POSIBILITĂłI ŞI LIMITE DE GESTIONARE A COLECTIVITĂłILOR

LOCALE (I. NOłIUNEA DE COLECTIVITATE LOCALĂ. CADRUL

LEGAL)
Andrada Lavinia Găitănaru
telefon: 0745-804560, e-mail: andradagaitanaru@yahoo.com
prep.univ. Adrian Nicula
Universitatea din Oradea, Facultatea de ŞtiinŃe Economice, Str. Armatei Române nr.5,
Oradea, telefon: 0740-158724, e-mail: anicula@uoradea.ro

Due to the changes that Romania is going through now – on the way to become a member of the
European Union – we see an interest in developing local communities. It is the reason for whom we analyzed the
legal and the economic frame of the local community.

În esenŃa sa, titlul „PosibilităŃi şi limite de gestionare a colectivităŃilor locale” se

reduce la noŃiunea de management al colectivităŃilor locale (sau management public).
Managementul public poate fi definit sub două forme. Astfel:
1. în sens strict: managementul public ca mod de aplicare a limbajului de
management (analiză de sistem) în cadrul sectorului public definit în sens juridic;
2. în sens mai larg: managementul public abordat ca mod de gestiune, atunci când
organizaŃia devine foarte mare raportată la mediul său extern.
Prima definiŃie prezintă o anumită insuficienŃă, Ńinând cont de criza noŃiunii de
serviciu public, de variaŃia statutului juridic al organizaŃiilor, de criza criteriilor de drept
administrativ şi chiar a noŃiunii de sector public.
Profesorul Romain Laufer propune o nouă terminologie managementului public în
sens larg, şi anume, macromanagement.
DefiniŃia dată managementului public în sens larg poate fi privită şi ca ceea ce devine
managementul organizaŃiilor atunci când publicul ia cunoştinŃă despre efectul organizaŃiei
asupra mediului economic şi social.
ConsecinŃele acestei definiŃii pot fi enumerate astfel:
în raport cu spaŃiul, managementul trebuie să Ńină cont de amenajarea teritoriului şi
de ecologie;
în raport cu publicul, managementul trebuie să Ńină seama de imaginea
instituŃională a organizaŃiei (acceptarea sa de către public prezintă în fapt
legitimitatea acesteia);
în raport cu timpul, managementul trebuie să acŃioneze pe termen lung, Ńinând cont
de accelerarea transformărilor ştiinŃifice, tehnologice, sociale şi politice.
Introducerea managementului în gestionarea colectivităŃilor locale nu este simplă.
Dacă ea se poate baza pe obiective globale, ea nu devine efectivă decât dacă sunt reunite
anumite circumstanŃe.
Dintre aceste circumstanŃe amintim câteva:
a. criza deschisă a sistemului administrativ
DisfuncŃionalităŃile din administraŃie duc la o contestare deschisă şi activă din partea
cetăŃenilor.

193
 b. relaŃia cu organismele care deŃin puterea de decizie financiară
Managementul aplicat la nivelul structurilor administrative ale colectivităŃilor locale se
poate impune ca un argument important în favoarea gestiunii eficace a banilor obŃinuŃi din
impozite şi taxe.
c. concurenŃa organizaŃională
RelaŃia cu sursele de finanŃare se poate exprima printr-o concurenŃă care poate
afecta chiar organizaŃiile locale.
d. introducerea unui sistem informatic şi informaŃional în administraŃia locală
Introducerea informaticii va transforma relaŃia administraŃie – cetăŃean, va schimba
vechile obişnuinŃe şi mentalităŃi care, din păcate, nu au dispărut.
Până în acest moment al lucrării, am analizat noŃiunile cuprinse în prima parte a
titlului şi anume, posibilităŃi şi limite de gestionare.
În sensul acesta, menŃionăm că pentru existenŃa noŃiunii de colectivitate locală se
cer a fi întrunite câteva condiŃii juridice esenŃiale:

1. Personalitatea juridică
ColectivităŃile locale sunt persoane juridice, reprezentative şi nonspecializate. La
nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcŃiile judeŃene, cât şi serviciile judeŃene nu sunt
persoane juridice: ele reprezintă numai administraŃii desconcentrate ale statului.
Acest concept de personalitate juridică indică faptul că acele colectivităŃi care dispun
de această personalitate juridică au drept obligaŃie apărarea intereselor unui grup, care prin
definiŃie sunt diferite de interesele individuale. Din acest statut juridic al colectivităŃilor
teritoriale rezultă două consecinŃe.
Prima consecinŃă constă în faptul că actele agenŃilor, aleşi sau nu, ai colectivităŃilor
teritoriale sunt imputabile nu acestor agenŃi, ci colectivităŃilor locale înseşi. De
exemplu, atunci când primarul semnează un contract sau când angajează un
funcŃionar, comuna este cea care semnează contractul sau angajează şi nu
primarul care este persoană fizică şi individuală.
O a doua consecinŃă rezidă în faptul conform căruia colectivităŃile teritoriale au
posibilitatea de a acŃiona în justiŃie.

a. Afacerile proprii
Această noŃiune implică ca organismul considerat să fie apt să distingă între
interesele locale şi naŃionale sau între rolurile locale şi cele de nivel naŃional. Ca urmare,
trebuie să existe posibilitatea să putem distinge în ansamblul misiunilor îndeplinite de către
puterea publică şi organismele sale, acele misiuni care au drept obligaŃie apărarea
interesului naŃional, de cele care vizează interesul local.
Interesul local, el însuşi, poate avea intensităŃi diferite, putând fi: regional, judeŃean
sau comunal.
Această noŃiune de afaceri proprii presupune, de asemenea, ca respectiva
colectivitate să aibă competenŃe pentru a interveni în domeniul care îi aparŃine. Trebuie deci
să existe reglementarea juridică care să-i permită colectivităŃii locale să rezolve o problemă
sau să aplice o politică, deci să existe o regulă generală de competenŃă, în numele căreia
colectivitatea teritorială să poată interveni. Trebuie însă, ca dincolo de competenŃa juridică,
colectivitatea locală să dispună de mijloace reale, tehnice, financiare şi umane care să-i
permită să acŃioneze.
Ca urmare, legea descentralizării, cadrul atât de necesar manifestării intervenŃiilor
locale, trebuie să prevadă ca ori de câte ori statul realizează un transfer al unei competenŃe
către o colectivitate locală, acesta trebuie să fie însoŃit în mod simultan de transferul
mijloacelor financiare, administrative şi umane care să permită noii autorităŃi publice învestite
să-şi asume această competenŃă.
b. Puterea de decizie

194
 Din acest punct de vedere, colectivităŃile locale trebuie să fie administrate printr-un
mecanism similar, oricare ar fi categoria colectivităŃii teritoriale considerate (comună,
municipiu, judeŃ, regiune).
Deliberarea este actul juridic decizional, pe care primarul sau preşedintele Consiliului
judeŃean are misiunea de a-l aplica, ca responsabil executiv al unei colectivităŃi locale.
Aceste două caracteristici esenŃiale (natura actelor, organismul decizional) se
regăsesc în articolele 121, 122, ale ConstituŃiei României1 din 1991 care prevede că
„autorităŃile administraŃiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în
oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiŃiile legii”. Iată o primă limită de
gestionare şi anume că această activitate de gestionare a colectivităŃilor locale trebuie să
se încadreze într-un cadru legal delimitat. Cu toate acestea, în ciuda principiului puterii de
decizie a aleşilor, se pune problema rolului tutelei - fie ea juridică, tehnică sau financiară - şi
a cazurilor în care această tutelă se exercită prin administraŃia statului şi care ar putea avea
un efect de anihilare a puterii de decizie recunoscută colectivităŃilor locale.
Dacă aceste trei condiŃii (personalitatea juridică, afacerile proprii şi puterea de
decizie) sunt întrunite cumulativ, ne aflăm în prezenŃa unei organizaŃii numită colectivitate
locală care are o anumită cultură organizaŃională2 (credinŃele, valorile şi ipotezele
împărtăşite care există într-o organizaŃie) stabilă în timp, ce determină un mod de viaŃă
influenŃat de factorii externi. Gradul de dezvoltare al culturii organizaŃionale se reflectă în
structura colectivităŃii, adică în modul în care colectivitatea îşi împarte munca în sarcini
specifice şi realizează coordonarea acestora. Acest lucru este posibil datorită principiului
descentralizării care urmăreşte să ofere colectivităŃilor locale o anumită autonomie,
permiŃându-le să-şi definească singure normele de acŃiune şi să-şi aleagă modalităŃile de
intervenŃie.
Din acest principiu decurg două consecinŃe:
absenŃa stării de dependenŃă faŃă de autorităŃile centrale, această absenŃă a
subordonării putând fi de intensităŃi variabile datorită faptului că autonomia
colectivităŃilor locale nu se manifestă decât într-o anumită măsură şi deci ea
poate fi mai mult sau mai puŃin limitată;
diversitatea situaŃiilor locale, prin care înŃelegem diversitatea structurilor,
modalităŃilor şi acŃiunilor întreprinse de către colectivităŃile locale.
O activitate este descentralizată atunci când regulile după care se conduce sunt
edictate de către autorităŃile ce emană din colectivitatea care realizează această activitate.
Ca urmare, o grupare descentralizată, oricare ar fi natura ei (locală, corporativă) se
caracterizează prin libertate de acŃiune faŃă de puterea centrală.
Caracterul indivizibil al statului recunoaşte colectivităŃilor teritoriale numai libertatea
financiară şi de administrare, nu şi pe cea legislativă, interzicând astfel autoorganizarea
(determinarea) colectivităŃilor locale.
Astfel, în Legea nr.215 a administraŃiei publice locale care a intrat în vigoare la 23
mai 2001, în articolul 4 alineatul 1, se prevede că „autonomia locală este numai
administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege”, iar în
acelaşi articol 4 alineatul 2, se precizează că „autonomia locală priveşte organizarea,
funcŃionarea, competenŃele şi atribuŃiile, precum şi gestionarea resurselor care potrivit legii,
aparŃin comunei, oraşului sau judeŃului, după caz”.
În concluzie, colectivităŃile locale nu pot face ceea ce vor, întrucât este foarte greu de
stabilit domeniul de acŃiune pur local, mai ales când este vorba de drept, sănătate, transport,
locuinŃe sau respectarea drepturilor şi libertăŃilor, care sunt prin esenŃă probleme naŃionale.
Pe de altă parte, există un anumit „prag cantitativ” până la care legislatorul poate
să acŃioneze atunci când stabileşte condiŃiile în care se exercită libera administrare a
colectivităŃilor locale.

1
ConstituŃia României, modificată şi completată prin Legea de revizuire a ConstituŃiei României nr.429/2003,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.758/29.10.2003
2
Gary Johns, Comportament organizaŃional (ÎnŃelegerea şi conducerea oamenilor în procesul muncii), Ed.
Economică, Bucureşti, 1998, p.277

195
 Acest prag reprezintă o altă limită de gestionare a colectivităŃilor locale şi este
prevăzut imperativ în articolul 5 alineatul 1 din Legea nr.215/2001 a administraŃiei publice
locale: „CompetenŃele şi atribuŃiile autorităŃilor administraŃiei publice locale se stabilesc
numai prin lege. Aceste competenŃe sunt depline şi exclusive, cu excepŃia cazurilor
prevăzute de lege”3.
Deşi această nouă lege defineşte colectivitatea locală ca „totalitatea locuitorilor
din unitatea administrativ – teritorială” există în literatura de specialitate două opinii.
Astfel, pentru unii, colectivităŃile locale dispun de o autonomie instituŃională,
relativizată ca urmare a principiului unităŃii statului, dar care rămâne însă dinamică.
Pentru alŃii, colectivităŃile locale reprezintă numai un simplu mod de a fi al statului şi
ca urmare autonomia locală nu poate fi decât reziduală.
Vom analiza în continuare cele două teorii:
A. Autonomia relativă a colectivităŃilor locale
A vorbi de autonomia relativă a colectivităŃilor locale pare a fi o tautologie, deoarece
autonomia acestora îşi găseşte limitele în caracterul unitar al statului.
Pentru unii însă, colectivităŃile locale nu sunt, cu toate acestea, reductibile la simple
rotiŃe ale statului. În această perspectivă, libertatea de administrare, recunoscută prin
ConstituŃie, constituie o specificitate instituŃională. În consecinŃă, colectivităŃile locale dispun
de un câmp de acŃiune şi de o autonomie instituŃională.
Autonomia instituŃională rezultă din faptul că colectivităŃile locale prezintă o
autoritate politică anterioară celei a statului, acesta din urmă fiind recunoscut drept o
persoană juridică distinctă de tot ceea ce-l încarnează.
Colectivitatea locală corespunde recunoaşterii unui grup social şi nu unei organizaŃii.
Ea poartă în ea însăşi propria legitimitate. Colectivitatea locală este recunoscută ca fiind
celula de bază a unităŃii. Prin existenŃa adunărilor aleşilor locali, ea reprezintă un loc al
reprezentării diversităŃilor legitime.
În această perspectivă, colectivităŃile locale pot avea o dublă natură:
pe de o parte, circumscripŃia administrativă a statului: sub autoritatea ierarhică a
reprezentaŃilor lor, ele îndeplinesc misiuni de interes general şi în acest context
ele sunt supuse principiului unităŃii statului (putere reglementară delegată);
pe de altă parte, reprezentant al unui grup singular: în această perspectivă,
colectivităŃilor locale le sunt recunoscute prin ConstituŃie un câmp de acŃiune care
trebuie să se aplice afacerilor locale (putere iniŃială şi generală şi câmp de
acŃiune apriori nelimitat).
ColectivităŃile locale trebuie să dispună de o libertate funcŃională, adică să fie
capabile să creeze norme pentru a răspunde nevoilor populaŃiei.
B. Autonomia reziduală
Dacă luăm în considerare noŃiunea de autonomie în sens etimologic, colectivităŃile
locale nu dispun de nici o autonomie. Datorită naturii lor, ele sunt înainte de toate simple
rotiŃe ale statului unitar, iar o dată cu construirea unităŃilor naŃionale, colectivităŃile şi-au
pierdut autonomia, ele au fost încorporate statului şi multiplică asupra întregului teritoriu
logica unitară a acestuia. Ele dispun numai de acea putere pe care statul încuviinŃează să
le-o acorde.
Libertatea care le este recunoscută este o libertate de a administra şi nu de a
guverna, legea fiind cea care trebuie să determine cu precizie câmpuri de acŃiune ale
colectivităŃilor locale. Ca urmare, puterea normativă nu poate fi o putere iniŃială, ci numai
una delegată.
În acest caz, ne putem pune întrebarea: la ce serveşte această libertate de a exista,
fără libertatea de a acŃiona?
Am putea răspunde că: în cadrul acestei libertăŃi există o recunoaştere a
competenŃelor, dar în cadrul legii. Ca urmare, este necesar ca legea descentralizării să fie
cea care determină competenŃele în domeniul economic al colectivităŃilor locale. Ea este cea

3
Legea nr.215/2001 a administraŃiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.204/23.04.2001

196
care trebuie să ofere cadrul juridic necesar realizării strategiei de dezvoltare a colectivităŃilor
locale4.
Legea descentralizării trebuie să facă din regiune o colectivitate locală distinctă,
adică o colectivitate specializată cu competenŃe stabilite în mod limitativ prin lege.
Printre competenŃele proprii ce ar putea fi acordate colectivităŃilor locale putem
enumera:
- participarea la capitalul societăŃilor cu finanŃare regională (aport în capital
sau în fonduri proprii ale întreprinderii);
- participarea voluntară la finanŃarea investiŃiilor de interes general;
- participarea la societăŃile mixte locale;
- amenajarea turistică;
- acŃiunile economice în domeniul formării profesionale;
- gestiunea porturilor şi canalelor fluviale.
În grupa competenŃelor care nu-i sunt proprii ar putea intra:
- acŃiunile complementare celor ale statului sau ale celorlalte colectivităŃi
locale în domenii fixate prin lege;
- realizarea unor echipamente colective cu acordul şi în contul altor
colectivităŃi locale sau al statului.
Procesul schimbării5 - propus de Gary Johns – a determinat adaptarea gestiunii
colectivităŃilor locale la dinamica teritorială. Procesul schimbării are trei etape:
1. dezgheŃarea care înseamnă perceperea stării de lucruri existente ca fiind
nesatisfăcătoare;
2. schimbarea, adică implementarea unui program sau plan pentru a deplasa o
organizaŃie şi/sau membrii ei spre o stare mai mulŃumitoare;
3. reîngheŃarea presupune o situaŃie care apare când nou - formatele
comportamente, atitudini sau structuri devin aspecte permanente ale organizaŃiei.
Adaptarea gestiunii colectivităŃilor locale la dinamica teritorială depinde de:
a. criza finanŃelor publice
Această criză a finanŃelor publice limitează sfera de acŃiune a colectivităŃilor locale şi
le forŃează în acelaşi timp să-şi revadă prestaŃiile, să stabilească adevăratele priorităŃi, să
amelioreze calitatea şi eficacitatea prestaŃiilor furnizate, să iniŃieze colaborări cu alte
colectivităŃi sau cu întreprinderi private.
b. globalizarea schimburilor economice
ConsecinŃele globalizării şi mondializării economiilor naŃionale au efecte negative
asupra unor colectivităŃi locale (şomaj), în timp ce altele profită asupra acestui fenomen.
c. pierderea coeziunii sociale
Globalizarea nu afectează numai economia, ci şi coeziunea şi legăturile sociale
dintre persoanele care formează o colectivitate. Mondializarea este însoŃită de un fenomen
de urbanizare generalizat, cu efecte negative la nivelul colectivităŃilor locale.
Prin urmare, colectivităŃile cu mijloace financiare reduse trebuie să gestioneze
mutaŃiile economice, sociale, culturale şi politice apărute atât la nivel local, cât şi naŃional şi
chiar internaŃional.
De fapt, colectivităŃile se confruntă cu câteva probleme interne şi anume:
perceperea evoluŃiei nevoilor destinatarilor, utilizatorilor şi cetăŃenilor, Ńinând cont de
contextul mai larg în care acestea sunt inserate;
propunerea unei oferte coerente şi adaptate, în ciuda apariŃiei concurenŃei într-un
domeniu dat;
urmărirea implementării măsurilor propuse;
asigurarea adeziunii în favoarea propriilor politici publice6.
Astfel, pentru rezolvarea acestor probleme, în baza Legii nr.69/1991 a administraŃiei
publice locale – modificată prin Legea nr.215/2001 - şi în urma altor legi şi hotărâri,

4
Marius Profiroiu, Managementul strategic al colectivităŃilor locale, Ed. Economică, Bucureşti, 1998 p.87-88
5
Gary Johns, op.cit., p.526-527
6
Marius Profiroiu, op.cit., p.100

197
colectivitatea locală a preluat responsabilităŃi legate de o gamă largă de activităŃi. În
analizarea lor, este important să se deosebească între activităŃi „externe” şi „interne”.
ActivităŃile externe sunt cele desfăşurate de primărie în beneficiul locuitorilor şi instituŃiilor
locale ca şi în cel al altor ramuri ale guvernului. Acestea pot fi văzute ca fiind scopul pentru
care există administraŃia municipală. ActivităŃile externe includ furnizarea sau coordonarea a
numeroase servicii, cum ar fi: alimentare cu apă, canalizare, energie termică şi mijloace de
transport local pentru locuitorii oraşului;colectarea şi eliminarea deşeurilor; parcuri publice,
grădini şi cimitire; întreŃinerea drumurilor şi semafoarelor; supravegherea şi planificarea
fluxului de circulaŃie; programe culturale; educaŃie şi sănătate (în principal legate de clădiri);
asistenŃă socială; Ńinerea evidenŃei de stare civilă (naşteri, căsătorii).
În plus, atribuŃiile externe includ activităŃile de gestionare şi planificare pe termen
lung, implicând în mare măsură planificarea imobiliară, emiterea de autorizaŃii şi permise
pentru toate activităŃile legate de construcŃii, Ńinerea evidenŃei privind dreptul de proprietate
asupra terenurilor şi clădirilor şi întreŃinerea hărŃilor şi altor materiale de cadastru. Primăria
furnizează şi servicii de genul administrare, închiriere de imobile şi tot ce înseamnă firme şi
panouri publicitare.
Pentru a desfăşura toate aceste activităŃi, consiliul local trebuie să-şi asume o serie
de atribuŃii interne, care implică conducerea instituŃiei înseşi. Ne referim la următoarele:
personal (angajare, promovări, salarii etc.); elaborare / executare buget; contabilitate; licitaŃii;
juridic; încasare şi gestionare venituri; inspecŃii; Ńinere evidenŃă; întreŃinere; sisteme
informaŃionale7.

Bibliografie
1. Androniceanu, Armenia, Management public, Ed. Economică, Bucureşti, 1999
2. Johns, Gary, Comportament organizaŃional (ÎnŃelegerea şi conducerea oamenilor în
procesul muncii), Ed. Economică, Bucureşti, 1998
3. Parlagi, Anton P. (coord.), Serviciile publice (Managementul administraŃiei publice locale),
Ed. Economică, Bucureşti, 1999
4. Profiroiu, Marius, Managementul strategic al colectivităŃilor locale, Ed. Economică,
Bucureşti, 1998
5. Legea nr.215/2001 a administraŃiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.204/23.04.2001
6. OrdonanŃa nr.36 din 30 ianuarie 2002, aprobată cu modificări prin Legea 522/2002,
modificată şi republicată în Monitorul Oficial nr. 670/10.09.2002
7. ConstituŃia României, modificată şi completată prin Legea de revizuire a ConstituŃiei
României nr.429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.758/29.10.2003

7
Anton P. Parlagi (coord.), Serviciile publice (Managementul administraŃiei publice locale), Ed. Economică,
Bucureşti, 1999, p.120-121

198
199