See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/340503231

Consecințe economice ale datoriei publice

Article · April 2020

CITATIONS READS
0 547

1 author:

Cerna Silviu
West University of Timisoara
85 PUBLICATIONS   30 CITATIONS   

SEE PROFILE

All content following this page was uploaded by Cerna Silviu on 08 April 2020.

The user has requested enhancement of the downloaded file.

 1

Consecințe economice ale datoriei publice

Silviu Cerna

http://www.contributors.ro/economie/consecin%c8%9be-economice-ale-datoriei-publice/
http://www.oranoua.ro/silviu-cerna-consecinte-economice-ale-datoriei-publice/

În ultimii ani, în România a avut loc o creștere a datoriei publice. Dacă politicile
actuale se vor menține, datoria publică va continua să se mărească, ceea ce va avea un impact
considerabil asupra activității economice și inflației. Articolul de față își propune să prezinte
unele consecințe și riscuri ale acestei evoluții. Ele sunt ilustrate de dificultățile cu care
guvernul a început să se confrunte în finanțarea sa de pe piețele financiare externe: costul
financiar al datoriei publice este mult mai mare decât cel al țărilor cu caracteristici similare,
iar piețele financiare percep riscul de țară al a României ca situându-se la limita inferioară a
categoriei „investment grade” (BBB-). Ca urmare, guvernul recurge tot mai des la
împrumuturi de la băncile din România și, probabil, va trebui să facă apel la asistența
financiară condiționată din partea FMI și a „Mecanismului european de stabilitate”. Este
necesar, așadar, un efort de însănătoșire a finanțelor statului, care, cu cât va fi mai mult
amânat, cu atât va avea costuri economice și sociale mai mari.

Datoria publică a României este sub valoarea de referință de 60% din PIB prevăzută în
„Tratatul de la Maastricht” (37,2% din PIB în ianuarie 2020). Cu toate acestea, din cauza
deficitului primar structural1, ponderea datoriei publice în PIB prezintă o tendință de creștere.
Experții Comisiei Europene estimează că, dacă politicile actuale se vor menține, datoria publică
va depăși 60% din PIB în 2025 și va trece de 90% din PIB până în 2030.2
Autoritățile române susțin că creșterea deficitului bugetar în 2019 a fost determinată în
principal de creşterea cheltuielilor de personal, cu asistenţa socială şi investiţiile, în condițiile în
care ponderea în PIB a veniturilor a rămas aproape neschimbată. Ele arată, de asemenea, că
reducerea deficitului bugetar este limitată de cadrul legal existent, în special de prevederile din
legea pensiilor adoptată de parlament în 2019.3
Cu toate acestea, Comisia Europeană a declanșat pentru România procedura de deficit
excesiv prevăzută de „Pactul de stabilitate și creștere”. Ulterior, în condițiile pandemiei COVID-
19, ea a suspendat temporar acest tratat pentru a permite guvernelor țărilor membre să poată face
cheltuieli oricât de mari pentru a-și salva economia, fără a mai fi obligate să-și limiteze deficitul
bugetar la 3% din PIB. Să vedem ce surprize ne rezevă viitorul. Oricum, Comisia a precizat că
această măsură nu suspendă procedurile prevăzute de pact.
***
Incidența politicii bugetar-fiscale – și, deci, a datoriei publice – asupra creșterii și a altor
variabile micro și macroeconomice a constituit dintotdeauna obiectul unor dezbateri animate între
economiști. Lucrările teoretice și empirice conscrate acestui subiect nu oferă totuși un răspuns

1
-Deficitul primar este deficitul bugetar total din care se scad anuitățile (rate scadente plus
dobânzi). Deficitul structural este acea parte din deficitul bugetar care se menține chiar dacă
economia crește cu o rată egală cu rata de creștere potențială.
2
-Comisia Europeană, Raportul de țară din 2020 privind România, Bruxelles, p. 29,
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0522&from=RO
3
-Idem
 2

univoc cu privire la relația dintre politica bugetar-fiscală și activitatea economică. Explicația

rezidă în faptul că interacțiunea dintre variabilele bugetar-fiscale și celelelate variabile macro și
microeconomice depinde foarte mult de condițiile concrete dintr-o țară sau alta. În general, în
literatură se face distincție între efectele economice pe termen scurt ale datoriei publice și efectele
sale pe termen lung.
Pe termen scurt, datoria publică are, de regulă, un efect stimulativ asupra creșterii
economice. Într-adevăr, majoritatea studiilor empirice arată că, pe termen scurt, multiplicatorii
fiscali – care arată măsura în care un impuls fiscal influențează creșterea economică – sunt
pozitivi.4 Cu toate acestea, amploarea efectului pozitiv depinde de conținutul politicii bugetar-
fiscale adoptate. Astfel, măsurile care stimulează consumul privat și investițiile publice au un
impact relativ însemnat asupra activității economice, în timp ce măsurile ce constă în redistribuiri
de venituri și averi, cum ar fi impozitele, subvențiile, alocațiile sociale etc., au o incidență redusă.
Într-adevăr, acestea din urmă nu modifică direct mărimea consumului sau a investițiilor, ci le
influențează doar indirect, prin intermediul modificării veniturilor indivizilor sau ale
întreprinderilor. Or, în modul acesta, o parte din efectul lor potențial se atenuează. Importante
prin prisma stimulării activității economice sunt, de asemenea, măsurile prin care se facilitează
accesul populației și al întreprinderilor la credite (garanții de stat, deducerea dobânzilor din baza
de calcul a impozitelor, relaxarea cerințelor prudențiale aplicate băncilor pentru creditele acordate
etc.).
Cu toate acestea, în cazul în care situația finanțelor publice se degradează continuu, iar
această evoluție este percepută de societate ca fiind îngrijorătoare, influența pozitivă a datoriei
publice asupra creșterii economice este slabă, chiar și pe termen scurt. Într-adevăr, măsurile
amintite determină, de regulă, creșterea ratei dobânzii, ceea ce diminuează investițiile private. În
plus, ele pot antrena reducerea ratei de economisire, ca urmare, de exemplu, a încrederii sporite a
publicului că va avea acces facil la credite.5 Or, din aceste cauze, incidența pozitivă asupra
activității econonomice poate fi foarte limitată.
Amploarea impactului pe termen scurt al datoriei publice depinde, de asemenea, de
condițiile economice și monetare din țara respectivă. În cazul în care creșterea datoriei publice
are loc într-o economie deschisă de talie mică, efectele stimulative sunt mai puternice decât
atunci când este vorba despre o țară mare, în care o parte din efectele amintite se repercutează la
nivelul cererii mondiale. Însă, deoarece banca centrală a unei țări periferice nu emite monedă de
rezervă, sustenabilitatea datoriei sale publice depinde de accesul pe care ea îl are la refinanțarea
de piețele internaționale, care adesea este redus și intermitent.6

4
-S. Cerna, Politica monetară, Editura Academiei Române, Bucureşti, 2014, p. 71-80.
5
-Conform teoriei echivalenței ricardiene, o creștere a datoriei publice este compensată
printr-o creștere a ratei de economisire, deoarece indivizii sunt conștienți că în viitor este posibilă
o creștere a impozitelor și o reducere a cheltuielilor publice. Această teorie, sintetizată prin
„teorema Ricardo-Barro”, se bazează pe o serie de ipoteze simplificatoare: agenții economici nu
sunt supuși constrângerii bugetare, anticipațiile lor sunt raționale, orizontul de timp avut în vedere
de ei este infinit, impozitele sunt forfetare (lump-sum taxes) etc. În consecință, se poate spune că
o creștere a datoriei publice poate antrena o creștere a ratei de economisire a populației, însă acest
efect nu este suficient pentru a compensa scăderea economisirii naționale nete.
6
-S. Cerna, Teoria monetară modernă și implicațiile sale nefaste,
http://www.contributors.ro/economie/teoria-monetara-moderna-%c8%99i-implica%c8%9biile-
sale-nefaste/
 3

Indiferent că este vorba despre cauza amintită sau despre alte cauze (de exemplu,
dobânzile sunt aproape de zero), în situația în care capacitatea băncii centrale de a compensa
reducerea cererii totale, ori de a combate inflația, provocate de creșterea cheltuielilor publice
și/sau reducerea veniturilor, este limitată, este imperios necesar ca aceasta să-și coordoneze
politicile (monetară și de asigurare a stabilității financiare) cu politicile guvernamentale (bugetară
și de gestionare a datoriei publice).7 În fine, existența unui curs de schimb fix într-o anumită țară
tinde să intensifice efectul expansionist al creșterii datoriei publice, comparativ cu un regim de
curs flotant, care, în general, joacă un important rol de amortizor.8
Efectele pe termen lung ale deficitelor bugetare și creșterii datoriei publice sunt negative.
În primul rând, creșterea datoriei publice determină reducerea acelei părți din venitul național
care este economisită. Reducerea ratei economisirii naționale nete duce, la rândul său, la creșterea
ratei dobânzii și la reducerea investițiilor (efectul de evicțiune; crowding out effect). Următoarea
consecința imediată este o productivitate a muncii mai mică, deoarece încetinirea formării de
capital împiedică inovațiile.
Este de remarcat că incidența asupra ratei dobânzii depinde de talia economiei afectate de
creșterea datoriei publice. În cazul unei economii de talie mică deschise, efectele amintite se
limitează la țara respectivă și pot fi compensate în mare măsură de afluxul de capital străin. În
cazul în care creșterea datoriei publice are loc într-o țară mare sau simultan în mai multe țări care
formează împreună o regiune economică de talie mare (de exemplu, UEM), impactul asupra
creșterii ratei dobânzii și variabilelor economice dependente de aceasta poate fi unul substanțial.
Creșterea datoriei determină, de asemenea, creșterea cheltuielilor bugetare cu plata
anuităților. Aceste plăți trebuiesc făcute în detrimentul cheltuielilor productive – de exemplu, a
investițiilor publice în infrastructură –, ori trebuiesc acoperite prin creșterea impozitelor și
taxelor. Ca urmare, în funcție de măsurile fiscale adoptate, efectele negative se pot manifesta
asupra consumului – în cazul creșterii TVA și a accizelor –, asupra investițiilor private – în cazul
impozitelor pe capital, pe avere și pe venituri –, precum și asupra ofertei de forță de muncă – în
cazul impozitelor pe salarii. În fine, creșterea datoriei duce la creșterea riscului de țară și, deci, a
primelor de risc, ceea ce determină majorarea costurilor finanțării statului și poate pune în pericol
solvabilitatea acestuia. Mai mult, această evoluție induce, de regulă, o creștere a dobânzilor
pretinse de creditori inclusiv populației și întreprinderilor.
În cazul în care o datorie mare se conjugă cu o situație bugetară inițială defavorabilă,
efectul negativ și neliniar al acestei datorii ridicate asupra ratei dobânzii se amplifică. Aceasta
sugerează că o importanță deosebită prin prisma relației dintre creșterea datoriei publice și
creșterea dobânzilor au condițiilor inițiale – bugetare, structurale și instituționale –, precum și
fenomenele de contagiune care au loc pe piețele financiare. Astfel, instituții slabe sau inadecvate,
economisire privată redusă, afluxuri de capital străin mici, competitivitate redusă a economiei
naționale, șomaj ridicat, sector bancar fragil sau foarte sensibil la efectele contagiunii etc., sunt
factori imporanți de care depinde amploarea incidenței datoriei publice asupra ratei dobânzii. Un
alt factor determinant esențial este impactul pe care îmbătrânirea populației îl are asupra
veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat și, deci, asupra sustenabilității datoriei publice.

7
-S. Cerna, Independența băncii centrale, politica bugetară și gestionarea datoriei
publice,
http://www.contributors.ro/economie/independen%c8%9ba-bancii-centrale-politica-bugetara-
%c8%99i-gestionarea-datoriei-publice/
8
-S. Cerna, Politica monetară, Editura Academiei Române, Bucureşti, 2014, p. 71-80.
 4

Incidența negativă a datoriei publice asupra activității economice se manifestă printr-o

serie de alte mecanisme de transmisie, cum ar fi anticiparea unei inflații ridicate, incertitudine
mare, volatilitate economică accentuată, slăbirea disciplinei financiare etc.
Astfel, efectul inflaționist al datoriei publice apare în cazul în care autoritățile încearcă să
reducă valoarea acestei datorii prin crearea de inflație. Aceasta este alimentată prin monetizarea
datoriei publice, adică emiterea de titluri de stat și cumpărarea acestora – direct sau indirect – de
către banca centrală. Banii pe care guvernul îi obține în modul acesta de la banca centrală sunt
folosiți pentru finanțarea deficitului bugetar. Ca urmare, masa monetară crește considerabil, ceea
ce crează o presiune inflaționistă, care duce adesea la hiperinflație.
De altfel, toate perioadele de hiperinflație din trecut se explică printr-o criză bugetară,
creată de război, de șocuri economice extrem de negative, de politica economică greșită etc.
Indiferent de cauze, criza bugetară împiedică guvernul să se finanțeze de pe piețele financiare –
externe sau interne –, ale căror forțe fac ca dobânzile ce i se pretind să fie foarte ridicate,
constrângându-l să recurgă la monetizarea datoriei publice.
Semnificaţia politică a acestei forme de venit a statului a fost analizată pentru prima dată
în mod sistematic de J. M. Keynes. Caracterizarea keynesiană a monetizării datoriei publice are
în vedere hiperinflaţia existentă în primii ani de după Primul Război Mondial în Germania şi în
alte ţări:

Un guvern poate trăi un timp prin tipărirea de bani de hârtie, aşa cum
face guvernul german şi cel rus. Cu alte cuvinte, el obţine în modul acesta anumite
resurse reale, resurse care sunt la fel de reale ca cele pe care le obţine prin la
impozite. Metoda este condamnabilă, însă trebuie să admitem că până la un anumit
punct este eficace. Guvernul care trăieşte în modul acesta nu poate trăi în alt
mod.9

La ora actuală, în cazul în care datoria publică a unei țări crește în permanență, iar agenții
economici conștientizează probabilitatea mare ca această datorie să fie monetizată de către banca
centrală, anticipațiile agenților economici cu privire la inflație – și, deci, inflația actuală – se
amplifică. În acest caz, pe lângă consecințele deja arătate, se manifestă un efect negativ
suplimentar asupra activității economice. Materializarea acestui risc depinde, de asemenea, de
factorii instituționali. Astfel, monetizarea datoriei publice nu este posibilă în cazul în care legea
interzice finanțarea monetară a cheltuielilor sau a deficitelor publice – așa cum a fost cazul în
zona euro înainte de adoptarea de către BCE a politcii monetare numite „relaxare cantitativă”
(Quantitative Easing).10 După acest model, legea română interzice BNR achiziţionarea de pe
piaţa primară a creanţelor asupra statului, autorităţilor publice centrale şi locale, regiilor
autonome, societăţilor naţionale, companiilor naţionale şi altor societăţi cu capital majoritar de
stat. BNR poate efectua însă pe piaţa secundară operaţiuni reversibile, cumpărări/vânzări directe
sau primiri în gaj a creanţelor asupra statului sau a titlurilor de stat.11
9
-J. M. Keynes J. M., A Tract on Monetary Reform, 1923, în: The Collected Writings of
John Maynard Keynes, vol. IV, London and Basingstoke, MacMillan, 1971, p. 23.
10
-Măsurile de politică monetară neconvenționale (Quantitative Easing) au fost introduse
de BCE în martie 2015. Ele constă în cumpărarea de la bănci a obligațiunilor libelate în euro
emise de statele membre (Outright Monetary Transactions, OMT) și cumpărarea de acțiuni ale
sectorului public (Public Sector Purchase Programme, PSPP).
11
-Art. 6, legea 312/2004.
 5

Un rol important în prevenirea riscului ca datoria publică să antreneze accelerarea inflației

joacă independența băncii centrale și mandatarea sa clară cu menținerea stabilității prețurilor.
În perioada postbelică, în multe țări în curs de dezvoltare/emergente, creșterea datoriei
publice a fost însoțită de amplificarea inflației.12 Acest fenomen a avut loc chiar și în unele țări
avansate, inclusiv în SUA, la sfârşitul anilor 1960 şi începutul anilor 1970.13 Cu toate acestea,
începând cu anii 1990, existența în țările avansate a unor bănci centrale independente față de
guverne a făcut ca creșterea datoriei publice să nu provoace inflație.14
Oricum, o situație caracterizată prin nesustenabilitatea finanțelor publice complică foarte
mult conduita politicii monetare, care trebuie să se axeze pe stabilitatea prețurilor. În cazul în care
o asemenea situație alimentează anticipații inflaționiste, mai devreme sau mai târziu va avea loc o
înăsprire a politicii monetare, sub forma creșterii ratei dobânzii pe termen scurt. În plus, pot apare
tensiuni între banca centrală și guvern, care, confruntat cu o datorie publică ridicată, este foarte
sensibil la creșterea dobânzilor.
În încheiere, încă două remarci. În primul rând, între datoria publică și creșterea
economică există și o relație de cauzalitate inversă: încetinirea creșterii economice tinde să
majoreze ponderea datoriei în PIB. În al doilea rând, conform lucrărilor de specialitate, creșterea
datoriei publice are, pe termen lung, efecte negative mai puternice în cazul în care este
determinată de creșterea cheltuielilor bugetului de stat, decât atunci când este provocată de
scăderea veniturilor bugetare. Este vorba înainte de toate de cheltuielile bugetare cu caracter
neproductiv, cum ar fi, de exemplu, salariile demnitarilor și funcționarilor publici, pensiile
speciale și cele obișnuite, ajutoarele sociale etc.
La ora actuală, România are cel mai mare deficit bugetar – efectiv și structural – din
UE, iar deterioarea situației finanțelor publice în perioada 2015-2019 a fost de departe cea mai
accentuată din UE. În această perioadă, toate țările UE și-au redus deficitul bugetar, iar multe au
înregistrat chiar excedente, România constituind o excepție de la orientarea generală a politicilor
bugetar-fiscale la nivel european. Iar deficitele bugetare mari vor duce mai devreme sau mai
târziu la creșterea datoriei publice, cu toate consecințele sale.

12
-S. Cerna, Deficitele bugetare și inflația,
http://www.contributors.ro/economie/deficitele-bugetare-%C8%99i-infla%C8%9Bia/
13
-S. Cerna, Teoria monetară modernă și implicațiile sale nefaste, ed.cit.
14
-S. Cerna, Independența băncii centrale, politica bugetară și gestionarea datoriei
publice, ed. cit.

View publication stats