Puterea legislativă

Partea 1

Puterea legislativă................................................................................................................................................1
Partea 1 ................................................................................................................................................................1
Secțiunea 5. Puterea legislativă în viziunea organică – Parlamentul ..................................................................2
§1. Ce fel de reprezentanță, pentru ce fel de națiune? Formele organului legislativ în funcție de tipul
reprezentării ....................................................................................................................................................3
§2. Formele organului legislativ în raport de numărul Camerelor ...............................................................4
A. Unicamerismul .......................................................................................................................................4
B. Bicamerismul ..........................................................................................................................................4
a. Bicamerismul egalitar ........................................................................................................................5
b. Bicamerismul inegalitar ......................................................................................................................5
C. Pluricamerismul ......................................................................................................................................6
§3. Funcțiile parlamentelor .............................................................................................................................6
A. Legiferarea ..............................................................................................................................................6
a. Distingerea legii de alte acte de reglementare ..................................................................................7
b. Delimitarea legii de alte acte ale Parlamentului ................................................................................8
c. Tipuri de legi........................................................................................................................................8
B. Controlul parlamentar asupra Guvernului ...........................................................................................10
a. Noţiunea de răspundere ministerială ...............................................................................................10
b. Moţiunea de cenzură........................................................................................................................11
c. Moţiunea simplă ...............................................................................................................................13
§4. Rolul Executivului în exerciţiul funcţiei legislative ..................................................................................13
A. Iniţiativa legislativă ...............................................................................................................................14
B. Participarea membrilor Guvernului la dezbaterile parlamentare ........................................................14
C. Participarea Executivului la stabilirea ordinii de zi ...............................................................................15
D. Angajarea răspunderii Guvernului........................................................................................................15
a. Angajarea răspunderii Guvernului asupra programului sau a unei declaraţii de politică generală .15
b. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui text sau a unui proiect de lege..............................16
b.1. Definirea noţiunilor de text şi de proiect de lege .....................................................................16
b.2. Mecanisme ................................................................................................................................16
b.3. Efecte.........................................................................................................................................16
b.4. Practica procedeului .................................................................................................................17
E. Executivul se substituie Parlamentului şi legiferează – delegarea legislativă și legiferarea
guvernamentală de urgență .....................................................................................................................17
F. Sancționarea legilor...............................................................................................................................17
G. Competența de a dizolva organul sau organele legislative ..................................................................18
a. Sistemul în care puterea de a decide dizolvarea este exercitată în mod colectiv de Preşedintele
Republicii şi de miniştrii ........................................................................................................................19
b. Sistemul în care puterea de a decide dizolvarea este exercitată exclusiv de către miniştri............19
c. Sistemul în care puterea de a decide dizolvarea este exercitată exclusiv de Preşedintele Republicii
..............................................................................................................................................................19
d. Sisteme mixte, în care puterea de a decide dizolvarea este exercitată de o autoritate diferită în
funcţie de motivele dizolvării ...............................................................................................................19
e. Sisteme în care dizolvarea capătă un caracter automat ..................................................................20
H. Vetoul legislativ şi dreptul de a cere o nouă deliberare ...................................................................21
a. Vetoul absolut ...................................................................................................................................21
b. Vetoul calificat ..................................................................................................................................21
c. Vetoul suspensiv ...............................................................................................................................22
d. Dreptul de a cere o nouă deliberare ................................................................................................22
e. Vetoul translativ ...............................................................................................................................23
C. Intervenţia Executivului în compunerea Legislativului .........................................................................23
Secțiunea 7. Organizarea, funcționarea și rolul Parlamentului în România ......................................................23
§1. De la reprezentanța națională la Parlament ...........................................................................................23
§2. Bicamerism românesc? ...........................................................................................................................24
 §3. Aporiile principiului interzicerii mandatului imperativ în practica constituțională românească ...........34
§4. Autonomia regulamentară a Camerelor Parlamentului român ..............................................................35

1. Iindiferent de tentativele de reformare a cadrului clasic al separației puterilor, modul tripartit

de repartiție a funcțiilor și configurarea rolului lor în raport cu normarea rămân în continuare
dominante, iar explicarea acestora este absolut necesară pentru a înțelege necesitatea și
valoarea teoriilor care încearcă să îl reformeze. Cum afirma Michel Troper, „separația puterilor
s-a schimbat mult. [...] Cu toate acestea, în ciuda acestor schimbări profunde, este vorba de
aceeași doctrină, bazată pe aceleași presupoziții, confruntată cu aceleași dificultăți și care
exercită aceeași influență asupra celorlalte teorii ale statului” 1.

Secțiunea 5. Puterea legislativă în viziunea organică – Parlamentul

2. Puterea legislativă (sau legiuitoare) este atribuită, de regulă, de către constituțiile actuale
Parlamentului. Această transformare a Parlamentului în „unica autoritate legiuitoare” este
recentă. În secolul XIX și la începutul secolului XX puterea legiuitoare era partajată de multe
constituții între Șeful statului, de regulă un monarh, și Reprezentanța națională. Astfel, în cazul
României, conform Statutului dezvoltător al Convenției de la Paris din 7/19 august 1858
Puterea Legiuitoare era „exercitată colectiv de Domn, de Adunarea ponderatoare și de
Adunarea Electivă”, Constituțiile din 1866 și 1923 dispuneau că „Puterea legislativă se exercită
în colectiv de către Rege și Representațiunea națională”, iar cea din 1938 că „puterea legislativă
se exercită de Rege prin Reprezentațiunea națională”. Organele care pot participa la exercițiul
funcției legislative sunt deci, în mod tradițional, Parlamentul și Șeful statului. Unele constituții
contemporane dau Guvernului, în anumite condiții, posibilitatea de a exercita funcția
legislativă. Printre acestea se numără și Constituția României din 1991. Pe de altă parte,
generalizarea controlului constituționalității legilor transformă curțile constituționale în
adevărate instanțe de exercitare negativă a funcției legislative. În fine, uneori, rolul
judecătorului, cantonat în mod tradițional în sfera aplicării contencioase a legilor, s-a
transformat, el căpătând atribuții de creare a regulilor de drept generale, abstracte și obligatorii,
ceea ce îl face părtaș la exercițiul funcției legislative. Voi studia deci în cele ce urmează
Parlamentul ca organ legislativ, admițând provizoriu că viziunea organicistă asupra funcțiilor
statuluieste cea mai adecvată explicării lor.
3. Parlamentul reprezintă națiunea. Constituția actuală a României dispune în art. 2(1) că
„suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum”.
Art. 61(1) din Constituție precizează dispoziția de principiu, afirmând că „Parlamentul este
organul reprezentativ suprem al poporului român” (s.n.). În Constituția României din 1866 nu
era utilizată noțiunea de Parlament, ci cea de Reprezentanță națională. La fel și în cele din 1923
și 1938. Utilizarea uneia sau alteia dintre terminologii nu este neutră, cum voi analiza mai jos.
4. Parlamentul este astăzi considerat ca organul legislativ prin natură. Rolul său este însă departe
de a se rezuma la legiferare. De fapt, un al doilea rol fundamental al Parlamentului este cel
puțin la fel de important: cel de control al guvernanților. De altfel, acest rol de limitare a puterii
executive în numele națiunii pe care îl joacă Adunarea sau Adunările parlamentare, a fost,
istoric vorbind, rațiunea instituirii parlamentelor.
5. Modul organizării acestei reprezentanțe naționale este esențial pentru definirea rolului său. Este
motivul pentru care voi începe analiza cu tipul de reprezentare ales de sistemul constituțional
în funcție de înțelegerea realității reprezentate și voi continua cu modalitățile de structurare
alese pentru a configura organul legislativ.

1M. Troper, Les nouvelles séparations des pouvoirs, în S. Baume et B. Fontana (dir.), Les Usages de la séparation
des pouvoirs, Paris, Michel Houdiard Éditeur, 2008, p. 35.
 §1. Ce fel de reprezentanță, pentru ce fel de națiune? Formele organului legislativ în funcție
de tipul reprezentării
6. Sistemele constituționale moderne au trebuit să răspundă unei realități noi: statele au devenit
naționale. Emergența pe plan politic a acestei realități sociale revoluționare, a acestui popor
conștient de sine și de drepturile sale, care pretinde să fundamenteze un nou fel de suveranitate,
trebuia însoțită de organizarea unei forme de reprezentare a acestei realități colective.
Parlamentele au apărut ca răspuns la această necesitate de a reprezenta noul suveran.
7. Dar înțelegerea națiunii este departe de a crea vreun consens. Dimpotrivă, națiunea este înțeleasă
în modalități diverse, dependente de filosofiile politice pe care un spațiu cultural sau altul, ori o
epocă istorică sau alta, le-a făcut dominante. Această varietate a națiunilor a creat și creează o
varietate a formelor de reprezentare și deci de organizare a organelor reprezentative.
8. De regulă, Parlamentul este singurul care reprezintă națiunea. Natura colectivă a noului suveran
cere o reprezentare colegială dependentă de voința elementelor constitutive ale națiunii. Când
însă pe lângă această modalitate nouă de înțelegere a suveranității a supraviețuit cea veche, un al
doilea organ care încarnează statul este prezent în sistemul constituțional, șeful statului:
monarhul. Această dedublare a modalităților de înțelegere a suveranității, poate da naștere unor
sisteme în care cele două forme concurează sau se completează. Impunerea națiunii în fața
monarhului a dus de regulă la dispariția instituției Șefului statului. Dar supraviețuirea unei
anumite culturi a încarnării unipersonale a suveranității și ideea necesității unei puteri neutre a
făcut ca instituția Șefului statului să supraviețuiască la rândul ei, dar devenind dependentă de
exprimarea, directă sau indirectă, a libertății politice a cetățenilor. Ea îmbracă forma instituțională
a Președintelui republican. Instituția are reminiscențe monarhice evidente, cum am văzut când
am analizat-o ca putere neutră.
9. Dar, chiar în lipsa acestei dedublări a reprezentării, modurile de instituționalizare ale
Reprezentanței naționale sunt diverse, pentru că modurile de înțelegere ale elementelor
constitutive ale națiunii reprezentate sunt diverse. O primă modalitate de înțelegere este cea
politică, voluntaristă și individualistă. Aceasta este cea mai radicală formă de ruptură față de
vechiul regim, care era fundamentat teologic, determinist și colectivist. Libertatea care stă la baza
statelor moderne este astfel radical diferită de libertatea anticilor și a evului mediu. Națiunea este
formată în această modalitate de înțelegere doar din indivizi, care construiesc un spațiu public
bazat pe voința lor, exprimată prin libertatea de a alege.
10. Reprezentarea acestei realități naționale nu poate rezulta altfel decât din vot. Este exclusă deci
existența unei reprezentări de drept sau a unei reprezentări a grupurilor, indiferent de natura
acestora. Parlamentul rezultat din această modalitate de înțelegere a națiunii este format doar din
reprezentanți aleși de cetățeni, acești oameni noi, determinați doar din punct de vedere politic și
niciodată prin apartenența lor la grupurile de identificare, tipice vechiului regim. El este în mod
firesc unicameral, căci nevoia unei Camere secunde nu există, odată ce elementele constitutive
ale națiunii sunt uniforme: cetățenii. Unitatea structurală a națiunii, impune unitatea structurală a
reprezentării.
11. Dar națiunea poate fi concepută și altfel. O oarecare colectivizare a elementelor structurale ale
națiunii (fie pe baze teritoriale, fie prin păstrarea unor privilegii ale vechiului regim, fie datorită
diversității populațiilor care sunt plasate sub suveranitatea statului, bazate pe identități colective
care nu au putut fi șterse prin integrarea politică: identități culturale, religioase, etnice, lingvistice
etc., fie pe baze ideologice, mai ales prin centrarea societății pe organizarea economiei și a
muncii) impune o oarecare colectivizare a reprezentării și necesitatea instituționalizării unei
Camere secunde care să le reprezinte. Bicamerismul este natural pentru această înțelegere parțial
colectivistă a națiunii. O Cameră reprezintă națiunea politică, a cetățenilor, cealaltă Cameră
diversitatea criteriilor complementare de constituire a întregului social național.
12. Modul de formare a primei Camere a Parlamentului bicameral nu ridică probleme: ea este
constituită din deputaţi aleşi prin vot universal direct, care sunt deci rezultatul exprimării voinței
politice a cetățenilor. În schimb, formarea Camerei secunde ridică probleme. Rezolvarea lor este
dependentă de tipul elementelor complementare admise ca elemente constitutive ale națiunii.
Există mai multe modalităţi de a răspunde la această provocare. Principalele sisteme sunt
următoarele: Camera secundă ereditară (reflex al păstrării unei structuri de castă ca element
 constitutiv al națiunii), Camera secundă numită (bazată pe ideea existenței unor superiorități
sociale, a elitelor ca element constitutiv al națiunii), Camera secundă aleasă democratic, dar
pornind de la baze şi utilizând tehnici diferite faţă de alegerea primei Camere (reprezentarea
colectivităților locale, reprezentarea minorităților naționale, etc.) şi Camera secundă ce reprezintă
interesele economice şi sociale. Sunt de conceput de asemenea sistemele mixte.
§2. Formele organului legislativ în raport de numărul Camerelor
13. Există două mari categorii de parlamente în funcţie de numărul de Camere al acestora:
parlamente unicamerale şi parlamente bicamerale. Bicamerismul presupune două forme, în
funcţie de raporturile dintre Camere. Există, de asemenea, şi o formă ce presupune mai mult
de două Camere, dar ea este o raritate.
A. Unicamerismul
14. Unicamerismul nu ridică nici o problemă de definire. Este vorba de un Parlament unitar,
nedivizat, cu o singură Cameră. Raţiunea primă a instituirii acestui tip de Parlament este că o
eventuală divizare a Parlamentului este o cauză de slăbire a acestuia faţă de Executiv şi o sursă
de complicare inutilă a procesului de legiferare, având ca rezultat o încetinire a legiferării, care,
în condițiile accelerării vieții sociale, poate fi periculoasă. Unicamerismul poate avea o cauză
istorică sau poate rezulta dintr-o filosofie, cum s-a întâmplat în Franţa în 1793 sau 1848, când
unitatea postulată a Naţiunii nu putea avea ca rezultat decât unitatea Parlamentului sau în statele
marxiste, unde teoria unităţii puterii în stat nu putea avea decât aceeaşi consecinţă
instituţională. Unicamerismul poate fi instituit şi în considerarea dimensiunilor reduse ale
statului.
15. Unicamerismul poate rezulta și din practica instituțională, care, deși păstrează aparent
organizarea bicamerală a Parlamentului, îl face inefectiv. De exemplu, „în Belgia, instaurarea
oficială a federalismului prin revizuirea constituțională din 1993 nu a antrenat instaurarea unui
senat de tip federal. [...] În practica parlamentară, proiectele sensibile din punct de vedere
politic, odată adoptate într-o cameră, nu mai pot decât cu greu să fie repuse în cauză nici chiar
în mod real amendate de către cealaltă cameră. Funcționarea Parlamentului se traduce astfel
printr-un monocamerism de fapt. Sistemul rezultat din revizuirea din 1993 ține cont în mod
implicit, dar de o manieră pregnantă, de această practică și de condiționările pe care ea continuă
să le producă” 2.
16. Există o tendință de renunțare la bicamerism în favoarea unicamerismului, justificată de
reticența din ce în ce mai mare pentru orice fel de «superiorități» sociale sau de conjunctura
politică particulară a unor state. Astfel Danemarca a renunțat la Camera secundă încă din 1953,
Suedia din 19713 și, mai de curând, Croația 4. Pe de altă parte, în alte sisteme, deși Camera
secundă este păstrată, ea devine o simplă Cameră de reflecție, cu un rol esențial simbolic, cum
se întâmplă în Norvegia și Finlanda și chiar, din anumite puncte de vedere, în Regatul Unit al
Marii Britanii și Irlandei de Nord5.
17. Dar tendința nu este generalizată. În Franța, de exemplu, tentativa de a instaura un sistem
monocameral, soldată cu adoptarea unui astfel de proiect de Constituție la 19 aprilie 1946, a
fost respinsă de electorat prin referendumul din 5 mai 19466. Totuși, sistemul monocameral
rămâne dominant, bicamerismul fiind practicat în momentul actual de doar 70 de state 7.
B. Bicamerismul
18. Pentru a desemna această formă de Parlament, care presupune divizarea lui în două Adunări sau
Camere distincte, independente din punct de vedere funcţional, se foloseşte şi termenul de
bicameralism. Deşi considerăm că ambii termeni sunt utilizabili, preferăm să-l folosim pe cel

2 Ph. Lauvaux, Quand la deuxième chambre s'oppose, Pouvoirs 2004/1 (n° 108), pp. 91-92.
3 C. Sägesser, C. Istasse, Le Sénat et ses réformes successives, Courrier hebdomadaire du CRISP 2014/14 (N° 2219-
2220), p. 7.
4 Ph. Lauvaux, Quand la deuxième chambre s'oppose, Pouvoirs 2004/1 (n° 108), p. 84.
5 Ph. Lauvaux, Quand la deuxième chambre s'oppose, Pouvoirs 2004/1 (n° 108), p. 84.
6 B. Chantebout, Droit constitutionnel, 32e ed., Sirey, Paris, 2015, eBook, Livre I, Tittre II, Chap. IV, Sect.II
7 B. Chantebout, Droit constitutionnel, 32e ed., Sirey, Paris, 2015, eBook, Livre I, Tittre II, Chap. IV, Sect.III.
 dintâi.
19. Bicamerismul a apărut în Marea Britanie din raţiuni în aparenţă întâmplătoare 8. În 1265, dată
ţinută drept an al apariţiei primului Parlament, nu exista decât o singură Cameră. Ea era
formată, pe de o parte, din 10 lorzi laici și 20 de lorzi spirituali, aparţinând clerului superior şi,
pe de altă parte, din 30 de reprezentanţi ai comunelor, adică ai comunităţilor locale, cavalerii,
şi din 40 de reprezentanţi ai târgurilor, burghezii, ultimele două categorii fiind alese.
Reprezentanţii comunelor capătă însă obişnuinţa de a se întâlni într-un sediu distinct, motivul
fiind separarea claselor din care proveneau cele două categorii de reprezentanţi. Acest obicei
va fi definitiv stabilit în secolul al XIV-lea, luând astfel naştere bicamerismul. Această
distincţie a continuat apoi să fie adâncită, constituindu-se o diferenţiere principială a
Camerelor.
20. Bicamerismul poate avea și o origine federală. Particularitatea statelor federale face
bicamerismul inevitabil. Existenţa statelor componente ce păstrează, în principiu, suveranitatea
internă şi chiar o parte a celei externe, face necesară reprezentarea egală, în principiu, a acestora
în organul legiuitor federal, care va adopta măsuri ce vor fi obligatorii pe teritoriul statelor
federate. Pe de altă parte, populaţia globală constituie ea însăşi o unitate, o naţiune, care trebuie
reprezentată ca atare. Aşadar, organul legiuitor federal va fi divizat în două Camere: una
reprezintă statele federate, fiecare stat având în principiu un număr egal de locuri, cealaltă
reprezintă naţiunea, statele fiind reprezentate în funcţie de ponderea populaţiei lor în cadrul
populaţiei globale. Dacă prima formă de apariţie a bicamerismului are o evoluţie aleatorie, cea
de a doua formă este logică. Ea este instituită voluntar.
21. În timp, bicamerismul s-a departajat de aceste două motivații ale apariției sale, constituindu-se
datorită unei necesități de diversificare a reprezentării, cum am arătat mai sus. Problema
structurală a bicamerismului este ponderea pe care sistemul constituțional trebuie să o dea celei
de a doua Camere în raport cu prima, în care este evident dependentă de raporturile generale
dintre formele de reprezentare care le stau la bază. Două sisteme sunt utilizate: un prim sistem
face din Camera secundă egala primeia (bicamerismul egalitar), un al doilea sistem instituie o
preponderenţă, mai mare sau mai mică, a primei Camere, rezultată direct din reprezentarea
politică a cetățenilor, în raport cu cea de-a doua (bicamerism inegalitar).
a. Bicamerismul egalitar
22. Bicamerismul este egalitar atunci când cele două Camere au exact aceleaşi puteri în materie
legislativă. Acest principiu are mai multe consecinţe: niciuna din Camere nu poate adopta o
lege fără acordul celeilalte, ele trebuind să se pună de acord asupra unui text comun al legii;
procedura legislativă trebuie să prevadă un mijloc procedural prin care textul legii în discuţie
să fie trimis de la o Cameră la alta până când cele două Camere se pun de acord asupra unui
text unic; din egalitatea celor două Camere rezultă că aceste navete ale legii sunt, în principiu,
în număr nelimitat. Practic, se pot utiliza mai multe metode pentru a limita numărul acestor
navete: se poate prevedea că un număr de încercări de conciliere nereuşite blochează adoptarea
legii; se poate prevedea de asemenea o procedură complementară care să faciliteze punerea de
acord a Camerelor, mai ales prin crearea unei comisii mixte de mediere, cu reprezentarea egală
a celor două Camere, care încearcă să găsească soluţiile care ar putea pune de acord cele două
Adunări. Aceste comisii mixte paritare de mediere capătă în acest sistem o putere atipică
deosebit de importantă 9.
23. Bicamerismul egalitar este utilizat de multe state, atât federale (Elveţia), cât şi unitare (Italia).
El poate da rezultate foarte bune, dar poate şi îngreuna inutil procedura legislativă, atunci când
cele două Camere sunt alese pornind de la criterii identice, cum se întâmplă în România, sau
poate conduce la blocaje, când Camerele sunt prea diferite ca structură şi Executivul nu are
mijloace suficiente de constrângere.
b. Bicamerismul inegalitar
24. Bicamerismul este inegalitar atunci când una dintre Camere are puteri mai mari decât cealaltă,

8 B. Chantebout, Droit constitutionnel et institutions politiques, Armand Colin, Paris, 1982, p. 272.
9 J.-J. Hyest, La CMP, lieu mystérieux de pouvoir, Pouvoirs 2013/3 (n° 146), p. 83-92.
 putând să-şi impună voinţa, în ultimă instanţă, în detrimentul acesteia. În general, Camera care
domină este cea rezultată în urma sufragiului universal direct. Inegalitatea Camerelor se
transpune în plan procedural în proceduri mai mult sau mai puţin complexe în urma cărora prima
Cameră triumfă asupra Camerei secunde. Inegalitatea se manifestă pe mai multe planuri: pe plan
legislativ, Camera secundă poate fi ignorată dacă după un număr de navete ale legii cele două
Camere nu se pun de acord sau dacă acest acord nu este obţinut într-un anumit termen; pe planul
relaţiilor cu Guvernul, Camera secundă nu poate angaja responsabilitatea ministerială, ea nu
poate răsturna guvernul; pe planul finanțelor publice, doar prima Cameră votând bugetul etc.
25. Pot fi, desigur, imaginate o mulţime de sisteme. Inferioritatea Camerei secunde poate fi mai mare
sau mai mică. Ea se poate manifesta doar în anumite domenii ale legislaţiei, considerate mai
importante, sau dimpotrivă în toate cazurile de legiferare. Termenul după care Camera primă
poate să-şi impună voinţa poate fi atât de lung încât devine aproape inutil în condiţiile rapidităţii
schimbărilor sociale contemporane sau, dimpotrivă, poate fi foarte scurt, ceea ce accentuează
dependenţa Camerei secunde.
26. Aşadar, dacă în bicamerismul egalitar, Camera secundă dispune de un fel de drept de veto absolut
asupra legislaţiei, în cazul bicamerismului inegalitar, acest veto se relativizează într-o măsură
mai mare sau mai mică. Bicamerismul inegalitar are avantajul că nu riscă să producă blocaje de
lungă durată ale sistemului, în condiţiile în care ameliorează reprezentarea.
C. Pluricamerismul
27. Acest sistem presupune existenţa a mai mult de două Camere în componenţa Parlamentului. În
general însă, una din Camere are o poziţie dominantă, celelalte având o competenţă legislativă
limitată sau chiar rezumându-se la prepararea şi discutarea proiectului, fără a avea drept de vot.
28. Un sistem pluricameral a fost practicat în Franţa sub primul imperiu napoleonian (1804-1814).
Parlamentul era compus din patru Camere: Consiliul de Stat, Tribunatul, Corpul legislativ şi
Senatul. Dar toată această organizare era doar o mască a puterii personale a Împăratului.
29. De asemenea, un sistem pluricameral instituia Constituţia Iugoslaviei din 1963. Parlamentul era
compus din cinci Camere, dintre care una avea competenţa legislativă generală, iar celelalte
competenţă în materii speciale: cultură, economie etc. Fiecare Adunare avea modalităţi de scrutin
diferite ca bază, în efortul de a asigura o reprezentare completă a naţiunii. Desigur, sistemul era
în mare parte iluzoriu. De altfel, Constituţia iugoslavă din 1974 l-a abandonat, păstrând totuşi un
sistem de reprezentare diferenţiat.
§3. Funcțiile parlamentelor
A. Legiferarea
30. Prima funcție a Parlamentului este legiferarea. Această afirmație pare că vine de la sine. Dar ea
este dependentă de modul înțelegerii elementului central care caracterizează statul. Dacă crearea
normelor juridice este centrală pentru societate, atunci, într-adevăr, legiferarea este principala
funcție a Parlamentului. Dacă însă administrarea devine centrală, atunci lucrurile se schimbă.
Politicile devin centrale pentru stat, iar normarea este doar un mijloc de realizare a acestui scop.
Definirea Parlamentului ca un organ care face legea este atunci înșelătoare. „Parlamentele fac
rareori legea în sensul că le elaborează, de o manieră independentă, proiectele de legi și le
lucrează, pentru a le transforma măsuri coerente de politică publică. Unele o fac, dar faptul că nu
toate o fac dovedește că nu este aceasta definiția pe care trebuie să o dăm parlamentului. Altfel,
ar exista foarte puține parlamente în lume. Politicile publice sunt, cel mai adesea, inițiate de către
executiv, nu de parlament. Ceea ce definește în mod fundamental funcția adunării este răspunsul
pe care îl dă”10. În mod corespunzător, noțiunea însăși de lege este modificată. Ea este, cel mai
adesea, un răspuns al comunității politice, formulat prin reprezentanții poporului, la propunerile
de politici publice inițiate de executiv. Legile nu mai au ca obiectiv principal încadrarea
comportamentelor, ci încadrarea politicilor publice. Este motivul pentru care clasificarea lor a
evoluat. Criteriile fundamentale țin de conținutul normativ și de raporturile acestuia cu politicile
guvernamentale, mai degrabă decât de tipul de ordin și forma de reglementare a

10 Ph. Norton, La nature du contrôle parlementaire, Pouvoirs 2010/3 (n° 134), p. 7.

 comportamentelor subiecților.
31. Definirea legiferării este o problemă care cere o abordare multiplă, în primul rând, filosofică şi,
apoi, juridică. Trebuie mai întâi să vedem ce se înţelege prin lege şi legiferare. La prima vedere
pare simplu: legea este definită formal ca actul edictat de organul legislativ potrivit procedurilor
legislative prevăzute în Constituția în vigoare. Totuşi, această definiţie este problematică din mai
multe puncte de vedere.
32. Având în vedere mișcarea generală schițată mai sus, termenul «lege» devine unul extrem de
ambiguu. În primul rând, această ambiguitate vine din faptul că el are un înţeles dublu: unul larg,
în care în noţiunea de lege se cuprind toate actele normative şi unul restrâns, de act juridic al
Parlamentului. În al doilea rând, ambiguitatea vine din faptul că înţelegerea legii ca act al
Parlamentului duce la confuzii, odată ce această definire uzează doar de criteriul organic, iar
Parlamentul emite mai multe categorii de acte. Completarea criteriului organic şi formal cu unul
material nu rezolvă în general problema, căci dreptul pozitiv nu determină în genere materia
specifică legii.
33. Pentru a încerca deci o definire a noţiunii de lege trebuie făcute două operaţiuni: să distingem
legea de alte acte de reglementare şi să distingem legea de alte acte ale Parlamentului.
a. Distingerea legii de alte acte de reglementare
34. Pentru a distinge legea de alte acte de reglementare se utilizează două criterii: formal şi material.
Cele două criterii sunt uneori utilizate conjugat, alteori criteriul material lipseşte. Când pentru
definirea legii este utilizat criteriul formal, legea este definită ca: „acel act normativ care este
elaborat de către organul suprem al puterii de stat după o procedură prestabilită”11. I. Deleanu
susţine, în acelaşi sens, că legea este actul care „cuprinde reguli generale şi obligatorii,
sancţionate prin forţa de constrângere a statului, atunci când aplicarea ei nu se realizează din
convingere, şi este susceptibilă de aplicare ori de câte ori se ivesc condiţiile prevăzute în ipoteza
ei”, iar din punct de vedere formal, „pentru ca un act juridic să aibă valoare de lege, el trebuie să
fie adoptat de către Parlament cu respectarea unei anumite proceduri, adică cu respectarea unor
norme de tehnică legislativă, în sensul restrâns al acestei noţiuni”.
35. Potrivit acestor definiţii suntem deci în prezenţa unei legi când sunt îndeplinite următoarele
condiţii: actul juridic are caracter normativ, adică îi priveşte pe subiecţi în mod abstract, este
general, cu aplicabilitate repetată şi susceptibil de a fi aplicat prin constrângere; actul normativ
este emis de Parlament; Parlamentul adoptă actul potrivit procedurii prestabilite.
36. Totuşi, acest mod de a defini legea nu acoperă toate situaţiile. Există legi care nu provin de la
Parlament, ci sunt aprobate direct de corpul electoral, prin referendum. Aceste legi referendare
nu se încadrează în definiţia dată legii mai sus. Pe de altă parte, ordonanţele guvernamentale sunt
acte având caracter de lege, deşi ele nu provin de la Parlament, ci de la Guvern.
37. Pentru a înlătura aceste inconveniente ale definiţiei, trebuie deci să renunţăm la criteriul organic,
pentru a utiliza un altul, funcţional. Teoria separaţiei puterilor în stat trebuie revăzută în două
privinţe: în primul rând, nu este vorba de «puteri», ci de «funcţii», apoi, aceste funcţii sunt
exercitate pe trei planuri: la nivelul organelor statului, unde o pluralitate de organe concură la
exerciţiul fiecărei funcţii, la nivelul societăţii civile şi la nivel internaţional. Corespunzător
acestei teorii, funcţia legislativă este exercitată de Parlament, dar şi de Guvern (având concursul
şi al altor organe), de popor prin referendum şi de unele organisme internaţionale.
38. Suntem în prezenţa unui exerciţiu al funcţiei legislative ori de câte ori un segment al autorităţii
sociale (nu neapărat autoritate publică) creează reguli în mod primar pentru a reglementa anumite
relaţii sociale într-o formă prestabilită. Legea este, aşadar, actul normativ emis în exercitarea
funcţiei legislative. Ca să fim în prezenţa unei legi trebuie îndeplinite următoarele condiţii: 1. să
fie vorba de un act normativ; 2. acest act normativ să reglementeze primar un domeniu.
39. Sunt astfel legi: 1. actele normative ale Parlamentului; 2. actele normative adoptate prin
referendum pentru a reglementa primar un domeniu (legi referendare); 3. actele normative ale
Guvernului care reglementează primar un domeniu, adică actele guvernamentale date în
exercitarea funcţiei legislative (ordonanţe, decrete-legi).
40. Atât cele două organe ale statului cât şi corpul electoral se exprimă şi prin alte acte. Când este

11 Gh. Boboş, apud I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Actami, Bucureşti, 1995, p. 164.
 vorba de acte de reglementare, acestea se deosebesc însă radical de legi prin faptul că nu
reglementează primar un domeniu, ci execută prin norme generale o reglementare primară
existentă. Distingem astfel legea (act de reglementare primar), de regulament (act administrativ
general). Teoria aceasta nu este nouă. C. de Malberg făcea deja distincţia, cu diferenţa că vorbea
de «putere legislativă» şi «putere reglementară», nu de «funcţii». Astfel, el afirma: „Puterea
legislativă şi puterea reglementară diferă în mod profund una de alta. Ceea ce le face în mod clar
diferite este că una este de o esenţă mai înaltă decât alta. Regulamentul şi legea sunt ambele surse
de drept: dar dreptul pe care-l creează fiecare nu are aceeaşi valoare, şi, într-adevăr, ele nu-l
creează cu aceeaşi forţă. Pe de o parte, regula emisă pe cale legislativă are o forţă superioară care
constă în aceea că ea primează şi, în consecinţă, anulează toate regulile preexistente care pot să
fie în opoziţie cu ea şi în aceea că ea nu poate să fie modificată sau abrogată decât printr-o nouă
dispoziţie de ordin legislativ. Acestei superiorităţi a regulii legislative îi corespunde, pe de altă
parte, subordonarea regulamentului faţă de lege: regulamentul nu poate să se mişte decât în
limitele legii; mai mult, activitatea reglementară nu poate să se exercite decât în executarea
legilor; cu atât mai mult, regulamentul nu poate nici să contrazică legile existente, nici să deroge
de la ele; în sfârşit, regula stabilită printr-un regulament este la bunul plac al legii, care poate
oricând să nu o recunoască, derogând de la ea şi modificând-o sau abrogând-o”12.
41. În concluzie, chiar dacă actul este normativ, dacă este emis în exercitarea altei funcţii decât cea
legislativă, el nu este lege în sens strict. De exemplu, o hotărâre a Guvernului dată pentru
organizarea executării legii este act normativ, dar fiind dată în exercitarea funcţiei executive
rămâne act administrativ.
42. Distingerea legii de alte acte de reglementare se face uneori şi din punct de vedere material, adică
pornind de la natura relaţiilor sociale reglementate. Pornind de la acest criteriu şi combinându-l
cu cel formal, I. Muraru defineşte legea ca fiind „actul juridic al Parlamentului, elaborat în
conformitate cu Constituţia, potrivit unei proceduri prestabilite şi care reglementează relaţiile
sociale cele mai generale şi cele mai importante”13. Lăsând la o parte faptul că această definiţie
nu stabileşte şi criteriul de delimitare a relaţiilor sociale „cele mai generale şi mai importante”,
ceea ce o face nefuncţională, rămâne de arătat că în multe sisteme constituţionale, legea nu are
un domeniu rezervat. După materie sunt distinse de regulă doar legile organice, nu şi legea în
general. Se poate vorbi de o delimitare materială a legilor de celelalte acte de reglementare doar
în sistemele în care Constituţia rezervă legii un domeniu determinat, cum ar fi cazul Constituţiei
franceze din 1958.
b. Delimitarea legii de alte acte ale Parlamentului
43. Parlamentul adoptă de regulă mai multe categorii de acte: legi, hotărâri, moţiuni, regulamente
etc. Problema care se pune este de a decide când ne aflăm în prezenţa unei legi şi când nu. Legea
este un act general. Deci, orice act al Parlamentului care nu este general, deşi este adoptat potrivit
procedurilor legislative, nu este lege. Astfel, actul de aprobare a bugetului de stat, deşi numit de
regulă lege şi adoptat după o procedură de tip legislativ, nu este lege, căci nu are generalitatea
legii.
c. Tipuri de legi
44. Legile pot fi clasificate luând în considerare mai multe criterii. În funcţie de conţinutul lor
normativ legile pot fi legi de reglementare directă, legi cadru, legi de abilitare și legi de control.
În funcţie de modalitatea formală a adoptării şi materiile reglementate legile sunt constituţionale,
organice, ordinare.
45. Prima clasificare dă seama de evoluția legiferării de la reglementarea comportamentelor
subiecților către încadrarea politicilor guvernamentale. Legile pot să creeze chiar ele reguli de
conduită sau se pot mulţumi să aprobe politicile, create de regulă în afara Parlamentului,
încadrându-le. Aceste legi de încadrare, promovare și aprobare a politicilor stabilesc de regulă
doar principiile generale de reglementare, abilitând un alt organ să reglementeze conduitele

12 C. de Malberg, p. 336-337, apud A. Hauriou, J. Gicquel, P. Gélard, Droit constitutionnel et institutions politiques,
Montchrestien, Paris, 1975, p. 1064-1065.
13 I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Actami, Bucureşti, 1995, p. 165-166.
 subiecţilor sau doar controlează exerciţiul funcţiei legislative făcut de un alt organ al autorităţii
publice decât Parlamentul. În funcţie de conţinutul normativ al legii, putem fi astfel în prezenţa
următoarelor categorii de legi.
46. Legi de reglementare directă. În cazul acestor legi, organul legiuitor reglementează chiar el
conduita subiecţilor de drept. Toate celelalte acte normative, adoptate de alte organe, nu pot decât
să aplice legea, fără să poată să-i adauge vreo reglementare nouă.
47. Legile cadru sunt legile ce stabilesc doar principiile generale ale unei reglementări, lăsând
amănuntele reglementării conduitelor subiecţilor de drept pe seama actelor de aplicare. Este de
observat că acestea din urmă depăşesc însă caracterul unor simple acte de aplicare în raport cu
subiecţii, căci ele creează, desigur în aplicarea principiilor legale, norme noi. Legile cadru sunt
legi de reglementare indirectă.
48. Legile de abilitare sunt legile prin care Parlamentul abilitează Guvernul să emită acte având
caracter de lege. Aceste legi stabilesc doar perioada şi domeniul reglementării guvernamentale,
necuprinzând dispoziţii direct aplicabile subiecţilor. Aceste legi sunt, de asemenea, de
reglementare indirectă.
49. Legile de control sunt legile prin care Parlamentul se pronunţă asupra reglementărilor de tip
legislativ ale Executivului (ordonanţe, ordonanţe de urgenţă, decrete-legi), controlând astfel
activitatea făcută de Executiv în exercitarea funcţiei legislative. Şi acestea sunt legi de
reglementare indirectă.
50. Tipologia legilor poate fi făcută de asemenea în raport de modalitatea formală de adoptare și de
materiile reglementate. Această modalitate de clasificare a legilor este cea adoptată de Constituţia
noastră în art. 73, care arată că Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi
ordinare.
51. Legile constituţionale sunt Constituţia şi legile de revizuire a acesteia. Noi am văzut atât
procedura de adoptare a acestora, cât şi materia reglementărilor pe care le cuprind, aşa că nu vom
reveni.
52. Legile organice sunt distinse de celelalte legi mai întâi din punct de vedere formal: ele sunt
adoptate cu majoritate absolută (votul majorităţii membrilor fiecărei Camere). Ele sunt uneori
delimitate şi material, intervenind în domeniile expres stabilite de Constituţie. Legile organice
sunt superioare celor ordinare. O lege ordinară care contrazice o lege organică va fi judecată ca
fiind contrară Constituţiei14. Spre deosebire de legile ordinare, legile organice sunt de multe ori
apărate de tendința Guvernului de a prelua formal reglementarea primară. De exemplu, în
sistemul constituțional românesc ele nu pot fi modificate prin ordonanţe ale Guvernului,
abilitarea fiind exclusă în aceste domenii, ca şi ordonanţele de urgenţă, deși, din păcate, Curtea
Constituțională a fost de altă părere. Sistemele care admit asemenea ordonanţe sunt expuse unei
confiscări a funcţiei legislative de către Guvern, așa că admiterea sau condițiile exercitării unei
astfel de delegări legislative în domeniile extrem de sensibile reglementate prin legi organice
trebuie să fie făcută cu prudență.
53. Legile ordinare sunt adoptate cu votul majorităţii membrilor prezenţi în fiecare Cameră
(majoritate relativă). Ele pot reglementa orice materie care nu ţine de domeniul legilor
constituţionale sau organice, rămânând Parlamentului puterea de a decide când o materie este
legislativă şi nu reglementară. Există însă și sisteme care stabilesc material domeniul legii,
acordând Parlamentului o competență de excepție, cea generală fiind acordată Executivului.
Legea devine astfel o modalitate de a păstra unele domenii în afara puterii generale de
reglementare a Executivului. Aceste sisteme recunosc formal tendința de transformare a legii din
mijloc de încadrare a comportamentelor în mijloc de încadrare a politicilor guvernamentale.
54. Unele sisteme juridice introduc o categorie distinctă de legi: codurile. Acestea sunt legi care,
unificând reglementările dintr-un domeniu, creează un fel de Constituție de ramură. Ele
reglementează principiile care guvernează nu doar relațiile sociale dintr-un domeniu, ci și
principiile care stau la baza reglementării prin lege a acestui domeniu. Ele cuprind deci normele
care reglementează modul producerii normelor într-o ramură a dreptului. Pentru ca aceste coduri
să aibă vreo valoare formală diferită de a legii, ele trebuie însă să fie formal superioare legilor
obișnuite și celor organice. Altfel, categoria este inutilă. În sistemul românesc de drept, codurile

14 F. Terré, Introduction générale au droit, Dalloz, Paris, 1991.

 sunt adoptate prin legi. Ele nu sunt deci o categorie distinctă a legilor, Constituția făcând apel la
această noțiune o singură dată, în art. 75 care privește sesizarea Camerelor: „(2) Prima Cameră
sesizată se pronunţă în termen de 45 de zile. Pentru coduri şi alte legi de complexitate deosebită
termenul este de 60 de zile”. Codurile sunt o categorie neglijată de dreptul constituțional
românesc, deși în dezbaterea publică ele sunt prezentate ca fundamentale15.
B. Controlul parlamentar asupra Guvernului
55. Controlul guvernanţilor este, istoric vorbind, prima funcţie a Parlamentului. Acest control,
fundamentat teoretic pe superioritatea Parlamentului, singurul reprezentant direct al voinţei
poporului, se exprimă în mai multe forme: angajarea responsabilităţii politice ministeriale prin:
întrebări scrise şi orale, interpelări, comisii de anchetă, moţiuni de cenzură, vot de neîncredere;
controlul financiar; exercitarea unei funcţiuni judiciare faţă de membrii Executivului, etc. În
unele sisteme întâlnim toate aceste forme, în altele unele lipsesc. Valoarea lor depinde atât de
amenajarea instituţiilor, cât şi de climatul politic general al ţării etc. Voi schța aici doar o teorie
generală a răspunderii ministeriale, teoria genrală a restului funcțiilor de control fiind mai degrabă
obiectul de studiu al dreptului parlamentar, eu rezumându-mă la analiza lor în sistemul românesc.
56. Studierea răspunderii ministeriale cere mai întâi o lămurire terminologică. Am preferat să
folosesc denumirea «răspunderea ministerială» în loc de «răspunderea guvernamentală» pentru
că prima noţiune este mai largă. Dacă răspunderea guvernamentală semnifică în sens strict
răspunderea colectivă a Guvernului, răspunderea ministerială semnifică în acelaşi timp
răspunderea colectivă (a Guvernului) sau răspunderea solidară a miniştrilor şi răspunderea
individuală a fiecărui membru al organului colegial, independent de angajarea răspunderii
celorlalţi. Noţiunea de răspundere ministerială elimină riscurile confuziei răspunderii
Executivului în faţa Legislativului cu răspunderea Guvernului.
a. Noţiunea de răspundere ministerială
57. Instituţia răspunderii ministeriale, pe care voi încerca să o definesc în cele ce urmează, nu îşi
are originea într-o construcţie teoretică, ci în evoluţia vieții parlamentare britanice. Ea este
rezultatul modificării procedurii cu caracter penal numită «impeachement», care apare în
secolul al XVI-lea. Procedeul, existent încă în regimul britanic şi în cel american, în acesta din
urmă jucând încă un rol important, constă în acuzarea penală a unui ministru de către una dintre
Camere, urmată de judecarea lui de către cealaltă. La început, procedeul a fost folosit pentru
sancţionarea delictelor de drept comun ale miniştrilor. Cu timpul, procedeul începe să fie
folosit în afara cercetării și sancționării faptelor penale, pentru ca Parlamentul să poată emite
o judecată politică asupra funcţionării Guvernului. Începând din 1742, miniştrii încep să se
retragă în cazul unui vot negativ în Camera Comunelor, evitând să apară în faţa Camerei
Lorzilor constituită în Curte Supremă. Se instituie astfel regula că Guvernul nu poate guverna
decât cu încrederea Legislativului sau cel puţin a Camerei celei mai reprezentative a acestuia.
Răspunderea ministerială nu se mai bazează deci pe ideea de faptă imputabilă, nici pe cea de
risc, deşi nu le exclude, ci pe ideea că guvernanţii sunt în serviciul guvernaţilor. Ei răspund în
faţa corpului electoral, în mod direct atunci când acesta se pronunţă cu prilejul noilor alegeri,
dar răspund şi indirect, prin intermediul răspunderii în faţa Reprezentanţei naţionale.
Executivul are posibilitatea să se sustragă acestei din urmă variante a răspunderii, optând pentru
prima variantă, prin dizolvarea Adunării reprezentative şi supunerea diferendului arbitrajului
corpului electoral. Răspunderea ministerială se prezintă astfel ca un complement şi ca o
contrapondere a dreptului de dizolvare. Cele două noţiuni, ca şi cele două instituţii, nu au sens
decât împreună. Existenţa lor separată creează disfuncţionalităţi, distrugând echilibrul
constituţional. Desigur, niciuna dintre instituţii nu trebuie idealizată; ele au o eficacitate
limitată, ce depinde de «cultura» politică şi de sistemul de partide cărora li se aplică.
58. Răspunderea ministerială este o răspundere politică, acest lucru semnificând, în primul rând,
că baza ei nu este nici penală, nici civilă, ci de o natură aparte, deşi se bazează pe acelaşi
principiu ca și răspunderea civilă sau penală, adică pe faptul că puterea publică este ţinută să
dea socoteală de actele sale şi să-şi asume consecinţele acestora. În al doilea rând, natura

15 Asupra codificărilor, vezi R. Cabrillac, Codificările, traducere Diana Dănișor, Universul Juridic, București, 2018.
 politică a acestei răspunderi rezultă din faptul că sancţiunea ei este pur politică, constând în
obligaţia ce incumbă ministrului, sau Guvernului în totalitatea sa, să se retragă dacă pierde
încrederea Parlamentului.
59. Dar această responsabilitate ce impune Guvernului sau ministrului să demisioneze în caz de
manifestare expresă a neîncrederii Adunării reprezentative poate fi privită şi dintr-un alt unghi
de vedere. Ea impune Guvernului să aibă o politică proprie, care poate fi distinctă de cea a
Parlamentului şi care constituie o alternativă la aceasta, prin faptul că Executivul poate provoca
un arbitraj al corpului electoral între cele două politici, prin intermediul instituţiei dizolvării.
Responsabilitatea ministerială interzice deci Guvernului să se supună Legislativului. Ea asigură
o preponderenţă a Legislativului doar dacă este privită în sine. Dacă este însă privită în corelaţie
cu dizolvarea, ea cere un preţ al acestei facultăţi a Parlamentului de a răsturna Guvernul: preţul
este existenţa unei politici guvernamentale autonome.
60. Caracterul dual al funcţiei responsabilităţii ministeriale se revelă şi în faptul că ea este în acelaşi
timp un instrument prin intermediul căruia Legislativul domină şi controlează Executivul şi un
instrument prin care acesta din urmă poate presa asupra primului. Când responsabilitatea
ministerială îmbracă forma cenzurii, ea serveşte Legislativului, dar atunci când problema
încrederii este pusă de către Guvern, cu ocazia votului asupra unui proiect de lege, de exemplu,
ea serveşte Executivului, care presează asupra Legislativului, punându-l să opteze între o criză
guvernamentală şi adoptarea fără discuţii a proiectului guvernamental.
61. Responsabilitatea ministerială este în acelaşi timp individuală şi colectivă. Această afirmaţie
se impune, în pofida faptului că răspunderea individuală a fost contestată, invocându-se
caracterul unitar al Guvernului ca organ colegial. Solidaritatea ministerială nelimitată, însoţită
de imposibilitatea de a angaja selectiv responsabilitatea membrilor Guvernului fără a provoca
demisia întregului Guvern face instituţia aproape impracticabilă în condiţiile în care transferul
nivelului decizional către structurile partizane este în statul actual extrem de accentuat, căci,
aşa cum vom vedea, acest transfer face ca mecanismul răspunderii parlamentare să fie blocat de
existenţa majorităţii aparţinând unui singur partid sau unei coaliţii relativ stabile. Existenţa
responsabilităţii individuale a miniştrilor face ca Guvernul să reflecte mai fidel mişcările
raportului de forţe la nivel partizan, prin faptul că permite distrugerea şi refacerea alianţelor
care asigură majoritatea fără să provoace în mod necesar o răsturnare a Guvernului. De
asemenea, responsabilitatea individuală face ca remanierea să crească în importanţă şi ea să fie
o chestiune ce priveşte nu doar Executivul, ci şi Legislativul. Ea întăreşte astfel controlul
parlamentar, substituind mitului armei absolute a cenzurii o înţelegere şi o aplicare realistă a
răspunderii.
62. Răspunderea ministerială presupune mai multe procedee. În esenţă, acestea sunt: moţiunea de
cenzură, angajarea responsabilităţii guvernului asupra programului sau a unei declaraţii de
politică generală şi angajarea răspunderii guvernului asupra unui proiect de lege. Fiecare dintre
aceste procedee este concretizat în proceduri parlamentare diverse, diferite de la o ţară la alta,
presupunând variante şi nuanţe ce depind de amenajarea instituţională generală a sistemului
politic. Voi analiza succint aici moțiunea de cenzură, căci angajarea răspunderii la inițiativa
Guvernului o consider o formă de influențare a puterii Parlamentului, nu o formă de control
parlamentar.
b. Moţiunea de cenzură
63. Moţiunea de cenzură este procedeul prin care răspunderea ministerială este angajată la
iniţiativa Parlamentului. Ea poate interveni cu prilejul discutării unei interpelări, cu prilejul
angajării răspunderii Guvernului asupra programului, a unei declaraţii de politică generală sau
asupra unui proiect de lege şi în afara acestor situaţii, printr-o simplă iniţiativă a unui număr
de parlamentari. Cum prima situaţie am analizat-o, iar a doua o voi analiza mai târziu ca fiind
un mijloc de presiune asupra Parlamentului, mă voi opri aici doar asupra celei de a treia.
64. Depunerea moţiunii. Moţiunea poate privi întregul Guvern sau doar unul sau mai mulţi
miniştri. Unele sisteme cunosc ambele forme (Austria), altele doar pe cea colectivă (Franţa).
Pentru a promova o moţiune de cenzură, trebuie uneori îndeplinite anumite condiţii. Astfel,
pentru a putea fi iniţiată, moţiunea trebuie semnată în Spania şi în Franţa de o zecime din
numărul deputaţilor. În Spania şi în Belgia, se cere în plus ca moţiunea să cuprindă şi numele
 candidatului la preşedinţia Guvernului. În Grecia, moţiunea de cenzură trebuie semnată de o
şesime dintre deputaţi. Această Constituţie cere în plus ca un termen de şase luni să se fi scurs
de la respingerea de către Cameră a moţiunii de cenzură precedente. Dacă moţiunea este
semnată de majoritatea absolută a deputaţilor, atunci condiţia anterioară nu mai subzistă. În
România, moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al
deputaţilor şi senatorilor. În plus, senatorii şi deputaţii care au semnat o moţiune nu mai pot
participa la iniţierea unei alte moţiuni de cenzură în aceeaşi sesiune, cu excepţia cazului în care
Guvernul şi-a angajat răspunderea. Aceste condiţii sunt impuse pentru a evita utilizarea
excesivă a procedurii, care ar dăuna atât stabilităţii guvernamentale, cât şi eficacităţii
legiferării. Dar ineficienţa practică a procedurii face ca aceste precauţii să fie mai mult formale.
65. Discutarea moţiunii de cenzură. Moţiunea de cenzură se discută în plenul Camerei sau a
Camerelor reunite (a se vedea Constituţia română din 8 decembrie 1991). În general, se impune
un termen minim care trebuie să se scurgă înainte ca moţiunea să poată fi discutată. Acest
termen este variabil: 48 de ore în Franţa şi Germania, trei zile în România, cinci zile în Spania.
Termenul este stabilit pentru a împiedica votul fără reflecţie, la primul impuls. Un alt termen
este prevăzut uneori pentru a împiedica tergiversarea votului. Astfel, în Franţa discutarea
moţiunii trebuie să aibă loc cel mai târziu a treia zi după expirarea termenului anterior. Alte
constituţii (cea a Greciei, de exemplu) limitează durata dezbaterilor, care nu poate depăşi trei
zile de la data deschiderii lor. În acelaşi timp se limitează durata luărilor de cuvânt pentru a
împiedica obstrucţionarea dezbaterilor.
66. Votarea moţiunii de cenzură. Procedeul adoptării moțiunii de cenzură este în general votul
secret. Unele sisteme optează însă pentru scrutinul public la tribună. Acesta constă în chemarea
fiecărui parlamentar la tribună, de unde îşi exprimă în mod public opinia. Un astfel de sistem
este practicat în Franţa şi în Italia, de exemplu. El face procedura moţiunii de cenzură aproape
cu totul ineficientă. Astfel, în Italia, deşi instabilitatea guvernamentală cunoaşte un nivel
neîntâlnit în nici o altă ţară europeană, moțiunea de cenzură nu a avut decât rareori efectul
demisiei Guvernului. Pentru ca moţiunea să fie adoptată, se cere, în general, ca ea să obţină
majoritatea absolută a voturilor deputaţilor şi/sau senatorilor. În România, moţiunea trebuie să
fie adoptată de majoritatea senatorilor şi deputaţilor. Există însă şi sisteme care cer alte
cvorumuri [de exemplu, Grecia, art. 84 alin. (6)].
67. Efectele moţiunii de cenzură. Dacă moţiunea este respinsă, Guvernul rămâne în funcţie. În
general, aceeaşi parlamentari nu mai pot iniţia o alta în cursul aceleiaşi sesiuni. Judecată uneori
ca fiind o dispoziţie abuzivă, această prevedere are rolul de a asigura stabilitatea
guvernamentală necesară unei bune guvernări. Dacă moţiunea de cenzură a fost adoptată cu
majoritatea cerută, atunci Guvernul trebuie să demisioneze. El nu este, în sistemul clasic de
organizare a moţiunii de cenzură, demis prin însuşi actul de adoptare a moţiunii, ci revine
Guvernului însuşi facultatea de a judeca dacă este cazul să demisioneze sau nu. În cazul în care
decide să nu demisioneze, Guvernul trebuie să provoace dizolvarea Adunării. Numai sub
condiţia dizolvării Camerei sau a Camerelor, el poate să rămână în funcţie. În lipsa unei
proceduri de dizolvare, Guvernul este pur şi simplu revocat din funcție prin moţiunea de
cenzură. Altfel, el ar putea subzista în pofida voinţei Parlamentului şi fără să recurgă la voinţa
corpului electoral, ceea ce ar nega principiile democraţiei reprezentative înseşi. În sistemul
Constituţiei României, caracterul restrictiv al dreptului de dizolvare a făcut ca Guvernul să fie
demis prin adoptarea unei moţiuni de cenzură.
68. Practica moţiunii de cenzură. Cu tot aspectul ei de armă absolută, moţiunea de cenzură nu este
prea eficientă. Astfel, o singură moţiune a fost adoptată în Italia de la cel de-al doilea război
mondial şi până în 1991, cu toate că media de viaţă a guvernelor italiene era în acea perioadă
de 8 luni. Cu toate acestea, parlamentarii uzează destul de des de acest procedeu de angajare a
răspunderii ministeriale. El dobândeşte mai mult un caracter simbolic. Utilitatea politică a
apelului la moţiunea de cenzură constă în legarea strânsă, în ochii electoratului, a politicii
guvernamentale de majoritatea parlamentară, eşecul primeia discreditând-o şi pe cea de a doua,
atunci când ea a refuzat repetat să cenzureze Guvernul. Desigur, moţiunea de cenzură rămâne
unul dintre elementele definitorii ale regimului parlamentar, dar sensul ei, ca de altfel al întregii
răspunderi ministeriale, se modifică substanţial, cum voi încerca să arăt mai departe.
 c. Moţiunea simplă
69. Moţiunea simplă este o procedură hibridă. Ea ar părea, după nume, că angajează efectiv
răspunderea Guvernului, deci că ar urma, odată adoptată, să producă unele efecte juridice
decisive. Practic, această procedură nu face decât să atragă atenţia opiniei publice asupra unei
probleme pe care opoziţia o consideră o carenţă în activitatea Guvernului. Ea nu are nici măcar
sancţiunea unei întrebări, fiind o armă ineficace din punct de vedere juridic, căci nu creează
nici o posibilitate concretă de sancţionare a Guvernului. Totuși, sistemul constituțional
românesc a introdus-o prin legea de revizuire din 2003.
§4. Rolul Executivului în exerciţiul funcţiei legislative
70. Funcţia legislativă este exercitată la nivel instituţional statal de o pluralitate de organe. Nu
interesează deocamdată că întregul nivel statal este alimentat din afara sa, ci doar exerciţiul
formal al funcţiei. Rolul Parlamentului în exerciţiul funcţiei legislative l-am studiat mai sus, așa
că nu voi reveni. Reamintesc doar că în viziunea organicistă a separației puterilor, adoptată de
multe constituţii, printre care și de cea a României din 1991, cel puțin la nivel declarativ, de
fiecare dată când este vorba de a supune pentru prima dată o problemă, o activitate sau un raport
oarecare reglementării juridice, singurul competent este Parlamentul. Astfel, Constituţia
României din 8 decembrie 1991 arată că Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.
Aceasta deoarece el este singurul organ de stat care deţine o putere iniţială şi necondiţionată în
materie politică16. Acest fapt presupune că celelalte organe ale statului nu pot decât să aplice
(chiar dacă sensul acestei aplicări este foarte larg) normele edictate de către Parlament.
71. Dar această viziune a legii este strict formală. Dacă ne referim la lege în sens material, constatăm
că Parlamentul nu este unica autoritate legiuitoare. Guvernul legiferează în sensul că introduce o
normă nouă primară în dreptul obiectiv, pe calea ordonanţelor, a regulamentelor etc. Uneori însă,
constituţiile prevăd un domeniu rezervat legilor, în care doar Parlamentul poate norma. Astfel,
Constituţia franceză din 1946, deşi definea legea în mod formal, în anumite domenii de
importanţă deosebită prevedea obligativitatea legii. Constituţia franceză din 1958 trece chiar la o
definire materială a legii. Anumite materii trebuie reglementate doar prin legi votate de Parlament
(art. 34). Acestea sunt: drepturile cetăţeneşti şi garanţiile fundamentale acordate cetăţenilor
pentru exerciţiul libertăţilor publice; obligaţiile impuse de către apărarea naţională cetăţenilor în
ce priveşte persoana şi bunurile lor; naţionalitatea, starea şi capacitatea persoanelor, regimul
matrimonial, succesiunile şi liberalităţile; determinarea crimelor şi delictelor, ca şi pedepsele care
le sunt aplicabile; procedura penală; amnistia; crearea de noi jurisdicţii şi statutul magistraţilor;
regimul emiterii banilor; impozitele de orice natură; regimul electoral etc.
72. Constituţia României din 1991, cum am văzut, stabileşte doar un domeniu rezervat legilor
organice. Acesta este asemănător celui prevăzut de Constituţia franceză din 1958. Guvernul nu
poate reglementa în mod primar în domeniile cuprinse în aceste enumerări. Se constituie astfel
un domeniu rezervat legii, distingându-se după materie. Dar, din păcate, Curtea Constituţională
a României a admis că, deşi delegarea legislativă nu poate avea ca obiect domeniile pentru care
se cere reglementare în forma legilor organice, Guvernul poate emite în aceste domenii ordonanţe
de urgenţă.
73. Faptul că Guvernul nu se rezumă la a executa legile în sens propriu a fost dovedit cu prisosinţă,
iar această lucrare a ilustrat din plin ideea. Dar a spune că el participă la exerciţiul funcţiei
legislative poate părea hazardat. Totuşi, este evident că inflaţia legislativă, insuficienţa
mijloacelor administrative puse la dispoziţia deputaţilor şi senatorilor, procedurile prea greoaie
ale activității parlamentare, pe de o parte, şi popularea cabinetelor ministeriale cu experţi capabili
să prepare rapid orice fel de proiect legislativ, în condiţiile primatului economicului în cadrul
preocupărilor naţiunii și al evoluției raporturilor statelor majore ale partidelor cu Guvernul, pe de
altă parte, „au contribuit la a desesiza progresiv Parlamentul de puterea de legiferare. Este
adevărat că le rămâne deputaţilor misiunea de a vota sau respinge proiectele, de a le discuta în
comisii şi de a le amenda, dar această din urmă muncă nu reprezintă decât o formă minoră de
exerciţiu al puterii legislative (s.n.)”17. Funcţia legislativă este exercitată în mare măsură de

16 G. Burdeau, La démocratie, Editions du Seuil, Paris, 1966, p. 531-532.

17 J. Billy, Les technocrates, P.U.F., Paris,1975, p. 106-107.
 Guvern, cu largul concurs al tehnocraţiei, Parlamentul având mai mult un rol de control şi de
limitare a impulsului legislativ al Guvernului, decât un rol propriu-zis legislativ.
74. Guvernul intervine în exerciţiul funcţiei legislative prin intermediul a cinci proceduri: iniţiativa
legislativă; participarea la dezbaterile parlamentare; participarea la stabilirea ordinii de zi şi la
organizarea dezbaterilor; procedura votului de încredere cu privire la un text legislativ; delegarea
legislativă. Le voi analiza în cele ce urmează în principiu și așa cum sunt reglementate în
Constituția României, dacă nu le-am studiat deja.
A. Iniţiativa legislativă
75. Iniţiativa legislativă este o prerogativă esenţială a Guvernului. În unele sisteme iniţiativa
legislativă a Guvernului are un caracter exclusiv. Parlamentul nu se poate ocupa de alte propuneri
legislative decât cele făcute de Guvern18. Or, acest lucru arată clar că cel ce dirijează politica
legislativă a statului este Guvernul şi nu Parlamentul. El participă astfel de o manieră
determinantă la exerciţiul funcţiei legislative.
76. Un alt sistem este cel în care iniţiativa legilor aparţine în mod egal Guvernului şi membrilor
Parlamentului. Dar această egalitate nu este perfectă. Astfel, iniţiativa anumitor legi nu poate
aparţine decât Guvernului sau șefului său (legi privind finanţele, legi de ratificare a tratatelor
internaţionale)19. Pe de altă parte, datorită complexităţii legislaţiei ce presupune un întreg aparat
tehnic de elaborare, marea majoritate a legilor va fi de origine guvernamentală. Astfel, în Marea
Britanie, doar 10-l5 % dintre legi sunt de origine neguvernamentală. Aceasta constituie de altfel
regula în democraţiile pluraliste, mai puţin Statele Unite20.
77. În fine, un alt tip de sistem este acela în care Executivul este privat de iniţiativa legislativă.
Independenţa Parlamentului devine atunci totală. Dar chiar şi în acest sistem Guvernul iniţiază
în fapt legi, prin intermediul parlamentarilor ce îl susţin21. Aşadar, în orice formă ar fi organizate
instituţiile statului, Guvernul participă la exerciţiul funcţiei legislative prin faptul că el orientează,
prin dreptul de iniţiativă, activitatea legislativă a Parlamentului.
78. Am analizat mai sus competențele de inițiativă legislativă potrivit Constituției României. Nu voi
reveni. Este de remarcat că Președintele României nu are drept de inițiativă legislativă. Pe de altă
parte, Guvernul este cel care realizează politica internă și externă a țării. Acest mod de a înțelege
sistemul puterilor face din Guvern centrul sistemului. Președintele României nu are decât un rol
de putere neutră în politica internă. Inițiativa legislativă a Guvernului prevalează asupra inițiativei
legislative a parlamentarilor. Acest fapt este constatabil statistic, cele mai multe inițiative
legislative fiind guvernamentale, dar și prin modul de organizare a activității de legiferare a
Parlamentului.
79. O metodă utilizată uneori pentru a limita inițiativa parlamentară este de a considera inadmisibilă
orice propunere legislativă sau amendament „a cărui adoptare ar avea drept consecință
diminuarea resurselor publice ori crearea sau agravarea unei sarcini publice”22. Acest tip de
limitare este prezent și în România, dar într-o formă atenuată. Art. 111 din Constituție dispune
că „în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau
a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării (Guvernului) este obligatorie”.
Regulamentul Camerelor extinde cerința și pentru amendamente. Astfel, „dacă în cursul
dezbaterii în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor
bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, președintele comisiei va solicita în
mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condițiile art. 111 din Constituţia
României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului”.
B. Participarea membrilor Guvernului la dezbaterile parlamentare
80. Participarea la dezbaterile parlamentare este o altă modalitate prin care Guvernul participă la
exerciţiul funcţiei legislative, chiar dacă această modalitate este mai puţin importantă decât
dreptul de iniţiativă legislativă. În acest sens, membrii Guvernului pot intra şi lua cuvântul în

18 M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, PUF, Paris, vol. I, 1973, p. 155-156.
19 M. Prélot, J. Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1990, p. 840-841.
20 J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, Paris, 1991, p. 259.
21 M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, PUF, Paris, vol. I, 1973, p. 156.
22 Bernard Chantebout, Droit constitutionnel, 32e ed., Sirey, Paris, 2015, eBook.
 şedinţele Camerelor, putând, în unele cazuri, chiar să participe la vot. Acţiunea Guvernului este
mult mai puternică atunci când el dispune de mijloace de presiune pentru a-i determina pe
parlamentari să voteze într-un anumit sens. Sistemul este cel mai bine ilustrat de prezenţa
deputaţilor funcţionari23.
81. În cazul Constituției României faptul că este permisă cumularea funcției de membru al
Guvernului cu calitatea de deputat sau senator face ca prezența miniștrilor la dezbateri să fie
regula. Sistemul chiar se străduiește să îi aducă pe miniștri în Parlament. Astfel, art.111(2) din
Constituție dispune că „membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului”.
C. Participarea Executivului la stabilirea ordinii de zi
82. Un alt mijloc prin care Executivul determină politica legislativă este participarea la stabilirea
ordinii de zi. Astfel, în Marea Britanie, programul fiecărei sesiuni este stabilit de o comisie
formată în sânul Cabinetului de preşedinţii Camerelor şi Chief Whip. Guvernul este cel care
organizează dezbaterile (llocation of time orders)24. Mai este posibil ca, de regulă, structurile
Parlamentului să stabilească ordinea de zi, dar Guvernul să poată cere ca anumite legi, pe care el
le consideră mai importante, să fie discutate cu prioritate sau în proceduri de urgenţă. Acest lucru
este în mod clar o influenţă guvernamentală asupra direcţiei politicii legislative.
83. Această din urmă instituție este prezentă și în dreptul constituțional românesc actual. Astfel, art.
76(3) din Constituție dispune că „la cererea Guvernului [...] Parlamentul poate adopta proiecte
de legi sau propuneri legislative cu procedură de urgenţă”. În Camera deputaților decizia de
trecere la procedura de urgență este luată de comitetul liderilor grupurilor parlamentare. Conform
Regulamentului Senatului, Senatul este cel care decide adoptarea procedurii de urgență. Este
evident că politica legislativă poate fi dirijată în mod ferm de Guvern prin aceste cereri de
dezbatere în procedură de urgență. Aprobarea ordonanțelor de urgență ale Guvernului se face de
drept în procedură de urgență. Efectul adoptării procedurii de urgență este înscrierea cu prioritate
pe ordinea de zi, limitarea dezbaterilor și interzicerea depunerii de amendamente în timpul
dezbaterilor.
D. Angajarea răspunderii Guvernului
84. Guvernul presează asupra Legislativului pentru a-şi impune un anumit proiect de lege, program
sau politică prin procedeul votului de încredere. El îşi angajează răspunderea asupra proiectului,
programului sau politicii. Dacă încrederea îi este acordată, legea, programul sau politica sunt
considerate adoptate fără a mai fi dezbătute şi votate. Dacă Parlamentul votează că nu are
încredere în Guvern, acesta este demis sau trebuie să-și dea demisia, ceea ce va confrunta
Legislativul cu o potențială criză guvernamentală și cu posibilitatea dizolvării și a alegerilor
anticipate. Or, în condițiile în care parlamentarii nu vor risca, de regulă, o astfel de criză, acest
procedeu este o intervenţie evidentă a Guvernului în exercitarea funcţiei legislative.
a. Angajarea răspunderii Guvernului asupra programului sau a unei declaraţii de politică generală
85. Guvernul îşi angajează răspunderea asupra programului în momentul învestirii. Această angajare
este în general obligatorie (Franţa, România), dar ea poate fi şi facultativă (Spania). Încrederea
poate fi uneori prezumată (dreptul nordic). În timpul exerciţiului funcţiunilor sale, Guvernul îşi
poate angaja răspunderea asupra unei declaraţii de politică generală. Angajarea răspunderii este,
de data aceasta, facultativă. Procedura presupune deci că răspunderea ministerială este angajată
la iniţiativa Guvernului (din acest punct de vedere, sistemul Constituţiei României din 1991 este
derogatoriu de la regulă).
86. Angajarea răspunderii reprezintă un mijloc de presiune asupra Legislativului, care este pus să
aleagă între aprobarea politicii guvernului, chiar dacă ea diferă de vederile majorităţii
parlamentare şi răsturnarea Guvernului, cu toate consecinţele acesteia, inclusiv posibilitatea
dizolvării. Discuţia parlamentară şi apoi votul sunt astfel deturnate de la problema principială în
joc şi orientate către discutarea riscului de a răsturna Guvernul. Spre deosebire de cazul moţiunii
de cenzură, care poate privi și un ministru, în cazul angajării răspunderii de către Guvern

23 M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, PUF, Paris, vol. I, 1973, p. 156.
24 J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, Paris, 1991, p. 259.
 responsabilitatea ministerială nu poate fi decât colectivă. Întregul Guvern este demis dacă nu îi
este acordată încrederea.
87. Angajarea răspunderii Guvernului este făcută după deliberarea în Guvern. Acest lucru este
explicabil, căci procedeul angajează responsabilitatea colectivă şi solidară a miniştrilor. În
Franţa, niciun termen de reflecţie nu este prevăzut între angajarea responsabilităţii
guvernamentale şi vot. Dimpotrivă, în România este necesar ca o moţiune de cenzură să fie
depusă în trei zile, ea urmând apoi termenele specifice prevăzute de Constituţie pentru această
procedură. Atât în România cât şi în Franţa, încrederea nu poate fi refuzată decât cu majoritatea
absolută a membrilor Parlamentului şi respectiv Camerei. Dar, în al doilea caz, modul specific
de numărare a voturilor face ca în practică să fie suficientă majoritatea absolută a sufragiilor
exprimate.
88. Efectele acordării încrederii constau în faptul că programul sau declaraţia de politica generală se
consideră adoptate şi devin obligatorii pentru Guvern. Dacă încrederea este refuzată, efectele sunt
aceleaşi ca în cazul adoptării unei moţiuni de cenzură. Guvernul este obligat să-şi prezinte
demisia, mai puţin în cazul în care el provoacă dizolvarea Legislativului25. În sistemele în care
dizolvarea nu este o contramăsură împotriva moţiunii de cenzură, cum este cazul României,
Guvernul este demis.
b. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui text sau a unui proiect de lege
89. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui text sau a unui proiect de lege se face la iniţiativa
acestuia. Suntem, și în acest caz, în prezenţa unui mijloc de presiune asupra Legislativului. Există
două sisteme distincte: primul are în vedere votarea unui text, cel de-al doilea se reduce la votarea
unui proiect de lege.
b.1. Definirea noţiunilor de text şi de proiect de lege
90. Când Constituţia vorbeşte de angajarea răspunderii Guvernului asupra votării unui text, ea are în
vedere, în general, textele legislative în curs de elaborare, proiectele de lege, dispoziţiile acestora,
amendamentele propuse, indiferent de originea lor, sau o moţiune redactată de către Guvern prin
care el cere Adunării, punând problema încrederii, să respingă un text.
91. Când Constituţia vorbeşte de votarea unui proiect de lege, sfera se restrânge considerabil, dacă
noţiunea este interpretată în sens restrictiv. Este vorba doar de proiectele de lege depuse de
Guvern. Dar noțiunea poate fi interpretată și extensiv: Guvernul îşi angajează răspunderea cu
prilejul votării unui proiect de lege, putând deci să ceară, ca mai sus, respingerea unui proiect al
cărui autor nu este. Pe de altă parte, angajarea răspunderii poate privi doar proiectul în ansamblul
său sau și unele dispoziţii, chiar amendamente.
b.2. Mecanisme
92. Procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui text sau proiect de lege presupune mai
multe faze. O prima fază este cea a iniţiativei angajării răspunderii. Ea aparţine Guvernului sau
Primului-ministru, după deliberarea acestuia. De obicei, Parlamentul sau Camera vor discuta apoi
încrederea în Guvern, fără să mai discute textul sau proiectul de lege. Dar se poate trece şi printr-
o fază intermediară, atunci când o moţiune de cenzură este necesar să fie depusă într-un anumit
termen de la angajarea răspunderii Guvernului. Condiţiile de depunere şi de discutare sunt în
principiu aceleaşi cu cele prevăzute pentru moţiunea de cenzură obișnuită. Diferenţa constă în
faptul că interdicţia semnării de către aceeaşi deputaţi a două moţiuni în aceeaşi sesiune nu mai
subzistă. Votul urmează şi el aceeaşi procedură ca în cazul moţiunii de cenzură obișnuite.
b.3. Efecte
93. Efectele angajării răspunderii guvernamentale se repartizează în mai multe etape: 1) Dacă după
angajarea răspunderii nu se depune nicio moţiune de cenzură, atunci când angajarea răspunderii
nu declanşează ea însăşi dezbaterile şi votul, atunci textul sau proiectul de lege se consideră
adoptat fără să mai fie necesar un vot asupra lui. 2) Dacă se depune o moţiune de cenzură şi este
respinsă sau dacă, atunci când moţiunea nu este necesară, dezbaterile duc la un vot favorabil

25 Y. Mény, Politique comparée, Montchrestien, Paris, 1991, p. 248.

 Guvernului, atunci textul sau proiectul de lege este considerat adoptat fără a mai fi discutat şi
votat. Votul există de data aceasta, dar el nu priveşte textul sau proiectul de lege, ci are ca obiect
încrederea sau neîncrederea în Guvern. Votul care nu se opune Guvernului susţine implicit textul,
chiar dacă într-o procedură legislativă obişnuită acesta nu ar avea şanse să fie votat. 3) Dacă
moţiunea de cenzură este votată cu majoritatea cerută, atunci Guvernul este obligat să
demisioneze (sau este demis), iar textul ori proiectul de lege este considerat respins.
b.4. Practica procedeului
94. Procedeul angajării răspunderii Guvernului asupra unui text sau proiect de lege produce o
scurtcircuitare a activităţii legislative. Când se uzează de el, Parlamentul pierde controlul
legiferării căci, de obicei, parlamentarii vor fi mai dispuşi să dea dreptate Guvernului decât să se
confrunte cu o criză guvernamentală şi mai ales cu alegerile anticipate, atunci când dizolvarea
Camerelor poate fi utilizată ca o contrapondere a răspunderii ministeriale. De aceea, recurgerea
la el trebuie să fie excepţională şi să privească texte de o anumită importanţă.
E. Executivul se substituie Parlamentului şi legiferează – delegarea legislativă și legiferarea
guvernamentală de urgență
95. Cel mai evident şi cel mai important mod prin care Guvernul participă la exerciţiul funcţiei
legislative este substituirea Parlamentului de către Guvern. Guvernul legiferează în locul
Parlamentului. Această substituire se produce, de exemplu, în cazul în care Parlamentul refuză
să voteze bugetul. Dacă Parlamentul refuză să voteze bugetul într-un anumit termen, anumite
constituţii dau dreptul Executivului să reexecute bugetul anului anterior26. Este și situația
României. Guvernul este, în toate sistemele, cu excepţia celor ce practică un autentic regim
prezidenţial, abilitat să legifereze prin procedeul delegării legislative (procedeul decretelor-legi,
al ordonanţelor etc.). Delegarea legislativă presupune că Parlamentul abilitează printr-o lege
Guvernul să emită acte de reglementare de natură legislativă în materii ce ţin în mod normal de
procedura legislativă. Uneori Guvernul trebuie să supună aceste acte aprobării ulterioare a
Parlamentului, alteori nu. În situaţii de criză sau dacă o măsură trebuie luată urgent, Guvernul
poate interveni cu acte având caracter legislativ în afara oricărei abilitări. Aprobarea acestora este
însă obligatorie. Se petrece astfel un transfer al legiferării de la Legislativ la Executiv27, fenomen
ce se înscrie în cadrul general al schimbării raportului de forţe între Executiv şi Legislativ în
favoarea celui dintâi.
96. Constituția României permite delegarea legislativă și legiferarea guvernamentală de urgență. În
practică acest tip de exercitare a funcției legislative a devenit preponderent față de legile adoptate
de Parlament. Funcția legislativă a fost în România confiscată de Guvern, la aceasta contribuind
și jurisprudența prea permisivă a Curții constituționale. Revizuirea din 2003 a tentat o limitare a
ordonanțelor de urgență, dar nu a reușit. Voi trata pe larg acest transfer al funcției legislative către
Guvern când voi analiza această instituție.
F. Sancționarea legilor
97. Participarea Șefului statului la exercițiul funcției legislative poate fi uneori directă: el este în acest
caz formal parte a Legislativului. Astfel, când Șeful statului sancţionează legile adoptate de către
Parlament el este în mod formal un organ al puterii legiuitoare. Acest sistem este adoptat de unele
constituţii monarhice. Fără sancţiunea Șefului statului legea este imperfectă din punct de vedere
juridic. Acest tip de participare a Șefului statului la exercițiul funcției legislative au practicat-o
Constituțiile române antebelice, care dispuneau formal că Regele este parte a puterii legislative
și că sancționează legile. El putea refuza sancțiunea. Parlamentul nu putea trece peste refuzul
sancțiunii.
98. Participarea indirectă a Șefului statului la exerciţiul funcţiei legislative se face prin mai multe
procedee prin care acesta intervine asupra Legislativului, fără ca el să devină prin aceasta parte
formală a puterii legislative.

26 M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, PUF, Paris, vol. I, 1973, p. 157.
27 P. Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Masson, Paris, 1986, p. 116.
 G. Competența de a dizolva organul sau organele legislative
99. Competența de dizolvare a legislativului este acel mijloc constituţional pus la dispoziţia
Executivului, de regulă a Șefului statului (uneori a Șefului Guvernului), prin care acesta poate
pune capăt unei legislaturi, înainte de termen, provocând un nou vot al electoratului pentru
desemnarea reprezentanţilor.
100. Acestei competențe i s-au adus multe elogii, arătându-se în esenţă că ea este arma esenţială ce
face din Executiv egalul Legislativului, nu atât prin folosire, cât prin ameninţarea pe care o
constituie folosirea ei. În opinia doctrinei clasice, competența de dizolvare asigură deci, pe de o
parte, egalitatea puterilor şi, pe de altă parte, separaţia lor suplă, colaborarea lor. În acest sens A.
Esmein spunea că ea „este pur şi simplu garanţia unei suficiente separări a puterilor”28. Totodată
dizolvarea este mijlocul prin care un eventual conflict între puteri poate fi rezolvat, prin faptul că
el provoacă medierea corpului electoral. Astfel J. Laferriére afirma: „Dizolvarea este un mijloc
de a supune arbitrajului corpului electoral conflictele grave între Executiv şi adunări”29.
101. În fond însă, dreptul de dizolvare nu realizează prin el însuşi aceste efecte. Decizia asupra
conflictului nu aparţine organului ce pronunţă dizolvarea, ci corpului electoral. „Acesta singur,
prin răspunsul său electoral, determină soluţia diferendului şi decizia ultimă”30. Or, situarea
partidelor și a alianţelor lor depinde de mulţi factori, cum ar fi tipul de scrutin, cultura politică,
nivelul dezvoltării media etc. Astfel, în sistemul de tip britanic, cu partidele cu structură
puternică, cu bipolarizarea vieţii politice şi o majoritate netă de partea Primului-ministru,
dizolvarea nu mai are funcţia de a rezolva conflictele dintre puteri, ci de a determina momentul
alegerilor, în funcţie de interesele majorităţii. Dimpotrivă, într-un sistem multipartit cu
reprezentare proporţională, dizolvarea poate să nu aducă nicio soluţie conflictului, căci
electoratul, prea divizat, nu este capabil să formeze o majoritate coerentă.
102. Aşadar, funcţia şi finalitatea dizolvării, ca şi utilitatea ei, trebuie judecate nu doar în funcţie de
datele fixe ale sistemului constituţional, adică de amenajarea constituţională a instituţiilor, ci şi
în funcţie de climatul politic concret31. Trebuie evitat să prezentăm dreptul de dizolvare într-o
manieră idilică, care „a corespuns întotdeauna unui tip ideal, unui fel de parlamentarism integral,
pe care nu-l găseşti nicăieri”32.
103. Dizolvarea este o armă cu două tăişuri. Este adevărat că ea este actul prin care guvernul-creatură
distruge parlamentul-creator şi este astfel un mijloc de control foarte sever, un control prin
eliminare, dar, în acelaşi timp, nefiind un control prin substituţie 33, dizolvarea se întoarce de
multe ori împotriva celui care a utilizat-o. Astfel, s-a arătat că în Franţa, „din 1833 dizolvarea s-
a soldat de 27 de ori din 31 cu eliminarea Primului ministru care o pronunţase. Începând cu
aceeaşi dată, doar de patru ori s-a întâmplat ca Primul ministru să-şi întărească poziţia prin
dizolvare, în timp ce patru parlamentari din cinci reprezentând majoritatea şi-au reluat locurile
după dizolvare”34.
104. Dizolvarea îmbracă mai multe forme. Ea poate fi, în primul rând, totală sau parţială. Dizolvarea
este totală atunci când Executivul are dreptul să pună capăt mandatului Legislativului în
ansamblul său. Ea este parţială când acest drept nu poate fi exercitat decât cu privire la Camera
inferioară. Vom trece aici peste dizolvarea ca prerogativă regală, căci ea este aproape de
neconceput astăzi. Iniţiativa nu vine, de regulă, de la Rege, ci de la guvern. Astfel, pentru a găsi
o dizolvare pornită din iniţiativa Regelui trebuie să ne întoarcem în Marea Britanie la 1834; în
Belgia nu există un asemenea precedent; în Ţările de Jos ultima s-a petrecut în 1953, iar în
Danemarca în 192035. Rămâne să studiem deci pe scurt formele de dizolvare în republicile
parlamentare.

28 A. Esmein, Eléments de droit constitutionnel, T. I, Sirey, Paris, 1927, p. 175

29 J. Laferriére, Manuel de droit constitutionnel, Domat-Monchrestien, Paris, 1947, p. 802.
30 R.C. de Malberg, Contribution á la théorie générale de l’Etat, C.N.R.S., 1962, T. II, p. 408.
31 G. Albertini, Droit de dissolution, P.U.F., Paris, 1977, p. 226 şi urm.
32 M. Duverger, Le problème constitutionnel, în Le Monde 4 feb. 1961, 5-6 feb. 1961, 18 martie, 1961, p. 43.
33 G. Bergeron, Fonctionneamnt de l’Etat, Armand Colin, Presses de l’Université Laval, 1965, p. 303.
34 W.G. Andew, Les Chaiers de la République nr. 31/1961, p. 43-44.
35 J. Velu, La dissolution du Parlement, Bruylant, Bruxelles, 1966, p. 286.
 a. Sistemul în care puterea de a decide dizolvarea este exercitată în mod colectiv de Preşedintele
Republicii şi de miniştrii
105. Acest sistem este gândit mai mult pentru a atenua riscurile folosirii dizolvării, decât pentru a
întări Executivul. El tinde să asigure o stabilitate guvernamentală fără a risca un uzaj prea frecvent
al dizolvării şi fără a risca instaurarea unei puteri personale. Dar sistemul nu dă rezultate practice
prea îmbucurătoare. A treia Republică în Franţa şi Republica de la Weimar în Germania au
dovedit-o îndeajuns.
106. Tehnic vorbind, puterea de a dizolva Legislativul este exercitată colectiv de Preşedinte şi de
miniştri. Acest drept este discreţionar. Practic, sistemul este utilizat în trei republici europene:
Italia, Irlanda şi Islanda. În Italia, art. 88 din Constituţia din 1948 arată că „Preşedintele
Republicii poate, după avizul Preşedinţilor lor, să dizolve Camerele sau chiar una singură dintre
ele. El nu poate exercita această facultate în ultimele şase luni ale mandatului său”. Dar, potrivit
art. 89 al aceleaşi Constituţii, actul de dizolvare un este valabil decât dacă este contrasemnat de
miniştri. Preşedintele Republicii poate să refuze o cerere ministerială de a dizolva Legislativul.
„În eventualitatea unui conflict între Adunări şi Guvern, scrie F. Monrhooff, Preşedintele poate
adera la propunerea guvernului privind dizolvarea uneia sau ambelor Adunări, dar el poate, de
asemenea, urmând propria apreciere a situaţiei politice, să nu adere la aceasta, obligând prin
aceasta guvernul chiar să-şi dea demisia”36. Dar, în principiu, Preşedintele nu poate să iniţieze de
unul singur, fără acordul guvernului, dizolvarea Legislativului.
107. În Irlanda, art. 13, 2, 1 din Constituţia din 29 decembrie 1937, dispune că „Dàil Eiréann (Camera
secundă) va fi [...] dizolvată de Preşedinte conform avizului Taoiseach (adică al Primului
ministru). Dacă Primul ministru refuză dizolvarea, Preşedintele nu-l poate demite şi numi un altul
dispus să dea curs procedurii. Aşadar, el nu poate avea singur iniţiativa. Dar el poate refuza
disoluţia propusă de primul ministru dacă acesta nu mai posedă majoritatea în Camera secundă
(Dàil Eiréann)”. Dar dacă Primul ministru posedă această majoritate, Preşedintele este obligat să-
i urmeze propunerea.
108. În Islanda, art. 17 din Constituţia din 17 iunie 1944 este clar: ”Preşedintele poate dizolva Althing-
ul. O nouă alegere va trebui să aibă loc, în cele două luni care vor urma acestei dizolvări.” Iar art.
19 adaugă că dizolvarea nu este valabilă decât dacă ea este contrasemnată de un ministru
responsabil.
b. Sistemul în care puterea de a decide dizolvarea este exercitată exclusiv de către miniştri
109. În acest sistem, Preşedintele nu păstrează decât dreptul de a emite actul de dizolvare. Iniţiativa şi
decizia aparţin guvernului. Dacă guvernul decide dizolvarea, Preşedintele este obligat să-i dea
curs. Această modalitate a fost întâlnită în Franţa sub a IV-a Republică37.
c. Sistemul în care puterea de a decide dizolvarea este exercitată exclusiv de Preşedintele
Republicii
110. În acest sistem, Preşedintele poate decide în mod liber în caz de conflict între parlament şi guvern
sau chiar în afara oricărui conflict dizolvarea Legislativului. Aşadar, iniţiativa îi aparţine: el nu
mai este obligat să aştepte cererea guvernului. Decizia îi aparţine de asemenea: el nu mai este
obligat să ceară acordul guvernului. Desigur, el consultă pe Primul ministru şi pe preşedinţii
Adunărilor, dar această consultare nu-l angajează cu nimic. Mai multe constituţii au adoptat
această modalitate: Franţa (1958), Camerun (1960), Senegal (Legea de revizuire din 1961),
Gabon (1961), Africa de Sud (1961) etc. Acest sistem a fost criticat, pentru că, mergând împotriva
principiilor regimului parlamentar, dă o prea mare autoritate Preşedintelui.
d. Sisteme mixte, în care puterea de a decide dizolvarea este exercitată de o autoritate diferită
în funcţie de motivele dizolvării
111. Aceasta este sistemul Constituţiei germane din 23 mai 1949. Ea prevede doar două cazuri de
dizolvare: primul caz este prevăzut de art. 68: „dacă o moţiune de cenzură propusă de Cancelarul
federal nu obţine aprobarea majorităţii membrilor Bundestagului, preşedintele federal poate, la

36 F. Monrhooff, La dissolution des Assemblées législatives dans les Constitutions modernes, 1953, p. 149.
37 Pentru o opinie diferită, M. Duverger, La cinquième République, P.U.F., Paris, 1959, p. 37.
 propunerea Cancelarului federal, să dizolve Bundestagul în douăzeci şi unu de zile. Dreptul de
dizolvare se stinge din momentul în care Bundestagul a ales un alt Cancelar federal cu majoritatea
membrilor săi”. Aşadar, dizolvarea poate interveni în cazul unui conflict între guvern şi
Bundestag, provocat de aceasta prin refuzul de a acorda încrederea la cererea Cancelarului
federal. Iniţiativa trebuie să aparţină Cancelarului. Preşedintele nu poate iniţia dizolvarea. Mai
mult, decretul de dizolvare trebuie contrasemnat de Cancelar. Este vorba, aşadar, de un drept
exercitat colectiv. Dacă însă Preşedintele a fost sesizat cu propunerea de dizolvare, el poate s-o
urmeze sau să refuze. Această schemă nu corespunde celei clasice, căci Bundestagul poate
împiedica dizolvarea dacă alege un nou Cancelar38.
112. În al doilea caz, dizolvarea intervine în cadrul procedurii de desemnare a Cancelarului federal.
Acesta este reglementată de art. 63 din Constituţie în următorii termeni:
1. Cancelarul federal este ales fără dezbateri de către Bundestag la propunerea Preşedintelui
federal.
2. Candidatul propus este ales dacă întruneşte votul majorităţii membrilor Bundestagului.
Preşedintele trebuie să îl numească pe candidatul ales.
3. Dacă nu este ales candidatul propus, Bundestagul poate, în cele 15 zile care urmează
scrutinului, să aleagă un cancelar cu majoritatea absolută a membrilor săi.
4. În lipsa alegerii în acest termen, se procedează imediat la un nou tur de scrutin în urma
căruia cel care obţine cel mai mare număr de voturi este ales.
113. Dacă alesul primeşte majoritatea voturilor membrilor Bundestagului, Preşedintele trebuie să-l
numească în cele opt zile care urmează scrutinului. Dacă alesul nu a obţinut majoritatea voturilor
membrilor Bundestagului, Preşedintele federal trebuie, în acelaşi termen, fie să-l numească, fie
să pronunţe dizolvarea. De data aceasta dizolvarea este o facultate exclusivă a Preşedintelui. Ea
intervine în afara oricărui conflict între Guvern şi Bundestag şi sancţionează imposibilitatea
acestuia de a forma o majoritate care să sprijine Guvernul şi destul de puternică pentru a-i asigura
acestuia stabilitatea. Finalitatea dizolvării este deci cu totul alta decât în parlamentarismul clasic.
e. Sisteme în care dizolvarea capătă un caracter automat
114. Acest sistem presupune că deciderea dizolvării nu mai este lăsată la latitudinea Executivului, ci
Legislativul va fi dizolvat de drept dacă anumite condiţii sunt îndeplinite. Scopul acestei
modalităţi de dizolvare este asigurarea unui guvern de legislatură. Dacă Legislativul retrage
încrederea acordată guvernului (moţiune de cenzură, refuzul de a acorda încrederea la cererea
guvernului), el se dizolvă de drept. Ameninţarea aceasta face ca dizolvarea să intervină în condiţii
excepţionale şi întăreşte guvernul, care are aceeaşi durată ca legislatura.
115. Acest sistem comportă însă mai multe variante:
- Adunarea se dizolvă automat dacă refuză încrederea guvernului. Aceasta este varianta
clasică. Ea se bazează pe faptul că Adunarea şi guvernul sunt solidari. Odată ce a acordat
încrederea guvernului, Legislativul nu o mai poate retrage decât pierzându-şi propria legitimitate
şi deci provocând alegeri anticipate39.
- Adunarea este dizolvată automat dacă răstoarnă guvernul de un anumit număr de ori. Acest
tip de dizolvare automată a fost preconizat la un moment dat în Franţa. Propunerea prezentată
arăta în art. 58 că „în cursul unei legislaturi, guvernul nu poate fi răsturnat sau se retrage voluntar
în urma unui dezacord cu Adunarea decât o singură dată. O a doua criză guvernamentală,
survenită în aceleaşi condiţii, antrenează în acelaşi timp demisia guvernului şi dizolvarea
automată a Adunării”40. Au existat însă şi propuneri care estimau dizolvarea automată la a treia
criză ministerială41.
- Adunarea este dizolvată automat dacă răstoarnă guvernul într-un anumit termen. Acest
termen poate fi mai scurt sau mai lung. Au existat propuneri pentru termene de 18 luni şi de 2
ani.
116. Acest sistem nu este însă lipsit, potrivit unor autori, de dezavantaje:

38 G. Burdeau, Traité de science politique, T. VII, LGDJ, Paris, 1972, p. 346.

39 C. Roig, Dissolution automatique et réforme constitutionnelle, Revue française de science politique nr. 3/1964, p.
459-479.
40 Proposition de loi, L. Philip, Zakas, Mollet et les membres du groupe S.F.I.O., A.N.C., nr. 44.
41 B. Lavergne, Les projets actuels de dissolution automatique du Parlement, A.E.P., 1956, p. 131.
 - în primul rând, unii autori apreciază că orice automatism la nivelul instituţional nu este de
dorit42;
- alţii consideră că dizolvarea automată conduce la alegeri anticipate inoportune, căci ele
găsesc majoritatea slăbită şi opoziţia încă neformată43;
- în fine, alţii găsesc că acest automatism neagă principiul de bază al regimului parlamentar,
care este răspunderea ministerială.
117. O modalitate aparte de a vedea problema a fost cea care combină alegerea prin vot universal
direct a şefului statului cu dizolvarea automată a Adunării naţionale, sistem care a fost numit
neoparlamentar. În acest sistem, şeful statului, deşi ales direct, ar fi păstrat responsabil în faţa
Legislativului. Alegerea lui ar fi trebuit să aibă loc odată cu alegerea Legislativului, legând astfel
indisolubil cele două instituţii. Votul de neîncredere ar fi angajat automat dizolvarea. În optica
lui M. Duverger, acest sistem ar fi atenuat alienarea politică a corpului electoral44.
H. Vetoul legislativ şi dreptul de a cere o nouă deliberare
118. Dreptul de veto legislativ şi dreptul de a cere o nouă deliberare sunt în fond gândite pentru a avea
ca finalitate un oarecare control sau cel puţin o oarecare posibilitate de a interveni puse la
dispoziţia Executivului cu privire la procesul de legiferare. Formele dreptului de veto sunt: vetoul
absolut, vetoul calificat, vetoul suspensiv, vetoul translativ şi o formă atipică de veto - dreptul de
a cere o nouă deliberare45.
a. Vetoul absolut
119. Vetoul absolut este acel mijloc juridic constituţional pus la dispoziţia şefului statului prin care
acesta poate opri total şi definitiv legile votate de organul legislativ. Suntem deci în prezenţa unui
veto absolut atunci când Legislativul nu are niciun mijloc de a trece peste refuzul opus de şeful
statului. Desigur, organul legislativ poate vota încă odată legea, dar ea nu-şi va produce efectele
decât dacă şeful statului va consimţi la aceasta.
120. Acest tip de veto face din organul executiv care-l deţine un participant de fapt, chiar dacă el nu
face parte de drept din puterea legislativă, la actul de legiferare. În acest sens, distincţia între
refuzul sancţiunii, care ar interveni doar atunci când şeful statului face parte integrantă din
puterea legislativă, care este exercitată colectiv de el şi de parlament şi vetoul absolut, care ar
interveni atunci când organul executiv care are acest drept este separat şi independent de puterea
legislativă, nu are nici o substanţă. În fond, cele două instituţii au acelaşi efect, chiar dacă în cazul
refuzului sancţiunii este vorba de inexistenţa legii, iar în cazul vetoului absolut de imposibilitatea
acesteia de a produce efecte. În fond, o lege care este în imposibilitate absolută de a-şi produce
efectele nu există.
121. Vetoul absolut este o armă foarte puternică în mâinile şefului statului. El poate împiedica, prin
exerciţiul acestui drept, de o manieră nelimitată exprimarea voinţei Adunării reprezentative. De
aceea, constituţiile moderne ezită să-l instituie, preferând alte tipuri de veto, cum ar fi cel
suspensiv sau calificat.
b. Vetoul calificat
122. Vetoul calificat reprezintă mijlocul juridic constituţional pus la dispoziţia şefului statului prin
care el se poate opune unei legi, lege care nu poate intra în vigoare decât dacă este revotată de
organul legislativ cu o majoritate calificată. Aşadar, avem de data aceasta două faze ale
procesului:
- Prima fază constă în opoziţia şefului statului faţă de o lege votată de organul legislativ. Acest
refuz are ca efect împiedicarea legii de a produce efecte.
- A doua fază constă în reîntoarcerea legii la parlament. Acesta poate să ia în consideraţie
obiecţia şefului statului şi să renunţe la legea în cauză sau poate să considere că opoziţia

42 Paul Coste-Floret, de exemplu.

43 M. Debré, Le Monde, 21 ianuarie 1961.
44 Le Monde, 4.02.1961, 5-6.02.1961, 7.02.1961, 12.05.1962.
45 Pentru o privire comparativă asupra dreptului şefului statului de a se opune legilor, J. Tabet, La faculté d’empêcher

du chef de l’Etat en droit comparé. Droit du chef de l’Etat de s’opposer aux lois, Berytus Nutrix Legum, Bruylant,
Delta, L.G.D.J., 2001.
 Executivului nu este întemeiată. În această a doua situaţie, Legislativul poate înfrânge opoziţia
Executivului dacă votează legea din nou, de data aceasta cu o majoritate calificată (în general 2/3
sau 3/5). Dacă legea întruneşte o astfel de majoritate, promulgarea devine obligatorie.
123. De data aceasta intervenţia Executivului în actul de legiferare este limitată. Sistemul reprezintă o
ameliorare a celui anterior, în sensul că superioritatea Legislativului în materia legiferării este
păstrată. Acest sistem este consacrat de Constituţia Statelor Unite în art. 1, paragrafele 2 şi 3 ale
secţiunii a şaptea.
c. Vetoul suspensiv
124. Numim veto suspensiv dreptul acordat puterii executive de a refuza temporar un proiect de lege,
în aşa fel încât dacă două sau trei legislaturi succesive persistă în a-i prezenta acelaşi proiect de
lege, proiectul de lege devine lege fără sancţiunea puterii executive. Aşadar, dacă există
posibilitatea rezervată Executivului de o se opune legislaţiei, această posibilitate nu este absolută.
De data aceasta, efectul vetoului nu mai este mărirea cvorumului necesar pentru votarea legii, ci
suspendarea acesteia. Dacă două sau trei legislaturi viitoare, adică reieşite din procesul electiv
(este vorba de legislaturi, nu de sesiuni) persistă în a prezenta aceeaşi lege, prezumţia că aceasta
corespunde voinţei electorale devine adevăr şi proiectul de lege devine lege. În fond, conflictul
este purtat în faţa naţiunii; aceasta judecă în ultimă instanţă dacă legea trebuie să existe sau nu.
125. Slăbiciunea sistemului rezultă din durata excesivă a rezolvării acestui conflict. În condiţiile
statului modern, în care legislaţia trebuie să se adapteze unei societăţi în perpetuă schimbare,
această «lungire» a problemei poate fi fatală. Aceasta a fost de altfel şi cauza ineficienţei sale în
Franţa, unde a fost prevăzut de Constituţia din 3 septembrie 1791. Cu toate acestea, el a fost
reconsacrat de Constituţia norvegiană, dând bune rezultate.
126. Schema de aplicare a acestui veto ar putea fi46:
Prima Adunare:
Un proiect de lege este votat:
1. Regele îl acceptă: proiectul devine lege;
2. Regele se opune: proiectul va putea fi reluat de Adunarea următoare după primele alegeri.
A II-a Adunare:
1. Proiectul nu este reluat: opinia Regelui triumfă;
2. Proiectul este votat din nou de Adunare:
a. Regele îl acceptă;
b. Regele se opune din nou: proiectul nu poate trece; el va trebui să fie votat încă odată de
noua Adunare (patru exemple în istoria norvegiană).
A III- a Adunare:
1. Adunarea renunţă să mai reia proiectul (caz neîntâlnit);
2. Ansamblul reia proiectul:
a. Regele îl sancţionează înaintea votării (caz neîntâlnit);
b. Votul intervine. Proiectul capătă forţă de lege fără asentimentul Regelui.
d. Dreptul de a cere o nouă deliberare
127. Dreptul de a cere o nouă deliberare constă în posibilitatea rezervată Șefului statului de a retrimite
legea organului legislativ pentru ca acesta să o revadă şi să delibereze încă odată asupra ei.
Organul legislativ nu va putea refuza această a doua deliberare. Dacă însă legea va fi votată a
doua oară, cu aceeaşi majoritate, promulgarea devine obligatorie. Acest sistem este o variantă
foarte atenuată a vetoului legislativ. Spre deosebire de vetoul suspensiv, a doua deliberare nu
trebuie făcută de o Adunare reieşită din noi alegeri, ci de chiar Adunarea care a votat legea prima
oară. Spre deosebire de vetoul calificat, a doua votare a legii nu se face cu majoritate întărită, ci
cu aceeaşi majoritate ca la prima votare (unele constituţii cer totuşi o majoritate absolută la a
doua deliberare). Acest veto prezidenţial foarte slab este, potrivit expresiei lui Carré de Malberg,
„mai puţin o piedică în calea voinţei Camerelor actuale, ci mai mult o simplă facultate de a le
atrage atenţia asupra anumitor inconveniente pe care Executivul crede a le găsi măsurii legislative

46 M. Maier, Le veto legislatif du Chef de l'Etat, Librairie de l'Univ. Georg & C-ie, Geneva, 1948, p. 186-187.
 votate de ele”47. Totuşi, el poate fi important, dacă Preşedintele are o influenţă decisivă asupra
majorităţii parlamentare.
e. Vetoul translativ
128. Propriu-zis nu este vorba aici de un veto, căci autoritatea care-l pronunţă nu opune voinţa sa celei
a legiuitorului. Este vorba de o transferare a deciziei către corpul electoral provocată de şeful
statului. Dar doar corpul electoral poate împiedica legea să aibă efecte. Aşadar, vetoul translativ
semnifică dreptul acordat şefului statului de a provoca un referendum pe marginea unei măsuri
adoptate de parlament. A nu se confunda însă cu posibilitatea de a consulta naţiunea prin
referendum (art. 90 din Constituţia României din 8 decembrie 1991). De data aceasta
referendumul poartă asupra unei legi deja adoptate de parlament.
129. Acestea sunt variantele pe care dreptul de veto legislativ le poate îmbrăca. A alege varianta
preferabilă nu înseamnă cu toate acestea a vedea pur şi simplu amenajarea constituţională a
instituţiei. Acest drept capătă valoare şi îşi găseşte funcţia practică doar în legătură cu întregul
sistem politic în care funcţionează. Astfel, eficacitatea lui depinde de structura şi numărul
partidelor, de existenţa sau inexistenţa unei majorităţi parlamentare, de poziţia Preşedintelui în
raport cu această majoritate şi legat de aceasta de momentul alegerii sale în raport cu alegerea
membrilor Legislativului. Şi acestea nu sunt decât câteva din condiţii. Să luăm ca exemplu
diferenţa dintre un sistem cu scrutin majoritar la un tur şi cu reprezentare proporţională. În primul
(a se vedea Marea Britanie), dreptul de veto legislativ îşi pierde sensul. Majoritatea fiind
întotdeauna de partea Cabinetului şi acesta orientând legiferarea prin dreptul de iniţiativă, este cu
totul imposibil ca şeful statului să nu sancţioneze o lege. În schimb, dreptul de veto va fi în
principiu util într-un sistem cu reprezentare proporţională unde majorităţile sunt slabe şi
fluctuante şi unde Executivul este supus unor presiuni mult mai mari.
C. Intervenţia Executivului în compunerea Legislativului
130. Executivul poate interveni în compunerea Legislativului prin numirea membrilor acestuia.
Numirea poate fi temporară, cum a fost în România sub Statutul dezvoltător, ceea ce asigură
Executivul de o docilitate din partea Camerei numite, sau viageră, chiar ereditară, ceea ce
schimbă aspectul problemei, Camera numită putând fi mult mai independentă. O astfel de Cameră
este Camera Lorzilor în Marea Britanie. Dar această problemă a fost deja tratată când ne-am
referit la modul formării Parlamentului.

Secțiunea 7. Organizarea, funcționarea și rolul Parlamentului în România

§1. De la reprezentanța națională la Parlament
131. Instituția Parlamentului a apărut sub această denumire în Constituția României abia în 1991.
Constituțiile din 1866, 1923 și 1938 dispuneau doar cu privire la Reprezentanța națională.
Termenul «parlamentar» apare o singură dată în textele constituționale antebelice, în art. 76 al
Constituției din 1923, care vorbește de „inițiativa parlamentară”. Constituțiile comuniste
înlocuiesc Reprezentanța națională cu Marea Adunare Națională.
132. Această analiză terminologică nu este gratuită. Cred că ea trădează o anumită evoluție a
concepției cu privire la rolul central al statului și organelor lui. Până la al doilea război mondial
funcția esențială a statului era normarea modului de reglementare a raporturilor dintre subiecți.
Drepturile românilor erau centrale pentru organizarea constituțională, motiv pentru care ele erau
plasate în debutul Constituției. Funcția centrală a alegerilor era să constituie o reprezentare a
națiunii, care să aibă statul sub control și astfel să garanteze drepturile naționalilor. Este unul
dintre motivele pentru care încetățenirea este un element cheie al sistemului. Funcția centrală a
statului era organizarea prin lege a exercițiului drepturilor și libertăților românilor. Cred că
apariția timpurie și jurisprudențială în România a controlului de constituționalitate după model
american și lipsa de fermitate a politicienilor în contrarea tendinței judecătorilor de a-și aroga
competența are ca explicație această configurarea generală a sistemului.
133. Constituția din 1938 este prima care începe să nege această fundamentare a sistemului. În primul

47 Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l'Etat, tome II, Sirey, Paris, 1920-1922, T. I, p. 401.
 rând, ea debutează cu datoriile românilor. În al doilea rând, pune Reprezentanța națională în
raporturi de interioritate ierarhică față de Rege. Constituțiile comuniste operează trecerea de la
reprezentanța națională către altceva. Teoretic Marea Adunare Națională are în continuare ca
funcție reprezentarea națiunii în raporturile cu statul. Lipsa de eficiență a acestei reprezentări este
o problemă de o altă natură decât cea analizată aici.
134. În 1991 rolul central al reprezentanților se schimbă: ei dezbat și sancționează politicile publice
ale guvernului. Reprezentanța națională este înlocuită cu un for de dezbatere, un Parlament,
termen care vine din franceză și are „sensul propriu și originar de ... acțiune de a vorbi”48.
Parlamentul este deci un loc de discuție. Dezbaterea, nu reprezentarea este centrală pentru acest
tip de organ.
§2. Bicamerism românesc?
135. Parlamentul instituit prin Constituția din 1991 era, în forma de până la revizuirea din 2003, unul
egalitar. Cele două Camere erau alese în același moment, pe aceleași criterii de reprezentare și
potrivit aceluiași tip de scrutin. Rezultau două Camere cvasi-identice. Senatul nu era nici Cameră
ponderatoare, nici nu reprezenta comunitățile teritoriale, nici nu era constituit pentru a reprezenta
diversitatea socială, ca o corecție a unității politice a națiunii reprezentată de prima Cameră. El
își găsea cu greu o justificare. Tradiția era practic singura justificare aparentă a acestei dedublări
a legislativului.
136. În 2003, Parlamentul s-a transformat, după părerea unei părți a teoriei juridice românești, cum
am văzut deja, din Parlament bicameral în trei Parlamente unicamerale. Această reformă ciudată
a bicamerismului operată prin revizuirea din 2003 a condus la o respingere a sistemului bicameral
în sine. Referendumul declanșat de Președintele României în 2009 a avut un rezultat extrem de
favorabil monocamerismului, ceea ce a resuscitat dezbaterea asupra necesității și modalităților
bicamerismului. În acest context, dezbaterea cu privire la reformarea bicamerismului prin
revizuirea Constituției redevine foarte actuală.
137. Reacția teoriei față de reforma bicamerismului din 2003 nu s-a lăsat așteptată. Astfel, în ultimul
număr din 2003 al Revistei de Drept Public, profesorul Tudor Drăganu critica în termeni tranșanți
modalitatea de construire a noului sistem bicameral, considerând că el este uneori bazat pe un
„criteriu rămas misterios”49. În numărul următor al Revistei, profesorul Antonie Iorgovan îi
răspundea că bicamerismul rezultat din revizuirea Constituției se datorează tensiunilor între
„constantele științei dreptului constituțional” și „necesitățile reale ale momentului politic”50.
138. Scopul acestei dezbateri era de a vedea dacă necesitățile politice ale momentului ar trebui să
prevaleze asupra exigențelor filosofice, „oricât de supărător ar părea din punctul de vedere al
criteriilor carteziene”51 sau dacă nu cumva filosofia sistemului juridic trebuie să se impună în față
oricăror considerații conjuncturale, chiar dacă uneori „nici măcar evidența nu poate convinge
atunci când interese de moment sunt în joc”52.
139. Personal sunt reticent față de căderile prea dese ale organelor sistemului nostru constituțional și
politic în ceea ce numeam cu altă ocazie «capcana nefilosofării»53, așa că sunt tentat să prefer și
în această problemă filosofia și nu faptele. Analiza poate avea de aceea pentru unii un aer ușor
utopic Dar, cum scria Richard Rotry, „nu ne putem dispensa de utopii. Cine ar mai putea lua
politica în serios dacă nu ar avea speranţa de a face lucrurile mai bune pentru generaţiile viitoare,
de a crea o lume mai bună pentru descendenţi? Nu trebuie niciodată să ne debarasăm de un vechi
vis utopic dacă nu o facem pentru a-l înlocui cu unul nou şi mai bun. Chiar dacă este foarte dificil

48 Dictionnaire Littre on line https://www.littre.org/definition/parlement

49 T. Drăganu, Câteva considerații critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituției
adoptată de Camera Deputaților și Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 59.
50 A. Iorgovan, Filosofia bicamerismului între exigențe doctrinare și nevoi politice reale, Revista de drept public nr.

1/2004.
51 A. Iorgovan, Filosofia bicamerismului între exigențe doctrinare și nevoi politice reale, Revista de drept public nr.

1/2004, p. 19.
52 T. Drăganu, Câteva considerații critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituției

adoptată de Camera Deputaților și Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 66.
53 D.C. Dănișor, Curtea Constituțională a României în capcana nefilosofării, Curierul judiciar nr. 8/2010.
 de imaginat realizarea unei utopii, este de neiertat să renunţăm la tentativa de a o crea”54.
140. Tema opțiunii între bicamerism și monocamerism a fost lansată în dezbaterea teoretică de
profesorul Tudor Drăganu în 2003, deci mult înainte de referendumul organizat de Președintele
Traian Băsescu în 2009. Problemele principale supuse analizei erau reducerea numărului de
parlamentari și rațiunea existenței sistemului bicameral. Propunerea teoreticianului român era
înlocuirea bicamerismului cu sistemul unicameral, având în vedere că sondajele de opinie arătau
că aceste soluții au avut „un puternic ecou în opinia publică”55. Transpusă în conjunctura actuală,
această problemă devine mult mai acută decât o întrevedea domnia sa, căci acum avem un
referendum validat în cadrul căruia corpul electoral s-a pronunțat atât pentru reducerea numărului
reprezentanților, cât și pentru unicamerism.
141. Profesorul Antonie Iorgovan îi răspundea invocând tradiția bicamerismului în România – Statutul
dezvoltător al Convenției de la Paris, Constituția din 1866 și cea din 1923 – și blamând
unicamerismul ca pe un sistem specific regimului comunist56. În optica sa, problema se pune în
termenii polarizării istorice, dacă nu filosofice, a cuplurilor conceptuale democrație/bicamerism
și totalitarism/unicamerism. Această optică, poate mai puțin relevantă în 2003, căci părea a
răspunde unei susțineri bazate pe ierarhia voințelor cu una bazată pe sentimentul continuității
instituționale, devine acum foarte relevantă, dat fiind faptul că art. 1 alin. (3) din Constituția
României revizuită constituționalizează tradițiile democratice ale poporului român. Problema de
fond este de a decide dacă voința poporului consemnată printr-un referendum (este adevărat,
consultativ) prevalează asupra tradițiilor democratice ale poporului român, care au acum valoare
constituțională, sau invers. Apoi, de a decide dacă bicamerismul intră în sfera noțiunii
constituționale de «tradiții democratice ale poporului român».
142. Prima problemă se pune în termenii ierarhiei voințelor. Întrebarea este deci, în acest context, dacă
prin voința corpului electoral dintr-un moment se poate încălca tradiția democratică instituită prin
voința exprimată constant de generațiile anterioare, în condițiile actuale ale sistemului juridic
românesc. Aceste condiții sunt delimitate în primul rând de art. 1 care impune un anumit tip de
stat, cel democratic, stat care are anumite valori supreme „în spiritul tradiţiilor democratice ale
poporului român” și de art. 2 care arată că „suveranitatea naţională aparţine poporului român,
care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi
corecte, precum şi prin referendum”. Este evident că dacă voința corpului electoral dintr-un
moment este contrară democrației ea este neconstituțională. Corpul electoral este, așa cum rezultă
din art. 2 al Constituției, un organ prin care se exercită suveranitatea. Suveranitatea se exercită
prin referendum. Și acest exercițiu este limitat. Constituția impune, de altfel, expres, unele limite
în art. 152. Printre ele nu se află și caracterul democratic al statului, dar cred că această scăpare
este conjuncturală, cum am arătat mai sus, iar autoritatea constituantă a crezut că interdicția este
atât de evidentă încât nu mai trebuie afirmată expres. Dar ea poate fi dedusă din spiritul general
al reglementării. Este evident că democrația este în filosofia Constituției României prima și cea
mai importantă garanție a drepturilor și libertăților persoanelor, iar art. 152 interzice revizuirea
dacă are ca rezultat suprimarea unei astfel de garanții. Pe de altă parte, art. 152 interzice revizuirea
pluralismului politic, care în baza art. 8 este o condiție și o garanție a democrației constituționale.
Or, dacă este interzisă revizuirea unei garanții, cu atât mai mult este interzisă revizuirea
principiului garantat. Deci, corpul electoral nu poate afecta prin deciziile sale caracterul
democratic al statului român. Iar acest caracter trebuie interpretat „în spiritul tradițiilor
democratice ale poporului român”. Deci, voința constant exprimată în sensul democrației de
generațiile anterioare prevalează asupra voinței corpului electoral dintr-un moment. Și îi revine
Curții Constituționale rolul de a opera controlul respectării limitelor cuprinse în art. 152
interpretate în sensul tradițiilor democratice ale poporului român. Curtea a făcut de altfel
aplicarea acestor tradiții încă înainte de revizuirea din 2003. Astfel, Curtea se sprijinea pe
existenţa „unei lungi tradiţii democratice în ceea ce priveşte folosirea limbii materne în

54 R. Rotry, Repenser la démocratie, în Démocratie, sous la direction de R. Darnton et O. Duhamel, Edition du Rocher,
1998, p. 105.
55 T. Drăganu, Câteva considerații critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituției

adoptată de Camera Deputaților și Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 55.
56 A. Iorgovan, Filosofia bicamerismului între exigențe doctrinare și nevoi politice reale, Revista de drept public nr.

1/2004, p. 1-7.
 raporturile dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale, cu o anumită pondere în ansamblul
populaţiei, şi autorităţile publice locale”57 pentru a demonstra constituţionalitatea dispoziţiilor
legale contestate.
143. A doua problemă este dacă bicamerismul este o componentă a tradițiilor democratice ale
poporului român în sensul art. 1 alin. (3) din Constituție. Domnul profesor Iorgovan credea că
da. Aceasta rezultă clar din faptul că nu se rezumă să descrie o tradiție instituțională consfințită
de evoluția sistemului până la instaurarea statului comunist, ci leagă sistemul alternativ, cel
unicameral, de totalitarismul acestui stat. Sigur că poate părea o exagerare; doar există multe
sisteme democratice cu parlamente unicamerale. Dar ceea ce este important este că în România
regimul democratic a fost întotdeauna însoțit de o structură bicamerală a Parlamentului.
Constituția ne obligă la o interpretare istorică58, iar aceasta nu are ca referent tradițiile
democratice europene sau liberale, ci tradițiile democratice ale poporului român. Iar în istoria
României bicamerismul și democrația sunt nedespărțite, cum am arătat când am analizat puterea
neutră, chiar dacă în tradițiile altor sisteme constituționale nu se întâmplă un astfel de lucru. Se
pare deci că am fi condamnați de istorie la bicamerism. Argumentele factuale ar fi deci
prevalente, în baza Constituției înseși, față de cele de filozofie instituțională. Evoluția sistemului
normativ la nivel constituțional pare să îi dea dreptate profesorului Iorgovan.
144. Totuși, ar trebui ca aceste argumente istorice să fie susținute și filosofic, dacă vrem să convingem
cu adevărat pe cineva. Românii nu prea au gustul tradițiilor, mai ales în politică și drept. În 1991
nu ne-am sfiit deloc să declarăm forma republicană de guvernământ ca nerevizuibilă, deși tradiția
ne arăta că ea a fost instaurată în România de către comuniști. Când trebuie să facem o reformă
legislativă, ne aruncăm privirea mai degrabă peste frontiere decât în istoria juridică a propriului
popor. În secolul XIX am copiat copios reglementări străine. Astăzi facem același lucru, deși
copiem din mai multe surse, ceea ce nu este întotdeauna un plus.
145. Este deci, filosofic vorbind, mai bun sistemul bicameral decât cel unicameral? Cred că mai întâi
de toate această opțiune depinde de modul înțelegerii democrației. Democrația este o societate a
conflictului încadrat și limitat, o societate în care putem fi în dezacord cu privire la orice, atât
timp cât ne acordăm asupra faptului că trebuie să rezolvăm pașnic conflictele dintre noi.
Consensul în democrație nu poate purta decât asupra procedurilor, nu asupra conținutului
deciziei. Democrația nu se teme deci de confruntare, ci o presupune ca pe un element structural
de bază. În România acest lucru nu este prea clar. Dacă Președintele are o altă politică decât
Primul Ministru aproape toți văd în această confruntare o disfuncționalitate a sistemului
democratic. La fel dacă o Cameră a Parlamentului s-ar opune celeilalte. De vină este nevoia de
consens. Dezbinați prea multă vreme de comuniști, nu mai gustăm conflictul. Obișnuiți ca
organele statului să formeze o unitate de voință în jurul partidului comunist, ne-am dezobișnuit
de confruntarea de idei între aceste instituții. Unde ni se oferă deliberarea, noi părem să așteptăm
ordinul. Și când acesta nu vine sau nu pare a fi eficient, din cauza confruntării de idei care ar
putea să îl justifice în feluri diferite, ne pare că statul nu funcționează corect.
146. Un Parlament cu două Camere pare în această conjunctură psihologică o instituție disfuncțională
care complică deliberarea și amână ordinul. Ar trebui să fim mulțumiți că deliberarea este mai
amplă, dar ne e frică de inițiativa pe care ar trebui să o avem în lipsa unui ordin. Bicamerismul
este justificat de înțelegerea democrației ca democrație deliberativă, căci „aceasta își stabilește
ca scop să ajungă la decizii în urma unui proces rațional de dezbatere între subiecți egali, care își
expun unii altora ideile, respectându-se reciproc”59.
147. Tradiția juridică românească a înțeles Senatul ca pe un corp ponderator. În această optică, o
deliberare matură presupune o structură care să împiedice impulsurile populiste sau
conjuncturale. Întârzierea ordinului este compensată, în acest tip de înțelegere a democrației, de
o mai mare atenție acordată deliberării asupra conținutului lui. Bicamerismul încurajează
ponderarea, unicamerismul eficiența. Sigur că nu există posibilitatea de a tranșa în abstract care
este sistemul mai bun. Totuși, în condițiile mentalității dominante în România și al unei tendințe

57 Decizia 112/2001, publicată în Monitorul Oficial nr. 280 din 30.05.2001.

58 Vezi D.C. Dănișor, Despre posibilele consecințe ale constituționalizării tradițiilor democratice al poporului român
și idealurilor Revoluției din 1989, Revista de drept public nr. 1/2007, pp. 11-26.
59 M. Walzer, Raison et Passion. Pour une critique du libéralisme, Circé, Paris, 2003, p. 39.
 generalizate de inflație legislativă, cred că preferabilă este temperarea legiferării și încurajarea
unei democrații reflexive, bazată pe diversificarea instituțională a nivelurilor de deliberare.
148. Mai apoi, opțiunea pentru unul dintre sistemele de organizare a Parlamentului depinde de modul
conceperii finalității sistemului. Cei care susțin unicamerismul fac din eficiența normării baza
argumentării lor. Cei care susțin bicamerismul fac din temperarea normării o condiție a protecției
drepturilor și libertăților persoanei. Eu cred că finalitatea unei democrații liberale este garantarea
drepturilor și libertăților persoanei, și nu eficiența instituțiilor statului. De aceea cred că, mai ales
într-o democrație post-totalitară incipientă, cum este a noastră, este preferabil un sistem de
organizare a Parlamentului care sacrifică eficiența ordinelor date de stat pentru o mai bună
apărare a drepturilor persoanelor. În România a devenit însă o modă să acuzi lipsa reglementării
ori de câte ori ceva nu funcționează cum se cuvine în societate. Facem astfel din lege un fetiș și
din eficiența normării o condiție a vieții bune. Legile nu sunt însă eficiente când sunt multe, ci
când sunt bine aplicate. Așa că ponderarea normării și punerea unui accent mai mare pe actul de
aplicare ar fi benefică. Una dintre condițiile statului de drept este ca legea să fie rară60. Și
existența bicamerismului este destinată împlinirii acestui ideal. În sistemul juridic românesc
statul de drept este impus de Constituție, ceea ce înseamnă că Legea fundamentală impune
previzibilitatea normelor ca pe o componentă esențială a încrederii legitime a persoanelor în
continuitatea acțiunii statale, ceea ce însemnă că sistemul trebuie astfel organizat încât să permită
destinatarilor săi să prevadă în mod rezonabil schimbările normative. Art. 1 alin. (3) din
Constituția României nu este o declarație politică, ci o normă juridică, așa că eficiența normării
nu poate prevala din punct de vedere juridic în fața cerinței stabilității sistemului normativ. Deci,
bicamerismul este, tocmai pentru că îngreunează modificarea normelor, superior
unicamerismului, din unghiul de vedere al statului de drept.
149. Pe de altă parte, opțiunea de principiu între bicamerism și unicamerism depinde de modul
înțelegerii separației puterilor în stat. În doctrina și jurisprudența românească există tendința de
a reduce separația puterilor la cantonarea fiecărui organ sau sistem de organe în exercitarea uneia
dintre cele trei funcții esențiale ale statului - legislativă, jurisdicțională și executivă – fără a putea
să cumuleze aceste funcții. Se uită astfel că scopul principiului este nu frumoasa organizare a
puterilor publice, ci garantarea libertății persoanelor prin limitarea reciprocă a puterilor. Iar
această limitare este dată de mijloacele de control reciproc. În logica aceasta, nici un organ statal
nu trebuie să scape oricărei forme de control. Acest lucru nu îl înțelege Curtea Constituțională
când refuză să controleze anumite acte, cum ar fi decretele prin care Președintele declanșează
referendumul, ori hotărârea unei Camere prin care se confirmă autorizarea urmăririi penale a unui
parlamentar făcută într-un alt mandat sau când afirmă că este contrară separației puterilor în stat
determinarea prin lege a problemelor de interes național care pot face obiectul referendumului.
Această înțelegere simplistă a separației puterilor în stat face ca anumite forme de control al unei
puteri asupra alteia să fie percepute ca nefirești, ca afectând eficiența sistemului. De fapt ele sunt
garanții ale libertății prin limitarea unei puteri de către o altă putere. Logica lui Montesquieu este
din punctul acesta de vedere imbatabilă: cei care au puterea tind să abuzeze de ea; și cum indivizii
sunt de regulă incapabili să se opună eficient puterii, trebuie ca, prin amenajarea exercițiului său,
o putere să o oprească pe alta.
150. Un lucru și mai greu de înțeles în peisajul românesc post-revoluționar este că separația puterilor
funcționează nu doar între cele trei puteri, ci și în interiorul fiecărei puteri. Separația este nu doar
inter-funcțională, ci și intra-funcțională. De fapt, această separație intra-funcțională devine mai
importantă uneori decât cea inter-funcțională, căci aceasta din urmă este făcută ineficientă de
cumulul funcțiilor de la nivelul elementelor societății civile care asigură impulsul politic ce
determină modul funcționării sistemului. De exemplu, pentru apărarea drepturilor persoanelor,
separația care operează pe verticală, între puterile centrale și autoritățile comunităților teritoriale,
prin instituirea a ceea Constituția noastră numește autonomie locală, devine mai importantă decât
separația puterilor între Guvern și Parlament. Aceasta întrucât, dacă în cazul primei forme de
separație regula firească este cumulul de la nivelul partidelor politice al puterii guvernamentale
și al majorității parlamentare, în cazul separației pe verticală este mai greu pentru partide să
controleze în același timp puterea politică la nivel național și în toate comunitățile locale.

60 Cl. Courvoisier, Idealul legii rare, Revista de drept public nr. 4/2003.
 Separația între centru și autoritățile comunităților teritoriale va fi reală, în timp ce separația între
Guvern și Parlament va fi, de regulă, o formă fără fond. În sistemul judiciar, dată fiind
independența justiției, va fi în mod firesc importantă o separație intra-funcțională. De altfel,
sistemul nostru o resimte din plin și tot mai mulți cer specializarea funcțională a instanțelor. De
asemenea, justițiabilii, dacă nu și Curtea Constituțională, fac din dublul grad de jurisdicție, deci
din controlul hotărârilor în interiorul sistemului judiciar, un principiu constituțional; o dovedește
fluxul constant de sesizări de neconstituționalitate bazate pe nerespectarea acestui principiu, deși
Curtea Constituțională le respinge constant cu aceleași argumente. Separația intra-funcțională a
puterilor pare deci o idee benefică mai bunei protecții a persoanelor. Or, bicamerismul instituie
o astfel de separație.
151. Nu doar în logica istorică, ci și în logica de tip cartezian a dreptului public, care stă la baza
sistemului constituțional românesc, bicamerismul pare mai potrivit pentru protecția persoanelor.
Important este însă că, deși necesitățile politice ale momentului trebuie luate în considerare, cum
am făcut-o din plin în analiza de mai sus, ele nu trebuie să fie valorizate în asemenea măsură
încât să modifice sau să afecteze finalitatea sistemului, care este, într-un stat de drept democratic,
libertatea persoanelor. Domnul profesor Iorgovan argumenta constant că, deși este de acord că
bicamerismul românesc nu respectă logica juridică, din punct de vedere politic aceasta a fost
imposibil de impus. Adică, deși este bazat pe principii rămase misterioase, cum scria profesorul
Drăganu, bicamerismul actual este bun deoarece n-am putut face altul. Alături de cel pe care
domnul Iorgovan îl numea «Patriarhul» dreptului constituțional, eu nu pot admite o astfel de
prevalență a politicianismului asupra principiilor dreptului. Nu pot să cred că nu există nicio
posibilitate de a controla acest politicianism, în măsura în care Curtea Constituțională se pronunță
asupra constituționalității revizuirilor. Știu bine că în 2003 ea a interpretat acest lucru ca
rezumându-se la controlul inițiativei de revizuire, refuzând să controleze și legea rezultată din
votul Parlamentului înainte de referendum61. Dar cred că a interpretat greșit sfera propriei
competențe și că fără un astfel de control între votul parlamentului și referendumul constituțional,
perfect posibil în starea actuală a sistemului constituțional românesc, limitarea puterii de revizuire
va rămâne o frumoasă iluzie. Acest raționament a fost de altfel confirmat de legiuitor, căci prin
modificarea Legii nr. 47/1992 Curtea a căpătat competența de a realiza un astfel de control.
152. Sondajele din 2003 la care se referea profesorul Drăganu și rezultatele referendumului din 2009
arătau că electoratul vrea un număr mai redus de parlamentari. Întrebarea este «de ce?». Este de
netăgăduit o anumită neîncredere în reprezentare, cultivată cu grijă la nivelul puterii executive și
amplificată de o presă care nu prea înțelege rolul Parlamentului și mecanismele sale de
funcționare. Totuși, rezultatul consultării referendare din 2009 este datorat, în opinia mea, în
primul rând propagandei care susține că numărul mare de parlamentari duce la o cheltuire inutilă
a banului public.
153. Realitatea este puțin diferită. Dezechilibrul cheltuielilor bugetare nu este datorat dimensiunilor
Parlamentului și cheltuielilor cu acesta. Dimpotrivă, executivul este cel care este responsabil de
risipirea fondurilor publice, prin întreținerea unei administrații bombastice. Parlamentul nu este
o instituție atât de costisitoare pe cât se spune. Eu cred că ineficiența sa, atât de trâmbițată, este,
cel mai adesea, datorată lipsei unor servicii tehnice de suport al parlamentarilor, datorată
fondurilor insuficiente alocate pentru reprezentanți. Deputații și senatorii sunt instituții, nu
persoane. Lor ar trebui să li se ofere aparatul necesar unei funcționări adecvate. Și nu li se oferă.
În schimb, se acreditează ideea că sunt inutili pentru că oricum nu înțeleg nimic din ce votează
sau dorm în sală. Un parlamentar nu trebuie neapărat să fie expert în drept sau economie. El
trebuie să fie sprijinit de o echipă de experți care să îl ajute să își transforme ideologia în norme
și măsuri economice. Or, parlamentarilor noștri li se refuză plata unor astfel de echipe din banul
public. Mai mult, li se impută faptul că ar câștiga prea mult față de munca depusă.
154. Reducerea numărului parlamentarilor nu va rezolva nimic. Soluția este reconfigurarea instituției
parlamentarului. Ni se spune de 20 de ani că de vină pentru lipsurile sistemului sunt oamenii pe
61În 2003 CCR (de exemplu, Decizia 356/2003, publicată în Monitorul Oficial nr. 686 din 30.09.2003) a considerat
că nu este competentă să controleze legea de revizuire în perioada dintre adoptarea de către Parlament și referendum,
deoarece ea nu poate controla o lege care urmează să fie supusă aprobării poporului. Desigur, această soluție nu are
nici o justificare juridică. Dacă poporul s-ar fi pronunțat deja, aș mai înțelege, dar să spui că nu poți controla legea
pentru că poporul urmează să se pronunțe este un ilogism.
 care îi alegem. Dar, indiferent pe cine alegem, sistemul nu merge mai bine. Se vorbește despre
schimbarea clasei politice, de parcă am putea să aducem o astfel de clasă de pe altă planetă.
Concluzia evidentă este ignorată. Dacă, indiferent cine a fost parlamentar, această instituție nu a
funcționat cum trebuie, atunci trebuie să reconfigurăm instituția, nu să căutăm la nesfârșit
cavalerii călare pe cai albi și care, devenind noua clasă politică și noii parlamentari, o să ne
salveze de moguli, oligarhi sau de sărăcie.
155. Altă temă lansată de profesorul Drăganu este cea a necesității diferențierii modului de compunere
a celor două Camere și a specializării lor funcționale62. Profesorul Iorgovan admite că diferența
este necesară, dar argumentează că, deși experții cooptați în procesul de elaborare și revizuire a
Constituției au propus constant diverse soluții de diferențiere, acestea nu au putut întruni
majoritatea politică necesară63.
156. Profesorului Drăganu îi se părea că „sistemul bicameral consacrat de Constituție în 1991 nu este
prin nimic justificat din moment ce el a dus la consecința că cele două Camere ale Parlamentului
au dobândit, din punctul de vedere al componenței lor politice, o configurație identică, iar din
punctul de vedere al competenței, ambele exercită, cu neînsemnate deosebiri, aceleași atribuții.
S-a ajuns ca, în practică, desfășurarea lucrărilor Senatului să apară ca o repetare inutilă a lucrărilor
Camerei Deputaților și o dedublare nejustificată a cheltuielilor legate de activitatea legislativă”64.
Iar Legea de revizuire din 2003 „este departe de a-și fi însușit propunerea ca celor două Camere
să li se asigure, prin modul diferit de desemnare a membrilor săi, o componență politică
diferită”65. Pe de altă parte, domnia sa considera că „în rândurile deputaților și senatorilor care
au votat Legea de revizuire a existat o tendință foarte bine conturată de a păstra, ca pe o moștenire
venită din trecut, sistemul bicameral, dar că la acceptarea acestei moșteniri Camera și Senatul au
încercat să împartă, pe cât posibil, în cote egale bunurile rămase”. Și, într-adevăr, Camerele sunt
alese în același moment, potrivit aceluiași tip de scrutin, reflectând același tip de reprezentare, iar
împărțirea competențelor pare un partaj, dar, aș zice eu, mai degrabă între doi membri ai unui
cuplu care se despart, decât o împărțire a rolurilor într-o uniune funcțională. Te întrebi, pe bună
dreptate, iar Președintele a întrebat cu succes electoratul anul trecut, «de ce două Camere?».
157. Domnul profesor Iorgovan face inventarul propunerilor pe care experții, printre care s-a numărat
și domnia sa, deși avea nu doar această calitate, ci și pe cea de parlamentar, le-au înaintat în timp
decidenților politici în vederea diferențierii celor două Camere în ceea ce privește compunerea
lor. Mai întâi alegerea Senatului prin vot indirect, de către consilierii locali66. Sistemul este
utilizat, într-o formă asemănătoare, în Franța. Este o ilustrare a faptului că garantarea eficientă a
libertăților și drepturilor persoanelor este întărită mai degrabă prin acordarea unei reale autonomii
locale, care presupune, ca orice libertate-autonomie, în sistemele democratice, o libertate-
participare care o garantează. Separația intra-funcțională, pe care o elogiam mai sus, capătă un
sens dublu: pe orizontală, între Camere și pe verticală, între centru și comunitățile teritoriale,
concurând la afirmarea autonomiei locale și la apărarea libertății persoanelor prin aproprierea
guvernanților de guvernați și prin luarea în considerare, datorită reprezentării directe a
comunităților locale la nivelul legislativului, a specificului economic, cultural, social sau chiar
juridic al acestora.
158. Poate este adevărat că anumite particularități conjuncturale ale momentului politic în care s-a
încercat introducerea sistemului nu au facilitat această soluție, dar motivul invocat de domnul
profesor Iorgovan în 2004 nu rezistă, căci nimic nu împiedica, cum susținea domnia sa67,
organizarea unor alegeri locale de către autoritățile provizorii din timpul Revoluției, odată ce
62 T. Drăganu, Câteva considerații critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituției
adoptată de Camera Deputaților și Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 56.
63 A. Iorgovan, Filosofia bicamerismului între exigențe doctrinare și nevoi politice reale, Revista de drept public nr.

1/2004, p. 7-12.
64 T. Drăganu, Câteva considerații critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituției

adoptată de Camera Deputaților și Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 55.
65 T. Drăganu, Câteva considerații critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituției

adoptată de Camera Deputaților și Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 56.
66 Teza nr. 4 din Capitolul I al Titlului III: „Senatul se compune din senatori, desemnați prin sufragiu indirect de către

Consiliile colectivităților locale”.

67 A. Iorgovan, Filosofia bicamerismului între exigențe doctrinare și nevoi politice reale, Revista de drept public nr.

1/2004, p. 9.
 acestea au putut organiza alegeri parlamentare și prezidențiale.
159. De fapt, această «frică» de comunitățile locale este datorată faptului că orice problemă care
privește structura verticală a statului român în termenii autonomiei locale sau ai regionalizării –
nu mai vorbesc de federalism, căci despre el nu poți vorbi în România decât dacă vrei să te
sinucizi politic – este transformată la noi, datorită prezenței concentrate a minorității maghiare
într-o parte a teritoriului, dintr-o problemă politică, care are ca centru mai buna garantare a
libertăților, într-o problemă etnică, bazată pe reacția sentimentală a celor două comunități, cărora
li se predă viitorul în termenii continuării trecutului istoric conflictual. Construirea identității
grupurilor etnice maghiar și român prin raportare unul la altul are ca element central coeziunea
teritorială, deși problema teritoriului ar trebui să se pună în cu totul alți termeni, mai ales după
intrarea ambelor state în Uniunea Europeană.
160. Pornind de la această înțelegere trunchiată a raporturilor dintre centru și periferie și a priorității
acordate în mod necondiționat puterii centrale, sistemul alegerii Senatului de către reprezentanții
aleși ai comunităților locale pare să fie compromis. Totuși, nu este nevoie decât de o schimbare
elementară de optică pentru ca el să redevină atractiv. Trebuie doar să înțelegem – și să ne forțăm
puțin în direcția educării cetățenilor – că autonomia locală profită tuturor, nu doar maghiarilor și
că teritoriul care este sursa conflictului poate fi oricum utilizat liber de orice cetățean al Uniunii
Europene, care își poate stabili liber domiciliul acolo și care se bucură chiar de drepturile politice
la nivel local în funcție de acesta, și nu de cetățenia statului membru. În aceste condiții este greu
de înțeles de ce ne-am mai centra coeziunea internă și raporturile cu un alt grup etnic pe teritoriu.
Nu este cazul să decidem că este preferabil unicamerismul doar pentru că nu am putut impune un
bicamerism real. Mai întâi trebuie să corectăm cauzele disfuncționalității unui sistem și doar în
măsura în care acest lucru este imposibil să optăm pentru un alt sistem. Trebuie înțeles că
înlocuirea sistemului cu un altul, teoretic mai performant, nu rezolvă nimic dacă impulsul dat
sistemului este același. Dacă un aparat electric este alimentat greșit și se distruge nu schimbăm
aparatul cu unul mai performant, căci același impuls electric excesiv îl va distruge, ci corectăm
sursa de alimentare.
161. În 2003, cu ocazia discutării Legii de revizuire, a fost lansată o altă variantă de diferențiere a
Camerelor, deoarece, cum afirma profesorul Drăganu, unicamerismul nu intra în joc „căci era
puțin probabil ca Senatul [...] să-și dea acordul la propria desființare”: utilizarea scrutinului
uninominal pentru Senat sau a unui scrutin mixt, după modelul german. Nici acest sistem nu s-a
impus atunci, dar ulterior un sistem mixt original a fost impus prin modificarea legii electorale.
Ideea scrutinului uninominal fusese introdusă, ca primă variantă alternativă la sufragiul indirect,
și în Tezele proiectului de Constituție din 199168.
162. Este însă sistemul de scrutin uninominal o soluție reală pentru diferențierea celor două Camere
în ceea ce privește componența? Și, ca o problemă de principiu anterioară răspunsului la această
întrebare, ce idee este, în optica celor care propun acest scrutin în România, fundamentul
ideologic al opțiunii pentru acest sistem?
163. Dezbaterea anterioară referendumului prin care Președintele României a consultat electoratul cu
privire la acest sistem a avut ca idee centrală atenuarea influenței partidelor politice asupra
candidaturilor și apoi asupra reprezentanților. Partidele politice erau acuzate de tendințe
oligarhice, iar influența lor politică era considerată indezirabilă. Dacă analizăm aceste argumente
vom vedea însă că nicio democrație contemporană nu funcționează fără partide politice, că
tendințele oligarhice erau semnalate încă de la începutul secolului XX și totuși nici un teoretician
serios nu a negat utilitatea lor pentru democrație și nimeni nu a reușit nici măcar să conceapă și
cu atât mai puțin să pună în practică o democrație fără partide. La noi se tot vehiculează ideea
excluderii influenței politice asupra statului. Eu mă întreb: dacă statul nu primește impuls politic,
atunci cum ar putea funcționa? Partidele politice sunt cele care asigură acest impuls, contribuind
la definirea și exprimarea voinței politice a cetățenilor, ca să reluăm terminologia art. 8 din
Constituția României, care, în treacăt fie spus, este normă juridică obligatorie, nu o declarație de
iubire pentru partidele politice. Ideea care stă la baza justificării conjuncturale a opțiunii pentru
scrutinul uninominal este, așadar, profund antidemocratică.

68Geneza Constituției României - 1991, Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă Monitorul Oficial, editor
coordonator D. Ioncică, București, 1998, p. 447.
164. Dar, chiar admițând că ar fi necesară o atenuare a influenței partidelor politice asupra
candidaturilor și reprezentanților, este de remarcat că scrutinul uninominal nu produce acest
efect. În sistemul american sau britanic unde scrutinul uninominal funcționează de atâta vreme
nu se înregistrează nicio slăbire a influenței partidelor asupra candidaturilor. Dimpotrivă, despre
sistemul britanic s-a putut afirma că produce un alt efect, pe care Monica Charlot îl descria în
următorii termeni: „Cel mai dificil, în definitiv, pentru aspirantul-deputat, este să obţină
învestitura conservatoare sau laburistă. În cursa electorală în Marea Britanie proba de calificare
este altminteri mai dură decât finala”69. Pe de altă parte, candidații independenți care reușesc să
câștige alegerile în acest sistem sunt extremi de rari, pentru că și într-un astfel de sistem
„alegătorul când votează se interesează mai mult de eticheta politică decât de personalitatea
candidatului”70. Partidele nu își pierd deci influența asupra candidaturilor datorită introducerii
unui sistem uninominal, iar experiența scrutinului mixt utilizat la noi pentru ultimele alegeri
parlamentare o demonstrează din plin.
165. În aceste condiții, răspunsul la prima întrebare este clar: utilizarea sistemului uninominal pentru
alegerea uneia dintre Camere nu va duce la diferențierea reală a celor două Camere în ce privește
modul compunerii lor.
166. Cei ce vor acest scrutin subînțeleg că în cea de a doua Cameră este necesară o altfel de
reprezentare. Care ar fi acel tip alternativ nu ne arată. În cazul Senatului ales indirect de
reprezentanții comunităților locale, acest tip de reprezentare diferit este asigurat de faptul că votul
în alegerile locale este mai puțin politic, că oamenii cunosc candidații mai bine și deci votează
mai puțin în considerarea «etichetei politice» și mai mult în considerarea calităților de
administrator dovedite de candidat. Și este clar că în România unii primari, nu puțini la număr,
au câștigat alegerile indiferent de partidul la care au migrat. În cazul scrutinului uninominal la
nivelul alegerilor naționale acest efect de personalizare a votului nu este relevant. Pe de altă parte,
adiționarea influenței partidelor politice din alegerile locale poate da un alt rezultat decât
influența lor directă în alegerile naționale.
167. Pentru a obține diferențierea celor două Camere prin obținerea unui alt tip de reprezentare decât
cea politică, atât de blamată în ultima vreme, trebuie să ne uităm în propria istorie electorală.
Desigur, acest lucru nu a trecut prin mintea multora. Cel puțin eu nu am auzit nicio vorbă despre
modul de compunere a celei de a doua Camere în sistemul electoral românesc reglementat de
Legea electorală din 27 martie 1926. Și totuși eram în perioada pe care o considerăm «de aur»
pentru democrația românească antebelică. A doua Cameră reprezenta, pe lângă interesele locale,
printr-o parte importantă a senatorilor, interese non-politice. Ea era destinată să reprezinte și
interesele economice, profesionale și culturale. Acest sistem pornea de la ideea că omul nu este
o unitate, cum este tentată politica să creadă. El este divers în el însuşi. Acelaşi individ poate avea
interese contrare în calităţile deosebite pe care le are în societate. Astfel, el poate fi în acelaşi
timp salariat şi proprietar al unui capital investit. El are în aceste două calităţi interese oarecum
contradictorii. Ca angajat, are interesul ca salariul să crească; ca proprietar, să scadă. Ar trebui ca
modul construirii Parlamentului să dea seama de această diversitate a intereselor și să nu opereze
o reducție politică a lor. Pe de altă parte, reprezentarea directă a intereselor economice la nivelul
uneia dintre Camerele Parlamentului ponderează legislativul în activitatea de intervenție a
statului în economie, garantând mai bine economia de piață, declarată principiu constituțional în
Constituția din 1991. Corpul acesta mai aplecat către economie, problemele sociale ale muncii,
agriculturii sau educației este cu adevărat ponderator, cum îi plăcea în mod evident domnului
Iorgovan să îl numească, în buna tradiție a operei constituționale a regimului Cuza. Ar fi, așa cum
și-a dorit generalul Charles de Gaulle în Franţa anului 1969, o unificare a Consiliului Economic
și Social cu Senatul. Președintele francez a ratat referendumul din 19 aprilie, dar cred că mai mult
din cauza faptului că sistemul fusese utilizat de fasciștii italieni ca o metodă de mascare a punerii
la punct a organizaţiilor sindicale decât din cauza faptului că francezii îl respingeau în principiu.
168. Sistemul legii electorale române din 1926 combina reprezentarea comunităţilor locale cu
reprezentarea intereselor economice, sociale şi culturale. Astfel, o parte dintre senatori era aleasă
prin vot universal direct. O altă parte era aleasă prin vot indirect de un colegiu electoral format

69M. Charlot, Le système britannique, A. Colin, Paris, 1976.

70 M. Charlot, Le système britannique, A. Colin, Paris, 1976..
 din membri aleşi ai consiliilor comunale urbane şi rurale şi ai consiliilor judeţene, câte unul pentru
fiecare judeţ. O parte importantă însă, câte unul de fiecare circumscripţie electorală, era aleasă
de membrii Camerelor de comerţ şi industrie, ai Camerelor agricole şi ai Camerelor de muncă.
Votau membrii aleşi şi numiţi ai Consiliilor de administraţie ale societăţilor comerciale şi regiilor
autonome înscrise la respectiva Cameră. Fiecare colegiu se întrunea separat şi alegea un senator
pentru fiecare circumscripţie. În fine, o altă parte dintre senatori era aleasă de universităţi, fiecare
universitate câte unul, corpul electoral fiind format din profesorii respectivei universităţi.
169. O altă idee dragă profesorului Drăganu prezentă în studiul său din 2003 era cea a diferenței
funcționale dintre două Camere. Era clar pentru domnia sa că sistemul introdus prin revizuire era
bazat pe un partaj de competențe de «neînțeles», fundamentat pe un «criteriu misterios». Acest
bicamerism este în mod evident puțin funcțional și distruge încrederea în sistem. Dovadă stă
rezultatul referendumului din 2009, când o proporție covârșitoare din electorat a votat pentru
suprimarea lui. De altfel, chiar Curtea Constituțională atrăgea atenția asupra caracterului
disfuncțional al sistemului introdus prin proiectul de revizuire, căci ea afirma că „examinarea în
cascadă a proiectelor de lege, într-o Cameră, în primă lectură, iar în cealaltă, în a doua lectură,
transformă Parlamentul bicameral într-unul unicameral”71. Această Decizie a Curții nu a avut
nici un efect, căci se pare că instanța constituțională română nu își reprezintă prea clar care ar
trebui să fie efectul deciziei prin care controlează constituționalitatea inițiativelor de revizuire a
Constituției și nici care ar trebui să fie modul de control al respectării ei de către autoritatea
constituantă derivată, odată ce refuză, cum am mai arătat, controlul legii de revizuire ulterior
adoptării, dar înaintea referendumului. Profesorul Ion Deleanu atrăgea și el atenția asupra
carențelor acestui tip de bicamerism, dar se pare că nici doctrina nu prea are șanse să atragă
atenția asupra ilogismelor juridice introduse prin revizuirea intempestivă a Constituției în 2003,
operă care pare să reînceapă astăzi.
170. Profesorul Iorgovan credea, deși analiza și el oarecum critic sistemul, că „există garanții pentru
creșterea eficacității procesului decizional legislativ”72. Eu nu cred. Și cred că rezultatul
referendumului, care atestă că electoratul s-a dezis de sistemul bicameral, îmi dă dreptate.
Profesorul Drăganu era îndreptățit să pună sub semnul întrebării bicamerismul instituit prin
revizuire: dacă sistemul funcționează de fapt ca unul unicameral cu două Camere, atunci e clar
că una trebuie suprimată. Electoratul a optat pentru această suprimare. Desigur că referendumul
este consultativ, dar a decide contra voinței exprimate a poporului în lipsa unei argumentații
solide care să îl convingă să își schimbe părerea și a unei reforme reale a bicamerismului
reprezintă un risc pe care nu cred că partidele și-l vor asuma. Drumul este lung pentru a ajunge
să facem electoratul să înțeleagă că, așa cum susținea profesorul Iorgovan, „existența a două
Camere a însemnat și înseamnă un plus de garanție în ceea ce privește funcționarea mecanismului
statal, în baza principiului separației puterilor. O singură Cameră, istoria o dovedește, este supusă
mai ușor influențelor executivului sau a diferitelor grupuri de presiune din afara Parlamentului”73.
Poate că în 2003 profesorul Drăganu putea părea «alarmist»74, dar s-a dovedit că era cât se poate
de îndreptățit să critice vehement sistemul.
171. O astfel de critică întemeiată lansată de domnia sa era cea cu privire la dispoziția din Legea de
revizuire care transfera în materia legiferării regula din dreptul privat qui tacet, cum locui potiut
et debuit, consentire videtur (cel ce a tăcut, deși a putut și a trebuit să vorbească, este considerat
că a consimțit)75. Potrivit Constituției revizuite: „Prima Cameră sesizată se pronunţă în termen
de 45 de zile. Pentru coduri şi alte legi de complexitate deosebită termenul este de 60 de zile. În
cazul depăşirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au

71 Decizia nr. 148 din 16.04.2003, publicată în Monitorul Oficial nr. 317 din 12.05.2003.
72 A. Iorgovan, Filosofia bicamerismului între exigențe doctrinare și nevoi politice reale, Revista de drept public nr.
1/2004, p. 20.
73 A. Iorgovan, Filosofia bicamerismului între exigențe doctrinare și nevoi politice reale, Revista de drept public nr.

1/2004, p. 18.
74 A. Iorgovan, Filosofia bicamerismului între exigențe doctrinare și nevoi politice reale, Revista de drept public nr.

1/2004, p. 15-16.
75 T. Drăganu, Câteva considerații critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituției

adoptată de Camera Deputaților și Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 60-61.
 fost adoptate”76.
172. Profesorul Iorgovan, deși se străduia să găsească argumente, mai ales prin invocarea unor sisteme
străine, nu avea cum să reușească, căci această transpunere este pur și simplu stupefiantă.
Rezultatul analizei comparative este chiar contrar eforturilor, căci în Constituția Japoniei, cum
ne spune chiar profesorul Iorgovan, Camera Consilierilor trebuie să se pronunțe în 60 de zile
asupra legii și dacă nu o face în termen se consideră că proiectul a fost respins77. Asta dovedește,
desigur, că japonezii nu sunt animați de spiritul balcanic de schimbare pentru schimbare.
173. Principiul este că un organ prin care se exercită suveranitatea trebuie să își manifeste expres
voința. Legile au rolul să constrângă. Unii le-au numit un atentat la libertate. Or, restrângerea
libertății nu se prezumă. Regula generală a democrației liberale este că tot ceea ce nu este expres
interzis este permis. Pornind de aici, trebuie să dăm dreptate japonezilor: când o Cameră tace cu
privire la o lege, aceasta trebuie considerată ca fiind respinsă. Soluția contrară este profund
nedemocratică. Și, în această optică, profesorul Drăganu avea dreptate să susțină că lipsa
dezbaterilor în prima Cameră sesizată lipsește opoziția de un mijloc de exprimare. Or, opoziția
este un organ al guvernământului și, cum se exprima domnia sa, „înăbușirea glasului ei este în
discordanță cu însăși rațiunea de a fi a parlamentelor”78.
174. De data aceasta, filosofia sistemului și exigențele dreptului parlamentar au fost nu elegant evitate,
ci pur și simplu răsturnate de transpunerea unui adagiu de drept privat roman în Constituție. Dacă
altădată vorbeam de capcana nefilosofării, de data aceasta putem vorbi de prăpastia ilogismului.
175. Profesorul Drăganu mai atrăgea atenția asupra unui fapt, care poate părea un detaliu tehnic, dar
nu este: cine constată că prima Cameră sesizată nu s-a pronunțat în termen?79 O asemenea
răsturnare a regulilor tipice dreptului public, în care regula era că tăcerea unui organ este
echivalentă respingerii solicitării, ar fi meritat cel puțin o prevedere expresă care să arate cine
este abilitat să constate tăcerea.
176. Un alt aspect, ce poate părea de asemenea un detaliu tehnic, poate fi determinant în anumite
circumstanțe: trimiterea unor pachete masive de proiecte de legi foarte importante și complexe
în ajunul vacanței parlamentare sau spre sfârșitul sesiunilor80 pentru a obține aprobarea tacită în
prima Cameră sesizată. Iar politica autohtonă dovedește că acest sistem este practicat.
177. Desigur că aceste considerații privind bicamerismul rezultat din Legea de revizuire din 2003,
care urmează în mare disputa dintre Tudor Drăganu și Antonie Iorgovan, nu epuizează problema.
Ceea ce ne interesa era un studiu de caz care să ne permită o concluzie asupra prevalenței
filosofiei politico-juridice sau a necesităților politice ale momentului. Un lucru cred că rezultă
clar din cele de mai sus: coerența structurală a instituțiilor publice nu poate rezulta decât din
fundamentarea lor pe principii clare de filozofie politico-juridică Din punctul meu de vedere, este
evident că nu putem impune întotdeauna soluții valide din punct de vedere filosofic, dar că cel
puțin un minim de reguli procedurale, care să încerce să garanteze filosofia de bază a sistemului
politic și juridic, trebuie impus, indiferent de conjunctură.
178. O primă regulă, care rezultă din studiul de caz anterior, este că o problemă structurală nu poate
fi rezolvată decât printr-un răspuns structural. O a doua regulă este că problemele dintr-o sferă
de acțiune nu pot fi tratate cu soluții dintr-o altă sferă81. De exemplu, nu putem tratata o problemă
juridică sprijinindu-ne pe motivări și soluții economice, sau una economică cu măsuri strict
juridice. O a treia, că răspunsul structural trebuie să vizeze întotdeauna cauzele disfuncției și nu
efectele ei. În fine, o altă regulă de metodă este că rezolvarea unei probleme sistemice nu trebuie
să se bazeze pe așteptarea unor calități excepționale ale oamenilor care exercită funcțiile

76 Art. 72 alin. (2).

77 Art. 59 alin. 4, A. Iorgovan, Filosofia bicamerismului între exigențe doctrinare și nevoi politice reale, Revista de
drept public nr. 1/2004, p. 26.
78 T. Drăganu, Câteva considerații critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituției

adoptată de Camera Deputaților și Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 61.
79 T. Drăganu, Câteva considerații critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituției

adoptată de Camera Deputaților și Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 61.
80 T. Drăganu, Câteva considerații critice asupra sistemului bicameral instituit de Legea de revizuire a Constituției

adoptată de Camera Deputaților și Senat, Revista de drept public nr. 4/2003, p. 61, p. 61.
81 Vezi pentru tratarea separării sferelor justiție ca baza a societății liberal-democratice vezi M. Walzer, Sphères de

justice. Une défense du pluralisme et de l'égalité, Seuil, Paris, 1997.

 sistemului. Cu alte cuvinte, funcția determină titularul și nu titularul determină funcția.
179. Eu cred - și sunt astfel în consens cu metodologia generală promovată de profesorul Drăganu –
că nici o necesitate politică a momentului nu trebuie să afecteze aceste reguli metodologico-
procedurale de bază. Dacă ne acordăm cel puțin asupra acestui minim, atunci problemele politice,
juridice și sociale pot fi tratate cu seriozitate. Altfel rezolvarea lor riscă să derapeze continuu
către o abordare subiectivă, dependentă de o cerință imposibil de realizat: găsirea oamenilor
perfecți care să ocupe funcțiile publice. În lipsa prevalenței procedurilor, ar trebui, cum spunea
Rousseau, un popor de zei care să dea legi oamenilor.
§3. Aporiile principiului interzicerii mandatului imperativ în practica constituțională
românească
180. Constituția României dispune expres în art. 69(2) că „orice mandat imperativ este nul”. În
consecință, nimeni, indiferent de poziția în stat sau în societate, persoană sau structură, nu poate
ordona unui deputat sau senator cum să-și exercite mandatul. Rostul prevederii constituționale
este deci apărarea independenței reprezentanților poporului față de orice presiune externă. Dar,
și acest lucru devine esențial în aprecierea efectelor acestei interziceri a mandatului imperativ,
dispoziția constituțională îi apără pe deputați și senatori de presiunile externe, nu de ei înșiși.
Sfera efectelor interzicerii mandatului imperativ depinde de tipul de reprezentare practicat în
sistemul constituțional. În cazul reprezentării în parlament a tendințelor politice, în diverse
modalități de organizare a votului, cum este cazul sistemului constituțional românesc, Camerele
au o anumită configurație politică rezultată din votul electorilor. Aceasta este baza organizării
tuturor structurilor colegiale ale Camerelor: grupuri parlamentare, birouri permanente, comisii.
Constituția României impune expres acest principiu, prin art. 64(5). Interzicerea mandatului
imperativ trebuie deci coordonată cu respectarea voinței electoratului din care rezultă o anumită
configurație politică a Camerelor. În consecință, dacă unui parlamentar i se cere imperativ să
voteze sau să facă un alt exercițiu al mandatului reprezentativ altfel decât îi dictează conștiința,
sub amenințarea, de exemplu, a excluderii din partidul pe listele căruia a candidat și,
neconformându-se este exclus din partid sau din grupul parlamentar al acestuia, atunci el își
păstrează mandatul, apărat fiind de dispoziția constituțională care declară nul orice mandat
imperativ, el rămânând independent. Dar dacă deputatul sau senatorul părăsește fără nici o
presiune exterioară structura politică din care a făcut parte și în considerarea căreia a primit
mandatul, schimbând compoziția politică a Camerei rezultată din vot, și cum interzicerea
mandatului imperativ nu-l protejează decât față de alții, nu față de el însuși, trebuie să părăsească
Camera lăsând locul următorului candidat de pe lista votată de alegători. Cred că doar în acest fel
cele două principii constituționale pot fi coordonate logic și sistemic între ele82.
181. Curtea Constituțională a României este de altă părere. Ea a judecat în 1993 o sesizare privind
constituționalitatea art. 2 din Regulamentul Adunării Deputaților din 27 iunie 1990 care
interzicea trecerea deputaților de la un grup parlamentar la altul, în care se susținea că această
prevedere regulamentară „contravine principiilor constituţionale care consacră libertatea de
conştiinţă şi dreptul de asociere. […] De asemenea, (contravine dispozițiilor) din Constituţie care
consacră mandatul reprezentativ şi care deci asigură libertatea de opinie şi asociere a
parlamentarilor în cadrul structurii politice a Parlamentului”83.
182. Față de aceste susțineri, Camera Deputaților, în nota înaintată Curții, arătă printre altele că
„trecerea de la un grup parlamentar la altul nu reprezintă o simplă modificare de opinie politică,
ci o puternică distorsionare a configuraţiei politice a Camerei Deputaţilor care vine în contradicţie
cu voinţa corpului electoral”, încercând deci să lege cele două principii constituționale în
aproximativ aceeași manieră în care eu am făcut-o mai sus.
183. Curtea decidea însă în alt sens, care va afecta toată practica constituțională și politică românească
post-revoluționară: „Art.66 din Constituţie stabileşte că în exercitarea mandatului, deputaţii şi
senatorii sunt în serviciul poporului şi că orice mandat imperativ este nul. Practic, acest articol

82 Pentru distingerea parlamentarilor independenți de parlamentarii deveniți independenți, vezi opinia separată a
domnilor judecători Acsinte Gașpar și Tudorel Toader la Decizia nr. 1490/2010, publicată în Monitorul Oficial nr.861
din 22.12.2010.
83 Decizia nr. 44/1993, publicată în Monitorul Oficial nr.190 din 10.08.1993.
 valorifică fără limite mandatul reprezentativ. Acest text constituţional trebuie să constituie
punctul de plecare în explicarea raporturilor constituţionale dintre deputat şi alegătorii săi,
partidul politic care l-a propulsat, Camera din care face parte. Interpretarea acestui articol
constituţional nu poate fi decât în sensul că deputatul, din punct de vedere juridic, nu mai are nici
o răspundere juridică faţă de alegătorii din circumscripţia care l-a ales şi nici faţă de partidul pe
lista căruia a candidat. Raporturile sale cu alegătorii şi partidul sunt raporturi morale, politice,
dar nu juridice. El nu mai este ţinut să îndeplinească vreo obligaţie faţă de aceştia, el este obligat
numai poporului. În consecinţă, deputatul are facultatea Constituţională de a adera la un grup
parlamentar sau altul în funcţie de opţiunile sale, de a se transfera de la un grup parlamentar la
altul sau de a se declara independent faţă de toate grupurile parlamentare. Nici o altă normă
juridică, legală sau regulamentară nu poate contraveni acestor dispoziţii constituţionale. Întrucât
Regulamentul Camerei Deputaţilor nu se ocupă şi de această transferare de la un grup parlamentar
la altul, suntem mai degrabă în faţa unui gol de reglementare (la nivel de regulament) şi nu în
faţa unui caz de neconstituţionalitate. [...] (Curtea) constată că art.2 din Regulamentul Camerei
Deputaţilor adoptat de Adunarea Deputaţilor prin Hotărârea nr.12 din 27 iunie 1990, publicat în
Monitorul Oficial al României nr.87/28 iunie 1990, nu interzice trecerea unui deputat de la un
grup parlamentar la altul şi deci nu contravine Constituţiei”84.
§4. Autonomia regulamentară a Camerelor Parlamentului român
184. Camerele Parlamentului român se bucură de autonomie regulamentară, în baza art. 64(1) din
Constituție, care prevede că „organizarea şi funcţionarea fiecărei Camere se stabilesc prin
regulament propriu”. Aceasta înseamnă că în dreptul românesc Camerele își reglementează
organizarea și funcționarea în forma juridică a regulamentului. Desigur, în limitele
constituționale. Autonomia regulamentară a Camerelor își găsește o primă limită în textele
constituționale. Curtea Constituțională afirma în acest sens că „printr-o normă regulamentară, nu
se poate deroga de la o normă Constituţională. În mod firesc Constituţia cuprinde şi norme de
organizare şi funcţionare a Camerelor parlamentare. Asemenea norme au o forţă juridică
supremă, ele pot fi detaliate prin normele regulamentare, dar nu încălcate”85.
185. Pe de altă parte, Camerele pot reglementa în forma normativă a regulamentului doar aspectele ce
țin de organizarea și funcționarea lor. Depășirea acestei sfere materiale a regulamentului atrage
neconstituționalitatea lui. Curtea Constituțională a decis în acest sens: „Prevederile
Regulamentului (Camerei) sunt constituţionale în măsura în care privesc numai organizarea
internă şi funcţionarea acestuia” 86. De aceea, regulamentul nu poate crea drepturi și obligații „în
sarcina unor subiecte de drept din afara”87 Camerei.
186. O a doua limită a autonomiei regulamentare este legea. Atât legea cât și regulamentul sunt acte
normative adoptate de Camere, dar ele nu se confundă. Chiar în sistemul românesc actual, în care
legile sunt adoptate practic de o singură Cameră, Camera decizională, cealaltă fiind doar o
Cameră de reflecție, legea rămâne distinctă de regulament. Astfel, Curtea Constituțională a decis
că prevederile regulamentelor Camerelor „sunt constituţionale numai în măsura în care nu
reglementează materii care, potrivit dispoziţiilor constituţionale, pot fi reglementate numai prin
alte acte juridice”88. Conform Curții, din dispozițiile constituționale „rezultă intenţia
incontestabilă a Constituantei de a scoate anumite reglementări din sfera de reglementare a
regulamentelor parlamentare”89. Astfel, odată ce statutul deputaților și senatorilor este
reglementat în Constituția României distinct de organizarea și funcționarea Camerelor, iar
regulamentul se referă doar la aceasta din urmă, înseamnă că materiile ce țin de mandatul
reprezentativ, imunități și incompatibilități nu pot fi reglementate prin regulament, ci prin lege.
Este și părerea Curții Constituționale: „În general, un regulament de organizare şi funcţionare a
unei structuri poate conţine şi reguli privind statutul membrilor, dar cu condiţia ca legea să nu
dispună ca ele să fie instituite în alt mod. Asemenea limitări sunt explicit prevăzute de Constituţie.

84 Decizia nr. 44/1993, publicată în Monitorul Oficial nr.190 din 10.08.1993.

85 Decizia nr. 44/1993, publicată în Monitorul Oficial nr.190 din 10.08.1993.
86 Decizia nr. 46/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.131 din 27.05.1994.
87 Decizia nr. 46/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.131 din 27.05.1994.
88 Decizia nr. 46/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.131 din 27.05.1994.
89 Decizia nr. 46/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.131 din 27.05.1994.
 Ele rezultă atât din structura dispoziţiilor privind Parlamentul, cât şi din conţinutul textelor
constituţionale ale art. 68 (art. 71 conform renumerotării Constituției revizuite, n.n.), potrivit
căruia alte incompatibilităţi decât cele prevăzute de acest articol, privind statutul de parlamentar,
se stabilesc prin lege organică, şi ale art. 71, potrivit căruia cuantumul indemnizaţiei şi celelalte
drepturi cuvenite parlamentarilor se stabilesc prin lege”90.
187. Regulile prevăzute în Constituție și în legi nu pot fi modificate prin regulament, Camera neputând
decât să detalieze procedurile de aplicare a acestor acte normative superioare regulamentului în
ierarhia normativă. „Aceste reguli procedurale pot numai să permită valorificarea dispoziţiilor
constituţionale şi legale, neputându-le afecta domeniul de reglementare sau conţinutul”91.
188. Curtea Constituțională admite că regulamentele Camerelor pot reproduce fidel dispozițiile
constituționale. „În asemenea situaţii, constituţionalitatea dispoziţiilor respective este
evidentă”92. Cum am subliniat de mai multe ori, consider că reproducerea textului Constituției
într-un act normativ inferior în ierarhia normativă este neconstituțională, pentru că ea creează
confuzii cu privire la nivelul ierarhic al normei. Principiul interzicerii acestui procedeu este clar
stabilit în jurisprudența europeană, C.J.C.E. decizând că este interzis unui stat să reproducă textul
regulamentului într-un act intern, pentru că ar produce un echivoc asupra naturii dispoziţiilor, cât
şi asupra momentului intrării în vigoare93.
189. Regulamentele Camerelor sunt adoptate cu majoritate absolută. Curtea Constituțională a decis că
„majoritatea absolută impusă de Constituţie pentru adoptarea Hotărârii privind Regulamentul
Senatului urmăreşte să asigure o exprimare cât mai largă a voinţei senatorilor în prevederile
regulamentare, cerinţă firească într-un sistem parlamentar democratic, care implică, prin
definiţie, o majoritate şi o opoziţie parlamentară”94. În ceea ce privește regulamentul ședințelor
comune, Constituția prevede în mod expres în art. 65(2): „Camerele îşi desfăşoară lucrările şi în
şedinţe comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor”.

90 Decizia nr. 46/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.131 din 27.05.1994.

91 Decizia nr. 46/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.131 din 27.05.1994.
92 Decizia nr. 46/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.131 din 27.05.1994.
93 C.J.C.E., 7 feb. 1973, Aff. 39/72, Rec. p. 101, Commission de C.E. c. Rép. Italienne.
94 Decizia nr. 46/1994, publicată în Monitorul Oficial nr.131 din 27.05.1994.