Tema 1

Împrumuturile publice. Datoria publică. Scurt recurs la istoria recentă.

Deficitul bugetare (sursele problemei) și datoria publică

Structurile de decizie din sistemele bugetare publice moderne se confruntă permanent

cu problema asigurării unor resurse financiare constante pentru realizarea obiectivelor
politicilor publice naţionale, locale sau regionale.
Chiar dacă, în perioada pe care o traversăm, ponderea sectorului public ca proprietar s-
a diminuat prin diverse forme de dezangajare a statului, îndeosebi prin privatizare şi
externalizarea unor activităţi producătoare de bunuri şi servicii, nevoile financiare au rămas
constant mai mari decât veniturile publice.
Cererea tot mai ridicată de resurse publice, aşa cum am mai arătat, s-a datorat extinderii
domeniului statului, intervenţionismului în sectorul industrial şi agricol - îndeosebi prin
ajutoare financiare şi diverse dispozitive de incitare fiscală (ajutoare pentru întreprinderi în
dificultate, pentru investiţii, sprijin pentru activităţi de cercetare-inovare, sprijin pentru ocupare,
finanţare pentru formarea continuă şi conversia profesională, credite cu dobânzi subvenţionate),
precum şi angajării din ce în ce mai masive în sectorul social (pensii, educație, sănătate).
Accentuarea nevoii de resurse a sectorului public a crescut nu numai datorită
„îmbogăţirii” paletei intervenţioniste a statului, aşa cum am arătat pe parcursul lucrării, ci şi
datorită diminuării unor venituri fiscale ce erau asigurate prin unele din activele economice ale
statului. Spre exemplu, privatizarea activelor publice, începută în statele europene dezvoltate
din anii ’60 (cu firma Volkswagen) şi documentată impresionant de autorii italieni Bortolotti,
Fantini şi Siniscalo (2003) pe 2459 de cazuri din 121 ţări, deşi a determinat o creştere a
competitivităţii activelor respective, precum şi o diminuare a cheltuielilor statului cu subvenţii
şi transferuri, a făcut statul modern mult mai dependent de resursele financiare obţinute din
împrumuturi publice interne şi externe. Dependența de aceste resurse a devenit și mai evidentă
pe fondul diminuării capacității statului de a utiliza politici fiscale bazate pe creșterea
fiscalității, datorită creșterii concurenței între economiile naționale pentru atragerea
investitorilor.
Nu în ultimul rând, cum am mai arătat, diferiți factori politici au accentuat această
dependență de resurse din împrumuturi. Nici o persoană cu drept de vot nu dorește să audă de
creșterea taxelor și diminuarea cheltuielilor. Chiar dacă, declarativ suntem de acord că datoria
publică trebuie să scadă, nu acceptăm nici diminuarea diferitelor categorii de beneficii pe care
le obținem de la stat. Astfel că, pentru oamenii politici și partidele din care fac parte este mult
mai sigur (din perspectiva viitorului politic) să facă împrumuturi decât să crească taxele.
Evident, o economie puternică, cu rate de creștere ridicate poate asigura atât menținerea
unei politici fiscale relaxate cât și realizarea cheltuielilor publice solicitate, dar, evoluțiile
economice au fost decepționante pentru multe din economiile dezvoltate în ultimele decenii.
Aceasta a făcut ca stocul datoriei publice să crească și numeroase economii să revină constant
la dimensiuni nesustenabile ale acestuia.
Cât de acută și importantă este problema datoriei în economiile din regiunea din care
facem parte se poate observa și din tabelul de mai jos
După cum se poate observa, în 2019 (primul semestru), 13 state ale UE, aveau datorii
publice superioare plafonului (Tratatul de la Maastricht) de 60% din PIB, faţă de 10 în 1995.

1995 2000 2002 2004 2008 2009 2010 2011 2013 2014 2015 2016 2017 2019
Germania 55.6 60.2 60.7 66.2 66.8 74.5 82.5 78.4. 78,4 75.7 72.1 69.2 65.3 61
Austria 68.2 66.2 66.2 64.7 63.8 69.2 72 82.2 80.8 84 84.9 82.9 78.3 72.7
Belgia 130.2 107.8 103.4 94 89.2 95.7 95.5 102 103,7 107.0 105.2 104.9 101.8 105.1
Bulgaria : 72.5 52.4 37 13.7 14.6 16.2 15.3 17,3 27.1 26 29.3 25.3 21.2
Cipru 51.8 59.6 65.1 70.9 48.9 58.5 61.3 65.8 102.5 109.2 107.5 103.4 93.9 105
Danemarca 72.6 52.4 49.5 45.1 33.4 40.6 42.9 46.4 46,3 44.3 39.8 37.2 35.5 33.6
Spania 63.3 59.4 52.6 46.3 40.2 53.9 61.5 69.5 93,4 100.7 99.3 99.2 96.8 98.7
Estonia 8.2 5.1 5.7 5 4.5 7.2 6.7 5.9 9.9 10.6 10 10.2 9.3 8.1
Finlanda 56.6 43.8 41.5 44.4 33.9 43.5 48.6 48.5 55,6 59.8 63 62.6 60.9 53.3
Franţa 55.5 57.3 58.8 64.9 68.2 79.2 82.3 85.2 92,7 94.9 95.6 98 98.4 99.7
Grecia 97 103.4 101.7 98.6 112.9 129.7 148.3 172 177 178.9 175.9 178.5 176.2 181.9
Ungaria 85.6 56.1 55.9 59.5 73 79.8 81.8 80.8 80,2 76.8 76.1 75.5 72.9 70.1
Irlanda 80.1 35.1 32 29.5 44.5 64.9 92.2 109.3 120 104.4 76.7 73.9 67.8 65.6
Italia 120.9 108.5 105.1 103.4 106.1 116.4 119.2 116 132,9 135.4 135.3 134.8 134.1 134
Letonia 15.1 12.4 13.6 15 19.8 36.7 44.5 42.8 38 40.9 36.7 40.2 38.6 37.2
Lituania 11.5 23.6 22.2 19.3 15.5 29.3 37.9 37.2 39,6 40.6 42.7 39.9 39.3 34.1
Luxemburg 7.4 6.2 6.3 6.3 14.4 15.3 19.2 19.2 27,7 22.7 22 20.1 22.3 21.3
Malta 35.3 54.9 59.1 71.7 62 67.6 68.3 69.8 69.6 63.4 57.8 55.3 50.3 46.6
Olanda 76.1 53.8 50.5 52.4 58.5 60.8 63.1 61.7 67.9 67.8 64.6 61.9 56.9 50.9
Polonia 49 36.8 42.2 45.7 47.1 50.9 54.8 54.4 55.9 50.4 51.3 54.2 50.6 49.1
Portugalia 59.2 50.7 56.8 61.9 71.7 83.2 93.5 111.4 128,7 132.9 131.2 131.5 126 123
Cehia 14 17.8 27.1 28.9 28.7 34.2 37.8 39.9 46 42.2 40 36.8 34.7 34
România 6.6 22.5 24.9 18.7 13.4 23.6 30.5 34.2 38 39.2 37.8 37.3 35.1 34.1
Marea 51.2 41 37.7 41 52.3 67.8 79.4 81.8 86,2 86,2 86.9 86.8 86.2 85.3
Britanie
Slovacia 22.1 50.3 43.4 41.5 27.9 35.6 41 43.3 54,6 53.5 51.9 52 51.3 48.9
Slovenia 18.6 26.3 27.8 27.3 22 35 38.6 46.4 70.8 80.3 82.6 78.6 74.1 67.9
Suedia 72.8 53.9 52.5 50.3 38.8 42.6 39.5 36.9 39.8 45.2 43,9 42.3 40.7 36.3

UE : 61.9 60.5 62.3 62.2 74.6 80 81 85.5 87.0 84.9 83.8 82.1 80.7
Zona euro 18 72.0 69.2 68.0 69.6 70.2 80.0 85.4 86.1 91.3 93 91 90.2 87.9 85.9
țări

Sursa: Eurostat, 2019

 Așa cum se observă, criza financiară din 2008 a reprezentat un alt element cu influențe
semnificative asupra dinamicii datoriilor publice provocând, ceea ce s-a numit o criză a
datoriilor suverane. Țările europene, cu puține excepții, au acumulat datorii mai ridicate pentru
a veni în sprijinul activitații economice și în sprijinul băncilor cu probleme. Aceasta a dus la
situația în care 15 țări în 2013 aveau datorii publice peste nivelul admis de Tratatul de la
Maastricht, față de 10 în 2008.
Așadar, cheltuielile publice discreționare, recesiunile, investițiile publice, politicile fiscale,
factorii politici asociați sistemelor democratice, creșterea economică decepționantă, drepturile
asociate cetățeanului modern reprezintă variabile ce explică evoluțiile negative ale datoriei
publice ale regiunii economice în care ne află.
În continuare, vom căuta să înțelegem o serie de concepte utilizate în analizele privind subiectul
împrumuturilor publice și datoriei publice.
Vom începe cu un scurt excurs în istoria occidentală mai recentă cu privire la subiect,
pentru ca, mai apoi, să examinăm care sunt înțelesurile unor termeni precum: datorie publică,
împrumut public, deficit primar, deficit structural etc. Mai mult, vom încerca să clarificăm şi
anumite aspecte tehnice şi procedurale ce privesc accesul la împrumuturile publice (titluri de
împrumut, perioada împrumutului etc.).

1. Clarificări terminologice şi scurtă incursiune în istoria recentă a

problemei
Împrumutul de resurse financiare este o activitate recurentă în istoria economiei mondiale.
De la împrumuturile realizate de persoanele fizice, până la cele realizate de agenţi economici,
aşezăminte religioase, oraşe sau suverani, împrumutul a constituit o formă importantă de
atragere a resurselor financiare pentru finanţarea unor obiective extrem de diverse (de la
producţie artistică, până la finanţarea războaielor şi a obiectivelor de infrastructură continuând
cu finanţarea unor acţiuni culturale, sau a unora ce privesc sănătatea publică ori alte probleme
sociale).
Dacă în privinţa subiecţilor analizei de mai sus (împrumutul şi debitorul) caracterizările
sunt suficient de clarificatoare, nu la fel stau lucrurile când punem problema definirii
sintagmelor „împrumuturi publice” şi „datorie publică”. Divergenţele în interpretare sunt
importante şi, de aceea, limbajul decidentului şi al analistului trebuie să arate o asumare clară a
interpretării utilizate, în definirea termenilor respectivi.
 Sunt datoriile făcute de suveranii imperiului chinez datorii publice? Dar cele realizate
de monarhii regimurilor absolutiste din regatul francez medieval? Putem vorbi de datorie
publică atunci când avem în vedere împrumuturile publice făcute de suveranii europeni din
secolul al XVII-lea? Sunt datorii publice cele făcute de conducătorii romani, în Epoca
Imperială? Dar cele făcute în secolul al XIII-lea, de Veneţia?
Pentru unele din întrebări răspunsul este pozitiv, în timp ce pentru altele acesta este
negativ. Ce face diferenţa între aceste împrumuturi?

1. În numele cui? Cine este subiectul împrumutului?

Datoriile făcute de împăraţii romani erau datorii făcute în nume personal, cele făcute de
suveranii absolutişti francezi, de asemenea.
Pentru a putea fi considerat împrumut public, angajamentul financiar respectiv nu
trebuie confundat cu angajamentul financiar al persoanei ce întruchipează statul, al persoanei
ce reprezintă autoritatea supremă în interiorul organizaţiei numită stat. Din acest motiv,
împrumutul şi datoria publică sunt concepte aplicabile situaţiilor de împrumut din statele
moderne, în care persoana fizică a suveranului este diferită din punct de vedere legal de
atribuţiile sale în calitate de lider al statului. În secolul al XVII-lea, în Europa, putem afirma că
se creează treptat această diferenţă.
2. Pentru cât timp?
Ce se întâmplă cu datoria publică dacă suveranul care a contractat-o moare? Dispare
odată cu acesta sau îi supravieţuieşte? Cine preia sarcina plăţii?
Pentru că în statele moderne persoana conducătorului (monarh, preşedinte, dicatator) nu
se confundă cu statul, datoria angajată este considerată publică dacă este definită ca perenă,
supravieţuind şefului statului, la un moment dat. Din acest motiv, se afirmă că pentru a fi datorie
publică, împrumuturile făcute de puterile publice trebuie să fie consolidate, adică să fie
considerate drept o „datorie globală”.
Datoriile făcute de Republica Veneţia sau de Florenţa în sec. al XII-lea şi al XIII-lea,
reprezintă datorii publice, fiind făcute în numele oraşului şi nu în numele personal al
conducătorului acestor oraşe.
În Veneţia, istoria datoriei publice începe în 1262, cu Monte Vecchio, apoi în 1482, cu
la Monte Nuovo şi în 1509, cu la Monte nuovissimo.
În Florenţa, în 1343, a fost creată „datoria consolidată sau perpetuă” (monte comune),
în valoare de 570.000 de florini cu 5% rată a dobânzii, corespunzătoare împrumuturilor făcute
de cetăţeni pentru finanţarea unor războaie anterioare. L’Ufficio del Monte Comune era un
birou unde cetăţenii veneau să îşi înscrie într-un registru sumele cu care împrumutau Republica.
În Franţa medievală, Francisc I, a fost primul rege care a emis prima rentă perpetuă a
monarhiei franceze ce permite, în consecinţă, creşterea continuă a datoriilor publice. Acest fapt
s-a întâmplat în 1522, când Edictul din 15 octombrie stabileşte de Jure că statul are singura
obligaţie de a plăti dobânda datoriei, păstrându-şi dreptul de a plăti când crede de cuviinţă
datoria propriu-zisă.
Spania habsburgilor este cunoscută în istorie ca un spaţiu economic în care
imposibilitatea de plată a datoriilor a determinat regii să se folosească de puterea lor
discreţionară aruncând blamul pe creditori, condamnând bancherii şi „imoralitatea” acestora,
marcând, astfel, un element important al caracteristicilor puterii absolutiste, ca putere
constituită împotriva grupurilor intermediare. Filip al II-lea, în 1557, 1575, 1598, Filip al III-
lea, în 1607, 1627, 1647 au anulat datoria publică şi au întrerupt plăţile către bancheri, deşi
aceştia, genovezi sau membrii ai familiei Fugger, au continuat să împrumute constant imperiul
spaniol.
Aşa cum spune Blyth (2015),suntem în plină perioadă în care: „statul nu poate trăi cu
ea (datoria), nu poate trăi fără ea, şi nu vrea să plătească pentru ea”.
În Anglia, John Law, după ce analizează situaţia datoriilor monarhiei franceze,
propune, o lege pentru înfiinţarea băncilor funciare, respinsă însă de guvernul scoțian, pentru
a elibera coroana de dependenţa finanţelor şi rentierilor. Law găsește mai multă înțelegere în
Franța, foarte îndatorată, ca urmare a cheltuielilor enorme făcute de Regele Soare, Ludovic al
XIV-lea. Acesta a lăsat Franța cu o datorie imensă, între 2.5 și 3 miliarde de livre1, în condițiile
în care veniturile anuale din taxe ale Franței erau de 140 - 150 milioane de livre. Din acestea,
plățile în contul datoriei erau de 120 milioane. Law, înființează Banque Generale, în care
acțiunile la această ”bancă centrală” erau vândute în schimbul achiziționării de către investitori
a obligațiunilor franceze, în acest fel diminuând din datoria Franței. De asemenea Filip al II-
lea, Regentul Franței a luat decizia ca toate impozitele să fie plătite în bilete de hârtie, tipărite
de banca nou înființată. O altă decizie pentru plătirea datoriei a fost aceea de înființare a
Companiei Indiilor (Missisippi Company), ale cărei acțiuni puteau fi cumpărate cu obligațiunile
de stat de pe piață, adică cu datoria franceză. Succesul emisiunii de acțiuni a fost atât de mare
încât banca centrală a emis alte bilete de hârtie, permițând investitorilor să împrumute aceste
noi bilete cu o dobândă redusă și cu un colateral în acțiuni la această companie. În final, după

1
Sursele utilizate prezintă estimări diferite ale datoriei publice din acea perioadă cât și ale veniturilor
guvernametale în intervalul de referință.
creșterea exploziv-speculativă a acțiunilor, prăbușirea a fost la fel de spectaculoasă. Lua astfel
sfârșit, o primă experiență de monetizare a unei datorii guvernamentale prin intermediul unei
bancii sau companii, care deși a sfârșit prost, a diminuat datoria publică a Franței în mod
semnificativ.

La început, datoria publică a statelor a fost preponderent realizată pentru

satisfacerea nevoii de finanţare a confruntărilor militare.
Sociologul britanic Michelmann, în teoriile sale despre coordonare ca trăsătură esenţială
a puterii şi despre puterea infrastructurală, arată că semnificativa creştere a fiscalităţii din
perioada sfârşitului Evului Mediu este produsul costurilor din ce în ce mai mari ale războaielor.
De pildă, Olanda, în timpul războiului cu Spania, a fost obligată să plătească dobânzi ridicate
finanţatorilor, chiar dacă sistemul său fiscal era unul din cele mai sofisticate şi eficiente din
Europa.
În acelaşi timp, însă, Anglia, în sec. XVI şi XVII, plătea dobânzi uriaşe, chiar dacă era
ferită de războaie, datorită incapacităţii sale de a transforma sistemul de taxare medieval într-
unul eficient2. La sfârşitul secolului al XVII-lea, datoria publică engleză ajunge de la un milion
de livre la 16 milioane, în numai 20 de ani, ajungând apoi, în 1766, la 133 milioane de lire
sterline, iar în 1817, ajunge la 850 milioane din cauza războaielor cu francezii3.

Fiscalitatea reglementată central şi posibilitatea contractării de împrumuturi publice

reprezintă, în acelaşi timp, atribute ale noilor capacităţi de coordonare ale statului şi consecinţe
ale acestei capacităţi.
Războiul legitimează împrumutul public şi din cauza unei incapacităţi tehnice a
statului de a produce venituri din taxe în de perioade de risc, ca aceasta.
Impozitul, ca alternativă la împrumut, este dificil de impus şi de încasat în timp util, în
caz de pericol militar iminent. Împrumutul, în schimb, este facil de obţinut şi flexibil. Mai mult,
concepţia privind împrumutul public era, în secolul al XVIII-lea, că diminuarea şi lichidarea
datoriei publice nu reprezentau atributele fundamentale ale unei gestiuni financiare sănătoase,

2
Stephan R. Epstein, States: Public Goods And The Formation And Integration Of Markets, p.31,
http://www.lse.ac.uk/economicHistory/Research/gehn/gehnpdf/conf1_obrien.pdf
3Recueil des cours, Collected Courses 1928, Volume 23, p.245, Academie de droit internationale de la Haye.
deoarece „rambursarea sa nu era o necesitate absolută şi nici obiectul cel mai important al unei
bune administrări”.4
Odată cu creşterea datoriilor publice, are loc o reducere a ratelor dobânzilor, de la 12-
14% (în Anglia), la 3%, în jurul celei de a doua jumătăţi a secolului al XVIII-lea, aceasta într-
o perioadă de aproximativ 400 de ani. Această scădere a dobânzilor, a fost însoţită de apariţia
unui „efect pervers al datoriei publice” prin creşterea constantă a fiscalităţii şi formalizarea
legislativă a acesteia, pentru asigurarea unui flux constant de resurse publice, inclusiv pentru
plata unui serviciu din ce în ce mai ridicat al datoriei publice. Între 1820-1850, Anglia utiliza
aproape jumătate din buget pentru plata datoriei publice.
Creşterea imensă a datoriei publice a Angliei l-a făcut pe filosoful iluminist scoţian
David Hume să afirme că principala problemă a datoriei publice este aceea că nu are limită, că
se abuzează de ea, dar şi că este facil de utilizat această modalitate de finanţare deoarece
costurile ei sunt ascunse şi intergeneraţionale.
Iată ce afirmă acesta în sensul celor de mai sus: “Este foarte tentant pentru un ministru
să utilizeze un astfel de expedient (împrumutul public), care îi permite să facă o figură bună pe
timpul mandatului său, fără a împovăra poporul cu taxe …De practica contractării datoriei
publice, infailibil se abuzează de către orice guvern.”5
Adam Smith în Avuţia Naţiunilor afirma că “parcimonia care conduce la acumulare a
devenit la fel de rară în regimurile republican ca şi în cele monarhice.”6
În secolul al XIX-lea se constată, în principalele economii ale lumii, o stabilizare a
relaţiei puterii suverane cu creditorii, primii renunţând la practicile dese de bancrută din secolele
precedente, plătind cu regularitate datoriile acumulate.
Jurnalistul Paul Leroy Beaulieu afirma că diferenţa între un credit privat şi unul public
este aceea că Statul poate fi considerat drept „o fiinţă eternă”7, plata constantă a datoriilor
publice de către agenţiile statului asigurând o încredere sporită a creditorilor în aceste agenţii,
diminuând, astfel, şi prima de risc reprezentată de dobânzi.

4
Thiveaud Jean-Marie. Dette publique, politique monétaire, emprunt, impôt en perspective historique - XVIe -
XIXe siècles, p.21. In: Revue d'économie financière. N°46, 1998. Endettement / surendettement . pp. 17-42.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ecofi_0987-3368_1998_num_46_2_2643,
5
http://www.econlib.org/library/LFBooks/Hume/hmMPL32.html#firstpage-bar, II.IX.5

6
https://www.ibiblio.org/ml/libri/s/SmithA_WealthNations_p.pdf, p.709.
7
ANDREAU, Jean ; BÉAUR, Gérard. Avant-propos. La dette publique sous le scalpel des historiens In : La dette
publique dans l’histoire : « Les Journées du Centre de Recherches Historiques » des 26, 27 et 28 novembre 2001 ,
p.4[Paris : Institut de la gestion publique et du développement économique, 2006
 Atracţia guvernelor faţă de împrumutul public se menţine în Europa Occidentală şi la
începutul secolului al XX-lea, Marea Britanie constituind, din nou, un exemplu util. În 1915
datoria acesteia era de aproximativ 30% din PIB, pentru ca în 1930 să atingă 170% şi, din 1933,
180%, pentru ca în 1950 să ajungă la aproape 240%. Abia în 1990 Marea Britanie atinge nivelul
datoriei de dinaintea Primului Război Mondial, ca pondere din PIB. Franța în prima parte a
secolului al XX-lea a cunoscut la rându-i evoluții explozive ale datoriei publice. În 1880,
atingea 96% din Pib, în 1921, 237% din PIB, în 1932, 173% din PIB, iar în 1944, 270% din
PIB.
În România, primul împrumut extern din epoca modernă a fost făcut în 1864, la banca
engleză Stern. După aceea, cele mai multe împrumuturi au fost făcute la bănci germane,
garanţiile solicitate de acestea fiind concesionări de terenuri petrolifere sau de servicii de
navigaţie. Datoria externă reprezenta peste 80% din totalul datoriei publice, la sfârşitul secolului
al XIX-lea.

3. De ce cresc datoriile publice ? Cine beneficiază de împrumuturile publice

Problema beneficiarilor datoriei publice este una care impune analize multidisciplinare,
analizele economice găsind sprijin substanțial în analizele sociologice sau cele din științele
politice. Subiectul este dominat de parti pris-uri ideologice, în măsura în care analizele se
opresc asupra grupurilor dominante din societate și influenței ridicate a acestora asupra
instituțiilor statale.
Deși, cu o istorie lungă, problema datoriei publice nu a devenit decât târziu o problemă
politică, pentru ca acum această latură a fenomenului să devină dominnată.
Lucrările de istoria economiei ne permit să tragem concluzii importante cu privire la
beneficiarii împrumuturilor publice.
Una din cele mai recente lucrări ale autorului francez Thomas Piketty, Capitalul în
secolul al XXI-lea, ne explică în ce constau diferenţele majore între beneficiarii datoriei în
secolul al XIX-lea şi cei ai secolului al XX-lea, cel puţin în privinţa a două din economiile
importante ale lumii, Franţa şi Anglia.
Pentru început trebuie făcută o precizare, problema beneficiariilor datoriei publice
trebuie legată de problema evoluţiei ratei inflaţiei, cel puţin în ultimul secol şi jumătate. În
secolul al XIX-lea rata inflaţiei manifestă o mare stabilitate (până în 2%). Stocul datoriei
publice creşte constant în cele două ţări, aşa cum am arătat mai înainte, dar din considerente
diferite. În Franţa, până în 1914, ajunge la 80% din PIB, iar în Anglia la 50%. Dobânzile sunt
onorate fără amânări de către autorităţi, chiar dacă cu preţul creşterii unor impozite. Plata
datoriei era în avantajul creditorilor, având în vedere convertibilitatea - aur a monedelor în acea
perioadă.
Practic datoria publică ducea la creşterea patrimoniului elitelor economice.
În secolul al XX-lea, datoria publică, datorită creşterii inflaţiei va fi plătită în monedă
cu o valoare scăzută, fiind suportată efectiv mai ales de către cei care au împrumutat şi nu de
către cetăţeni prin impozite. Acest lucru se întâmplă cel puţin, până în anii apariţiei stagflaţiei.
Recursul constant la împrumut public în secolul al XX-lea se datorează nu numai
nevoilor de susţinere a activităţilor militare, ci, în primul rând, creşterii nevoii de finanţare
ca urmare a asumării noilor roluri ale statului în economie.
Din 1870 şi până în anii 1980 creşterea cheltuielilor publice a fost considerabilă în toate
ţările industrializate. Acest fapt s-a datorat „activismului de stat” în economie, urmare a
influentei opere din perioada interbelică a lui J.M. Keynes, popularizată de alți economişti
marcanți precum Hansen, Lerner sau Klein.
În egală măsură, creşterea cheltuielilor publice s-a datorat apariţiei unei noi
categorii de drepturi, „welfare rights”, care devin drepturi constituţionale, purtătoare de efort
financiar din partea statului.
Creşterea economică redusă, îmbătrânirea populaţiei, nevoile financiare asociate
gestionării şocurilor endogene (i.e. catastrofe naturale) sau exogene (i.e. războaie), transferurile
pentru susţinerea economiei sau pentru susţinerea unor categorii socio-profesionale au
determinat autorităţile să recurgă constant la împrumutul public, al cărui nivel a ajuns la valori
foarte ridicate (ca procent din PIB), în numeroase ţări dezvoltate, așa cum am văzut.
Pe de altă parte, creșterea datoriei publice în aceste țări, în raport cu țările emergente,
reflectă și o diferență de perspectivă a finanțatorilor asupra riscurilor de țară. Țările dezvoltate
s-au putut și se pot împrumuta mult mai ieftin față de țările emergente, deoarece riscul de țară
asociat împrumuturilor este mult mai mic față de cel al țărilor emergente și, prin urmare, și
nivelul ratelor dobânzii este mai scăzut.

Exemplul obligațiunilor de stat franceze cu maturitate la 10 ani, din perioada crizei și

după este edificator. Franța este o țară al cărui risc de insolvabilitate este considerat minor în
analizele de risc.
Așa cum știm, ratele dobânzilor la obligațiunile de stat pe termen lung depind de cererea
și oferta de astfel de titluri. Oferta de titluri este determinată de volumul datoriei publice în
circulație, iar cererea este determinată de apetitul investitorilor pentru astfel de titluri. Dacă
 investitorii caută active cu un grad de risc mai scăzut, cererea pentru titluri publice crește și
invers, dacă aceste titluri sunt considerate riscante.
În Franța în perioada 2009 - 2012 deficitele publice au crescut constant, nevoia de
finanțare ducând datoria publică la 90% din PIB (2012). Pentru o țară mai puțin dezvoltată, o
creștere a stocului datoriei public ar fi reprezentat un semnal de înrăutățire a riscului de țară și o
scădere a apetitului investitorilor pentru astfel de titluri.
Cu toată această degradare a finanțelor publice și cu o ofertă mare de titluri de stat, în Franța,
nivelul dobânzilor a ajuns la un nivel de doar 1.7 %. Aceasta arată că apetitul investitorilor a fost
mai ridicat în raport cu oferta de titluri (și aceasta în creștere).
Totuși, această cerere are și efecte negative, reducând presiunea asupra statului în privința
realizării unor reforme structurale.
În schimb, pentru țările cu probleme ale zonei euro (Grecia, Spania, Italia), diferențele
față de obligațiunile germane cu aceeași maturitate au fost de 4500 puncte de bază (cazul Greciei)
și de peste 500-600 puncte de bază în cazul celorlate două state.

În analizele asupra datoriei publice se face distincția între tendința structurală a

datoriei publice și variația conjuncturală a acesteia.
Creșterea structurală a datoriei publice se datorează în principal evoluției pozitive a
cheltuielilor cu pensiile și a celor pentru sănătate, adică a cheltuielilor care au la bază situații
structurale (creșterea populației în vârstă, creșterea speranței de viață, scăderea
contribuțiilor etc), asupra cărora autoritățile nu au control direct pe termen scurt. Spre
exemplu, în SUA, Joseph Stiglitz (2000) considera că această parte a cheltuielilor publice
reprezintă aproximativ 60% din bugeteul public.
Variația conjuncturală este datorată unor evoluți ciclice ale economiei. Așa cum s-a putut
vedea, din tabelul privind evoluția datoriei publice în Europa, criza financiară a provocat
creșteri importante ale datoriei publice, tendința inversă producându-se în perioade de creștere
ecconomică (ex.perioada 2017 – 2019).
Și în România, componenta conjuncturală a jucat un rol important în creșterea datoriei, la care
mai putem adăuga politicile publice conjucturale prociclice promovate de autorități . Graficul
de mai jos probează această afirmație.
În anul 2008, datoria publică a țării era de 12.4% din PIB, pentru ca în anii de manifestare
intensă a crizei în economia noastră (2009, 2010) ea să ajungă la peste 20% din PIB.
După reluarea evoluției în note pozitive a economiei nivelul datoriei a crescut și datorită
politicilor conjuncturale prociclice promovate de autorități.
Corelația de mai sus poate fi argumentată și cu ajutorul graficului de mai jos care descrie
evoluția evoluția trimestrială a PIB României din 1995.

Graficul următor arată decalajul care marchează relația cheltuieli publice – venituri, în
țările dezvoltate, decalaj al cărui trend reflectă componenta structurală majoră a acestor
cheltuieli. La această componentă structurală se adaugă și ieșirile din trend determinate de
evoluțiile recesionare ale economiei prezente în anii 2009-2011. Recesiunile economice au
determinat evoluții negative ale deficitelor sporind datoria publică prin următorii factori:
cheltuieli pentru relansare economică, manifestarea stabilizatorilor automați, cheltuieli
pentru salvarea și capitalizarea băncilor, cheltuieli pentru rambursarea datoriei și a
dobânzilor.

Sursa: FMI Evoluțiile veniturilor și cheltuielilor publice (economii dezvoltate, % din PIB)

Unii economiști pun accentul pe semnificația socială a datoriei publice. Pentru aceștia
de datoria publică beneficiază mereu aceleași categorii sociale (în general cei cu venituri foarte
ridicate) pentru că aceștia beneficiază de regulă de ”cadouri fiscale” (rate de impunere
diminuate), dar și de ”rente” din partea statului care se împrumută la dobânzi înalte.
În cazul unor politici economice cu o puternică componentă de ”reformă structurală”,
datoriile private devin datorii de stat prin ajutoarele oferite de stat băncilor și întreprinderilor.
În unele țări, creșterea datoriilor publice nu s-a datorat creșterii cheltuielilor publice ci
mai ales diminuării veniturilor (ex.Franța) și efectului ”boule de neige” (ratele dobânzii sunt
mai mari decât cele ale creșterii economice).
În cadrul spaţiului comun economic al UE, în opinia unor specialiști, tendinţa de creștere
a deficitelor publice este determinată și de lipsa unei politici fiscale comune, capabile să
contracareze tendinţele de concurenţă fiscală între statele membre ale UE.
De asemenea pentru alți analişti, creșterea deficitelor în unele ţări din UE este expresia
unei utilizări ineficiente a fondurilor publice şi nu expresia unui „efort specific pentru
creştere economică” (Pebereau, 2006).
 Pentru UE, de-a lungul ultimilor ani, creşterea datoriilor publice are şi alte cauze
specifice, după cum urmează:
1. marjele reduse de intervenţie ale politicii monetare; ţările UE nu pot deprecia moneda pentru
a creşte competitivitatea, deoarece nu au monedă proprie. Din acest motiv deficitele balanţei de
cont curent au crescut foarte mult, ridicând presiunea pe soluţiile de finanţare;
2. politicile de austeritate impuse din exterior sau considerate legitime din interior au condus la
apariţia fenomenelor deflaţioniste. Acestea au conturat creşteri reduse ale PIB şi, implicit, o
capacitate mai redusă a statelor de a susţine cheltuielile publice;
3. creşterea ponderii datoriei pe termen scurt a mărit presiunea refinanţării;
4. utilizarea planurilor de salvare (BAILOUTS) pentru entităţi bancare în dificultate (ca în cazul
Irlandei). Prin acestea statul a salvat bănci, transferând sarcina asupra contribuabilului, prin
datorie publică mai mare pe termen mediu şi lung.
În UE, problemele de nesustenabilitate au apărut şi datorită a ceea ce putem numi
„datoria rea”, expresie a împrumuturilor publice utilizate pentru finanţarea deficitelor cronice
ale sistemelor de protecţie socială. „Datoria bună” reprezintă, dimpotrivă, datoria utilizată
pentru realizarea cheltuielilor cu investiţii publice, cu efecte pozitive economice pe termen
lung.

Teme pentru dezbateri de seminar

1. Identificați 3 motive ale deficitelor publice în economia națională și în o altă țară din
Uniunea Europeană.

2. Utilizând site-ul www.tradingeconomics.com, și graficele furnizate de acesta, arătați

legătura dintre evoluția PIB și evoluția datoriei publice, în cinci state ale Uniunii
europene, arătând și care sunt cauzele ale acestei evoluții în ultimii 15 -25 ani.

3. Utilizând bazele de date disponibile ale EUROSTAT, CIA, OECD, FMI, etc, arătați
care este corelația dintre creșterea cererii de împrumuturi publice și evoluția ratei
dobânzii, într-o perioadă dată, la alegerea dvs. Spre exemplu: arătați dacă în ultima
perioadă de recesiune economică, pe fondul creșterii datoriilor publice a crescut și rata
dobânzii.(exemplificați cu ajutorul a două cazuri naționale).

4. Ce se înțelege prin crowding out effect? Exemplificați prin date statistice dacă în
perioade de creștere a datoriei publice are loc și o creștere a ratelor dobânzii pe piața
monetară.
 Tema 3
Aspecte tehnice privind împrumuturile publice
Criterii de analiză structurală privind datoria publică
În următoarele pagini ne propunem să oferim câteva date statistice referitoare la evoluţia
datoriei publice în ţările UE şi să prezentăm tipologiile utilizate în finanţele publice pentru a
înţelege structura datoriei publice. La nivel internaţional, criteriile de analiză a datoriei publice sunt
reprezentate de scadenţă, deţinător, subsector şi moneda de emisiune.
1. Datorie pe termen scurt - datorie pe termen lung
Una din dihotomiile folosite în comparaţiile internaţionale este cea care ia în considerare
perioada de timp de contractare. Putem distinge astfel datoria pe termen lung, mediu şi cea pe
termen scurt. Aşa cum va reieşi din cele câteva exemple la nivel internaţional, nu putem vorbi de o
unanimitate în standaridizarea conceptuală a tipologiei datoriei publice.
Datoria pe termen scurt se referă la titluri de creanţă emise pe pieţele financiare sau
împrumuturi bancare ori împrumuturi de la organisme financiare internaţionale (Banca Mondială,
FMI) a căror scadenţă, în funcţie de ţară, poate fi de la un an (SUA sau Marea Britanie) până la 5-
7 ani, ca în cazul Franţei. Banca Mondială şi FMI consideră datorie pe termen scurt orice datorie
cu o maturitate de cel mult un an.
Datoria pe termen mediu are maturităţi între 6 şi 12 ani, în timp ce datoria pe termen lung
este cea cu maturităţi de peste 12 ani.
Organismele financiare internaţionale definesc datoria pe termen lung ca datoria publică ce
depăşeşte un an.
O creanţă pe termen scurt poate fi reprezentată de titlurile de creanţă negociabile, de tipul
Bonurilor de Trezorerie cu rată fixă (maturitatea acestora este la maximum un an).
Pe termen mediu putem întâlni Bonuri de Trezorerie cu dobândă anuală (2-5 ani
maturitatea), iar pe termen lung (peste 5 ani) cele mai cunoscute titluri de creanţă negociabile sunt
obligaţiunile.
Statele lumii implementează diferite strategii de contractare pentru împrumuturile publice,
cu scopul de a diminua diversele categorii de riscuri la care se pot expune (risc valutar, risc de rată
a dobânzii sau risc de concentrare a serviciului datoriei publice şi de refinanţare) şi, în general,
pentru a preîntâmpina o degradare a clasificărilor internaţionale privind datoria publică.
Împiedicarea degradării scorului internaţional al datoriei nu este un scop în sine pentru o strategie
consistentă de management al datoriei publice. Obiectivul principal este acela al evitării apariţiei a
trei categorii de probleme deosebit de grave în faţa cărora pot fi puse autorităţile naţionale:
pierderea capacităţii de a implementa politici economice, creşterea dobânzilor şi adâncirea
nesustenabilităţii datoriei publice şi incapacitatea de plată.
Chiar dacă tipologia riscurilor de mai sus este comună pentru toate ţările lumii, diferenţele
de strategie privind îndatorarea la nivel internaţional sunt determinate nu numai de mărimea
absolută şi relativă a datoriei, dar şi de denominarea ei sau de maturitatea acesteia. La acestea se
adaugă riscurile macroeconomice de tipul instabilităţii financiare.
În ceea ce priveşte România, în anul 2014 ponderea datoriei publice în lei în totalul datoriei
publice era de 39.6%, iar a datoriei publice în Euro, în totalul datoriei publice în valută, era de
81.9%.
Pentru diminuarea riscului valutar, strategia pe 2016 era de a atinge pentru prima categorie
minimum 35% sau cel mult 50%. Pentru a doua categorie tunelul acceptat era între 75% şi 90%.
În privinţa scadenţei, în 2014, datoria de până la un an în euro era de 17%, iar a celei în lei,
scadente la un an, era de 24%.
În Uniunea Europeană, Suedia cu 29%, Bulgaria cu 21% şi Italia cu 15%, erau ţările cu cea
mai mare datorie publică brută cu scadenţă de maximum un an, conform raportului Eurostat (2015).
În scopul gestionării atente a riscurilor de refinanţare, tunelul de evoluţie era prevăzut
pentru România de 10-20% maximum pentru prima categorie (datorie în euro cu maturitate maximă
la un an) şi 25-30% maximum pentru a doua categorie.
În sfârşit, pentru riscul de rată a dobânzii, ponderea datoriei care își modifică rata dobanzii
într-un an (% din total), trebuie să evolueze între 20-30%, în condiţiile în care în 2014 era de 22%,
iar ponderea datoriei în lei care își modifică rata dobânzii într-un an (% din total), să fie între 25-
35%, în condiţiile în care în 2014 era de 19%.
Asigurarea atingerii acestor indicatori arată că principalele elemente de strategie pentru
gestionarea cu costuri cât mai reduse a datoriei publice naţionale sunt:
1. finanţarea preponderentă a datoriei în monedă naţională, pentru dezvoltarea unei pieţe interne a
titlurilor de stat;
2. asigurarea unui profil uniform al rambursării în timp, pentru a se evita suprasolicitarea pe termen
scurt a finanţelor publice;
3. asigurarea unei rezerve valutare importante pentru a preîntâmpina riscurile valutare;
4. menţinerea unor parteneriate preventive cu instituţiile financiare internaţionale, având în vedere
costurile mai mici ale împrumuturilor la acestea, faţă de instituţiile de creditare din mediul privat;
5. la acestea mai putem adăuga creşterea ponderii datoriei în instrumente tranzacţionabile pe piaţa
financiară din România, în defavoarea celei netranzacţionabile (împrumuturi de la instituţiile
financiare internaţionale);
6. diminuarea expunerii pe dolari, având în vedere că volatilitatea cursului de schimb leu-dolar a
fost, în ultimii 3 ani, de 4-5 ori mai mare decât cea a leului faţă de euro.8

2. În funcţie de deţinător, întâlnim datorie deţinută de rezidenţi financiari, de non-

rezidenţi, rezidenţi non-financiari.
În categoria rezidenţilor financiari intră corporaţiile financiare sau cvasi-corporaţiile cu
obiect principal de activitate intermedierea financiară.
În categoria non-rezidenţilor, tipologiile internaţionale includ ceea ce generic se numeşte
restul lumii.
În categoria rezidenţilor non-financiari sunt incluse corporaţiile non-financiare, menajele şi
instituţiile non-profit.

Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015

După cum se pooate observa din graficul anterior, în UE, non-rezidenţii deţin cea mai mare
parte a datoriei publice brute în 17 state.
Rezidenţii financiari urmează ca pondere între deţinătorii datoriei, cu rate mergând de la
18% în Finalanda, până la 97.8 % în Luxemburg.

8
Strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale 2015-2017, Ministerul Finanţelor Publice, 2015
 Rezidenţii non-financiari sunt deţinători importanţi ai datoriei publice în Malta (36.2%),
Ungaria (11.8%), Irlanda şi Italia cu 10.4%.

3. În funcţie de sub-sectorul guvernamental vom întâlni datoria guvernului central,

datoria statelor din interiorul federaţiilor, datoria locală, datoria securităţii sociale

Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015

Din totalul datoriei publice, guvernul central, în ţările UE, are cea mai mare pondere de
aprox. 75%, în timp ce datoria locală reprezintă 34% în Estonia şi 17.6% Suedia, Olanda 11%, în
timp ce în România ea reprezintă aprox. 5%.

4. Datoria în funcţie de denominare: valute sau monedă naţională

Sursa: Eurostat, General government gross debt by currency of issuance, 2015

 Mai mult de jumătate din ţările UE au denominată peste 90% din datorie în moneda
naţională, în timp ce trei au peste 50% din datorie denominată în valute (România, Bulgaria şi
Croaţia).

Clauzele unui împrumut public

Împrumuturile publice au, ca oricare altă categorie de contracte, anumite clauze.
Majoritatea împrumuturile publice cuprind următoarele elemente de identificare:
1. Valoarea nominală sau pari
Reprezintă valoarea unui titlu de creanţă fixată odată ce se realizează emisiunea titlului. De
regulă, valoarea nominală este egală cu preţul de subscripţie sau de rambursare. Există şi cazuri în
care între cele două există diferenţe. Aceasta poartă denumirea de primă de subscripţie şi poate fi
pozitivă sau negativă (sub-pari sau supra-pari). Astfel:
- dacă preţul de emisiune este egal cu valoarea nominală - vorbim de „al pari";
- dacă preţul de emisiune este mai mic decât valoarea nominală - „sub pari";
- dacă preţul de emisiune este mai mare decât valoarea nominală - „supra pari".
2. Scadenţa
Reprezintă perioada de contractare, uzual împărţită, în funcţie de scadenţă, în termen scurt
(max. 1 an), mediu (max. 5 ani) şi lung (până la 20-30 de ani)9.

3. Modalitatea de rambursare sau de amortizare

Rambursarea se poate face în rate progresive, constante (anuităţi) sau la scadenţă. Indiferent
cum se realizează, ea acoperă o parte a capitalului şi dobânda stabilită la emisiunea titlurilor. Există
şi cazuri în care obligaţiunile nu au dată de maturitate (obligaţiuni perpetue), emiţătorul fiind
obligat doar la plata cuponului.

4. Dobânda (cuponul)
Cuponul este dobânda pe care o primeşte deţinătorul obligaţiunii. Până la dematerializarea
activelor mobiliare, deţinătorul unei obligaţiuni primea suma datorată de către stat, detaşând unul
din cupoanele ataşate obligaţiunii pentru a-şi primi suma de bani datorată (aşa cum se poate vedea
în imaginile de mai jos).

9
Legea nr.81-1999
Sursa:Wikipedia

În mod uzual, în creditarea publică, rata dobânzii se întâlneşte sub forma:

a. Ratelor fixe. Un titlu de credit cu rată fixă înseamnă că titlul respectiv are un cupon sau
o dobândă fixă, determinate în momentul emisiunii. Periodicitatea plăţii este predefinită până la
scadenţă.
b.Ratelor indexate (floating rate note). Cuponul unei obligaţiuni este indexat având la bază
un indice sau un anumit preţ. De pildă, pot fi utilizate rata inflaţiei sau indici ai pieţei monetare. Pe
piaţa monetară europeană, principalul indice utilizat este EURIBOR, dar se utilizează şi LIBOR
sau oricare alt indice IBOR (interbank offered rate), ce aparţine unei bănci de prim rang (centrale).

c. Rata variabilă. Se referă la acele titluri de creanţă ale căror valori la scadenţă nu sunt
cunoscute ferm odată cu emisiunea acestora. Rata dobânzii este fixată cu ajutorul unui referent.
Acesta poate fi dobânda interbancară (de pildă EURIBOR). La scadenţa cuponului, valoarea
acestuia va fi calculată în funcţie de referentul acceptat. Unele obligaţiuni au un cupon zero.
Câştigul pentru deţinător, va fi dat, în aceste condiţii, doar de diferenţa dintre preţul de emisiune şi
preţul de rambursare.

Randamentul obligaţiunilor este şi un bun proxy pentru a arăta dacă o ţară are probleme cu
datoria publică sau dacă, dimpotrivă, finanţele publice naţionale sunt puţin dependente de aceasta.
 Un randament ridicat arată că investitorii sunt puţin dispuşi să finanţeze guverne cu
probleme de finanţare ale cheltuielilor publice, fără ca riscul asumat să fie şi bine remunerat. Spre
exemplu, Grecia, Irlanda şi Spania, în 2007 plăteau randamente între 4-6% la obligaţiunile
guvernamentale, pentru ca în 2011, Grecia şi Irlanda să împrumute la randamente de 10-12%, din
cauza problemelor de sustenabilitate a finanţelor publice. Bineînţeles nu putem să nu aducem în
prim plan că, în condiţiile unei lichidităţi foarte mari pe pieţele internaţionale, randamentele ridicate
pot fi şi expresia unui abuz de poziţie atunci când alte instrumente nu sunt la dispoziţia autorităţilor.
Pentru că oricum vor plăti în viitor aceste randamente, de ce să nu fie suprataxate, cu argumente
care nu ţin neapărat de riscul de ţară?

5.7. Destinaţia împrumuturilor publice

Prevederile legale naţionale stipulează că autorităţile guvernamentale sunt autorizate să
contracteze împrumuturi de stat interne şi externe sau să garanteze împrumuturile interne şi externe
numai prin Ministerul Finanţelor, în următoarele scopuri:
a. finanţarea deficitului bugetului de stat;
b. refinanţarea datoriei publice;
c. susţinerea balanţei de plati şi consolidarea rezervei valutare a statului;
d. finanţarea proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei;
e. finanţarea dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii cu capital majoritar românesc;
f. finanţarea achiziţionării de bunuri şi servicii, inclusiv importul de materii prime şi resurse
energetice;
g. îndeplinirea obligaţiilor legate de garanţiile de stat pentru împrumuturi;
h. amortizarea şi achitarea împrumuturilor guvernamentale şi răscumpararea datoriei neachitate,
incluzând capitalul, dobânda şi alte costuri;
i. finanţarea necesităţilor pe termen scurt ale bugetului de stat;
j. finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelor dezastrelor naturale şi ale altor
calamităti;
k. menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în contul general al trezoreriei statului,
stabilit de Ministerul Finanțelor.

După cum se poate observa, singura destinaţie importantă a cheltuielilor publice care nu se
poate finanţa din împrumuturi este cea salarială. Guvernul nu poate realiza împrumuturi pentru a
finanţa cheltuieli salariale, indiferent care este destinaţia sectorială a acestora
 Prezentarea exhaustivă de mai sus a destinaţiilor cheltuielilor publice este însoţită în unele
lucrări academice de finanţe publice şi de una mai generală, aceste împrumuturi fiind făcute pentru
necesităţi de trezorerie (1) şi necesităţi de echilibru bugetar (2).

1. Necesităţi de trezorerie
Pe parcursul execuţiei anuale bugetare putem observa neconcordanţe recurente între
termenele la care se încasează veniturile publice şi cele la care se efectuează cheltuielile aprobate.
Numeroase cheltuieli publice (achiziţii de bunuri şi servicii, plăţi de salarii) se fac în mod constant
în perioada execuţiei bugetare lunare. Pe de altă parte, legea impune un anumit calendar al
încasărilor bugetare, fie că vorbim de încasarea TVA-ului, impozitului pe profit sau a celui pe
salariu. Veniturile încasate depind şi de evoluţia anuală a activităţii economice generale, de evoluţia
acesteia pe semestre sau pe structuri ale economiei naţionale. Datorită acestei situaţii obiective, în
mod constant apare un decalaj temporal între intrările şi ieşirile de resurse financiare, ceea ce face
ca ordonatorii de credite să fie în situaţia de a nu putea onora anumite obligaţii financiare la timp,
deoarece nu există întotdeauna un disponibil de casă. Fluctuaţia lichidităţilor impune o permanentă
activitate de acoperire a golurilor temporare de casă cu ajutorul a ceea ce în limbaj tehnic se numesc
„fondurilor corespondenţilor” sau cu cele ale ordonatorilor de credite cu disponibilităţi. Surse
eterogene de resurse financiare alimentează reţeaua Trezoreriei Statului, putând fi folosite pentru
acoperirea spontană a golurilor de casă. Acest mecanism administrativ de finanţare poate fi
considerat ca non-monetar. Diferenţa între resurse monetare şi non-monetare este utilă pentru că
distinge între banii colectaţi din exterior (resursele monetare) şi cei proveniţi din interiorul
mecanismului (resurse non-monetare).
Împrumuturile publice pot juca şi ele un asemenea rol de „acoperire” atunci când, repetăm,
resursele financiare disponibile ale instituţiilor publice sunt insuficiente pentru a acoperi golurile
de casă ale bugetelor proprii.
Acordarea de împrumuturi bugetelor locale şi bugetelor fondurilor speciale se poate face în
interiorul unui an bugetar, dobânda fiind convenită prin convenţii între părţi.
Alături de aceste împrumuturi se pot lua credite de la banca centrală (sub forma unui avans
în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege). Banca
Naţională a României poate acorda împrumuturi pe o perioadă de cel mult 180 de zile şi în condiții
de dobândă la nivelul pieței, pe baza unor convenţii încheiate cu Ministerul Finanţelor. Suma totală
a împrumuturilor acordate nu poate depăşi în niciun exerciţiu financiar anual echivalentul a 7% din
veniturile bugetului de stat realizate în anul precedent, iar soldul permanent al împrumuturilor
acordate şi nerambursate nu poate depăşi în niciun moment suma totală rezultată din dublarea
capitalului şi a fondului de rezervă al Băncii Naţionale a României.10

2. Necesităţi de echilibru bugetar

Pentru finanţarea deficitului bugetar, statul se împrumută pe piaţa internă sau externă.
Pentru împrumuturile contractate pe piaţa internă, pe termen scurt, se emit bonuri de tezaur.
Emisiunea bonurilor de tezaur, în unele ţări, este limitată prin lege, în timp ce în altele este
nelimitată. Când nu este plafonată, devine mijloc de echilibrare a bugetului de stat.
Pentru acoperirea deficitelor bugetare, se utilizează, de asemenea, contractarea de
împrumuturi pe termene medii (1-5 ani) şi lungi (mai mari de 5 ani).
Categoriile fundamentale de titluri de împrumut utilizate pentru finanţarea deficitului
bugetar, pe care le întâlnim în finanţele moderne, sunt:
• Obligaţiunile;
• Bonurile de tezaur;
• Certificate de trezorerie;
• Euro-obligaţiunile;
• Împrumuturile din contul general al trezoreriei statului.
Legea 81/1999, atunci când face referire la datoria publică, arată că aceasta este formată
din datoria publică internă şi cea externă.
Instrumentele principale ale datoriei publice interne sunt următoarele:
a. titlurile de stat în moneda naţională;
b. împrumuturile de stat de la Banca Națională a României, acordate în condiţiile stabilite
prin Legea nr. 101/1998, privind Statutul Băncii Naţionale a României;
c. împrumuturile de stat de la băncile comerciale din România;
d. împrumuturile de stat de la alte instituţii de credit din România şi de la agenţii guvernamentale.
Pentru datoria publică externă sunt la dispoziţia autorităţilor instrumente la fel de
diversificate ca şi în cazul anterior astfel:
a. titlurile de stat în valută, emise pe pieţele financiare externe;
b. împrumuturile de la guverne străine, agenţii guvernamentale străine, instituţii financiare
multilaterale sau de la alte organizaţii internaţionale;
c. împrumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung;
d. împrumuturile directe de la investitori privaţi, pe termen scurt, mediu sau lung;

10
Legea 101-1998
e. împrumuturile de la băncile străine sau de la companii străine.

Politica datoriei publice se află în centrul dezbaterilor de politică economică atât în

România, cât şi în spaţiul economic comun al Uniunii Europene. Capitolul pe care îl încheiem acum
a fost consacrat, aşa cum am făcut şi în celelalte capitole, atât unor probleme de abordare
conceptuală privind subiectului propus, cât şi unor aspecte care ţin de practica financiară şi
reglementaările curente, la nivel naţional şi european privind împrumuturile publice şi datoria
publică.
Ca şi în cazul altor mari probleme de economie publică, interesul acordat subiectului şi
numeroasele lucrări pe această temă ne dezvăluie, ca de obicei, în discursul economic, poziţii
epistemologice extrem de diferite atât în privinţa modului în care datoria publică trebuie calculată,
cât şi în privinţa aceluia în care aceasta afectează activitatea economică prezentă şi pe cea viitoare.
Controversele economiştilor, în aceste condiţii, se răsfrâng asupra modului în care politicile
monetare şi cele bugetare sunt abordate şi apărate.
Prin urmare, este dificil să alegem într-o manieră obiectivă şi raţională de partea cui suntem
în aceste dezbateri. Probabil că şi în acest caz, alegerea este mai curând un rezultat al unei
persuasiuni non-raţionale (Haussman, 1983).
Economiştii produc teorii, unele contestabile, care nu se bucură de o susținere empirică
solidă, pe care politicienii aleg să le promoveze pentru că le consideră relevante pentru viitoarea
acţiune publică. Relevanţa poate fi dată de valorile acumulate şi asumate sau de reguli şi instituţii
existente.
Alături de acestea, important este scopul propus. Dacă acesta este, să spunem, menţinerea
inflaţiei la nivelul predeterminat de 2% în zona euro, atunci o politică monetar-bugetară trebuie să
fie obligatoriu legată de nevoia normativă de a menţine acest nivel al ratei inflaţiei şi nu de
obiectivul creştere economică „ajutată” de puţină inflaţie.
Consensul între economişti este legat de nevoia de a avea „reguli” în acțiunea economică,
dar este slab în privinţa conţinutului regulilor respective.
Aşa stau lucrurile şi cu problema datoriei publice. Regula menţinerii deficitului public sub
control este necontestat acceptată de economişti. Specificarea numerică a acestei reguli nu mai
reflectă unitatea afişată la nivelul principiului.
La fel şi legătura datoriei publice cu evoluţia economică nu este una foarte clară şi lineară.
Am prezentat anterior controversa RR-HAP, privind legătura dintre cele două evoluţii. Relaţia
cauză-efect este formulată (nu stricto sensu, ci în esența ei) astfel: „O datorie publică de peste 90%
din PIB, ucide creşterea economică”. Studiile empirice nu produc rezultate concludente şi definitive
în sensul afirmat de cei doi cercetători. HAP considera, în articolul din 2013, că ignorarea voită a
unor ţări şi deficienţele de construcţie internă a modelului (i.e. o ţară, Noua Zeeleandă, cu datorie
publică ridicată pe o perioadă de un an) modifică - având aceeaşi pondere cu alte state în calcularea
mediei datoriei publice - această medie, într-un mod nepermis.
Cei trei autori cunoscuţi sub acronomiul HAP, luau în considerare un alt tip de legătură
cauzală: Nivelul scăzut de creştere economică duce la creşterea datoriei publice. Şi în acest caz se
pot demonstra regularităţi evidente, dar nu neapărat legături cauzale consistente. Testarea este
posibilă şi în acest caz. Ea ne permite să alegem între cele două alternative, dar „alegerea” pe care
o facem - tocmai pentru că testarea nu ne oferă „Adevărul”, ci verificări temporare ale unor ipoteze
- este o problemă mai complicată ce ţine de apartenenţa la „programe de cercetare ştiinţifică” cum
le numea filosoful ştiinţei Lakatos, de apartenenţe la sisteme de valori politice etc. Pentru un alt
filosof al ştiinţei, Feyerabend, „alegerea între … şi între…” nu are niciun criteriu rațional de
demarcaţie.
Alte abordări consideră că alegerea între teorii este determinată de capacitatea acestora de
a ne afecta comportamentul. Nu criteriul adevărului este relevant, ci criteriul efectului asupra
propriei noastre situaţii sociale.
 Tema 2
Concepte utilizate în limbajul financiar privind împrumuturilor
publice

Discursul specializat al finanţelor publice foloseşte, pentru definirea şi înţelegerea

sistemului „datoriei publice”, o metodologie unitară la nivelul Uniunii Europene, sub numele
de ESA 2010 (Sistemul european de contabilitate, apărut în 1995), ce a cunoscut succesive
reformulări, ultima fiind în 2010, cu aplicabilitate obligatorie pentru ţările EU din 2014.
Conceptele utilizate în această metodologie cuprind, între altele:
• Sintagma Deficit bugetar public – Ea este definită ca soldul bugetar negativ între
veniturile şi cheltuielile publice. Acest sold reprezintă nevoia de finanţare a
„SECTORULUI GUVERNAMENTAL GENERAL”, aşa cum este definit în secţiunea
S13 a normelor ESA 2010. El cuprinde datoria guvernului central, a sectorului de stat,
a autorităţilor locale şi a fondurilor securităţii sociale.
• Creditul public - este definit ca reprezentând operaţiunile prin care statul achiziţionează
resurse pentru acoperirea tuturor cheltuielilor publice, din sectoarele mai sus
menţionate, în condiţiile de rambursabilitate cu plata unei dobânzi sau cu acordarea altor
avantaje subscriitorilor titlurilor de stat.
• Datoria publică reprezintă totalitatea angajamentelor (obligaţiilor) financiare ale
statului, colectivităţiilor publice, securităţii sociale şi a organizaţiilor deconcentrate.
Ea este rezultatul fluxului de resurse financiare împrumutate şi rambursate de stat până
la data la care aceasta se calculează.

Așa cum se poate

vedea din definițiile de
mai sus, datoria publică nu
trebuie confundată
cu deficitul, datoria este
un stoc (măsurat după
normele SEC 2010 la
valoarea de piaţă), în buget fiind încluse la capitolul cheltuieli, doar dobânzile.
 Imaginea de mai sus explică diferenţa dintre cele două concepte. Apa acumulată în cadă
reprezintă un stoc. Mărimea acestui stoc este variabilă în funcţie de fluxul de apă ce curge în şi
din cadă.
În cazul nostru, specific, datoria publică acumulată (stocul) depinde de noile
deficite acumulate (flux-intrări), dar şi de plăţile de dobânzi şi sumele scadente ale datoriei
publice (flux-ieşiri).
Datoria publică reprezintă, de fapt, acumulări de deficite publice în timp.

Referentul, denotatul pentru sintagma „datorie publică” nu este, totuşi, acelaşi, în

limbajul financiar al tuturor economiilor naționale. De asemenea instituțiile financiare
internaționale calculează datoriile publice după metodologii proprii, la fel ca și agențiile
internaționale de rating.
Pentru unele, termenul circumscrie doar datoria autorităților centrale, în timp ce în altele
se iau în considerare pasivele acumulate de toate instituţiile administraţiei publice (stat,
administraţii locale şi instituţiile protecţiei sociale).
Alte state adaugă la aceste elemente şi datoriile întreprinderilor publice.
În SUA, în datoria publică nu se cuprinde datoria municipalităților și a statelor din
interiorul federației.
Standard & Poors, cunoscuta agenție de rating, măsoară doar datoria publică pe care
statul o face la creditori comerciali. Ea nu ia în considerare datoria făcută la Fondul Monetar
Internațional sau la Banca Mondială sau cea realizată la alți creditori statali.

În sensul contabilității naționale, datoria publică brută este egală cu totalul

elementelor înscrise în pasivul contului de patrimoniu, la data de referință a contului.

Pasivele, ca și activele sunt înregistrate la valoarea de piață Valoarea de piață a

datoriei poate varia într-un interval destul de mare în funcție de evoluția ratei dobânzii.

În Uniunea europeană, Protocolul anexă la Tratatul de la Maastricht specifică: „Datoria

înseamnă datoria totală brută, la valoarea nominală existentă la sfârşitul anului şi
consolidată între şi în interiorul sectorului guvernamental general”.
 ”Consolidarea înseamnă că datoriile unei administrații publice către o alta sunt
eliminate din pasivul împrumutatului cât și din activele creditorului.”
Datoria netă este un alt concept folosit curent de către economiști și institute de
statistică (ex.Eurostat). Această instituției definește datoria netă ca reprezentând rezultatul
scăderii din datoria publică brută a activelor financiare ale statului.

Oricare dintre abordări ne arată că există dificultăţi reale în conceptualizarea şi

măsurarea datoriei publice, din acest motiv asistând la constante redefiniri şi schimbări ale
scalelor de măsură.

Activele financiare ale statului sunt formate din două componente: activele deţinute de
stat, ca intermediar financiar (fonduri pe care Statul le împrumută pentru a finanţa diverse
acţiuni economice private sau ale unor instituţii de interes public), şi activele protecţiei sociale
(provizioane pentru plăţile viitoare, în beneficiul contribuabililor).
• Deficitul reprezintă, cum am arătat mai sus, doar un sold anual negativ între resurse şi
cheltuieli, fiind, prin urmare, un flux. La cheltuielile publice anuale se adaugă
dobânzile la împrumuturi, pe care trebuie să le plătească autorităţile în acel an.

Deficit = Venituri publice – Cheltuieli publice

• Deficitul, la rândul său, este denominat în deficit structural şi deficit conjunctural.

Deficit
Structural Conjunctural

Deficitul structural reprezintă soldul negativ al finanţelor publice a cărui valoare este
obţinută prin eliminarea variaţiilor conjuncturale ale activităţii economice.
Tratatul bugetar al Uniunii Europene oferă următoarea caracterizare a deficitului
structural:
”Soldul structural anual al administraţiei publice înseamnă soldul anual, ajustat ciclic,
din care se deduc măsurile (cheltuielile) cu caracter excepţional şi măsurile temporare”.
 Prin „circumstanţe excepţionale”11 se înţelege un eveniment neobişnuit asupra căruia
partea contractantă vizată nu are niciun control şi care are o influenţă majoră asupra poziţiei
financiare a administraţiei publice sau perioade de recesiune economică gravă, cu condiţia ca
deviaţia temporară a părţii contractante vizate să nu pericliteze sustenabilitatea fiscală pe termen
mediu.
Ipoteza reţinută atunci când s-a conturat noţiunea de deficit structural este aceea că
fluctuaţiile în PIB determină fluctuaţii pe termen scurt ale deficitului. Astfel, dacă într-un an
oarecare nu au fost suficiente precipitaţii, activităţile din agricultură au generat mai puţine
venituri, influenţând dimensiunea PIB, dar şi pe cea a taxelor încasate de bugetul de stat. În
această situaţie autorităţile pot fi obligate să recurgă la împrumuturi publice neaşteptate pentru
a putea finanţa cheltuielile programate. O asemenea situaţie este rezultatul unei conjuncturi
temporare, în sensul precizat mai sus.
Deficitul structural poate fi considerat şi un proxy care reflectă modul în care este
organizată activitatea statului.
Pentru a putea fi calculat soldul structural al datoriei publice, trebuie parcurse
următoarele etape:
a. estimarea PIB potenţial12 (fără existenţa fluctuaţiilor), însemnând estimarea nivelului
maxim al producţiei pe care îl poate atinge economia, în condiţiile absenţei inflaţiei.
b. estimarea diferenţei între PIB-ul efectiv şi cel potenţial. Acest calcul se realizează pe
baza acceptării ipotezei că veniturile publice evoluează în acelaşi sens cu PIB (elasticitatea
veniturilor raportate la PIB este egală cu 1).

11
Pactul de stabilitate şi creştere
12
Pib-ul potențial depinde de stocul de capital, de mâna de lucru disponibilă și de productivitatea globală
a factorilor de producție. Dacă oferta din economie este sub nivelul capacității de producție, PIB-ul este
sub potențial. Dacă oferta este mai mică decât cererea atunci prețurile cresc și Pib-ul efectiv se apropie de
cel potențial. Pib-ul potențial reprezintă un nivel stabil al PIB-ul pe termen mediu și lung, prin eliminarea
situațiilor tranzitorii, conjuncturale din economie. Pib-ul potențial este afectat de factori numeroși
(structura economiei, evoluțiile demografice, fluxurile migratorii, productivitatea globală, situație ce face
dificilă estimarea sa. De regulă, modelarea macroeconomică folosește, pentru determinarea sa o funcție de
producție de tipul Cobb-Douglas. O altă problemă în determinarea sa este legată de faptul că estimările
asupra sa se bazează pe influența anterioară a progresului tehnic asupra producției. Evoluțiile
tehnologice sunt însă evoluții anuale, productivitatea putând fi influențată puternic de această dinamică.
Pentru România, estimările Comisie Naținale de Prognoză, în intervalul 2014-2021 sunt de 4.8% creștere
medie anuală.
 Evoluția decalajului Pib (Relația pib potențial - pib real)

c. calcularea soldului structural (soldul efectiv minus componenta conjuncturală)

Astfel că evaluarea deficitului structural ridică probleme importante, în principal pentru

că:
1. Dimensiunea previzionată a acestuia depinde de capacitatea de evaluare a creşterii potenţiale.
Orice eroare de anticipare afectează şi mărimea deficitului, nevoile de împrumut cresc și din
acest motiv trebuie regândite anumite aspecte ale politicilor bugetare (ex. plafonul datoriei). O
valoare de 0.2% din PIB nu pare mult, dar dacă luăm în considerare PIB-ul României, de aprox.
210 miliarde euro, 0.2% înseamnă un minus de venituri de 400 milioane euro, care, evident,
înseamnă şi mai puţine venituri din taxe.
2. Calculul deficitului conjunctural este o altă problemă dificilă, având în vedere dificultăţile
de anticipare privind încasările de venituri. Comisia Europeană, OECD sau FMI, calculează în
mod diferit ajustarea veniturilor şi cheltuielilor publice la conjunctură, ceea ce face ca cifrele
să difere. Franţa avea în 2012 un deficit structural de 4.1% după metodologia Comisiei şi doar
3.4% după cea a FMI.
Exemple de evaluare diferită pot fi date şi în interiorul aceleiaşi organizaţii. FMI a
furnizat pentru 2000-2007, pentru Irlanda două variante de deficit mediu anual, prima 1.3%, a
doua 2.7%, iar pentru Spania, în aceeaşi perioadă, 0.5% şi 1.2%.
Acest sold structural reflectă efortul pe care trebuie să îl facă guvernul pentru a ajunge
la echilibru bugetar.
 Deficitul conjunctural reprezintă soldul negativ al finanţelor publice, determinat de
variaţiile pe termen scurt ale activităţii economice.
Deficitul primar se referă la situaţia soldului bugetar înainte de plata serviciului datoriei
publice, adică fără dobânzile anului respectiv.
Deficit primar = Venituri din taxe – Cheltuieli publice
Dacă ţinem seama de situaţia soldului primar, atunci evoluţia datoriei publice de la un
moment t-1 la momentul t se calculează astfel:
Dt - Dt-1 = r Dt-1 + Chpt - VPt

unde:

Dt - datoria publică în momentul final

Dt-1 - datoria publică în momentul anterior

r Dt-1 - povara datoriei (serviciul datoriei) în momentul iniţial (r fiind rata dobânzii)
Chpt - cheltuielile publice în momentul t fără serviciul datoriei publice

VPt - Veniturile publice în momentul t fără serviciul datoriei pubice.

Deficitul total este egal cu Deficitul primar + Serviciul datoriei

Deficit total = Deficit primar + Serviciul datoriei

Conform acestei formule, pentru ca datoria publică să se reducă sau să se stabilizeze,

trebuie ca soldul primar să fie excedentar sau cel puţin egal cu dobânzile plătite.

VPt - Chpt = r Dt-1

Dacă ţinem seama de prevederile plafon pentru datoria publică ca procent din PIB,
pentru zona euro (60%), atunci valoarea datoriei publice depinde de deficitul primar şi de
raportul între rata dobânzii şi rata de creştere a economiei naţionale.
Dacă statul nu se mai împrumută, deci soldul primar este zero, atunci datoria
publică se diminuează sau se stabilizează (ca pondere din PIB), doar dacă rata de creştere
a PIB, va fi mai mare sau cel puţin egală cu rata nomială a dobânzii. În caz contrar, riscul
de apariţie al efectului „bulgărelui de zăpadă” este extrem de ridicat.
 Cele două concepte, deficit bugetar şi datorie publică, aşa cum se poate vedea, sunt
strâns legate, fluxul deficitului bugetar alimentând datoria publică, care, crescând, determină
creşterea deficitelor bugetare prin sumele mai mari plătite pentru dobânzi.
Rata de îndatorare a unui stat creşte, deoarece suma deficitului primar şi a dobânzilor
vărsate în contul datoriei creşte mai repede decât PIB.
În alt registru spuse aceste lucruri, înseamnă, aşa cum am mai arătat, că soldul primar
care stabilizează datoria publică depinde de diferenţa între rata dobânzii şi rata de creştere
economică.
Dacă rata dobânzii este egală cu rata de creştere economică, atunci, pentru a se
stabiliza datoria publică, soldul primar trebuie să fie egal cu zero.
Dacă rata dobânzii este mai mare decât rata de creştere economică, atunci soldul
primar trebuie să fie excedentar pentru acelaşi scop.
Dacă rata dobânzii este inferioară ratei de creştere a economiei, soldul primar
poate fi în deficit sau în echilibru, în această ultimă situaţie datoria publică se
diminuează.
Dacă nu se intervine, fie prin diminuarea cheltuielilor publice, fie prin multiplicarea
resurselor, datoria publică se majorează printr-un proces auto-întreţinut.
Pentru economiştii keynesişti deficitul bugetar poate reprezenta un element important
al politicilor de relansare, în timp ce alţii consideră că orice deficit public reprezintă un semn
de gestiune proastă a bugetului public.
Pentru un stat oarecare este raţional să se îndatoreze doar dacă rata randamentelor
investiţiilor publice este mai mare decât rata dobânzii sau dacă rata medie a dobânzii plătite la
datoria publică este mai mică decât rata de creştere a PIB.
Dacă rata dobânzii este mai mare decât rata de creştere a PIB, atunci, pentru a se menţine
constant nivelul datoriei publice, trebuie ca soldul primar să fie pozitiv.

5.3. Evidenţe empirice

General government fiscal balance (OECD, 2015) oferă date privind evoluţia datoriei
publice şi a deficitelor primare pe care le vom prezenta mai jos.
Media deficitelor ţărilor membre era în 2013 de 4.2%, cu tendinţe de scădere. Nivelul
era ridicat faţă de anul 2007, când acestea erau doar de 1.5%, dar mai mic faţă de 2008 (aprox.
8.2%). Cele mai mari erau în Slovenia (14.6%), Grecia (12.3%) şi Japonia (8.5%). Şase ţări
aveau surplusuri (cel mai mare Norvegia, 11.3).
 Deficitul primar era în medie de 1.3% din PIB, dar existau diferenţe majore între state.
Astfel, Norvegia (12%), Coreea (3.1%), Germania (2.2%) aveau surplusuri, în timp ce Slovenia
(12%), Grecia (8.3%) și Japonia (6.4%) aveau deficite, situaţie asemănătoare pentru jumătate
din ţările OECD. Aceste deficite ameninţă sustenabilitatea politicilor fiscale pe termen mediu.
Plăţile de dobânzi reprezentau în medie 2.9% din PIB (între 5% şi 0.5%). O creştere a
datoriilor publice, chiar dacă nivelul ratelor dobânzilor nu este foarte ridicat, va ridica probleme
asupra sustenabilităţii finanţelor publice, rezumă raportul respectiv.
Dacă analizăm raportul dintre datorie publică şi PIB din perspectiva efortului general
al statului pentru finanţare, trebuie să ţinem seama şi de rata inflaţiei. Creşterea ratei inflaţiei
va determina diminuarea valorii reale a împrumutului, favorizând împrumutatul (adică statul).
În caz de inflaţie, valoarea nominală a datoriei rămâne neschimbată, dar numitorul se schimbă,
PIB-ul nominal crescând, ceea ce determină o scădere a raportului, deci a datoriei publice
raportată la PIB. Acest lucru se întâmplă, deoarece, în general, împrumuturile pe care statul le
face sunt cu dobândă fixă şi nu variabilă, ca în cazul creditelor acordate agenţilor privaţi.
Dacă economia se află într-o situaţie deflaţionistă, raportul Datorie Publică/PIB, creşte
pentru că se diminuează valoarea numitorului.

Datoria externă reprezintă sumele împrumutate de la non rezidenţi, în devize străine,

de către ansamblul agenţilor unei ţări (privaţi sau publici).
Datoria externă totală este suma datoriei publice pe termen lung (DpTL), a celei private
negarantate (DPNeg), a creditelor de la FMI (CFMI) şi datoria pe termen scurt (DpTS).

Datoria externă
Datorie externă totală = DpTL + DPNeg + C FMI + DpTS

Toate categoriile menţionate mai sus permit specialiştilor şi autorităţilor

guvernamentale să poată, pe de o parte, caracteriza mai bine situaţia soldului financiar al unui
stat şi, în egală măsură, să poată gestiona mai eficient datoria acumulată, pentru a nu pune în
pericol sustenabilitatea pe termen mediu şi lung a finanţelor publice.
Datoria publică este sustenabilă atunci când statul nu riscă să se afle în situaţia de
insolvabilitate sau în situaţia de a opera ajustări majore în conturile financiare, fapt ce ar putea
determina diminuări agresive ale cheltuielilor publice, afectând direct puterea de cumpărare a
angajaţilor sectorului public, consumul public şi privat sau economisirea şi investiţiile.
 De altfel, nu puţine sunt exemplele ce au în centrul lor situaţia unor ţări cu datorii
suverane nesustenabile, care au primit rezolvări dintre cele mai diverse: în Islanda, în 2013,
statul a hotărât să şteargă 26.000 de euro din datoria menajelor făcută pentru achiziţii
imobiliare; în Franţa există o procedură de anulare a datoriilor persoanelor fizice din 2003,
numită „retablissement personnel”.

Definiţiile la care ne-am oprit mai sus introduc clarificări asupra modului în care
„înţelegem” conceptele de datorie publică şi deficit bugetar, dar nu spun nimic despre nivelul
„optimal” al acestora. Autorităţi publice naţionale, economişti, instituţii regionale, bănci
naţionale au căutat să răspundă dilemei „Există un prag optim al datoriei publice şi al deficitului
public?” Pentru a putea răspunde la această întrebare trebuie să vedem dacă există divergenţe
între economişti în privinţa descrierii subiectului.
În calcularea deficitului bugetar, putem observa, la fel ca în situaţia principalelor
probleme economice, controverse importante între economişti, pe care vom încerca să le
prezentăm în rândurile următoare.
În acest sens, într-o lucrare din 2006, doi autori de la Harvard, William Fay şi Robert
Porter, citează din Alan J. Auerbach, Jagadeesh Gokhale și Laurence J. Kotlikoff (Generational
Accounting: A Meaningful Way To Evaluate Fiscal Policy): „Obiectivul de a avea deficit
bugetar zero pare de-a dreptul ciudat în lumina incertitudinii cu privire la modul în care
deficitul trebuie măsurat. Dacă nu suntem siguri asupra a ceea ce deficitul este, atunci cum
putem fi siguri că el trebuie să fie zero?”13

5.4. Probleme de abordare conceptuală

Economiştii au căzut de acord asupra existenţei a trei probleme importante legate de
măsurarea datoriei şi deficitului:
1. Corelarea valorii deficitului cu inflaţia - datoria şi deficitul trebuie măsurate în mărime
reală şi nu nominală. În cheltuielile publice intră plata dobânzilor plătite pentru datoria publică.
Cheltuielile publice ar trebui să includă valoarea ratei reale a dobânzii şi nu valoarea nominală.
Dacă calcularea deficitului bugetar se face la rata nominală a dobânzii, atunci acesta va fi
supraevaluat în condiţii de rată a inflaţiei.

13
William Fay şi Robert Porter, Optimal budget deficits, Harvard Law School Federal Budget Policy Seminar,
Briefing Paper No. 28
Exemplu: Presupunem un deficit public în valoare de 15 miliarde euro şi o rată a inflaţiei de
6%, iar datoria publică de 45 miliarde, atunci:
Deficitul public este supraevaluat cu suma reprezentată de produsul: 0.06 x 45mld, adică 2.7
mld, valoarea reală a acestuia fiind atunci de 12.3 mld.
2. Luarea în calcul a activelor imobilizate ale statului - pentru unii specialişti valoarea netă a
deficitului trebuie să fie aceea în care se deduc activele imobilizate, întocmai cum fac şi agenţii
economici privaţi.
Exemplu: Când achiziţionăm un teren cu un credit, din punct de vedere economic nu realizăm
nimic altceva decât o compensare: activele cresc în acelaşi timp cu mărimea datoriei, ceea ce
face ca mărimea netă a bogăţiei să nu se modifice. Aşa cum arată profesorul Mankiw (2010),
cel care dă acest exemplu, problema principală a acestui mod de a măsura deficitul public şi
datoria publică este aceea a posibilităţii de evaluare a activelor respective. Care este valoarea
unei autostrăzi sau a unei reţele de termoficare ori a unei reţele de distribuţie a energiei
electrice?
În analizele economice se utilizează, de foarte mult timp, sintagma „investiţie în
capitalul uman”. Atunci, nu ar trebui să considerăm că din punct de vedere contabil, o parte din
cheltuielile de educaţie sunt cheltuieli în active imobilizate?
Pentru că operaţionalizarea unui asemenea calcul bugetar este extrem de dificilă, el este,
dacă nu ignorat, cel mult folosit marginal.
3. Problema ciclului conjunctural - în situaţia unei recesiuni economice, veniturile statului se
reduc, ceea ce determină, în mod natural, o creştere a datoriei publice. Dimpotrivă, în caz de
creştere economică, putem observa creşteri ale veniturilor publice, ceea ce trebuie să ducă la
diminuarea de datoriei publice. Evoluţiile alternative ale perioadelor de creştere cu cele de criză
economică impun trecerea la un nivel de analiză a datoriei publice şi a deficitelor publice care
să privilegieze o abordare pe termen lung a acestora. Chiar dacă stimulus-ul fiscal pe termen
scurt poate fi benefic, efectele pe termen lung ale stimulentelor fiscale sunt de nedorit. Dacă
deficitul bugetar persistent va diminua economiile guvernamentale, singura şansă ca investiţiile
să se menţină (la nivele existente anterior creşterii deficitului) este aceea ca investiţiile străine
directe să crească sau cele private interne să cunoască acelaşi trend. Numai că adâncirea
datoriilor publice induce o percepţia negativă asupra evoluţiei economiei respective, diminuând
interesul investitorilor. În acelaţi timp, creşterea împrumuturilor publice poate determina un
efect de crowding out, ceea ce va afecta şi nivelul investiţiilor interne (datorită creşterii
costurilor de oportunitate pentru a împrumuta).
 Pentru a avea o dimensiune mai exactă a efectelor acestui deficit pe termen lung,
economiştii au creat un nou concept: deficitul bugetar în condiţii de ocupare deplină. Aceasta
înseamnă că veniturile şi cheltuielile publice se calculează pentru o rată naturală a şomajului,
fără a se ţine seama de variaţiile conjuncturale.
4. Dimensiunea deficitului public este contestabilă și din cauza faptului că investițiile
administrațiilor publice sunt incluse în contabilitatea națională la categoria cheltuieli. Statul
anual face investiții (pe care le găsim în buget sub denumirea de formare brută a capitalului fix
sau de bunuri de capital), adică achiziționează active fixe corporale sau necorporale, pentru a
produce propriile bunuri și servicii. Având în vedere că aceste bunuri creează, la rândul lor,
avuție națională, creștere economică și capacitate de rambursare a împrumuturilor și pot
contribui astfel, la diminuarea gradului de îndatorare viitoare, atunci acestea nu ar trebui să fie
tratate în aceeiași manieră precum cheltuielile de funcționare. În acest sens o soluție mai corectă
de calcul pentru deficitul și datoria publică este ca regula echilibrului bugetar să se aplice doar
între cheltuielile curente de funcționare și veniturile curente, nu și cheltuielilor de investiții ce
pot fi finanțate prin împrumuturi.
De ce sunt importante aceste precizări?
Datoria publică şi deficitul bugetar reprezintă aspecte definitorii ale politicilor bugetare,
alături de politica fiscală. Preocuparea pentru înţelegerea modului în care mărimea acestora
afectează capcitatea de intervenţie a guvernului şi acţiunile agenţilor economici este firească,
atâta vreme cât nivelul cheltuielilor guvernamentale în societatea modernă se menţine la cote
foarte înalte, aşa cum am mai arătat pe parcursul lucrării. De aici şi nevoia de a da un răspuns
cât mai precis întrebării „Până unde se pot finanţa aceste cheltuieli prin împrumuturi publice şi
până unde prin creşterea veniturilor fiscale?” sau, mai curând, trebuie să acceptăm ideea că
trebuie diminuate cheltuielile publice?
Dacă anumite cheltuieli publice cresc structural (de pildă, cele pentru pensii sau pentru
sănătate) cum trebuie împărţită sarcina: impozite mai mari de la toţi sau trebuie reduse
beneficiile şi împărţită responsabilitatea pentru a diminua presiunile asupra guvernelor în
termeni de finanţare? Fiecare din soluţii este prezentă în abordările specialiştilor.

Deficitele fiscale ridicate preocupă specialiştii din perspectiva a două efecte importante:
A. Inechitatea generaţională. Sunt reprezentate interesele generaţiilor viitoare atunci când se
decide asupra unor împrumuturi publice?
Atunci când realizăm un împumut privat pentru o casă, maşină sau orice alt bun
personal, atât creditorul, cât şi viitorul debitor, consimt la o „legătură cu final aşteptat” pe
parcursul vieţii active a debitorului. Obligaţiile unui astfel de contract nu sunt opozabile
succesorilor, ele nu sunt preluate de drept de succesori. Dacă intervine decesul înainte de
îndeplinirea obligaţiilor, fie bunul este preluat de creditor, fie obligaţiile sunt transferate unui
terţ, atunci când există un contract subsecvent (de asigurare, sau există codebitori, de pildă). O
astfel de legătură între cele două părţi este considerată de la sine înţeleasă.
Atunci când contractul este semnat de către „Stat”, transferabilitatea datoriei către
succesori este considerată, de multe ori, ca o soluţie de optimalitate, mai ales când costul său
este mai scăzut (dobândă mai mică) sau când se măreşte, astfel, capacitatea de intervenţie
prezentă a statului.
Statul, într-un mod vizibil şi pentru publicul neavizat, este actor într-un scenariu care se
„joacă” având la bază două idei: constrângerea de a se împrumuta (adesea neimputabilă unor
erori de guvernare sau eşecuri ale guvernării) şi dilema morală a răsfrângerii consecinţelor
îndatorării (asupra contractanţilor actuali sau asupra supravieţuitorilor).
O dilemă morală întâlnim şi în prima situaţie din cele două, dacă constrângerea de a
împrumuta nu îi este imputabilă, de ce guvernul ar trebui să afecteze standardele de viaţă
curente ale populaţiei?
Acţiunii statului îi este propriu arbitrajul în situaţia de reciprocitate indirectă
descendentă (Masson, 2001). Ireversibilitatea temporală, duce la apariţia a ceea ce filosoful
politic american John Rawls numea „injustiţie cronologică” (deoarece generaţia actuală poate
acţiona asupra viitorului generaţiei nenăscute, iar acesteia nu îi rămâne să acţioneze decât
asupra viitoarei generaţii, neputând întoarce serviciile sau deserviciile făcute de generaţia
anterioară).
Alături de efectele intergeneraţionale, deciziile privind datoria publică au efecte
intrageneraţionale. Nu doar „tatăl” plăteşte pentru deciziile guvernamentale, care sunt şi ale
sale, în calitatea sa de cetăţean „miop”, ci şi „fiul”, ale cărui interese nu sunt reprezentate atunci
când sunt luate decizii „acum” privind datoria publică.
„Bună” atunci când este utilizată moderat, datoria publică devine „rea” mai ales când
nivelurile sale ridicate afectează capacitatea viitoare a statelor de a se împumuta, deci de a
finanţa cheltuieli considerate legitime şi necesare de guvernele următoare. „Rău” şi „bun” sunt
concepte etice, prin urmare, problema pe care trebuie să o rezolvăm atunci când analizăm un
deficit public este aceea a fixării graniţelor etice ale datoriei publice.
Din această perspectivă considerăm că abordarea rawlsiană privind justiţia
distributivă poate să ofere o soluţie acestei dileme, astfel: Dacă o datorie publică este
persistentă peste generaţii, ea poate fi considerată „bună” - chiar dacă va afecta negativ
bunăstarea generaţiei viitoare - dacă nivelul acestei bunăstări nu va coborî sub nivelul
bunăstării generaţiei ce a contractat datoria.
Enunţul ralwsian trebuie completat cu două alte propoziţii ce pun în evidenţă noţiunea
de reciprocitate indirectă: 1. Generaţia actuală datorează bunăstare generaţiei viitoare pentru
că am primit bunăstare de la generaţia anterioară. 2. Suntem obligaţi să transferăm generaţiei
viitoare cel puţin tot atât cât am primit de la generaţia anterioară. Noţiunea de reciprocitate
indirectă, fundaţională pentru abordarea intergeneraţională a datoriei publice, explicitează
faptul că beneficiarul final este altul decât creditorul iniţial, acest fapt creând un lanţ al
responsabilităţii între generaţii. În termeni bugetari, reciprocitatea indirectă presupune datoria
fiecărei generaţii de a cheltui chiar şi împrumutându-se, fără ca împrumuturile să depăşească
rata economisirii. Abordarea lui Rawls ridică probleme la fel de importante pe cât sunt şi
soluţiile.
De pildă, dacă acceptăm obligativitatea economisirii în faza de acumulare pentru a
creşte bunăstarea generaţiei viitoare, injusteţea apare dacă ne gândim la cei mai defavorizaţi
acum, care nu vor avea o îmbunătăţire a situaţiei alocative prezente, ba chiar pot avea o situaţie
alocativă mai proastă decât cea a generaţiei viitoare (această problemă este presantă atunci când
discutăm de prociclicitate în caz de recesiune economică).
Împrumutul permite consumatorilor să îşi uniformizeze consumul de-a lungul unei
perioade fără să ţină seama de variaţia veniturilor şi, în aceeaşi măsură, permite statului să
menţină taxele stabile atunci când sursele de venituri nu se mai regăsesc la acelaşi nivel.
Contractarea datoriei publice ne oferă o reprezentare concretă a ceea ce într-un plan
antropologic este problematica „darului” şi a „ambivalenţei” ontologice a acestuia. „Darul”, pe
o piaţă a bunurilor simbolice cere dar. Transferul prin împrumut cere un comportament aşteptat,
atât acum, cât şi în viitor. Acum, o propensiune mai mare spre consum care să conducă la
creşterea stocului de investiţii, iar mai târziu, acceptarea unei fiscalităţi mai ridicate. Cu alte
cuvinte, cere un comportament optimal pentru creştere economică pe termen lung. Darul, însă,
afectează atât pe cel ce dăruieşte, cât şi pe beneficiar. Cum?
1. Abilitatea guvernelor de a interveni în economia reală cu ajutorul împrumuturilor publice se
diminuează dacă nivelul acesteia este ridicat.
O datorie mare afectează capacitatea guvernelor viitoare de a mai împrumuta. În condiţii
defavorabile pe piaţă, când nevoia de resurse financiare este ridicată, o datorie mare va ridica
creditorilor semne de întrebare privind capacitatea de acţiune fiscală a guvernelor (de a creşte
taxele pentru plata serviciului datoriei) şi, în consecinţă vor solicita dobânzi mai ridicate, pe
termen scurt.
2. Nivelurile ridicate ale datoriei publice impiedică şi vor impiedica guvernele să îşi asume
funcţii „comune” în economiile moderne. Finanţarea sistemelor de asigurări sociale sau a celor
de sănătate va fi în pericol datorită diminuării capacităţii de îndatorare şi, prin urmare, de
finanţare a unor cheltuieli sociale curente (plata pensiilor) sau a celor de investiţii în sănătate.
3. Datoria publică ridicată creează probleme şi datorită transferului de bogăţie în profitul
generaţiilor prezente şi în detrimentul celor viitoare. Acest transfer poate determina o creştere
a ratei dobânzii şi o reducere a ratei de acumulare a capitalului pe termen lung (efectul de
evicţiune pe termen lung). Potenţialul de creştere a PIB real se va reduce.
4. Creşterea datoriei prin efectul bulgărelui de zăpadă poate determina guvernele să diminueze
serviciul datoriei prin recurgerea la metoda „devalorizării prin inflaţie.” Cele mai multe
datorii publice sunt negociate în termeni nominali. O rată înaltă a inflaţiei duce la diminuarea
în valoare reală a datoriei publice. Ratele dobânzilor plătite pentru aceasta pot fi, în condiţii
de inflaţie, mai mici decât rata acesteia. Acest lucru îl putem constata în Europa după cel de
Al Doilea Război Mondial când Franţa şi Germania au beneficiat de diminuarea datoriei
publice datorită ratelor mari ale inflaţiei. Reducerea datoriei publice prin inflaţie este posibilă
dacă sunt satisfăcute mai multe condiţii: 1. Aşa cum am arătat rata dobânzii trebuie să fie fixă,
2. Datoria publică să fie preponderent denominată în monedă naţională, 3. Maturitatea datoriei
să fie cât mai lungă.
Într-un articol recent (2014)14 Bernardin Akitoby, Takuji Komatsuzaki şi Ariel Binder
au realizat simulări pe raportul dintre rata datoriei şi PIB, în ţările G7, care au dus la două
concluzii foarte tranşante: creşterea ratei inflaţiei la 6% în următorii 5 ani va conduce la o
diminuare a ratei medii a raportului datorie/PIB cu 11 puncte procentuale, sub rezerva
manifestării unui efect Fisher integral, şi cu 14 puncte procentuale în condiţiile manifestării
unui efect Fisher15 parţial. Cea de a doua concluzie afirmă că la o inflaţie apropiată de zero în
următorii 5 ani, rata medie a raportului datorie/PIB va creşte cu 5% în următorii 5 ani.

Optimalitatea transferului este o chestiune atât de normativitate (statul trebuie să apere

interesele legitime ale succesorilor), cât şi una pragmatică, pozitivă (guvernul acţionează într-
un spaţiu, într-o mare măsură, exogen, dat pe care trebuie să îl gestioneze sub constrângeri de
care nu este neapărat responsabil).

14
Inflation and Public Debt Reversals in the G7 Countries, IMF Working Paper.
15
Irwin FISHER afirmă că rata nominală a dobânzii este egală cu rata reală + rata inflaţiei. Rata reală a dobânzii
se ajustează pentru a echilibra economiile şi investiţiile. Creşterea cu 1% a cantităţii de monedă din economie
conduce la o creştere a inflaţiei cu 1%, iar aceasta din urmă duce la o creştere cu 1% a ratei nominale a dobânzii.
Infllaţia anticipată şi rata nominală a dobânzii evoluează în sens identic.
B. Efectul „Crowding out” (de evicţiune)
Literatura economică abundă de analize privind efectul „crowding out” al datoriei
publice. Teoria economică care analizează efectele împrumuturilor publice asupra creşterii
economice are în vedere influenţa deficitului public şi nu a datoriei publice, influenţa fluxului
şi nu a stocului. Cum apare fenomenul mai sus menţionat? Atunci când creşte deficitul bugetar,
guvernul are nevoie de bani împrumutaţi pentru a acoperi dimensiunea deficitului. Cererea de
fonduri a guvernului este o cerere de fonduri deţinute de sectorul privat (bănci, societăţi
financiare, fonduri de pensii, public etc.) din ţară şi din exterior. Solicitările guvernului de
fonduri de împrumut reprezintă cerere pe o piaţă cu foarte mulţi actori interesaţi în obţinerea de
astfel de fonduri, dar şi cu o ofertă relativ fixă, factorii ce o influenţează pe aceasta din urmă
fiind separaţi de cei determinaţi de cerere.
O creştere a cererii de împrumut va determina, astfel, o creştere a ratelor dobânzii şi o
reducere a investiţiilor în sectorul privat, deoarece costul de oportunitate al împrumutului
financiar creşte. Această reducere va determina o reducere a stocului de capital în întreaga
economie, ceea ce va afecta creşterea economică viitoare.
La cele afirmate mai sus trebuie făcută totuşi o precizare importantă: efectul de evicţiune
se manifestă doar dacă este afectat procesul de economisire în spaţiul privat. Dacă procesul de
economisire la bănci, societăţi de asigurări sau fonduri de pensii continuă, atunci efectul de
evicţiune este incert. Prin urmare, o legătură de cauzalitate poate fi între nivelul deficitului şi
rata dobânzii, şi nu între nivelul datoriei şi rata dobânzii.
Alături de cele afirmate în paragraful anterior trebuie spus că efectul de evicţiune este
un fenomen negativ doar dacă economia nu operează la întreaga sa capacitate (nivelul maxim
de PIB pe care îl poate obţine). Stimulus-ul guvernamental obţinut prin împrumuturile publice
este mai redus decât investiţiile de capital realizate de firmele private. Dacă, dimpotrivă,
creşterea împrumuturilor este realizată în perioade de activitate la subcapacitate, atunci efectul
de crowding out este mult mai redus.
Datoria publică poate avea şi un efect „crowding in”, atunci când guvernul poate utiliza
veniturile astfel obţinute pentru a oferi lichidităţi firmelor sub forma subvenţiilor directe ori a
creditelor subvenţionate.
Datoria publică poate influenţa economia naţională prin apariţia unui „deficit de
încredere” pe plan internaţional, privitor la capacitatea autorităţilor de a face faţă serviciului
datoriei, a plăţilor în cuantumurile şi la termenele convenite odată cu emisiunea titlurilor de
stat. Un grad ridicat de îndatorare poate genera o fugă a capitalurilor din respectiva economie,
din cauza unei probabilităţi ridicate de a se intra în incapacitate de plată şi de a se refuza plata
datoriei. Împrumutătorii internaţionali vor deveni reticenţi în a finanţa nevoile respectivelor
autorităţi, ceea ce va conduce la o creştere a ratelor dobânzii, dar şi la deprecierea cursului de
schimb. Creşterea ratelor dobânzii va determina o creştere a serviciului datoriei publice,
celelalte lucruri fiind egale.

5.5. Lichiditate, solvabilitate, sustenabilitate

Problema crizelor datoriilor nu este una nouă pentru sistemul financiar mondial. Chiar
dacă în ultimii ani criza de lichiditate a Greciei a fost pe agenda responsabililor sistemului
financiar global, istoria recentă este presărată cu numeroase asemenea exemple.
Ceea ce dorim să clarificăm în următoarele rânduri sunt „momentele sensibile” ale
relaţiei statului cu creditorii săi. Ca şi în alte domenii ale acţiunii umane, încrederea dintre
participanţii la tranzacţie este capitalul cel mai important pe care îl pot deţine cei doi. O criză
de încredere în sistemul financiar poate conduce nu doar la o încetare a relaţiei contractuale
dintre două entităţi, ci chiar la un risc sistemic, la o neîncredere generalizată, cu consecinţe greu
de anticipat pentru toţi actorii sistemului financiar, aşa cum au „dovedit”, din păcate, crizele
sistemice din anii ‘30 sau cea mai recentă, din 2008.

Criza de lichiditate
Dacă un stat acumulează constant deficite bugetare ridicate, finanţate prin împrumuturi
publice, datoria se poate acumula într-o asemenea măsură încât să conducă la o criză de
lichiditate.
Aceasta apare atunci când instituţiile creditoare refuză să se angajeze în a mai
împrumuta acel stat, pe termen scurt, datorită riscului ridicat de a pierde banii
împrumutaţi.
Un debitor se află în situaţia de criză de lichiditate dacă se manifestă, simultan, în
diferite grade, următoarele: a. nu are suficient cash în conturile bancare sau în Trezorerie, b. nu
are surse imediate de asigurare a resurselor financiare necesare (de exemplu, încasări mai mari
din impozite sau vânzări de alte active), c. nu poate împrumuta imediat resurse.
Criza de lichiditate înseamnă atât lipsa accesului la finanţare, cât şi diminuarea
capacităţii de a vinde active apropiate de valoarea lor nominală.
 În aceste condiţii, statul respectiv este în situaţia de a nu putea să îşi onoreze
angajamentele de plată. Acesta este în situaţia de a nu avea cash flow pentru că dobânzile
cerute de bănci sunt extrem de mari şi, deci, prohibitive.
De pildă, Grecia, în 2011, lua credite cu o rată a dobânzii cu 9 puncte procentuale peste
cea a Germaniei, ajungând la un momen dat să se împrumute pe termen (10 ani) chiar și cu
dobânzi de peste 20%. Paradoxul crizelor de lichiditate este acela că într-o situaţie
oarecare, distanţa în timp între a exista disponibilităţi băneşti ieftine şi, practic, fără
riscuri majore de rambursare şi situaţia inversă, este foarte scurtă, de la câteva săptămâni
la câteva luni.
Crizele de lichiditate pot fi documentate, din păcate, foarte bine în sectorul financiar
privat. Numeroasele crize financiare din secolul al XX-lea, dar şi cea recentă din 2007-2010,
au arătat că o criză de lichiditate apare când se dezvoltă o masivă criză de încredere în
solicitantul împrumutului: „Băncile care se bazau masiv pe fonduri pe termen scurt au asistat
la secătuirea surselor lor de lichidităţi, pe măsură ce investitorii conştientizau faptul că orice
instituţie financiară ar putea cădea victimă unei retrageri masive a depunătorilor.16”
În cazul băncilor, crizele de lichiditate s-au dezvoltat pentru că băncile au refuzat sau
nu au putut să împrumute bănci, în cadrul activităţilor curente de pe piaţa monetară. În cazul
statelor, aceste crize înseamnă disponibilităţi pentru împrumuturi cu rate ale dobânzilor foarte
ridicate, de la creditorii obişnuiţi.
În situaţiile de criză de lichiditate generate, în mare măsură, de greşelile făcute de
băncile înseşi, revenirea la încredere s-a datorat intervenţiei autorităţilor statului, care au decis
că sunt „prea mari să cadă” adică, au decis să asigure lichidităţile necesare acestora sau să le
preia, preţul fiind plătit, în fapt, de contribuabil.

Din perspectivă istorică se spune că prima criză de lichiditate a cunoscut-o banca suedeză
Palmstruch (1664).
Aceasta a acceptat ca în schimbul aurului depus în bancă, să emită certificate de depozit
deponenţilor care, mai apoi, puteau fi tranzacţionate şi folosite ca mijloace de plată. Aurul pe care
banca îl deţinea pe baza acestui mecanism, era folosit, mai apoi, pentru noi credite. Diferite
zvonuri, care reflectau o anume neîncredere în bancă, au determinat deponenţi numeroşi să solicite
aurul înapoi.

16
Simon Johnson, James Kwak, 13Bancheri, Ed.Polirom, p.146, Bucureşti, 2012
 Neputând onora rapid aceste solicitări, banca a intrat în incapacitate de plată, fiind salvată
şi preluată de către autorităţi (1668).

Pentru a reveni la sectorul public, trebuie spus că, deşi nu există un nivel de alertă
unanim recunoscut şi acceptat de către specialişti privind nivelul nesustenabil al datoriei publice
- datorită atât diferenţelor de potenţial economic al statelor, cât şi posibilităţii de acces la surse
de împrumut diversificate, un nivel de peste 90% al datoriei în PIB poate fi considerat un nivel
de alertă important.
În acest sens, este cunoscută între dezbaterile economice actuale privind nivelul
sustenabil al datoriei publice, disputa HAP versus RR (Herndon, Ash, Pollin, cercetători la MIT,
şi Carmen Reinhard şi Kenneth Rogoff, cercetători şi profesori la Harvard, respectiv Maryland).
Ultimii doi cercetători, într-un articol deosebit de citat, din 2010, concluzionau că la depăşirea
nivelului de 90% al datoriei publice raportate la PIB, va avea loc o scădere a PIB real, în medie
cu 0.1%. Datele colectate pentru 20 de economii dezvoltate în perioada 1946-2009 şi în ultimii
200 de ani, la care adăugau datele pentru 20 de economii emergente în perioada 1970-2009,
arătau că până la 90% raport datorie publică pe PIB, rata de creştere reală a PIB se situează în
jurul a 3%, după care, la depăşirea respectivului prag, are loc o diminuare a PIB real.
Primii afirmau, dimpotrivă, într-un articol din 2013, că o utilizare corectă a datelor
statistice disponibile ar evidenţia o creştere medie a PIB de 2.2% şi nu scăderea calculată.
John Irons și Josh Bivens17 consideră că evaluările de tipul RR ridică unele probleme,
între care enumerăm:
1. Lipsa unor argumente convingătoare pentru aserţiunea că un anumit stoc al datoriei
publice, la un anumit moment, va pune în pericol creşterea economică contemporană.
2. Pragul RR reprezintă doar o simplă corelaţie între nivele înalte ale datoriei şi ritmul
contracţiei economice. Situaţiile actuale pot să reflecte o altă cauzalitate: o creştere
scăzută a PIB va determina o creştere a datoriilor publice.
3. O abordare mai apropiată de realitatea actuală a datoriei publice este aceea de a nu lua în
considerare datoria publică brută, ci pe cea publică, ceea ce implică excluderea
intraguvernamental holdings (datoria intra-guvernamentală).

17
Government Debt and Economic Growth Overreaching Claims of Debt “Threshold” Suffer from Theoretical
and Empirical Flaws, Economic Policy Institute , Washington, DC 20005, www.epi.org
 O analiză realizată de cei doi autori menţionaţi mai sus, arăta că, pe termen scurt, legătura
cauzală semnificativă este cea între creşterea economică şi datorie. O creştere economică slabă
va determina o creştere a datoriei publice şi nu invers.
Fondul monetar internațional, în proiecțiile făcute în 2017 asupra sustenabilității datoriei
publice a Greciei prognoza, pe baza unei reguli simple privind premium risk (diferența între o
rată a dobânzii pentru o economie fără riscuri și oricare altă rată a dobânzii la creditele publice
dintr-o țară oarecare), că pentru o creștere cu un punct procentual a datoriei publice, ce
depășește nivelul de 60%, premium risc, crește cu 3-4 puncte de bază.

Situaţii statistice recente privind datoria publică:

• În ultimii treizeci de ani, Argentina, Thailanda, Mexicul (1994), Chile (1982), Grecia
(2015), Rusia (1998), dar şi, mai recent, Islanda, Irlanda, Italia sau Portugalia au fost în
situaţia de a solicita măsuri de salvare de urgenţă, din partea FMI, Băncii Mondiale sau
Băncilor Centrale.
Prin „măsuri de salvare de urgenţă” înţelegem asigurarea de lichidităţi pe termen scurt
pentru onorarea angajamentelor de plată imediate.
• În Japonia, datoria publică de peste 240% din PIB (2013) era împărţită între administraţia
publică (cea mai mare parte şi în creştere în ultimii 15 ani), societăţile non-financiare şi
menaje (stabilă în ultimii 15 ani). Principalii finanţatori ai datoriei publice sunt menajele
cu 94% din titlurile emise de stat. Statul japonez, deşi s-a împrumutat pentru a susţine
economia, chiar şi într-un ritm de 5% din PIB pe trimestru tot a eşuat până acum în
obiectivul său de reluare sustenabilă a creşterii economice.
• SUA, cu o datorie publică de 103% din PIB în 2012, era şi este datoare, în principal,
exteriorului, China şi Japonia reprezentând principalii creditori, cu peste 45% din total.
• În zona euro, băncile centrale ale statelor membre deţin 41% din datorie , iar restul lumii
20%.

Criza de solvabilitate
Insolvabilitatea desemnează incapacitatea unui stat de a rambursa datoriile făcute
şi de a plăti dobânzile convenite. Acest fapt atrage după sine retragerea creditorilor de pe piaţa
respectivă. Criza de solvabilitate reflectă o incapacitate a autorităţilor de a-şi îndeplini propriile
obiective pe termen lung în managementul datoriei publice.
 Pentru a ieşi din criza de solvabilitate, o ţară trebuie să îşi restructureze şi să îşi reducă
datoria publică.
Solvabilitatea unui stat se poate aprecia şi în funcţie de comportamentul creditorilor.
Dacă aceştia împrumută statul la dobânzi scăzute şi pe termen lung, acestea sunt semne că statul
respectiv nu va fi în criză de sustenabilitate. De asemenea, dacă aceştia doresc să participe la
împrumuturi, fiind dispuşi să ofere mai multă lichiditate decât doreşte statul respectiv să
împrumute (vrea să adjudece o valoare mai mare decât cea propusă), şi acesta este un semn de
solvabilitate şi încredere.
În practica financiară internaţională, dacă se ajunge la criză de solvabilitate, creditorii
şi debitorii guvernamentali sunt obligaţi să negocieze cu scopul de a restructura datoria, în
general apărând noi combinaţii de plăţi, cu noi maturităţi, diminuări ale principalului sau ale
ratelor dobânzii.
A avea o datorie sustenabilă însemnă că statul nu riscă să se afle pe termen lung în faţa
unei probleme de insolvabilitate sau de ajustare radicală a cheltuielilor publice. Matematic
vorbind, aceasta înseamnă că datoria publică trebuie să fie egală cu suma actualizată a
excedentelor primare viitoare.
Datoria devine sustenabilă dacă soldul primar, ca procent din PIB, este egal cu
diferenţa dintre rata reală a dobânzii şi rata de creştere a economiei, înmulţit cu raportul
datorie publică/PIB.

Soldul primar sustenabil = (Rreală a dobânzii – Rdecrestere) x D/PIB

Motivele care duc la apariţia crizelor de solvabilitate sunt eterogene, unele

conjuncturale, altele structurale, unele endogene altele puternic determinate extern. Dintre
aceste circumstanţe putem evidenţia:
a. riscul de insolvabilitate poate creştere în perioadele în care creşterea economică se află sub
trendul său pe termen lung;
b. fluctuaţiile mari ale comerţului extern şi, îndeosebi, ale raportului dintre preţurile la export
şi cele la import (o valoare constant subunitară înseamnă nevoie recurentă de valută, deoarece
finanţarea importurilor nu se poate face din valoarea creată la export);
c. deprecierea monedei naţionale atunci când structura datoriei publice este preponderent
alcătuită din monedă străină;
d. riscurile asociate intervenţiilor politice sunt un bun predictor al creşterii riscului de
insolvenţă.
Criza datoriilor suverane (spațiul Uniunii Europene)
Criza datoriilor suverane a început în Europa în 2008, odată cu colapsul sisemului bancar
islandez. Începând cu anul 2009, o serie de state din zona euro (Grecia, Portugalia, Irlanda,
Spania, Cipru) nu au mai fost capabile să își pătească datoriile, să le refinanțeze sau să sprijine
sectorul bancar foarte îndatorat, fără suportul instituțiilor financiare europene sau fără cel al
Fondului Monetar Internațional. Apoi timp de 3 ani ea a cuprins statele periferice ale zonei euro
și chiar economiile puternice ale acestei zone, ridicând chiar problema deconstrucție zonei
euro. În anul 2011 datoria țărilor suverane era considerată cea mai mare amenințare economică
la nivel mondial, deși, în mod real au fost afectate doar 5 din cele 17 țări ale zonei euro (care
au cerut ajutor din partea altor entități naționale și supranaționale).
Criza datoriilor suverane a apărut pe fondul creșterii deficitelor structurale și din acest motiv, a
creșterii împrumuturilor publice. În zona euro, deficitul bugetar mediu era de 6.3%, ceea ce a
făcut ca media datoriei publice să ajungă 80% în 2010. În 2009 deficitele cele mai mari, cu
excepția Greciei erau în Irlanda (32.4%), Marea Britanie (10.4%), Spania (9.2%) și Portugalia
(9.1%).
Pe fondul neîncrederii investitorilor în capacitatea țărilor respective de a-și onora angajamentele
de plată, investitorii au solicitat dobânzi mai mari pentru împrumuturile acordate. Spre exemplu
în 2012 rata dobânzii la obligațiunile de stat cu maturitate la 10 ani era de 29.35%, a Irlandei
era de 12.61 % în 2011, a Ciprului era de 7% în 2012, iar a Portugaliei de 13.85 în 201218.
Temerile investitorilor au fos amplificate și de agențiile de rating care au dat calificative foarte
slabe, datoriilor publice ale unor state (Grecia, Portugalia și Irlanda).
Rezultatul acestor crize a fost, în țările respective adoptarea unor politici prociclice, în care
austeritatea (diminuarea cheltuielilor publice, fiscalitate mai ridicată) a reprezentat cuvântul
cel mai uzitat și transpus în practica fiscal-bugetară.
Care au fost cauzele acestor evenimente negative. Economiștii i-au în discuție mai multe
explicații.
1.Prima dintre ele este legată de faptul că în spațiul euro, nerespectarea criteriului de la
Maastricht datorie publică /PIB, nu produce sancțiuni pentru statele care nu se încadrează în
plafon.
2. Criza financiară din 2008-2009 a adăugat procente importante la datoria publică,
autoritățile fiind obligate nu numai să se împrumute pentru a realiza cheltuielile publice

18
http://sdw.ecb.europa.eu/browse.do?node=bbn4864
planificate (în primul rând cele din domeniul social) ci și pentru a putea salva băncile afectate
de această criză.
3.Măsurile de austeritate adoptate în perioada crizei financiare au diminuat ritmul de creștere
al economiei, fapt ce a diminuat și capacitate de finanțare a economiei, și cea de rambursare a
datoriilor cumulate.

Asigurarea sustenabilităţii; politici de reducere a datoriei şi deficitelor publice

În 2015, datoria publică la nivel mondial era de aproximativ 57.000 miliarde dolari, faţă
de aproximativ 26.000 miliarde în 2004 sau 46.000 miliarde în 2011 19. Nivelul ridicat al
acesteia, indiferent de nivelul de dezvoltare al ţărilor lumii şi creşterea costurilor asociate,
impun utilizarea unor pachete de decizii ferme şi imediate. Deşi, uneori, discuţiile asupra
măsurilor respective au fost puternic grevate de aspecte ideologice, reducerea datoriilor este
importantă din motive pe care parţial le-am expus în paragrafele anterioare.
Poate cele mai influente opţiuni de reformă asupra datoriilor publice se datorează
economistului englez Williamson, unul din promotori a ceea ce am puteam numi doctrina
„Consensului de la Washington”. Aceasta reprezintă un set de propuneri de politică economică,
substanţial orientate spre reabordarea economiei din perspectiva fundamentelor pieţei libere.
Cele 10 propuneri prezentate de autor în What Washington Means by Policy Reform, ca propuneri
adresate ţărilor emergente din America Latină, au fost următoarele:
1. o strictă politică bugetară;
2. cheltuieli publice orientate preponderent către sectoare cu rate de revenire a investiţiei
ridicate;
3. reforme fiscale, care să urmărească creşterea asietei şi diminuarea ratelor marginale de
impozitare;
4. asigurarea liberalizării ratelor dobânzii;
5. liberalizarea comerţului exterior;
6. rate de schimb unice;
7. eliminarea barierelor pentru investiţiile directe;
8. privatizarea monopolurilor de stat şi vânzarea participaţiilor statului;
9. dereglementarea pieţelor - abolirea barierelor la intrare şi ieşirea pe pieţe;
10. protecţia proprietăţii private;

19
The Economist, The global debt clock.
 Propunerile de mai sus, considerate pe nedrept, aşa cum afirma Williamson -
consubstanţiale filosofiei şi economiei neoliberale, au constituit o „colecţie” de politici publice
ai cărei autori au fost experţi din America Latină şi nu au reprezentat niciodată un „pachet de
politici” de tipul one size fits all, pentru reforma economiilor în dificultate.
Pentru unii comentatori, ideile „consensului de la Washington” au încetat să mai fie
mantra guvernelor în dificultate odată cu manifestarea crizei financiare din 2007-2010, când
politicile intervenţioniste au fost masiv utilizate pentru diminuarea efectelor induse de aceasta.
De altminteri, şi poziţia organismelor financiare internaţionale s-a schimbat de la
apariţia conceptului. În 2008, Banca Mondială afirma puternic nu numai necesitatea
intervenţiei statului, dar şi pe cea a unui stat puternic catalizator pentru dezvoltare.
În 2008, FMI, o instituţie mult mai consecventă în a recomanda de-a lungul anilor mai
multă piaţă, îndemna, ca măsură de politică publică, în 16 din 19 planuri pentru evitarea crizelor
economice, la creşterea împrumuturilor publice pentru a finanţa cheltuielile sociale în creştere.
De altminteri, un exemplu sugestiv este următorul: în 1980, în America Latină erau 120
milioane de săraci, în 1999 erau 220 de milioane. Datoria publică, probabil din acest motiv, a
ajuns de la 492 miliarde în 1990, la 787 miliarde în 2001.
În 2010, Olivier Blanchard observa următoarele: „Criza economică a repus politica
fiscală ca principal instrument macroeconomic din două motive: în primul rând datorită faptului
că politica monetară, incluzând credit and quantitative easing, şi-a atins limitele ... În al doilea
rând, încă din fazele incipiente, recesiunea era aşteptată a fi de lungă durată şi, în aceste condiţii,
era clar că stimulii fiscali aveau o perioadă suficient de lungă să îşi dovedească beneficiile, în
ciuda decalajelor de implementare.”20 (Notă: Credit easing se referă la politica băncilor centrale
de a cumpăra active ale sectorului privat pentru a creşte lichiditatea pe pieţele financiare.
Obiectivul principal este reluarea creditării în economie. Quantitative easing: este un concept
care se foloseşte pentru a desemna situaţia în care achiziţiile de active de către banca centrală
se fac prin creaţie monetară).
Chiar dacă autorii respectivi reflectă substanţial poziţiile instituţiilor financiare
promotoare ale ajustărilor structurale şi ale politicilor prociclice, limitele politicilor monetare
au fost clar exprimate. În acelaşi timp, ei subliniază nevoia de a proiecta stabilizatori automaţi
mai buni, deoarece „măsurile fiscale discreţionare vin prea târziu” (gândiţi-vă la diferenţa între
a conduce un autoturism și un vapor, formulată de Mankiw, prezentată în paginile anterioare
despre politica bugetară).

Olivier Blanchard, Giovanni Dell’Ariccia, and Paolo Mauro, Rethinking Macroeconomic Policy, International
20

Monetary Fund, Research Department, February 12, 2010

 Şi neokeynesiştii pledează pentru stimulus bugetar. În opinia unuia dintre cei mai
cunoscuţi promotori ai acestor idei, Joseph Stiglitz, stimulus-ul bugetar trebuie guvernată de 7
reguli:
1. rapiditate;
2. capacitate de reacţie la problemele sociale pe termen scurt (şomaj, locuire);
3. rezolvarea problemelor privind energia şi clima pe termen lung;
4. prioritate acordată cheltuielilor pentru investiţii;
5. justiţie fiscală;
6. ţintirea bazinelor cu forţă de muncă cu probleme;
7. eficienţă ridicată a multiplicatorului keynesian (prin creşterea consumului menajelor
cele mai defavorizate).
 Tema 4
Resursele financiare publice

Definiţii, clarificări terminologice, structură

Veniturile guvernului din toate sursele disponibile, rezultate din aplicarea normelor
legislative naţionale în domeniu, poartă denumirea de venituri publice.
Iulian Văcărel (2001) afirmă că „Resursele financiare publice reprezintă totalitatea
mijloacelor băneşti necesare realizării obiectivelor economice şi sociale naţionale”.
Resursele financiare publice sunt, de regulă, reprezentate de resursele administraţiei
centrale de stat, resursele locale, resursele asigurărilor sociale de stat, resursele instituţiilor cu
caracter autonom şi resursele fondurilor externe nerambursabile.
Autorităţile publice au fost preocupate în a structura, pentru o mai bună înţelegere,
principalele categorii de resurse financiare publice, utilizând criterii diversificate de clasificare.
În continuare vom proceda la prezentarea unor repere importante în demersul de
ordonare a diverselor resurselor financiare publice, în categorii omogene.
Adam Smith introduce prima taxonomie a resurselor financiare publice, după cum
urmează:
1. Venituri de la cetăţeni
2. Venituri provenite din proprietatea statului
Edwin Seligman, în 1893, clasifica veniturile publice în: a. gratuităţi (donaţii, granturi,
daruri), b. venituri pe baze contractuale (diverse categorii de taxe), c. venituri obligatorii
(impozite şi amenzi).
Hugh Dalton, în volumul din 1941, Principles of Public Finances (p.27), împarte
veniturile publice în taxe şi preţuri. Taxele sunt plăţi obligatorii impuse de către o autoritate
publică. Preţurile reprezintă plăţi făcute către o autoritate publică pentru anumite bunuri şi
servicii. Ultimele sunt plăţi contractuale.
Taxele se împart în a. impozite în sens ordinar, b. indemnizaţii şi tributuri, c.
împrumuturi obligatorii, d. amenzi.
Preţurile se împart în a. venituri de pe urma proprietăţii publice, b. venituri de la
întreprinderi publice, c. tarife plătite pentru servicii publice (taxe de înregistrare), d.
împrumuturi publice voluntare.
 Clasificaţiile moderne ale veniturilor publice utilizează diverse criterii de clasificare, noi
reținând două:

I. Din punct de vedere al conţinutului economic:

I.1. Prelevări cu caracter obligatoriu:
• Impozite
• Taxe
• Contribuţii
I.2. Resurse de trezorerie (pentru acoperirea temporară a deficitelor curente ale
bugetului de stat, bugetelor locale şi bugetului de asigurări sociale, pentru acoperirea golurilor
de casă şi a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale)
I.3. Împrumuturi publice

II. Din punct de vedere al ritmicităţii încasării la buget, se poate face diferenţa între:
II.1. Resursele ordinare, curente: venituri fiscale, nefiscale, cotizaţii, taxe etc.
II.2. Resurse cu caracter extraordinar: ajutoare internaţionale, granturi, donaţii,
emisiunea bănească fără acoperire, valorificarea unor bunuri ale statului, valorificarea bunurilor
confiscate prin hotărâri judecătoreşti, bunuri confiscate de agenţiile de administrare fiscală.

III.Din punct de vedere al capacității de transfer a poverii taxării:

III.1.Taxe directe (taxe pe venituri și avere) – povara taxării nu poate fi transferată
ușor către o terță parte.
III.2. Taxe indirecte (tva, taxe vamale, legate de producție și importuri) – povara
taxării poate fi transferată mai ușor către o terță parte.

Situaţii statistice privind resurselor publice, comparaţii internaţionale:

• Impozitele constituie principalul canal de procurare a veniturilor publice.

• În 2018, veniturile din taxe (incluzând contribuțiile sociale) reprezentau, în EU, 40.3 %
din PIB și 89.4 % din totalul veniturilor guvernamentale (Eurostat (gov_10a_taxag)
• Ponderea cea mai mare din resursele publice o deţin impozitele indirecte (13.6%), apoi,
în ordine, contribuțiile sociale (13.3%) și impozitele directe (fiecare cu ponderi
aapropiate în PIB) - (13.2%).
 • Veniturile nefiscale (de la întreprinderile şi instituţiile publice) au un nivel redus -
aproximativ 4%.
• Impozitele, taxele şi contribuţiile pentru asigurări sociale reprezintă aproximativ 9/10
din veniturile curente în ţările Uniunii Europene.
• Veniturile curente cresc mai rapid decât PIB, dar mai lent decât cheltuielile
publice, de aici apelul la resursele extraordinare.

Impozite: Definiții , clarificări conceptuale

Impozitarea, acţiunea de a solicita resurse financiare sau în natură, de către diverse

categorii de autorităţi publice, a reprezentat o activitate recurentă a autorităţilor, de la începutul
civilizaţiei şi a constituirii primelor structuri statale.
Cu sau fără consimţământ, prelevarea resurselor de către centrele de putere din societate
a reprezentat un subiect ce a tensionat relaţiile politico - sociale de a lungul istoriei autorităților
statale și nu numai.
Văzut ca expresie a unei puteri discreţionare şi a dorinţei de a prezerva această putere
sau ca instrument pentru ca în societate să exite mai multă egalitate şi echitate în distribuirea
veniturilor, impozitul a fost considerat când un furt („Impozitul este un furt, pur şi simplu”,
Murray Rothbard), când expresie a muncii fără plată („Impunerea bunurilor provenind din
muncă este pe picior de egalitate cu munca forţată” - Robert Nozick).
Nu putem uita argumentul unor economiști politici care leagă impozitarea de
capacitatea statului de a asigura cetățenilor posibilitatea asigurării și manifestării unor
drepturi (entitlements) pentru toţi, considerate legitime în societatea modernă, atribute ale
unui cetăţean modern:
(„Taxes are what we pay for civilized society, for modernity, and for prosperity. The
wealthy pay more because they have benefitted more. Taxes, well laid and well spent, insure
domestic tranquility, provide for the common defense, and promote the general welfare. Taxes
protect property and the environment; taxes make business possible. Taxes pay for roads and
schools and bridges and police and teachers. Taxes pay for doctors and nursing homes and
medicine. During an emergency, like an earthquake or a hurricane, taxes pay for rescue workers,
shelters, and services. For people whose lives are devastated by other kinds of disaster, like the
disaster of poverty, taxes pay, even, for food , Jill Lepore21.”.
"Taxes are what we pay for civilized society.'' - Oliver Wendell Holmes, Jr., U.S.
Supreme Court Justice)22.
În epoca modernă asistăm la un adevărat paradox. Fenomenele de rezistenţă la
impozitare s-au multiplicat, cetățenii și firmele doresc mai puțină impozitare, cea ce multiplică
fenomenele de optimizare fiscală, dar, în acelaşi timp, este solicitată și o mai mare intervenţie
publică, în probleme extrem de diverse. Simpla comparaţie a resurselor publice, atrase de stat
la începutul şi la sfârşitul secolului al XX-lea, ale cărei date statistice le-am prezentat la
începutul lucrării, arată că regula acţiuni publice guvernamentale a fost mai multă impozitare,
mai multe venituri publice, determinând instituţionalizarea unor idei ce au devenit „mod de
viaţă”, acestea, la rândul lor, impunând mai multă impozitare.
Chiar dacă natura politicilor publice a devenit schimbătoare, neschimbătoare a rămas
apetenţa autorităţilor publice pentru impozitare, care par a nu se depărta prea mult de situaţii ca
cea pe care o prezentăm mai jos şi pe care o considerăm din „alte epoci”.
Chateaubriand, scriitor, om politic şi diplomat francez de la sfârşitul secolului al XVIII-
lea şi din prima jumătate a secolului al XIX-lea, descrie, astfel, insaţietatea autorităţilor
napoleoniene de a fiscaliza: „Franţa întreagă era jefuită. Infirmităţile, sărăcia, moartea,
educaţia, artele, ştiinţele, toate plăteau un tribut prinţului … Dacă săracul dorea să dea ceva
educaţie unuia din copii săi, trebuia mai întâi să dea o sumă universităţii, apoi o redevenţă la
pensia unui profesor. Dacă un autor modern citează unul vechi, deoarece opera acestuia din
urmă aparţine de ceea ce numim domeniul public, cenzura solicita o centimă pentru fiecare
foaie citată. Dacă traduceţi, citând, nu trebuie să plătiţi decât o jumătate de centimă, deoarece
acum citarea face parte din domeniul mixt, o jumătate aparţinând muncii traducătorului şi
cealaltă jumătate autorului mort.”23.
În aceeaşi perioadă, criticată de autorul de mai sus, vinul, în Paris, ajunsese să fie taxat
cu 94.1%, fiind plătite diferite taxe precum: dreptul de mişcare, dreptul de intrare în oraş,
dreptul de vânzare en detail, taxa de timbru şi înregistrare.
De altfel, în perioada 1805-1813, veniturile fiscale în Franţa au cunoscut o creştere de
10 ori, prin introducerea a numeroase taxe indirecte, ceea ce a devenit sinonim pentru cetăţenii
francezi cu tirania imperială. Rezistenţa acestora, firească, la un sistem confiscatoriu, apăsător,

21
https://www.brainyquote.com/quotes/jill_lepore_650459
22
http://www.goodreads.com/quotes/tag/taxes?page=5
23
Chateaubriand, De Buonaparte et des Bourbons, Document électronique, p.5
se reliefează, de facto, prin faptul că, în primul semestru al anului 1814, încasările din impozite
au fost de doar 12 milioane franci, la venituri anuale preconizate de 171 milioane.24
Faţă de perioada criticată de Chateaubriand, evident că lucrurile au evoluat şi în
modalitatea de determinarea a asietei fiscale şi în modul în care se calculează aceasta şi în acela
de a trata subiectul impozitului, dar, la fel ca şi atunci, baza fiscală devine din ce în ce mai largă,
pe măsura creşterii „fragmentării guvernului”, a descentralizării, a multiplicării şi schimbării
dese a politicilor publice, a creşterii fenomenelor de comportament oportunist şi a angajării
statului în, din ce în ce mai pregnante conflicte de interese majore.
Impozitarea devine, astfel atât sursă de bunăstare, cât şi expresie a existenţei în
interiorul autorităţiilor guvernamentale a unor „instituţii extractive”, devine „şansă” pentru
săracul actual, dar povară pentru generaţia viitoare. Conformarea la impozitare devine atribut
al cetăţeanului animat de idealuri de echitate, iar non conformarea (prin comportamente eluzive,
optimizatoare), simbol al cetăţeniei ipocrite.
În acelaşi timp, conformarea este şi un rezultat al înţelegerii sistemului de impozitare şi
al obiectivelor acestuia Conformarea este nu numai un „act de credinţă” faţă de naţiune, ci şi
un rezultat al acţiuni de comunicare a guvernului în relaţia cu cetăţenii în legătură cu
obiectivele statului în raport cu cetăţenii. Este o dovadă a eficienţei comunicării. În acest sens,
pentru a rămâne în acelaşi spaţiu economic (Franţa), putem reda un mic fragment dintr-un
interviu al fostului Prim ministru francez Jean Marc Ayrault25, care caracteriza astfel situaţia
sistemului fiscal francez,: „Sistemul fiscal a devenit prea complex, aproape ilizibil, iar francezii,
adesea, nu sunt prea convinşi că ceea ce plătesc este şi just.”. Judecata respectivă poate fi
atribuită, de altfel, multor sisteme fiscale contemporane.
De asemenea, conformitatea la impozitare arată credibilitatea autorităților în rândul
propriilor cetățeni.
Dincolo de aceste consideraţii, în următoarele pagini vom urmări să clarificăm
„problematica” impozitului, conceptele care contribuie la conturarea sa, cât şi anumite elemente
de procedură fiscală.
Aceste clarificări asupra problematicii ”impozitului” trebuie să le începem cu precizări
asupra conceptelor folosite.

24
http://www.latribune.fr/actualites/economie/france/20140110trib000809037/1814-l-autre-anniversaire-l-autre-
revolte-fiscale.html
25
https://www.clicanoo.re/Politique/Article/2013/11/19/Ayrault-veut-engager-une-remise-plat-
de-la-fiscalite_269120
 În literatura tehnică, dar și în limbajul comun se folosesc uzual, termeni ca ”impozit”,
”taxă”, ”taxă parafiscală”, ”redevențe”, ”contribuții”, ”taxe speciale” etc. În identificarea
caracteristicilor acestora (acolo unde sunt diferențe), de cel mai mare folos ne sunt precizările
reglementărilor legale de natură fiscală, dar și definițiile propuse de economiști publici.
Impozitele reprezintă o formă de prelevare a unei părţi din veniturile sau averea
persoanelor fizice şi juridice la dispoziţia statului în vederea acoperirii cheltuielilor publice.
Definiție alternativă: „Impozitul reprezintă o prestație de tip pecuniar, cerută
persoanelor fizice și celor morale de drept privat și de drept public, după capacitățile lor
contributive, pe cale autoritară, cu titlu definitiv și fără contraprestație determinată pentru
acoperirea cheltuielilor publice sau în scopul intervenției puterii publice” (Lucien Mehl și
Pierre Beltrame26).
Termenul de „impozit”, provine din latină, „imponere” însemnând a impune. Asociat
acestui termen este şi cel de fisc, care, în aceeaşi limbă, însemna o cutie de presat strugurii, un
storcător de struguri.
Prelevarea prin impozit are următoarele caracteristici:
1. Este obligatorie - plata impozitelor este o sarcină impusă tuturor persoanelor fizice şi
juridice care posedă o anumită sursă de venit. Refuzul de a achita un impozit expune persoanele
fizice şi juridice la sancțiuni care pot fi penale (închisoare) sau fiscale (amenzi). Dreptul de a
introduce impozite îl are puterea legislativă. Sursele dreptului fiscal sunt numeroase începând
cu cele Constituționale (art.139), continuând cu cele legislative - așa cum am arătat mai sus - la
care putem adăuga tratatele internaționale, convențiile internaționale sau dreptul european.
Jurisprudența reprezintă și ea o sursă importantă pentru dreptul fiscal .
2. Este cu titlu definitiv, nerambursabil. Impozitul reprezintă un sacrificiu de putere de
cumpărare sau de utilitate, făcut de un individ sau un agent economic în folosul comunității şi
in extenso al său personal.
3. Nu implică contraprestaţie directă din partea statului - în schimbul prelevării, plătitorii
nu au dreptul să solicite statului un contraservicu de valoare egală. De asemenea, impozitul nu
poate fi folosit pentru realizarea unui serviciu public specific, ci pentru finanțarea serviciilor
publice în integralitatea lor. În finanţele moderne, anumite taxe plătite de contribuabil pot fi
utilizate pentru obiective prestabilite (ex. taxa pentru drumuri sau taxele pentru susţinerea
efortului de război), dar ele sunt excepţionale, fiind slab recurente în practica fiscală
internaţională modernă.

26
https://excerpts.numilog.com/books/9782705914295.pdf
 4. Este utilizată pentru finanţarea persoanelor juridice publice.
5. Prelevarea prin impozite este certă și non-arbitrară. Modul de percepere al impozitului și
rata impozitări trebuie cunoscute în avans. Contribuabilul trebuie informat din timp în privința
obligațiilor și drepturile sale în materie fiscală. Această caracteristică modernă a fiscalității se
asigură prin publicarea constantă de către corpul legislativ a legilor și reglementărilor în materie
fiscală. În perioada Evului Mediu impozitele erau foarte variate şi neregulate. Instabilitatea
juridică și deficitul de comunicare reprezintă surse importante de evaziune fiscală și rezistență
la impozitare.
6. Reprezintă o formă a suveranităţii naţionale, după unii autori, una din puţinele expresii
rămase ale suveranităţii naţionale, cel puţin în privinţa statelor UE 27. În UE, chiar dacă statele
naţionale păstrează cele două componente ale suveranităţii fiscale (controlul deplin asupra
politicii fiscale şi capacitatea de a genera venituri bugetare), reglementările comunitare, pentru
evitarea unei serii de practici concurenţiale incorecte între ţările membre, au diminuat
suveranitatea naţională în materie de taxare. Este cazul armonizării accizelor, regimului tva etc.
7. Impozitele se plătesc după constituirea bazei de impozitare (venitul, consumul, bunurile
impozabile). În acest sens putem vorbi de o constituire a creanţei către stat după determinarea
sigură a asietei.
8. În sfârşit, o caracteristică modernă a taxării este monetizarea, impozitele moderne se plătesc
în monedă. În perioada Antichităţii sau a Evului Mediu cele mai multe impozite se plăteau în
natură sau în ore de muncă pentru folosul autorităţii.

Impozitul așa cum arătam nu trebuie confundat cu taxele fiscale. Conceptual, dar şi
tehnic, între cele două, diferenţele sunt majore. Pentru taxe, administrația este obligată să ofere
un serviciu sau accesul la un bun public, în condiţiile plăţii tarifului solicitat. Taxele se plătesc
doar de către persoanele ce beneficiază de serviciul solicitat. De regulă taxa se plăteşte înainte
de realizarea serviciului solicitat.
Prin urmare, taxa poate fi definită ca o prelevare publică obligatorie pentru realizarea
unor servicii specifice, de utilitate publică, obligatorii pentru autoritatea care încasează venitul
respectiv. Spre exemplu, taxa impusă de un consiliu local pentru ridicarea gunoiului este o taxă
plătită de toate menajele, chiar dacă unele pot să nu utilizeze respectivul serviciu public. Taxa

27
De Jacobus Johannes Maria Jansen, coord, Fiscal Sovereignty of the Member States in an Internal Market: Past
and Future, Rene Barents, The single market and national tax sovereignity, p.59, Kluwer Law International,
2011
TV este un alt exemplu în sensul celor prezentate mai sus. În aceeași categorie intră taxele locale
pe clădiri, pe teren, taxele pentru eliberarea certificatelor, avizelor, autorizațiilor sau taxa pentru
folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate. Așadar, taxele pot fi solicitate pentru diferite
servicii administrative. Codul fiscal reglementează și regimul unor taxe speciale pe care
autoritățile locale le pot utiliza pentru sporirea veniturilor.
Lexicul finanţelor publice propune, așa cum arătam la început şi termenul de „Taxe
parafiscale”.
Acestea sunt o formă de prelevare a unor resurse financiare de către un organism privat sau
public (altul decât statul sau colectivitatea locală) cu ocazia producției sau comercializării unui
bun, cu scopul de a finanța activități de care poate beneficia ansamblul sectorului respectiv.
Pot fi întâlnite taxe pentru încurajarea cercetării științifice, taxe pentru protecția mediului (i.e.
taxa Bonus-malus, pentru încurajarea achizițiilor de autovehicule noi), taxe pentru formarea
profesională, taxa pentru paşaport, timbrul ecologic, asigurarea obligatorie pentru locuințe, taxe
pentru licenţiere, taxe pentru obţinerea unor documente etc.
Regimul juridic al acestor taxe este hibrid, deoarece au și caracteristici ale unui impozit
(sunt obligatorii și se poate recurge la constrângeri pentru plata lor), dar, pe de altă parte, sunt
afectate unor organisme parapublice sau private. Taxele parafiscale reprezintă venituri
extrabugetare. Ele nu apar în Codul fiscal, fiind impuse prin acte normative ale Guvernului.
Redevența reprezintă o sumă vărsată pentru folosirea sau dreptul de folosire al unui
serviciu sau bun public, autorităților administrative. Redevența (în bani sau în natură) este plătită
doar de utilizatorii serviciului sau bunului respectiv. Redevențele, conform Codului fiscal, se
plătesc pentru: drepturi de autor, brevete, invenţii, inovații, franciză, marcă de comerț, formulă
secretă, procedeu de fabricare, planuri, modele, schiţe, software, transmisiuni prin cablu,
echipamente industriale, comerciale, containere, sateliţi, numele oricărei persoane fizice etc. De
fapt redevența este tot un impozit pe venit (Titlul VI, Capitolul V, Cod fiscal).

Evidenţe statistice : În România, în 2014, existau 364 de taxe parafiscale, ce erau

gestionate de 24 de instituții și reglementate de 215 acte normative, în descreștere față de
anul 2009, când erau aprox. 500.

Pentru 2011, nivelul taxelor parafiscale era estimat la aproximativ 9.7% din PIB (Dragos
Nicolae - Accace)
Curiozități în taxare
• Din Antichitatea Romană provine una din cele mai curioase taxe: Împăratul Vespasian
introduce o taxă pe urina colectată din toaletele romane. Urina era folosită pe post de
înălbitor sau ca substanţă pentru argăsirea pieilor, astfel că era un bun tranzacţionabil
ca oricare altul, aşa că tranzacţiile respective erau impozitate. Acest împărat este creditat
cu folosirea în acest context a sintagmei Banii nu au miros.
• Tot în Roma Antică sclavii eliberaţi erau obligaţi la plata unei taxe pentru eliberarea lor.
• În Anglia din Evul mediu până în 1835 a existat o taxă pentru săpun. Tot aici a existat
o taxă pe cărămizi până în 1850. Producătorii au reacţionat la această măsură mărind
dimensiunile cărămizilor pentru a plăti mai puţin.
• În Rusia, Petru cel Mare a introdus o taxă pentru bărboşi, în speranţa de a-i face pe
aceştia să se radă pentru a arăta ca europenii civilizaţi.
• În Anglia, în secolul al XVIII-lea, a fost introdusă o taxă ce trebuia plătită de către orice
persoană ce achiziționa o pălărie.
• În SUA, în Tennesse, între 2005-2009, a fost instituită o taxă pentru consumatorii de
droguri.
• În Danemarca, ca urmare a ratei ridicate a obezității, autoritățile au instituit o taxă
suplimentară pe unt și uleiul alimentar.
• Takuro Morinaga, un economist japonez a făcut o propunere guvernului japonez de a
dubla impozitul pe venit pentru oamenii frumoși și bogați, iar pentru cei « urâţi »
propunea o scădere a acestuia cu 10-20%. Motivația era următoarea: taxarea oamenilor
frumoși va oferi un avantaj comparativ celor „urâți”. Aceștia, discriminați pozitiv, își
vor recăpăta încrederea în forțele proprii, se vor căsători și vor avea copii ce vor
contribui la creșterea economcă. Stabilirea unui individ ca fiind „frumos” sau „urât”
(clasați pe o scală care mai cuprinde „normalii” și „urâții medii” se face de către un juriu
format din cinci femei, tras la sorți).
• În Irlanda a existat o propunere pentru suprataxarea deținătorilor de cirezi de vaci,
datorită contribuției ridicate a șeptelului la degradarea mediului.
• În România, plata cotei „unice” de 16% pe venituri a fost impusă și vrăjitoarelor pentru
ritualurile făcute la solicitarea oricărui beneficiar oarecare.
• Taxa pe ferestre sau pe coșurile de fum este o taxă binecunoscută din secolul al XIX-
lea, în Anglia şi Franța sau în Olanda secolului al XVII-lea.
Statistici Statistici privind taxarea (Eurostat, Tax Trends, 2017):
• În EU 28, rata medie a fiscalității era de 38.7%, față de 26.4% SUA, sau 32% Japonia.
Conform acestui studiu, cea mai ridicată rata a fiscalității din UE se înregistra în
Danemarca, 46.6%, Franța (45.9%) și Belgia (45.1%).
• Raportul Taxe/PIB, în România era de 28%, cel mai mic din EU, cu excepţia Irlandei
(23.9 %).
• România era a cincea între ţările europene cu cea mai mare pondere a taxelor indirecte
în totalul veniturilor din taxe, cu 47.6% din total. Media în Uniunea Europeană era de
35.1%.
• Ponderea TVA în totalul taxelor rămâne foarte ridicată, evoluția la nivel european a
acestei taxe ca pondere în total venituri fiind în creștere, din 2010. TVA este cea mai
importantă taxă din categoria - taxe pe producție și importuri. Taxele pe producție sunt
împărțite în TVA și alte categorii de taxe și taxe vamale pe importuri. TVA-ul reprezenta
52.4% din aceste taxe, care la rândul lor, reprezentau 82.9% din totalul taxelor și 13.6%
din PIB.
• Taxele directe (impozit pe profit, salarii, venituri și câștiguri din capital reprezentau
13.2% din PIB.
• Contribuțiile la asigurări sociale reprezentau 28.8%, în timp ce media EU era de 30.9%,
iar cea a zonei euro era de 35.1%.
• Dacă avem în vedere nivelul autorității publice, atunci guvernul central primește 66.7%
din total venituri, în timp ce veniturile locale erau doar 3.4 %, iar instituțiile securității
sociale beneficiau de 29.5%.

Așa cum se poate observa din scurtul rezumat statistic asupra taxelor în UE, acestea se
prezintă și sunt analizate din perspective diverse, pentru a avea o imagine mai clară asupra
influențelor pe care diferite taxe le pot avea asupra variabilelor macroeconomice. Distincțiile
cele mai importante sunt cele care diferențiază taxele directe de cele indirecte și cele care le
diferențiază după funcția economică (capital, muncă, consum).
Pe de altă parte, pentru a înțelege dinamica taxelor sunt calculați și diferiți indicatori
(pondere în GDP, pondere a unei taxe în total taxe, dar și ponderea veniturilor totale din taxe și
contribuții sociale pe funcție economică în baza potențială a taxării (rata implicită a taxării).
Pe plan internaţional, îndeosebi în ţările dezvoltate, caracteristica esenţială a evoluţiei
impozitelor după cel de-Al Doilea Război Mondial a fost creşterea continuă atât în mărime
absolută, cât şi în mărime relativă.
Evoluţia ascendentă a resurselor s-a realizat prin:
1. creşterea numărului de plătitori. Creșterea în mărime absolută a populației ocupate, cât şi
creșterea numărului de întreprinderi ce produc resurse fiscale au condus la creșterea
numărului de contribuabili;
2. prin extinderea bazei de impunere. Aceasta a crescut atât prin introducerea mai multor
categorii de venituri în baza de impozitare (de exemplu, introducerea contribuțiilor la
asigurările de sănătate pentru pensionari), cât și prin diminuarea posibilităților de deducere
(de pildă, carburantul pentru o firmă);
3. majorarea cotelor de impunere.
Totuși, trebuie să facem această precizare: în ultimele două decenii, au fost luate măsuri
legislative care au stabilizat și în anumite cazuri au diminuat nivelul fiscalității, obligatorii
în contextul în care liberalizarea comerţului a dus la creșterea concurenței la nivel internațional.
Spaţii economice mult mai prietenoase din punct de vedere fiscal au devenit puternici
competitori pe piaţa mondială ai economiilor dezvoltate, dar cu fiscalitate mult mai ridicată,
ceea ce a determinat modificări ale fiscalității, prietenoase mai ales cu marii contributori sau cu
marile averi.
Uniunea Europeană, totuși,are un peisaj fiscal foarte eterogen, atât din perspectiva presiunii
fiscale (raportul dintre veniturile fiscale și PIB), cât și din perspectiva compoziției veniturilor
fiscale și utilizării principiilor taxării.
 Tema 5
Elementele impozitului

Toate impozitele şi taxele pot fi caracterizate pe baza unui set comun de atribute, ce ne
pot ajuta în gruparea lor în clase comune de semnificaţie.
În continuare vom vedea care sunt aceste atribute ce conturează „profilul” unui impozit.

1. Subiectul impozitului (Contribuabilul)

Prin contribuabil înţelegem persoana fizică, menajul sau persoana morală, juridică,
obligate prin lege la plata impozitului.
În rândurile de mai jos vom putea observa câteva exemple, din Codul fiscal în vigoare
în România, privind câteva din categoriile de contribuabili. Astfel:
În cazul impozitului pe venit, subiectul este reprezentat de persoanele fizice rezidente,
şi de anumite categorii de persoanele fizice nerezidente, veniturile supuse impozitării fiind:
veniturile din activităţi independente, veniturile din salarii şi asimilate acestora, veniturile din
cedarea folosinţei bunurilor, veniturile din investiţii, din pensii, venituri din premii şi jocuri de
noroc etc.
În cazul impozitului pe profit, subiectul este reprezentat de: persoana juridică română,
persoana juridică străină ce îşi desfăşoară activitatea prin intermediul unui sediu permanent în
Romania, persoanele juridice cu sediul social în România, înfiinţate potrivit legislaţiei europene
etc., impozitul aplicându-se asupra profitului impozabil obţinut din orice sursă.
În cazul impozitului pe veniturile microîntreprinderilor, contribuabil este persoana
fizică română care a realizat venituri ce nu depăşesc echivalentul a 1.000.000 euro.
În cazul unora din aceste exemple, chiar dacă impozitul este vărsat la stat de către o altă
persoană (i.e. patronul în cazul impozitului pe salariu sau contribuţia de asigurări sociale a
angajatului, vărsată tot de către acesta), subiectul impozitului este tot salariatul respectiv, sau
pensionarul cu venituri mai mari de 2000 de lei.
În situația TVA-ului, contribuabilul este „orice persoană care desfăşoară de o manieră
independentă şi indiferent de loc activităţi economice ale producătorilor, comercianţilor sau
prestatorilor de servciii..”(Codul fiscal, art.269, al.1, 2).
 Pentru accize, contribuabilul este antrepozitarul autorizat28, destinatarul înregistrat sau
importatorul autorizat.
Aceste exemple ne ajută să înţelegem că, prin contribuabil, înţelegem nu numai plătitorii
efectivi ai taxelor, ci şi orice persoană fizică sau juridică obligată prin lege să îndeplinească
obligaţiile decurgând din prevederile acesteia, inclusiv colectarea şi reţinerea la sursă a unor
taxe. Statutul plătitorului, aşa cum este el stabilit prin lege, arată că plata impozitului este şi o
problemă de solidaritate financiară pentru că titlul executoriu se extinde nu numai asupra
contribuabilului direct, ci şi asupra „reprezentanţilor săi”. Solidaritatea financiară poate fi
expresia unei solidarităţi familiale (ambii soţii fiind responsabili pentru plata impozitului pe
locuinţă, spre exemplu).

2. Suportătorul (Destinatarul) impozitului. Suportător implicit, suportător

explicit.
Reprezintă persoana care suportă efectiv impozitul, adică persoana care suportă din
punct de vedere economic, sarcina fiscală.
În cazul impozitelor directe, suportătorul este același cu persoana ce virează
impozitul la stat (contribuabil). În acest caz se vorbeşte de incidenţă directă, iar suportătorul
este explicit.
În cazul impozitelor indirecte, suportătorul este persoana ce achiziționează bunul sau
serviciul ale căror prețuri conțin TVA, accize sau taxe vamale. În acest caz discutăm despre
incidenţă indirectă şi destinatar implicit.
Firma este „debitorul legal” către agenţia fiscală, în timp ce „debitorul real” este
persoana care plăteşte bunul respectiv.
Dacă discutăm de o măsură de politică fiscală prin care se decide creşterea contribuţiilor
sociale pe care le plăteşte angajatul, atunci lucrurile nu mai sunt foarte simple. Dacă salariaţii
sunt reprezentaţi de sindicate foarte puternice, acestea pot ajunge să negocieze și să obțină
creşteri salariale pentru a menţine puterea de cumpărare a membrii lor. Astfel, creşterea
salarială necesară pentru compensarea creşterii cotizaţiilor sociale este suportată de patronate,
deci, discutăm de un suportător oarecum neaşteptat. Dacă, rolul sindicatelor nu este așa de
important, atunci suportătorul unei contribuții mai mari probabil că va fi angajatul al cărui venit
disponibil se va diminua.

28
persoana fizică sau juridică autorizată de autoritatea competentă, în cadrul activității sale, să
producă, să transforme, să dețină, să primească sau să expedieze produse accizabile în regim suspensiv
de accize într-un antrepozit fiscal (Codul fiscal);
 Identificarea corectă a suportătorului unei măsuri fiscale reprezintă o sarcină esenţială
în design-ul strategiei fiscal bugetare, deoarece, de identificarea corectă a acestuia şi a strategiei
pe care acesta o poate adopta în raport cu o acţiune fiscală poate depinde succesul măsurii
respective, în sensul diminuării posibilităţilor de evitare a impozitării şi, astfel, de diminuare a
încasărilor bugetare.
Asfel, în cazul unei strategii guvernamentale de relaxare fiscală, cum a fost cea luată la
începutul anului 2015, măsura reducerii TVA-ului la alimente vizează direct consumatorul a
cărui putere de cumpărare ar trebui să crească prin scăderea preţului de vânzare. Dacă, însă,
patronii spaţiilor comerciale, aleg să îşi „însuşească” relaxarea fiscală, atunci puterea de
cumpărare a consumatorilor nu se va mări.
Incidenţa taxării devine astfel, una din problemele fundamentale ale construcţiei
sistemelor fiscale. Ea ne arată care este impactul redistributiv al componentelor mixului fiscal
utilizat de autorităţile guvernamentale. Incidenţa taxării ne dezvăluie, indirect, că efectele
intenţionate de un anumit tip de politică fiscală nu sunt întotdeauna aceleaşi cu cele
intenţionate de autorităţi.
Analizând efectele politicilor de impozitare, economiştii au ajuns la a concluzia că pot
fi aduse în prim plan câteva reguli privind incidenţa impozitării.
Prima regulă afirmă că cel care plăteşte legal impozitul nu este şi cel care suportă
economic acel impozit. Indivizii sunt cei care, în ultimă instanţă, suportă un impozit,
contribuţie sau subvenţie.
Să presupunem că guvernul va aplica o taxă fixă de 300 de lei pe o cantitate dată dintr-
un bun de consum. Cine va plăti această taxă?
Dacă consumatorul are venituri ridicate și bunul este în foarte mare măsură necesar,
atunci creșterea taxei va fi transferată către consumatorul final (tax is passed forward), printr-
un preț mai mare.
Dacă, dimpotrivă, bunul este relativ uşor de substituit, efectele taxării vor fi preluate
mai ales de agentul economic care produce bunul taxat (tax is passed backward) și, mai
departe, asupra deținătorilor de factori de producție care conlucrează la realizarea acelui bun.
Astfel, producătorul poate dimiua preţurile diminuând costurile salariale, de pildă. Astfel, în
final, tot consumatorul este cel care plăteşte bunul respectiv.

Măsurarea incidenței taxării trebuie realizată prin includerea, nu numai a pierderii veniturilor
după impozitare aferente unui an fiscal, ci și prin introducerea în modelul de analiză a
consecințelor financiare ale unei modificări a fiscalității pentru câștigurile de-a lungul vieții.
 Esenţial în manifestarea incidenţei taxării este modul în care prețurile relative ale
bunurilor afectează diferitele grupuri sociale (dacă un anumit grup cheltuie din venit mai mult
decât media pentru achiziționarea unui bun) și felul în care schimbările în prețurile relative ale
factorilor de producție afectează diferitele grupuri sociale (cine câștigă mai mult faţă de media
veniturilor obţinute de factorii de producție utilizați pentru producția bunului din industria
taxată).
Povara economică a unui impozit nu se răsfrânge numai asupra persoanei sau activității
unei firme ce sunt prin lege obligate la plata impozitului, ci și asupra veniturilor reale rezultate
din introducerea de către autorități a unei taxe sau schimbarea valorii acesteia.

A doua regulă a incidenţei afirmă că, dat fiind faptul că impozitul modifică
echilibrul pieţei (raportul dintre cerere şi ofertă), cea mai mare parte a creşterii preţului
determinată de creşterea sau introducerea unui impozit va fi plătită de agentul
producător sau consumator care are cea mai scăzută elasticitate.
Dacă cererea este inelastică la preţ (ca în cazul utilităţilor sau hranei), atunci creşterea
unei taxe precum TVA-ul se va răsfrânge asupra consumatorului.
Dacă, dimpotrivă, cererea este elastică la preţ, producătorul va prelua o parte a creşterii
acestei taxe.
Incidența taxării se va manifesta, cel mai mult, asupra acelui grup de agenți (producători
sau cumpărători), care au un răspuns mai puțin elastic la modificarea prețurilor (curbele cererii
și ofertei sunt mai apropiate de verticală).
Să presupunem că statul crește nivelul unei taxe pe producția unui anumit bun economic.
În aceste condiții putem presupune că va crește costul de producție al bunului respectiv, ceea
ce va determina ca atât curba producției pentru firma respectivă, cât și curba ofertei agregate să
se deplaseze spre stânga.
Astfel, prețul bunului în cauză, la consumatorul final va creşte.
 Preț Curba ofertei
după
impozitare
P1 t =MC+t
Curba ofertei
Taxa
înainte de
impozitare
P0

Cerere
a

Q0 Ieșiri

Figura nr.

Proporția în care se împarte incidența taxării între cele două părți depinde de forma
curbelor cererii și ofertei, de capacitatea de reacție la modificarea prețului, cu alte cuvinte
depinde de comportamentul pe piață.
În termeni economici, rezultatele acestui comportament sunt exprimate prin conceptul
de elasticitate a cererii și ofertei la preț. Acesta arată, cum se modifică producţia cerută -
oferită a unui bun sau serviciu atunci când are loc o variaţie a prețului bunului respectiv.
După cum se știe, măsurarea elasticității se realizează cu ajutorul coeficientului de
elasticitate (al cererii sau al ofertei) care, în mod obişnuit, ia valori între zero și unu pentru
cerere – ofertă, inelastice și mai mare ca unu pentru cerere - ofertă, elastice. Cazurile extreme
de elasticitate sunt cele în care coeficientul ia valorarea 0, atât în cazul cererii, cât și în cel al
ofertei, situații cunoscute sub numele de inelasticitate perfectă, iar cel de-al doilea caz este cel
al valorii infinite a coeficientului, ceea ce creează situația elasticității perfecte.
În continuare vom examina modul în care se distribuie povara taxării în funcție de tipul
de elasticitate al cererii și ofertei.

În cazul perfectei inelasticități a ofertei, oferta va rămâne aceeaşi, indiferent de prețul

pieței. Acesta este fixat de cerere. Prin urmare, impozitarea producției bunului va fi suportată
de producător, care va menține nivelul producției (i.e. bunurile alimentare foarte perisabile,
suprafața de pământ), dar va micşora preţurile. Dacă producătorul nu preia costurile
suplimentare atunci cererea scade.
Acest comportament se poate observa din graficul de mai jos.

P1

Dacă piața se caracterizează prin perfecta inelasticitate a cererii (complet

insensibilă la preț), orice taxă nouă (sau una veche majorată) va fi suportată de consumator
(cum este cazul colecționarilor unor opere de artă sau cel al consumatorilor de droguri ori al
consumatorilor de medicamente vitale pentru starea de sănătate). În cazul creșterii prețului
bunului ca urmare a introducerii taxei, cumpărătorul va continua să achiziţioneze bunul fără a
fi influențat de prețul acestuia. Astfel, incidența taxării va fi suportată de consumator.
Să examinăm următorul exemplu:
Presupunem că ne aflăm pe piața unui medicament vital pentru vindecarea unei anumite
maladii. In termeni economici vom spune că beneficiile marginale de pe urma achiziției unei
unități suplimentare tind spre infinit. În această situație consumatorul este gata să plătească
orice preț ar avea. Curba cererii este una perpendiculară pe axa cantităților, ceea ce înseamnă
că oricare ar fi prețul medicamentului, un bolnav va trebui să achiziționeze aceeași cantitate,
prescrisă de medici.
 Curba ofertei este curba colorată în albastru, iar prețul de echilibru va fi două unități
monetare pentru 100 de unități. Surplusul producătorului29 este reprezentat de aria triunghiului
mărginită de punctele in care curba ofertei intersectează ordonata, de cel al prețului de
echilibru și de punctul de echilibru dintre cerere și ofertă.(aria portocalie)
Surplusul consumatorului30 este reprezentat de aria de deasupra coordonatei care
evidențiază punctul de echilibru (aria roșie, virtual infinită). Venitul total va fi egal cu produsul
dintre valoarea taxei (0.2$) și unitățile vândute (100), adică 20$, dar nu există pierdere netă
deoarece consumatorul va achiziționa în continuare toată cantitatea dorită.
Dacă autoritățile vor introduce o taxă pe unitatea de medicament produs, curba ofertei
se va deplasa spre stânga, ca în diagrama de mai jos.

Cererea perfect inelastică

În situația unei oferte perfect elastice la preț, dreapta ofertei este perfect orizontală,
ceea ce înseamnă că o modificare foarte mică a prețului va determina o modificare radicală a
ofertei (Q1), după cum putem observa în graficul de mai jos. În aceste condiţii, introducerea
unui impozit, va fi suportată de consumator, preţul crescând la nivelul P1.

29
Surplusul producătorului se referă la câștigul pe care se presupune acesta că îl are deoarece există o diferență
între prețul obinut pe piață (mai mare), față de prețul la care ar fi dispus să își vândă cantitățile produse,
reprezentat de intersecția cu axa prețurilor.
30
Surplusul consumatorului este diferența într prețul pe care acesta ar fi dispus să îl plătească pentru un bun și
prețul pieței la un moment dat. Chiar dacă este doar un preț probabil acesta este foarte important pentru analiști
deoarece el arată care ar fi potențialul de consum al pieței respective.
 Oferta se poate diminua doar în cazul în care consumatorul este sensibil la preț şi
produsele oferite pe piaţă pot fi substituite.
Oferta perfect elastică

În sfârșit, în cazul unei cereri perfect elastice, orice modificare a prețului, va determina
o modificare majoră a cererii.
Graficul de mai jos arată această situație. Curba cererii este orizontală, iar prețul pieței
este fix, la nivelul P1. Prețul pieței, după introducerea taxei de o.5 $, în exemplul nostru, va
rămâne același, dar cantitățile oferite pe piață vor fi mai mici (de la 100, la 90). Venitul din
taxare va fi egal cu produsul dintre noua taxă (0.5$) și noile cantități (90), adică 45$, adică
suprafața hașurată cu negru, ceea ce reprezintă o parte importantă din surplusul producătorului
(aria colorată cu portocaliu). Așa încât orice taxa va fi suportată de ofertant.

cerere perfect elastică

Analiza celor patru cazuri ale elasticității ne permite să observăm care situații sunt de preferat
pentru autoritățile publice atunci când se pune problema introducerii unui nou impozit.
Dintre cele patru variante expuse mai sus, evident primele două sunt cele mai fericite
situații pentru autoritățile publice care, indiferent de ce nivel al taxelor vor impune, nu vor fi în
situația unei scăderi a încasărilor la bugetele publice. În cazul unei oferte inelastice la preţ,
producătorul va fi cel care va prelua povara noii taxe, volumele vândute putând rămâne
neschimbate, ceea ce va determina menţinerea veniturilor din taxele pe consum. În cazul cererii
inelastice la preţ, povara taxării se va răsfrânge asupra consumatorului (de pildă, în situaţia
medicamentelor), încasările la bugetul public crescând datorită preţurilor mai ridicate. De
asemenea, atunci când oferta este mai elastică decât cererea, cumpărătorii vor fi cei care vor
suporta cea mai mare parte a taxelor introduse, după cum, atunci când cererea este mai elastică
decât oferta, ofertanţii vor prelua cea mai mare parte a poverii taxării.
În planul politicilor fiscale, putem înţelege, astfel, de ce autorităţile folosesc
preponderent taxarea consmului, folosind politici fiscale ce implică utilizarea TVA-ului,
și a taxelor specifice pe produs (accize) pentru care menajele sau consumatorii individuali
au un consum inelastic la preț (cazul benzinei, motorinei sau țigărilor).
Un alt factor de influență important pentru elasticitata cererii-ofertei faţă de preţ este
perioada de timp avută la dispoziţie de la modificarea taxei. Cu cât aceasta este mai mare, cu
atât va determina o creștere a elasticității.
De pildă, în cazul creșterii impozitului pe profit, firmele vor fi mai puțin elastice pe
termen scurt (nu vor putea să diminueze profitul brut prin diminuarea producției sau prin
operațiuni contabile ce urmăresc creșterea costurilor), dar pe termen lung elasticitatea acestora
va creşte.
Terenul agricol căruia îi este schimbată destinația de la cereale la plante tehnice, pentru
a produce combustibili (datorită diminuării taxelor în producția de plante tehnice), va determina
o creștere a prețului produselor agricole și o diminuare a bunăstării. În același timp, poate
modifica și structura veniturilor producătorilor de cereale și pe cea a producătorilor de plante
tehnice, dacă cunoștințele și expertiza nu sunt transferabile, primii obținând venituri mai mici,
următorii mai ridicate.
Incidența taxării este studiată și din perspectiva altor tipuri de taxe cum sunt cele pe
muncă sau cele ce sunt asociate salariului sau câștigurilor din capital sau taxelor pe veniturile
corporațiilor.

Pe piața forței de muncă, oferta de muncă era considerată inelastică în anii '50 și '60,
acest lucru însemnând că muncitorii nu modificau oferta de muncă foarte mult, ca răspuns la
schimbările provenite în veniturile nominale după ce salariul a fost impozitat.31
După această perioadă, schimbările de pe piața forței de muncă (participarea femeilor,
a tinerilor aflați la studii, relaxarea legislativă regională privind forța de muncă, apariția muncii
part-time sau pe baze contractuale cu durată scurtă) au relaxat rigiditățile de pe piața forței de
muncă. Studiul lui Fuchs, Krueger, Poterba (1998), pe economia americană (cea mai flexibilă
din perspectiva pieței muncii), estimează elasticitatea ofertei de muncă la bărbați de 0.1, iar la
femei 0.45.
Implicațiile taxelor asupra muncii sunt diferite, astfel:
Dacă cererea de muncă este relativ elastică și oferta de muncă foarte inelastică, creează
o incidență mai mare a taxării asupra ofertei de muncă, aceasta suportând o sarcină mai mare a
impozitării.
Dacă cererea de muncă este mai elastică decât oferta de muncă, atunci creșterea
contribuțiilor la asigurările sociale pentru angajatori va conduce la trecerea sarcinii fiscale
asupra angajaților prin salarii mai reduse.
Oferta de capital, în economiile contemporane, este considerată foarte elastică, capitalul
fizic, în condițiile actuale, fiind ușor de creat, studiul Robbins (1995) arătând că la o rată de
revenire a investiției de la 3% în sus după plata taxelor, cei ce dețin economii substituie un
consum mai mare cu economii mai mari. Așa cum arată următoarele grafice, o taxă egal impusă

31
Entin, Stephen, Tax incidence, tax burden and tax shifting: Who really pays the tax?, Center for data analysis
Report, No. 04-12, 2004, pag. 10
 pe muncă și pe capital va determina reducerea stocului de capital cu un procent mai mare decât
cel al cantității de muncă oferită. O asemenea taxă este mult mai distorsionantă asupra
comportamentului economic decât o taxă asupra veniturilor din muncă.

Graficul x explică diminuarea salariilor ca urmare a diminuării stocului de capital.

Salariu
W MPL
(K0)
W1

MPL
(K1)

N1 N0 Ocupare

Figura nr.
Sursa: Stephen J. Entin - Tax Incidence, Tax Burden, and Tax Shifting: Who Really Pays the
Taxes, 2004

Pentru că factorul de producție capital este mai sensibil (mai reactiv) la impozitare decât
munca, o taxă mai mare asupra capitalului va avea un impact negativ ridicat asupra ofertei de
capital productiv, ceea ce va conduce și la diminuarea salariilor celor implicați în activitatea
respectivă.
Oferta de muncă în epoca contemporană este mai puțin elastică la diminuarea salariilor,
datorită, în primul rând, șomajului, dar și unor factori culturali sau comportamentali (mai puțină
flexibilitate în privința schimbării locului de muncă din cauza familiei, insuficiența resurselor
financiare care să permită un trai decent între perioadele de schimbare a locului de muncă).
 Prin urmare, creșterea taxării pe muncă va avea efecte mult mai reduse asupra
capitalului (de pildă, prin reducerea numărului de ore de muncă suplimentare, deoarece venitul
marginal nu mai este motivant).
Ținând seama de incidența pe care o au taxele pe muncă și capitaluri asupra valorii
investițiilor și ratei ocupării, specialiștii în politici de impozitare consideră că cele mai bune
soluții de taxe care să maximizeze veniturile sunt cele care utilizează rate fixe, pe consum
și/sau pe economisire.

3. Obiectul impunerii
Finanţiştii, atunci când folosesc sintagma de „obiect al impunerii”, se referă la materia
supusă impunerii. Prin materia supusă impunerii înţelegem veniturile (salarii, pensii,
drepturi de autor, profit etc.), averea sau patrimoniul de care dispun cetăţenii rezidenţi
sau non rezidenţi ai unei ţări (proprietăţi tangibile sau intangibile).
Nu toate formele de patrimoniu sau capital produc venituri. De pildă, aurul deţinut în
bijuterii sau în lingouri în seiful unei bănci nu reprezintă o sursă pentru impozitare. Nici o operă
picturală deţinută într-o locuinţă privată nu reprezintă o sursă pentru un impozit.
În cazul impozitelor pe capital putem întâlni impozite pe capitalurile imobile (pe clădiri,
pe suprafeţe arabile) sau pe cele mobile (dividende, venituri din creanţe).
Alături de acestea, în cadrul impozitelor indirecte întâlnim produsul vândut, serviciul
prestat sau bunul importat.
Definirea acestei materii este responsabilitatea administrației publice.
Pentru exprimarea dimensiunii acestuia se folosesc anumite unităţi de măsură (numite
unităţi de impunere) - moneda pentru impozitul pe venit - metrul pătrat de suprafaţă utilă
pentru impozitul pe clădiri - hectarul la impozitul funciar - bucata - litru - kg la taxele de
consumaţie.
În cazul unor impozite pe venituri, bazate pe calcularea normei de venit, sunt utilizate
plafoane maxime neimpozabile (de pildă, hectarul, dar şi numărul de stupi de albine, capete de
vite, de oi sau porci). Codul fiscal, în vigoare în România stabileşte ca plafoane maxime
veniturile obţinute de pe: 2 hectare pentru cereale, 2 hectare plante oleaginoase, un hectar la
tutun, etc., iar în privinţa capetelor de animale, veniturile obţinute de la 2 vaci, 2 bivoliţe, 50 de
oi sau 100 de păsări de curte.
4. Baza de calcul
 Practica fiscală ne arată că, uneori, există o deosebire între obiectul impunerii şi suma
pentru care se calculează impozitul. Uneori aceiaşi sintagmă se foloseşte şi ca sinonim pentru
asieta fiscală, pe care noi o vom detalia puţin mai târziu.
În sistemele fiscale contemporane, trei componente economice formează elementele
asietei: a. Veniturile; b. Cheltuielile; c. Capitalul
În cazul impozitului pe venit, baza fiscală sau asieta fiscală este suma tuturor
veniturilor impozabile, în timp ce pentru TVA, asieta este contrapartida obţinută de furnizor
sau prestator pentru livrări de bunuri şi prestări de servicii, preţul de cumpărare sau valoarea
de piaţă.
Pentru impozitul pe profit, asieta este rezultatul net al activității înainte de
impozitare.
Pentru impozitul pe teren baza fiscală este valoarea cadastrală a terenului respectiv (se
înmulţeşte suprafaţa (calculată în ha) cu o sumă (prevăzută de codul fiscal, în funcţie de tipul
suprafeţei) şi cu un coeficient de corecţie (stabilit tot prin codul fiscal).
După determinarea materiei impozabile, aceasta se înmulțește cu rata impozitului și se
obține impozitul brut, din care, după caz, se scad diferitele categorii de deduceri.
Astfel, asieta fiscală este calculată prin scăderea din materia impozabilă (venit, profituri,
cifra de afaceri) a deducerilor permise prin lege. Spre exemplu, în privinţa impozitului pe profit,
nu toată diferenţa dintre veniturile realizate şi cheltuieli este impozitată. Profitul impozabil este
calculat după cum urmează:
Profit impozabil = venituri totale - cheltuieli totale - venituri neimpozitabile +
cheltuieli nedeductibile.
Aceasta însemnă că baza de calcul este o alta decât profitul total.
Având în vedere acest exemplu putem spune că ratele de impozitare ridicate nu
înseamnă în mod obligatoriu că rata fiscalității este penalizantă pentru plătitori sau că
presiunea fiscală este ridicată, până când nu analizăm nivelul deducerilor fiscale. Dacă
acestea sunt numeroase, atunci, evident, nivelul taxării nu este același cu rata fiscalității
De asemenea, în cazul clădirilor, obiect al impunerii este clădirea, dar baza de calcul
este valoarea impozabilă a clădirii.
Un alt exemplu este baza de calcul a impozitului pentru microîntreprinderi.
Baza de calcul a acestui impozit sunt veniturile din orice sursă din care se scad între altele:
veniturile aferente costurilor stocurilor produse, veniturile aferente costurilor serviciilor în curs
de execuţie, veniturile din producţia de imobilizări corporale şi necorporale, veniturile din
subvenţii, veniturile din provizioane şi ajustări pentru depreciere sau pierdere de valoare, şi,
apoi, se adaugă valoarea reducerilor comerciale primite ulterior facturării, în trimestrul IV sau
în ultimul trimestru al perioadei impozabile, diferenţa favorabilă dintre veniturile din diferenţe
de curs valutar/veniturile financiare înregistrate ca urmare a decontării creanţelor şi datoriilor
în lei, în funcţie de un curs valutar diferit de cel la care au fost înregistrate iniţial şi cheltuielile
din diferenţe de curs valutar/cheltuielile financiare aferente, înregistrate cumulat de la începutul
anului, rezervele, cu excepţia celor reprezentând facilități fiscale, reduse sau anulate,
reprezentând rezerva legală, rezerve din reevaluarea mijloacelor fixe, inclusiv a terenurilor, care
au fost deduse la calculul profitului impozabil şi nu au fost impozitate în perioada în
care microîntreprinderile au fost şi plătitoare de impozit pe profit, conform prevederilor
Codului fiscal.
Între nivelul asietei fiscale și rata impozitării este o legătură apropiată, deoarece pentru
a menține aceleași venituri la bugetul statului, dacă asieta se diminuează printr-o măsură fiscală
oarecare, atunci nivelul impozitării trebuie să crească, dacă nu creşte baza de impozitare.

Modalitățile de evaluare ale obiectului impozitului şi ale bazei de impozitare sunt precis
definite de legislația fiscală. În practica fiscală pot fi întâlnite trei modalități de evaluare a
obiectului impozitului şi de determinare a bazei de impozitare:
a. Evaluarea reală sau declarația fiscală controlată
Utilizarea acestei metode implică o cunoaștere precisă a valorii reale a bazei de
impozitare. Evaluarea sursei se realizează de către contribuabil prin diversele categorii de
declarații la care este obligat prin lege. Declaraţia fiscală este procedeul comun, în practica de
constatare şi evaluare a materiei impozabile. Ea este, aşa cum am spus, o obligaţie a
contribuabilului, deoarece prin aceasta fiscul va stabili asieta. Declaraţiile fiscale sunt
obligatorii, indiferent de tipul asietei fiscale.
Declaraţia fiscală este o sursă de birocraţie pentru contribuabil, dar pentru administraţia
fiscală este o modalitate prin care se reduce volumul lucrărilor aferente stabilirii sarcinii fiscale.
Declarațiile fiscale reflectă un act de colaborare cu autoritățile fiscale și, în același timp,
reprezintă o piesă justificativă. Câteva exemple de declaraţii fiscale din practica fiscală
românească, a ultimilor ani, sunt următoarele: D100 - Declarație privind obligațiile de plată la
bugetul de stat; D101 - Declarație privind impozitul pe profit; D112 - Declarația privind
obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a
persoanelor asigurate; D300 - Decont de taxă pe valoarea adăugată; D301 - Decont special de
taxa pe valoarea adăugată; D390 - Declarația recapitulativă privind
livrările/achizițiile/prestările intracomunitare; D394 - Declarație informativă privind
livrările/prestările și achizițiile efectuate pe teritoriul national sau Declarația fiscală unică.
b. Evaluarea forfetară
Această modalitate de evaluare se face pe baza mai multor elemente considerate
relevante de către autoritatea fiscală. Evaluarea forfetară se realizează în două modalităţi:
a. evaluarea forfetară legală şi b. evaluarea forfetară bazată pe convenţie.
- fiscul determină materia impozabilă și deducerile, în condițiile în care evaluarea exactă
reprezintă o sarcină foarte dificilă și complicată administrativ.
În primul caz, elementele de calcul sunt fixate prin legislaţie.
Legislaţia prevede clar anumite reguli de impozitare. Spre exemplu, anumiţi coeficienţi de
impozitare ai obiectului impozabil, aşa cum se poate vedea în exemplul următor:
Impozitul forfetar asupra afacerilor din hoteluri, restaurante şi baruri
Legislaţia reglementează un impozit diferenţiat, calculat în funcţie de suprafaţa,
locaţia şi sezonalitatea afacerii. Principiul de bază este acesta: cu cât suprafaţa este mai mare
şi restaurantul mai aproape de zonele centrale din marile oraşe, cu atât impozitul forfetar
anual va fi mai mare. Formula de calcul a impozitului forfetar pleacă, în cazul restaurantelor,
de la un impozit standard de 1400 de lei, la care se aplică anumiţi coeficienţi, în funcţie de
suprafaţă, rangul localităţii, zona şi sezonalitate.
La impozitul forfetar în functie de rangul localităţii au fost stabilite patru ranguri:
de la A, zona cea mai scumpă, până la D cea mai ieftină.
În funcţie de suprafaţa utilă se calculează pe baza unui coeficient începând de la o suprafaţă
între 0-30 metri pătraţi (coeficient 2), până la peste 801 (coeficent 105).

În cel de al doilea caz este vorba despre un acord între autoritatea fiscală şi
contribuabil.
c. Metoda pe baza indiciilor (pe baza estimării)
Evaluarea se realizează pe baza indiciilor exterioare ale asietei. Acest tip de evaluare
era utilizat în cazul unor impozite reale, pe clădiri, în care indicii puteau fi numărul de ferestre,
de coşuri de fum etc.
Această metodă se foloseşte azi ca o metodă de supracontrol, realizată de autorităţile
fiscale, atunci când acestea au suspiciuni privind corectitudinea declaraţiilor fiscale.
De pildă, atunci când discutăm de impunerea veniturilor din activităţi agricole, pe baza
normelor de venit, declaraţiile contribuabilului pot conţine subevaluări ale suprafeţelor sau
numărului de animale deţinute, pentru a diminua masa impozabilă. Codul de procedură fiscală
arată că această metodă se poate folosi „ori de câte ori organul fiscal nu poate determina situaţia
fiscală corectă”. Una din situaţii este aceea în care contribuabilul nu depune declaraţia fiscală.

5. Situ-ul (Locul) taxării

Se referă la locul în care impozitul trebuie plătit. Pentru impozitele pe venituri, locul
taxării este fie locul în care venitul respectiv este realizat, fie locul de rezidenţă al
contribuabilului. Pentru impozitele reale (pe proprietăţi), locul taxării este acela în care
proprietatea se află. Pentru proprietăţi intangibile, „locul taxării” este domiciliul deţinătorului
(rezidenţa sa permanentă). Chiar dacă nu pare un element la fel de important precum cele
analizate până acum, „locul taxării” ridică probleme atât la nivel intern naţional, cât şi în relaţiile
dintre state. La nivel naţional, diferenţele mari între impozitele din aglomerările urbane şi cele
din cele rurale pot determina reacţii raţionale ale persoanelor fizice şi ale persoanelor juridice
(i.e. mutarea domiciliului fiscal) sau acţiuni civice mai puţin obişnuite ale cetăţenilor (ca
solicitarea de referendumuri pentru trecerea de la statutul de oraş la cel de comună).

6. Faptul generator
Se definește ca evenimentul, situația sau actul ce fac posibilă apariției datoriei fiscale
(necesare pentru exigibilitatea taxei). Realizarea serviciului solicitat, achiziția unui bun,
importul unui bun, momentul înregistrării declarației vamale pentru importatori, reprezintă
fapte generatoare pentru datoria fiscală.
Faptul generator nu trebuie confundat cu exigibilitatea. Aceasta reprezintă data la care
autoritatea fiscală devine îndreptăţită să solicite, după o anumită dată, plata taxei. Uneori,
acestea pot coincide (de exemplu, plata unei taxe vamale). Ex. O societate plătitoare de TVA
vinde marfuri în valoare de 1000 lei la data de 15 martie 2016, cu TVA de 20%. Emiterea
facturii se realizează 5 zile mai târziu, încadrându-se, în opinia administratorului, în intervalul
limitat de data de 15 a lunii următoare. Este corectă data emiterii facturii? Răspunsul este nu.
Faptul generator apare, conform prevederilor legislaţiei fiscale la data livrării bunurilor sau
prestării serviciilor. În acest caz a intervenit tot atunci a intervenit şi exigibilitatea, conform
prevederilor Codului Fiscal. Dacă factura ar fi fost emisă înainte de data faptului generator
atunci administratorul avea dreptate. Exigibilitatea poate interveni şi la data încasării
contravalorii integrale sau parţiale a livrării de bunuri sau prestării de servicii în anumite
condiţii stabilite precis de codul fiscal (art.282)
 7. Cota impozitului - reprezintă impozitul aferent unei unităţi de impunere. În general,
cota este ad valorem, adică este un procent ce se aplică la baza de impozitare. O altă procedură
întâlnită este cea a taxelor specifice (valoare într-o monedă oarecare pentru o anumită
cantitate de produs, ca în cazul accizelor).
Înainte de a arăta care sunt formele uzitate de calcul pentru diferite categorii de
impozite, trebuie să înţelegem diferenţa majoră existentă între (1) rata marginală de impunere
şi (2) rata medie de impunere.
Rata marginală a impozitării se referă la impozitul perceput pentru ultimul leu câştigat.
În regimurile fiscale în care avem impozitare progresivă pe venit, odată cu trecerea într-o tranşă
superioară de venit creşte şi rata impozitării.
Rata marginală, în cazul taxării progresive, nu se referă la taxa aplicată la ultima tranşă
a venitului luat în sens general, ci la rata impozitului percepută unui venit anume, individual.
Rata medie a taxării se referă la raportul între totalul impozitelor plătite de un
contribuabil şi venitul său impozabil.
Aşa cum am mai arătat atunci când am prezentat baza impunerii, trebuie să înţelegem
că există o mare diferenţă la nivelul practicii fiscale între rata marginală şi dimensiunea taxelor
(procent din PIB). Un exemplu simplu este edificator. În 1955, în SUA, rata marginală a
impozitării era 90% (pentru tot ce depăşea 2.570.082$), dar încasările totale din impozite ale
guvernului erau de aproximativ 19% din PIB. La fel, în 1970, când rata marginală era de 70%,
încasările din impozite erau aproape 20% din PIB. Când analizăm această valoare mare a ratei
marginale a taxării, trebuie să ne întrebăm dacă ea corespunde şi venitului taxabil de
2.570.082$. Răspunsul este nu, deoarece acela era venitul câştigat. Diferenţa dintre cele două
este că cetăţenii americani puteau să îşi deducă o mulţime de cheltuieli din venitul câştigat, fapt
ce trăgea mult în jos venitul impozabil.

Impozitarea ad valorem sau de cotitate poate fi făcută în:

a. cote fixe – ex. valoarea accizei pe benzină (aprox. 400 euro -1000 litri) sau a impozitului pe
cm cub în cazul autoturismelor și motocicletelor;
b. cote procentuale proporţionale - aceeaşi cotă indiferent de mărimea obiectului impozabil
(cum este cazul cotei unice pentru impozitul pe venit sau a TVA-ului);
c. cote procentuale regresive - în cazul impozitelor indirecte, ponderea TVA sau a accizelor în
venitul cumpărătorului denotă o mărime invers proporţională cu veniturile sale;
d. cote procentuale progresive - cota creşte pe măsura creşterii materiei impozabile, sub forma:
d.1. cotelor progresive simple - cota de impozit este diferită în funcție de tranșa de impozitare
(ex. dacă sunt două tranșe de venit, între 0-1000 lei și 1001-2000 lei, pentru prima transă se
aplică o cotă de 5%, iar pentru a doua de 7%) și sub forma
d.2. cotelor progresive compuse - în acest caz se divide materia impozabilă în mai multe tranşe,
iar pentru fiecare tranşă este stabilită o altă cotă de impozit.
Din limita superioară a tranșei de venit se scade limita inferioară a tranşei de venit și se
înmulțește rezultatul cu impozitul aferent acelei tranșe.
De pildă, dacă avem patru tranșe de venit, impozitul se calculează astfel:

Tranșa Rată impozit Impozit

Până la 2000 0 0
2001- 3000 5% (3000-2001) x 5%
3001-4000 10% (4000-3001) x 10%
4001 - 5000 15% (5000-4001) x 15%

Notă:
Exemplul 1 - calcul Franța:
În Franța tranșele de impozitare sunt următoarele:
• Până la 9 690: 0%
• de 9 691 la 26 764: 14,00%
• de 26 765 la 71 754: 30,00%
• de 71 755 la 151 956: 41,00%
• peste 151 956: 45%
Calcularea impozitului pentru un celibatar se face astfel:
Venit net impozabil: 42 000 €
1) 42 000 / 1 = 42 000 €
2) Calculul impozitului:

• De la 0 la 9690 € = 0
• De la 9 690 € la 26764 € = 17 074 € cu 14 % = 2390 €
• De la 26 764 € la 42 000 € = 15 236 € cu 30 % = 4571 €
• Adică 4571 + 2390 = 6961 €

Rata marginală de impozitare este în acest caz 30 %

Rata medie de impozitare este 6961/42000 = 16,57%
Exemplul 2 - cuplu căsătorit cu 2 copii minori:
Venit impozabil 36000 euro şi 3 unităţi (2+0.5+0.5)
1.36000:3 = 12000 euro
• De la 9690 € la 0 % = 0
• De la 9690 € la 12 000 € = 2310 € cu 14 % impozit = 323 € impozit pentru o unitate de
impozitare
Rata marginală de impozitare este 14%, venitul impozitat fiind de 12000.
Rata medie de impunere este de 323:12000 = 2.69%

Cotele progresive simple se aplică astăzi foarte rar, spre exemplu în cazul veniturilor
nete din jocurile de noroc.
În cazul fiscalităţii din Romania32 aceste cote sunt prezente astfel:
Sumă Impozit – Mod de calcul
Până la 66.750 lei 1%

Între 66.750 – 445.000 lei 667.5+ 16% pentru ceea ce depăşeşte 66.750
Peste 445.000 lei 61.1875,5 +25% din ceea ce depăşeşte 445.000
lei

Sumă Impozit – Mod de calcul

Până la 30490 euro 10%
Între 30491- 228.701 euro 40%
Peste 228.702 euro 70%
Sursa: www.service-public.fr/professionnels-entreprises/vosdroits/F1279

32
Codul fiscal, actualizat 2019, art
În Marea Britanie impozitul pe jocurile de noroc din cazinouri se plătesc la profitul obţinut de
organizator şi, poate fi, în funcţie de căştiguri de la 15% la 50%.
În Spania, în funcţie de baza taxării se plătesc impozite de la 22% (pentru mai puţin de
2 milioane) şi până la 45% (pentru mai mult de 5 milioane).

Cotele de impozitare (în cazul impozitelor asupra venitului) diferă mult de la o țară la
alta și de la o perioadă la alta. În Franţa sunt astăzi 5 cote de impozitare, în SUA sunt 7 (faţă de
24 în 1955, cu o rată marginală de 35%), în Anglia sunt 3 (cu rata marginală de 50%), iar în
Italia sunt 5 (cu rata marginală 43%).

Diferențele în stabilirea cotelor țin atât de nivelul de dezvoltare al țărilor respective, de

nivelul de cultură fiscală al contribuabililor, de situaţii economice conjuncturale care
influenţează politicile fiscale, precum și de beneficiile percepute a fi obținute atât colectiv, cât
și individual, ca urmare a aplicării unui sistem de impozitare.
O ultimă precizare legată de cota impozitului (pe venit): în economiile moderne,
impozitele se personalizează, în sensul în care se ţine cont de situaţia familială a
contribuabilului. Personalizarea se poate realiza pe bază de:
➢ Cotitatea conjugală (model utilizat în SUA, în care impozitul se calculează astfel:
venitul impozabil al menajului se împarte în două, baremul progresiv fiind aplicat
independent celor două părţi; impozitul datorat se calculează înmulţind cu 2 rezultatul
obţinut). În acest caz se ţine seama de situaţia matrimonială a soţilor (care pot completa
separat sau împreună declaraţiile de venit); Impozitul federal pe venit în SUA are rate
cuprinse între 10% şi 35%.
➢ Cotitatea familială (modelul francez explicat anterior). Mai întâi venitul este globalizat
(însumat). Apoi el este împărţit la numărul membrilor de familie, după care se
calculează pe baza progresivităţii, impozitul datorat.

Concurenţa fiscală - race to the bottom?

În ultimele două decenii, ca urmare a accentuării configuraţiilor economice ce reflectă
procesul de globalizare asupra structurii fiscalităţii naționale, cât și asupra cotelor de
impozitare, o amprentă însemnată o are și politica fiscală a altor guverne. Dorinţa de a obține
dividende cât mai ridicate de pe urma globalizării sau dorinţa de a preîntâmpina efectele
negative ale acțiunii economice globale au împins unele state la o competiţie fiscală accentuată.
Deși o analiză atentă - justifică doar în parte aserțiunea conform căreia fiscalitatea națională s-
a lansat într-o adevărată „race to the bottom competition” pentru a oferi avantaje fiscale într-o
economie mondială înalt competitivă - fiscalitatea ridicată este considerată o barieră puternică
în calea dezvoltării unei economii mobile și sustenabile pe termen lung.
În privinţa a ceea ce numeam anterior race to the bottom în materie fiscală, se pot face
câteva aprecieri pe baza analizelor bazelor de date pe taxare OECD sau EUROSTAT, precum
şi pe baza unor studii realizate de-a lungul anilor, de diferite alte instituţii internaţionale.
Problema mai sus numită a apărut în preocupările economiştilor odată cu
integrarea pieţelor financiare în Europa, în deceniul opt.
Ceea ce s-a petrecut atunci a fost o armonizare, o apropiere, în primul rând,
nivelului a impozitelor pe consum, evoluţie la fel de vizibilă şi astăzi.
Nu acelaşi lucru s-a întâmplat cu impozitele asupra factorilor de producţie, ceea
ce arată mai curând o dorinţă a autorităţilor naţionale de a menţine sustenabilitatea
fiscală a finanţelor publice, decât o intempestivă dorinţă de a „fura startul”, în competiţia
globală, prin fiscalitate.
Nevoia de mai multă coordonare supranaţională exprimă, în subsidiar, faptul că pentru
„guvernele europene” coordonarea în materia taxării este welfare improving şi nu concurenţa
în materie. Interacţiunile guvernamentale strategice, dezvoltate la nivel comunitar, arată
că preocupările principale ale autorităţilor comunitare sunt, mai curând, acelea de a
stabili cadre de referinţă pentru a diminua practicile dăunătoare în materie de competiţie
fiscală, de a promova „buna guvernare în fiscalitate”, decât să uniformizeze nivelurile taxării
în statele membre, pentru a preveni o concurenţă prin „rată”. Pentru Uniunea Europeană
concurenţa „paradisurilor fiscale” este mai dăunătoare pentru statele membre, decât competiţia
prin „rată” între statele Uniunii.
Lipsa de transparenţă şi refuzul de a schimba informaţii fiscale relevante, existenţa unor
centre financiare insuficient reglementate afectează atât suveranitatea fiscală, cât şi baza
generatoare de venituri din statele UE. OECD estima în 2008 că între 5 şi 7 trilioane de dolari
au fost atrase în paradisurile fiscale, sume ce prejudiciază inclusiv statele europene de asiete
fiscale importante. Pentru autorităţile europene, „buna guvernanţă” în politica fiscală
înseamnă33:
1. cooperarea naţională administrativă în domeniul taxării (incluzând schimbul de
informaţii);

33
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0201:FIN:EN:PDF
 2. definirea şi clasarea situaţiilor de concurenţă fiscală dăunătoare (aprox. 100 de
măsuri cu caracter fiscal - considerate ca atare în Code of Conduct for business taxation);
3. clarificarea situaţiilor calificate pentru a beneficia de „ajutorul de stat”;
4. transparenţă.
Această politică a eficienţei şi echităţii în materie de politică fiscală (prin coordonare)
nu a împiedicat şi o anume concurenţă fiscală cu precădere pe anumite asiete. Trebuie făcută
precizarea că, în opinia noastră, concurenţa nu este atât la nivel intracomunitar, cât la nivel
global. Prin urmare, următoarele evoluţii prezentate credem că sunt relevante pentru imaginea
instrumentelor concurenţiale la nivel global şi nu la nivel regional.
Una din asietele care poate fi analizată ca exemplu pentru concurenţa fiscală este
impozitarea profiturilor.
Câteva date statistice pot fi relevante. În ţările din zona Euro, în 2006, ponderea taxelor
pe veniturile corporaţiilor era 3.1% din PIB, iar în 2013, ajunsese la 2.5%. În toată Uniunea
Europeană, în acelaşi interval, se poate observa o diminuare de la 3.2% la 2.5%, conform
Taxation trends in the European Union 2015.

Evoluții descendente ale ratei impozitării putem observa și în cazul impozitelor pe

veniturile corporațiilor. Nivelul ratei medii a impozitelor pe veniturile corporaţiilor în 1996 era
de 35% în UE și 35.9% în zona ceea ce numim acum zona euro, pentru ca în 2019 să ajungă 21
%, respectiv 24.6% în Eurozonă.
Dacă analizăm diferenţa în evoluţia impozitelor pe veniturile corporaţiilor în SUA şi
UE, putem observa - în diferite baze de date statistice - că între 2003 și 2019 , de la o medie
de 28% în UE și 34% în SUA, SUA, a diminuat rata fiscalității până la 27%, iar UE a ajuns la
o medie de 21%.
Situaţia se prezintă în felul următor, pe țări:
Ţara 1996 2000 2004 2008 2009 2010 2011 2015 2019
Belgia 40.2 40.2 34 34 34 34 34 34 29
Bulgaria 40 32.5 19.5 10 10 10 10 10 10
Cehia 39 31 28 21 20 19 19 19 19
Danemarca 34 32 30 25 25 25 25 23.5 22
Germania 54.7 51.6 38.3 30.2 30.2 30.2 30.2 30.2 30
Estonia 26 26 26 21 21 21 21 20 20
Irlanda 38 24 12.5 12.5 12.5 12.5 12.5 12.5 12.5
 Grecia 40 40 35 35 35 24 20 29.0 28
Spania 35 35 35 30 30 30 30 28 25
Franţa 36.7 37.8 35.4 34.4 34.4 34.4 36.1 28 31
Croatia 25 35 20 20 20 20 20 20 18
Italia 53.2 41.3 37.3 31.4 31.4 31.4 31.4 31.4 24
Cipru 25 29 10 10 10 10 10 12.5 12.5
Letonia 25 25 15 15 15 15 15 15 20
Lituania 29 24 15 15 20 15 15 15 15
Luxemburg 40.9 37.5 30.4 29.6 28 28 28.8 29.2 26.1
Ungaria 19.6 19.6 17.6 21.3 21.3 20.6 20.6 20.6 9
Malta 35 35 35 35 35 35 35 35 35
Olanda 35 35 34.5 25.5 25.5 25.5 25 25 25
Austria 34 34 34 25 25 25 25 25 25
Polonia 40 30 19 19 19 19 19 19 19
Portugalia 39.6 35.2 27.5 26.5 26.5 29 29 29.5 21
România 38 25 16 16 16 16 16 16 16
Slovenia 25 25 25 23 21 20 20 17 19
Slovacia 40 29 19 19 19 19 19 22 21
Finlanda 28 29 29 26 26 26 26 20 20
Suedia 28 28 28 28 26.3 26.3 26.3 22 21.40
Marea 33 30 30 30 28 28 26 20 19
Britanie
Sursa: Eurostat, Taxation trends in the European Union și KPMG

Ce ne spun cifrele: Mai întâi că nici una din ţările UE, dezvoltată sau emergentă,
nou intrată sau fondatoare, nu a uitat să relaxeze fiscalitatea pe veniturile corporaţiilor.
Relaxarea nu a fost expresia unei politici compensatorii perioada recesiunii economice.
De altfel, anul 2009, an de recesiune, nu evidenţiază o schimbare bruscă de trend, ci este
„în trend”.
Diminuarea fiscalităţii pe veniturile corporaţiilor este mai curând expresia unei
„nevoi de convergenţă”, de a „ţine pasul” cu restul lumii, mai ales a celei „emergente”,
ale cărei politici fiscale atractive a ghidat numeroase investiţii directe către ea, în
detrimentul celor ce formează eterogenul puzzle economic al UE.
 Unele ţări, din Estul Europei, de pildă, au căutat obținerea unor avantaje competitive,
prin reducerea fiscalității sau prin acordarea unor avantaje fiscale conjuncturale, după cum sunt
țări ale căror rate ale fiscalității pe veniturile corporațiilor, chiar dacă în scădere față de
începutul anilor 2000, reflectă, mai curând intenția de a menține echilibrul financiar
macroeconomic și nu o participare la competiția fiscală (unele economii din Vestul Europei).
În ultimii 7 anii fiscalitatea pe veniturile corporaţiilor a dovedit o remarcabilă stabilitate
în majoritatea ţărilor europene, membre sau nu ale zonei euro, ceea ce arată că aceste ţări sunt
mult mai preocupate de consolidarea fiscală decât de „aventuri” fiscale cu final incert.
China, unul din principalii competitori ai UE, a adopat şi ea mai degrabă o strategie
fiscală prudentă, cu elemente de consolidare, având în vedere că din 2008 a menţinut la 25%
nivelul taxei pe veniturile corporaţiilor.
În ţările OECD, rata marginală de impozitare a veniturilor corporațiilor a scăzut de la o
medie de 49% în 1982, la 29% în 2007 (scădere de aprox. 14%) și la 23.38% în 2019 (KPMG,
2019).
Direcţiile prezentate mai sus în impozitarea veniturilor corporaţiilor reflectă dificultățile
majore pe care le au autoritățile bugetare pentru a asigura: 1.investitorii că statul respectiv nu
promovează politici fiscale confiscatorii, 2. un spațiu economic consolidat fiscal pe termen lung
și stabilitate macroeconomică, deoarece modelele de business descentralizate şi structurile
corporatiste tot mai complexe, utilizează oportun diferenţele de politică fiscală pentru a diminua
asietele fiscale impozabile.
Pe de altă parte, lipsa de coordonare la nivelul UE, pune corporaţiile care acţionează pe
pieţe multiple în situaţia de a se afla în faţa a 28 de baze de impunere, determinând costuri
ridicate pentru conformitate administrativă. Guvernele europene sunt obligate să facă faţă unei
duble presiuni în cazul acestui subiect al impozitării corporaţiilor: pe de o parte publicul şi
agenţii economici de mici dimensiuni solicită mai multă echitate în taxare, iar pe de altă parte
sunt în situaţia de a converti cererile pentru mai mult laxism fiscal ale corporaţiilor în politici
fiscale atractive pentru acestea. De asemenea, ele trebuie să prevină şi erodarea bazei de venituri
pentru bugetele naţionale.
Documentul „A Fair and Efficient Corporate Tax System in the European Union: 5 Key
Areas for Action”, al Comisiei Europene din iunie 2015, trasează ariile de acţiune ale UE, pentru
depăşirea dublei condiţionalităţii anterior exprimate:
a. Implementarea Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB), iniţiativă a
comisiei din 2011, ale cărei obiective sunt: 1. reducerea costurilor de conformitate administrative
pentru companiile multinaţionale, prin implementarea unor reguli comune pentru calcularea
veniturilor impozabile, 2. eliminarea posibilităţii pentru companii de a utiliza regimurile
preferenţiale pentru a trimite profiturile în acele jurisdicţii, eliminarea posibilităţii de manipulare a
profiturilor prin intermediul preţurilor de transfer, prin consolidarea profitului grupului, 3. politica
comună faţă de „al treilea” (ţări cu regimuri de impozitare non-cooperative);
b. asigurarea impozitării efective la locul de realizare al profitului;
c. îmbunătățirea mecanismelor de rezolvare a disputelor privind dubla taxare;
d. creşterea transparenţei;
e. dezvoltarea instrumentelor UE pentru coordonare.
Dacă, aşa cum spuneam la începutul descrierii problematicii „race to the bottom” unele
politici fiscale pot fi considerate „semne” ale acestei tendinţe, pentru alte politici tendinţele sunt
total disociate de evoluţia de mai sus.
Astfel, impozitele pe muncă au crescut în acelaşi interval de timp la fel ca şi impozitele
personale ori cele pe consum.
Alte evoluţii pot fi considerate ca „semne” pentru o direcţie de tipul race to the bottom
în privinţa politicilor publice privind fiscalitatea, după cum urmează:
a.Diminuarea alocaţiilor sociale în ţările europene şi dezvoltarea angajărilor bazate pe contracte
de muncă cu durată determinată.
b.Un alt spaţiu în care se pot identifica interacţiuni competitive este la nivel intern, naţional, pe
orizontala instituţiilor administrative. Astfel, competiţia – facilităţlor fiscale - între autorităţile
locale pentru atragerea capitalurilor mobile, reprezintă o altă faţă a competiţiei fiscale.
Totuşi, la nivelul supoziţiilor, putem susţine că teama de incertitudine (în sensul în
care nu se pot face predicţii irefutabile privind creşterea investiţiilor prin stimulente fiscale),
determină o poziţie mai precaută a autorităţilor publice pentru a nu fi nevoite să reducă
cheltuielile cu „bunuri de merit” (educaţia, sănătate). Într-un alt registru putem afirma că putem
vorbi de o teamă a guvernanţilor de a nu fi obligate să diminueze „producţia de bunuri de merit”,
deoarece votantul median va respinge un guvern ce ar lua astfel de decizii de diminuare a
beneficiilor sociale.
Realitatea economică este, prin urmare, departe de a fi atât de „normalizată” statistic,
atunci când evaluăm concurenţa prin politicile fiscale, de aceea în final se impun câteva
precizări, astfel:
1. Problema „Yardstick competition” (Interjurisdictional competition)34. Concurenţa fiscală
apare ca un efect al nevoii politicului de a seduce votanţii. Aceştia din urmă, ca urmare a

34
„dacă cetăţenii dintr-o jurisdicţie utilizează informaţiile despre politicile implementate într-o altă jurisdicţie
pentru a evalua politicile propriilor guvernanţi, acest proces va creşte competiţia electorală, determinînd
transparenţei informaţionale ridicate din societatea modernă, pot compara politicile fiscale ale
„vecinilor”, solicitând mai multă performanţă fiscală din partea propriilor guvernanţi. Aceştia
din urmă utilizează „vocea” publicului pentru a-şi îmbunătăţi propriile performanţe în politicile
publice, invocând presiunea publicului pentru o anumită politică fiscală şi legitimând-o prin
această presiune. Strategia non cooperativă solicitată de cetăţeni aduce, astfel, beneficii şi
politicienilor.
2. Concurenţa fiscală se manifestă la început pe orizontală, între statele din interiorul unei
federaţii sau între diferitele alte forme de organizare administrativă locală. Cu cât materia
impozabilă este mai mobilă şi costurile asociate mobilităţii mai mici, cu atât creşte concurenţa
fiscală între autorităţile publice locale sau între statele unei federaţii. Nivelul impozitelor locale
este stabilit, aşa cum arată unele studii, în strânsă relaţie cu nivelul acestor impozite pe care îl
putem identifica la vecini35, ceea ce arată că nivelul fiscalităţii se stabileşte nu numai endogen,
ci şi prin interacţiuni strategice.
3. În cadrul UE, concurenţa fiscală se manifestă pe orizontală între statele membre. Asietele
fiscale au devenit din ce în ce mai mobile, consecinţă a diminuării costurilor mobilităţii, ceea
ce face concurenţa fiscală posibilă atât în privinţa fiscalităţii pe veniturile populaţiei ocupate,
cât şi în privinţa asietei veniturilor firmelor. Creşterea mobilităţii ocupaţionale se datorează şi
oportunităţilor fiscale, exprimate sub forma unor asiete fiscale mai mici, în unele state. Firmele,
la rândul lor, exploatează diferenţele de fiscalitate pentru costuri sociale cât mai mici şi profituri
cât mai mari.
4. La scăderea cotelor impozitelor pe societăţi putem adăuga, în sprijinul ideii de concurenţă
fiscală în interiorul UE, eliminarea impozitelor pe patrimoniu din ţările UE.
5. Un efect indirect al diminuării acestui tip de fiscalitate este creşterea unitară a fiscalităţii pe
consum.
Modelări economice precum cunoscuta „curbă a lui Laffer” (subsumată și aceasta
cunoscutei sintagme „prea mult impozit omoară impozitul”), nu au reușit să ofere un cadru
pentru a identifica ceea ce putem numi o „fiscalitate optimă”. Cu toate că au fost avansate și
interpretări numerice ale acestei curbe (50-60% rată a fiscalității maxime, pentru a nu diminua
încasările bugetare), o abordare pozitivistă a fiscalității a arătat că există situații în economiile

guvernanţii să acţioneze în beneficiul propriilor cetăţeni mai mult decât ar fi făcut-o”. Albert Breton, coord, The
Competitive State, International Studies in Economics and Econometrics, Volume 21, Springer, p.40, 1991.
35
Sebastian Hauptmeier 2, Ferdinand Mittermaier 3, and Johannes Rincke, Fiscal Competition Over Taxes And
Public Inputs Theory And Evidence, p.8, Working Paper Series No 1033 / March 2009, European Central Bank.
contemporane în care creșterea încasărilor bugetare a avut loc și în condiția unor rate marginale
ale taxării de peste 70% (cazul țărilor scandinave, Lindert).
În cazul impozitelor pe venit, conjectura asumată este aceea că o rată de impozitare mai
mare pe măsură ce venitul creşte va face activitatea economică mai puțin eficientă și, astfel, va
determina o diminuare a ofertei de muncă. Rata ridicată a impozitării devine astfel, apriori, un
obstacol pentru creșterea ofertei de muncă36.
Economiştii vorbesc şi de manifestarea unui efect de substituție, preferința pentru loisir
luând locul celei pentru muncă. Dacă ratele fiscalităţii pe venituri cresc prea mult, populaţia
ocupată va fi mai tentată să aleagă o participare mai mică pe piaţa muncii, deoarece veniturile
marginale mai scăzute, determinate de o rată marginală a fiscalităţii mai ridicate, sunt
nemotivante.
Creșterea impozitelor poate determina, însă, și un efect de venit, dorința de a menține
un anumit standard de viață determinând o persoană să muncească mai mult, în pofida creşterii
ratei marginale a impozitării.
Aşa cum se poate observa, cele două efecte sunt de sens opus, ceea ce spune multe
despre cât de ambiguă este relația dintre creșterea impozitului și incitația la muncă.
Alături de manifestarea celor două efecte contradictorii, mai putem releva încă un efect
posibil: diminuarea ofertei de muncă din partea unei persoane (ale cărei venituri suplimentare
nu mai sunt satisfăcătoare datorită impozitului marginal mai ridicat) poate determina o creștere
a cererii de muncă, în condițiile în care durata muncii scade. Firmele pot să angajeze
suplimentar forță de muncă pentru a putea să satisfacă cererea existentă de bunuri sau servicii
de pe piață, chiar dacă persoanele angajate vor prefera loisirul în locul venitului suplimentar.
Sursele citate în volumul la care am făcut referire în nota anterioară, concluzionează că
efectul demotivant al taxării înalte este mai puternic în privința deciziei de a participa ori nu pe
piața muncii și nu în privinţa duratei muncii.
Concluzia de mai sus o regăsim și în volumul lui Joel Slemroad și Jon Bakija Taxing
Ourselves: A Citizen’s Guide to the Debate Over Taxes (2008), care vorbesc de 3 categorii de
reacții comportamentale în condițiile unor decizii de politică fiscală: 1.reacții temporale care
sunt cele mai mari, 2. reacții financiare (efect moderat), și 3.ajustări comportamentale (efect
slab). Pentru autorii respectivei reacțiile comportamentale (de tipul cât de mult să muncesc)
sunt mult mai slabe decât, spre exemplu, compoziția portofoliului (veniturile câștigate să fie
obținute din acțiuni sau din salariu).

36
Antonio Bozio, Julien Grenet, Economie des politiques publiques, p.44, La Decouverte, Paris
 8. Lichidarea - se referă la calculul impozitului, adică la determinarea datoriei fiscale
a contribuabilului.

9. Termenul de plată - data până la care trebuie achitat impozitul, fără a se plăti
penalizări. Exemple: în cazul impozitului pe salarii, plata se face până pe 25 ale lunii următoare
celei pentru care s-a plătit venitul salarial; pentru impozitul pe venituri, plăți anticipate până pe
25 martie, 25 iunie, 25 septembrie, 25 decembrie; pentru accize până pe 25 ale lunii următoare
celei în care s-a înregistrat obligația de plată a accizei etc.

10. Asieta fiscală - se referă la totalitatea măsurilor luate de organele fiscale pentru
identificarea obiectului impozabil, stabilirea mărimii impozabile şi determinarea impozitului
datorat statului. Aceasta reprezintă ansamblul tehnicilor prin intermediul cărora autoritățile
administrației fiscale stabilesc baza de impozitare. Asieta fiscală este suma care servește ca
bază de calcul pentru un impozit sau o taxă, iar în această descriere termenul se contopeşte cu
ceea ce mai înainte desemnam prin baza fiscală.

Obiectivele naționale în materie economică și socială solicită utilizarea unor resurse

financiare publice ridicate, obținute prin sistemul fiscal și politicile fiscale. Datorită efectelor
directe pe care acestea le au asupra tuturor actorilor economici este important ca orice
modificare a politicii fiscale să fie atent evaluată, în principal ținând seama de efectele
comportamentale pe care măsurile le produc, astfel:
a. capacitatea acesteia de a determina schimbări în comportamentul menajelor în privința
incitației la muncă, propensiunii spre consum sau economisirii capabile să determine adaptări
ineficiente din punct de vedere al aşteptărilor autorităţilor de reglementare.
b. modul în care se manifestă incidența măsurilor fiscale angajate poate afecta eficienţa unei
măsuri fiscale; dacă incidenţa nu se transferă prin canalele şi la dimensiunile previzionate,
rezultatele pot fi dramatic diferite faţă de intenţii.
c. costurile administrative și aplicabilitatea măsurilor fiscale; o măsură fiscală nu este suficient
să producă efectele intenţionate (creşterea încasărilor), ea trebuie să fie şi sustenabilă
administrativ, prin costuri de implementare şi execuţie reduse.
d. modul în care contribuabilul interiorizează la nivelul consţiinţei politica fiscală
(confiscatorie, injustă sau, dimpotrivă, echitabilă, în slujba interesului naţional etc.).
 Această evaluare se poate realiza corect dacă sunt bine cunoscute principiile care stau
la baza unui sistem fiscal. Acestea joacă un rol de „decalog” pentru construcția politicilor fiscale
și au reprezentat o temă constantă de analiză și de resemnificare, începând cu întemeietorul
teoriei economice moderne Adam Smith.
 Tema 9
Principiile impunerii
Teoria impozitării propune două categorii de abordări privind sistemul de taxare:
pozitivă și normativă.
Abordare pozitivă „deconstruiește” sistemul fiscal pentru a înţelege şi prognoza mai
corect efectele economice ale diferitelor forme de taxare și mix de politici de taxare.
Economiştii şi autorităţile sunt interesați de efectele măsurilor fiscale asupra economisirii,
asupra consumului şi structurii acestuia, de modul în care o măsură fiscală este „internalizată”
de consumatori, menaje sau agenţi economici (incidenţa taxării), de decalajul de încasări (tax
gap) etc.

Abordarea normativă analizează sistemul de taxare din perspectiva modului în care

acesta poate contribui la crearea de bunăstare socială, prin satisfacerea a două condiții aparent
divergente, pe care sistemele trebuie să le satisfacă: echitatea și eficiența.
În rândurile următoare vom analiza care sunt principiile ce stau la baza abordării
normative a fiscalității, analizând principiile fiscale.

9.1. Principiul echității fiscale

Când punem problema echităţii fiscale la nivelul discursului public specializat sau doar
interesat, putem observa numeroase opinii divergente, care argumentează diferit problema
echităţii fiscale şi a rolului politicilor fiscale în acest sens. Două din aceste opinii pot fi
sintetizate după cum urmează:
a. Reducerea, compensarea inegalităţilor şi lupta contra sărăciei
Echitatea fiscală este abordată în raport cu inegalitățile apărute în condițiile funcționării
spontane a pieței. Numeroşi economişti, dar și alte categorii de specialiști în științe sociale
consideră că diferite categorii de inegalităţi economice afectează solidaritatea socială şi ridică
probleme deosebite pentru funcţionarea societăţii în mod durabil. Pentru aceştia, inegalitățile -
apărute şi datorită unor „eşecuri” ale funcționării pieței libere - impun folosirea sistemului fiscal
pentru a echilibra veniturile obţinute de diversele categorii socio-profesionale, contribuind la
diminuarea indirectă a discrepanţelor de venituri şi la promovarea unui tip de justiție socială.
Distribuirea directă a veniturilor (PRIN PIAŢĂ), consideră aceştia, trebuie însoțită și de una
indirectă (PRIN STAT), deoarece nu toți participanţii la mecanismul pieţei sunt egali (din punct
de vedere al puterii economice, informaţiilor deţinute, posibilităţilor de mobilitate a activelor
etc.) şi nici nu pot fi. Alături de inegalităţile de venituri, economiştii adaugă la lista acestora şi
inegalităţile de avere şi cele de consum.
Impozitul este considerat, astfel, ca făcând parte dintr-un mecanism de optimizare a
accesului la piăţă, participând la menţinerea unui nivel al inegalităţii economice suportabil
pentru toţi membrii societăţii. Deşi compensarea inegalităţii este un obiectiv important, asumat
de către guverne prin politica fiscală, deciziile de politică fiscală trebuie mai întâi să răspundă
câtorva probleme importante, care pot genera pachete de decizii adesea contradictorii. Care este
nivelul de inegalitate care trebuie să ne îngrijoreze?, Cum măsurăm acest nivel al inegalităţii?,
Este uniform acest nivel al inegalităţii între economii, ţări, popoare?, Ce tip de inegalitate
impune măsuri mai urgente decât altele?, Este politica fiscală cel mai adecvat instrument pentru
lupta împotriva acestor inegalităţi?
Inegalitatea veniturilor reprezintă o problemă acută a economiei contemporane,
indiferent de câtă bogăţie este creată în ţările lumii.
La forumul OECD din 2015 s-a arătat că prăpastia dintre bogaţi şi săraci a crescut. În
1980, 10% din populaţie avea de 7 ori veniturile ultimei decile. În 2013 diferenţa era de 1 la 10.
Mexicul, cea mai inegalitară ţară din OECD, avea un raport de 1 la 30, iar SUA, a treia, de 1 la
18. În schimb, în Danemarca diferenţa era doar de 1 la 5. În Europa, inegalitatea de venituri
este de aproximativ 1 la 5, între primele două decile de venituri şi ultimele două. În România
este de 1 la 7.
În privinţa averii (înţeleasă ca stoc de monedă), statistica înfăţişează tendinţe şi mai
inegalitare: în 2012, 40% din populaţie deţinea 3% din averea menajelor ţărilor OECD. Primii
10% controlau 50% din aceeaşi avere, iar 1% controla 20%.37
Inegalităţile de venituri adâncesc problemele săracilor şi determină apariţia altor săraci,
ce complică lupta împotriva inegalităţii şi sărăciei. Dacă anterior sărăcia era o trăsătură a celor
fără ocupaţie, astăzi această problemă a apărut şi la cei ocupaţi. În plus, tinerii sunt în categoria
populației cu riscuri ridicate de sărăcie.
Prin urmare, aceste niveluri de inegalitate sunt sau nu dăunătoare societăţii? Care sunt
factorii ce au generat acest nivel ridicat de inegalitate? Lipsa de supraimpozitare a bogaţilor
poate avea efecte negative asupra dezvoltării economice şi consensului social? Este fără
echivoc relația inversă între nivelul presiunii fiscale și eficiența economică? Cum trebuie
realizat designul politicii fiscale pentru a se diminua nivelul inegalității din societate?

37
http://www.oecd.org/forum/issues/oecd-forum-2015-income-inequality-in-figures.htm
 Răspunsuri definitive, răspunsuri care să nu dea naştere altor întrebări evident nu pot fi
date.
Totuşi, cred că putem permite să face următoarele comentarii:
a. Aşa cum sunt voci care încearcă să ne convingă că supraimpozitarea bogaţilor va crea
demotivare şi dezangajare economică şi, în consecinţă, mai puţină distribuţie directă a
veniturilor, fapt ce poate adânci sărăcia şi disparităţile, tot aşa se poate contraargumenta că
acumularea la vârf determină demotivarea unor categorii socio-profesionale a căror „utilitate”
în procesul de producţie este la fel de mare ca şi a celor de mai sus. Mai mult, consensul care
„leagă” diversele categorii ce definesc structura socială poate fi uşor pus în discuţie, de vreme
ce unii plătesc, în valori relative, mult mai mult decât alţii pentru menţinerea acestuia.
b. Creşterea inegalităţilor poate afecta fundamentul politic al societăţii moderne şi
anume democraţia şi înlocuirea acesteia cu aranjamente asimetrice de putere, în care
reprezentatitvitatea nu mai este condiţia participării la actul de luare a deciziilor politice.
Instituţiile politice nu vor mai funcţiona corect - în sensul asumat acum al corectitudinii vieţii
politice.
c. Fără o supraimpozitare sau fără diminuarea posibilităților de evaziune prin lege,
persoanele foarte bogate vor avea un grad de control inacceptabil de mare asupra vieţii sociale,
economică şi chiar asupra Vieții celorlalţi, prin resursele deţinute şi distribuite discreţionar.
d. Inegalitatea divergentă va submina credinţa cetăţenilor în echitatea sistemului
economic bazat pe piaţă. Atâta vreme cât redistribuirea veniturilor va ajunge la un moment dat
un automatism (ca în cazul rentierilor), şansele de mobilitate socială, cea care a întemeiat
sistemul de piaţă modern, devin ipoteze îndepărtate pentru viaţa multora.
În fine, responsabilitatea pentru evoluţii negative în planul inegalităţii poate fi pusă chiar
pe umerii unora din cei aflaţi în eşalonul superior al averii şi puterii. Datorită diferenţelor de
poziţie aceştia pot negocia mai bine, pentru sine, reglementările negociate în cadrul corpului
social.
Aceste pericole apar pentru că relaţia între indivizii ce participă la o schemă cooperativă
este afectată de numeroase asimetrii de exprimare a puterii, determinate de inegalităţile de
venituri.

b. Producţia de bunuri. Sarcina fiscală, reprezintă un „efort” determinat de nevoia de satisfacere

a unor cerinţe apărute în condițile vieții în comun (apărare, securitate internă, justiție),
implicând o contribuție fiscală în acord cu beneficiile publice obținute (principiul
contrapartidei). Când se pune problema free riding-ului, faţă de acest sistem de redistribuire se
are în vedere pierderea de utilitate publică şi individuală suferită de corpul şi actorii sociali.
Rezistenţa la impozitare şi neplata acestora „sacrifică” servicii publice necesare (sănătate,
educaţie, apărare). Chiar dacă pentru actorii economici ce plătesc mai mult, datorită veniturilor
mai ridicate, utilitatea marginală, obţinută din sporul de consum al unui serviciu sau bun public
este mai mică, utilitatea totală obţinută de persoanele cu venituri reduse este mai mare,
contribuind la unitatea corpului social.

Ca principiu constituțional, echitatea fiscală a apărut, în istoria modernă, odată cu

Declarația Revoluției franceze de la 1789. În art. 13 se afirma: „pentru întreținerea forței
publice și pentru cheltuielile administrației, o contribuție comună este indispensabilă, aceasta
trebuind să fie în mod egal împărțită în funcție de capacitățile fiecăruia.”. Principiul expus în
acest articol al Declarației, ca și opiniile pe care le formulează în sec. al XIX-lea Adam Smith
și John Stuart Mill, sunt reformulate în economia modernă sub denumirea „principiului
capacității de plată” (ability to pay principle) - revoluționar diferit față de principiul medieval
al „beneficiilor obținute”, conform căruia plata unei taxe de către nobili suveranului se făcea
în schimbul protecției oferite de acesta.

Procedurile fiscale construite pentru respectarea principiului echităţii fiscale sunt

următoarele:
• Stabilirea unui minim neimpozabil - de pildă, în cazul impozitelor directe, autorităţile
legiferează scutirea de impozit a unui venit minim. Nevoia de a stabili un minim
neimpozabil este legată de necesitatea ca o persoană să își poată satisface un minimum de
nevoi personale.
• Sarcina fiscală trebuie să fie stabilită în funcţie de puterea contributivă a fiecărui plătitor,
luând în considerare atât mărimea venitului sau averii care face obiectul impunerii, cât şi
situaţia personală a contribuabilului. Această condiție reprezintă o trăsătură importantă a
sistemelor fiscale moderne față de cele ale perioadei medievale, când impozitele erau
preponderent stabilite fără a ține seama de situația personală. Astfel, un impozit cunoscut
ca inechitabil, păstrat în Franța până în 1926, în Spania până în 1910 și în Anglia până în
1851, a fost impozitul pe ferestre. Mărimea sa era cu atât mai mare cu cât numărul de
ferestre era mai mare, indiferent de situația familială a contribuabilului.
• Realizarea echității orizontale (tratamentul egal al egalilor)
Problema echităţii orizontale este tratată în literatura fiscală de principalele nume asociate
cercetărilor asupra acestei probleme, Musgrave, Atkinson, Feldstein, Simon, King sau
Auerbach ca și de numeroși alți cercetători dedicați domeniului. Principiul echităţii orizontale
este larg acceptat ca principiu normativ în economia publică şi în dreptul fiscal modern.
Principiul este folosit şi ca o modalitate de evaluare a performanţelor sistemelor fiscale.
Cu toate acestea, în literatura de specialitate nu există un consens asupra proprietăţilor acestui
principiu, asupra conţinutului său normativ şi asupra modului în care trebuie opraţionalizat în
proceduri, chiar dacă ideea de ”tratament egal al egalilor” este utilă din punct de vedere analitic
și într-o foarte mare măsură intuitivă. Auerbach şi Hasset (1999) afirmă că: „Începând cu
Musgrave (1959), există un acord general că echitatea orizontală este importantă, dar un foarte
mare dezacord în privinţa a ceea ce este aceasta”38.
Problema echităţii orizontale este o problemă subsumată procesului redistributiv. A trata
egal contribuabilii, din punctul de vedere al politicilor redistributive, înseamnă a trata la fel
grupurile considerate ca „egale”, relevante pentru procesul redistributiv. Acest lucru înseamnă
că orice politică redistributivă va trata egal pe toţi cei pe care îi defineşte ca „egali”. Tratarea
egală a „egalilor” (oricum ar fi aceştia definiţi) este o condiţie satisfăcută de orice sistem fiscal.
Singura problemă pentru o autoritate este să definească corect criteriile relevante pentru statutul
de „egal”. Doar dacă aceste criterii nu sunt clar definite, atunci putem vorbi de violarea condiţiei
egalităţii.
Abordarea tradiţională a echităţii orizontale asumă că persoanele care se află într-o
situație identică trebuie să fie tratate în aceeași manieră.
Abordările recente ale aceleiaşi probleme (Feldstein, 1976) asumă că dacă două
persoane au aceeași poziţie relativă înainte și după taxare, atunci sistemul fiscal este echitabil
pe orizontală ( „If two individuals would have the same utility if the tax remain unchanged, they
should also have the same utility lavel if the taxes is changed.”). Aceasta înseamnă că un proces
de redistribuire prin impozitare este echitabil pe orizontală dacă este păstrat rangul iniţial. Cu
cât distanţa după impozitare este mai mare faţă de rangul iniţial, cu atât inegalitatea orizontală
este mai mare. Plotnick39 introduce indicatori ce măsoară gradul de inegalitate orizontală, de
tipul „Impactul schimbării rangului după impozitare asupra coeficientului Gini”.

38
Alan J. Auerbach, Kevin A. Hassett, A New Measure Of Horizontal Equity, p.1, NBER WORKING PAPER
SERIES, Cambridge, 1999
39 Martin David,Timothy Smeeding, coord., Robert Plotnick, author, Horizontal Equity, Uncertainty, and

Economic Well-being, p.264, comments on , 1985, http://www.nber.org/chapters/c6152

 Definiţia anterior enunţată a E.O. comportă numeroase clarificări şi condiţionări: a.
indivizii trebuie să aibă aceeaşi funcţie de utilitate; b. indivizii să aibă nevoie de acelaşi coş de
bunuri; c. dacă condiţia b nu este respectată, atunci spaţiul distribuţional este unul în conflict
cu principiul Pareto, permiţând ameliorarea situaţiei de bunăstare.
Contribuabilii care au aceeeaşi capacitate contributivă, trebuie să plătească acelaşi
impozit chiar dacă nu vor avea aceeaşi poziţie relativă după taxare, deoarece unii din ei vor
consuma bunurile sociale ce sunt produse ca urmare a impozitării.
Spre exemplu, orice persoană salariată plăteşte o contribuţie obligatorie (ca procent din
venitul salarial) la bugetul de asigurări sociale de sănătate. Spre deosebire de salariatul sănătos,
cel care se îmbolnăveşte beneficiază de serviciile publice de sănătate, iar situaţia sa (în sens de
unităţi de utilitate) se îmbunătăţeşte ca urmare a apariţiei riscului asigurat. În valoare monetară
această situaţie relativă se îmbunătăţeşte cu echivalentul monetar al serviciilor medicale
realizate.
Atkinson şi Stiglitz, într-o intervenţie din 1980, introduc următoarea diferenţă în
definiţia mai sus enunţată: „Principiul EO, afirmă că toţi cei care sunt identici în toate sensurile
relevante, trebuie să fie trataţi identic.” Pentru a putea aplica acest principiu, autorităţile trebuie
să definească, pe baza unor variabile asumate, ce înseamnă „egal în toate sensurile relevante”,
pentru ca mai apoi să selecteze politica redistributivă necesară. Problema cea mai dificilă în
această situaţie este alegerea „variabilelor relevante”. Un exemplu preluat din Galbiati, Verova
(2003) poate fi lămuritor:
„Să presupunem că o politică redistributivă trebuie realizată pentru o populaţie de trei
persoane (A, B, C). Primii doi indivizi au un venit de 100, în timp ce ultimul are un venit de 50.
B şi C au probleme de sănătate, în timp ce A este perfect sănătos. Presupunând că „venitul” este
o variabilă relevantă pentru dimensiunea redistribuirii, apare următoarea problemă normativă:
„sănătatea” poate fi considerată o a doua variabilă relevantă? Dacă nu, atunci A şi B vor fi
consideraţi „egali”, chiar dacă sunt diferiţi din punct de vedere al sănătăţii. Dacă „sănătatea” va
fi considerată o „variabilă relevantă”, atunci A şi B nu vor mai fi consideraţi „egali, iar
inegalitatea între B şi C va fi evaluată ţinând seama şi de starea de sănătate”. Exemplul de faţă
permite o concluzie simplă: cu cât numărul de variabile relevante creşte, cu atât se măreşte
domeniul funcţiei redistributive, politica redistributivă discriminând mai adânc între indivizi.
Diminuarea numărului de variabile relevante va face politica redistributivă mai omogenă, mai
puţin discriminatorie.
Alăturăm un alt exemplu: Presupunem două cupluri căsătorite, cu acelaşi nivel al
veniturilor. Unul din ele împarte acelaşi cămin, altul stă în gospodării separate. Ambele au
venituri cumulate soţ-soţie de 100.000 lei. Dacă pentru autorităţi „variabila relevantă” pentru
politica distribuţională este venitul cumulat, atunci ambele cupluri vor plăti acelaşi impozit.
Dacă alături de această variabilă mai adăugăm una - „locuirea în comun”, atunci politica
distribuţională poate să se schimbe, deoarece există situaţii reale în care progresivitatea taxării
pentru situaţia „trai în comun”, va duce la o situaţie inegalitară. Cei ce locuiesc în comun vor
primi mai puţini bani, datorită impozitării progresive a veniturilor gospodăriei, în timp ce
statutul de „căsătoriţi, dar fără locuinţă comună” va detemina o impozitare mai redusă.
Pentru Plotnick, principiul EO este parte a principiului „non-discriminării” în
impozitare, a cărui caracteristică este „corectitudinea procedurală” a mecanismului
impozitării, adică egalitatea de tratament procedural pentru toţi. Prin urmare, acest autor nu
are în vedere efectele distribuţionale ale impozitării, ci egalitatea procedurală, ce transformă
principiul într-o normă constrângătoare.
Deşi des invocat în politica fiscală, principiul respectiv este des încălcat de gestionarii
sistemelor fiscale. Excepţiile prevăzute în codurile fiscale arată că propoziţia de mai sus poate
fi demonstrată cu uşurinţă. Iată câteva exemple:
➢ O societate comercială în România poate alege să se înregistreaze (în anumite condiţii,
e.g. maximum 1.000.000 euro cifră de afaceri) ca microîntreprindere şi, astfel, să
plătească un impozit mult mai redus decât al altor societăţi comerciale;
➢ Impozitul pe venit nu este plătit de anumite categorii de persoane (spre exemplu, salariații
programatori, constructorii, cercetătorii, dar și persoanele cu handicap grav sau
accentuat);
➢ Acelaşi impozit nu se plăteşte pentru anumite ajutoare, indemnizații, recompense, sumele
încasate din asigurări, despăgubiri, etc.40;
➢ Deducerile personale modifică situaţia relativă a plătitorilor în funcţie de numărul
persoanelor aflate în întreţinere;
➢ Veniturile din jocurile de noroc au un sistem diferit de impozitare etc.
Şi în cazul TVA-ului autorităţile naţionale aplică scutiri implicite sau diminuări de rată,
fapt ce contribuie la încălcarea principiul echităţii orizontale. Chiar dacă, plătitorii de taxe dintr-
un subgrup oarecare împărtăşesc aceeaşi poziţie economică înainte de taxare, după aplicarea
procedurii taxării aceştia pot avea o rată efectivă a impozitării foarte diferită, ajungând la
inechitate orizontală. Spre exemplu, dacă un subgrup consumă mai multe bunuri cărora li se

40
Art.62, Cod fiscal.
aplică un TVA micşorat, poziţia alocativă a acestora se poate îmbunătăţii faţă de a grupului
similar, producându-se o schimbare de rang.
„Încălcarea” acestui principiu este însă o concluzie slabă şi am spune pripită, deoarece,
aşa cum am creionat, principiul respectiv nu este bine înţeles şi uniform definit. El are, aşa cum
arătat, abordări în practica fiscală pe cât de multe sunt gradele sale de libertate din punct de
vedere semantic.
Abordările ad hoc sunt mai numeroase decât încercările de a trata problema dintr-o
perspectivă normativă. Ba chiar, pentru laureatul Nobel Amartya Sen, „măsurarea conceptului
poate fi mai precisă decât conceptul ce îl reprezintă (1973)”, arătând, implicit, că atât
proprietăţile conceptului, cât şi conţinutul său normativ sunt departe de a fi clarificate. Existenţa
acestei situaţii se datorează impreciziei definiţiei mai sus enunţate. Ea nu ne spune ce grade de
aproximare sunt permise în expresia „aceeaşi situaţie relativă sau utilitate” (utilitatea fiind o
abordare în termeni de preferinţă individuală, ce nu este în mod obligatoriu identică cu
preferinţa altui individ). Dacă gradul de libertate nu este definit, atunci orice modificare
incrementală a poziţiei alocative determină o dispariţie a conceptului de echitate orizontală şi
înlocuirea sa cu cel de echitate verticală.
Economistul laureat al premiului Nobel - Herbert Simon, a propus o metodă prin care
să se poată analiza cea mai bună bază a taxării și echitatea orizontală, propunând următoarele
principii analitice41:
1. consumatorul este cel care suportă, în ultimă instanță, o taxă - incidența taxării este conceptul
ce ne permite să analizăm un sistem ideal de taxare.
2. consumatorii sacrifică utilitatea atunci când suportă o taxă, prin urmare, un sistem echitabil
este acela în care doi consumatori cu utilități egale înainte de taxare vor avea aceleași utilități
după taxare (Feldstein, 1976).
3. baza ideală a taxării reprezintă cea mai bună măsură - surogat a utilității (pentru Haig-Simon
această măsură surogat este venitul, în timp ce pentru alții această bază este consumul).

• Realizarea echității verticale - Echitatea verticală (EV) reprezintă un concept normativ,

spaţii politico-economice diverse, conceptualizând diferit acestă direcţie de acţiune fiscală.
Nicio altă problemă a fiscalităţii nu este atât de litigioasă ca aceea a mărimii venitului care
trebuie redistribuit. Caracterul „litigios” al acestui principiu derivă, în primul rând, din
legătura directă pe care acesta o are cu problema „inegalităţii”. Conceptualizările diferite
ale „inegalităţii” presupun abordări diferite ale principiului echităţii verticale. În general,

41
Citat în Tresch, Richard, Public Sector Economics, Palgrave, Macmillan,p.253, 2008
 modul în care guvernele tratează această problemă se poate observa din structura
sistemului impozitelor pe venit şi sistemului transferurilor intergeneraţionale.
Cea mai simplă abordare a echităţii verticale este aceea care afirmă că persoanele cu
venituri mai mari trebuie să plătească mai mult. Impozitarea progresivă este expresia
procedurală a asumării acestui mod de a înţelege echitatea verticală.
Într-un sens general, echitatea verticală se referă la situaţia de comparare a efectelor
distribuţionale ale unei politici oarecare de impozitare.
Pentru Martin Feldstein, o situaţie de echitate verticală este aceea în care persoanele
aflate în situații alocative diferite sunt tratate fiscal în manieră diferită. „O persoană ce dispune
de utilităţi mai mari faţă de o altă persoană înainte de taxare, trebuie să aibă utilităţi mai mari
faţă de cealaltă persoană și după taxare”, afirmă acesta. Această abordare în definirea EV, deşi
arată, fără îndoială, că poziţiile alocative relative nu trebuie să se modifice între două grupuri
date, ea nu arată şi dacă „utilităţi mai mari faţă de…” înseamnă că gradul de diferenţiere trebuie
să fie acelaşi. Adică dacă implică sau nu o schimbare în situaţia de inegalitate anterioară.
Pentru alţi autori, diferenţa de poziţie după taxare trebuie să se menţină, dar prin
sistemul impozitării progresive deţinătorii unor venituri mai ridicate trebuie să plătească mai
mult.
Problema echităţii fiscale verticale este pusă şi în context internaţional, poziţia unor
organisme internaţionale OECD fiind aceea că veniturile fiscale naţionale trebuind să fie
diferite în funcţie de beneficiile ce decurg din activităţile economice transnaţionale.
• Abordarea echităţii fiscale din perspectiva conceptelor de mai sus (echitate verticală şi
echitate orizontală) reflectă modul în care a fost conceptualizată şi aplicată ideea
capacității contributive - (ability to pay principle).
Contribuabilul va finanța cheltuieli publice în funcție de capacitatea sa contributivă și
nu în funcție de gradul de utilizare a bunurilor şi serviciilor publice. Dacă nu ar exista un astfel
de „compromis”, ar însemna că persoanele care nu pot realiza venituri sau realizează venituri
foarte scăzute nu vor putea beneficia de servicii publice. Această condiție îmbină, cum
spuneam, realizarea echității orizontale cu cea verticală. Pentru a putea vorbi de o realizare a
condiției capacității contributive trebuie să putem utiliza o unitate de măsură a acesteia. În
general, măsurarea se face luând ca indicatori averea, venitul și consumul. Alegerea unui mod
de măsurare care să ţină seama de cei trei indicatori implică atât constrângeri instituționale (spre
exemplu, un impozit pe venit are o eficiență scăzută în cazul economiilor cu o populație rurală
mare sau o valoare prea mare a TVA poate determina scăderea consumului), cât și judecăți de
valoare (care este gradul optim de inegalitate a veniturilor?, de la ce valoare a diferenţialului
între veniturile mici şi cele foarte ridicate, inegalităţile devin neproductive social, adâncind
clivajele sociale sau accesul la servicii de sănătate şi de educaţie mai bune? etc.).
Calcularea capacității contributive este o sarcină dificilă, în primul rând datorată
impreciziei conceptuale în definirea indicatorilor mai sus amintiți. Ce înţelegem prin „venit”?
Din manualele de economie ştim că este o retribuție cuvenită factorilor de producție. Dar tot
economiştii îl analizează ca venit complet, integral, total. Asta înseamnă o extindere a ariei
conceptuale, deoarece el poate cuprinde, pe lângă activele monetare, şi alte elemente. În cazul
contribuabililor din zone rurale e vorba despre bunurile ce grupează autoconsumul sau, în cazul
populației asistate în situaţii de risc, transferurile publice cu caracter social (subvenţionarea
transportului public, asigurarea unor bilete de tratament subvenţionate, preţuri mai mici la
muzee, teatre, săli de concert etc.). La acestea vom adăuga, în cazul agenţilor economici,
transferurile cu caracter economic.
• Egalitatea în fața impozitului - Dimensiunea egalitară a echităţii este reflectată cel mai
bine prin această condiţie. Impunerea trebuie să fie suportată de toți cetățenii, cuprinzând
toate categoriile sociale care realizează venituri sau care au o anumită avere. Toate
persoanele care obţin venituri din aceeaşi sursă trebuie să fie impozitate. Toată materia
impozabilă trebuie să fie supusă impozitului. Toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii fiscale.
• Echitatea intergenerațională - efectele distribuționale pe care politica fiscală le are nu
numai asupra grupurior socio-profesionale și demografice prezente, ci și efectele acesteia
asupra viitoarei generații. Problema principală a acestui tip de evaluare este una
fundațională: ce cadru de analiză luăm în considerare? De pildă, Cowen (2007) consideră
că un criteriu de echitate intergenerațională este capacitatea politicii fiscale de a contribui
sau nu la o rată de creștere ridicată a economiei pe termen lung.
Pentru anumiţi autori analiza efectelor intergeneraționale este una ce presupune utilizarea
instrumentarului filosofiei morale și al analizei politice, în timp ce pentru alții, alături de
costurile monetare sunt importante și cele nonpecuniare (de pildă, o măsură fiscală ce
scumpește un bun sau serviciu, al căror consum produce poluare, limitează consumul
acestora, limitând efectele negative asupra mediului).

Dificultăți în operaţionalizarea principiului echităţii

- evaziunea legală (organizată prin lege - toleranță mai mare pentru anumiți contribuabili
prin subevaluarea materiei, precum este cazul persoanelor angajate în zone rurale, zilieri etc.).
Diminuarea nişelor fiscale este o condiţie obligatorie pentru a se realiza echitatea fiscală.
 - evaziune prin exploatarea ambiguităților și lacunelor legale. Pentru realizarea echităţii
fiscale, autorităţile trebuie să diminueze condiţiile de fraudă şi evaziune fiscală. Diminuarea
posibilităţilor de evaziune fiscală datorită lacunelor legale este importantă, deoarece, în
condiţiile în care un impozit este inaplicabil, ansamblul contribuabililor poate considera
impozitul respectiv inechitabil şi ineficace.
- evaziune ilegală. Economiile moderne sunt martorele unei diversificări a metodelor de
fraudare între care putem aminti: modificarea bazei de impozitare prin disimularea parțială sau
totală a acesteia, cu ajutorul plății fără factură, prin necompletarea declarațiilor sau prin
multiplicarea cheltuielilor - creștere exagerată sau realizare de cheltuieli fictive.

9.2. Principiul eficienței impozitării

Eficiența intervenției publice în economie depinde atât de modul în care veniturile
publice sunt alocate pe categorii de cheltuieli, cât și de modul în care se finanțează şi se
cheltuiesc acestea. Minimizarea costurilor economice ale politicii de impozitare reprezintă unul
din aspectele importante de care autoritățile trebuie să țină seama atunci când susţin un anumit
tip de politică fiscală.
Aspectele legate de eficiența sistemului fiscal întregesc preocupările privind crearea
unui „sistem fiscal bun”, principile de politică financiară reprezentând o preocupare
semnificativă pentru orice autoritate academică sau guvernamentală în domeniul fiscal.

• Randament fiscal ridicat - Măsurile fiscale, oricare ar fi acestea, trebuie să conducă la

realizarea obiectivelor guvernamentale prin asigurarea unui flux constant de venituri pe toată
perioada exercițiului bugetar. Pentru a putea fi realizată această condiție imperativă, sistemul
fiscal nu trebuie să interfereze cu principiul alocării eficiente a resurselor. Sistemele de taxare
sunt, însă, distorsionare, împiedicând realizarea condiției de optimalitate paretiană (principiul
alocării eficiente). Acest lucru este posibil deoarece luarea deciziilor de a consuma sau de a
produce nu au la bază același argument, adică același nivel al prețurilor bunurilor și serviciilor
vizate de cumpărători și vânzători.
Prețul relevant pentru consumator nu este acelaşi cu cel relevant pentru producător.
Spre exemplu, în cazul unei taxe precum acciza, decizia consumatorului pentru achiziția unui
litru de benzină se bazează pe prețul final al bunului, la pompă. Nu același lucru se întâmplă în
cazul producătorului care i-a decizia de producţie în funcție de prețul litrului de benzină fără
acciză, adică pe baza costurilor de producție și a profitului pe care dorește să îl obțină.
 În cadrul negocierii unui salariu, potenţialul angajat i-a decizia privind acceptarea sau
nu a unui post ținând seama de nivelul salariului de bază sau a celui net, pe când angajatorul
ține seama de nivelul salariului plătit cu contribuțiile sociale care sunt în sarcina sa. Pentru că
deciziile de producție și de consum sau de acceptare a unui post pe o anumită piață a muncii, în
cele două cazuri de mai sus, nu au drept fundament același nivel al prețului, apare o situație de
ineficiență alocativă, condiția de optimalitate paretiană (RMS=RMT) nefiind satisfăcută din
cauza efectelor distorsionare ale sistemului de taxare.
Pentru că această condiție de eficiență alocativă nu poate fi satisfăcută, nici „spot”, nici
în dinamică, convenția este ca un sistem de taxare să fie considerat eficient economic atunci
când determină apariția unui nivel redus de ineficiență alocativă. Provocarea oricărei politici
fiscale este să determine obținerea unui anumit venit public cu un nivel de ineficiență alocativă
cât mai scăzut, pentru a nu ajunge în situația paradoxală pe care președintele american Ronald
Reagan o prezenta astfel:
„Tot ce mișcă taxăm; ceea ce mișcă și după asta, reglementăm; în fine, ceea ce nu mai
mișcă, subvenționăm.”
Pentru a avea un randament fiscal ridicat - în sensul mai sus exprimat - sistemul de
impozitare trebuie să îndeplinească câteva condiții, astfel:
a) Generalitate: Impozitul trebuie să fie plătit de toți cetățenii care posedă surse de impozitare.
De asemenea, trebuie să fie construit astfel încât să nu existe posibilităţi de sustragere de la
impunere a unei părţi din materia impozabilă.
b) Simplitate administrativă - Volumul cheltuielilor privind stabilirea materiei impozabile,
calcularea şi perceperea impozitului trebuie să fie cât mai scăzut posibil, iar gestionarea
sistemului trebuie să fie cât mai simplă. Eficienţa fiscală este, în acest sens, o funcţie a
monitorizării plătitorilor de taxe. Gestionarea simplă a sistemului fiscal are şi o componentă
temporală importantă. Procedurile birocratice laborioase, consumatoare de timp, sunt asociate
cu un grad de eficienţă mai scăzut şi cu o eroziune a consimţământului. Performanţa
administrativă în cazul sistemului fiscal, impune o modelizare a birocraţiei, fondată pe o
evaluare a performanţelor care să cuprindă indicatori de rezultat strâns legaţi între ei, dar
fundamentaţi pe structuri de acţiune diferită. Un indicator de rezultat, definit intern, cum este
simplitatea administrativă, trebuie să fie definit şi extern, din perspectiva contribuabilului (cum
înţelege acesta simplitatea administrativă).
Un grad ridicat de „civismul fiscal” (respectarea termenelor pentru obligaţiile de plată
şi conformitatea voluntară) este posibil doar dacă, în spiritul bunei guvernanţe, autorităţile
facilitează plata impozitelor, prin, spre exemplu, dematerializarea procedurilor, utilizarea unor
declaraţii pre-completate de către autorităţi, simplificarea limbajului administrativ-fiscal etc.
Productivitatea unui sistem fiscal depinde nu numai de capacitatea de a genera venituri
pentru obiectivele publice, cât și de costurile aparatului fiscal ce gestionează sistemul.
Gestiunea sistemelor de impozitare implică costuri instituționale ce pot fi disociate în:
1. costuri de administrare din partea autorităților fiscale și 2.costuri determinate de subiecții
impozitului.
1. Costurile de intervenție fiscală (costuri de administrare). Acestea reprezintă costurile de
funcţionare ale sistemul de administrare fiscală. Sunt determinate de numărul de salariaţi ai
agenţiilor de administrare fiscală, de densitatea infrastructurii, de mărimea reţelelor informatice
de gestiune fiscală.
RAPORTUL între costurile nete ale funcționării sistemului și veniturile nete încasate
este determinant în judecarea eficienței sistemului fiscal.
2. Costurile determinate de subiecții sistemului. Efectele distorsionare ale unei politici de taxare
sunt amplificate de situațiile de non-conformare la impozit, ce vor determina din partea
autorităților, măsuri de întărire ale controlului, ce vor genera, la rândul lor, alte costuri de
administrare. De pildă, practica vânzării fără bonuri fiscale sau fără factură, diminuează baza
de impozitare şi cuantumul veniturilor statului din TVA sau impozit pe profit, ceea ce impune
realizarea unor controale extinse la contribuabili, deci cheltuieli mai mari pentru administraţia
fiscală. Acelaşi fapt se întâmplă şi în condiţiile în care angajatorii plătesc salariul în parte
fiscalizat, în parte, nefiscalizat.
Pe de altă parte, cu cât sarcina fiscală determină o creștere mai mare a constrângerii
bugetare asupra contribuabilului, cu atât vor fi mai multe situațiile de non-conformare, de
evitare a taxării, realizate prin 1. optimizare fiscală, 2. evaziune fiscală.
Costurile administrării sistemului fiscal sunt determinate și de capacitatea de a măsura
corect, fără omisiuni, a materiei impozabile, precum și de capacitatea de partajare a
informațiilor privind contribuabilul între nivelurile instituțiilor administrației fiscale.
De asemenea, costurile de administrare sunt dependente și de combinațiile de taxe
utilizate. Astfel, prin sistemul de colectă al unei taxe, de pildă, în cazul accizei - se pot dobândi
informații utile care pot ajuta în stabilirea mai corectă a nivelului de impozit pe profit, plătit sau
ce trebuie plătit suplimentar.

b) Calcularea simplă și înțelegerea facilă a procedurilor fiscale din perspectiva

consumatorului
 Complexitatea sistemului de impozitare diminuează lizibilitatea acestuia, afectând și
ÎNȚELEGEREA sa, indiferent de bunele intenții exprimate de guvernanți. Prestații sociale
universale, asigurări sociale pentru salariați, impozite pe venit, impozite pe avere, pe suprafața
de teren, multiplicarea nișelor fiscale, derogări fiscale etc., eterogeneitatea acestor prelevări şi
probleme reprezintă un factor important în compromiterea oricărei politici fiscale și a
rezultatelor acesteia.
Fișele fiscale numeroase și bogate în „rubrici”, dificultatea completării documentației
pentru prelevările la care sunt supuse afacerile sau comunicarea inadecvată a autorităților față
de publicul interesat, constituie „argumente” importante pentru a înțelege „rezistența” la plata
impozitului. Nivelul de educație al populației, nu numai cel în materie economică, ci și cel
general, determină grade diferite de „rezistență” la sistemul de impozitare, ceea ce impune o
adecvare a procedurilor fiscale la „agenții țintă” ai sistemului.
Pentru unii autori (Tresch, 2008), acesta este motivul pentru care, în țările cu rată mică
a alfabetizării, sunt preferate taxele pe întreprinderi în locul celor personale, în primul rând
pentru că acele taxe sunt reţinute la sursă, fără ca un plătitor individual să fie obligat la
completare de formulare.
La fel, preferința pentru TVA și, în general, pentru impozite indirecte a autorităţilor este
determinată, în opinia unor autori, de caracterul „ascuns” al acestui impozit, ceea ce face ca
rezistența să fie mai scăzută.

c) Pluralitate: sistemul de impozitare trebuie să fie divers pentru a permite așezarea sa pe

majoritatea surselor de venituri din economie
În general, trebuie privilegiate acele politici de mix fiscal care au în vedere asiete largi
și rate scăzute. Acest principiu atrage după sine şi o altă condiţie, exonerările legale, nişele
fiscale ce pot diminua asieta, ce trebuie să fie cât mai reduse, pentru a nu reprezenta o sursă de
ineficiență fiscală, diminuând încasările.

d) Stabilitate și automatism - randamentul trebuie să fie constant o perioadă lungă de timp a

ciclului economic
Dacă în anumite perioade de timp este nevoie de resurse publice mai ridicate, este de
preferat să se mențină stabilitatea sistemului fiscal și să se apeleze la resurse obținute din
împrumuturi, evitând creșterea nivelului taxării şi eticheta de sistem fiscal instabil. De
altminteri, instabilitatea sistemelor fiscale este considerată o sursă importantă pentru reţinerea
investitorilor de a intra pe anumite pieţe, incertitudinea făcând dificilă luarea deciziilor.
e) Elasticitatea, fllexibilitatea - presupune ca sistemul de taxare să fie permanent adaptabil
necesităţilor de venituri ale statului. Acesta trebuie să poată răspunde uşor la schimbările
economice. Flexibilitatea impozitării este necesară atât din considerente de raţionalitate
economică, cât şi din considerente politice. Managementul rapid şi riguros al cererii impune o
asemenea trăsătură a sistemului fiscal.
Diminuarea ratelor de impozitare poate constitui un element important în menținerea
consumului la niveluri ridicate și diminuarea efectelor unei recesiuni, după cum, creșterea
taxelor poate fi folosită cu succes în a preîntâmpina creșterea inflației prin cerere în perioade
de creștere exuberantă a economiei.
Din punct de vedere politic flexibilitatea este necesară, deoarece ea este expresia unei
raţionalităţi politice, a alegerii unor valori politice şi economice. Chiar dacă în societăţile
moderne există un relativ consens între membrii societăţii şi, deci, şi între reprezentanţii
acestora, asupra unor nevoi fundamentale, necesare a fi satisfăcute pentru toţi membrii
societăţii, nevoia de a avea posibilitatea unei opţiuni în politica economică trebuie să rămână o
trăsătură fundamentală a societăţii moderne. Flexibilitatea fiscală este expresia acestei idei.
Schimbarea opţiunilor trebuie să poată fi realizată şi prin politica fiscală.
Realizarea flexibilității este determinată de satisfacerea a două condiții: a. autoritățile
guvernamentale trebuie să poată schimba sistemul de taxare rapid, atunci când condiţiile
economice o impun şi b. schimbarea în modul de taxare a activelor trebuie să influențeze rapid
cererea agregată (în condițiile în care introducerea mixului nou nu este percepută ca o măsură
circumstanțială).

Tehnic vorbind, o măsură fiscală trebuie, pe cât posibil, să răspundă regulii „elasticității
inverse”. Aceasta înseamnă că pentru a obține o eficiență ridicată trebuie fiscalizate acele asiete
cel mai puțin mobile geografic - taxarea locuințelor, taxarea imobilizărilor întreprinderilor (de
tipul taxei pe stâlp), taxarea consumului pentru bunuri cu cerere inelastică, taxarea terenurilor,
a autovehiculelor42 etc. În cazul taxelor asupra veniturilor, dacă avem un coeficientul de
elasticitate subunitar, atunci orice creștere a ratei de impozitare duce la creșterea veniturilor
fiscale şi, dacă, dimpotrivă, acesta este supraunitar atunci efectul este invers.
Creșterea randamentului fiscal al unui sistem de impozitare prin creșterea presiunii
fiscale are anumite limite, între care putem enumera43:

42
Antoine Bozio, Julien Grenet, Economie des politiques publiques, p.45, Edition La Decouverte, Paris, 2010
43
Muzellec Raymond, Finances publiques, p. 552, Edition Dalloz, Paris, 2009
1. limite tehnice: în general, în statele dezvoltate, câteva categorii de impozite asigură 2/3 din
totalul veniturilor publice. Acestea sunt impozitele pe consum și impozitele pe venituri. Astfel,
această concentrare face dificilă orice creștere a presiunii fiscale, după cum, având în vedere
nivelul ridicat al presiunii fisale din UE, este practic imposibilă creșterea acesteia fără a se
pierde venituri la buget.
2. limite psihologice: un nivel ridicat al impozitării va mări tendința de fraudare, creând senzația
unui sistem fiscal confiscatoriu, deşi, în acelaşi timp, contribuabilii doresc să primească un
număr mai ridicat de „utilităţi” de la stat. Sistemele fiscale moderne sunt, în general, sisteme a
căror funcţionare eficientă se datorează consimţământului populaţiei la taxare. Acest aspect
psihologic este determinant în relaţia dintre administraţia statului şi contribuabil, deoarece
acesta din urmă, într-un prim pas, nu „vede” utilitatea directă a sistemului de impozitare. Mai
mult, conformitatea la impozitare este determinată şi de performanţele sau eşecurile anterioare
ale administraţiei publice. Lipsa de eficienţă în diminuarea inegalităţilor, a sărăciei, în creşterea
gradului de securitate, percepţia negativă asupra modului de alocare a resurselor necesare
pentru derularea contractelor publice, corupţia la nivel înalt, diminuează serios şansele la o
atitudine pozitivă faţă de o anumită măsură fiscală. În egală măsură, o presiune fiscală mai
ridicată asupra unei categorii socio-profesionale, determină o autovictimizare a acesteia în
raport cu o alta, prin impozitarea diferențiată apărând imaginea publică a „sacrificatului”.
Această imagine a „sacrificatului” poate fi evidentă şi privind lucrurile din perspectiva structurii
contribuţiilor fiscale în totalul veniturilor statului. Astfel, în condiţiile în care de foarte mulţi
ani se observă o diferenţă majoră între veniturile din consum la bugetele publice şi cele din
capital - în sensul în care primele dau o cotă constant mai mare decât ultimele - consumatorul
se poate considera un continuu „sacrificat”, mai ales în economiile în care veniturile salariale
sunt scăzute. Dacă adăugăm şi dimensiunea contribuţiilor din muncă, atunci percepţia de „etern
sacrificat” este şi mai pregnantă.
Rezistenţa la impozitare trebuie serios avută în vedere de autorităţi pentru că aceasta
depinde şi de proiecţiile pe care populaţia le face cu privire la veniturile sale viitoare sau, pur
şi simplu, de dorinţele acesteia privind viitorul veniturilor proprii.
Un exemplu simplu de înţeles este următorul: În anii ’80, în Franţa, autorităţile au pus
problema creşterii la 65% a tranşei marginale a impozitului pe venit. În acest context, numeroşi
contribuabili au manifestat împotriva acestei măsuri fiscale, chiar dacă cei mai mulţi dintre
aceştia nu deţineau o asietă fiscală care să justifice o astfel de atitudine, fiind neafectaţi de noua
măsură. Teama de un „efect de contagiune” a fost, probabil, mai ridicată decât argumentele
logice şi situaţia personală de atunci.
 Consimţământul la impozit, trebuie, în mod particular, luat în considerare în spaţiile
economice transnaţionale comune, cum este şi UE. În condiţiile mobilităţii accentuate pe pieţele
sectoriale, lipsa de consimţământ la impozitare poate fi bine „semnalizată” prin evitarea
impunerii în statele cu fiscalitate ridicată şi transferarea consumului, economisirii sau afacerilor
în spaţiile mai prietenoase din punct de vedere fiscal.
Un exemplu actual poate ilustra relevant aserţiunea de mai sus. În urma măsurii de
supra-accizare a combustibililor din primăvara lui 2014, diminuarea veniturilor din aceasta
sursă fiscală a fost de 16% în prima lună de la aplicare, explicaţia venind din analiza
comportamentului agenţilor economici ce realizează activităţi de transport marfuri. Aceştia au
preferat să achiziţioneze combustibil din ţări cu preţuri mai scăzute ale carburanţilor, pentru a
nu-şi diminua rata rentabilităţii. Evident, pe termen lung, un asemenea comportament de evitare
nu va mai avea efectele din perioada scurtă.
Rezistenţa la impozitare este determinată nu numai de aspectele legate de „poziţia” în
sistem a unei categorii socio-profesionale faţă de o alta sau de mărimea presiunii fiscale, ci şi
de efortul făcut pentru „conformitate”, de efortul făcut pentru plata impozitelor. Acesta este
măsurabil prin timpul sacrificat activităţii productive pentru a îndeplini procedurile
administrative necesare acestei sarcini. Drumuri numeroase la fisc pentru conformare voluntară
înseamnă şi pierderi importante în productivitate la nivel naţional.
Administraţiile fiscale, în urma introducerii în activitatea de furnizare a bunurilor
sociale, a principiilor „noului managerialism public”, duc o activitate din ce în ce mai
consistentă şi coerentă de comunicare şi de relaţii publice, prin care urmăresc o apropiere a
relaţiilor cu grupurile foarte eterogene de stackeholderi. În faţa problemelor ridicate de
complexitatea legislaţiei fiscale, aceste instituţii au realizat diverse instrumente menite să
îmbunătăţească atât accesul la informaţia fiscală şi înţelegerea acesteia, cât şi procedurile pentru
plata obligaţiilor fiscale.
Aceste instrumente îmbracă forme diverse, de la scrisori de informare către contribuabil,
până la pliante şi ghiduri practice sau formulare pentru declaraţii fiscale simple, atât ca formă,
cât şi ca limbaj, clipuri publicitare.
Concluzionând, asemenea măsuri, chiar dacă nu reuşesc să ne facă să iubim
administraţia fiscală, au rolul de a o face mai înţeleasă.