Capitolul 4

TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

În lucrarea sa din 1959, Theory of Public Finance, R. Musgrave spunea:

„Nu există un singur set de principii, nicio regulă normativă uniformă care
să poată fi aplicată economiei publice. Mai curând ne confruntăm cu un
număr de funcții separate, chiar dacă interconectate, care necesită soluții
distincte” (Musgrave, 1959, p.5, apud Mirrlees, 2006, p.366). Din
perspectiva musgreviană, cele mai importante funcţii ale finanțelor publice
sunt de stabilizare, alocare și redistribuire. Primele două au legătură cu
căutarea eficienței, în timp ce ultima are legătură cu căutarea echității. Mai
târziu, economiști ca Atkinson și Stiglitz (1980) au renunțat la funcția de
stabilizare și s-au referit doar la funcția de alocare și cea de redistribuire.
Totuși specialiști în estimarea performanței sectorului public (Afonso et al.
(2005) diferențiază funcțiile publice în două categorii: de oportunitate (sau
de proces) și ,,musgrave”. În partea a treia a cărții, în studiul de caz, vom
reveni la indicatorii specifici ce reflectă performanța sectorului public din
perspectiva acestor trei funcții fundamentale.
Pentru stabilizare, guvernul ia decizii care au efecte asupra producției,
ocupării, inflației, balanței de cont curent. Acestea se constituie într-o
funcție a bunăstării macroeconomice (Blanchard & Fischer, 1989, p.568,
apud Mirrlees, 2006, p.367), deoarece modul în care firmele interacționează
pe piață și produc bogăție depinde de cadrul economic general, iar
variabilele respective sunt influențate, direct sau indirect, de veniturile și
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

cheltuielile publice. Metoda de constituire a veniturilor publice, prin

impozite sau din împrumuturi, influențează decizia de economisire, rata
inflației, volumul producției etc.
În ceea ce privește funcția de alocare, guvernul asigură el însuşi
anumite bunuri sau servicii, deoarece se consideră că piaţa nu le poate
asigura în cantitate suficientă sau nu este în interes public să le producă
sistemul privat. Între statele dezvoltate există deosebiri fundamentale în ceea
ce priveşte rolul statului de producător de bunuri și servicii. De exemplu în
SUA, prin Constituţie, este stabilit că statul trebuie să asigure serviciile
poştale şi tipărirea de bani. În majoritatea statelor europene, educaţia,
sănătatea, cultura, dar și subvențiile pentru întreprinderi strategice (ca unele
domenii din transport, poștă, comunicații sau energie), sunt asigurate de
către stat. În acest context, funcția bunăstării sociale este maximizată dacă,
în urma alocărilor publice pentru producerea acestor bunuri și servicii, se
obțin rezultate foarte bune, cum ar fi creșterea nivelului capitalului uman, a
speranței de viață, reducerea mortalității infantile, menţinerea resurselor
naturale şi protecţia mediului, dezvoltarea urbană etc. Se consideră că
performanțe bune în aceste domenii oferă un cadru propice și sectorului
privat.
Ca redistribuitor, statul ia bani de la anumiţi indivizi pentru a-i da
altora. În această categorie, cele mai importante cheltuieli sunt cele pentru
asistenţa acordată bătrânilor şi copiilor, șomerilor și programele pentru
persoanele cu dezabilități. Dintre toate funcţiile guvernului aceasta se
apropie cel mai mult de principiul echităţii verticale şi de welfare
economics. Pentru această funcție se are în vedere diminuarea inegalității
sociale și asigurarea principiului justiției sociale.
În general, există două tipuri de cheltuieli publice:
 cheltuieli guvernamentale exhaustive care se referă la achiziţiile
statului de bunuri şi servicii; ele sunt exhaustive deoarece alocarea
resurselor către aceste bunuri exclude utilizarea lor de către sectorul privat;
ele se referă la producţia propriu zisă de bunuri şi servicii (şcoli, autostrăzi,
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

aeroporturi, spitale, locuinţe etc.), la consumabilele şi salariile necesare

funcţionării acestor servicii.
 cheltuieli de transfer care se referă la redistribuirea venitului sub
formă de pensii, subvenţii, dobânzi, ajutoare, alte beneficii pentru cetăţeni;
aceste cheltuieli nu afectează totalul produselor în sens de rivalitate public /
privată, dar privesc problema echităţii.
Anii 60-80 au reprezentat perioada de aur a intervenționismului statal,
în care o viziune idealizată asupra politicilor publice și a efectelor acestora
asupra bunăstării generale a dominat atât viziunea opiniei publice cât și pe
cea a teoreticienilor, sub influența constructivismului welfarist, de care am
menționat anterior. Mai ales în lucrările lui Timbergen (1952) și Johansen
(1965) se opinează că politica economică pornește de la următoarele
premise fundamentale: (a) urmărește bunăstarea generală iar activitățile
rent-seeking sunt nesemnificative; (b) sectorul public este monolitic și nu
pot exista neconcordanțe între diferitele obiective care sunt ca piesele unui
puzzle, elemente ale unei gândiri strategice raționale; (c) deciziile de
politică sunt reversibile, iar funcționarii pot fi concediați dacă nu mai este
nevoie de ei; (d) decidenții au control deplin asupra instrumentelor de
politică economică, pot controla modul de implementare și nu există
diferențe de eficiență a obiectivelor și instrumentelor între top și bază; (e)
decidenții au o bună și completă înțelegere asupra realității economice, în
bază cărora iau decizii competente (Tanzi&Schuknecht, 2000, pp.16-18).
Toate acestea au fost pe rând demontate de reprezentanții școlii alegerilor
publice, cum am văzut în capitolul anterior.

Mărimea guvernului și cheltuielile publice

Alegerile guvernului în materie de cheltuieli reprezintă alegerile clasei

politice cu privire la gradul de implicare a statului în economie. Cu cât
cheltuielile publice sunt mai mari, ca pondere în PIB, cu atât gradul de
implicare a statului în economie este mai mare, funcțiile atribuite lui mai
numeroase și, în consecință, mărimea guvernului este mai mare. După
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

Marea Criză, și, în special, după al doilea Război Mondial, s-a considerat că
pe măsură ce cresc cheltuielile publice crește și bunăstarea generală. Astfel,
în anumite țări, în special țările europene, vestice și nordice, cheltuielile
publice au crescut treptat la peste 50% din PIB. Concomitent s-a constatat
că beneficiile de pe urma acestora nu au crescut în aceeași măsură. Ritmul în
care au crescut rezultatele intervenției publice în materie de performanță
economică, sănătate, educație, distribuție a venitului, guvernanță și altele, a
fost descrescător. În partea a doua a cărții vom aborda separat câteva dintre
cele mai semnificative servicii publice, în timp ce, în partea a treia a cărții
vom reveni la conceptele de performanța și eficiență a sectorului public, în
statele europene.
Tanzi&Schuknecht (2000) grupează țările, în raport de ponderea
cheltuielilor publice în PIB în trei categorii. În țări ca Olanda, Suedia,
Norvegia dar și Franța și Belgia, ponderea cheltuielilor publice a crescut
treptat, de la 31% în 1960, la 55,1% în 1990. Ele au fost denumite, în
consecință, guverne mari, în sensul de cheltuitoare mari. Alte țări, cu
guverne medii (Austria, Canada, Italia, Germania, Irlanda, Noua Zeelandă,
Spania, Ungaria) au cheltuieli sub 50%, cu o creștere de la 29,3% la 44,9%.
În țările cu guverne mici (Australia, Japonia, SUA, Marea Britanie și
Elveția, și majoritatea țărilor din Europa Centrală și de Est) cheltuielile au
crescut de la 23% la 34,6% (Tanzi&Schuknecht, 2000, pp. 100-101). După
încă o decadă de la această analiză, cheltuielile au continuat să crească în
unele țări europene, deși numeroase studii au demonstrat că țările cu
guverne mici obțin performanțe mai bune. În tabelul 4.1 se poate vedea
valoarea cheltuielilor publice în PIB în 2013 și 2009, pentru țările Uniunii
Europene, precum și cheltuielile reprezentative ca pondere in PIB pentru
anul 2009.

Tabelul 4.1. Cheltuielile publice ca pondere în PIB în statele membre UE

Țara Cheltuieli Cheltuieli Educația Sănătatea Protecția
totale 2013 totale 2009 2009 2009 socială 2009
Austria 51,2 52.6 6 11.2 30.7
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

Belgia 54,7 53.7 6.6 10.6 28.3

Bulgaria 38,7 41.4 4.6 7.2 17.2
Cehia 42,3 44.7 4.4 8 20.3
Cipru 45,8 46.2 7.9 7.4 21.1
Croația 45,9 51.9 4.4 7.8 20.8
Danemarca 57,2 58.1 8.7 11.5 34.7
Estonia 39,3 44.7 6 6.8 19
Finlanda 54,4 56.1 6.9 9.2 30.4
Franța 57,1 56.7 5.9 11.7 33.6
Germania 44,7 48.3 5.1 11.8 31.5
Grecia 58,5 54 5.3 10 28
Irlanda 42,9 48.2 6.4 10 26.5
Italia 50,6 51.9 4.7 9.4 29.9
Letonia 36,1 43.6 5.6 6.8 16.9
Lituania 34,5 44.9 5.7 7.5 21.2
Luxemburg 43,5 45.2 8 24.3
Malta 43,5 42.5 5.4 8.3 19.6
Marea 46,9 50.8 5.2 9.9 28.6
Britanie
Olanda 49,8 51.4 5.9 11.9 31.6
Polonia 41,9 44.6 5.1 7.2 19.2
Portugalia 48,7 49.8 5.8 10.8 26.8
Romania 35 41.1 4.2 5.6 17.1
Slovacia 38,7 41.6 4.1 9.2 18.8
Slovenia 59,4 48.7 5.7 9.2 24.2
Spania 44,8 56.7 5 9.6 25.4
Suedia 52,9 54.9 7.3 9.9 32
Ungaria 50 51.4 5.1 7.7 24.3
Sursa: Eurostat și Word Bank

Cel mai mic procent de cheltuieli publice (sub 40% din PIB) îl găsim în
țările baltice, în România și Bulgaria. Dintre țările din Centrul si Estul
Europei, Ungaria are cea mai mare cotă de cheltuieli publice. Țările aflate în
partea superioară a clasamentului cheltuiesc cu până 20% mai mult din PIB
decât România, țara cu cel mai redus nivel al cheltuielilor publice în 2013.
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

Se observă o scădere a cheltuielilor între 2009 (an depresionar, cu cele mai

scăzute valori ale PIB-ului) și 2013, pentru majoritatea țărilor. Ca structură,
pe funcții, cea mai mare inegalitate între țări se observă la cheltuielile cu
protecția socială. Între țara care alocă cel mai mult, Danemarca, și România,
care alocă cel mai puțin, se observă o diferență de 17% din PIB.
Diferențele dintre țări în ceea ce privește mărimea și structura
cheltuielilor pot fi explicate în baza mai multor teorii. Una dintre ele se
referă la legea lui Wagner, conform căreia mărimea sectorului public este
direct proporțională cu mărimea venitului din acea țară. Graficul de mai jos
(Figura 4.1) ilustrează legătura dintre volumul cheltuielilor publice și
nivelul PIB-ului/locuitor (Baciu, 2013, p.28 și următoarele).
55

Suedia Danemarca
Franta

Austria
50

Ungaria Belgia
Finlanda

Italia
Grecia
Germania
Olanda
Slovenia
45

Portugalia
Cehia
Polonia Malta Marea_Britanie

Cipru
Slovacia
40

Spania Luxemburg
Bulgaria

Letonia
Romania
Estonia
Lituania Irlanda
35

0 20000 40000 60000 80000

PIB/locuitor

Figura 4.1. Corelația dintre volumul cheltuielilor totale și PIB-ul/locuitor;

Sursa: Baciu,L., Eficacitate vs. Eficienta, o abordare conceptuala a justificarii interventiei
guvernamentale in economie, in volumul ABORDARI CONCEPTUALE ALE
PROCESELOR ECONOMICE, Academia Romana, 2013, p.28.
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

În baza graficului, constatăm că ipoteza de mai sus este confirmată. Cu

excepția Irlandei și Luxemburgului, țările care au un nivel relativ scăzut al
PIB-ului/locuitor (Bulgaria, Letonia, România, Estonia și Lituania) sunt și
cele care au un volum relativ mai mic de cheltuieli publice. Suedia și
Danemarca, în schimb, raportează atât un nivel al PIB-ului ridicat, cât și un
volum mare de cheltuieli publice. În țări precum Ungaria, Slovenia, Cehia,
însă, cu toate că nivelul PIB-ului este unul relativ scăzut, sectorul public
este la fel de mare ca cel din țări unde nivelul PIB/locuitor este de două, trei
ori mai mare (Olanda, Finlanda sau Marea Britanie).
O altă ipoteză în baza căreia ar putea fi explicate diferențele între
mărimea sectorului public susține că țările aparținând modelului social
european, care au o preferință puternică pentru echitate și distribuție egală a
veniturilor, au un sector public mai mare decât țările liberale, în care gradul
de distribuție al veniturilor este mai scăzut. Graficul de mai jos (Figura 4.2)
prezintă țările Uniunii Europene în funcție de valoarea indexului Gini (cu
cât mai mică e această valoare, cu atât egalitatea veniturilor este mai mare)
și de volumul cheltuielilor publice totale.
În general se poate remarca legătura negativă dintre mărimea sectorului
public și indexul Gini, corelația fiind mai pronunțată în cazul țărilor nordice
ale Uniunii Europene (Suedia, Danemarca). Dintre țările din Centrul si Estul
Europei, Ungaria are cel mai mare sector public și o valoare mai mică a
indexului Gini, deci o distribuţie mai egală a veniturilor decât al celorlalte
țări din est. Relația dintre cheltuielile pentru protecția socială și rezultatele
legate de inegalitate socială și sărăcie vor fi dezvoltate în partea a doua a
cărții, în studiul de caz destinat protecției sociale.
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

55 Suedia
Danemarca
Franta

Austria
50

Ungaria Belgia
Finlanda

Italia
Grecia
Germania Olanda
Slovenia
45

Portugalia
Cehia
Malta Marea_Britanie
Polonia

Cipru
Slovacia
40

Luxemburg Spania
Bulgaria

Letonia
Romania Estonia
Irlanda
Lituania
35

25 30 35 40
Indexul Gini

Figura 4.2. Mărimea sectorului public și indexul Gini

Sursa: Baciu,L., Eficacitate vs. Eficienta, o abordare conceptuala a justificarii interventiei
guvernamentale in economie, in volumul ABORDARI CONCEPTUALE ALE
PROCESELOR ECONOMICE, Academia Romana, 2013, p.29.

Consecinţe distributive

Diferiţi indivizi vor avea rezultate diferite de pe urma programelor

guvernamentale, dar este greu de spus dacă şi cine beneficiază de un anumit
program. Pentru a avea o idee cât de vagă asupra acestei probleme, trebuie
să putem răspunde la întrebarea Cine beneficiază de un anumit program şi
Cine plăteşte, respectiv Din ce resurse?. Deoarece este implicată problema
resurselor societăţii, atunci când anumite bunuri şi servicii publice sunt
produse, o altă întrebare ar fi Cum reacţionează piaţa la anumite programe
publice.
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

De exemplu dacă luăm cazul donaţiilor de alimente, această măsură va

avea drept rezultat creşterea puterii de cumpărare a indivizilor mai săraci,
constrângerea lor bugetară relaxându-se. În figura 4.3.a. este relevat cazul
donaţiilor de alimente fără substituţie. Este ca şi cum indivizilor le-ar fi dat
un venit suplimentar. Echilibrul se deplasează spre dreapta, indicând
creşterea gradului de satisfacţie. În figura 4.3.b este considerat cazul
subvenţiilor. Dacă guvernul acordă o subvenţie de 10% din preţul unor
produse în raport de suma alocată, ca şi în cazul anterior, constrângerea
bugetară se relaxează, numai că individul va fi tentat să realizeze o
substituţie între bunuri, pentru a obține aceeași utilitate, dar mai ieftin. Noul
punct de echilibru este E. Segmentul AB măsoară mărimea subvenţiei, iar
segmentul BE măsoară costul ineficienţei datorate efectului de substituţie.
Ineficienţa este cu atât mai mare cu atât individul renunţă la o cantitate
mai mare din alte bunuri. Acesta ar putea fi considerat un efect pozitiv
atunci când statul dorește ca indivizii să aloce mai mulţi bani pentru propria
locuinţă, acordând subvenţii şi sperând că se va produce un efect de
substituţie foarte mare, astfel încât indivizii să-şi asigure propria locuinţă.
Efectele pozitive ar fi mult mai mari decât dacă statul ar da apartamente
gratuite.
Consecinţele distributive ale programelor publice sunt cu toate acestea
mult mai profunde şi mai greu de anticipat. Să luăm în continuare exemplul
subvenţiilor pentru locuinţe. Cine beneficiază cu adevărat de subvenţii? La
prima vedere suntem tentaţi să spunem că persoanele sărace care nu au
posibilitatea de a-şi asigura o locuinţă din veniturile proprii. Pe termen scurt
însă, deoarece oferta de case nu creşte decât foarte puţin, creşterea cererii,
determinată de subvenţii, nu face decât să crească preţul pe piața imobiliară.
Diferenţa de preţ intră în buzunarul proprietarilor de case şi terenuri şi nu al
persoanelor dezavantajate, vizate prin program.
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

Alte bunuri
consumate
Figura 4.3.a.
Echilibrul în cazul
acordării de
alimente gratuite.
Individul
consumă mai mult
fără efect de
substituție.

Alimente
consumate
Alte bunuri
consumate

Figura 4.3.b.
Echilibrul în cazul
E subvenției pentru
B alimente cu
substituție între
A bunuri.

Alimente
consumate
Figura 4.3. Echilibrul consumului în cazul subvențiilor.

În graficul 4.4.a avem echilibrul pe termen scurt când oferta de locuințe

este foarte rigidă, iar în graficul 4.4.b avem situaţia pe termen lung când
oferta devine mult mai elastică, datorită posibilităţii de a construi case noi.
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

Preț
of. pe TS

P1 Figura 4.4 a.
Echilibrul pe
termen scurt
P0
S
Producția
Q0Q1 C0 C1 de locuințe
Preț

of. pe TL Figura 4.4 b.

Echilibrul pe
termen lung
P1
P0 S

C0 C1 Producția
Q0 Q1 de locuințe

Figura.4.4. Cererea și oferta de locuințe

Multe din studiile empirice din ultimii ani încearcă să estimeze impactul
politicilor sociale pentru diferite obiective (sănătate, educaţie, locuinţe,
protecţie socială), prin evaluarea consecinţelor exacte asupra venitului
populaţiei în termeni reali. Însă așa cum am mai spus deja în aceasta carte,
măsurarea unor rezultate la nivel social se confruntă cu aceeași dificultate:
eterogenitatea valorilor, care implică necesitatea judecăților de valoare,
aspect ce va fi dezvoltat în paragraful următor.
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

Echitate - eficienţă

În capitolul 2 analizam dificultățile alegerii între unui program social

sau altul, prin prisma faptului că indivizii au avea păreri diferite despre ceea
ce este corect şi ceea ce nu este. În capitolul 3 am analizat problema
imposibilității consensului asupra interesului comun. În cadrul acestui
subcapitol vom vedea cum indivizii vor avea percepții diferite asupra curbei
eficiență – echitate, în raport de prioritățile pe care le au în viață, sistemele
lor de valori. Exemplul următor pornește de la teoriile capitalului uman, care
spun că pe măsură ce omul investește mai mult în pregătirea să, capătă mai
multă experiență, câștigă din ce în ce mai mulți bani, acesta fiind efectul de
substituție, individul renunță la timpul liber pentru un venit mai mare.
Oferta de muncă, cu toate acestea, are o formă anormală, existând un punct
în care se întoarce spre origine și se produce efectul de venit. În acest caz,
costul de oportunitate al timpului liber devine prea mare, iar individul nu
mai dorește să lucreze suplimentar. Plecând de aici, putem considera doi
indivizi în funcţie de percepţia lor privind venitul şi modul de petrecere a
timpului liber. Individul A muncește mult, are un venit mare, dar are puțin
timp liber. Deoarece el are un venit din muncă important, precum și alte
satisfacții dar și costuri de oportunitate mari (de exemplu nu are timp să-și
viziteze părinții, petrece prea puțin timp cu copiii săi, nu are timp să meargă
la sală), i se poate părea nedrept să se renunţe la eficienţă pentru echitate;
curba sa de indiferenţă, va fi situată mai sus, indicând această preferinţă. Cu
cât impozitarea este mai puternică cu atât scade apetitul pentru muncă şi
eficienţa celui care lucrează. Individul B este șomer, deci are mult timp
liber, dar puțini bani. Lui i se va părea corect să primească diverse forme de
asistență socială. Alegerea sa va fi mai jos, spre echitate. Se ştie faptul că
dacă alocaţia de şomaj este mare, înclinaţia de a căuta un loc de muncă
scade. Figura 4.5.a prezintă alegerile indivizilor în raport de venitul lor.
Frontierele eficienţă – echitate pentru cei doi vor fi diferite. Ele sunt
reprezentate în graficul 4.5.b. Individul care lucrează are o curbă orientată
mai mult spre eficiență. Lui nu i se pare corect să plătească impozite
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

suplimentare, pentru veniturile pe care le câștigă. Șomerul va fi mai înclinat

spre echitate, lui i se pare normal să primească alocaţii mai mari.

Eficiență
Curba utilității pentru Figura 4.5.a.
individul A Alegerea
indivizilor în
raport cu nivelul
Curba utilității pentru performanțelor
individul B economice

Frontiera
eficiență/echitate
Echitate
Eficiență

Percepția individul A Figura 4.5. b.

Percepția frontierei
eficiență/echitate.

Percepția individul B

Echitate
Figura 4.5. Alegerea echitate eficiență

Ce trebuie să aleagă societatea în acest caz? Individul sărac, este sărac

prin constrângere sau prin alegere? A renunța la eficiență pentru echitate nu
va produce pierderi de bogăție pe termen lung? A încerca să se ridice nivelul
de trai al celor mai săraci, nu este în ultimă instanță tot o problemă de
percepție? Cum se definește acest nivel minim garantat, după care valori?
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

Cum definesc indivizii bunăstarea? Dacă ceea ce le oferă societatea este

prea puțin, prin comparație cu ceea ce doresc? (Sen, 1992, p. 40, apud, Barr,
2004, p.123). În afară de percepții diferite, indivizii vor fi și foarte diferiți n
nevoi. Unii sunt căsătoriți cu copii, alții au posibilitatea să-și procure hrana
din gospodăria proprie, alții sunt studenți și nu se angajează doar pentru că
au așteptări mari de la viață, și așa mai departe. Multe consecințe
neprevăzute, greu de prins în calculele de optimizare ale politicilor
redistributive, care doresc să atingă echitatea, păstrând și eficiența. De
aceea, atunci când se discută despre relaţia echitate eficienţă este bine să se
cunoască toate implicaţiile diferitelor programe şi să se găsească soluţia de
echilibru, deoarece este clar că o măsură radicală ce ar avantaja doar una
dintre părţi nu este posibilă.

Analiza cost – beneficiu

Pentru analiza cost - beneficiu a programelor sociale este nevoie de mai

mult decât simple speculaţii pe marginea a ceea ce preferă indivizii. Dacă
statul trebuie să investească mai mult în sănătate, locuinţe, educaţie, drumuri
şi metrouri sau să reglementeze mai puternic comerţul cu alcool, tutun,
droguri ori prostituţie - reprezintă tot atâtea probleme de alegere socială care
ar trebui interpretate prin prisma relaţiei cost beneficiu. Calculul cost
beneficiu nu este tocmai uşor în sectorul public deoarece, uneori, rezultatele
pot fi multiple, directe sau indirecte, imediate sau întârziate, greu de
cuantificat în termeni reali, deoarece privesc bunăstarea socială; costurile la
rândul lor sunt imposibil de determinat în mod obiectiv, din cauza costurilor
de oportunitate, a pierderilor de eficiență despre care am amintit anterior.
Unul dintre instrumentele preferate de autorităţi este similar calculelor
realizate de agenţii privaţi pentru estimarea oportunității realizării unei
investiţii, respectiv, rata rentabilităţii interne a capitalului:
𝑅 𝑅 𝑅
𝐵 = 1⁄(1 + 𝑒) + 2⁄(1 + 2)2 + ⋯ + 𝑛⁄(1 + 2)𝑛
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

unde R1…Rn reprezintă veniturile-beneficiile ce se aşteaptă a fi obţinute

de pe urma investiţiei, n - numărul de ani, e - rata rentabilităţii interne, B
valoarea investiţiei prezente. Atunci când e este mai mare sau cel mult egal
cu rata dobânzii la zi, investiţia merită să fie făcută. Chiar şi în acest context
există diferenţe între modul de calcul privat şi cel public.
- În primul rând, singura consecinţă care priveşte decizia investiţională
a firmei este profitul. Autoritatea publică trebuie să privească lucrurile din
perspectiva externalităţilor pozitive şi negative ale deciziilor sale. De
exemplu, atunci când se are în vedere mărirea accizei pe alcool, decidentul
va trebui să ia în calcul toate efectele directe și indirecte ale acestei măsuri și
să le exprime în termeni monetari, pentru a putea exprima fluxul de
beneficii. În general, opinia publică este informată cu privire la efectele
negative ale consumului exagerat de alcool (accidente rutiere, boli cronice,
decese, violențe domestice etc.). Probabil că unii ar fi de acord că o mărire a
accizei ar produce multe efecte externe pozitive prin diminuarea
corespunzătoare a consumului. Totuși, cum monetizăm aceste efecte? Cât
valorează viața victimelor accidentelor rutiere salvate sau viețile salvate de
la ciroză, reîntoarse în câmpul muncii, sau viața senină a copiilor salvați de
abuzuri, sau scăderea bunăstării consumatorilor vizați? Toate acestea,
desigur, sunt foarte greu monetizabile (Weimer& Vining, 2004, p. 403).
Nici efectul asupra producției bunului respectiv și asupra bugetului public
nu este totdeauna ferm, sau clar, deoarece producția și consumul pot trece în
economia subterană, iar reglementarea va produce mai mult rău pe
ansamblu decât bine (Heyne et al, 2011, p. 164). Cum a fost cazul
prohibiției din anii 20 în SUA, când cererea nu s-a schimbat, producția și
desfacerea au trecut în ilegalitate, iar câștigurile au fost doar de partea
contrabandiștilor.
- În al doilea rând, firmele utilizează preţurile pieţei atunci când
estimează beneficii şi costuri. Prețul, format liber pe piață, ca rezultat al
oportunităților și preferințelor purtătorilor cererii și a ofertei, este și cel mai
important semnal în orientarea deciziilor agenților economici. Același
raționament nu este posibil totdeauna și pentru guvern. Uneori, anumite
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

beneficii nu sunt mărfuri, deci nu au preţ; alteori, costurile de oportunitate

care însoțesc cheltuielile publice nu pot fi estimate corect. Așa cum am
văzut în capitolul anterior, birocrații agențiilor guvernamentale măresc
statele de plată ale oricărui proiect public, pentru atingerea propriilor
interese, iar aceasta înseamnă noi surse bugetare care trebuie mobilizate,
deci problema costurilor se traduce într-o problemă de venituri (Marinescu,
2012, p.109).
În căutarea unui instrument mai puțin criticabil pentru decizia de a
realiza sau nu un anumit proiect public, specialiștii în politici economice
propun surplusul consumatorului. Acesta încearcă să monetizeze
satisfacţiile indivizilor, beneficiile care nu pot fi altfel exprimate în termeni
monetari. De exemplu, dacă guvernul ar dori să construiască un pod, cerând
un preţ pentru utilizarea sa: pentru fiecare mărime a taxei va exista o
anumită cerere de utilizare a podului. Să presupunem că pentru eficienţa
minimală a podului mărimea sa corespunde impozitului 0. În această situaţie
va exista un exces de cerere şi o supraaglomerare a podului, dar surplusul
consumatorului este maxim posibil. Figura 4.6 prezintă surplusul
consumatorului ca suprafața hașurată.

Preț 10
(taxă)
8

2
1 2 3 4 5 6 Număr de
călătorii
Figura 4.6. Surplusul consumatorului
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

Valoarea podului este pozitivă deoarece ajută indivizii să

economisească timp şi ei vor fi dispuşi să plătească pentru a-l utiliza,
deoarece le este mai bine cu podul decât fără el. Dreapta cererii compensate,
prezentată în grafic, nu este o simplă dreaptă a cererii, deoarece ea exprimă
cât sunt dispuşi să plătească indivizii pentru a putea călători pe pod o dată,
de două ori, ş.a.m.d., Suprafaţa situată sub dreapta cererii reprezintă
surplusul consumatorului. Punctele aflate pe dreaptă reflectă cât sunt dispuşi
consumatorii să plătească pentru a beneficia de călătoriile de pe pod. Pentru
prima călătorie sunt dispuşi să plătească 10 u.m., pentru a doua 8 u.m.
suplimentare, pentru a treia 6 u.m., iar pentru a 6-a nu mai sunt dispuşi să
plătească nicio unitate monetară suplimentară. Dacă prin metoda
chestionarului putem investiga mai mulţi indivizi şi calcula surplusul lor
total, podul merită să fie construit cu cât surplusul este mai mare sau cel
mult egal cu costul realizării sale (Stiglitz, 1986, p. 221).
O altă problemă legată de diferitele programe publice este măsurarea
inegalităţii atunci când se doreşte obţinerea unei echităţi verticale. De
regulă, măsurile de politică distributivă privesc inegalitatea veniturilor.
Totuși, atunci când indivizii cumpără alimente sau plătesc pentru locuință o
fac în calitate de membru al unei gospodării familiale, în sânul căreia mai
mulți membri contribuie și la bugetul de cheltuieli și la venituri. Din acest
punct de vedere, ce anume ar trebui să primeze în decizia de distribuție
echitabilă, venitul individului sau al familiei, salariul sau alte forme ale
bogăției? Pe lângă dificultățile legate de inegalitatea venitului, mai există și
considerații legate de ciclul de viață și alte alegeri individuale, știut fiind
faptul că există și forme non materiale ale bunăstării. Mai departe,
determinarea inegalității plecând de la venitul curent, în sine, presupune o
serie de ambiguități de ordin metodologic: de exemplu, faptul că estimările
sunt bazate pe grupe de venit, dar neglijează dispersia din cadrul grupului,
sau faptul că nu se face distincția între distribuțiile în care mulți indivizi sunt
sub medie și cele în care mulți sunt peste medie. Din acest punct de vedere,
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

gradul de inegalitate și mai ales comparațiile dintre țări devin controversate

datorită judecăților de valoare inevitabile (Barr, 2004, p.147).
În general, ca instrumente consacrate pentru distribuţia venitului se
utilizează curba Lorenz și indexul Gini, care sunt legate. Curba Lorenz
(1905) a fost concepută ca o măsură a inegalității. Fiecare punct al său
indică partea din venitul total deținută de un procent din populație. Figura
4.7 prezintă pe axa verticală procentele din venit, iar axa orizontală
procentele de populație, ordonate de la cel mai mic nivel al venitului la cel
mai mare. Prima bisectoare exprimă distribuirea perfectă a venitului, fără
diferențe între grupele de populație în ceea ce privește venitul. De exemplu,
în punctul E, 60% din populație primește 60% din venit. Curba X ne arată o
distribuție inegală a venitului, în punctul C, 40% din populație primește
16% din venit. Raportul dintre suprafața hașurată și suprafața triunghiului
OAB este tocmai indexul Gini, care se definește ca jumătate din media
aritmetică a diferenței absolute dintre toate perechile de venit (Barr, 2004,
p.147). Un indice Gini de valoarea zero arată o egalitate perfectă a venitului,
adică toți indivizii au același venit, în timp ce un indice egal cu unu arată
inegalitate perfectă, adică un singur individ are tot venitul.
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

100 B

80
Procentul de venit

60 E

40
z x
y
20
C
A
0 20 40 60 80 100
Procentul populației
Figura 4.7. Curba Lorenz

Curbei Lorenz i se reproșează faptul că prezintă unele ambiguități care

fac necesare judecăți de valoare ce nu permit decizii normative clare. Pe
grafic, curba X exprimă cel mai inegal mod de distribuţie al venitului
deoarece cel mai sărac grup obţine cel mai mic nivel al venitului. Curba Y
exprimă o distribuţie mai corectă decât X, dar între Y şi Z lucrurile nu sunt
clare deoarece cele două curbe se întretaie. Curba Y prezintă inegalitate mai
mare în cazul populației mai sărace, în timp ce curba Z, exprimă o
inegalitate mai mare în rândul persoanelor bogate. În baza cărui criteriu
putem stabili care din ele este mai echitabilă?

Concluziile capitolului

Problemele conceptuale și ambiguitățile relevate anterior legate de

raportul echitate – eficienţă şi cost - beneficiu reies cu pregnanţă atunci când
vorbim despre implicarea statului în economie prin programele de cheltuieli
publice, deoarece consecinţele sunt profunde şi de lungă durată, asupra
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

resurselor materiale, calităţii factorului uman, capacității de producție a

economiei, bunăstării generale.
De exemplu, pentru programele publice din domeniul sănătății și
educației, estimările trebuie realizate prin prisma teoriei capitalului uman,
deoarece investiţia în protecţia copilului, sau în starea de sănătate a
populaţiei este de fapt o investiţie în capacitatea productivă a economiei.
Vieţile salvate, suferinţele alinate, timpul de muncă economisit datorită
programelor de sănătate trebuie luate în considerare atunci când se hotărăşte
oportunitatea unui program public sau altul. Aceasta este și baza
argumentării intervenției statului în producerea acestor servicii, generatoare
de externalități pozitive. Nu mai puțin importante sunt însă și argumentele
potrivit cărora individul trebuie lăsat să decidă dacă doreşte să urmeze un
sistem privat de asigurare de sănătate sau nu. Sau faptul că orice creștere a
cheltuielilor publice pentru un anumit bun public echivalează cu deturnarea
resurselor de la producerea altor bunuri, aspect la care vom reveni în
capitolul următor. Coexistenţa sistemului privat cu cel public în materie de
educaţie şi sănătate nu face decât să crească competenţa ambelor sisteme, a
personalului şi a calităţii serviciilor aduse beneficiarilor. Studii empirice
arată că indivizii sunt dispuşi să plătească din buzunarul propriu pentru
educaţia profesională şi pentru sănătate pentru a-şi creşte performanţa în
muncă.

Note

Baciu, L., Eficacitate vs. Eficiență, o abordare conceptuală a justificării

intervenției guvernamentale in economie, în Otiman P.I., Ionescu, C.,
Dinga, E. coord., “Studii post doctorale în Economie. Dizertații post
Doctorale”, vol.6, “Abordări conceptuale ale proceselor economice”,
Academia Română, pp. 6-56, 2013.
 Capitolul 4 TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE

Barr, N., Economics of the Welfare State, Oxford University Press,

2004.
Heyne, P., Boettke, P., Prychitko, D., Modul economic de gândire,
Editura Bizzkit, Bucureşti, 2011.
Marinescu, C. (coordonator), Capitalismul. Logica libertății,
Humanitas, București, 2012.
Miles, D. Myles, G., Preston, I., The Economics of Public Spending,
Oxford University Press, 2003.
Mirrlees, J.A., Welfare, Incentives and taxation, Oxford University
Press, 2006.
Stiglitz, J.E., Economics of the public Sector, W.W. Norton &Company,
New York- London, 1986.
Weimer, D.L., Vining, A.R., Analiza politicilor publice, concepte și
practică, Editura ARC, București, 2004.
Tanzi, V., Schuknecht, L., Public Spending in the 20th Century. A
global perspective, Cambridge University Press, 2000.