Capitolul VII

CONȚINUTUL, OBIECTIVELE ȘI CADRUL INSTITUȚIONAL AL

GESTIUNII DATORIEI PUBLICE

7.1. Conținutul gestiunii datoriei publice și importanța acesteia

7.1.1. Conceptul de gestiune a datoriei publice și conținutul acesteia

Gestiunea datoriei publice se dovedeşte a fi de o reală importanţă în societatea
contemporană, în contextul multiplicării sarcinilor asumate de către autorităţile publice şi a
resurselor de finanţare pe care acestea le reclamă, dar şi a creşterii semnificative a mărimii datoriei
publice în multe state, atât din categoria celor dezvoltate cât şi în curs de dezvoltare. Evenimentele
de pe pieţele financiare din ultimele decenii, inclusiv evoluțiile produse în contextul ultimei crize
economico-financiare, au demonstrat că o gestiune deficitară a datoriei publice poate conduce la
apariţia sau exacerbarea efectelor crizei, culminând chiar cu grave probleme de solvabilitate ale
guvernelor, cu consecinţe nefaste în plan economic şi social.
Gestiunea (managementul) datoriei publice reprezintă procesul de stabilire şi
implementare a unei strategii prudente de administrare a datoriei autorităților publice, în scopul
mobilizării sumelor necesare finanțării acestora, precum și realizării obiectivelor de cost și de
risc și a altor obiective asumate de către autorități, precum dezvoltarea și menținerea unei piețe
eficiente a titlurilor de stat. 1
În esență, procesul de gestiune a datoriei publice presupune:
✓ Stabilirea unor obiective clare ale managementului datoriei și susținerea acestora printr-un
cadru eficient de guvernanță, o strategie prudentă de management al costurilor și riscurilor
și politici adecvate de management al portofoliului datoriei publice; existența unei structuri
organizatorice, eficiente, responsabilă de gestiunea datoriei publice; un sistem
informațional adecvat;
✓ Asigurarea că toate tranzacțiile privind portofoliul datoriei publice sunt realizate în spiritul
strategiei de gestiune a datoriei și sunt executate cu maximă eficiență;
✓ Stabilirea de proceduri de raportare care să asigure că managerii datoriei publice își asumă
răspunderea pentru responsabilitățile care le-au fost delegate.
Gestiunea datoriei publice cuprinde trei componente fundamentale:
A) Deciziile financiare adoptate în procesul de administrare a datoriei publice, care dau
conținut politicii de management al datoriei publice. Aceste decizii, cu caracter strategic
(reflectate în strategia de administrare a datoriei) sau tactic (decizii curente, adoptate în procesul
de implementare a strategiei), vizează:
• Termenele (scadența) şi condiţiile contractării împrumuturilor publice;
• Locul şi moneda de plasare a împrumuturilor publice;
• Indexarea împrumuturilor pentru protejarea deţinătorilor de titluri împotriva diferitelor
riscuri, precum cel al deprecierii monedei în care a fost exprimat împrumutul;

1
Wheeler, G., Sound practice in government debt management, The World Bank, Washington, D.C., 2004, p. 4.
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022

• Condiţiile şi limitele acordării garanţiilor de stat;

• Stabilirea modalităților de amortizare a datoriei publice și a resurselor utilizate în acest
sens: venituri create de obiectivele realizate pe seama sumelor împrumutate, venituri
publice special afectate acestui scop, venituri generale ale bugetului;
• Stabilirea limitelor acceptabile ale îndatorării autorităților publice şi menţinerea datoriei
publice în aceste limite (urmărind, în același timp, și asigurarea unui grad suficient de
ridicat de flexibilitate, necesară pentru a permite acțiunea politicilor conjuncturale) etc.
B) Operațiunile specifice de administrare a datoriei publice, care privesc, printre altele:
• Contractarea datoriei publice - contractarea (plasarea), prin diferite metode și procedee
tehnice, a împrumuturilor publice și emiterea garanțiilor de stat;
• Refinanțarea datoriei publice - contractarea de noi datorii pentru a onora obligații de natura
datoriei publice ajunse la scadență;
• Amortizarea datoriei publice – restituirea către creditori a sumelor împrumutate, conform
condițiilor contractuale stabilite în momentul plasării împrumuturilor;
• Modificarea caracteristicilor datoriei publice, de exemplu a scadenței sau nivelului ratei
dobânzii la împrumuturile contractate; 2
• Ținerea unor evidențe specifice și raportarea indicatorilor datoriei publice;
• Administrarea, prin instrumente specifice, a riscurilor aferente datoriei publice etc.
C) Cadrul organizatoric al gestiunii datoriei publice, respectiv ansamblul de instituții și
aranjamente instituționale create și implementate pentru o administrare eficientă a datoriei
autorităților publice.
7.1.2. Raporturile dintre gestiunea datoriei publice și politica financiar-monetară a unui stat
Prin conținutul financiar specific, gestiunea datoriei publice reprezintă o componentă a
managementului financiar public. Totodată, politica de gestiune a datoriei publice se integrează
în politica financiar-monetară a statului respectiv, fiind în interdependență cu alte componente de
prim-rang ale acesteia, în primul rând politica bugetară și cea monetară. O politică adecvată de
gestiune a datoriei publice poate susține realizarea celorlalte politici și contribui la atingerea
obiectivelor acestora, după cum nu este exclus ca, în anumite situații, să apară conflicte între ele
(ceea ce reclamă acțiuni de coordonare).
Politica de management al datoriei publice interferează cu politica bugetară, prin care se
iau decizii cu privire la formarea, alocarea şi utilizarea eficientă a resurselor bugetare, precum şi
la echilibrarea bugetului de stat. Instituțiile internaționale recomandă separarea netă a celor două
politici, inclusiv prin atribuirea competențelor specifice unor organisme distincte.
Politica bugetară înglobează opţiunile cu privire la sensul şi dimensiunile soldului bugetar,
precum şi cele referitoare la resursele bugetare extraordinare care pot fi utilizate pentru acoperirea
unui eventual deficit bugetar, în primul rând împrumutul public (generator de datorie publică).
Astfel, prin politica bugetară ar urma să se decidă mărimea noilor împrumuturi de contractat și,
deci, dimensiunile datoriei publice rezultate pe această cale, iar opțiunile privind caracteristicile
acestor împrumuturi (piața de plasare, creditorii vizați, instrumentele utilizate, moneda de

2
Se includ aici operațiuni precum cele de conversiune (înlocuire a unor împrumuturi anterior contractate, cu o dobândă
mai mare, cu altele noi, cu o rată a dobânzii mai scăzută), arozare (modificare a nivelului ratei dobânzii, în sensul
creșterii acesteia), sau consolidare (înlocuire a unui împrumut pe termen mai scurt cu altul pe termen mediu și lung,
conducând la transformarea datoriei publice flotante în datorie consolidată).

82
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022
denominare etc.) și administrarea ulterioară a datoriei publice rezultate ar ține explicit de
managementul datoriei publice.
Un management eficient al datoriei publice ar urma să asigure reducerea costurilor datoriei
reflectate ca și cheltuieli în bugetul de stat și să permită menținerea deficitului acestuia la
dimensiuni scăzute sau chiar disponibilizarea de resurse pentru efectuarea altor cheltuieli bugetare
esențiale pentru dezvoltarea economico-socială a unei țări. Un management defectuos al datoriei
și acumularea unor riscuri excesive ar limita accesul autorităților publice la resurse împrumutate,
obligându-le, chiar, să adopte măsuri de consolidare bugetară (orientate spre majorarea veniturilor
și/sau reducerea cheltuielilor bugetare) atunci când conjunctura economică ar impune o reacție de
sens contrar.
Interconexiuni specifice se stabilesc, în egală măsură, și între politica de management al
datoriei publice și cea monetară, înglobând opțiuni asupra evoluției ofertei de monedă și
condițiilor de derulare a circulației monetare într-o economie și urmărind asigurarea echilibrului
monetar și menținerea puterii de cumpărare a monedei naționale.
Punctul central al conexiunilor dintre cele două politici poate fi considerat cel al procurării
de către stat a resurselor financiare prin împrumuturi de la banca de emisiune, ceea ce, în fapt,
poate conduce uneori la o creștere nejustificată a masei monetare în raport cu valoarea masei de
bunuri și servicii, având ca posibil efect inflația. Pot fi asimilate, în acest context, și raporturile de
îndatorare ale statului față de băncile comerciale, atunci când acestora le este permisă
achiziționarea și deținerea de titluri de stat în portofoliu, prin prisma relațiilor specifice de
refinanțare pe care băncile comerciale le au cu banca de emisiune. Rezultatul final, direct
dependent de destinația dată de către stat resurselor financiare astfel împrumutate (pentru consum
sau investiții) poate fi, și în acest caz, reducerea puterii de cumpărare a monedei naționale.
Dintr-o altă perspectivă, admiterea unei rate ridicate a inflației, printr-un control mai puțin
riguros exercitat de către institutul de emisiune asupra volumului masei monetare în circulație este,
uneori, considerată a fi o soluție salvatoare pentru guvernele supraîndatorate, posibil de aplicat
atunci când o mare parte a obligațiilor statului sunt exprimate în monedă națională iar investitorii
în titluri de stat nu sunt protejați împotriva inflației și permițând producerea așa-numitei
„amortizări prin inflație” a datoriei publice. Interferențe specifice se produc, deopotrivă, atunci
când operațiunile de vânzare/cumpărare a titlurilor de stat sunt utilizate de către băncile centrale
ca instrumente de politică monetară, în scopul influențării ofertei de monedă și ținerii sub control
a volumului masei monetare în circulație.
Interconexiuni, reclamând acțiuni coordonate în planul politicii de managementul al
datoriei publice şi celei monetare, se produc și în contextul alegerii momentului angajării de noi
împrumuturi pe piața financiară. Este de dorit ca acesta să nu coincidă cu situaţii în care volumul
lichidităţilor din economie este redus, inclusiv ca urmare a intervențiilor institutului de emisiune,
ceea ce ar conduce la o creștere importantă a ratei dobânzii și costurilor finanțării statului.
7.1.3. Importanța gestiunii datoriei publice
Deși toate statele contemporane au, astăzi, o datorie publică mai mică sau mai mare care
trebuie administrată, managementul datoriei publice se dovedește a fi deosebit de important în
statele în curs de dezvoltare sau emergente (așa cum este și țara noastră), cu piețe financiare interne
încă fragile, dependență ridicată de finanțarea externă, volum mare al garanțiilor și altor obligații
contingente care trebuie gestionate etc.

83
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022
Portofoliul datoriei publice este, de regulă, cel mai important portofoliu financiar al unei
țări. El conține structuri financiare complexe și riscante care, administrate necorespunzător, pot
genera riscuri substanțiale pentru stat, dar și economie în ansamblul ei. O gestiune prudentă a
datoriei publice este importantă din mai multe motive:
✓ Un management prudent al datoriei publice este esențial pentru asigurarea stabilității
financiare, în particular, și macroeconomice, în general. De-a lungul timpului, structurile riscante
ale datoriei publice (caracterizate prin acumularea unui volum mare de datorii pe termen scurt, sau
denominate în valută/indexate cu rata de schimb) au reprezentat un factor major în declanșarea
unor crize economice și financiare. Prin reducerea riscului ca portofoliul datoriei publice să devină
o sursă de instabilitate pentru sectorul privat al economiei, un management prudent al datoriei
publice poate contribui la reducerea contagiunii și asigurarea stabilității macroeconomice.
Totodată, o gestiune corespunzătoare a datoriei publice poate ajuta la atenuarea impactului
diferitelor șocuri economice (care afectează nivelul producției, inflației, gradul de ocupare a forței
de muncă) asupra bugetului public, prin utilizarea unor instrumente de finanțare care să reducă
impactul acestor șocuri asupra veniturilor și cheltuielilor bugetare (de exemplu, obligațiunile de
stat indexate cu PIB).
✓ Cheltuielile cu serviciul datoriei publice pot reprezenta, în statele puternic îndatorate, o
componentă importantă a cheltuielilor publice totale ale unei țări, depășind volumul altor cheltuieli
precum cele pentru educație sau sănătate. O gestiune eficientă a datoriei publice poate conduce la
reducerea acestor cheltuieli, eliberând resurse pentru alte destinații, respectiv furnizarea de bunuri
și servicii publice.
✓ Practici deficitare de management al datoriei publice, în combinație cu politici bugetare și
monetare imprudente, pot conduce la reducerea ratingului suveran acordat de către agențiile
internaționale de rating, având consecințe nefaste nu doar asupra accesului la finanțare și
costurilor finanțării autorităților publice, ci și al altor entități din țara respectivă, pentru care
ratingul suveran este luat ca reper.
✓ Deciziile gestionarilor datoriei publice cu privire la selectarea diferitelor instrumente de
îndatorare și alegerea celor mai potrivite strategii de contractare a datoriei pot reprezenta un
catalizator al dezvoltării, globale, a pieței financiare interne. De exemplu, politicile orientate spre
construirea unei curbe a randamentelor titlurilor de stat lichide pot conduce la reducerea costurilor
de tranzacționare pentru alți participanți pe piața financiară, întrucât le permite acestora să
stabilească prețul activelor, pentru contractele pe termen lung, și să emită propriile instrumente cu
venit fix.
✓ Calitatea managementului datoriei publice poate afecta, puternic, reputația autorităților
publice. Profesionalismul dovedit de gestionarii datoriei publice în relația cu creditorii statului,
investitorii și agențiile de rating, precum și modul în care aceștia comunică informații cu privire
la diferite aspecte ale politicii de management al datoriei (rolul statului pe piețele financiare,
strategia de administrare a costurilor și riscurilor etc.) pot afecta percepția pieței asupra calității
managementului financiar public și credibilității guvernelor, în general.

84
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022
7.2. Obiective ale gestiunii datoriei publice

Gestiunea datoriei publice, prin componenta de politică de management al datoriei,

presupune un cumul de decizii luate de către entități autorizate în acest sens și orientate spre
atingerea anumitor obiective specifice.3
A. Obiectivul principal al gestiunii datoriei publice este reprezentat de acoperirea, în mod
eficient, a necesarului de finanțare prin împrumuturi al autorităţilor publice, precum și de
asigurarea onorării la timp a serviciului datoriei publice (plății la scadență a ratelor de credit şi
dobânzilor la împrumuturile contractate în perioadele anterioare).
Procurarea unui volum satisfăcător de resurse financiare împrumutate, corespunzător
nevoilor ridicate de finanțare ale autorităților publice, poate fi o reală problemă mai ales în ţările
cu pieţe financiare interne de mici dimensiuni sau slab dezvoltate, care depind de împrumuturile
în valută (din străinătate) pentru menţinerea nivelului rezervelor lor valutare şi finanţarea
deficitelor bugetare. Problemele se agravează atunci când accesul la piețele financiare
internaționale este dificil, fie ca urmare a unui rating scăzut la creditele contractate în valută, fie al
unei conjuncturi externe nefavorabile.
Atingerea acestui obiectiv presupune, în subsidiar, și evitarea incapacității de plată a
autorităților publice,4 respectiv a imposibilității acestora de a-și mai onora obligațiile de plată față
de creditorii lor.5 Aceasta se realizează atât prin asigurarea unei structuri corespunzătoare a datoriei
publice, care să nu presupună acumularea de riscuri excesive, cât și prin menținerea datoriei
publice la un nivel considerat acceptabil pentru stat (evitarea supraîndatorării). Din acest punct de
vedere, este frecvent întâlnită, în practica diferitelor țări, stabilirea de limite maxime ale serviciului
datoriei publice sau chiar ale mărimii acesteia (globale sau pe diferite componente structurale)
exprimate ca procent din PIB. Limite maxime pot fi stabilite atât la nivel național cât și
supranațional, așa cum este cazul statelor membre ale Uniunii Europene, pentru care datoria
publică nu trebuie să depășească 60% din PIB.
B. Un alt obiectiv privește asigurarea administrării portofoliului datoriei publice în acord
cu obiectivele de cost şi preferințele pentru risc ale autorităţilor publice. Prin modul de structurare
și administrare a datoriei publice, portofoliul acesteia apare a fi expus, într-o mai mare sau mai
mică măsură, unor riscuri specifice precum: riscul de piață (riscul de dobândă, riscul valutar etc.);
riscul de refinanțare; riscul de lichiditate; riscul de credit; riscul operațional.
Este de admis că, în principiu, între costurile îndatorării statului (mai ales de tipul
cheltuielilor cu dobânzile) și riscurile asumate există un raport invers de determinare, iar prin
structurarea adecvată a datoriei publice cu privire la rata dobânzii (fixă sau variabilă), scadența,
moneda de exprimare etc., se poate realiza optimizarea acestui raport, în acord cu preferințele
pentru risc ale autorităților publice.
Preferința pentru minimizarea costurilor, fără a lua în considerare riscul asumat, nu ar
trebui să fie un obiectiv explicit al gestiunii datoriei publice. O astfel de strategie poate conduce la

3
Wheeler, G., Sound practice in government debt management, The World Bank, Washington, D.C., 2004, pp. 13-
17.
4
Așa-numitul „default suveran” sau „faliment de țară”, cu referire la incapacitatea de plată a guvernului central, sau
„faliment municipal”, cu referire la imposibilitatea autorităților locale de a-și onora obligațiile financiare.
5
Sunt asimilate încapacității de plată situațiile în care se produce erodarea, prin inflație, a mărimii reale a datoriei
publice interne (exprimată în monedă națională), sau modificarea, în mod unilateral, a condiţiilor privind rambursarea
împrumuturilor contractate.

85
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022
structuri riscante ale îndatorării publice şi o creştere a probabilităţii ca, în cazul producerii unor
şocuri economice negative, să crească cheltuielile cu serviciul datoriei publice, ceea ce ar conduce
la impozite mai mari, reducerea volumului bunurilor şi serviciilor publice furnizate de către stat
sau chiar la imposibilitatea guvernelor de a onora obligaţiile asumate.
Crizele financiare şi intrarea în incapacitate de plată a autorităţilor publice s-au produs,
adesea, ca urmare a preocupărilor exclusive ale acestora pentru reducerea cheltuielilor, de exemplu
prin acumularea unui volum important de datorii pe termen scurt. Astfel, statele au devenit puternic
expuse alterării condiţiilor de pe pieţele financiare, modificării percepției investitorilor cu privire
la credibilitatea statului, sau efectelor contagiunii globale. Aceste ajustări s-au reflectat, adesea, în
costuri ale îndatorării publice substanţial mai importante şi, în anumite cazuri, chiar imposibilitatea
accesului pe pieţele de capital externe. Ceea ce, la prima vedere, poate părea mai avantajos prin
prisma costurilor, presupune, adesea, riscuri semnificative, limitând capacitatea guvernelor de a
restitui sumele împrumutate către creditori.
C. Față de obiectivele anterior amintite, autorităţile publice pot, de asemenea, să stabilească
și alte obiective, cum ar fi menţinerea lichidităţii emisiunilor de titluri publice, în scopul reducerii
primei de lichiditate şi furnizării unui preţ de referinţă pentru emitenţii privaţi. Ţările cu economii
în curs de dezvoltare sau emergente pot urmări, deopotrivă, dezvoltarea pieţei financiare interne,
prin extinderea graduală a maturităţilor titlurilor de stat şi introducerea de noi instrumente ale
îndatorării.
Procurarea de resurse financiare suficiente pentru a acoperi nevoile de împrumut ale
autorităților publice și onorarea, fără sincope, a serviciului datoriei publice, reprezintă un obiectiv
de prin rang al gestiunii datoriei publice. Complementar acestuia, multe state europene și-au
asumat, explicit, și obiectivul de minimizare a costurilor preconizate cu datoria publică, în
condiţiile acceptării unui nivel prudent al riscului, după cum poate fi constatat din Tabelul 7.1.

Tabelul 7.1. Obiective ale gestiunii datoriei publice în diferite state europene
Ţara Obiective
Bulgaria Asigurarea resurselor necesare finanțării deficitului bugetar și refinanțării datoriei publice
la cel mai mic preț și cu risc minim
Croația Acoperirea nevoilor de finanțare ale guvernului la cele mai mici costuri pe termen mediu
și lung, în condițiile unui nivel prudent al riscului
Danemarca Asigurarea unor costuri scăzute, acordând importanţa cuvenită riscurilor antrenate de
datoria publică
Finlanda Minimizarea costurilor efective ale îndatorării publice, fără a depăşi nivelurile
corespunzătoare ale riscului
Irlanda Procurarea de resurse de finanțare pentru guvern la costuri minime și în condițiile unei
expuneri acceptabile la risc
Italia Minimizarea costurilor proiectate ale datoriei publice şi realizarea unei reduceri
structurale a riscului
Olanda Finanţarea prin îndatorare în cel mai eficient mod posibil, privit pe termen lung. Aceasta
se traduce prin minimizarea costurilor finanţării, la un nivel acceptabil al riscului
Portugalia Satisfacerea solicitărilor de finanțare prin îndatorare ale Republicii în mod stabil şi
minimizarea costurilor asociate datoriei publice, pe termen lung, în acord cu strategiile
privind riscul definite de către Guvern

86
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022
Ţara Obiective
Ungaria Furnizarea către autoritățile centrale a resurselor de finanțare la cel mai mic cost posibil
pe termen lung, luând în considerare și riscurile asociate
Sursa: strategii naționale; Wheeler, G., Sound practice in government debt management, The World
Bank, Washington, D.C., 2004, pp. 14-15; Andabaka Badurina, A., Svaljek, S., Public debt management
before, during and after the crisis, Financial theory and practice, vol. 36(1), pp. 73-100

Obiectivele specifice ale gestiunii datoriei publice sunt reflectate în conținutul strategiei
de management al datoriei, care trebuie să precizeze, deopotrivă, și mijloacele și instrumentele
utilizate în scopul atingerii acestora, ţinând cont de evoluţiile şi perspectivele macroeconomice şi
cele aferente pieţelor financiare.
Recomandarea instituțiilor internaționale este ca o astfel de strategie să fie elaborată măcar
pentru a gestiona datoria directă, internă și externă, a autorităților centrale. Atunci când este
posibil, este însă de dorit ca aceasta să includă și alte obligații financiare ale sectorului public,
respectiv angajamente ale autorităților publice locale, datorii garantate sau chiar datorii
(negarantate) ale întreprinderilor cu capital de stat. Practica diferitelor state contemporane arată că
managerii datoriei publice sunt preocupați, din ce în ce mai mult, de monitorizarea și chiar
gestionarea activă a riscurilor asociate datoriilor contingente ale guvernelor, precum cele
decurgând din garanțiile acordate la împrumuturile contractate de agenții economici publici sau
privați.
În România, o strategie de management al datoriei publice s-a materializat începând cu
anul 2008, referindu-se exclusiv la componenta de datorie publică guvernamentală (directă și
garantată). Strategia este elaborată anual de către Direcția Generală Trezorerie și Datorie Publică
(Ministerul Finanțelor Publice), prin consultare cu B.N.R, aprobată de Guvern și supusă avizării
Parlamentului. Ea vizează un termen mediu (acoperă un interval de trei ani consecutivi) și poate fi
revizuită anual sau ori de câte ori este nevoie, în funcţie de evoluţia condiţiilor de piaţă şi de
modificarea necesităţilor de finanţare, ca urmare a modificării ţintei de deficit bugetar.
Prin strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale sunt asumate următoarele
obiective: asigurarea necesităţilor de finanţare ale administrației publice centrale în condiţiile
minimizării costurilor pe termen lung, limitarea riscurilor implicate și dezvoltare a pieţei interne a
titlurilor de stat.6 Se poate constata că, în țara noastră, complementar obiectivelor de regulă
asumate de alte state europene, se dorește și dezvoltarea unei pieţe lichide a titlurilor de stat şi
construirea şi consolidarea unei curbe de randamente în monedă naţională, ca mijloace de
dezvoltare a pieţei financiare româneşti, de facilitare a accesului la resurse financiare al guvernului
și de reducere a costurilor și limitare a riscurilor finanțării.

7.3. Sistemul de instituţii implicate în gestiunea datoriei publice

Structura sistemului de instituţii implicate în gestiunea datoriei publice nu este identică în

toate ţările, aceasta fiind influenţată de diverşi factori, printre care tradiţiile, condiţiile economice,
gradul de dezvoltare al pieţei financiare interne sau alte circumstanţe particulare, precum
integrarea economică și/sau monetară, așa cum este cazul Uniunii Europene. Cel mai adesea

6
Ministerul Finanțelor Publice (Direcția Generală Trezorerie și Datorie Publică), Strategia de Administrare a Datoriei
Publice Guvernamentale 2021-2023, 2021, p. 5, disponibilă la adresa:
https://www.mfinante.gov.ro/static/10/Mfp/buletin/executii/Strategie2021-2023_ro.pdf.

87
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022
atribuţiile sunt, însă, împărţite între Parlament, Guvern, Ministerul Finanţelor7 şi una sau mai multe
structuri specializate responsabile de managementul datoriei publice.
În calitatea sa de autoritate legislativă a unei țări, Parlamentul adoptă acte normative (legi)
cu privire la diverse probleme monetare şi financiare, unele dintre acestea cu impact şi în planul
administrării datoriei publice. Regulile specifice care guvernează acest domeniu se regăsesc, în
principal, în cuprinsul legii datoriei publice, dar şi a celor privind finanţele publice, bugetul de
stat, funcţionarea Guvernului, ministerelor, statutul băncii naţionale etc.
Guvernul este responsabil de promovarea politicii financiare a statului, potrivit liniilor
directoare majore stabilite prin programului de guvernare aprobat de către Parlament. În planul
gestiunii datoriei publice, acesta stabileşte/aprobă coordonatele strategice ale îndatorării
autorităților publice, pe baza propunerilor primite de la agenția (oficiul, biroul, serviciul) care se
ocupă de managementul acesteia.
În cadrul Guvernului, Ministerul Finanţelor este organul de specialitate responsabil cu
elaborarea, execuţia, coordonarea şi evaluarea politicilor fiscal-bugetare. Acesta propune politici
şi elaborează legi, regulamente, norme privitoare la problematica îndatorării. Ministerul Finanţelor
este responsabil cu dezvoltarea/definirea strategiei pe termen mediu de gestiune a datoriei publice,
în funcţie de obiectivele şi preferinţa sa pentru risc, constrângerile macroeconomice şi
instituţionale ale ţării precum și situația macroeconomică în plan internațional, strategie pe care o
recomandă spre aprobare Guvernului. Responsabilă de implementarea acestei strategii este agenția
de management al datoriei publice.
Realizarea operațiunilor curente privind gestiunea datoriei publice, în limita reperelor
strategice aprobate de către Guvern şi implicând o multitudine de decizii cu caracter tactic este,
cel mai adesea, de competența uneia sau mai multor agenţii specializate.8 Cu privire la localizarea
acestor agenţii, mai multe alternative sunt posibile: integrarea în structura Ministerului Finanţelor,
a băncii centrale sau crearea unei agenţii independente.9 Practica statelor europene indică o
varietate de situaţii, așa cum rezultă din Tabelul 7.2.

Tabelul 7.2. Agenţii responsabile de gestiunea datoriei publice

Ţara Denumirea instituţiei Poziţionarea instituţiei
Austria Östereichische integrată în structura Ministerului Finanțelor
Bundesfinanzierungsagentur/
Trezoreria Austriei
Danemarca Danmarks Nationalbank/ Banca structurile responsabile cu gestionarea datoriei
Naţională a Danemarcei publice se află, începând cu anul 1991, în
subordinea Băncii Centrale
Germania Bundesrepublik Deutschland agenţie independentă, înfiinţată în anul 2000,
Finanzagentur Gmbh/ Agenţia de în care Ministerul Federal de Finanțe, este unic
Finanţe acționar

7
Denumiri generice pentru a desemna autoritatea legislativă, executivă şi, respectiv, ministerul de specialitate cu
atribuţii în domeniul finanţelor publice.
8
Denumirea poate fi diferită de la ţară la ţară: birou, oficiu, department, direcţie sau orice altă formă de organizare.
Deşi termenul de agenţie este, cel mai adesea, utilizat pentru a desemna o entitate autonomă, există şi state în care este
utilizat pentru a desemna o structură integrată Ministerului Finanţelor, astfel încât admitem folosirea sa indiferent de
gradul de autonomie al entităţii respective.
9
Fondul Monetar Internaţional și Banca Mondială, Guidelines for public debt management, 2001, p. 17, disponibil la
adresa: http://www.imf.org/external/np/mae/pdebt/2000/eng/index.htm.

88
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice
Ţara Denumirea instituţiei
Irlanda National Treasury Management
Agency/ Agenţia de Management al
Trezoreriei Naţionale
Italia Direzione Debito Pubblico,
Dipartimento del Tesoro/ Direcţia
Datoriei Publice, Departamentul
Tezaur
Marea UK Debt Management Office/ Biroul
Britanie de Management al Datoriei Publice
Polonia Departament Długu Publicznego/
Departamentul Datoriei Publice
Portugalia Agência de Gestão da Tesouraria e da
Dívida Pública/ Agenţia de Trezorerie
și Management al Datoriei Publice
Suedia Riksgäldskontoret/ Swedish National
Debt Office/ Biroul Datoriei Naţionale organism independent
Sursa: site-urile web ale instituţiilor naţionale
Finanțe și Bănci, 2021-2022
Poziţionarea instituţiei
agenţie independentă
direcție integrată în structura Ministerului
Economiei şi Finanţelor
birou independent; până în anul 1998, când
acest birou a fost creat, operaţiunile se realizau
de către Banca Angliei
departament integrat în structura Ministerului
Finanţelor
agenţie independentă
biroul, înfiinţat încă din 1789, funcţionează ca

În cele mai multe dintre statele contemporane, agenţia însărcinată de gestionarea datoriei
publice este localizată în structura Ministerului Finanţelor. Aşa se întâmplă în ţări dezvoltate
precum Austria sau Italia, dar și emergente precum Polonia.
În încercarea de a-i spori eficienţa, mai multe guverne au delegat, în ultimii ani, atribuțiile
pe linia managementului datoriei publice către agenţii autonome, independente de orice influenţă
politică. Această situaţie poate fi constatată în multe dintre ţările dezvoltate, printre care Germania,
Irlanda, Marea Britanie, Portugalia sau Suedia.
Crearea unei instituţii autonome poate prezenta numeroase avantaje:10 atragerea de
personal cu înaltă calificare printr-o salarizare corespunzătoare, creşterea transparenţei,
optimizarea costurilor cu serviciul datoriei publice, rapiditate a adoptării deciziilor ca urmare a
eliminării procedurilor birocratice etc. În acelaşi timp, se apreciază că instituirea unei agenţii
autonome a datoriei publice este necesară pentru a asigura imposibilitatea guvernelor de a opera
reduceri oportuniste ale cheltuielilor cu serviciul datoriei publice, pentru a diminua, pe termen
scurt, deficitul bugetar, fără a ţine cont de riscurile substanţiale astfel asumate (de exemplu,
apelând la îndatorare pe termen scurt, la o rată variabilă a dobânzii sau într-o valută pentru care
rata dobânzii este redusă). Acesta este şi motivul pentru care, chiar în condiţiile în care agenţia
rămâne integrată în structura Ministerului Finanţelor, tendinţa înregistrată este de a-i acorda o
autonomie mai ridicată.
În privinţa ţărilor în curs de dezvoltare, în care pieţele financiare nu sunt încă suficient de
dezvoltate, se consideră, însă, că acordarea unei autonomii mai ridicate, mergând până la separarea
agenţiilor datoriei publice faţă de Ministerul Finanţelor, nu este dezirabilă, fiind, dimpotrivă,
recomandată păstrarea lor în cadrul Ministerului Finanţelor şi strânsa colaborare cu banca centrală.

10
Currie, E., Dethier, J.J., Togo, E., Institutional Arrangements for Public Debt Management, World Bank Policy
Research Working Paper, no. 3021, aprilie 2003, pp. 7-17.

89
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022
S-ar crea, astfel, premise pentru o mai bună coordonare şi un schimb mai eficient de informaţii cu
alte organisme guvernamentale.
O alternativă mai puţin practicată în prezent, dar cunoscând o arie mai mare de extindere
în trecut, este aceea a integrării agenţiei datoriei publice în structura băncii centrale. Această
variantă este practicată, astăzi, de către Danemarca, dar a existat şi în alte ţări europene, precum
Marea Britanie (până în anul 1998).
În trecut, practicarea unui astfel de aranjament îşi găsea justificarea prin faptul că finanţarea
monetară a deficitului bugetar reprezenta o opţiune viabilă, iar deciziile privind îndatorarea
statului, la fel ca şi cele privind apelul la resursele băncii de emisiune, trebuiau luate de către
aceeaşi entitate, şi anume banca centrală. În condiţiile statuării independenţei băncii centrale faţă
de guvern şi interzicerii, prin lege, a finanţării monetare a deficitului bugetar, o astfel de alternativă
nu mai apare, însă, ca fiind justificată în prezent.
În situaţia în care banca de emisiune este responsabilă atât de conducerea politicii monetare
(urmărind, cel mai adesea, obiectivul de stabilitate monetară) cât şi a operaţiunilor de gestionare a
datoriei publice, prin integrarea agenţiei datoriei publice în structura acesteia pot să apară anumite
conflicte de interese. Câteva dintre posibilele situaţii conflictuale evidenţiate în literatura de
specialitate sunt:11
a. Banca centrală ar putea evita să mărească rata dobânzii pentru a controla presiunile
inflaţioniste, întrucât această decizie ar avea efecte adverse asupra portofoliului datoriei
publice interne (mai ales atunci când o parte importantă a datoriei este pe termen scurt sau
cu rată variabilă a dobânzii), conducând la o creştere a serviciului acesteia;
b. Banca centrală ar putea fi tentată să influenţeze pieţele financiare, pentru a reduce rata
dobânzii la care se împrumută statul, sau să permită menținerea la nivel ridicat al ratei
inflaţiei, pentru a reduce valoarea nominală a datoriei publice exprimate în monedă
naţională;
c. Banca centrală ar putea fi tentată să injecteze lichidităţi pe piaţă anterior plasării de noi
împrumuturi publice, sau să orienteze structura pe maturităţi şi în funcţie de moneda de
denominare a portofoliului de titluri publice în funcţie de orientarea politicii monetare;
d. Vizând numai atingerea obiectivului de stabilitate monetară, în sens opus, banca centrală
ar putea opta pentru contractarea unui volum important de datorii pe termen scurt, indexate
sau denominate în valută. În astfel de situaţii, deciziile luate nu ar mai asigura menţinerea
la un nivel acceptabil a riscurilor asociate datoriei publice.
Chiar şi în situaţia în care agenţia datoriei publice, integrată în structura băncii centrale, ar
dispune de o autonomie ridicată, există riscul ca deciziile privind administrarea datoriei publice să
fie percepute ca fiind influenţate de informaţii din interior privind evoluţia ratei dobânzii. În acest
caz, nici politica monetară şi nici cea de gestiune a datoriei publice nu ar mai putea fi optimale.
Există însă şi avantaje ale unei astfel de localizări a agenției datoriei publice, printre care
acela că face posibilă o mai bună coordonare între managementul rezervelor valutare şi cel al
datoriei publice exprimate în valută.12

11
Wheeler, G., Sound practice in government debt management, The World Bank, Washington, D.C., 2004, pp. 35-
39; Sundararajan, V., Dattels, P., Blommenstein, H., Coordinating public debt and monetary management,
International Monetary Fund, Washington, D.C., 1997.
12
Acest motiv a fost invocat, în anul 1991, în Danemarca, pentru a atribui operaţiunile curente privind datoria publică
băncii centrale. Un astfel de aranjament a funcţionat, în această ţară, şi pentru că obiectivul politicii monetare nu este
acela de a asigura stabilitatea preţurilor, ci menţinerea unui curs valutar stabil faţă de Euro, iar împrumuturi în valută

90
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022
Ţinând cont de obiectivele diferite ale gestiunii datoriei publice şi ale politicii monetare,
precum şi de conflictele pe care acestea le pot genera, lucrările de specialitate recomandă, cel mai
adesea, organizarea agenţiei datoriei publice ca structură separată faţă de banca centrală, precum
şi stabilirea clară a competenţelor decizionale şi responsabilităţilor consultative ale acestor
instituţii.
Faţă de variantele prezentate de organizare a unei agenţii a datoriei publice, există şi
posibilitatea dispersării competenţelor decizionale cu caracter operaţional între mai multe
structuri, chiar cu poziţionare diferită. Această situaţie poate deveni problematică în cazul în care
obiectivele nu sunt clar definite iar coordonarea dintre diferitele departamente nu este eficientă,
existând riscul pierderii viziunii globale asupra gestiunii datoriei publice, întrucât diferitele
structuri implicate se axează exclusiv asupra responsabilităţilor care le sunt atribuite.
Chiar în situaţia în care agenţia datoriei publice este organizată ca structură autonomă sau
localizată în cadrul Ministerului Finanţelor, banca centrală joacă, în unele ţări, un rol important,
de exemplu prin organizarea cu regularitate a licitaţiilor pentru plasarea titlurilor de stat. Multe
guverne au formalizat aceste aranjamente printr-o convenţie de reprezentare încheiată între agenţia
datoriei publice şi banca centrală, axată pe principii similare contractării unor servicii de la sectorul
privat. Prin aceste convenţii se stabilesc, în mod clar, obiectivele, responsabilităţile precum şi
modul de remunerare pentru serviciile prestate, de exemplu prin plata unor comisioane pentru
organizarea operaţiunilor de plasare. Acolo unde banca centrală îşi asumă realizarea unor tranzacţii
privind managementul zilnic al lichidităţilor, prin convenţia încheiată se poate stipula că
operaţiunile de open-market nu pot fi utilizate pentru a semnala modificări produse în conduita
politicii monetare. O astfel de convenţie ar trebui să clarifice şi cine decide cantitatea şi preţul
tranzacţiilor şi care sunt criteriile după care ar trebui să se ghideze aceste decizii.
Privitor la situația României, prin cadrul legislativ în vigoare sunt delimitate și
competenţele diferitelor instituții implicate în gestionarea datoriei publice. Asemănător altor state
europene, responsabilitățile și competențele sunt împărţite, în principal, între Parlament, Guvern,
Ministerul Finanțelor Publice şi Banca Naţională a României. În structura organizatorică a
Ministerului Finanțelor Publice operează, ca și direcție cu atribuții exprese pe linia administrării
datoriei publice guvernamentale, Direcția Generală de Trezorerie și Datorie Publică, organizată
după structura modernă a unei agenții a datoriei publice pe trei departamente, după cum urmează:
• Departamentul Front-Office, responsabil cu activitățile de contractare;
• Departamentul Middle-Office, responsabil cu analiza și managementul riscului și
administrarea lichidităților;
• Departamentul Back-Office, responsabil de verificarea operațiunilor din front-office și
efectuarea plăților în contul datoriei publice.
Astfel, potrivit cadrului legal în vigoare, Guvernul poate angaja împrumuturi pe termen
mediu și lung, contractate direct sau de către societățile comerciale, regiile autonome și autoritățile
publice locale cu garanția statului. Responsabilitatea explicită a Guvernului implică stabilirea
liniilor directoare în materie de îndatorare publică, reflectate în conținutul strategiei de
administrare a datoriei publice guvernamentale pe care acesta o aprobă; derularea concretă a

nu pot fi contractate decât în scopul consolidării rezervei valutare precum şi pentru refinanţarea datoriei publice
denominate în valută, nu şi pentru finanţarea deficitului bugetar.

91
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022
operațiunilor privind gestiunea datoriei publice guvernamentale este de competența Ministerului
Finanțelor Publice.
Ministerul Finanţelor Publice, ca organ de specialitate al administrației publice centrale
aflat în subordinea Guvernului, este responsabil cu administrarea datoriei publice guvernamentale,
directă şi garantată, prin direcția sus-menționată. Printre cele mai importante atribuții ale acestuia
se includ:
• Elaborarea de proiecte de acte normative în materie de datorie publică;
• Elaborarea de norme specifice privind îndatorarea publică, privind, spre exemplu,
procedura de contractare a finanțărilor rambursabile, procedura de selecție a instituțiilor
finanțatoare, procedura de emitere a garanțiilor de stat, determinarea comisionului de risc
și modul de gestionare a fondului de risc, condițiile de utilizare a instrumentelor financiare
derivate pentru administrarea diferitelor riscuri asociate obligațiilor de natura datoriei
publice guvernamentale, structura Contului general al datoriei publice etc.;
• Acțiuni în direcția aplicării prevederilor legale vizând îndatorarea publică;
• Stabilirea, prin consultare cu B.N.R. și ţinând cont de contextul şi de perspectivele
macroeconomice, precum şi de condiţiile şi perspectivele pieţelor financiare, a
coordonatelor strategiei de îndatorare publică guvernamentală pe termen mediu și a
instrumentelor şi caracteristicilor datoriei publice guvernamentale;
• Administrarea datoriei publice guvernamentale, ţinând cont de evoluţia pieţelor financiare
interne şi externe, astfel încât, pe termen lung, să se minimizeze costurile aferente, prin
acceptarea unor riscuri limitate;
• Încheierea contractelor de împrumut de pe piața financiară internă și negocierea
contractării sau garantării de împrumuturi externe;
• Asigurarea, împreună cu B.N.R. (responsabilă de gestionarea resurselor în valută ale țării),
a resurselor necesare rambursării împrumuturilor interne și externe ale statului;
• Menţinerea relaţiilor cu instituţiile financiare interne şi externe, cu mediile investiţionale
şi cu agenţiile internaţionale de rating şi monitorizarea factorilor care pot influenţa
condiţiile derulării eficiente şi în siguranţă a operaţiunilor specifice;
• Ținerea evidențelor cu privire la angajamentele de plată interne și externe asumate prin
contracte, acorduri, convenții și diferite alte instrumente juridice; urmărirea execuției
acestor angajamente;
• Urmărirea utilizării resurselor împrumututate conform destinațiilor aprobate;
• Evaluarea riscurilor financiare decurgând din acordarea de garanții la împrumuturile
contractate de alți agenți publici sau privați, oportunității și condițiilor de emitere a
garanțiilor; ținerea evidențelor specifice cu privire la garanțiile acordate;
• Elaborarea Contului general al datoriei publice și remiterea spre aprobare Parlamentului;
• Elaborarea Raportului privind datoria publică guvernamentală și remiterea Guvernului spre
aprobare și Parlamentului spre informare etc.
Banca Națională a României, în baza convențiilor încheiate cu Ministerul Finanțelor
Publice, poate acționa ca agent al statului în rambursarea datoriei publice guvernamentale
contractată în valută precum și în organizarea licitațiilor de titluri de stat pe piața internă.
Cu privire la componenta de datorie publică guvernamentală garantată, Comitetul
Interministerial de Finanțări, Garanții și Asigurări examinează și autorizează emiterea de garanții

92
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2021-2022
de stat pentru împrumuturile contractate de operatorii economici și unitățile administrativ-
teritoriale, în urma analizelor și propunerilor formulate și înaintate de către Banca de Export-
Import a României S.A. – Eximbank.
La nivel de unități administrativ-teritoriale, gestiunea datoriei publice locale este în sarcina
autorităților locale în cauză. Contractarea și garantarea de împrumuturi publice locale, pentru
realizarea de investiții de interes local precum și pentru refinanțarea datoriei publice locale, se pot
efectua de către unitățile administrativ-teritoriale numai cu avizul prealabil al Comisiei de
autorizare a împrumuturilor locale din cadrul Ministerului Finanțelor Publice.13

13
Condițiile îndatorării locale precum și responsabilitățile concrete ale celor implicați sunt stabilite prin conținutul
Legii nr. 273/29 iunie 2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
618/ 18 iulie 2006.

93