REFERAT

PRINCIPII ȘI REGULI BUGETARE

Student
Anul III, Administraţie Publică

1
 Principii ṣi reguli bugetare

 1. Principii  de bază ale elaborării ṣi executării bugetului public

La baza elaborării ṣi execuṭiei bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a

bugetelor locale ṣi a celorlalte bugete stau principiile universalităṭii, unităṭii, neafectării
veniturilor, anualităṭii, echilibrului, realităṭii, publicităṭii ṣi specializării bugetare.

Principiul universalităṭii

Conform principiului universalităṭii veniturile ṣi cheltuielile publice trebuie incluse în

buget în totalitate, în sume brute ṣi să se realizeze numai în cadrul bugetului public.

Astfel, veniturile încasate la buget se depersonalizează ṣi servesc la acoperirea cheltuielilor

publice, privite în ansamblul lor.

Nu se admite ca un venit bugetar să fie folosit pentru acoperirea unei anumite cheltuieli,
deoarece în general, nu se poate realiza o concordanṭa deplină între marimea unui venit ṣi nivelul
cheltuielilor ce urmează a fi acoperite pe seama venitului special afectat.

Aplicarea acestui principiu are anumite avantaje, ṣi anume: permite cunoaṣterea cât mai
exactă ṣi reală a volumului total al veniturilor ṣi cheltuielilor publice; facilitează cunoaṣterea
corelaṭiei care există între anumite venituri ṣi anumite cheltuieli care se află în conexiune stransă;
înlesneṣte controlul Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor ṣi cheltuielilor publice.

Aplicarea strictă a acestui principiu ar conferi bugetului caracterul de buget brut.

În Romania acest principiu se aplică cu anumite derogări, datorita descentralizării

financiare, autonomiei bugetelor locale ṣi a finanṭelor unor instituṭii publice, precum ṣi datorită
constituirii unor fonduri publice cu destinaṭie specială. În realitate se poate vorbi de buget public
mixt, în care unele venituri ṣi cheltuieli se înscriu cu sumele lor globale, altele se înscriu
cu soldurile (vărsăminte din venituri ori subvenṭii sau alocaṭii bugetare), iar altele au afectaṭie
speciala.

Aplicarea strictă a principiului universalităṭii ar conduce ṣi la situaṭia în care bugetul evidenṭiază

un rulaj artificial al sumelor reprezentând venituri ṣi cheltuieli publice. La transpunerea în
practică a principiului universalităṭii contribuie ṣi aplicarea principiului unităṭii bugetare,
conform căruia toate veniturile ṣi cheltuielile statului trebuie reflectate într-un singur document ṣi
dupa o schemă unitară.

2. Principiul unităṭii bugetare

2
 Principiul unităṭii bugetare „pretinde” deci ca veniturile ṣi cheltuielile bugetare să se
înscrie într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă ṣi monitorizarea
fondurilor publice. Aplicarea acestui principiu are avantajul ca unitatea bugetară asigura o
ordine ṣi claritate în prezentarea situaṭiei financiare a unei ṭari, o vedere de
ansamblu asupra veniturilor ṣi cheltuielilor publice ṣi înlesneste controlul Parlamentului asupra
banului public.

Dupa 1989 sistemul bugetar al Romaniei a fost organizat într-o concepṭie nouă, determinată
de trecerea la economia de piaṭa. Astfel, s-a renunṭat la formula bugetului unic de stat, care
era impusa de planul naṭional unic (instrument al centralismului excesiv) ṣi s-a introdus un
concept nou, acela de buget public naṭional, care cuprinde bugete distincte, aprobate ṣi executate
în condiṭii de deplină autonomie. Deci, s-a renunṭat la respectarea deplină a acestui principiu,
preferându-se procedeul pluralităṭii bugetare, manifestat prin urmatoarele bugete: bugetul de
stat, ca buget general (central); bugetul asigurarilor sociale de stat, ca buget autonom; bugetele
locale, ca bugete autonome. Desi aceste bugete se elaborează, examinează ṣi adoptă
separat, între ele există (ṣi au existat) legaturi în ceea ce priveṣte asigurarea echilibrului, pe
seama unor sume defalcate sau transferuri din bugetul de stat către bugetele locale ṣi bugetul
asigurărilor sociale de stat. De asemenea, alături de aceste bugete se întocmesc separat ṣi alte
bugete autonome, de către întreprinderile (regiile) publice cu personalitate juridică ṣi se
elaborează bugete ale fondurilor speciale, care se aprobă de Parlament ca anexă la bugetul de stat
sau la bugetul asigurărilor sociale de stat.

În Romania, pană în anul 2000 au existat o diversitate de fonduri speciale, ṣi anume:

fondul pentru asigurările sociale de sănătate; fondul special pentru sănătate publica; fondul
special de risc ṣi accident pentru persoanele cu handicap, transformat în fondul special de
solidaritate socială pentru persoanele cu handicap; fondul special pentru dezvoltarea ṣi
modernizarea punctelor de control pentru trecerea frontierei, precum ṣi a celorlalte unităṭi
vamale; fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic; fondul special al drumurilor
publice; fondul special pentru promovarea ṣi dezvoltarea turismului; fondul special al aviaṭiei
civile; fondul special de susṭinere a învăṭamantului de stat; fondul pentru protejarea asiguraṭilor;
fondul naṭional de solidaritate, fondul special pentru reducerea riscurilor tehnologice la utilaje,
echipamente ṣi instalaṭtii industriale.

În aceste condiṭii de pluralism bugetar, unitatea bugetară a fost urmarită ṣi realizată prin bugetul
public naṭional.

Constituirea unor fonduri speciale numeroase, pe lângă faptul că produce o fărămiṭare a

resurselor publice (pe multe destinaṭii), asigurand o eficienṭă scazută în
utilizare, sufoca agenṭii economici (principalii plătitori ai contributiilor la fonduri) ṣi generează
birocraṭie (documente ṣi operaṭiuni financiar-contabile la plătitori, la trezorerii ṣi la cei care
gestionează fondurile respective).

Începand din anul 2001 numarul acestor fonduri speciale s-a redus substanṭial. Contribuṭiile
ce alimentau unele fonduri s-au transformat în surse de venituri la bugetul de stat, iar cheltuielile
ce se finanṭau din aceste fonduri se acoperă, în general, din bugetul de stat sau din bugetele
locale, dar tot pe seama unor transferuri din bugetul de stat către bugetele locale.

3
 Legea finanṭelor publice a prevăzut măsuri pentru respectarea principiului unităṭii
bugetare, ṣi anume꞉

▲toate veniturile reṭinute ṣi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme ṣi denumiri,
se introduc în bugetul de stat, urmând regulile ṣi principiile acelui buget (excepṭie fac veniturile
proprii ale instituṭiilor publice reṭinute pentru autofinanṭare ṣi resursele pentru constituirea
fondurilor de stimulare a personalului); veniturile ṣi cheltuielile Fondului special pentru
dezvoltarea sistemului energetic ṣi ale Fondului special al drumurilor publice se introduc în
bugetul de stat ca venituri ṣi cheltuieli cu destinaṭie specială, urmând regulile ṣi principiile
acestui buget. Astfel, începand cu anul 2003 au mai rămas doar doua fonduri speciale
importante: Fondul pentru asigurările sociale de sănătate, a cărui buget se aprobă ca anexă la
Legea bugetului de stat, ṣi bugetul asigurărilor de ṣomaj, care se aprobă ca anexă la Legea
bugetului asigurarilor sociale de stat.

Proiectele bugetelor fondurilor speciale se elaboreaza de către Ministerul Finanṭelor Publice pe

baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, responsabili cu gestionarea bugetelor
respective.

3. Principiul neafectării veniturilor bugetare

Principiul neafectarii veniturilor bugetare presupune ca veniturile încasate la buget să

se depersonalizeze, servind la acoperirea cheltuielilor publice privite în ansamblul lor. Conform
acestui principiu nu se admite ca un venit bugetar să fie folosit pentru acoperirea unei anumite
cheltuieli, deoarece nu se poate realiza, în general, o concordanṭa deplină între mărimea unui
venit ṣi nivelul cheltuielilor ce urmează a fi acoperite pe seama venitului special afectat.
Neafectarea veniturilor are semnificaṭia ca ansamblul veniturilor este afectat (destinat) pentru
acoperirea ansamblului cheltuielilor.

În practica noastră bugetară se înregistrează frecvente abateri de la acest principiu, mai ales,
prin instituirea unor fonduri speciale, începand cu anul 1993, aṣa cum s-a arătat mai sus.
Nerespectarea întocmai a acestui principiu este în fapt rezultatul nerespectării principiilor
universalităṭii ṣi unităṭii bugetare. Orice încălcare a principiului universalităṭii ṣi/sau unităṭii
implica o nerespectare a regulii neafectării resurselor.

Legea finanṭelor publice (nr. 500/2002) prevede în mod expres ca „veniturile bugetare nu pot fi
afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepṭia donaṭiilor ṣi sponsorizărilor, care au
stabilite destinaṭii distincte (art. 8, al. 2)”.

4. Principiul anualităṭii bugetare

Anualitatea bugetara este considerată, istoric, prima regulă bugetară aplicată în practică ṣi
ea are doua semnificaṭii distincte, ṣi anume: prima constă în durata de timp pentru care
Parlamentul autorizează Guvernul să încaseze veniturile publice si să efectueze cheltuielile
publice, iar a doua constă în perioada de timp în care se execută bugetul, ṣi care poate să fie

4
egală sau nu cu cea pentru care s-a aprobat bugetul. În funcṭie de această perioadă, teoria ṣi
practica bugetară cunosc doua modalităṭi alternative de organizare a execuṭiei bugetare, ṣi
anume: sistemul de gestiune bugetară ṣi sistemul de exercitiu bugetar.

Potrivit sistemului de gestiune bugetară, la finele fiecarui an bugetar, bugetul se închide

în mod automat, în contul de închidere a execuṭiei bugetare fiind înscrise numai veniturile
încasate ṣi cheltuielile efectuate. Veniturile neâncasate ṣi cheltuielile angajate dar neefectuate
urmează a se reflecta în bugetul anului în care se vor realiza. Acest sistem prezintă dezavantajul
că nu permite cunoaṣterea cu exactitate a veniturilor ṣi cheltuielilor anului bugetar respectiv.

Sistemul de exerciṭiu bugetar presupune existenṭa unei perioade (de 3-6 luni) din

momentul expirării anului bugetar păna la închiderea contului de exerciṭiu bugetar, perioada în
care se continuă încasarea veniturilor ṣi efectuarea cheltuielilor. Acest sistem are avantajul
că la finele perioadei respective se cunoaṣte situaṭia exactă a încasării veniturilor ṣi efectuarii
cheltuielilor pentru anul bugetar, dar prezintă dezavantajul funcṭionarii în paralel a doua
bugete: bugetul anului expirat, pentru care se continuă încasarea veniturilor ṣi efectuarea
cheltuielilor ṣi bugetul anului în curs, ceea ce creează greutăṭi în sistemul de evidenṭa ṣi control.

În Romania veniturile ṣi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un an,
care corespunde anului calendaristic. Pe aceeaṣi perioada se desfaṣoară ṣi executia bugetara, care
se încheie la 31 decembrie a fiecarui an. Orice venit neâncasat ṣi orice cheltuială angajată dar
neplatită pană la 31 decembrie se va încasa sau se va plăti, dupa caz, în contul bugetului pe anul
următor. Limitarea aprobării bugetului la un an de zile s-a datorat unor considerente de natură
politică (controlul Parlamentului asupra gestiunii financiare a Guvernului este mai eficient dacă
bugetul este aprobat pe perioade nu prea îndelungate) si de natură tehnică ṣi financiară
(previziunile privind veniturile ṣi cheltuielile sunt mai exacte pe perioada unui an decat pentru mai
mulṭi ani; se pot preântampina risipa, fraudele ṣi delapidarile din averea statului mult mai uṣor în
cazul unui buget anual decât în cazul unui buget plurianual).

5. Principiul echilibrului bugetar

Principiul echilibrului bugetar are ca cerinṭa de bază acoperirea integrala a cheltuielilor din

veniturile publice ordinare. Echilibrul bugetar, ca egalitate între nivelul veniturilor curente ṣi
cel al cheltuielilor, a fost considerat de doctrina clasică cheia de bolta a finanṭelor publice.
Echilibrul bugetar presupune atât întocmirea unor bugete balansate, cât ṣi păstrarea echilibrului
în perioada de execuṭie bugetară.

În Romania, ca ṣi în alte ṭari, ca urmare a creṣterii rapide a cheltuielilor publice, bugetele se

întocmesc ṣi se îincheie frecvent cu deficit. Astfel, bugetul de stat a fost planificat cu deficit în
toṭi anii dupa 1990, iar execuṭia lui s-a încheiat cu deficit, în creṣtere absolută de la an la an,
datorită eficienṭei scăzute a activitaṭilor economice, a pierderilor imense înregistrate de unii
agenṭi economici, acordării a numeroase înlesniri la plata impozitelor ṣi taxelor marilor datornici
ai statului, datorita gradului redus de colectare a veniturilor etc.

Deficitul bugetului de stat se acoperă, în general, prin îimprumuturi de stat, în condiṭiile

prevăzute de legile anuale de adoptare a acestui buget. Astfel, Legea bugetului de stat pe anul

5
2007 stabileṣte la venituri suma de 55.575,5 mii lei, iar la cheltuieli 64.630,4 mii lei, deficitul
fiind de 9.054,9 mii lei (reprezentând 14% din total cheltuieli). Legislaṭia prevede ca Guvernul,
prin Ministerul Finanṭelor Publice, este autorizat săcontracteze împrumuturi de stat pentru
finanṭarea ṣi refinanṭarea deficitelor bugetului de stat din anii anteriori ṣi din anul 2007, pana la
nivelul înregistrat la finele fiecarui an. În vederea asigurarii finanṭarii temporare a deficitului
curent al bugetului de stat pe anul 2007 din disponibilităṭile aflate în contul general al
trezoreriei statului, împrumuturile de stat pentru finanṭarea ṣi refinanṭarea deficitului bugetului
de stat pot fi contractate independent de soldul contului general al trezoreriei statului.

Bugetul asigurarilor sociale de stat s-a planificat dupa 1989 cu excedent, iar execuṭia lui s-a
încheiat cu excedent pana în 1994, excedent reportat în anul următor cu aceeaṣi destinaṭie. Apoi
execuṭia lui s-a încheiat, mulṭi ani la rând, cu deficit, acoperit în general pe seama resurselor
bugetului de stat.

Pentru anul 2007 Legea bugetului asigurărilor sociale de stat prevede la venituri suma de
22.716,7 mii lei, iar la cheltuieli 22.438,1 mii lei, cu un excedent de 278,6 mii lei (1,23%).

Bugetele locale au avut ṣi au venituri proprii mult mai mici decat cheltuielile. De exemplu, în
anul 2000 gradul de autofinanṭare a bugetelor locale, în medie pe economie, a fost de 36,3%, în
anul 2003 doar de 21,3%. În conditiile nivelului redus de autofinantare, echilibrarea bugetelor
locale s-a făcut ṣi se face pe seama unor cote ṣi sume defalcate din impozitul pe venit încasat la
bugetul de stat (ele reprezintă cu circa 71,9% din bugetele locale în anul 2003) ṣi pe seama unor
subvenṭii de la bugetul de stat (circa 6,0% din bugetele locale în anul 2003).

6. Principiul realităṭii

Principiul realităṭii impune ca veniturile ṣi cheltuielile înscrise în diferite bugete să fie

stabilite pe baze reale, pentru a asigura o bună execuṭie pe întreg exerciṭiul financiar.
Importanṭa respectării acestui principiu apare mai ales în perioada de fundamentare a
proiectelor de buget, fiind necesară evaluarea realistă a veniturilor ṣi dimensionarea judicioasă a
cheltuielilor bugetare. Dupa ce au fost identificate ṣi mobilizate toate veniturile ce pot fi atrase la
buget, un rol important îl are stabilirea obiectivăa priorităṭilor la cheltuielile bugetare. Un buget
întocmit pe baze reale reduce necesitatea operării pe parcurs a unor modificări (rectificări) a
indicatorilor săi.

7. Principiul transparenṭei ṣi publicităṭii

Principiul transparenṭei ṣi publicităṭii presupune ca sistemul bugetar să

fie deschis ṣi transparent. Acesta se realizează prin: mijloacele de informare în masa, care difuzează
informatiile asupra conṭinutului bugetului; dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul
aprobării acestora; dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuṭie a bugetelor, cu prilejul
aprobării acestora; publicarea în Monitorul Oficial al Romaniei a actelor normative de aprobare a
bugetelor ṣi a conturilor anuale de execuṭie a acestora.

8. Principiul specializării bugetare

6
 Principiul specializării impune ca veniturile ṣi cheltuielile bugetare să se înscrie în buget pe
surse de provenienṭa ṣi, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dupa natura lor economică ṣi
destinatia acestora. Specializarea bugetara se realizeaza in fapt cu ajutorul clasificatiei
indicatorilor privind finanṭele publice.

9. Principiul unităṭii monetare

Principiul unităṭii monetare impune ca toate veniturile ṣi cheltuielile înscrise în diferite

bugete să fie exprimate în moneda naṭională.

2. Reguli privind cheltuielile bugetare

Instituṭiile publice, indiferent de subordonare ṣi de modul de finanṭare a cheltuielilor, au

obligaṭia să respecte procedurile privind parcurgerea celor 4 faze ale execuṭiei bugetare a
cheltuielilor, respectiv angajarea, lichidarea, ordonanṭarea ṣi plata cheltuielilor, precum ṣi să
organizeze, să conduca evidenṭa ṣi să raporteze angajamentele bugetare si legale.
Actul normativ care reglementează cele patru etape ale procesului execuṭiei bugetare este
Ordinul nr. 1792 / 2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea,
lichidarea, ordonanṭarea ṣi plata cheltuielilor instituṭiilor publice, precum ṣi organizarea,
evidenṭa ṣi raportarea angajamentelor bugetare ṣi legale .

Execuṭia bugetară se bazează pe principiul separării atribuṭiilor persoanelor care au calitatea

de ordonator de credite de atribuṭiile persoanelor care au calitatea de contabil.

Operaṭiunile specifice angajării, lichidării ṣi ordonanṭării cheltuielilor sunt în competenṭa

ordonatorului de credite ṣi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale
instituṭiei publice. Plata cheltuielilor este asigurată de ṣeful compartimentului financiar -
contabilitate în limita fondurilor disponibile .

Legea 500/2002 privind finanṭele publice prevede ca reguli pentru cheltuielile bugetare:

- cheltuielile bugetare au destinatie precisă ṣi limitată ṣi sunt determinate de autorizările

conṭinute în legi specifice ṣi în legile bugetare anuale.

-  nici o cheltuială nu poate fi înscrisa în bugete ṣi nici angajată ṣi efectuata din aceste bugete,
dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuiala.

-  nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanṭată ṣi platită dacă nu este
aprobată potrivit legii ṣi nu are prevederi bugetare.

- se stabilesc limite privind micṣorarea veniturilor ṣi majorarea cheltuielilor bugetare.

7
 In cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a căror aplicare
atrage micṣorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, iniṭiatorii au obligaṭia
să prevadă ṣi mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau creṣterea
cheltuielilor. Ȋn acest scop iniṭiatorii trebuie să elaboreze, cu sprijinul Ministerului Finanṭelor
Publice sau al altor instituṭii implicate, fiṣa financiară care însoṭeṣte expunerea de motive sau nota
de fundamentare, dupa caz, ṣi care va fi actualizată în concordanṭa cu eventualele modificări
intervenite în proiectul de act normativ. Ȋn această fisă se înscriu efectele financiare asupra
bugetului general consolidat, care trebuie să aiba în vedere:

a) schimbările anticipate în veniturile ṣi cheltuielile bugetare pentru următorii 5 ani;

b) eṣalonarea anuală a creditelor bugetare, în cazul actiunilor multianuale;

c) propuneri realiste în vederea acoperirii majorării cheltuielilor;

d) propuneri realiste în vederea acoperirii minusului de venituri.

Dupa depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative  dar
cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare,
aferente exerciṭiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul.

Legea privind finantele publice, cap. II.

Legea nr. 500/2002, art. 10.