SISTEMUL BUGETAR

Notiuni generale privind bugetul de stat

Etimologic, cuvantul buget provine de la latinescul budge care inseamna sac sau punga cu bani. Ulterior, notiunea de buget a evoluat continuu. Motivatia politica a elaborarii sale (instituirea controlului Parlamentului asupra activitatii guvernului) a fost completata cu cea financiara (evitarea risipei). Tendinta actuala este de a largi notiunea traditionala de buget atat in timp cat si in spatiu. Notiunea de buget poate fi abordata din mai multe puncte de vedere. Din punct de vedere formal, se poate aprecia ca bugetul de stat apare ca o lista (un act) in care se inscriu veniturile si cheltuielile probabile a se realiza intr-o anumita perioada de timp. Aceasta definire nu are in vedere, insa, continutul fenomenelor economice, financiare si sociale pe care indicatorii bugetului le reflecta. 141d37b Aceasta definitie are in vedere doar latura formala a acestuia, care prezinta doar veniturile si cheltuielile publice si durata de timp, pentru care se elaboreaza bugetul. Din punct de vedere juridic, bugetul de stat este actul prin care se prevad si se aproba prin lege veniturile si cheltuielile anuale ale statului si ale altor entitati de drept public. Veniturile si cheltuielile inscrise in bugetul de stat au caracter obligatoriu, deoarece, inainte de a se trece la executia lor trebuie primita autorizarea parlamentara. Dar, totodata, acestea au un caracter previzibil, deoarece prin bugetul de stat se cuantifica nivelul veniturilor ce vor fi incasate si al cheltuielilor de efectuat. Din punct de vedere economic, bugetul de stat exprima relatii economice in forma baneasca care iau nastere in procesul repartitiei produsului intern brut in legatura cu indeplinirea functiilor si sarcinilor statului. Aceste relatii pot fi privite sub un dublu aspect: pe de o parte, ca relatii prin intermediul carora se mobilizeaza resursele banesti la dispozitia statului, iar pe de alta parte, ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse. In perioada contemporana, bugetul de stat nu mai constituie un simplu act in care se inscriu veniturile si cheltuielile previzionate ale statului, ci reprezinta un adevarat plan financiar la nivel macroeconomic. In tarile cu economie de piata, prin bugetul de stat, se redistribuie intre 40-60% din produsul intern brut. Aceasta face ca bugetul de stat sa aiba un important rol financiar si economic. Rolul financiar consta in aceea ca asigura mobilizarea si repartizarea resurselor financiare necesare indeplinirii functiilor si sarcinilor statului. Rolul economic consta in masurile pe care le ia statul de a utiliza impozitele, taxele, subventiile si alte cheltuieli publice ca parghii financiare de influentare a conjuncturii economice. In prezent, rolul economic al bugetului de stat s-a accentuat datorita contributiei sale la realizarea obiectivelor politicii economice si sociale a Guvernului. In ultima perioada de timp unele state au renuntat la denumirea de buget de stat iar locul acesteia a fost luat de legea financiara. Aceasta schimbare nu a fost formala, ci are o adanca semnificatie. Daca in sens clasic, bugetul reprezenta o balanta previzionala a veniturilor si a cheltuielilor banesti ale unei tari, ale unei unitati administrativ-teritoriale, institutii etc., pentru o anumita perioada de timp, in prezent literatura de specialitate din tarile cu economie de piata foloseste notiunea de buget economic sau buget al economiei nationale. In legatura cu bugetul economic, facem urmatoarele precizari: - bugetul economic reflecta toate resursele societatii si destinatia lor, cuprinzand informatii previzionale in legatura cu productia, repartitia si consumul produsului intern brut, precum si cu privire la formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat;
Bugetul de stat este singurul plan financiar cucaracter de lege

- este conceput ca un ansamblu de conturi nationale care descriu pentru anul in curs si pentru anul urmator previziunile asupra tuturor agentilor economici din tara respectiva;

- bugetul economic nu are puterea de lege, ci constituie doar un instrument cu ajutorul caruia guvernul se informeaza asupra situatiei economico-financiare a tarii. De aceea el nu poate substitui bugetul de stat, ci ofera numai informatii care pot fi utilizate de guvern in stabilirea coordonatelor politicii sale. Cu ajutorul acestui instrument guvernul isi poate forma o imagine asupra efectelor directe si indirecte produse in economie prin aplicarea unor masuri care vizeaza cresterea economica. - informatiile pe care le poate oferi bugetul economiei nationale au un caracter relativ deoarece ele sunt rezultatul extrapolarii tendintei de evolutie a indicatorilor din perioada precedenta. Pentru fundamentarea politicii sale guvernul are latitudinea sa ia in considerare sau nu informatiile oferite de bugetul economic.

II. Principiile bugetare

La baza intocmirii si executarii bugetului de stat stau o serie de principii care definesc: modul de reflectare a veniturilor si cheltuielilor publice in bugetul de stat sau sfera de cuprindere a acestuia; durata de timp pentru care parlamentul autorizeaza guvernul sa incaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile stabilite; relatia care trebuie sa existe intre totalul veniturilor si cheltuielile bugetare ca si intre elementele componente ale acestora; informarea opiniei publice despre limitele imputernicirii date guvernului de a realiza venituri si de a efectua cheltuieli, ca si despre modul cum aceasta imputernicire a fost transpusa in practica. In tara noastra, conform Legii privind finantele publice1[1] la baza elaborarii si executarii bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor locale si bugetelor fondurilor speciale stau: - principiul universalitatii; principiul publicitatii; principiul unitatii bugetare; principiul anualitatii; principiul specializarii bugetare; principiul unitatii monetare. a) Principiul universalitatii. Potrivit acestui principiu veniturile si cheltuielile publice trebuie sa figureze in buget cu sumele lor totale sau globale. Scopurile politice urmarite, in general, prin elaborarea bugetului si anume, dreptul de aprobare al parlamentului, nu ar fi indeplinit complet daca in buget nu ar fi cuprinse toate veniturile si cheltuielile. In acest mod i se ofera parlamentului posibilitatea cunoasterii veniturilor totale ce urmeaza a se incasa si destinatia acestora in perioada considerata. In practica, insa, a inceput sa se renunte la asa zisele bugete brute care corespund aplicarii consecvente a acestui principiu, recurgandu-se la bugete mixte in care unele venituri si cheltuieli figureaza dupa principiul Brut adica in cifre globale, iar altele dupa principiul Net, adica per sold. De asemenea, unele venituri si cheltuieli sunt scoase complet in afara bugetului formand fondurile extrabugetare cu afectatie speciala si bugetele autonome ale unor institutii publice. In tara noastra este prevazuta utilizarea atat a principiului bugetului brut (pentru principalele activitati social-culturale, aparare s.a.) cat si principiul bugetului net in relatiile cu regiile autonome si institutiile care realizeaza venituri. b) Principiul publicitatii. Publicitatea bugetului presupune ca dupa supunerea proiectului de buget dezbaterii parlamentare, si dupa aprobarea bugetului, acesta sa fie publicat spre a fi adus la cunostinta opiniei publice. Publicitatea bugetului se realizeaza prin mass-media (presa, radio, televiziune etc.), atat in faza de intocmire, cat si in faza de aprobare si executie a bugetului de stat. Cifrele bugetului sunt comentate cu prilejul dezbaterilor parlamentare, nu numai in salile de sedinte ale organelor legislative, ci si in presa, radio-tv s.a. 1 2

Dupa aprobarea legii bugetare aceasta este data publicitatii in Monitorul Oficial.
Aplicarea acestui principiu da o imagine mai claraa situatiei financiare a statului

c) Principiul unitatii bugetare. Acest principiu presupune ca toate veniturile si cheltuielile statului sa fie reflectate intr-un singur document si dupa o schema unitara de clasificare. Sub aspect politic, un buget unitar, ofera posibilitatea examinarii de catre corpul legislativ a politicii financiare de ansamblu promovata de guvern si pe care poate sa si-o insuseasca sau nu. Unii economisti considera ca principiul unitatii bugetare nu mai poate fi aplicat in intelesul sau clasic datorita complexitatii activitatilor publice si diversificarii lor crescande. Prin urmare, se preconizeaza ca in locul cuprinderii tuturor veniturilor si cheltuielilor intr-un document unic, sa existe o multitudine de bugete. Astfel, cu timpul, s-a adoptat in practica metoda ca, pe langa bugetul general sau ordinar al statului, sa se intocmeasca si diferite alte categorii de bugete (bugete extraordinare, bugete anexe, bugete autonome, conturi speciale de trezorerie etc.). In Romania, pentru perioada actuala se prevad a fi intocmite, pe langa bugetul ordinar, bugete anexe, fonduri speciale si extrabugetare pe obiective si programe de redresare si de limitare a dezechilibrelor din economie. d) Principiul anualitatii are in vedere, pe de o parte, intervalul de timp pentru care puterea legislativa aproba veniturile si cheltuielile statului, iar pe de alta parte, intervalul de timp in care puterea executiva realizeaza veniturile si efectueaza cheltuielile aprobate (durata executiei bugetului) . - Potrivit acestui principiu, bugetul este aprobat de catre parlament anual. Ratiunea limitarii autorizatiei parlamentare la un an de zile rezida din considerente de ordin politic si financiar. Examinarea proiectului de buget remis spre aprobare, ocazioneaza pentru puterea legislativa controlul, supravegherea si eventual, limitarea masurilor si actiunilor intentionate de guvern. Cu cat intervalele la care aceasta examinare are loc sunt mai reduse cu atat controlul respectiv poate fi considerat ca fiind mai eficient. - Asa cum am aratat, anualitatea se refera si la durata executiei bugetului, in sensul ca, in decursul unui an, guvernul este obligat sa incaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile aprobate. In practica financiara apar frecvent situatii cand unele venituri aferente anului bugetar nu pot fi incasate pana la finele acestuia, sau unele cheltuieli angajate in anul respectiv nu pot fi lichidate decat in anul urmator. Operarea veniturilor si cheltuielilor restante ridica problema daca ele trebuie incluse in rezultatele executarii bugetului anului in care au fost prevazute sau a celui in care au fost realizate. Aceasta problema este rezolvata diferit: - in unele tari, durata executarii bugetului este limitata strict la un an, incat la finele anului bugetar operatiile bugetare inceteaza in mod automat. Veniturile restante si cheltuielile neefectuate se includ in anul urmator. Acest procedeu se numeste sistem de gestiune, deoarece in documentele respective se inscriu numai veniturile si cheltuielile pentru perioada de gestiune, adica pentru anul bugetar respectiv.
Sistem deexercitiu

- in alte tari, durata executiei bugetului este mai mare de un an deoarece se lasa o perioada (3 6 luni) din momentul expirarii anului bugetar pana la incheierea propriu-zisa a bugetului pentru a se lichida operatiile aferente. Cu alte cuvinte, veniturile si cheltuielile aprobate pentru un an se realizeaza de fapt in decursul unei perioade de executie mai mare de un an. Aceasta perioada se numeste exercitiu bugetar, iar sistemul se numeste de exercitiu, deoarece veniturile si cheltuielile aferente unui buget se imputa acelui buget chiar daca s-au realizat dupa expirarea anului In Romania, exercitiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic si se incheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finantelor Publice. Toate operatiunile efectuate in decursul unui an in contul unui buget, apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv. Pentru toti agentii economici si alti contribuabili, anul financiar are aceeasi durata ca si exercitiul bugetar.2[2] 2 3

Instrumentul tehnicutilizat pentru aplicarea principiului specializarii este Clasificatiabugetara. e) Principiul specializarii bugetare. Potrivit acestui principiu, autorizarea parlamentara nu se da in mod global, ci se aproba veniturile pe surse si creditele bugetare pe destinatii de cheltuieli. Individualizarea veniturilor si a cheltuielilor in cadrul procedurii parlamentare de aprobare urmareste ca, prin detalierea actiunii parlamentare, sa se limiteze competenta organelor executive in realizarea acestora. Clasificatia bugetara este o schema de grupare a veniturilor si a cheltuielilor inscrise in buget. Ea trebuie sa fie simpla si clara pentru a putea fi inteleasa si de catre cei care nu au pregatire de specialitate si sa raspunda la intrebarile: care sunt sursele de venituri ale bugetului? Cat reprezinta in randul acestora impozitul pe salarii? Care sunt veniturile extraordinare? etc. f) Principiul unitatii monetare consta in obligativitatea exprimarii tuturor operatiunilor bugetare in moneda nationala. Fata de principiile si regulile existente in cadrul procesului bugetar romanesc, de-a lungul timpului s-au impus si altele, complementare acestora, a caror punere in practica este destul de dificila, in conditiile actuale. Este vorba de: - principiul neafectarii veniturilor, potrivit caruia veniturile care formeaza fondul bugetar se despersonalizeaza, adica nu este permisa afectarea unui venit bugetar pentru finantarea unei anumite cheltuieli bugetare. In practica se intalnesc exceptii, cand se legifereaza constituirea, in afara bugetului ordinar, a unor fonduri speciale pe seama unor surse speciale, adica scoase si ele in afara bugetului ordinar. Pentru astfel de venituri cu afectiune speciala se intocmesc, de regula, bugete separate de tipul celor deja amintite (extraordinare, anexe, autonome, conturi speciale de trezorerie); - principiul realitatii, potrivit caruia veniturile si cheltuielile inscrise in buget trebuie stabilite pe baze reale astfel incat statul sa nu aiba dificultati financiare in cursul anului dupa aprobarea bugetului. In fapt, aplicarea acestui principiu este limitata fie de imposibilitatea de a formula previziuni in legatura cu evolutia viitoare a economiei, fie de modul in care se efectueaza evaluarile bugetare; - principiul echilibrului bugetar. Acest principiu consta in acoperirea cheltuielilor bugetare cu venituri bugetare considerate ordinare. In tara noastra, pentru perioada actuala, se considera ca legislatia bugetara sa prevada si posibilitatea administrarii unui buget deficitar. Acoperirea deficitului bugetar se va realiza prin imprumuturi pe termen scurt, mijlociu si lung de la banci, case de economii, prin lansarea de obligatiuni de stat (bonuri de tezaur), atat pe piata interna cat si pe piata externa. Intocmirea de bugete deficitare in Romania nu a fost totusi o masura sanatoasa pentru finantele tarii intrucat de la o cheltuiala publica cu plata dobanzilor de 6% din totalul cheltuielilor publice in anul 1995, s-a ajuns la 28,5 % la nivelul anului 2002. III. Structura sistemului bugetar. Repartizarea veniturilor si cheltuielilor pe verigile sistemului bugetar Tipuri de statedupastructura organizatorica Structura sistemului bugetar al unui stat este determinata de structura organizatorica a acestuia. In functie de structura organizatorica, statele pot fi de tip unitar, cum este cazul in Romania, Franta, Italia, Suedia, Olanda, Spania etc. si de tip federal, cum sunt Statele Unite ale Americii, Elvetia, Canada, Austria, Germania, Brazilia, India, Australia s.a. In statele de tip unitar teritoriul este impartit in unitati administrativ-teritoriale la nivelul carora functioneaza organe ale puterii si administratiei de stat locale. La nivel central functioneaza organele centrale ale puterii si administratiei de stat. Corespunzator acestei structuri, in statele de tip unitar exista un buget al administratiei centrale de stat si bugetele locale corespunzatoare unitatilor administrativ-teritoriale. In statele de tip federal exista o structura organizatorica in trei trepte care cuprinde: federatia, statele (provinciile, landerele, cantoanele sau regiunile) membre ale federatiei si unitatile 4

administrativ-teritoriale proprii fiecarui stat membru al federatiei. Federatia dispune de organe supreme ale puterii si administratiei federale, care au competente atat pe plan intern, in limitele prevazute de constitutie, cat si in relatiile internationale ale federatiei respective. Statele componente ale federatiei dispun de parlamente si guverne proprii, dar au o autonomie limitata in sensul ca nu au competente in relatiile internationale. Fiecare stat membru al federatiei se subdivide in unitati administrativ-teritoriale conduse de organele locale ale puterii si administratiei de stat. Structura sistemului bugetar in statele de tip federal cuprinde: bugetul federatiei, bugetele statelor (provinciilor, landerelor, cantoanelor sau regiunilor) membre ale federatiei si bugetele locale. In majoritatea statelor veniturile cele mai importante si principalele categorii de cheltuieli sunt cuprinse in bugetul central sau federal, iar in bugetele statelor membre ale federatiei si in bugetele locale sunt cuprinse veniturile si cheltuielile de importanta mai mica. In Romania, asa cum precizeaza legea finantelor publice, constituirea si gestionarea resurselor financiare publice se realizeaza printr-un sistem unitar de bugete, si anume: - bugetul de stat; - bugetele locale; - bugetului asigurarilor sociale de stat; - bugetelor fondurilor speciale; - bugetul trezoreriei statului; - bugetelor institutiilor publice autonome; - bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz; - bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii; - bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice; - bugetul fondurilor externe nerambursabile; Acest sistem unitar si corelat de fonduri formeaza bugetul general consolidat prin care se dimensioneaza si se compara, la nivelul uni an, veniturile si cheltuielile statului si ale celorlalte institutii publice. Operatiunea de consolidare este, in fapt, operatiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre doua bugete componente ale bugetului general consolidat, in vederea evitarii dublei evidentieri a acestora.

Figura nr .2.1. Structura sistemului bugetar in Romania Bugetul de stat este conceput si elaborat ca un buget consolidat, caracter ce decurge din tehnica intocmirii acestuia, adica, prin eliminarea transferurilor dintre diferite categorii de bugete. La procesul de elaborare si executie a bugetului de stat participa un numar insemnat de factori, institutii centrale, ministere, in cadrul carora un rol important revine Ministerului Finantelor Publice si Guvernului care, dupa insusirea acestuia, il supune dezbaterii Parlamentului. 5

Veniturile ce alimenteaza bugetul de stat sunt evidentiate pe surse de provenienta, fiind grupate in: - venituri curente (fiscale si nefiscale) , respectiv: impozitul pe profit, T.V.A., accizele, taxele vamale, impozitul pe venit, varsaminte din profitul net al regiilor autonome, varsaminte ale institutiilor publice centrale etc.; - venituri din capital. Resursele astfel constituite sunt repartizate, in principal, pentru finantarea cheltuielilor privind invatamantul, sanatatea, cultura, ocrotirile sociale, alocatiile si ajutoarele pentru copii, alte activitati social-culturale si de protectie ecologica. Totodata, din bugetul de stat se fac si transferuri de resurse catre bugetele locale pentru echilibrarea acestora cand resursele proprii nu sunt suficiente. Cheltuielile bugetului de stat sunt structurate, deci, pe domenii economice, iar in cadrul acestora pe cheltuieli curente si de capital. Bugetele locale reprezinta adevarate instrumente de planificare si conducere a activitatii financiare la nivel local, fiind intocmite ca bugete autonome. Structura bugetelor locale este consecinta modului in care sunt organizate, din punct de vedere administrativ-teritorial, localitatile tarii in comune, orase, municipii si municipiul Bucuresti. Bugetele locale sunt alimentate cu venituri proprii (venituri din impozite, taxe si venituri cu destinatie speciala) si cu mijloace de echilibrare de la bugetul de stat sub forma cotelor si sumelor defalcate din impozitul pe venit si sumelor defalcate din T.V.A. Daca resursele proprii nu sunt suficiente, bugetele locale pot contracta imprumuturi din disponibilitatile contului curent general al Trezoreriei statului, pentru acoperirea golurilor temporare de casa; pot beneficia de transferuri cu destinatie speciala de la bugetul de stat; sau pot apela la imprumuturi de la bancile comerciale sau de la salte institutii de credit. Veniturile astfel constituite sunt destinate finantarii actiunilor specifice administratiei de stat locale (cheltuielile pentru intretinerea autoritatilor executive locale, o parte a cheltuieli pentru invatamantul preuniversitar; cheltuielile pentru gospodaria comunala; cheltuieli pentru actiuni economice de importanta locala etc). Competente in elaborarea, aprobarea si administrarea bugetelor la nivel local o au consiliile locale, consiliile judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, dupa caz. Bugetul asigurarilor sociale de stat si cel al asigurarilor pentru somaj se elaboreaza si se aproba in acelasi cadru si in aceleasi conditii in care se intocmeste si se aproba bugetul de stat, insa este distinct de bugetul de stat si se aproba de Parlament prin lege separata. Alaturi de Ministerul Finantelor Publice, un rol important in elaborare si executie il are Ministerul Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei. Desilegea care le aproba poarta denumirea de Legea bugetului asigurarilor destat, aceasta lege aproba si abordeaza atat problemabugetului asigurarilor sociale de stat, cat si pe cea aasigurarilor pentru somaj. Bugetul asigurarilr sociale de stat Veniturile bugetului asigurarilor sociale de stat sunt structurate pe sase resurse principale, din care patru sunt venituri de natura fiscala (contributii pentru asigurari sociale datorate de angajatori, angajati, alte persoane asigurate si persoane aflate in somaj) iar doua sunt de natura nefiscala (contributia pentru bilete de tratament si odihna si incasari din alte surse). Cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat au ca principala destinatie pensiile de asigurari sociale de stat, cheltuielile pentru cresterea copiilor pana la doi ani, trimiterile la tratament balnear si odihna, indemnizatiilor si ajutoarelor de asigurari sociale. Veniturile bugetului asigurarilor pentru somaj se constituie din contributia angajatorilor, angajatilor si contributii datorate de persoanele care incheie contracte de asigurari de somaj, precum si din alte surse.

Cheltuielile bugetului asigurarilor pentru somaj sunt reprezentate de indemnizatiile de somaj, contributia pentru asigurarile sociale de stat pentru someri, platile compensatorii, alocatiile de sprijin etc. Fondurile speciale Bugetele fondurilor speciale se intocmesc si se aproba in fiecare an ca anexe la bugetul de stat. Acestea vizeaza rezolvarea unor probleme de natura economica si sociala aparute in economie si sunt alimentate din resurse special afectate acestor scopuri (ex: Fondul de asigurari sociale de sanatate). Bugetele fondurilor speciale se aproba de catre Parlament la propunerea Guvernului, dupa ce prevederile sale au fost vizate de comisiile de specialitate ale Parlamentului, odata cu avizarea bugetului de stat.