PRINCIPIILE BUGETARE

Apariţia principiilor bugetare

Principiile bugetare sunt reguli de bază definite prin dreptul bugetar, care au luat
naştere în perioada de început a capitalismului.
Nemulţumită de dezordinea totală moştenită în domeniul finanţelor publice,
burghezia în ascensiune pretinde nu numai abolirea privilegiilor fiscale ale nobililor şi
ale clerului şi înlăturarea abuzurilor şi a bunului plac în cheltuirea banului public, ci şi
respectarea unor reguli precise în domeniul bugetar.
Începuturile dreptului bugetar şi deci ale principiilor bugetare le găsim în Anglia
în secolul al XIII-lea când a fost adoptată Marea Chartă (1215) prin care regele sau
altcineva era oprit să încaseze venituri de la populaţie fără aprobarea Parlamentului. Tot
Parlamentul era acela care trebuia să aprobe modul de cheltuire a veniturilor de către
suveran, să aprobe cheltuielile coroanei, precum şi lefurile funcţionarilor civili ai
regelui (aşa – zisa listă civilă).
În Franţa, primele manifestări ale principiilor bugetare se fac simţite din 1790, an
după care încep să se cristalizeze elementele de drept bugetar.
În Ţările Române prima cristalizare a principiilor bugetare se realizează prin
Regulamentele Organice, documente prin care se separă visteria statului de cea a
domnitorului şi se precizează obligaţiile Obşteştii Adunări privind folosirea veniturilor
şi cheltuielilor statului.
Treptat se conturează deci reguli din ce în ce mai precise în materie bugetară: se
interzice regelui instituirea de noi impozite şi taxe fără aprobarea parlamentului; se
limitează cheltuielile monarhului şi ale curţii sale; se anulează privilegiile fiscale; se
instituie regula aprobării de către parlament a bugetului.
La acestea se adaugă apoi obligaţia înscrierii tuturor veniturilor şi cheltuielilor
statului în suma lor globală în buget, aceea a cuprinderii acestora într-un singur
document, a autorizării bugetului de către parlament în fiecare an şi pentru o perioadă
de un an; a echilibrării veniturilor şi cheltuielilor bugetare; a înscrierii veniturilor şi
cheltuielilor în buget în aşa fel încât să se poată desprinde cu uşurinţă provenienţa
veniturilor şi destinaţiile cheltuielilor; a fundamentării şi comensurării cifrelor bugetare
cât mai exact pentru ca ele să reflecte realitatea, a unei largi publicităţi în jurul
bugetului.
În multe lucrări toate aceste reguli sunt ridicate la rang de principii bugetare. Într-
o astfel de abordare sunt nominalizate ca principii bugetare: universalitatea, unitatea,
anualitatea, echilibrarea, specializarea, specificitatea cheltuielilor, realitatea, unitatea
monetară şi publicitatea.
 Principiul universalităţii bugetare

Principiul universalităţii bugetare permite un control democratic asupra

bugetului, regrupând două reguli:
a) regula bugetului brut (regula non – contractării), potrivit căreia veniturile
şi cheltuielile se înscriu în buget în sumele lor totale, fără nici o ajustare;
b) regula de neafectare (regula non – afectării), potrivit căreia veniturile
bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare (adică nu se
stabileşte o legătură particulară între un anumit venit şi o anume cheltuială),
cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.
Dacă se respectă cele două reguli, avem de-a face cu un buget brut, în el figurând
toate veniturile şi toate cheltuielile cu sumele lor totale, totalul veniturilor fiind destinat
acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor.
Un astfel de buget oferă posibilitatea celor chemaţi să-l analizeze şi să-l aprobe
să-şi formeze o imagine de ansamblu asupra totalităţii veniturilor şi a sumei totale a
cheltuielilor, precum şi a raportului dintre acestea. Cum veniturile se înscriu pe grupe în
raport cu provenienţa lor, iar cheltuielile în funcţie de destinaţiile ce le primesc, şi
contribuabilii şi beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile
şi în folosul cui se cheltuiesc, deci în slujba cui se află guvernul.
Universalitatea oferă astfel transparenţa necesară în materie bugetară şi şansa
unui control real asupra bugetului, deoarece devine imposibilă compensarea între
venituri şi cheltuieli sau afectarea unor venituri pentru acoperirea anumitor cheltuieli.
În practică, cerinţele universalităţii bugetului nu se mai respectă decât parţial.
Astfel, în locul bugetelor brute, întocmite cu includerea tuturor veniturilor şi
cheltuielilor în sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, în care veniturile şi
cheltuielile unor instituţii publice figurează cu sumele lor totale, iar altele numai cu
soldul.
Motivul principal este acela că unele activităţi lucrative sau servicii publice se
realizează prin regii sau instituţii ce dispun de personalitate juridică şi de o anumită
autonomie financiară. Pentru ca acestea să fie interesate de realizarea acţiunilor cu
cheltuieli cât mai mici şi pentru sporirea veniturilor proprii este permisă compensarea
cheltuielilor din venituri şi organizarea raporturilor cu bugetul per sold, înscriindu-se
deci în buget doar veniturile de vărsat sau subvenţiile ce trebuie acordate. Intră în
această categorie unităţile productive din sectorul public, organizate ca regii autonome,
unităţile administrativ – teritoriale, unele instituţii publice de învăţământ, cercetare
ştiinţifică, sănătate publică, gospodărire comunală, organele ce administrează fondurile
asigurărilor şi protecţiei sociale etc.
Pe de altă parte, aplicarea strictă a principiului universalităţii duce la apariţia
unor rulaje bugetare artificiale. Este cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice,

2
obligate să verse la buget eventualele lor venituri şi finanţate integral de la buget. Aici
apar rulaje inutile, iar subvenţiile înscrise în buget nu reflectă realitatea.
Deşi legea finanţelor publice stipulează în mod expres principiul universalităţii în
materie bugetară, continuă să se folosească şi în România bugete mixte în care pentru
principalele activităţi social – culturale şi de apărare se practică regula bugetului brut,
iar în relaţiile cu regiile autonome şi cu instituţiile publice ce realizează venituri este
preferată soluţia bugetului net. Aceasta nu reprezintă totuşi o sustragere de la controlul
parlamentar, deoarece forul legislativ aprobă, odată cu bugetul de stat şi bugetele
ministerelor şi instituţiilor publice, depuse ca anexe, în care se oblindeşte situaţia
tuturor regiilor şi instituţiilor finanţate sau subvenţionate din buget.
Regula de neafectare a veniturilor este ridicată de unii specialişti la rang de
principiu distinct. De fapt, non – afectarea veniturilor ţine de regula unităţii de casă a
bugetului, în virtutea căreia veniturile, odată încasate, se depersonalizează, sunt
administrate global, fiind destinate acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor.
Neafectarea ne apare ca un lucru firesc cel puţin din trei motive:
1) nu se poate stabili o corelaţie directă şi depină între volumul şi periodicitatea
încasării unui anume venit, pe de o parte, şi volumul şi eşalonarea în timp a
cheltuielilor ce trebuie efectuate pe seama veniturlui respectiv, pe de altă parte.
Corelarea şi sincronizarea acestora este extrem de dificilă, iar afectarea specială ar
provoca fie lipsa sau insuficienţa resurselor în momentul în care plăţile devin exigibile,
fie un plus de resurse care poate incita la risipă;
2) cei care ar beneficia de venituri cu afectare specială ar avea privilegiul de a
putea să-şi majoreze cheltuielile dacă veniturile realizate efectiv le-ar depăşi în execuţie
pe cele iniţial prevăzute, ceea ce ar putea incita atât la abuzuri prin creşterea presiunii
fiscale, cât şi la risipă în cheltuirea veniturilor îndestulătoare. Ei ar dispune, în plus, de
o mare independenţă în raport cu autorităţile bugetare;
3) bugetul statului, prin natura sa, este un buget redistribuitor, din raţiuni de
ordin economic, social, politic. Dacă s-ar renunţa la depersonalizarea veniturilor,
mobilizarea lor cu afectare specială n-ar mai avea sens deplin, deoarece ele s-ar
reîntoarce spre cei care le-au furnizat şi, de aici, un alt motiv care poate fi, în acelaşi
timp, şi un risc: unii contribuabili ar putea protesta la plata unor impozite sau
contribuţii cu afectare specială, dacă ei nu beneficiază de acţiunile finanţate pe seama
acestora.
În practică se înregistrează frecvent abateri şi de la această regulă. Astfel, pentru
finanţarea unor servcii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri care
provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe,
autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci abaterile de la principiul unităţii
bugetare reprezintă, în acelaşi timp, şi abateri de la regula de neafectare a veniturilor.
Este cunoscută, de asemenea, practica afectării anumitor venituri publice în scopul
restituirii unor împrumuturi de stat. Uneori, când se introduce un nou impozit,

3
guvernul, pentru a preveni nemulţumirea contribuabililor, indică şi scopul în care vor fi
utilizate încasările din impozitul respectiv.

Principiul unităţii bugetare

Imaginea globală asupra bugetului pe care o oferă respectarea principiului

universalităţii este întregită dacă este aplicat şi principiul unităţii bugetare. Acest
principiu pretinde ca veniturile şi cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur
document. Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget clar, pentru a
se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice. Un buget unitar
permite puterii legislative să emită judecăţi de valoare asupra structurii şi volumului
cheltuielilor propuse de guvern, pe baza cărora se pot lua decizii de amânare sau
respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil
exercitării unui control mai riguros asupra execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice.
Principiul unităţii, la fel ca şi cel al universalităţii, valabile în esenţa lor, nu se
mai aplică întocmai de multă vreme. Există suficiente motive pentru a afirma că
principiul unităţii este negat din punct de vedere practic. Tot mai mulţi sunt aceia care
apreciază că el nu mai poate fi aplicat rigid deoarece a devenit incomod din punct de
vedere tehnic şi depăşit din punct de vedere al realităţilor practice.
Realităţile practice au făcut ca doctrina financiară despre unitatea bugetului să fie
adaptată, locul bugetului unitar să fie preluat, prin renunţarea la construcţia unică şi
acceptarea numeroaselor acţiuni de debugetizare, de o adevărată aglomerare bugetară.
Derogările de la principiul unităţii bugetare, acceptate în prezent în practica
internaţională, se referă la elaborarea, pe lângă bugetul de stat, a unor bugete anexe şi
conturi speciale de trezorerie. În unele ţări, în funcţie de anumite situaţii speciale sau
conjuncturale ori în funcţie de reglementările proprii privind organizarea şi
funcţionarea economiei, abaterile de la principiul unităţii au vizat întocmirea unor
bugete extraordinare şi a bugetelor autonome.
Bugetele anexe sunt bugete întocmite de unele instituţii sau servicii publice ale
statului, care au o autonomie relativă şi nu dispun obligatoriu de personalitate juridică.
Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii şi au legătură cu bugetul de stat după
regula bugetului net, adică figurează în buget fie cu subvenţiile pe care urmează să le
primească în completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situaţia obişnuită), fie cu
vărsăminte la buget, dacă veniturile lor depăşesc eventual cheltuielile. Aceste unităţi îşi
întocmesc bugete proprii care se anexează bugetului general, fiind aprobate odată cu
acesta de către parlament.
Înseamnă că existenţa bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă de la
principiul unităţii bugetare. Ea creează posibilitatea cunoaşterii exacte a situaţiei
financiare a diferitelor sercivii publice, dar dacă numărul lor este prea mare, procedura
de analiză şi aprobare devine groaie.

4
 În România, practica bugetelor anexe s-a folosit din plin în timpul războiului, în
1942/43, adoptându-se nu mai puţin de 41 de bugete anexe pentru regiile publice,
casele autonome, administraţiile comerciale şi pentru o serie de direcţii generale şi
speciale.
Există şi în prezent unităţi de stat care au legături cu bugetul per sold. La bugetul
de stat se anexează, de asemenea, bugetele ministerelor şi instituţiilor publice în care se
regăseşte situaţia tuturor regiilor autonome şi a instituţiilor finanţate sau subvenţionate
din buget.
Conturile speciale de trezorerie reprezintă o altă abatere de la principiul unităţii
bugetare. Este vorba, în principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care
efectuează execuţia de casă a bugetului, dar face şi alte încasări şi plăţi în contul
statului, care nu reprezintă venituri propriu – zise ale bugetului sau nu sunt cheltuieli
definitive pentru buget.
Statul poate folosi însă, în cursul anului, pentru echilibrarea de casă a bugetului,
resursele existente în aceste conturi, iar plăţile făcute cu titlu de avans le regularizează
în timp, cu prilejul decontărilor definitive sau a recuperării fondurilor avansate. Aceste
încasări şi plăţi se înscriu în conturi speciale de trezorerie. Este vorba, de exemplu,
despre încasarea cauţiunilor (garanţiilor) depuse de către angajaţii care mânuiesc banul
public sau gestionează valori publice şi care, până la restituirea lor, cu prilejul încetării
exercitării funcţiei respective, se păstrează într-un cont special sau despre plăţi făcute
sub formă de avans în contul unor comenzi publice şi care se regularizează la
decontarea definitivă a mărfurilor comandate şi primite, ori despre sumele avansate
bugetelor locale în contul veniturilor proprii viitoare, care se vor restitui pe seama
încasării acestora.
Bugetele extraordinare se elaborează în situaţii deosebite, când apar vremelnic
cheltuieli excepţionale, ca cele privind asanarea crizelor, prevenirea şi ducerea
războaielor sau înlăturarea efectelor acestora. Pentru acoperirea unor cheltuieli de
această natură se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau
contribuţiilor speciale, se apelează la împrumuturi speciale, adesea forţate sau la aşa –
zisa manipulare (emisiune) monetară.
Opiniile privind practica adoptării bugetelor extraordinare sunt împărţite. Unii
apreciază ca justificată prezenţa lor nu numai datorită caracterului excepţional al unor
cheltuieli care pot dura mai mulţi ani, ci şi datorită faptului că ele uneori se fac în
folosul mai multor generaţii şi n-ar fi echitabil să le suporte una singură.
Adevăratul motiv pentru care se recurge la întocmirea de bugete extraordinare
rezidă în dificultăţile financiare cu care se confruntă statele şi în faptul că guvernele nu
doresc să facă publică adevărata destinaţie pe care o capătă veniturile publice în
totalitatea lor. Totodată, guvernele pot disimula deficitele, trecându-le în bugete
distincte şi au posibilitatea să prezinte drept cheltuieli extraordinare cheltuieli care, prin
natura lor, nu au un astfel de caracter, scăpând mai uşor de controlul parlamentului.
Uneori, mai ales în fazele preelectorale, pentru înfrumuseţarea imaginii asupra

5
finanţelor publice, executivul prezintă un buget general echilibrat, aruncând deficitele
în bugete extraordinare. Acest lucru se întâmplă frecvent şi în văzul lumii în ţări în care
legea interzice întocmirea şi aprobarea bugetului cu deficit.
Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de către
întreprinderi publice cu personalitate juridică şi autonomie financiară, de instituţii
publice din sfera administraţiei de stat, de servicii publice care dispun de personalitate
juridică şi nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile sociale, culturale
şi de educaţie.
Elaborarea de bugete autonome de către consiliile de administraţie a
întreprinderilor publice cu caracter industrial sau comercial cu personalitate juridică
este pe deplin justificată. Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii, realizează
profit, pe care îl pot angaja în autofinanţare, plătesc impozite şi taxe la buget,
contractează împrumuturi la bănci etc.
Bugetele autonome întocmite de serviciile cu caracter social şi cultural, ca
excepţie de la principiul unităţii bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece, în cele mai
multe cazuri, veniturile realizate de aceste instituţii publice sunt insuficiente pentru
efectuarea cheltuielilor şi, deci, ele sunt subvenţionate masiv de la buget.
În sfârşit, întocmesc bugete autonome şi unităţile administrativ – teritoriale, dar,
peste tot în lume, bugetele lor sunt dependente de subvenţiile şi cotele defalcate primite
din bugetul de stat.
Dacă existenţa bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă dela principiul
unităţii bugetare, acestea fiind supuse aprobării parlamentului odată cu bugetul de stat,
în schimb bugetele autonome, de cele mai multe ori, nici nu se mai prezintă
parlamentului, iar acolo unde parlamentul le pretinde, ele se prezintă doar spre
informarea acestuia.

Anualitatea bugetului

Dacă principiile universalităţii şi unităţii bugetului conferă acestuia dimensiunea

lui în spaţiu, stabilind modul de înscriere a veniturilor şi cheltuielilor în documentul
bugetar, în schimb, principiul anualităţii defineşte dimensiunea în timp a bugetului.
Anualitatea reprezintă prima regulă aplicată în domeniul bugetar. Ea a fost
introdusă mai întâi în Anglia, atunci când parlamentul a pretins regelui să-i prezinte
anual lista veniturilor şi cheltuielilor coroanei spre analiză şi aprobare. Ea se introduce
treptat şi în alte ţări (Belgia, Olanda, Luxemburg, Franţa, Italia), pentru ca, treptat, să
dobândească aplicabilitate generală, consacrându-se ca un principiu tradiţional de drept
bugetar.
Principiul anualităţii bugetului se referă, pe de o parte, la periodicitatea întocmirii
şi aprobării bugetului (deci la anul bugetar), iar, pe de altă parte, la perioada de timp în
care bugetul aprobat trebuie să fie executat (deci la durata exerciţiului bugetar).
Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie să întocmească proiectul bugetului
de stat pentru o perioadă de un an, iar parlamentul trebuie să-l analizeze şi să-l aprobe
6
anual. Există şi în acest caz raţiuni de ordin politic şi de ordin tehnic care stau la baza
acestui principiu, deşi soluţia este, şi în zilele nostre, controversată.
Sub aspect politic, anualitatea creează condiţii pentru exercitarea unui control
mai eficace din partea parlamentului asupra programului de guvernare şi asupra
politicii financiare a executivului. Atunci când analizează proiectul bugetului,
parlamentul se edifică asupra stării de sănătate a economiei şi finanţelor ţării, asupra
rezultatelor obţinute în perioada anterioară şi intenţiile de viitor ale guvernului. Cu
prilejul dezbaterilor în comisiile permanente ale camerelor şi în plenul parlamentului se
conturează amendamentele şi se introduc corectivele necesare în cifrele bugetului.
Discutarea bugetului pentru anul următor prilejuieşte şi analiza execuţiei acestuia pe
anul în curs, astfel că autorizaţia viitoare este dependentă şi de strădania executivului
pentru respectarea celei anterioare.
Raţiunile de ordin tehnic sunt legate de faptul că, în condiţiile fenomenelor de
instabilitate economică şi a evoluţiilor conjuncturale, şansele unor evaluări cât de cât
realiste sunt mult mai mari dacă calculele de fundamentare se fac pentru o perioadă de
un an, decât în cazul unor bugete multianuale, pentru care previziunile pe termen mediu
sau lung se dovedesc adesea hazardate.
Pentru unii specialişti anul, ca durată de timp, este prea lung din punct de vedere
al conjuncturii, care poate să se schimbe în doar câteva luni, influenţând hotărâtor
veniturile şi cheltuielile bugetare. Bugetul aprobat iniţial pentru întregul an nu mai
corespunde astfel noilor realităţi din economie, el trebuind să fie modificat.
Soluţia uzuală în astfel de cazuri este aceea a rectificării bugetului, o dată sau de
mai multe ori în cursul anului, pentru actualizarea prevederilor sale. Această soluţie nu
este agreată nici de către executiv şi nici de către parlament, deşi, în situaţii de
instabilitate economică, ea nu poate fi evitată.
Rectificarea bugetară este o soluţie extrem de laborioasă în primul rând pentru
guvern şi, în principal, pentru Ministerul Finanţelor Publice, care trebuie să revadă
toate corelaţiile din buget şi toate calculele de fundamentare şi să facă faţă
confruntărilor cu celelalte ministere care, fie solicită mărirea alocaţiilor pentru a putea
face faţă cheltuielilor sporite, fie reducerea vărsămintelor la buget sau, uneori,
amândouă concesiile deodată.
Rectificarea bugetului în cursul anului nu este nici pe placul parlamentului,
deoarece ea poate deregla graficul dezbaterii altor proiecte de legi. Procedura devine şi
mai dezagreabilă dacă nevoia rectificării intervine în timpul vacanţei parlamentare,
situaţie în care fie ea se face de către guvern printr-o Ordonanţă de Urgenţă, fie se
convoacă o sesiune extraordinară a parlamentului, întrerupân-du-se vacanţa
parlamentară.
Dacă însă economia funcţionează normal, rectificările în cursul anului nu devin
necesare. În astfel de cazuri, pentru actualizarea cifrelor bugetare se folosesc alte două
soluţii, şi anume:

7
 - aprobarea bugetului din start cu o rezervă bugetară la dispoziţia
guvernului, care va putea fi angajată în cursul anului pentru finanţarea unor
acţiuni noi, neprevăzute iniţial, dar indispensabile;
- abilitatea guvernului pentru a lua în cursul anului măsuri de modificare a
veniturilor şi creditelor bugetare aprobate de către parlament, în situaţia în
care în execuţie starea de echilibru se prelungeşte, iar deficitul bugetar, scăpat
de sub control, ameninţă să devină periculos.
Nici una din soluţiile amintite nu se foloseşte, de regulă, exclusiv. Dimpotrivă,
deseori, în decursul aceluiaşi an, se folosesc toate trei. În România, de exemplu, după
1990, soluţia rectificării bugetului s-a folosit în fiecare an şi uneori de ai multe ori pe
an, datorită crizei profunde, însoţită de o inflaţie adesea greu de controlat. Pe de altă
parte, bugetul, deşi deficitar, s-a aprobat în fiecare an cu o rezervă la dispoziţia
guvernului, iar soluţia intervenţiei prin Ordonanţe de Urgenţă s-a folosit din plin în toţi
aceşti ani, fără ca dezechilibrele să poată fi înlăturate.
Pentru alţii, dimpotrivă, perioada de un an ar fi prea scurtă pentru evaluarea şi
aprobarea prevederilor bugetare. Este vorba despre obiectivele de amploare, realizate
prin cheltuielile de capital ale statului, a căror realizare se întinde pe mai mulţi ani. În
acest caz, orizontul anual este prea apropiat, iar secţionarea anuală nu oferă o imagine
globală asupra efortului total ce va trebui depus şi asupra efectelor globale ce vor fi
obţinute. Tocmai de aceea, metodele moderne de raţionalizare a opţiunilor bugetare
extind programele şi analizele pe termen mijlociu şi lung, cu toate că bugetizarea
propriu – zisă se face tot prin aprobări anuale şi actualizarea defalcărilor prealabile din
programele multianuale.
În perioada în care economia începuse să evolueze ciclic, economişti de prestigiu
au propus întocmirea de bugete multianuale şi echilibrarea ciclică a acestora.
În România se manifestă preocuparea pentru trecerea la bugete pe programe cu
un orizont de trei ani. În acest sens, legea finanţelor publice precizează că proiectele
legilor bugetare anuale se elaborează pe baza prognozelor şi indicatorilor
macroeconomici şi sociali pe anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget,
precum şi pentru următorii trei ani.
Proiectul de buget întocmit anual şi pentru o perioadă de un an de către executiv
trebuie analizat şi aprobat de către parlament. Regula este aceea că aprobarea trebuie
dată înainte de data începerii anului bugetar. În privinţa acestei date situaţia diferă de la
o ţară la alta, deşi peste tot anul bugetar are 12 luni. În unele ţări, anul bugetar coincide
cu anul calendaristic, în altele nu. Aşa de exemplu, în ţări ca Austria, Belgia, Franţa,
Olanda, Germania, Grecia, Brazilia, Venezuela, Peru, România etc. anul bugetar începe
la 1 ianuarie şi se încheie la 31 decembrie a fiecărui an, deci coincide cu anul
calendaristic. În Turcia, anul bugetar începe la 1 martie, în Noua Zeelandă la 31 martie;
în ţări precum Marea Britanie, Danemarca, Canada, Japonia, India, Irak, Indonezia la 1
aprilie; în Australia, Suedia, Camerun, Egipt, Pakistan, Sudan, Uganda etc. la 1 iulie; în
SUA şi Thailanda la 1 octombrie.

8
 Data începerii anului bugetar este influenţată de mai mulţi factori: structura pe
ramuri şi gradul de dezvoltare a economiei, care influenţează periodicitatea şi volumul
veniturilor ce vor fi încasate; durata sesiunii parlamentare, modul de eşalonare al
vacanţelor parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la parlament şi în
comisiile sale, procedurile de mediere între camere şi între acestea şi guvern; tradiţia,
care joacă uneori rolul hotărâtor, o soluţie adoptată cândva menţinându-se în virtutea
tradiţiei.
Principiul anualităţii vizează nu numai anul bugetar, ci şi durata exerciţiului
bugetar. Acesta reprezintă perioada de timp în care trebuie să se încaseze veniturile şi
să se efectueze cheltuielile înscrise în bugetul aprobat de parlament.
Deseori se întâmplă ca unele venituri înscrise în bugetul aprobat să nu se poată
încasa integral până la sfârşitul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza
bugetului aprobat să fie decontate abia în anul următor. Problema apartenenţei
veniturilor neîncasate şi a cheltuielilor angajate dar neefectuate în cadrul anului bugetar
a fost rezolvată diferit de la o ţară la alta. Practica a consacrat două soluţii în acest sens:
1) metoda de gestiune, caz în care durata exerciţiului bugetar este limitată la
aceea a anului bugetar. Aceasta înseamnă că în ultima zi a anului bugetar conturile
bugetului se închid în mod automat, în ele evidenţiindu-se doar veniturile efectiv
încasate şi cheltuielile finalizate în cursul anului respectiv. Veniturile restante şi
cheltuielile neefectuate se vor înscrie pe măsura realizării lor în bugetul anului următor.
În consecinţă, creditele aprobate şi necheltuite se anulează, sumele virându-se la
bugetul statului.
Metoda este simplă, dar prezintă unele dezavantaje. Dacă restanţele sunt
consistente, bugetul executat nu mai seamănă cu cel aprobat, astfel că este mai dificil
controlul parlamentar prin contul de încheiere a exerciţiului bugetar. Pe de altă parte,
parlamentul constată însă, în astfel de cazuri, slaba preocupare a executivului pentru
execuţia bugetului aprobat. Un alt neajuns este acela că executivul poate înfrumuseţa
imaginea asupra execuţiei bugetului prin grăbirea încasării veniturilor şi întârzierea
efectuării unor plăţi. În sfârşit, deoarece creditele nefolosite se retrag automat de la cei
care nu le-au cheltuit până la sfârşitul anului, aceştia vor fi preocupaţi de cheltuirea
integrală a banilor aprobaţi, chiar dacă necesităţile lor reale nu reclamă acest lucru;
2) metoda de exerciţiu, caz în care durata execuţiei bugetului o depăşeşte pe
aceea a anului bugetar, execuţia continuând încă o perioadă de trei sau şase luni în anul
următor pentru lichidarea operaţiilor „restante” din anul precedent. În acest caz, deşi
anul bugetar durează 12 luni, exerciţiul bugetar este de 15 sau 18 luni, astfel că în
perioada de prelungire funcţionează în paralel două bugete: cel al anului în curs şi cel al
anului anterior. Acesta este şi neajunsul metodei, care creează dificultăţi în privinţa
evidenţei şi controlului. Avantajul este acela că se va cunoaşte cu exectitate volumul
veniturilor şi cheltuielilor fiecărui an bugetar, acesta putându-se compara cu cel din
bugetul aprobat. Controlul prin contul de încheiere a bugetului este mai facil, dar,

9
oricum, el nu mai prezintă un interes deosebit pentru parlament, deoarece se referă la o
perioadă demult încheiată şi puţin probabil că ceva se mai poate remedia.
În unele ţări se acordă în unii ani aşa – zisa perioadă de favoare, ce durează doar
câteva zile de la expirarea anului bugetar, perioadă în care se lichidează operaţiile din
conturile anului expirat, încasându-se pe cât posibil, veniturile restante şi efectuându-se
plăţile pentru cheltuielile angajate. Soluţia perioadei de favoare nu aparţine metodei de
exerciţiu, ea reprezentând o abatere minoră de la metoda de gestiune, fiind, într-un fel,
o soluţie de compromis.
În România, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuţia bugetară se
încheie la 31 decembrie. Orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la 31
decembrie se va încasa sau se va plăti în contul bugetului anului următor. Creditele
bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept. Aşadar, exerciţiul
bugetar se realizează conform metodei de gestiune. Potrivit legii finanţelor publice,
disponibilităţile din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a
Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de
implementare, se reportează în anul următor.

Principiul echilibrului bugetar

Reprezentanţii de seamă ai finanţelor clasice înfăţisează bugetul de stat ca un

document, o listă, un tablou care cuprinde veniturile şi cheltuielile publice, evaluate şi
comparate în vederea balansării lor la nivelul fircărui an.
Prin definiţie deci se consacră ideea echilibrării veniturilor şi cheltuielilor
bugetare, consacrată în timp ca unul dintre principiile tradiţionale de drept bugetar. O
astfel de echilibrare presupune atât întocmirea şi aprobarea bugetului echilibrat, cât şi
încheierea acestuia cu egalitate între venituri şi cheltuieli, deci cu sold zero. Este vorba
despre acoperirea tuturor cheltuielilor pe seama veniturilor ordinare sau obişnuite ale
bugetului. Altfel, apelându-se la venituri extraordinare, orice buget poate fi echilibrat.
O astfel de balansare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare era considerată de
şcoala clasică ca fiind cheia de boltă a finanţelor publice şi o dovadă a stării de sănătate
a economiei şi a finanţelor publice. Era firesc deci ca deficitul bugetar să fie considerat
un dublu pericol: pericolul frecvent al inflaţiei prin „manipularea monetară”, adică prin
aruncarea de bani în circulaţie pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive, fără ca pe
piaţă să existe mărfuri şi servicii suplimentare, pentru ca ei să poată fi resorbiţi din
circulaţie şi pericolul, mult mai grav, dar mult mai rar, al instabilităţii statului care,
angajându-se să cheltuiască mai mulţi bani decât poate mobiliza în mod obişnuit, nu
mai poate face faţă obligaţiilor de plată asumate, apărând starea de bancrută. Aceste
pericole se leagă de soluţiile obişnuite de acoperire a deficitului: emisiunea bănească
fără acoperire, prin apelul la „rotativă”, şi îndatorarea statului prin contractarea de
împrumuturi, care duce la creşterea cheltuielilor viitoare cu serviciul datoriei publice,
deci la un nou deficit viitor.

10
 Aşa stând lucrurile, apărea la fel de firec ca, pe plan teoretic, principiul
echilibrării bugetului să fie dogmatizat şi chiar sacralizat, iar din punct de vedere
practic să existe preocuparea ca deficitul să fie evitat. Aşa se explică faptul că în
perioada capitalismului liberal o serie de ţări au reuşit să aibă bugete echilibrate, iar
acolo unde au apărut deficite acestea nu erau cronice şi nici periculoase prin proporţiile,
cauzele şi efectele lor.
În schimb, în perioada neocapitalismului şi mai ales după marea criză din anii
’30, deficitele bugetare se repetă an de an şi tind să se generalizeze.
Deficitul bugetar devine astfel un lucru obişnuit, o caracteristică a finanţelor
publice moderne, iar echilibrul bugetar nu mai este de multă vreme considerat ca o
expresie a stării de sănătate a economiei şi finanţelor publice şi o premisă a echilibrului
general economic.
Dimpotrivă, politicile bugetare de intervenţie a statului prin facilităţi fiscale,
subvenţii, investiţii publice, protecţia socială, toate cu efecte asupra reducerii
veniturilor şi creşterii cheltuielilor, au devenit practivi obişnuite, fiind folosite pe scară
largă pentru asigurarea dezvoltării economice în condiţii de stabilitate şi echilibru.
Noile realităţi din economie obligă doctrina financiară modernă să reabiliteze
deficitul şi să recomande renunţarea la cerinţa tradiţională a echilibrării an de an a
veniturilor şi cheltuielilor bugetului ordinar. Mai mult chiar, ideea şi soluţia deficitului
sunt agreate nu numai pentru echilibrarea în execuţie a bugetului, prin apelul la venituri
extraordinare, ci şi pentru întocmirea şi aprobarea din start a unor bugete deficitare.
Deficitul devenind un fapt real, şcoala modernă a construit politici de asanare a
acestuia şi anume: politicile contraciclice, politicile compensatorii şi politica deficitului
sistematic.
A. Politicile contraciclice
Dificultăţile întâmpinate de echilibrarea anuală a bugetului au dus la renunţarea
la pretenţia echilibrării anuale a bugetului, conturându-se soluţia unor programe de
echilibrare pe termen lung, prin întocmirea unor bugete multianuale echilibrate ciclic.
Susţinătorii ideii echilibrării ciclice a bugetului recomandă trei soluţii tehnice:
fondul de rezervă, fondul de egalizare şi amortizarea alternativă a datoriei publice.
Deosebirea dintre aceste soluţii este legată de momentul diferit în care demarează
procedura.
Fondul de rezervă se constituie în perioada de prosperitate pe seama impozitelor
încasate în plus, datorită sporirii materiei impozabile, şi pe seama reducerii cheltuielilor
cu subvenţiile, investiţiile publice şi protecţia socială, în condiţiile în care afacerile
private prosperă, iar şomajul este asanat.
În cazul Fondului de egalizare, procedura se declanşează în perioada de
recesiune a ciclului, când veniturile statului scad, iar cheltuielile sale cresc. Pentru
acoperirea deficitului care apare, statul apelează la venituri extraordinare. Ele se
înregistrează într-un cont distinct, pentru a putea fi identificat cu uşurinţă. Urmează ca
apoi, în perioada de prosperitate, pe măsură ce cheltuielile statului se reduc, iar

11
veniturile sale cresc, să se constituie un fond de egalizare care să poată fi angajat în
lichidarea datoriei contractate pentru asanarea crizei anterioare.
Amortizarea alternativă a datoriei publice constă în accelerarea ritmului
rambursării împrumuturilor de stat în faza de prosperitate, când statul dispune de
venituri suficiente, şi în încetinirea acestui ritm sau chiar sistarea plăţilor în contul
datoriei publice în faza de recesiune.
B. Politicile compensatorii
Cu timpul, economia încetează să mai evolueze ciclic, astfel că teza
corespondenţei între fazele de prosperitate şi cele de recesiune devine nerealistă, iar
şansele echilibrării ciclice a bugetului se dovedesc iluzorii.
În locul ciclicităţii apar fie perioade de stagnare seculară, fie că inflaţia de durată
se instalează ca un fenomen caracteristic. Tocmai de aceea, în locul politicilor
contraciclice se nasc cele compensatorii, fără însă ca ideea echilibrării anuale a
bugetului să fie reiterată.
Potrivit teoriei stagnării seculare, întreprinzătorii privaţi, lăsaţi să acţioneze
nestingheriţi, pe baza liberei iniţiative, fără nici o intervenţie a statului, încep la un
moment dat să facă economii intenţionate, afacerile lor lâncezesc şi mulţi preferă
statutul mai comod de rentieri, preferând profitului incert dobânda sigură oferită de
bănci. Pentru a contracara această tendinţă, care ameninţă stabilitatea şi ritmul de
creştere economică, statul intervine şi limitează economiile intenţionate prin înnăsprirea
fiscalităţii.
Cu veniturile încasate în plus, statul finanţează investiţii publice, „compensând”
insuficienţa celor private şi întreţinând climatul concurenţial. Ideea este criticată şi, pe
bună dreptate, deoarece o astfel de politică compensatorie prelungită duce la
subminarea economiei private şi la înlocuirea întreprinzătorilor privaţi cu economia
etatistă, care nu şi-a validat nicicând şi nicăieri virtuţiile.
C. Politica deficitului sistematic
În teoria şi chiar în practica economică, adoptându-se modelele de echilibru
dinamic, echilibrul bugetar începe să fie cu timpul subordonat echilibrului general
economic, acreditându-se ideea că redresarea economiei s-ar putea realiza pe calea
deficitului bugetar sistematic.
Punctul de plecare îl reprezintă teoria lui Keynes privind asigurarea folosirii
depline a braţelor de muncă prin politicile bugetare ale statului de stimulare a creşterii
cererii globale şi de sporire a producţiei la nivelul cererii globale.
Aceste obiective s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice pentru
investiţii şi subvenţii şi prin reducerea impozitelor. Ori majorarea cheltuielilor, simultan
cu reducerea veniturilor ar duce la deficit. Acesta ar urma să fie acoperit pe baza
împrumuturilor de stat. Pe această cale veniturile tezaurizate ar fi atrase şi ar fi folosite
pentru finanţarea unor investiţii productive. Prin aceasta se creează noi locuri de
muncă, şomajul este asanat. Economia revine la normal, echilibrul economic şi social
se restabileşte prin provocarea şi întreţinerea deficitului sistematic.

12
 Redresarea economiei aduce cu ea venituri sporite la buget şi economii la
cheltuielile publice, astfel că restabilirea echilibrului economic general va duce şi la
reechilibrarea bugetului public.
Într-o astfel de concepţie, rolul deficitului sistematic ar fi doar acela de a amorsa
o economie stagnantă. După producerea demarajului economic, statul retrage treptat
facilităţile fiscale şi reduce cheltuielile pentru economie. Tocmai de aceea, ideea care s-
a conturat în perioada folosirii soluţiei deficitului sistematic este aceea că deficitul nu
trebuie să rămână sistematic, ci să fie limitat în timp şi spaţiu şi supus controlului
riguros al statului.

Principiul specializării bugetare

Specializarea bugetară reprezintă principiul potrivit căruia veniturile bugetare

se înscriu şi se aprobă de către parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile
bugetare se grupează după natura lor economică şi destinaţia lor.
Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea prealabilă şi aprobarea de către
Ministerul Finanţelor Publice a unei scheme unitare de grupare a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare. Această schemă poartă numele de clasificaţie bugetară.
O clasificaţie bugetară bine concepută trebuie să răspundă la cel puţin două
cerinţe:
- să fie cât mai concisă, simplă şi clară astfel încât să poată fi înţeleasă cu
uşurinţă şi de către cei care nu au o pregătire specială în domeniu;
- să cuprindă informaţiile necesare pentru a se putea desprinde fără
dificultate orientarea politicii bugetare a executivului, modul de repartizare a
serviciilor fiscale şi modul de cheltuire a veniturilor bugetare.

Principiul (regula) specificităţii cheltuielilor

Această regulă prevede că fiecare cheltuială bugetară are o destinaţie precisă şi

limitată şi este determinată de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile
bugetare anuale. Totodată, în cazul în care nu există o bază legală, nici o cheltuială nu
poate fi înscrisă în buget şi nici angajată şi efectuată. Mai mult, nici o cheltuială din
fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit
legii şi nu are prevederi bugetare.

Principiul unităţii monetare şi principiul publicităţii

Principiul unităţii monetare constă în obligativitatea exprimării tuturor

operaţiunilor bugetare în monedă naţională.
Publicitatea bugetului este principiul potrivit căruia bugetul trebuie să fie adus
la cunoştinţa opiniei publice, astfel încât să fie asigurată transparenţa cu privire la
provenienţa şi modul de utilizare a banilor publici.
13
 Publicitatea bugetului se realizează prin mass – media atât în faza de proiect, cât
şi în faza de aprobare, în timpul dezbaterilor parlamentare, şi în faza de execuţie.
Cifrele înscrise în buget sunt date publicităţii în presa scrisă şi audio– vizuală. Legea
privind adoptarea bugetului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar pentru anul
precedent celui în curs sunt publicate în Monitorul Oficial şi în culegeri de legi.
Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate şi în contextul participării
fiecărei ţări la relaţii economice, financiare şi monetare internaţionale, în cadrul cărora
statele partenere solicită informaţii cu privire la situaţia finanţelor publice, evoluţia
veniturilor şi cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul
fiscalităţii, evoluţia serviciului datoriei publice şi alte asemenea date, pe baza cărora să
poată fi stabilit gradul de bonitate şi de risc al ţării respective.
În România, sistemul bugetar este deschis şi transparent, aceasta realizându-se
prin: dezbaterea publică a proiectelor de buget cu prilejul aprobării acestora; dezbaterea
publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul aprobării
acestora; publicarea în Monitorul Oficial al României a actelor normative de aprobare a
bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora; mijloacele de informare în masă,
pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului bugetului.

Principiul realităţii bugetului

Principiul realităţii bugetului figurează şi el printre principiile consacrate, fiind

stipulat în Legea finanţelor publice din 1996, însă în noua lege din 2002 nu se mai
formulează un astfel de principiu.
În literatura străină, dar şi în unele lucrări româneşti, se prezintă în locul acestui
principiu metodele clasice şi moderne de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare
care, cu toate performanţele lor, asigură doar o evaluare aproximativă a cifrelor
bugetare.
Aşa cum a fost el conceput iniţial, principiul realităţii bugetului pretinde ca
veniturile şi cheltuielile bugetare să fie stabilite pe baze reale, adică să reflecte, pe de o
parte, nevoile reale şi indispensabile ce trebuie satisfăcute prin înfăptuirea
programului economic şi social de guvernare, iar, pe de altă parte, resursele pe care
statul le va putea realmente mobiliza pentru susţinerea efortului bugetar.
Gradul de reflectare a realităţii depinde de: veridicitatea informaţiilor pe care le
oferă băncile de date cu privire la starea economiei şi finanţelor ţării, de temeinicia
studiilor de fundamentare a opţiunilor bugetare şi, nu în ultimă instanţă, de acurateţea
metodelor de evaluare folosite.
Practica bugetară a făcut progrese notabile în privinţa metodelor de evaluare
folosite. Ea a consacrat mai întâi metodele clasice, mai puţin performante: metoda
automată, metoda majorării sau diminuării şi metoda evaluării directe. A apelat apoi la
metoda analizei cost – beneficiu, preluată cu timpul ca o etapă distinctă în derularea
programelor moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari.

14
 A. Metode clasice de evaluare
Metoda automată constă în evaluarea forfetară a veniturilor şi cheltuielilor
bugetare pe baza datelor din ultimul buget încheiat. Cum elaborarea proiectului de
buget pentru anul următor începe încă din vara anului în curs, înseamnă că ultimul
exerciţiu încheiat este cel al penultimului an în raport cu anul pentru care se întocmeşte
bugetul. De aici şi denumirea de metoda penultimei (perioade de gestiune bugetară).
Cifrele din ultimul buget aprobat se transpun aproape automat în proiectul bugetului
următor. Aproape automat, pentru că dacă apar modificări legislative ce vor influenţa
veniturile şi cheltuielile viitoare, cifrele preluate din bugetul încheiat se vor corecta în
consecinţă.
Deşi prezintă avantajul că este o metodă simplă şi nu reclamă un volum mare de
lucrări, metoda automată are neajunsul că evoluţia este cu totul aproximativă, iar un
astfel de buget este departe de a reflecta realitatea.
Pentru înlăturarea acestui neajuns s-a conceput metoda majorării sau diminuării.
În acest caz nu se mai transpune automat situaţia dintr-un singur an în proiectul noului
buget, ci se ia în considerare tendinţa menifestată în ultimii cinci sau mai mulţi ani
consecutivi. Această tendinţă se proiectează şi în bugetul anului următor. În acest scop
se determină rata medie anuală a veniturilor şi cheltuielilor din perioada analizată sau
coeficienţii creşterii sau descreşterii acestora, care se aplică asupra veniturilor şi
cheltuielilor bugetului anului în curs, stabilindu-se cifrele bugetare pentru anul următor.
Deşi metoda este superioară celei anterioare, nici ea nu asigură evaluarea corectă,
deoarece tendinţa conturată în perioadele anterioare poate să nu mai fie valabilă şi în
anul care urmează.
Tocmai de aceea, cu timpul s-a trecut la folosirea metodei evaluării directe. Ea
este o metodă analitică şi deci extrem de laborioasă, evaluarea făcându-se pentru
fiecare venit şi pentru fiecare cheltuială în parte, pornindu-se de la execuţia preliminată
a acestora pe anul în curs şi luând în considerare evoluţiile previzibile cu implicaţii
bugetare în anul care urmează.
Metoda evaluării directe, deşi superioară celor anterioare, din punct de vedere al
gradului de reflectare a realităţii, are şi ea limitele sale. Cifrele înscrise în buget se
dovedesc fie prea optimiste, fie uneori prevederile sunt subevaluate, astfel că adesea
volumul veniturilor şi cheltuielilor efective diferă mult faţă de previziunile iniţiale.
B. Metode moderne de dimenionare a indicatorilor bugetari
Pe lângă neajunsul lor comun privind evaluarea aproximativă a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare, metodele clasice nici nu permit aprecierea necesităţii,
oportunităţii şi eficienţei obiectivelor ce urmează a fi finanţate din bugetul statului.
Astfel, au luat naştere modele mai performante.
Primul a fost modelul american PPBS (Planned Programmed Budgeting
System), aplicat la început în domeniul apărării, iar din anul 1965 s-a aplicat în întreaga
administraţie publică americană.

15
 Modelul a fost conceput ca un instrument de lucru la îndemâna organelor de
decizie în vederea raţionalizării opţiunilor bugetare şi a înfăptuirii deciziilor într-un
mod cât mai eficace.
Realizarea acestui scop presupune parcurgerea a trei etape, indisolubil legate
între ele:
1) faza de planificare, în care, prin studii prospective, se stabilesc obiectivele
pe termen lung şi strategia realizării lor;
2) faza de programare, care presupune definirea tacticii prin elaborarea de
studii alternative, de programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea
obiectivului urmărit;
3) bugetarea, adică transpunerea în termeni bugetari a veniturilor şi
cheltuielilor aferente programului adoptat, cu precizarea creditelor bugetare ce
trebuie înscrise în fiecare an în buget, pe fiecare titular şi pe fiecare destinaţie şi
respectiv a veniturilor pe care le generează.
Deoarece veniturile şi cheltuielile bugetare se supun aprobării anuale a organelor
de decizie politică, care urmăresc cu acest prilej şi modul de realizare a acestora în anii
anteriori, faza bugetării anuale are şi semnificaţia unei faze de control asupra realizării
programului.
PPBS cuprinde trei documente:
1) nomenclatorul programelor, pentru fiecare obiectiv întrocmindu-se câte un
program;
2) programul fizic şi analiza financiară pentru fiecare program din
nomenclator;
3) programul memorandum, ce cuprinde aprecieri cu privire la programe şi
recomandări.
Aceste trei documente se înaintează în fiecare an Biroului Bugetar, ce pregăteşte
proiectul de buget şi se supun dezbaterii Congresului, pe baza lor aprobându-se prin
bugetul federal creditele bugetare şi veniturile bugetare.
Eficacitatea metodei este apreciată diferit, dar opinia generală este aceea că
modelul poate fi îmbunătăţit, iar pentru ca riscul ca decizia politică să devină
predeterminată să fie înlăturat este necesar ca experţii să prezinte decidenţilor toate
soluţiile, indiferent de performanţele lor, pentru a lăsa acestora posibilitatea selecţiei.
După 1980 în SUA a început să fie folosită metoda de bugetare cu bază zero
ZBB (Zero – Based Budgeting). Intenţia a fost aceea de a preîntâmpina creşterea
cheltuielilor bugetare de la un an laaltul. Pentru aceasta se examinează critic toate
cheltuielile (inclusiv cele înscrise în programele adoptate anterior) prin prisma
oportunităţii şi utilităţii lor. Este ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile.
Aplicându-se şi aici analiza cost – beneficiu, se elaborează în prealabil o mulţime de
programe alternative, alegându-se varianta ce asigură cel mai convenabil raport între
costul dat şi efectele obţinute.

16
 Pornind de la modelul american şi adaptându-l specificului economiei proprii,
francezii au conceput propria lor metodă de „Raţionalizare a Opţiunilor Bugetare”
RCB (Rationalisation des Choix Budgetaires), metodă bazată pe folosirea tehnicilor de
calcul şi analiză, de previziune, de organizare şi gestiune.
RCB se prezintă ca un demers coerent de pregătire, execuţie şi control al
deciziilor la fiecare nivel de responsabilitate, dar şi ca o metodă coerentă de elaborare
a bugetului, prin definirea obiectivelor şi alegerea mijloacelor posibile de utilizat, de
execuţie a acestuia, prin programare şi gestiune, şi de control, prin compararea
rezultatelor şi formularea previziunilor pentru viitor.
Aşa cum este el, de regulă, înfăţişat, acest procedeu cuprinde patru faze
interdependente şi anume:
1) studiul – formularea problemei, cercetarea obiectivelor şi a mijloacelor de
realizare a lor şi confruntarea soluţiilor propruse;
2) decizia – alegerea obiectivelor şi programelor şi includerea lor în buget;
3) execuţia – aplicarea în practică a deciziei şi identificarea efectelor obţinute;
4) controlul – reevaluarea opţiunilor şi reajustarea programelor.
Rezultă deci că prima preocupare a unei instituţii publice care aplică această
metodă este definirea obiectivului urmărit. În funcţie de acesta se stabilesc acţiunile ce
trebuiesc întreprinse, se precizează mijloacele ce urmează a fi folosite, se examinează
soluţiile alternative, se compară între ele şi se selectează în funcţie de performanţele
lor.
Pentru acţiunile stabilite se alcătuiesc programe cu orizont pe termen mijlociu, se
determină costurile programelor, iar prin analiza cost – beneficiu se evaluează fiecare
program.
Programul este considerat punctul central al metodei, deoarece prin studiul pe
care îl presupune, prin calculele şi analizele pe care le reclamă, el oferă elementele de
judecată necesare pentru luarea deciziei.
Analiza efectuată în timpul elaborării programelor vizează obiectivele,
mijloacele existente şi previzionate, localizarea şi eşalonarea lor, legăturile dintre
instituţiile şi servciile participante, dintre acţiunile în curs de realizare şi cele în
pregătire. Această analiză concepe soluţii, formulează ipoteze de lucru, creează modele.
Pentru realizarea programelor se stabilesc sumele necesare ce se înscriu în bugetele pe
programe, iar în funcţie de mersul execuţiei în fiecare an se prevăd creditele aferente în
bugetul de stat la dispoziţia beneficiarilor.
Adoptarea prin metodele moderne a unor obiective cu orizont pe termen lung sau
mijlociu, care antrenează cheltuieli şi efecte pe mai mulţi ani şi la care participă una sau
mai multe instituţii, dă acţiunilor guvernamentale coerenţa necesară, făcând din politica
curentă un instrument tactic de aplicare a strategiei generale.

17
18