PRINCIPIILE BUGETARE

Apariia principiilor bugetare

Principiile bugetare sunt reguli de baz definite prin dreptul bugetar, care au luat natere n perioada de nceput a capitalismului. Nemulumit de dezordinea total motenit n domeniul finanelor publice, burghezia n ascensiune pretinde nu numai abolirea privilegiilor fiscale ale nobililor i ale clerului i nlturarea abuzurilor i a bunului plac n cheltuirea banului public, ci i respectarea unor reguli precise n domeniul bugetar. nceputurile dreptului bugetar i deci ale principiilor bugetare le gsim n Anglia n secolul al XIII-lea cnd a fost adoptat Marea Chart (1215) prin care regele sau altcineva era oprit s ncaseze venituri de la populaie fr aprobarea Parlamentului. Tot Parlamentul era acela care trebuia s aprobe modul de cheltuire a veniturilor de ctre suveran, s aprobe cheltuielile coroanei, precum i lefurile funcionarilor civili ai regelui (aa zisa list civil). n Frana, primele manifestri ale principiilor bugetare se fac simite din 1790, an dup care ncep s se cristalizeze elementele de drept bugetar. n rile Romne prima cristalizare a principiilor bugetare se realizeaz prin Regulamentele Organice, documente prin care se separ visteria statului de cea a domnitorului i se precizeaz obligaiile Obtetii Adunri privind folosirea veniturilor i cheltuielilor statului. Treptat se contureaz deci reguli din ce n ce mai precise n materie bugetar: se interzice regelui instituirea de noi impozite i taxe fr aprobarea parlamentului; se limiteaz cheltuielile monarhului i ale curii sale; se anuleaz privilegiile fiscale; se instituie regula aprobrii de ctre parlament a bugetului. La acestea se adaug apoi obligaia nscrierii tuturor veniturilor i cheltuielilor statului n suma lor global n buget, aceea a cuprinderii acestora ntr-un singur document, a autorizrii bugetului de ctre parlament n fiecare an i pentru o perioad de un an; a echilibrrii veniturilor i cheltuielilor bugetare; a nscrierii veniturilor i cheltuielilor n buget n aa fel nct s se poat desprinde cu uurin proveniena veniturilor i destinaiile cheltuielilor; a fundamentrii i comensurrii cifrelor bugetare ct mai exact pentru ca ele s reflecte realitatea, a unei largi publiciti n jurul bugetului. n multe lucrri toate aceste reguli sunt ridicate la rang de principii bugetare. ntro astfel de abordare sunt nominalizate ca principii bugetare: universalitatea, unitatea, anualitatea, echilibrarea, specializarea, specificitatea cheltuielilor, realitatea, unitatea monetar i publicitatea.

Principiul universalitii bugetare

Principiul universalitii bugetare permite un control democratic asupra bugetului, regrupnd dou reguli: a) regula bugetului brut (regula non contractrii), potrivit creia veniturile i cheltuielile se nscriu n buget n sumele lor totale, fr nici o ajustare; b) regula de neafectare (regula non afectrii), potrivit creia veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare (adic nu se stabilete o legtur particular ntre un anumit venit i o anume cheltuial), cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte. Dac se respect cele dou reguli, avem de-a face cu un buget brut, n el figurnd toate veniturile i toate cheltuielile cu sumele lor totale, totalul veniturilor fiind destinat acoperirii cheltuielilor privite n ansamblul lor. Un astfel de buget ofer posibilitatea celor chemai s-l analizeze i s-l aprobe s-i formeze o imagine de ansamblu asupra totalitii veniturilor i a sumei totale a cheltuielilor, precum i a raportului dintre acestea. Cum veniturile se nscriu pe grupe n raport cu proveniena lor, iar cheltuielile n funcie de destinaiile ce le primesc, i contribuabilii i beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile i n folosul cui se cheltuiesc, deci n slujba cui se afl guvernul. Universalitatea ofer astfel transparena necesar n materie bugetar i ansa unui control real asupra bugetului, deoarece devine imposibil compensarea ntre venituri i cheltuieli sau afectarea unor venituri pentru acoperirea anumitor cheltuieli. n practic, cerinele universalitii bugetului nu se mai respect dect parial. Astfel, n locul bugetelor brute, ntocmite cu includerea tuturor veniturilor i cheltuielilor n sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, n care veniturile i cheltuielile unor instituii publice figureaz cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldul. Motivul principal este acela c unele activiti lucrative sau servicii publice se realizeaz prin regii sau instituii ce dispun de personalitate juridic i de o anumit autonomie financiar. Pentru ca acestea s fie interesate de realizarea aciunilor cu cheltuieli ct mai mici i pentru sporirea veniturilor proprii este permis compensarea cheltuielilor din venituri i organizarea raporturilor cu bugetul per sold, nscriindu-se deci n buget doar veniturile de vrsat sau subveniile ce trebuie acordate. Intr n aceast categorie unitile productive din sectorul public, organizate ca regii autonome, unitile administrativ teritoriale, unele instituii publice de nvmnt, cercetare tiinific, sntate public, gospodrire comunal, organele ce administreaz fondurile asigurrilor i proteciei sociale etc. Pe de alt parte, aplicarea strict a principiului universalitii duce la apariia unor rulaje bugetare artificiale. Este cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice,

obligate s verse la buget eventualele lor venituri i finanate integral de la buget. Aici apar rulaje inutile, iar subveniile nscrise n buget nu reflect realitatea. Dei legea finanelor publice stipuleaz n mod expres principiul universalitii n materie bugetar, continu s se foloseasc i n Romnia bugete mixte n care pentru principalele activiti social culturale i de aprare se practic regula bugetului brut, iar n relaiile cu regiile autonome i cu instituiile publice ce realizeaz venituri este preferat soluia bugetului net. Aceasta nu reprezint totui o sustragere de la controlul parlamentar, deoarece forul legislativ aprob, odat cu bugetul de stat i bugetele ministerelor i instituiilor publice, depuse ca anexe, n care se oblindete situaia tuturor regiilor i instituiilor finanate sau subvenionate din buget. Regula de neafectare a veniturilor este ridicat de unii specialiti la rang de principiu distinct. De fapt, non afectarea veniturilor ine de regula unitii de cas a bugetului, n virtutea creia veniturile, odat ncasate, se depersonalizeaz, sunt administrate global, fiind destinate acoperirii cheltuielilor privite n ansamblul lor. Neafectarea ne apare ca un lucru firesc cel puin din trei motive: 1) nu se poate stabili o corelaie direct i depin ntre volumul i periodicitatea ncasrii unui anume venit, pe de o parte, i volumul i ealonarea n timp a cheltuielilor ce trebuie efectuate pe seama veniturlui respectiv, pe de alt parte. Corelarea i sincronizarea acestora este extrem de dificil, iar afectarea special ar provoca fie lipsa sau insuficiena resurselor n momentul n care plile devin exigibile, fie un plus de resurse care poate incita la risip; 2) cei care ar beneficia de venituri cu afectare special ar avea privilegiul de a putea s-i majoreze cheltuielile dac veniturile realizate efectiv le-ar depi n execuie pe cele iniial prevzute, ceea ce ar putea incita att la abuzuri prin creterea presiunii fiscale, ct i la risip n cheltuirea veniturilor ndestultoare. Ei ar dispune, n plus, de o mare independen n raport cu autoritile bugetare; 3) bugetul statului, prin natura sa, este un buget redistribuitor, din raiuni de ordin economic, social, politic. Dac s-ar renuna la depersonalizarea veniturilor, mobilizarea lor cu afectare special n-ar mai avea sens deplin, deoarece ele s-ar rentoarce spre cei care le-au furnizat i, de aici, un alt motiv care poate fi, n acelai timp, i un risc: unii contribuabili ar putea protesta la plata unor impozite sau contribuii cu afectare special, dac ei nu beneficiaz de aciunile finanate pe seama acestora. n practic se nregistreaz frecvent abateri i de la aceast regul. Astfel, pentru finanarea unor servcii ale statului sunt scoase n afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci abaterile de la principiul unitii bugetare reprezint, n acelai timp, i abateri de la regula de neafectare a veniturilor. Este cunoscut, de asemenea, practica afectrii anumitor venituri publice n scopul restituirii unor mprumuturi de stat. Uneori, cnd se introduce un nou impozit,

guvernul, pentru a preveni nemulumirea contribuabililor, indic i scopul n care vor fi utilizate ncasrile din impozitul respectiv.

Principiul unitii bugetare

Imaginea global asupra bugetului pe care o ofer respectarea principiului universalitii este ntregit dac este aplicat i principiul unitii bugetare. Acest principiu pretinde ca veniturile i cheltuielile bugetare s se nscrie ntr-un singur document. Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget clar, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice. Un buget unitar permite puterii legislative s emit judeci de valoare asupra structurii i volumului cheltuielilor propuse de guvern, pe baza crora se pot lua decizii de amnare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitrii unui control mai riguros asupra execuiei veniturilor i cheltuielilor publice. Principiul unitii, la fel ca i cel al universalitii, valabile n esena lor, nu se mai aplic ntocmai de mult vreme. Exist suficiente motive pentru a afirma c principiul unitii este negat din punct de vedere practic. Tot mai muli sunt aceia care apreciaz c el nu mai poate fi aplicat rigid deoarece a devenit incomod din punct de vedere tehnic i depit din punct de vedere al realitilor practice. Realitile practice au fcut ca doctrina financiar despre unitatea bugetului s fie adaptat, locul bugetului unitar s fie preluat, prin renunarea la construcia unic i acceptarea numeroaselor aciuni de debugetizare, de o adevrat aglomerare bugetar. Derogrile de la principiul unitii bugetare, acceptate n prezent n practica internaional, se refer la elaborarea, pe lng bugetul de stat, a unor bugete anexe i conturi speciale de trezorerie. n unele ri, n funcie de anumite situaii speciale sau conjuncturale ori n funcie de reglementrile proprii privind organizarea i funcionarea economiei, abaterile de la principiul unitii au vizat ntocmirea unor bugete extraordinare i a bugetelor autonome. Bugetele anexe sunt bugete ntocmite de unele instituii sau servicii publice ale statului, care au o autonomie relativ i nu dispun obligatoriu de personalitate juridic. Ele i acoper cheltuielile din venituri proprii i au legtur cu bugetul de stat dup regula bugetului net, adic figureaz n buget fie cu subveniile pe care urmeaz s le primeasc n completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situaia obinuit), fie cu vrsminte la buget, dac veniturile lor depesc eventual cheltuielile. Aceste uniti i ntocmesc bugete proprii care se anexeaz bugetului general, fiind aprobate odat cu acesta de ctre parlament. nseamn c existena bugetelor anexe nu reprezint o abatere grav de la principiul unitii bugetare. Ea creeaz posibilitatea cunoaterii exacte a situaiei financiare a diferitelor sercivii publice, dar dac numrul lor este prea mare, procedura de analiz i aprobare devine groaie.
4

n Romnia, practica bugetelor anexe s-a folosit din plin n timpul rzboiului, n 1942/43, adoptndu-se nu mai puin de 41 de bugete anexe pentru regiile publice, casele autonome, administraiile comerciale i pentru o serie de direcii generale i speciale. Exist i n prezent uniti de stat care au legturi cu bugetul per sold. La bugetul de stat se anexeaz, de asemenea, bugetele ministerelor i instituiilor publice n care se regsete situaia tuturor regiilor autonome i a instituiilor finanate sau subvenionate din buget. Conturile speciale de trezorerie reprezint o alt abatere de la principiul unitii bugetare. Este vorba, n principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care efectueaz execuia de cas a bugetului, dar face i alte ncasri i pli n contul statului, care nu reprezint venituri propriu zise ale bugetului sau nu sunt cheltuieli definitive pentru buget. Statul poate folosi ns, n cursul anului, pentru echilibrarea de cas a bugetului, resursele existente n aceste conturi, iar plile fcute cu titlu de avans le regularizeaz n timp, cu prilejul decontrilor definitive sau a recuperrii fondurilor avansate. Aceste ncasri i pli se nscriu n conturi speciale de trezorerie. Este vorba, de exemplu, despre ncasarea cauiunilor (garaniilor) depuse de ctre angajaii care mnuiesc banul public sau gestioneaz valori publice i care, pn la restituirea lor, cu prilejul ncetrii exercitrii funciei respective, se pstreaz ntr-un cont special sau despre pli fcute sub form de avans n contul unor comenzi publice i care se regularizeaz la decontarea definitiv a mrfurilor comandate i primite, ori despre sumele avansate bugetelor locale n contul veniturilor proprii viitoare, care se vor restitui pe seama ncasrii acestora. Bugetele extraordinare se elaboreaz n situaii deosebite, cnd apar vremelnic cheltuieli excepionale, ca cele privind asanarea crizelor, prevenirea i ducerea rzboaielor sau nlturarea efectelor acestora. Pentru acoperirea unor cheltuieli de aceast natur se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau contribuiilor speciale, se apeleaz la mprumuturi speciale, adesea forate sau la aa zisa manipulare (emisiune) monetar. Opiniile privind practica adoptrii bugetelor extraordinare sunt mprite. Unii apreciaz ca justificat prezena lor nu numai datorit caracterului excepional al unor cheltuieli care pot dura mai muli ani, ci i datorit faptului c ele uneori se fac n folosul mai multor generaii i n-ar fi echitabil s le suporte una singur. Adevratul motiv pentru care se recurge la ntocmirea de bugete extraordinare rezid n dificultile financiare cu care se confrunt statele i n faptul c guvernele nu doresc s fac public adevrata destinaie pe care o capt veniturile publice n totalitatea lor. Totodat, guvernele pot disimula deficitele, trecndu-le n bugete distincte i au posibilitatea s prezinte drept cheltuieli extraordinare cheltuieli care, prin natura lor, nu au un astfel de caracter, scpnd mai uor de controlul parlamentului. Uneori, mai ales n fazele preelectorale, pentru nfrumusearea imaginii asupra
5

finanelor publice, executivul prezint un buget general echilibrat, aruncnd deficitele n bugete extraordinare. Acest lucru se ntmpl frecvent i n vzul lumii n ri n care legea interzice ntocmirea i aprobarea bugetului cu deficit. Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de ctre ntreprinderi publice cu personalitate juridic i autonomie financiar, de instituii publice din sfera administraiei de stat, de servicii publice care dispun de personalitate juridic i nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile sociale, culturale i de educaie. Elaborarea de bugete autonome de ctre consiliile de administraie a ntreprinderilor publice cu caracter industrial sau comercial cu personalitate juridic este pe deplin justificat. Ele i acoper cheltuielile din venituri proprii, realizeaz profit, pe care l pot angaja n autofinanare, pltesc impozite i taxe la buget, contracteaz mprumuturi la bnci etc. Bugetele autonome ntocmite de serviciile cu caracter social i cultural, ca excepie de la principiul unitii bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece, n cele mai multe cazuri, veniturile realizate de aceste instituii publice sunt insuficiente pentru efectuarea cheltuielilor i, deci, ele sunt subvenionate masiv de la buget. n sfrit, ntocmesc bugete autonome i unitile administrativ teritoriale, dar, peste tot n lume, bugetele lor sunt dependente de subveniile i cotele defalcate primite din bugetul de stat. Dac existena bugetelor anexe nu reprezint o abatere grav dela principiul unitii bugetare, acestea fiind supuse aprobrii parlamentului odat cu bugetul de stat, n schimb bugetele autonome, de cele mai multe ori, nici nu se mai prezint parlamentului, iar acolo unde parlamentul le pretinde, ele se prezint doar spre informarea acestuia.

Anualitatea bugetului
Dac principiile universalitii i unitii bugetului confer acestuia dimensiunea lui n spaiu, stabilind modul de nscriere a veniturilor i cheltuielilor n documentul bugetar, n schimb, principiul anualitii definete dimensiunea n timp a bugetului. Anualitatea reprezint prima regul aplicat n domeniul bugetar. Ea a fost introdus mai nti n Anglia, atunci cnd parlamentul a pretins regelui s-i prezinte anual lista veniturilor i cheltuielilor coroanei spre analiz i aprobare. Ea se introduce treptat i n alte ri (Belgia, Olanda, Luxemburg, Frana, Italia), pentru ca, treptat, s dobndeasc aplicabilitate general, consacrndu-se ca un principiu tradiional de drept bugetar. Principiul anualitii bugetului se refer, pe de o parte, la periodicitatea ntocmirii i aprobrii bugetului (deci la anul bugetar), iar, pe de alt parte, la perioada de timp n care bugetul aprobat trebuie s fie executat (deci la durata exerciiului bugetar). Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie s ntocmeasc proiectul bugetului de stat pentru o perioad de un an, iar parlamentul trebuie s-l analizeze i s-l aprobe
6

anual. Exist i n acest caz raiuni de ordin politic i de ordin tehnic care stau la baza acestui principiu, dei soluia este, i n zilele nostre, controversat. Sub aspect politic, anualitatea creeaz condiii pentru exercitarea unui control mai eficace din partea parlamentului asupra programului de guvernare i asupra politicii financiare a executivului. Atunci cnd analizeaz proiectul bugetului, parlamentul se edific asupra strii de sntate a economiei i finanelor rii, asupra rezultatelor obinute n perioada anterioar i inteniile de viitor ale guvernului. Cu prilejul dezbaterilor n comisiile permanente ale camerelor i n plenul parlamentului se contureaz amendamentele i se introduc corectivele necesare n cifrele bugetului. Discutarea bugetului pentru anul urmtor prilejuiete i analiza execuiei acestuia pe anul n curs, astfel c autorizaia viitoare este dependent i de strdania executivului pentru respectarea celei anterioare. Raiunile de ordin tehnic sunt legate de faptul c, n condiiile fenomenelor de instabilitate economic i a evoluiilor conjuncturale, ansele unor evaluri ct de ct realiste sunt mult mai mari dac calculele de fundamentare se fac pentru o perioad de un an, dect n cazul unor bugete multianuale, pentru care previziunile pe termen mediu sau lung se dovedesc adesea hazardate. Pentru unii specialiti anul, ca durat de timp, este prea lung din punct de vedere al conjuncturii, care poate s se schimbe n doar cteva luni, influennd hotrtor veniturile i cheltuielile bugetare. Bugetul aprobat iniial pentru ntregul an nu mai corespunde astfel noilor realiti din economie, el trebuind s fie modificat. Soluia uzual n astfel de cazuri este aceea a rectificrii bugetului, o dat sau de mai multe ori n cursul anului, pentru actualizarea prevederilor sale. Aceast soluie nu este agreat nici de ctre executiv i nici de ctre parlament, dei, n situaii de instabilitate economic, ea nu poate fi evitat. Rectificarea bugetar este o soluie extrem de laborioas n primul rnd pentru guvern i, n principal, pentru Ministerul Finanelor Publice, care trebuie s revad toate corelaiile din buget i toate calculele de fundamentare i s fac fa confruntrilor cu celelalte ministere care, fie solicit mrirea alocaiilor pentru a putea face fa cheltuielilor sporite, fie reducerea vrsmintelor la buget sau, uneori, amndou concesiile deodat. Rectificarea bugetului n cursul anului nu este nici pe placul parlamentului, deoarece ea poate deregla graficul dezbaterii altor proiecte de legi. Procedura devine i mai dezagreabil dac nevoia rectificrii intervine n timpul vacanei parlamentare, situaie n care fie ea se face de ctre guvern printr-o Ordonan de Urgen, fie se convoac o sesiune extraordinar a parlamentului, ntrerupn-du-se vacana parlamentar. Dac ns economia funcioneaz normal, rectificrile n cursul anului nu devin necesare. n astfel de cazuri, pentru actualizarea cifrelor bugetare se folosesc alte dou soluii, i anume:

- aprobarea bugetului din start cu o rezerv bugetar la dispoziia guvernului, care va putea fi angajat n cursul anului pentru finanarea unor aciuni noi, neprevzute iniial, dar indispensabile; - abilitatea guvernului pentru a lua n cursul anului msuri de modificare a veniturilor i creditelor bugetare aprobate de ctre parlament, n situaia n care n execuie starea de echilibru se prelungete, iar deficitul bugetar, scpat de sub control, amenin s devin periculos. Nici una din soluiile amintite nu se folosete, de regul, exclusiv. Dimpotriv, deseori, n decursul aceluiai an, se folosesc toate trei. n Romnia, de exemplu, dup 1990, soluia rectificrii bugetului s-a folosit n fiecare an i uneori de ai multe ori pe an, datorit crizei profunde, nsoit de o inflaie adesea greu de controlat. Pe de alt parte, bugetul, dei deficitar, s-a aprobat n fiecare an cu o rezerv la dispoziia guvernului, iar soluia interveniei prin Ordonane de Urgen s-a folosit din plin n toi aceti ani, fr ca dezechilibrele s poat fi nlturate. Pentru alii, dimpotriv, perioada de un an ar fi prea scurt pentru evaluarea i aprobarea prevederilor bugetare. Este vorba despre obiectivele de amploare, realizate prin cheltuielile de capital ale statului, a cror realizare se ntinde pe mai muli ani. n acest caz, orizontul anual este prea apropiat, iar secionarea anual nu ofer o imagine global asupra efortului total ce va trebui depus i asupra efectelor globale ce vor fi obinute. Tocmai de aceea, metodele moderne de raionalizare a opiunilor bugetare extind programele i analizele pe termen mijlociu i lung, cu toate c bugetizarea propriu zis se face tot prin aprobri anuale i actualizarea defalcrilor prealabile din programele multianuale. n perioada n care economia ncepuse s evolueze ciclic, economiti de prestigiu au propus ntocmirea de bugete multianuale i echilibrarea ciclic a acestora. n Romnia se manifest preocuparea pentru trecerea la bugete pe programe cu un orizont de trei ani. n acest sens, legea finanelor publice precizeaz c proiectele legilor bugetare anuale se elaboreaz pe baza prognozelor i indicatorilor macroeconomici i sociali pe anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii trei ani. Proiectul de buget ntocmit anual i pentru o perioad de un an de ctre executiv trebuie analizat i aprobat de ctre parlament. Regula este aceea c aprobarea trebuie dat nainte de data nceperii anului bugetar. n privina acestei date situaia difer de la o ar la alta, dei peste tot anul bugetar are 12 luni. n unele ri, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, n altele nu. Aa de exemplu, n ri ca Austria, Belgia, Frana, Olanda, Germania, Grecia, Brazilia, Venezuela, Peru, Romnia etc. anul bugetar ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie a fiecrui an, deci coincide cu anul calendaristic. n Turcia, anul bugetar ncepe la 1 martie, n Noua Zeeland la 31 martie; n ri precum Marea Britanie, Danemarca, Canada, Japonia, India, Irak, Indonezia la 1 aprilie; n Australia, Suedia, Camerun, Egipt, Pakistan, Sudan, Uganda etc. la 1 iulie; n SUA i Thailanda la 1 octombrie.
8

Data nceperii anului bugetar este influenat de mai muli factori: structura pe ramuri i gradul de dezvoltare a economiei, care influeneaz periodicitatea i volumul veniturilor ce vor fi ncasate; durata sesiunii parlamentare, modul de ealonare al vacanelor parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la parlament i n comisiile sale, procedurile de mediere ntre camere i ntre acestea i guvern; tradiia, care joac uneori rolul hotrtor, o soluie adoptat cndva meninndu-se n virtutea tradiiei. Principiul anualitii vizeaz nu numai anul bugetar, ci i durata exerciiului bugetar. Acesta reprezint perioada de timp n care trebuie s se ncaseze veniturile i s se efectueze cheltuielile nscrise n bugetul aprobat de parlament. Deseori se ntmpl ca unele venituri nscrise n bugetul aprobat s nu se poat ncasa integral pn la sfritul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului aprobat s fie decontate abia n anul urmtor. Problema apartenenei veniturilor nencasate i a cheltuielilor angajate dar neefectuate n cadrul anului bugetar a fost rezolvat diferit de la o ar la alta. Practica a consacrat dou soluii n acest sens: 1) metoda de gestiune, caz n care durata exerciiului bugetar este limitat la aceea a anului bugetar. Aceasta nseamn c n ultima zi a anului bugetar conturile bugetului se nchid n mod automat, n ele evideniindu-se doar veniturile efectiv ncasate i cheltuielile finalizate n cursul anului respectiv. Veniturile restante i cheltuielile neefectuate se vor nscrie pe msura realizrii lor n bugetul anului urmtor. n consecin, creditele aprobate i necheltuite se anuleaz, sumele virndu-se la bugetul statului. Metoda este simpl, dar prezint unele dezavantaje. Dac restanele sunt consistente, bugetul executat nu mai seamn cu cel aprobat, astfel c este mai dificil controlul parlamentar prin contul de ncheiere a exerciiului bugetar. Pe de alt parte, parlamentul constat ns, n astfel de cazuri, slaba preocupare a executivului pentru execuia bugetului aprobat. Un alt neajuns este acela c executivul poate nfrumusea imaginea asupra execuiei bugetului prin grbirea ncasrii veniturilor i ntrzierea efecturii unor pli. n sfrit, deoarece creditele nefolosite se retrag automat de la cei care nu le-au cheltuit pn la sfritul anului, acetia vor fi preocupai de cheltuirea integral a banilor aprobai, chiar dac necesitile lor reale nu reclam acest lucru; 2) metoda de exerciiu, caz n care durata execuiei bugetului o depete pe aceea a anului bugetar, execuia continund nc o perioad de trei sau ase luni n anul urmtor pentru lichidarea operaiilor restante din anul precedent. n acest caz, dei anul bugetar dureaz 12 luni, exerciiul bugetar este de 15 sau 18 luni, astfel c n perioada de prelungire funcioneaz n paralel dou bugete: cel al anului n curs i cel al anului anterior. Acesta este i neajunsul metodei, care creeaz dificulti n privina evidenei i controlului. Avantajul este acela c se va cunoate cu exectitate volumul veniturilor i cheltuielilor fiecrui an bugetar, acesta putndu-se compara cu cel din bugetul aprobat. Controlul prin contul de ncheiere a bugetului este mai facil, dar,

oricum, el nu mai prezint un interes deosebit pentru parlament, deoarece se refer la o perioad demult ncheiat i puin probabil c ceva se mai poate remedia. n unele ri se acord n unii ani aa zisa perioad de favoare, ce dureaz doar cteva zile de la expirarea anului bugetar, perioad n care se lichideaz operaiile din conturile anului expirat, ncasndu-se pe ct posibil, veniturile restante i efectundu-se plile pentru cheltuielile angajate. Soluia perioadei de favoare nu aparine metodei de exerciiu, ea reprezentnd o abatere minor de la metoda de gestiune, fiind, ntr-un fel, o soluie de compromis. n Romnia, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie. Orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31 decembrie se va ncasa sau se va plti n contul bugetului anului urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept. Aadar, exerciiul bugetar se realizeaz conform metodei de gestiune. Potrivit legii finanelor publice, disponibilitile din fondurile publice destinate cofinanrii contribuiei financiare a Comunitii Europene, rmase la finele exerciiului bugetar n conturile structurilor de implementare, se reporteaz n anul urmtor.

Principiul echilibrului bugetar

Reprezentanii de seam ai finanelor clasice nfiseaz bugetul de stat ca un document, o list, un tablou care cuprinde veniturile i cheltuielile publice, evaluate i comparate n vederea balansrii lor la nivelul fircrui an. Prin definiie deci se consacr ideea echilibrrii veniturilor i cheltuielilor bugetare, consacrat n timp ca unul dintre principiile tradiionale de drept bugetar. O astfel de echilibrare presupune att ntocmirea i aprobarea bugetului echilibrat, ct i ncheierea acestuia cu egalitate ntre venituri i cheltuieli, deci cu sold zero. Este vorba despre acoperirea tuturor cheltuielilor pe seama veniturilor ordinare sau obinuite ale bugetului. Altfel, apelndu-se la venituri extraordinare, orice buget poate fi echilibrat. O astfel de balansare a veniturilor i cheltuielilor bugetare era considerat de coala clasic ca fiind cheia de bolt a finanelor publice i o dovad a strii de sntate a economiei i a finanelor publice. Era firesc deci ca deficitul bugetar s fie considerat un dublu pericol: pericolul frecvent al inflaiei prin manipularea monetar, adic prin aruncarea de bani n circulaie pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive, fr ca pe pia s existe mrfuri i servicii suplimentare, pentru ca ei s poat fi resorbii din circulaie i pericolul, mult mai grav, dar mult mai rar, al instabilitii statului care, angajndu-se s cheltuiasc mai muli bani dect poate mobiliza n mod obinuit, nu mai poate face fa obligaiilor de plat asumate, aprnd starea de bancrut. Aceste pericole se leag de soluiile obinuite de acoperire a deficitului: emisiunea bneasc fr acoperire, prin apelul la rotativ, i ndatorarea statului prin contractarea de mprumuturi, care duce la creterea cheltuielilor viitoare cu serviciul datoriei publice, deci la un nou deficit viitor.
10

Aa stnd lucrurile, aprea la fel de firec ca, pe plan teoretic, principiul echilibrrii bugetului s fie dogmatizat i chiar sacralizat, iar din punct de vedere practic s existe preocuparea ca deficitul s fie evitat. Aa se explic faptul c n perioada capitalismului liberal o serie de ri au reuit s aib bugete echilibrate, iar acolo unde au aprut deficite acestea nu erau cronice i nici periculoase prin proporiile, cauzele i efectele lor. n schimb, n perioada neocapitalismului i mai ales dup marea criz din anii 30, deficitele bugetare se repet an de an i tind s se generalizeze. Deficitul bugetar devine astfel un lucru obinuit, o caracteristic a finanelor publice moderne, iar echilibrul bugetar nu mai este de mult vreme considerat ca o expresie a strii de sntate a economiei i finanelor publice i o premis a echilibrului general economic. Dimpotriv, politicile bugetare de intervenie a statului prin faciliti fiscale, subvenii, investiii publice, protecia social, toate cu efecte asupra reducerii veniturilor i creterii cheltuielilor, au devenit practivi obinuite, fiind folosite pe scar larg pentru asigurarea dezvoltrii economice n condiii de stabilitate i echilibru. Noile realiti din economie oblig doctrina financiar modern s reabiliteze deficitul i s recomande renunarea la cerina tradiional a echilibrrii an de an a veniturilor i cheltuielilor bugetului ordinar. Mai mult chiar, ideea i soluia deficitului sunt agreate nu numai pentru echilibrarea n execuie a bugetului, prin apelul la venituri extraordinare, ci i pentru ntocmirea i aprobarea din start a unor bugete deficitare. Deficitul devenind un fapt real, coala modern a construit politici de asanare a acestuia i anume: politicile contraciclice, politicile compensatorii i politica deficitului sistematic. A. Politicile contraciclice Dificultile ntmpinate de echilibrarea anual a bugetului au dus la renunarea la pretenia echilibrrii anuale a bugetului, conturndu-se soluia unor programe de echilibrare pe termen lung, prin ntocmirea unor bugete multianuale echilibrate ciclic. Susintorii ideii echilibrrii ciclice a bugetului recomand trei soluii tehnice: fondul de rezerv, fondul de egalizare i amortizarea alternativ a datoriei publice. Deosebirea dintre aceste soluii este legat de momentul diferit n care demareaz procedura. Fondul de rezerv se constituie n perioada de prosperitate pe seama impozitelor ncasate n plus, datorit sporirii materiei impozabile, i pe seama reducerii cheltuielilor cu subveniile, investiiile publice i protecia social, n condiiile n care afacerile private prosper, iar omajul este asanat. n cazul Fondului de egalizare, procedura se declaneaz n perioada de recesiune a ciclului, cnd veniturile statului scad, iar cheltuielile sale cresc. Pentru acoperirea deficitului care apare, statul apeleaz la venituri extraordinare. Ele se nregistreaz ntr-un cont distinct, pentru a putea fi identificat cu uurin. Urmeaz ca apoi, n perioada de prosperitate, pe msur ce cheltuielile statului se reduc, iar
11

veniturile sale cresc, s se constituie un fond de egalizare care s poat fi angajat n lichidarea datoriei contractate pentru asanarea crizei anterioare. Amortizarea alternativ a datoriei publice const n accelerarea ritmului rambursrii mprumuturilor de stat n faza de prosperitate, cnd statul dispune de venituri suficiente, i n ncetinirea acestui ritm sau chiar sistarea plilor n contul datoriei publice n faza de recesiune. B. Politicile compensatorii Cu timpul, economia nceteaz s mai evolueze ciclic, astfel c teza corespondenei ntre fazele de prosperitate i cele de recesiune devine nerealist, iar ansele echilibrrii ciclice a bugetului se dovedesc iluzorii. n locul ciclicitii apar fie perioade de stagnare secular, fie c inflaia de durat se instaleaz ca un fenomen caracteristic. Tocmai de aceea, n locul politicilor contraciclice se nasc cele compensatorii, fr ns ca ideea echilibrrii anuale a bugetului s fie reiterat. Potrivit teoriei stagnrii seculare, ntreprinztorii privai, lsai s acioneze nestingherii, pe baza liberei iniiative, fr nici o intervenie a statului, ncep la un moment dat s fac economii intenionate, afacerile lor lncezesc i muli prefer statutul mai comod de rentieri, prefernd profitului incert dobnda sigur oferit de bnci. Pentru a contracara aceast tendin, care amenin stabilitatea i ritmul de cretere economic, statul intervine i limiteaz economiile intenionate prin nnsprirea fiscalitii. Cu veniturile ncasate n plus, statul finaneaz investiii publice, compensnd insuficiena celor private i ntreinnd climatul concurenial. Ideea este criticat i, pe bun dreptate, deoarece o astfel de politic compensatorie prelungit duce la subminarea economiei private i la nlocuirea ntreprinztorilor privai cu economia etatist, care nu i-a validat nicicnd i nicieri virtuiile. C. Politica deficitului sistematic n teoria i chiar n practica economic, adoptndu-se modelele de echilibru dinamic, echilibrul bugetar ncepe s fie cu timpul subordonat echilibrului general economic, acreditndu-se ideea c redresarea economiei s-ar putea realiza pe calea deficitului bugetar sistematic. Punctul de plecare l reprezint teoria lui Keynes privind asigurarea folosirii depline a braelor de munc prin politicile bugetare ale statului de stimulare a creterii cererii globale i de sporire a produciei la nivelul cererii globale. Aceste obiective s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice pentru investiii i subvenii i prin reducerea impozitelor. Ori majorarea cheltuielilor, simultan cu reducerea veniturilor ar duce la deficit. Acesta ar urma s fie acoperit pe baza mprumuturilor de stat. Pe aceast cale veniturile tezaurizate ar fi atrase i ar fi folosite pentru finanarea unor investiii productive. Prin aceasta se creeaz noi locuri de munc, omajul este asanat. Economia revine la normal, echilibrul economic i social se restabilete prin provocarea i ntreinerea deficitului sistematic.
12

Redresarea economiei aduce cu ea venituri sporite la buget i economii la cheltuielile publice, astfel c restabilirea echilibrului economic general va duce i la reechilibrarea bugetului public. ntr-o astfel de concepie, rolul deficitului sistematic ar fi doar acela de a amorsa o economie stagnant. Dup producerea demarajului economic, statul retrage treptat facilitile fiscale i reduce cheltuielile pentru economie. Tocmai de aceea, ideea care sa conturat n perioada folosirii soluiei deficitului sistematic este aceea c deficitul nu trebuie s rmn sistematic, ci s fie limitat n timp i spaiu i supus controlului riguros al statului.

Principiul specializrii bugetare

Specializarea bugetar reprezint principiul potrivit cruia veniturile bugetare se nscriu i se aprob de ctre parlament pe surse de provenien, iar cheltuielile bugetare se grupeaz dup natura lor economic i destinaia lor. Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea prealabil i aprobarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a unei scheme unitare de grupare a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Aceast schem poart numele de clasificaie bugetar. O clasificaie bugetar bine conceput trebuie s rspund la cel puin dou cerine: - s fie ct mai concis, simpl i clar astfel nct s poat fi neleas cu uurin i de ctre cei care nu au o pregtire special n domeniu; - s cuprind informaiile necesare pentru a se putea desprinde fr dificultate orientarea politicii bugetare a executivului, modul de repartizare a serviciilor fiscale i modul de cheltuire a veniturilor bugetare.

Principiul (regula) specificitii cheltuielilor

Aceast regul prevede c fiecare cheltuial bugetar are o destinaie precis i limitat i este determinat de autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale. Totodat, n cazul n care nu exist o baz legal, nici o cheltuial nu poate fi nscris n buget i nici angajat i efectuat. Mai mult, nici o cheltuial din fonduri publice nu poate fi angajat, ordonanat i pltit dac nu este aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare.

Principiul unitii monetare i principiul publicitii

Principiul unitii monetare const n obligativitatea exprimrii tuturor operaiunilor bugetare n moned naional. Publicitatea bugetului este principiul potrivit cruia bugetul trebuie s fie adus la cunotina opiniei publice, astfel nct s fie asigurat transparena cu privire la proveniena i modul de utilizare a banilor publici.
13

Publicitatea bugetului se realizeaz prin mass media att n faza de proiect, ct i n faza de aprobare, n timpul dezbaterilor parlamentare, i n faza de execuie. Cifrele nscrise n buget sunt date publicitii n presa scris i audio vizual. Legea privind adoptarea bugetului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar pentru anul precedent celui n curs sunt publicate n Monitorul Oficial i n culegeri de legi. Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate i n contextul participrii fiecrei ri la relaii economice, financiare i monetare internaionale, n cadrul crora statele partenere solicit informaii cu privire la situaia finanelor publice, evoluia veniturilor i cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalitii, evoluia serviciului datoriei publice i alte asemenea date, pe baza crora s poat fi stabilit gradul de bonitate i de risc al rii respective. n Romnia, sistemul bugetar este deschis i transparent, aceasta realizndu-se prin: dezbaterea public a proiectelor de buget cu prilejul aprobrii acestora; dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul aprobrii acestora; publicarea n Monitorul Oficial al Romniei a actelor normative de aprobare a bugetelor i conturilor anuale de execuie a acestora; mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului bugetului.

Principiul realitii bugetului

Principiul realitii bugetului figureaz i el printre principiile consacrate, fiind stipulat n Legea finanelor publice din 1996, ns n noua lege din 2002 nu se mai formuleaz un astfel de principiu. n literatura strin, dar i n unele lucrri romneti, se prezint n locul acestui principiu metodele clasice i moderne de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare care, cu toate performanele lor, asigur doar o evaluare aproximativ a cifrelor bugetare. Aa cum a fost el conceput iniial, principiul realitii bugetului pretinde ca veniturile i cheltuielile bugetare s fie stabilite pe baze reale, adic s reflecte, pe de o parte, nevoile reale i indispensabile ce trebuie satisfcute prin nfptuirea programului economic i social de guvernare, iar, pe de alt parte, resursele pe care statul le va putea realmente mobiliza pentru susinerea efortului bugetar. Gradul de reflectare a realitii depinde de: veridicitatea informaiilor pe care le ofer bncile de date cu privire la starea economiei i finanelor rii, de temeinicia studiilor de fundamentare a opiunilor bugetare i, nu n ultim instan, de acurateea metodelor de evaluare folosite. Practica bugetar a fcut progrese notabile n privina metodelor de evaluare folosite. Ea a consacrat mai nti metodele clasice, mai puin performante: metoda automat, metoda majorrii sau diminurii i metoda evalurii directe. A apelat apoi la metoda analizei cost beneficiu, preluat cu timpul ca o etap distinct n derularea programelor moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari.
14

A. Metode clasice de evaluare Metoda automat const n evaluarea forfetar a veniturilor i cheltuielilor bugetare pe baza datelor din ultimul buget ncheiat. Cum elaborarea proiectului de buget pentru anul urmtor ncepe nc din vara anului n curs, nseamn c ultimul exerciiu ncheiat este cel al penultimului an n raport cu anul pentru care se ntocmete bugetul. De aici i denumirea de metoda penultimei (perioade de gestiune bugetar). Cifrele din ultimul buget aprobat se transpun aproape automat n proiectul bugetului urmtor. Aproape automat, pentru c dac apar modificri legislative ce vor influena veniturile i cheltuielile viitoare, cifrele preluate din bugetul ncheiat se vor corecta n consecin. Dei prezint avantajul c este o metod simpl i nu reclam un volum mare de lucrri, metoda automat are neajunsul c evoluia este cu totul aproximativ, iar un astfel de buget este departe de a reflecta realitatea. Pentru nlturarea acestui neajuns s-a conceput metoda majorrii sau diminurii. n acest caz nu se mai transpune automat situaia dintr-un singur an n proiectul noului buget, ci se ia n considerare tendina menifestat n ultimii cinci sau mai muli ani consecutivi. Aceast tendin se proiecteaz i n bugetul anului urmtor. n acest scop se determin rata medie anual a veniturilor i cheltuielilor din perioada analizat sau coeficienii creterii sau descreterii acestora, care se aplic asupra veniturilor i cheltuielilor bugetului anului n curs, stabilindu-se cifrele bugetare pentru anul urmtor. Dei metoda este superioar celei anterioare, nici ea nu asigur evaluarea corect, deoarece tendina conturat n perioadele anterioare poate s nu mai fie valabil i n anul care urmeaz. Tocmai de aceea, cu timpul s-a trecut la folosirea metodei evalurii directe. Ea este o metod analitic i deci extrem de laborioas, evaluarea fcndu-se pentru fiecare venit i pentru fiecare cheltuial n parte, pornindu-se de la execuia preliminat a acestora pe anul n curs i lund n considerare evoluiile previzibile cu implicaii bugetare n anul care urmeaz. Metoda evalurii directe, dei superioar celor anterioare, din punct de vedere al gradului de reflectare a realitii, are i ea limitele sale. Cifrele nscrise n buget se dovedesc fie prea optimiste, fie uneori prevederile sunt subevaluate, astfel c adesea volumul veniturilor i cheltuielilor efective difer mult fa de previziunile iniiale. B. Metode moderne de dimenionare a indicatorilor bugetari Pe lng neajunsul lor comun privind evaluarea aproximativ a veniturilor i cheltuielilor bugetare, metodele clasice nici nu permit aprecierea necesitii, oportunitii i eficienei obiectivelor ce urmeaz a fi finanate din bugetul statului. Astfel, au luat natere modele mai performante. Primul a fost modelul american PPBS (Planned Programmed Budgeting System), aplicat la nceput n domeniul aprrii, iar din anul 1965 s-a aplicat n ntreaga administraie public american.

15

Modelul a fost conceput ca un instrument de lucru la ndemna organelor de decizie n vederea raionalizrii opiunilor bugetare i a nfptuirii deciziilor ntr-un mod ct mai eficace. Realizarea acestui scop presupune parcurgerea a trei etape, indisolubil legate ntre ele: 1) faza de planificare, n care, prin studii prospective, se stabilesc obiectivele pe termen lung i strategia realizrii lor; 2) faza de programare, care presupune definirea tacticii prin elaborarea de studii alternative, de programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivului urmrit; 3) bugetarea, adic transpunerea n termeni bugetari a veniturilor i cheltuielilor aferente programului adoptat, cu precizarea creditelor bugetare ce trebuie nscrise n fiecare an n buget, pe fiecare titular i pe fiecare destinaie i respectiv a veniturilor pe care le genereaz. Deoarece veniturile i cheltuielile bugetare se supun aprobrii anuale a organelor de decizie politic, care urmresc cu acest prilej i modul de realizare a acestora n anii anteriori, faza bugetrii anuale are i semnificaia unei faze de control asupra realizrii programului. PPBS cuprinde trei documente: 1) nomenclatorul programelor, pentru fiecare obiectiv ntrocmindu-se cte un program; 2) programul fizic i analiza financiar pentru fiecare program din nomenclator; 3) programul memorandum, ce cuprinde aprecieri cu privire la programe i recomandri. Aceste trei documente se nainteaz n fiecare an Biroului Bugetar, ce pregtete proiectul de buget i se supun dezbaterii Congresului, pe baza lor aprobndu-se prin bugetul federal creditele bugetare i veniturile bugetare. Eficacitatea metodei este apreciat diferit, dar opinia general este aceea c modelul poate fi mbuntit, iar pentru ca riscul ca decizia politic s devin predeterminat s fie nlturat este necesar ca experii s prezinte decidenilor toate soluiile, indiferent de performanele lor, pentru a lsa acestora posibilitatea seleciei. Dup 1980 n SUA a nceput s fie folosit metoda de bugetare cu baz zero ZBB (Zero Based Budgeting). Intenia a fost aceea de a prentmpina creterea cheltuielilor bugetare de la un an laaltul. Pentru aceasta se examineaz critic toate cheltuielile (inclusiv cele nscrise n programele adoptate anterior) prin prisma oportunitii i utilitii lor. Este ca i cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile. Aplicndu-se i aici analiza cost beneficiu, se elaboreaz n prealabil o mulime de programe alternative, alegndu-se varianta ce asigur cel mai convenabil raport ntre costul dat i efectele obinute.

16

Pornind de la modelul american i adaptndu-l specificului economiei proprii, francezii au conceput propria lor metod de Raionalizare a Opiunilor Bugetare RCB (Rationalisation des Choix Budgetaires), metod bazat pe folosirea tehnicilor de calcul i analiz, de previziune, de organizare i gestiune. RCB se prezint ca un demers coerent de pregtire, execuie i control al deciziilor la fiecare nivel de responsabilitate, dar i ca o metod coerent de elaborare a bugetului, prin definirea obiectivelor i alegerea mijloacelor posibile de utilizat, de execuie a acestuia, prin programare i gestiune, i de control, prin compararea rezultatelor i formularea previziunilor pentru viitor. Aa cum este el, de regul, nfiat, acest procedeu cuprinde patru faze interdependente i anume: 1) studiul formularea problemei, cercetarea obiectivelor i a mijloacelor de realizare a lor i confruntarea soluiilor propruse; 2) decizia alegerea obiectivelor i programelor i includerea lor n buget; 3) execuia aplicarea n practic a deciziei i identificarea efectelor obinute; 4) controlul reevaluarea opiunilor i reajustarea programelor. Rezult deci c prima preocupare a unei instituii publice care aplic aceast metod este definirea obiectivului urmrit. n funcie de acesta se stabilesc aciunile ce trebuiesc ntreprinse, se precizeaz mijloacele ce urmeaz a fi folosite, se examineaz soluiile alternative, se compar ntre ele i se selecteaz n funcie de performanele lor. Pentru aciunile stabilite se alctuiesc programe cu orizont pe termen mijlociu, se determin costurile programelor, iar prin analiza cost beneficiu se evalueaz fiecare program. Programul este considerat punctul central al metodei, deoarece prin studiul pe care l presupune, prin calculele i analizele pe care le reclam, el ofer elementele de judecat necesare pentru luarea deciziei. Analiza efectuat n timpul elaborrii programelor vizeaz obiectivele, mijloacele existente i previzionate, localizarea i ealonarea lor, legturile dintre instituiile i servciile participante, dintre aciunile n curs de realizare i cele n pregtire. Aceast analiz concepe soluii, formuleaz ipoteze de lucru, creeaz modele. Pentru realizarea programelor se stabilesc sumele necesare ce se nscriu n bugetele pe programe, iar n funcie de mersul execuiei n fiecare an se prevd creditele aferente n bugetul de stat la dispoziia beneficiarilor. Adoptarea prin metodele moderne a unor obiective cu orizont pe termen lung sau mijlociu, care antreneaz cheltuieli i efecte pe mai muli ani i la care particip una sau mai multe instituii, d aciunilor guvernamentale coerena necesar, fcnd din politica curent un instrument tactic de aplicare a strategiei generale.

17

18