Secţiunea 1. Reglementare.

Distincţia dintre principiile

politicii fiscal-bugetare și principiile procedurii bugetare
Toate operaţiunile și actele juridice îin legătură cu administrarea fondurilor
publice prin intermediul bugetelor publice sunt supuse unor principii bugetare,
stabilite prin:
(i) Legea_finantelor publice - pentru bugetele centrale (bugetul de stat și bugetul
asigurārilor sociale de stat);
(ii) Legea finantelor publice locale_- pentru bugetele locale,
(ii) Legea responsabilităţii fiscal-
bugetare, atât pentru bugetele centrale cât şi
pentru bugetele locale
Toate cele trei legi fac (distincție între principiile şi regulile bugetare, respectiv
între principiile și regulile politicii fiscal-bugetare'
Legea finanţelor publice și Legea finanţelor publice locale fac referire la principii
și reguli bugetare, adică principii și reguli aplicabile tuturor etapelor procedurii
bugetare - elaborārii, aprobării, execuţiei și închiderii execuţiei bugetare*
Pe de altă parte, Legea responsabilităţii fiscal-bugetare
face referire la principii şi
reguli ale politicilor _ fiscal-bugetare, adică principii și reguli aplicabile acelor politici
publice - privite ca ansamblu de măsuri și acte normative coordonate adoptate de auto-
ritățile publice, care au ca scop buna administrare a fondurilor publice . Principiile
politicii fiscal-bugetare sunt aplicabile la toate nivelurile şi fn cazul tuturor persoanelor juridice care utilizează
fonduri publice și privesc modul de stabilire a strategiilor de administrare a veniturilor publice, desigur, în măsura
în care entitatea publică respec-tivă are atribuții de stabilire a
unor politici/strategii de acest tip și nu este un simplu executant al unui buget adoptat de o altă entitate publică
ierarhic superioară.
Principiile care trebuie respectate la elaborarea şi aplicarea politicilor fiscal-buge-tare sunt:
(1) principiul transparenței în stabilirea obiectivelor fiscal-bugetare și în deru-larea politicilor fiscal-bugetare, prin
publicitate adecvată și menținerea proiectelor de politici în dezbatere publică un interval rezonabil de timp;
(2) principiul stabilității, prin asigurarea predictibilității acestor politici publice; (3) principiul responsabilității fiscale,
prin conducerea de politici prudente și
gestionarea veniturilor şi cheltuielilor publice și a riscurilor aferente de o manieră care să asigure sustenabilitatea
finanţelor publice pe termen mediu şi lung. Finan-tele publice sunt sustenabile în măsura în care orice riscuri sau
situații neprevăzute care apar şi generează cheltuieli semnificative care nu au fost avute în vedere pot fi depășite
(în sensul de identificare de soluții cu efect imediat şi de surse de venituri suplimentare destinate acoperirii
cheltuielilor neprevăzute) fără a genera dezechilibre majore din punct de vedere economic sau social³;
(4) principiul echității, în sensul că politicile fiscal-bugetare trebuie să
ia în considerare impactul pe termen mediu şi lung, asupra generațiilor viitoare;
(5) principiul eficienței, în sensul că soluțiile incluse în politica fiscal-bugetară vor fi întemeiate pe analiza eficienței
lor economice, a efectelor pozitive pe care le pot genera':
(6) principiul gestionării eficiente a cheltuielilor de personal, în sensul că poli-tica salarială, cu privire la numărul
persoanelor angajate în entitățile publice, trebuie să fie raportată la limitele de cheltuieli de personal stabilite prin
strategia fiscal-bugetară. Scopul acestor limite stabilite prin lege' este de a ține sub control cheltuielile de personal,
stabilite la un nivel care
este permis de veniturile publice și care asigură utilizarea eficientă a personalului.
Aceste principii generale au fost instituite prin Legea responsabilităţii fiscal-buge-acela de a asigura sustena-tare
în cadrul obiectivului urmărit de această lege² bilitatea şi eficiența utilizării fondurilor publice, prin stabilirea unor
principii şi reguli de administrare a acestor fonduri care să prevină dezechilibrele financiare, al căror potențial nociv
pentru ansamblul societății a fost dovedit în timpul crizei financiare declanşate în 2009.

Secțiunea a 2-a. Principiile bugetare. Principii comune bugetelor centrale

și bugetelor locale
Art. 137 alin. (1) din Constituție³ stabileşte în privința activității financiare publice principiul legalității, iar activitatea
financiară publică este structurată în patru etape: (i) formarea resurselor financiare publice, (ii) administrarea
acestor resurse. (iii) întrebuințarea lor de către titulari și (iv) controlul fiecăreia dintre cele trei etape formare,
administrare, întrebuințare. Formarea resurselor financiare publice (ale statului, unităților administrativ-teritoriale,
instituțiilor publice) include atât (i) stabilirea surselor de venituri publice şi emiterea sau, după caz, încheierea
actelor juridice în temeiul cărora se realizează transferul de fonduri (monedă) din aceste surse (patri-monii) către
patrimoniul statului, unității administrativ-teritoriale, instituției publice, cât şi (ii) renunțarea la utilizarea unor surse
de venituri, existente (deja utilizate) sau potențiale. Aplicabile întregii activități financiare publice, în cea mai mare
parte principiile bugetare sunt comune la nivel central şi la nivel local, fiind formulate de o manieră similară în
Legea finanțelor publice și în Legea finanțelor publice locale. Există însă o serie de principii care nu sunt stabilite
decât prin Legea finanțelor publice locale, aplicabile doar bugetelor locale,
cum sunt principiul solidarității, principiul autono-miei locale financiare, principiul proporționalității și principiul
consultării.
Obiectivul comun urmărit de principiile comune bugetelor centrale şi locale este asigurarea unei informări
complete a Parlamentului, respectiv a autorităților delibe-rative locale, cu privire la planul de venituri şi cheltuieli
(bugetul) supus aprobării. În acest mod, decizia de aprobare a bugetului nu este una formală, luată fără
înţelegerea conținutului şi consecințelor potențiale ale planului bugetar adoptat.
În ceea ce priveşte principiile
specifice bugetelor locale, obiectivul pe care acestea îl urmăresc este asigurarea autonomiei locale, prin stabilirea
contururilor libertății de decizie în materie financiară a autorităților publice locale.
§1. Principiul unității bugetare
În temeiul acestui principiu, toate veniturile şi cheltuielile unei persoane juridice de drept public trebuie incluse într-
un document unic - bugetul persoanei juridice respective, supus aprobării. La un nivel mai general, principiul
unității presupune evidenţierea într-un singur buget a tuturor veniturilor şi cheltuielilor statului, acesta fiind bugetul
(planul bugetar) de stat supus aprobării Parlamentului.
Legile finanțelor publice prevăd principiul unității bugetare prin dispoziții simi-lare³, punând accentul pe existența
unui singur document care să includă veniturile şi cheltuielile estimate şi indicând scopul instituirii principiului:
asigurarea utilizării eficiente şi a monitorizării fondurilor publice. Fără îndoială, claritatea şi caracterul complet al
datelor incluse în buget cu privire la veniturile şi cheltuielile publice sunt o premisă necesară pentru a lua cele mai
bune decizii legate de utilizarea fondurilor, precum şi pentru a avea în permanență o imagine coerentă a execuției
bugetare (încasarea veniturilor şi efectuarea
cheltuielilor).
Rațiunea acestui principiu este dată de faptul că adoptarea bugetului nu îşi poate îndeplini scopul de verificare şi
autorizare a veniturilor şi cheltuielilor decât în măsura în care planul de venituri şi cheltuieli (bugetul) supus acestei
aprobări este clar, com-prehensibil, și oferă celor care îl analizează informații accesibile. Un astfel de scop al
clarității planului supus aprobării şi, în consecință, al eficacității controlului realizat de autoritatea (deliberativă, de
cele mai multe ori) care adoptă bugetul', este cel mai bine atins prin includerea informațiilor legate de veniturile şi
cheltuielile previzionate într-un
singur document. Sunt create astfel premisele exercitării unui control real asupra banilor publici de către
autoritatea care are atribuţii de adoptare a bugetului respectiv, fie că este vorba despre controlul exercitat de
Parlament, de autoritatea deliberativă la nivel local sau de alte autorități desemnate de lege.
Doctrina franceză distinge între unitatea formală, care are în vedere existenţa unui singur document bugetar care
reunește atât veniturile, cât şi cheltuielile publice şi unitatea materială, care presupune că unul sau mai multe
planuri bugetare legate între ele reunesc toate veniturile şi
cheltuielile care trebuie supuse aprobării.
În măsura în care ar exista mai multe planuri bugetare, analiza informației ar presupune corelarea diferitelor
planuri, ceea ce ar putea afecta claritatea acestei informații, necesară pentru luarea deciziei de adoptare a
bugetului. De asemenea, Parlamentul, care trebuie să aprobe bugetul, nu ar putea avea o imagine completă și
clară a veniturilor şi cheltuielilor pe care le aprobă în măsura în care, în absenţa prin-cipiului unității, ar exista mai
multe planuri bugetare iar acestea nu ar fi transmise spre aprobare toate odată, ci succesiv³.
Principiul unității are o utilitate și în ceea ce priveşte necesitatea de a determina la nivelul fiecărui buget, mai ales
pentru bugetul de stat, care este valoarea totală a veniturilor şi, respectiv, a cheltuielilor bugetare, pentru a putea
stabili dacă bugetul este unul echilibrat sau prezintă un deficit sau un excedent. În special în ipoteza în care
bugetul ar fi deficitar, nu ar putea fi adoptat în absența stabilirii surselor de finanţare a deficitului astfel estimat la
momentul întocmirii proiectului de buget [art. 138 alin. (5) din Constituție].
Utilitatea principiului unității bugetare este și mai bine ilustrată de analiza efectelor absenței sale.
În lipsa acestui principiu, planificarea veniturilor şi cheltuie-lilor publice ar putea fi distribuită în evidente (bugete)
multiple, ceea ce ar face foarte dificilă urinărirea unitară, coordonată, a evoluției lor, precum şi a modului de
administrare a banilor publici. Funcția publică de control permanent al modului de formare şi utilizare a fondurilor
publice ar putea fi astfel exercitată cu dificultate, iar Parlamentul sau autoritățile deliberative locale nu ar putea
exercita efectiv atribuția de aprobare a veniturilor şi cheltuielilor publice, ci ar putea da cel mult o aprobare formală,
fără verificarea structurii planului bugetar.
Din această perspectivă, principiul unității bugetare asigură instrumentele nece-sare respectării principiului
constituțional al consimţământului la impozit (i.e. stabi-lirea impozitelor şi taxelor, ca venituri semnificative ale
bugetului de stat, numai prin lege, de către reprezentanții celor obligați la plată și, decurgând din acesta, principiul
adoptării tot prin lege a bugetului de stat, ca plan de venituri şi cheltuieli. Numai prin lege se pot stabili astfel
contribuțiile contribuabililor la formarea fondurilor publice, precum şi modul de cheltuire a sumelor astfel colectate).
Din perspectiva art. 138 alin. (1) din Constituție, acest buget unic -
evidenţă exhaustivă şi unitară a veniturilor şi cheltuielilor publice - este ceea ce textul consti-tuțional numeşte
bugetul public național. Această perspectivă unificatoare stabilită de denumirea art. 138 - Bugetul public național
este însă atenuată prin indicarea explicită în alin. (1) a structurii sale tripartite: ,,Bugetul public national cuprinde
bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale județelor".
În aceste condiții, prin particularizarea sa în textul constituțional, principiul unității presupune ca toate veniturile şi
cheltuielile statului să fie cuprinse în bugetul de stat, cu excepția
veniturilor şi cheltuielilor cu privire la care legea stabileşte că vor fi incluse în bugetul asigurărilor sociale de stat,
iar toate veniturile şi cheltuielile fiecărei unități administrativ-teritoriale vor fi incluse în bugetul local al acesteia.
Practic, în formularea art. 138 alin. (1) din Constituție, bugetul public național apare ca o noțiune integratoare,
menită să desemneze ansamblul veniturilor şi chel-tuielilor publice. În acest sens, prin raportare la un buget public
național unic, textul constituțional consacră indirect, fără o formulare explicită, principiul unității buge-- în sensul că
există la nivel național un buget unic, care reunește toate veniturile
şi cheltuielile publice, dând astfel conținut unei unități materiale. Din punct de vedere formal însă, nu există un
singur document, ci art. 138 alin. (1) prevede că bugetul public național este compus din cele trei mari categorii de
bugete: bugetul de stat. bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale.
tare
Textul constituțional indică faptul că orice venituri şi cheltuieli publice ar trebui să se regăsească în una din cele
trei mari categorii de bugete publice care compun structura unică a bugetului public național. Nu pot exista venituri
şi cheltuieli publice care să nu fie incluse in una din aceste trei categorii de bugete.
Această formulă a unității materiale a unui buget public național unic, însoţită de existenta formală a celor trei
categorii de bugete care compun acest buget public national (BPN), astfel încât toate veniturile şi cheltuielile
publice să fie incluse fără rest în unul din bugetele componente ale BPN, este confirmată de principiul stabilit prin
art. 75 din Legea finantelor publice, potrivit căruia ,,orice sumă care se cuvine statului se face venit la bugetul de
stat, dacă legea nu prevede altfel". Prin aplicarea acestui principiu, veniturile cu privire la care legea nu prevede în
mod explicit în care dintre cele trei
categorii de bugete vor fi colectate, vor aparține componentei buget de stat. Acest principiu de alocare reziduală a
veniturilor către bugetul de stat nu este unul de sine stătător, ci o componentă care întregeşte principiul unității
bugetare.
Soluția pe care adoptă acest principiu este justificată de faptul că bugetul de stat este componenta cea mai veche
a sistemului bugetar, care dădea inițial conținut prin-cipiului unității bugetare. Bugetul de stat era planul care
cuprindea toate veniturile şi cheltuielile publice. Dezvoltarea sistemelor publice de asigurări sociale, presupunând
ca mecanism financiar specific alocarea unei categorii specifice de
venituri publice către destinația specială de cheltuieli necesară plăților de asigurări sociale, a dus la separarea
acestor categorii specifice de venituri şi cheltuieli din bugetul de stat şi constituirea lor într-un document separat,
bugetul asigurărilor sociale de stat. De asemenea, consacrarea unităților administrativ-teritoriale drept persoane
juridice distincte de stat, cu reguli de administrare specifice, precum şi afirmarea principiului autonomiei locale au
avut ca rezultat constituirea bugetului local al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale separat de bugetul de stat.
Componentele structurii bugetare tripartite astfel rezultate -
bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi buge-sunt reunite în conceptul abstract de buget public
national, consacrat de tele locale - art. 138 alin. (1) din Constituție, care nu are însă o existență formală,
neexistând un document bugetar denumit astfel.
Prin acest artificiu conceptual art. 138 alin. (1) din Constituție consacră implicit principiul unității bugetare.
O altă modalitate formală de a asigura aplicarea principiului unității bugetare este utilizarea conceptului de buget
general consolidat, consacrat de Legea responsabili-tății fiscal-bugetare. Bugetul general consolidat reunește
toate veniturile
și toate cheltuielilor tuturor bugetelor publice, cu eliminarea transferurilor dintre acestea, astfel încât poate oferi o
imagine completă a veniturilor publice, a cheltuielilor pentru care acestea au fost utilizate, precum și a relației
dintre venituri şi cheltuieli (mărimea deficitului sau, după caz, starea de echilibru sau mărimea excedentului
bugetar). Bugetele publice care intră prin consolidare în structura bugetului general consolidat sunt:
1
a) bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul centralizat al bugetelor locale²;
b) bugetele anexă ale bugetului de stat (bugetele persoanelor juridice
de drept public, bugetul Trezoreriei Statului, bugetul împrumuturilor externe contractate sau garantate de stat,
bugetul fondurilor externe nerambursabile);
c) bugetele entităților private care sunt clasificate în administrația publică. potrivit Regulamentului (UE) nr.
549/2013³.
Pentru a asigura aplicarea principiului unității, legile finanțelor publice stabilesc o interdicţie de instituire a unor
mecanisme juridice de creare de venituri extra-bugetare la nivelul unor instituții publice, alocate unor categorii de
cheltuieli determinate. În toate cazurile, interdicţia se referă la crearea unor astfel de meca-nisme de finanțare,
care ar scoate anumite surse de venituri din bugetul de ansamblu (bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de
stat, bugetul local) prin acte norma-tive, altele decât legea (sau ordonanțele de guvern).
Legea finanțelor publice stabileşte o interdicție de adoptare a unor acte normative prin care se creează cadrul
legal pentru constituirea de venituri care pot fi utilizate în sistem extrabugetar', cu exceptia posibilităţii acordate
generic Guvernului prin art. 67 de a aproba înfiinţarea de activități finantate integral din venituri proprii pe lângă
unele instituții publice sau schimbarea sistemului de finanţare
a unor instituţii publice.
La nivel local, Legea finanțelor publice locale stabileşte o interdicţie de a reține și utiliza venituri în regim
extrabugetar, precum şi constituirea de fonduri publice locale în afara bugetelor locale, cu excepția cazului în care
legea permite acest lucru².
62
1.1. Excepție aparentă de la principiul unității bugetare
Pornind de la structura tripartită a bugetului public național bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetele locale - legile finanţelor publice stabilesc o structură multipartită a fiecăruia din cele trei mari bugete', deşi
ar fi fost
de așteptat o structură unitară a acestora, în aplicarea principiului unității bugetare. Astfel:
- bugetul de stat va cuprinde ca anexe și bugetele fondurilor speciale, bugetele instituțiilor publice, bugetele
fondurilor externe nerambursabile, bugetele împrumu-turilor externe, bugetul Trezoreriei Statului;
bugetul asigurărilor sociale de stat va cuprinde bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de
pensii, bugetul asigurărilor de şomaj și bugetul asigurărilor pentru accidente de muncă și boli profesionale;
bugetul local va cuprinde ca anexe și bugetele instituțiilor publice
subordonate. autorităților publice locale, bugetele fondurilor externe nerambursabile, bugetele împrumuturilor.
Includerea unor bugete separate ca anexe ale bugetelor principale este o soluţie care poate asigura aplicarea
principiului unității bugetare, în condițiile în care este necesară menținerea unor bugete separate în fiecare dintre
situațiile enumerate de legile finanţelor publice. Existența acestor bugete separate de bugetul principal (fie el
bugetul de stat sau bugetul local) este justificată de necesitatea administrării distincte a veniturilor şi cheltuielilor
care le compun, dedicate unui scop precis identificat
de lege. Cu toate acestea, fără a nega importanța operațională a dedicării unor categorii de venituri unei destinații
determinate de cheltuieli, o astfel de alocare reprezintă o excepție de la principiul neafectării veniturilor bugetare
(analizat în secțiunea urmă-toare), potrivit căruia, odată colectate veniturile publice sunt incluse într-un fond
comun, putând fi alocate oricărei categorii de cheltuieli incluse în bugetul aprobat.
§2. Principiul universalității bugetare
Formulat identic în cele două legi ale finanţelor publice, principiul universalității este redat de legiuitorul român de o
manieră indirectă, ca o sumă a două
principii. Astfel, principiul nu este exprimat prin sublinierea efectului său principal, direct, și anume includerea în
buget a tuturor veniturilor şi cheltuielilor unei entități care întocmeşte un plan bugetar. În schimb, legiuitorul român
a ales să exprime acest principiu prin cele două principii care îl compun: principiul necompensării și prin-cipiul
neafectării veniturilor bugetare, care, de fapt funcționează ca instrumente ce permit obținerea efectului pe care îl
presupune principiul universalității.
Sub denumirea ,,principiul universalității", art. 8 din Legea finanţelor publice, res-pectiv art. 7
din Legea finanțelor publice locale cuprinde două alineate, care exprimă principiul necompensării, respectiv
principiul neafectării veniturilor bugetare:
.. veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute.
Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare arume, cu exceptia donațiilor şi sponsorizărilor,
care au stabilite destinații distincte".
§3. Principiul necompensării
Potrivit principiului necompensării, atât veniturile, cât şi cheltuielile unei entități publice care întocmește un buget
supus legislației finanțelor publice sunt înscrise în buget în sume brute, fără a ține cont de o
eventuală compensare care ar putea avea loc între venituri şi cheltuieli. Compensarea la a cărei absență se referă
implicit legiuitorul atunci când menționează ,,sumele brute" ale veniturilor şi cheltuielilor poate surveni în ipoteza în
care o entitate publică ar consuma produsele sale sau bunuri aflate în proprietatea sau administrarea sa sau ar
folosi o parte din veniturile colectate pentru a plăti o parte din propriile cheltuieli, înregistrând în buget doar
diferența rămasă. O astfel de soluție ar permite ascunderea din evidenţele bugetare a sumelor ce au făcut obiectul
compensării, pentru că nici veniturile, nici cheltuielile implicate
în operațiunea de compensare nu vor fi incluse în buget. Scopul principiului necompensării este de a împiedica o
astfel de operațiune, şi deci, de a asigura includerea în bugetele publice a tuturor veniturilor şi cheltuielilor.
Reglementat pentru prima dată în Franța în 1818¹, acest principiu urmărea iniţial împiedicarea acoperirii unei părți
din cheltuielile de colectare a veniturilor publice din veniturile astfel colectate, în scopul de a asigura astfel o
imagine corectă a tuturor veniturilor şi cheltuielilor.
În prezent, rolul principiului necompensării rămâne în mare parte acela de a asigura includerea
tuturor veniturilor și tuturor cheltuielilor în buget, în special în cursul execuției bugetului, în valoarea care a fost
încasată, respectiv plătită. Princi-piul capătă astfel în mod preponderent o valență contabilă, vădindu-şi utilitatea în
cursul execuției bugetare prin evidenţierea tuturor veniturilor colectate și a tuturor cheltuielilor efectuate, din rațiuni
de exhaustivitate a înregistrărilor.
§4. Principiul neafectării veniturilor
Principiul neafectării veniturilor bugetare presupune că la construirea unui buget public o categorie de venituri nu
poate fi pre-alocată unei anumite categorii de cheltuieli, ci toate veniturile publice,
odată încasate, sunt incluse într-un fond comun şi vor putea fi folosite pentru oricare dintre cheltuielile publice
incluse în buget.
În acest mod, prin adunarea simbolică a tuturor veniturilor publice în marea ,,cutie comună" a bugetului se asigură,
pe de o parte, deplinătatea dreptului Parlamentului sau, după caz, al autorităților deliberative locale (pentru
bugetele locale) de a decide cum vor fi utilizate aceste venituri, către ce destinații de cheltuieli vor fi directionate şi,
pe de altă parte, se consacră egalitatea de principiu a tuturor categoriilor de chel-tuieli incluse în buget, în sensul
că eforturile de colectare a veniturilor
necesare aco-peririi lor trebuie să fie făcute în egală măsură pentru toate categoriile de cheltuieli, neexistând
categorii de cheltuieli pentru care există venituri pre-alocate².
De asemenea, acest principiu asigură și o utilizare eficientă a veniturilor bugetare colectate, prin faptul că aceste
venituri vor putea fi utilizate pentru orice cheltuieli incluse în buget care devin scadente, fără a putea fi ,,rezervate"
pentru o anume cheltuială.
4.1. Excepții de la principiul neafectării veniturilor bugetare
De la principiul neafectării veniturilor bugetare, atât Legea finanțelor publice, cât şi Legea finanţelor publice locale
stabilesc în
mod expres două excepții: donațiile și sponsorizările care stipulează o destinație specifică pentru fondurile care
fac
obiectul contractului.
Efectul juridic al instituirii acestei excepții este acela că, în măsura în care actul (contractul) prin care se realizează
donația sau sponsorizarea indică o anumită destinație pentru sumele puse cu acest titlu la dispoziția persoanei
juridice de drept public, aceasta din urmă nu poate utiliza fondurile respective pentru altă destinaţie. Schimbarea
destinației pentru care sunt utilizate fondurile ar reprezenta nu numai o încălcare a contractului, ci și o infracțiune
în sensul art. 71
din Legea finanţelor publice, respectiv art. 77 din Legea finanțelor publice locale.
Există însă și alte excepții de la acest principiu, stabilite prin legi sau acte norma-tive de valoare egală, prin care
sunt instituite:
(i) bugete speciale (fonduri speciale, cărora le sunt alocate anumite categorii de venituri şi din care urmează să fie
efectuate categorii determinate de cheltuieli, cum ar fi fondul special al drumurilor, fondul național de sănătate etc.)
sau
(ii) transferuri cu destinație specială între bugetele publice (cum ar fi sumele alocate ordonatorilor principali de la
bugetele centrale sau de la bugetele locale din fondul
de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului sau fondurile alocate din bugetul de stat bugetelor locale pentru
investiții specificate în mod expres).
Luate împreună, aceste două principii al necompensării şi al neafectării venitu-rilor - completează ideea care stă la
baza principiului universalității, și anume aceea că modul de prezentare a veniturilor şi cheltuielilor în bugetele
publice nu ar trebui să permită ascunderea, opacizarea unora dintre acestea, astfel încât din analiza bugetului să
poată fi determinate toate veniturile şi toate cheltuielile, în integralitatea lor.
De altfel, principiul universalității decurge din şi completează principiul unității. asigurând împreună cu acesta
atingerea scopului de a asigura o informare completă prin intermediul bugetului, asupra veniturilor şi cheltuielilor
publice. Având în acest mod la dispoziție informații exhaustive cu privire la veniturile şi cheltuielile publice,
asigurate ca urmare a includerii într-un singur document (buget) supus aprobării a tuturor acestor venituri şi
cheltuieli, Parlamentul sau o autoritate deliberativă locală (consiliu local sau, după caz, consiliu județean sau
Consiliul General al Municipiului Bucureşti) poate decide în
cunoştinţă de cauză cu privire la destinația fondurilor publice, completând astfel şi asigurând aplicarea principiului
consimţământului la impozit în ambele sale componente: (i) stabilirea prin lege sau în temeiul legii a obli-gațiilor
fiscale şi (ii) stabilirea prin lege a modului de utilizare a fondurilor publice.
Principiul universalității se raportează la fiecare dintre cele trei mari categorii de bugete stabilite de art. 138 alin.
(1) din Constituție: bugetul de stat, bugetul asigură-rilor sociale de stat şi bugetele locale. Astfel, respectarea
acestui principiu va presu-pune că toate veniturile şi cheltuielile statului sunt evidențiate
în bugetul de stat, cu excepţia celor cuprinse, potrivit legii, în bugetul asigurărilor sociale de stat sau în bugetele
locale.
De asemenea, având în vedere modul de structurare a bugetului de stat și a buge-tului local. prin adăugarea ca
anexe la acestea a unor categorii de bugete evidenţiate separat în sistemul bugetar şi în consecință adoptarea de
către Parlament a bugetului de stat, respectiv a bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi adoptarea de către
consiliul local (sau județean) a bugetului local incluzând toate aceste anexe, princi-piul universalității bugetare
poate fi perceput din perspectivă practică
drept principiul universalității actului de aprobare a bugetului lege bugetară sau hotărâre a consiliului local².
§5. Principiul anualității
Alături de principiile unității și universalității, principiul anualității se înscrie în tripticul principiilor clasice', derivate
direct și explicit din principiul consimţămân-tului la impozit, al căror scop este să asigure exercitarea unui control
real şi eficient al formării şi utilizării fondurilor publice de către Parlament, respectiv, prin extensie, in limitele
Constituției şi ale legii, de către autoritățile deliberative locale.
Principiul anualității este un principiu constituțional, fiind
exprimat de art. 138 alin. (2) şi (3) din Constituție în ceea ce priveşte bugetul de stat şi bugetul asigu-rărilor sociale
de stat, in timp ce pentru bugetele locale alin. (4) al art. 138 trimite la condițiile stabilite de lege'. Legea finanțelor
publice locale prevede principiul anuali-tății în art. 11.
Potrivit principiului anualității, atât previziunile referitoare la veniturile și cheltuielile publice (incluse în buget), cât şi
autorizarea acestora dată prin aprobarea bugetului sunt valabile pentru un an² sau un exercițiu bugetar³.
Adoptarea anuală a bugetelor publice este o consecință a caracterului anual al
consimţământului la impozit, care întemeiază consacrarea sa la nivel constituțional. Cu toate acestea, anualitatea
se referă mai degrabă la faptul că fiecărui an calenda-ristic, an bugetar, îi corespunde un buget, decât la
valabilitatea pentru 1 an - ca durată i-a bugetului.
Astfel, regula este că un buget trebuie adoptat astfel încât să poată intra în vigoare la data de 1 ianuarie a anului
bugetar, dar dacă acest lucru nu se întâmplă, atunci bugetul va intra în vigoare la data adoptării sale, deci după
începerea anului bugetar. Până la intrarea în vigoare a bugetului aferent anului bugetar în curs va continua să se
aplice bugetul anului anterior în anumite
limite. În aceste condiții, un buget poate continua să fie aplicat și după data de 31 decembrie a anului bugetar, cel
puțin în ceea ce priveşte autorizarea de efectuare de cheltuieli. Cu toate acestea, cheltuielile efectuate în anul
bugetar următor, înainte de adoptarea bugetului acestui an, chiar dacă vor fi realizate în baza şi deci în limitele
autorizării date prin bugetului anului anterior, a cărei aplicare se prelungește prin efectul legii, vor aparține
bugetului anului în care sunt efectuate. Acelaşi regim îl vor avea şi veniturile încasate după data de 1 ianuarie, vor
fi înregistrate în evidențele specifice bugetului din
anul în care sunt încasate, chiar dacă acest buget nu este adoptat încă la data încasării veniturilor.
Această accepțiune specifică a anualității bugetului este cu atât mai evidentă în cazul bugetelor locale, care sunt
întotdeauna adoptate la un anumit interval de timp, care nu ar trebui să depășească 45 de zile', după publicarea în
Monitorul Oficial a legii de adoptare a bugetului de stat, prin urmare este foarte probabil ca un buget local să fie
adoptat în cursul lunii ianuarie sau chiar februarie a anului bugetar.
Atât Legea finanțelor publice, cât şi Legea finanţelor publice locale prevăd în art. 11 alin. (1), ca expresie a
principiului anualității,
faptul că ,,veniturile şi cheltuie-lile bugetare sunt aprobate prin lege (respectiv în condițiile legii", în redactarea din
Legea finanțelor publice locale) pe o perioadă de un an, care corespunde exercițiului bugetar".
Caracterul anual, de principiu, al autorizării bugetare acordate prin adoptarea bugetului are ca efect regula potrivit
căreia, toate operațiunile de încasări (de venituri) și de plăți (efectuare de cheltuieli) realizate în cursul unui an
bugetar în contul unui buget apartin exercițiului corespunzător de execuție al bugetului res-pectiv. Această regulă,
stabilită de alin. (2) al art. 11 atât în Legea finanţelor publice, cât și în
Legea finanțelor publice locale, confirmă faptul că în cursul unui an bugetar, deci pe parcursul unui exercițiu
bugetar, nu se poate executa decât un singur buget bugetul anului (exercițiului respectiv), ceea ce înseamnă că
toate veniturile încasate şi toate cheltuielile efectuate în cursul anului respectiv vor fi cele autorizate prin bugetul
acelui an și vor fi contabilizate în acest buget.
Corolarul acestei reguli este regula referitoare la încheierea execuției bugetare, stabilită prin art. 61 alin. (2) din
Legea finanțelor publice, respectiv prin art. 60 alin. (2) din Legea finanțelor publice locale, potrivit căreia orice venit
neîncasat
și orice cheltuială neefectuată până la data de 31 decembrie, deci până la data înche-ierii exercițiului bugetar, se
vor încasa sau se vor plăti, după caz, în contul bugetului anului următor³. Ambele reguli privesc fețe diferite ale
aceleiaşi realități, și anume aceea că orice încasare și orice plată efectuată din fonduri publice se vor realiza în
temeiul bugetului anului în care au loc și vor fi înregistrate în evidenţele aferente acestuia, fiind astfel imputate
asupra creditelor bugetare din acest an.
Sensul principal al principiului anualității este scopul său de a pune înaintea Parlamentului (şi, mutatis mutandis,
înaintea
autorităților deliberative) proiectul de buget - care ilustrează proiecția veniturilor și a cheltuielilor pentru o perioadă
de un an care coincide cu anul calendaristic - în fiecare an.
În absența acestui principiu, Parlamentul ar putea fi pus în situația de a fi chemat să aprobe colectarea veniturilor
și mai ales, să autorizeze cheltuielile efectuate din fonduri publice mult mai rar. Solicitarea unei astfel de
aprobări/autorizări în fiecare an, deci un control de către Parlament al veniturilor colectate şi al cheltuielilor autori-
zate la un interval rezonabil de scurt, de 1 an, este un corolar direct al principiului consimţământului la impozit și,
derivat din acesta, al consimţământului dat în legătură cu destinațiile pentru care vor fi utilizate sumele astfel
colectate. Anualitatea completează astfel universalitatea și unitatea, astfel ca, prin acțiunea lor conjugată să ofere
maximum de expresie principiului consimțământului la impozit şi să nu permită ca analiza realizată de Parlament
să fie incompletă (în absența principiului universalității), dificilă datorită lipsei de organizare a informației (în
absența prin-cipiului unității), sau irelevantă datorită intervalelor mari de timp la care survine (in absența
principiului anualităţii).
5.1. Excepţii aparente de la principiul anualității
A. Strategia fiscal bugetară
În cursul perioadei dificile pe care au traversat-o finanțele publice în România, prin adoptarea Legii nr. 69/2010 a
responsabilității fiscal-bugetare s-a stabilit regula încadrării legilor bugetare anuale (legea prin care este aprobat
bugetul de stat, respectiv legea de aprobare a bugetului asigurărilor sociale de stat) în cadrele stabilite pentru o
perioadă de 3 ani printr-o strategie fiscal-bugetară propusă de Guvern şi adoptată de Parlament.
O astfel de raportare a proiecțiilor bugetare aferente unui an la obiectivele şi limi-tele de cheltuieli
stabilite pentru o perioadă mai cuprinzătoare, de trei ani, permite adoptarea unor decizii graduale, ce vor fi aplicate
în timp, pe parcursul unor perioade mai lungi, de asigurare a stabilității veniturilor şi cheltuielilor publice și de
evitare a crizelor bugetare'.
Strategia fiscal-bugetară, reprezentând un cadru de care trebuie să se țină cont în adoptarea bugetelor anuale în
intervalul de trei ani pe care il acoperă, nu poate fi însă interpretată ca fiind o excepție de la principiul anualității,
deoarece existenţa stra-tegiei şi limitele pe care le stabileşte nu au niciun efect asupra obligativității adoptării
anuale a bugetelor publice. Mai
mult, în cursul perioadei pentru care este adoptată, strategia fiscal-bugetară poate fi modificată de Parlament.
B. Creditele de angajament
De asemenea, legile finanțelor publice reglementează un mecanism de includere în planurile bugetare a acelor
activități care se desfăşoară pe parcursul mai multor ani bugetari, cum sunt investițiile publice, de exemplu, prin
creditele de angajament.
Creditul de angajament aprobat într-un buget public va constitui limita maximă până la care ordonatorul de credite
bugetare poate angaja cheltuieli, cu alte cuvinte poate încheia acte juridice prin care iau
naştere obligații de plată în sarcina persoanei juridice de drept public, cum ar fi contracte prin care sunt asumate
obligații de plată. In ipoteza în care efectele actului juridic astfel încheiat se produc pentru o perioadă care
depășește un an bugetar şi constau în asumarea unor obligații de plată ale persoanei juridice de drept public care
vor fi scadente pe parcursul mai multor ani bugetari, creditul de angajament inclus în bugetul anului în care a fost
încheiat actul juridic (angajamentul legal) pare a produce efecte dincolo de anul bugetar cu privire la care a fost
autorizat.
Însă, această aparență este risipită
de faptul că, deşi obligația de plată ce va fi executată pe parcursul mai multor ani bugetari a putut fi asumată în
limita creditului de angajament inclus în bugetul anului respectiv (în care a fost încheiat angajamentul legal, actul
juridic din care s-a născut obligația de plată), executarea sa prin efectuarea plăților scadente în fiecare an va fi
condiționată de aprobarea în bugetul fiecărui an ulterior a creditelor bugetare aferente, adică a limitelor în care se
pot efectua plăți. Astfel, autorizarea de asumare a obligatiei de plată, chiar multianuale, dată prin creditul de
angajament', nu va acoperi decât prima etapă a efectuării cheltuielilor-
angajamentul, dar nu va include şi autorizarea plății (inclusiv etapele pregătitoare ale plății, lichidarea şi
ordonanțarea). Plata va trebui autorizată anual, prin includerea în bugetul fiecărui an a creditelor bugetare
aferente. În acest mod, creditul de angajament poate fi folosit numai în anul bugetar pentru care a fost autorizat,
nefiind posibilă utilizarea lui succesivă în mai mulți ani bugetari, iar în fiecare an bugetar pe durata existenței
obligației de plată plățile vor fi efectuate în temeiul creditelor bugetare anuale.
În ambele cazuri, principiul anualității este respectat din punct de vedere formal³. Prin modul de
funcționare a acestui mecanism, care presupune o aprobare anuală a creditelor bugetare necesare pentru plată,
creditele de angajament constituie o excepție aparentă de la principiul anualității.
5.2. Excepții propriu-zise de la principiul anualităţii
Legile finanţelor publice reglementează două excepții de la principiul anualității: (i) acţiunile şi programele
multianuale şi (ii) reportarea creditelor bugetare.
(i) Acțiunile şi programele multianuale
Atât Legea finanțelor publice, cât și Legea finanțelor publice locale permit includerea în bugetele
publice de cheltuieli alocate unor acțiuni sau de programe multianuale, care presupun desfăşurarea unor activități
și, deci, efectuarea cheltu-ielilor aferente acestora pe o perioadă mai mare de un an bugetar.
Dacă pentru acțiunile multianuale legiuitorul nu stabileşte o modalitate de determinare, prin urmare, pot fi incluse
în această categorie orice activități dedicate unui obiectiv determinat, ce urmează a fi realizate pe o durată mai
mare de un an bugetar, programul este definit ca fiind o acțiune sau un ansamblu coerent de acțiuni coordonate
de un ordonator principal de credite, proiectate în
scopul realizării unui obiectiv sau a unui set de obiective şi pentru care sunt stabiliti indicatori de program care să
evalueze rezultatele ce vor fi obținute (respectiv, gradul de atingere a obiectivelor urmărite), precum şi limite de
finanțare determinate. De cele mai multe ori, programul se va desfăşura pe o perioadă mai mare de 1 an bugetar.
Practic, orice ansamblu de activități finanţate din bugete publice care se desfă-şoară pe o durată mai mare de un
an și urmăresc un obiectiv comun reprezintă fie o acțiune multianuală, dacă nu este organizată și aprobată sub
forma unui program, anexat bugetului unui ordonator principal de credite
bugetare.
Atât acţiunile multianuale dedicate unui obiectiv determinat sau având un obiect care nu poate fi realizat decât pe
parcursul unei durate mai mari de 1 an bugetar, cât programele multianuale, care presupun un obiectiv determinat
şi indicatori de rezultat, vor beneficia de o alocare bugetară de venituri şi cheltuieli identificată distinct în bugetul
din care vor fi finanțate*.
Cheltuielile aferente unui program, prezentate în structura clasificației bugetare, vor fi incluse în bugetul persoanei
sau persoanelor juridice de drept public care le vor efectua în vederea realizării acțiunilor incluse în program, dar
prezentarea lor
sintetică, unitară, de ansamblu, va fi inclusă într-o anexă la bugetul ordonatorului principal care coordonează
realizarea programului respectiv.
Pentru a putea fi înscrise în proiectul bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat şi ale bugetelor
locale, programele multianuale întocmite de ordona-torii principali de credite vor fi transmise Ministerului Finanţelor
Publice, în cazul bugetelor centrale, şi vor fi avute în vedere la întocmirea proiectelor de buget. În ceea ce privește
bugetele locale, ordonatorul principal de credite va întocmi proiectul de buget ținând seama de aceste programe
pe care
le-a întocmit. În cursul elaborării bugetelor, pentru a fi luate în considerare în dimensionarea cheltuielilor ce vor fi
autorizate şi, deci, și a veniturilor bugetare necesare, programele vor fi evaluate prin prisma performanțelor
anuale, a căror estimare trebuie să le însoțească, precizând: acțiunile concertate ce compun programul, costurile
asociate acestora, obiectivele urmărite, rezultatele estimate, indicatorii preciși de măsurare a acestor rezultate,
precum și justificarea alegerii indicatorilor de măsurare a rezultatelor'.
Chiar şi în condițiile în care autorizarea aferentă programelor
multianuale produce efecte pe toată durata programului, creditele bugetare necesare plăților scadente în fiecare
an bugetar pe durata acestuia fiind incluse în bugetul aferent fiecărui an², la momentul elaborării bugetului fiecărui
an pe parcursul derulării programului ordonatorii principali de credite vor prezenta din nou datele menționate mai
sus cu privire la program, adăugând la estimările inițiale eventualele ajustări ale acestora, dar şi rezultatele
obținute.
Practic, această evaluare de parcurs are loc înainte de reconfirmarea creditelor bugetare prin includerea lor în
bugetul anual corespunzător, fiind un efect al princi-piului
anualității, în sensul că legea română nu permite includerea automată a unor credite bugetare determinate într-un
buget.
(ii) Reportarea creditelor bugetare
Legile finanțelor publice prevăd în legătură cu instituţiile publice finanţate din fonduri nerambursabile sau din
venituri proprii faptul că, în ipoteza în care la încheierea execuției bugetare unele credite de angajament sau
credite bugetare nu au fost integral utilizate, creditele neutilizate sunt reportate automat în bugetul anului următor,
putând fi utilizate cu aceeași destinație în cursul execuției acestuia. Orice alt fel de reportare, în afara celor
reglementate explicit, nu este permisă, tocmai fiindcă reportarea creditelor bugetare este o excepție de la principiul
anualității autorizării
cheltuielilor.
Este de remarcat faptul că art. 66 alin (2) şi art. 68 alin. (4) din Legea finanţelor publice, respectiv art. 70 alin. (2) și
art. 71 alin. (4) din Legea finantelor publice locale, prevăd că excedentele anuale rezultate din executia bugetelor
instituţiilor publice și ale activităţilor finanțate integral din venituri proprii se reportează în anul următor, cu aceeași
destinație. Astfel, deşi ambele legi ale finanţelor publice fac referire la faptul că eventualele excedente bugetare
vor fi reportate
în bugetul anului următor al instituţiei publice respective sau al activităţilor (ca set organizat de activi-tăți
îndeplinind un scop determinat, sub forma unor atribuţii determinate, în cadrul unei persoane juridice de drept
public, dar separat de celelalte activități ale acesteia) atât instituţiile publice, cât şi activitățile cărora li se aplică
această regulă fiind finantate integral din venituri proprii - ceea ce înseamnă că valoarea excedentului va fi un
venit al bugetului din anul următor, este precizată obligaţia de a menține aceeași
destinație. Or, destinația este întotdeauna un atribut al cheltuielii.
Prin urmare, sensul regulii astfel
instituite pentru instituţiile publice şi activitățile finanţate integral din venituri proprii este unul dual:
(1) în primul rând, în cazul în care veniturile (proprii) au fost încasate, dar nu au fost cheltuite prin utilizarea
creditelor bugetare incluse în buget, atunci excedentul astfel rezultat va fi utilizat în anul bugetar următor cu
aceeaşi destinație aferentă creditelor bugetare neutilizate în anul anterior. Pentru a permite acest lucru, creditele
bugetare neutilizate se reportează automat în bugetul anului viitor.
(2) în al doilea rând, în subsidiar față de ipoteza de mai sus, în cazul în care excedentul este rezultatul unor
venituri mai mari decât cele
estimate la întocmirea bugetului sau bugetul a fost aprobat cu excedent, însă la încheierea execuției nu există
credite bugetare neutilizate, atunci excedentul va fi înregistrat ca venit al bugetului anului viitor, putând fi utilizat
pentru oricare dintre destinațiile de cheltuieli ce vor fi incluse în acest buget. În mod evident, în acest caz, nu se
putea vorbi despre menținerea unei destinații inițiale, decât în sensul foarte larg al utilizării excedentului în vederea
finanțării cheltuielilor instituției publice sau activității respective.