ANGAJAREA RESURSELOR FINANCIARE LA INSTITUTIILE PUBLICE

4.1. Principii si reguli bugetare

Bugetul de stat este o categorie fundamentala a stiintei finantelor, n
definirea careia concura o abordare juridica si alta economica.
Sub aspect juridic, bugetul reprezinta un act prin care sunt prevazute si
autorizate veniturile si cheltuielile anuale ale statului, aprobat de
Parlament, cu caracter obligatoriu.
Sub aspect economic, bugetul permite corelatii macroeconomice n
legatura cu produsul intern brut si nivelul folosirii resurselor105
Elaborarea si executia bugetului constituie un proces complex supus unor
reguli si principii cu caracter general obligatoriu, care asigura disciplina
previzionarii, constituirii si utilizarii fondurilor publice. Bugetul reflecta
simultan veniturile si cheltuielile unui an, de care depinde realizarea
politicii guvernamentale, si cu care se compara la sfrsitul exercitiului
bugetar, realizarile.
Literatura de specialitate se refera la cteva principii bugetare pe care
le considera ca fiind clasice: unitatea, universalitatea, anualitatea si
specializarea

bugetara,

definindu-le,

justificndu-le

si

explicndu-le

abaterile, astfel:
Principiul anualitatii este consacrat prin lege si se refera la constituirea
veniturilor si efectuarea cheltuielilor bugetare ntr-un an, care n Romnia
coincide cu anul calendaristic.
Principiul anualitati a fost impus initial din rationamente politice, ca o
necesitate, privind aprobarea si controlul Parlamentului, asupra modului de
constituire

si

efectuare

cheltuielilor

ntr-o

perioada

considerata

rezonabila.
n practica internationala elaborarea bugetului, pe o perioada de 12 luni,
este des ntlnita, anul bugetar suprapunndu-se peste anul calendaristic
n: Austria, Argentina, Belgia, Brazilia, Franta, Finlanda, Germania, Grecia,
Italia, Norvegia, Olanda, Portugalia. n alte tari anul bugetar nu coincide cu
anul calendaristic, astfel: 1 aprilie - 31 martie, n India, Israel, Japonia,

Marea Britanie, Noua Zeelanda; 1 iulie 30 iunie, n Australia, Egipt,

Suedia; 1 octombrie 30 septembrie, n SUA si Thailanda.
105 Regulamentul Financiar, 21 decembrie 1977 adoptat de Consiliul
Comunitatilor Europene stipuleaza
ca: Bugetul Comunitatilor Europene este definit ca instrumentul care
stabileste prognoze si
autorizeaza n avans veniturile si cheltuielile estimate ale Comunitatilor
pentru fiecare exercitiu.
Principiul universalitatii bugetare reglementeaza interdictia de a afecta
un venit unei anumite cheltuieli, respectiv compensarea veniturilor cu
cheltuielile/obligatiile de plata, corespondente.
Acest principiu faciliteaza controlul financiar prin cunoasterea tuturor
veniturilor

suma

absoluta

si

efectuarea

cheltuielilor

si

ofera

Parlamentului posibilitatea de a cunoaste totalitatea veniturilor statului si

destinatia acestora.
Bugetul brut permite analiza corelatiilor dintre anumite categorii de
venituri si cheltuielile corespunzatoare acestora.
n practica, universalitatea bugetului se respecta partial, utilizndu-se
elaborarea bugetelor "mixte", n care unele venituri si cheltuieli figureaza
cu sume brute, iar altele cu solduri (diferenta dintre venituri si cheltuieli).
Venituri si cheltuieli, care se nscriu n buget numai cu soldul pot fi :
veniturile de la entitatile publice sau subventiile catre acestea, veniturile
realizate de unele institutii publice, care ramn la dispozitia lor pentru a fi
cheltuite, suma ramasa necheltuita reportndu-se.
Exista reglementari legale care determina exceptia de la principiul
universalitatii, exemplu: donatiile, care nu majoreaza resursele publice
totale, ci sunt utilizate conform vointei donatorului; fondurile de sprijin,
care sunt puse la dispozitie cu conditia realizarii unor lucrari publice;
reconstituirea creditelor
bugetare prin restituirea la buget a unor sume necuvenite.

Principiul unitatii bugetare se refera la prezentarea ntr-un singur

document a tuturor veniturilor si cheltuielilor, care ofera o imagine globala
privind resursele si utilizarea lor.
Acest principiu permite legislativului sa emita judecati asupra structurii si
volumului cheltuielilor propus de Guvern, sa ia decizii de amnare sau
respingere a unor cheltuieli.
Principiul unitatii bugetare n unele cazuri nu se respecta, determinat de
anumite cerinte, derogari, care faciliteaza debugetizarea. Debugetizarea
consta n scoaterea unor cheltuieli publice n afara bugetului general al
statului si acoperirea acestora din surse alternative. Debugetizarea este
consecinta insuficientei veniturilor ordinare ale statului.
Pe lnga bugetul de stat, se ntocmesc si alte bugete publice: conturi
speciale de trezorerie, bugete extraordinare, bugete anexe, bugete
autonome.
Conturile speciale de trezorerie sunt conturi care evidentiaza ncasari care
nu reprezinta un venit propriu-zis pentru bugetul de stat si plati care nu au
caracter definitiv. n practica internationala aceste ncasari care nu sunt
venituri se refera la ncasari privind garantiile, avansurile acordate de stat
unor agenti privati n vederea achizitionarii unor bunuri la preturi
avantajoase, care se deconteaza pe masura livrarii bunurilor fiind
gestionati de trezorerie. Conturile speciale de trezorerie sunt conturi n
asteptare, care n conditiile realizarii angajamentului pentru care a fost
creat se soldeaza.
Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare care apar n
general n situatii de criza economica, calamitati naturale, razboi. Nu sunt
des utilizate.
Bugetele autonome sunt elaborate de obicei de institutii publice cu larga
autonomie financiara. Sunt frecvent criticate n literatura de specialitate,
deoarece aceste institutii nu-si realizeaza n cele mai dese cazurile
veniturile, fiind subventionate de la bugetul de stat.
Bugete anexe sunt ntocmite n Franta de Posta si Telecomunicatii,
Imprimeria Nationala, unde pentru acoperirea cheltuielilor se apeleaza la

mprumuturi, substituind finantarea bugetara. Bugetele anexa sunt

corelate cu bugetul de stat, acesta din urma prelund soldurile planificate.
Deosebit de cele prezentate mai sus, legea de rectificare a bugetului este
considerata drept o derogare de la principiul unitatii bugetare.
Romnia n perioada de trecere la economia de piata a ntocmit diverse
bugete care s-au abatut de la principiul unitatii bugetare, datorita, n
principal, nerealizarii veniturilor si aparitiei unor cheltuieli noi, prioritare.
Principiul specializarii bugetare: veniturile si cheltuielile bugetare se
nscriu si se aproba n buget pe surse de provenienta si respectiv pe
categorii de cheltuieli, dupa natura si obiectul clasificatiei bugetare.
Creditele bugetare deschise nu pot fi utilizate dect pentru o categorie
determinata de cheltuieli.
Acest principiu creeaza posibilitatea unei imagini asupra bugetului intr-o
anumita ordine, avnd la baza criterii impuse de clasificatia bugetara.
Clasificatia bugetara trebuie sa fie astfel conceputa nct sa reflecte
veniturile dupa provenienta si cheltuielile dupa destinatia lor si n functie
de continutul economic.
Principiul echilibrului presupune egalitatea dintre venituri si cheltuieli,
neincluderea n buget a unor cheltuieli fara asigurarea veniturilor la nivelul
acestora. La nivelul unui ciclu economic, acest principiu presupune
trecerea la echilibrarea bugetului nu n fiecare an, ci pe durata ciclului
respectiv,

adica

prin

ntocmirea

de

bugete

multianuale.

Bugetele

multianuale se bazeaza pe teoria economica conjuncturala, pe realizarea

bugetelor corespunzatoare situatiei
economice. Bugetele ciclice presupun constituirea unor fonduri de rezerva,
fonduri de egalizare sau folosirea amortizarii alternative a datoriei publice.
Principiul echilibrului bugetar a fost totdeauna disociat de cel al anualitatii.
Bugetele care evidentiau cresteri economice au fost nlocuite cu bugetele
de interventie. Un buget echilibrat sau un buget excedentar permite
combaterea diferitelor forme de inflatie, respectiv inflatia generata de
cerere sau de fenomenul de suprancalzire a economiei.
n conditiile unui deficit suportabil, se urmaresc o serie de indicatori
macroeconomici, respectiv :

indicatori specifici nivelului si evolutiei preturilor, interne si externe si

diferentialului ratei inflatiei;
indicatori de comert exterior, gradul de acoperire a importurilor cu
exporturi;
indicatori de utilizare a resurselor;
indicatori privind structura pietei nationale, aportul capitalului
autohton si al celui strain la realizarea productiei nationale;
indicatori ai cresterii economice sau indici ai produsului intern brut;
indicatori monetari si financiari diversi.
n Romnia, procesul de elaborare

si executie a bugetului este

reglementat prin lege106. Potrivit acesteia, bugetele ntocmite n Romnia

sunt guvernate de principiul universalitatii, unicitatii, echilibrului, realitatii,
anualitatii si publicitatii.
Principiul unicitatii se refera la nscrierea ntr-un singur document a
veniturilor

si

cheltuielilor

publice,

pentru

asigura

urmarirea

si

monitorizarea lor, indiferent de natura lor: bugetare, extrabugetare si

aferente fondurilor speciale.
Desi se ntocmesc mai multe bugete publice, veniturile si cheltuielile
acestora si gasesc reflectarea n bugetul general consolidat care este un
document de fundamentare a echilibrului financiar, fara a avea un
caracter operational.
Principiul realitatii se refera la faptul ca bugetele trebuie sa reflecte ct
mai real resursele care pot fi mobilizate si destinatia acestora.
Principiul publicitatii consacra caracterul deschis si transparent al
sistemului bugetar, supus dezbaterii publice, prin intermediul mijloacelor
de informare n masa si publicarii n Monitorul Oficial.
Dintre regulile cu caracter general obligatoriu, referitoare la elaborarea si
executia bugetelor n Romnia, privind realizarea veniturilor bugetare si
efectuarea cheltuielilor, mentionam:
Veniturile si cheltuielile se grupeaza n buget pe baza clasificatiei
bugetare107;
Veniturile sunt structurate pe capitole si subcapitole iar cheltuielile

pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole precum si aliniate,

dupa caz108;
106 Legea nr.500/11 iulie 2002 privind finantele publice, art.20 si art.21,
publicata n Monitorul Oficial nr.
597/13 august 2002.
107 Ibidem, art.29, al.1.
108 Ibidem, art.29 al.2.
_______________________
Cheltuielile prevazute n capitole si articole de cheltuieli au destinatie
precisa si limitata109;
Nici o cheltuiela din din fondurile publice nu poate fi angajata,
ordonantata si platita daca nu este aprobata potrivit legii si nu are
prevederi bugetare110;
Nici o cheltuiala nu poate fi nscrisa n bugetul de stat, n bugetele
locale, n bugetul asigurarilor sociale de stat si n bugetul fondurilor
speciale si nici efectuata din aceste bugete daca nu exista baza legala
pentru asemenea cheltuieli.111
n Comunitatea Europeana bugetul sau general se guverneaza, de
asemenea, dupa a serie de reguli, si anume:
Alocarile nscrise n buget sunt autorizate pe durata unui exercitiu
financiar. Nu se poate nscrie n buget sau autoriza nici o cheltuiala n plus
fata de alocarile autorizate112;
Alocarile destinate aplicarii activitatilor multianuale pot da nastere la
alocari bugetare pentru contracte si alocari bugetare pentru plati.
Alocarile bugetare pentru contracte acopera, pentru exercitiul financiar
curent, costul total la obligatiilor juridice asumate pentru activitati a caror
aplicare se extinde pe mai mult de un exercitiu financiar.
Alocarile

bugetare

pentru

plati

acopera

pna

la

limita

sumei

nregistrata n buget, cheltuielile care rezulta din executarea obligatiilor

asumate n exercitiul financiar curent si/sau n exercitiile financiare
precedente113.
n cazul unor situatii inevitabile, extraordinare sau neprevazute,
Comisia poate nainta proiecte preliminare de suplimentare sau de

rectificare a bugetului114.
Alocarile bugetare sunt folosite n conformitate cu principiile economiei
si ale unei bune gestionari115.
109 Legea nr.500/11 iulie 2002 privind finantele publice, art.29, al.3,
publicata n Monitorul Oficial nr.
597/13 august 2002.
110 Ibidem, art.14, al.3.
111 Ibidem, art.15, alin.3.
112 Consiliul Comunitatii Europene, Regulamentul financiar, 21 decembrie
1977, art. 1, alin. 2.
113 Ibidem, art.1, alin.3.
114 Ibidem, art. 1, alin. 5.
115 Ibidem, art.3.
147
Aceste principii si reguli bugetare sunt reglementate prin lege, n functie
de nevoile si caracteristicile tarii/Comunitatii Europene, astfel nct sa
asigure disciplina financiar-bugetara si un nivel superior de management,
privind elaborarea si executia bugetelor.
n contextul integrarii europene, al Regulamentului financiar din decembrie
1977 al Uniunii Europene aplicabil bugetului comunitar, cu modificarile si
completarile ulterioare, al unor reglementari de aliniere la acquisul
comunitar

aparute

domeniile

convenite

cu

Uniunea

Europeana

restructurarea si modificarea legii privind finantele publice se justifica si se

impune ca prioritate a momentului.
4.2. Competente si responsabilitati n domeniul bugetar
Institutia

publica

denumirea

generica

include

Parlamentul,

Administratia Prezidentiala, ministerele, celelalte organe de specialitate

ale administratiei publice, ale autoritatii publice, institutiile publice
autonome, precum si institutiile publice din subordine, indiferent de modul
de finantare a acestora.116
Institutiile publice sunt conduse de ordonatori de credite, care se mpart n
urmatoarele categorii117:

Ordonatori

principali

de

credite

sunt:

ministrii,

conducatorii

celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale,

conducatorii altor autoritati publice si conducatorii institutiilor publice
autonome.
Ordonatorii principali de credite pot delega aceasta calitate nlocuitorilor
de drept, secretarilor generali sau altor persoane mputernicite n acest
scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali de credite vor preciza
limitele si conditiile delegarii.
n cazuri prevazute de legi speciale ordonatorii principali de credite sunt
secretarii generali sau persoane desemnate prin aceste legi.
Conducatorii institutiilor publice din subordinea ordonatorilor principali de
credite sunt ordonatorii secundari sau tertiari de credite.
Ordonatorii principali de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate,
pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice ierarhic
inferioare, ai caror conducatori sunt ordonatorii secundari sau tertiari de
credite, dupa caz, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
116Legea nr. 84/18 martie 2003 privind modificarea si completarea
Ordonantei Guvernului nr. 119/1999
privind auditul public intern si controlul financiar preventiv, publicata n
Monitorul Oficial nr.195/26
martie 2003.
117Legea nr.500/11 iulie 2002 privind finantele publice, art.20 si art.21,
publicata n Monitorul Oficial nr.
597/13 august 2002.
148
Repartizarea creditelor bugetare se face dupa retinerea a 10% din
prevederile aprobate ale acestora pentru asigurarea unei executii bugetare
prudente, cu exceptia cheltuielilor de personal si a celor care decurg din
obligatii internationale, care se repartizeaza integral.
Repartizarea sumelor retinute, n proportie de 10%, se face n semestrul al
doilea, dupa examinarea de catre Guvern a executiei bugetare pe primul
semestru.118

Ordonatorii secundari de credite repartizeaza creditele bugetare

aprobate, potrivit celor de mai sus, pentru bugetul propriu si pentru
bugetele institutiilor publice subordonate, ai caror conducatori sunt
ordonatorii tertiari de credite, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
Ordonatorii tertiari de credite utilizeaza creditele bugetare ce le-au
fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor institutiilor pe care le
conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate si n conditiile stabilite
prin dispozitiile legale.
Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza
creditele bugetare numai n limita prevederilor si destinatiilor aprobate,
pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiei publice respective si
cu respectarea dispozitiilor legale.
Ordonatorii de credite raspund, potrivit legii119, de:
a) angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor n limita creditelor
bugetare repartizate si aprobate;
b) realizarea veniturilor;
c) angajarea si utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni
financiare;
d) integritatea bunurilor ncredintate institutiei pe care o conduc;
e) organizarea si tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a
situatiilor financiare asupra situatiei patrimoniului aflat n administrare si a
executiei bugetare;
f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii
publice si a programului de lucrari de investitii publice;
g) organizarea evidentei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenti
acestora;
h) organizarea si tinerea la zi a evidentei patrimoniului, conform
prevederilor legale.
118 Legea nr.500/11 iulie 2002 privind finantele publice, art.21, pct.4,
publicata n Monitorul Oficial nr.
597/13 august 2002.
119Ibidem, art.22 al.2.
149

Delimitarea precisa a acestor sarcini si responsabilitati este n concordanta

cu prevederile constitutionale, elimina interferentele si paralelismele n
procesul bugetar, stabileste clar sarcinile ntre puterea executiva si cea
legislativa n ndeplinirea obiectivelor guvernamentale.
Referitor la definirea ordonatorilor si raspunderile acestora potrivit Legii
finantelor publice facem urmatoarele remarci, mai ales cu privire la
realizarea veniturilor, astfel:
Realizarea veniturilor bugetare n general este un atribut al Ministerului
Finantelor Publice prin aparatul fiscal si trezorerie.
Ordonatorii de credite au n special atributii privind executia cheltuielilor,
respectiv de repartizare a creditelor ordonatorilor subordonati si de
aprobare a efectuarii cheltuielilor pentru activitatea proprie.
n acest context exista unele inadvertente ntre atributiile conducatorilor
institutiilor publice n calitate de ordonatori de credite, asa cum sunt
definiti prin lege, si raspunderea lor privind realizarea veniturilor.
n opinia doctorandului, realizarea veniturilor nu trebuie confundata cu
executia veniturilor, care este atributul exclusiv al Ministerului Finantelor
Publice, care se refera la asezarea impozitelor, lichidarea (determinarea
cuantumului impozitului) emiterea titlului de percepere, perceperea
impozitului si urmarirea acestuia n caz de nepercepere.
Realizarea veniturilor, de care raspund ordonatorii de credite, se refera n
principal la veniturile proprii/extrabugetare, care se realizeaza ca urmare a
unor contraprestatii ale institutiei pe care o conduc, n cele mai multe
cazuri de natura pur specializata si uneori comerciala.
Din

cele

prezentate,

rezulta

necesitatea

redefinirii

conceptului

de

ordonator de credite, sau mai mult, nlocuirea denumirii conducatorului

institutiei n

manager al bugetului, buget care cuprinde unitar

veniturile si cheltuielile.
n opinia doctorandului fiecare ordonator principal, secundar sau tertiar
de credite este responsabil de modul de gestionare a banului public, este
raspunzator pentru suma de bani ce i-a fost ncredintata spre pastrare si
gestionare sau pentru veniturile proprii pe care trebuia sa le realizeze din
activitatea entitatii.

n Romnia se militeaza pentru utilizarea n sistemul bugetar romnesc a

bugetului pe programe, care delimiteaza competentele si atributiile
institutiilor implicate n procesul bugetar.
150
Competentele

privind

elaborarea

si

aprobarea

bugetelor

Romnia120
sunt:
Parlamentul, n contextul strategiei macroeconomice prezentate de
Guvern, aproba legile bugetare anuale respectiv legea bugetului de stat,
bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, precum
si conturile de executie ale acestora;
Guvernul

asigura

realizarea

politicii

fiscal-bugetare

aferente

Programului de guvernare propus si elaboreaza proiectele de bugete,

respectiv: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele
fondurilor speciale, precum si proiectele conturilor anuale de executie ale
acestora si le supune spre aprobare Parlamentului;
Ministerul Finantelor Publice coordoneaza actiunile cu privire la
sistemul bugetar, pregatirea proiectelor de buget, a legilor de rectificare,
forma de prezentare si structura programelor elaborate de institutiile
publice conduse de ordonatorii principali de credit. De asemenea, ia
masurile necesare pentru asigurarea echilibrului bugetar si aplicarea
politicii financiare ale statului;
Institutiile publice conduse de ordonatorii principali de credite
asigura ntocmirea programelor avnd n vedere strategia, programele si
obiectivele propuse, elaborarea proiectelor de buget pe programe la
nivelul sumelor stabilite de comun acord cu Ministerul Finantelor Publice.
Bugetele locale sunt bugetele unitatilor administrativ-teritoriale.
Competentele privind elaborarea si aprobarea bugetelor locale121
sunt:
Bugetele locale se elaboreaza si se aproba de catre consiliile locale,
organul de conducere locala;
Bugetele institutiilor si serviciilor publice locale, finantate integral sau
partial din bugetele locale, se aproba de catre consiliile locale;

Bugetele institutiilor si serviciilor publice locale, finantate integral sau

partial din venituri extrabugetare, se aproba de catre organul de
conducere propriu, cu avizul consiliilor locale.
120 Legea nr.500/11 iulie 2002 privind finantele publice, art.16 si art.21,
publicata n Monitorul Oficial nr.
597/13 august 2002.
121 Legea privind finantele publice locale nr.189/1998, publicata n
Monitorul Oficial nr.404/22 octombrie
1998, art.8.
151
4.3. Procesul bugetar
Bugetul de mijloace este principalul instrument utilizat n elaborarea
sistemului de bugete n Romnia. Cu caracter experimental au fost
introduse, n bugetul de stat pe anul 2000, elemente ale sistemului de
elaborare a bugetului pe baza de programe.
4.3.1. Proceduri privind elaborarea bugetelor
Procesul bugetar reprezinta ansamblul actiunilor si masurilor ntreprinse de
autoritati ale statului n ceea ce priveste alocarea resurselor financiare
publice presupus existente la nivelul unui an pentru satisfacerea nevoilor
comune si personale ale cetatenilor. Sub aspect procedural, procesul
bugetar consta ntr-un complex de etape succesive de elaborare, aprobare,
executare, control si raportare a bugetului, care se ncheie cu aprobarea
contului general de executie a acestuia.
Documentul n care se regasesc toate resursele financiare publice si
cheltuielile publice l constituie bugetul general consolidat.
Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflecta fluxurile de venituri si
de cheltuieli ale sectorului public, si anume: bugetul de stat, bugetul
asigurarilor sociale de stat, bugetele locale care constituie bugetul public
national, bugetul fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetul
altor institutii publice cu caracter autonom, indiferent de modul de
finantare. Consideram ndreptatita opinia cuprinderii n bugetul general
consolidat a tuturor bugetelor care contin fonduri publice pentru corecta
dimensionare a efortului financiar public total. Astfel, pe lnga bugetele

mentionate, n bugetul general consolidat se cuprind si bugetele fondurilor

provenite din credite externe contractate sau garantate de stat ( a caror
rambursare, dobnzi sau alte costuri se asigura din fonduri publice)
precum si bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Institutiile implicate n procesul bugetar ntr-un stat de drept sunt:
Parlamentul, care aproba bugetul si executia acestuia;
Guvernul, care fundamenteaza si elaboreaza bugetul;
Unitatile administrativ-teritoriale care ntocmesc si executa bugetele
locale si alte institutiile publice, care executa bugetul si ncheie executia
bugetului;
Curtea de Conturi, care realizeaza controlul financiar ulterior asupra
conturilor de executie a bugetului si prezinta rezultatul acestuia, n
raportul public anual, Parlamentului.
152
Practica internationala cunoaste mai multe tipuri de bugete grupate dupa
modul de elaborare a acestora. Finantarea bugetara reprezinta procesul
alocarii resurselor financiare publice pentru a realiza anumite obiective
sociale si economice. Resursele financiare publice sunt limitate si trebuie
alocate unor necesitati aflate n concurenta, de aceea tipul de buget
utilizat n elaborarea bugetului de stat este important.
Forma traditionala de elaborare a bugetului de stat este bugetul de
mijloace, care consta n prezentarea detaliata a categoriilor de mijloace
financiare alocate diferitelor categorii de servicii publice.
Criteriile de stabilire a mijloacelor se refera la costul si randamentul
serviciilor publice ce pot fi finantate la un moment dat. Acest tip de buget
este dimensionat avnd n vedere mijloacele, are caracter functional si
concentreaza atentia si discutia privind bugetul pe volumul costurilor
raportat la scopul propus, fara a accentua aspectele privind eficienta
utilizarii acestora.
Sistemul fondurilor speciale este metoda de elaborare a bugetului, care
asigura efectuarea cu prioritate a cheltuielilor si ofera informatii legate
doar de sumele alocate, nu si de eficienta cu care acestea sunt cheltuite.

Bugetul pe programe sau bugetul pentru rezultate este o

metoda de elaborare a bugetului care ofera posibilitatea de a identifica si
urmari fondurile bugetare n cadrul sistemului bugetar avnd n vedere
rezultatele, performantele.
Sistemul bugetului pe programe evidentiaza indicatorii de rezultate,
sursele externe de finantare si ofera o imagine clara a ceea ce se obtine n
schimbul resurselor alocate.
Avantajele bugetului pe programe se refera la aprecierea rezultatelor si nu
la cuantificarea cheltuielilor, discutiile referitoare la buget urmeaza a se
face prin prisma rezultatelor si eficientei utilizarii fondurilor alocate pentru
ndeplinirea politicilor guvernamentale, aprecierea activitati conducatorilor
de programe.
Aceasta metoda asigura posibilitatea ntreruperii programelor propuse si
reformularea lor, n cazul cnd rezultatele care se preconizeaza nu sunt
cele asteptate si obtinerea de fonduri suplimentare pentru programele cu
rezultate deosebite.
Elaborarea bugetului pe programe implica : stabilirea scopului programului
raportat la obiectivele de interes general asumate; detalierea obiectivelor
care determina atingerea scopului propus; definirea programului propriuzis; stabilirea costului, resursele necesare si indicatorii tehnici, fizici,
economici, de eficienta si de eficacitate propusi.
Pentru perioada n care ne aflam, respectiv de preaderare la Uniunea
Europeana, eforturile n domeniul elaborarii legilor bugetare trebuie sa fie
n

concordanta

prevederile

cu

reglementarile

Regulamentului

comunitare,

Financiar

al

mod

Consiliului

special

cu

Comunitatilor

Europene.
153
Astfel, o ncercare de aliniere n ceea ce priveste elaborarea de catre
Guvern, prin Ministerul Finantelor Publice, a proiectelor legilor bugetare
anuale si ale bugetelor ar consta n activarea urmatoarelor principii si
reguli de baza care sa fundamenteze ntocmirea acestora:

valorificarea prognozei indicatorilor macroeconomici si sociali pentru

urmatorii trei ani cu accent pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza
proiectul de buget;
stabilirea unor politici fiscale si bugetare concordante cu interesul
contribuabililor si al beneficiarilor;
primatul prevederilor memorandumurilor de finantare, de ntelegere sau
al altor acorduri internationale cu organisme si institutii financiare
internationale;
fundamentarea politicilor si strategiilor sectoriale, a prioritatilor stabilite
n formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali
de credite, n urma nsusirii tehnicilor de fundamentare;
fundamentarea propunerilor de cheltuieli detaliate ale institutiilor
publice;
ntocmirea de catre ordonatorii principali de credite a unor programe n
scopul finantarii unor actiuni sau ansamblu de actiuni, carora le sunt
asociate obiective precise si indicatori de rezultate si de eficienta.
Programele vor fi concepute avnd n vedere estimarea anuala a
performantelor fiecarui program;
fundamentarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat,

precum

si

transferurilor

consolidate

pentru

autoritatile

administratiei publice locale, urmarindu-se totodata realizarea unei

descentralizari si autonomii locale reale;
n conditiile unor bugete deficitare, fundamentarea posibilitatilor de
finantare neinflationista a deficitului bugetar.
4.3.2. Calendarul bugetar
Atributii de coordonare, finalizare si prezentare a bugetului n cadrul
Guvernului are Ministerul Finantelor Publice. Acest minister, mpreuna cu
institutiile de prognoza, Banca Nationala si celelalte ministere, stabileste,
premisele de la care se porneste n elaborarea proiectului de buget
consolidat al statului.
Datorita complexitatii deciziei bugetare, elaborarea proiectului de buget
reprezinta un proces care presupune un flux informational dublu, respectiv

de la institutii bugetare catre Ministerul Finantelor Publice si apoi n sens

invers.
154
Institutiile publice, n functie de subordonare sau autonomie, formuleaza
propunerile de alocatii bugetare pentru anul viitor, avnd n vedere
obiectivele propuse si atributii n realizarea programului de guvernare.
Ministerul

Finantelor

Publice

stabileste

coordonatele

politicii

fiscal-

bugetare pe anul urmator, nivelurile orientative, limitele n cadrul carora

trebuie sa se nscrie propunerile pentru fiecare sector public finantat din
buget. Ministerele defalca plafoanele orientative de cheltuieli, pe fiecare
institutie bugetara din subordine, n raport cu sarcinile anului viitor.
Institutiile publice de la nivelul de baza al tuturor sectoarelor finantate din
bugetul statului ntocmesc propunerile de buget pe care le nainteaza
ierarhic.
Calendarul elaborarii sistemului de bugete este reglementat prin lege122
si prin precizarile anuale privind elaborarea proiectelor de buget emise de
Ministerul

Finantelor

Publice

si

consta

stabilirea

operatiunilor,

responsabilitatilor si termenelor de respectat pentru ntreaga etapa de

elaborare a proiectului de buget, pornind de la lucrarile pregatitoare de
elaborare a metodologiei de catre Ministerul Finantelor Publice si
terminnd cu aprobarea de catre Parlament a legii bugetare anuale.
Calendarul bugetar, care corespunde perioadei actuale pe care o
traverseaza

Romnia

cerintelor

impuse

de

alinierea

legislatiei

la

reglementarile Uniunii Europene, are urmatoarele repere:

Indicatorii macroeconomici si sociali stabiliti n baza prognozei,
pentru urmatorii trei ani, precum si pentru anul bugetar pentru care se
elaboreaza proiectul de buget sa fie elaborati de organele abilitate pna la
finele trim.I al anului curent. n functie de evolutia economiei si de
aparitia unor situatii conjuncturale, acesti indicatori pot fi actualizati pe
parcursul desfasurarii procesului bugetar;
Ministerul Finantelor Publice stabileste, pna la 30 aprilie, obiectivele
politicii fiscale si bugetare pentru urmatorii trei ani, precum si pentru anul
bugetar pentru care se elaboreaza bugetul, mpreuna cu limitele de

cheltuieli stabilite pe institutii publice conduse de ordonatorii principali

de credite. Guvernul le analizeaza si aproba n maxim 15 zile si
informeaza comisiile pentru buget, finante si banci ale Parlamentului
asupra principalelor orientari ale politicii sale macroeconomice si ale
finantelor publice;
122 Legea nr.500/11 iulie 2002 privind finantele publice, art.28 si art.37,
publicata n Monitorul Oficial nr.
597/13 august 2002.
155
Pna la finele semestrului I al fiecarui an, Ministerul Finantelor Publice
transmite

ordonatorilor

principali

de

credite

scrisoare-cadru

cuprinznd contextul macroeconomic n care se ntocmesc proiectele de

buget, metodologiile de elaborare a acestora precum si limitele de
cheltuieli aprobate de Guvern. In cazul n care schimbarea cadrului
macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli, acestea pot fi
adaptate de catre Guvern, la propunerea Ministerului Finantelor Publice;
Ministerul Finantelor Publice, pna la data de 15 iulie, primeste de la
ordonatorii principali de credite propunerile pentru proiectul de
buget pentru anul bugetar urmator, cu ncadrarea n limitele de cheltuieli
comunicate

si

cu

estimarile

pentru

urmatorii

ani,

nsotite

de

documentatii si fundamentari detaliate;

Guvernul poate hotar asupra eventualelor divergente nregistrate ntre
Ministerul Finantelor Publice si institutiile publice conduse de ordonatorii
principali de credite, astfel ca pna la data de 1 august a fiecarui an,
proiectele definitivate de buget sa fie depuse la Ministerul Finantelor
Publice;
Ministerul Finantelor Publice ntocmeste proiectele legilor bugetare
si proiectele bugetelor si le depune la Guvern pna la 30 septembrie a
fiecarui an;
Proiectul legii bugetului de stat este nsotit de un raport privind
situatia macroeconomica pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza
proiectul de buget si proiectia acesteia n urmatorii 3 ani. Raportul
cuprinde si o sinteza a politicilor macroeconomice n contextul carora au

fost elaborate proiectele de buget, precum si strategia Guvernului n

domeniul investitiilor publice. Raportul si proiectele legilor bugetare anuale
exprima politica fiscal-bugetara a Guvernului, precum si alte informatii
relevante;
Pna cel trziu la 15 octombrie al fiecarui an, proiectele legilor
bugetare

si

al

bugetului,

nsusite

de

catre

Guvern,

se

trimit

Parlamentului, n vederea supunerii spre adoptare;

Bugetele se aproba de Parlament, pe ansamblu, pe parti, capitole,
subcapitole, titluri, articole precum si alineate, dupa caz si pe institutii
publice conduse de ordonatorii principali de credite;
Nu fac obiectul autorizarii pentru anii bugetari respectivi estimarile
pentru urmatorii trei ani care reprezinta informatii privind necesarul de
finantare pe termen mediu;
n situatia n care legile bugetare nu au fost adoptate cu cel putin trei
zile nainte de expirarea exercitiului bugetar, Guvernul poate ndeplini
sarcinile prevazute n bugetul anului urmator, limitele lunare de 156
cheltuieli neputnd depasi 1/12 din prevederile anului precedent, cu
exceptia cazurilor deosebite temeinic justificate de catre ordonatorii
principali de credite sau n situatia actiunilor noi care ncep cu data de 1
ianuarie a anului bugetar urmator.
Ca o remarca de ordin general, este de subliniat faptul ca n ultimii ani
proiectul de buget, folosit de Guvern ca un mijloc de influentare a
cresterii economice si a redistribuirii veniturilor n societate, nu mai poate
fi modificat n mod substantial de Parlament, ntruct la elaborarea
acestuia au fost luati n considerare o multitudine de indicatori si
parametri macroeconomici, o serie de restrictii tinnd de echilibrul
monetar si de cel extern (valutar). Proiectul legii bugetului si al bugetului
este transpunerea n practica de catre colective complexe de specialisti a
programului de guvernare acceptat de Parlament n domeniul
bugetar-fiscal.
4.3.3. Executia bugetara. Conturile de executie bugetara la
institutiile publice

Legile privind bugetele aprobate, dupa ce au fost promulgate de catre

Presedinte, devin operationale pe parcursul anului bugetar.
Executia

bugetelor

cheltuielilor

consta

aprobate.

ncasarea

Responsabilitatea

veniturilor
executiei

si

efectuarea

bugetare

revine

Guvernului. Creditele bugetare aprobate privind veniturile reprezinta limite

minime de realizat, cu exceptia veniturilor din mprumuturi. Cheltuielile
bugetare reprezinta limite maxime, ce nu pot fi depasite, institutiile
publice fiind obligate sa respecte ntocmai destinatiile stabilite pentru
fiecare alocatie bugetara.
Operativ executia bugetului se urmareste de un departament din cadrul
Ministerului Finantelor Publice, obiectivul acestuia fiind acela de a mentine,
pe parcursul executiei bugetare, raportul dintre veniturile si cheltuielile n
limitele aprobate prin legile bugetare, asigurndu-se echilibrul financiar si
cel monetar.
Executia veniturilor este atributul Ministerului Finantelor Publice
prin aparatul sau fiscal si consta n:
Asezarea impozitului, respectiv identificarea veniturilor persoanelor
fizice sau juridice, care intra sub incidenta impozitarii si determinarea
cuantumului

impozitului

conditiile

stabilite

de

lege

respectiv

deschiderea rolului fiscal;

Emiterea titlului de percepere a impozitului;
Perceperea impozitului, respectiv ncasarea efectiva;
Urmarirea executarii silite a cuantumului impozitului atunci cnd
contribuabilul nu-l plateste n mod voluntar.
157
Primele trei faze ale executiei bugetare, inclusiv urmarirea, sunt executate
de organele fiscale, ncasarea realizndu-se de organele trezoreriei
statului.
n situatia veniturilor proprii (extrabugetare) care constituie sursa de
finantare a unor institutii publice, responsabilitatea executiei veniturilor
revine conducatorilor acestor institutii. Fazele executiei bugetare sunt n
principiu

aceleasi, metodele si procedurilor de realizare a veniturilor

suferind modificari influentate de specificul domeniului n care-si manifesta

autoritatea institutia publica respectiva.
Executia cheltuielilor123 bugetului este atributul ordonatorilor de
credite:
Angajarea

creditelor

bugetare

reprezinta

decizia

obligatia de plata catre furnizori, ncheierea

care

genereaza

de contracte, decizii

ministeriale, hotarri judecatoresti, prevederile unor legi nou aparute;

Lichidarea

reprezinta

constatarea

si

receptia

bunurilor

si/sau

serviciilor, n conditiile contractate;

Ordonantarea actul de emitere din partea institutiei a documentelor de
plata a sumei din alocatia bugetara;
Plata cheltuielilor reprezinta achitarea efectiva a sumei datorate fiind n
responsabilitatea directa a contabilului sef.
ncheierea executiei bugetare se concretizeaza, la sfrsitul anului, n
contul de executie. Contul de executie reflecta prevederile bugetare si
executia efectiva a veniturilor si cheltuielilor.
Contul de executie bugetara este diferit n functie de metoda de evidenta
bugetara adoptata de institutia publica privind durata exercitiului bugetar,
astfel:
n cazul sistemului de exercitiu, contul de executie bugetara cuprinde
totalitatea operatiunilor privind exercitiul bugetar, chiar daca unele din
acestea se realizeaza n afara exercitiului bugetar.
Acest sistem presupune ca pentru o perioada de cteva luni, n cursul unui
an bugetar se conduce o evidenta paralela, concretizata n conturi de
venituri si respectiv de cheltuieli, corespunzator anului curent si anului
bugetar precedent.
n cazul sistemului de gestiune, contul de executie bugetara cuprinde
operatiunile de ncasari si plati n contul cheltuielilor realizate efectiv n
anul bugetar respectiv, operatiunile ramase neefectuate n cursul unui an
bugetar se reflecta n contul de executie al anului urmator.
123Ordinul nr.1792/24 decembrie 2002 pentru aprobarea Normelor
Metodologice privind angajarea,

lichidarea, ordonantarea si plata cheltuielilor institutiilor publice precum si

organizarea, evidenta si
raportarea angajamentelor bugetare si legale, publicata n Monitorul
Oficial nr.37/23 ianuarie 2003.
158
n baza darilor de seama contabile, a bilanturilor contabile si a conturilor
de executie ncheiate de institutiile publice, Ministerul Finantelor Publice
ntocmeste conturile anuale de executie ale bugetelor publice.
Contul general de executie a bugetului de stat, bugetului asigurarilor
sociale de stat, precum si conturile generale de executie a fondurilor
speciale se ntocmesc n structura bugetelor aprobate si au ca anexe
conturile anuale de executie a bugetelor institutiilor publice conduse de
ordonatorii principali de credite, inclusiv anexele acestora.
Guvernul analizeaza lucrarile si prezinta contul general de executie a
bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat si celelalte
conturi de executie spre aprobare Parlamentului. Conturile generale de
executie ale bugetelor publice se verifica de catre Curtea de Conturi si se
aproba prin lege.
Contul general al datoriei publice a statului este ntocmit de Ministerul
Finantelor Publice si cuprinde situatia datoriei publice interne si a datoriei
publice externe a statului, precum si situatia garantiilor guvernamentale
pentru credite interne si pentru credite externe primite de alte persoane
juridice.
Contul general al datoriei publice se anexeaza la contul general anual de
executie a bugetului de stat ce se depune la Parlament n vederea
aprobarii.
Parlamentul, dupa primirea raportului public anual elaborat de Curtea de
Conturi, urmare a verificarilor contului general de executie a bugetelor
publice pe anul anterior, declanseaza procedura de dezbatere si aprobare
a contului general anual de executie bugetara. Mai nti are loc analiza
raportului public anual n comisiile de buget-finante ale celor doua Camere
ale Parlamentului, iar apoi se dezbate n plenul Parlamentului proiectul de
lege privind aprobarea bugetului general consolidat pentru anul urmator.

n opinia doctorandului la dezbaterea proiectului de buget n Parlament

o mare relevanta ar avea-o focalizarea interesului parlamentar pe
rezultatele executiei bugetare anterioare si ndeosebi pe programele de
investitii publice pe termen mediu si lung.
De asemenea, la dezbaterea proiectului de lege privind aprobarea
proiectului de buget este necesar sa se aiba n vedere si constatarile si
recomandarile Curtii de Conturi a Romniei privind criticile aduse n
executia bugetara pe anul anterior, cu privire la:
Promovarea legii raspunderii ministeriale;
Neconcordanta ntre legile organice din diferite domenii de activitate;
Neconcordanta ntre legile organice, hotarrile, ordonantele Guvernului;
Anomalii privind modificarea unei legi organice printr-o ordonanta de
urgenta sau printr-un Ordin al ministrului finantelor publice (Ordinul
nr.889/2005 al ministrului finantelor publice si Legea nr.94/1992 a Curtii de
Conturi a Romniei).