Sunteți pe pagina 1din 20

PROCESUL BUGETAR LA NIVEL CENTRAL ŞI LOCAL

1. Structura sistemului de bugete publice


2. Principii bugetare
3. Etapele procesului bugetar la nivel central şi local
4. Metode şi tehnici de elaborare a bugetelor publice
5. Operaţiuni în etapele de elaborare – execuţie – control – încheiere
6. Executia de casa a bugetului prin sistemul bancar si prin sistemul de
trezorerie

1. Structura sistemului de bugete publice


Prin bugetul public se proiectează şi se desfaşoară activitatea privind finanţele publice.
Pregătit de către Guvern şi adoptat de către Parlament, bugetul reprezintă actul cel mai
important din viaţa publică, deoarece el este expresia financiară a programului de acţiune a
statului pe perioada de un an. El poate fi abordat sub patru aspecte esenţiale, respectiv din
punct de vedere juridic, tehnic, economic şi politic.
- Din punct de vedere juridic
Din punct de vedere juridic, el reclamă studierea diverselor reguli (norme) referitoare
la conţinutul său, la prezentarea sa, la adoptarea sa de către Parlament, la execuţia şi la
controlul execuţiei sale. Aceste norme sunt destinate organizării unei gestiuni contabile clare
a finanţelor publice şi precizării autorităţii Guvernului şi Parlamentului în domeniul bugetar.
- Din punct de vedere tehnic
Din punct de vedere tehnic, interesează îndeosebi procesele de pregătire şi elaborare a
bugetului, precum şi metodele de previziune şi evaluare a diverselor categorii de venituri şi
cheltuieli cuprinse în buget.
- Din punct de vedere economic
Din punct de vedere economic, se remarcă faptul că fondurile care trec prin contul
bugetar reprezintă o pondere semnificativă din produsul intern brut şi că prin impozitele
prelevate şi cheltuielile efectuate statul dispune de instrumente privilegiate de intervenţie în
viaţa economică şi socială. Abordarea economică a conceptului de buget subliniază corelaţiile
macroeconomice şi, în special, legătura cu nivelul şi evoluţia produsului intern brut. În teoria
economică modernă bugetul este adesea considerat ca o variabilă esenţială în determinarea
nivelului produsului intern brut şi nivelului ocupării. Interpretările referitoare la capacităţile
de reglare ale politicilor bugetare sunt foarte diferenţiate, adesea contradictorii.
- Din punct de vedere politic
Din punct de vedere politic, bugetul este considerat ca expresie a opţiunilor
Guvernului în ansamblul domeniilor care relevă competenţele sale (politica economică,
socială, educativă, culturală, militară etc). Aceste opţiuni sunt revelate prin evoluţia şi
repartiţia veniturilor şi cheltuielilor şi sunt determinate de factori multipli, legaţi de doctrinele
partidelor politice, de atitudinea opoziţiei, de forţa revendicativă a diverselor grupuri de
presiune, de ponderea constrângerilor economice şi politice internaţionale, de influenţa
trecutului, de fenomenele inerţiale.
În economia modernă, bugetul este un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul
este un instrument de previziune atât pe termen scurt, ca urmare a dimensionării veniturilor şi
cheltuielilor publice la nivelul unui an, cât şi pe termen mediu prin elaborarea bugetelor -
program, mai ales pentru cheltuielile publice de investiţii. În ţările cu economie de piaţă
dezvoltată, sfera de cuprindere a noţiunii de buget a fost extinsă. Astfel, în afară de bugetul de
stat în forma sa clasică, se propune întocmirea unui instrument mai cuprinzător denumit
„buget al economiei naţionale" (în Franţa) sau „buget economic"1 (în Marea Britanie şi
S.U.A.). Acesta reprezintă un document estimativ care reflectă toate resursele societăţii
(naţiunii) şi destinaţia lor, cuprinzând informaţii previzionale în legătură cu producţia,
repartiţia, consumul produsului intern brut, precum şi cu privire la formarea şi utilizarea
resurselor bugetului de stat. „Bugetul economiei naţionale" sau „bugetul economic" sunt
instrumete cu ajutorul cărora Guvernul se informează asupra situaţiei economico-financiare a
ţării. Aceste instrumente nu au caracter de lege, ele nu se substituie bugetului de stat.

Sistemul unitar de bugete în România


La nivelul unui stat se elaborează mai multe categorii de bugete corelate care
alcătuiesc un sistem, denumit sistemul bugetar.
Sistemul bugetar diferă de la un stat la altul în funcţie de structura organizatorică a
acestuia. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar (Franţa,
Belgia, Marea Britanie, Italia etc.) şi de tip federal (SUA, Canada, Elveţia, Australia,
Germania etc.).
Statele de tip unitar sunt organizate în unităţi administrativ-teritoriale, la nivelul
cărora funcţionează organe ale administraţiei publice centrale şi locale. Structura sistemului
bugetar în statele de tip unitar cuprinde un buget al administraţiei publice centrale şi bugetele
locale, care corespund unităţilor administrativ-teritoriale (comuna, oraşul, judeţul – în
România).
Statele de tip federal au o structură organizatorică care include: federaţia, statele
(provincii, landuri, cantoane) membre ale federaţiei şi unităţile administrativ-teritoriale
proprii fiecărui stat membru al federaţiei, administrate autonom. În cazul statelor federale,
structura sistemului bugetar cuprinde: bugetul federaţiei, bugetele statelor, provinciilor sau
regiunilor membre ale federaţiei şi bugetele locale.
În România, sistemul bugetar este structurat, ca în orice alt stat cu caracter unitar, în
funcţie de împărţirea administrativ-teritorială, de nevoile de resurse la nivelul societăţii şi
posibilităţile de acoperire a acestor nevoi care se reflectă în bugetul general consolidat. În
conformitate cu cadrul legislativ în vigoare, fiecare unitate administrativ-teritorială (comună,
oraş, municipiu, sector al municipiului Bucureşti, judeţ) întocmeşte în condiţii de autonomie,
bugetul propriu aprobat de consiliul local sau judeţean, după caz.
Autonomia locală, potrivit legii finanţelor publice locale, este numai administrativă şi
financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege. Legea privind finanţele
publice2, precizează faptul că gestionarea resurselor financiare publice se realizează printr-un
sistem unitar de bugete care cuprinde: „bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat;
bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei statului; bugetele altor instituţii publice cu
caracter autonom; bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de
stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz; bugetele
instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; bugetului fondurilor provenite din
credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri
se asigură din fonduri publice; bugetele fondurilor externe nerambursabile şi bugetele locale”.
1
Manolescu, Gheorghe – “Buget – abordare economica si financiara”, Editura Economica, Bucuresti,
1997
2
Legea privind finanţele publice, nr. 500/2002, publicată în M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 2
Acest sistem unitar corelat de fonduri formează bugetul general consolidat, prin care se
dimensionează şi se compară, la nivelul unui an veniturile şi cheltuielile statului şi ale
celorlalte instituţii publice.
Bugetul de stat
Bugetul de stat este documentul elaborat şi administrat de Guvern şi aprobat de
Parlament, prin lege, cuprinzând veniturile şi cheltuielile aprobate prin legea bugetară anuală.
În bugetul de stat sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispoziţia statului,
repartizate în principal pentru realizarea acţiunilor social-culturale, apărarea ţării, asigurarea
ordinii publice, autoritatea publică, pentru finanţarea unor investiţii şi activităţi de interes
strategic, asigurarea protecţiei şi refacerea mediului înconjurător, asigurarea măsurilor de
protecţie socială a populaţiei şi realizarea programelor de cercetare.
Rolul bugetului de stat decurge din calitatea acestuia de instrument prin care se
realizează alocarea şi redistribuirea resurselor şi care prezintă utilitate în procesul reglării
activităţii economice şi sociale. Funcţia de alocare a bugetului reiese din natura statului, care
în mod tradiţional îşi asumă sarcina finanţării serviciilor publice. Funcţia de redistribuire a
bugetului statului este pusă în evidenţă tocmai de natura lui specifică, respectiv aceea de
instrument ce reflectă relaţii de mobilizare a resurselor şi de repartizare a acestora pentru
finanţarea unor activităţi şt acţiuni determinate expres. Rolul de reglare a vieţii economice
decurge din importanţa bugetului de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflectă
politica economică promovată de Guvern. Prin orientările bugetului se poate acţiona asupra
economiei stimulând sau frânând o anumită activitate. Autorităţile publice pot acţiona, în
acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor şi soldului bugetar.
Bugetul asigurărilor sociale de stat
Bugetul asigurărilor sociale de stat este documentul ce se întocmeşte distinct de
bugetul de stat şi se aprobă de Parlament prin lege separată, fiind administrat şi gestionat de
Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale. Bugetul asigurărilor sociale de stat este planul
financiar anual care reflectă constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti necesare
ocrotirii pensionarilor, salariaţilor şi membrilor de familie. Veniturile ce sunt cuprinse în acest
buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare decât cele pentru care sunt repartizate
prin prevederile bugetului respectiv.
Bugetul asigurărilor sociale de stat este format din bugetele pentru realizarea
asigurărilor sociale de la nivelul direcţiilor de muncă şi protecţie socială judeţene şi direcţia
generală a municipiului Bucureşti şi din bugetul asigurărilor sociale, elaborat de organele de
resort din Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, care cuprinde veniturile şi cheltuielile cu
caracter centralizat.
Bugetele celorlalte autorităţi autonome de asigurări sociale se aprobă de organele de
conducere proprii, cu avizul Ministerului Muncii şi Solidarităţii Sociale şi al Ministerului
Finanţelor Publice.
Bugetele locale
Bugetele locale sunt bugetele unităţilor administrativ-teritoriale cu personalitate ju-
ridică şi sunt elaborate autonom, fapt ce stimulează iniţiativa locală în realizarea veniturilor şi
satisfacerea cerinţelor sociale locale.
În România, teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi
judeţe, în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi
ale administraţiei publice locale. Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept
public, au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină. Delimitarea teritorială a
comunelor, oraşelor şi judeţelor se stabileşte prin lege. În România, nu funcţionează regiunea,
ca nivel organizatoric separat al administraţiei publice.
Fiecare comună, oraş, judeţ, respectiv municipiul Bucureşti şi sector al municipiului
Bucureşti întocmeşte bugetul local care cuprinde veniturile şi cheltuielile publice locale
reglementate prin lege. Unităţile administrativ-teritoriale îşi dimensionează cheltuielile în
raport cu nevoile proprii, în corelare cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe şi
celelalte venituri stabilite de legea bugetară, efectuând controlul asupra modului de utilizare a
fondurilor alocate. Rezultatele execuţiei bugetelor locale, reprezentând excedente, rămân la
dispoziţia acestor unităţi sub forma fondurilor de tezaur şi a fondurilor de rezervă. Autonomia
stimulează iniţiativa locală în realizarea veniturilor şi satisfacerea cerinţelor sociale locale.
Bugetele fondurilor speciale
Bugetele fondurilor speciale se întocmesc în vederea finanţării anumitor obiective şi
acţiuni necesare în perioada considerată, pentru care se instituie prelevări obligaţorii pe baza
unor legi speciale. Fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie în afara
bugetului de stat, iar bugetele acestora se aprobă ca anexe la Legea bugetului de stat.
Veniturile şi cheltuielile fondurilor speciale au destinaţii clar precizate prin legi speciale.
Bugetul trezoreriei generale a statului
Bugetul trezoreriei generale a statului este documentul în care sunt înscrise veniturile
şi cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfăşurată de aceasta în scopul îndeplinirii
funcţiilor sale.
Bugetele instituţiilor publice autonome
Bugetele instituţiilor publice autonome includ veniturile şi cheltuielile instituţiilor
publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituţii de drept public.
Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial
Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale includ veniturile şi cheltuielile
instituţiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituţii de drept public şi
care primesc subvenţii de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele
fondurilor speciale în completarea fondurilor proprii.
Bugetul instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii
Bugetul instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii reprezintă
docutmentul în care sunt prevăzute şi aprobate anual veniturile şi cheltuielile instituţiilor
publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituţii de drept public. Veniturile
proprii provin din chirii, organizarea de manifestări culturale şi sportive, concursuri artistice,
publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activităţi proprii sau
anexe, prestări de servicii şi altele asemenea.
Bugetele fondurilor provenite din credite externe
Bugetele fondurilor provenite din credite externe reprezintă documentul în care sunt
prevăzute şi aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat şi a căror
rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice.
Bugetele fondurilor externe nerambursabile
Bugetele fondurilor externe nerambursabile reprezintă documentul în care sunt pre-
văzute şi aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat care nu
trebuie rambursate.
Bugetul de stat se prezintă ca un act de previziune administrativă şi, în acelaşi timp,
este un tablou comparativ al veniturilor şi cheltuielilor publice aferente perioadei la care se
referă. Astfel, bugetul trebuie să reflecte cât mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate şi
destinaţia acestora, să permită compararea la finele exerciţiului bugetar a veniturilor încasate
şi a cheltuielilor efectuate şi să ofere posibiltatea analizarii veniturilor pe surse de provenienţă
şi a cheltuielilor pe destinaţii. Principiile bugetare ce corespund acestor cerinţe sunt pricipiile
clasice, formulate încă din secolul al XlX-lea: unitatea, universalitatea, anualitatea şi
specializarea bugetară. Modul de aplicare în practică a acestor principii bugetare diferă de la
ţară la alta şi de la o perioadă la alta în cadrul aceluiaşi stat

Sistemul unitar de bugete


……………………………………………………………………

Bugetul de stat
……………………………………………………………………

Bugetul asigurãrilor sociale de stat
……………………………………………………………………

Bugetele locale
……………………………………………………………………

Bugetele fondurilor specuiale
……………………………………………………………………

Bugetul trezoreriei generale a statului
……………………………………………………………………

Bugetul
2. Principii instituţiei publice
bugetare
……………………………………………………………………
Principiile bugetare în statele cu economie de piata definesc: modul de reflectare a
… publice în bugetul de stat, adică sfera de cuprindere a acestuia;
veniturilor şi cheltuielilor
Bugetele
durata de timp pentru carefondurilor externe
Parlamentul autorizează Guvernul să realizeze exerciţiul bugetar;
……………………………………………………………………
relaţia care trebuie să existe între veniturile şi cheltuielile bugetare; informarea opiniei publice
… şi destinatia acestora.
despre sursele veniturilor
Bugetul public trebuie sa reflecte in mod real veniturile statului posibil de realizat si
cheltuielile aferente perioadei la care se refera (an bugetar, an fiscal). El este construit tinand
seama de unele principii, care difera de la o tara la alta, in functie de gradul de dezvoltare a
economiei si de implicarea statului in viata economico-sociala, de stadiul de democratizare,
de traditiile sociale si culturale etc.
In terminologia de specialitate a teoriei financiare, ca şi în practica financiara a
statelor, sunt întâlnite următoarele principii ale procedurii bugetare3:
 principiul universalitãţii;
 principiul publicitãţii
 principiul unitãţii
 principiul anualitãţii
 principiul specializãrii bugetare
 principiul unitãţii monetare
 principiul echilibrului bugetar
3
În conformitate cu principiile enunţate în Legea finanţelor publice, nr.2002/2002 şi Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele publice locale, aprobată prin Legea nr.108/2004.
Principiul universalităţii, care cuprinde doua coordonate:
- Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute.
- Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia
donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.
Potrivit principiului că veniturile şi cheltuielile publice trebuie să figureze în buget cu
sumele lor brute, totale, fără omisiuni şi fără compensări reciproce. Respectarea principiului
universalitatii permite cunoaşterea şi controlul sumelor exacte a veniturilor şi cheltuielilor
publice. Bugetul întocmit cu respectarea principiului universalităţii poartă denumirea de
buget brut şi presupune ca veniturile să fie înscrise în buget cu produsul lor brut, iar
cheltuielile cu cifra lor totală, iar nu cu soldul dintre acestea. Scopul urmărit de acest
principiu este de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli şi
venituri proprii.
In practică, acest principiu nu este respectat în totalitate şi se trece astfel la bugetul
net, care cuprinde numai rezultatul final al acţiunilor producatoare de venit şi al celor
generatoare de cheltuieli, ca apoi să se ajunga la bugetul mixt, în care la unele poziţii
figurează cifre totale, iar la altele numai soldul dintre venituri şi cheltuieli.
În ceea ce priveşte neafectarea veniturilor bugetare, atunci când sunt colectate în
sistemul bugetar public, unor anumite destinaţii, principiul stipulează că veniturile publice
încasate trebuie să se depersonalizeze pentru a servi la acoperirea cheltuielilor bugetare,
privite în ansamblul lor. Altfel spus, nu se admite ca un anumit venit bugetar să fie afectat
pentru finanţarea unor anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu există un raport corespunzător
între randamentul unui venit şi necesarul de fonduri pentru finanţarea unei cheltuieli publice.
Astfel, dacă încasările din venitul cu o afectare specială ar depăşi suma necesară pentru
finanţarea acţiunii respective, s-ar obţine un excedent care ar incita la risipa fondurilor
disponibile. In situaţia inversă, dimpotrivă, acţiunea respectiva nu s-ar putea realiza în bună
masură, din cauza insuficienţei fondurilor afectate.
Principiul neafectării veniturilor nu se aplică cu strictete în practica financiară,
abaterile de la principiul unitatii bugetare constituind tot atâtea forme de derogare de la
principiul neafectării veniturilor. De pildă, atunci când se instituie un nou impozit sau se
majoreaza cuantumul unuia existent, guvernul, pentru a atenua starea de nemulţumire a
contribuabililor, indica şi scopul în care vor fi utlizate încasarile provenite din impozitul
respectiv. Mai mult, în unele ţări, legea admite afectarea unor venituri chiar în cadrul
bugetului ordinar.
In România, existenţa unor fonduri cu destinaţie specială reflectă o încălcare a acestui
principiu şi prezintă anumite dezavantaje din punctul de vedere al bunei gestionări a
fondurilor publice. Legea finanţelor publice interzice constituirea de fonduri publice în afara
bugetului de stat. Pentru soluţionarea problemelor legate de desfiinţarea veniturilor şi
cheltuielilor cu destinaţie specială incluse în bugetul de stat, Guvernul are sarcina ca, în
decurs de trei ani, să prezinte Parlamentului propuneri de modificare a actelor normative
respective.
Cu privire la principiul universalităţii, Legea finanţelor publice nr. 500/2002
precizează4 că veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. Intrucât
nu toate veniturile şi cheltuielile se justifică a fi înscrise în buget în sume brute (globale), era
util ca textul legii să fie completat cu cuvintele: "cu excepţiile prevăzute de lege". Printre
veniturile şi cheltuielile ce se pot înscrie în buget numai cu soldul, se numără: veniturile de la
întreprinderile publice sau subvenţiile către acestea; vărsămintele către bugetul de stat sau
subvenţiile primite de la acesta, în relaţiile dintre bugetele locale şi bugetul general al statului;
subvenţiile primite în completare de unele instituţii din sfera nematerială (institute de
cercetare ştiinţifică, universităţi, şcoli, spitale etc.) ce realizează unele venituri pe care le reţin
4
Legea privind finanţele publice, nr. 500/2002, publicată în M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 8
în vederea acoperirii unei părţi din cheltuielile lor. De la principiul universalitatii bugetului
constituie exceptii şi resursele provenind din donatii, fondurile de sprijin şi reconstituirea
creditelor bugetare.
Bugetul de stat, elaborat sub forma unui buget brut, permite analiza corelatiilor
existente intre diferitele categorii de venituri si cheltuielile corespunzatoare acestora.
In practica, acest principiu se aplica numai partial, deoarece veniturile si cheltuielile
unor institutii publice sunt inscrise in bugetul de stat cu toate veniturile si cheltuielile lor, in
timp ce altele numai cu soldul dintre acestea, ca de exemplu:
* veniturile de la intreprinderile publice sau subventiile catre acestea;
* varsamintele de la bugetul de stat sau subventiile primite de la bugetul de stat catre
bugetele locale;
* subventiile primite in completarea veniturilor proprii pentru acoperirea cheltuielilor
de unele institutii din sfera nemateriala (cercetare, invatamant, sanatate).
In perioada actuală, bugetul de stat are caracterul unui buget mixt. In contextul
respectării principiului autonomiei financiare, orice venituri extrabugetare sunt lăsate la
dispoziţia entităţii care le obţine, pentru a le folosi direct în conformitate cu nevoile proprii.
Dacă veniturile proprii sunt suficient de mari, finanţarea de la buget se realizează „per sold",
sub forma unei subvenţii de completare până la nivelul cheltuielilor proprii, în cazul unor
venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter întâmplător, cheltuielile sunt acoperite
de la buget, fără a fi influenţate de aceste venituri.
Principiul publicităţii, potrivit cãruia sistemul bugetar este deschis şi transparent,
acestea realizându-se prin:
 dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;
 dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul aprobării
acestora;
 publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a
bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora;
 mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului
bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege.
Publicitatea bugetului este principiul potrivit căruia bugetul de stat este adus la
cunoştinţa opiniei publice, în scopul informarii cu privire la resursele preconizate de
Guvern şi la destinaţia dată banilor publici. Astfel cu prilejul dezbaterilor parlamentare,
cifrele proiectului de buget sunt comentate nu numai în sălile de şedinte ale organelor
legislative, ci şi în presă, la radio şi televiziune, internet ş.a..
Principiul unităţii
- Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se asigura
utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice.
- Toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme şi denumiri,
se introduc în bugetul de stat sau bugetele locale, după caz, urmând regulile şi principiile
ce se aplică acestor bugete, cu excepţia bugetelor care prezintă ca sursa de finanţare şi
venituri proprii, precum şi a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de
stimulare a personalului.
- Veniturile şi cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic şi
ale Fondului special al drumurilor publice se introduc în bugetul de stat ca venituri şi
cheltuieli cu destinaţie specială, urmând regulile şi principiile acestui buget.
Un buget unitar, sub aspect politic, facilitează controlul Parlamentar, dând posibilitatea
organului legislativ să examineze politica financiară a guvernului aflat la putere şi să propună
amendamente cu privire la cuantumul veniturilor şi cheltuielilor bugetare sau la oportunitatea,
prioritatea ori necesitatea aprobării unor cheltuieli. Sub aspect financiar, unitatea bugetară
constituie o regulă de ordine şi claritate, reflectând starea reala a situaţiei financiare a ţării,
eliminând posibilitatea unor artificii de disimulare.
In timp a apărut necesitatea descentralizării administrării banilor publici la nivelul
localităţilor, regiunilor (provinciilor) sau al altor entităţi publice, care cunoşteau mai bine
necesităţile de satisfăcut. In condiţiile în care numărul tipurilor de bugete prevăzute de Legea
privind finanţele publice şi Legea privind finanţele publice locale, care se întocmesc în
prezent în ţara noastră, s-a marit, nu se mai poate vorbi de principiul unităţii bugetare în sens
clasic, asigurat prin existenţa unui singur document care să reflecte veniturile şi cheltuielile
publice. In contextul actual, caracterizat prin existenţa mai multor tipuri de bugete, principiul
unităţii bugetare se asigură prin aceea că resursele şi cheltuielile bugetare sunt reglementate în
mod unitar prin Legea privind finanţele publice, Legea privind finanţele publice locale şi prin
legile bugetare anuale; ele îşi găsesc reflectarea în bugetul general consolidat, care este un
document de fundamentare a echilibrului financiar public la nivel macroeconomic.
In practica, principiul se respecta partial, caci concomitent cu bugetul de stat sunt
intocmite si alte bugete: bugetele autonome, bugetele extraordinare, bugetele anexe si
conturile speciale ale trezoreriei.
- bugetele autonome
Bugetele autonome sunt bugete elaborate de colectivitatile locale si intreprinderile publice
cu personalitate juridica (din sfera administratiei si serviciilor publice cu caracter industrial si
comercial). acestea dispun de autonomie bugetara (in sensul ca-si dirijeaza neingradit
cheltuielile) dar, in general, nu si de autonomie financiara, pentru ca resursele lor proprii nu
acopera , de regula, cheltuielile si este necesara subventionarea de la bugetul de stat.
- bugetele extraordinare
Bugetele extraordinare se intocmesc cu ocazia unor cheltuieli publice exceptionale, in
cazuri speciale de criza economica, calamitati naturale, razboi etc.
- bugetele anexe
Bugetele anexe, care se elaboreaza distinct de bugetul de stat, se anexeaza la acesta, se
discuta si se voteaza separat de catre Parlament. Acestea se coreleaza cu bugetul de stat,
soldul lor pozitiv fiind inscris la venitul bugetului de stat, iar cel negativ la cheltuieli.
- conturile speciale de trezorerie
Conturile speciale de trezorerie cuprind incasarile si platile care nu au un caracter
definitiv pentru bugetul de stat. De exemplu, sumele depuse ca garantie de functionarii publici
care gestioneaza valori publice, avansurile rambursabile acordate de stat unor intreprinderi
particulare si decontarea acestora etc.
In practica exista mai multe categorii de conturi speciale de trezorerie:
- conturi cu afectatie speciala care evidentiaza cheltuieli cu caracter definitiv, acoperite pe
seama anumitor resurse (de exemplu, in Franta, fondul special de investitii rutiere,
alimentat din taxa pentru produsele petroliere);
- conturi de comert, care evidentiaza operatiuni cu caracter industrial sau comercial -
vanzari sau cumparari de marfuri - efectuate de unele intreprinderi publice (de exemplu
incasari din vanzarea bunurilor executate in ateliere scolare etc.)
- conturi de operatii monetare, care inregistreaza beneficiile sau pierderile din operatiuni
ocazionate de relatiile cu organismele internationale.
- conturile de avans, care evidentiaza avansul acordat de Ministerul Finantelor bugetelor
locale pana la obtinerea de catre acestea a veniturilor proprii. Cand avansurile nu se pot
rambursa, sunt transformate in subventii acordate de bugetelor locale si se inscriu ca atare
in bugetul de stat.
Principiul tradiţional al unităţii bugetare, riguros respectat în trecut, a fost adaptat
cerinţelor finanţelor publice moderne prin intermediul unor derogări ce facilitează operaţiunea
de “debugetizare”. Debugetizarea presupune două accepţiuni: pe de o parte, trecerea de la
finanţarea publică la cea privată, iar pe de altă parte, semnifică un proces de dezangajare a
statului prin trecerea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe şi conturi
speciale de trezorerie5.
Debugetizarea constă, aşadar, în scoaterea unor cheltuieli în afara bugetului general al
statului şi acoperirea lor din surse alternative. Debugetizarea intervine pentru a facilita
efectuarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare în condiţiile în care
veniturile ordinare sunt insuficiente. Operatiunea de debugetizare este folosita de Guvern şi
pentru a evita controlul parlamentar, tocmai prin scoterea unor venituri şi cheltuieli publice in
afara bugetului de stat.

Principiul anualităţii
- Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un an, care
corespunde exerciţiului bugetar.
- Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui
buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv.
Anualitatea bugetara este principiul bugetar potrivit căruia perioada de timp pentru
care se întocmeste şi în care se executa bugetul de stat este de un an.
In practica statelor, anul bugetar poate coincide sau nu cu anul calendaristic. Inceputul
anului bugetar în ţările în care acesta nu coincide cu anul calendaristic este determinat de
factori de natură economică, de tradiţie, de regimul de lucru al Parlamentului. In ţări ca
Austria, Belgia, Brazilia, Franţa, Germania, anul bugetar coincide cu anul calendaristic; în alte
ţări ca Anglia, Danemarca, Japonia, anul bugetar se desfaşoara în intervalul 1 aprilie a.c. - 31
martie, anul următor; în Italia şi Suedia, anul bugetar este cuprins între 1 iulie - 30 iunie; în
S.U.A., anul bugetar se desfaşoara de la 1 octombrie - 30 septembrie.
In practica financiară a statelor dezvoltate se cunosc abateri de la anualitatea bugetară.
In Franţa, de pildă, se aplică formula “legilor program” pentru cheltuielile eşalonate pe o
perioadă mai îndelungată de timp. Legea program nu are caracter obligaţoriu, ci numai
valoarea unei declaraţii de intenţii.
România a cunoscut o experienţă interesantă cu privire la principiul anualităţii.
Practica română a îmbrăţişat de la început principiul anualităţii impozitelor directe, fiind
influenţată de practica franceză şi belgiană. In practica bugetară din ţara noastră, anul bugetar
a început la diferite date. Astfel, până în anul 1880, anul bugetar coincidea cu anul
calendaristic. Dupa anul 1880, anul bugetar a început la 1 aprilie. Din anul 1923, s-a trecut
din nou la 1 ianuarie ca dată a începerii anului bugetar.
Legea privind finanţele publice precizează6 că veniturile şi cheltuielile bugetare sunt
aprobate prin lege pe o perioadă de un an, care corespunde cu anul calendaristic şi cu
exerciţiul bugetar, adică începe la 1 ianuarie şi se încheie la 31 decembrie. Legea validează
principiul anualităţii şi în ceea ce priveşte perioada de timp în care se execută autorizaţia
parlamentară. Prevederea potrivit căreia toate operaţiunile de încasări şi plăţi, efectuate în
cursul unui an bugetar, în contul unui buget, aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a
bugetului respectiv, demonstrează că, în executarea bugetului, legiuitorul a optat ferm pentru
sistemul de gestiune. Veniturile şi cheltuielile aferente exerciţiului bugetar încheiat, realizate
după 31 decembrie, se reflectă în execuţia bugetului aferent anului în care veniturile s-au
încasat, iar cheltuielile s-au efectuat. Aşadar, nici o perioadă complementară, oricât de scurtă

5
Văcărel, Iulian & colectiv – “Finanţe publice”, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2000
6
Legea privind finanţele publice, nr. 500/2002, publicată în M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 2 şi
art. 11
ar fi ea, nu se admite pentru decontarea veniturilor şi cheltuielilor aferente exerciţiului
încheiat.
Acest principiu se refera la obligatia Guvernului de a intocmi si prezenta
Parlamentului proiectul de buget anual, precum si la efectuarea prelevarilor veniturilor
statului si realizarea cheltuielilor bugetare in perioada de timp de un an. In acest mod se poate
exercita eficient controlul Parlamentar. Anul bugetar nu corespunde intotdeauna anului
calendaristic (Anglia: 1 aprilie-31 martie, Italia: 1 iulie-30 iunie, SUA: 1 octombrie-30
septembrie etc.).
Executia prevederilor inscrise in buget, atat la cheltuieli, cat si al venituri, nu se
incheie intotdeauna la data expirarii anului bugetar. In aceasta situatie, tarile au adoptat doua
feluri de sisteme:
- sistem de gestiune, care presupune inchiderea automata a bugetului la data expirarii,
veniturile si cheltuielile angajate, dar neefectuate inscriindu-se in contul anului bugetar
urmator. Sistemul prezinta dezavantajul ca nu permite cunoasterea exacta a realizarilor
din anul bugetar ce s-a incheiat;
- - sistemul de exercitiu, care permite desfasurarea veniturilor si cheltuielilor aferente unui
an bugetar pe o anumita perioada dupa ce acesta s-a incheiat (3-6 luni). Intervalul din
momentul inceperii desfasurarii anului bugetar si momentul pina in care sunt luate in
considerare operatiunile bugetare poarta denumirea de exercitiu bugetar (poate fi de 15-18
luni). Sistemul de exercitiu presupune ca toate veniturile si cheltuielile corespunzatoare
anului respectiv sa fie reflectate in intregime in bugetul corespunzator acestui an.
Dezavantajul acestui sistem consta in functionarea in paralel a operatiunilor apartinand de
doua bugete, cel care s-a incheiat si cel care a inceput, nou, timp de 3-6 luni, dar acest
procedeu are avantajul ca permite cunoasterea tuturor realizarilor aferente anului bugetar
si, implicit, posibilitatea analizarii judicioase a acestora.
Principiul specializării bugetare
Principiul specializării bugetare, potrivit cãruia veniturile şi cheltuielile bugetare se
înscriu şi se aprobă în buget pe surse de provenienţă şi, respectiv, pe categorii de cheltuieli,
grupate după natura lor economică şi destinaţia acestora, potrivit clasificaţiei bugetare.
Specializarea bugetară este principiul bugetar potrivit căruia, veniturile bugetare
trebuie să fie aprobate de către Parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile bugetare pe
categorii de destinaţii şi obiective. In scopul realizării acestei cerinţe şi pentru a se oferi
Parlamentului o imagine cât mai clara asupra bugetului de stat, veniturile şi cheltuielile au
fost grupate după o anumita schemă, luând astfel naştere clasificaţia bugetară. Veniturile şi
cheltuielile care se înscriu în bugetul administratiei centrale de stat se grupează în: venituri şi
cheltuieli ordinare şi extraordinare, cheltuieli curente şi de capital, cu specificitatea naturii
veniturilor şi cheltuielilor şi detalierea acestora pe baza clasificaţiei bugetare.
Clasificaţia bugetară este un document tehnic, conceput şi realizat de Ministerul
Finanţelor pe baze ştiinţifice, grupând veniturile şi cheltuielile într-o anumita ordine şi dupa
anumite criterii, şi care arată: sursele veniturilor bugetare, repartiţia cheltuielilor bugetare,
instituţiile publice prin care se realizează veniturile şi se efectuează cheltuielile prevăzute în
buget. Clasificaţia bugetară trebuie să fie cât mai simplă şi cât mai clară, pentru a putea fi
înţeleasă şi de cei care nu au pregătire de specialitate.
Unele ţări (Franţa7) utilizează, pe lângă clasificaţia economică, şi o clasificaţie
funcţională, în care cheltuielile sunt grupate după obiectivele urmărite de stat, bugetul
funcţional având următoarea structură: funcţii economice (industrie, energie, transporturi,
construcţii); funcţii sociale (educaţie, învaţământ, asistenţă socială); funcţii regaliene (poliţie,
justiţie, apărare, relaţii externe); funcţii tutelare (locuinţe, urbanism, gospodărie comunală).
7
Manolescu, Gheorghe – “Buget – abordare economica şi financiară”, Editura Economica, Bucuresti,
1997
In România, clasificaţia bugetară tip, elaborată de Ministerul Finanţelor şi publicată în
Monitorul Oficial, grupează veniturile şi cheltuielile într-o anumită ordine, pe titluri, capitole,
subcapitole, articole şi paragrafe, dar şi aliniate, atunci când este necesară o şi mai mare
detaliere.
Potrivit acestui principiu, veniturile si cheltuielile bugetare au surse si destinatii precise atunci
cand sunt aprobate de Parlament:
- veniturile sunt inscrise pe surse de provenienta;
- cheltuielile sunt inscrise pe categorii de cheltuieli.
Gruparea venituriler si cheltuielilor bugetare se realizeaza pe baza clasificatiei
bugetare.
Clasificatia bugetara trebuie sa fie simpla, concisa si clara si sa permita analizarea
modului de repartizare a resurselor statului in scopuri de consum si scopuri de acumulare, cu
evidentierea distincta a sumelor alocate pentru acoperirea datoriei publice si a dobanzilor
aferente acesteia. Clasificatia se realizeaza pe diferite criterii cum sunt criteriul administrativ,
cel economic si cel functional:
- criteriul administrativ, sau departamental, presupune gruparea veniturilor si
cheltuielilor guvernamentale dupa institutiile care le produc sau le consuma. In cadrul
acestora, sunt evidentiate veniturile si/sau cheltuielile dupa alte criterii.
De exemplu, al doilea criteriu de clasificare este cel economic:

Total cheltuieli ale bugetului de stat


din care:
- Ministerul Economiei şi Comerţului
- cheltuieli de personal
- cheltuieli materiale
- subventii
- transferuri etc.
- cheltuieli de capital.
- Ministerul....

- criteriul economic, care pune in evidenta veniturile si cheltuielile ocazionate de


operatiunile curente (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, subventii, transferuri
etc.) si cele de capital, defalcate pe ordonatorii de credite, respectiv pe ministere
coordonatoare de activitati;
- criteriul functional presupune precizarea sectoarelor vietii economico-sociale care
beneficiaza de alocari bugetare, fiind considerate de catre autoritati ca fiind de
importanta nationala. De exemplu:

Total cheltuieli.
din care:
- cheltuieli social-culturale
- cheltuieli cu ordinea publica
- cheltuieli cu apararea nationala
- actiuni economice
- transferuri din bugetul de stat
- dobanzi aferente datoriei publice
- fond de rezerva etc.

Clasificatia economica si cea functionala prezinta avantajul ca permit analiza


impactului pe care prelevarea si alocarea unor fonduri publice o are sau se previzioneaza ca o
va avea asupra dezvoltarii activitatii unor sectoare ale vietii economico-sociale. Astfel,
resursele si destinatiile fondurilor publice devin instrumente ale politicii bugetare si, implicit,
economico-sociale, promovate de stat
Principiul unităţii monetare
Principiul unităţii monetare, potrivit cãruia toate operaţiunile bugetare se exprimă în
monedă naţională
Principiul echilibrului bugetar
Echilibrul bugetar presupune nu numai întocmirea unui buget ale cărui cheltuieli să fie
acoperite integral din veniturile bugetare, ci şi respectarea acestui echilibru pe parcursul
întregului exercitiu bugetar. Urmarea firească a politicii de militarizare a economiei nationale,
a majorării cheltuielilor pentru funcţionarea aparatului de stat, a creşterii datoriei publice este
înregistrarea unui dezechilibru bugetar sub forma deficitului bugetar. Pentru acoperirea
deficitului bugetar se recurge, de regula, la venituri extraordinare care provin în principal din
împrumuturi de stat.
Echilibrul bugetar, respectiv egalitatea dintre veniturile si cheltuielile publice,
constituie o cerinta de baza la proiectarea bugetului public national. Daca in trecut acest
echilibru constituia o cerinta majora, in prezent majoritatea statelor proiecteaza bugete
dezechilibrate, incluzand in proiect si sursele de acoperire a deficitului bugetar. Aceste surse
sunt, cel mai adesea: veniturile extraordinare ale bugetului public national, care provin din
imprumuturi de stat, interne sau externe si emisiunea de moneda fiduciara (moneda hartie).
Emisiunea de moneda fiduciara peste posibilitatea de sporire a output-ului economic
are efecte negative asupra evolutiei preturilor de consum si de productie, amplificand oferta
de bani pe piata, fara ca puterea de absorbtie a cestora sa creasca corespunzator. Totodata,
puterea de cumparare scade si se amplifica rata inflatiei, ceea ce conduce la un dezechilibru la
nivel macroeconomic. Exista tari in care echilibrul bugetar este obligatoriu (de exemplu in
Germania). Cand se produc dezechilibre, se alcatuieste un alt buget, dezechilibrat, diferit de
bugetul initial.
Un alt procedeu de mentinere a echilibrului bugetar este scoaterea unor cheltuieli in
afara acestuia si dirijarea lor catre institutii specializate. Procedeul se numeste debugetizare
si reprezinta un alt mod de finantare a cheltuielilor publice. Un exemplu in acest sens il
reprezinta Franta, unde se practica transferarea unor cheltuieli pentru investitii catre Casele de
Economii.
Acoperirea cheltuielilor bugetare suplimentare se realizeaza prin diferite metode, cum
sunt:
- sporirea cotelor de impozit sau introducerea de impozite noi;
- emisiunea de moneda hartie;
- imprumuturile contractate pe piata interna sau externa.
In unele tari se intocmesc bugete plurianuale, urmarindu-se echilibrarea cheltuielilor
ce depasesc veniturile in perioadele de recesiune cu veniturile ce raman disponibile in
perioadele de prosperitate. Tehnicile de echilibrare folosite sunt:
- crearea unor fonduri de rezerva din veniturile ramase disponibile;
- crearea fondului de egalizare, constituit din excedente bugetare inregistrate in
periodele favorabile ale exercitiului bugetar. Deficitul bugetar se va acoperi prin imprumuturi
sau emisiune de hartie moneda; rambursare imprumuturilor se va realiza din fondul de rezerva
creat;
- amortizarea alternativa presupune colectarea de impozite suplimentare in perioda de
avant economic, care sa fie utilizate pentru acoperirea deficitelor ce apar in perioadele de
depresiune.
Tehnicile expuse prezinta dezavantaje, deoarece evolutia mediului economic face ca
economiile nefructificate sa se deprecieze si, in plus, promoveaza ridicarea sarcinii fiscale in
perioadele de avant, ceea ce poate sa conduca la descurajarea cresterii economice.
In prezent, statele dezvoltate ale lumii soluţionează problema deficitului bugetar
recurgând la împrumuturi sau emisiuni monetare, la bonuri de tezaur sau operaţiuni de stat sau
la vânzări de aur din rezerve de stat. Noua lege privind finanţele publice nu proclamă
respectarea principiului echilibrării bugetului de stat şi a celorlalte bugete care se aprobă de
Parlament ca o obligaţie a autorităţilor publice abilitate nici la întocmire şi nici în execuţie,
aşa cum făceau legile similare anterioare. In ciuda obligaţiilor expres prevăzute de lege cu
privire la asigurarea echilibrului bugetar, bugetul general consolidat al României a înregistrat
an de an dezechilibre începând din 1992 şi până în prezent. In aceste condiţii, nu este
surprinzător faptul în Legea privind finanţele publice din 2002 nu mai apare prevederea
privind obligaţia respectării principiului echilibrării bugetului.
Neînscrierea în această din urmă lege a principiului echilibrării bugetare, alături de
celelalte principii, nu înseamnă că legiuitorul nu i-a acordat importanţa cuvenită, ci că acesta a
apreciat în mod realist faptul că în condiţiile actuale sunt puţine şanse ca veniturile publice să
acopere integral cheltuielile publice indispensabile. S-a lăsat în competenţa Parlamentului
aprobarea anuală a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru a
fiecărui buget care se aprobă prin lege, precum şi nivelul eventualului deficit şi sursele de
finanţare a acestuia în fiecare an bugetar.
In execuţie, Guvernul, Ministerul Finanţelor Publice şi ordonatorii de credite sunt
chemaţi să ia măsurile ce se impun pentru asigurarea şi chiar îmbunătăţirea echilibrului
aprobat:
Referindu-se la rolul Guvernului, în lege8 se precizează că acesta asigură, între altele,
exercitarea conducerii generale a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, în care
scop examinează periodic execuţia bugetară şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau
îmbunătăţirea echilibrului bugetar, după caz.
Intre atribuţiile Ministerului Finanţelor Publice figurează şi aceea de a asigura
monitorizarea execuţiei bugetare9, iar în cazul în care se constată abateri ale veniturilor şi
cheltuielilor de la nivelurile autorizate, de a propune măsuri pentru reglementarea situaţiei.
Din necesitatea de a menţine sau de a îmbunătăţi echilibrul bugetar, Ministerul Finanţelor
Publice este autorizat să blocheze sau să reducă utilizarea unor credite bugetare constatate ca
fără temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite.
Pentru asigurarea unei execuţii bugetare prudente, ordonatorii principali de credite
sunt împuterniciţi să repartizeze creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu şi pentru
bugetele instituţiilor publice ierarhic inferioare, după reţinerea a 10% din prevederile aprobate
acestora10. Sunt exceptate de la această reţinere cheltuielile de personal şi cele care decurg din
obligaţii internaţionale.

Principiul universalitãţii;
…………………………………………………………………….
2.Principiul publicitãţii
…………………………………………………………………….
3.Principiul unitãţii
…………………………………………………………………….
8
4. Principiul anualitãţii
Legea privind finanţele publice, nr. 500/2002, publicată în M.O. nr. 597 din 13 august 2002, art. 18
9 …………………………………………………………………….
Idem, art. 19
10
Idem, art. 21 5. Principiul specializãrii bugetare
…………………………………………………………………….
6. Principiul unitãţii monetare
…………………………………………………………………….
7. Principiul echilibrului bugetar
……………………………………………………………………
3. Etapele procesului bugetar la nivel central şi local
Procesul bugetar parcurge urmatoarele faze:
- elaborarea proiectului de buget;
- aprobarea bugetului;
- executia bugetului;
- incheierea si aprobarea contului de executie bugetara;
- controlul bugetar.
Caracteristicile si desfasurarea procesului bugetar depind de stadiul de dezvoltare
economica, politica, sociala a tarii respective, dar prezinta si trasaturi. Astfel, orice proces
bugetar este un proces:
- de decizie, deoarece organele competente hotarasc cum sa imparta resursele de care
dispun autoritatile in stat;
- politic, deciziile de alocare a resurselor fiind determinate de formatiunile politice
care conduc statul;
- complex, in care sunt angrenati mii de participanti, cu probleme foarte diverse;
- ciclic, desfasurandu-se intr-o perioada calendaristica bine determinata (in general
anul bugetar), dupa care procesul se reia.

Etapele procesului bugetar


.........................................................................................................
Caracteristicile procesului bugetar
.........................................................................................................

4. Metode şi tehnici de elaborare a bugetelor publice


Pentru dimensionarea veniturilor si cheltuielilor ce se programeaza in bugetul public
national (inclusiv in fondurile extrabugetare din bugetul general consolidat) se utilizeaza mai
multe feluri de metode:
Metode clasice, cum sunt
- metoda automata sau a penultimei, care presupune realizarea proiectului de buget luand
ca baza executia bugetara din penultimul an bugetar (ultimul an bugetar, nefiind incheiat,
ofera numai informatii preliminare, care ar putea distorsiona analiza). Metoda este simpla,
dar intr-un mediu economic ce se afla in plin proces de transformare extrapolarea
rezultatelor obtinute cu doi ani in urma introduce multe erori.
- metoda majorarii (diminuarii) presupune determinarea ritmului mediu de variatie a
indicatorilor bugetari avand ca baza de referinta ultimii cinci (sau mai multi) ani de
executie bugetara, proiectul urmarind trendul observat. Metoda prezinta dezavantajul ca
nu tine seama de impulsurile nou aparute.
- metoda evaluarii directe se realizeaza pe baza analizei evolutiei veniturilor si cheltuielilor
din diversele sectoare economico-sociale, precum si din estimarea impactului probabil al
modificarii legislatiei (de exemplu introducerea unui nou tip de impozit, cum a fost TVA;
alocarea unor fonduri publice pentru realizarea unor obictive de investitii de importanta
nationala, cum este Centrala Atomo-Electrica de la Cernavoda etc.).
Metode moderne de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare, bazate pe
analiza cost-avantaje si pe studii de eficienta. Aceste metode se utilizeaza cand exista
mai multe variante si se urmareste optimizarea rezultatelor potrivit cu anumite criterii (costuri
minime, realizari maxime s.a.), astfel:
- metoda de planificare, programare si bugetizare, utilizata in anii trecuti in SUA,
presupunea identificarea si cuantificarea obiectivelor ce urmau sa fie finantate de la buget
pe termen lung, analiza costurilor pe care le implicau; se realizau programe alternative pe
termen mediu si se alegea solutia ce raspundea cel mai bine obiectivului propus. Pentru
aplicarea metodei se intocmesc: nomenclatorul programelor avute in vedere (cate un
program pentru fiecare obiectiv), analiza economica a obiectivelor, analiza financiara.
Metoda este precisa, dar este laborioasa si presupune existenta unei baze de date
referitoare la fiecare obiectiv in parte, care sunt greu de determinat sau prognozat cu un
grad ridicat de precizie pe termen lung;
- metoda numita “baza bugetara zero”, care a fost practicata de asemenea in SUA , dupa
anii 1980. Metoda consta in examinarea critica a fiecarui tip de cheltuiala bugetara,
inclusiv a celor din anii anteriori, apreciindu-se utilitatea si eficienta lor. Aplicarea
metodei presupune existenta unei multitudini de programe alternative, intre care se face
optiunea pentru unul sau altul dintre programe;
- metoda rationalizarii optiunilor bugetare este practicata in Franta si cuprinde patru faze
interdependente:
 studiul obiectivelor propuse a se realiza pe termen mediu, compararea solutiilor
alternative, determinarea costului total si posibilitati de procurare a resurselor;
 luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficienta sau multicriteriala;
 executia programelor aprobate; in care scop se intocmesc bugete de program si se
prevad in bugetul statului creditele bugetare necesare finantarii programului;
 controlul bugetar, care compara rezultatele cu prevederile programului.
iale şi PIB (maximum 3%).

Metode clasice de elaborare a bugetului


.........................................................................................................
Metode moderne de elaborare a bugetului
.........................................................................................................

5. Operaţiuni în etapele de elaborare – execuţie – control – încheiere

5.1. Elaborarea proiectului de buget.


Autoritatile executive ale statului intocmesc proiectul de buget. Aceasta atributie revine,
de regula, guvernului (exceptie face SUA, in care proiectul de buget este alcatuit de o
institutie de specialitate subordonata Presedintelui). Responsabilitatea pentru elaborarea
proiectului ii revine ministrului finantelor sau ministrului bugetului.
Proiectul de buget contine, in general, urmatoarele documente:
- expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului. Aceste documente
contin, pe langa prevederile referitoare la veniturile si cheltuielile bugetare, si propuneri
de modificare a legislatiei aferenta acestora (modificarea unor cote de impozite etc.). In
unele tari, ca si in tara noastra, seful executivului prezinta Parlamentului proiectul de lege:
- o lucrare privind starea economico-financiara a tarii si perspectivele acesteia pentru anul
bugetar urmator;
- anexele la proiectul de lege a bugetului, cuprinzand prevederile de venituri si cheltuieli;
- materiale necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.
Elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ si laborios; se realizeaza pe baza
propunerilor de cheltuieli aferente sectoarelor bugetare. Aceste propuneri sunt analizate mai
intai de specialisti, apoi la nivel de ministri de resort si, la sfarsit, sunt discutate la nivelul
guvernului si primului-ministru. Proiectul de buget care se inainteaza Parlamentului spre a fi
dezbatut si aprobat urmeaza a fi sustinut de catre membrii Guvernului.
Proiectul de buget inaintat la Parlament:
- este analizat de catre comisiile parlamentare de specialitate;
- primul-ministru sau ministrul finantelor il prezinta in plenul Parlamentului;
- se realizeaza concilierea amendamentelor propuse la proiectul de buget;
- este aprobat proiectul (in ambele camere, daca Parlamentul este bicameral);
- Presedintele republicii ratifica proiectul aprobat de Parlament, care, din acest
moment, devine lege.
Daca noul buget nu este aprobat pana la inceperea noului an bugetar, legislatia
bugetara din fiecare tara prevede:
- fie aprobarea si trecerea la executia bugetului asa cum a fost propus de Guvern;
- fie inceperea executiei noului buget si continuarea dezbaterilor in Parlament.
- fie luarea in considerare pentru primul trimestru al noului an a prevederilor bugetului
pentru anul anterior, asa cum este reglementat in Romania.
Capitolul I Executia bugetului
Executia bugetului se desfasoara pe durata unui an si urmareste realizarea veniturilor
prevazute in proiectul de buget si executarea cheltuielilor aprobate, prin actiunea agentilor
fiscali, aparatului bugetar, institutiilor financiare s.a. Guvernului ii revine responsabilitatea
pentru executia bugetului in conformitate cu proiectul de buget aprobat de Parlament.
Prevederile privind veniturile sunt considerate sarcini minime, iar cele privind
cheltuielile sarcini maxime.
Fiecare cheltuiala publica trebuie sa parcurga mai multe faze:
- angajarea cheltuielii publice reprezinta actul care genereaza obligatia unei institutii
publice de a plati o suma de bani unui tert (contract, decizie ministeriala, hotarare
judecatoreasca sau alt act legal). Angajarea se produce in urma unei decizii a unui organ
al administratiei de stat; exista cazuri in care actul rezulta in urma unei decizii a
Parlamentului sau din cauze fortuite. De etapa angajarii depinde incadrarea in limitele
aprobate prin buget si este, in general, de competenta conducatorilor institutiilor publice;
- lichidarea este operatiunea prin care se constata serviciul facut in favoarea institutiei
publice si se determina suma de plata. Lichidarea se bazeaza pe acte justificative si
reprezinta efectuarea reala a livrarilor de marfuri si a serviciilor pentru institutiile publice.
- ordonantarea este operatiunea prin care se emite dispozitia de plata a unei sume de bani
de la buget in favoarea unui tert.
Cele trei operatiuni sunt executate de conducatorii institutiilor publice sau de catre
imputernicitii acestora, care se numesc ordonatori de credite bugetare;
- plata reprezinta actiunea de achitare propriu-zisa a sumei datorata de institutia publica.
Aceasta operatiune se efectueaza de catre gestionarii de bani publici (casieri sau contabili
platitori).
1. Executia veniturilor presupune parcurgerea mai multor etape:
- asezarea impozitului reprezinta identi-ficarea materiei impozabile si determinarea
marimii acesteia;
- lichidarea este operatiunea de stabilire a cuantumului impozitului aferent materiei
impozabile, pe baza prevederilor legale. Cu acest prilej, se deschide rolul pentru persoana
fizica sau juridica si se inscrie impozitul ca debit;
- emiterea titlului de percepere reprezinta intocmirea unui act care autorizeaza perceperea
impozitului in contul statului. Actul poate fi:
- un titlu de incasare, cand contribuabilul isi achita pe loc datoria;
- un ordin de incasare, pentru executarea silita a debitorilor care nu si-au achitat obligatiile
in ce priveste impozitele.
Cele trei operatiuni sunt indeplinite de catre organe fiscale specializate, in caz de
litigiu statul fiind reprezentat de aparatul de specialitate al Ministerului Finantelor.
- perceperea impozitului reprezinta incasarea efectiva a impozitului. In aceasta etapa se
face si urmarirea contribuabililor care nu si-au achitat datoriile. Operatiunea este
executata de contabili-incasatori, care apartin, de regula, serviciilor de trezorerie.
Capitolul II Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara
In contul de executie bugetara sunt inscrise toate operatiunile de incasare a veniturilor
si efectuare a cheltuielilor bugetare, ceea ce permite determinarea soldului de incheiere a
anului bugetar, fie acesta excadent sau deficit.
In sistemul de exercitiu exista doua conturi de executie bugetara, unul pentru anul
bugetar precedent, altul pentru anul in curs.
In sistemul de gestiune, operatiunile prevazute in bugetul anului precedent si neefectuate la
incheierea acestuia se reflecta in contul de incheiere a executiei bugetare pentru anul in curs.
Contul de executie bugetara este prezentat Parlamentului de catre Guvern spre
dezbatere si aprobare, odata cu proiectul de buget pentru anul viitor.
Capitolul III Controlul bugetar
In domeniul indeplinirii prevederilor proiectului de buget aprobat se realizeaza mai
multe forme de control:
Forme de control
- politic, exercitat de Parlament, care examineaza si aproba proiectul de buget si urmareste
executarea acestuia, Guvernul fiind obligat sa-i prezinte periodic rapoarte asupra stadiului
de executie a bugetului;
- jurisdictional, realizat de Curtea de Conturi, care controleaza toate actele justificative de
executie a prevederilor bugetare si da anual descarcarea de gestiune pentru conturile
contabile si raporteaza neajunsurile constatate Parlamentului;
- administrativ, exercitat de organele de control interne ale institutiilor statului, prin care
se desfasoara realizarea prevederilor bugetare (minister sau agentie guvernamentala,
organe ale Ministerului Finantelor).
Controlul bugetar se efectueaza:
- preventiv, respectiv cel care se exercita inainte de efectuarea operatiunilor de incasare a
veniturilor si de plata a sumelor de la buget, fiind cea mai eficienta forma a controlului;
- concomitent, cand se limiteaza la controlul legalitatii platii;
- ulterior (postoperativ), cand se constata incalcarea legalitatii si se trece la recuperarea
prejudiciilor aduse statului.

Operaţiuni în faza de execuţie bugetarã


.........................................................................................................
Operaţiuni de încheiere a bugetului anual
.........................................................................................................
Operaţiuni de control bugetar
.........................................................................................................
6. Executia de casa a bugetului prin sistemul bancar si prin sistemul de
trezorerie
Executia de casa a bugetului reprezinta totalitatea operatiunilor banesti (incasarea
veniturilor, plati, mobilizarea surselor de finantare a deficitului bugetar) efectuate prin casierii
si prin viramente intre conturi.
Executia de casa prin sistemul bancar, practicata in SUA si Marea Britanie, presupune
ca institutiile publice sa-si deschida conturi la diferite banci, fluxurile banesti cu bugetul
desfasurandu-se prin intermediul bancii centrale.
Avantajul derularii executiei de casa prin sistemul bancilor comerciale consta in
posibilitatea de a utiliza reteaua de casierii si conturi ale bancilor, dar metoda are si
dezavantaje, printre care cele mai importante constau in:
- necesitatea ca Ministerul Finantelor sa-si organizeze un sistem separat de control al
incasarilor si platilor;
- disponibilitatile institutiilor publice la banci reprezinta imobilizari, bugetul trebuind sa
apeleze la imprumuturi mai mari pe piata de capital pentru finantarea deficitului;
- analiza executiei bugetare este dependenta de executia de casa a sistemului bancar.
In alte tari (Franta, Belgia s.a), inclusiv in Romania, executia de casa a bugetului de stat se
realizeaza prin sistemul de trezorerie.

Trezoreria are doua functiuni de baza:


- Functia de casier public, prin care se efectueaza:
- operatiunile de incasare a veniturilor si plata a cheltuielilor bugetare in numerar si prin
decontari fara numerar;
- controlul cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget si asigurarea informatiilor
pentru intocmirea conturilor de executie si a rapoartelor asupra executiei bugetare;
- realizeaza gestiunea zilnica de casa a bugetului de stat, elaboreaza prognoze privind
cerintele de plati, sincronizarea incasarilor cu platile, inclusiv finantarea deficitului si
plata serviciului datoriei publice.
- Functia de bancher, trezoreria realizând urmãtoarele operaţiuni :
- deschide conturi pentru incasarile si platile institutiilor publice, realizand gestionarea
disponibilitatilor banesti ale sectorului public;
- gestioneaza datoria publica, in sensul ca asigura finantarea deficitului bugetar si plata
serviciului datoriei publice, refinantarea datoriei publice, urmarind sa se incadreze in
prevederile incluse in proiectul de buget privind nivelul imprumuturilor fata de ceilalti
indicatori macroeconomici si minimizarea costului datoriei publice;
- garanteaza sau participa la garantarea imprumuturilor efectuate de agentii
guvernamentale care acorda credite pentru efectuarea diferitelor activitati economice (in
special investitii productive, in domeniul energetic si infrastructura, constructii de
locuinte etc.).
Sistemul trezoreriei este format din:
- un nucleu central format dintr-o directie specializata in cadrul Ministerului
Finantelor, care conduce intreg sistemul de trezorerie si executa politica de
trezorerie a Guvernului;
- unitati de trezorerie in teritoriu, cu personal specializat pentru executarea
operatiunilor de casierie, control de trezorerie, evidenta a incasarilor si
cheltuielilor bugetare, pregatire a rapoartelor de executie bugetara.
Sistemul de trezorerie intra in relatii directe cu sistemul bancar, dispunand de un cont
de corespondent la banca centrala, prin intermediul caruia introduce in circulatia monetara ,
deci in circuitul economic, disponibilitatile banesti ale sectorului public.
In fluxul resurselor publice dintre trezorerie si sistemul bancar, un loc special il ocupa
gestiunea datoriei publice. Aceasta presupune atat plasarea imprumuturilor publice pentru
finantarea deficitului bugetar, cat si refinantarea datoriei publice, ceea ce se realizeaza cu
participarea directa a bancii centrale, in conformitate cu politica monetara promovata de
autoritati. In conditiile functionarii Trezoreriei publice, refinantarea datoriei publice este o
actiune continua.

REZUMAT

Bugetul public poate fi abordat sub patru aspecte esenţiale,


respectiv din punct de vedere juridic, tehnic, economic şi politic.
- din punct de vedere juridic
- din punct de vedere tehnic
- din punct de vedere economic.
- din punct de vedere politic
Sistemul bugetar diferă de la un stat la altul în funcţie de structura organizatorică a
acestuia. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar (Franţa,
Belgia, Marea Britanie, Italia etc.) şi de tip federal (SUA, Canada, Elveţia, Australia,
Germania etc.).
Statele de tip unitar sunt organizate în unităţi administrativ-teritoriale, la nivelul cărora
funcţionează organe ale administraţiei publice centrale şi locale. Structura sistemului bugetar
în statele de tip unitar cuprinde un buget al administraţiei publice centrale şi bugetele locale,
care corespund unităţilor administrativ-teritoriale (comuna, oraşul, judeţul – în România).
Sistemul unitar de bugete este compus din : bugetul de stat, bugetul asigurãrilor sociale
de stat, bugete locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei publice, bugetele
instituţiilor publice, buegetele fondurilor externe rambursabile si nerambursabile.
Principiile bugetare generale şi specifice bugetelor locale
Operaţiunile din fiecare etapã a procesului bugetar.
Execuţia de casã prin sistemul trezorerie publice şi funcţiile trezoreriei în ţara noastrã.

Intrebări pentru fixarea cunoştinţelor

1. Cui revine, în conformitate cu Legea 500/2002 privind


finanţele publice, responsabilitatea elaborării strategiei în
domeniul investiţiilor publice.
2. Care sunt cele mai cunoscute tipuri de clasificãri ale cheltuielilor publice.
3. Cine rãspunde în faţa Parlamentului României pentru executarea legii bugetului
de stat?
4. Care este diferenţa între sistemul bugetar de gestiune şi sistemul bugetar de
exerciţiu.
5. Ce semnificã, în conformitate cu legea nr.500/2002 a finanţelor publice,
apelativul „credit bugetar”.
6. Ce responsabilitãţi în domeniul finanţelor publice revin autoritãţilor publice
locale, în conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr.45/2003 a finanţelor publice locale, arobatã cu modificãri de legea nr.108/2004.
7. Care sunt etapele procesului bugetar:
8. Ce cuprinde structura fondurilor de resurse financiare la nivel naţional, potrivit
titlului cu care sunt formate aceste fonduri.
9. Există mai multe metode de dimensionare a indicatorilor bugetari, clasice şi
moderne. Dintre cele moderne, care sunt cele mai cunoscute:
10. Care sunt fazele procesulului bugetar.

Teme
1. Bugetele componente ale sistemului bugetar în România
2. Principii şi reguli bugetare, în conformitate cu prevederile Legii finanţelor
publice, nr.500/2002
3. Principiul universalitãţii
4. Principiul unitãţii bugetare
5. Principiul anualitãţii
6. Principiul echilibrului bugetar
7. Clasificarea cheltuielilor bugetare
8. Etapele procesului bugetar
9. Metode şi tehnici de elaborare şi execuţie a bugetelor publice
10. Operaţiuni privind execuţia cheltuielilor publice
11. Operaţiuni privind execuţia veniturilor publice
12. Controlul bugetar