CAPITOLUL II.

SISTEMUL BUGETAR

2.1. NOŢIUNI GENERALE PRIVIND BUGETUL DE STAT

2.2. SISTEMUL BUGETAR SI COMPONENTELE ACESTUIA
2.3. PRINCIPIILE BUGETARE

OBIECTIVE URMĂRITE

În cadrul acestui capitol ne-am propus să definim conceptele de buget,

buget al economiei naţionale precum şi sistemul unitar de bugete şi verigile
care compun acest sistem. Am prezentat, de asemenea, principiile care
guvernează în domeniul bugetar şi metodele clasice şi moderne utilizate
pentru fundamentarea indicatorilor bugetari. În finalul capitolului am
analizat procesul bugetar, prezentând etapele ce trebuie parcurse precum şi
competenţele şi responsabilităţile autorităţilor publice în cadrul acestui
proces.
Alături de prezentarea procedurii bugetare la modul general, aşa cum
este întâlnită în ţările cu economie de piaţă, sunt puse în evidenţă
particularităţile regăsite în practica bugetară din România.

CONCEPTE CHEIE

• Buget; • Sistemul de gestiune;

• Buget al economiei naţionale;
• Sistem bugetar;
• Sistem unitar de bugete;
• Buget general consolidat;
• Operaţiunea de consolidare;
• Buget de stat;
• Bugete locale;
• Buget al asigurărilor sociale de
stat;
• Bugetele fondurilor speciale;
• Principii bugetare;
• Bugete extraordinare;
• Bugete anexe;
• Bugete autonome;
• Conturi speciale de trezorerie;
• Sistemul de exerciţiu;
• Clasificaţie bugetară;
• Excedent/ Deficit bugetar;
• Metode de dimensionare a
indicatorilor bugetari;
• Analiza costuri – avantaje;
• Proces bugetar;
• Ordonatori de credite;
• Credit bugetar;
• Execuţie de casă;
• Trezorerie publică;
• Cont de execuţie bugetară;
• Control bugetar.
 CONSIDERAŢII TEORETICE

2.1. Noţiuni generale privind bugetul de stat

Etimologic, cuvântul buget provine de la latinescul budge care înseamnă sac sau
pungă cu bani. Ulterior, noţiunea de buget a evoluat continuu. Motivaţia politică a
elaborării sale (instituirea controlului Parlamentului asupra activităţii guvernului) a fost
completată cu cea financiară (evitarea risipei). Tendinţa actuală este de a lărgi noţiunea
tradiţională de buget atât în timp cât şi în spaţiu.

Caseta 2.1.
Cuvântul buget îşi are originea în expresiile bouge şi bougette care înseamnă punguţă sau săculeţ. În
limba engleză prin cuvântul budget se înţelegea punga în care, de regulă, erau aduse la parlament
documentele referitoare la situaţia veniturilor şi cheltuielilor statului. Anglia, a fost primul stat, care a
întocmit în anul 1215 un buget deoarece regele a fost constrâns să-şi limiteze veniturile din impozite şi
taxe la nomenclativul stabilit de parlament.
Pe continentul european cuvântul buget a fost utilizat oficial la începutul secolului al XIX-lea, în Franţa,
în legea bugetului de stat pe anul 1806.
În ţările române cuvântul buget apare în Regulamentele Organice, care definesc sensul termenului
“biudje” prin estimarea cheltuielilor anului viitor. Deşi Principatele Române nu întocmeau prevederi
bugetare, execuţia bugetară se ţinea prin condici şi se întocmeau dări de seamă privind veniturile şi
cheltuielile vistieriei, chiar din secolul al XVII-lea.
Mai târziu se reuşeşte legiferarea unor măsuri care să pună ordine în finanţele publice:
- nici un impozit nu poate fi instituit fără consimţământul parlamentului;
- fondurile băneşti de stat, provenite din impozite sau din alte surse, nu pot fi utilizate decât în
scopurile încuviinţate de corpul legiuitor;
- autorizaţia parlamentară pentru perceperea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor se acordă
pentru o perioadă de timp scurtă, fiind valabilă doar în această perioadă.
Prin aplicarea acestor principii s-a ajuns ca în fiecare an să se elaboreze un act normativ care
prevede, pe de o parte, veniturile de încasat, iar pe de altă parte, cheltuielile de efectuat.
Legea contabilităţii publice din 1864, din România, prevede că: “Toate veniturile şi cheltuielile
neapărate pentru îndeplinirea osebitelor servicii, aşezate conform legilor, trebuiesc autorizate
pentru fiecare an de o lege anuală de finanţe şi formează bugetul general al statului”. Legea
contabilităţii publice din 1903, precum şi cea din 1929 dădea o definiţie mai clară şi anume:
“Bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi în prealabil aprobate, veniturile şi cheltuielile
anuale ale statului sau ale altor servicii publice”.

Noţiunea de buget poate fi abordată din mai multe puncte de vedere.

Din punct de vedere politic, bugetul reprezintă expresia opţiunilor guvernului în
domeniile sale de competenţă, determinate de factori precum doctrina politică a partidului
de guvernământ, atitudinea opoziţiei, puterea revendicativă a diverselor grupuri de
presiune, conjunctura economică, situaţia internaţională, etc.
Din punct de vedere formal, bugetul prezintă documentul program în care statul
înscrie anual mărimea şi structura veniturilor şi cheltuielilor din cadrul economiei
publice. Veniturile sunt grupate după caracterul lor (fiscal sau nefiscal) şi după sursa de
provenienţă. Cheltuielile se înscriu după destinaţia pe care o capătă (pe domenii de
activitate, ramuri sau subramuri) şi după conţinutul lor economic (cheltuieli de personal,
cheltuieli materiale şi servicii, cheltuieli de capital etc.).
Din punct de vedere juridic, bugetul este actul prin care se prevăd şi se aprobă
prin lege veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi ale altor entităţi de drept public. Se
desprind, de aici, următoarele trăsături ale bugetului:
a) caracterul de previziune, acesta prezentându-se ca un tablou evaluativ şi
comparativ al veniturilor şi cheltuielilor publice;
b) caracterul de autorizare, acesta fiind actul prin care puterea executivă este
împuternicită de puterea legislativă să perceapă anumite venituri publice şi să le
cheltuiască în acord cu prevederile legale;
c) caracterul anual, anul bugetar fiind considerat cel mai potrivit interval pentru a
previziona şi urmări execuţia indicatorilor bugetari.
Din punct de vedere al conţinutului economic, bugetul de stat reprezintă relaţii
economice sub formă bănească ce iau naştere în procesul repartiţiei produsului intern
brut în legătură cu îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului. El apare ca un dublu
sistem de fluxuri financiare: fluxuri financiare de mobilizare a resurselor financiare
publice; fluxuri financiare de repartizare ce se degajă în procesul de gestionare a acestor
resurse. Prin intermediul bugetului, un segment important din PIB (peste 40% în ţările
dezvoltate) este inclus în procesul de planificare la nivel macroeconomic.
În perioada contemporană, bugetul a devenit un instrument privilegiat al politicii
economice, atât în planul mijloacelor, cât şi al realizării anumitor finalităţi politice şi de
justiţie socială. Impozitele, taxele, alocaţiile bugetare, subvenţiile, transferurile etc. sunt
tot atâtea instrumente, pârghii de natură economico-financiară, prin care statul intervine
pentru realizarea politicii sale în diverse domenii de interes.
În practica ţărilor cu economie de piaţă, în afara bugetului de stat în forma sa
clasică, se întocmeşte şi un buget al economiei naţionale sau buget economic. În
legătură cu conţinutul şi utilitatea acestuia pot fi remarcate câteva caracteristici care îl
diferenţiază de bugetul de stat:
- bugetul economic este un inventar al tuturor resurselor societăţii (atât publice
cât şi private) şi al destinaţiei acestora pentru anul expirat, urmat de previziuni pentru
anul următor;
- bugetul economic este conceput ca un ansamblu de conturi naţionale care
descriu pentru anul în curs şi pentru anul următor previziunile cu privire la producţia,
repartiţia şi consumul produsului intern brut şi, implicit, cu privire la formarea şi
utilizarea resurselor bugetului de stat.
 Caseta 22.
Forma în care se întocmeşte bugetul economiei naţionale diferă de la o ţară la alta. În S.U.A.
el este întocmit de către un Consiliu consultativ, ce funcţionează pe lângă preşedintele S.U.A.
şi îmbracă forma unui document care prezintă cifric veniturile băneşti disponibile, cheltuielile
şi soldul dintre acestea pe principalele sectoare ale economiei naţionale (întreprinderi private,
instituţii publice, relaţii cu străinătatea, populaţie). Pentru elaborarea bugetului economiei
naţionale se folosesc informaţii referitoare la produsul naţional brut, produsul intern brut,
venituri şi cheltuieli publice. Acest document nu conţine previziuni obligatorii de realizat în
viitor, ci are rolul de a evidenţia modificările ce au survenit în economie, în anul precedent.
În Anglia, bugetul economiei naţionale, apare sub forma unor “cărţi albe” care evidenţiază
veniturile şi cheltuielile naţiunii pe anul anterior celui în curs, previziunile privind producţia,
consumul şi comerţul exterior în anul următor şi defalcarea resurselor publice, provenind din
produsul intern brut şi împrumuturi. Bugetul economic se publică odată cu bugetul de stat.
În Franţa, bugetul economiei naţionale apare sub forma unor conturi previzionale pe anul în
curs, care, împreună cu conturile naţionale şi cu unele ipoteze pentru anul viitor, însoţesc
proiectul Legii financiare a Franţei, respectiv bugetul de stat.

- bugetul economic nu are puterea de lege, prevederile sale nu devin imperative,

ci serveşte numai ca fundament al măsurilor de intervenţie a statului în economie. De
aceea el nu poate substitui bugetul de stat, ci oferă numai informaţii care pot fi utilizate
de guvern în stabilirea coordonatelor politicii sale. Cu ajutorul acestui instrument
guvernul îşi poate forma o imagine asupra efectelor directe şi indirecte produse în
economie prin aplicarea unor măsuri care vizează creşterea economică;
- informaţiile pe care le poate oferi bugetul economiei naţionale au un caracter
relativ deoarece ele sunt rezultatul extrapolării tendinţei de evoluţie a indicatorilor din
perioada precedentă. Pentru fundamentarea politicii sale guvernul are latitudinea să ia în
considerare sau nu informaţiile oferite de bugetul economic.

DE REŢINUT: Bugetul de stat este singurul plan financiar cu caracter de lege. Nivelul
şi structura veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat diferă de la un stat la altul şi de la o
perioadă la alta, în funcţie de nivelul de dezvoltare economică al ţării respective, de condiţiile
social-politice interne, de conjunctura internaţională etc.

2.2. Sistemul bugetar şi componentele acestuia

Statele moderne au luat fiinţă, pe de o parte, prin libera asociere a indivizilor care
a dat naştere ulterior unor unităţi statale iar, pe de altă parte, prin dezmembrarea unor
imperii sau state preexistente, proces din care au rezultat state independente.
Într-un alt plan este de remarcat faptul că, dacă iniţial finanţele publice au avut
prin excelenţă un caracter centralizat identificându-se cu finanţele statului, pe măsură ce
viaţa economică şi socială a devenit tot mai complexă amplificând rolul intervenţionist al
statului, sfera finanţelor publice s-a extins la nivelul colectivităţilor publice secundare
(regiuni, departamente, municipii, oraşe, comune) şi a altor organisme publice cu
personalitate juridică. Această evoluţie a determinat o anumită stratificare a finanţelor
publice şi implicit a bugetului pe mai multe paliere.
În perioada contemporană bugetul unui stat nu se mai constituie la un singur nivel
de administrare ci pe două, trei sau mai multe niveluri în funcţie de structura
administrativ-teritorială a fiecărui stat şi de prerogativele atribuite fiecărei entităţi.
Elaborarea unei asemenea diversităţi de bugete a permis alcătuirea unor variante
practice de organizare bugetară, cu particularităţi de la ţară la ţară, ansamblul acestor
bugete alcătuind un tot unitar. Între componentele sale, cât şi între acestea şi mediul
extern, există relaţii de interdependenţă, fiecare are trăsături proprii dar păstrează
însuşirile întregului, fapt care conferă ansamblului caracteristicile unui sistem, denumit
sistem bugetar.

DE REŢINUT: Sistemul bugetar reprezintă ansamblul bugetelor întocmite într-o ţară,

relaţiile de interdependenţă existente între componentele sale şi între acestea şi mediul
extern, precum şi metodele, procedeele şi instituţiile prin intermediul cărora se pun la
dispoziţia autorităţilor publice (centrale şi locale) resursele financiare necesare realizării
obiectivelor de dezvoltare economică şi socială a ţării.

Structura sistemului bugetar al unui stat este determinată de structura organizatorică

a acestuia. În funcţie de structura organizatorică, statele pot fi de tip unitar, cum este
cazul în România, Franţa, Italia, Suedia, Olanda, Spania etc. şi de tip federal, cum sunt
Statele Unite ale Americii, Elveţia, Canada, Austria, Germania, Brazilia, India, Australia
ş.a.
În statele de tip unitar teritoriul este împărţit în unităţi administrativ-teritoriale la
nivelul cărora funcţionează organe ale puterii şi administraţiei de stat locale. La nivel
central funcţionează organele centrale ale puterii şi administraţiei de stat. Corespunzător
acestei structuri, în statele de tip unitar există un sistem bugetar organizat în două trepte
(niveluri): bugetul administraţiei centrale de stat şi bugetele locale corespunzătoare
unităţilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridică.
Bugetul administraţiei centrale (denumit şi buget de stat, buget ordinar sau
general) este alimentat din principalele impozite şi taxe, suplimentate, dacă este cazul,
prin intermediul împrumuturilor publice. Din acest buget se finanţează obiective şi
activităţi de interes naţional şi strategic (întreţinerea şi funcţionarea administraţiei
centrale, apărarea naţională, justiţia, relaţiile externe, protecţia mediului, etc.).
Bugetele locale sunt alimentate cu resurse pe seama veniturilor proprii (impozite
şi taxe locale, venituri din exploatarea întreprinderilor şi domeniilor care aparţin
administraţiei locale etc.) dar şi prin transferuri de la bugetul de stat şi chiar din
împrumuturi publice. Din aceste bugete sunt finanţate o serie de servicii publice de
interes local precum întreţinerea şi funcţionarea organismelor publice locale, sănătatea,
învăţământul preuniversitar, ordinea publică, infrastructura locală, gospodăria comunală
şi altele. Există şi cheltuieli a căror finanţare este partajată între veriga bugetară centrală
şi cea locală.
În statele de tip federal există o structură organizatorică în trei trepte care
cuprinde: federaţia, statele (provinciile, landerele, cantoanele sau regiunile) membre ale
federaţiei şi unităţile administrativ-teritoriale proprii fiecărui stat membru al federaţiei.
Federaţia dispune de organe supreme ale puterii şi administraţiei federale, care au
competenţe atât pe plan intern, în domeniile şi limitele prevăzute de constituţie, cât şi pe
plan internaţional Statele componente ale federaţiei dispun de parlamente şi guverne
proprii, dar au o autonomie limitată în sensul că nu au competenţe în relaţiile
internaţionale. Fiecare stat membru al federaţiei se subdivide în unităţi administrativ-
teritoriale conduse de organele locale ale puterii şi administraţiei de stat. Sistemul bugetar
în statele de tip federal este organizat în trei trepte şi cuprinde: bugetul federaţiei,
bugetele statelor (provinciilor, landerelor, cantoanelor sau regiunilor) membre ale
federaţiei şi bugetele locale.
În general, din bugetul federal se finanţează întreţinerea şi funcţionarea
autorităţilor federale, apărarea naţională, relaţiile diplomatice, justiţia federală. Din
bugetele statelor membre se acoperă cheltuielile cu întreţinerea şi funcţionarea
autorităţilor statale, învăţământul, securitatea socială, căile rutiere, iar din bugetele locale
sunt finanţate cheltuielile aferente autorităţilor locale, ordinea publică, iluminatul public.
Şi aici pot fi întâlnite servicii publice finanţate în comun, fie din bugetul federal şi
bugetele statelor, fie din bugetele statelor şi bugetele locale.
Unii autori1 pun în evidenţă faptul că în condiţiile apariţiei unor uniuni de state
(ex. Uniunea Europeană) poate fi identificat un nou tip de sistem bugetar.
Sistemele bugetare din uniunile de state prezintă o particularitate aparte, datorită
faptului că uniunea este formată printr-o asociere de state, care nu presupune apariţia unui
nou stat, uniunea fiind fundamentată pe regula de agregare, nu şi pe cea de integrare
juridică. Ca atare, fiecare stat membru (unitar sau federal) are propriul său sistem bugetar,
care devine subsistem al sistemului bugetar unional, iar la nivel unional (supranaţional)
se întocmeşte bugetul uniunii.
Între bugetul uniunii şi celelalte ansambluri bugetare există conexiuni în ambele
sensuri. Bugetul comunităţii este alimentat pe baza unor resurse proprii (taxe vamale,
prelevări agricole, o cotă parte din taxa pe valoarea adăugată încasată în statele membre)
dar şi prin contribuţia statelor membre stabilită prin procedura bugetară anuală în funcţie
de produsul naţional brut al fiecărui stat. Din bugetul uniunii se finanţează cheltuielile
implicate de funcţionarea şi întreţinerea autorităţilor unionale, implementarea de politici
agrare, structurale, sociale, interne şi externe, diverse programe de preaderare şi de lărgire
a uniunii.
Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor între verigile sistemului bugetar, în fiecare
stat, se face în funcţie de modul în care au fost delimitate atribuţiile între autorităţile
centrale şi cele locale. Această delimitare nu este definitivă şi evoluează în timp şi spaţiu,
tendinţa ce se manifestă fiind aceea de descentralizare şi lărgire a competenţelor
organelor locale, deşi, ca excepţie, pot apărea şi fenomene inverse.
Repartizarea veniturilor între verigile sistemului bugetar se face diferit de la ţară
la ţară în funcţie de prerogativele legale stabilite pentru fiecare nivel, practicându-se
totodată şi transferurile de resurse între verigile sistemului bugetar şi împrumuturile
publice.

1
Mutaşcu, M.I. – Finanţe publice, Editura ART PRESS, Timişoara, 2005, pag. 122.
 DE REŢINUT: Ca regula generală, majoritatea covârşitoare a impozitelor indirecte sunt
venituri ale administraţiei centrale de stat, iar impozitul pe avere se face venit la bugetele
locale. Impozitele pe venituri se repartizează între organele administraţiei centrale şi locale,
în funcţie de sarcinile ce revin fiecărui nivel organizatoric al statului.

În privinţa cheltuielilor, în principiu, ele pot fi împărţite în trei categorii: unele

finanţate în totalitate din bugetele centrale sau federale, după caz (apărare, întreţinerea
relaţiilor diplomatice, serviciul datoriei publice contractate de stat), altele cofinanţate din
bugetele centrale şi cele locale (întreţinerea autorităţilor publice, învăţământul, sănătatea)
şi altele finanţate predilect din bugetele locale (infrastructura locală, urbanizarea,
gospodăria comunală, ordinea publică).

DE REŢINUT: Organizarea bugetară, în statele de tip unitar, pe două paliere (bugetul

administratiei centrale de stat şi bugetele administraţiei locale) reprezintă o structură
simplificată a sistemului bugetar, sistem care însă, în practică (inclusiv în ţara noastră), este
reprezentat de un ansamblu unitar de bugete.

În România, aşa cum precizează legea finanţelor publice, constituirea şi

gestionarea resurselor financiare publice se realizează printr-un sistem unitar de bugete,
care include:
- bugetul de stat;
- bugetele locale;
- bugetului asigurărilor sociale de stat;
- bugetelor fondurilor speciale;
- bugetul trezoreriei statului;
- bugetelor instituţiilor publice autonome;
- bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;
- bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
- bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de
stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri
publice;
- bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Categoriile de bugete enumerate sunt autonome (au venituri şi cheltuieli proprii),
se elaborează şi se aprobă distinct, iar din punct de vedere administrativ titularii lor au
independenţă deplină.
Acest sistem unitar şi corelat de fonduri este reunit în ceea ce se cheamă buget
general consolidat care reflectă, la nivelul unui an, ansamblul veniturilor şi cheltuielilor
statului şi a celorlalte entităţi de drept public. Construcţia sa nu se limitează la simpla
agregare a veniturilor şi cheltuielilor bugetelor componente ci presupune eliminarea
dublelor înregistrări ce pot să apară ca urmare a transferurilor de resurse între diverse
verigi ale sistemului bugetar, prin operaţiunea de consolidare. Această operaţiune
include şi ajustările determinate de intrările anuale de credite externe şi rambursările
ratelor de capital.

BUGETUL GENERAL CONSOLIDAT AL ROMÂNIEI

BUGETUL PUBLIC FONDURI EXTRABUGETARE TRANSFERURI ÎNTRE

NAŢIONAL BUGETE

Bugetul de stat Fondul pentru ajutorul de

şomaj

Bugetele locale Fondul special pentru asigurări

de sănătate

Bugetul asigurărilor Alte fonduri

sociale de stat

Figura nr.2.1.

Bugetul de stat constituie veriga principală a sistemului nostru bugetar, este

conceput şi elaborat ca un buget consolidat, caracter ce decurge din tehnica întocmirii
acestuia, adică, prin eliminarea transferurilor către diferite categorii de bugete. La
procesul de elaborare şi execuţie a bugetului de stat participă un număr însemnat de
factori, instituţii centrale, ministere, în cadrul cărora un rol important revine Ministerului
Finanţelor Publice şi Guvernului care, după însuşirea acestuia, îl supune dezbaterii
Parlamentului.
Veniturile ce alimentează bugetul de stat sunt evidenţiate pe surse de provenienţă,
fiind grupate în:
- venituri curente (fiscale şi nefiscale) , respectiv: impozitul pe profit, T.V.A.,
accizele, taxele vamale, impozitul pe venit, vărsăminte din profitul net al regiilor
autonome, vărsăminte ale instituţiilor publice centrale etc.;
- venituri din capital.
Resursele astfel constituite sunt repartizate, în principal, pentru finanţarea
cheltuielilor privind învăţământul, sănătatea, apărarea, activităţi economice de importanţă
strategică, cercetarea ştiinţifică, ocrotirile sociale, alocaţiile şi ajutoarele pentru copii, alte
activităţi social-culturale şi de protecţie ecologică. Totodată, din bugetul de stat se fac şi
transferuri de resurse către bugetele locale pentru echilibrarea acestora când resursele
proprii nu sunt suficiente. Cheltuielile bugetului de stat sunt structurate, deci, pe domenii
economice, iar în cadrul acestora pe cheltuieli curente şi de capital.
 Bugetele locale reprezintă adevărate instrumente de planificare şi conducere a
activităţii financiare la nivel local, fiind întocmite ca bugete autonome. Structura
bugetelor locale este consecinţa modului în care sunt organizate, din punct de vedere
administrativ-teritorial, localităţile ţării în comune, oraşe, municipii şi municipiul
Bucureşti, judeţe. Elaborarea lor cade în sarcina primarilor, respectiv a preşedinţilor
consiliilor judeţene iar aprobarea acestora este de competenţa consiliilor locale, respectiv
judeţene.
Bugetele locale sunt alimentate cu venituri proprii (venituri din impozite şi taxe
locale şi venituri cu destinaţie specială) şi cu mijloace de echilibrare de la bugetul de
stat sub forma cotelor şi sumelor defalcate din impozitul pe venit şi sumelor defalcate din
T.V.A.
Dacă resursele proprii nu sunt suficiente, bugetele locale pot contracta
împrumuturi din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei statului, pentru
acoperirea golurilor temporare de casă, pot beneficia de transferuri cu destinaţie specială
de la bugetul de stat, sau pot apela la împrumuturi de la băncile comerciale, de la alte
instituţii de credit sau la împrumuturi publice.
Veniturile astfel constituite sunt destinate finanţării acţiunilor specifice
administraţiei de stat locale (cheltuielile pentru întreţinerea autorităţilor locale, o parte a
cheltuielilor pentru învăţământul preuniversitar, unele cheltuieli pentru sănătate,
majoritatea cheltuielilor în domeniul culturii, cheltuielile pentru gospodăria comunală,
cheltuielile pentru acţiuni economice de importanţă locală etc.).
Bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează şi se aprobă în acelaşi cadru şi
în aceleaşi condiţii în care se întocmeşte şi se aprobă bugetul de stat, însă este distinct de
bugetul de stat şi se aprobă de Parlament prin lege separată. Alături de Ministerul
Finanţelor Publice, un rol important în elaborare şi execuţie îl are Ministerul Muncii,
Solidarităţii Sociale şi Familiei şi Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi Sociale.
Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate pe şase resurse
principale, din care patru sunt venituri de natură fiscală (contribuţii pentru asigurări
sociale datorate de angajatori, angajaţi, alte persoane asigurate şi persoane aflate în
şomaj) iar două sunt de natură nefiscală (contribuţia pentru bilete de tratament şi odihnă
şi încasări din alte surse).
Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au ca principală destinaţie
pensiile de asigurări sociale de stat, cheltuielile pentru creşterea copiilor până la doi ani,
trimiterile la tratament balnear şi odihnă, indemnizaţiile şi ajutoarele de asigurări sociale.
Bugetele fondurilor speciale vizează rezolvarea unor probleme de natură
economică şi socială şi sunt alimentate din resurse special afectate acestor scopuri.
Utilizarea lor a devenit o practică curentă în perioada de tranziţie, ajungându-se ca
la un moment dat (anii 1996-1998) să se constituie 11-12 asemenea fonduri, prin ele
tranzitând circa 20% din fondurile financiare publice. Întrucât acest lucru aduce atingere
multor principii bugetare consacrate (cel al universalităţii, cel al unităţii, cel al neafectării
veniturilor), ultima variantă a Legii finanţelor publice (L 500/2002) prevede resorbţia
celor mai multe fonduri speciale în bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat şi
menţinerea în viitor a două fonduri speciale: fondul special al asigurărilor de sănătate şi
cel al asigurărilor pentru şomaj.
 Bugetul fondului naţional unic al asigurărilor sociale de sănătate se aprobă de
către Parlament la propunerea Guvernului, odată cu aprobarea bugetului de stat, ca anexă
la acesta.
Veniturile acestui buget provin din contribuţia de asigurări sociale de sănătate
datorată şi vărsată de asiguraţi, de persoanele fizice şi juridice care angajează personal
salariat, din sume primite prin transfer de la bugetul de stat (pentru persoanele asigurate
prin efectul legii), de la bugetul asigurărilor sociale de stat (pentru persoanele aflate în
concediul medical sau pentru îngrijirea copilului bolnav), de la bugetul asigurărilor de
şomaj (pentru persoanele aflate în şomaj), din donaţii, sponsorizări şi alte venituri.
Cheltuielile acestui buget au ca destinaţie plata serviciilor medicale,
medicamentelor, materialelor şi dispozitivelor medicale, în condiţiile stabilite prin
contractul cadru, cheltuieli de administrare şi funcţionare, unele cheltuieli de capital şi
constituirea fondului de rezervă.
Administrarea fondului se realizează prin Casa Naţională de Asigurări de Sănătate
şi organele sale teritoriale.
Bugetul asigurărilor pentru şomaj este aprobat de Parlament la propunerea
Guvernului, odată cu bugetul asigurărilor sociale de stat, ca anexă la acesta. Gestionarea
acestui buget se realizează de Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei în
colaborare cu Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă.
Veniturile bugetului asigurărilor pentru şomaj se constituie din contribuţia
angajatorilor, angajaţilor şi contribuţii datorate de persoanele care încheie contracte de
asigurări de şomaj, precum şi din alte surse.
Cheltuielile bugetului asigurărilor pentru şomaj sunt reprezentate de
indemnizaţiile de şomaj, contribuţia pentru asigurările sociale de stat pentru şomeri,
plăţile compensatorii, alocaţiile de sprijin, măsuri active pentru combaterea şomajului,
etc.

DE REŢINUT: Bugetul fondului naţional unic al asigurărilor sociale de sănătate şi

Bugetul asigurărilor pentru şomaj se aprobă prin Legea bugetului de stat şi, respectiv,
Legea bugetului asigurărilor sociale de stat. Aceste legi conţin dispoziţii comune dar, prin
anexele la lege, se face distincţia clară între cele două bugete menţionate mai sus şi
bugetul de stat, respectiv, bugetul asigurărilor sociale de stat.

În afara celor două fonduri speciale prezentate (sănătatea şi şomajul) în practica

noastră bugetară se mai constituie şi alte fonduri speciale (ex. Fondul special pentru
modernizarea drumurilor, Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, Fondul
pentru dezvoltarea agriculturii româneşti, Fondul special pentru reasigurare etc.). Ele sunt
însă înglobate în bugetul de stat şi administrate de Ministerul Finanţelor Publice.
Discutabil este însă faptul că veniturile speciale care alimentează aceste fonduri „nu se
depersonalizează” aşa cum cere principiul universalităţii bugetare, ci capătă o destinaţie
specială prin partea de cheltuieli a bugetului de stat.

2.3. Principiile bugetare

Elaborate la începutul secolului al XIX-lea, aceste principii au ca scop organizarea

unei gestiuni clare şi riguroase a finanţelor publice, precum şi facilitarea procesului de
autorizare şi control al Parlamentului asupra activităţii Guvernului în domeniul finanţelor
publice. Unele dintre ele vizează modul de concepere a bugetului (principiul
universalităţii, principiul unităţii), altele periodicitatea întocmirii sale (principiul
anualităţii) iar altele modul de gestionare a banilor publici (principiul realităţii şi

PRINCIPII BUGETARE

Principiul universalităţii

Principiul publicităţii

Principii din cadrul procesului Principiul anualităţii

bugetar românesc, cf. Legii 500/2002
privind finanţele publice Principiul specializării bugetare

Principiul unităţii bugetare

Principiul unităţii monetare

Principiul neafectării veniturilor

Alte principii impuse de-a lungul Principiul realităţii

timpului
Principiul echilibrului

principiul echilibrării bugetului) sau forma de prezentare (principiul specializării şi

principiul publicităţii bugetului).

Figura nr. 2.2.

În ţara noastră, conform Legii privind finanţele publice2 la baza elaborării şi

executării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale şi
bugetelor fondurilor speciale stau: principiul universalităţii, principiul publicităţii,
principiul unităţii bugetare, principiul anualităţii, principiul specializării bugetare şi
principiul unităţii monetare.
a) Principiul universalităţii bugetului presupune ca toate veniturile şi toate
cheltuielile să figureze în buget cu sumele lor totale sau globale, fără vreo compensare
între ele. Înfăptuirea acestui principiu necesită respectarea a două reguli complementare:
regula produsului brut (noncompensării) şi regula nonafectării veniturilor.
Regula produsului brut semnifică faptul că toate veniturile şi toate cheltuielile
trebuie înscrise în buget cu sumele lor brute, fără vreo compensare între ele, care ar

2
Legea privind finanţele publice nr. 500/2002, M.Of. nr. 597/13.08.2002.
conduce la înscrierea în buget numai a soldului dintre acestea, sold care ar fi greu de
interpretat.
Conform regulii neafectării veniturilor cheltuielile şi veniturile publice formează
două blocuri separate, ansamblul veniturilor trebuind să finanţeze ansamblul cheltuielilor.
Veniturile încasate la buget se depersonalizează, neexistând, în principiu, specializarea
unui anumit venit pentru acoperirea unei anumite cheltuieli. În practică, respectarea unei
asemenea reguli poate contribui la evitarea risipei (în cazul că volumul veniturilor ar
depăşi volumul cheltuielilor cărora le sunt afectate) şi la evitarea riscului efectuării
incomplete a unor cheltuieli (în caz contrar).
Aplicarea strictă a acestui principiu are şi unele neajunsuri, evidenţiind un rulaj
artificial al indicatorilor bugetari; din aceste considerente s-a trecut, treptat, de la
caracterul brut al bugetelor publice la bugete publice mixte: parţial brute (în cea mai mare
parte), parţial nete şi parţial afectate.
b) Principiul publicităţii. Publicitatea bugetului presupune ca după supunerea
proiectului de buget dezbaterii parlamentare, şi după aprobarea bugetului, acesta să fie
publicat spre a fi adus la cunoştinţa opiniei publice.
Publicitatea bugetului se realizează prin mass-media (presă, radio, televiziune
etc.), atât în faza de întocmire, cât şi în faza de aprobare şi execuţie a bugetului de stat.
Cifrele bugetului sunt comentate cu prilejul dezbaterilor parlamentare, nu numai în sălile
de şedinţe ale organelor legislative, ci şi în presă, radio-tv ş.a.
După aprobarea legii bugetare aceasta este dată publicităţii în Monitorul Oficial.
În plus, mersul execuţiei bugetare este publicat trimestrial. Sunt date publicităţii
informaţii atât despre bugetul de stat şi bugetele locale, cât şi despre bugetele anexă,
bugetele extraordinare, fondurile speciale, bugetele regiilor autonome etc.
Publicarea de informaţii cu privire la bugetul de stat constituie o necesitate nu
numai pe plan intern, dar şi pe plan extern. Situaţia finanţelor publice, mersul execuţiei
bugetului de stat, evoluţia puterii de cumpărarea a monedei naţionale, alături de dinamica
producţiei industriale şi de creştere economică, influenţează asupra creditului de care se
bucură ţara noastră pe piaţa de capitaluri.
c) Principiul unităţii bugetare. Acest principiu presupune ca toate veniturile şi
cheltuielile statului să fie reflectate într-un singur document şi după o schemă unitară de
clasificare.
Sub aspect financiar, aplicarea unei asemenea reguli dă o imagine mai clară a
situaţiei financiare a statului, deoarece citirea unui singur document face mai uşor de
înţeles provenienţa veniturilor, destinaţia cheltuielilor ca şi faptul dacă veniturile acoperă
sau nu cheltuielile.
Sub aspect politic, un buget unitar, oferă posibilitatea examinării de către corpul
legislativ a politicii financiare de ansamblu promovată de guvern şi pe care poate să şi-o
însuşească sau nu.
Unii economişti consideră că principiul unităţii bugetare nu mai poate fi aplicat
în înţelesul său clasic datorită complexităţii activităţilor publice şi diversificării lor
crescânde. Prin urmare, se preconizează că în locul cuprinderii tuturor veniturilor şi
cheltuielilor într-un document unic, să existe o multitudine de bugete. Construcţia unică a
bugetului este socotită anormală şi din considerente practice, fiind preferată o aglomerare
bugetară, care să respecte separarea organică rezultată din descentralizarea administrativă
pe servicii şi în teritoriu a activităţii statului.
 Astfel, cu timpul, s-a adoptat în practică metoda ca, pe lângă bugetul general sau
ordinar al statului, să se întocmească şi diferite alte categorii de bugete (bugete
extraordinare, bugete anexe, bugete autonome, conturi speciale de trezorerie etc.).

Caseta 2.3.
Bugetele extraordinare se practică în perioadele de dificultăţi financiare deosebite,
determinate de războaie, crize etc. Cheltuielile respective se înscriu într-un buget distinct de
cel ordinar şi se acoperă, de regulă, prin venituri special instituite, aşa cum ar fi: impozite
speciale, împrumuturi publice, emisiuni monetare etc. De exemplu, în România interbelică,
bugetele extraordinare cuprindeau la venituri impozite restante din perioada crizei din anii
1929/1933, iar la cheltuieli datoriile statului către furnizori şi creditori, angajate sau neachitate
în perioada aceleiaşi crize. Din 1935/1936 s-a introdus un nou buget extraordinar “Bugetul
fondului apărării naţionale” care cuprindea la venituri, contribuţia naţională excepţională
pentru apărare, împrumuturi de stat şi alte resurse, iar resursele financiare erau folosite
pentru cheltuieli militare. În anii 1936/1937 s-a instituit un nou buget extraordinar “Bugetul
extraordinar al subsecretariatului aerului” având un conţinut asemănător cu cel al apărării
naţionale.
Bugetele anexe sunt cuprinse în mod distinct în bugetul general al statului fiind întocmite de
unele întreprinderi, instituţii de stat sau de uniuni monopoliste sau fiscale. Acestea figurează,
totuşi, în bugetul general dar numai per sold. Veniturile şi cheltuielile lor se votează de către
parlament după aprobarea bugetului general al statului. Bugetele anexe se justifică din punct
de vedere teoretic prin aceea că prin ele s-ar urmării cunoaşterea exactă a cheltuielilor totale
reclamate de unele servicii publice şi rezultatele întreprinderilor economice de stat
organizate pe baze comerciale. De fapt, procedeul creează un regim aparte pentru
administrarea unor importante fonduri ale statului, scoase în afara bugetului general.
Bugetele autonome sunt bugetele proprii ale colectivităţilor locale şi ale unor organisme
publice (întreprinderi industriale, comerciale, de credit etc.) care au autonomie financiară.
Bugetele autonome se aprobă de către consiliile locale sau de consiliile de administraţie ale
unităţilor economice de stat, iar veniturile şi cheltuielile acestora nu sunt supuse discuţiilor
parlamentare. Având dreptul să contracteze împrumuturi şi să reţină profitul pentru
reinvestire, aceste unităţi publice desfăşoară o activitate financiară care nu este supusă spre
aprobare parlamentului, ci doar spre luare la cunoştinţă.
Conturile speciale de trezorerie se întocmesc pentru încasări şi plăţi care nu constituie
propriu-zis venituri sau cheltuieli definitive pentru buget (exemplu: cauţiuni depuse de
mânuitorii de bani sau alte valori publice şi care urmează a fi restituite la ieşirea acestora din
funcţiune; avansurile acordate de stat unor furnizori şi care urmează a fi regularizate la
efectuarea lucrării; plăţi pentru operaţiuni monetare ale statului şi care urmează să se
recupereze din profitul realizat etc.).
Operaţiunile în conturile speciale de trezorerie au un caracter excepţional sau provizoriu şi
trebuie, în principiu, să se balanseze. Uneori deficitul datorat nerealizării profitului scontat se
acoperă totuşi de la buget, sau se produc deturnări de fonduri prin aceea că resursele
disponibile ale conturilor speciale se utilizează pentru efectuarea unor cheltuieli cu caracter
bugetar, sustrase controlului parlamentar. Conturile speciale de trezorerie se întâlnesc sub
diverse forme, astfel:
- conturi cu afectaţie specială, în care se înregistrează cheltuielile ce sunt acoperite pe
seama unor resurse special mobilizate, fapt ce încalcă principiul neafectării resurselor
bugetare. Comparativ cu celelalte conturi speciale de trezorerie, conturile cu afectaţie
specială reflectă operaţii cu caracter definitiv;
- conturile de comerţ înregistrează veniturile şi cheltuielile aferente unor operaţii cu caracter
industrial sau comercial efectuate in mod ocazional de unele instituţii ale statului (de
 exemplu: activitatea producătoare de venituri din penitenciare, gestionarea unor titluri ale
sectorului public etc.);
- conturile de reglementare cu guvernele altor ţări au la bază acorduri internaţionale prin care
guvernele ţărilor străine finanţează diverse cheltuieli (cheltuieli militare sau pentru
consolidarea datorie publice externe) din ţara care le deschide;
- conturile de operaţiuni monetare sunt deschise pentru a evidenţia veniturile şi cheltuielile
generate de operaţiunile de emisiune monetară, operaţiunile cu Fondul Monetar Internaţional
etc.;
- conturile de avans au rolul de a reflecta avansul acordat de Ministerul Finanţelor Publice
unor colectivităţi locale, în limita creditelor bugetare aprobate, până la încasarea impozitelor
locale prevăzute în bugetele respective;
- conturile de împrumuturi şi de consolidare reflectă împrumuturile de trezorerie acordate
altor state în vederea promovării relaţiilor comerciale sau pentru consolidarea datoriei faţă de
ţara creditoare.

În România, pentru perioada actuală se prevăd a fi întocmite, pe lângă bugetul

ordinar, bugete anexe, fonduri speciale şi extrabugetare pe obiective şi programe de
redresare şi de limitare a dezechilibrelor din economie.

DE REŢINUT: Prin construcţia de bugete din fonduri speciale şi extrabugetare se produce

fenomenul de “debugetizare”, fenomen ce are ca efect scoaterea fondurilor publice de sub
regulile şi principiile impuse de gestionarea banului public. Dacă bugetele anexe la Legea
bugetului de stat încalcă unele principii de drept public, cele constituite din fondurile
extrabugetare încalcă, în plus, şi regula controlului Parlamentului.

d) Principiul anualităţii bugetului este prima regulă bugetară aplicată în practică

şi vizează două aspecte: perioada de timp pentru care se întocmeşte şi aprobă bugetul;
perioada în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile înscrise în autorizaţia
dată Guvernului de către Parlament.
Principiul anualităţii bugetului cere ca acesta să fie aprobat anual de către
Parlament. Această soluţie are atât o motivaţie politică (eficienţa controlului parlamentar
asupra gestiunii financiare a Guvernului nu poate fi reală decât dacă autorizarea şi
controlul are loc la intervale relativ scurte de timp), cât şi o motivaţie tehnică (evaluarea
veniturilor şi cheltuielilor pe perioade mai scurte de timp reflectă mai exact posibilităţile
şi necesităţile financiare ale statului, mai ales în condiţii de instabilitate economică).
Anualitatea bugetară are unele avantaje printre care şi acela că ea coincide cu
ritmul vieţii economice şi politice, însă, în condiţiile contemporane constituie, după unii,
un cadru prea rigid. Există propuneri pentru elaborarea de bugete plurianuale, aducându-
se ca argumente continuitatea serviciilor publice şi mai ales ponderea ridicată a
cheltuielilor de investiţii în totalul cheltuielilor economice, cheltuieli ce se adaptează cu
greu anualităţii.
 Pe plan mondial prevalează, însă, soluţia elaborării şi aprobării bugetului pentru o
perioadă de 12 luni.

Caseta 2.4.
Perioada de un an pentru care parlamentul votează bugetul poate să corespundă cu anul
calendaristic, ca în România, Franţa, Belgia, Austria, Olanda, Germania, Grecia, Indonezia,
Brazilia, Peru, Venezuela etc. unde anul bugetar începe la 1 ianuarie şi se termină la 31
decembrie sau să nu corespundă cu anul calendaristic, aşa cum e cazul în S.U.A., Anglia
etc. Data începerii anului bugetar depinde de caracteristicile economiei naţionale, de
tradiţie, de regimul de lucru al parlamentului etc.
Uneori, exerciţiul bugetar depinde şi de activitatea ramurilor care asigură cea mai mare
parte din veniturile bugetare. De exemplu, o ţară cu un pronunţat caracter agricol este
obligată să aştepte întocmirea proiectului de buget până în momentul în care se poate
estima recolta, deoarece resursele financiare ale statului provin în principal din veniturile
realizate de agricultură. Alegerea datei de 1 aprilie pentru începerea anului bugetar este
determinată uneori de necesitatea cunoaşterii rezultatelor definitive ale întreprinderilor de
stat sau de programul de lucru al parlamentului.
În practica financiară apar frecvent situaţii când unele venituri aferente anului
bugetar nu pot fi încasate până la finele acestuia, sau unele cheltuieli angajate în anul
respectiv nu pot fi lichidate decât în anul următor.
Operarea veniturilor şi cheltuielilor restante ridică problema dacă ele trebuie incluse în
rezultatele executării bugetului anului în care au fost prevăzute sau a celui în care au fost
realizate.
Pentru soluţionarea acestei probleme, în practică, s-au adoptat două sisteme
pentru execuţia de casă a bugetului:
- sistemul de gestiune, care presupune ca la data expirării anului bugetar să se
încheie şi contul de execuţie al bugetului respectiv, veniturile şi cheltuielile realizate
ulterior urmând a se înscrie în execuţia bugetului în anul în care ele s-au realizat;
- sistemul de exerciţiu, conform căruia execuţia bugetului nu se încheie la
expirarea anului bugetar, contul de execuţie rămânând deschis încă o perioadă de 3-6
luni, perioadă în care funcţionează, în paralel, două bugete, unul pentru anul expirat şi
altul pentru anul în curs.
Cel mai utilizat este sistemul de gestiune care este mai practic, dar mai puţin
exact. Sistemul de exerciţiu este mai riguros, dar prezintă şi unele dezavantaje:
funcţionarea temporară a două bugete; întârzierea încheierii bugetului; temporizarea
efectelor controlului.

Caseta 2.5.
În practică se cunosc unele abateri de la principiul anualităţii ca şi în cazul altor principii
bugetare. De exemplu, în Anglia, fondurile consolidate (lista civilă şi cheltuielile legate de
datoria publică) sunt considerate ca sarcini fixe, inevitabile şi indiscutabile şi ca urmare nu se
mai discută şi se aprobă anual. Similar se procedează şi cu veniturile din care se formează
fondurile consolidate. În S.U.A. pentru unele investiţii finanţate de la buget legea permite
angajarea de fonduri pentru o perioadă mai mare de un an, iar pentru alte obiective creditele
bugetare aprobate rămân valabile până la terminarea lucrării sau acţiunii.
În Germania, unele cheltuieli pot fi reportate şi efectuate în anii următori, sau legea permite
angajarea unor cheltuieli pe mai multe exerciţii bugetare. În Franţa, se aplică aşa-zisa formulă a
legilor “Program”. Parlamentul votează o lege specială prin care se aprobă anumite lucrări
publice şi volumul total al cheltuielilor cu defalcare pe ani. Această aprobare de principiu a
sumei globale se numeşte “credit de angajare” completată în fiecare an cu sumele aferente
lucrărilor care se vor realiza în acel an. Sumele se înscriu în bugetul anului, se aprobă odată
cu acesta şi poartă denumirea de “credite de plăţi”. Deşi parlamentul care a votat creditul de
angajare nu este obligat teoretic să voteze bugetul în care sunt cuprinse creditele de plăţi,
practic el nu se poate opune efectuării acestor cheltuieli.
Principiul anualităţii este pus, de altfel, în discuţie şi în mod teoretic. Se susţine că, în condiţiile
contemporane când cheltuielile bugetare cresc mai rapid decât veniturile, se impune aplicarea
unei “politici pe termen lung” care presupune renunţarea la bugetele echilibrate anual şi
acceptarea echilibrului pentru întregul ciclu. Alţi economişti propun ca programele pentru
cheltuieli destinate investiţiilor să nu mai fie supuse aprobării anuale a parlamentului ci
autorizaţia dată să fie valabilă pe o perioadă mai îndelungată, dar cheltuielile de funcţionare să
fie votate în continuare în mod anual etc.

În România, exerciţiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic şi se

încheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanţelor Publice. Toate
operaţiunile efectuate în decursul unui an în contul unui buget, aparţin exerciţiului
corespunzător de execuţie a bugetului respectiv. Pentru toţi agenţii economici şi alţi
contribuabili, anul financiar are aceeaşi durată ca şi exerciţiul bugetar.3
e) Principiul specializării bugetare semnifică faptul că autorizarea parlamentară
nu se dă în bloc, pentru ansamblul veniturilor şi cheltuielilor bugetare, ci cu
individualizarea veniturilor pe surse de provenienţă şi specializarea creditelor bugetare pe
categorii de cheltuieli, în raport de destinaţia acestora, şi în funcţie de conţinutul lor
economic.
Punerea în aplicare a acestui principiu se realizează prin intermediul clasificaţiei
bugetare care este o schemă unitară de grupare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare după
anumite criterii (criteriul administrativ, criteriul economic, criteriul funcţional fiind cel
mai des utilizate). Ea trebuie să fie suficient de simplă şi clară pentru a putea fi uşor
înţeleasă şi aplicată şi să ofere informaţii cu privire la sursa de provenienţă a veniturilor,
destinaţia cheltuielilor, instituţiile publice (ministere, departamente, servicii) prin care se
realizează acestea. Utilizarea ei este obligatorie pentru toate instituţiile publice, atât în
faza de proiectare şi aprobare a bugetului, cât şi în cea de execuţie şi încheiere a acestuia.
Asigurarea bunului mers al activităţii bugetare a impus o anumită supleţe în
aplicarea principiului specializării, concretizată într-o serie de excepţii de la regula
generală: transferuri de credite; viramente de credite; credite globale; fonduri speciale
(secrete) la dispoziţia Guvernului.
f) Principiul unităţii monetare constă în obligativitatea exprimării tuturor
operaţiunilor bugetare în moneda naţională.
Faţă de principiile şi regulile existente în cadrul procesului bugetar românesc, de-
a lungul timpului s-au impus şi altele, complementare acestora, a căror punere în practică
este destul de dificilă, în condiţiile actuale. Este vorba de:
- principiul realităţii semnifică faptul că veniturile şi cheltuielile înscrise în
bugetul public trebuie stabilite pe baze reale, în concordanţă cu evoluţia previzibilă a
situaţiei economico-financiare, astfel încât să se limiteze pe cât posibil eventualele
dificultăţi financiare pe care le pot întâmpina autorităţile publice. În fapt, aplicarea

3
Legea privind finanţele publice nr. 500/2002, M.Of. nr. 597/13.08.2002.
acestui principiu este limitată fie de imposibilitatea de a formula previziuni exacte în
legătură cu evoluţia viitoare a economiei, fie de modul în care se efectuează evaluările
bugetare.
În proiectarea nivelului veniturilor şi cheltuielilor bugetare se utilizează o serie de
tehnici de previziune şi de analize macroeconomice, care vor fi prezentate în paragraful
următor.
- principiul echilibrului bugetar. Acest principiu constă în acoperirea integrală a
cheltuielilor bugetare cu venituri bugetare considerate ordinare.

Caseta 2.6.
În perioada clasică echilibrarea bugetului prin venituri ordinare era considerată ca fiind
“cheia de boltă” a finanţelor publice. În perioada anilor 1960-1980, potrivit doctrinei
bugetare neoclasice, s-a încercat conceptul bugetului regulator prin intermediul unor
fonduri de acţiune conjuncturală, create pe baza unor credite aprobate anual de Parlament.
În prezent, în unele ţări, legislaţia permite în mod implicit întocmirea de bugete deficitare
din motive de politică conjuncturală. De exemplu, în Germania deşi dreptul bugetar interzice
formal întocmirea de bugete deficitare, din motive de politică conjuncturală se poate întocmi
totuşi un buget extraordinar, în care se prevăd cheltuielile de investiţii cu acoperire pe
seama împrumuturilor, plusul respectiv de cheltuieli finanţat din venit extraordinar nefiind
considerat deficit. În alte ţări, deficitul este calificat ca atare, ori de câte ori apare, dar modul
de acoperire cu venituri ordinare sau extraordinare este reglementat mai mult sau mai puţin
restrictiv.

În ţara noastră, pentru perioada actuală, se consideră ca legislaţia bugetară să

prevadă şi posibilitatea administrării unui buget deficitar. Acoperirea deficitului bugetar
se va realiza prin împrumuturi pe termen scurt, mijlociu şi lung de la bănci, case de
economii, prin lansarea de obligaţiuni de stat (bonuri de tezaur), atât pe piaţă internă cât
şi pe piaţă externă.
Întocmirea de bugete deficitare în România nu a fost totuşi o măsură sănătoasă
pentru finanţele ţării întrucât de la o cheltuială publică cu plata dobânzilor de 6% din
totalul cheltuielilor publice în anul 1995, s-a ajuns la 28,5 % la nivelul anului 2002.

DE REŢINUT: În prezent, majoritatea ţărilor îşi întocmesc bugetele cu un deficit care

variază ca procent din PIB, în funcţie de politicile bugetare aplicate de fiecare în parte.
Totodată, conform legislaţiei româneşti în vigoare, singurul buget care se poate întocmi,
aproba şi executa cu deficit bugetar este bugetul de stat.