CUPRINS INTRODUCERE ...................................................................................................................... 2 CAPITOLUL I. BUGETUL DE STAT PRINCIPALUL PLAN FINANCIAR LA NIVEL CENTRAL .................................................................................................................. 4 1.1. SISTEMUL BUGETAR.

. TIPURI DE BUGETE ................................................... 3 1.2. CONCEPTUL DE BUGET I ROLUL SU ................................................. 6 1.3. PRINCIPII BUGETARE....................................................................................... 8 1.4. STRUCTURA BUGETULUI DE STAT PROIECTUL DE BUGET PE ANUL 2005.............................................................................................................................. 13 CAPITOLUL II. METODE I TEHNICI DE DIMENSIONARE A VENITURILOR I CHELTUIELILOR BUGETARE ......................................................... 23 2.1. METODE CLASICE .......................................................................................... 23 2.2. METODE MODERNE....................................................................................... 24 2.3. INCERTITUDINE I RISC N OPTIMIZAREA INDICATORILOR BUGETARI ................................................................................................................ 27 CAPITOLUL III. PROCESUL BUGETAR TRSTURI; ETAPE ............................... 29 3.1. ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET ............................................................ 30 3.2. APROBAREA PROIECTULUI DE BUGET.................................................... 32 3.3. EXECUIA BUGETULUI................................................................................... 34 3.4. NCHEIEREA I APROBAREA CONTULUI DE EXECUIE BUGETAR ... 35 3.5. CONTROLUL BUGETAR .............................................................................. 36 CAPITOLUL IV. ANALIZA VENITURILOR I CHELTUIELILOR BUGETARE N PERIOADA 1995 2005 .......................................................................................................... 40 4.1. ANALIZA VENITURILOR BUGETULUI DE STAT........................................ 40 4.2. ANALIZA CHELTUIELILOR BUGETULUI DE STAT ................................... 47 4.3. ANALIZA VENITURILOR I CHELTUIELILOR BUGETARE COMPARATIV CU EVOLUIA PIB ...................................................................... 58 CAPITOLUL V. CONCLUZII I PROPUNERI..................................................................... 77 5.1. PROCESUL BUGETAR N ROMNIA ...................................................... 65 5.2. PERSPECTIVE BUGETARE N PERIOADA 2006 2008 ............................... 68 5.3. POLITICA BUGETAR A ROMNIEI N PERSPECTIVA ADERRII LA U.E. .............................................................................................................................. 70

BILIOGRAFIE
1

INTRODUCERE

Instituirea sistemelor bugetare este rezultatul eforturilor depuse, n mod deosebit de burghezia aflat n ascensiune, pentru a se realiza o anumit ordine n domeniul finanelor publice. Parlamentele au fost chemate periodic pentru a se pronuna n legtur cu volumul i destinaia resurselor financiare ale statului, resurse care au fost nscrise ntr-un document numit bugetul de stat. Etimologic, cuvntul buget provine din latinescul budge care nseamn sac sau pung de bani. Cuvntul a circulat n evul mediu, n Frana, sub forma bouge i bougette iar, n Anglia, sub forma budget, semnificnd sculeul sau punga n care, de obicei, erau aduse la Parlament documentele referitoare la veniturile i cheltuielile statului. Un asemenea document a fost ntocmit pentru prima oar n Anglia, la nceputul secolului al XIII-lea, mai exact n anul 1215. n Europa, termenul de buget a fost utilizat, oficial, la nceputul secolului al XIX-lea, n anul 1806, n Frana. n rile romne, cuvntul buget apare n Regulamentele Organice, care definesc sensul termenului biudje prin nchipuirea cheltuielilor anului viitor. Ulterior, noiunea de buget a evoluat continuu. Motivaia politic a elaborrii sale a fost completat cu cea financiar (evitarea risipei). S-au stabilit, n timp, reguli precise (unitatea, universalitatea, anualitatea, specializarea creditelor, neafectarea veniturilor) inspirate de ideea de a realiza o gestiune eficient a veniturilor statului i de a nfptui echilibrul bugetar. Noile concepii n domeniul finanelor publice au adus transformri profunde noiunii de buget. Tendina actual este de a lrgi noiunea tradiional de buget att n timp (bugetul plurianual) ct i n spaiu (buget public naional). n acelai timp, noiunea de echilibru capt un aspect mai general (echilibru economic) i mai dinamic (echilibru ciclic). Aceast evoluie se resimte, n mod natural, asupra procedurii de elaborare i aprobare a bugetului, n timp ce n legtur cu execuia i controlul bugetului transformrile sunt mai puin spectaculoase. Noiunea de buget poate fi abordat din mai multe puncte de vedere: sub aspect formal, sub aspect juridic, ca instrument al politicii economice i sociale. Sub aspect formal, bugetul public reprezint documentul program n care statul nscrie annual marimea i structura veniturilor i cheltuielilor din cadrul economiei publice. Veniturile sunt grupate dup caracterul lor (fiscal sau nefiscal) i dup sursa de provenien, n cadrul fiecrei subdiviziuni stabilindu-se nivelul ncasrilor. Cheltuielile
2

se nscriu dup destinaia pe care o capt (pe domenii de activitate, ramuri sau subramuri) i dup coninutul lor economic (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale i servicii, cheltuieli de capital, etc.) stabilindu-se nivelul acestora. Pe scurt, bugetul public reflect activitatea privind finanele publice ale unui stat. Sub aspect juridic, bugetul public este actul prin care se prevd i se aprob prin lege, veniturile i cheltuielile anuale ale statului i ale altor entiti de drept public. Sub aspect economic, bugetul de stat reprezint relaii economice sub form bneasc ce iau natere n procesul repartiiei produsului intern brut n legtur cu ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului.

CAPITOLUL I. BUGETUL DE STAT PRINCIPALUL PLAN FINANCIAR LA NIVEL CENTRAL

1.1. SISTEMUL BUGETAR. TIPURI DE BUGETE

La nivelul fiecrui stat se elaboreaz mai multe categorii de bugete corelate, care alctuiesc un sistem. Sistemul bugetar este difereniat n funcie de structura organizatoric a fiecrui stat i difer de la o ar la alta. Din punct de vedere al structurii organizatorice, ntlnim dou tipuri de bugete: Buget de tip unitar (Romnia, Frana, Italia, Marea Britanie, Italia, Spania, Suedia, Olanda etc.). Buget de tip federal (S.U.A., Canada, Elveia, Austria, Germania, India etc.). Statele de tip unitar sunt organizate n uniti administrativ-teritoriale la nivelul crora funcioneaz organe ale puterii i administraiei de stat locale. Structura sistemului bugetar n statele de tip unitar cuprinde un buget al
3

autoritilor publice central i bugetele locale, care corespund unitilor administrativteritoriale. Statele de tip federal au o structur organizatoric ce include: federaia, statele, provinciile sau regiunile membre ale federaiei i unitile administrativ-teritoriale proprii fiecrui stat membru al federaiei. Structura sistemului bugetar n cadrul acestor state cuprinde: bugetul federaiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federaiei i bugetele locale. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor, ntre bugetul central i cele locale, se realizeaz corespunztor atribuiilor care revin aparatului de stat central i celui local. n mod obinuit, veniturile cele mai importante i principalele categorii de cheltuieli intr n atribuiile bugetului central, iar bugetele statelor i n cele locale sunt nscrise venituri i cheltuieli de importan mai mic. Structura veniturilor i cheltuielilor aferente fiecrei verigi a sistemului bugetar difer de la o perioad la alta, fiind influenat de sarcinile ce revin organelor centrale i celor locale. n Romnia, stat de tip unitar, conform Legii nr.500/2002 privind finanele publice, prin sistem bugetar se nelege un sistem unitar de bugete care cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, bugetele instituiilor publice finanate integral din veniturile proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice i bugetul fondurilor externe nerambursabile1. Acest sistem unitar i corelat de fonduri formeaz bugetul general consolidat, prin care se dimensioneaz i se compar, la nivelul unui an veniturile i cheltuielile statului i ale celorlalte instituii publice. Bugetul general consolidat reflect, aadar, fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale i nefiscale i de repartizare a acestora pe destinaii, n conformitate cu nevoia social i cu obiectivele de politic financiar specifice anului la care se refer. Sfera de activitate care formeaz sistemul bugetar din Romnia cuprinde: nvmntul, sntatea, cultura, aprarea, justiia, autoritatea public, protecia mediului nconjurtor, asisten i protecie social, activiti de interes strategic, transporturi i telecomunicaii, cercetare tiinific etc.
1

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n ,,Monitorul Oficial" nr. 597, 2002. 4

Bugetul administraiei de stat centrale, cuprinde veniturile centralizate ale statului i repartizarea acestora pentru finanarea cheltuielilor privind nvmntul, sntatea, cultura, asisten social, alocaii i ajutoare pentru copii, protecia ecologic, aprare, ordine public, cercetare etc. La nivel local, veniturile bugetare sunt relativ restrnse i provin din: venituri proprii: impozite locale (impozit funciar, impozit pe cldiri si autovehicule, taxe profesionale etc., ca impozite directe, precum i taxe de consumaie pe anumite produse, ca impozite indirecte); veniturile provenind din exploatarea bunurilor aparinnd administraiei locale: cote defalcate din impozite de stat; subvenii i transferuri; mprumuturi contractate de administraia local.

Principalele cheltuieli locale constau n: finanarea nvmntului de stat; ocrotirea sntii din fonduri publice; utilizarea i extinderea infrastructurii; serviciul datoriei interne, aferente mprumuturilor locale. n ultima vreme, se constat, n numeroase ri, tendina de cretere a cheltuielilor efectuate de bugetele locale. Cauzele care determin acest fenomen sunt multiple i variate, printre care se numr: creterea cheltuielilor n domeniul social; mbuntirea infrastructurii la nivel local; cunoaterea mai aprofundat, la nivel local, a situaiei din teritoriu, ceea ce implic necesitatea sporirii autonomiei locale (a puterii de decizie n privina efecturii anumitor cheltuieli). n majoritatea rilor, bugetele locale se echilibreaz prin acordarea de transferuri sau subvenii de la bugetul central. Transferurile se acord cu destinaie special sau pentru finanarea diverselor aciuni la nivel local. n msura n care bugetele locale nu se echilibreaz cu ajutorul subveniilor i cnd autoritile locale au competena i libertatea n acest sens, se poate apela la contractarea de mprumuturi de la bnci, organizaii financiare specializate sau organisme internaionale2.
2

Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finane publice. Note de curs, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE, Bucureti, 2001, p.13-14.

1.2. CONCEPTUL DE BUGET I ROLUL SU

Potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanele publice, prin buget se nelege un document prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice3. Bugetul de stat poate fi definit sub dou aspecte: juridic, este un act n care se nscriu veniturile i cheltuielile probabile ale statului pe o perioad determinate de timp, de obicei un an. Bugetul de stat este un instrument de previziune i prevederile coninute au caracter obligatoriu; economic, exprim relaiile economice n form bneasc, ce se formeaz n procesul repartiiei PIB, n legtur cu ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului. n statele democratice moderne, elaborarea, execuia si controlul bugetar sunt realizate n conformitate cu procedurile de drept bugetar i n cadrul principiilor contabilitii publice, asigurndu-se, n egal msura, un echilibru ntre puterea legislativ i cea executiv, n conformitate cu prevederile constituionale. Legea bugetului de stat este influenat de concepiile politice, economice i sociale specifice fiecrei perioade, ca i de interesele grupurilor care exercit puterea politic. Bugetul de stat evideniaz nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua n viitor i mrimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziia statului, ca i durata de timp pentru care se elaboreaz. Bugetul de stat exprim relaiile economice n form bneasc ce iau natere n procesul repartiiei produsului intern brut, n conformitate cu obiectivele de politic economic, social i financiar ale fiecrei perioade. n ara noastr, bugetul de stat reprezint un plan financiar la nivel macroeconomic pe termen scurt. Pentru termene medii sau lungi, se elaboreaz bugete-program, n care sunt prevzute cheltuielile publice mai ndelungate (investiiile), concomitent cu prognozarea veniturilor corespunztoare. Bugetul de stat este conceput i elaborat ca un buget consolidat. Caracterul de buget consolidat decurge din tehnica ntocmirii lui, n conformitate cu care se elimina transferurile dintre diferitele categorii de bugete. Bugetul consolidat reflect la nivelul unui an dimensiunea efortului financiar public i starea de echilibru sau dezechilibru
3

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 597,2002 6

financiar. Rolul bugetului de stat este pus n eviden de modalitile de exercitare a funciilor finanelor publice. Bugetul nu reprezint doar un tablou sintetic n care se nscriu i prin care se compar veniturile i cheltuielile publice. Rolul acestuia este mult mai complex. El este considerat un instrument prin care se realizeaz alocarea i redistribuirea resurselor i care prezint utilitate n procesul reglrii activitii economice i sociale. Rolul bugetului de stat se manifest n activitatea economic, social i financiar, exprimndu-se astfel: din punct de vedere financiar, asigur mobilizarea i distribuirea resurselor financiare ale statului, n vederea ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale; din punct de vedere economic, bugetul de stat cuprinde diverse instrumente i tehnici de intervenie n activitatea economic i social, prin intermediul crora statul i realizeaz politica de stimulare economic i protecie social4. Rolul alocativ al bugetului decurge din nsi natura statului, care n mod tradiional i asum sarcina finanrii serviciilor publice. Bugetul general al statului reflect, n partea de cheltuieli a acestuia, modul de alocare a resurselor fiecrui an bugetar. Rolul distributiv al bugetului este pus n eviden tocmai de natura lui specific, respectiv aceea de instrument ce reflect relaii de mobilizare a resurselor i de repartizare a acestora pentru finanarea unor activiti i aciuni determinate expres. Bugetul este instrumentul prin care se redistribuie o parte din produsul intern brut. Rolul de reglare a vieii economice decurge n importana bugetului de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflect politica economic promovat de Guvern. Prin orientrile bugetului se poate aciona asupra economiei stimulnd sau frnnd o anumit activitate. Autoritile publice pot aciona, n acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor i soldului bugetar. Cheltuielile publice constituie un mijloc de care dispune puterea public pentru a favoriza relansarea global sau sectorial. Sporirea prii din resursele publice care se distribuie cu titlu de cheltuieli influeneaz consumul i producia naional. Diminuarea cheltuielilor publice poate reprezenta un mijloc prin care Guvernul acioneaz n sensul reducerii importului si limitrii inflaiei. Reglarea activitii economice prin intermediul soldului bugetar se bazeaz pe
4

Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finane publice. Note de curs, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE, Bucureti, 2001, p. 15.

acceptarea deficitului, care, potrivit teoriei clasice, stimuleaz economia. Acoperirea deficitului se realizeaz adesea prin emisiune monetar, ceea ce determin creterea ratei inflaiei. Acceptarea unui deficit controlat st la baza limitrii presiunii fiscale i a poverii prelevrilor obligatorii. 1.3. PRINCIPII BUGETARE

Bugetul de stat trebuie s reflecte n mod real veniturile statului posibil de realizat i cheltuielile aferente perioadei la care se refer. El este construit innd seama de unele principii, a cror importan difer de la o ar la alta, n funcie de gradul de dezvoltare a economiei, de implicarea statului n plan economico-social, de stadiul de democratizare, de tradiiile social-culturale etc5. Principiile care stau la baza elaborrii i execuiei bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale i bugetelor locale sunt: Principiul universalitii; Principiul unitii; Principiul anualitii; Principiul echilibrului bugetar; Principiul specializrii; Principiul publicitii; Principiul neafectrii veniturilor bugetare.

Principiul universalitii presupune nscrierea n buget a veniturilor i cheltuielilor n sumele lor totale, fr omisiuni i fr compensri reciproce, astfel nct Parlamentul s dispun de informaiile privind veniturile totale pe care statul urmeaz s le ncaseze n perioada considerat, precum i destinaia acestora. Aceast regul a bugetului brut se bazeaz pe necesitatea nscrierii n buget a veniturilor i cheltuielilor statului n sume brute sau totale. Scopul urmrit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicnd compensarea ntre cheltuieli i venituri proprii. Chiar i n situaiile n care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile, principiul universalitii nu permite nscrierea n buget numai a soldului dintre acestea. n buget, veniturile trebuie s figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale.
5

Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finane publice. Note de curs, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE, Bucureti, 2001, p.17

Practica dovedete c sunt i excepii de la acest principiu, deoarece veniturile i cheltuielile unor instituii publice sunt nscrise numai n soldul rezultat. Un exemplu ar fi vrsmintele ctre bugetul de stat i subveniile primite de la acesta, n relaiile dintre bugetele locale i bugetul general al statului. Exist i unele situaii speciale, reglementate prin lege, ce constituie excepii de la principiul universalitii: resursele provenind din donaii, care nu majoreaz resursele publice totale, ci au o afectaie special n conformitate cu voina celui care efectueaz donaia; fondurile de sprijin, care reprezint resurse ale particularilor puse la dispoziia administraiilor publice cu condiia realizrii unor lucrri publice sau prestaii determinate; reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea ctre buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu. Principiul unitii bugetare impune existena unui document unic, n care s se nscrie veniturile i cheltuielile publice exprimate n sumele lor totale. n acest mod se creeaz posibilitatea stabilirii raportului dintre veniturile i cheltuielile bugetare. Particularitile sistemului bugetar au impus, ns, apariia unor documente anexe, cum ar fi: a) Bugetele autonome pot fi ntocmite de: colectivitile locale, instituii publice din sfera administraiei i serviciilor publice cu caracter industrial i comercial. Acestea dispun de autonomie bugetara, n sensul ca i dirijeaz singure cheltuielile, dar resursele lor proprii, nefiind suficiente pentru acoperirea cheltuielilor, nu dispun i de autonomie financiar. Pentru echilibrare, aceste entiti beneficiaz de subvenii sau transferuri de la bugetul de stat. ntocmirea acestor bugete reflect opiunea de a lupta mpotriva unui centralism excesiv al puterii publice. b) Bugetele extraordinare se ntocmesc n situaii de excepie: calamiti naturale, criz economic, rzboi etc. Faptul c, uneori se ntocmesc pe durate care depesc un an, a condus la prerea ca prevederile financiare la care se refer ar putea fi cuprins n bugetul ordinar. Exist i o latur negativ a acestor bugete, aceea c, uneori, prin ntocmirea lor se ncearc mascarea adevratelor dimensiuni ale deficitului bugetar sau scoaterea de sub controlul Parlamentului a anumitor venituri i cheltuieli. c) Bugetele anex cuprind venituri i cheltuieli distincte fa de bugetul de stat, se voteaz separat de acesta, dar reprezint anexe la bugetul general. Aceste bugete pot avea
9

caracter civil sau militar. d) Conturile speciale de trezorerie evideniaz, de obicei, ncasri i pli care nu au caracter definitiv pentru bugetul de stat. n numeroase ri s-a generalizat practica prin care ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor s se deruleze prin intermediul sistemului de Trezorerie. n ara noastr, acest procedeu s-a introdus gradual, ncepnd din anul 1992, execuia de cas a bugetului de stat efectundu-se pn atunci prin Banca Naional). n Romnia, exist o multitudine de bugete elaborate i aprobate la nivel central i local, determinate de specificul economiei noastre n tranziie, ceea ce face ca unitatea bugetar s nu fie respectat n forma ei clasic. Excepiile de la principiul unitii bugetare sunt reprezentate de bugetul asigurrilor sociale, de bugetele fondurilor speciale, de bugetele anex i de bugetele autonome ntocmite de instituii i regii publice, care trebuie s-i acopere cheltuielile din venituri proprii. Bugetul general consolidat este corelat, din punctul de vedere al asigurrii echilibrului, cu bugetul asigurrilor sociale de stat i cu bugetele locale care funcioneaz ca bugete autonome i care sunt supuse aprobrii Parlamentului. Anual, se prevd prin lege fondurile speciale care funcioneaz pe principiul bugetelor anex i care difer de la un an la altul ca numr i dimensiune n raport de scopurile pentru care se constituie, n execuie, intervin rectificri ale bugetului datorit influenei unor factori nou aprui sau imposibilitii colectrii veniturilor la nivelul prevzut prin legea de adoptare a bugetului. Rectificrile sunt propuse de Guvern i aprobate de Parlament. Principiul anualitii bugetului este primul principiu bugetar aplicat n practica, care s-a meninut de-a lungul timpului, dei coninutul tradiional a fost uneori reconsiderat din raiuni tehnice legate de asigurarea strii de echilibru sau din cauze economice referitoare, mai ales, la finanarea cheltuielilor de investiii care necesit alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an6. Acest principiu se refer, pe de o parte, la perioada de timp pentru care se ntocmete i se aprob bugetul i, pe de alt parte, la perioada de timp, n care se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile. Perioada de nregistrare contabil i de execuie a operaiunilor bugetare este esenial din punctul de vedere al gestionrii resurselor publice. Anul bugetar reprezint perioada de timp pentru care se ntocmete i aprob
6

Vcrel, Iulian i colaboratorii, Finane publice, Ediia a II-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, p. 568. 10

bugetul. Acesta poate coincide sau nu cu anul calendaristic. Datorit faptului c execuia prevederilor din buget, att la venituri, ct i la cheltuieli nu se ncheie, ntotdeauna, la data expirrii anului bugetar, aceasta neconcordanta se soluioneaz, n practic, n dou variante: - sistemul de gestiune - const n nchiderea automat a bugetului la data expirrii anului bugetar, veniturile i cheltuielile neefectuate urmnd s fie nscrise n contul anului bugetar urmtor, ceea ce nu evideniaz distinct eforturile i preocuprile unui an bugetar; - sistemul de exerciiu - prevede o perioad de 3-6 luni dup expirarea anului bugetar, timp n care este permis realizarea veniturilor i cheltuielilor aferente anului bugetar ncheiat. Aceasta perioad, denumit de exerciiu bugetar, poate fi, deci, de 15-18 luni. Dei elimin dezavantajul primei variante, are neajunsul ca, pe aceast perioad de prelungire, se deruleaz, n paralel, operaiuni implicate de dou bugete anuale distincte. n Romnia, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Deci, execuia bugetar ncepe cu data de 1 ianuarie i se ncheie la data de 31 decembrie n fiecare an. Orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31 decembrie se va ncasa sau se va plti n contul bugetului anului urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept. Astfel, execuia bugetului se realizeaz conform sistemului de gestiune. Potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanele publice, creditele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se reporteaz n anul viitor, cu pstrarea destinaiei iniiale. Principiul echilibrului bugetar a fost considerat vreme ndelungat ca principiul de aur al gestiunii bugetare i este forma ideal de execuie bugetar. Const n asigurarea egalitii dintre venituri i cheltuieli bugetare. Echilibrul bugetar cuprinde att ntocmirea bugetului n condiii de egalitate a veniturilor cu cheltuielile, ct i pstrarea echilibrului n perioada de execuie. Principala cauz care genereaz dezechilibre bugetare, deci apariia deficitului bugetar, o reprezint creterea cheltuielilor publice (de administraie, creterea cheltuielilor cu serviciul datoriei publice etc.). n practic se ignor i acest principiu, astfel c, n numeroase ri, bugetele se ntocmesc i se ncheie cu deficit. n vederea acoperirii cheltuielilor bugetare care depesc veniturile, statele adopt tot felul de soluii: reexaminarea veniturilor n scopul majorrii, iar a cheltuielilor n vederea reducerii; creterea cotelor de impozite sau introducerea de impozite noi; emisiunea suplimentar de moned;
11

contractarea de mprumuturi pe piaa intern sau extern. Specialitii doresc renunarea la principiile anualitii i echilibrului, optnd pentru

ntocmirea de bugete plurianuale, n cadrul crora s se asigure echilibrul dintre venituri i cheltuieli pe perioade mai lungi (,,bugetele ciclice"). n ara noastr, se remarc faptul c bugetele elaborate pentru ultimii ani s-au caracterizat prin deficit bugetar. Principiul specializrii bugetare reprezint principiul potrivit cruia veniturile nscrise n buget sunt aprobate de Parlament, pe surse de provenien, iar cheltuielile, pe categorii. Suma limit pn la care se pot efectua pli n contul fiecrei cheltuieli aprobate, reprezint creditul bugetar. Gruparea veniturilor i cheltuielilor ntr-o anumit ordine, corespunztor unor criterii bine determinate, reprezint clasificaia bugetara. Aceasta permite puterii legislative s-i formeze o imagine clar asupra bugetului de stat. Individualizarea poziiilor privind veniturile i cheltuielile publice, pe baza unor criterii bine definite, semnific specializarea bugetar. n plus, Parlamentul aprob nivelurile cheltuielilor ca limite maxime, care, pentru fiecare destinaie, reprezint credite bugetare. Plile de cas se pot efectua, astfel, din conturile deschise fiecrei cheltuieli aprobate, n cadrul limitelor reprezentnd creditele bugetare. Legea bugetar anual aprob pentru fiecare an bugetar lista impozitelor i taxelor, precum i cotele acestora. Este interzis perceperea cu orice titlu i sub orice denumire de contribuii, directe sau indirecte, cu excepia celor stabilite prin lege. n ceea ce privete creditele bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu, acestea se aprob tot prin Legea bugetar anual, n structura stabilit de aceast lege. Respectarea specializrii bugetare, prin clasificaia bugetar, presupune utilizarea creditelor bugetare n cadrul destinaiilor pentru care s-au aprobat, neadmindu-se virarea acestora de la un ordonator de credite la altul sau de la un capitol de cheltuieli la altul. Virrile de credite bugetare ntre celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, al nivelul fiecrui ordonator principal de credite se pot efectua, fiind de competena acestuia, pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor subordonate. Principiul publicitii bugetare (transparena) presupune ca, n urma dezbaterii i aprobrii de ctre Parlament, bugetul de stat s fie adus la cunotina opiniei publice. Bugetul statului este cunoscut prin mass-media nc din faza de proiect i din timpul dezbaterilor parlamentare. Dup aprobarea acestuia, Legea bugetar anual este publicat n Monitorul Oficial i n culegeri legislative. Forma n care bugetul este dat publicitii trebuie s fie simpl, clar i precis, aa nct sa fie accesibil i celor nespecializai. Acest deziderat nu este totdeauna atins, datorit diversitii clasificaiilor bugetare, volumului i complexitii documentelor bugetare.
12

Necesitatea respectrii acestui principiu poate fi privit sub diverse aspecte: informaiile cu privire la situaia financiar s fie cunoscute (care, n calitate de pltitor de impozite, de contribuabil, are de o parte; pe de alt parte, n contextul relaiilor monetare internaionale s existe posibilitatea gradul de bonitate al rii (evoluia datoriei publice i alte asemenea date)7. Principiul neafectrii veniturilor bugetare se refer la faptul c, odat vrsate la buget, veniturile se depersonalizeaz. Altfel spus, veniturile, n ansamblul lor, finaneaz cheltuielile n totalitatea lor. Un anumit venit nu este destinat unei anume cheltuieli, deoarece nu se poate realiza o concordan deplin ntre nivelul unui venit i cel al cheltuielii ce urmeaz a fi acoperite din venitul respectiv. n cazul veniturilor cu destinaie special (care reprezint o abatere de la acest principiu), fie sunt insuficiente, ceea ce ridic probleme n privina realizrii obiectivului respectiv din fondul bugetar, fie sunt mai mari dect necesarul, ceea ce genereaz o risip de fonduri. n Legea privind finanele publice din ara noastr este prevzut destinaia resurselor publice, care vizeaz: domeniul social, asigurarea cerinelor de aprare a rii i a ordinii publice, susinerea unor programe de cercetare, domeniul economic i finanarea administraiei de stat centrale i locale i a altor cheltuieli prevzute. Fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetar, evideniaz venituri cu afectaie special reprezentnd o excepie de la principiul neafectrii veniturilor bugetare8. de populaie acest drept), pe economice, financiare i de a oferi date cu privire la veniturilor i cheltuielilor bugetare,

starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, gradul de fiscalitate, evoluia serviciului

1.4. STRUCTURA BUGETULUI DE STAT PROIECTUL DE BUGET PE ANUL 2005

Bugetul de stat este bugetul administraiei centrale de stat. Este elaborat i administrat de Guvern, iar aprobarea sa revine Parlamentului. Bugetul de stat cuprinde
7

Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finane publice. Note de curs, Editura Fundatiei ROMNIA DE MINE, Bucureti,

2001, p.21.
8

Vcrel, lulian i colaboratorii,Finane publice, Ediia a Il-a,Editura Didactic i Pedagogic,

Bucureti,1999,p.577. 13

totalitatea veniturilor i cheltuielilor de importanta centrala, care sunt repartizate prin legea bugetara anuala. Structura bugetului de stat cuprinde: I. Total venituri, formate din: 1. Venituri curente: venituri fiscale; impozite directe (impozite pe salarii, impozite pe profit); impozite indirecte (TVA, accize, taxe vamale); venituri nefiscale.

2. Venituri din capital: II. Total cheltuieli, care cuprind: 1. Cheltuieli curente: cheltuieli de personal; cheltuieli materiale; subvenii i transferuri ;

2. Cheltuieli de capital; 3. Dobnzi aferente datoriei publice; 4. Fond de rezerv la dispoziia Guvernului; III. Excedent (+), /Deficit (-). Structura veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat pe 2005, conform Legii bugetului de stat pe anul 2005 este urmtoarea: Veniturile bugetului de stat pe anul 2005 sunt n sum de 357.244,1 miliarde lei i se prezint astfel:

Tabelul nr.1 - miliarde lei VENITURI TOTAL Din care: Venituri curente Din acestea: a) venituri fiscale: - impozite directe, Din care: - impozitul pe profit 60.710,0 335.997,1 75.262,8 356.036,1 357.244,1

14

- impozitul pe salarii i venit - cote i sume defalcate din impozitul pe venit pentru bugetele locale (se scad) - alte impozite directe - contribuii - impozite indirecte, Din care: - taxa pe valoarea adugat - taxa pe valoarea ncasat - sume defalcate din taxa pe valoarea adugat petnru bugetele locale (se scad) - accize - taxe vamale - alte impozite indirecte b) venituri nefiscale Venituri din capital ncasri din rambursarea mprumuturilor acordate SURSA: Ministerul Finanelor Publice

76.887,0 -69.694,2

6.540,0 820,0 260.734,3

126.545,3 186.094,0 -59.548,7

97.733,0 16.752,0 19.704,0 20.039,0 1.133,0 75,0

Resursele bugetare aflate la dispoziia statului pentru acoperirea cheltuielilor bugetare sunt formate din venituri curente, venituri din capital i ncasri din rambursarea mprumuturilor acordate. Aportul cel mai important la constituirea acestor resurse este adus de veniturile curente 356.036,10 mld. lei, veniturile din capital fiind de 1.133,0 mld. lei, iar cele din ncasri din rambursarea mprumuturilor n valoare de 75 mld. lei:

Grafic nr. 1

15

Constituit pe baza datelor din tabelul nr.1

Veniturile curente sunt formate din venituri fiscale i nefiscale, veniturile fiscale constituind marea mas a acestor resurse, iar impozitele fiind principalul canal de procurare a veniturilor bugetare.

Graficul nr. 2

16

Constituit pe baza datelor din Tabelul nr. 1 Veniturile nefiscale au un nivel mai redus, att pentru c sfera de cuprindere a sectorului public este limitat, ct i datorit unei rate de profitabilitate mai mici nregistrate n activitatea ntreprinderilor n activitatea instituiilor. Analiza structurii i evoluiei resurselor publice n Romnia, i ndeosebi a veniturilor fiscale, pune n eviden mutarea accentului pe fiscalitatea indirect i relaxarea impozitelor directe. Principalele impozite indirecte care se percep n prezent n ara noastr sunt: taxa pe valoarea adugat (impozit general de consum), accizele (taxele speciale de consumaie se stabilesc asupra bunurilor care intr n consumul unor anumite categorii ale populaiei) i taxele vamale. Celelalte impozite indirecte au o pondere foarte mic. n acest sens, este prezentat n graficul urmtor structura impozitelor indirecte din Romnia, n anul 2005:

Graficul nr. 3

17

Structura impozitelor indirecte din Romnia, n anul 2005

taxe vamale 7% TVA accize 41% TVA 52% accize taxe vamale

Constituit pe baza datelor din Tabelul nr. 1 Ponderea cea mai important n cadrul impozitelor indirecte o constituie TVA 126.545,30 mld. lei, fiind urmat de accize 97.733,00 mld. lei i taxe vamale 16.752,00 mld. lei. Impozitele directe cuprind: impozitul pe profit, impozitul pe salarii i venit, alte impozite directe i contribuii. Structura acestora pe anul 2005 aratdastfel:

18

Graficul nr. 4
Structura impozitelor directe din Romnia n anul 2005

- alte impozite - contribu?ii directe 1% 5% - impozitul pe profit 42% - impozitul pe salarii ?i venit 52% - Impozitul pe profit - Impozitul pe salarii i venit - Alte impozite directe - Contribuii

Constituit pe baza datelor din Tabelul nr. 1 Din graficul de mai sus se poate observa, c n cadrul impozitelor directe, impozitul pe salarii i venit ocup primul loc, cu o cifr de 76.887,00 mld. lei, fiind ndeaproape urmat de impozitul pe profit cu 60.710,00 mld. lei, ceilali indicatori avnd procente mult mai mici (alte impozite directe - 6.540,00 mld. lei. contribuii - 820,00 mld. lei).

19

Cheltuielile bugetului de stat pe anul 2005, n sum de 387.832,7 miliarde lei, se prezint astfel: Tabelul nr.2 - miliarde lei CHELTUIELI TOTAL Din care: 1. Cheltuieli curente Din acestea: a) cheltuieli de personal: b) cheltuieli materiale i servicii c) subvenii d) prime e) transferuri f) dobnzi aferente datoriei publice i alte cheltuieli g) rezerve 2. Cheltuieli de capital 3. mprumuturi acordate 4. Rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioare la credite Din acestea: a) Rambursri de credite externe i pli de dobnzi i comisioane la credite externe contractate de ordonatorii de credite - rambursri de credite externe - pli de dobnzi i comisioane b) Rambursri de credite interne i pli de dobnzi i comisioane aferente acestora - rambursri de credite interne - pli de dobnzi i comisioane SURSA: Ministerul Finanelor Publice n ceea ce privete cheltuielile bugetare, ele se refer la acele cheltuieli care se acoper de la bugetul de stat i se grupeaz astfel: cheltuieli curente, cheltuieli de capital, mprumuturi acordate i rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite. 101,7 220,2 24.066,6 12.088,9 301,9 36.155,5 61.710,1 46.272,4 26.883,4 1.800,0 150.692,4 34.801,7 390,1 28.696,0 129,2 36.457,4 322.550,1 387.832,7

20

Structura cheltuielilor bugetului de stat al Romniei n anul 2005 este prezentat n graficul de mai jos: Graficul nr. 5

Structura chetluielilor bugetului de stat al Romniei, n anul 2005

322550.1 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 2005** 28696 129.2 36457.4 rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite mprumuturi acordate cheltuieli de capital cheltuieli curente

Constituit pe baza datelor din Tabelul nr. 2 n cadrul cheltuielilor bugetare, cea mai mare parte a acestora este ocupat de cheltuielile curente. Acestea asigur ntreinerea i buna funcionare a instituiilor publice, finanarea satisfacerii aciunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii dc persoane, lipsite de remuneraie ori avnd venituri insuficiente sau pentru onorarea unor angajamente speciale ale statului. Cheltuielile curente cuprind: cheltuielile de personal, cheltuielile materiale i servicii, subvenii, prime i transferuri, dobnzi aferente datoriei publice i alte cheltuieli sau rezerve.

21

Ponderea cheltuielilor curente pentru anul 2005, este redat n graficul urmtor: Graficul nr. 6
Structura cheltuielilor curente ale bugetului de stat al Romniei, n anul 2005

cheltuieli de personal: dobnzi aferente datoriei publice i alte cheltuieli rezerve 0% 11% cheltuieli materiale i servicii cheltuieli de personal: 19% cheltuieli materiale i servicii 14% subvenii 8% prime 1% subvenii prime transferuri dobnzi aferente datoriei publice i alte cheltuieli rezerve

transferuri 47%

Constituit pe baza datelor din Tabelul nr.2 Se poate observa ponderea subveniilor, primelor i transferurilor comparativ cu ceilali indicatori, care ocup mai mult de jumtate din totalul cheltuielilor curente. Rezervele, cu un total de 390,1 mld. lei ocup cel mai mic loc n grafic, ele fiind aproape de 0, pe lng celelalte cheltuieli. Cheltuielile de capital se concretizeaz n achiziionarea de bunuri de folosin ndelungat, destinate sferei de producie materiale sau sferei nemateriale (coli, spitale, aezminte de cultur, administraie). Ele duc la dezvoltarea i modernizarea patrimoniului public. Prin adoptarea unui cadru bugetar multianual, prin identificarea principalelor inte i orientri ale politicii fiscal bugetare i proiecia principalelor politici publice ntr-un orizont mediu de timp, construcia bugetar pe anul 2005 promoveaz un buget orientat ctre susinerea procesului de integrare european i mbuntirea condiiilor sociale prin sprijinirea politicilor n domeniul proteciei sociale, sntii, educaiei, mediului, aprrii naionale, ordinii publice i siguranei naionale. Deficitul bugetar pentru anul 2005, este estimat la 30.588,6 miliarde lei.

22

CAPITOLUL II. METODE I TEHNICI DE DIMENSIONARE A VENITURILOR I CHELTUIELILOR BUGETARE

Bugetul de stat trebuie s reflecte, prin intermediul indicatorilor si, necesitile de resurse financiare ale statului ce decurg din nfptuirea programului guvernamental propus pentru perioada imediat urmtoare i posibilitile de acoperire a acestor resurse, n condiii considerate normale din punct de vedere economico-financiar. Se pune, astfel, problema dimensionrii corecte a nivelului veniturilor i cheltuielilor publice, n realizarea crora, s-au utilizat, de-a lungul timpului att metode clasice, ct i moderne.

2.1. METODE CLASICE

Ca metode clasice de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare, avem: Metoda automat (a penultimei) - const n ntocmirea proiectului de buget lund ca baz execuia bugetara a penultimului an bugetar, deoarece, ultimul an bugetar nefiind ncheiat, nu poate oferi dect informaii preliminare. Metoda este simpl, nu necesit un volum mare de lucrri, dar prezint dezavantajul ca datele oferite drept baz sunt deja depite, n condiiile unei economii n plin proces de transformare. Metoda majorrii (diminurii) - ia n considerare rezultatele exerciiilor bugetare pe un interval de 5 - 10 ani din perioada premergtoare anului pentru care se elaboreaz proiectul de buget. Astfel se determin ritmul mediu anual de cretere sau descretere a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Exist dezavantajul c nu ine seama de impulsurile intervenite pe parcurs. Metoda evalurii directe - presupune analiza evoluiei veniturilor i cheltuielilor din diverse domenii economico-sociale, mpreun cu posibilul impact al modificrii legislaiei (introducerea unui nou impozit, alocarea unor fonduri pentru realizarea unui anumit obiectiv economic sau social, influena unor factori de conjunctur internaional). Dimensionarea indicatorilor bugetari se realizeaz n direct corelaie cu nivelul

23

produsului intern brut previzionat pentru anul urmtor celui n curs, n condiiile unei rate estimate a inflaiei i ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei naionale9. O importan deosebit o are evaluarea cheltuielilor publice la nivelul necesitilor anului bugetar urmtor. Aceasta presupune armonizarea solicitrilor de credite bugetare cu posibilitile economiei reale de a susine, cu venituri corespunztoare, creterea cheltuielilor publice, astfel nct, deficitul bugetar previzionat s fie suportabil. Metodele automat i cea a majorrii nu corespund unei practici bugetare moderne, a crei cerin principal este evaluarea ct mai realist a nevoilor si posibilitilor de procurare a resurselor publice. Acestea au lasat locul metodei evalurii directe a veniturilor i cheltuielilor bugetare, care impune totui rectificri ale dimensionrii indicatorilor bugetari n timpul execuiei veniturilor i cheltuielilor publice.

2.2. METODE MODERNE

Metodele clasice nu vizeaz eficiena aciunilor ce se vor realiza cu mijloace bugetare i nu urmresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituiilor ce concurs la realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului de stat, multe state renunnd la unele procedee tradiionale de evaluare a cheltuielilor bugetare, n favoarea unor metode moderne. Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazeaz pe analiza costavantaje i cost-eficacitate, utilizndu-se atunci cnd exist mai multe variante i cnd se vizeaz optimizarea rezultatelor, n raport cu anumite criterii: costuri minime, rezultate maxime etc. Analiza cost-avantaje este aplicat cel mai frecvent i reprezint un set de tehnici construite n vederea asigurrii unei alocri eficiente a resurselor limitate, n primul rnd ntre sectorul public i cel privat i, n al doilea rnd, ntre diferitele proiecte ale sectorului public, n cadrul acestei analize se urmresc urmtoarele probleme: Ce costuri i ce beneficii trebuiesc luate n considerare? Cum pot fi evaluate costurile i beneficiile? La ce rat a dobnzii trebuie s facem actualizarea?

Dintre metodele moderne de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare

9

Vcrel, lulian i colaboratorii, Finane publice, Ediia a II-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, p. 591. 24

menionm: Metoda de planificare, programare i bugetizare - presupune identificarea obiectivelor ce urmeaz a se finana din fondurile bugetare pe termen lung, estimarea costurilor i avantajelor variantelor propuse, precum i determinarea mrimii creditelor bugetare necesare. Aplicat iniial n domeniul militar n S.U.A., metoda a fost extins la nivelul bugetului n ansamblul su i presupune efectuarea unor judeci de valoare, n vederea adoptrii soluiei care s maximizeze rezultatele sau s minimizeze costurile. Este o metod precis, laborioas ns, i implic existena unei baze de date referitoare la fiecare obiectiv n parte (ceea ce este relativ dificil de determinat sau prognozat). Aceasta metod urmeaz urmtoarele faze: planificarea, programarea i bugetizarea. Planificarea reprezint construirea perspectivei pe termen lung n contextul unei anumite strategii administrative. Prin studii prospective se stabilesc obiectivele pe termen lung i cile de realizare a acestora. n aceast perspectiv, pe termen lung, se integreaz procesul administrativ de elaborare a bugetului. Programarea corespunde tacticii administrative i presupune definirea clar a obiectivelor de urmat n cadrul programelor alternative i al termenelor precise la care urmeaz s se realizeze programele respective. Aceasta faz prezint o importan deosebit pentru c n cadrul ei se identific costurile directe i indirecte pe care le implic realizarea fiecrui program i se iau n considerare toate informaiile utile recalculrii costurilor. Bugetizarea reprezint nscrierea n bugetul de stat a tranei anuale din creditul bugetar aferent programului pentru care s-a optat. Aadar, programul ales va fi finanat pe parcursul mai multor exerciii bugetare, iar n bugetul fiecrui an se va reflecta trana corespunztoare realizrii obiectivelor din program, prevzute pentru acel an10. Metoda Managementului prin obiective - pune accentul pe identificarea finalitilor sau intelor pentru fiecare domeniu de activitate. Fiecare gestionar de resurse publice definete propriile sale obiective, contribuind la realizarea finalitilor propuse. n cadrul unui anumit minister se procedeaz la rediscutarea i coordonarea finalitilor, obiectivelor si resurselor. Oficial s-a renunat la aceasta metod, ns principiile sale eseniale se menin n contextul elaborrii bugetelor-program i al aplicrii metodei baza bugetara zero, care
10

Vcrel, lulian i colaboratorii, Finane publice, Ediia a Il-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, p. 594. 25

este neleas ca o tehnic bazat pe obiective. Metoda baz bugetar zero - const n examinarea critic a fiecrui tip de cheltuial bugetar i aprecierea utilitii i eficientei sale. Pentru aceasta este necesar existena unei multitudini de programe alternative, urmnd a se opta pentru unul din ele, n funcie de efectele posibil de obinut la un anumit nivel al cheltuielii. Elaborarea bugetului dup aceast metod presupune justificarea programelor alternative bazate pe costuri diferite, inclusiv o baz zero, sau cel mai sczut nivel de cost la care poate fi realizat obiectivul propus. Parlamentul reexamineaz bugetul, n mod sistematic, la intervale regulate de timp, ca i cum s-ar porni de la zero. La fiecare cinci ani se reevalueaz fiecare aciune i se rediscut fiecare autorizaie de program n vederea aprobrii. Prin intermediul unor aa-numite pachete de decizie sau ,,pachete-program sunt evaluate rezultatele diferite ce corespund att unui nivel dat al costurilor, ct i altor niveluri de cost situate sub i peste nivelul considerat. Pentru fiecare program se determin nivelul minim al efortului (baz zero) i se evalueaz consecinele reducerii cheltuielilor bugetare la acest nivel minim. Metoda raionalizrii opiunilor bugetare - este conceput ca un sistem cibernetic nchis, ntre componentele cruia sunt relaii de interdependen, astfel ca nerealizrile dintr-o faz se repercuteaz asupra celorlalte. n aplicarea metodei sunt patru faze: a) studierea obiectivelor ce trebuie ndeplinite, compararea soluiilor alternative, determinarea costului total i evaluarea posibilitilor de procurare a resurselor; b) adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficien sau multicriterial; c) execuia programelor aprobate, n care scop se ntocmesc bugete-program, urmnd ca, n bugetul statului, s se prevad creditele bugetare anuale necesare finanrii programului; d) controlul bugetar, n care obiectivele prevzute sunt confruntate cu rezultatele obinute. Prin aceasta metod se urmresc obiective pe termen mijlociu i are avantajul c ofer posibilitatea reexaminrii periodice, pe parcurs, a opiunilor, n funcie de eventualele modificri aprute. Totodat, utiliznd modele matematice, se ajunge la o estimare a veniturilor i cheltuielilor mai apropiat de cuantumul nevoilor reale ale fiecrei perioade.
26

Avantajele metodei raionalizrii opiunilor bugetare sunt: - permite determinarea costului global al operaiunilor, indiferent de sursa de finanare, ceea ce nseamn c s-a trecut de la finanarea exclusiv bugetar, la acoperirea cheltuielilor publice din surse multiple; - ofer informaii cu privire la costul unui anumit capitol de cheltuieli nscris n bugetul funcional, ale crui elemente sunt dispersate pe mai multe credite bugetare; - prezint ansamblul resurselor, existente . i suplimentare, ce vor fi antrenate pentru realizarea obiectivelor propuse i, n acelai timp, substituie autorizarea de a cheltui cu obligaia de a realiza obiectivele nscrise n buget, reducndu-se importana structurrii cheltuielilor n cheltuieli curente i de capital, deoarece esena rezid n contribuia acestora la atingerea obiectivelor i nu n natura cheltuielilor. Aplicarea acestei metode are i dezavantaje, deoarece multe fenomene economice sunt influenate de numeroi factori.

2.3. INCERTITUDINE I RISC N OPTIMIZAREA INDICATORILOR BUGETARI

Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazeaz pe estimarea costurilor i avantajelor viitoare, care intr n calculul indicatorilor bugetari drept variabile certe. Deoarece viitorul este imprevizibil, se nregistreaz diferene ntre mrimea previzionat i cea real a indicatorilor considerai. Efectele unei anumite politici bugetare sunt greu de cuantificat. Chiar i n estimarea costurilor realizrii unui obiectiv bugetar se manifest un grad mare de risc. Astfel, costurile i avantajele viitoare nu pot fi cunoscute cu certitudine, dar decidentul trebuie s evidenieze toate rezultatele posibile i s atribuie probabiliti de realizare pentru fiecare dintre ele. Exist i situaii n care anumite efecte nu pot fi previzionate, rmnnd, n fapt, necunoscute, sau avantaje pentru care nu se prevede nici o posibilitate de apariie n viitor. Toate acestea au fcut necesar gsirea unor modaliti de ncorporare a riscului i incertitudinii n procesul decizional de investire n sectorul public. Una dintre metodele de ncorporare a riscului n analiz este calcularea valorii ateptate a rezultatelor. Astfel, fiecare rezultat posibil prezint o anumit importan n funcie de
27

probabilitatea de realizare atribuit iniial. Valoarea ateptat a avantajelor proiectului este suma rezultatelor estimate n funcie de probabilitatea de realizare a lor. Valorile ateptate sunt ierarhizate i comparate cu valoarea prezent a beneficiului avantajului net pe fiecare proiect. O alt metod este analiza sensibilitii, folosit n cazurile n care rezultatele sunt puin previzibile sau posibilitile de ierarhizare a rezultatelor sunt mai greu de estimat. n acest caz, se procedeaz la calcularea valorii prezente a beneficiului net n funcie de cele mai pesimiste, cele mai optimiste i de nivelurile medii ale rezultatelor ateptate. Ierarhizarea proiectelor i gradul lor de acceptabilitate sunt considerate n raport de sensibilitatea acestora la variaiile valorilor presupuse i la parametrii sistemului. Criteriul maximin reprezint o alt tehnic de decizie. Acesta ia n considerare aversiunea fa de risc, ceea ce nseamn ca decidentul va opta pentru cea mai nefavorabil alternativa, proiectul care ofer cele mai mari avantaje dintre avantajele minime previzibile (maximin). Concentrndu-se asupra celor mai slabe rezultate, decidentul minimizeaz riscul, dar i avantajele sunt minime. Astfel, decidentul face abstracie de orice alte rezultate mai bune generate de alte situaii, dar adopt o atitudine ultra-conservatoare cu privire la risc i incertitudine. Criteriul minimax are la baza raiuni mai complexe, urmrindu-se penalizarea deciziilor greite. n acest scop, se calculeaz diferena dintre cel mai mare avantaj general de un proiect i avantajele fiecruia dintre celelalte proiecte, considerate n cadrul fiecrei valori presupuse a beneficiului net. Astfel, se pun n eviden pierderile sau avantajele la care se renun prin alegerea oricrui alt proiect n locul celui care ofer cele mai bune rezultate. Aceste tehnici demonstreaz ca adoptarea deciziei cu privire la selectarea proiectelor ce urmeaz a fi finanate de la buget, n condiiile unei economii incerte, prezint un grad de dificultate ridicat. Cu toate acestea, ntr-un mediu caracterizat prin risc i incertitudine, n procesul de elaborare a bugetului, locul deciziei politice trebuie s fie luat, din ce n ce mai mult, de decizia economic bazat pe informare, previziune i calcule de eficien11.

11

Vcrel, Iulian i colaboratorii, Finane publice, Ediia a II-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,1999, p. 602-

605.

28

CAPITOLUL III. PROCESUL BUGETAR TRSTURI; ETAPE

Procesul bugetar presupune existena unor resurse financiare, precum i alocarea or n scopul furnizrii ctre ceteni a bunurilor i serviciilor publice. Instrumental n care i gsesc reflectarea toate resursele financiare publice i cheltuielile publice l constituie bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflect fluxurile de venituri i de cheltuieli ale sectorului public, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale - care constituie, laolalt, bugetul public naional, bugetele fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituii publice cu caracter autonom (bugetul instituiei care se ocup cu privatizarea societilor comerciale cu capital de stat). Pentru ca acest complex sistem de bugete s devina operaional, este necesar elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumit perioad i existena cadrului juridic. Procesul bugetar cuprinde ansamblul operaiilor privind: 1. elaborarea proiectului de buget; 2. aprobarea acestuia; 3. execuia bugetului; 4. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar; 5. controlul bugetar. i se deruleaz ntr-un cadru constituional i administrativ-instituional existent, n funcie de gradul de democratizare i nivelul dezvoltrii economice, cu particulariti de la o ara la alta. Indiferent de aceste particulariti, procesul bugetar se caracterizeaz prin anumite trsturi comune, i anume: este un proces de decizie, deoarece autoritile competente hotrsc n privina alocrii resurselor publice n raport cu nevoile societii, este un proces politic, datorit faptului c deciziile privind alocarea resurselor sunt determinate de gndirea doctrinar i interesele politice ale formaiunii aflate la putere, este un proces ciclic, derulndu-se ntr-o perioad calendaristic bine determinate (care coincide cu anul bugetar), dup care procesul se reia, este un proces complex viznd un foarte mare numr de participani, cu probleme multiple i diverse.
29

Fundamentarea bugetului se nscrie ca o component esenial a procesului de stabilizare macroeconomic durabil, prin aceea c soldul bugetului influeneaz, direct sau indirect, att evoluia creterii economice, a nivelului preurilor, a omajului, ct i evoluia ratei dobnzii i a soldului contului curent al balanei de pli. Executarea etapelor procesului bugetar n rile democratice din punct de vedere politic, economic i social se realizeaz prin sistemul instituiilor publice specifice statului de drept. Fundamentarea bugetului se face de ctre Guvern, aprobarea lui revenind Parlamentului, iar organismele publice din cadrul Guvernului care execut bugetul aprobat sunt supuse controlului financiar al unei instituii exterioare acestuia, si anume Curtea de Conturi, acestea funcionnd sub autoritate Parlamentar12.

3.1. ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET

Proiectul de buget este elaborat de puterea executiv, care, n majoritatea rilor este Guvernul. Referindu-ne la ara noastr, n cadrul Guvernului, responsabilitatea revine concret Ministerului Finanelor, prin Direcia General a Bugetului, care centralizeaz propunerile primite sub forma proiectelor bugetelor ministerelor i ale celorlalte organe centrale ale administraiei publice, precum i a proiectelor bugetelor locale. Procesul elaborrii proiectului de buget se desfoar pe baza unui calendar precizat de lege, care prevede termenele limit pentru desfurarea acestuia, dup cum urmeaz: 1 iulie - depunerea de ctre ministere a proiectelor de buget la Ministerul Finanelor; 25 septembrie - naintarea la Guvern a proiectului de buget; 10 octombrie - prezentarea n Parlament a proiectului de buget; 31 decembrie - aprobarea de ctre Parlament a Legii bugetului de stat. Desfurarea lucrrilor se bazeaz pe prevederile Legii finanelor publice, care stabilesc scadena datelor pn la care trebuie s se efectueze lucrrile ce revin organelor implicate n procesul de elaborare a proiectului bugetului de stat. Acesta este foarte laborios, iar elaborarea lui reprezint un proces ce presupune un flux informaional dublu, respectiv de la instituiile bugetare cu atribuii n furnizarea
12

Vcrel, Iulian i colaboratorii, Finane publice, Ediia a II-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999. 30

bunurilor i serviciilor publice ctre instituia specializat n elaborarea proiectului, respectiv Ministerul Finanelor, i apoi n sens invers. Pentru nceput, instituiile publice formuleaz propuneri de alocaii bugetare pentru anul viitor, pornind de la cheltuielile aprobate n anul curent i avnd n vedere modificrile proiectate a avea loc, potrivit programului guvernamental, n domeniul respectiv de activitate, n anul urmtor. Primind aceste informaii, Ministrul Finanelor se consult cu primul ministru i emite coordonatele fundamentale ale politicii fiscalbugetare pe anul urmtor, inclusiv niveluri orientative pentru cheltuielile fiecrui sector public finanat din buget. Deoarece exist n permanen un decalaj ntre cererile de alocaii bugetare care sunt de obicei mai mari dect resursele bugetare, de obicei, att instituiile publice, ct i organismele ierarhic superioare acestora, elaboreaz fundamental bugetare prin care solicit alocaii superioare nivelurilor orientative emise de Ministerul Finanelor. Prin urmare, cu ocazia centralizrii cererilor de fonduri formulate de ministere, Ministerul Finanelor primete propuneri de cheltuieli bugetare mai mari dect cele fundamentate iniial de acesta. n asemenea situaii, fiecare ar are stabilite prin legi, hotrri ale guvernului i norme metodologice, procedurile de soluionare ale unor astfel de concordane ntre dimensiunile cererii de alocaii i resursele posibile de repartizare n condiiile unui buget care ine seama de restrictive macroeconomice. Proiectele de buget trebuie s fie nsoite de documentaii, n scopul justificrii veniturilor i cheltuielilor din cadrul proiectului. Documentele care se elaboreaz la structurarea i fundamentarea bugetului sunt: expunerea de motive i proiectul de lege pentru aprobarea bugetului. Acestea conin att propuneri referitoare la nivelul veniturilor i cheltuielilor bugetare, ct i prevederi viznd modificarea legislaiei aferente acestora; situaie coninnd prezentarea strii economico-financiare a rii i perspectivele acesteia pentru anul bugetar urmtor; anexele la proiectul de lege a bugetului, n care sunt nscrise prevederile la venituri i cheltuieli; materiale necesare documentrii Parlamentului, n vederea analizei proiectului de buget13. Pe baza proiectelor de bugete primite i a bugetului propriu, Ministerul Finanelor are obligaia ntocmirii proiectul bugetului de stat i depunerii lui la Guvern pn pe data
13

Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finane publice. Note de curs, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE, Bucureti, 2001, p.24. 31

de 25 septembrie a fiecrui an. n fundamentarea proiectului de buget, Ministerul Finanelor folosete analize i calcule proprii, prognoze cu privire la evoluia economic, a echilibrelor financiare, monetare i valutare, a datoriei publice. Totodat, Ministerul Finanelor pregtete propunerile de msuri fiscale pentru anul bugetar, care necesit aprobarea Parlamentului, n vederea atingerii obiectivelor din programul de guvernare. Pn la 10 octombrie, Guvernul trebuie s-i nsueasc proiectul de buget i s-l depun spre examinare i adoptare Parlamentului, mpreun cu raportul asupra situaiei economico-financiare a rii i proiecia acesteia n anul urmtor. Pn la data de 31 decembrie a anului n curs, Parlamentul examineaz proiectului de buget prin comisiile parlamentare i dezbate n sesiune parlamentar proiectul Legii bugetare anuale. Pe parcursul desfurrii dezbaterilor parlamentare, Guvernul furnizeaz informaii suplimentare solicitate de ctre comisiile de specialitate ale Parlamentului, rspunde ntrebrilor deputailor i senatorilor. Proiectul de buget i amendamentele sunt dezbtute i aprobate n edinele de lucru ale Parlamentului. Bugetul celor dou Camere ale Parlamentului este prevzut distinct n bugetul de stat i se aprob odat cu acesta.

3.2. APROBAREA PROIECTULUI DE BUGET

Instituia public mputernicit prin Constituie s aprobe proiectul de buget este Parlamentul. Caracterul preponderent politic, democratic i de larg impact economicosocial al ansamblului deciziilor de politic financiar, reflectate n proiectul de buget, determin, n mod obiectiv, ca aprobarea prevederilor bugetare s o fac forul legislativ, n care sunt reprezentate interesele tuturor cetenilor14. Dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n cadrul Parlamentului parcurge mai multe etape: - prezentarea proiectului de buget de ctre primul ministru sau ministrul finanelor; - examinarea proiectului de buget n comisiile Parlamentare; - concilierea amendamentelor propuse la proiectul de buget; - aprobarea proiectului;
14

Vcrel, Iulian i colaboratorii, Finane publice, Ediia a II-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,1999, p. 614.

32

- ratificarea de ctre preedinte statului a proiectului de buget aprobat, din acest moment, bugetul devenind lege. Modul de desfurare a dezbaterii i aprobarea proiectului de buget, de soluionare a divergenelor aprute, este influenat de modul de organizare a Parlamentului (care poate fi unicameral sau bicameral), i prezint o serie de particulariti de la o ara la alta. Se pot ntlni situaii n care cele dou camere ale Parlamentului dispun de drepturi difereniate privind formularea de amendamente la proiectul de buget. Pe parcursul dezbaterilor din Parlament, membrii acestuia, grupai n cadrul diferitelor formaiuni politice, propun amendamente la proiectul de buget. Prin acestea, parlamentarii ncearc s satisfac ct mai multe din solicitrile cetenilor pe care-i reprezint i care le-au acordat votul electoral. n Romnia, dezbaterea i aprobarea proiectului de buget, presupun parcurgerea urmtoarelor etape: - examinarea proiectului de buget, a Raportului Guvernului i a proiectului Legii anuale de ctre Comisia de buget-finane, alte comisii interesate i de ctre Compartimentul tehnic-legislativ al celor dou Camere. Comisiile interesate i Compartimentul tehnic-legislativ comunic avizul lor, inclusiv amendamentele propuse, Comisiei permanente de buget-finane; - comisiile permanente de buget i finane din cele dou Camere dezbat proiectul de buget i propunerile de amendamente i ulterior, ntocmesc un Raport comun, aprobat prin vot, cuprinznd toate propunerile de amendamente, precum i propunerea motivat pentru adoptarea bugetului de stat; - dezbaterile proiectului de buget n edin comun a celor dou Camere. Reprezentantul Guvernului prezint constrngerile care au influenat elaborarea proiectului de buget, Raportul privind situaia economico-financiar i proiecia acesteia pentru anul viitor. Un raportor din partea comisiilor permanente prezint Raportul comun pe baza cruia are loc dezbaterea general. Dac n aceast faz se cere respingerea documentelor, se supune la vot. Se trece apoi la cea de-a doua faz, i anume dezbaterea pe articole a proiectului legii bugetare i a fiecrei prevederi din proiectul bugetului de stat; - aprobarea Legii bugetare i a Bugetului de stat, se efectueaz pe baza votului de ansamblu al legii, care poate fi deschis sau secret; - promulgarea de ctre Preedintele Romniei a legii adoptate de ctre Parlament. n situaia n care Preedintele rii are obieciuni, le poate formula i poate cere
33

reexaminarea proiectului de buget de ctre Parlament. n practic, se ntlnesc situaii cnd, fie Guvernul nu se ncadreaz n termenul prevzut de lege pentru elaborarea i depunerea la Parlament a proiectului de buget, fie dezbaterile n forul legislativ se prelungesc, chiar, dup nceperea noului exerciiu bugetar. n acest caz, Constituia rii i legislaia acesteia privind finanele publice prevd condiiile n care se poate continua finanarea instituiilor bugetare. n general, pn la aprobarea noului buget, fie se continu execuia bugetului anului anterior cu operarea unor indexri ale cheltuielilor n raport cu rata proiectat a inflaiei, fie se trece la execuia bugetului propus de Guvern.

3.3. EXECUIA BUGETULUI

Responsabilitatea pentru execuia bugetului, n conformitate cu proiectul de buget aprobat de Parlament i promulgat de ctre Preedinte, revine Guvernului. Execuia bugetului are loc pe o perioad anului bugetar i const n realizarea, pe de o parte, a veniturilor prevzute n bugetul de stat i, pe de alt parte, a cheltuielilor aprobate. Acest proces deosebit de amplu i complex antreneaz participarea unui numr foarte mare de operatori bugetari, i anume: aparatul fiscal, cu toate structurile sale centrale i teritoriale; instituiile bugetare, de la ministere i alte agenii guvernamentale i pn la instituiile publice operative (coli, spitale, muzee, teatre, uniti militare etc.); uniti administrativ-teritoriale i alte entiti publice care primesc transferuri de la buget; organizaii internaionale care primesc sau transfer de la buget sume de bani etc. Monitorizarea operativ a execuiei bugetare se realizeaz printr-un departament specializat n cadrul Ministerului Finanelor, care sintetizeaz informaiile privind ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor. Obiectivul principal al acestei structuri instituionale este de a menine, pe parcursul execuiei bugetare, raportul dintre venituri i cheltuieli n limitele aprobate prin legea bugetar, asigurndu-se astfel echilibrul financiar i monetar. ncasarea veniturilor cuvenite bugetului i efectuarea plilor de la buget se efectueaz fie printr-o instituie specializat aflat n subordinea Ministerului Finanelor, i anume Trezoreria statului, fie prin sistemul bncilor comerciale, pe baza de convenii privind prestarea de servicii, ncheiate ntre acestea i Ministerul Finanelor. Execuia veniturilor bugetare se realizeaz prin aparatul fiscal al Ministerului Finanelor i const n derularea mai multor faze procedurale succesive.
34

Respectarea destinaiei i a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare impune, n execuie, parcurgerea unor faze procedurale succesive pentru fiecare alocaie bugetar, dup cum urmeaz: angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata.

3.4. NCHEIEREA I APROBAREA CONTULUI DE EXECUIE BUGETAR

ncheierea exerciiului bugetar este etapa urmtoare ncasrii veniturilor i cheltuielilor bugetare i se concretizeaz n ntocmirea documentelor de ncheiere a exerciiului bugetar. Aceasta operaiune prezint anumite particulariti, n raport de sistemul de execuie adoptat de fiecare ar. n conformitate cu sistemul de gestiune practicat n Romnia, efectele nchiderii exerciiului bugetar sunt: - orice venit nencasat pn la 31 decembrie se va ncasa n contul bugetar al anului urmtor, n rezultatele cruia urmeaz a se reflecta; - orice cheltuial neefectuat se va plti numai n contul bugetului noului an, dac acel buget va conine prevederi n acest sens. Documentele ce se ntocmesc i se nainteaz Parlamentului spre aprobare, referitoare la ncheierea exerciiului bugetar sunt: Contul general al execuiei bugetului de stat; Contul general al execuiei bugetului asigurrilor sociale de stat; Contul general al datoriei publice; Raportul public anual ntocmit de Curtea de Conturi. Contul general al execuiei bugetului de stat se ntocmete de Ministerul Finanelor, sub coordonarea Guvernului, pe baza drilor de seam ntocmite de ordonatorii de credite principali i a conturilor privind execuia de cas a bugetului prezentate de organele abilitate. Contul general al execuiei bugetului de stat are aceeai structur ca i bugetul aprobat i conine la venituri date cu privire la evalurile bugetare, drepturile constatate, ncasrile realizate i resturile de ncasat, iar la cheltuieli creditele aprobate iniial, creditele definitive, plile efectuate i obligaii, cu termene legale pn la data de 31 decembrie. Pe baza acestor date se stabilete rezultatul execuiei, care poate fi deficit sau excedent i se fac propuneri cu privire, fie la acoperirea deficitului

35

bugetar, fie la plasarea excedentului bugetar. Contul general al execuiei bugetului asigurrilor sociale de stat se ntocmete de ctre Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale i este prezentat Guvernului pn pe data de 1 mai a anului urmtor mpreun cu raportul de verificare i analiz a Ministerului Finanelor. Guvernul l prezint spre aprobare Parlamentului, pn la data de 1 iunie, iar acesta l aprob odat cu contul de execuie a bugetului de stat, pn pe data de 30 noiembrie. Contul general al datoriei publice se ntocmete de Ministerul Finanelor i cuprinde operaiile privind datorie public efectuate n ar i strintate. El se nainteaz spre aprobare Parlamentului ca anex la contul de execuie a bugetului de stat, mpreun cu situaia garaniilor guvernamentale pentru creditele interne i externe primite de la alte persoane juridice.

Raportul public anual ntocmit de Curtea de Conturi n termen de 6 luni de la primirea conturilor de execuie a bugetelor supuse controlului: - bugetul de stat; - bugetul asigurrilor sociale de stat; - bugetele locale; - fondurile speciale; - fondul de tezaur; - contul anual al datoriei publice. Prin modul n care este conceput i organizat, Curtea de Conturi care funcioneaz pe lng Parlamentul Romniei, are menirea de a asigura populaiei, att cunoaterea modului n care banii colectai prin impozite i averea public sunt administrai conform legii, ct i convingerea ca toi cei care nu respect prevederile legale sunt obligai la rspundere i la recuperarea prejudiciilor cauzate.

3.5. CONTROLUL BUGETAR

Dup primirea contului privind execuia bugetar, Parlamentul transmite documentul instituiei supreme de control al finanelor publice, care, n cele mai multe ri, este Curtea de Conturi. Aceasta este o instituie public exterioar Guvernului, care
36

funcioneaz n mod autonom, dup legea proprie de organizare, pe lng forul legislativ. Curtea de Conturi raporteaz Parlamentului asupra rezultatelor controalelor efectuate, propunnd, totodat, msuri de mbuntire a unor dispoziii legale n vederea creterii eficienei utilizrii banului public. n funcie de organismul care l efectueaz, controlul ndeplinirii prevederilor nscrise n proiectul de buget aprobat poate fi: Politic; Jurisdicional; administrativ. Controlul politic se exercit de ctre Parlament. Prin votul Parlamentului asupra contului de execuie a bugetului, autoritatea executiv este descrcat de gestiunea financiar a exerciiului bugetar ncheiat. Guvernul are obligaia de a prezenta periodic Parlamentului rapoarte cu privire la execuia bugetar. Totodat, Parlamentul, prin comisiile sale permanente sau comisiile special constituite de anchet, poate efectua aciuni de control, poate audia membrii Guvernului orice alte persoane care administreaz sau gestioneaz fondurile publice. Totodat, pe lng Parlament s-a nfiinat un organ de specialitate, Curtea de Conturi, care s pregteasc, prin verificarea contabilitii, datele i elementele necesare exercitrii controlului parlamentar.

Curtea de Conturi este organul de control asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Necesitatea i importana Curii de Conturi sunt determinate de faptul c, n conformitate cu principiile democratice ale organizrii i funcionrii statului, populaia trebuie s cunoasc din surs independent i competent, dac impozitele pltite i averea public sunt administrate conform legii. Conform Constituiei, Curtea de Conturi are dou atribuii: - s prezinte anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naional din exerciiul expirat, cuprinznd i neregulile constatate; - s controleze, la cererea Camerei Deputailor sau a Senatului, modul de gestionare a resurselor publice i s raporteze despre cele constatate. Controlul jurisdicional Stabilirea rspunderii juridice pentru modul n care se administreaz i se gestioneaz patrimoniul public este de competena altor organe dect cele legislative sau executive. Ea se bazeaz pe atribuii i mijloace procedurale specifice.
37

Controlul jurisdicional este de competena Curii de Conturi, compus din magistrai a cror contribuie principal este de a judeca pe toi administratorii, contabilii i gestionarii statului. Controlul administrativ se exercit de ctre autoritile executive i mbrac fie forma controlului intern, ierarhic exercitat n cadrul ministerelor i altor agenii guvernamentale, fie a controlului extern, exercitat de organele abilitate, n spea Ministerul Finanelor. Astfel, la nivelul fiecrui minister, al celorlalte organe centrale i locale ale administraiei de stat, exist organe specializate de control asupra legalitii, oportunitii i eficienei utilizrii fondurilor bugetare. Dup momentul (perioada) n care se efectueaz controlul, comparativ cu derularea operaiunilor verificate, acesta poate fi: preventiv - are loc naintea operaiunilor de ncasare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor; concomitent (operativ) - se limiteaz la controlul legalitii plilor; ulterior (postoperativ) - are loc dup efectuarea operaiunilor, cnd constatnduse nclcarea legalitii, se aplic msuri de recuperare a prejudiciilor aduse statului. Ministerul Finanelor exercit, n numele statului, controlul n ntreaga economie asupra modului de achitare a obligaiilor fa de buget, asupra administrrii i utilizrii fondurilor bugetare. Organele sale specializate de control sunt: - Direcia General a Controlului Financiar de Stat, - Garda Financiar. n teritoriu, adic n judee i n Municipiul Bucureti, aceste organe sunt reprezentate de Direcii ale Controlului Financiar de Stat, avnd n structur i secii ale Grzii Financiare, n cadrul Direciilor Generale ale Finanelor Publice Locale. * * * Pe baza raportului privind contul de execuie bugetar, elaborat de instituia specializat de control al finanelor publice, Parlamentul declaneaz procedura de dezbatere i aprobare a acestuia. Mai nti are loc analiza raportului n comisiile permanente reunite de buget-finane ale forului legislativ, iar apoi se dezbate n plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuie bugetar. Cu aceasta ocazie, se prezint de ctre Executiv sinteza evoluiilor economicofinanciare din anul la care se refer execuia bugetar i factorii care au influenat evoluia
38

acesteia. Apoi, are loc exprimarea punctelor de vedere ale formaiunilor politice reprezentate n forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea gestiunii bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Totodat, se pot avansa propuneri privind modificarea unor legi n vederea creterii eficienei utilizrii banilor publici. n continuare, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuie bugetar. n coninutul su, pe lng articolele privind aprobarea contului respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea verificrii de ctre Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale execuiei bugetare i la raportarea ctre Parlament a constatrilor rezultate i a msurilor legale aplicate. Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuie bugetar, marcheaz ncheierea etapelor procesului bugetar15. Impactul economico-social larg i complexitatea etapelor procesului bugetar, precum i numrul semnificativ de mare al instituiilor care particip la realizarea acestuia, ndreptesc afirmaia multor economiti i oameni politici, conform creia, legea bugetar anual reprezint, dup Constituie, cea mai important decizie a Parlamentului i, implicit, a Guvernului unei ri.

15

Vcrel, Iulian i colaboratorii, Finane publice, Editia a II-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, p.623. 39

CAPITOLUL IV. ANALIZA VENITURILOR I CHELTUIELILOR BUGETARE N PERIOADA 1995 2005

Bugetul de stat evideniaz att nivelul aprobat al cheltuielilor ce vor fi efectuate n viitor i mrimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziia statului, ct i durata de timp pentru care se elaboreaz. Bugetul nu constituie un simplu document n care se nscriu veniturile i cheltuielile probabile ale statului pe o perioad de un an, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic, un adevra t instrument de previziune a dimensionrii veniturilor i cheltuielilor publice ntr-un an de zile. Veniturile i cheltuielile publice nu sunt simpli indicatori ai bugetului de stat, ci ndeplinesc rolul unor prghii folosite de stat pentru stimularea dezvoltrii sau restrngerii unor activiti, a produciei i consumului anumitor produse, pentru influenarea anumitor categorii sociale n realizarea aciunilor n care statul este direct interesat16. n cele ce urmeaz vom ncerca s facem o analiz a veniturilor i cheltuielilor bugetare pe o perioad de 10 ani, respectiv 1995-2005, pentru a putea nelege mai bine att proveniena veniturilor bugetare, ct i modul de cheltuire a acestora.

4.1. ANALIZA VENITURILOR BUGETULUI DE STAT

Structura i cuantumul veniturilor fiscale sunt generate de procesele care au loc n cadrul economiei reale, fiind influenate de evoluia fluxurilor economice corespunztor perioadelor de cretere, depresiune sau crize economice. Fluxurile fiscale sunt sensibile la deprecierea monetar, la fluctuaiile veniturilor, la modificarea consumului, astfel nct au capacitatea de a reflecta, cu un grad mare de fidelitate, fenomenele care au loc n economie. Cunoscndu-se aceast relaionare direct sau indirect, factorii de decizie pot s intervin, prin prghia diferitelor impozite, pentru a corecta efectele negative ale stagnrii sau depresiunii economice i a induce sau accelera creterea economic17. Veniturile bugetului de stat al Romniei sunt formate din veniturile curente, care cuprind venituri fiscale i nefiscale, venituri din capital i ncasri din rambursarea mprumuturilor
16 17

Vcrel,Iulian i colaboratorii, Finane publice, Ediia a II-a,Editura Didactic i Pedagogic,Bucureti,1999, p.561. Cioponea, Mariana-Cristina, Veniturile i cheltuielile bugetare n contextul integrrii europene, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE,, Bucureti,2004, p.28.

40

acordate. Principalele categorii de venituri ale bugetului de stat i evoluia lor n perioada 1995-2005 sunt prezentate n Anexa nr.1. n cadrul veniturilor curente, cea mai mare parte a resurselor financiare o constituie veniturile fiscale care cuprind impozitele directe i indirecte, al cror nivel este din pcate limitat sau insuficient. ncasrile din impozite nu pot crete rapid, msurile de cretere a nivelului acestor resurse bazndu-se fie pe modificri ale sistemului fiscal sau pe nivelul cotelor de impunere folosite, fie pe introducerea unor noi impozite. Aceasta se poate face n timp i numai cu acordul puterii legislative. n Romnia, n cea mai mare parte a perioadei de tranziie, veniturile fiscale, respectiv impozitele directe i indirecte, a reprezentat, i reprezint i n continuare, principalul canal de alimentare a bugetului de stat. Forma cea mai veche de impunere de-a lungul timpului o reprezint impozitele directe, evoluia acestora innd n permanen pasul cu dezvoltarea economic a rii.

41

Graficul nr.7

Evoluia impozitelor directe i indirecte la bugetul de stat al Romniei, n perioada 1995-2005

300000 250000 200000 150000 100000 50000 0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

imp. directe imp. indirecte

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.1 La nceputul perioadei, raportul era relativ egal (perioada 1995 1997), ns din anul 1998, se poate observa c impozitele indirecte ncep s capete proporii net superioare fa de cele directe. Pentru anii urmtori se preconizeaz ca accentul s fie pus pe impozitarea indirect, datorit transparenei acestora i n condiiile mbuntirii gradului de colectare a impozitelor indirecte. Impozitele indirecte sunt formate: taxa pe valoarea adugat, accizele, taxele vamale i alte impozite indirecte.

42

Graficul nr.8

Structura impozitelor indirecte n perioda 1995-2005

180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

TVA accize taxe vamale

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.1 Impozitele directe se constituie din impozitul pe profit, impozitul pe salarii i venit, contribuii i alte impozite directe.

Graficul nr.9

Structura impozitelor directe n perioada 1995-2005

80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

imp. profit imp. pe salarii i venit alte impozite directe

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.1

43

Pentru perioada de referin, structura veniturilor fiscale ale bugetului de stat a nregistrat de la un an la altul modificri ce nu reflect o continuitate n strategia procurrii veniturilor publice. Analiznd principalii indicatori ai veniturilor fiscale, putem observa evoluia acestora n decursul ultimilor 10 ani. Astfel: Impozitul pe profit a crescut de la 22% din totalul veniturilor fiscale n 1995, la 27% n 1997, datorit dezvoltrii slabe a economiei (agenii economici nregistrnd pierderi sau profitur i reduse) i a unei evaziuni fiscale n ascensiune, urmnd apoi o traiectorie descendent, nregistrnd 17% n 2000 i 15% n 2004.

Graficul nr.10

Constituit pe baza datelor i calculelor din Anexa nr.4 Impozitul pe salarii i venit a nregistrat o scdere ncepnd cu anul 1995, de la 28% (lin totalul veniturilor fiscale, la un minim de 7% n 2001, urmnd apoi o uoar cretere, ajungnd n anul 2004 la 17%. Perioada de scdere se explic prin tendina agenilor economici de a avea angajai la negru datorit creterii taxelor datorate bugetului de stat.

44

Graficul nr.11

Constituit pe baza datelor i calculelor din Anexa nr.4 TVA a urmat modificri majore de la un an la altul, fiind 31% din cuantumul veniturilor fiscale n anul 1995, crescnd cu 13 puncte procentuale pn n 2000 cnd ajunge la 44% , pentru ca n anul 2004 s scad la 40%. La indicatorul taxe vamale se poate observa o stagnare n perioada 1995 2000 (8%), excepie fcnd anul 1999 (9%), apoi o scdere pn la 7% n anul 2001, traiectoria descendent urmnd pn la 4% n anul 2004.

Graficul nr.12

Constituit pe baza datelor i calculelor din Anexa nr.4

Accizele au urmat o cretere ntre anii 1995-1999, de la 8% la 19% din totalul veniturilor
45

fiscale, urmnd s scad cu un procent n anul 2000, pentru ca n anul 2001 s creasc la 21 %, iar n 2004 s ajung la 19%. Romnia se va alinia, treptat, la nivelul de accizare impus de Uniunea European pentru carburani, energie i alcool, beneficiind de perioade de tranziie la unele categorii de impozitare. Rolul principal al impozitelor datorate bugetului de stat este de a procura resursele financiare efecturii cheltuielilor publice. Toate aceste oscilaii ale veniturilor fiscale la bugetul de stat al Romniei s -au produs pe fondul perspectivei de armonizare a sistemului fiscal romnesc cu cerinele europene. Pentru a avea o imagine de ansamblu asupra principalilor indicatori ai bugetului de stat, n graficul urmtor este prezentat evoluia acestora n ultimii 10 ani.

Graficul nr.13

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.4

Luarea unor msuri de armonizare a legislaiei din ara noastr cu cea comunitar este absolut necesar, astfel nct s nu existe discrepane majore ntre nivelul impozitelor indirecte percepute pe plan intern i cel al impozitelor practicate n rile Uniunii Europene, ceea ce ar perturba libera circulaie a mrfurilor i serviciilor. Astfel, Strategia naional de dezvoltare economic a Romniei pe termen mediu din martie 2000, prevede alinierea impozitelor indirecte la exigenele participrii la piaa unic, n sensul reducerii TVA i a accizelor la niveluri compatibile cu

46

obiectivele integrrii, aceast reducere urmnd s aib loc pe msura creterii gradului de colectare a impozitelor, iar totalul veniturilor fiscale s nu fie afectat. n privina impozitrii indirecte, acquis-ul comunitar prevede n primul rnd armonizarea legislaiei privitoare la taxa pe valoarea adugat, ca impozit general, necumulativ, n fiecare stadiu al produciei i distribuiei de bunuri i servicii, implicnd egalitatea de tratament fiscal al tranzaciilor interne i externe. n domeniul accizelor, acquis-ul include armonizarea bazei de impozitare, niveluri minime ale cotelor la accize, precum i reglementri comune privind deinerea i circulaia bunurilor la care sunt aplicabile accizele18.

4.2. ANALIZA CHELTUIELILOR BUGETULUI DE STAT

Cheltuielile publice reprezint cea de-a doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice. Ele exprim relaii economico-sociale n form bneasc manifestate ntre stat i persoane fizice sau juridice cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare ale statului, n scopul ndeplinirii funciilor acestuia. Acestea se materializeaz n pli efectuate de stat pentru ndeplinirea difer itelor obiective ale politicii statului: servicii publice, aciuni social-culturale, armat, ordine public, aciuni economice etc. Dimensionarea cheltuielilor publice totale i repartizarea acestora pe destinaii i beneficiari, se afl n strns concordan cu necesitatea acoperirii nevoilor publice. Politica n domeniul cheltuielilor publice se refer la utilizarea instrumentelor bugetare n vederea influenrii variabilelor macro-economice (balana de pli, inflaia, PIB-ul/locuitor). Printre instrumentele bugetare utilizate enumerm: subveniile, transferurile, mprumuturile. Politica statului n domeniul cheltuielilor publice stabilete, pe de o parte, mrimea, destinaia i structura optim ale acestora, astfel nct s rspund obiectivelor ce trebuie atinse ntr-o anumit perioad i precizeaz cile, metodele i instrumentele ce trebuie folosite pentru angajarea unui minim de efort financiar. Dimensionarea cheltuielilor publice const n stabilirea volumului total al cheltuielilor publice necesare. Stabilirea destinaiei cheltuielilor publice impune s aib ca punct de pornire nevoile sociale prioritare care trebuie satisfcute pe seama resurselor financiare publice. Identificarea cu obiectivitate a opiunilor i prioritilor caracteristice fiecrei etape parcurse, este
18

Cioponea, Mariana-Cristina, Veniturile i cheltuielile bugetare n contextul integrrii europene, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE. Bucureti, 2004, p. 85.

47

n msur s influeneze ritmul creterii economice i gradul de satisfacere a nevoilor de trai19. Cheltuielile bugetare se refer la acele cheltuieli care se acoper de la bugetul administraiei centrale de stat, din bugetele locale sau din cel al asigurrilor sociale de stat, acestea avnd o sfer mai restrns dect cele publice. Cheltuielile bugetului de stat ar trebui repartizate la beneficiari n mod transparent, iar efectuarea lor s fie supus unui control riguros din partea organelor abilitate. Astfel, reconsiderarea cheltuielilor din punctul de vedere al destinaiei nefiind suficient, se impune abordarea cheltuielilor bugetare i din punct de vedere economic, pentru a se urmri cu atenie ct din sumele alocate de la buget pentru anumite destinaii (aprare, ordine public i siguran naional, nvmnt, sntate etc.), servete pentru retribuirea personalului, pentru achiziii de materiale i servicii, pentru subvenii, transferuri etc. Aceasta, deoarece, fiecare categorie de cheltuieli are, din punct de vedere economic, o anumit finalitate, servete un scop bine determinat i induce efecte de un fel sau altul. CLASIFICAREA N STRUCTUR ECONOMIC grupeaz cheltuielile n: cheltuieli curente; cheltuieli de capital; mprumuturi acordate; rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite. Schimbrile produse n structura economic a cheltuielilor bugetare n ultimii 10 ani s -au produs datorit diferitelor orientri a politicii bugetare a guvernelor aflate la conducerea rii. Structura economic a cheltuielilor bugetului de stat al Romniei poate fi urmrit n Anexa nr.2 la lucrare. Principalele categorii de cheltuieli ale bugetului de stat n structur economic i evoluia acestora n perioada 19952005 sunt prezentate n graficul de mai jos.

Graficul nr.14
19

Cioponea, Mariana-Cristina, Leonte, Doina, Finane publice. Note de curs, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE, Bucureti,2001, p.39.

48

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.2 Partea cea mai mare a cheltuielilor este deinut de cheltuielile curente, destinate asigurrii bunei funcionri a instituiilor i autoritilor publice, organelor centrale i locale ale statului, precum i procurrii sau completrii veniturilor unor anumite categorii sociale ale populaiei. Cheltuielile curente sunt formate din: cheltuieli de personal, cheltuieli cu materiale i servicii, subvenii, prime i transferuri, rezerve, dobnzi aferente datoriei publice i alte cheltuieli. Evoluia principalelor cheltuieli curente n ultimii ani este prezentat mai jos, cu meniunea c pentru anul 2004 nu avem date:

Graficul nr.15

49

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.2 O perioad relativ stabil se prezint n prima parte a intervalului, dup 1997, observndu-se o cretere accentuat, mai ales la dobnda aferent datoriei publice i la subvenii, prime i transferuri. Ponderea dobnzilor aferente datoriei publice n totalul cheltuielilor publice ale unei ri depinde de gradul de ndatorare al acesteia, de rata dobnzii i de moneda n care s-au efectuat mprumuturile. Din pcate nu putem face o analiz concret din 1995 pn n 2005, datorit lipsei datelor furnizate de ctre Ministerul Finanelor Publice. Astfel, voi ncerca s conturez evoluia cheltuielilor bugetului de stat al Romniei n perioada 1995-2000 cu totalul cheltuielilor curente, iar pentru anii urmtori, pn n 2004 inclusiv, voi exclude din analiz cheltuielile de personal, pentru care, dei constituie o parte foarte important a analizei, nu avem date. Pentru a avea o privire de ansamblu a dimensiunii indicatorilor din cadrul cheltuielilor curente ale bugetului de stat al Romniei, fr a ncrca foarte tare lucrarea, voi prezenta grafic n cele ce urmeaz, doar anii 1995 i 2000, urmnd a comenta evoluia celorlali ani: Graficul nr.16

50

Structura cheltuielilor curente ale bugetului de stat al Romniei, n anul 1995

dob. af. dat.publ./alte chelt. 7%

chelt. de personal 33%

subv., prime ?i transf. 44%

chelt. cu mat. ?i serv. 16%

chelt. de personal chelt. cu mat. i serv. subv., prime i transf. dob. af. dat.publ./alte chelt.

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.5 Datoria public prezint cea mai accelerat evoluie, datorit gradului de ndatorare al rii care a crescut de la an la an. Astfel, dac n anul 1995, aceasta era de 989 mld. lei, reprezentnd 7% dIn totalul cheltuielilor curente, n 2000 ajunge la 45.648,80 mld. lei (33% din total), iar n 2002 la 61.504,20 mld. lei. Dup acest an, constatm o oarecare descretere, cheltuielile legate de aceasta fiind estimate pentru anul 2005, potrivit proiectului de buget, la 34.801,70 mld. lei.

Graficul nr.17
Structura cheltuielilor curente ale bugetului de stat al Romniei, n anul 2000

dob. af. dat.publ./alte chelt. 33%

chelt. de personal 26% c chelt. cu mat. i serv. 10%

chelt. de personal chelt. cu mat. i serv. subv., prime i transf. dob. af. dat.publ./alte chelt.

subv., prime i transf. 31%

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.5 Subveniile, primele i transferurile au ponderea cea mai ridicat n cadrul cheltuielilor curente. Acestea au avut o evoluie ascendent n primii doi ani ai perioadei analizate, pornind de la 44% din totalul cheltuielilor curente, respectiv 6.095,70 mld. lei n anul 1995, i ajungnd la 46% din totalul acestor cheltuieli n 1996, din anul urmtor prezentnd o uoar scdere, care n anul

51

2000 ajunge la 31% din totalul cheltuielilor curente, cu suma de 43.124,50 mld. lei. Datorit faptului c nu putem face un grafic al cheltuielilor curente pentru perioada 2001 2004, neavnd date complete, semnalm numai totalul subveniilor, primelor i transferurilor, care n anul 2005 ajunge la 179.375,8 mld. lei, ceea ce reprezint aproximativ 40% di n totalul cheltuielilor curente, deci o cretere semnificativ fa de anul 2000. Pentru a avea o imagine mai clar a acestei categorii de cheltuieli, vom face o prezentare a repartiiei acestora n ultimii zece ani, cu precizarea c pentru anul 2004 nu avem date de la Ministerul Finanelor Publice:

Graficul nr.18
Structura subveniilor , primelor i transferurilor la bugetul de stat al Romniei n perioada 1995 -2005
160,000.00 140,000.00 120,000.00 100,000.00 80,000.00 60,000.00 40,000.00 20,000.00 0.00 19951996 1997 1998 1999 Transferuri 2002 2003 Subvenii 2004*2005** Subvenii Prime Transferuri

2000 2001

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.7 Subveniile acordate n perioada analizat au avut ca scop sprijinirea productorilor care nu i puteau acoperi integral costurile din profiturile obinute. Acordarea subveniilor ntreprinderilor de stat pentru acoperirea pierderilor, pe o perioad ndelungat, fr impunerea unor termene i condiii de performan, a condus la lipsa de preocupare din partea conductorilor acestora pentru creterea productivitii muncii i redresarea situaiei economice i financiare a firmelor n cauz. Slabele performane ale activitii acestor ntreprinderi au avut consecine negative asupra calitii produselor, beneficiarii reorientndu-se ctre produse similare, mai ieftine i superioare calitativ. Transferurile din cadrul bugetului de stat depind de gradul de dezvoltare economic al rii, care poate duce ctre o politic social generoas sau poate restrnge capacitatea de promovare a

52

unei politici sociale adecvate. Att cheltuielile de personal, ct i cele cu materialele i serviciile au avut o evoluie aproximativ egal pn n anul 2000, dei ponderea lor n totalul cheltuielilor curente difer. Nivelul cheltuielilor de personal din cadrul instituiilor publice este influenat de mrimea salariilor, a stimulantelor acordate salariailor, de nivelul contribuiei la asigurrile sociale, de sntate, pentru ajutorul de omaj etc. Acestea s-au situat la 33% din totalul cheltuielilor curente ale bugetului de stat n anul 1995, cu o sum de 4.454,20 mld. lei, urmnd o traiectorie descendent pn n anul 1999 cnd a sczut cu 10 puncte procentuale fa de 1995, iar n 2000, acestea reprezint 26% din totalul cheltuielilor curente, fiind n sum de 35.482,90. Pentru perioada 20012004 acestea nu figureaz n datele prezentate de Ministerul Finanelor Publice, urmnd ca n anul 2005, conform Proiectului de buget, cheltuielile de personal s nsumeze 61.710,10, aproximativ 90% din totalul cheltuielilor curente. Graficul nr.19

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.5 n ceea ce privete cheltuielile cu materialele i serviciile au avut fluctuaii destul de mari, cu o valoare minim de 2.137,30 mld. lei n anul 1995 i un maxim de 81.082 mld. lei n anul 2003, urmnd ca n anul 2005 acestea s se reduc aproape la jumtate, nsumnd 46.272,40 mld. lei. Cheltuielile de capital (sau de investiii), mult mai reduse comparativ cu cheltuielile curente, au urmat o cretere lent n ultimii ani, nregistrnd 1.819,70 mld. lei n anul 1995 i 28.696 mld. lei n 2005. Aceste cheltuieli constau n achiziionarea de bunuri de folosin ndelungat, destinate

53

sferei produciei materiale sau nemateriale (coli, spitale, instituii de cultur, administraie etc.) i conduc la dezvoltarea i modernizarea patrimoniului public. n scopul dezvoltrii economice, ar trebui ca statul s intervin mai mult pe calea investiiilor publice, pentru impulsionarea activitii i creterea gradului de ocupare a forei de munc. Declinul economic cu care este confruntat ara noastr n ultimii ani a limitat capacitatea statului de a finana obiectivele i aciunile care intrau n atribuiile sale, atragerea capitalului particular fiind n acest caz o necesitate stringent. mprumuturile acordate fac parte din cheltuielile bugetului de stat i cuprind: 1.mprumuturi acordate pentru finalizarea unor obiective aprobate prin convenii bilaterale i acorduri interguvernamentale; 2.mprumuturi pentru creditarea agriculturii 3.mprumuturi pentru acoperirea arieratelor ctre RENEL i ROMGAZ. Rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite arat natura cheltuielilor finanate pe seama resurselor financiare publice. CLASIFICAREA N STRUCTUR FUNCIONAL reflect destinaia cheltuielilor bugetului de stat n perioada de referin. Prin aceast modalitate de clasificare se remarc solicitatorii instituionali de fonduri bugetare i modul n care acetia cheltuiesc banul public. Structura principalelor cheltuieli ale bugetului de stat al Romniei, n structur funcional, n perioada 1995-2002 este redat n Anexa nr.6. Evoluia acestora n ultimii ani, poate fi urmrit n graficul nr. 20.

Graficul nr.20
Evoluia principalelor cheltuieli ale bugetului de stat al Romniei, n structur funcional n perioada 1995 -2004
60000.00 Autoriti publ. 50000.00 40000.00 30000.00 20000.00 10000.00 0.00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Aprare na. Ord. publ i sig. na. nvmnt Sntate Securitate social Industrie Agricultur Transp.i Telecom. Alte activit. econ. Socio-cultur

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.6

54

Pentru perioada analizat, cele mai mari fluctuaii pot fi observate la nvmnt, securitate social, ordine public i siguran naional, aprare naional i transporturi i telecomunicaii. Celelalte cheltuieli prezint tendine reale de cretere, evoluia acestora fiind ns mai puin spectaculoas. nvmntul, sntatea, cultura i protecia social sunt segmente ale activitilor publice de o importan deosebit pentru ridicarea condiiilor de trai ale populaiei. Volumul resurselor bugetare destinate aprrii naionale, cele pentru ordine public i siguran naional au o importan deosebit, deoarece, ele trebuie s asigure garantarea suveranitii, independenei i a unitii statului romn, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale. Dei cheltuielile pentru aprare, autoriti publice, ordine public i siguran naional au nregistrat o tendin de cretere din totalul cheltuielilor publice mai ales n ultimii 3 ani, acestea sunt insuficiente, avnd n vedere necesitatea alinierii la standardele NATO, care impun dotarea cu arme i echipamente compatibile.

Graficul nr.21
Evoluia cheltuielilor pentru autoritile publice, apararea naional i ordine public i siguran naional, n perioada 1995-2004
45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Autoriti publ. Aprare na. Ord. publ i sig. na.

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.6 Cheltuielile pentru aprare naional prezint o cretere continu, n anul 1995 acestea fiind de 1.525,90 mld. lei, iar n 2004 atingnd suma de 35.876,30 mld. lei. n ceea ce privete ordinea public i sigurana naional, n primii doi ani ai perioadei analizate, sumele au fost aproximativ egale, din anul 1997 cnd nsumau 2.803,20 mld. lei i pn n prezent, acestea urmnd o cretere continu, fiind n 2004 de 40.598,40 mld. lei.
55

Cheltuielile cu autoritile publice trebuie s asigure buna funcionare a instituiilor publice, s apere cetenii de eventualele abuzuri sau erori ale justiiei i s vegheze asupra modului n care funcionarii publici i ndeplinesc atribuiile i vin n ajutor contribuabililor. Pornind de la cifra de 658,3 mld. lei n anul 1995, acestea au crescut treptat, ajungnd la o cifr de 23.797,40 mld. lei n anul 2004. Cheltuielile pentru nvmnt prezint o cretere continu pn n anul 2000, cnd au beneficiat de o sum de 20.173,40 mld. lei, dup care sprijinul din partea statului a fost micorat cu aproape 50%, n 2001 acesta fiind de 9.884,20 mld. lei, cu o uoar cretere n 2002. Urmrile acestei evoluii financiare s-au semnalat prin scderea ratei de cuprindere a populaiei colare la nvmntul secundar; durata nvmntului obligatoriu mai mic, n comparaie cu alte ri; numrul mai mic de studeni nscrii n instituii de nvmnt superior, acesta fiind sub nivelul altor state. n domeniul nvmntului, pe viitor se va urmri asigurarea pentru toi copiii de vrst precolar i colar a nvmntului de baz; alocarea fondurilor necesare pentru Programul de alimentaie pentru elevii din nvmntul primar; creterea calitii activitii de nvmnt prin dotarea i folosirea calculatoarelor n procesul educaional; continuarea programelor de acordare a rechizitelor colare pentru elevii provenind din familii cu venituri reduse; sporirea numrului de candidai pentru continuarea studiilor n nvmntul superior; creterea gradului de pregtire general a populaiei etc.

Graficul nr.22

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.6

56

n perioada de referin, cheltuielile pentru sntate au fost destul de sczute, comparativ cu importana pe care o are acest domeniu. Datorit numrului redus de fonduri alocate sntii, situaia este extrem de deteriorat, n spitalele din Romnia, numrul de paturi fiind redus, iar medicamentele, de multe ori, lips. De asemenea, se constat fenomene demografice negative i un numr foarte mare de mbolnviri la boli cum ar fi TBC, considerat i boala srciei. n domeniul securitii sociale obiectivele Guvernului sunt: acordarea de ajutoare sociale, n funcie de venitul minim lunar; acordarea de ajutoare pentru nclzirea locuinelor pe timp de iarn, n funcie de venitul mediu net lunar pe membru de familie i de tipul de nclzire; continuarea etapei de recorelare a pensiilor, pentru a stabili proporiile fireti dintre diferitele categorii de pensionari i indexarea acestora; indexarea alocaiei de stat; stimularea ocuprii forei de munc i reducerea omajului, prin aplicarea unor msuri economice de stimulare a crerii de noi locuri de munc n condiiile continurii, n ritm accelerat, a proceselor de privatizare i restructurare. n ceea ce privete sectorul economic, n condiiile n care procesul de privatizare din Romnia este foarte lent, principalele domenii, respectiv industria, agricultura, transporturile i telecomunicaiile consum o bun parte a resurselor bugetare. n domeniul industrial se are n vedere un pachet de msuri i aciuni care s asigure condiiile necesare dezvoltrii activitilor economico-productive pe baza unei competiii libere i loiale pe pia. Cheltuielile cu acest domeniu au fost foarte sczute ntre anii 1995 -1999, din 2000, acestea urmnd o cretere relativ, iar n 2003 una semnificativ, respectivele la 8.604 mld. lei n anul 2002, la 16.524,80 mld. lei n anul 2004. Pentru mbuntirea industriei sunt prevzute n anii urmtori eliminarea barierelor administrative i birocratice, mbuntirea att a sistemului contabil i de audit, ct i a cadrului juridic i de reglementare, prin adoptarea legislaiei la cea european, n domeniul produselor industriale, n principal viznd libera circulaie a mrfurilor. Agricultura a beneficiat alocaii modeste n perioada 1995-2002, abia n urmtorii doi ani putnd fi observat o cretere semnificativ, de la 11.907 mld. lei n 2002, la 17.724,50 n 2003 i 29.037,10 mld. lei n 2004. n vederea mbuntirii acestui domeniu, urmeaz s fie acordate despgubiri pentru calamitile naturale, fenomene tot mai des ntlnite n ara noastr i susinerea primelor de asigurare a culturilor agricole. De asemenea, majoritatea obiectivelor din agricultur vor beneficia pe viitor de finanare internaional, prin programele SAPARD. Un domeniu care absoarbe o cantitate nsemnat din cheltuielile bugetare l reprezint transporturile i telecomunicaiile. Acesta a nregistrat fluctuaii importante de la un an la altul, putnd fi uor observat diferena cheltuielilor ntre anii 2000-2004. Opiunile strategice n domeniul transporturilor au n vedere reabilitarea, modernizarea i dezvoltarea unei infrastructuri de transport eficiente, compatibile cu reeaua european de transport, care s asigure mbuntirea confortului cltorilor, creterea siguranei acestora i maximizarea efectelor pozitive asupra
57

mediului nconjurtor. n ceea ce privete comunicaiile, se urmrete crearea premiselor pentru mbuntirea calitii vieii cetenilor, pentru sporirea eficienei administraiei centrale i locale i pentru asigurarea de sprijin pentru dezvoltarea industriei i a mediului de afaceri. * * * Eficiena i mai ales eficacitatea cheltuielilor pentru aciuni economice, pot fi serios puse sub semnul ntrebrii, n condiiile n care toate domeniile publice s-au confruntat cu resurse financiare insuficiente fa de necesarul apreciat. De asemenea, nici unul dintre domeniile economice nu a marcat o redresare a situaiei economice i financiare, ceea ce nseamn c resursele alocate n perioada de tranziie au fost, n cea mai mare parte a lor risipite20.

4.3. ANALIZA VENITURILOR I CHELTUIELILOR BUGETARE COMPARATIV CU EVOLUIA PIB

Produsul intern brut reprezint evoluia cantitativ i calitativ nregistrat de o ar ntr-o perioad de timp dat. Dac am compara acest indicator obinut de ara noastr n ultimii ani cu cel realizat de rile europene, situaia ar fi clar negativ, ara noastr situndu -se pe unul dintre ultimele locuri, dar s-ar gsi o explicaie prin decalajul existent n nivelul de dezvoltare social economic21. Evoluia produsului intern brut n perioada 1995-2004 poate fi urmrit cu ajutorul graficului nr. 23.

Graficul nr.23

20

Cioponea, Mariana-Cristina, Veniturile i cheltuielile bugetare n contextul integrrii europene, Editura FUNDAIEI ROMNIA DE MINE, Bucureti, 2004, p.77. 21 Anghelache, Constantin, Romnia 2004. Starea economic n an electoral, Editura Economic. Bucureti, 2004,

58

Evoluia Produsului Intern Brut n perioada 1995-2004

2,341,400.00 1,903,353.90 1,498,800.00 1,154,126.40 800,308.10 72,135.50 545.730,20 252,925.70 373,798.20

2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0

1995 1996 1997 1998 1999
108.919,60

2000

2001 2002 2003

2004

Constituit pe baza datelor din Anexa nr.3 Produsul intern brut (PIB) a avut un trend ascendent n ultimii ani, astfel de la o valoare de 72.139,5 mld. lei n 1995, acesta a ajuns n 2004 la 2.341.400,00 mld. Lei. Din anul 1995 i pn la sfritul anului 1999 are loc un proces de reducere substanial a PIB. Dup anul 2000, acesta a nregistrat un uor proces de cretere. Astfel, n anul 1996 acest indicator manifesta o cretere de 3,9% fa de anul 1995, dup care n perioada urmtoare a anului 1997 s-a manifestat o scdere de 6,6%, n anul 1998 o scdere de 7,3%, iar n 1999, o scdere de 3,2%. n 2000 a crescut cu 3%, n 2001 cu 5,3%, iar n 2002 cu 4,8% fa de anul precedent i cu 4,9% n 2003 i 8,3% n 2004 fa de anul 2003. Pentru a se ajunge la o stare de echilibru a economiei pe termen lung, trebuie ca produsul intern brut i veniturile fiscale s urmeze aceeai variaie, echilibrnd astfel bugetul pe perioade mai mari de un an. n ultimii zece ani, veniturile totale au crescut ceva mai lent dect produsul intern brut, creterea fiind ceva mai semnificativ ntre anii 2002-2004, n 2005 observndu-se o uoar scdere comparativ cu ultimul an (anul 2005 conine datele de proiect prevzute n Legea bugetar). Evoluia produsului intern brut comparativ cu veniturile financiare n Romnia ultimilor ani este prezentat n graficul de mai jos.

Graficul nr. 24

59

Constituit pe baza datelor din Anexele nr. 1 i nr. 3 Urmrirea evoluiei elasticitii veniturilor fiscale n raport cu PIB poate sugera cum pot fi modificate fluxurile fiscale de la un an la altul, astfel nct s se menin un echilibru fa de evoluia economiei reale i nu doar n funcie de necesarul de resurse financiare la un moment dat. tiind c oscilaiile mari denot o stare de dezechilibru, se poate aciona n cursul anului, pentru meninerea unui coeficient al elasticitii ct mai apropiat de valoarea anului precedent, cu luarea n considerare i a nivelului ratei prelevrilor obligatorii, astfel nct, pe ansamblu, presiunea fiscal s sporeasc pe fondul majorrii fluxurilor reale din economie.

Graficul nr. 25

Constituit pe baza datelor i calculelor din Anexele nr. 1 i 8 Veniturile fiscale urmeaz ndeaproape evoluia produsului intern brut, de unde acestea i au

60

izvorul. n condiiile unui anumit produs intern brut, mrimea veniturilor financiare publice poate s varieze n funcie de politica promovat de autoritile competente de prelevare, pe calea impozitelor, a taxelor i a contribuiilor, a unui procent mai mare sau mai mic din veniturile populaiei i ale societilor comerciale. Evoluia principalelor venituri la bugetul de stat al Romniei, ntre anii 1995-2005 este prezentat n Graficul nr.26

Evoluia principalelor venituri la bugetul de stat, n perioada 1995-2005

450000 400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*

venituri fiscale venituri nefiscale

1 9

Constituit pe baza datelor din Anexa nr. 1

Se poate observa din graficul de mai sus c n cadrul veniturilor bugetare, aportul cel mai mare este adus de veniturile fiscale, cele nefiscale fiind n procent mult mai mic la bugetul de stat. Rolul cel mai important al impozitelor se reflect n aportul acestora la formarea resurselor financiare necesare statului pentru efectuarea cheltuielilor publice. Cu alte cuvinte, prin intermediul impozitelor, o parte important din PIB se concentreaz la dispoziia statului. Att din punct de vedere politic, ct i pe plan economic, financiar i social, prezint un interes major dimensionarea prii din PIB preluat la dispoziia statului prin intermediul impozitelor. n rile dezvoltate, statul preia la dispoziia sa, prin intermediul impozitelor, o parte mai mare din PIB, dect n rile n curs de dezvoltare. De menionat ns c apar diferenieri, uneori destul de mari i ntre rile dezvoltate, ca i ntre cele n curs de dezvoltare. Este necesar s vedem ce loc ocup n totalul veniturilor fiscale ncasrile provenite din impozitele directe i, respectiv, din cele indirecte. Legat de ncasrile din impozitele directe, este de vzut dac lund n considerare condiiile concrete dintr-o anumit ar, care este raportul ntre

61

impozitul pe veniturile persoanelor fizice i impozitul pe veniturile persoanelor juridice.

Graficul nr. 27

Constituit pe baza datelor din Anexa nr. 4 n ceea ce privete ncasrile din impozitele indirecte, este de urmrit care sunt produsele care fac obiectul taxelor de consumaie, n ce msur este vorba de bunuri de larg consum strict necesare traiului de zi cu zi i care este nivelul cotelor de impozit, avnd n vedere c aceste taxe sunt suportate, n final, de consumatori i nu de cei care le avanseaz bugetului de stat. Evoluia cheltuielilor publice trebuie analizat n corelaie cu produsul intern brut, pe seama cruia se acoper. Cheltuielile bugetare au urmat o tendin accentuat i continu de cretere, ca i a produsului intern brut. Graficul nr. 28

62

Constituit pe baza datelor din Anexele nr.2 i 3

Elasticitatea cheltuielilor publice n raport cu PIB reflect reacia cheltuielilor publice la modificarea PIB. n general, unei creteri a PIB i corespunde o cretere a cheltuielilor publice i invers.

Graficul nr.29
Elasticitatea cheltuielilor fiscale n raport cu PIB
1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Elasticitatea cheltuielilor f iscale n raport cu PIB

Constituit pe baza datelor i calculelor din Anexele nr.1 i 8 Romnia este clasat din pcate printre ultimele locuri n clasamentul membrelor Organizaiei pentru Cooperare i Dezvoltare economic n ceea ce privete Produsul Intern Brut pe cap de locuitor. Dei PIB-ul Romniei a crescut cu 8,3% n 2004 fa de anul precedent, aceasta fiind cea mai puternic cretere de dup 1989, societatea i economia romneasc se af1 la mare distan de reperele de baz din U.E., cel mai gritor fiind venitul pe locuitor n Romnia, care este de 28-30%
63

din media european, iar populaia din mediul rural este n jur de 40%, fa de media de sub 10% din Uniunea European.

64

CAPITOLUL V. CONCLUZII I PROPUNERI

5.1. PROCESUL BUGETAR N ROMNIA

Bugetul de stat se prezint sub forma unei balane economice n care sunt prevzute i autorizate veniturile (ncasrile) i cheltuielile anuale ale statului. Bugetul de stat constituie principala component a bugetului public naional, alturi de bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat; el este mijlocul principal prin care se formeaz veniturile publice i se efectueaz cheltuielile publice. Regula fundamental a construciei bugetului este c nu se pot prevedea cheltuieli fr precizarea sursei de finanare. Altfel spus, cnd bugetul se planific cu un deficit, o surs de finanare este, automat, efectuarea de mprumuturi, fie de pe piaa creditului intern, fie extern22. Este de fcut distincia ntre deficitul bugetar programat i deficitul rezultat din execuia bugetar. Economia este un organism viu i se supune influenelor multor factori, care i pot devia evoluia real de la cea imaginat. Execuia bugetar depinde de dinamica PIB-ului (creterea mai rapid aduce, de obicei, ncasri mai mari), de colectarea taxelor i impozitelor, de inflaia (dezinflaia accentuat poate reduce veniturile bugetare), de evoluia cursului valutar (aprecierea mai puternic a monedei autohtone diminueaz unele venituri bugetare i viceversa) etc23. n ultimii ani, n ara noastr se constat tendina general de cretere a volumului total al veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat, ca i a deficitului bugetar, n contextul inflaiei existente. O imagine de ansamblu, n acest sens, ofer datele din tabelul de mai jos, care reprezint bugetul de stat al Romniei n perioada 1995-2005.

Tabelul nr. 3 - miliarde lei Anul Venituri totale Cheltuieli totale

1995 1996 1997

22 23

12.888,30 18.372,80 43.834,50

15.858,00 23.732,00 52.896,60

Daniel Dianu, Jurnalul Naional, miercuri, 23 februarie 2005. p. 14. Daniel Dianu, Jurnalul Naional, miercuri. 23 februarie 2005. p. 14. 65

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 2005**

67.215,60 93.239,80 120.342,30 148.209,20 176.207,90 346.170,80 441.030,30 357.244,30

77.616,60 106.886,70 149.167,80 184.012,20 235.363,70 281.450,70 340.734,7011 387.832,70

Sursa: Ministerul Finanelor Publice, date de execuie *) date provizorii **) date de proiect
1

) date din Anuarul Statistic 2004

Dei, n prezent, deficitul bugetar nu este principalul factor inflaionist, trendul descresctor al soldului primar ncepnd cu anul 2001 a fost urmat ndeaproape de evoluia descendent a inflaiei medii anuale. Aceasta confirm necesitatea meninerii la cote reduse a deficitului bugetar, precum i a unui sold primar pozitiv, obiectiv favorizat de reducerea dobnzilor. Pe de alt parte, scderea accentuat a inflaiei pe ultimii doi ani este i rezultatul reducerii magnitudinii influenei principalilor factori inflaioniti: ajustarea preurilor administrate, modificarea accizelor la unele produse, inexistena unui climat concurenial n sectorul utilitilor publice, persistena indisciplinei financiare. Ministerul Finanelor Publice precizeaz c, n urma aplicrii cotei unice de impozitare, n prima perioad a anului 2005 a crescut numrul salariailor pltitori de impozite, comparativ cu aceeai perioad a anului 2004. Cota unic de impozitare, introdus din prima zi a acestui an, taxeaz aproape toate veniturile: salarii, profiturile firmelor, activitile independente, chiriile, pensiile, premiile etc. Procentul acesteia de 16% poate diminua, ntr-o prim faz, veniturile bugetare. Efectul asupra veniturilor bugetare depinde de evoluia bazei de impozitare i intoleran fa de evaziunea fiscal. Efectul asupra produciei este direct i indirect. El este direct dac firmele vor folosi profitul suplimentar pentru investiii, ceea ce este de dorit n anii premergtori intrrii n Uniunea European; efectul este indirect prin consum sporit, care poate stimula producia. Consumul sporit

66

s-ar datora veniturilor disponibile mari. Datorit introducerii cotei unice de impozitare, bugetul a avut de astupat o gaur neprevzuta pentru anul 2005. Pentru a menine deficitul bugetar n limita stabilit a acestui an (1,5% din PIB), bugetul statului a trebuit s fie compensat prin creterea altor impozite sau prin reducerea cheltuielilor. Astfel, Guvernul a anunat o serie de msuri pentru acoperirea acestor goluri la bugetul de stat. Este vorba de creteri ale impozitelor pe dividende, pe avere i pe microntreprinderi. S-a evocat, de asemenea, o eventual cretere a accizelor, care n fapt ar fi o devansare a momentului proximei suiri a nivelului lor - potrivit angajamentului fa de U.E24. Rectificrile bugetare, dei reprezint o abatere de la principiile bugetare, sunt considerate excepii de la principiul unitii bugetare. Datorit influenei unor factori nou aprui sau imposibilitii colectrii veniturilor la nivelul prevzut prin legea de adoptare a bugetului, rectificrile sunt propuse de Guvern i aprobate de Parlament. Politica fiscal-bugetar are o contribuie important la stimularea i susinerea proceselor economice. Dintre politicile economice, o strnsa legtur se stabilete cu politic monetar. Msurile bugetare nu pot fi aplicate independent de cele monetare, deoarece exist interaciuni ntre aceste: incidenele monetare ale aciunilor bugetare sunt cu att mai evidente cu ct deficitul bugetar este format prin creaie monetar25. Pentru evitarea anulrii reciproce a activitilor fiscale i monetare ntreprinse de autoriti, acestea trebuiesc coordonate cu o deosebit atenie. Pentru a fi eficient, politica fiscal-bugetar trebuie s acioneze n strns legtur att cu politicile industriale, ct i cu celelalte componente ale politicii economice: monetar, de credit, valutar, de preuri, a veniturilor etc. Creterea economic trebuie susinut prin msuri de relaxare fiscal orientat spre stimularea economisirii i investirii, ceea ce presupune utilizarea unui set de msuri i instrumente ale politicilor fiscal, monetar, de credit i a datoriei publice interne. n ultima perioada, politica fiscal din ara noastr a ncercat, fr succes ns, reducerea deficitelor bugetare excesive. Politicile derulate au fost destul de indecise i confuze. Astfel: politica monetar a fost antrenat n urmrirea mai multor obiective care nu intrau n activitatea normala a unei bnci centrale independente (spre exemplu finanarea agriculturii), iar politica salarial s-a derulat mai ales n sectorul de stat. Ajustrile structurale ale politicii bugetare au fost amnate n scopul cosmetizrii deficitului bugetar msurat oficial. Obiectivul meninerii unui nivel suportabil al deficitului fiscal este legitim, dac mijloacele la care se apeleaz sunt de natur fiscal. Din pcate ns, recurgerea la fonduri extrabugetare, mutarea unor cheltuieli la nivelul administraiilor locale fr a descentraliza i sursele
24 25

Daniel Daianu, Jurnalul Naional, miercuri, 12 ianuarie 2005.

Gheorghe Manolescu, Politici economice - concepte, instrumente, experiene, Editura Economic, Bucureti, 1997,p. 103.

67

de venituri - al cror rezultat a fost duntor, deoarece prin meninerea/scderea n mod artificial al deficitului msurat, s-a nregistrat o cretere a acestuia, prin componenta sa cvasi-fiscal care nu poate fi msurat cu exactitate i care are o seam de efecte adverse, mai nocive pentru economie comparativ cu deficitul fiscal. Amnarea restructurrii ntreprinderilor a determinat meninerea la nivelul acestora a responsabilitilor sociale, care, n mod normal ar reveni bugetului statului. Pe de alt parte, numeroase ntreprinderi au beneficiat de credite ieftine, astfel c necorelarea politicilor bugetar i monetar pe de o parte i a acestora cu politic de creditare, pe de alt parte, a compromis msurile de restrngere a deficitului bugetar i de reducere a inflaiei26. Construcia bugetului pe 2005 a trebuit s in cont de imponderabile n cretere ale mediului economic n 2005: evoluia ncasrilor la buget, evoluia cursului de schimb al leului, evoluia comerului exterior, trecerea la intirea direct a inflaiei etc.

5.2. PERSPECTIVE BUGETARE N PERIOADA 2006 2008

Pentru Romnia, perioada urmtoare va fi extraordinar de grea, hotrtoare chiar. Oamenii se ateapt ca acum, dup ce s-a depit pragul semnrii tratatului, s se intre n linie dreapt, fr probleme i fr obstacole. Dar nu va fi chiar aa. Pentru c, tot ceea ce a angajat ara noastr n perioada negocierilor va trebui s fie transpus n practic. Aceasta va presupune n primul rnd preuri mai mari la utiliti, ceea ce va fi destul de greu de suportat pentru populaie, n condiiile n care salariile vor rmne la acelai nivel. n cadrul aciunilor Guvernului viznd creterea eficienei i transparenei tuturor domeniilor de activitate public, reforma politicii bugetare reprezint o prioritate esenial n vederea realizrii unui management solid al fondurilor publice i alocrii lor pe domenii de activitate. De asemenea, printre obiectivele fundamentale ale politicii Guvernului l constituie creterea real i durabil a produsului intern brut, accelerarea reformei structurale a economiei i privatizrii, evoluia previzibil a cursului de schimb, precum i consolidarea politicii monetare, avnd ca rezultat stabilizarea procesului de dezinflaie. Politica fiscal n urmtorii ani se va caracteriza prin:
26

reducerea treptat a presiunii fiscale i, ndeosebi, a celei pe fora de munc, pn la nivelul care va asigura o cretere durabil a produciei i investiiilor; creterea gradual a cotei impozitului pe profit pentru profitul aferent veniturilor realizate din

Cioponea, Mariana-Cristina, Veniturile i cheltuielile bugetare n contextul integrrii europene, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE, Bucureti, 2004, p. 112-114.

68

export, ctre cota standard; creterea accizelor conform graficului stabilit pentru atingerea cotelor de impozitare, n mod gradual, ctre standardele Uniunii Europene; mbuntirea transparenei fiscale prin cuprinderea n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli cu destinaie special a fondurilor pentru dezvoltarea sistemului energetic i cel al drumurilor publice; consolidarea disciplinei fiscale i intensificarea controlului fiscal. Politica bugetar, strns legat de cea fiscal i de reformele economice i structurale, are pentru perioada 2006-2008 urmtoarele inte: controlul deficitului bugetar; stabilirea prioritilor de cheltuieli la nivel funcional i instituional; ajustarea n continuare a cheltuielilor bugetare la posibilitile reale de acumulare a veniturilor bugetare; perfecionarea sistemului de alocare a fondurilor publice care s se axeze pe rezultate, obiective, performan, extinznd metoda finanrii pe baza de programe; asigurarea finanrii aciunilor legate de procesul de aderare la Uniunea European. Plecnd de la premisa c structura politicii fiscal-bugetare influeneaz creterea economic, n perioada 2006-2008 va continua procesul de adaptare a veniturilor i cheltuielilor bugetare la obiectivele economice i sociale la nivel macro-economic, ca i adecvarea acestora la cerinele impuse de Uniunea European rilor candidate la integrare. Stabilizarea finanelor publice continu i n perioada imediat urmtoare, inta de deficit bugetar fiind una ambiioas. Un deficit mai mic de 3% va fi efectul politicii bugetare susinute pe termen mediu, posibil datorit reducerii continue a poverii datoriei publice asupra cheltuielilor, al urmririi consecvente a ncadrrii n criteriile de convergen ale Tratatului de la Maastricht. Integrarea European contribuie la scderea ratei inflaiei n Romnia prin msurile impuse de ndeplinirea criteriilor de la Maastricht, n raport cu care se apreciaz capacitatea unei economii de a adopta moneda unic euro. n acest sens, Romnia a obinut progrese semnificative, msurile adoptate referindu-se la impozite, politici salariale, credite, cheltuieli bugetare. Prioritile actualului guvern din ara noastr sunt strns legate de integrarea n Uniunea European. Pornind de la aceasta idee, la discutarea bugetelor pentru anii 2006-2008, Guvernul ar trebui s pun accent i pe investiiile n infrastructur, capitol la care suntem deficitari. n condiiile unor premise interne favorabile i a unor prognoze pe termen scurt i mediu ce

69

estimeaz meninerea tendinelor favorabile prezente ale principalelor variabile macroeconomice, stabilizarea creterii economice, meninerea deficitului bugetar n limite controlabile, continuarea procesului de scdere a inflaiei, sunt realizri ce situeaz Romnia pe traiectoria unei dezvoltri economice treptate i de durat. rile care fac parte din Uniunea European au n comun politici privind mediul nconjurtor, transportul, agricultura, piaa muncii, impozitele i transportul, conturndu-se tot mai clar i o armonizare la nivelul politicii externe sau al aprrii. Promovarea dezvoltrii economice i sociale, construirea unei identiti europene, introducerea unei cetenii europene n paralel cu cea naional, dezvoltarea unei zone de libertate, securitate i justiie i punerea la punct a unei legislaii europene sunt obiectivele declarate ale uniunii.

5.3. POLITICA BUGETAR A ROMNIEI N PERSPECTIVA ADERRII LA U.E.

Bugetul de stat reprezint un instrument important pentru elaborarea politicii economice, orientate, n principal, ctre consolidarea creterii economice, ntr-o perioad n care ara are nevoie de stabilitate intern i credibilitate extern, premise necesare n procesul de pregtire a aderrii Romniei la Uniunea European. Paii Romniei s-au ndreptat ctre comunitatea european nc de la nceputul anilor '90, etapele aderrii la Uniunea European devenind ns mai complexe de la an la an. n contextul procesului de integrare european, trebuie avut n vedere ca politic fiscalbugetar va cpta noi valene, fiind singurul instrument posibil de utilizat, n condiiile n care politica monetar este condus de Banca Central European. Programele de stabilitate i programele de convergen din cadrul de dezvoltare al politicilor economice n Uniunea European reprezint principalele elemente care definesc cadrul politicii bugetare pe termen mediu i lung i monitorizarea poziiilor fiscale ale rilor membre pe termen mediu i lung. Programul Economic de Preaderare elaborat de Romnia, i naintat Comisiei Europene este o continuare a Strategiei Economice pe Termen Mediu naintat la Bruxelles, n martie 2000. Diferena dintre cele dou programe este c Strategia este un document asumat bilateral de partea romn i Comisia European, n timp ce Programul Economic de Preaderare reprezint un document n care prioritile de politic economic sunt asumate unilateral de ctre partea romn. Principalul obiectiv al acestui program este de a dezvolta, pn la momentul aderrii, capacitatea analitic instituional de analiz a diferitelor scenarii de politic economic, astfel nct Romnia

70

s poat s-i consolideze poziia fiscal conform obiectivelor din Pactul de Stabilitate i Cretere i s susin pe termen mediu i lung obiectivul central al politicii monetare, comunitare, stabilitatea preurilor27. Elementele importante pe care le aduce acest program, care va fi ntocmit i revizuit n fiecare an sunt: necesitatea adoptrii unui cadru bugetar multianual cu un orizont de 4 ani, principalele modificri n poziia fiscal (impozite) cu un orizont pe termen mediu i lung, principalele modificri n componentele cheltuielilor publice pe termen mediu i lung i analiza sustenabilitii poziiilor fiscale i a riscurilor bugetare pe termen mediu i lung. Impactul procesului de integrare european asupra bugetului este concretizat prin necesitatea susinerii reformelor structurale necesare pentru a putea rspunde cerinelor economice, instituionale i politice legate de procesul de integrare european i de orizontul de timp asumat pentru aderarea Romniei la Uniunea European. Astfel, ara noastr beneficiaz de asisten financiar nerambursabil de la Comunitatea European n cadrul programelor PHARE, ISPA i SAPARD, influena asupra bugetului fiind datorat, n special, de asigurarea cofinanrii asistenei primite i realizrii angajamentelor asumate prin documentele de poziie. Principalele domenii de aciune ale Programelor PHARE sunt: sprijinirea dezvoltrii instituionale; investiii n scopul ndeplinirii cerinelor de aderare la Uniunea European; participare la programele comunitare (n domeniul nvmntului, cercetrii-dezvoltrii); investiii care duc la reducerea decalajelor dintre regiuni.

n cadrul Programelor ISPA si SAPARD Romnia beneficiaz de asisten financiar n vederea meninerii echilibrului ntre proiectele din domeniul mediului i cele din domeniul transporturilor. Integrarea n Uniunea European trebuie s se fac ntr-o economie fr dezechilibre i fr pierderi ascunse, ceea ce ar conduce la influene negative majore asupra fluxurilor financiare din economie i asupra fluxurilor fiscale i bugetare. Un exemplu n acest sens l constituie ntreprinderile cu capital de stat care nregistreaz pierderi majore, reprezentnd veritabile canale de scurgere a veniturilor bugetare, datorit faptului c, pe de o parte, nu contribuie la formarea resurselor financiare publice, iar pe de alt parte, n vederea supravieuirii nghit subvenii importante acordate de la bugetul de stat. Cu fiecare nou lrgire, Uniunea European se mbogete cu state membre tot mai puin bogate, iar aderarea rii noastre nu face excepie de la aceast regul. Tratatul de la Maastricht prevede adaptarea structurii veniturilor i cheltuielilor publice la obiectivele privind creterea economic i ncadrarea n criteriile de convergen stabilite de acesta.
27

Raportul privind Proiectul Bugetului de Stat pe anul 2002, Ministerul Finanelor Publice. 71

n baza acestui tratat, nivelul deficitului bugetar de maxim 3% din PIB constituie, pentru rile membre ale Uniunii Europene, criteriul de apreciere a respectrii disciplinei bugetare. n contextul procesului de integrare european, trebuie avut n vedere c politica fiscalbugetar va cpta noi valene, fiind subordonat obiectivelor de relansare economic i de reducere a ratei inflaiei. Impactul procesului de integrare european asupra bugetului de stat se concretizeaz prin susinerea reformelor structurale necesare pentru a putea rspunde cerinelor economice, instituional i politice legate de procesul de integrare european i de orizontul de timp asumat pentru aderarea Romniei la Uniunea European. Integrarea n Uniunea European este de cele mai multe ori privit ca un beneficiu, un avantaj pentru numeroasele state care doresc s obin stabilitate prin aderarea la o structur european cu valene preponderent economice. De cele mai multe ori ns, este uitat sau lsat deoparte faptul c aceast mult-dorit aderare, n numele creia se fac multe sacrificii sociale sau reforme neconfortabile, reprezint un risc n sine, chiar dac este vorba despre un risc calculat. Urmeaz o perioad foarte solicitant pentru Romnia, care trebuie s dovedeasc Uniunii n urmtorii doi ani c i poate duce la capt angajamentele pe care le-a luat prin intermediul negocierilor de aderare. O monitorizare periodic va fi realizat de Comisia European. Oficialii europeni au anunat deja c monitorizarea se va concretiza ntr-un raport, n acest document urmnd s fie analizate toate domeniile aderrii. Dezvoltarea economic durabil a oricrei ri, indiferent de nivelul economic i potenialul su, nu se poate realiza n condiii de autarhie i izolare economic, ci, pe de o parte, prin valorificarea deplin i eficient a resurselor naionale, iar pe de alt parte, prin participarea echilibrat i rentabil la schimburile economice internaionale. Factorii interni i resursele interne au, evident, un rol decisiv n dezvoltarea economic modern i durabil a unei ri. n anii viitori, variaia anual a PIB trebuie s cunoasc o cretere nsemnat dac se dorete, pe plan intern, stoparea reducerii nivelului de trai al populaiei, iar pe plan extern, crearea condiiilor economice absolut necesare pentru aderarea Romniei la Uniunea European. La data de 25 aprilie 2005, Romnia a fcut primul pas spre integrare prin semnarea Tratatului pentru aderare, de la 1 ianuarie 2007. Acum urmeaz s parcurgem acest drum ntr-un ritm susinut, nvnd din mers, lucru pe care-l putem face doar printr-o strnsa colaborare cu rile din Uniunea European. Aderarea Romniei la marea familie european nseamn nu numai stabilitate macroeconomic, ci, n primul rnd, condiii ct mai apropiate din punct de vedere macroeconomic de rile din aceasta familie. De aceea, anii hotrtori pentru aderarea rii la U.E., respectiv 20052006, sunt anii n care actualul Guvern a trebuit s identifice urgent cele mai potrivite politici fiscal72

bugetare care s pot conlucra cu politica monetar. La sfritul anului 2006, rezultatele acestei colaborri ne vor arta dac Romnia este pregtit economic i mai aproape de Uniune.

73

BIBLIOGRAFIE

1. Anghelache, Constantin, Romnia 2004. Starea economic n an electoral, Editura Economic, Bucureti, 2004. 2. Cioponea, Mariana-Cristina, Veniturile i cheltuielile bugetare n contextul integrrii europene, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE, Bucureti, 2004. 3. Epure, Emilian, Romnia ntr-o uniune european extins , Editura Tribuna Economic, Bucureti, 2002. 4. Grigorie-Lcria, Nicolae, Cioponea, Mariana-Cristina, Finane publice i fiscalitate, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE, Bucureti, 2004. 5. Leonte, Doina, Cioponea, Mariana-Cristina Finane publice. Note de curs, Editura Fundaiei ROMNIA DE MINE, Bucureti, 2001. 6. Manolescu, Gheorghe, Politici economice - concepte, instrumente, experiene, Editura Economic, Bucureti, 1997. 7. Moteanu, Tatiana i colaboratorii, Buget i Trezorerie public, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1997. 8. Vcrel, Iulian i colaboratorii, Finane publice , Ediia a II-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999. 9. Vcrel, Iulian, Politici fiscale i bugetare n Romnia n perioada 1990-2000, Editura Expert, Bucureti, 2001. 10. Anuarul Statistic al Romniei, Institutul Naional de Statistic, Bucureti, 2004. 11. Colecia revistei Tribun Economic pe perioada 2004-2006, Bucureti.
74

12. Colecia revistei Buletinul statistic 2005, Institutul Naional de Statistic, Bucureti, 2005. 13. Colecia ziarului Jurnalul Naional, noiembrie - decembrie 2004. 14. Colecia ziarului Jurnalul Naional, ianuarie - aprilie 2005. 15. Constituia Romniei, n "Monitorul Oficial" al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003. 16. Conturile anuale de execuie a bugetului de stat al Romniei, pe anii 1995-2004, Ministerul Finanelor Publice. 17. Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n ,,Monitorul Oficial" al Romniei, nr. 597, 2002. 18. Proiectul de lege privind bugetul de stat pe anul 2005, www.minfinane.ro. 19. Raportul privind Proiectul Bugetului de Stat pe anul 2002, www.minfinane.ro. 20. Raportul privind Proiectul Bugetului de Stat pe anul 2003, www.minfinane.ro. 21. Site-ul Institutului Naional de Statistic, www.ins.ro.

75