Sunteți pe pagina 1din 388

DR. MARIANA-CRISTINA CIOPONEA FINANŢE PUBLICE ŞI TEORIE FISCALĂ

Universitatea SPIRU HARET

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României CIOPONEA, MARIANA-CRISTINA Finanţe publice şi teorie fiscală / Mariana-Cristina Cioponea. – Bucureşti: Editura Fundaţiei România de Mâine, 2007 388 p.; 20,5 cm. Bibliogr. ISBN 978-973-725-757-4

336.13(498)

© Editura Fundaţiei România de Mâine, 2007

Redactor: Constantin FLOREA Tehnoredactor: Florentina STEMATE Coperta: Marilena BĂLAN

Bun de tipar: 6.03.2007; Coli tipar: 24,25 Format: 16/61 × 86

Editura Fundaţiei România de Mâine Bulevardul Timişoara nr. 58, Bucureşti, Sector 6 Tel./Fax 021/444.20.91; www.spiruharet.ro e-mail: contact@edituraromaniademaine.ro

Universitatea SPIRU HARET

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

DR. MARIANA-CRISTINA CIOPONEA

FINANŢE PUBLICE ŞI TEORIE FISCALĂ

EDITURA FUNDAŢIEI ROMÂNIA DE MÂINE Bucureşti, 2007

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

CUPRINS

PARTEA I. FINANŢE PUBLICE

Capitolul 1. Finanţele publice: concept, evoluţie, conţinut, funcţii ….

13

1.1. Conceptul de finanţe publice ……………………………………

15

1.1.1. Finanţele – categorie economică având caracter istoric ……

15

1.1.2. Etimologia şi sensul cuvântului „finanţe” …………………

16

1.1.3. Finanţele publice ca ştiinţă ………………………………….

18

1.2. Evoluţia conceptului de finanţe publice …………………………

20

1.3. Conţinutul finanţelor publice ……………………………………

27

1.4. Funcţiile şi rolul finanţelor publice ………………………………

29

1.5. Conjunctura actuală în care se manifestă finanţele publice ……….

33

1.5.1. Conjunctura economică internă ……………………………

34

1.5.2. Conjunctura internaţională a finanţelor publice ……………

37

Capitolul 2. Procesul bugetar ………………………………………

40

2.1. Planificarea şi decizia bugetară ……………………………………

40

2.2. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare ……………………………………………………………

43

2.2.1. Metode clasice ……………………………………………

43

2.2.2. Metode moderne ……………………………………………

44

2.3. Principiile bugetare ………………………………………………

51

2.4. Etapele procesului bugetar ………………………………………

65

Capitolul 3. Sistemul bugetar ………………………………………

82

3.1. Bugetul de stat ……………………………………………………

84

3.2. Bugetul asigurărilor sociale de stat ………………………………

89

3.2.1. Necesitatea şi conţinutul economic al asigurărilor sociale de stat

90

3.2.2. Principiile organizării şi rolul sistemului public naţional de asigurări sociale ………………………………………….

91

3.2.3. Formele de protejare a cetăţenilor prin sistemul asigurărilor sociale de stat ………………………………………………

94

3.2.4. Veniturile şi cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat 97

3.3. Bugetele locale ……………………………………………………. 102

103

3.3.1. Organizarea administraţiilor publice locale ………………

5

Universitatea SPIRU HARET

3.3.2.

Descentralizarea şi autonomia locală ………………………. 104

3.3.3. Finanţarea administraţiilor publice locale …………………

108

3.3.4. Procesul bugetar la nivel local ……………………………

110

3.4. Fondurile speciale ………………………………………………… 113

116

4.1. Conţinutul şi clasificarea cheltuielilor publice …………………… 117

Capitolul 4. Sistemul cheltuielilor publice …………………………

4.1.1. Conţinutul cheltuielilor publice ……………………………

117

4.1.2. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice ………………

119

4.1.3. Clasificarea cheltuielilor publice în bugetul României ……

121

4.1.4. Principalele cheltuieli publice, grupate conform criteriului

funcţional …………………………………………………… 125

125

4.1.4.2. Cheltuieli publice pentru obiective şi acţiuni economice 134

4.1.4.3. Cheltuieli publice pentru gospodărie comunală şi locuinţe ………………………………………… 138

4.1.4.4. Cheltuieli publice pentru protecţia mediului ………. 138

4.1.4.1. Cheltuieli publice pentru acţiuni social-culturale …

4.1.4.5. Cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare ….…. 140

4.1.4.6. Cheltuieli pentru servicii publice generale, ordine

141

4.2. Indicatori de analiză a cheltuielilor publice: nivel, structură, dinamică 142

publică, siguranţă naţională şi apărare ……………

4.2.1. Analiza nivelului cheltuielilor publice ……………………

143

4.2.2. Analiza structurii cheltuielilor publice ……………………

145

4.2.3. Analiza dinamicii cheltuielilor publice ……………………

146

4.3. Factori de influenţă şi consecinţele creşterii cheltuielilor publice

150

4.3.1. Modelele macroeconomice privind creşterea cheltuielilor publice ……………………………………………………… 150

154

4.3.2. Factori microeconomici ai creşterii cheltuielilor publice …

4.3.3. Consecinţele creşterii cheltuielilor publice ………………… 159

4.4. Eficienţa cheltuielilor publice ……………………………………

160

Capitolul 5. Sistemul resurselor financiare publice ………………

174

5.1. Conţinutul şi structura resurselor financiare publice ……………

175

5.1.1. Conţinutul resurselor financiare publice …………………… 175

5.1.2. Structura resurselor financiare publice ……………………

175

5.2. Aspecte generale privind prelevările obligatorii …………………

179

6

5.2.1. Teorii privind impozitul ……………………………………. 180

5.2.2. Noţiuni generale privind impozitul ………………………… 182

183

5.2.2.2. Clasificarea impozitelor …………………………… 185

5.2.2.3. Elementele impozitului ……………………………. 188

5.3. Principiile impunerii ……………………………………………… 190

5.2.2.1. Conţinutul şi rolul impozitului ……………………

Universitatea SPIRU HARET

5.4.

Indicatori de analiză a resurselor financiare publice ……………… 195

5.4.1. Indicatori privind nivelul resurselor financiare publice ……. 195

5.4.2. Structura resurselor financiare publice ……………………

197

5.4.3. Dinamica resurselor financiare publice …………………….

198

Capitolul 6. Presiunea fiscală ………………………………………

205

6.1. Conceptul şi semnificaţia presiunii fiscale ………………………

205

6.2. Limitele presiunii fiscale …………………………………………

206

6.3. Modalităţi de exprimare a presiunii fiscale şi factori de influenţă

209

6.3.1. Presiunea fiscală naţională …………………………………. 209

6.3.2. Presiunea fiscală la nivelul agentului economic ……………

210

6.3.3. Presiunea fiscală individuală ………………………………

210

6.3.4. Factori de influenţă şi efecte ale creşterii presiunii fiscale ……. 211

6.4. Evaziunea şi frauda fiscală ………………………………………

212

6.4.1. Conceptul şi formele evaziunii fiscale ……………………

213

6.4.2. Cauze şi efecte ale evaziunii fiscale ………………………

215

6.4.3. „Paradisurile fiscale” ………………………………………

217

Capitolul 7. Deficitul bugetar ………………………………………

221

7.1. Deficitul bugetar …………………………………………………

222

7.1.1. Concept, cauze, efecte ale deficitului bugetar ………………

222

7.1.2. Finanţarea deficitului bugetar ………………………………

225

7.1.3. Deficitul bugetar în România în perioada de tranziţie ………

227

7.2. Creditul public …………………………………………………….

229

7.2.1. Conţinutul şi trăsăturile creditului public ……………………. 229

7.2.2. Destinaţia şi rolul creditului public …………………………

230

7.2.3. Elementele tehnice ale creditului public ……………………

232

7.2.4. Operaţiuni legate de acordarea creditului public ……………

236

7.3. Datoria publică ……………………………………………………. 240

7.3.1. Cadrul juridic, instrumentele şi administrarea datoriei publice în România …………………………………………………

7.3.2. Datoria publică externă ……………………………………… 243

241

246

7.4. Indicatori de comensurare a gradului de îndatorare a statului ……. 249

7.3.3. Experienţe privind soluţionarea crizei datoriei externe ………

Capitolul 8. Trezoreria finanţelor publice …………………………

256

8.1. Trezoreria: concept, conţinut ……………………………………

256

8.2. Modul de organizare şi funcţionare a Trezoreriei finanţelor publice

259

8.3. Funcţiile Trezoreriei finanţelor publice ……………………………

265

8.3.1.

Administrator al banului public ……………………………

265

 

7

Universitatea SPIRU HARET

8.3.2.

Intermediar financiar ………………………………………… 266

 

8.3.3. Mandatar al puterii publice …………………………………

266

8.3.4. Agent al intervenţiei financiare publice în economie ………

267

8.3.5. „Gardian” al marilor echilibre ………………………………

268

8.4.

Bugetul Trezoreriei finanţelor publice ……………………………

269

PARTEA a II-a. TEORIE FISCALĂ

Capitolul 9. Sistemul fiscal …………………………………………

275

9.1. Aspecte generale privind sistemul fiscal …………………………

275

9.1.1. Conceptul de sistem fiscal …………………………………… 276

9.1.2. Evoluţia sistemelor fiscale …………………………………

277

9.1.3. Clasificarea sistemelor fiscale ………………………………

279

9.2. Structura aparatului fiscal ………………………………………… 282

9.2.1. Arhitectura şi participanţii sistemului fiscal …………………. 282

9.2.2. Structura administrativă a aparatului fiscal …………………

284

9.2.3. Drepturile partenerilor fiscali ………………………………

288

9.3. Administrarea încasării impozitelor ………………………………. 291

Capitolul 10. Prelevările fiscale ……………………………………

298

10.1. Tipuri de prelevări fiscale ………………………………………

299

10.2. Impozitele directe ………………………………………………

301

10.3. Dubla impunere juridică internaţională ………………………….

312

10.4. Impozitele indirecte ……………………………………………

314

Capitolul 11. Teorii privind impozitele ……………………………

324

11.1. Justiţia socială şi redistribuirea prin impozite …………………… 324

11.1.1. Formele redistribuirii prin impozite ……………………

325

11.1.2. Redistribuirea realizată prin impozite vs justiţia socială

328

11.1.3. Limitele redistribuirii prin intermediul impozitelor ….…

331

11.2.Consimţirea la plata impozitelor …………………………………. 335

11.3.Translaţia şi incidenţa impozitelor ………………………………

339

Capitolul 12. Metodologia de stabilire a prelevărilor fiscale ……… 346

12.1. Identificarea materiei impozabile ………………………………

346

12.2. Evaluarea materiei impozabile …………………………………

349

12.3. Determinarea cuantumului impozitelor ………………………….

352

12.4. Perceperea (achitarea) impozitului ………………………………

356

12.5. Controlul fiscal …………………………………………………

357

12.5.1. Conţinutul şi funcţiile controlului fiscal …………………. 358

8

Universitatea SPIRU HARET

12.5.2.

Formele controlului fiscal ………………………………

360

361

Capitolul 13. Politica fiscală …………………………………………. 365

13.1. Aspecte generale privind politica fiscală: concept, obiective, instrumente ………………………………………………………. 366

13.2. Coordonatele politicii fiscale ……………………………………. 368

13.3. Interdependenţele politicii fiscale ………………………………

13.4. Politica fiscală din România în perioada de tranziţie ……………. 374

13.5. Posibilităţi de acţiune a politicii fiscale în scopul relansării

372

12.5.3. Metodologia controlului fiscal …………………………

economice ………………………………………………………

377

Bibliografie ……………………………………………………………. 383

9

Universitatea SPIRU HARET

10

Universitatea SPIRU HARET

PARTEA I FINANŢE PUBLICE

Universitatea SPIRU HARET

11

12

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 1. FINANŢELE PUBLICE: CONCEPT, EVOLUŢIE, CONŢINUT, FUNCŢII

1.1. Conceptul de finanţe publice

1.2. Evoluţia conceptului de finanţe publice

1.3. Conţinutul finanţelor publice

1.4. Funcţiile şi rolul finanţelor publice

1.5. Conjunctura actuală în care se manifestă finanţele publice

Concepte-cheie

- relaţii financiare sau finanţe

- finanţe publice

- utilităţi (bunuri, servicii) publice (colective, sociale)

- nevoi cvasipublice

- funcţia de repartiţie

- funcţia de control

În interiorul fiecărei economii naţionale există numeroşi participanţi între care se stabilesc raporturi foarte complexe. Prin simplificare, aceştia se pot grupa în diferite categorii precum: familiile, întreprinderile private şi de stat, băncile, unităţile de asigurări, instituţiile publice şi altele. Între aceştia, instituţiile (administraţiile) publice reprezintă un tip de participant care „produce” un gen aparte de servicii, care nu se vând şi nu se cumpără pe piaţă. Unele instituţii asigură securitatea naţională, altele educaţia sau redistribuirea veniturilor (securitatea socială), altele se ocupă de gestiunea finanţelor publice etc. Viaţa de zi cu zi a oamenilor presupune, pe lângă acoperirea ne- voilor individuale (adăpost, hrană, îmbrăcăminte etc.), şi satisfacerea unor multiple nevoi sociale. În timp ce nevoile individuale se acoperă pe seama bunurilor private procurate prin mecanismul pieţei, nevoile sociale necesită organizarea şi furnizarea, de către autorităţile publice,

13

Universitatea SPIRU HARET

a unor activităţi (servicii) denumite bunuri publice (bunuri sociale, utilităţi publice, bunuri colective). Bunurile publice aduc foloase tuturor membrilor societăţii, indi- ferent dacă aceştia au participat sau nu la efortul de finanţare a lor. Consumul utilităţilor publice este indivizibil, fără plată şi necon- curenţial; acestea se folosesc în comun, de ele beneficiind mai multe persoane în acelaşi timp. Totodată, accesul unui individ la utilităţile publice nu este condiţionat de plata vreunei contribuţii din partea sa şi nici nu are loc în detrimentul altora. Astfel, de iluminatul public bene- ficiază, în principal, populaţia localităţii respective, dar şi cetăţenii din alte localităţi din ţară şi străinătate; de lucrările de îndiguire, consoli- dare a terenurilor etc. beneficiază colectivităţile din zonele supuse inundaţiilor sau alunecărilor de teren. De apărarea naţională beneficia- ză toţi locuitorii ţării, fără nicio deosebire. Satisfacerea nevoilor cu caracter colectiv reclamă existenţa şi funcţionarea unor instituţii ale statului care să furnizeze bunurile so- ciale respective, acestea neputând fi dobândite prin intermediul pieţei. Autorităţile publice trebuie să recepţioneze semnalele cetăţenilor, să remarce justeţea acestor nevoi şi să ia măsuri pentru satisfacerea lor. În ceea ce priveşte oferta de utilităţi publice, sunt situaţii în care unii membri ai societăţii nu o sesizează, întrucât nevoile sociale pe care le acoperă nu sunt percepute ca nevoi personale. De exemplu, pe timp de pace, atâta timp cât integritatea ţării nu este în pericol, se ignoră de către majoritatea populaţiei importanţa şi dimensiunile apărării naţionale ca serviciu public. Pe lângă bunurile individuale şi colective, se mai poate remarca şi o a treia categorie de bunuri, care întruneşte trăsături ale primelor două. Este vorba de bunurile/serviciile semipublice (cvasipublice), care satisfac nevoi semipublice, fie prin intermediul pieţei concuren- ţiale, fie prin economia publică. În această categorie se încadrează, în special: educaţia şi instrucţia, cultura, ocrotirea medicală, protecţia socială. Furnizarea gratuită de servicii semipublice de către autorităţile publice are loc în mod selectiv, fie pe baza aptitudinilor personale ale beneficiarilor, fie prin îndeplinirea unor „criterii publice”. De exem- plu, la acordarea burselor pentru elevii şi studenţii din instituţiile de învăţământ de stat, se ţine seama de situaţia la învăţătură şi/sau situaţia materială a acestora.

14

Universitatea SPIRU HARET

Satisfacerea nevoilor publice antrenează efectuarea unor cheltu- ieli din bugetul de stat, prin intermediul instituţiilor de stat. Cum însă serviciile publice sunt doar în parte prestate contra plată, finanţarea celorlalte cheltuieli publice se asigură pe seama resurselor colectate prin impozite, taxe sau contribuţii, la nivelul autorităţilor publice centrale sau locale. Prin intermediul finanţelor publice, statul pune la dispoziţia membrilor societăţii o gamă largă de utilităţi, în condiţii specifice. Această activitate presupune realizarea unui amplu proces de redistri- buire a veniturilor şi averilor persoanelor fizice şi juridice, după criterii stabilite prin programul politic al partidului (partidelor) aflat(e) la putere, care stă la baza politicii fiscale a guvernului aflat la conducerea ţării.

1.1. Conceptul de finanţe publice

Existenţa şi dezvoltarea finanţelor publice sunt în legătură direc- tă cu apariţia şi dezvoltarea statului şi cu apariţia şi folosirea formelor valorice şi a banilor în repartizarea produsului social. Relaţiile apărute în procesul procurării şi repartizării resurselor băneşti de care are nevoie statul pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarci- nilor sale formează relaţiile financiare publice.

1.1.1. Finanţele – categorie economică având caracter istoric

De la apariţia primelor elemente de finanţe, în perioada trecerii de la comunitatea gentilică la orânduirea sclavagistă, finanţele publice au fost prezente în permanenţă ca parte integrantă a sistemului relaţiilor economice. Pe parcursul tuturor orânduirilor social-economice, finanţele publice s-au manifestat ca relaţii sociale de natură economică, apărute în procesul repartiţiei produsului intern brut şi a venitului naţional, în strânsă legătură cu îndeplinirea funcţiilor statului. În tot acest timp, finanţele au îmbrăcat forma bănească, îndeplinind un anumit rol, mai mult sau mai puţin important, în funcţie de condiţiile economice, poli- tice şi sociale ale perioadei parcurse.

15

Universitatea SPIRU HARET

Statul, ca instituţie de suprastructură, a folosit, de-a lungul tim- pului, diverse categorii financiare (impozitele, cheltuielile publice,

împrumuturile publice etc.) în scopul întăririi şi dezvoltării bazei eco- nomice a orânduirii respective. De aici rezultă că finanţele reprezintă o categorie economică. Faptul că finanţele au apărut pe o anumită treaptă a societăţii şi că au evoluat continuu, corespunzător perioadei parcurse, dovedeşte caracterul istoric al acestora. Finanţele publice reprezintă relaţii sociale de natură economică apărute în procesul procurării şi repartizării resurselor necesare statului, exprimând distribuirea unei părţi din produsul intern brut, prin intermediul statului, între diverse categorii sociale. Corespunzător demarcaţiei dintre sectoarele public şi particular din economia de piaţă, se impune şi distincţia dintre finanţele publice şi finanţele private:

- finanţele publice sunt folosite în scopul satisfacerii nevoilor

generale ale societăţii, în timp ce finanţele particulare servesc realiză- rii de profituri de către întreprinzătorii particulari; - finanţele publice sunt asociate cu resursele, cheltuielile, împrumuturile, datoriile statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale

şi ale altor instituţii de drept public; finanţele particulare sunt asociate cu resursele, cheltuielile, creanţele de încasat şi obligaţiile de plată etc. ale agenţilor economici, băncilor, societăţilor de asigurare private etc.;

- gestiunea finanţelor publice este reglementată de dreptul public,

iar gestiunea finanţelor întreprinderilor urmează regulile dreptului comercial;

- resursele financiare publice se procură de la persoane fizice şi

juridice pe cale de constrângere (în cea mai mare parte a lor), în timp ce întreprinderile particulare îşi procură resursele financiare necesare, în completarea celor proprii, pe baze contractuale, în condiţiile confruntării cererii cu oferta de capital de împrumut.

1.1.2. Etimologia şi sensul cuvântului „finanţe”

Finanţe este un cuvânt de origine latină, provenind din cuvântul finis, care însemna „termen de plată”. De-a lungul timpului, expresiile derivate din familia cuvântului finanţe s-au utilizat cu sensuri mai restrânse sau mai diverse. Astfel, în secolele al XIII-lea şi al XIV-lea,

16

Universitatea SPIRU HARET

expresii ca finatio, financias, financia pecuniaria se utilizau cu sensul de „plată în bani”. În Franţa, în secolul al XV-lea, se utilizau expresii ca: hommes de finances şi financiers pentru denumirea unor persoane care încasau impozitele ce alimentau vistieria statului; termenul de finance însemna o sumă de bani, iar termenul finances desemna întregul patrimoniu al statului. În Germania, în secolul al XV-lea, se foloseau: Finantz, cu sensul de „plată în bani”, şi Finantzer care însemna „cămătar”. Treptat, cuvântul finanţe şi-a extins semnificaţia, incluzând:

bugetul statului, creditul, operaţiunile bancare, cele bursiere, relaţiile cambiale etc., adică resursele, relaţiile şi operaţiunile băneşti. Concepţiile economiştilor cu privire la finanţe au fost şi ele diferite de-a lungul timpului. Exemplificăm, pe scurt, doar câteva dintre acestea:

- prin cuvântul „finanţe” desemnăm „orice valori aplicate

serviciilor publice, indiferent dacă acestea sunt prelevate sau nu la buget, dacă se concretizează în numerar sau în alte bunuri, dacă provin din impozite sau din surse diferite” (M.R. Grandillot, Essai sur la science de finance, Paris, Joubert, Libraire-Editeur, 1840);

- prin finanţe se înţelege „ştiinţa veniturilor publice şi a utilizării acestor venituri. Veniturile publice sunt însăşi substanţa finanţelor; regulile de gestionare a banilor, procedeele de împrumut, de amortizare

etc., constituie ceea ce am putea numi partea exterioară a finanţelor ” (Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finance, Paris, 1906);

- finanţele publice au trei obiecte importante legate de bani:

cheltuielile, veniturile şi aplicarea veniturilor la cheltuieli. „Finanţele publice vizează banii publici şi, prin extindere, achiziţionarea, admi- nistrarea şi utilizarea banilor publici” (Gaston Jèze, Cours de finances publiques, Paris, Librairie Générale de Droit & de Jourisprudence, 1936);

- finanţele reprezintă ştiinţa economiei administrate de stat sau de

un corp public (cu administraţie autonomă) în vederea procurării şi utilizării bunurilor materiale (în special a banilor) care le sunt necesare pentru funcţiile lor de comunităţi economice obligatorii” (Adolf Wagner, Traité de la science des finances, Paris, V. Giard & E. Brière, 1909);

- „finanţele se ocupă cu gospodăria statului sau a altor organi-

zaţii publice" (George N. Leon, Elemente de ştiinţă financiară, Cluj,

Cartea Românească”, 1925);

17

Universitatea SPIRU HARET

- finanţele ne dau „regulile şi principiile după care statul şi

celelalte organizaţiuni publice subordonate sau supraordonate lui îşi procură, administrează şi întrebuinţează bunurile economice şi mai ales banii într-o epocă unde predomină schimbul în viaţa economică” (Ion Răducanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, Academia de Înalte Studii Comerciale şi Industriale, Bucureşti, 1939);

- „finanţele publice reprezintă (1) gestiunea resurselor, cheltuie-

lilor şi datoriilor administraţiei publice centrale şi locale”; (2) repre- zintă o „ramură a economiei care se ocupă cu veniturile şi cheltuielile autorităţilor publice şi cu efectele lor asupra economiei, în general” (Marius Băcescu, Angelica Băcescu - Cărbunaru, Compendiu de macroeconomie, Editura Economică, Bucureşti, 1997). Toate aceste accepţii denotă că termenul de finanţe a fost mult

timp atribuit conceptului de finanţe publice, fiecare specialist punând

accentul pe un anumit aspect al acestora. Sintetizând diferitele accepţii întâlnite în literatura de specialitate, se poate afirma că finanţele publi- ce sunt considerate:

- fonduri băneşti prelevate la dispoziţia statului în vederea înde- plinirii funcţiilor şi sarcinilor sale;

- mijloace de intervenţie a statului în economie, prin intermediul

unor pârghii sau instrumente specifice, constituite din: impozite, taxe,

contribuţii, împrumuturi, alocaţii bugetare, subvenţii, facilităţi fiscale, în vederea influenţării într-un sens sau altul a activităţii economice;

- forme şi metode concrete de administrare a banului public;

- acte juridice de dispoziţie autoritară sau contractuală vizând

preluarea de către stat a unei părţi din produsul intern brut în scopul îndeplinirii funcţiilor şi realizării sarcinilor statului;

- relaţii economice manifestate în procesul de constituire şi de

repartizare a fondurilor publice de resurse băneşti, în scopul satis- facerii nevoilor generale ale societăţii.

1.1.3. Finanţele publice ca ştiinţă

De-a lungul anilor, numeroşi economişti (începând cu Adam Smith şi David Ricardo) au efectuat studii şi cercetări în domeniul finanţelor, sporind volumul cunoştinţelor, formulând principii, stabi- lind raporturi de cauzalitate între diverse fenomene, identificând

18

Universitatea SPIRU HARET

legităţile existente etc. În prezent, este unanim recunoscut caracterul ştiinţific al finanţelor. Finanţele publice reprezintă o ştiinţă, o ramură a ştiinţelor economice care se ocupă cu studiul relaţiilor apărute în procesul de mobilizare şi repartizare a resurselor necesare statului, în formă bănească. Se poate spune că ştiinţa finanţelor publice este o ştiinţă relativ nouă, aria sa specifică de studiu conturându-se abia la mijlocul secolului al XIX-lea. Este necesar ca obiectul de studiu al finanţelor publice să ia în considerare, într-o strânsă interdependenţă, trebuinţele şi preferinţele omului, determinările sociale ale acestuia, precum şi factorul politic. Evoluţia societăţii a determinat ca, în secolul al XX-lea, finanţele publice să se confrunte cu situaţii noi şi complexe: crize economice de mare amploare, extinderea democraţiei şi a drepturilor omului, revendicări sociale ample, migraţia capitalului şi a forţei de muncă etc. Ca ramură a ştiinţei economice, finanţele publice se ocupă cu „identificarea şi evaluarea mijloacelor şi efectelor privitoare la poli- ticile financiare ale guvernului. Ea încearcă să analizeze efectele fiscalităţii şi cheltuielilor publice asupra situaţiei economice a indi- vizilor şi organizaţiilor şi să examineze impactul lor asupra economiei ca întreg. Ea este preocupată de asemenea de examinarea eficacităţii măsurilor cuprinse în politici direcţionate asupra anumitor obiective şi de dezvoltarea tehnicilor şi procedurilor prin care această eficacitate să crească” (Graham Bannock, R.E. Baxter & Evan Davis, Dictionary of Economics, Penguin Books, 1992). Finanţele publice constituie o ramură a ştiinţelor economice şi au ca obiect de studiu, în principal:

- modalităţile de stabilire, percepere şi urmărire a impozitelor,

taxelor, contribuţiilor şi a veniturilor cu caracter nefiscal;

- metodele de dimensionare şi repartizare a cheltuielilor publice;

- modalităţile de echilibrare a diverselor categorii de bugete;

- relaţiile economice care se formează în procesul constituirii şi repartizării fondurilor publice;

- plasarea şi rambursarea creditelor publice;

- organizarea şi efectuarea controlului financiar de către diverse organe de stat;

- politica fiscală şi bugetară promovată de stat.

19

Universitatea SPIRU HARET

Finanţele publice reprezintă o disciplină de graniţă, interferându- se pregnant cu: economia politică, economiile de ramură, alte disci- pline cu profil monetar şi financiar, dreptul administrativ şi cel consti- tuţional, managementul, precum şi cu alte discipline cu profil social şi politic. Privitor la caracterul politic al ştiinţei finanţelor publice, acesta este dat de faptul că obiectivele colective ce trebuie satisfăcute şi cheltuielile publice pentru atingerea acestor obiective (activitatea financiară) nu există în afara organizării politice.

1.2. Evoluţia conceptului de finanţe publice

Dacă primele elemente ale finanţelor publice (impozite şi cheltuieli) au apărut odată cu instituţia statului, în mod obiectiv, pe măsură ce acesta şi-a consolidat poziţia şi şi-a extins atribuţiile, s-au dezvoltat şi fluxurile de venituri şi cheltuieli publice, depăşind aspectul cantitativ al importanţei în plan financiar şi acţionând ca instrument de intervenţie în plan economic şi social. Urmărind accentuarea rolului statului în societate, evoluţia economiei şi a ideilor economice, putem să distingem, într-o formă simplificată, câteva etape în evoluţia rolului fluxurilor fiscale şi bugetare. a) Perioada liberală a finanţelor publice (sfârşitul secolului al XVIII-lea şi secolul al XIX-lea) a fost dominată de concepţia privind superioritatea iniţiativei particulare (idee susţinută de A. Smith, J.B. Say, Ion Ghica, Ion Ionescu de la Brad etc.). Doctrina liberală consideră că, pentru buna funcţionare a mecanismului pieţei, factorii de producţie trebuie să se poată mişca liber de la un sector la altul, conform barometrului preţurilor, după principiul: laissez faire, laissez passer. Aceasta menţinea statul (şi mijloacele sale financiare) în afara vieţii economice, astfel încât acţiunile sale să fie cât mai neutre. Rolul statului se reducea, pe de o parte, la constituirea cadrului juridic şi asigurarea respectării lui (de unde şi denumirea de „stat – jandarm”), iar pe de altă parte, la furnizarea unui minim de servicii publice tradiţionale: întreţinerea armatei, administraţia publică şi realizarea anumitor lucrări publice. Finanţele publice se subordonau unor principii care impuneau:

- limitarea cheltuielilor publice la finanţarea anumitor servicii colective, legate mai ales de siguranţa bunurilor şi a persoanelor;

20

Universitatea SPIRU HARET

- lejeritatea şi neutralitatea impozitelor, astfel încât să servească

exclusiv acoperirii cheltuielilor publice şi să nu constituie o frână pentru efectuarea schimburilor;

- respectarea cu stricteţe a echilibrului bugetar anual, considerat

ca fiind „principiul de aur al gestiunii bugetare”. Nu se agreau nici deficitul, din cauza pericolului de a genera inflaţie, nici excedentul, a cărui utilizare s-ar fi exprimat în cheltuieli suplimentare ale statului, deci în intervenţia acestuia; - contractarea de împrumuturi publice doar în situaţii de excepţie, întrucât acestea, pe de o parte, sporesc în mod artificial bugetul, iar pe de altă parte, influenţează generaţiile viitoare, deoarece ipotechează libertatea de opţiune, fiind un impozit amânat şi o posibilă sursă de inflaţie. b) Finanţele publice în perioada intervenţionistă. Consecinţele nefaste ale primului război mondial, urmat de criza economică din perioada 1929-1933, au influenţat radical gândirea economică a

vremii, astfel încât concluziile economiştilor (John Maynar Keynes, James Tobin, Victor Slăvescu, Mitiţă Constantinescu, Victor Jinga ş.a.) sunt răspunsuri la starea de criză. Keynes propune o politică anticriză, bazată pe trei componente majore:

- menţinerea cererii prin nealterarea puterii de cumpărare, având

în vedere faptul că orice reducere a salariului (inclusiv pe calea impo- zitelor) antrenează scăderea consumului, care este factorul determi- nant al cererii efective;

- exercitarea unei acţiuni globale asupra economiei, prin inter-

venţia autorităţilor publice. Astfel, statul trebuie să suplinească investiţiile particulare prin investiţii publice, argumentând că sporirea investiţiilor are un rol stimulator asupra relansării economiei prin

intermediul salariilor distribuite şi, implicit, prin creşterea puterii de cumpărare;

- implicarea statului prin acţiuni asupra componentelor monetare

ale economiei. Demonstrând rolul (pozitiv sau negativ) pe care îl pot avea banii într-o economie, Keynes acordă o importanţă deosebită ratei dobânzii şi unei „monede dirijate”. Locul „statului jandarm” a fost luat de „statul providenţă” (sau statul bunăstării generale), care îşi extinde sensibil aria preocupărilor. În ceea ce priveşte activitatea economică a statului, se afirmă tot mai

21

Universitatea SPIRU HARET

mult doctrina intervenţionistă, potrivit căreia autoritatea publică este chemată să joace un rol activ în viaţa economică, să influenţeze procesele economice, să cerceteze evoluţia ciclică şi să prevină crizele sau, cel puţin, să ia măsuri pentru înlăturarea efectelor negative ale acestora. În condiţiile în care „mâna invizibilă” a pieţei a încetat de a mai fi modelul ideal al economiei de piaţă, în care opţiunile economice sunt direcţionate şi reglate prin mecanismul preţurilor şi al concuren- ţei, intervenţionismul pledează pentru implicarea autorităţilor publice în corectarea dezechilibrelor apărute prin politicile: fiscală, bugetară, monetară şi valutară. În această perioadă, se evidenţiază aşa-numita „revoluţie keyne- siană”, autorul său, John Maynard Keynes, dovedind că este posibilă relansarea economică prin deficit bugetar. Sub presiunea efectelor crizei economice generale, concepţia cu privire la rolul statului a evoluat, în sensul că acesta poate şi trebuie să-şi extindă aria misiunilor tradiţionale, pentru a corecta deficienţele cauzate de jocul liber al economiei de piaţă. În planul finanţelor publice, doctrina intervenţionistă a încurajat înfiinţarea de întreprin- deri publice şi societăţi mixte, acordarea de subvenţii şi facilităţi fiscale întreprinderilor particulare, adoptarea de către autorităţile publice a unor măsuri de combatere a şomajului şi de redresare a economiei stagnante. Astfel, pentru statul modern, finanţele publice încetează de a mai fi doar un simplu mijloc de acoperire a cheltuielilor strict necesare funcţionării sale şi îndeplinirii unor minime atribuţii, ci devin un instrument activ de intervenţie în economie. Atenţia specialiştilor nu se mai limitează la studiul mijloacelor de acoperire a cheltuielilor statului, ci se extinde şi se concentrează asupra posibilităţilor de influ- enţare a proceselor economice şi a relaţiilor sociale prin intermediul cheltuielilor şi al veniturilor publice. Maurice Duverger considera că „în secolul nostru, pentru stat finanţele publice nu mai reprezintă doar un mijloc de acoperire a cheltuielilor sale de administraţie, ci, mai ales, un mijloc de a inter- veni în viaţa socială, de a exercita o presiune asupra cetăţenilor, de a organiza ansamblul naţiunii”.

22

Universitatea SPIRU HARET

Pierre Lalumière evidenţiază rolul intervenţionist al statului, arătând că atât impozitele, cât şi cheltuielile publice reprezintă adevărate instrumente de politică financiară. Bugetul de stat are, în concepţia sa, rolul unui imens filtru care prelevă o parte din venitul naţional pe calea impozitelor şi distribuie acest segment de venit naţional prin intermediul cheltuielilor publice. Creşterea accentuată a cheltuielilor publice în valoare absolută

şi ca procent din produsul intern brut nu reprezintă o decizie politică,

ci este strâns legată de evoluţia tehnicii şi a societăţii, în general.

Statul modern ia asupra sa rezolvarea unor probleme majore precum eliminarea sărăciei, asigurările sociale (pentru pensii) şi cele pentru sănătatea membrilor săi. Medicina modernă a condus la prelungirea duratei medii de viaţă, iar costul său este în creştere. Drep-

turile revendicate în prezent de cetăţeni presupun intervenţia statului cu privire la: dreptul la instrucţie, la sănătate, la muncă, la pensie de vârstă etc. Această extindere a drepturilor omului a avut consecinţe majore în redistribuirea veniturilor. Într-adevăr, statul, pentru a garan-

ta anumite drepturi (dreptul la muncă, asigurarea minimului mijloace-

lor necesare unui trai decent), a fost nevoit să intervină direct în economie. Concomitent cu sporirea cheltuielilor de securitate socială, cheltuielile publice propriu-zise au crescut puternic şi ca urmare a progresului tehnic. Au apărut noi mijloace de comunicaţii, a căror infrastructură este în mod tradiţional în sarcina statului. Practic, nu se poate compara preţul unei autostrăzi sau al căii ferate din zilele noastre cu cel al drumurilor pe care în trecut circulau căruţe şi diligenţe. Tehnica militară modernă antrenează cheltuieli pe care armamentul de la începutul secolului XX nu le necesita. c) Noua abordare liberală. Deşi teoria economică a lui Keynes s-a generalizat în democraţiile occidentale 1 , după cel de-al doilea

1 Keynesianismul şi doctrina asociată ideilor lui Keynes s-au generalizat în democraţiile occidentale care s-au dezvoltat după cel de-al doilea război mondial, astfel că principiile sale de bază se regăsesc în The Employment Act/1946 din S.U.A. şi în art. 55 al Cartei Naţiunilor Unite. De asemenea, administraţiile democrate ale S.U.A. din anii '60 (în timpul preşedinţilor J.F. Kennedy şi L.Johnson) au avut consilieri keynesianişti, ca Paul A. Samuelson, N.A. Heller, James Tobin.

23

Universitatea SPIRU HARET

război mondial, tot mai multe opinii redeveneau de orientare liberală. Interesant de remarcat că, în această perioadă, tendinţa liberală şi cea intervenţionistă (divizate în subtendinţe) au coabitat şi/sau au alternat ca pregnanţă, dând naştere unor confruntări permanente în planul ideilor şi al transpunerii lor în practică. Mai mult, premiile Nobel acordate pentru economie s-au împărţit între adepţii liberalis- mului (Fredrich A.von Hayek, Milton Friedman, George J. Stigler, James Buchanan) şi cei ai intervenţionismului (P.A. Samuelson, K.J.Arrow, James Tobin, Franco Modigliani), ceea ce confirmă afirmaţia lui Georges Corm: „Economia politică modernă a oscilat între două extreme pe care le-am trăit în acest secol: totul pentru Stat şi prin Stat, totul pentru individ şi prin individ” şi îndreptăţeşte întrebarea aceluiaşi autor: „De cine depind bogăţia şi sărăcia naţiunilor? De puterea statului şi a mecanismelor colective care asigură crearea şi repartiţia avuţiilor, sau exclusiv de dinamismul individului şi de libertatea de care se bucură?” 2 . Amintim, în continuare, câteva dintre curentele de gândire care sunt considerate ca alcătuind o nouă ortodoxie liberală. Monetarismul (sau Şcoala de la Chicago, în frunte cu Milton Friedman) are o poziţie diferită de cea a lui Keynes în domeniul mo- netar. Caracteristica generală a monetarismului este ultraliberalismul:

opoziţia fermă la intervenţia statului şi a Băncii Centrale, susţinând creşterea masei monetare în acelaşi ritm cu cel al creşterii produsului naţional. Punând accentul pe rolul de bază al pieţei în varietatea şi diversitatea acţiunii individuale, Friedman recunoaşte statului rolul de far în stabilirea „regulilor jocului” şi pe cel de arbitru în aplicarea regulilor adoptate. Şcoala libertariană acuză statul providenţă că este un factor de anchilozare a societăţii, deoarece, prin controlul asupra tuturor acto- rilor economici şi mecanismelor sociale, îngrădeşte iniţiativa. De asemenea, sectorul public este considerat ca fiind mai risipitor decât cel particular. Şcoala libertariană (având ca adepţi pe: Murray Rothbard - iniţiator , Fredrich August von Hayek, Robert Nozick ş.a.) este considerată ramura cea mai radicală a liberalismului. „Constrân-

2 Georges Corm, Noua dezordine economică mondială. La izvoarele insucceselor dezvoltării, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1996, pag. 23.

24

Universitatea SPIRU HARET

interzice sacrificarea unei persoane în beneficiul

alteia” 3 , întrucât societatea este formată din indivizi distincţi, fiecare

cu propria viaţă. Acest curent de gândire are ca punct central ideea că

toţi oamenii au un anumit set de drepturi, care nu pot fi negate, anulate sau confiscate în interesul colectivităţii. Esenţa libertarianismului o constituie „laissez faire” şi o profundă neîncredere în intervenţia sta- tului. Din acest punct de vedere, statului nu-i este permis să intervină pentru a afecta drepturile de proprietate ale unora în favoarea altora prin redistribuirea veniturilor. Adepţii acestei orientări consideră îndreptăţită existenţa unui „stat minimal” ale cărui funcţii să se limi- teze la protecţia individului (de violenţă, furt, înşelătorie) şi la asigurarea respectării contractelor. În opinia lor, doar un asemenea stat are legitimitate morală, deoarece el nu încalcă „drepturile naturale” ale individului, între care dreptul la viaţă şi la proprietate. Ei se pronunţă pentru reducerea fiscalităţii şi a cheltuielilor publice, considerând că trebuie încurajată mai degrabă oferta, şi nu cererea. Şcoala opţiunilor colective (sau a opţiunilor publice) este carac- terizată pe scurt de unul dintre adepţii săi - Denis C. Mueller - ca fiind „aplicarea principiilor economice la ştiinţa politică”, astfel că obiectul de studiu îl constituie: statul, regimurile electorale, partidele, grupurile de presiune, birocraţia ş.a. Dintre alţi adepţi ai acestui curent de gândire, enumerăm: James Buchanan, G. Tullock, D. Black ş.a. Concepţiile acestei şcoli consideră că statul trebuie să se debirocra- tizeze şi să se integreze în mecanismele pieţei; reducerea sectorului public să fie însoţită de o descentralizare, astfel încât anumite sar-

gerea libertariană

cini să fie lăsate (conform principiului subsidiarităţii) acelor instituţii apte să le realizeze mai bine. Administraţiile trebuie să devină mai eficiente, inspirându-se din modelele de gestiune ale firmelor particu- lare. Statul nu numai că trebuie să-şi limiteze implicarea în economie,

ci trebuie să ajungă să se gestioneze în mod corespunzător, ceea ce

implică obligaţia de a-şi echilibra bugetul. Economia de ofertă (având ca adepţi pe Arthur Laffer, M. Feldstein, A Gilder) condamnă orice politică de reglare a cererii,

precum şi rolul statului providenţă, militând pentru manifestarea

3 Robert Nozick, Anarhie, stat şi utopie, Editura Humanitas, Bucureşti, 1997, pag. 76.

25

Universitatea SPIRU HARET

liberei iniţiative ca fiind singura în măsură să producă avuţie. Conform acestei orientări, extinderea intervenţiilor economice şi sociale ale statului a condus la excese de reglementare, de cheltuieli publice şi prelevări obligatorii, având efecte negative asupra incitării la muncă, economisirii şi investirii, ceea ce reprezintă o frână în desfăşurarea activităţii economice. În consecinţă, adepţii „economiei de ofertă” propun reducerea ratei fiscalităţii şi diminuarea corespunzătoare a cheltuielilor, în special a celor care vizează protecţia socială, şi recon- siderarea iniţiativei particulare pentru dinamizarea activităţii economice. Se poate afirma că, în perioada contemporană, circuitul fiscal- bugetar se caracterizează printr-o modificare a dimensiunii, care a transformat raportul său cu economia reală. Această schimbare îmbra- că un aspect cantitativ, marcat de ponderea veniturilor şi cheltuielilor bugetare în produsul intern brut – aproximativ 15% înainte de primul război mondial şi circa 50% în prezent, şi un aspect calitativ, constând în transformarea conţinutului acestora. Rolul statului s-a extins progresiv în numeroase domenii de activitate economică şi socială, ceea ce s-a repercutat într-o creştere de volum a bugetului public şi o schimbare a rolului finanţelor publice. Intervenţiile statului nu se mai bazează doar pe instrumentele oferite de finanţele publice, ci şi pe o combinaţie de instrumente diverse de politică monetară, fiscală, bugetară, de credit. În opinia profesorilor americani Richard şi Peggy Musgrave, „finanţele publice constituie un termen care în mod tradiţional a fost aplicat la un set de probleme politice care includ utilizarea măsurilor fiscale şi a celor referitoare la cheltuieli. Acesta nu este un termen prea fericit, deoarece problemele de bază nu sunt cele financiare, ci mai ales cele care vizează folosirea resurselor, distribuirea venitului şi gradul de ocupare a forţei de muncă” (Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill Book Company, New-York, 1973). Richard şi Peggy Musgrave disting trei mari funcţii ale finan- ţelor publice, şi anume: alocarea resurselor, distribuirea veniturilor şi reglarea vieţii economice. În ceea ce priveşte funcţia de alocare a resurselor prin politica fiscală a statului, se ştie că bunurile sociale nu pot fi obţinute prin mecanismul pieţei, ci sunt distribuite prin intermediul autorităţilor publice. Aceste servicii sunt finanţate pe seama resurselor publice

26

Universitatea SPIRU HARET

mobilizate la bugetul statului şi au rolul de a asigura satisfacerea unor nevoi sociale (apărare, justiţie, ordine publică, sănătate, învăţământ, cercetare ştiinţifică etc.) fără ca membrii societăţii să achite statului „preţul” lor, ca în cazul bunurilor achiziţionate pe piaţă. Prelevarea prin metode de constrângere a resurselor necesare finanţării utilităţilor publice şi dirijarea acestora către instituţiile prestatoare constituie o formă de manifestare a funcţiei alocative a finanţelor publice şi a rolului autorităţilor publice. Distribuirea veniturilor şi averilor între persoane fizice şi juridice depinde de forma de proprietate şi de modul de repartizare a factorilor de producţie. Din cauză că această distribuire, în general, nu este în concordanţă cu dreptatea sau justiţia socială, apare necesitatea atenuării discrepanţelor ce se manifestă, prin redistribuirea fondurilor publice, acţiune care revine statului. Principalul instrument aflat la dispoziţia statului în acest scop este bugetul public, prin impozite şi cheltuieli publice. Funcţia de reglare a vieţii economice, prin politica fiscală a statului, urmăreşte înfăptuirea unor obiective cum sunt: obţinerea unui grad acceptabil al stabilităţii preţurilor; atingerea unei mai mari ocupări a forţei de muncă; realizarea unei situaţii mai solide a balanţei de plăţi externe; înregistrarea unei rate sporite a creşterii economice.

1.3. Conţinutul finanţelor publice

Fondurile care se constituie la dispoziţia autorităţilor publice pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii se formează pe seama transferului de putere de cumpărare de la diverse persoane fi- zice sau juridice către organele administraţiei de stat centrale sau locale. Finanţele reprezintă relaţii economice în formă bănească. Dar nu toate relaţiile băneşti apărute în procesul repartizării şi circulaţiei produsului intern brut sunt, în acelaşi timp, şi relaţii financiare. Sfera finanţelor publice este mai restrânsă decât cea a relaţiilor băneşti, cuprinzându-le doar pe cele care exprimă un transfer de valoare, nu şi pe cele care reflectă o schimbare a formelor valorii. În legătură cu transferul de valoare, ca generator al relaţiilor financiare, este necesar să se precizeze unele aspecte, cum sunt:

27

Universitatea SPIRU HARET

- manifestarea relaţiilor financiare este determinată de trans-

ferul de valoare în formă bănească, fie de la persoane fizice sau juridice către fondurile publice care se constituie în economie, fie de

la acestea către persoane fizice sau juridice. Fluxurile băneşti au loc deci în dublu sens. Transferul de valoare are caracterul de transfer de putere de cumpărare. Pentru acele situaţii în care transferul se efectuează în natură, acesta exprimă relaţii de repartiţie, fără însă a conduce la formarea de relaţii financiare, fapt care se poate realiza doar după valorificarea produselor respective, din forma marfă în forma bani;

- transferul de valoare se efectuează, de obicei, fără contra-

prestaţie directă. Pentru impozitele achitate, oricare ar fi acestea, plătitorii - persoane fizice sau juridice - nu primesc o contraprestaţie directă. De asemenea, pentru beneficiarii pensiilor şi ajutoarelor nu se poate stabili o legătură directă între sumele primite de la buget şi contribuţiile plătite de persoana în cauză;

- transferul de valoare la şi de la fondurile constituite în eco-

nomie are loc, în general, în condiţii de nerambursabilitate. Doar o mică parte a acestor transferuri se realizează cu titlu rambursabil, ca, de exemplu: sumele vărsate de persoanele fizice sau juridice în contul împrumuturilor publice contractate de stat, garanţiile depuse de administratorii şi cenzorii societăţilor comerciale sau de persoanele care gestionează bani sau alte valori publice. Există o strânsă legătură între relaţiile băneşti care se realizează cu schimbarea formelor valorii şi relaţiile financiare, în sensul că cele dintâi le condiţionează pe cele din urmă. Astfel, vânzarea – cumpă- rarea unor bunuri sau servicii permite apariţia relaţiei de transfer de putere de cumpărare, corespunzător impozitului (sau impozitelor) conţinute în preţul sau tariful respectiv. Plata salariului (care presu- pune o schimbare a formelor valorii) constituie suportul formării rela- ţiei financiare pe care o reprezintă plata impozitului pe venit datorat de angajat. Relaţiile financiare apar ca urmare a transferului de valoare la fondurile ce se constituie în economie sau de la acestea către diverşi beneficiari; transferul se efectuează prin intermediul banilor, fără echivalent, în cea mai mare parte cu titlu nerambursabil, în scopul satisfacerii nevoilor sociale.

28

Universitatea SPIRU HARET

Fiind relaţii economice apărute în procesul repartiţiei produsului intern brut, relaţiile financiare fac parte din baza economică a societăţii.

1.4. Funcţiile şi rolul finanţelor publice

Existenţa finanţelor publice serveşte la realizarea unor obiective precis determinate, la îndeplinirea anumitor obiective în folosul întregii societăţi şi care nu s-ar putea înfăptui pe altă cale sau cu alte mijloace. Apariţia şi existenţa finanţelor publice nu reprezintă expresia dorinţei sau imaginaţiei cuiva şi nici urmarea deciziei unei autorităţi publice, ci au un caracter obiectiv datorită necesităţii derulării, în viaţa economico-socială, a acestui tip de relaţii. Misiunea socială a finan- ţelor publice se îndeplineşte prin funcţiile pe care le exercită, şi anume: funcţia de repartiţie şi funcţia de control. Funcţia de repartiţie se compune din două faze, strâns legate între ele: constituirea fondurilor (veniturilor) publice şi repartizarea (distribuirea) acestora (efectuarea cheltuielilor). Constituirea fondurilor de resurse financiare publice se referă la formarea fondurilor publice de resurse băneşti, care se pot alimenta pe mai multe căi: impozite, taxe, contribuţii pentru asigurările sociale de stat, amenzi, penalităţi, vărsăminte din profitul regiilor autonome, vărsăminte din veniturile instituţiilor publice, chirii din concesiuni şi închirieri ale unor bunuri aparţinând statului, venituri din valorificarea bunurilor aparţinând statului etc. La constituirea fondurilor publice participă cu resurse toate sectoarele sociale: public, particular, mixt, precum şi populaţia, dar în proporţii diferite, în funcţie de capacitatea lor financiară. Cele mai multe resurse sunt mobilizate la fondurile financiare publice cu titlu definitiv şi fără contraprestaţie. Distribuirea fondurilor de resurse financiare publice repre- zintă stabilirea destinaţiilor pentru cheltuielile publice, şi anume:

învăţământ, sănătate, protecţie socială, apărare naţională, ordine publi- că, acţiuni economice etc. În cadrul fiecărei destinaţii, resursele se defalchează pe beneficiari, obiective şi acţiuni. Distribuirea fondurilor financiare publice pe beneficiari (persoa- ne fizice şi/sau juridice) este precedată de inventarierea şi evaluarea în expresie bănească a nevoilor sociale din perioada de referinţă.

29

Universitatea SPIRU HARET

Datorită faptului că cererea de resurse financiare este mai mare decât oferta lor, este necesar ca autorităţile publice să trieze şi să ierarhizeze cererile beneficiarilor de fonduri publice solicitate şi să stabilească unele priorităţi, în funcţie de condiţiile concrete ale fiecărei etape. Resursele financiare publice, odată repartizate beneficiarilor, iau concret forma cheltuielilor publice pentru: plata salariilor şi a altor drepturi de personal, procurarea de materiale şi servicii, investiţii publice, subvenţii acordate întreprinderilor, transferuri către diverse persoane fizice: pensii, burse, alocaţii, ajutoare etc. Ambele faze ale funcţiei de repartiţie (constituirea şi repartizarea fondurilor publice) se realizează în procesul de distribuire şi redistri- buire a bogăţiei naţionale care se desfăşoară între persoane fizice şi juridice, pe de o parte, şi stat, pe de altă parte. Constituirea