Sunteți pe pagina 1din 322

IOSIF MOLDOVAN

FINANŢE PUBLICE
ŞI LEGISLAŢIE
INCIDENTĂ

Curs universitar

SIBIU 2010

IOSIF MOLDOVAN
1.3

FINANŢE PUBLICE

SIBIU 2010

2
Motto: „Sistemele noastre economico-bugetare moderne, sunt structural dotate cu forte de
stabilizare automate foarte eficace. Ziua si noaptea, indiferent daca Presedintele se afla sau nu la Casa Alba,
sistemul bugetar contribuie, aidoma unui reostat, la neutralizarea factorilor de dezechilibru.”

Paul D. Samuelson ,L’ Economique ,tome I Paris, Librarie Armand Colin,1977

CUPRINS
3
Introducere................................................................................. 7
Prezentarea cursului................................................................... 8
CAPITOLUL I STIINŢA FINANŢELOR PUBLICE - CONCEPT ŞI
FUNCŢII................................................................................... 9
1.1 Finanţe publice, istoric şi conţinut……………………………. 9
1.2 Conceptul, Obiectul de studiu şi rolul finantelor publice......... 12
1.3 Funcţiile finanţelor publice........................................................ 16
1.4 Instituţii publice cu atribuţii în domeniul finanţelor publice..... 19
Intrebări recapitulative............................................................... 26
CAPITOLUL II SISTEMUL BUGETAR.......................................................... 29

2.1 Procesul bugetar caracteristici şi criterii de evaluare................. 30

2.2 Componentele bugetului general consolidat.............................. 34


2.3 Principiile bugetare.................................................................... 37
2.3.1 Principii, reguli si responsabilităţi la nivelul finanţelor publice
locale.......................................................................................... 42
2.4 Metode de estimare a indicatorilor bugetari .............................. 46
2.5 Procedura bugetară..................................................................... 50
Intrebări recapitulative............................................................... 55
CAPITOLUL III SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE......................... 61
3.1 Cheltuielile publice – concept şi trăsături.................................. 62
3.2 Clasificarea cheltuielilor publice................................................ 64
3.3 Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice................... 66
3.4 Factorii care influentează nivelul cheltuielilor publice.............. 70
3.5 Cheltuieli publice pentru actiuni social- culturale...................... 72
3.5.1 Cheltuielile publice pentru învătământ...................................... 73
3.5.2 Cheltuieli publice pentru cultură, culte si actiuni cu activitatea
sportivă si de tineret................................................................... 77
3.5.3 Cheltuielile publice pentru sănătate........................................... 78
3.5.4 Cheltuielile publice pentru securitate socială............................. 82
3.6 Asigurările sociale...................................................................... 89

3.6.1 Abordarea economic a necesitaţii reconsiderării sistemului de


pensii în România (Studiu de caz) 91
…………………………….
3.7 Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice........ 101
3.8 Cheltuielile pentru servicii publice generale, ordine publică,
siguranţă naţională şi apărare..................................................... 103
3.9 Eficienţa economică a cheltuielilor publice............................... 106
Intrebări recapitulative............................................................... 107
CAPITOLUL IV SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE...... 115
4.1 Categorii de resurse financiare publice şi factorii care
influentează nivelul acestora ..................................................... 116
4.2 Funcţiile sistemului fiscal ......................................................... 122
4.3 Structura resurselor financiare publice....................................... 123
4.4 Impozitele – definire şi caracteristici......................................... 126
4.5 Elementele impozitelor.............................................................. 127
4
4.6 Clasificarea impozitelor............................................................. 128
4.7 Principii fiscale, obligaţii şi creanţe fiscale 129
4.8 Tehnici de colectare a creanţelor fiscale…………………… 133
4.9 Presiunea fiscală......................................................................... 141
4.10 Impozite şi taxe reglementate prin Codul fscal.......................... 142
4.11 Impozitele directe....................................................................... 143
4.12 Impozitele indirecte.................................................................... 152
Intrebări recapitulative............................................................... 163
CAPITOLUL V EVAZIUNEA FISCALĂ......................................................... 172
5.1 Conceptul de evaziune fiscală, presiune fiscală, funcţia
evaziunii fiscale.......................................................................... 173
5.2 Practica fiscală .......................................................................... 177
5.3 Agenţia Naţională de Administrare Fiscală………………… 178
5.4 Definire şi modalităţi de recurgere la evaziune fiscală............ 184
5.5 Cauze, manifestări şi efecte ale evaziunii fiscale....................... 189
5.6 Modalităti de dimensionare a evaziunii fiscale ......................... 193
Intrebări recapitulative............................................................... 195
CAPITOLUL VI ÎMPRUMUTURILE DE STAT. DATORIA PUBLICĂ..... 199
6.1 Instituţii cu atribuţii în gestionarea împrumuturilor de stat…... 200
6.2 Elementele tehnice ale împrumuturilor de stat........................... 202
6.3 Operatiunile aferente împrumuturilor de stat............................. 206
6.4 Tipologia împrumuturilor publice.............................................. 209
6.5 Destinatia şi rolul împrumuturilor publice................................. 211
6.6 Datoria publică........................................................................... 214
6.6.1 Conţinutul şi formele de manifestare ale datoriei publice......... 214
6.6.2 Datoria publică internă............................................................... 217
6.6.3 Datoria publică externă.............................................................. 218
6.6.4 Acordul cu Fondul Monetar Internaţional, Comisia Europeană
şi Banca Mondială…………………………………………….. 220
Intrebări recapitulative............................................................... 223
CAPITOLUL VII TREZORERIA FINANŢELOR PUBLICE.
ECHILIBRUL FINANCIAR.................................................. 231
7.1 Conceptul de trezorerie a finantelor publice.............................. 232
7.2 Necesitatea înfiinţării trzoreriei finanţelor publice.................... 234
7.3 Importanţa organizării trezoreriei finantelor publice................. 237
7.4 Functiile de bază ale trezoreriei finantelor publice.................... 238
7.5 Funcţiile actuale ale trezoreriei finantelor publice..................... 241
7.6 Organizarea şi funcţiile trezoreriei în profil 244
teritorial...................
7.7 Echilibrul financiar..................................................................... 245
7.8 Pentagonul macrostabilizării - instrument de
analiză a echilibrului financiar.................................................. 246
Intrebări recapitulative............................................................... 248

CAPITOLUL VIII SISTEMUL BUGETAR AL UNIUNII EUROPENE…… 256

8.1 Bugetul Uniunii Europene, noţiuni generale………………… 256

8.2 Cerinţele şi istoricul bugetului Uniunii Europene……… 257

5
8.3 Principii bugetare…………………………………………… 259

8.4 Procedura bugetară……………………... 260

8.5 Gestionarea bugetului………………………………………. 26o

8.6 Veniturile bugetului Uniunii Europene……………………….. 261

8.7 Cheltuielile bugetului Uniunii Europene................................... 264

8.8 Controlul gestiunii comune a bugetului 266

CAPITOLUL IX INFLUENŢA FINANŢĂRILOR DIN FONDURI


STRUCTURALE ŞI DIN ALTE INSTRUMENTE
FINANCIARE ALOCATE ROMÂNIEI ÎN
PERIOADA 2007 – 2013 ASUPRA FINANŢELOR 269
PUBLICE…………
9.1 Principiile finanţărilor din fonduri europene 269
nerambursabile…
9.2 Reguli generale de implementare……………………………... 277

9.3 Aspecte practice ce privesc implementarea Fondurilor


Structurale…………………………………………………….. 278
9.4 Aspecte practice care privesc modul de
rambursare a taxei pe valoarea adaugată
pentru proiectele cu finanţare 280
nerambursabilă............................................
.............................................
9.5 Programarea financiară....................................................................... 281

9.6 Implementare, nivelul alocărilor din fondurile structurale şi de


coeziune,structura fondurilor 282
nerambursabile…………………
9.7 Programele operaţionale………………………………………. 284

Bibliografie generală.................................................................. 286

Anexa 1...................................................................................... 291

Anexa 2...................................................................................... 304

Anexa 3...................................................................................... 308

6
INTRODUCERE

Ştiinţa finanţelor publice oferă studenţilor ca specialişti în devenire şi specialiştilor în


general, celor din administraţia publică în special, cunoştinte despre finanţele publice ale
României şi ale altor state cu economie de piaţă dezvoltată, în curs de dezvoltare sau în tranzitie.
Ne propunem să abordăm în acest curs, componentele ştiinţei finanţelor publice, probleme ale
teoriei finanţelor, ale mecanismelor şi politicilor financiare promovate de stat, ale structurii,
nivelului şi dinamicii cheltuielilor publice, posibilităţile de acoperire ale acestora prin
constituirea, alocarea şi utilizarea resurselor financiare publice în cadrul unui proces bugetar
complex care se derulează cu respectarea unor principii şi reguli bine definite şi reglementate
prin acte normative.
Este importantă dobîndirea unor cunoaştinţe despre ştiinţa finantelor publice, dacă se
are în vedere că acestea reprezintă componenta majoră a finanţării activităţilor social-economice
a oricărui nucleu funcţional din structura instituţional-administrativă a oricărei societătii. În fapt,
cu ajutorul finanţelor publice utilizând metode şi tehnici financiare specifice se constituie şi se

7
alocă la dispoziţia autorităţilor publice centrale şi locale, a instituţiilor publice, resurse financiare
care pot ajunge până la 40% din volumul produsului intern brut al unui stat. Impactul finanţelor
publice asupra economiei naţionale sau locale este determinat de procesul redistribuirii
produsului intern brut pe care-l generează şi îl controlează în derularea lui.
În statele mileniului trei politicile fiscale, bugetare, monetare sau valutare promovate de
puterea executivă a unui stat produce efecte în primul rând în plan naţional dar au influenţe şi
asupra relaţiilor cu celelalte state, influenţează parcursul fluxurile financiare de capital la nivel
mondial. Dacă sunt luate în considerare politicile fiscale promovate prin recurgerea la utilizarea
pîrghiilor economico-financiare sub aspectul tratamentului fiscal al investitorilor străini în
determinarea unui anumit comportament al acestora faţă de economia naţională, afirmaţia de mai
sus este pe deplin justificată.
Importanţa studierii finanţelor publice ca ştiinţă, rezidă şi din faptul că la nivelul
comunităţilor locale sau la nivel naţional trebuie conştientizat faptul că niciunde nu se poate
consuma mai mult decât se produce, iar când acest lucru se întâmplă, progresul social-economic
este periclitat, împovărarea şi sărăcia populatiei pot fi consecinţe inevitabile în condiţiile în care
nivelul datoriei publice nu este ţinut sub control. Exemplele de acest tip sunt destule în ultima
perioadă şi se potrivesc României aflată în recesiune după criza economică declanşată începînd
cu trimestrul IV 2008.
Cunoaşterea şi folosirea riguroasă a unor pârghii economico-financiare adecvate, a unor
politici financiare riguros fundamentate, predictibile pe termen lung, ferme şi transparente, pot
constitui garanţia depăşirii recesiunii economice, a relansării creşterii economice, realizarea
echilibrului economico-social în România.

PREZENTAREA CURSULUI

Obiectul şi obiectivele cursului

Cursul de Finanţe publice este dedicat prezentării metodelor, tehnicilor, procedurilor şi


normelor juridice care reglementează relaţiile economico-financiare de constituire, alocare şi de
utilizare a resurselor financiare publice.

Obiective :

8
Cunoaşterea şi însuşirea modului de derulare a circulaţiei fluxurilor financiare către şi de
la bugetul general consolidat.
Prezentarea raportului de intercondiţionalitate dintre plătitorii de obligaţii bugetare şi utilizatorii
direcţi sau indirecţi de credite bugetare.
Cunoaşterea cadrului instituţional şi legislativ de reglementare a relaţiilor specifice
finanţelor publice.

Obiective principale:

a) Înţelegerea mecanismelor, metodelor şi tehnicilor specifice, a reglementărilor ce


guvernează domeniul vast al finanţelor publice.
b) Abordarea sistemică a problematicii ce priveşte rolul finanţeelor publice, cheltuielile
ce pot fi angajate de sectorul public, resursele financiare la care se poate apela, necesitatea şi
condiţiile în care se pot angaja împrumuturi de stat, abordări ce privesc evaziunea fiscală, cadrul
instituţional de derulare al procesului bugetar precum şi instituţii cu atribuţii în domeniul
finanţelor publice.
c) Educarea în scopul formării unei atitudini şi a unui limbaj specific finanţelor în
general, finanţelor publice în special.

CAPITOLUL I
ŞTIINŢA FINANŢELOR PUBLICE-CONCEPTE ŞI FUNCŢII

Obiective

Definirea conceptului de finanţe publice; Prezentarea obiectului de studiu şi a funcţiilor


finanţelor publice;

Competenţe

Identificarea deosebirilor dintre finanţele publice si cele private. Cunoaşterea obiectului


9
de studiu şi a rolului finanţelor publice exercitat prin intermediul celor două funcţii principale .

Rezumat

Finanţele publice se constituie dintr-un sistem de relaţii economice prin intermediul


cărora se asigură formarea si repartizarea fondurilor de resurse financiare publice în scopul
dezvoltării economice şi sociale a statului, şi al satisfacerii unor nevoi sociale.
Misiunea economică şi socială a finanţelor publice se înfăptuieşte prin
funcţiile pe care le exercită şi anume, funcţia de repartiţie si funcţia de
control. Realizarea acestei misiuni se realizează prin intermediul unor
instituţii ale statului constituite într-un areal instituţional cu atribuţii şi
responsabiltăţi bine stabilite, reglementate de acte normative adecvate.

1.1 Finanţe publice, istoric şi conţinut.


Evoluţia finanţelor publice a fost influenţată de apariţia statului, care pentru exercitarea
funcţiilor şi atribuţiilor specifice avea nevoie de resurse, umane, materiale şi financiare. La
început resursele erau sub formă de contribuţii în natură iar mai tîrziu în formă bănească.
Elemente ale finanţelor publice s-au manifestat încă din orînduirea comunei primitive,
perioadă în care economia avea caracter natural.
Pe măsura diversificării activităţilor producătoare de bunuri marcate de diviziunea socială
a muncii, de creşterea productivităţii muncii şi pe seama sporirii volumului producţiei ca urmare
a dezvoltării schimburilor comerciale, acumulările de bunuri au dus la scindarea societăţii in
clase sociale. A apărut astfel necesitatea unei instituţii, statul, menit să apere proprietatea în
componentele ei publică şi privată.
Orînduirea sclavagistă, la început bazată pe economie naturală, recurgea la modalităţi
diferite de finanţare a cheltuielilor publice, cu menţiunea că apar primele elemente specifice de
finanţe, impozitele şi taxele.
In feudalism, productia de mărfuri şi relaţiile bani-marfă-bani s-au dezvoltat, iar folosirea
monedei ca mijloc de schimb a rămas restransă. Pentru a finanţa funcţionarea instituţiilor sale,
statul a continuat să folosească prestaţiile in muncă şi impozitele (dările ) in natură, formele de
manifestare a finanţelor rămînînd retrînsă.
In capitalism, producţia de mărfuri, relaţiile băneşti si relaţiile bani-marfă-bani au
cunoscut o dezvoltare accentuată, iar intretinerea aparatului de stat, finanţarea cheltuielilor
publice se baza exclusiv pe folosirea resurselor financiare în formă bănească.

10
In perioada socialistă, statul şi-a creat mecanisme specifice, a recurs la sistemul
centralizat de conducere pentru a mobiliza şi dispune de o parte importantă din venitul naţional
în dubla sa calitate de autoritate publică si proprietar al marii majorităţi a capitalului din
economie.
Caracterul istoric al finanţelor publice este dat de faptul că ele au aparut şi s-au dezvoltat
odată cu statul, care, şi-a creat condiţiile economico-sociale necesare, a înfiinţat instituţii şi a
impus reglementări specifice.
Conţinutul economic al finanţelor publice
Îndeplinirea funcţiilor şi atribuţiilor statului, satisfacerea nevoilor de interes general ale
societatii reclamă mobilizarea unor importante resurse financiare publice. Această moblizare se
realizează prin intermediul unor relaţii economico-financiare specifice al căror conţinut este
influenţat de sursa de constituire şi de destinaţia acestora.
Sursa de constituire a resurselor financiare publice este Produsul Intern Brut, iar
destinaţia lor se regăseşte în satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, care se identifică şi se
dimensionează la nivel naţional sau local.
Constituirea acestor fonduri pe seama Produsului Intern Brut presupune un transfer de
resurse băneşti, încasarea unor prelevări bugetare obligatorii de la persoane fizice sau juridice
( contributori) către bugetul general consolidat şi distribuţia de la acesta către diverşi utilizatori
de credite bugetare (persoane fizice sau juridice). Derularea acestui proces generează fluxuri
băneşti in dublu sens, către şi de la bugetul general consolidat, se nasc relaţii economico-sociale
intre participanţii implicaţi.
Relaţii financiare, relaţii băneşti
Literatura de specialitate face distincţie între relaţiile financiare şi cele băneţti. Se
consideră că pentru ca relaţiile financiare să fie in acelaşi timp şi relaţii băneşti trebuie să
indeplinească următoarele condiţii :
• să exprime un transfer de valoare şi nu o transformare a valorii;
Relaţiile băneşti ce rezulta din actele de vanzare cumparare a unor bunuri, de exemplu, nu
reprezintă relatii financiare deoarece exprimă o schimbare a formelor valorii ( forma marfă in
forma bani) şi ca atare nu reprezintă o cedare definitivă şi fără contraprestaţie imediată.
transferul de valoare trebuie să aibă drept scop satisfacerea unor nevoi de interes general ;
transferul de valoare către şi de la bugetul general consolidat să se facă in cu titlul
nerambursabil ;
Conţinutul economic al finanţelor publice este dat de relaţiile economico-financiare ce se
derulează in economie, clasificate ca relaţii financiare şi care se grupează in trei categorii
distincte :
11
1. Relaţii financiare clasice care exprimă un transfer de resurse băneşti fără echivalent şi cu
titlu nerambursabil, reflectate in bugetul general consolidat;
2. Relaţii care exprimă un transfer de resurse banesti cu titlu rambursabil pentru o anumita
perioadă de timp şi pentru care se percep anumite costuri (dobîzi, comisioane), cunoscute
ca relatii de credit fiind mijlocite in principal de sistemul bancar ;
3. Relaţii care exprimă un transfer obligatoriu sau facultativ de resurse băneşti in schimbul
unei contraprestatii. Ele pot avea titlu obligatoriu sau facultativ. Cele facultative depind
de producerea unui eveniment, achiziţia unor bunuri sau in procesul constituirii si
repartizării fondurilor de asigurari de bunuri, răspundere civilă, fonduri pentu pensia
suplimentara, din care numai o parte intră în sfera finanţelor publice.
In literatura economică intîlnim relaţii financiare in sens restrans care sunt relaţii financiare
clasice si relaţii financiare in sens larg care includ toate cele trei categorii descrise şi care
particularizează conţinutul economic al acestora.

12
1.2 Conceptul, obiectul de studiu şi rolul finanţelor publice

Finanţele publice constituie o componentă importantă a vieţii social-economice a fiecărui


stat. Impactul lor asupra economiei naţionale se manifestă în procesul de redistribuire a
Produsului Intren Brut. Evoluţia proceselor economice la nivel macro sau microeconomic sunt
influenţate de mărimea prelevărilor obligatorii la bugetul general consolidat dimensionate ca
procent din Produsul Intern Brut.
În sensul exprimat, finanţele publice reprezintă relaţii economico-financiare, băneşti
prin intermediul cărora puterea publică în general, instituţiile publice în particular
îşi constituie şi utilizează resursele financiare publice în scopul dezvoltării
administrative, economice şi sociale a statului, satisfacerea unor nevoi sociale ale
cetăţenilor.
Finanţe publice, finanţe private
Originea cuvîntului finanţe este în limba latină. Încă în secolul XIII se utilizau termenii:
finanţio, financias sau financia pecuniaria cu sensul de plată în bani. Pe parcursul
evoluţiei istorice, finanţele publice sau diferenţiat de cele private.
Dacă finanţele publice se referă la veniturile, cheltuielile, imprumuturile si datoria
instituţiilor statului ca institutii de drept public, finantele private sunt asociate cu
operatorii economici privaţi şi persoanele fizice, în legătură directă cu resursele
financiare şi cheltuielile acestora, imprumuturile, debitele si creanţele lor, asigurările şi
reasigurările de bunuri şi servicii, etc..
Asemănările dintre finanţele publice şi finanţele private constă in faptul că în ambele cazuri
scopul este optimizarea cheltuielilor, procurarea resurselor ordinare si extraordinare
necesare, exercitarea controlului asupra utilizarii acestora, organizarea evidenţei si
gestionarea lor eficientă.
Deosebirile dintre finanţele publice si finanţele private sunt date de procedurile pe baza
cărora se derulează fluxurile financiare. În timp ce circuitul finanţelor private este
condiţionat de regulile specifice economiei de piaţă, de raportul cerere-ofertă, finanţele
publice sunt determinate de limita pînă la care statul intrvine în economie prin diferite
politici publice.
Deşi în ambele cazuri se discută de fluxuri financiare derulate în cadrul unor circuite
economico-financiare asemănătoare, se remarcă deosebiri importante între finanţele
publice si cele private, date de:
Modalitatea de procurare a resurselor ;

13
Statul se bazează pe prerogativelor sale şi recurge, dacă este cazul, la forta de constrîngere
( executare silită) pentru încasarea prelevarilor bugetare obligatorii sau într-o proportie
mai mică la dezvoltarea unor relaţii contractuale de credit, prin angajarea împrumuturilor
publice. Resursele financiare ale agenţilor economici, se constituie din veniturile realizate
ca urmare a prestării unor activităţi şi in completare se apelează la resurse de pe piata de
capital .
Controlul asupra monedei nationale ;
Statul poate interveni prin mijloace monetare asupra finanţelor publice, pe cînd intreprinzatorii
privaţi nu pot influenţa in mod legal evoluţia monedei.
Scopul utilizării.
Finanţele publice, prin intermediul instituţiilor statului, sunt utilizate pentru satisfacerea nevoilor
generale ale societăţii, iar finanţele private sunt angajate în finanţarea activităţilor
economice şi în realizarea de profit.
Reglementări specifice de gestionare
Gestiunea finanţelor publice este reglementată de dreptul public iar gestiunea financiară a
agenţilor economici este reglementată de dreptul comercial.

Obiectul de studiu al finanţelor publice


Este important de cunoscut obiectul de studiu al finanţelor publice deoarece acesta o
individualizează în raport cu alte ştiinţe economice.
Obiectul de studiu al finanţelor publice se constituie dintr-un ansamblu de relaţii
economico-financiare, tehnici, proceduri şi metode de lucru specifice care se manifestă
în:
procesul de constituire şi repartizare al fondurilor bugetare şi extrabugetare ale autorităţilor
şi instituţiilor publice;
metode de gestionare a resurselor financiare publice cu norme şi reguli specifice;
activitatea de constatare, stabilire, urmărire şi încasare a veniturilor fiscale şi nefiscale;
dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor publice, proceduri de utilizare a fondurilor
bugetare şi extrabugetare;
organizarea şi exercitarea controlului financiar -fiscal;
gestionarea datoriei publice;
programarea priorităţilor bugetare;
elaborarea unor metode de analiză şi control al eficienţei, eficacităţii şi economicităţii
utilizării resurselor financiare publice.

14
Sfera de cuprindere a finanţelor publice este dată de relaţiile economico-sociale în
formă bănească ce se derulează în cadrul procesului bugetar şi care presupun un transfer
valoric de Produs Intern Brut, care are următoarele trăsături caracteristice :
se realizează în formă bănească de la entităţi fizice şi juridice (contribuabili) către bugetul
general consolidat pe de o parte şi de la acesta către beneficiarii direcţi şi indirecţi de credite
bugetare;
transferul de valoare nu presupune o contraprestaţie directă, imediată sau individualizată
din partea statului;
transferul de valoare se realizează, de regulă, cu titlu nerambursabil.

Rolul finanţelor publice in economia contemporană


Rolul finanţelor publice este să asigure statului resursele financiare necesare finanţării
activităţilor impuse de satisfacerea unor nevoi de interes general, rezultate din politicile
de dezvoltare economico-socială adoptate, în raport cu funcţiile şi atribuţiile conferite
acestuia prin lege. Pentru îndeplinirea acestui rol, finanţele publice identifică metode,
tehnici şi proceduri specifice, în cadrul unor mecanisme financiare funcţionale, care sunt
puse în aplicare prin instituţii abilitate.

Rolul social al finanţelor publice


La nivelul unei societăţi, se pot identifica următoarele tipuri de nevoi:
Individuale derivate din nevoia de hrană, adăpost, imbrăcăminte, etc. Acestea depind de
preferinţele şi posibilităţile fiecărui individ şi sunt diferenţiate in funcţie de vîrstă, sex,
ocupaţie, mediu social, etc şi se asigură din veniturilor individuale;
Colective sau sociale concretizate în asigurarea infrastructurii de utilităţi publice, în nevoia de
apărare, de asigurare a ordinii de drept, de protecţie impotriva riscurilor naturale, a
riscurilor sociale, etc.. Aceste nevoi se asigură de catre stat prin instituţii specializate care
furnizează servicii publice sociale sau de utilităţi, care nu se regăsesc în oferta de piaţă ;
Semipublice, care pot fi asigurate de piaţă, cu suportarea costurilor de către beneficiari dar şi
prin finanţare integrală sau cofinanţare din fonduri publice. Aceste nevoi sunt : nevoia de
educaţie, nevoia de cultură, nevoia de asistenţă medicală.
Satisfacerea nevoilor sociale constituie obiectivul final al politicilor publice promovate de
stat. Atingerea acestui obiectiv este condiţionat de resursele financiare publice de care
statul dispune, care sunt dependente de nivelul de dezvoltare al economiei.

Rolul economic al finanţelor publice


15
În domeniul economic rolul finanţelor publice se manifestă asupra structurii economiei
şi asupra conjuncturii economice.
Acţiunea asupra structurii economiei are scopul de a incuraja activităţile economice in
diferite ramuri sau sectoare de activitate sau descurjare a dezvoltării altora. Mijloacele de
actiune la dispoziţia statului pot fi, recurgerea la utilizarea pîrghiilor economico-
financiare sau alocarea cheltuielilor publice, ca modalitate de stimulare a cererii pentru
investiţii publice sau private.
Prin intermediul finantelor publice se poate influenţa procesul de restructurare a economiei
cu consecinţe în ritmul de privatizare a sectorului de stat sau prin acordarea selectivă dar
in conditii de transparenţă şi de comptiţie a subvenţiilor de la buget. Procesul poate fi
influenţat şi de exercitarea unui control mai riguros asupra modului de utilizare a
resurselor sau prin restrîngerea activitatii în domenii neprofitabile .
Renunţarea la sistemul centralizat de conducere al economiei a determinat reformarea
sistemului fiscal românesc, reorientarea acestuia pe acordarea unor facilităţi fiscale şi a
unor avantaje pentru agenţii economici, pentru incurajarea activităţilor din anumite
sectoare.
Rolul finanţelor publice se manifestă şi in redistribuirea veniturilor intre membrii societăţii
in vederea corectării unor inegalităţi care apar intre indivizi din punct de vedere al
veniturilor realizate.
În exercitarea funcţiilor lor finanţele publice îndeplinesc un rol politic şi administrativ.
Prin democratizarea relaţiilor economico-sociale s-a reorganizat şi restructurat arealul
instituţiilor statului, raportul dintre administraţia publică centrală si cea locală a fost
reconsiderat. Atribuţiile statului sunt abordate în cadrul unui proces de descentralizare,
care trenează nepermis de mult, cu scopul creşterii autonomiei colectivităţilor locale, al
eficientizării procesului administrativ în general.
În evoluţa lor istorică, funcţiile statului modern au crescut în complexitate producînd mutaţii
majore asupra doctrinei şi concepţiei despre rolul finanţelor publice. Dacă prin concepţia
clasică despre finanţe se excludea rolul statului în economie, sincopele înregistrate la
nivel mondial (crizele mondiale de supraproducţie sau financiare) au modificat susţinerile
şi teoriile clasice asupra rolului intervenţionist al statului în economie, în societate în
general. În noile condiţii s-a fundamentat concepţia modernă despre finanţe care justifică
şi chiar reclamă intervenţia statului în economie.Rolul finanţelor publice se dovedeşte de
importanţă majoră pentru orice societate indiferent de gradul ei de dezvoltare.
Pentru realizarea rolului lor finanţele publice îndeplinesc anumite funcţii care vizează
procesul de colectare, alocare şi de control al utilizării resurselor financiare publice.
16
1.3 Funcţiile finanţelor publice

Misiunea economico-socială a finanţelor publice se realizează prin funcţiile pe care


acestea le exercită. Literatura de specialitate recunoaşte finanţelor publice două funcţii de bază
şi anume : funcţia de repartiţie şi funcţia de control.

I. Funcţia de repartiţie a finanţelor publice


În exercitarea funcţiei de repartitie, finanţele publice parcurg două etape distincte etapa de
constituire şi etapa de repartizare, prima influenţînd-o direct pe a doua.
Asistăm într-o primă etapă la constituirea fondurilor de resurse financiare publice. Acest proces
se realizează din mai multe surse după cum urmează: impozite, taxe, contributii la asigurări
sociale, asigurări de sanatate, fonduri speciale (cu destinatie economica si cu destinatie sociala),
amenzi, penalităţi, vărsăminte din profitul regiilor autonome, chirii, redevenţe, imprumuturi, etc.
Partea importantă a fondurilor de resurse financiare publice sunt de natură fiscală, ca urmare a
restrîngerii continue a sectorului de stat.
La constituirea fondurilor publice participă cu resurse financiare toate entităţile economice
provenind din: sectorul public, privat, mixt, ONG-uri şi persoane fizice, în funcţie de potenţialul
fiscal sau de capacitatea contributivă.
Etapa a doua de repartizare (distribuţie) a fondurilor publice pe beneficiari (utilizatori)
de credite bugetare, care pot fi persoane fizice sau juridice, este precedată de inventarierea şi
evaluarea în expresie bănească a nevoilor economico-sociale din perioada de referinţă. După
inventariere şi evaluare, distribuirea efectivă implică alocarea cheltuielilor publice pe destinaţii
în funcţie de priorităţile bugetare stabilite prin programele de guvernare. Aceste destinatii se pot
concretiza în finanţarea unor actiuni social-culturale (invăţămînt, sănătate, cultură), finanţarea
protectiei, asistenţei si asigurarilor sociale, a unor actiuni cu caracter economic, a cheltuielilor ce
privesc apărarea natională, ordinea publică, gospodarirea comunala, rambursarea datoriei
publice, etc.

17
In această etapă a funcţiei de repartiţie resursele financiare publice imbracă forma unor
cheltuieli publice pentru plata salariilor si a altor drepturi de personal din sectorul bugetar,
achiziţii de materii prime, materiale, obiecte de inventar, plata unor servicii pentru sectorul
public, transferul catre persoane juridice sau fizice sub diferite forme sau acordarea unor
subvenţii.
Procesul de distribuire este în fapt un act de decizie politică deoarece cererea de resurse
financiare, ca expresie a nevoii sociale, depăşeşte în majoritatea oferta de resurse financiare.
Ambele etape ale funcţiei de repartiţie se realizează în procesul de distribuire şi
redistribuire a avuţiei nationale, care are loc între persoane fizice şi juridice, pe de o parte şi stat
reprezentat prin instituţii specifice, pe de altă parte.

II. Funcţia de control a finanţelor publice


Resursele financiare publice reprezintă o parte însemnată din produsul intern brut, care
aparţine întregii societăţi. Aceasta, reclamă necesitatea exercitării unui control responsabil şi
riguros în procesul de constituire, de repartiţie şi de utilizare efectivă a acestora.
Funcţia de control a finanţelor publice presupune derularea unor activitaţi specifice prin care se
verifică şi se urmăreşte modul de respectare a reglementărilor ce privesc, constituirea,
administrarea şi utilizarea fondurilor publice.
Rolul major în realizarea funcţiei de control îl are auditul public extern desfăşurat de Curtea de
Conturi care cuprinde, auditul financiar şi auditul performanţei.
Auditul financiar este activitatea prin care se urmăreşte dacă situaţiile financiare sunt complete,
reale şi conforme cu reglementările în vigoare, furnizându-se în acest sens o opinie1;
Auditul performanţei, reprezintă o evaluare independentă a modului în care o entitate publică, un
program, o activitate sau o operaţiune funcţionează din punctele de vedere ale eficienţei,
economicităţii şi eficacităţii2.Din perspectiva analizei modului în care sunt angajate şi cheltuite
resursele financiare publce este consacrat principiul celor trei E, eficacitate, eficienţă şi
economicitate ca şi criterii de evaluare a procesului bugetar.
Funcţia de control a finanţelor publice vizează toate fazele reproducţiei sociale şi este
strâns legată de funcţia de repartiţie, dar are o sferă de manifestare mai largă, deoarece în
exercitarea acestei funcţii este controlat atât modul de constituire şi de repartizare a fondurilor
publice cât şi modul lor de utilizare (de cheltuire efectivă) in prcesul bugetar.

1
Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 724 din 24
octombrie 2008, art.2

2
Idem
18
Intre cele doua functii exista relatii de interconditionare. Functia de repartiţie asigură
cîmpul de acţiune al funcţiei de control iar funcţia de control generează formele de manifestare
ale funcţiei de repartiţie.
Necesitatea funcţiei de control se justifică prin faptul că resursele financiare publice,
colectate la buget şi puse la dispoziţia statului aparţin întregii societăţi. Din această perspectivă,
prin exercitarea funcţiei de control a finanţelor publice sunt influenţate procesele economice şi
bugetare în domeniile care ţin de sectorul public şi de cel privat.
Statul, prin instituţii specifice este interesat să supravegheze si să controleze volumul şi
modul de constituire al resurselor financiare publice, destinatia pe care o capătă acestea în raport
cu anumite priorităţi, eficienţa utilizării şi dacă acstea armonizează intereselor imediate ale
societatii cu cele de perspectiva.
Controlul este necesar pentru a impiedica folosirea irationala a fondurilor publice, pentru a
împiedice risipa şi pentru a împiedica efectuarea unor cheltuieli ilegale, ineficiente si inoportune.
De asemenea controlul exercitat contribuie la recuperarea prejudiciilor aduse patrimoniului
public, la respectarea disciplinei in gestionarea banilor publici.
Controlul exercitat de instituţiile statului are o sferă largă de acţiune, deoarece sunt
incluse toate domeniile vietii economico-sociale. Intră sub incidenţa acestei funcţii domenii care
vizează activitatea economică, educativă, cultură, ocrotirea sănătăţii, protecţie socială,
menţinerea ordinii publice, apărare naţională, promovarea relaţiilor economice internaţionale cu
alte state, cu diverse instituţii şi organisme internaţionale, etc.
Controlul financiar se exercită asupra activităţilor furnizoare de bunuri, lucrări şi servicii, din
sectorul public şi din cel privat, asupra modului de angajare a cheltuielilor publice corelat cu
sistemul de achiziţii publice, etc.
Instituţiile de control ale statului urmăresc încasarea ritmică si în cuantumul prevăzut a
veniturilor statului, încadrarea cheltuielilor publice în limita alocărilor bugetare, instaurarea si
menţinerea disciplinei financiare, precum si controlul încadrării în limite rezonabile a evaziunii
fiscale.
În realizarea practică a funcţiei de control a finanţelor publice, atribuţiile aparatului de control
depăşesc sfera strictă a relaţilor financiare. Astfel, caracterul complex al controlului poate viza şi
aspecte legate de integritatea patrimoniului public.
Obiectivele funcţiei de control a finanţelor publice, sunt:
• exprimarea în formă bănească a efortului bugetar, pentru îndeplinirea atribuţiilor şi
funcţiilor statului, sarcinile specifice, ce revin fiecarui domeniu şi modul de realizare

a lor ;

19
• analiza eficienţei, eficacităţii şi economicităţii utilizării efortului bugetar alocat,
• verificarea legalităţii şi a efectelor care se obţin, care pot fi cuantificate si

evaluate in bani( după caz), în care beneficiarii de credite bugetare utilizează sumele alocate
de la buget si le cheltuiesc efectiv pentru obiectivele cărora le-au fost destinate în raport cu
atribuţiile conferite prin lege.

1.4 Instituţii publice cu atribuţii în domeniul finanţelor publice

În România, funcţile finanţelor publice se realizează prin instituţii abilitate cărora prin
lege le sunt conferite atribuţii în domeniul finanţelor publice, fiind asigurat cadrul legal, de
relementare în toate etapele funcţiei de repartiţie sau de control financiar-fiscal şi bugetar. În
arealul acestor instituţii se regăsesc: Parlamentul României, Banca Naţională, Guvernul,
Ministerele de resort ( de linie), Instituţiile autonome finanţate integral sau parţial de la bugetul
de stat, Agenţii şi Autorităţi naţionale, Consiliile locale ale unităţilor administrativ teritoriale şi
Operatorii economici cu capital de stat.
Parlamentul ca for legislativ suprem în domeniul finanţelor publice are următoarele
atribuţii:
- aprobă prin lege impozitele, taxele şi alte venituri ale statului;
- stabileşte normele şi normativele de cheltuieli pentru instituţiile publice;
- analizează şi aprobă bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale şi contul de execuţie al
acestora.
Guvernul, în exercitarea puterii executive a administraţiei publice la nivel central, elaborează
proiectele bugetului de stat, bugetele fondurilor speciale şi întocmeşte conturile generale de
execuţie ale acestora pe care le supune spre aprobare Parlamentului. După aprobare Guvernul
răspunde de execuţia bugetului.
Guvernul exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice,
examinând periodic situaţia financiară pe economie, execuţia bugetului public naţional şi a
bugetelor fondurilor speciale şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea
echilibrului bugetar, după caz.

20
În categoria instituţiilor de importanţă majoră se regăsesc Ministerul Finanţelor
Publice cu structura sa centrală (Agenţia Naţională de Administrare Fiscală) şi cea teritorială
(Direcţii judeţene a finanţelor publice, Garda financiară, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi
Curtea de Conturi.
În domeniul finanţelor publice Ministerul Finanţelor Publice3 are următoarele atribuţii
principale :
- dispune măsurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare;
- emite norme metodologice pentru elaborarea bugetelor şi forma de prezentare a acestora;
- emite norme metodologice, precizări şi instrucţiuni prin care se stabilesc practicile şi
procedurile pentru încasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor,
controlul cheltuirii acestora, încheierea exerciţiului bugetar anual, contabilizarea şi raportarea;
- aproba clasificatiile bugetare, precum şi modificările acestora;
- furnizează Parlamentului, la cererea acestuia, cu sprijinul ordonatorilor principali de credite,
documentele care au stat la baza fundamentarii proiectelor legilor bugetare anuale;
- asigura monitorizarea execuţiei bugetare, iar în cazul în care se constata abateri ale veniturilor
şi cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului măsuri pentru reglementarea
situaţiei;
- avizează, în faza de proiect, acordurile, memorandmurile, protocoalele sau alte asemenea
înţelegeri încheiate cu partenerii externi, precum şi proiectele de acte normative, care conţin
implicaţii financiare;
- blocheaza sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fără temei legal sau
fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite;
- colaborează cu Banca Nationala a României la elaborarea balanţei de plati externe, a balanţei
creanţelor şi angajamentelor externe, a reglementărilor în domeniul monetar şi valutar;
Atribuţiile Guvernului şi implcit ale Ministerului Finanţelor Publice au fost completate cu
atribuţii ce derivă din legislaţia responsabilităţii fiscal bugetare4.

Inspecţia fiscală este activitatea specifică prin care se exercită funcţia de control a
finanţelor publice sub aspectul constituirii resurselor financiare publice, al administrării
creanţelor fiscale, reglementată prin Codul de procedură fiscala5.

3
Vezi, art.19 din Legea 500 din 2002 privind finanţele publice
4
Legea nr. 69 din 16 aprilie 2010 a responsabilităţii fiscal-bugetare
5
Ordonanta Guvernului nr.92/2003, privind aprobarea Codului de procedură fiscală, Titlul VII
21
Prin inspecţie fiscală se urmăreşte verificarea bazelor de impunere, a legalitatii si
conformitatii declaratiilor fiscale, corectitudinea şi exactitatea indeplinirii obligatiilor fiscale de
către contribuabili6.

Ministerele şi celelalte instituţii ale administraţiei publice centrale îndeplinesc o


serie de atribuţii, cum ar fi:
- elaborează bugete de venituri şi cheltuieli proprii şi urmăresc realizarea acestora;
- repartizează credite bugetare organelor ierarhice inferioare;
-exercită controlul financiar intern asupra unităţilor subordonate.
Consiliile locale, în calitatea lor de autorităţi ale administraţiei publice locale, au următoarele
atribuţii principale:
• aprobă anual bugetul local;
• stabilesc în condiţiile legii impozitele şi taxele locale, precum şi taxele cu regim special;
• aprobă împrumutile, virările de credite şi hotărăşte asupra modului de utilizare a
rezervei bugetare;
• aprobă alocarea de fonduri din bugetul local pentru acţiuni de apărare împotriva
inundaţiilor, incendiilor, dezastrelor şi fenomenelor meteorologice periculoase;
• analizează şi aprobă în limitele competenţelor sale documentaţiile tehnico-economice
pentru lucrările de investiţii de interes local şi asigură condiţiile necesare în vederea realizării
acestora;
• hotărăsc în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei
publice locale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi
internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese
comune;
• aprobă contul de încheiere a exerciţiului bugetar.
Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică. Atribuţiile acestuia se concretizează în :
- întocmeşte proiectul proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le
supune spre aprobare consiliului local;
- exercită funcţia de ordonator principal de credite;

6
Inspecţia fiscală se efectueaza, de regula, in cadrul termenului de prescriptie a dreptului de a stabili obligatii fiscale, care este de 5 ani, cu
exceptia cazului in care acestea rezulta din savarsirea unei fapte prevazuta de legea penala, caz in care termenul de prescriptie este de 10 ani.
În practică, perioada care face obiectul inspectiei fiscale este diferentiata in functie marimea contribuabilului. În cazul contribuabililor mari,
perioada supusa inspectiei succede perioadei supusa anterior inspectiei, iar in cazul celorlalti contribuabili inspectia fiscala se poate extinde
asupra ultimilor 3 ani fiscali pentru care exista obligatia depunerii declaratiilor fiscale, cu posibilitatea extinderii inspectiei pe perioada de
prescriptie a dreptului de a stabili impozite sau taxe, in cazul in care exista indicii privind diminuarea impozitelor si taxelor ori nu au fost depuse
declaratii fiscale'.
Rezultatele inspectiei fiscale se consemnează intr-un raport ce va sta la baza emiterii deciziei de impunere modificatoare, acesta fiind
actul administrativ impotriva caruia contribuabilul poate exercita caile de atac daca se considera lezat in drepturile sale. Raportul de inspectie
fiscala este un act unilateral, al organului de inspectie fiscală, care nu constituie titlu de creanţă.

22
- prezintă trimestrial dări de seamă consiliului local cu privire la executarea bugetului;
- verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea sumelor din bugetul local şi comunică
de îndată consiliului local cele constatate;
-supune spre aprobare consiliului local virările de credite bugetare etc. Regiile autonome,
societăţile comerciale cu capital de stat şi instituţiile publice întocmesc BVC, urmăresc realizarea
acestora şi îndeplinirea obligaţiilor faţă de buget, precum şi utilizarea resurselor financiare
primite de la stat potrivit destinaţiilor şi în condiţii de eficienţă.
Ministerul Administraţiei şi Internelor faţă de atribuţiile proprii specifice în anul
2010 şi-a creat o structură proprie7 ( Direcţie) cu atribuţii în administrarea politicilor fiscale şi
bugetare pentru comunităţile locale. Crează semne de întrebare această structură din punct de
vedere al necesităţii şi oportunităţii în condiţiile în care un organism similar există la Ministerul
Finanţelor Publice.
Curtea de Conturi
Curtea de Conturi este instituţia cea mai reprezentativă a statului care îşi desfăşoară
activitatea în mod autonom, înfiinţată8 în scopul exercitării funcţiei de control asupra modului
de formare, de administrare şi de utilizare a resurselor financiare ale statului, ale
sectorului public în general.
Funcţia de control a Curţii de Conturi se realizează prin proceduri de audit public extern
prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit
internaţionale general acceptate.
Acţiunile de control Curţii de Conturi se iniţiază din oficiu şi nu pot fi oprite decât de Parlament
şi numai în cazul depăşirii competenţelor stabilite prin lege, hotărîrile acesteia fiind obligatorii.

Atribuţiile Curţii de Conturi9


Curtea de Conturi exercită funcţia de control asupra modului de formare, de
administrare şi de utilizare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public,
furnizând Parlamentului şi, respectiv, unităţilor administrativ-teritoriale rapoarte privind
utilizarea şi administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii,
economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.

7
ORDIN nr. 209 din 16 septembrie 2010privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Direcţiei pentru politici
fiscale şi bugetare locale, publicat în Mon. of. Nr. 657/ 2010.

8
Legea nr. 94 din 8 septembrie 1992 (*republicată*)privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi
9
Idem art.21
23
Curtea de Conturi poate exercita auditul performanţei asupra gestiunii bugetului general
consolidat, precum şi a oricăror fonduri publice, cu respectarea unor norme proprii, adoptate pe
baza standardelor de audit internaţionale general acceptate.
Prin constatările şi recomandările sale, auditul performanţei urmăreşte diminuarea costurilor,
sporirea eficienţei utilizării resurselor şi îndeplinirea obiectivelor propuse.
Curtea de Conturi realizează auditul financiar asupra operaţiunilor derulate prin
următoarele conturi de execuţie10:
• contul general anual de execuţie a bugetului de stat;
• contul anual de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat;
• conturile anuale de execuţie a fondurilor speciale;
• conturile anuale de execuţie a bugetelor locale, ale municipiului Bucureşti, ale judeţelor,
ale sectoarelor municipiului Bucureşti, ale municipiilor, oraşelor şi comunelor;
• contul anual de execuţie a bugetului trezoreriei statului;
• conturile anuale de execuţie a bugetelor instituţiilor publice autonome;
• conturile anuale de execuţie a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial
de la bugetul de stat, de la bugetul asigurărilor sociale de stat, de la bugetele locale şi de la
bugetele fondurilor speciale, după caz;
• conturile anuale de execuţie a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din
venituri proprii;
• contul general anual al datoriei publice a statului;
• conturile anuale de execuţie a bugetului fondurilor externe nerambursabile;
Atribuţii specifice ale Curţii de Conturi
Curtea de Conturi îşi desfăşoară atribuţiile specifice11 asupra următoarelor domenii:
• formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de
stat şi ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi mişcarea fondurilor între aceste
bugete;
• constituirea şi utilizarea celorlalte fonduri publice componente ale bugetului general
consolidat;
• formarea şi gestionarea datoriei publice şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru
credite interne şi externe;
• utilizarea alocaţiilor bugetare pentru investiţii, a subvenţiilor şi transferurilor şi a altor
forme de sprijin financiar din partea statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale;

10
Idem art.26
11
Idem art.23
24
• constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice de către autorităţile
administrative autonome şi de către instituţiile publice înfiinţate prin lege, precum şi de
organismele autonome de asigurări sociale ale statului;
• situaţia, evoluţia şi modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi
al unităţilor administrativ-teritoriale de către instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi
societăţile naţionale, precum şi concesionarea sau închirierea de bunuri care fac parte din
proprietatea publică;
• constituirea, utilizarea şi gestionarea resurselor financiare privind protecţia mediului,
îmbunătăţirea calităţii condiţiilor de viaţă şi de muncă;
Entităţi controlate
În cadrul competenţelor sale Curtea de Conturi îşi desfăşoară activităţile specifice de
control referitor la activitatea entităţilor publice dar şi a altor entităţi care derulează activităţi care
reclamă susţinere publică.

În sfera entităţilor controlate12 intră:


• persoane juridice de drept public, cu serviciile şi instituţiile lor publice, autonome sau
neautonome, unităţile administrativ-teritoriale;
• Banca Naţională a României;
• regiile autonome;
• societăţile comerciale la care statul, unităţile administrativ-teritoriale, instituţiile publice
sau regiile autonome deţin, singure sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul
social;
• organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură, care gestionează bunuri,
valori sau fonduri, într-un regim legal obligatoriu, în condiţiile în care prin lege sau prin statutele
lor se prevede acest lucru.
De asemenea Curtea de Conturi exercită controlul execuţiei bugetelor 13 Camerei Deputaţilor,
Senatului, Administraţiei Prezidenţiale, Guvernului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Curţii
Constituţionale, Consiliului Legislativ şi Avocatului Poporului

Alte entităţi
Curtea de Conturi are competenţe de control, conferite de lege, şi la alte entităţi14, care:

12
Idem art.23
13
Idem art.24
14
Idem art.25
25
• beneficiază de garanţii guvernamentale pentru credite, de subvenţii sau alte forme de
sprijin financiar din partea statului, a unităţilor administrativ-teritoriale, a altor instituţii publice;
• administrează, în temeiul unui contract de concesiune sau de închiriere, bunuri aparţinând
domeniului public sau privat al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale;
• administrează şi/sau utilizează fonduri publice (legalitatea administrării şi/sau utilizării
acestor fonduri).

Atribuţii în domeniul gestionării fondurilor europene


Pentru îndeplinirea obligaţiilor în domeniul auditului extern, ce revin României în calitate
de stat membru al Uniunii Europene, este organizată şi funcţionează Autoritatea de Audit pentru
fondurile nerambursabile de preaderare acordate României de Uniunea Europeană prin
programele PHARE, ISPA şi SAPARD, pentru fondurile structurale şi de coeziune, pentru
Fondul European de Garantare în Agricultură, pentru Fondul European pentru Agricultură şi
Dezvoltare Rurală, pentru Fondul European pentru Pescuit, precum şi pentru fondurile acordate
în perioada postaderare. Autoritatea de Audit, care are atribuţii şi proceduri de lucru proprii.
Autoritatea de Audit este un organism independent din punct de vedere operaţional faţă
de Curtea de Conturi şi faţă de celelalte autorităţi responsabile cu gestionarea şi implementarea
fondurilor comunitare nerambursabile.
Autoritatea de Audit este singura autoritate naţională competentă să efectueze audit public
extern, în conformitate cu legislaţia comunitară şi naţională.

Principalele atribuţii ale Autorităţii de Audit sunt următoarele:


a) evaluarea conformităţii sistemelor de management şi control pentru programele
operaţionale cofinanţate prin instrumentele structurale şi prin Fondul European pentru Pescuit,
cu prevederile legale comunitare;
b) verificarea, pe bază de eşantion reprezentativ, a cheltuielilor declarate de autorităţile
responsabile cu gestionarea şi implementarea fondurilor prevăzute la art. 12;
c) raportarea anuală privind compatibilitatea sistemelor de management şi control ale
autorităţilor responsabile cu gestionarea şi implementarea fondurilor prevăzute la art. 12,
referitor la capacitatea acestora de a asigura conformitatea operaţiunilor cu reglementările
comunitare;
d) verificarea existenţei şi corectitudinii elementului de cofinanţare naţional;
e) eliberarea certificatelor de audit privind conturile anuale ale agenţiilor de plăţi, precum şi
pentru contul Euro SAPARD, în ceea ce priveşte integralitatea, acurateţea şi veridicitatea acestor
conturi;
26
f) emiterea opiniei asupra declaraţiei de asigurare, emise de agenţiile de plăţi pentru
agricultură şi dezvoltare rurală;
g) emiterea declaraţiilor de închidere, însoţite de rapoarte de audit, pentru fiecare program sau
măsură, finanţate din fondurile prevăzute la art. 12, după caz;
h) urmărirea respectării criteriilor de acreditare a autorităţilor responsabile cu gestionarea şi
implementarea fondurilor comunitare nerambursabile, destinate agriculturii şi dezvoltării rurale,
pe toată perioada de implementare tehnică şi financiară a acestora;
i) urmărirea modului de implementare de entităţile auditate a recomandărilor formulate ca
urmare a acţiunilor de audit efectuate de Autoritatea de Audit.
Autoritatea de Audit raportează Comisiei Europene modul de utilizare a fondurilor comunitare
nerambursabile, iar principalele constatări şi recomandări rezultate în urma auditurilor efectuate
sunt incluse în raportul public anual al Curţii de Conturi.

Cuvinte cheie
finanţe publice, resurse financiare publice, distribuirea fondurilor pe beneficiari, repartitie şi
control

Intrebări recapitulative

1. Ce sunt finanţele publice?


2. În ce constă obiectul de studiu al finantelor publice?
3. Care este rolul şi atribuţiile statului?
4. Care sunt funcţiile finanţelor publice?
5. Care sunt cele două faze de manifestare a functiei de repartitie a finantelor publice?
6. În ce constă funcţia de control a finanţelor publice?

Teste grilă de evaluare

1) Finantele publice au apărut si au evoluat în conditiile:


a) diviziunii sociale a muncii si apariţiei economiei de schimb;
b) existentei omului pe măsura angajării acestuia în sustinerea statului care la rândul
lui îi apără interesele;
c) folosirea banilor în schimbul trocului.

27
2) Într-un cadru mai larg, finanţele publice cuprind:
a) relatiile social-economice bănesti prin intermediul cărora instituţiile statului îşi
constituie si utilizează fondurile de resurse financiare publice;
b) operatiunile pe pieţele valutare şi de capital;
c) relatii economicossociale ce apar temporar datorită caracterului sezonier al activitătilor;
d) funcţiile şi principiile de bază ale sectorului tertiar.

3) Ştiinţa finanţelor publice se referă la următoarele categorii:


a) cheltuieli deductibile;
b) acreditive si cambii;
c) bugetul statului, securitate socială, apărare natională.

4) Obiectul de studiu al finanţelor publice este dat de:


a) metodele de constatare, stabilire, urmărire şi încasare a veniturilor financiare publice
curente;
b) gestionarea datoriei publice;
c) analiza eficienţei resurselor întreprinderii;
d) ansamblul metodelor si tehnicilor prin care firmele reuşesc să-şi maximizeze profiturile.

5) Transferul valoric de produs intern brut în cadrul sferei de cuprindere a finantelor publice se
caracterizează prin:
a) relaţiile băneşti existente între persoane fizice sau juridice pe de o parte, si institutiile
statului pe de altă parte;
b) obtinerea dividendelor ca urmare a detinerii unui pachet de actiuni la institutiile statului;
c) analiza în dinamică a cursului valutar.

Teste grilă de evaluare

1) Funcţiile finanţelor publice se referă la:


a) motivarea şi organizarea functionarilor publici;
b) perfectionarea sistemului de economiei de piată;
c) repartitia şi controlul colectării veniturilor şi al utilizării cheltuielilor publice alocate.

2) În prima fază a funcţiei de repartiţie, de constituire a resurselor financiare publice, participă:


28
a) agentii economici indiferent de forma de proprietate;
b) institutiile publice;
c) persoanele fizice;
d) asociatii profesionale sau nonguvernamentale.

3) Angrenarea contribuabililor în procesul constituirii resurselor financiare publice îmbracă


diverse forme si anume:
a) impozite, taxe, contributii diverse;
b) regie si telecomunicatii;
c) cheltuieli profesionale.

4) Domeniile cărora le sunt destinate resursele financiare publice constituite la nivel national si
local sunt următoarele:
a) agricultură;
b) industria constructoare de maşini;
c) gospodărire comunală si locuinte, actiuni sportive si de tineret;
d) apărare natională si ordine publică;
e) asigurări sociale si securitate socială.

5) Principalele obiective ale funcţiei de control a finanţelor publice sunt:


a) determinarea cauzelor care au condus la creşterea ratei inflatiei;
b) exprimarea în formă bănească a efortului financiar al statului,
pentru îndeplinirea functiilor sale;
c) eficacitatea efortului financiar alocat pentru diverse domenii.

Temă de casă

Rolul finanţelor publice în îndeplinirea rolului şi funcţiilor statului ;


Instituţii cu atribuţii în domeniul finanţelor publice ;
Rolul funcţiei de repartiţie în realizarea resurselor financiare publice ;
Rolul funcţiei de control în colectarea veniturilor bugetului general consolidat ;
Funcţia de control şi rolul acesteia în eficientizarea cheltuielilor publice ;

Bibliografie selectivă

29
Moşteanu, T., Finante publice: note de curs seminar, Ed. Tribuna Economică, Bucureşti,
2002 Mosteanu, T., Câmpeanu, Finante publice: teste grilă, Ed. E.M., Stoian, A., Tribuna
Economică, Bucureşti, 2003

CAPITOLUL II
SISTEMUL BUGETAR

Obiective

Definirea conceptului de buget general consolidat; Identificarea componentelor bugetului


general consolidat; Cunoasterea principiilor bugetare; Analiza construcţiilor bugetare;
Cunoaşterea etapelor derulării procedurii bugetare.

Competenţe

Însuşirea cunoştinţelor ce privesc componentele sistemului bugetar, a principiilor bugetare


aplicabile în construcţia bugetelor la nivelul administraţiei publice centrale sau locale.
Dobîndirea unor cunoştinţe ce privesc etapele procesului bugetar, calendarul bugetar, metodele
şi tehnicile de dimensionare a indicatorilor bugetari, relaţiile interinstituţionale funcţionale in
procesul bugetar.

Rezumat

30
Procesul bugetar reprezintă ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinse de instituţiile
statului, în scopul concretizării politicilor financiare, fiscal-bugetare, promovate şi aplicate de
autoritatea guvernamentală.
Bugetul de stat poate fi definit sub două aspecte:
-sub aspect juridic, prevede si reglementează, în formă legislativă, cheltuielile si resursele
statului;
-sub aspect economic, exprimă relatiile economice în formă bănească, ce iau nastere în
procesul repartitiei produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică,
socială si financiare ale fiecărei perioade.
Bugetul general consolidat cuprinde : bugetul de stat, bugetele comunităţilor locale, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetul fondului pentru plata ajutorului
de somaj, bugetul creditelor interne si externe, bugetul Trezoreriei Statului, bugetul fondurilor
nerambursabile.
Legea finantelor publice 500/2002 defineşte bugetul general consolidat ca fiind „ansamblul
tuturor bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate si consolidate pentru a
forma un întreg .
În derularea procesului bugetar este reglementată prin lege aplicarea unor principii bugetare ce
priveşte constituirea şi alocarea resurselor financiare publice.
Conceptul de constructii bugetare moderne, presupune folosirea unor tehnici de previziune si a
unor analize macroeconomice care să permită evidentierea impactului economic, social si politic
al optiunilor care să asigure resursele financiare în volumul necesar acoperirii cheltuielilor
publice.
Procedura bugetară reprezintă ansamblul actelor si operatiunilor privind întocmirea proiectului
de buget, aprobarea lui, executarea bugetului, încheierea si aprobarea contului general de
executie bugetară.

2.1 Procesul bugetar caracteristici şi criterii de evaluare

Procesul bugetar, reprezintă ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinse de instituţiile


abilitate ale statului în scopul concretizării politicii fiscal.bugetare, promovate şi aplicate de
puterea executivă.
Derularea procesului bugetar presupune constituirea resurselor financiare publice şi
alocarea lor către diverşi beneficiari de bunuri şi servicii publice. Instrumentul în care sunt
31
reflectate totalitatea resursele financiare publice constituite şi nivelul cheltuielilor publice alocate
pe domenii prioritare este bugetul general consolidat, care cuprinde, potrivit normelor europene,
ansamblul bugetelor care reflectă fluxurile de venituri şi de cheltuieli ale sectorului public.
Componentele bugetului general consolidat sunt grupate pe trei sectoare publice:
administraţia centrală, administraţia locală şi administrarea sistemului de asigurări sociale.
La nivelul administraţiei publice centrale procesul bugetar se derulează prin: bugetul de
stat, bugetul trezoreriei statului, bugetele diferitelor instituţii publice de subordonare centrală,
bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor interne şi externe contractate de administraţia
centrală şi bugetul fondurilor externe nerambursabile destinate administraţiei centrale.
În sectorul administraţiei locale se includ: bugetele unităţilor administrativ teritoriale,
bugetele diferitelor instituţii publice de subordonare locală, bugetele creditelor interne şi externe
contractate de administraţiile locale şi bugetele fondurilor externe nerambursabile destinate
administraţiei locale.
Sistemul de asigurări sociale cuprinde: bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul
asigurărilor pentru şomaj, bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate,
bugetele diferitelor instituţii publice din sistemul de asigurări şi bugetele fondurilor externe
nerambursabile destinate sistemului de asigurări.
Pentru ca sistemul bugetar să devină operaţional este necesară elaborarea şi aprobarea
unor politicii fiscal-bugetare, într-un cadru juridic riguros reglementat şi fundamentat economic.
Acesta stabileşte categoriile şi nivelul impozitelor, taxelor şi contribuţiilor percepute de la
persoanele fizice şi juridice şi destinaţiile spre care pot fi orientate alocaţiile bugetare în vederea
furnizării de bunuri şi servicii publice.

Caracteristicile procesului bugetar


Gradul de dezvoltare al elementelor democraţiei într-un stat, experienţa acumulată în
domeniul finanţelor publice conferă procesului bugetar particularităţi specifice.
Derularea normală a procesului bugetar scoate în evidenţă caracteristicile sistemului bugetar, ca
rezultat al rolului pe care bugetul îl are de îndeplinit.
Bugetul ca instrument financiar al managementului public are rol:
● Decizional, în alocarea unor resurse bugetare limitate în raport cu nevoile societăţii
pentru bunuri şi servicii publice,
● Democratic, pentru că în cursul derulării etapelor procesului bugetar se manifestă atât
atributele statului de drept, al separaţiei puterilor în stat, cât şi posibilitatea impunerii intereselor
economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetăţeni care deţin majoritatea politică de decizie;

32
● Preponderent politic, deoarece opţiunea pentru un anumit tip de politică economică,
în general, de politici financiare , monetare, fiscale şi bugetare în special, sunt reflectate în
conţinutul bugetului indiferent de gradul de cuprindere al acestuia.
Bugetul odată aprobat, reprezintă un act specific al deciziei politice a forţelor majoritare
în forul politic cu atribuţii legislative şi implicit executive. La rândul lor, forţele politice
majoritare reprezintă, în forul legislativ al statului, interesele economico-sociale ale anumitor
grupuri de cetăţeni, care le-au acordat votul. Optând pentru un tip sau altul de politică fiscal-
bugetară şi selectând anumite opţiuni de alocare a resurselor bugetare, reprezentanţii forţelor
politice adoptă, cu certitudine, o hotărâre de ordin politic.
● Ciclic de dezvoltare, pentru că etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi
speciale într-un calendar bugetar, cu precizarea termenelor de derulare şi finalizare a fiecărei
etape, în baza principiilor anualităţii şi publicităţii bugetare;
● Public, cu implicaţii la nivel macro şi microeconomic în plan economic şi social.
Fundamentarea bugetului se înscrie ca o componentă esenţială a procesului de stabilizare
macroeconomică durabilă. Soldul bugetului influenţează, direct evoluţia creşterii economice, a
nivelului preţurilor, a şomajului şi indirect dinamica ratei dobânzii şi a soldului contului curent al
balanţei de plăţi. Procesul bugetar generează efecte în profil economic şi social, deoarece
elaborarea, aprobarea şi executarea unui anumit tip de buget se repercutează direct asupra cererii
şi, respectiv, ofertei agregate din economie, precum şi asupra gradului de satisfacere cu bunuri şi
servicii publice a nevoilor membrilor societăţii.
Criterii de apreciere a utilizării fondurilor publice
Armonizarea alocării şi utilizarea eficientă a resurselor bugetare reclamă elaborarea
proiectului de buget în raport cu rezultatele obţinute în domeniile economico-sociale finanţate de
la buget. În acest sens devine necesară identificarea unor criterii adaptate la particularităţile
sectoriale de activitate, pentru evaluarea eficienţei, eficacităţii şi economicităţii cheltuielilor
finanţate din buget.
Elaborarea unor criterii de performanţă concrete, în raport cu specificul fiecărui domeniu finanţat
din buget, este un proces necesar pentru că permite factorilor de decizie eliminarea
subiectivismului şi arbitrarului în alocarea resurselor bugetare, aprecierea corectă a eficienţei,
eficacităţii şi economicităţii, cu care sunt utilizate fondurile publice.
Eficienţa urmăreşte maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie directă cu
resursele alocate şicheltuite. Ea exprimă rezultatele care se obţin dintr-o activitate economico-
socială prin utilizarea anumitor resurse economice (materiale, financiare şi umane).
Cuantificarea eficienţei se poate face fie ca raport între efectele (rezultatele) obţinute şi eforturile

33
(cheltuielile) făcute într-o unitate de timp, fie invers. În prima ipoteză, eficienţa poate fi exprimat
astfel:
Ef = R/C .
În care:
Ef – eficienţa,
R – rezultatele (efecte) obţinute,
C – mijloace (eforturi) cheltuite.
Compararea efectelor cu eforturile se face sub multiple aspecte. Astfel, efectele obţinute
apar sub diferite forme de manifestare şi pot fi clasificate după locul apariţiei în directe şi
indirecte, după momentul apariţiei: prezente şi viitoare, după perioada de analiză: anuale şi
totale, după gradul de cuprindere: globale sau nete, după gradul de cunoaştere: programate sau
realizate. Este important ca în analiză să fie urmărite şi aspecte ce privesc manifestarea unor
efecte conexe, colaterale, care se propagă în plan cultural, social, politic, spiritual, etc.;
Eficacitatea exprimă gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru o activitate,
raportul dintre efectul proiectat şi rezultatul efectiv obţinut al activităţii respective,.
Cuantificarea eficacităţii este rezultatul raportului dintre efortul bugetar alocat şi efectul estimat
ce se va obţine la proiectarea şi implementarea unui anumit program economico-social.
Dacă eficienţa este măsurată prin raportul dintre efect şi efort sau invers, eficacitatea
reflectă raporturile fie numai între efectele realizate faţă de cele scontate, fie numai între
mijloacele (eforturile) consumate comparativ cu cele programate.
Determinarea eficacităţii prin luarea în considerare a rezultatelor (efectelor) se face
utilizând următoarea formulă:
Er = Rr/Rp ,
În care:
Er – eficacitatea,
Rr – rezultatul efectiv realizat (înregistrat),
Rp – rezultatul prevăzut.
În acest caz, valoarea supraunitară a raportului reflectă o situaţie favorabilă.
Determinarea eficacităţii, prin luarea în considerare a mijloacelor consumate (eforturilor) se face
astfel:
Er = Mr/Mp,
În care:
Mr – mijloace efectiv utilizate (consumate),
Mp – mijloace programate a fi consumate.

34
Un rezultat subunitar al acestui raport este de natură să confere fenomenului examinat
caracteristici pozitive.
Economicitatea este o caracteristică atribuită unei acţiuni, activităţi sau implementării
unui proiect, în care se obţine minimizarea costurilor alocate pentru atingerea rezultatelor
estimate, condiţionat de menţinerea calităţii corespunzătoare a rezultatelor.
Ea se materializează în surprinderea fenomenului de reducere a volumului mijloacelor
consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al rezultatelor proiectate.
Măsurarea economicităţii se poate efectua utilizând următoarea relaţie:
Ec = Mr/Rp : Mp/Rp
Un rezultat subunitar al expresiei de mai sus conduce la aprecieri favorabile pentru evoluţia
fenomenului analizat.
Analiza anterior şi posterior a eficienţei, eficacităţii şi economicităţii specifice fiecărui
sector furnizor de bunuri şi servicii publice asigură condiţii atât pentru adoptarea deciziei
adecvate de alocare a unor resurse bugetare limitate în scopul obţinerii de efecte economico-
sociale cât mai ridicate, cât şi pentru aprecierea ulterioară a calităţii gestionării fondurilor publice
de către fiecare entitate guvernamentală.

2.2 Componentele bugetului general consolidat

În sistemul legislativ al României, este reglementat conceptul de buget public naţional15,


care cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale
comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor.
Acelaşi act normativ16 reglementează unele aspecte importane pentru derularea
procesului bugetar. Astfel se stabileşte că guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi
pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune separat, aprobării Parlamentului. Este
reglementat că, în condiţiile în care legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor sociale
de stat nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în
continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la
adoptarea noilor bugete. O altă reglementare importantă se referă le faptul că nici o cheltuială
bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.
Practica bugetară şi literatura de specialitate a impus conceptul de buget general
consolidat, care cuprinde totalitatea veniturilor şi cheltuielilor de natură publică ale unui stat.

15
Constituţia României art.138
16
Idem
35
Componentele bugetului general consolidat, prezentate în continuare, sunt autonome, au venituri
şi cheltuieli proprii, se elaborează si se aprobă distinct iar din punct de vedere administrativ,
titularii acestora au autonomie financiară.
Bugetul de stat este documentul elaborat si administrat de Guvern, care dimensionează
veniturile si cheltuielile publice alocate. El este aprobat de Parlament, prin legea bugetară anuală.
Bugetul de stat cuprinde resursele financiare publice mobilizate la dispozitia statului si
repartizarea acestora în vederea realizării obiectivelor de dezvoltare economică si socială a tării,
precum si pentru funcţionarea autorităţii publice. În practica bugetară, prin bugetul de stat se
realizează o previzionare, pentru o anumită perioadă de timp ( anual sau multianual ) a
veniturilor şi a cheltuielilor publice ale unui stat, a celor alocate unităţilor administrativ-
teritoriale (comună, oraş,municipiu, sau judeţ), agenţilor economici cu capital de stat (regii
autonome, societăţi comerciale) şi a unor organizaţii obşteşti de utilitate publică.
Bugetul de stat ca instrument important al managementului administraţiei publice este
documentul care prezintă într-un mod ordonat date despre efectele şi consecinţele financiare ale
activităţii puterii executive.
Bugetul asigurărilor sociale de stat este documentul ce se întocmeşte distinct de
bugetul de stat si se aprobă de Parlament prin lege, fiind administrat si gestionat de Ministerul
Muncii, Solidaritătii Sociale şi Familiei.
Veniturile ce sunt cuprinse în acest buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli
bugetare decât cele pentru care sunt repartizate prin prevederile legii de aprobare a bugetului
respectiv. Destinaţia sumelor prevăzute în acest buget este pentru a asigura plata pensiilor,
ajutoarelor si a celorlalte cheltuieli prevăzute în bugetul asigurărilor sociale de stat.
Bugetele locale sunt bugetele unitătilor administrativ-teritoriale cu personalitate
juridică, elaborate în condiţii de autonomie, menite să stimuleze iniţiativa locală în realizarea
veniturilor pentru satisfacerea nevoilor de dezvoltare şi sociale la nivel local.
Unităţile administrativ - teritoriale îşi dimensionează cheltuielile în raport cu strategiile proprii
de dezvoltare, în corelare strictă cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe si
celelalte venituri stabilite prin legea bugetară sau prin legi specifice17, efectuând controlul
propriu asupra modului de utilizare al fondurilor alocate.
În cazul în care bugetele locale nu îşi pot acoperi cheltuielile din venituri proprii,
beneficiază de cote din impozitul pe venit sau sume pentru echilibrare din TVA, transferuri sau
subvenţii de la bugetul de stat.Veniturile bugetelor locale sunt structurate pe capitole si
subcapitole, iar cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate si paragrafe şi

17
Legea nr. 73/2006 privind finanţele publice locale
36
se constituie, conform legii18, din:
a) venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte venituri si
cote defalcate din impozitul pe venit;
b) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
c) subventii primite de la bugetul de stat si de la alte bugete;
d) donatii si sponsorizari;
e) sume primite de la Uniunea Europeană şi/sau alţi donatori în contul plăţilor efectuate
şi pentru prefinanţări.
Fundamentarea veniturilor proprii ale bugetelor locale se bazează pe constatarea,
evaluarea şi inventarierea materiei impozabile şi a bazei de impozitare. Fundamentarea,
dimensionarea si repartizarea cheltuielilor bugetelor locale pe ordonatori de credite, pe destinatii,
respectiv pe actiuni, activitati, programe, proiecte, se efectueaza in concordanta cu atributiile ce
revin autoritatilor administratiei publice locale, cu prioritatile stabilite de acestea, in vederea
functionarii lor şi in interesul colectivitatilor locale respective. Cheltuielile au destinatie precisă
şi limitată, pe secţiuni de funcţionare şi de capital.
Reglementare specială o au cheltuielile de funcţionare, dependente de numărul de
personal, fondul salariilor de bază, care se aproba distinct, prin anexa la bugetul fiecarei institutii
publice.
Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, in conformitate cu creditele
de angajament şi cu duratele de realizare a investiţiilor.
În construcţia bugetelor locale loc important îl ocupă finanţarea unor activităţi
descentralizate.Transferul unor cheltuieli publice ce privesc atribuţii ale administraţiei
centrale, in administrarea si finanţarea autoritatilor administratiei publice locale, ca
urmare a descentralizarii se face prin legi specifice, pe activităţi transferate dar numai cu
asigurarea resurselor financiare necesare realizarii acestora. În primul an, finanţarea se
asigură prin cuprinderea distinctă in anexă la legea bugetului de stat a sumelor defalcate
cu destinatie speciala, necesare finantarii cheltuielilor publice transferate, iar in anii
urmatori, prin cuprinderea resurselor respective in ansamblul sumelor defalcate pentru
echilibrarea bugetelor locale alocate unitatilor administrativ-teritoriale. Fac excepţie
cheltuielile nominalizate distinct prin anexă la legea bugetului de stat.
Bugetele fondurilor speciale se întocmesc în vederea finanţării unor obiective sau
acţiuni considerate prioritare într-o anumiră perioadă. În acest scop se instituie prelevări
obligatorii pe baza unor legi speciale (Fondul de mediu, Fondul pentru reabilitarea infrastructurii
rutiere, etc.).

18
Idem, art.5
37
Fondurile colectate în acest mod au o afectare specială fiind destinate finanţării exclusiv a
obiectivelor sau acţiunilor pentru care au fost instituite.
Bugetul trezoreriei generale a statului este documentul în care sunt înscrise veniturile
si cheltuielile trezoreriei statului şi privesc activitatea desfăşurată de această instituţie în scopul
îndeplinirii funcţiilor sale.
Bugetele instituţiilor publice autonome include veniturile si cheltuielile institutiilor
publice centrale, nesubordonate nici unei alte instituţii de drept public.
Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat,
includ veniturile si cheltuielile institutiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei
alte institutii de drept public dar care primesc subventii de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat sau de la bugetele fondurilor speciale în completarea fondurilor proprii.
Bugetele institutiilor publice finanţate integral din venituri proprii sunt
documentele în care sunt prevăzute si aprobate anual veniturile si cheltuielile unor instituţii
publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte institutii de drept public. Veniturile
proprii provin din prestatii editoriale, chirii, organizarea de manifestări culturale si sportive,
concursuri artistice, publicatii, studii, proiecte, valorificări de produse din activităti proprii sau
anexe, prestări de servicii, etc.
Bugetul fondurilor provenite din credite externe este documentul în care sunt
prevăzute si aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat si a căror
rambursare, dobânzi si alte costuri se asigură din fonduri publice.
Bugetul fondurilor externe nerambursabile este documentul în care sunt prevăzute şi
aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat care nu trebuie
rambursate.

2.3 Principiile bugetare

În practica bugetară se impune respectarea următoarelor principii bugetare, reglementate prin


legislaţia incidentă19:

 principiul universalitătii;
 principiul unitătii;
 principiul neafectării veniturilor;

19
Legea nr. 500 din 2002, privind finanţelle publice.

38
 principiul anualitătii bugetului public;
 principiul specializării bugetare;
 principiul unitătii monetare;
 principiul echilibrului bugetar;
 principiul publicitătii.

1. Principiul universalitătii
Acest principiu prevede ca:
- Veniturile si cheltuielile publice să fie înscrise în bugetul de stat cu sumele lor globale;
- Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia,
fondorilor speciale a donaţiilor si sponsorizărilor care au stabilite destinaţii distincte;
- Veniturile si cheltuielile publice se realizează numai în cadrul bugetului public prin
componentele acestuia.
Avantajele respectării acestui principiu sunt :
- cunoaşterea cât mai exactă si reală a volumului total al veniturilor si cheltuielilor publice;
- cunoaşterea corelaţiei care există între venituri si cheltuieli, aflate în conexiune directă;
- asigurarea posibilitătii de control a Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor şi
cheltuielilor publice.
Aplicarea strictă a principiului universalitătii conferă bugetului public caracterul de buget brut
evidenţiind suma globală a încasărilor de venituri publice şi alocarea acestora pentru acoperirea
cheltuielilor publice.
Legătura dintre bugetul public şi bugetul instituţilor publice este dată de diferenţa dintre
cheltuielile (mai mari) şi veniturile proprii (mai mici), respectiv soldul cheltuielilor neacoperite
din venituri proprii. În aceste conditii, aplicarea principiului universalitătii bazat pe legăturile per
sold conferă bugetului caracteristica de buget net.

2. Principiul unităţii
Acest principiu presupune ca veniturile si cheltuielile publice să fie înscrise într-un
singur document, pentru a asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice. Astfel,
bugetul public, prin unicitatea documentului, asigură a prezentare de ansamblu şi deci o
cunoaştere clară a situaţiei finantelor publice, adică a surselor de venituri şi a destinatiei
cheltuielilor, precum si a formei echilibrate sau deficitare a bugetului.
În literatura de specialitate şi în practica bugetară abaterile acceptate de la cerinta unitătii
bugetare sunt denumite derogări.
Derogările de la principiul unitătii bugetare, ce facilitează debugetarea unor cheltuieli publice
39
sunt:
Conturile speciale ale tezaurului public, care reprezintă operaţiuni financiare ce constau în
înregistrarea cheltuielilor sau încasărilor ce nu sunt definitive, întrucât angajamentul la care ele
au dat naştere urmează să fie incluse în contul de execuţie bugetară;
Bugetele extraordinare, bugete prin care se asigură finanţarea unor cheltuieli exceptionale sau
în cazori de uegenţă (militare, de apărare,etc.) în afara regulilor curente ale procedurii bugetare;
Bugetele anexe ca excepţie formală de la regula unităţii bugetare, în sensul că ele cuprind
operatiunile financiare ale unor servicii ale statului cu caracter economic sau comercial
necuprinse în bugetul general decât prin viramentul soldului lor creditor;
Bugetele autonome care constituie o excepţie reală de la regula unităţii bugetare, deoarece ele
sunt adoptate de Consiliile de administratie ale companiilor naţionale sau ale instituţiilor publice
care beneficiază de autonomie financiară fără a fi supuse controlului Parlamentului;
Rectificările bugetare datorate imposibilităţii estimării cu exactitate a nivelului cheltuielilor si
al veniturilor în momentul aprobării legilor bugetare anuale, ceea ce face necesară revenirea
asupra nivelului indicatorilor macroeconomici şi implicit a celor bugetari în cursul exerciţiului
bugetar;

3. Principiul neafectării veniturilor


Acest principiu presupune depersonalizarea veniturilor bugetare care servesc la
acoperirea cheltuielilor publice privite în ansamblul lor. Potrivit acestui principiu nu este permisă
perceperea unui venit public pentru finanţarea unei anumite categorii de cheltuieli publice, a
căror finanţare se stabileşte pe baza prioritizărilor identificate, în funcţie de utilitatea, de
oportunitatea si de eficienţa acestora.
Existenţa resurselor financiare este o condiţie generală a acoperirii cheltuielilor publice pe
ansamblu. Majorările de cheltuieli în cursul anului bugetar se poate efectua cu condiţia ca
iniţiatorii să prevadă şi resursele necesare acoperirii acestora.
Repartizarea resurselor financiare pe destinaţii (de cheltuieli) nu implică în nici un fel egalitatea
dintre un anumit venit si o anumită cheltuială.

4. Principiul anualităţii bugetului


Acest principiu se referă la durata de timp pentru care puterea legislativă (Parlamentul,)
autorizează Guvernul să încaseze veniturile publice si să efectueze cheltuielile publice. Această
perioadă este limitată, la un an care corespunde exerciţiului bugetar.
Anualitatea bugetară este perioada de timp în care se execută bugetul public, respectiv perioada
în care se derulează operaţiunile de încasări şi plati în cursul unui an bugetar, în contul unui
40
buget aparţinînd exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv.

5. Principiul specializării bugetare


Acest principiu prevede ca veniturile bugetare să fie înscrise în buget si aprobate de
Parlament pe surse de provenientă (pe capitole şi subcapitole), iar cheltuielile publice ce urmează
să se efectueze trebuie înscrise în buget pe destinaţii în funcţie de conţinutul lor economic (părţi,
capitole, subcapitole, paragrafe, respectiv titluri, articole şi alineate).
Clasificaţia bugetară trebuie să fie simplă si clară si să ofere o imagine privind: sursele de
provenientă ale veniturilor; care sunt impozitele directe, care sunt impozitele indirect, ce loc
ocupă fiecare impozit în ansamblul veniturilor fiscal, care sunt veniturile extraordinare;
destinatiile cheltuielilor, în cadrul grupării economice (curente si de capital), în cadrul
grupării functionale (pe ramuri si domenii de activitate, către care sunt orientate resursele) si ale
grupării administrative, pe institutii ai căror conducători sunt ordonatori de credite bugetare.

6. Principiul unităţii monetare


Acest principiu prevede ca toate operaţiunile bugetare să se exprime în moneda
natională.

7. Principiul echilibrului bugetar


Acest principiu prevede ca veniturile bugetare să acopere cheltuielile publice, ceea ce
înseamnă că bugetul este echilibrat, respectiv balansat.
Pe parcursul execuţiei bugetare echilibrul bugetar se realizează când lichiditătile băneşti
provenite din încasarea veniturilor publice acoperă nevoile de plăti scadente.
Echilibrul bugetului anual presupune egalitatea dintre nivelul încasării veniturilor obligatorii ale
statului (R) si nivelul cheltuielilor totale (C). În functie de relatia dintre acestea, putem avea una
din următoarele situaţii:
R = C - echilibru bugetar anual;
R < C - deficit bugetar anual;
R > C - excedent bugetar anual.
Deficitul bugetar poate fi analizat prin raportul dintre veniturile şi cheltuielile estimate a se
realiza în anul bgetar cît şi prin raportare la Produsul intern brut.
Astfel, de exemplu, bugetul de stat al României pentru anul 201020 este stabilit la venituri în
sumă de 66.654,3 milioane lei, iar la cheltuieli, în sumă de 101.678,4 milioane lei, cu un deficit
bugetar de 35.024,1 milioane lei.

20
Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 11din 27.01.10 Mon. Of..60
41
Evoluţia deficitului bugetar în România ca procent din PIB în perioada 2000-2010 este redată
mai jos 21:
------------------------------------
• 2000 3,5%
• 2001 3,3%
• 2002 2,7%
• 2003 2,3%
• 2004 1,1%
• 2005 0,8%
• 2006 1,7%
• 2007 2,4%
• 2008 4.8 %
• 2009 7,3%22
• 2010 5.9%23
-------------------------------------

Se remarcă efectele crizei economico- financiare în evoluţia deficitului bugetar estimat.


După o evoluţie în limite acceptabile în perioada analizată se remarcă creşterea accentuată a

deficitului bugetar începînd cu trimestrul patru 2008, încadrarea cu dificultate în


limita propusă de 7,3% din PIB pentru anul 2009 şi o estimare a deficitului de 5,9% estimat
pentru anul 2010, care după estimări recente va fi depăşită.
La nivelul unor state din Uniunea Europeană, previziunile Comisiei Europene privind evoluţia
datoriei publice şi a deficitului bugetar pentru anul 2010 ( % din PIB) sunt prezentate în figura
de mai jos:

21
Institutului Naţional de Statistică ( INS).
22
Jeffrey Franks, seful misiunii FMI in Romania
23
Idem
42
SURSA: COMISIA EUROPEANA

8. Principiul publicităţii
Acest principiu presupune ca bugetul public să fie adus la cunostinta opiniei publice
prin mijloacele de publicitate. Bugetul statului este cunoscut prin masssmedia încă din faza de
proiect si în timpul dezbaterilor parlamentare.

2.3.1 Principii, reguli si responsabilităţi la nivelul finanţelor publice


locale

Principiile bugetare care se au în vedere în construcţia bugetelor la nivelul


administraţiei publice locale sunt reglementate prin legislaţia specifică 24. Sunt aplicabile şi la

24
Legea finanţelor publice locale nr.273 din 2006.
43
acest nivel principiile prezentate mai sus, inclusiv cel al neafectării, nereglementat în actul
normativ citat,cu unele particularităţi dar şi alte principii specifice.

Principiile comune sunt:


1. Principiul universalităţii care presupune că veniturile si cheltuielile se includ in
buget in totalitate, in sume brute iar veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli
bugetare anume, cu exceptia donaţiilor si sponsorizărilor, care au destinaţii stabilite prin
contractele încheiate .

2. Principiul transparenţei si publicităţii:


Acest principiu presupune că procesul bugetar trebuie să se deruleze într-un cadru
transparent. Această cerinţă sw realizează prin, publicarea in presa locală, pe pagina de internet
a instituţiei publice, sau afisarea la sediul autoritatii administratiei publice locale respective a
proiectului de buget local si a contului anual de executie a acestuia. Alte posibilităţi sunt oferite
de dezbaterea publică atît a proiectului cît şi a contului anual de execuţie a bugetului local.

3.Principiul unităţii, veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu intr-un singur


document, pentru a se asigura utilizarea eficientă si monitorizarea fondurilor publice locale şi
interzice reţinerea şi utilizarea de venituri in regim extrabugetar, ca şi constituirea de fonduri
publice locale in afara bugetelor locale, excepţie cînd legea prevede altfel.

4. Principiul unităţii monetare

5. Principiul anualităţii

6. Principiul specializarii bugetare

7. Principiul echilibrului care presupune că cheltuielile bugetului local se asigură


integral din veniturile bugetului respectiv.

Principiile specifice, aplicabile la nivelul finanţelor publice locale sunt:

1. Principiul solidaritatii care reglementează faptul că, politicile bugetare locale pot fi
duse pentru ajutorarea unităţilor administrativ-teritoriale, precum si a persoanelor fizice aflate in

44
situatie de extremă dificultate, prin alocarea de sume din fondul de rezervă bugetară constituit in
bugetul local.

2. Principiul autonomiei financiare locale, este un principiu relativ nou în practica


finanţelor publice locale, concordant cu demersurile care se fac în efortul de descentralizare a
unor competenţe ale autorităţilor publice centrale în favoarea celor locale cu scopul eficientizării
acestora.
În baza acestui principiu se reglementează faptul că:
- unităţile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse financiare suficiente, pe care le pot
utiliza in exercitarea atributiilor lor.
- autoritatile administratiei publice locale au competenţa de a stabili nivelul impozitelor si
taxelor locale, in conditiile legii.
- alocarea resurselor financiare pentru echilibrarea bugetelor locale nu trebuie sa afecteze
aplicarea politicilor bugetare ale autoritatilor administratiei publice locale in domeniul lor
de competentă.
- sumele defalcate cu destinaţie specială se utilizează de catre autoritatile administratiei
publice locale in conformitate cu prevederile legale.

3. Principiul proportionalităţii
Acest principiu presupune că resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale trebuie sa
fie proportionale cu responsabilitatile autoritatilor administratiei publice locale stabilite prin lege.

4. Principiul consultării
În sensul acestui principiu, autoritatile administraţiei publice locale, prin structurile asociative ale
acestora, trebuie sa fie consultate asupra procesului de alocare a resurselor financiare de la
bugetul de stat către bugetele locale.

Reguli bugetare

În procesul bugetar la nivelul finanţelor publice locale sunt instituite şi se respectă (sub rezerva
sancţionării), următoarele reguli bugetare :
 Sunt interzise plăţi direct din veniturile incasate, cu exceptia cazurilor in care legea
prevede altfel.
45
 Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată fiind determinate de autorizările
conţinute in legi speciale si in legile bugetare anuale.
 Cheltuielile nu pot fi prevăzute în buget şi nu pot fi angajate şi efectuate, dacă nu există
baza legală pentru acestea.
 Nicio cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonantată şi plătită
dacă nu este aprobată, potrivit legii, şi dacă nu are prevederi bugetare şi surse de
finantare.
Pentru fluidizarea şi eficientizarea procesului bugetar, după aprobarea bugetelor locale pot fi
aprobate acte normative incidente asupra acestora ( hotărîri de consilii locale, dispoziţii ale
ordonatorilor de credite), dar numai cu precizarea surselor de acoperire a reducerii veniturilor
sau a majorării cheltuielilor bugetare aferente exercitiului bugetar pentru care s-au aprobat
bugetele locale respective.

Competenţe si responsabilităţ in procesul bugetar local

În derularea procesului bugetar la nivel local, rolul principal îl deţin autorităţile alese ale
administraţiei publice locale.
Competenţele si responsabilităţile autorităţilor alese în domeniul finanţelor publice
locale se referă la:
- elaborarea si aprobarea bugetelor locale, in conditii de echilibru bugetar. - stabilirea,
constatarea, controlul, urmărirea si incasarea impozitelor şi taxelor locale, precum si a oricaror
alte venituri ale unităţilor administrativ-teritoriale;
- contractarea directă de imprumuturi interne si externe;
- garantarea angajării de imprumuturi interne si externe, pe termen scurt, mediu si lung, de catre
ordonatorii de credite din subordine;
- administrarea eficientă a fondurilor publice locale pe parcursul executiei bugetare;
- stabilirea optiunilor si a prioritatilor in aprobarea si in efectuarea cheltuielilor publice locale;
- elaborarea, aprobarea, modificarea si urmarirea realizarii programelor de dezvoltare a
unitatilor administrativ-teritoriale ca baza a gestionarii bugetelor locale anuale;

Ordonatorii de credite

46
În derulare procesului bugetar la nivel local rolul executiv îl au ordonatorii de credite, care sunt
de trei categorii: ordonatori principali25, ordonatori secundari si ordonatori terţiari.
Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridică, cărora li se alocă fonduri din
bugetele locale, pot fi ordonatori secundari sau tertiari de credite,.
Ordonatorii principali de credite analizează modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate
prin bugetele locale si prin bugetele institutiilor publice, ai caror conducatori sunt ordonatori
secundari sau tertiari de credite şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu
respectarea dispozitiilor legale.

Responsabilităţile ordonatorilor de credite

Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai


in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea
institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale.
Ei răspund de :
- elaborarea si fundamentarea proiectului de buget propriu;
- urmărirea modului de realizare a veniturilor;
- angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor in limita creditelor bugetare aprobate si a
veniturilor bugetare posibil de incasat;
- integritatea bunurilor aflate in proprietatea sau in administrarea institutiei pe care o conduc;
- organizarea si tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a situatiilor financiare asupra
situatiei patrimoniului aflat in administrare si a executiei bugetare;
- organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii publice si a programului de
investitii publice;
- organizarea evidentei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenti acestora;

25
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale pot fi primarii unitatilor administrativ-teritoriale, primarul general al municipiului
Bucuresti, primarii sectoarelor municipiului Bucuresti si presedintii consiliilor judetene, care pot delega aceasta calitate inlocuitorilor de
drept sau altor persoane imputernicite in acest scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali de credite vor preciza limitele si
conditiile delegarii.

47
- organizarea evidentei patrimoniului, conform prevederilor legale;
În gestionarea bugetului local, controlul financiar preventiv propriu, auditul public intern si
controlul ulterior are un rol important şi urmăreşte:
- operatiunile care afecteaza fondurile publice locale si/sau patrimoniul public si privat;
- modul de angajare, lichidare, ordonanţare şi plată a cheltuielilor din fonduri publice locale;
Formarea si utilizarea fondurilor publice locale si contul de executie a bugetelor locale sunt
supuse controlului Curtii de Conturi.

2.4 Metode de estimare a indicatorilor bugetari

Conceptul de construcţii bugetare moderne, presupune folosirea unor tehnici de


previziune si a unor analize macroeconomice care să permită evidenţierea impactului economic,
social si politic al opţiunilor care să asigure resursele financiare în volumul necesar acoperirii
cheltuielilor publice.
Literatura de specialitate oferă practicii bugetare următoarele metode clasice de dimensionare a
indicatorilor bugetari:
a) metoda automată
b) metoda majorării (diminuării)
c) metoda evaluării directe

Metoda automată presupune ca la întocmirea bugetului pe anul următor să se ia în


calcul veniturile si cheltuielile penultimului an al cărui exercitiu bugetar a fost aprobat. Metoda
este simplă, presupune un volum mic de lucrări, dar are ca principal dezavantaj faptul că nu
prezintă un buget real. Numai pe cale de exceptie, în conditiile unei inflatii aproape de zero şi în
absenţa distorsiunilor economice, metoda automată poate fi aplicată.
Metoda majorării sau diminuări ia în calcul rezultatele exercitiilor bugetare pe un
interval de cinci sau mai multi ani consecutivi din perioada premergătoare anului pentru care se
elaborează bugetul. Determinându-se ritmul mediu anual de cre tere sau descreştere al veniturilor
si cheltuielilor bugetare se determină nivelul acestora pentru proiectul de buget pe anul următor.
Ambele metode prezentate nu răspund unor cerinte moderne ale constructiilor bugetare.
Metoda evaluării directe este folosită în conditiile în care sunt posibile calcule pentru
a determina fiecare sursă de venit în parte şi fiecare capitol de cheltuieli. La estimarea veniturilor
se tine seama de nivelul acestora pe anul în curs, urmând o ajustare a acestora în functie de
modificările care vor interveni în legislatia fiscală, în anul următor. Se va lua în calcul influenta
48
unor factori de natură economică, socială si politică, precum si conjunctura internatională,
respectiv evolutia produsului intern brut, a inflatiei si nu în ultimul rând, evolutia cursului de
schimb a monedei nationale.
O estimare a cheltuielilor publice nu trebuie să presupună o creştere automată a acestora, ci
dimensionarea lor optimă, în aşa fel încât să fie posibil de sustinut şi de suportat sarcina fiscală
de către plătitorii obligaţiilor bugetere.
Principalele deficienţe ale metodelor clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari se regăsesc
în volumul insuficient al informaţiilor utilizate, în imposibilitatea previzionării unor factori cu
influentă directă asupra economiei reale, şi nu iau în calcul eficienţa, eficacitatea şi
economicitatea surselor financiare alocate şi cheltuite în perioada anterioară.

Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari


Pentru a elimina deficienţele metodelor clasice, în practica bugetară a statelor s-au structurat
două categorii principale de metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari, care se
bazează pe analiza cost - avantaje sau cost eficacitate si anume:
-metode de tip american: sistem bugetizare prin planificare si programare „Planned
Programmed Budgediny System” (P.P.B.S.), Management prin obiective „Management by
objectives” (M.B.O.) si Bugetizare bază zero „Zero Base Budgeding” (Z.B.B.)
-metode utilizate în procesul bugetar francez: Rationalizarea alegerilor bugetare „La
Rationalization des Choix Budgetaires”
-metoda bugetului construit pe bază de programe si performanţe

Metoda sistem bugetizare prin planificare si programare (P.P.B.S.) prezintă


bugetele ordonatorilor de credite bugetare pe baza unor programe prezentate într-o succesiune
logică. Gestionarea procesului bugetar construit pe această metodă apare ca un sistem de
subpolitici, considerate optime care parcurg următoarele etape:
 STRATEGIE
 PLANIFICARE
 PROGRAMARE
 BUGETARE

Fazele unei construcţii bugetare bazată pe această metodă, Sistem, Planificare,


Programare şi Bugetare (P.P.B.S.), este prezentat grafic, astfel 26:

26
Văcărel I. – “Bugetul pe programe multianual – concepţii, reglementări, rezultate, perspective”, Editura Expert, Bucureşti, 2002, p. 23
49
Fazele de analiză, decizie şi programare nu este necesar să fie reluate anual pentru toate
Programele, în schimb cele ce privesc aprobarea bugetului, execuţia şi controlul trebuie să se
deruleze în ciclul anual reglementat prin legislaţia specifică.
Utilizarea metodei P.P.B.S. presupune identificarea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite pe
termen lung, cuantificarea (pe baza unor calcule specifice) a costurilor şi avantajelor diferitelor
programe ce pot fi finanţate de la buget şi stabilirea unui clasament al acestora în raport cu
indicatorii de eficacitate.
Metoda managementului prin obiective (M.B.O.), pune accentul pe identificarea
finalităţilor (obiectivelor) care se urmăresc a fi atinse pe orizontală pentru fiecare domeniu de
activitate din sfera de competenţă. Este indicat să se folosească această metodă pentru a facilita
coordonarea obiectivelor planificate a fi realizate pe termen mediu şi lung.
Metoda bugetizare bază zero (Z.B.B.) este practicată în SUA, începînd cu anul 1980,
în scopul preîntâmpinării creşterii excesive a cheltuielilor bugetare în fiecare an.
Constructia bugetară după această metodă, presupune construcţia unor programe alternative
bazate pe costuri diferite, inclusiv cu creştere zero faţă de perioada anterioară sau costuri cât mai
scăzute care pot asigura realizarea obiectivului propus.
Ea presupune alegerea unor combinatii de programe care să minimizeze costurile determinate de
realizarea unui anumit obiectiv, în condiţiile impuse de nivelul limitat al resurselor.
În acest caz, programarea bugetară are puncte comune cu planul de afaceri al unei întreprinderi
private care-şi propune construcţia unor scenarii, a unor output-uri date cu costuri minime, în
condiţiile maximizării profitului.

50
Metoda bugetului construit pe bază de programe.
Complexitatea procesului bugetar, diversitatea şi volumul mare de cerinţe la care acesta
trebuie să răspundă raportat la strategiile naţionale sau locale construite, însuşite şi aprobate şi la
cerinţele Comisiei Europene referitoare la finanţarea şi cofinanţarea Programelor Operaţionale
din Fondurile Structurale au impus o nouă metodă de dimensionare a indicatorilor bugetari pe
bază de programe şi performanţă. Acest tip de dimensionare a indicatorilor bugetari este utilizat
la nivelul Uniunii Europene atît pentru finanţarea programelor de preaderare cît şi a celor
postaderare.
Un buget construit pe programe este considerat acel buget care: ’’prezintă scopurile si
obiectivele pentru care sunt necesare fondurile, costurile programelor propuse pentru
indeplinirea acestor obiective şi datele cantitative care măsoară indeplinirile şi
performanţele fiecarui program”27.
Utilizarea acestei metode in practica bugetară presupune parcurgerea cu rigurozitate a unor paşi
în etapele de elaborare şi de execuţie a bugetului.

În perioada de elaborare a bugetului


1. Identificarea programelor si a subprogramelor de realizat
2. Fundamentarea costurilor aferente
3. Identificarea şi cuantificare unor indicatori de evaluare specifici pentru activităţile din
program : ore/ muncă, km. de infrastructură rutieră de rebilitat sau de modernizat, costuri lunare
de intreţinere pe persoană asistată in sistem rezidential sau la domiciliu, etc.
4. Elaborarea si aprobarea de către instituţia competentă a programului sau a
programelor de realizat în perioada următoare pe termene care privesc bugetarea efectivă,
5. Alocarea (bugetarea) fondurilor bugetare necesare pe baza unui concept ( montaj) de
finanţare aprobat de forul competent.

În perioada de execuţie a bugetului


1. Implementarea programului (programelor)
2.Monitorizarea performanţelor atinse in implementarea programului comparativ cu
cele proiectate in programul sau programele aprobate,
3. Intocmirea rapoartelor trimestriale de performanţă.
4. Analiza finală care trebuie să evalueze eficacitatea, eficienţa şi economicitate
costurilor finale înregistrate pentru atingerea obiectivelor de performanţă urmărite.

27
Trezoreria S U A
51
2.5 Procedură bugetară

Procedura bugetară reprezintă ansamblul documentelor şi operaţiunilor care


reglementează întocmirea proiectului de buget, aprobarea şi execuţia bugetului precum şi cele
privitoare la încheierea exerciţiului bugetar.
Procedura bugetară derulată în cadrul procesului bugetar presupune parcurgerea mai multor
etape, reglementate de legislaţia specifică28.
Într-o succesiune logică aceste etape sunt:
1.Elaborarea proiectului de buget;
2. Aprobarea bugetului;
3.Executarea bugetului;
4.Încheierea exercitiului (controlul execuţiei bugetului, raportarea execuţiei bugetului,
aprobarea contului general de execuţie a bugetului.

I. Elaborarea proiectului bugetului de stat

Elaborarea proiectului bugetului de stat cuprinde activitatea de determinare (estimare,


prognozare) a veniturilor si cheltuielilor bugetare şi începe în anul premergător celui pentru care
se întocmeşte. Ea se realizează în sistem piramidal. Elaborarea proiectului bugetului de stat este
atributul puterii executive, al Guvernului29 prin Ministerul Finanţelor Publice sau prin ministerul
de resort dacă se elaborează bugetul asigurărilor sociale. Potrivit reglementărilor actuale,
Guvernul răspunde de elaborarea proiectul bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de
stat, al fondurilor speciale, precum si al contului general anual de executie al bugetului. -
Guvernul asigura realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia în considerare perspectivele
economice şi priorităţile politice cuprinse în Programul de guvernare acceptat de Parlament. În
raport cu acest demers,Guvernul asigură:
- elaborarea raportului privind situaţia macroeconomica pentru anul bugetar respectiv şi proiectia
acesteia în următorii 3 ani;
- elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale şi transmiterea acestora spre adoptare
Parlamentului, în cadrul termenului limita prevăzut de prezenta lege;

28
Legea finanţelor publice nr.500 din 2002

29
art.18 din Legea 500din 2002 a finanţelor publice.

52
- exercitarea conducerii generale a activităţii executive în domeniul
finanţelor publice, scop în care examinează periodic execuţia bugetară
şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului
bugetar, după caz;

- supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare


şi a contului general anual de execuţie;

- utilizarea fondului de rezerva bugetară şi a fondului de intervenţie la


dispoziţia sa.
Activităţile ministerelor de resort ( de linie) presupun:
- îndrumări metodologice de specialitate;
- operaţiuni de estimare şi calcul al veniturilor si cheltuielilor bugetare de către
instituţiile de stat abilitate, care au relaţii cu bugetul de stat (Comisia Naţională de Prognoză,
Institutul Naţional de Statistică, etc.) care se regăsesc în Scrisoarea-cadru (vezi anexa 1)
privind contextul macroeconomic, metodologia de elaborare a proiectelor de buget pe anul
următor şi estimări pentru următorii trei ani şi limita sumelor din taxa pe valoarea
adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale elaborată de Ministerul Finanţelor Publice.
- stabilirea categoriilor principale de venituri si cheltuieli bugetare anuale de stat sau cu
caracter general.
Pentru îndrumarea metodologică a operaţiunilor de elaborare a proiectului bugetului de
stat Ministerul Finanţelor Publice, este abilitat să elaboreze norme metodologice obligatorii
pentru toţi agenţii economici, instituţii publice de stat care întocmesc bugete proprii.
Din punct de vedere metodologic, pentru estimarea sau evaluarea cheltuielilor şi
veniturilor bugetare, în statele moderne se utilizează modalităti diferite.
În Romînia, evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetare se face prin metode combinate, mixte,
care presupun - din punct de vedere metodologic - o evaluare directă care se aplică prin
compararea cifrelor de venituri si cheltuieli ce se propun. cu cele din anul precedent. Astfel,
nivelul veniturilor şi al cheltuielilor rezultate din evaluarea directă se prevăd în proiectele de
buget comparativ cu cele din exercitiul bugetar precedent.
Pentru înscrierea în proiectul anual al bugetului de stat a veniturilor si cheltuielilor
bugetare Legea finantelor publice stabileste că acestea se vor grupa în “venituri ordinare si
extraordinare”, iar cheltuielile se vor împărti în “cheltuieli curente si de capital”, toate acestea
desfăşurate pe baza clasificatiei bugetare tip elaborată de Ministerul Finantelor Publice.
În desfăşurarea procedurii de elaborare a proiectului bugetului de stat, loc important îl
ocupă elaborarea proiectelor de bugete ale ministerelor şi celorlalte instituţii publice centrale şi
locale.

53
Proiectele de bugete anuale ale ministerelor si celorlalte instituţii centrale de stat elaborate
conform dispozitiilor legale se depun la Ministerul Finantelor Publice, însotite de documentatia
necesară pentru investitii şi de expuneri de motive, atât pentru venituri, cât si pentru cheltuieli,
până la 1 august a fiecărui an.
Pe baza proiectelor de bugete definitivate ale ministerelor si celorlalte instituţii de stat,
Ministerul Finantelor Publice întocmeşte proiectul bugetului de stat şi proiectul legii bugetare
privind acest buget, până la 25 septembrie, pe care le supune Guvernului spre „însuşire”.
Însuşirea proiectului de buget de către Guvern comportă o ultimă verificare a veniturilor şi
cheltuielilor şi aprobarea acestora de către toţi membrii guvernului în vederea înaintării acestuia
la Parlament.

II. Aprobarea bugetului şi adoptarea legii bugetare anuale


Această etapă se parcurge, de obicei, tot în anul premergător celui pentru care s-a
întocmit proiectul de buget, dar din anumite motive, se poate întâmpla ca dezbaterea si aprobarea
bugetului să se facă în prima parte a anului pentru care el s-a elaborat.
În conformitate cu dispozitiile Legii finanţelor publice aprobarea bugetului de stat este de
competenţa exclusivă a Parlamentului.
În funcţie de conjunctura social-economică, internă şi internaţională, la aprobarea
bugetului de stat în cadrul procedurii specifice, Parlamentul este necesar să ia în considerare
următoarele elemente:
 programul cu privire la evoluţia indicatorilor macroeconomici ai economiei naţionale.
 asigurare drepturilor cetăteneşti reglementate prin lege cu privire la învăţământ,
sănătate, cultură, artă, ocrotire socială, ordine şi siguranţă publică, protecţia mediului
înconjurător, etc.;
 stimularea prin politici fiscale a mediului de afaceri;
 asigurarea resurselor financiare necesare susţinerii politicilor ce privesc securitatea şi
siguranţa naţională;
 cerinţa ca bugetul de stat dincolo de disputele politice, să reprezinte un instrument al
managementului public, un factor stabilizator în economia naţională, capabil să asigure corelarea
necesităţilor interne de dezvoltare cu resursele financiare, umane şi materiale disponibile ;
Bugetul de stat se aprobă de Parlament - cu cel puţin trei zile înainte de expirarea
exercitiului bugetar curent pe ansamblu, pe capitole, articole şi pe ministere si celelalte instituţii
centrale şi locale de stat. În cazul de excepţie în care bugetul de stat nu se aprobă pînă la
termenul precizat mai sus, este reglementată posibilitatea alocării şi utilizării resurselor
financiare publice în limita nivelului creditelor bugetare alocate în anul anterior.
54
Legea de aprobare a bugetului de stat anual trebuie să specifice si să prevadă:
 aprobarea şi precizarea nivelului total al veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat pe
exerciţiul bugetar următor;
 specificarea nivelului veniturilor alocate bugetelor: Adunării Deputatilor, a Senatului, a
Preşedinţiei statului, a Guvernului, a ministerelor si altor instituţii centrale de stat;
 dispozitii de autorizare a emisiunilor de bonuri de tezaur şi a împrumuturilor de la
Banca Natională destinate acoperirii cheltuielilor bugetare anuale, dacă este cazul;
 aprobarea contului general de executie a bugetului statului pe exercitiul financiar
anterior.

III. Execuţia bugetară.


Execuţia bugetului (sau executia bugetară) constă în realizarea veniturilor la termenele
şi nivelurile prevăzute, precum şi în efectuarea cheltuielilor potrivit destinatiilor stabilite. Dacă
realizarea veniturilor bugetare reprezintă obligatii minime, efectuarea cheltuielilor reprezintă
limite maxime, care nu pot fi depăşite.
Procedura executiei bugetare comportă următoarele faze:
• repartizare pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare;
• executia de casă a bugetului sau operatiunile de trezorerie;
o realizarea veniturilor bugetare;
o efectuarea cheltuielilor bugetare.
În realizarea veniturilor bugetare sunt aplicabile următoarele reguli:
 nici un impozit, taxă sau alte obligatii de natura acestora nu pot fi încasate dacă nu au
fost stabilite prin lege;
 lista impozitelor si taxelor, precum si a cotelor acestora trebuie să fie aprobate prin
legea bugetară anuală;
 inadmisibilitatea perceperii sub orice titlu sau sub orice denumire de contribuţii directe
sau indirecte, în afara celor stabilite prin lege.
Efectuarea cheltuielilor aprobate prin legea bugetară anuală, în vederea îndeplinirii
acţiunilor şi obiectivelor social-economice, presupune un ansamblu de acte si operatiuni care
cuprind :
 solicitarea si punerea la dispozitia ordonatorilor de credite a fondurilor bugetare;
 repartizarea fondurilor bugetare regiilor autonome, societătilor comerciale cu capital de
stat si institutiilor publice;
 transferuri pentru unitătile administrativ teritoriale, în cazurile în care acestea nu îşi pot

55
acoperi integral cheltuielile din veniturile proprii, stabilite în conditiile legii;
 utilizarea efectivă a fondurilor băneşti de către beneficiarii creditelor bugetare.

Credite bugetare, ordonatori de credite


Creditele bugetare reprezintă resurse financiare de la bugetul genral consolidat puse la
dispoziţia beneficiarilor de credite bugetare în limita pînă la care se poate decide de către aceştia
efectuarea de cheltuieli.
Finanţarea de la bugetul de stat prezintă următoarele trăsături caracteristice:
• beneficiarii de credite bugetare şi scopul pentru care sunt alocate fondurile bugetare
trebuie să fie precizaţi prin lege;
• fondurile bugetare se acordă beneficiarilor, de regulă, cu titlu gratuit (fără echivalent
direct);
• creditele acordate de la bugetul de stat nu se rambursează (beneficiarii nu sunt obligati
să le restituie) cu anumite excepţii.
Creditele bugetare se primesc de către beneficiari în cadrul unei proceduri speciale care
implică deschiderea, repartizarea si utilizarea, pe baza documentelor intocmite de către
ordonatorii de credite bugetare.
Ordonatorii de credite bugetare sunt acele persoane fizice, investite cu dreptul de a
dispune asupra creditelor bugetare, cu respectarea prevederilor legale şi în virtutea
funcţiei pe care o deţin în conducerea unei institutii publice.
Procedura utilizării creditelor bugetare presupune mai întâi deschiderea acestora pe baza
trimestrialităţii stabilite de Ministerul Finanţelor Publice, moment din care ordonatorii de credite
au posibilitatea de a utiliza sumele de bani alocate. Din acest moment se poate trece la efectuarea
cheltuielilor publice pentru care sau alocat resursele financiare.

Operatiuni specifice pentru utilizarea creditelor bugetare


Procedura de utilizare a creditelor bugetare se derulează după o succesiune logică, înregistrîndu-
se operaţiuni specifice care privesc: angajarea cheltuielilor bugetare, constatarea lichidităţii
lor, ordonanţarea şi plata creditelor bugetare (ALOP).
Angajarea presupune că din buget se pot face cheltuieli numai în limita creditelor
bugetare aprobate, care sunt limite maxime.
Lichiditatea este operaţiunea care constă în verificarea cuantumurilor bănesti pe
capitole de cheltuieli bugetare, pentru a se stabili cu certitudine dacă acestea sunt reale, certe şi
exigibile.
Ordonanţarea cheltuielilor bugetare reprezintă actul administrativ-financiar prin care
56
se dispune plata efectivă a sumelor de bani către persoane fizice sau juridice care au furnizat
produse, au prestat servicii sau au executat lucrări în favoarea unui beneficiar de credit bugetar.
Plata constă în virarea efectivă a sumei de bani în contul persoanei fizice sau juridice
care a furnizat produse, au prestat servicii sau au executat lucrări beneficiarului de credit bugetar.
Virarea sumei datorate reprezintă modalitatea de stingere a obligaţiei în raport cu subiectul de
drept titular al creditului bugetar.

IV. Încheierea exercitiului bugetar


Încheierea exercitiului bugetar presupune întocmirea şi supunerea spre aprobare, a
unei dări de seamă ce cuprinde contul anual de execuţie bugetară, cu privire la modul de
realizare a veniturilor si la efectuarea cheltuielilor pentru anul bugetar expirat.
Contul general anual de execuţie a bugetului de stat este elaborat de către Ministerul Finanţelor
Publice pe baza dărilor de seamă contabile prezentate de ordonatorii principali de credite
bugetare, a conturilor privind execuţia de casă a bugetului de stat, precum si în urma verificărilor
şi analizelor pe care acest minister este dator să le efectueze.

Cuvinte cheie

proces bugetar, buget de stat, buget general consolidat, componentele bugetului public, principii
bugetare, principiul neafectării veniturilor, specializarea bugetară, echilibrul bugetar, procedură
bugetară

Intrebări recapitulative

1. Ce este bugetul general consolidat?


2. Care sunt componentele bugetului public?
3. La ce se referă constructiile bugetare?
4. Care sunt principiile bugetare?
5. Ce este procedura bugetară?
6. Detaliati etapele procedurii bugetare.

57
Teste grilă de autoevaloare

1. Procesul bugetar reprezintă, sub aspectul conţinutului său:


a) ansamblul de activităti întreprinse în scopul finalizării obiectivelor;
b) ansamblul actiunilor si măsurilor întreprinse de institutiile competente ale statului, în
scopul concretizării politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentală;
c) ansamblul metodelor, tehnicilor si procedeelor prin care se previzionează profiturile:

2. Bugetul de stat se defineste, după cum urmează:


a) sub aspect juridic, prevede si reglementează, în formă legislativă, cheltuielile si
resursele statului;
b) sub aspect economic, exprimă relatiile economice în formă bănească, ce iau na5tere în
procesul repartitiei produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică
economică, socială si financiare ale fiecărei perioade;
c) ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate si consolidate pentru a
forma un întreg.

3. Modul de înscriere si detaliere a indicatorilor bugetari pentru analiza si cunoasterea în


structură a finantelor publice reprezintă;
a) executia bugetară;
b)bugetul general consolidat;
c) specializarea bugetară.

4. Suma aprobată prin buget, reprezentând limita maximă admisă până la care se pot ordonanta si
efectua plăti în cursul anului bugetar pentru angajamente contractate în cursul exercitiului
bugetar sau din exercitii anterioare multianuale, defineste:
a) creditul bugetar;
b) deschiderea de credite bugetare;
c) plata cheltuielilor.

5. Elaborarea si executia bugetului de stat se face cu respectarea anumitor principii, printre care:
a) anualitate, universalitate, unitate, specializare, neafectare a veniturilor bugetare;
b) echilibrul bugetar;
c) publicitatea bugetului.

58
6. Principiul neafectării veniturilor bugetare, ca principiu bugetar, se referă la:
a) aprobarea veniturilor bugetare de forul legislativ;
b) depersonalizarea veniturilor încasate la buget utilizate pentru acoperirea cheltuielilor
bugetare;
c) înscrierea veniturilor si cheltuielilor publice într-un singur document.

Teste grilă de evaluare

1. Metodele clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari sunt:


a) metoda bugetizare zero;
b) metoda evaluării directe;
c) metoda rationalizării alegerilor bugetare.

2. Din categoria metodelor moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari fac parte:


a) metoda automată;
b) metoda diminuării (majorării);
c) metoda sistem bugetizare prin planificare si programare.

3. Metoda majorării, ca metodă de dimensionare a indicatorilor bugetari, presupune:


a) calcule pentru a determina fiecare sursă de venit în parte si fiecare capitol de cheltuieli;
b) determinarea bugetului anului pentru care se elaborează pe baza rezultatelor
exercitiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai multi ani premergători anului analizat;
c) întocmirea bugetului pe anul următor pe baza veniturilor si cheltuielilor penultimului an al
cărui exercitiu bugetar a fost aprobat.

4. Metoda bugetizare bază zero, se fundamentează pe:


a) alegerea unor combinatii de programe care să minimizeze costurile determinate de
realizarea unui anumit obiectiv, în conditiile impuse de nivelul resurselor;
b) rationalizarea alegerilor bugetare;
c) identificarea finalitătilor pe orizontală, pentru fiecare domeniu de activitate

5. Din punct de vedere al structurii bugetului, partea de venituri bugetare cuprinde:


a) venituri curente, venituri din capital;
6. Etapele procesului bugetar se referă la:
a) elaborarea proiectului de buget, aprobarea bugetului, executia bugetului;
59
b) încheierea executiei bugetare, controlul executiei bugetare, aprobarea executiei bugetare;
c) toate cele de mai sus.

Aplicaţie practică

1. Pe baza datelor din tabelul de mai jos, să se determine;


a) soldul curent;
b) soldul de capital;
c) soldul total.
-Miliarde lei-
VENITURI – an N
Venituri fiscale 326698,7
Venituri nefiscale 24409,3
Venituri din capital 386,6
Donatii si sponsorizări 246,4
CHELTUIELI – an N
Cheltuieli de personal 58174,1
Cheltuieli materiale si servicii 81119,0
Subventii, prime, transferuri 167891
Cheltuieli de capital 36548,5
Dobânzi aferente datoriei publice 44609,9
Împrumuturi acordate 978,1

Soldul curent = Venituri curente - Cheltuieli curente

Veniturile curente sunt formate din veniturile fiscale si veniturile nefiscale.


Cheltuielile curente se compun din cheltuieli cu personalul, cheltuielile cu materialele si
serviciile, subventii, prime si transferuri.

Soldul curent = (326698,7 mld. lei + 24409,3 mld. lei) - (58174,1 mld. lei + 81119 mld lei +
167891 mld. lei) = 351108 mld. lei - 307184,1 mld. lei = 43923,9 mld lei
Soldul de capital = Venituri din capital - Cheltuieli de capital = 386,6 mld. lei s 36548,5 mld. lei
= - 36161,9 mld. lei
Soldul total = Venituri totale - Cheltuieli totale = 351741 mld. lei - 389320,6 mld. lei = - 37579,6
mld. lei

Aplicaţie propusă pentru evaluare

60
1. Pe baza datelor din tabelul de mai jos, să se determine;
a) soldul curent;
b) soldul de capital;
c) soldul total.

-Miliarde lei-
VENITURI – an N
Venituri fiscale 400000
Venituri nefiscale 26400
Venituri din capital 392
Donatii si sponsorizări 412
CHELTUIELI – an N
Cheltuieli de personal 292000
Cheltuieli materiale si servicii 194000
Subventii, prime, transferuri 26900
Cheltuieli de capital 6970
Dobânzi aferente datoriei publice 3600
Împrumuturi acordate 26300
Sursa: Raport privind proiectul bugetului de stat pe anul 2003, Ministerul Finantelor Publice

Teme de casă

-Rolul şi importanţa bugetării fondurilor speciale;


-Importanţa respectării principiilor bugetare;
-Instituţii implicate in elaborarea proiecţiilor bugetare;
-Calendarul bugetar;
-Construcţii bugetare pe bază de programe;
-Competenţe de aprobare a bugetelor;
-Rolul Ministerului Finanţelor Publice în procesul bugetar;

Bibliografie selectivă

61
Manolescu, Ghe., Buget: abordare economică şi financiară, Ed. Economică, 1997
Moldovan Iosif - Finanţe Publice şi Autonomie Locală, Ed. Continent Sibiu 2002
Moşteanu, T., Buget şi trezorerie publică, Ed. DU, Style, BucureŞ ti, 2000

CAPITOLUL III
SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

Obiective
62
Definirea conceptului de cheltuieli publice;
Cunoasterea criteriilor de clasificare a cheltuielilor publice;
Identificarea unor indicatori de analiză ai nivelului, structurii si dinamicii cheltuielilor publice;
Analiza factorilor care influentează evoluţia cheltuielilor publice;
Analiza principalelor categorii de cheltuieli publice.

Competenţe

Cunoaşterea domeniilor de referinţă, activităţilor, acţiunilor care se pot finanţa în


sistemul cheltuielilor publice, a factorilor specifici care influenţează nivelul acestora,
identificarea surselor de finanţare, a rolului politicilor publice promovate.
Însuşirea şi creerea aptitudinilor necesare pentru recurgerea la utilizarea indicatorilor de analiză
ai evoluţiei nivelului cheltuielilor publice pe domenii specifice.

Rezumat

Cheltuielile publice exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească manifestate


între stat pe de o parte şi persoane fizice sau juridice pe de altă parte, care se constituie in
procesul repartizării şi utilizării resurselor financiare publice în scopul îndeplinirii funcţiilor
statului.
Cercetarea ştiinţifică şi practica bugetară referitor la cheltuieli publice susţine
următoarele:
 serviciile publice nu trebuie să fie furnizate întodeauna în mod gratuit,
 finanţarea de la buget a serviciilor publice poate şi trebuie să fie înlocuită cu finanţarea
privată sau în parteneriat public privat cînd este posibil ,
 modul de furnizare al serviciilor publice poate fi reconsiderat prin recurgerea la
mecanisme cvasipiaţă prin utilizarea de cupoane sau bonuri valorice.
Cheltuielile publice se realizează prin plăti efectuate de către instituţii ale statului, cu
respectarea unor reguli şi proceduri specifice stabilite prin lege, pentru îndeplinirea diferitelor
obiective concordante cu politica statului. Aceste obiective pot fi legate de finanţarea unor
servicii publice generale, actiuni social-culturale, apărare, ordine publică, actiuni economice,
etc.
Ele se materializează în achiziţionarea unor servicii, bunuri sau lucrări.
63
În acest cadru, din punctul de vedere al modului de acoperire cu resurse financiare publice
bunurile se împart în:
Bunuri publice al căror consum individual nu generează, de regulă, sustragerea de la consumul
lor a altor indivizi (pacea, securitatea comunitătilor, iluminatul public), iar consumul lor este
neconcurential;
Bunuri mixte (semipublice) ce au pronuntat caracter privat, dar implică o alocare de resurse
publice, care influenţează conditiile de competitie de pe piată (servicii de transport, servicii
medicale - cu excludere, parcuri publice, săli publice de sport - fără excludere);
Cheltuielile publice se clasifică după mai multe criterii, dintre care cele mai importante sunt: cel
administrativ, economic, functional, financiar, după rolul cheltuielilor publice în procesul
reproductiei sociale, criteriul ONU de clasificare.
Nivelul, structura si dinamica cheltuielilor publice se estimează prin intermediul indicatorilor
specifici, pe care îi vom detalia în cuprinsul acestui capitol.

3.1 Cheltuielile publice – concept şi trăsături

Cheltuielile publice sunt definite ca relaţii economico-sociale în formă bănească, care se


manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia
repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului, cu scopul de a fi îndeplinite funcţiile
acestuia30.
Conceptul de cheltuieli publice este legat de conceptele de sector public, politici
publice, instituţii publice, întreprinderi publice, reglementări publice,servicii publice etc.
Susţinearea componentelor sectorului public presupune efectuarea unor cheltuieli menite să
acopere nevoi de interes general (educaţie, sănătate, apărare, etc.), justificate de rolul îndeplinit
de stat ca autoritate publică şi ca actor economic.
Cheltuielile publice pot fi definite ca fiind costurile realizării politicilor publice
deoarece rolul statului se realizează prin intermediul acestor politici pe care autorităţile publice le
transpun în viaţă.
Cheltuielile publice pot fi definite şi ca acţiuni care stabilesc obligaţii ce vor avea
drept rezultat plăţi imediate sau viitoare, care au ca sursă de finanţare veniturile publice.
Această definiţie pune în evidenţă rolul de alocator de resurse al statului, care, folosind veniturile
din impozite şi taxe colectate de la contribuabili, satisface cererile acestora.
Cheltuielile publice depind de politicile publice promovate şi implementate de puterea
executivă , condiţionat de resursele pe care le are la dispoziţie.
30
Văcărel, I., şi alţii, Finanţe Publice, Ediţia a IV-a, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A., Bucureşti, 2004, p.127
64
Trăsături caracteristice
Cheltuielile publice31 se caracterizează prin următoarele trăsături:
- se referă la satisfacerea unor obiective colective stabilite pe baza opţiunilor colective (se
consideră că există un anumit grad de omogenitate a obiectivelor);
- privesc finanţarea realizării de bunuri şi servicii publice, dar şi transferuri în scopul
redistribuirii veniturilor în societate;
- sunt făcute de stat ca intermediar, beneficiarii bunurilor şi serviciilor publice neputând face
legatura directă dintre contribuţia lor la aceste cheltuieli (impozite platite) şi beneficiile obţinute
din utilizarea (consumarea) bunurilor şi serviciilor publice;
- nivelul şi structura lor depind de mai mulţi factori: înclinaţia populaţiei spre consumul de
bunuri şi servicii publice, potenţialul economic al ţării, ideologia partidelor aflate la putere, etc.
Evoluţia cheltuielilor publice ca nivel şi structură măsoară gradul intervenţiei statului în
economie. Creşterea cheltuielilor publice de-a lungul timpului, atât în mărime absolută, cât şi în
mărime relativă, indică, în mod evident, creşterea ponderii sectorului public în cadrul economiei.
Această progresie a fost mai accentuată în ultimul secol, fapt care reiese din compararea
veniturilor şi cheltuielilor publice în avuţia produsă de o ţară, de la mai puţin de 15% înaintea
primului război mondial la peste 40%, iar în unele ţări şi peste 50% în prezent.
Cheltuieli publice - cheltuieli bugetare
Cheltuielile publice nu sunt sinonime cu cheltuielile bugetare, raportul este de la parte la întreg.
Cheltuielile publice se referă la totalitatea cheltuielilor efectuate în sectorul public, care se
acoperă din bugetul general consolidat dar şi din bugetele proprii ale instituţiilor publice din
veniturile obţinute de acestea. În sfera cheltuielilor publice intră de asemenea, cheltuielile
suportate din bugetul trezoreriei statului, cele finanţate din credite externe precum şi cele
finanţate din fonduri externe nerambursabile.

31
Moşteanu T., coordonator – “Finanţe publice – note de curs şi seminar”, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 2002, pag. 34

65
Cheltuielile bugetare sunt cheltuieli publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli
bugetare, ultimele au o sferă de cuprindere mai restrînsă.
Cheltuielile publice cuprind următoarele categorii de cheltuieli32:
Cheltuieli bugetare, care se constituie din resursele financiare publice cuprinse în:
- bugetul de stat;
- bugetul asigurărilor sociale de stat;
- bugetele locale;
- bugetele instituţiilor publice autonome.
Cheltuieli acoperite din fonduri cu destinaţie specială;
c) Cheltuieli extrabugetare, care se efectuează din resurse financiare publice constituite în afara
bugetelor publice, prevăzute în bugetele de venituri şi cheltuieli extrabugetare ale
instituţiilor publice;
Cheltuieli efectuate din bugetul Trezoreriei statului.
Cheltuielile publice se realizează prin intermediul unor relaţii economice reglementate juridic
care aparţin finanţelor publice, care iau naştere, se modifică sau se sting în procesul
repartizării şi întrebuinţării resurselor financiare publice.
Cheltuielile publice se particularizează prin trei caracteristici definitorii:
• se acoperă din fonduri băneşti de natură publică;
• dreptul de utilizare aparţine statului prin autorităţile sau instituţiile sale publice centrale
sau locale;
• fondurile băneşti constituite şi alocate sunt întrebuinţate în interes public.

3.2 Clasificarea cheltuielilor publice

Clasificarea cheltuielilor publice după diferite criterii este necesară pentru cunoaşterea
conţinutului economic, a structurii şi rolului diferitelor categorii de cheltuieli. O clasificare
adecvată facilitează procesul de estimare al nivelului cheltuielilor publice necesar de alocat din
resursele băneşti ale statului, analiza comparată a evoluţiei acestora într-o anumită perioadă prin
raportare la valoarea lor globală şi în structură pe domenii, economice, soclale, funcţionale,
administrative, politice, financiare, etc.
Realizarea demersului enunţat impune utilizarea unor criterii pentru elaborarea
clasificaţiei indicatorilor bugetari pe baza cărora se construieşte şi se execută bugetul.
In funcţie de diferite criterii de grupare a cheltuielilor publice distingem mai multe
32
Văcărel I. – “Finanţe publice”, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2001, pag. 67
66
clasificaţii după cum urmează :
a. Clasificaţia administrativă - foloseste drept criteriu institutiile (ordonatorii de
credite) prin intermediul cărora se realizează cheltuielile publice.
b. Clasificaţia economică - recurge la două criterii.
Primul împarte cheltuielile publice în :
1. cheltuieli curente (de funcţionare);
2. cheltuieli de capital (de investiţii)
Al doilea criteriu împarte cheltuielile publice în:
1. cheltuieli pentru achiziţia de bunuri şi servicii necesare funcţionării instituţiilor statului,
2. cheltuieli de transfer, din redistribuire, de la bugetul de stat la dispoziţia unor insituţii
publice în completarea veniturilor din activităţi autofinanţate, al unor administraţii locale sau
pentru persoane fizice ( pensionari, şomeri, studenţi, elevi, etc.;
c. Clasificaţia funcţională foloseste drept criteriu domeniile,
sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice.
Acestea pot fi :
 domeniul social (învătământ, sănătate, ocrotiri sociale, cultură, artă, tineret)
 sustinerea unor programe prioritare de cercetare în domeniul economic (investitii)
 asigurarea cerintelor de apărare a tării, ordinii publice si siguranta natională
 finanţarea administratiei publice centrale si locale
 dobânzile aferente datoriei publice si cheltuielile determinate de emisiunea si plasarea
valorilor mobiliare necesare finanţării acestei datorii

În raport cu această clasificaţie se disting următoarele grupe de cheltuieli publice:


1. Cheltuieli publice pentru acţiuni social - culturale care cuprind:
 Cheltuieli publice pentru învătământ
 Cheltuieli publice pentru cultură, culte si actiuni cu activitatea sportivă si de tineret
 Cheltuieli publice pentru sănătate
 Cheltuieli publice pentru securitate naţională
2. Asigurări sociale;
3. Asigurările sociale pentru sănătate;
4. Cheltuielile publice pentru obiective şi actiuni economice, pentru protectia mediului si pentru
cercetare-dezvoltare;
5. Cheltuieli pentru finanţarea administraţiei publice centrale şi locale, pentru servicii publice
generale, ordine publică, sigurantă naţională si apărare, pentru finanţarea datoriei publice;

67
d. Clasificaţia financiară grupează cheltuielile publice în funcţie de momentul în care
se efectuează şi de modul în care sunt afectate resursele financiare publice în:
 cheltuieli definitive
 cheltuieli temporare ( finanţarea unor împrumuturi sau avansuri)
 cheltuieli virtuale sau posibile rezltate din garanţii acordate sau din girarea unor
obligaţii;

După forma de manifestare, cheltuielile publice în raport cu clasificaţia financiară pot fi:
 cheltuieli cu sau fără contraprestaţie
 cheltuieli definitive şi provizorii
 cheltuieli speciale şi globale
e. Clasificatia după rolul cheltuielilor publice în procesul reproductiei sociale:
 cheltuieli reale (negative)
 cheltuieli economice (pozitive)
f. Clasificatia folosită de instituţiile specializate ale O.N.U., se bazează pe două
criterii, clasificarea functională şi clasificarea economică;
 clasificaţia funcţională O.N.U. care cuprinde, cheltuieli pentru apărare, sănătate,
educaţie, asigurările sociale, locuinte;
 clasificatia economică care cuprinde, cheltuielile care reprezintă consum final, dobânzi aferente
datoriei publice, formarea brută de capital, transferuri de capital;

3.3 Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice

I. Nivelul cheltuielilor publice


Nivelul cheltuielilor publice totale şi în structură se analizează atît static cât şi in dinamică, pe
baza următorilor indicatori:
1. Volumul cheltuielilor publice, în expresie nominală si reală
2. Ponderea cheltuielilor publice în PIB
3. Volumul cheltuielilor publice ce revine în medie pe un locuitor

1.Volumul cheltuielilor publice, în expresie nominală si reală. Acest indicator


exprimă volumul cheltuielilor publice în expresie nominală, în preţurile curente ale anului
considerat, în moneda natională (Cnp). Deoarece preturile sunt influentate de inflatie, cheltuielile
publice se recalculează în preturi constante, care exprimă volumul cheltuielilor publice în
68
expresie reală, pe care îl notăm cu Crp. Această transformare se face cu ajutorul indicelui PIB
deflator, calculat conform relatiei:
Ip0/cst = PIB0 / PIBcst x 100
Ip1/cst = PIB1 / PIBcst x 100
unde,
Ip0/cst - indicele preturilor anului 0 fată de anul considerat Ip1/cst - indicele preturilor anului 1
fată de anul considerat

Relatiile de calcul ale cheltuielilor reale sunt:


Crp 0 = Cnp 0 / Ip0/cst
Crp 1 = Cnp 1 / Ip1/cst

2. Ponderea cheltuielilor publice în PIB.


Cp/PIB = Cnp / PIBn x 100
unde,
Cp/PIB - ponderea cheltuielilor publice în PIB
Cnp - cheltuieli publice în expresie nominală (în preturi curente) PIBn - PIB în expresie
nominală (în preturi curente)
3. Cheltuieli publice medii pe un locuitor în USD Cp/loc = Cnp în USD/N = USD/loc
Cp/loc = cheltuieli publice medii pe lociutor
Cnp în USD - cheltuieli publice, exprimate în preturi curente ale anului, recalculate în USD, pe
baza cursului de schimb
N - numărul de locuitori ai anului pentru care se efectuează calculul

II.Structura cheltuielilor publice


Analiza cheltuielilor publice ale unui stat poate fi efectuată şi din punctul de vedere al structurii,
pe diferite categorii potrivit unui anumit criteriu de clasificare. Cele mai importante grupări sunt:
clasificatia economică si cea functională. În acest scop, este necesară stabilirea ponderii
(greutătii specifice - gs) a fiecărei categorii de cheltuieli publice în totalul acestora, pe baza
relatiei:
Cpi = Cpi / Cpt x 100 în care,
Cpi - cheltuieli publice ale grupării si
Cpt - cheltuieli publice totale
i - 1…n grupări de cheltuieli
III.Dinamica cheltuielilor publice
69
Dinamica cheltuielilor publice exprimă modificările care intervin în cuantumul şi structura
acestora în decursul unui interval de timp. Pentru o perioadă considerată în analiză, indicatorii
dinamicii cheltuielilor publice sunt:

1. Creşterea nominală şi creşterea reală a cheltuielilor publice


Pentru aprecierea corectă a evoluţiei cheltuielilor publice, este necesar să se facă
distincţie între creşterea nominală şi creşterea reală a acestora.
Creşterea nominală rezultă din comparatia cheltuielilor publice exprimate în preţuri curente, iar
creşterea reală rezultă din comparatia cheltuielilor exprimate în preţuri constante.
Ambele modalităti de calcul exprimă creşterea mărimii absolute, conform relaţiilor:
 Cnp 1/0 = Cnp 1 s Cnp 0
 Crp 1/0 = Crp 1 s Crp 0
în care:
 Cnp 1/0 - cre terea nominală absolută a cheltuielilor publice, în perioada 1 fată de perioada 0
Cnp 1 , Cnp 0 - cheltuieli publice ale perioadei curente (1) si perioadei de bază (0) exprimate în
preturi curente
 Crp 1/0 – creşterea reală absolută a cheltuielilor publice, în perioada 1 fată de perioada 0
Crp 1 , Crp 0 s cheltuieli publice ale perioadei curente (1) si perioadei de bază (0) exprimate în
preturi constante
Comparaţia cheltuielilor exprimate în preţuri curente (creşterea nominală) poate da o imagine
deformată, dacă în perioada analizată a avut loc o depreciere monetară, care a dus la creşterea
nominală a cheltuielilor, sau o criză economică, o criză monetară care să determine scăderea
preturilor şi, respectiv, reducerea nominală a cheltuielilor.
Pentru corectarea influenţelor determinate de modificarea preţurilor, este necesară
exprimarea creşterii cheltuielilor în preţuri constante. Dacă în perioada aleasă pentru analiză,
cheltuielile sunt exprimate în preţuri constante, se poate proceda la transformarea acestora din
preţuri curente în preţurile perioadei de bază, cu ajutorul indicelui de creştere a preţurilor
(indicele deflator), prin relatia:
Crp 1 = Cnp 1 / Ip1/0 , considerând că Cnp 0 = Crp 0 si Ip1/0 - indicele de modificare a
preturilor în perioada curentă fată de perioada de bază
De asemenea, analiza creşterii absolute a cheltuielilor publice trebuie completată cu analiza
creşterii relative a acestora, folosindu-se indicele creşterii cheltuielilor publice, calculat astfel:
- pentru cheltuieli nominale:
ICnp 1/0 = Cnp1 / Cnp0 x 100, în care
70
ICnp 1/0 - indicele cre terii nominale a cheltuielilor publice
- pentru cheltuieli reale:
ICrp 1/0 = Crp1 / Crp0 x 100, în care
ICrp 1/0 - indicele cre terii reale a cheltuielilor publice Cre=terea nominală relativă se calculează
astfel:
% Crncp = Icnp1/0 - 100 sau %Crncp = Cnp1/0 / Cnp0 x 100 Cre=terea reală relativă se
calculează astfel:
% Crrcp = Icrp1/0 - 100 sau %Crrcp = Crp1/0 / Crp0 x 100
în care,
% Crncp - creşterea nominală în mărimi relative % Crrcp - cre terea reală în mărimi relative
Transformarea indicatorilor supuşi analizei în mărimi deflatoare, cu ajutorul indicelui creşterii
preţurilor, este necesară pentru determinarea evolutiei cheltuielilor publice în expresie reală si
identificarea factorilor care au influentat un anumit sens al acesteia.

2. Modificarea ponderii cheltuielilor publice în PIB


Calculul se efectuează astfel:
 Cp/PIB = Cp1/ PIB x 100 - Cp0 / PIB x PIB în care:
 Cp/PIB = modificarea ponderii cheltuielilor publice în PIB

3. Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor


 Cp/loc = Cp/loc1 - Cp/loc0

4. Modificarea structurii cheltuielilor publice


 gsCpi = gsCpi 1 - gsCpi 0
 gsCpi - modificarea ponderii cheltuielilor publice ale grupării si în totalul cheltuielilor publice
În perioada considerată, ponderea unor grupări de cheltuieli în totalul acestora a crescut, în timp
ce ponderea altora a scăzut, în functie de obiectivele urmărite.

5. Indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice si


creşterea PIB
k = Icp1/0 - IPIB 1/0
în care,
k - coeficientul de corespondentă dintre cre terea cheltuielilor publice si cre terea PIB
Icp1/0 - indicele cre terii cheltuielilor publice IPIB 1/0 - indicele cre terii PIB
71
6. Elasticitatea cheltuielilor publice fată de PIB
Acest indicator măsoară amploarea reactiei cheltuielilor publice la modificarea PIB.
ecp = ( Cp1/0 / Cp0) / ( PIB1/0 / PIB0)
Cp0 si Cp - cheltuieli publice si modificarea acestora în perioada de referintă
PIB si PIB - produsul intern brut si modificarea acestuia în perioada de referintă
ecp - elasticitatea cheltuielilor publice
Când ecp > 1, acesta va exprimă tendinta de utilizare întrso mai mare măsură a PIB, pentru
finantarea cheltuielilor publice. Cheltuielile publice sunt elastice la cre terea PIB; când ecp < 1,
aceasta exprimă tendinta de restrângere a proportiei cheltuielilor publice în PIB. Cheltuielile
publice sunt inelastice fată de creşterea PIB.

3.4 Factorii care influenţează nivelul cheltuielilor publice

Tendinţa generală de creştere a cheltuielilor publice, faţă de resursele financiare publice


limitate, face necesară cunoaşterea factorilor care influenţează evoluţia acestora.
Există o serie de factori obiectivi şi subiectivi care determină creşterea cheltuielilor
bugetare şi care trebuie corelaţi cu creşterea rolului şi funcţiilor statului modern.
Între aceştia se pot menţiona:
 evoluţia demografică;
 creşterea sau reducerea venitului mediu pe cap de locuitor;
 nivelul exigenţelor populaţiei faţă de volumul şi calitatea serviciilor publice furnizate;
 evoluţia numerică şi calitativă a aparatului administraţiei publice centrale şi locale,
necesitatea dotării acestuia cu aparatura şi tehnica specifică;
 stadiul restructurării sectorului de stat, participarea statului la societăţi mixte sau în
parteneriat, acordarea de subvenţii pentru stimularea producţiei sau exportului, etc.;
 extinderea reţelei de instituţii publice de învăţământ,sănătate şi cultură;
 eficinţa sistemului asigurărilor, a asistenţei sociale şi protecţiei sociale,
 nivelul de dezvoltare a infrastructurii publice,
 stadiul atins în procesul de sistematizare şi amenajare teritoriului.

În funcţie de natura lor, factorii care influenţează evoluţia cheltuielilor publice se pot

72
delimita în şapte grupe, după cum urmează:
Factori demografici, materializati prin creşterea sau descreşterea numerică a
populatiei, modificarea structurii acesteia pe vîrste si categorii profesionale. Evolutia acestora, de
exemplu creşterea, produce ca efecte economice, majorarea cheltuielilor publice pentru
învătământ, sănătate, ordine publică, cultură etc. si implicit creşterea cheltuielilor legate de
sporirea numărului de locuri de muncă în sectorul public.
Factori economici, care influenţează prin nivelul de dezvoltare al economiei, prin
efortul public de modernizare al acesteia corelat cu gradul de intervenţie al statului în economie
şi cu pondera capitalului de stat în economie. În functie de diverse stadii şi scenarii posibile,
nivelul cheltuielilor publice pentru obiective şi acţiuni economice este diferit.
Factori sociali care acţionează în funcţie de intensitatea măsurilor de protecţie socială
pe care le promovează puterea executivă.
Urbanizarea, ca regulă generală, influenţează creşterea cheltuielilor publice atât prin
creşterea fiscalităţii pentru asigurarea veniturilor proprii cât şi prin crearea şi dezvoltarea
centrelor urbane precum şi prin finanţarea serviciilor de utilităti publice specifice mediului
urban.
Factorii militari, determină creşterea cheltuielilor publice în funcţie de poliitica statului
în context international sau naţional în domeniul militar. Aceste cheltuieli sunt determinate de
angajarea statului în susţinera unor conflicte armate sau pentru înlăturarea efectelor unor
conflicte armate. Cheltuieli publice pot fi alocate şi numai pentru întreţinerea şi modernizarea
forţelor armate la nivel naţional.
Factorii de ordin istoric influentează prin transmiterea de la o perioadă la alta a unor
cheltuieli efectuate în perioade anterioare şi neachitate sau prin cheltuieli ce privesc rambursarea
unor împrumuturi angajate şi costuri adiţionale care devin scadente în perioada următoare.
Factori politico-administrativi generaţi de creşterea complexitătii funcţiilor statului
contemporan, de modficarea concepţiei politice asupra funcţiilor statului.

3.5 Cheltuielile publice pentru acţiuni social-culturale


73
Satisfacerea unor nevoi cu caracter social-cultural reprezintă o componentă importantă a
politicii sociale a statelor şi implică utilizarea într-un volum mare a resurselor financiare în
scopul îmbunătăţirii condiţiilor de viată ale populatiei şi pentru ajutorarea persoanelor cu venituri
reduse sau aflate în incapacitate de muncă.
În procesul bugetar din România cheltuielile publice pentru actiuni social-culturale se referă la
următoarele domenii:
 Învătământ;
 Cultură, religie, actiuni sportive şi de tineret;
 Sănătate;
 Securitate socială (asistentă socială, alocatii, ajutoare si indemnizatii, pensii)
Cheltuielile destinate actiunilor social-culturale sunt acoperite din surse publice sau
private, interne sau externe, după caz.
Sursele de finanţare a cheltuielilor publice destinate acţiunilor social-culturale sunt:
1.fonduri bugetare, repartizate din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale şi
din bugetele unităţilor administrativ teritoriale
Aportul resurselor bugetare la finanţarea cheltuielilor social- culturale diferă de la o tară
la alta în funcţie de diferitele proceduri bugetare aprobate. În unele tări, se alocă sume numai din
bugetul guvernamental pentru astfel de acţiuni (Franţa, Austria, Elveţia) pe când în alte tări
majoritatea resurselor bugetare provin din bugetele locale (Canada, Norvegia, Argentina ş.a.);
2.cotizaţii sau contribuţii suportate de persoane fizice sau juridice care alimentează
fondurile financiare cu destinatie specială, cum sunt: bugetul asigurărilor sociale, fondurile
pentru şomaj etc.;
3.fondurile agenţilor economici publici sau privaţi şi ale instituţiilor publice
utilizate pentru finanţarea cheltuielilor cu pregătirea profesională a salariaţilor, protecţia muncii,
etc.;
4.venituri realizate de instituţii cu profil social-cultural din activităti specifice, din
servicii către terti sau din exploatarea proprietătilor lor;
5.venituri ale populatiei, care suportă diferite taxe (coplată), cotizatii, sau direct
costurile unor servicii sau achiziţionarea bunurilor culturale;
6.fondurile organizaţiilor fără scop lucrativ, provenind din diverse finanţări de la
organizaţii nonguvernamentale, instituţii de caritate, fundaţii, asociaţii si alte unităţi şi aşezăminte
de cult care participă la finanţarea unor acţiuni social-culturale.
7.ajutoare financiare externe care se pot derula prin credite rambursabile sau ajutoare
financiare nerambursabile acordate unor state din fonduri constituite în acest scop la nivelul :
74
- organismelor internationale (UNESCO, UNICEF, OMS, Banca Mondială) ;
- Uniunii Europeane prin intermediul Fondului Social European, prin fondurile structurale sau
ajutoare băneşti (ori materiale) oferite unor state în situatii deosebite ;
- unor state dezvoltate (Norvegia, Japonia, etc.) care finanţează acţiuni de acest gen în alte state
mai puţin dezvoltate ;

3.5.1 Cheltuielile publice pentru învăţământ

Dezvoltarea învăţământului se realizează în concordanţă cu cerinţele diferitelor etape de


dezvoltare economico-socială si cu scopul egalizării conditiilor de instruire si educare a tuturor
cetăţenilor. Învătământul este chemat să contribuie la progresul de ansamblu al societătii.
Dezvoltarea şi modernizarea învătământului au condus la creş terea resurselor alocate acestuia,
în toate tările, atât dezvoltate, cât si în curs de dezvoltare.
Creşterea cheltuielilor publice pentru învătământ este datorată actiunii conjugate a mai multor
factori după cum urmează:
- factori demografici. Creşterea populatiei antrenează creşterea populatiei scolare.
Evoluţia demografică se concretizează în numărul contingentelor şcolare, concomitant cu
ridicarea gradului de cuprindere în sistemul de învăţământ si a obligativităţii anumitor grade de
învătământ.
Aceasta atrage după sine dimensionarea numărului de cadre didactice inclse în procesul
instructiv-educativ . Necesarul de cadre didactice creşte şi ca urmare a îmbunătăţirii raportului
elevi/profesori în efortul de creştere a performanţelor ce se urmăresc a fi atinse.
- factori economici. Dezvoltarea economică, progresul tehnic, sporirea si diversificarea
capitalului fix si circulant, ca urmare a modernizării si a perfectionării proceselor tehnologice şi
tehnologia informaţiei reclamă o forţă de muncă cu calificare medie si superioară. Aceasta se
poate realiza alocînd un volum sporit de cheltuieli pentru învătământ şi cercetare. Aceste
cheltuieli sporite sunt generate de organizarea învătământului, de structura internă a
învătământului de diferite grade, de creşterea ponderii studenţilor în numărul total al elevilor
.Necesitatea modernizării învătământului, sporirea mijloacelor tehnice, a aparaturii necesare
desfăşurării procesului instructiv si intensificarea utilizării acestora, precum si creşterea nivelului
preţurilor si tarifelor, actionează în aceeasi directie.
Posibilitătile de finanţare a învătământului sunt dependente de dezvoltarea economică a statului,
de creşterea produsului intern brut,care pot oferi resurse financiare sprijinirii dezvoltării si
modernizării învătământului într-o proportie mai mare sau mai mică. Existenta si a altor surse de
acoperire a acestor cheltuieli decât cele bugetare contribuie la completarea resurselor financiare
75
publice destinate învătământului.
- factori sociali şi politici. Aceştia se referă la politica şcolară, la stabilitatea acesteia, la
nivelul învăţământului obligatoriu, la resursele, facilităţile si ajutoarele îndreptate către
instiţutiile de învăţământ sau chiar către elevi, studenţi si familiile acestora.

Finanţarea cheltuielilor pentru învătământ se realizează din diferite surse, şi anume:


bugetul de stat, bugetele unităţilor administrativ teritoriale, veniturile populaţiei, ale operatorilor
economici, ale organizaţiilor fără scop lucrativ, donaţii, finanţări externe rambursabile sau
nerambursabile.
Bugetul de stat reprezintă principala sursă de finantare a învătământului, în toate tările lumii,
ceea ce reflectă importanta deosebită acordată acestui domeniu al vietii sociale.
Finanţarea cheltuielilor pentru învătământ diferă, în funcţie de structura sistemului bugetar. În
unele tări, rolul principal în finantarea institutiilor de învătământ (cu exceptia învătământului
superior) revine bugetelor statelor sau colectivitătilor locale, care folosesc resursele financiare
proprii, dar primesc si subventii de la bugetul central (Austria, Marea Britanie, Suedia,
Norvegia; în Germania landurile finantează 74% din totalul cheltuielilor pentru învătământ). În
toate statele, însă, învătământul superior este finantat din bugetul central (cu exceptia Germaniei,
unde landurile finantează 88,7% din cheltuielile învătământului superior).
Există două tipuri de unităti de învătământ: publice, finanţate de la buget si particulare (private),
care pot fi independente sau parţial finanţate de către stat.
Unitătile de învătământ privat (primare si secundare) sunt înfiintate, în cele mai multe tări, pe
criterii confesionale (Franta, Italia, Austria). Numărul elevilor care le frecventează nu este
deosebit de mare, el reprezintă 1‚5% 4,5% din totalul elevilor.
Învătământul privat este supus controlului instituţiilor statului si se conformează reglementărilor
oficiale privind standardele, nivelul de pregătire al cadrelor didactice, organizarea
învătământului si examenele.
Învătământul superior se poate organiza de institutii private, care îşi asigură sursele de finanţare
în principal din taxele de şcolarizare percepute, din venituri proprii, donatii etc.. În multe state,
bugetul de stat alocă subventii învătământului privat: fie îi alocă fonduri numai pentru anumite
categorii de cheltuieli (cum este cazul salariilor cadrelor didactice sau cheltuielilor pentru
infrastructură, acoperite de bugetul de stat în Austria, Olanda, lrlanda), fie că acordă subventii
mai substantiale (în Danemarca, Finlanda, Spania, Franta, Norvegia). Există si tări în care
învătământul privat nu beneficiază de fonduri de la bugetul de stat (Grecia, Italia, România).
Fondurile primite de la buget sunt completate cu venituri proprii ale unitătilor de învătământ,
realizate din activitatea de cercetare ştiintifică, din servicii pe linia educatiei continue, din
76
închirieri ori din alte activităti.
Populaţia participă la finanţarea învăţământului în mod direct prin intermediul taxelor şcolare,
dar suportă şi alte cheltuieli pentru întreţinerea extra şcolară a elevilor si studenţilor. Familia
suportă cheltuielile elevilor şi studentilor cu cazarea, transportul, procurarea de rechizite ş.a. În
multe state manualele se acordă gratuit elevilor. În majoritatea statelor se recunoaşte că deşi
învătământul public este gratuit, până la terminarea şcolarizării obligatorii, în practică institutiile
de învătământ trebuie să facă faţă unor cheltuieli suplimentare şi atunci solicită intervenţii
financiare ale părinţilor.
Operatorii economici efectuează cheltuieli pentru învătământ necesare organizării unor cursuri
de pregătire profesională, de calificare sau de specializare a salariatilor sau a viitorilor angajati,
sau acordă burse unor elevi sau studenti pe care-i va angaja la terminarea studiilor.
O altă sursă de finanţare a cheltuielilor pentru învătământ o reprezintă sponsorizările, donatiile
sau alte forme de ajutor ce pot fi primite de unitătile de învătământ din partea unor întreprinderi,
fundatii, societăti de binefacere.. Această modalitate de a beneficia de donatii si sponsorizări
poate deveni o alternativă viabilă dacă este însotiţă de măsuri fiscale de reduceri sau scutiri de
impozite pentru sumele destinate sprijinirii învătământului.
Ajutorul financiar extern în domeniul finantării învătământului se întâlneste în special în cazul
tărilor în curs de dezvoltare si reprezintă circa 10% din volumul total al cheltuielilor de
învătământ ale acestor tări; el este destinat, în special, înlăturării analfabetismului sau pentru
finantarea învătământului elementar si a pregătirii de cadre (mai ales pentru agricultură).
Ajutorul financiar extern îmbracă forma subventiilor directe, a împrumuturilor, a finantărilor din
fonduri structurale sau se referă la trimiteri de experti, cadre didactice, tehnicieni sau chiar unele
resurse materiale necesare învătământului.
Cheltuielile bugetare pentru învătământ sunt repartizate cu precădere ministerului care
organizează si conduce învătământul (Ministerul Educatiei si Cercetării); dar fonduri cu aceeaşi
destinatie apar si la alte ministere, cum ar fi Ministerul Apărării (pentru învătământul militar),
Ministerul de Interne (pentru academii de politie), Ministerul Agriculturii.
Conţinutul economic al cheltuielilor publice pentru învăţământ
Aspectele urmărite în analiza cheltuielilor publice pentru învătământ se referă la conţinutul
economic sau la natura acestora.
În functie de conţinutul economic, cheltuielile publice pentru învătământ se clasifică în două
grupe si anume:
 cheltuieli curente, care se referă la întreţinerea si functionarea unitătilor de învătământ
şi cuprind cheltuielile pentru achizitionarea de bunuri si servicii care se consumă în anul curent.
Ele se împart în: cheltuieli de personal (salarii si alte drepturi de personal), cheltuieli materiale si
77
servicii (cheltuieli de întretinere si gospodărie, manuale, transport, reparatii) si cheltuieli
reprezentând subvenţii şcolare si transferuri pentru unităti de învătământ, burse;
 cheltuieli de capital (de investitii) care se referă ia construirea de unităti de învătământ,
dotarea acestora cu aparatura necesară functionării (inclusiv achizitionarea terenurilor pentru
constructii şcolare, mobilier, aparate, tehnică de calcul, etc.). Aceste cheltuieli sunt destinate
obtinerii unor bunuri durabile a căror utilizare se întinde pe mai multi ani şi au scopul îmbunătăţiri
şi modernizării infrastructurii din învăţămînt.
Planificarea financiară a cheltuielilor pentru învăţământ
În privinta cheltuielilor publice pentru învătământ, o importantă deosebită o prezintă
planificarea financiară a cheltuielilor pentru învătământ, determinarea nivelului anual al acestora,
a surselor de acoperire si mai ales a modului de repartizare si utilizare a lor. Se poate aprecia că
nu volumul acestor cheltuieli este cel mai important element în realizarea unei activităti eficiente
a sistemului de învătământ, ci modul de folosire a lor.
În actiunea de planificare se porneste de la orientarea puterii executive si a altor organisme de
decizie în politica privind învătământul, prezentată în programele de guvernare si previziunile
existente. Ministerele implicate în elaborarea “bugetului pentru învătământ” fac o estimare a
necesitătilor de fonduri si prezintă volumul global al cheltuielilor bugetului public pentru
învătământ, atât pentru investitii („buget de investiţii”), cît si pentru cheltuielile curente
(„buget de functionare”).
Pentru alocarea acestor cheltuieli s-a încercat o dimensionare a lor în functie de o serie de
elemente specifice referitoare la costuri standard generate de: contingentele şcolare (copiii,
elevii, studentii cuprinşi în sistemul de învătământ al anului respectiv), costul unitar pe forme şi
unităti de învătământ, norme, baremuri sau alte instrumente financiare cu ajutorul cărora se
fundamentează anumite categorii de cheltuieli (burse, salarii, contributii). Demersul nu s-a
finalizat din cauza imposibilităţii asigurării resurselor financiare la nivelul nescesarului.
În practica bugetară se recurge la o abordare globală a repartizării acestor cheltuieli. Se
analizează executia cheltuielilor pentru învătământ din perioada precedentă, influenţată de
elementele şi situatiile noi, specifice perioadei de bugetare.

3.5.2 Cheltuieli publice pentru cultură, culte şi acţiuni cu activitatea


78
sportivă şi de tineret

În scopul realizării unor obiective ale politicii promovate în domeniile culturale, artistic,
sportiv etc., autorităţile publice alocă o parte din resursele financiare publice, pentru organizarea
unor acţiuni sau pentru întreţinerea si funcţionarea instituţiilor prin care se derulează acţiunile
respective.
Resursele financiare destinate culturii, cultelor, actiunilor cu activitatea sportivă si de tineret
contribuie la creşterea nivelului cultural, cultivarea gusturilor si idealurilor morale si estetice,
educaţia spirituală, activităti sportive menite a păstra o anumită conduită individului din punct de
vedere moral, estetic, al condiţiei fizice. Aceste resurse financiare intră în componenta “investiţii
în resurse umane” şi au efect indirect, dar influentează pozitiv activitatea economică si socială.
În final, contribuie şi influenţează evoluţia creşterii economice.
Cheltuielile publice pentru cultură, culte si actiuni cu activitatea sportivă si de tineret au în
structura lor diferite componente; în unele tări ele apar împreună, iar în altele apar sub forma
cheltuielilor pentru “recreere, cultură, culte”.
Institutiile şi acţiunile cărora le sunt destinate aceste resurse financiare sunt:
 instituţii culturale (biblioteci, muzee, case de cultură, presa, edituri)
 institutiile artistice (teatre, institutii muzicale, case de film),
 unităţi recunoscute de cult,
 actiuni ce privesc evenimente culturale, sportive şi de tineret,

Institutiile cultural artistice prin care se deruleauă astfel de activităţi pot fi publice, de
importantă natională sau locală (biblioteci, aşezăminte culturale, muzee, filarmonici, reviste etc.)
sau pot proveni din sectorul privat, apartinând unor persoane juridice sau fizice (teatre, edituri,
asociaţii sportive, etc.).
Activitatea desfăşurată de aceste institutii se poate concretiza în realizarea unor bunuri
materiale cu valoare culturală sau spirituală ,cum sunt : cărţi,studii, filme, CD-uri, picturi,
sculpturi sau se prezintă sub forma unor servicii culturale, spirituale, artistice, sportive, cum
sunt : concertele, spectacolele de teatru, operă, campionate sau concursuri sportive ş.a, Tipul
instituţiei şi caracteristiccile acţiunilor influenţează modul de finanţare al actiunilor respective
Surse de finanţare
Realizarea serviciilor culturale, artistice si sportive se poate face în mod gratuit sau cu
plată (taxe sau preţuri) care nu acoperă întotdeauna valoarea de piată a serviciului prestat. În
aceste cazuri, instituţiile culturale sau operatorii respectivi au nevoie de subvenţii de la buget sau

79
din alte surse.
Instituţiile si activitătile cultural-artistice, cultele, actiunile sportive şi de tineret se
finantează de la bugetul de stat sau local integral sau partial, prin acordarea de subventii în
completarea veniturilor proprii. Bugetul de stat sau local reprezintă sursa cea mai importantă de
finanţare a acestora.
În totalul cheltuielilor publice pentru cultură preponderente sunt cheltuielile curente (de
personal, materiale) cheltuielile de capital (cumpărări de opere artistice pentru muzee,
constructii, echipamente) având o pondere relativ scăzută.
Având în vedere ponderea mare a resurselor bugetare alocate pentru acoperirea
cheltuielilor acestor institutii se poate spune că serviciile furnizate de aceste institutii de cultură
si artă reprezintă şi o componentă a politicilor de protecţie socială. Serviciile şi produsele de
acest tip, furnizate în mod gratuit sau cu preturi reduse devin accesibile beneficiarilor de
categorii sociale diferite.
Sursele de finanţare a cheltuielilor publice ale instituţiilor pentru cultură, culte, artă,
acţiuni sportive şi de tineret, pot fi :
• finantarea integrală din buget, respectiv alocarea integrală de la bugetul de stat sau local a
fondurilor necesare întreţinerii si funcţiionării institutiei ;
• cofinanţarea din venituri extrabugetare si alocatii de la buget, respectiv reţinerea
veniturilor realizate pentru a acoperi unele cheltuieli stabilite si alocarea în completare a unor
subventii de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, în functie de subordonare. Este cazul
caselor de cultură, al muzeelor, al unor publicatii de interes national, al unor institutii de
spectacole si concerte de interes naţional sau local.
• integral din venituri extrabugetare (autofinantare) în cazul institutiilor care
realizează venituri din activităţi economice, din care îşi finanţează în totalitate cheltuielile
angajate. Este cazul editurilor al caselor de filme sau al altor institutii.

3.5.3 Cheltuielile publice pentru sănătate

Sănătatea reprezintă unul din factorii importanţi care asigură condiţiile de bază pentru
desfăşurarea diverselor activităţi în orice societate.
Organizatia Mondială a Sănătătii defineşte sănătatea ca fiind o stare de bunăstare fizică,
mentală si socială şi nu doar o absenţă a bolii şi a infirmităţii.
Ocrotirea sănătătii nu este numai o problemă de asistentă medicală de specialitate, ci si
o problemă care îmbracă un caracter social. Ea face parte integrantă din ansamblul conditiilor
social-economice de dezvoltare iar politicile de sănătate publică sunt parte integrantă a politicilor
80
sociale, pentru înfăptuirea alocîndu-se resurse financiare publice importante.
Cheltuielile pentru sănătate au o tendinţă de creştere, generată de factori obiectivi, cum
sunt: amplificarea nevoilor de ocrotire a sănătătii ca efect al creşterii numărului populatiei,
accentuarea factorilor de risc, creşterea costului serviciilor medicale ca urmare a introducerii în
practica medicală, a unor noi mijloace de investigatie, tratament,etc.
Cheltuielile publice pentru sănătate sunt destinate întretinerii si functionării institutiilor
sanitare (spitale, dispensare, policlinici ş.a), precum si finantării unor actiuni de prevenire a
îmbolnăvirilor, evitare a accidentelor si de educatie sanitară.
Funcţiile principalele, reglementate de legislaţia specifică33 ale asistentei de sănătate
publică, finanţată de la bugetul de stat, vizează:
- dezvoltarea politicilor, strategiilor si programelor vizand asigurarea sănătăţii publice;
- monitorizarea si analiza starii de sanatate a populatiei;
- supravegherea epidemiologica, prevenirea si controlul bolilor;
- planificarea, managementul si marketingul strategic al serviciilor de sanatate publica;
. asigurarea calitatii serviciilor de sanatate publica;
. cercetare-dezvoltare si implementare de solutii inovatoare pentru sanatatea publica;
. prevenirea epidemiilor, inclusiv instituirea starii de alerta epidemiologica;
-informarea, educarea si comunicarea pentru promovarea sanatatii;
- mobilizarea partenerilor comunitari in identificarea si rezolvarea problemelor de sanatate;
-dezvoltarea si planificarea resurselor umane si dezvoltarea institutionala pentru sanatate publica;
-integrarea prioritatilor de sanatate publica in politicile si strategiile sectoriale de dezvoltare
durabila;
- asigurarea capacitatilor de raspuns la dezastre sau la ameninţările la adresa vietii si sanatatii
populatiei.
Sursele de finanţare a cheltuielilor publice pentru sănătate
În România, sistemul cheltuielilor publice pentru sănătate se află într-un proces de
reformă, demersurile urmărind descentralizarea instituţională a acestui sector prin transferarea
unor competenţe autorităţilor publice locale.
Resursele financiare destinate ocrotirii sănătătii au provenit, până în 1998, în principal de la
bugetul de stat. Într-o măsură redusă se suportau unele cheltuieli efectuate de operatorii
economici, unele venituri proprii ale institutiilor sanitare (care erau mobilizate într-un fond
special pentru sănătate) sau cheltuieli ale populatiei pentru îngrijirea si păstrarea sănătătii,
efectuate din proprie initiativă. Reforma care se desfăşoară în domeniul ocrotirii sănătătii în tara

33
Legea nr. 95 din 14 aprilie 2006 privind reforma in domeniul sănătăţii,art.5

81
noastră a introdus un nou sistem de ocrotire a sănătătii si anume asigurările sociale de sănătate.
Ele au caracter obligatoriu, functionează descentralizat si resursele băneşti necesare functionării
sistemului de sănătate sunt constituite, în principal, din contributii ale asiguratilor, ale
angajatorilor (persoane fizice si juridice) si din alte surse.
În România analizele scot în evidenţă o subfinanţare a cheltuielilor publice pentru
sănătate comparativ cu alte state34.
Sursele de finanţare a acestor cheltuieli sunt:
 fondurile de asigurări sociale de sănătate;
 bugetul de stat;

 bugetele local;
 venituri proprii;
 fondul special pentru sănătate;
 cheltuielile populatiei pentru sănătate;
 cheltuielile unor organizatii nonguvernamentale de caritate;
 finanţări externe;
Fondurile de asigurări sociale de sănătate reprezintă principala sursă de finantare a
sănătătii în România si ele reprezintă circa 60% din cheltuielile publice pentru sănătate. Aceste
fonduri se constituie pe două niveluri: Fondul Casei Nationale de Asigurări de Sănătate si
fondurile caselor de asigurări de sănătate judetene si a municipiului Bucureşti. Constituirea
fondurilor se realizează pe seama contribuţiilor suportate de persoane fizice (salariati,
pensionari, alte persoane fizice) şi juridice( angajatori). Aceste fonduri se utilizează pentru plata
medicamentelor, a serviciilor medicale acordate. Din aceste fonduri se asigură şi cheltuieli de
administrare si funcţionare etc.
Bugetul de stat finanţează cheltuielile curente ale unitătilor sanitare, organizate ca
institutii publice, integral sau partial, prin alocatii care completează veniturile extrabugetare.
Sunt finantate integral de la bugetul de stat: institutele si centrele de sănătate publică,
inspectoratele de sănătate publică, direcţiile judeţene de sănătate publică, centrele de medicină
preventivă, Unităţile de primiri urgenţă, Institutele si Academia de Ştiinte Medicale si
preventoriile TBC, unitătile si activitătile specifice Ministerului Apărării Nationale, Ministerului
de Interne, Serviciului Român de Informatii si Ministerului Transporturilor.

34
In Legea bugetului de stat nr. 18 pe anul 2008, cheltuielile publice cu sanatatea reprezentă 4,5% din PIB, jumatate din cat se cheltuieste in
medie in statele din Uniunea Europeana (7,3% din PIB), bugetul pe 2008 fiind cel mai mic buget al sănătăţiii, din ultimii 9 ani.

82
Prin sistemul de asigurări de sănătate se finanţează, institutele cu activitate de cercetare şi de
învătământ sau care coordonează programe de sănătate, serviciile de ambulanţă şi unităţile
sanitare cu sectii de psihiatrie, TBC si boli contagioase, etc.
35
De la bugetul de stat se finanţează :
- activitatile cuprinse in programele nationale de sanatate;
-dotarea cu echipamente medicale;
- construirea de spitale noi;
- expertizarea, transformarea sau consolidarea constructiilor grav afectate de seisme si de alte
cazuri de fortă majoră;
- modernizarea, transformarea si extinderea constructiilor existente, precum si efectuarea de
reparatii capitale;
- activitati didactice si de cercetare fundamentală;

Bugetele locale36
Spitalele publice primesc in completarea sumelor alocate de la bugetul de stat şi de la
Fondul de Asigurări de sănătate, sume alocate de la bugetul propriu al judetului, pentru spitalele
judetene şi de la bugetele locale, pentru spitalele de interes local.
Din sumele alocate se pot finanţa achiziţii de bunuri, investitii, reparatii capitale, consolidări,
extinderi si modernizări, dotări cu echipamente medicale.

Venituri proprii
Spitalele publice pot realiza venituri suplimentare din: donatii si sponsorizari,
legate, asocieri investitionale in domenii medicale ori de cercetare medicala si farmaceutica,
inchirierea unor spatii medicale, echipamente sau aparatura medicală către alti furnizori de
servicii medicale, in conditiile legii, contracte privind furnizarea de servicii medicale incheiate
cu casele de asigurari private sau agenti economici, editarea si difuzarea unor publicatii cu
caracter medical, servicii medicale, hoteliere sau de altă natură, furnizate la cererea unor terti,
servicii de asistenta medicala la domiciliu, furnizate la cererea pacientilor, contracte de cercetare
si alte surse;

Fonduri speciale
Pentru sănătate se pot constitui în afara bugetului de stat, pe seama unor taxe percepute

35
LEGE nr. 95 din 14 aprilie 2006 privind reforma in domeniul sanatatii ART. 190

36
Idem

83
asupra activitătilor dăunătoare sănătătii prelevate de la persoanele juridice care realizează venitri
din actiuni publicitare sau din vînzarea produselor din tutun, tigări si băuturi alcoolice (într-o
cotă parte din valoarea acestor încasări). În acest fond se cuprind si o serie de venituri din
activitatea unitătilor sanitare (cota din veniturile policlinicilor cu plată, taxe pentru examene
medicale ş.a.).
Cheltuielile populaţiei pentru sănătate, sunt cheltuieli pentru servicii medicale sau
medicamente, altele decât cele care intră în sfera asigurărilor sociale de sănătate. Populatia poate
încheia asigurări facultative, private de sănătate.
Finanţări externe din fonduri europene de preaderare de aderare sau de la alte state sau
organisme şi instituţii financiare internaţionale(Organizatia Mondială a Sănătătii, Crucea Roşie
Internatională, Banca Mondială), rambursabile sau nerambursabile.

Efectele cheltuielilor publice pentru sănătate


Alocarea eficientă şi responsabilă a cheltuielilor publice pentru sănătate se
concretizează în: efecte medicale, sociale si economice.
Efectele medicale vizează rezultatele concrete ale actiunilor privind îngrijirea sănătătii
(consultatii, analize, diagnosticare, tratamente) si se reflectă în vindecări ori ameliorări, adică în
refacerea si păstrarea sănătătii beneficiarilor de asistenţă medicală.
Efectele sociale, reflectă efectele actiunilor de ocrotire a sănătătii la nivelul întregii
societăti si se răsfrâng asupra stării de sănătate a întregii populatii. Ele pot fi analizate printr-o
serie de indicatori statistici, cum sunt: speranta medie de viaţă, natalitatea, morbiditatea,
mortalitatea infantilă si cea generală etc.
Efectele economice se concretizează în reducerea perioadelor de incapacitate de muncă
datorate îmbolnăvirilor si accidentelor, eradicarea unor boli, limitarea extinderii altora. Păstrarea
stării de sănătate conduce la creşterea duratei medii de viată şi a vieţii active, la creşterea
capacitătii de muncă, la economisirea unor importante fonduri financiare şi, în ansamblu, la
creşterea venitului national (PIB). Efectele economice se produc şi datorită faptului că
sectorul sănătătii dezvoltă un sector industrial important, industria de medicamente si de
echipamente medicale şi oferă un număr mare de locuri de muncă.

3.5.4 Cheltuielile publice pentru securitate socială

84
Sistemul cheltuielilor pentru securitate sociala este bazat pe solidaritatea între indivizi:
angajaţi şi şomeri, populaţie activă şi pensionari, persoane sanatoase şi persoane bolnave;
persoane cu venituri şi cele fara resurse; familiile fara copii şi cele cu copii, etc
Cheltuielile publice pentru securitate socială se alocă pentru protecţia atit a
persoanelor apte de muncă prin sistemul asigurarilor sociale cit si a celor
dezavantajate social, se află în dificultate sau au diverse dizabilităţi, fiind
beneficiare ale sistemului de asistenţă socială.
Securitatea socială acoperă o arie de cuprindere mai largă decit sistemul asigurarilor
sociale. Adesea se face confuzie intre asistenta sociala si asigurarea sociala. Ele insa
difera prin natura si sursele de finanţare. Prin asistenţă socială sunt sprijinite persoanele
aflate in dificultate sa-si dezvolte propriile capacitati si competente.
Protecţie socială-securitate socială

85
Primele forme de protecţie socială au apărut la începutul secolului 19 şi s-au referit la măsuri de
asigurare socială, la care s-au adăugat cu timpul şi elemente de asistenţă socială, ambele
forme căpătând denumirea de "securitate socială". Acest termen a fost utilizat pentru
prima oară de instituţiile create în SUA, odată cu adoptarea Legii securităţii sociale din
1935, care cuprindea reglementări cu privire la prevenirea riscului pentru bătrâneţe,
moarte, handicap şi şomaj.
Conceptul de protecţie socială a fost prima oară introdus de către John K. Galbraith care
defineşte politica de protejare a categoriilor defavorizate ale populaţiei, prin măsuri ce
urmăresc alinierea acestor categorii la un nivel de trai decent. El consideră ca fiind cea
mai urgentă măsură "prevederea dreptului celor care nu-şi pot găsi un loc de muncă de a
avea un venit garantat sau alternativ".
Ca element de drept internaţional, Organizaţia Internaţională a Muncii a adoptat în anul
1952 ( Convenţia nr. 102 ) termenul de "securitate socială" cuprinzând ca elemente
complementare asigurările sociale şi asistenţa socială.
In prezent acţiunile de protecţie socială vizează mai multe domenii în care sunt necesare
eforturi colective, respectiv: sănătatea, instruirea şi educaţia, cultura, condiţiile de odihnă
şi recreere, mediul social-politic, într-un cuvânt, condiţiile sociale de trai.
Persoanele care beneficiază de protecţie socială sunt: şomerii, persoanele cu handicap,
copii şi tineri în dificultate. Protecţia socială complementară include protecţia socială în
caz de deces, pentru incapacitate de muncă şi pentru boli profesionale.

86
Asistenta socială, ca parte importanta a protectiei sociale, reprezinta un mod obiectiv de
punere in aplicare a măsurilor de protectie sociala pentru urmatoarele categorii
sociale: familiile sarace; copiii care traiesc intr-un mediu familial sau social advers;
copiii abandonati; minorii delicventi; tinerii neintegrati social; persoanele
dependente de droguri sau de alcool; persoanele abuzate fizic si sexual; handicapatii
fizic si mintal; persoanele cu boli cronice fara sustinatori legali; persoanele batrine
neajutorate; ersoanele care au suferit in urma unor calamitati naturale, sociale,
persecutii si discriminari de orice fel.
Asistenta sociala abordeaza probleme la diferite niveluri:
1. La nivel individual - asistenta economica, psihologica, morala pentru cei care au
nevoie, ca de exemplu somerii, cei dependenti de droguri sau de alcool, cei cu probleme
de integrare in munca, victimele abuzurilor de orice fel;
2. La nivel de grup - terapii de familie, ale cuplului, ale grupurilor de oameni
marginalizaţi;
3. La nivel comunitar - rezolvarea conflictelor etnice, mobilizarea energiilor individuale
si colective pentru refacerea resurselor necesare integraii lor normale .
Volumul cheltuielilor cu securitatea socială variază de la o tară la alta, în functie de
potentialul economic, de numărul si structura populatiei, de orientarea politicilor sociale,
de sistemul de asigurări sociale. În majoritatea statelor dezvoltate ele reprezintă între 50%
si 80% din totalul cheltuielilor social-culturale, ocupând un loc însemnat si în ansamblul
cheltuielilor publice (în Suedia reprezintă pînă la51%, în Danemarca 49,8%, iar în
celelalte tări dezvoltate peste 30%); în schimb, în tările în curs de dezvoltare
volumul şi ponderea lor sunt mult mai reduse.
Securitatea socială cuprinde ansamblul actiunilor întreprinse de stat pentru prevenirea,
diminuarea sau înlăturarea consecinţelor unor evenimente considerate ca riscuri sociale
care actionează negativ asupra nivelului de trai al populaţiei.
Riscurile sociale pot fi :
- riscuri fizice, care afectează parţial sau total capacitatea de muncă ;
- riscuri economice,care împiedică o persoană să exercite o activitate producătoare de
venit( şomajul) , sau realizează venituri scăzute, sub minimul necesar unui trai decent ;.
- riscuri sociale, care afectează în mod substantial veniturile persoanelor ;
Mecanismele financiare la care se recurge pentru realizarea politicilor de securitate socială în
statele dezvoltate se caracterizează prin :
- perceperea contribuţiilor din cotizaţii sociale, salariale si ale angajatorilor pentru
constituirea fondurilor destinate finanţării securitătii sociale;
87
- acţiunile ce privesc asigurarea securitătii sociale a populaţiei se bazează pe principiile
mutualitătii, solidaritătii sociale, al universalităţii acordării ajutoarelor sau prestatiilor
sociale;
- existenta unor institutii si în sectorul privat care furnizează prestatii sau
servicii sociale (raportul între ele si sectorul public);
- asigurarea unui venit minim garantat persoanelor cu venituri reduse, din
fonduri publice ;
Resursele financiare publice destinate securităţii sociale se pot concretiza şi prin derularea unor
programe sociale de nivel naţional sau local , destinate reducerii sărăciei, şomajului,
ajutorarea handicapaţilor, a familiilor cu multi copii etc. Aceste resurse contribuie la
ajutorarea si ameliorarea situatiei populaţiei respective şi previn producerea altor riscuri
în societate.
În acela si timp, o dată cu aceste ajutoare, statele iniţiază si măsuri active de stimulare a
muncii în general, de reconversie profesională, de ocupare a forţei de muncă în special,
deoarece se consideră că ele reprezintă o redistribuire a veniturilor realizate de către cei
productivi în favoarea celor neproductivi. De aceea, în statele dezvoltate se acordă multă
atentie acestor forme de ajutoare, pentru că uneori programe sociale bine intentionate
produc efecte contrare celor aşteptate. Astfel, atunci când sunt acordate ajutoare în bani
de exemplu persoanelor cu venituri scăzute apte de muncă, există riscul permanentizării
sărăciei, în loc ca aceasta să fie eradicată. La fel, acordarea de ajutoare substantiale
mamelor singure cu mai mulţi copii poate duce la creşterea divorţurilor.
Finanţarea cheltuielilor publice pentru securitate socială
Cheltuielile alocate pentru asistenţă socială se acoperă în principal, pe seama resurselor
din buget sau din fonduri speciale si a resurselor provenind din donatii, contributii
voluntare, resurse de la organizatii nonguvernamentale etc. Alături de aceste resurse
interne sunt atrase resurse externe. Este cazul Fondului Social European care s-a
constituit la nivelul Uniunii Europene începând cu anul 1978.
Din analiza finanţării securitătii sociale în diferite state se cunosc două sisteme principale
de finantare: contributive si necontributive. Primele se bazează pe plata de cotizaţii
sociale (sursele de constituire a fondurilor de asigurări sociale si de şomaj), iar celelalte
pe finantarea bugetară plus donatii sau alte resurse atrase.

88
Criza urmată de recesiunea economică, şomajul, reducerea veniturilor cotizanţilor, fac ca
resursele financiare să se reducă în acelaşi timp cu creşterea cheltuielilor. Reducerea
veniturilor bugetare, deficitele bugetelor, fac ca si asistenta socială finantată din buget să
scadă. Statele îşi revăd politicile sociale în sensul reducerii cheltuielilor cu securitatea
socială promovează programe de austeritate. Astfel, sunt reduse ajutoarele de şomaj,
alocatiile familiale, ajutoarele sociale. Suedia - una din tările dezvoltate în care statul
acordă o protectie indivizilor “de la naştere si până la moarte” - este nevoită astăzi să
ducă o politică de austeritate în acest domeniu, bazată pe o nouă deviză “mai multe
cotizatii, mai putine avantaje sociale”.
Politici sociale în domeniul securităţii sociale
Sunt cunoscute două tipuri de politici sociale care urmăresc combaterea sărăciei:
-politici sociale de tip A, care au ca obiectiv eliminarea sărăciei prin aducerea nivelului
veniturilor tuturor oamenilor scăzute până ia limita de sărăcie, şi
-politici sociale de tip B care „ameliorează sărăcia” prin cresterea veniturilor, fără a elimina
neapărat sărăcia.
Politicile de tip A actionează mai ales în directia prevenirii sărăciei anumitor categorii sociale.
Statele dezvoltate din Europa Occidentală au promovat astfel de politici, “Venitul minim
de integrare” întâlnit în Franta este un exemplu în acest sens. În SUA se acordă ajutoare
săracilor, încurajând o politică de dependentă a acestora fată de stat (politici de tip B).
Pentru statele în tranzitie se consideră că ar fi potrivite politici mixte, care să îmbine
elemente din ambele tipuri de politici.
Sistemul naţional de asistenţă socială
Sistemul naţional de asistenţă socială, reglementat şi definit prin lege37 reprezintă
ansamblul de instituţii şi măsuri prin care statul, prin autorităţile administraţiei publice
centrale şi locale, colectivitatea locală şi societatea civilă intervin pentru prevenirea,
limitarea sau înlăturarea efectelor temporare ori permanente ale unor situaţii care pot
genera marginalizarea sau excluziunea socială a persoanei, familiei, grupurilor ori
comunităţilor.
Principiile pe baza cărora este organizat sistemul de asistenţă socială sunt :
universalitatea, potrivit căruia fiecare persoană are dreptul la asistenţă socială în condiţiile
prevăzute de lege;
respectarea demnităţii umane, potrivit căruia fiecărei persoane îi este garantată dezvoltarea
liberă şi deplină a personalităţii;

37
Legea nr. 47 din 8 martie 2006privind sistemul naţional de asistenţă socială art.2

89
solidaritatea socială, potrivit căruia comunitatea participă la sprijinirea persoanelor care nu
îşi pot asigura nevoile sociale, pentru menţinerea şi întărirea coeziunii sociale;
parteneriatul, potrivit căruia autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, instituţiile
de drept public şi privat, structurile asociative, precum şi instituţiile de cult recunoscute de lege
cooperează în vederea acordării serviciilor sociale;
subsidiaritatea, potrivit căruia, în situaţia în care persoana sau familia nu îşi poate asigura
integral nevoile sociale, intervin colectivitatea locală şi structurile ei asociative şi, complementar,
statul;
participarea beneficiarilor, potrivit căruia beneficiarii măsurilor şi acţiunilor de asistenţă
socială contribuie activ la procesul de decizie şi de acordare a acestora;
transparenţa, potrivit căruia se asigură creşterea gradului de responsabilitate a
administraţiei publice centrale şi locale faţă de cetăţean, precum şi stimularea participării active a
beneficiarilor la procesul de luare a deciziilor;
nediscriminarea, accesul la drepturile de asistenţă socială se realizează fără restricţie sau
preferinţă faţă de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, categorie socială, opinie, sex
ori orientare sexuală, vârstă, apartenenţă politică, dizabilitate, boală cronică necontagioasă,
infectare HIV sau apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca
scop ori ca efect restrângerea folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale.
Asistenţa socială, cuprinde serviciile sociale şi prestaţiile sociale acordate în vederea
dezvoltării capacităţilor individuale sau colective pentru asigurarea nevoilor sociale,
creşterea calităţii vieţii şi promovarea principiilor de coeziune şi incluziune socială.
Sistemul de servicii şi prestaţii sociale
Serviciile sociale reprezintă ansamblul de măsuri şi acţiuni realizate pentru a răspunde nevoilor
sociale ale persoanelor, familiilor, grupurilor sau comunităţilor, în vederea prevenirii şi
depăşirii unor situaţii de dificultate, vulnerabilitate ori dependenţă, pentru creşterea
calităţii vieţii şi promovarea coeziunii sociale;
Serviciile sociale pot fi de două tipuri:
- Serviciile sociale primare sunt măsuri şi acţiuni de proximitate şi prevenţie acordate în
comunitate, în scopul identificării şi limitării situaţiilor de risc în care se poate afla la un
moment dat persoana, familia sau grupul.
- Serviciile sociale specializate sunt măsurile de suport şi asistenţă care au ca scop
menţinerea, refacerea sau dezvoltarea capacităţilor persoanei ori familiei, aflată în situaţii
specifice de vulnerabilitate sau de risc de excludere socială, şi sunt acordate de personal
calificat şi specializat.
90
Prestaţiile sociale
Prestaţiile sociale sunt măsuri de redistribuţie financiară destinate persoanelor sau
familiilor care întrunesc condiţiile de eligibilitate prevăzute de lege şi se concretizează în :
alocaţii familiale, ajutoare sociale, indemnizaţii şi facilităţi.
Alocaţiile familiale se acordă familiilor şi au în vedere naşterea, educaţia şi întreţinerea
copiilor iar ajutoarele sociale se acordă persoanelor sau familiilor aflate în dificultate şi ale
căror venituri sunt insuficiente pentru acoperirea nevoilor minime de viaţă, evaluate prin anchetă
socială, precum şi prin alte instrumente specifice.
Indemnizaţiile şi facilităţile se acordă persoanelor pentru favorizarea incluziunii sociale şi
asigurării unei vieţi autonome. Îndemnizaţiile au caracter reparatoriu şi se acordă persoanelor şi,
după caz, familiilor acestora, care au suferit daune în urma unor evenimente sociopolitice sau
legate de catastrofe şi calamităţi naturale, recunoscute prin lege.
Criteriile pe baza cărora se acordă prestaţiile sociale sunt următoarele:
a) evaluarea contextului familial;
b) veniturile solicitantului sau ale familiei acestuia;
c) condiţiile de locuire;
d) starea de sănătate şi gradul de dependenţă.
Finanţarea prestaţiilor şi serviciilor sociale
Asistenţa socială se finanţează, în principal, din fonduri alocate de la bugetul de stat sau
de la bugetele locale.
De la bugetul de stat se asigură:
a) finanţarea prestaţiilor sociale reglementate prin legi speciale;
b) finanţarea programelor de interes naţional,
c) funcţionarea şi administrarea instituţiilor publice cu atribuţii în domeniul asistenţei sociale,
aflate în subordinea Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei;
d) acordarea de subvenţii în vederea dezvoltării serviciilor sociale şi a asigurării funcţionării
acestora;
e) finanţarea în parteneriat a serviciilor sociale pentru asigurarea continuităţii serviciului, în
conformitate cu nevoia socială şi cu principiul subsidiarităţii;
f) finanţarea proiectelor-pilot pentru implementarea programelor din domeniul asistenţei
sociale.
De la bugetele bugetele locale se finanţează:
a) serviciile sociale organizate la nivelul judeţului, al sectoarelor municipiului Bucureşti şi al
municipiului Bucureşti;

91
b) prestaţiile sociale stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene, ale Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, ale consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, ale
municipiilor, ale oraşelor şi ale comunelor sau prin legi speciale, după caz.
De la bugetele consiliilor judeţene se pot asigura finanţarea în parteneriat a serviciilor
sociale dezvoltate la nivelul municipiilor, oraşelor şi comunelor iar de la bugetele locale ale
municipiilor, oraşelor şi comunelor se asigură finanţarea:
a) serviciilor sociale realizate de consiliile locale, singure sau în parteneriat cu formele de
asociere ale societăţii civile;
b) ajutoarelor sociale şi facilităţilor acordate pe plan local.
Pentru finanţarea serviciilor sociale sunt utilizate şi sume provenite din venituri proprii,
din donaţii, sponsorizări sau din alte contribuţii din partea unor persoane fizice ori juridice, din
ţară şi din străinătate, precum şi din alte surse, cu respectarea legislaţiei în domeniu38.

3.6 Asigurările sociale

Asigurările sociale constituie acea parte a relatiilor social-economice băneşti cu ajutorul


cărora în procesul repartitiei Produsului Intern Brut se formează, se repartizează, se gestionează
si se utilizează fondurile băneşti necesare ocrotirii obligatorii a salariaţilor şi pensionarilor din
toate domeniile de activitate.
Asigurările sociale cuprind un sistem de ocrotire, de protectie şi de ajutorare a
cetăţenilor activi, a pensionarilor şi a membrilor lor de familie, acordat de către stat care constă
în: asigurări de sănătate, indemnizatii de şomaj, ajutoare de deces, pensii, trimiteri la odihnă,
la tratament balnear, prestaţiile de maternitate, asigurările pentru accidente de muncă şi
boli profesionale, etc.
Prin asigurările sociale se iau măsurile corespunzătoare pentru prevenirea
îmbolnăvirilor, refacerea si întărirea sănătătii, precum si pentru asigurarea unui trai decent celor
care şi-au pierdut capacitatea de muncă din cauza bolii, accidentelor, a atingerii unei anumite
limite de vârstă etc. si a celor care nu au sustinători legali.
În cadrul asigurărilor sociale, intră cu titlu de prestaţii noncontributive şi drepturile
acordate: invalizilor, văduvelor şi orfanilor de război, veteranilor de război, foştilor deţinuţi
politici, eroilor martiri, urmaşilor şi răniţilor din timpul Revoluţiei din 1989, magistraţilor
înlăturaţi din justiţie în perioada 1945 - 1952
Trăsăturile asigurărilor sociale sunt următoarele :
- subiectele raportului de asigurare sunt, pe de o parte, persoana fizică (asiguratul), iar, pe de altă
38
Legea nr. 47 din 8 martie 2006privind sistemul naţional de asistenţă socială art.41
92
parte, organizaţia de asigurări prin organismele competente;
- conţinutul raportului de asigurare este alcătuit în esenţă din dreptul asiguratului la primirea
indemnizaţiei de asigurări sociale şi obligaţia corelativă a instituţiei de asigurări de a o plăti, din
obligaţia asiguratului de a vira contribuţia de asigurări sociale, corelativă cu dreptul instituţiei de
asigurare de a pretinde plata contribuţiei (raport juridic de tip comutativ);
- raportul de asigurare se naşte, ca regulă, ex lege, neavând la bază voinţa subiectelor sale;
- conţinutul raportului de asigurare constă, în principal, în furnizarea unor prestaţii ce reprezintă
venituri de înlocuire a câştigului profesional (salariu, alte forme de venit profesional).
Sistemul asigurărilor sociale
Aplicarea în practică a politicii sociale a statului în România a contribuit la cristalizarea şi la
perfectionarea pe plan national a unui sistem de asigurări sociale.
Acest sistem cuprinde ansamblul organizat al formelor de asigurări sociale prin care sunt ocrotiti
lucratorii din unitătile de stat, mixte, private, membrii cooperativelor meşteşugăreşti, agricultorii,
avocatii, slujitorii cultelor, personalul casnic si de îngrijire a blocurilor de locatari, pensionarii si
membrii lor de familie.
Cuantumul fondurilor asigurărilor sociale de stat depinde, în principal, de mărimea veniturilor
realizate de personalul încadrat în muncă, deoarece entităţile economice şi instituţiile publice
plătesc contribuţiile pentru asigurările sociale în funcţie de aceste venituri.
Sursele de constituire a veniturilor pentru bugetul asigurărilor sociale sunt:
 Contribuţiile pentru asigurările sociale
 Contribuţiile diferenţiate ale salariaţilor şi pensionarilor care beneficiază de tratament balnear şi
odihnă prin sistemul asigurărilor de stat.
 Contributiile pentru constituirea fondului de şomaj, al ajutorului de integrare profesională si a
alocatiei de sprijin (1%)
 Alte venituri
 Contributia pentru pensia suplimentară

Contribuţiile pentru asigurările sociale se calculează asupra fondului total de salarii


folosit de către entităţile economice, în care se cuprind :
- salariile acordate personalului angajat (personal permanent, temporar sau zilier);
- drepturile băneşti pentru concediile legale si suplimentare; salariile cuvenite
lucrătorilor scoşi din productie pentru a urma o şcoală profesională si cele care se acordă elevilor
şcolilor profesionale pentru perioada de practică în productie; onorariile plătite speciali tilor
pentru expertizele efectuate; sporurile de salarii (sporul pentru vechimea în muncă, pentru
conditii nocive de muncă sau periculoase, pentru munca prestată suplimentar peste programul de
93
lucru, sporul pentru munca de noapte etc.);
- indemnizatiile de conducere;
- sumele prevăzute a se acorda din fondul de participare a personalului la profituri;
- drepturile băneşti ce se acordă personalului în perioada de timp cât îndeplineşte
diferite obligatii de stat si obşteşti;
- premiile ce se acordă personalului în cursul anului (premii pentru realizări deosebite,
pentru economii la materiale, energie, fortă de muncă).
Contributia pentru asigurările sociale nu se datorează si nu se calculează asupra sumelor
reprezentând: drepturile plătite asiguratilor din fondurile asigurărilor sociale de stat; drepturile
plătite potrivit dispozitiilor legale în cazul desfacerii contractelor de muncă; diurnele de
deplasare, detaşare si indemnizatiile de transferare; drepturile de autor sau de colaborator extern;
salariile pentru executarea de lucrări sau pentru prestarea de servicii pe bază de contracte civile,
pentru alte categorii de lucrări, care nu au la bază contracte de muncă reglementate ca atare prin
legislatia muncii; premiile acordate de unitătile economice din beneficiile realizate; premiile si
recompensele ocazionale individuale acordate pe baza aprecierii conducerii unitătii; încasările
realizate de şcolile profesionale din vânzarea diferitelor obiecte confectionate de elevi;
indemnizatii de încorporare etc.
Nivelul contribuţiilor pentru asigurările sociale de stat este influenţat de cotele
procentuale de contribuţii si de fondul de salarii.
Suma anuală a contributiilor pentru asigurările sociale se determină prin aplicarea cotei
respective asupra fondului total de salarii, pe an, inclusiv impozitul aferent acestuia, folosindu-se
formula:

SC = FS x CP / 100
în care,
SC - suma contributiilor pentru asigurările sociale FS - fondul total de salarii
CP - cota procentuală a contributiilor pentru asigurările sociale

94
3.6.1 Abordarea economică a necesitaţii reconsiderării sistemului de
pensii în România39 (Studiu de caz)
Restructurarea cheltuielilor bugetare, reluarea creditării, constituirea resurselor finaciare
necesare pentru investitii publice, creşterea graduui de absorbţie a fondurilor europene şi
dialogul social sunt provocări majore ale puterii executive in acest an.
Responsabilitatea revine puterii executive care trebuie să promoveze politici bugetare cu efecte
imediate în reducerea cheltuielilor bugetare ca urmare a diminuării veniturilor bugetare. Astfel
diminuarea alocărilor bugetare pe domenii specifice a devenit o prioritate, întărită şi de
instituţiile financiare internaţionale finanţatoare, Fondul Monetar Internaţional, Comisia
Europeană şi Banca Mondială anul trecut. Domeniile care necesită reduceri majore a sumelor
alocate sunt cele legate de salarizarea personalului din sectorul bugetar şi cele care finanţează
sistemul public de pensii. Măsurile de ordin general promovate sunt aşteptate săproducă efecte
prin adoptarea legislaţiei privitoare la restructurarea agenţiilor naţionale40, aplicarea legislaţiei ce
priveţte salarizarea unitară a personalului bugetar41, promovarea legii referitoare la numărul
maxim de personal ce poate fi încadrat în administraţia publică locală şi nu în ultimul rînd
reconsiderarea sistemului public de pensii.
Situaţia actuală, aspecte de analizat
Principiile sistemului public de pensii
Într-o analiză obiectivă a sistemului public de pensii în România trebuie pornit de la principiile
pe baza cărora este organizat şi funcţionează sistemul actual de pensii. Acestea sunt reglementate
în legislaţia specifică42 fiind recunoscut:
principiul unicităţii, potrivit căruia statul organizează şi garantează sistemul public bazat
pe aceleaşi norme de drept;
principiul egalităţii, care asigură un tratament nediscriminatoriu în ceea ce
priveşte drepturile şi obligaţiile prevăzute de lege;
principiul solidarităţii sociale, care presupune că participanţii la sistemul public îşi
asumă reciproc obligaţii şi beneficiază de drepturi pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea
riscurilor sociale prevăzute de lege;

39
Material publicat în vol. Conf. U L B Sibiu, Facultatea de ştiinţe economice ,Internaţional Economic
Conference( IECS2010), “ THE ECONOMIC WORLD*DESTINI : CRISIS AND GLOBALIZATION” Sibiu 13-14mai
2010

40
Legea 329 din 2009
41
Legea 330 din 2009
42
Legea 19 din 17 martie 2000privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale.art.2.

95
principiul obligativităţii, potrivit căruia persoanele fizice şi juridice au, conform legii,
obligaţia de a participa la sistemul public, drepturile de asigurări sociale exercitându-se corelativ
cu îndeplinirea obligaţiilor;
principiul contributivităţii, conform căruia fondurile de asigurări sociale se constituie pe
baza contribuţiilor datorate de persoanele fizice şi juridice, participante la sistemul public,
drepturile de asigurări sociale cuvenindu-se pe temeiul contribuţiilor de asigurări sociale plătite;
principiul repartiţiei, pe baza căruia fondurile realizate se redistribuie pentru plata
obligaţiilor ce revin sistemului public, conform legii;
principiul autonomiei, bazat pe administrarea de sine stătătoare a sistemului public,
conform legii.
Drepturi acordate
În actualul sistem de asigurări sociale se acordă: pensia pentru limită de vârstă,
pensia anticipată. pensia anticipată parţială, pensia de invaliditate şi pensia de urmaş.
Prin sistemul de asigurări sociale se asigură şi alte două categorii de drepturi:
drepturi cu caracter obiectiv ( indemnizaţie pentru incapacitate temporară de muncă, cauzată
de boli obişnuite sau de accidente în afara muncii, boli profesionale şi accidente de muncă,
prestaţii pentru prevenirea îmbolnăvirilor şi recuperarea capacităţii de muncă, indemnizaţie
pentru maternitate, indemnizaţie pentru creşterea copilului sau îngrijirea copilului bolnav şi
ajutor de deces) şi drepturi cu caracter preventiv ( indemnizaţie pentru trecerea temporară în
altă muncă. indemnizaţie pentru reducerea timpului de muncă, ajutoare pentru procurarea de
proteze, produse ortopedice, care nu sunt suportate, potrivit legii, de la asigurările sociale de
sănătate, tratament balnear care nesuportate, de la asigurările sociale de sănătate, etc.)
Elemente de risc
Analiza evoluţiei cheltuielilor publice pentru pensii în ultimi ani, evoluţia acestora în perioada
următoare în acelaşi context, stîrneşte îngrijorare deoarece încă din anul 2006 bugetul
asigurărilor sociale de stat înregistrează deficite anuale majore. Acestea au culminat în anul 2009
cînd s-a înregistrat cel mai mare deficit cu o valoare de aproximativ 1,5 miliarde euro. De altfel
în anul 2009, alocările pentru pensii în România au fost de aproximativ 39 miliarde lei, cea mai
mare categorie de cheltuială publică bugetată, cu o pondere în Produsul Intern Brut de 8. %, cu
tendinţă de creştere în perioada următoare. Estimări recente43 evidenţiază că la nivelul anului
2050, deficitul creat de cheltuielile cu sistemul public de pensii din PIB, dacă sistemului actual
nu este reconsiderat, va ajunge la aproximativ12%
În raport cu efortul bugetar alocat acestui tip de cheltuieli se constată însă că sistemul
public de pensii actual are multiple dezechilibre şi neajunsuri.

43
Idem
96
Dezechilibrul major este între numărul de pensionari şi numărul plătitorilor la bugetul de
asigurări sociale. Numărul total de pensionari în plată în România în noiembrie 2009 era de 5,54
milioane de persoane în timp ce numărul total de plătitori la sistemul public de pensii era de
5,65 milioane de persoane, rezultînd un raport de dependenţă de 0,98 pensionari / 1 plătitor 44.
Dacă raportul va urma acelaşi trend, se estimează o scăderea cu aproximativ16% a numărului de
contribuabili la sistemul public de pensii în perioada 2010 – 2060, în timp ce numărul
pensionarilor din sistemul public va creşte cu peste 15%45.
Un aspect important de luat în analiză este vârsta medie de pensionare, de 54 ani şi 7
luni, scăzută dacă este raportată la vârstele standard de pensionare cerute de legislaţia în
vigoare46. Cauzele reducerii vârstei standard de pensionare se regăsesc în: activitatea în grupe de
muncă, pensionarea pe motiv de invaliditate, îndeplinirea anticipată a stagiului complet de
cotizare, precum şi pensionarii de urmaşi. La aceste cauze se adaugă vârstele reduse, pentru
beneficiarii de pensii speciale, 50 de ani pentru personalul navigant din aviaţia civilă, 55 ani
pentru militari şi personalul MAI, 60 de ani pentru magistraţi şi personalul auxiliar din tribunale
şi curţi de apel.
Aspectul sensibil de analizat cu responsabilitate este creşterea numărului pensionărilor
de invalidate, care suscită întrebări asupra corectitudinii procedurilor urmate. Dacă în anul2001
beneficiau de pensii de invaliditate un număr de 600.000 persoane s-a ajuns la aproximativ
900.000 de pensionaţi de invaliditate în anul 2009, înregistrîndu-se o creştere discutabilă de
50%, cu efecte negative asupra nivelului cheltuielilor publice.
Discrepanţele sesizate pe fondul inechităţii legislative, cu trimitere directă la pensiile
speciale care reglementează diverse privilegii pentru diferite categorii profesionale a creat
diferenţe nejustificate între cea mai mică şi cea mai mare pensie publică. Pentru edificare, la 1
octombrie 2009 cea mai mică pensie în România era de 350 lei, în timp ce pensia specială cea
mai mare ajungea la peste 37.000 lei, adică de peste 100 ori mai mare.Această stare de fapt pune
la îndoială respectarea principiilor prezentate mai sus, reglementate de legislaţia specifică.
Inadvertenţe ale sistemului public de pensii actual
Sistemul public de pensii din Romania este construit pe trei componente funcţionale şi anume:
- pensii de tip contributiv, Pilonul I, constituit din contribuţia a 4,3 milioane de
salariati plus alti contribuabili obligati prin lege sa plateasca CAS. Din care se platesc pensiile
pentru 4,76 milioane de pensionari din prezent. Acest tip de contribuţii CAS, suportat de
salariatii din prezent nu se acumuleaza, nu se investesc, ci sunt folositi doar pentru plata pensiilor
de astazi. Sigur, platitorii de CAS au un drept la pensie, insa legatura dintre volumul de CAS
44
În anul 1990 acest raport era de 2.3/1.
45
Raportul Băncii Mondiale
46
în trimestrul IV 2009 este reglementată la 58 ani şi 8 luni pentru femei, respectiv 63 ani şi 8 luni pentru bărbaţi
97
platit in timpul vietii active si valoarea pensiei nu este proportionala. In functie de cuantumul
contributiilor platite, contributorii acumuleaza un punctaj, iar pensia este egala cu produsul
dintre numarul de puncte acumulate si valoarea punctului. Aceasta din urma este insa stabilita în
functie de starea economiei sau de interese electorale de moment - astfel ca nu exista o
proportionalitate directa intre contributii si pensie.
- pensii pentru agricultori, de tip necontributiv, finanţat de la bugetul de stat pentru
plata pensiilor pentru aproximativ 760.000 de foşti lucratori agricoli. Pensia medie din acest
sistem este in prezent de 308 lei pe lună. Plata tuturor acestor pensii a ajuns anul trecut la circa
2,8 miliarde lei.
- pensiile speciale, pentru aproximativ 160.000 de foste cadre din ministerele de Interne
si Aparare (inclusiv servicii speciale, etc.). Acesti beneficiari au avut un regim contributiv
special fie noncontributiv la sistemul de pensii, fie de contributii in cotă redusă. Anul trecut,
plata acestor pensii a costat bugetul circa 3,7-4 miliarde de lei.
De pensii speciale beneficiaza in prezent şi aproximativ 8.300 de fosti diplomati,
membri ai personalului aeronautic, parlamentari, functionari publici parlamentari, magistrati,
lucratori in instante si de la Curtea de Conturi. Şi pentru aceştia contributiile: au fost reduse,
diferentiate sau chiar zero. Nivelul mediu al pensiei in aceasta categorie este de 6.000-7.000 de
lei lunar (din a caror valoare 70%-80% este suportata de la bugetul de stat, adica neprovenind din
contributii). Exista insa si exceptii, cum ar fi pensii de peste 20.000-30.000 de lei lunar. Anul
trecut, plata acestor pensii a costat bugetul circa 600 de milioane de lei.

Necesitatea reconsiderării sistemului public de pensii, măsuri necesare


În raport cu aspectele semnalate mai sus, reconsidrarea sistemului public de pensii
devine o prioritate, determinată de cauze obiective generate, de factori economici şi sociali.
Acest proces trebuie să aibă în vedere :
 Sustenabilitatea financiară a sistemului public de pensii.
 Eliminarea inadvertenţelor şi discrepanţelor referitoare la contribuţii de la bugetul
asigurărilor sociale, inegalităţile în alocarea resurselor pentru finanţarea pensiilor publice.
 Eliminarea criteriilor discriminatorii pentru unele categorii profesionale, respectarea
principiilor consacrate, reglementate prin lege
 Armonizarea sistemului public de pensii naţional cu practica europeană şi cu
recomandările Uniunii Europene în domeniul pensiilor publice47
 Consolidarea sistemului de pensii private

47
Soluţii, propuse şi acceptate în acordurile de împrumut din anul 2009 cu Fondul Monetar Internaţional, cu Comisia Europeană
şi cu Banca Mondială.
98
Reconsiderarea legislaţiei va trebui să reglementeze subdomenii importante ale sistemului
actual de pensii, după cum urmează:

1. Reglementarea vârstei standard de pensionare


Vîrsta standard este subiectul cel mai disputat pentru că pune în discuţie majorarea
vârstelor de pensionare până în anul 2014 la 60 de ani pentru femei şi 65 de ani pentru bărbaţi, în
concordanîă cu prevederile actuale. Problema suscită discuţii justificate în opinia noastră, dacă la
finalizarea acestei etape, respectiv din anul 2015, vârsta de pensionare pentru femei urmează să
crească gradual (până în anul 2030) de la 60 de ani la 65 de ani. Demersul este fără îndoială
mobilizator dar întrebarea care se pune este dacă el corespunde stării reale a societăţii, dacă nu se
vor reduce cheltuielile publice pentru pensii şi vor creşte cheltuielile pentru şomaj sau cele
pentru sănătate. Alte argumente sunt greu de adus pentru că în Europa, varsta standard de
pensionare este de 65 de ani, (pentru barbati si pentru femei) dar cu o speranţă medie de viaţă
mai ridicata decît in România.
Problema se pune şi pentru pensionarii cu statut special din domeniul apărării naţionale, ordinii
publice şi siguranţei naţionale a căror vârstă de pensionare va urma să crească începînd din anul
2010, de la 55 de ani, la 60 de ani gradual, până în anul 2025 ţi pentru cei din magistratură,
diplomaţie, personal auxiliar din instanţe de judecată, funcţionari publici parlamentari, care vor
beneficia de pensie la vârstele de pensionare stabilite printr-un calendar special48.

2. Finanţarea sistemului unitar public de pensii.


Proiectul noii legi prevede plata contribuţiei de asigurări sociale, în sarcina angajatorilor şi
angajaţilor. Angajatorul va plăti 20,8%, aplicat fondului de salarii brut iar angajatul 10,5%
aplicat salariului brut lunar. În cazul personalului din apărare naţională, ordine publică şi
siguranţă naţională se transferă cei 5% ce se plăteau la bugetul de stat către bugetul asigurărilor
de stat şi se adaugă încă 5,5%. Majorarea cu 5,5% a contribuţiei, se realizează prin creşterea
soldei/ salariului brut astfel încât câştigul net să nu fie afectat.

3. Mod de calcul

48
Magistraţii, personalul auxiliar din instanţe, personal asimilat, de la 60 de ani în prezent, atât femei cât şi bărbaţi:
Femei – 58 ani şi 9 luni;
Bărbaţi – 63 ani şi 9 luni;
Funcţionari publici parlamentari, personal asimilat, de la 65 de ani în prezent atât femei cât şi bărbaţi:
Femei – 58 ani şi 9 luni;
Bărbaţi – 63 ani şi 9 luni.

99
Stabilirea pensiilor se face prin înmulţirea numărului mediu de puncte pe care persoana l-ar fi
realizat pe toată durata de activitate, dacă ar fi plătit contribuţii de asigurări sociale, cu valoarea
unui punct de pensie, stabilită prin lege. Acesta era 732,8 lei în decembrie 2009.
Procedura de stabilire a valorii punctului de pensie, şi anume:
Valoarea punctului de pensie se stabileşte etapizat prin lege.
Până în anul 2020, se va majora anual cu 100% rata inflaţiei, la care se adaugă
50% din creşterea reală a salariului mediu brut, realizate pe anul precedent.
Începând cu anul 2021, valoarea punctului de pensie se majorează anual cu 100% rata
inflaţiei la care se adaugă 45% din creşterea reală a salariului mediu brut, realizate pe anul
precedent. Procentul din creşterea reală a salariului mediu brut, luat in considerare la majorarea
anuală a valorii punctului de pensie, se reduce gradual cu câte 5 % în fiecare an.

4. Recalcularea pensiilor stabilite prin legi speciale, aflate în plată la data introducerii
sistemului unitar de pensii publice.
Prevederea ca în termen de 6 luni de la apariţia noii legislaţii, toate pensiile aflate în plată,
care au fost stabilite pe baza legilor speciale, urmează a fi recalculate utilizând sistemul de
puncte realizat în toată perioada de activitate produce disconfort în condiţiile în care aceste
pensii speciale vor fi diminuate.. Noul cuantum al pensiei, după recalculare, va fi cel care va
rezulta din înmulţirea punctajului obţinut şi valoarea unui punct de pensie, prevăzut de lege
la data finalizării procedurii de recalculare. Plata pensiei, în cuantum recalculat, se va face
din bugetul asigurărilor sociale de stat, începând de la data finalizării procedurii de
recalculare.
Economiile la buget estimate se situează intre 500 si 800 milioane de euro pe an49.

5. Creşterea numărului de contribuabili la sistemul unitar de pensii publice


Principiul obligativităţii şi principiul contributivităţii la sistemul unitar de pensii publice va
trebui să ia în considerare ca toate persoanele care obţin venituri profesionale (liberi
profesionişti, manageri, membri asociaţiilor familiale, etc) să plătească contribuţii la bugetul
asigurărilor sociale de stat.

6. Descurajarea numărului de pensionări anticipate parţiale

49
Date publicate de ZF, cheltuielile totale la nivelul anului 2008 pentru pensii speciale din alocatiile ministeriale se ridicau la circa 725 de
milioane de euro, dintre care cea mai mare parte mergea catre salariatii din Ministerul Apararii si salariatii din Ministerul de Interne. Aceiaţi sursă
arată că la nivelul anului 2008, circa 8.500 de judecatori si de procurori primeau pensii in valoare totala de 66 de milioane de euro.

100
După datele comunicate de Casa Naţională de Pensii, numărul de pensii anticipate parţiale
aflate în plată este de 115.000, tendinţa fiind de creştere. Noul proiect de lege va trebui să
prevadă înăsprirea condiţiilor de acordare a acestui tip de pensii, majorînd penalizarea acordată
la 0,75% pentru fiecare lună de pensionare anticipată faţă de vârsta standard de pensionare.

7. Descurajarea pensionărilor de invaliditate, nejustificate medical.


Noua legislaţie prevede ca documentarul medical completat de medicul curant va fi înlocuit
cu raportul medical de evaluare completat de medicul asigurărilor sociale. De asemenea, se
prevăd reglementări suplimentare, cu termene şi mai ales cu penalizări, la procedura de
expertizare medicală. Legea prevede posibilitatea încheierii de convenţii între casele de pensii şi
spitale, laboratoare, clinici, etc. pentru reverificarea dosarelor medicale la care există suspiciuni.

8. Finanţarea indemnizaţiei de însoţitor pentru pensionarii de invaliditate gradul I


din bugetul de stat.
Indemnizaţia de însoţitor care se acordă pensionarilor de invaliditate gradul I nu reprezintă
o prestaţie de asigurări sociale de natură contributivă, ci una de asistenţă socială. Legea prevede
ca finanţarea acestei indemnizaţii de însoţitor să se facă de la bugetul de stat şi nu de la bugetul
de asigurări sociale de stat, urmând ca plata acestei prestaţii să se facă în continuare, prin casele
de pensii.
Impactul economic preconizat
La nivel macro-economic impactul se cuantifică prin evoluţia numărului de contributori
şi de beneficiari ai sistemulu, astfel:
• Numărul de contribuabili va creşte cu aproximativ 244 mii persoane în 2010 şi 529 mii
persoane în 2020, prin integrarea în sistemul public de pensii a cadrelor militare şi funcţionarilor
publici cu statut special din domeniul apărării naţionale, ordinii publice şi siguranţei naţionale
precum şi prin atragerea de noi contribuabili din categoria liberilor profesionişti, avocaţi şi
personal clerical (culte recunoscute de lege şi neintegrate în sistemul public de pensii).
• Numărul de pensionari se vs reduce cu.253 mii persoane în anul 2010 şi cu .284 de mii
persoane în anul 2020, urmare a măsurilor de modificare a vârstelor de pensionare precum şi de
descurajare a accesului la pensionarea anticipată şi de invaliditate.

Impactul economic, pe termen lung (anul 2020)


1. Reducerea cheltuielilor în cazul pensiei medii de asigurări sociale de stat cu cca.3.747
milioane lei în anul 2010 şi cu cca.23.144 milioane lei în anul 2020.

101
2. Reducerea cheltuielilor cu plata pensiei este de cca.784 milioane lei în anul 2010 şi cu
cca.1459 milioane lei în anul 2020.
3. Veniturile anuale estimate asupra cărora se calculează contribuţiile de asigurări sociale
sunt de cca.6873 milioane lei în 2010 şi cca.11.318 milioane lei în anul 2020.
4. Reducerea cheltuielilor bugetului public consolidat cu cca.2761 milioane lei în anul
2010 şi cu cca.24.119 milioane lei în anul 2020.
5. Creşterea venitului bugetului public consolidat cu cca.152 milioane lei în anul 2010 şi
cu cca.2626 milioane lei în anul 2020.

Impactul preconizat asupra bugetului general consolidat al


propunerilor de modificare a sistemului unitar de pensii publice

Indicatorul 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Reducerea
cheltuielilor - - - - - - - - - -
milioane lei 2761,3 3033,9 3861,7 -4886,8 6712,4 10114,4 12688,5 15352,9 18020,1 20822,1 24118,6
- % in PIB -0,5 -0,5 -0,6 -0,7 -0,9 -1,3 -1,5 -1,7 -1,8 -2,0 -2,1
Cresterea
veveniturilor
milioane lei 152 338 589 894 1117 1360 1605 1840 2065 2306 2626
- % in PIB 0,03 0,06 0,10 0,13 0,15 0,17 0,19 0,20 0,21 0,22 0,23
Sursa:MFP

Concluzii
După anul 1996, cu exceptia perioadei 2005-2007, bugetul asigurarilor sociale a
înregistrat deficit. Efectele crizei economico-financiare au rezonat în acest sector făcînd ca
situatia să devină cu adevarat serioasă. Dacă ne raportăm la gradul de sustenabilitate a sistemului
public de pensii, in anul 2009 cheltuielile cu pensiile au depăşit veniturile încasate din CAS cu
16.9%, iar in 2010 procentul va fi similar, adică pensiile sunt cu 16.9% mai mari decat se
încasează pentru asigurări sociale. Dacă un pensionar primeste in medie o pensie de 675 de lei
lunar, guvernul aacoperă din bugetul de pensii 561 de lei, iar diferenta de 114 lei o ia de la alte
capitole bugetare din bugetul de stat.
Această situaţie este rezultatul politicilor lipsite de realism, tributare unor abordări
sectoriale, promovate de puterea executivă în perioada anterioară, cînd s-a înregistrat crestere
economică.
Fără îndoială că organizaţiile profesionale (UNJR, Asociaţia Ambasadorilor şi Diplomaţilor de
Carieră din România, etc,) vor reacţiona la demersul referitor la reconsiderarea sistemului public
102
de pensii. Motivele invocate pot fi strict juridice cu trimitere la Constituţia României
(neretroactivitatea legii, egalitatea de tratament a cetăţenilor în faţa legii, principiul
nediscriminării,etc.), procedurale prin faptul că nu se îndeplinesc criteriile de tehnică legislativă,
sau că proiectul de lege promovat de Guvern are dispoziţii care contravin, Convenţiei Europene.
Motive de îngrijorare stîrneşte şi faptul că proiectul legii unitare a pensiilor, lasă în afara câteva
instituţii ale statului şi privilegiază altele (armata, poliţia, funcţionarii publici cu statut special din
sistemul penitenciarelor) prin aplicarea unui sistem de recalculare diferit.
O metodă de crestere a pensiilor mici ar putea fi majorarea ajutoarelor sociale, care insa, incalcă
principiul contributivităţii reluat şi in noua lege si care induce neîncredere in sistemul de pensii
de stat. În prezent, exista pensionari cu un stagiu de cotizare de 10-15 ani care primesc pensii de
400-450 de lei, adica foarte putin peste ajutorul social. Situaţia crează nemultumiri pe motiv de
tratament inegal si discriminator.
În acest sens vor trebui puse in balantă, dorinta de protectie sociala cu principiile contributivitatii
şi echităţii.
Dincolo de orice abordare. considerăm că trebuie să primeze evaluarea şi analiza economică
motivat de faptul că sistemul de pensii este dezechilibrat. Deficitul la fondul public de pensii pe
primele doua luni ale anului curent a ajuns la 1,5 miliarde de lei (aproximativ 350 de milioane de
euro 50.
Implementarea Pilonului II de pensii private poate şi trbuie să fie o soluţie. Necesitatea este de
necontestat in contextul demografic si bugetar actual, avînd un cost nesemnificativ in totalul
cheltuielilor publice. Suma totală a contributiilor virate de la bugetul de pensii catre Pilonul II
reprezinta in prezent 0,7% din totalul cheltuielilor bugetului general consolidat si doar 0,24% din
PIB. In plus, rezultatele investitionale obtinute de fondurile de pensii private, au un randament
mediu anual de aproape 18% , aspect ce recomandă stimularea acestui sistem.De altfel, aceasta
recomandare a fost facută şi de institutiile financiare internationale, cu expertiză in domeniu,
cum sunt Banca Mondiala si OECD.
Concluziile sunt evidente, deficitele bugetare ridicate, sistemul de pensii si structuri
administrative generoase comparativ cu ce se poate suporta din buget, duce la situatii care
contravin principiilor dezvoltării durabile. Perspectiva unui stat care nu respectă reguli de bază
din punct de vedere al echilibrului bugetar se poate schimba uşor, spre recesiune. Oricît ar
suplini progresul tehnic ineficienţa de ansamblu a unei societăţi, aspectul de luat în considerare
faţă de tema analizată este că nereconsiderarea sistemului de pensii va duce la imposibilitatea
finanţării.

50
Mihai Seitan, ministrul muncii, familiei şi solidarităţii sociale
103
Romania trebuie să promoveze şi să susţină politici de coeziune socială care să nu
pericliteze ci să se integreze şi să asigure echilibrele macroeconomice in contextul politicilor
bugetare promovate.
Bibliografie:
Badiu A- Sistemul naţional de asistenţă azi, Ed, Agnos 2008
Duverger M. – Finances publiques, Edit. Presse Universitaire de France Paris 1978.
Moşteanu T – Finanţe publice, Ed.Universitară Bucureşti Ediţia aIII-a 2008
Văcărel I., - Finanţele publice Ediţia a VI-a – revizuită şi adăugită, Editura Didactică şi
pedagogică R.A. Bucureşti, 2007.

Site Guvernul României: http://x.gov.ro/presa/integrare/afis-doc.php?idpresa=200


Site Institutul Naţional de Statistică: www.insse.ro;
Site Ministerul Finanţelor Publice: www.mfinante.ro;
Legislaţie incidentă:

3.7 Cheltuielile publice pentru obiective şi actiuni economice

În sistemul cheltuielilor publice un loc important îl ocupă cheltuielile care influenţează


activitatea economică. Aceste cheltuieli sunt destinate finanţării regiilor autonome sau
societătilor comerciale cu capital de stat, privat sau mixt, fermelor si altor operatori economici
care desfăşoară activităţi economice.
Cheltuielile publice pentru obiective şi acţiuni economice reflectă funcţia şi rolul
statului de reglare a proceselor economice si se realizează prin intervenţia acestuia
utilizând forme, metode, tehnici şi instrumente specifice.
În primul rând, cheltuielile publice pentru acţiuni economice sunt îndreptate către
societăţile şi regiile autonome cu capital de stat. În acest sns, sectorul public cuprinde societăţile
comerciale cu capital majoritar de stat, regii autonome, companii naţionale care au obiect al
activitătii productia de bunuri sau prestarea unor servicii de utilitate publică, în care statul
dispune de puterea de decizie.
Sectorul pblic
Sectorul public s-a creat prin înfiinţarea de către stat a unor întreprinderi proprii în
anumite ramuri strategice cu implicaţii asupra suveranităţii naţionale sau în ramuri care necesitau
resurse financiare importante (investitii majore), dar ofereau o rentabilitate nesigură şi nu erau
atractive pentru sectorul privat. În aceste conditii, sectorul public a crescut în volum prin:

104
constituirea unor societăţi cu capital de stat, prin nationalizare, prin majorarea participări statului
la capitalul întreprinderilor constituite sau prin achiziţionarea unor acţiuni de la societăţi private
în contul obligaţiilor bugetare neachitate.
Ponderea sectorului de stat în raport cu cel privat este influenţată de forma de
organizare a statului şi de politicile promovate de stat în acest domeniu.
În afara sectorului public statul finanţează şi întreprinderile private. În caz de dificultăti
financiare (perioade de criză), acordă ajutoare financiare sub diverse forme( ex. dobînzi
subvenţionate, împrumuturi, acordare de garanţii, etc.) sau acordă facilităţi fiscale pentru a
stimula dezvoltarea economică (ex.scutiri de impozit pe prfitul reinvestit), sau susţine financiar
anumite sectoare prin instituirea unor cote de impoziare diferenţiate care să încurajeze sau să
descurajeze anumite activităţi.
Ajutoarele financiare acordate de stat către întreprinderile private se prezintă sub
diverse forme. Ele sunt folosite de toate statele cu economie de piaţă, dar importanţa acordată
unei forme sau alteia diferă în funcţie de condiţiile economice- financiare şi sociale din perioada
respectivă.
Ajutoarele financiare ale statului se pot clasifica în directe şi indirecte.
Ajutoarele financiare directe sunt:
-subvenţiile;
-investiţiile;
-împrumuturile cu dobândă subventionată;
-ajutoarele financiare pentru difuzarea de informatii, studii de marketing, --organizarea de
expozitii, tirguri,burse, locuri de munca, etc;
-avansurile rambursabile.
In categoria ajutoarelor financiare indirecte, intră:
-avantajele fiscale (cheltuieli financiare)
-împrumuturile garantate de stat.
Subventiile reprezintă forma cea mai utilizată si cea mai importantă a ajutorului
financiar direct al statului.
Subventia este un ajutor neramburnsabil, acordat unilateral, fără contraprestaţie, dar
conditionat si cu afectare specială pe care statul îl acordă operatorilorilor economici în
dificultate, asigurându-le functionarea în conditiile în care activitatea lor este ineficientă.
Investiţiile reprezintă acele ajutoare financiare pe care statul le efectuează şi prin care
contribuie la dezvoltarea sectorului public si a altor sectoare. Alocările pentru investitii se
realizează având ca obiectiv principal satisfacerea interesului general si nu numai criteriul
obtinerii de profit. Ele nu au caracter permanent, ci se fac în funcţie de necesităţile de realizare
105
de investiţii de importanţă deosebită pentru economia natională.
Împrumuturile cu dobândă subventionată. Din bugetul de stat sau din alte fonduri
speciale se acordă întreprinderilor publice împrumuturi în conditii avantajoase. În cazul când
apar dificultăti financiare temporare, de trezorerie sau legate de restructurare, se acordă de către
stat sau în numele statului, împrumuturi variate. Ele sunt avantajoase pentru că au o dobândă
redusă si termene de rambursare convenabile. Dobânda bonificată permite statului să stabilească
pentru întreprinderile private o dobândă reală inferioară celei practicate de băncile comerciale,
diferenta suportândso bugetul. Credite cu dobânzi subventionate se acordă de stat pentru actiuni
legate de procurarea de ma ini agricole, îngrăşăminte, animale.
Ajutoare financiare de la buget se acordă pentru difuzarea de informatii, prognoze,
studii de marketing, organizare de expozitii. Statul finantează pe seama cheltuielilor bugetare o
serie de actiuni de sprijinire indirectă a exporturilor, punând la dispozitia exportatorilor asistentă
tehnică de specialitate, informatii privind pietele externe, organizează târguri si expozitii.
Avansurile rambursabile reprezintă o formă de ajutor financiar public prin care se
acordă între 20% si 50% din valoarea realizării unor actiuni de prospectare si prezentare în
străinătate a unor produse noi. Acest avans se restituie bugetului de stat din încasările obtinute la
vânzarea în străinătate a noilor produse.
Formele indirecte ale ajutoarelor financiare publice sunt:
Avantajele fiscale acordate de autoritătile publice agentilor economici cu scopul de a
stimula, cointeresa şi incuraja activităţile economice. Ele se mai cunosc si sub denumirea de
cheltuieli fiscale pentru că au un efect financiar asemănător cu subventiile sau alocatiile
bugetare.
Garantarea împrumuturilor bancare
În cazul în care beneficiarul unui împrumut nu îşi onorează obligatia fată de banca creditoare,
statul este obligat să efectueze rambursarea pe seama resurselor bugetare.
Pe lângă cheltuielile publice pentru obiective si actiuni economice resursele financiare publice se
alocă pe domenii distincte cum sunt : cheltuielile publice pentru industrie,transporturi, drumuri,
gospodărie comunală si locuinte sociale; cheltuieli publice pentru agricultură; cheltuieli publice
pentru protectia mediului; cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare

3.8 Cheltuielile pentru servicii publice generale, Ordine publică,


Siguranţă naţională si apărare

În orice stat există instituţii publice care au rolul să asigure functionarea în bune condiţii
106
a administraţiei publice centrale şi locale, care asigură ordinea publică internă, siguranţă
naţională, apărare naţională, etc. Existenta lor reprezintă un răspuns la necesitătile publice de
asigurare a structurilor si aparatului de stat care, prin activitatea specifică, contribuie la
dezvoltarea economică, socială, la desfăşurarea activităţilor în toate domeniile.
Serviciile publice generale satisfac necesităti publice cu caracter indivizibil iar costul lor este
suportat de întreaga societate, în principal pe seama resurselor bugetare.
Autoritatea publică generală se realizează prin institutii ale puterii si administratiei publice
centrale şi locale, în cadrul cărora se cuprind:
 institutia prezidentială;
 institutiile puterii legislative centrale si locale (parlamente, unicamerale sau bicamerale;
 consilii locale, autorităti locale);
 instituţiile puterii judecătoresti;
institutii publice cu rol executiv, centrale si locale (guvern, ministere,prefecturi,
primării, alte institutii);
 institutii de ordine publică în care se cuprind: politia, jandarmeria, securitatea natională;
servicii de informatii, servicii speciale de pază si protectie.
Atributiile aparatului de stat sunt reglementate prin Constitutie si legi speciale care stabilesc
modul de organizare si functionare a diferitelor instituţii administrative, cu rol de ordine şi de
justitie.
Şi această categorie de cheltuieli publice, manifestă tendinţa de creştere de la o perioadă la alta,
mai accentuat în perioade în care structura instituţională a statului suportă transformări şi
adaptări, la perioade scurte de timp iar decizia politică nu ia în cosiderare analiza eficienţei
economice a unor instituţii (agenţii, autorităţi, institute, servicii, etc.).
Factorii care influentează nivelul cheltuielilor pentru servicii publice generale
sunt:
- Numărul si structura aparatului de stat si a institutiilor de ordine publică, care reclamă cheltuieli
importante pentru întretinere si functionare;
- Nivelul salarizării functionarilor publici, a personalului bugetar in general;
- Dezvoltarea economică, socială si urbană care conduce la aparitia unor sarcini si atributii noi,
complexe pentru aparatul de stat, care trebuie sa solutioneze probleme social-economice,
administrative, edilitar-gospodăresti. Formele de administratie trebuie adaptate permanent la
modificările social-economice in conditiile in care, toate statele se confruntă cu o serie de
probleme noi cum sunt: crima organizată, traficul de droguri, terorismul, coruptia, cresterea
tensiunii sociale ca urmare a amplificării somajului, cresterea concentrării populatiei în centrele
urbane, înzestrarea cu
107
echipamente si aparatură informatică, mijloace de transport si alte mijloace tehnice specifice.
Cheltuielile pentru servicii publice generale diferă de la un stat la altul, în functie de
gradul de dezvoltare economico-socială.În România, această categorie de cheltuieli este înscrisă
în bugetul de stat în două pozitii distincte:
Cheltuieli cu autoritătile publice. În cadrul acestora se cuprind cheltuielile pentru: insituţia
prezidenţială, instituţii legislative (Senat, Camera Deputatilor), instituţii judecătoreşti (Ministerul
Justitiei, Curtea Supremă de Justitie, Ministerul Public); autorităti executive si alte structuri ale
autoritătii publice (Secretariatul General al Guvernului, Ministerele si celelalte instituţii de
specialitate ale administratiei publice centrale:
Curtea de Conturi, Curtea Constitutională, Comisia Natională a Valorilor
Mobiliare, Avocatul Poporului s.a.
Cheltuieli cu ordinea publică si siguranta natională. În cadrul acestora se cuprind
cheltuielile cu: politia, jandarmeria, grănicerii, protectia si paza contra incendiilor, penitenciare,
pa apoarte, arhivele statului.
Aceste cheltuieli se înscriu între aproximativ 3% si 8% din totalul cheltuielilor publice si între
1% si 2,8% din P.I.B.
Din punct de vedere al structurii economice, predomină cheltuielile curente de funcţionare care
reprezintă circa 84% din total în cazul autoritătilor publice si chiar 90% în cazul cheltuielilor cu
ordinea publică; cheltuielile de capital reprezintă dotări cu echipamente, constructii ş.a.
Factorii care influentează nivelul acestor cheltuieli sunt: numărul (efectivele) de
salariati, nivelul salariilor, indexările si majorările, mărimea cheltuielilor materiale.
În România, legislaţia privind salarizarea personalului bugetar a suferit modificări în avantajul
unor sectoare, cu influenţă negativă asupra bugetului general consolidat, puse în evidenţă cu
acuitate de criza economico-financiară pe care o parcurge economia şi societatea. Efortul de
elaborare a unei legi unice de salarizare a personalului bugetar are rolul şi poate contribui la
eficientizarea acestui tip de cheltuieli.
Sursa de finantare a cheltuielilor cu autoritătile publice o reprezintă bugetul de stat
sau bugetele locale. În cazul unor ministere sau institutii publice există unele venituri încasate
din activitatea specifică (taxe judiciare de timbru, taxe de timbru, amenzi, taxe consulare) care se
reţin si se utilizează în regim extrabugetar.
O altă sursă o pot reprezenta creditele externe (Ministerul Afacerilor Externe pentru ambasadele
în străinătate, Ministerul Justitiei pentru Cadastru sau pentru Registrul comerţului).
Finanţarea cheltuielilor cu ordinea publică este tot bugetară, dar din 1 991 ea începe să fie
completată cu unele venituri proprii realizate din actiuni specifice (pază militară sau alte prestări
de servicii) sau reţinerea unor procente din amenzile si penalizările încasate, suferind un proces
108
evident de descentralizare în ultima perioadă.
O parte din aceste venituri sunt reţinute ca venituri extrabugetare si servesc la finanţarea
cheltuielilor materiale si de capital, conform normelor legale.
Apărarea naţională reprezintă în fiecare stat o componentă importantă a strategiei de
asigurare a siguranţei naţionale şi, în acelaşi timp, exprimă conţinutul funcţiei externe a statului.
Pentru apărarea naţională se alocă importante resurse financiare. Aceste resurse servesc
întretinerii si functionării armatei nationale, participării la diferite aliante militare, purtării de
războaie sau înlăturării urmărilor acestora, mentinerii de baze militare pe teritorii străine,
ajutoare militare acordate altor tări şi nu în ultimul rînd , în cazul României pentru restructurarea
armatei.
Cheltuielile de apărare sunt de două catagorii: directe şi indirecte.
Cheltuielile de apărare directe, cuprind cheltuielile cu întreţinerea şi dotarea forţelor
armate în tară sau în cadrul bazelor militare din alte tări si se concretizează în achiziţionarea de
bunuri si servicii reclamate de această întretinere, precum si dotarea cu echipament, armament,
tehnică de luptă. Aceste cheltuieli figurează în bugetul Ministerului Apărării Naţionale. În afara
acestora, există si alte cheltuieli militare, finantate din fonduri speciale separate de bugetul de
stat sau există cheltuieli “civile” cu finalitate militară, cuprinse în bugetele altor ministere. De
asemenea, în diferite state există structuri diverse referitoare la aceste cheltuieli (se includ sau nu
pensiile militarilor, se includ uneori cheltuielile cu unităţile de jandarmerie).
Cheltuieli de apărare indirecte sunt considerate cele legate de lichidarea urmărilor
conflictelor militare sau pentru pregătirea unor viitoare actiuni armate: plăti în contul datoriei
publice contractate pentru înzestrarea armatei sau pentru ducerea războaielor; despăgubiri de
război datorate de statele învinse, care au câştigat războiul; cheltuieli de refacere a propriei
economii distruse; plăti de pensii cuvenite orfanilor, invalizilor sau văduvelor de război; cercetări
ştiintifice cu finalitate militară etc.
Cunoaşterea tuturor acestor categorii de cheltuieli şi identificarea lor în ansamblul cheltuielilor
publice ale statelor face posibilă cuantificarea întregului efort financiar de natură militară a
statului.

3.9 Eficienţa economică a cheltuielilor publice

109
În analiza modului în care sunt alocate şi cheltuite resursele financiare publce este
consacrat principiul celor trei E, eficacitate,eficienţă şi economicitate.
Eficacitatea cuantifică gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru o activitate,
raportul dintre efectul proiectat şi rezultatul efectiv obţinut al activităţii.
Eficienţa urmăreşte maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele alocate şi
cheltuite.
Economicitatea are scopul de minimizare a costurilor comparativ cu resursele alocate pentru
atingerea rezultatelor estimate ale unei activităţi, condiţionat de menţinerea calităţii
corespunzătoare a activităţii finanţate.
În practica bugetară, în toate etapele procesului bugetar se impune şi trebuie avută în vedere
analiza eficienţei economice a modului de realizare a cheltuielilor publice.
Analiza se realizează recurgînd la utilizarea următoarelor metode:
analiza cost-beneficiu, care compară costurile diferitelor bunuri sau servicii de utilitate
publică cu rezultatele exprimate în bani ale acestora; ea are o aplicabilitate redusă, datorită
numărului restrâns de “produse” ale serviciilor publice care se pot evalua în bani;
analiza cost-eficacitate presupune compararea costurilor serviciilor publice cu
eficacitatea acestora calculată cu ajutorul diverşilor indicatori. În cazul cheltuielilor publice
pentru sănătate aceşti indicatori ar puiea fi: ani de supravietuire pentru anumite diagnosticări,
număr de îmbolnăviri evitate, grad de recuperare s.a.În acest fel se pot compara diferite metode
de tratament pentru o anumită maladie.
analiza cost-utilitate, care leagă costul unei actiuni de consecinţele ei exprimate în
variabile calitative cum ar fi de exemplu, anii de viată câştigaţi (supravieţuire) ponderaţi cu un
indicator al calitătii vieţii acestor ani.

Cuvinte cheie

cheltuieli publice, cheltuieli administrative, cheltuieli functionale, cheltuieli economice,


coeficient de devansare, securitate socială, politici sociale, principii, asigurări sociale,
asigurări sociale de sănătate, servicii publice generale, ordine publică, apărare, securitate
natională

Intrebări recapitulative

1. Ce sunt cheltuielile publice?

110
2. Care sunt criteriile principale de clasificare a cheltuielilor publice?
3. Detaliati indicatorii de volum si nivel ai cheltuielilor publice.
4. La ce folosesc indicatorii de dinamică ai cheltuielilor publice? Detaliati aceşti indicatori.
5. Care sunt cele mai importante tipuri de cheltuieli publice, potrivit clasificatiei functionale?
Analizati fiecare tip de cheltuială publică, conform acestei clasificatii.

Teste grilă de autoevaluare

1. Cheltuielile publice reprezintă:


a) plăti efectuate de stat pentru îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului,
servicii publice generale, actiuni social-culturale, armată, ordine publică, actiuni
economice;
b) relatii economico-sociale în formă bănească, care se manifestă între sta, pe de o
parte, persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării
resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii functiilor acestuia;
c) relatii ce exprimă un transfer de valoare de la persoane fizice si juridice către stat.

2.Cheltuielile publice pentru actiuni social-culturale cuprind:


a) cheltuieli publice pentru învătământ;
b) cheltuieli publice pentru cultură;
c) cheltuieli publice pentru ordine publică;
d) cheltuieli publice pentru sănătate;
e) cheltuieli publice pentru securitate natională;
f) cheltuieli publice pentru securitate socială.

3. Conform clasificatiei economice de grupare a cheltuielilor publice, acestea se împart în:


a) cheltuieli curente;
b) cheltuieli virtuale si posibile;
c) cheltuieli de capital;
d) cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative;
e) cheltuieli de transfer.

4. După forma de manifestare din cadrul clasificatiei financiare, cheltuielile publice se împart în:
a) cheltuieli cu asigurările sociale;
b) cheltuieli cu apărarea natională;
111
c) cheltuieli cu sau fără contraprestatie;
d) cheltuieli definitive si provizorii;
e) cheltuieli speciale si globale.

5. Indicatorii nivelului cheltuielilor publice, ce se apreciază atât static cât si dinamic sunt:
a) indicele preturilor;
b) volumul cheltuielilor publice;
c) ponderea cheltuielilor publice în PIB;
d) deflatorul PIB;
e) volumul cheltuielilor publice pe locuitor

6. Dinamica cheltuielilor publice exprimă modificările ce intervin în cuantumul şi structura


acestora în decursul unui interval de timp?
a) adevărat;
b) fals.

7. Cresterea nominală absolută a cheltuielilor publice se determină cu ajutorul formulei:


a) C np 1/0 = Cnp 1 4 Cnp 0;
b) Crp 1 = Cnp 1 / Ip1/0;
c) C p/loc = Cp/loc1 - Cp/loc0.

8. Coeficientul de devansare, ce arată corespondentă dintre cresterea


cheltuielilor publice si cresterea PIB, este:
a) gsCpi = gsCpi 1 - gsCpi 0;
b) ecp = (Cp1/0 / Cp0) / (PIB1/0 / PIB0)
c) k = Icp1/0 / IPIB 1/0

9. Factorii demografici, factorii economici, factorii sociali, urbanizarea, factorii militari, factorii
de ordin istoric, factorii politici reprezintă factori care influentează cresterea cheltuielilor
publice?
a) fals;
b) adevărat.

10. Cheltuielile destinate actiunilor social-culturale sunt acoperite din surse interne sau externe,
publice sau private, printre care:
112
a) ajutorul financiar extern;
b) cotizatiile si contributiile suportate de persoane fizice sau juridice;
c) veniturile populatiei;
d) fondurile bugetare;
e) amenzi si penalităti;
f) fondurile proprii ale institutiilor publice;
g) veniturile realizate de institutii social-cultural.

11. Dimensionarea cheltuielilor publice pentru învătământ se face în functie de o serie de


elemente specifice dintre care:
a) contingentele şcolare - număr de elevi, studenţi;
b) costul unitar pe forme de învătământ;
c) norme si baremuri;
d) executia cheltuielilor din anii anteriori;
e) cercetarea stiintifică

12. Începând cu 1 ianuarie 1999 fondurile bugetare pentru învătământul superior îmbracă
următoarele forme:
a) finantare de bază;
b) finantare complementară;
c) finantare aditională.

Teste grilă de evaluare

1. Care dintre următoarele asertiuni sunt adevărate:


a) cheltuielile publice pentru cultură, culte si actiuni cu activitatea sportivă si de tineret au
în structura lor diferite componente; în unele tări ele apar împreună, iar în altele apar sub
forma cheltuielilor pentru “recreare, cultură, culte”;
b) cheltuielile financiare publice destinate culturii, cultelor, actiunilor cu activitatea
sportivă si de tineret contribuie la creşterea calitătii factorului uman;
c) cheltuielile publice pentru culte reprezintă fonduri directionate spre institutiile de plasament
familial.

2. Activitatea desfăsurată de institutiile culturale si artistice se concretizează în:


a) cărti, filme, discuri, picturi;
113
b) concerte, spectacole de teatru;
c) campionate si concursuri sportive;
d) toate cele de mai sus si altele.

3. Sursele de finantare a actiunilor de ocrotire a sănătătii sunt reprezentate de:


d) Fondul Cinematografic;
a) fonduri alocate din buget;
b) cotizatii de asigurări de sănătate;
c) resurse ale populatiei;
d) fondul cinematografic
e) fonduri externe;
f) fondul de pensii.

4. Activitatea de ocrotire a sănătătii se concretizează în mai mult categorii de efecte. Care dintre
următoarele sunt adevărate:
a) efecte politice;
b) efecte istorice;
c) efecte medicale;
d) efecte sociale;
e) efecte economice.

5. Analiza cost-beneficiu de determinare a eficientei economice a cheltuielilor publice constă în:


a) compararea costurilor diferitelor servicii cu rezultatele exprimate în bani ale acestora;
b) compararea costurilor serviciilor cu eficacitatea acestora;
c) integrarea si compararea costului serviciului respectiv în utilitatea acestuia;

6. Cheltuielile publice pentru securitate socială cuprind cheltuieli pentru acordarea de ajutoare,
alocatii, pensii, indemnizatii următoarelor categorii de persoane:
a) salariati;
b) bătrâni;
c) invalizi;
d) handicapati;
e) şomeri;
f) copii;
g) tineri;
114
h) femei;
i) toate cele de mai sus.

7. Politicile sociale ce au ca obiectiv eliminarea sărăciei prin aducerea nivelului veniturilor


tuturor oamenilor săraci până la limita de sărăcie sunt politici de tip A/ tip B si sunt practicate,
cu precădere, în Europa Occidentală/ SUA.

8. Care dintre următoarele principii stau la baza organizării Sistemului public national de
asigurări sociale:
a) unicitatea;
b) garantarea de către stat a drepturilor de asigurări sociale;
c) obligativitatea
d) ocrotirea cetătenilor în toate cazurile si pentru toată perioada pierderii capacitătii de muncă;
e) contributivitatea;
f) egalitatea;
g) scutirea de impozite si taxe a pensiilor;
h) toate cele de mai sus si altele.

9. Suma anuală a contributiilor pentru asigurările sociale se determină folosindu-se formula:


a) Sc = venituri impozabile x cota procentuală a contributiilor pentru
asigurările sociale;
b) Sc = fond total de salarii x cota procentuală a contributiilor pentru
asigurările sociale;
c) Sc = fond total de salarii x impozit pe salarii.

10. Sectorul public cuprinde:


a) întreprinderile cu capital majoritar privat în care decizia apartine patronului;
b) întreprinderile cu capital străin ce beneficiază de anumite facilităti fiscale;
c) întreprinderile cu capital majoritar de stat în care puterea de decizie o detine statul.

11. Care dintre următoarele afirmatii sunt false:


a) principalele forme directe de finantare a cheltuielilor pentru obiective si actiuni economice
sunt:
subventiile; investitiile; împrumuturile cu dobândă subventionată; ajutoarele financiare pentru
115
difuzarea de informatii; avansurile rambursabile;
b) avantajele fiscale oferite agentiilor economici au ca scop destimularea activitătii acestora;
c) avansurile rambursabile oferite de stat pentru investitii de interes national reprezintă o formă
de ajutor financiar public direct.

12. Serviciile publice generale satisfac necesităti publice cu caracter indivizibil si costul lor este
suportat de întreaga societate, în principal pe seama resurselor bugetare. Drept urmare, ce
cuprind autoritătile publice generale:
a) institutia prezidentială; organele puterii judecătoreşti;
b) organele executive centrale si locale;
c) organele puterii legislative centrale si locale;
d) politia, jandarmeria, securitatea natională, serviciul de informatii, servicii speciale de
pază si protectie.

13. Cheltuielile indirecte de apărare cuprind: cheltuielile cu întretinerea fortelor armate în tară
sau în cadrul bazelor militare din alte tări, dotarea cu echipament, armament, tehnică de luptă.
a) adevărat;
b) incorect.

Aplicatii propuse pentru rezolvare

1. Pe baza datelor de mai jos să se analizeze din punct de vedere


structural cheltuielile publice totale.
Cheltuieli publice Valoare( miliarde lei)

a. Cheltuieli publice pentru actiuni 72960


social-culturale, din care:
Cheltuieli publice pentru învătământ 32832
Cheltuieli publice pentru cultură 2918
Cheltuieli publice pentru sănătate 21888
Cheltuieli publice pentru securitate 15322
socială

b. Cheltuieli publice pentru apărare 95760


116
c. Cheltuieli publice pentru activităti 82080
economice

d.Cheltuieli publice aferente datoriei 114000


publice

e. Alte cheltuieli publice 91200


Total cheltuieli publice

2. Se dau următorii indicatori de analiză macroeconomică:


Indicatori Anul n Anul n+1
Produsul Intern Brut 1200500 1690030
miliarde lei - preturi curente
Indicele preţurilor constante 457800 682000
Anul n = 100
Populaţiaioane locuitori 45 48

Să se determine:
-total cheltuieli publice ;
-modificarea nominală absolută si relativă a cheltuielilor publice generale;
-modificarea reală absolută si relativă a cheltuielilor publice generale;
-modificarea nominală si reală, absolută si relativă, a volumului mediu al cheltuielilor publice
generale pe locuitor;
-modificarea nominală absolută a ponderii cheltuielilor publice în PIB;
-coeficientul de devansare a cheltuielilor publice.

Temă de casă

1.Indicatori de analiză ai evoluţiei cheltuielilor publice ( cu studiu de caz pentru o perioadă la


alegere);
2.Factori ce influenţează nivelul cheltuielilor publice ( cu studiu de caz pe domenii specifice);
3.Necesitatea clasificării cheltuielilor publice;
4.Influenţa politicilor sociale asupra nivelului cheltuielilor publice;
5.Rolul cheltuielilor publice pentru obiective şi acţiuni economice în economia de piaţă;
6.Influenţa fondurilor structurale asupra cheltuielilor publice;
117
Bibliografie selectivă

Moldovan.I ,Finanţe publice şi autonomie locală, Ed. Continent, Sibiu 2002


Moldovan.I ,Finanţe publice şi dezvoltare regională, Ed. ULBSibiu 2008
Moşteanu, T., Finanţe publice: note de curs =I (coordonator) seminar, Ed. Tribuna Economică,
Bucure ti, 2002 Mo=teanu, T., Câmpeanu, Finante publice: teste grilă, Ed.E.M., Stoian, A.,
Tribuna Economică, Bucure ti, 2003 Mo=teanu, T., Buget =i trezorerie publică, Ed. DU, Style,
Bucureşti, 2000
Raportul privind bugetul de stat pe anul 2008, Guvernul României, Ministrul Finantelor Publice

CAPITOLUL IV
RESURSELE FINANCIARE PUBLICE

Motto:

“Impozitele, până la urmă, sunt cotizațiile pe care le plătim pentru


privilegiul de a fi membrii unei societăți organizate.”
Franklin D. Roosevelt

Obiective

Definirea conceptului de resurse financiare publice;


Definirea conceptului de impozite, conţinutul şi clasificarea impozitelor, principiile fiscale;
Analiza impozitelor directe şi indirecte, a convenţiilor de evitare a dublei impuneri;

Competenţe

118
Identificarea factorilor care influentează nivelul resurselor financiare publice;
Cunoaşterea structurii resurselor financiare publice ca elemente de fundamentare a veniturilor
bugetare ;
Însuşirea elmentelor distinctive a impozitelor care influenţează criteriile de clasificare ale
acestora şi problematica generată de instituirea lor ;
Fundamentarea sistemului fiscal pe tipuri de impozite ;

Rezumat

Creşterea volumului resurselor financiare publice a făcut posibilă amplificarea


cheltuielilor publice. Evolutia în corelaţie directă a acestor indicatori este determinată de o
multitudine de factori obiectivi, de natură economică,monetară, sociali, politici, demografici
etc., dar şi subiectivi rezultaţi din ştiinţa sau capacitatea de a aplica politici fiscal-bugetare
adecvate.
În România, resursele financiare publice sunt structurate pe criterii economice, pe surse
de provenienţă, în conformitate cu structura sistemului bugetar. Este funcţional un sistem fiscal
bine conturat, transformat şi modernizat după anul 1990 în condiţiile trecerii economiei
româneşti de la economia socialistă centralizatătă la economia de piaţă. În prezent sistemul fiscal
românesc se află în proces de armonizare cu sistemul fiscal al Uniunii Europene, aflat el însuşi în
proces de reordonare şi de consolidare în condiţiile în care începînd cu data de 1 ianuarie 2007
România este stat membru al acestui organism suprastatal din care fac parte 27 de state
europene.
Potrivit prevederilor cadrului normativ construit51, în România, resursele financiare publice se
constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete: bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi
bugetele altor instituţii cu caracter autonom, care concură la asigurarea echilibrului economic în
general a celui financiar în special.

4.1 Categorii de resurse financiare publice şi factorii care


influenţează nivelul acestora

51
Legea 500/2002 privind finanţele publice
119
Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societătii este necesară constituirea unor
importante resurse financiare publice la dispoziţia autorităţilor publice centrale şi locale pe
seama prelevării la bugetul general consolidat a unei părţi din produsul intern brut.
Fondurile respective se constituie prin transferul de valoare, de putere de cumpărare de la
plătitorii de obligaţii bugetare către diversele instituţii ale administraţiei de stat, centrale si
locale.
Are loc o circulaţie de fluxuri de resurse băneşti în dublu sens - către şi de la bugetul general
consolidat - ceea ce generează relaţii economico-sociale specifice între participanţii la acest
proces.
Aceste relaţii se constitie, într-o primă etapă, între participanţii la procesul de încasare a
fondurilor de resurse financiare publice care pot fi: operatorii economici indiferent de forma de
proprietate care desfăşoară activitatăţi cu scop lucrativ, diferite entităţi economice si membrii
societătii luati în mod individual, ca cetăteni ai statului care realizează venituri, pe de o parte, si
colectivitatea reprezentată prin stat, pe de altă parte;

În următoarea etapă, relaţiile se constituie între stat, şi beneficiarii fondurilor băneşti


publice: operatorii economici, institutii publice, personal bugetar, membrii ai societătii luaţi în
mod individual ca beneficiari ai sistemului de asistenţă socială, pensii, alocatii pentru copii,
ajutoare, burse şi alte indemnizatii, etc.
Resursele financiare publice, odată constituite, devin elemente ale bogăţiei unei naţiuni,
avînd un rol deosebit în consolidarea acesteia alături de celelalte resursele materiale, umane,
valutare, informaţionale, etc..
Resursele financiare publice reprezintă totalitatea mijloacelor băneşti necesare
realizării obiectivelor economice şi sociale într-un interval de timp determinat. Ele includ,
resursele administraţiei centrale şi locale de stat, resursele asigurărilor sociale de stat şi
resursele instituţiilor publice cu caracter autonom.
Creşterea sau descreşterea volumului resurselor financiare publice influenţează evoluţia
cheltuielilor publice.
Relaţiile care apar în procesul constituirii si repartizării resurselor financiare publice
sunt prin natura lor relaţii economice, legate indisolubil de repartiţia produsului intern brut. Din
această perspectivă, operatorii economici, entităţile economice în general sunt parte a unui mediu
de care sunt influenţate şi pe care pot să-l influenţeze. Diferitele componente ale acestui proces
de constituire a resurselor financiare publice, ponderea lor diferită ( cotele de prelevare
obligatorie), consecinţele utilizării lor, influenţează deciziile care se iau la nivelul operatorilor
economici. În acest sens, componenta fiscală îşi pune o amprentă semnificativă asupra activităţii
120
acestora. Implicatiile fiscale se manifestă, prin intermediul prelevărilor obligatorii de natura
impozitelor, al taxelor şi a diverselor contribuţii .

Venituri publice, venituri bugetare


Veniturile bugetare sunt venituri de natură publică, dar între ele şi veniturile publice nu se poate
pune semnul egalitătii. Veniturile publice au o sferă mai largă de cuprindere, incluzându-le pe
cele bugetare. Veniturile bugetare deţin o pondere majoră în structura veniturilor publice,
mărimea si structura lor influentează într-o măsură substantială mărimea si structura veniturilor
publice. De exemplu, veniturile bugetului de stat, reprezintă acea parte a veniturilor publice ale
statului folosite în scopul îndeplinirii obiectivelor şi programelor.
Veniturile publice, după dictionarul economic, reprezentă totalitatea mijloacelor banesti
pe care autoritatile publice le incasează de la intreprinderi si populatie, in virtutea suveranitatii
fiscale si prin relatii economice, avand ca destinatie acoperirea cheltuielilor publice.
Sursele de provenienţă a veniturilor publice pot fi:
- exploatarea patrimoniului statului, sau activitati economice desfasurate de agentii
economici cu capital de stat care produc bunuri sau furnizează servicii;
- prelevari financiar- fiscale cu caracter obligatoriu;

Categorii de resurse financiare publice


Analizate din punct de vedere al conţinutului lor economic, principalele categorii de resurse
financiare publice sunt:
- prelevările fiscale cu caracter obligatoriu;
- resursele de trezorerie:
- resursele provenind din împrumuturi publice;
- creditele furnizori;
- finanţarea prin emisiune monetară fără acoperire;
- finanţările europene nerambursabile;

Prelevările fiscale cu caracter obligatoriu, respetiv prelevările din impozite, taxe şi


diverse contribuţii, constituie cea mai mare parte a resurselor financiare publice, Volumul
acestora este însă limitat si de cele mai multe ori insuficient. Este bine cunoscut faptul că
încasările din impozite nu pot spori rapid. Măsurile luate de puterea executivă pentru creşterea
veniturilor fiscale se bazează pe modificări ale sistemului fiscal, pe majorarea cotelor de
impunere sau pe instituirea unor noi impozite. Implementarea unor astfel de măsuri, care trebuie
să primească girul puterii legislative, nu se poate realiza pe termen scurt. Ca urmare se apelează
121
la alte categorii de resurse pentru a acoperi necesarul de resurse la un moment dat. Recurgerea la
alte surse de finanţare a cheltuielilor publice decît cele fiscale sunt determinate de maturitatea şi
gradul de predictibilitate al politicilor fiscal-bugetare promovate de puterea executivă.

Resursele de trezorerie intervin pentru acoperirea temporară a deficitului curent al


bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale, pentru acoperirea golurilor de casă înregistrate
la bugetele locale şi a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale.
Pentru asigurarea concordanţei între nivelul cheltuielilor şi cel al veniturilor se poate apela la
resurse de trezorerie. Acestea sunt împrumuturi acordate pe
termen scurt din veniturile trezoreriei52 sau contractate pe piaţa de capital, prin emisiunea si
vânzarea unor titluri de stat, certificate de trzorerie, bonuri de tezaur, etc. Resursele de trezorerie
au caracter temporar şi rambursabil, comportând un cost determinat de dobânda aferentă titlurilor
de stat pe termen scurt, precum si de cheltuielile ocazionate de punerea şi retragerea din
circulaţie a înscrisurilor respective.

Resursele financiare provenind din împrumuturi publice se gestionează tot prin


sistemul trezoreriei publice. Împrumuturile publice interne si externe reprezintă un mijloc
frecvent de procurare a resurselor financiare şi de acoperire a deficitului bugetar.

Emisiunea monetară fără acoperire, ca mijloc de finanţare a deficitului bugetar, este


posibilă, dar în acelaşi timp produce efecte negative. Pe de o parte, un nivel ridicat al inflatiei
antrenează o sporire a resurselor fiscale prn creşterea încasărilor din impozitele pe venit si din
impozitele indirecte, în special cele aferente taxei pe valoarea adăugată şi accizelor.
Pe de altă parte, însă, inflaţia determină diminuarea relativă a obligaţiilor de plată ale statului,
îndeosebi în ceea ce priveşte datoria publică, în situatia în care rata dobânzii la împrumuturile de

52
Prin O U G nr. 51 din 16.o6.2010 privind reglementarea unor măsuri pentru reducerea unor arierate din economie, motivat de
volumul mare al plăţilor restante pe care le au unităţile administrativ-teritoriale către operatorii economici care prestează servicii şi
lucrări de interes public local,Ministerul Finanţelor Publice este abilitat să acorde împrumuturi unităţilor administrativ-teritoriale
din veniturile obţinute din privatizare. Dobînda este de 6,25%, cu termen de rambursare de maximum 5 ani, cu o perioadă de graţie
de un an, în limita sumei totale de 1.500.000 mii lei.

Sumele acordate cu titlu de împrumut vor avea un regim restrictiv de utilizare find utilizate exclusiv pentru:

a) stingerea obligaţiilor fiscale restante ale operatorilor economici furnizori de bunuri, servicii sau lucrări ai unităţilor administrativ-
teritoriale, inclusiv ale operatorilor economici care prestează serviciul public de producere, transport şi distribuţie a energiei termice
în sistem centralizat;

b) stingerea obligaţiilor fiscale restante ale operatorilor economici care au de încasat sume restante de la operatorii economici care
prestează serviciul public de producere, transport şi distribuţie a energiei termice în sistem centralizat.

122
stat este sub nivelul creşterii anuale a preţurilor. Astfel de avantaje sunt, însă, contracarate de
gravele inconveniente pe care le presupune inflatia, pe plan economic si social.

Finanţări europene nerambursabile


România a beneficiat de finaţări europene prin fondurile de preaderare Phare, ISPA şi
SAPARD. Din poziţia de stat membru cu drepturi depline al Uniunii Europene, România
participă la Politica de Coeziune, de Convegenţă, la Politica Agricolă Comună şi Politica
Comună de Pescuit promovată de Uniunea Europeană. Pentru susţinerea acestor politici, din
bugetul Uniunii Europene, în perioada de programare 2007-2013, este disponibilă o alocare
financiară de aprox. 30 miliarde euro.
Finanţări europene nerambursabile, prin Fondurile Structurale şi de Coeziune,
identificate ca instrumente financiare prin care Uniunea Europeană, finanţează proiecte care
vizează eliminarea disparităţilor economice si sociale intre regiuni, in scopul realizării coeziunii
economice si sociale.

123
Pentru România în perioada de programare sunt accesabile următoarele fonduri:
Fondul European de Dezvoltare Regională , prin care se finanţează dezvoltarea
economică durabilă la nivel regional si local prin mobilizarea capacităţilor locale şi
diversificarea structurilor economice.
Fondul Social European, înfiinţat cu scopul de a contribui la sporirea adaptabilitatii
forţei de muncă şi a intreprinderilor, creşterea accesului pe piaţa fortei de muncă,
prevenirea somajului, sprijinirea incluziunii sociale a persoanelor dezavantajate si
combaterea discriminãrii.
Fondul de Coeziune, prin care se finanţeazã proiecte în domeniul protecţiei mediului si
reţelelor de transport transeuropene, proiecte in domeniul dezvoltării durabile precum si
proiecte care vizează imbunătăţirea managementului traficului aerian şi rutier,
modernizarea transportului urban.
Obiectivele prioritare ale Fondurilor Structurale pentru perioada 2007-2013 sunt:
Convergenta, Competitivitate regionala si ocuparea fortei de munca si Cooperare
teritoriala europeană.
Valoarea Fondurilor Structurale si de Coeziune alocate Romaniei pentru perioada 2007 –
2013 este de 19,668 miliarde Euro din care 12,661 miliarde Euro reprezinta Fonduri
Structurale in cadrul obiectivului de Convergenta, 6,552 miliarde Euro sunt alocate prin
Fondul de Coeziune si 0,455 miliarde Euro sunt alocate obiectivului Cooperare teritorială
europeană.
Investiţiile din instrumentele structurale aferente Politicii de Coeziune, vor fi completate
cu fondurile Politicii Agricole Comune şi Politicii Comune de Pescuit a UE. Alocările
pentru Romania in perioada 2007-2013 din Fondul Agricol European pentru
Dezvoltare Rurala si Fondul European pentru Pescuit, vor avea un buget de cca. 12
miliarde euro.
Influenţa fondurilor structurale asupra finanţelor publice îmbracă mai multe aspecte, care
privesc:
- finanţarea directă, nerambursabilă a unor cheltuieli publice pe domenii majore de intervenţie:
- finaţarea de la bugetul de stat a unor cheltuieli publice ce privesc: finanţări pe programe
naţionale de dezvoltare asumate;
- cofinanţări obligatorii de la buget pe programe;
- asigurarea contribuţiilor proprii ale instituţiilor publice pe programe.
Programarea financiară s-a realizat în cadrul Programului Naţional de Dezvoltare care
realizaează un tablou general al surselor de finanţare pentru dezvoltare. Alocarea ar trebui utilizate
in perioada 2007-2013 pentru creşterea gradului de convergenţă cu UE, avînd o valoare global
124
estimată de aproximativ 58,7 miliarde Euro. Programarea financiara globala a PND 2007-2013 pe cele
6 priorităţi nationale de dezvoltare ale PND este redată mai jos:

-mil. Euro-
Prioritati PND 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total

P1 Competitivitate 651,48 620,72 793,14 882,76 842,95 761,25 682,12 5.234,43


P2. Infrastructurea de 2.094,99 2.517,48 2.465,25 2.071,29 1.819,84 1.832,20 1.853,75 14.654,79
transport
P3. Mediu 753,18 898,70 1.099,11 1.160,45 1.069,54 810,78 806,23 6.597,98

P4. Resurse umane 711,65 912,51 1.297,08 1.317,59 1.313,22 1.115,85 940,72 7.608,60
P5. Dezvoltare rurala 1.585,56 1.757,72 2.200,96 2.335,49 2.395,08 2.445,15 2.517,37 15.237,32
P6. Dezvoltare regional! 1.294,79 1.280,99 1.397,96 1.336,37 1.342,35 1.344,55 1.342,97 9.339,98
Total 7.091,65 7.988,12 9.253,50 9.103,95 8.782,98 8.309,78 8.143,16 58.673,10
Sursa: MFP (PND2007-2013)

Structura pe surse de finantare a PND 2007-2013 se prezintă după cum urmează:


- Fonduri comunitare - 43%. Repartizarea definitivă a acestora pe cele sase prioritati de dezvoltare
nu a fost decisă prin PND, ci in urma negocierilor cu Comisia Europeana in cursul anului 2006.
- Surse publice nationale,centrale si locale, inclusiv credite de la instituţii financiare internaţionale.
- Surse private 9% , cofinantari private aferente fondurilor comunitare.

Factorii care influenţează nivelul resurselor financiare publice


Evolutia nivelului resurselor financiare publice este determinată de o multitudine de
factori după cum urmează :
Factorii economici, care influenţează evolutia produsului intern brut, sporirea sau
reducerea veniturilor bugetare, ca urmare a creşterii sau descreşterii veniturilor impozabile sau
taxabile.
Factorii monetari sunt reprezentati de credit, dobândă si masa monetară, iar influenta
acestora se transmite prin preturi. În conditiile creşterii generalizate a preţurilor, ca efect al
accentuării fenomenelor inflationiste, se înregistrează si creşterea nominală a profiturilor,
salariilor si a altor venituri impozabile, care se traduce printr-o sporire a veniturilor bugetare
realizate prin perceperea impozitelor directe aferente.
Factorii sociali se manifestă în strânsă legătură cu accentuarea rolului statului în
această directie, prin renunţarea la colectarea unui volum însemnat de resurse pentru satisfacerea
nevoilor cetătenilor în ce priveşte învătământul si educaţia, întreţinerea sau refacerea sănătăţii,

125
protecţia si securitatea socială prin recurgerea la pârghii fiscale (cote reduse de TVA, facilităţi
angajare şomeri, acordare burse profesionale, etc.)
Factorii demografici îşi manifestă influenţa prin sporirea numărului de contribuabili ca
rezultat al creşterii numerice a populatiei ocupate.
Factorii politici de natură fiscală au o influentă deosebită şi apar ca rezultat al deciziilor
macroeconomice care vizează dezvoltarea activitătilor economice în anumite ramuri sau regiuni,
concretizate în creşterea veniturilor personale şi bugetare, în modul de organizare a sistemului
asigurărilor sociale de stat, în ajustarea presiunii fiscale prin renunţarea sau instituirea de noi
impozite si taxe, etc.
Factorii militari îşi fac simţită influenţa lor prin consumul de resurse financiare publice
în situaţii deosebite. Situatiile de conflicte armat, participarea la acţiuni militare în exterior
determină o nevoie suplimentară de resurse bugetare, influenţează susţinerea activităţilor
economice din industri de profil, necesită instituirea unor impozite noi pentru susţinerea
campaniilor militare sau pentru impozitarea veniturilor suplimentare obtinute în timpul sau ca
urmare a războiului.
Factorii de natură financiară reprezintă sinteza influenţelor tuturor celorlalţi factori,
care se concretizează în nivelul veniturilor bugetare mobilizate pentru acoperirea cheltuielilor
publice. În cazul apariţiei deficitului bugetar, în vederea acoperirii sale, statul caută solutii
vizând creşterea volumului resurselor bugetare.
Existenta unei multitudini de factori de influenţă a condus la aparitia unor noi tipuri de resurse
publice, având drept efect diversificarea structurii resurselor financiare.

4.2 Funcţiile sistemului fiscal

Sistemul fiscal este ansamblul impozitelor şi taxelor instituite şi percepute de la


contribuabili într-un areal determinat în limitele unui cadru legislativ aprobat de forurile
competente.
Funcţiile sistemul fiscal sunt următoarele:
- Finanţarea cheltuielilor publice, urmărindu-se obiectivul de randament bugetar. Nivelul
prelevărilor obligatorii este determinat de mărimea cheltuielilor publice. Se pot distinge, din
acest punct de vedere, sisteme fiscale liberale (în care sarcina fiscală suportată de contribuabili
este mai redusă şi implicit, interventia statului prin cheltuielile publice este mai redusă) şi
sisteme fiscale interventioniste, în care statul îşi propune să finanteze mai multe activităti şi are
nevoie de resurse mai mari, mobilizate îndeosebi prin impozite si taxe (dar si prin împrumuturi
sau alte resurse nefiscale).
126
- Redistribuirea veniturilor conform principiului echitătii, care poate fi interpretată în
sensul că impozitele trebuie repartizate cât mai echitabil între contribuabili urmărindu-se şi rolul
acestora de a corecta repartiţia veniturilor primare.
- Stabilizarea activităţilor economice sau corectarea dezechilibrelor în scopuri de eficientă
economică. Impozitul este un instrument de politică economică si poate juca un rol în sensul
stimulării, descurajării sau stabilizării unor comportamente ale operatorilor economici.
În ansamblul măsurilor de aşezare şi percepere a impozitelor (asieta53), pentru
asigurarea eficienţei sistemului fiscal este importantă creerea şi optimizarea unui mecanism
fiscal constituit dintr-un set de instrumente, metode şi tehnici folosite pentru realizarea
funcţiilor sistemului fiscal, în condiţiile respectării principiilor fiscale.
Instituirea impozitelor şi taxelor este justificată de existenţa cheltuielilor publice iar
necesitatea şi obligativitatea prelevării lor la buget este înscrisă în legea fundamentală a
României54, care prevede că :
Cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozite şi prin taxe, la cheltuielile publice, iar stemul
legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale.

4.3 Structura resurselor financiare publice


Analizate prin prisma bugetului general consolidat, resursele financiare publice includ:
- resursele financiare ale bugetului de stat;
- resursele financiare ale bugetului asigurărilor sociale de stat;
- resursele financiare cu destinatie specială;
- resursele financiare ale bugetelor unitătilor administrativsteritoriale, cum sunt:
impozitele, taxele si veniturile nefiscale cu caracter local, cotele si sumele defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat, cotele aditionale la unele venituri ale bugetului de stat si
transferurile cu destinatie specială de la bugetul de stat, la care se adaugă diverse venituri proprii
ale bugetelor locale, inclusiv venituri din capital.

În funcţie de ritmicitatea încasării la buget, resursele financiare publice formează două


categorii de resurse: resurse ordinare sau curente şi resurse extraordinare, incidentale sau
întâmplătoare.
Resursele ordinare sunt acele resurse la care statul apelează în mod obişnuit, în
conditii considerate normale, care se încasează la buget cu o anumită regularitate, la termene

53
Sistemul de aşezare a impozitelor in funcţie de fiecare subiect impozabil, de materia impozabilă şi de impozitul datorat bugetului general
consolidat.
54
Constituţia României art. 56

127
stabilite prin legislaţia specifică. În această categorie se include: veniturile fiscale, contributiile
pentru asigurările sociale de stat, contributiile ce alimentează fondurile speciale si veniturile
nefiscale.
Resursele extraordinare sunt instituite în anumite situaţii deosebite, când veniturile
ordinare sunt insuficiente în raport cu necesitătile de mijloace băneşti ale autoritătilor publice.
Astfel de venituri se mobilizează de către stat pentru înfăptuirea unor obiective considerate a fi
exceptionale. Ele vizează constituirea de fonduri speciale destinate finantării activitătilor
consacrate ieşirii din criză, acoperirii unor dificultăti de mare amploare ca efect al calamitătilor
naturale, acoperirii deficitelor bugetare ş.a.
Veniturile de acest gen se procură pe calea creditului public, adică pe seama angajării
împrumuturilor de stat din ţară sau din străinătate, a certificatelor de trezorerie si a altor forme
ale titlurilor de stat, Veniturile extraordinare pot fi procurate si pe căi monetare, prin recurgerea
la angajarea de împrumuturi de la Banca Natională (sau Centrală) sau prin acoperirea deficitelor
prin emisiunea monetară fără acoperire, ceea ce duce la inflatie.
În structura veniturilor extraordinare se mai includ: ajutoarele si alte transferuri primite din
străinătate, sumele rezultate din lichidarea participatiilor de capital ale statului în străinătate,
precum si sumele provenite din vânzarea unora din bunurile statului aflate în afara granitelor
tării.
În funcţie de provenientă, resursele financiare publice se grupează în resurse interne si
resurse externe.
În ansamblul resurselor financiare ale unui stat, resursele externe sunt, în principal,
împrumuturi de stat externe contractate la institutii financiare internationale, la guvernele altor
tări, la bănci cu sediul în alte state, la orice detinători străini de capitaluri băneşti. La acestea se
adaugă diferitele transferuri externe primite sub forma ajutoarelor nerambursabile de la
organisme internationale sau din partea altor state.
Toate celelalte resurse, de tipul impozitelor, taxelor, contributiilor, veniturilor nefiscale,
împrumuturilor contractate la persoane fizice si juridice din propria tară, altor venituri
exceptionale, sunt considerate a fi resurse de provenientă internă.
În România, resursele financiare publice sunt structurate pe criterii economice, în conformitate
cu structura sistemului bugetar.
Principalele categorii de resurse publice sunt:
I. Resursele bugetului de stat
Venituri curente
Venituri fiscale:
- impozite directe
128
- impozite indirecte
Venituri nefiscale
Venituri din capital

II. Resursele bugetului asigurărilor sociale de stat


Venituri fiscale
Contributia pentru asigurările sociale
Alte contributii
Venituri nefiscale

III. Resursele bugetelor locale


Venituri proprii (fiscale si nefiscale)
Cote si sume defalcat din venituri ale bugetului de stat
Cote aditionale la unele venituri ale bugetului de stat si ale bugetelor locale
Transferuri cu destinatie specială de la bugetul de stat

IV. Resursele bugetelor fondurilor speciale


Fondurile speciale se formează pe baza unor venituri fiscale de tipul contribuţiilor şi taxelor cu
destinatie specială (contributia pentru pensia suplimentară, contributia la fondul pentru plata
ajutorului de şomaj, taxa pentru reabilitare infrastructurii rutiere, fondul pentru mediu, etc.)
precum si din venituri nefiscale stabilita în raport de destinatia fiecărui fond (venituri din
aplicarea unei cote asupra volumului de prime brute în cazul fondului special pentru protejarea
angajatilor).
Fondurile speciale au destinaţie (alocare) specială şi răspund unor nevoi temporare, specifice
fiecărui program de guvernare, şi, de aceea, ele diferă ca număr si destinatie, de la o perioadă la
alta.

4.4 Impozitele – definire şi caracteristici

Impozitele pot fi definite în mai multe moduri, în funcţie de unghiul din care sunt
abordate. O definiţie clasică, în care se pune accentul pe scopul principal al impozitului, de a
asigura resursele necesare acoperirii cheltuielilor publice, defineşte impozitul ca fiind,
“procedeul de repartizare a cheltuielilor bugetare între indivizi, în funcţie de facultăţile lor
contributive”.

129
Într-o altă abordare, impozitul este definit ca vărsămînt obligatoriu, efectuat fără
contraprestaţie, în favoarea administratiei publice, de către persoanele fizice si juridice,
pentru veniturile pe care le obţin sau bunurile pe care le posedă.
O definiţie mai complexă a impozitelor aparţine profesorului C. Tulai în opinia căruia,
“impozitele reprezintă în zilele noastre, obligaţii pecuniare, pretinse în temeiul legii de
către autoritatea publică de la persoanele fizice şi juridice, în raport cu capacitatea
contributivă a acestora, preluate la bugetul statului în mod silit şi fără contraprestaţie
imediată şi folosită de către acesta ca resurse pentru acoperirea cheltuielilor publice şi ca
instrument de armonizare a interesului public cu interesele individuale ale oamenilor”.55

Caracteristicile impozitelor
Oricare ar fi definiţia impozitului, din ea trebuie să se desprindă următoarele
caracteristici principale ale impozitelor:
- Randamentul impozitelor56, prin raportarea la cheltuielile publice care trebuie
suportate de contribuabili pentru administrarea acestora. Analiza raportului cauză şi efect al
impozitului ;
- Caracterul obligatoriu şi de constrângere, prin faptul că impozitele rezultă din
decizia puterii publice şi au scopul de a asigura resursele financiare necesare pentru acoperirea
cheltuielile publice;
- Act de justiţie fiscală, de egalitate în faţa impozitului, în măsura în care repartizarea
cheltuielilor publice este subordonată facultătilor contributive ale persoanelor fizice si juridice;

- Caracterul legal, colectarea resurselor financiare publice pentru finanţarea


cheltuielilor publice se face numai pe baza unui act normativ aprobat de un for legislativ
competent.

4.5 Elementele impozitelor

Pentru ca prin impozite să poată fi realizate obiectivele financiare, economice si sociale


urmărite de către stat la instituirea lor, este necesar ca reglementările fiscale să fie cunoscute si
respectate atât de instituţiile fiscale cu atribuţii de stabilire şi colectare, cât si de contribuabili.

55
C.Tulai,H.Tulai-Probleme actuale ale fiscalitatăţii în Finanţele şi controlul financiar în actualitate, Târgu Mureş, 1998
56
De exemplu, costurile de administrare ale instituirii impozitului pe avere, vehiculat la un moment dat , sunt foarte mari comparativ cu
beneficiile si nu justifica introducerea acestuia. Multe state din Europa care aveau această formă de impozitare au renunţat la ea, din cauza
costurilor ridicate pe care le implica. Mai mult, in Germania acest impozit a fost declarat neconstitutional, fiind considerat o forma de expropiere.

130
Drept urmare, în legislaţia specifică prin care se instituie impozite se precizează persoanele în
sarcina cărora cade plata impozitelor, materia supusă impunerii, mărimea impozitului, termenele
de plată, sanctiunile ce se aplică persoanelor fizice şi/sau juridice care nu-si onorează obligaţiile
fiscale la termenele stabilite, sustrag materia impozabilă de la impunere şi încalcă alte dispoziţii
legale.
Elementele impozitului sunt: subiectul, plătitorul, obiectul impunerii, sursa impozitului, cota
impozitului, asieta, termenele de plată, înlesnirile acordate, sanctiunile.
Subiectul impozabil este persoana obligată direct potrivit legii, să suporte plata unui
impozit sau a unei taxe. Subiectul impozabil poate fi o persoană fizică sau juridică care posedă
bunuri, realizează venituri sau face cheltuieli pentru care legea prevede obligatia plătii unor
impozite si taxe. În mod curent, subiectul impozabil se mai numeşte şi contribuabil.
Plătitorul de impozit este persoana obligată conform legii să efectueze calculul si plata
obligatiei fată de buget. De cele mai multe ori, plătitorul este însuşi subiectul impozabil, dar sunt
şi cazuri în care plătitorul nu este şi subiect (impozitul pe salarii, impozitul pe dividende).
Baza impozabilă desemnează suma sau identifică obiectul impozabil asupra căreia se
aplică o cotă de impozitare pentru a se determina cuantumul impozitului datorat.
Sursa impozitului arată din ce anume se plăteşte impozitul: din venit sau din avere. În
cazul impozitului pe venit, obiectul impunerii coincide în toate cazurile cu sursa. În schimb, la
impozitele pe avere, de regulă impozitul se plăteşte din venitul realizat de pe urma averii
respective si numai arareori acesta diminuează substanta averii propriu-zise.
Cota de impunere se exprimă într-o sumă fixă sau un procent care se aplică asupra
bazei impozabile si cu ajutorul căreia se determină impozitul datorat.
Termenul de plată reprezintă perioada de timp în care se poate plăti impozitul, fiind
prevăzut de lege.
Înlesnirile acordate la plată apar sub forma scutirilor, amânărilor, eşalonărilor,
reducerilor.
Sancţiunile apar atunci când nu se respectă termenele legale de plată a impozitelor sau
atunci când obligaţia de plată este determinată incorect.

4.6 Clasificarea impozitelor

În practica financiară se întâlneşte o diversitate de impozite fiscale şi parafiscale care se


deosebesc prin forma şi prin conţinutul lor.
A.După trăsăturile de fond si de formă, impozitele pot fi grupate în impozite
directe si indirecte.
131
Impozitele directe au caracteristic faptul că se stabilesc nominal în sarcina unor
persoane fizice sau juridice, în functie de veniturile sau bunurile impozabile ale acestora, pe baza
cotelor de impozit prevăzute de lege, subiectul şi plătitorul impozitului fiind acelaşi.
Impozitele directe pot fi grupate în: impozite reale si impozite personale.
Impozitele reale se stabilesc în legătură cu anumite obiecte materiale (pământul, clădiri
civile sau industriale,mijloace de transport, bunuri comercializabile, etc. ) făcându-se abstracţie
de situaţia personală a subiectului impozabil. Se mai numesc şi impozite obiective sau pe produs,
iar în această categorie se include impozitul funciar, impozitul pe clădiri, impozitul pe activităti
industriale, comerciale şi pe profesii liberale.
Impozitele personale se aşează asupra veniturilor sau averii, în strânsă legătură cu
situatia personală a subiectului impozabil, motiv pentru care sunt cunoscute sub denumirea de
impozite subiective. Din această categorie fac parte: impozitele pe veniturile persoanelor fizice,
impozitele pe veniturile societătilor de capital, impozitele pe avere, impozitele pe circulatia
mărfurilor sau a averii, impozitele pe sporul de avere.
Impozitele indirecte se percep cu prilejul vânzării unor bunuri si al prestării unor
servicii, al importului ori exportului, ceea ce înseamnă că ele vizează cheltuielile, respectiv
cheltuirea unor venituri. După forma pe care o îmbracă, impozitele indirecte pot fi grupate în:
taxe de consumatie, venituri de la monopolurile fiscale, taxe vamale, taxe de timbru şi de
înregistrare.
B. Dacă avem în vedere obiectul impunerii, atunci impozitele pot fi clasificate în
impozite pe venit, impozite pe bunuri (impozabile) si impozite pe consum.
C. În funcţie de scopul urmărit de stat la instituirea lor, impozitele pot fi financiare
sau de ordine.
Impozitele financiare sunt instituite în scopul realizării de venituri necesare acoperirii
cheltuielilor statului. Astfel de impozite sunt impozitele pe venit, taxele de consumaţie, etc.
Impozitele de ordine sunt instituite mai ales pentru limitarea efectelor unei anumite
actiuni sau în vederea atingerii unui tel ce nu are caracter fiscal.
D. După frecventa perceperii lor, deosebim impozite permanente ce se încasează
periodic (de regulă trimestrial şi în unele cazuri anual) si impozite incidentale care se instituie si
se încasează cu caracter întîmplător în situaţii speciale.
E. Din punct de vedere al institutiilor care le administrează, distingem: impozite
federale, impozite ale statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federatiei si impozite
locale în statele cu structură federală; impozite ale administratiei centrale de stat si impozite ale
administratiei locale în statele de tip unitar.

132
4.7 Principii fiscale, obligaţii şi creanţe fiscale

Precizarea funcţiilor sistemului fiscal şi a caracteriticilor impozitelor permite punerea în


evidenţă a principiilor fiscale care trebuie să se manifeste în acest domeniu. În funcţie de
respectarea cărora se pot aprecia eficienţa, randamentul şi echitatea sistemului fiscal.
Principiul randamentului
Impozitul este apreciat în functie de randamentul său bugetar. Obiectivul propus este
maximizarea veniturilor bugetare din impozitul instituit pentru un cost dat sau diminuarea
costurilor de administrare raportate la un randament dat.
Principiul simplităţii (al lipsei de arbitrariu).
Impozitul trebuie să fie uşor de administrat, să se bazeze pe prevederi clare, uşor de înteles atît
de către contribuabili cît şi de aparatul de control fiscal. El trebuie să fie calculat, declarat şi
prelevat potrivit unor reguli simple, care să nu dea naştere la niciun arbitrariu.
Principiul flexibilitătii.
Impozitul flexibil se adaptează rapid la necesitătile politicii conjuncturale. În acest context,
flexibilitatea poate fi apreciată ca sensibilitatea bazei de impozitare la evolutia activitătii
economice.
Principiul stabilitătii. Prin acesta se consacră regula potrivit căreia “un impozit bun este un
impozit vechi”. Modificările frecvente ale legislatiei fiscale sunt sursă de ineficacitate şi, în plus,
un impozit vechi este acceptat de către contribuabili. Chiar dacă acest principiu este aparent
contradictoriu cu cel precedent, este de dorit stabilitatea impozitului pentru ai asigura pe
contribuabili împotriva arbitrariului şi pentru a le menţine încrederea în sistemul fiscal.
Stabilitatea impozitelor permite operatorilor economici să ia decizii în condiţiile unei cât mai
mari certitudini şi cu o predictibilitate cît mai mare asupra evoluţiei obligaţiilor bugetare în
perioada următoare.
Principiul echivalentei. Obligaţia fiscală suportată de contribuabil trebuie să fie corelată cu
avantajele pe care aceştia le vor avea prin accesul la bunurile si serviciile publice oferite de stat.
Dacă acceptăm existenţa unei echivalenţe între impozitele plătite şi bunurile şi serviciile publice
de care beneficiază contribuabilii, atunci impozitele ar putea fi interpretate din punct de vedere
strict contabil, o cheltuială. Aceasta ar fi o eroare în condiţiile în care pentru analiză trebuie luate
în considerare şi principiile bugetare.
Dacă, dimpotrivă, nu acceptăm decât într-o mică măsură teoria echivalentei sau dacă suntem în
situatia de a considera că sarcina fiscală suportată de contribuabil depăşeşte valoarea bunurilor si
serviciilor furnizate de stat, atunci impozitul reprezintă mai degrabă o participare la profit a

133
statului si mai putin o cheltuială.
Principiul neutralitătii. Impozitul trebuie să contribuie la o mai bună administrare în economie,
să incite la o gestionare mai bună a activităţilor de către contribuabili. Impozitele trbuie să se
stabilească după reguli unitare pentru toti, fără discriminări directe sau indirecte.
Principiul echităţii, presupune ca contributia fiecăruia la acoperirea cheltuielilor publice
trebuie să se facă în functie de capacitatea sa contributivă. O problemă o reprezintă cuantificarea
corectă a capacităţii contributive care poate fi influenţată de considerente politice, economice,
sociale, morale sau filosofice.
Principiul legalităţii. Impozitele se instituie pe bază de reglementări legale. Acest principiu
trebuie corelat cu stabilitatea, cu simplicitatea si lipsa de arbitrariu astfel încât contribuabilul să
fie întotdeauna sigur că găseşte în normele legale toate elementele de care are nevoie pentru a
determina corect obligatiile de plată faţă de buget.
Impozitele şi mediul de afaceri
În relaţie cu mediul de afaceri care este principalul furnizor de resurse financiare publice,
politicile şi mecanismele fiscale promovate şi aplicate trebuie să urmărească:
 tratamentul nediferenţiat al operatorilor economici, indiferent de forma de proprietate;
 stimularea activităţilor economice prin acordare unor facilităţi (înlesniri) fiscale bine
fundamentate care se justifică raportat la anumiţi factori conjucturali;
 evitarea impunerii de două sau mai multe ori a aceleaşi baze de impozitare;
 încercarea de diminuare a sarcinii (poverii) fiscale ;
 stabilirea unei sarcini fiscale “reale”, prin actualizarea la inflatie a elementelor luate în
calculul profitului impozabil;
 descurajarea unor activităţi sau consumuri;
 aducerea la un nivel cât mai scăzut a evaziunii fiscale.

Evitarea impunerii de două sau mai multe ori a aceleaşi baze de impozitare este o
preocupare care se manifestă şi la nivel international iar rezolvarea ei este dată de încheierea de
convenţii de evitare a dublei impuneri.
În efortul de modernizare a sistemului fiscal, a reconstrucţiei acestuia după evenimentele din
decembrie 1989, trebuie remacate demersurile făcute pentru evitarea impunerilor în cascadă.
Impozitul pe circulatia mărfurilor a fost înlocuit cu taxa pe valoarea adăugată care are specific
faptul că, din punct de vedere al impozitării veniturilor operatorilor economici este afectată
numai valoarea nou creată de aceştia.
De asemenea, reglementările fiscale au urmărit evitarea impunerii multiple a profitului,

134
stabilindu-se că dividendele încasate de la persoane juridice române nu se supun impozitului pe
profit la unitatea care le încasează, deoarece ele se plătesc din profitul net, adică un profit care a
suportat deja impozitul pe profit şi impozitul pe dividende.
Obligaţia fiscală şi creanţa fiscală
Normele de drept aplicabile in sistemul fiscal românesc, obligă operatorii economici,
entităţile economice în general, să plătească impozite, taxe si alte contribuţii. Destinaţia acestor
prelevări obligatorii poate fi: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale sau
bugetele fondurilor speciale.
Obligatia fiscală reprezintă îndatorirea de a plăti la buget, impozitele, taxele si alte
prelevări fiscale reglementate prin lege.
Obligatia fiscală este legală deoarece are la bază acte normative prin care sunt instituite impozite
si taxe.
Creanţa fiscală reprezintă dreptul statului de a percepe, prin instituţii create
special cu atribuţii în domeniul fiscal, impozite, taxe, fiscale şi parafiscale, contribuţii si alte
venituri în contul bugetului statului sau în fonduri bugetare speciale.
În raport cu cele două concepte, obligaţie şi creanţă fiscală se analizează cel de stingere
a obligaţiei fiscale care are loc în momentul în care relatia juridică nu mai există, iar dreptul de
creanţă al statului asupra contribuabilului încetează prin diverse modalităţi.
Modalităţile de stingere a obligatiei fiscale se referă la: plată directă (prin numerar,
virament), compensarea (din plătile exigibile la o anumită scadentă sunt deduse sumele plătite în
plus la buget, la scadentele anterioare), scăderea (în caz de insolvabilitate), anularea (amnistie
fiscală, anulare totală sau partială), prescriptia, darea în plată, executarea silită.
Lista obligaţiilor bugetare, pe seama cărora se realizează veniturile bugetului general
consolidat cuprinde: impozitul pe profit, impozitul pe salarii, impozitul pe dividende, impozitul
pe profitul obtinut din activităti comerciale ilicite, taxa pe valoarea adăugată, accizele si
impozitul pe titeiul si gazele din productia internă, taxa pe jocurile de noroc, taxe vamale, taxe
pentru eliberări de licenţe si autorizaţii de funcţionare, taxa pe activitatea de exploatare a
resurselor minerale, taxa asupra tranzacţiilor cu valori mobiliare, taxa pentru folosirea
terenurilor proprietate de stat, impozit pe clădiri si impozit pe terenuri, taxa asupra mijloacelor
de transport, impozitul pe venitul agricol, taxe de timbru, contributia unitătii la asigurările
sociale, contributia unitătii si a personalului la fondul pentru ajutor de şomaj, contributia
personalului pentru pensia suplimentară, contributia unitătii si a personalului la fondul pentru
asigurări de sănătate, taxa pentru fondul special al drumurilor publice, contributia la fondul
special pentru sănătate, contributia la fondul special pentru modernizarea punctelor de trecere a
frontierei precum si a celorlalte unităti vamale, contributia la fondul special de risc şi accident
135
pentru protectia persoanele handicapate, contributia la fondul special pentru dezvoltarea
sistemului energetic, contributia la fondul special pentru protejarea asiguratilor, contributia la
fondul special pentru pensii si asigurări sociale ale agricultorilor, contributia la fondul cultural
national, contributia la fondul pentru modernizarea turismului, contributia la fondul special al
aviatiei civile, contributia la fondul cinematografic national, etc..
Societatea nu poate exista fără un sistem fiscal adecvat. Eficienţa sistemului fiscal
asigură eficienţa statului. La rândul său, contribuabilul de regulă onest şi cu spirit civic vede în
impozit un rău necesar si consimte la plata acestuia. Atunci când impozitele depăşesc însă
limitele suportabilităţii, când inhibă initiativa sau când incită la revolte sau greve fiscale, suntem
în situatia în care contribuabilii resimt presiunea fiscală care-i apasă, influenţînd comportamentul
fiscal al acestora.

4.8 Tehnicii de colectare a creanţelor fiscale

În România s-a creat cadrul juridic necesar pentru recurgerea la proceduri de colectare a
creanţelor fiscale, de la stabilirea titlului de creanţă la modalităţi de stingere a creanţelor pentru
contribuabilii care nu-şi achită prin conformare voluntară obligaţiile bugetare.
Legislaţia aplicată pînă în anul 198957 a fost abrogată, noua legislaţie specifică58 fiind aprobat în
anul 2003. Prin noua abordare s-a urmărit ca aparatul fiscal să dispună de reguli adaptate la
economia de piaţă pentru colectarea prin executare silită a obligaţiiolr bugetare neachitate prin
conformare voluntară.
Colectarea obligaţiilor fiscale se face în temeiul unui titlu de creanţă sau al unui titlu executoriu,
după caz.59
Titlul de creanţă este actul prin care, potrivit legii, se stabileşte şi se individualizează obligaţia de
plată.
Asemenea titluri pot fi:
• decizia de impunere emisă de organele competente, potrivit legii;
• declaraţia fiscală, angajamentul de plată sau documentul întocmit de plătitor prin care
acesta declară obligaţiile fiscale, în cazul în care acestea se stabilesc de către plătitor, potrivit
legii;
• decizia prin care se stabileşte şi se individualizează suma de plată, pentru creanţele
fiscale accesorii (dobânzi şi penalităţi de întârziere);
57
Decretul nr.221/1960(abrogat de art.116 din OTA.11/1996)cu privire la executarea silita impotriva persoanelor fizice a platii impozitelor si a
taxelor neachitate in termen si a creantelor banesti ale organizatiilor socialiste, precum si cu privire la executarea confiscarii*)publicat în B. Of.
Nr.. 10/ 1 iulie 1960
58
O. G. nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală.
59
Idem ar. 110
136
• declaraţia vamală pentru obligaţiile de plată în vamă pentru statele din afara UE;
• documentul prin care se stabileşte şi se individualizează datoria vamală, inclusiv
accesorii, potrivit legii;
• procesul verbal de contravenţie, pentru obligaţiile privind plata amenzilor
contravenţionale;
• ordonanţa procurorului, încheierea sau dispozitivul hotărârii instanţei judecătoreşti ori
un extras certificat întocmit în baza acestor acte în cazul amenzilor, al cheltuielilor judiciare şi al
altor creanţe fiscale stabilite, potrivit legii, de procuror sau de instanţa judecătorească.

Termene de plată şi ordinea stingerii obligaţiilor fiscale


Stingerea creanţelor fiscale se poate efectua în llimita unor termene stabilite de lege prin
plată, compensare, restituire şi prin executare silită.60
Termenele de plată
Creanţele fiscale sunt scadente la expirarea termenelor specifice pe tipuri de impozite,
reglementate de Codul Fiscal sau de alte legii.
Pentru diferenţele de obligaţii fiscale principale şi pentru obligaţiile fiscale accesorii, stabilite
potrivit legii, termenul de plata se stabileşte în funcţie de data comunicării acestora, astfel:
- dacă data comunicării este cuprinsă în intervalul 1-15 din lună, termenul de plată este până la
data de 5 a lunii următoare;
- dacă data comunicării este cuprinsă în intervalul 16-31 din lună, termenul de plată este până la
data de 20 a lunii următoare.
Pentru obligaţii fiscale eşalonate sau amânate la plată, precum şi pentru accesoriile acestora
termenele de plată se stabilesc prin documentele prin care se acordă înlesnirile respective.
Ordinea stingerii creanţelor fiscale.61
Dacă un contribuabil datorează mai multe tipuri de impozite, taxe, contribuţii şi alte sume
reprezentând creanţele fiscale, iar suma plătită nu este suficientă pentru a stinge toate datoriile,
atunci se sting datoriile acelui tip de creanţă fiscală principală pe care îl stabileşte contribuabilul.
În cadrul tipului de impozit, taxă, contribuţie sau altă sumă reprezentând creanţa fiscală stabilit
de contribuabil, plata se efectuează în următoarea ordine:
- sume datorate în contul ratelor din graficele de plată a obligaţiilor fiscale, pentru care s-au
aprobat eşalonări şi/sau amânării la plată, precum şi dobânzile datorate pe perioada eşalonării
şi/sau amânării la plată şi calculate conform legii;

60
Cap.II din O.G. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala republicata
61
Art. 115 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala republicata
137
- obligaţii fiscale principale cu termene de plată în anul curent, precum şi accesoriile acestora, în
ordinea vechimii;
- obligaţii fiscale datorate şi neachitate la data de 31 decembrie a anului precedent, în ordinea
vechimii, până la stingerea integrală a acestora;
- obligaţii fiscale cu termene de plată viitoare, la solicitarea debitorului.
Orice plată făcută după comunicarea somaţiei în cadrul executării silite va stinge, mai întâi,
obligaţia fiscală stabilită în titlul executoriu.

A.Stingerea creanţelor fiscale prin plată, compensare sau restituire


Stingerea obligaţiilor prin plată
Plata obligaţiilor fiscale se efectuează prin intermediul băncilor, trezoreriilor şi al altor
instituţii autorizate să deruleze operaţiuni de plată.
Plata obligaţiilor fiscale se efectuează de către debitori, distinct, pe fiecare impozit, taxă,
contribuţie şi alte sume datorate bugetului general consolidat, inclusiv dobânzi şi penalităţi de
întârziere.
În cazul stingerii prin plată a obligaţiilor fiscale, momentul plăţii este:
- în cazul plăţilor în numerar, dată înscrisă în documentul de plată eliberat de organele sau
persoanele abilitate de organul fiscal;
- în cazul plăţilor efectuate prin mandat poştal, data poştei, înscrisă pe mandatul poştal;
- în cazul plăţilor efectuate prin decontare bancară, dată la care băncile debitează contul
plătitorului pe baza instrumentelor de decontare specifice, confirmate prin stampilă şi semnătura
autorizată a acestora;
- pentru obligaţiile fiscale care se sting prin anulare de timbre fiscale mobile, data înregistrării
documentului sau a actului pentru care s-au depus şi anulat timbrele datorate potrivit legii.
În documentul de plată plătitorul menţionează în mod obligatoriu actul prin care s-a instituit
obligaţia de plată, numărul şi data acestuia, cuantumul obligaţiei de plată, precum şi organul care
l-a întocmit.

Stingerea obligaţiilor prin compensare


Prin compensare se sting creanţele fiscale ale statului cu creanţele debitorului reprezentând sume
de restituit.
Compensarea se face de instituţia fiscală din oficiu sau la cererea debitorului înainte de
restituirea ori rambursarea sumelor cuvenite acestuia.

138
Compensarea creanţelor debitorului se va efectua cu obligaţii datorate aceluiaşi buget, urmând ca
din diferenţa rămasă să fie compensate obligaţiile datorate altor bugete în următoarea ordine:
a) bugetul de stat;
b) fondul de risc pentru garanţii de stat, pentru împrumuturi externe;
c) bugetul asigurărilor sociale de stat;
d) bugetul naţional unic de asigurări sociale de sănătate;
e) bugetul asigurărilor pentru şomaj.

Stingerea obligaţiilor fiscale prin restituire


Contribuabilii pot cere stingerea raporturilor de drept generate de existenţa unei creanţe
fiscale prin restituire în cazul în care obligaţiile au fost plătite fără existenţa unui titlu de creanţă,
în plus faţă de obligaţia fiscală evidenţiată sau ca urmare a unei erori de calcul sau a aplicării
eronate a prevederilor legale. Pot fi restituite şi sumele de rambursat de la bugetul de stat, cele a
căror drept de restituire este stabilit prin hotărîre a unei institţii judiciare competente, cele rămase
după efectuarea distribuirii în cazul bunurilor vândute la licitaţie sau cele rezultate din
valorificarea bunurilor sechestrate sau din reţinerile prin poprire, după caz, în temeiul hotărârii
judecătoreşti prin care se dispune desfiinţarea executării silite;
Dacă debitorul înregistrează obligaţii fiscale restante, sumele solicitate pot fi restituite numai
după efectuarea compensării. În cazul în care suma de rambursat sau de restituit este mai mare
decât suma reprezentând obligaţii fiscale restante ale debitorului, se va efectua compensarea
până la concurenţa obligaţiilor fiscale restante, diferenţa rezultă restituindu-se debitorului.

B.Stingerea creanţelor fiscale prin executare silită


Condiţii necesare începerii executării silite
Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei de plată.62 Dacă în termen de 15
zile de la comunicarea somaţiei nu se stinge debitul, se continuă măsurile de executare silită.
Somaţia63 este însoţită de un exemplar din titlul executoriu, întocmit pentru fiecare tip de creanţă
fiscală reprezentând impozite, taxe, contribuţii, alte venituri bugetare, precum şi accesoriile
acestora.

62
Art. 145 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedura fiscală republicată
63
Somaţia cuprinde ca elemente principale următoarele:denumirea organului emitent;data la care a fost emisă şi data la care îşi
produce efectele; date de identificare a contribuabilului;numele şi prenumele persoanelor împuternicite ale organului fiscal;termen de depunere a
contestaţiei şi organul fiscal la care se depune acesta;numărul dosarului de executare;suma pentru care sa început executarea silită;termenul în
care cel somat urmează să plătească suma prevăzută în titlul executoriu;indicarea consecinţelor nerespectării acestuia.

139
În cazul în care există debitori care răspund solidar pentru aceeaşi creanţă fiscală, organul de
executare competent emite un singur titlu executoriu, făcând menţiuni despre numele şi
prenumele sau denumirea tuturor debitorilor.
Atunci când este cazul, împreuna cu titlurile executorii se vor transmite şi copii certificate de pe
procesele-verbale de ducere la îndeplinire a măsurilor asiguratorii.
Executarea silită se poate întinde asupra tuturor veniturilor şi bunurilor proprietatea a debitorului,
urmăribile potrivit legii, iar valorificarea acestora se efectuează numai în măsura necesară pentru
realizarea creanţelor fiscale şi a cheltuielilor de executare.
Bunurile supuse unui regim special de circulaţie por fi urmărite numai cu respectarea condiţiilor
prevăzute de lege.
Executarea silită se poate suspenda, întrerupe sau poate înceta în cazurile prevăzute
de lege.
Executarea silită se suspendă64:
a) dacă a fost dispusă de instanţă sau de creditor, în condiţiile legii;
b) la data comunicării aprobării înlesnirii la plată, în condiţiile legii;
c) în cazul în care debitorul, după primirea procesului verbal de sechestru, solicită organul de
executare, în termen de 15 zile de la comunicare, să îi aprobe ca plata creanţelor fiscale să se
facă din veniturile bunului imobil urmărit sau din alte venituri ale sale pe timp de cel mult 6 luni;
d) în alte cazuri prevăzute de lege.
Executarea silită se întrerupe:
a) la data declarării stării de insolvabilitate a debitorului;
b) în alte cazuri prevăzute de lege.
Executarea silită încetează dacă:
a) s-au stins integral obligaţiile fiscale prevăzute în titlul executoriu, inclusiv obligaţiile de plată
accesorii, cheltuielile de executare şi orice alte sume stabilite în sarcina debitorului, potrivit legii;
b) a fost desfiinţat titlul executoriu;
c) în alte cazuri prevăzute de lege.

1. Executareă silită prin poprire


Sunt supuse executării silite prin poprire orice sume reprezentând veniturile şi disponibilităţi
băneşti în lei şi în valută, titluri de valoare sau alte bunuri mobile necorporale, deţinute şi/sau
datorate, cu orice titlu, debitorului de către terţe persoane sau pe care aceştia le vor datora şi/sau
deţine în viitor în temeiul unor raporturi juridice existente.65

64
Art. 148 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală republicată
65
Art. 149 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală republicată
140
În cazul sumelor urmăribile reprezentând venituri şi disponibilităţi în valută, băncile sunt
autorizate să efectueze convertirea în lei a sumelor în valută, fără consimţământul titularului de
cont, la cursul de schimb afişat de acestea pentru ziua respectiva.
Sumele ce reprezintă venituri băneşti ale debitorului persoana fizică, realizarea ca angajat,
pensiile de orice fel, precum şi ajutoarele sau indemnizaţiile cu destinaţie specială sunt supuse
urmării numai în condiţiile prevăzute de Codul de procedură civilă.
Poprirea asupra veniturilor debitorilor persoane fizice sau persoane juridice se înfiinţează de
către organul de executare printr-o adresa care va fi trimisă prin scrisoare recomandată, cu
dovada de primire, terţul poprit, împreună cu o copie certificată de titlul executoriu. Totodată va
fi înştiinţat şi debitorul despre înfiinţarea popririi.
Poprirea nu este supusă validării şi se consideră înfiinţată din momentul primirii adresei de
înfiinţare de către terţul poprit.
După înfiinţarea popririi terţul poprit este obligat:
• să plătească, de îndată sau după data la care creanţa devine exigibilă, organului fiscal,
suma reţinută şi cuvenită, în contul indicat de organul de executare;
• să indisponibilizeze bunurile mobile necorporale poprite, înştiinţând despre acestea
organul de executare;
Adresa de înfiinţare a popririi va cuprinde: denumirea şi sediul organului de executare; numărul
şi data emiterii; denumirea şi sediul sau numele, prenumele şi domiciliul terţului poprit; temeiul
legal al executării silite prin poprire; datele de identificare a debitorului; numărul şi data titlului
executoriu, precum şi organul emitent; natura creanţei fiscale; cuantumul creanţei fiscale pentru
care s-a înfiinţat poprirea, când acesta este mai mic decât cel evidenţiat în titlul executoriu, ca
urmare a stingerii parţiale a debitului; contul în care urmează a se vira suma reţinută; semnătura
şi ştampila instituţiei de executare.

2. Executarea silită a bunurilor mobile


Sunt supuse executării silite orice bunuri mobile ale debitorului, cu excepţiile prevăzute de
lege.66
În cazul debitorului persoană fizică nu pot fi supuse executării silite, fiind necesare vieţii şi
muncii debitorului, precum şi familiei sale:
a) bunurile mobile de orice fel care servesc la continuarea studiilor şi la formarea
profesională, precum şi cele strict necesare exercitării profesiei sau a altei ocupaţii cu caracter
permanent, inclusiv cele necesare desfăşurării activităţii agricole, cum sunt uneltele, seminţele,
îngrăşămintele, furajele şi animalele de producţie şi de lucru;

66
Art. 151 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală republicată
141
b) bunurile strict necesare uzului personal sau casnic al debitorului şi familiei sale,
precum şi obiectele de cult religios, dacă nu sunt mai multe de acelaşi fel;
c) alimentele necesare debitorului şi familiei sale pe timp de două luni, iar dacă
debitorul se ocupă exclusiv cu agricultura, alimentele strict necesare până la noua recoltă;
d) combustibilul necesar debitorului şi familiei sale pentru încălzit şi pentru prepararea
hranei, socotit pentru 3 luni de iarnă;
e) obiectele necesare persoanelor cu handicap sau destinate îngrijirii persoanelor
bolnave;
f) bunurile declarate neurmăribile prin alte dispoziţii legale.
Bunurile debitorului persoană fizică necesare desfăşurării activităţii de comerţ nu sunt exceptate
de la executare silită.
Executarea silită a bunurilor mobile se face prin sechestrarea şi valorificarea acestora, chiar dacă
acestea se afla la un terţ. Bunurile nu vor fi sechestrate dacă prin valorificarea acestora nu s-ar
putea acoperi decât cheltuielile executării silite.
Executarea silită a bunurilor mobile are la bază procesul verbal de sechestru, care cuprinde:
a) denumirea organului de executare, indicarea locului, a datei şi a orei când s-a făcut
sechestrul;
b) numele şi prenumele executorului fiscal care aplică sechestrul, numărul legitimaţiei
şi al delegaţiei;
c) numărul dosarului de executare, data şi numărul de înregistrare a somaţiei, precum şi
titlul executoriu în baza căruia se face executarea silită;
e) sumele datorate pentru a căror executare silită se aplica sechestrul, inclusiv cele
reprezentând dobânzi şi penalităţi de întârziere, menţionându-se şi cota acestora, precum şi actul
normativ în baza căruia a fost stabilită obligaţia de plată;
f) numele, prenumele şi domiciliul debitorului persoană fizică ori, în lipsa acestuia, ale
persoanei majore ce locuieşte împreună cu debitorul sau denumirea şi sediul debitorului, numele,
prenumele şi domiciliul altor persoane majore care au fost de faţă la aplicarea sechestrului,
precum şi alte elemente de identificare a acestor persoane;
g) descrierea bunurilor mobile sechestrate şi indicarea valorii estimative a fiecăruia,
după aprecierea executorului fiscal, pentru identificarea şi individualizarea acestora,
menţionându-se starea de uzură şi eventualele semne particulare ale fiecărui bun, precum şi dacă
s-au luat măsuri spre neschimbare, cum sunt punerea de sigilii, custodia ori ridicarea de la locul
unde se află, sau de administrare ori conservare a acestora, după caz;

142
h) menţiunea ca evaluarea se va face înaintea începerii producerii de valorificare, în
cazul în care executorul fiscal nu a putut evalua bunul deoarece acesta necesită cunoştinţe de
specialitate;
i) menţiunea făcută de debitor privind existenţa sau inexistenţa unui drept de gaj,
ipotecă ori privilegiu, după caz, constituit în favoarea unei alte persoane pentru bunurile
sechestrate;
j) numele, prenumele şi adresa persoanei căreia i s-au lăsat bunurile, precum şi locul de
depozitare a acestora, după caz;
k) eventualele obiecţii făcute de persoanele de faţă la aplicarea sechestrului;
l) menţiunea că, în cazul în care în termen de 15 zile de la data încheierii procesului-
verbal de sechestru, debitorul nu plăteşte obligaţiile fiscale se va trece la valorificarea bunurilor
sechestrate;
m) semnătura executorului fiscal care a aplicat sechestrul şi a tuturor persoanelor care
au fost de faţă la sechestrare. Dacă vreuna dintre aceste persoane nu poate sau nu vrea să
semneze, executorul fiscal va menţiona această împrejurare.
În vederea valorificării organul de executare este obligat să verifice dacă bunurile sechestrate se
găsesc la locul menţionat în procesul-verbal de sechestru, precum şi dacă nu au fost substituite
sau degradate.
În cazul în care executorul fiscal constată că în legătură cu bunurile sechestrate s-au săvârşit
fapte care pot constitui infracţiuni va consemna aceasta în procesul-verbal de sechestru şi vor
înştiinţa instituţiile de urmărire penală.
Executarea silită a bunurilor imobile
Sunt supuse executării silite bunurile imobile proprietate a debitorului.67
În cazul debitorului persoană fizică nu poate fi supus executării silite spaţiul minim locuit de
debitor şi familia sa, stabilit în conformitate cu normele legale în vigoare.
Executorul fiscal care aplică sechestrul încheie un proces-verbal de sechestru iar sechestrul
constituie ipotecă legală.
Pentru bunurile imobile sechestrate organul de executare care a instituit sechestrul va solicita
biroului de carte funciară efectuarea inscripţiei ipotecare, anexând un exemplar al procesului-
verbal de sechestru.
La instituirea sechestrului şi în tot cursul executării silite, organul de executare poate numi un
administrator-sechestru, dacă această măsura este necesară pentru administrarea imobilului
urmărit, a chiriilor, a arendei şi a altor venituri obţinute din administrarea acestuia, inclusiv
pentru apărarea în litigii privind imobilul respectiv.

67
Art. 154 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala republicata
143
Stingerea creanţelor fiscale prin alte modalităţi
Creanţele fiscale urmărite de organele de executare pot fi scăzute din evidenţa acestora în cazul
în care debitorul respectiv se găseşte în stare de insolvabilitate68, conform art.176 din O.G.
92/2003 privind codul de procedura fiscala republicata.
Procedura de insolvabilitate este aplicabilă în următoarele situaţii:69
a) când debitorul nu are venituri sau bunuri urmăribile;
b) când după încetarea executării silite pornite împotriva debitorului rămân debite neachitate;
c) când debitorul a dispărut sau a decedat fără să lase avere;
d) când debitorul nu este găsit la ultimul domiciliu fiscal cunoscut şi la acestea ori în alte locuri,
unde există indicii că a avut avere, nu se găsesc venituri sau bunuri urmăribile;
e) când, potrivit legii, debitorul persoană juridică îşi încetează existenţa şi au rămas neachitate
obligaţii fiscale.
Pentru creanţele fiscale ale debitorilor declaraţi în stare de insolvabilitate, conducătorul
organului de executare dispune scoaterea creanţei din evidenţa curentă şi trecerea ei într-o
evidenţă separată.
În cazurile în care se constată că debitorii au dobândit venituri sau bunuri urmăribile după
declararea stării de insolvabilitate, organele de executare vor lua măsurile necesare de redebitare
a sumelor şi de executare silită.
Pentru creanţele fiscale pentru care s-a declarat starea de insolvabilitate a debitorului, organele
de executare sunt obligate să urmărească situaţia debitorilor pe toată perioada, până la împlinirea
termenului de prescripţie a dreptului de a cere executarea silită, inclusiv pe perioada în care
cursul acesteia este suspendat sau întrerupt. Verificarea situaţiei debitorului se va face cel puţin o
dată pe an, repetându-se, când este necesar, investigaţiile prevăzute de lege.

4.9 Presiunea fiscală

Indiferent de conceptul utilizat, presiune fiscală, povară fiscală sau coeficient fiscal, se
exprimă acelaşi lucru, totalitatea obligaţiilor de natură fiscală achitate la bugetul general
consolidat cu consecinţă directă asupra diminuării veniturilor nete realizate.
Presiunea fiscală se măsoară ca raport între suma prelevărilor bugetare obligatorii (impozite,
taxe, contribuţi) încasate sau estimate a se încasa într-o perioadă anume şi produsul intern brut.
Creşterea presiunii fiscale este legată de extinderea rolului economic si social al statului.
Datorită faptului că prelevările obligatorii sunt sursa fundamentală de acoperire a cheltuielilor
68
Art. 176 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală republicată
69
Idem
144
publice, prelevările obligatorii ş i presiunea fiscală au tendintă de creştere în decursul
timpului ca şi cheltuielile publice. Riscul este ca o presiune fiscală prea mare să descurajeze
contribuabilii să susţină activităţi econimice, să realizeze venituri, să economiseacă şi să
investească.
Impozitele percepute de stat de la operatori economici se constituie în elemente de
presiune fiscală, care este cu atât mai pronunţată cu cât ponderea lor în valoarea adăugată
realizată de aceştia este mai mare.
Presiunea fiscală este resimtită si amplificată indirect si din partea impozitelor indirecte (accize
şi TVA) care, deşi nu sunt suportate de firme, afectează volumul veniturilor şi competitivitatea
prin intermediul preţurilor, cu repercursiuni directe atât asupra numărătorului cât si a numitorului
expresiei care defineşte presiunea fiscală.
Nivelul presiunii fiscale la care este supusă o firmă (PFF) se calculează cu formula:
PFF = Impozite plătite de firmă / Valoarea adăugată de firmă = (Impozit pe profit + CAS +
alte impozite) / Valoarea adăugată de firmă
Presiunea fiscală a firmei depinde, pe de o parte de ponderea fiecărui tip de prelevare în totalul
prelevărilor si respectiv, în valoarea adăugată, iar, pe de altă parte, de mărimea ratei fiecărui tip
de prelevare fiscală.
Atunci când presiunea fiscală depăşeşte anumite limite, randamentul impozitelor si
taxelor scade deoarece se vor manifesta fenomene de rezistenţă la impozite din partea
contribuabililor: rezistenţe în plan politic, abstinenţă fiscală, evaziunea fiscală.
În condiţiile unei presiuni fiscale mari, contribuabilii pot ajunge să deruleze operatiuni care să nu
respecte normele fiscale, contabile sau de altă natură, intrând în sfera evaziunii fiscale. Formele
de manifestare ale evaziunii fiscale au apărut odată cu impozitul, deoarece orice prelevare de
către stat a unor sume de la contribuabili nu poate să nu fie simţită ca o constrângere de către
aceştia din urmă.
Prezentarea presiuneii fiscale a fost realizată de A. Laffer, cu ajutorul unei curbe care îi poartă
numele, potrivit căreia de la un anumit prag orice creştere a presiunii fiscale provoacă o scădere
a sumei prelevărilor obligatorii încasate de puterea publică.
După această curbă, suma prelevărilor obligatorii este o functie crescătoare a ratei presiunii
fiscale, dar numai până la un anumit prag maximal, ce corespunde nivelului maxim al curbei,
după care devine o functie descrescătoare a acestei rate. Aceasta se explică, după Laffer, prin
faptul că prelevările obligatorii foarte mari distrug asieta (modul de aşezare a impozitelor) , aduc
ineficienţă sistemului fiscal.
Curba Laffer

145
Venituri totale

C
Venit maxim

C - cota optimă Cota de


impunere

Curba lui Laffer se împarte în două zone: în zona din stânga, denumită normală si admisibilă,
reducerea asietei prelevărilor obligatorii este inferioară creşterii ratei de presiune fiscală. Pe de
altă parte, în zona din dreapta, denumită zona inadmisibilă, orice creştere a presiunii fiscale nu
este suficientă pentru a compensa reducerea asietei pe care o provoacă, rezultând o diminuare a
sumelor încasate la bugetul general consolidat.
Totuşi, curba Laffer, rămâne o reprezentare pur teoretică care nu permite identificarea cu
exactitate a mărimii pragului de impozitare, la care presiunea fiscală poate fi considerată
excesivă. Acest prag este variabil în funcţie de state si circumstante diferite, astfel încât la o rată
a presiunii fiscale dată un stat se poate afle în stânga sau în dreapta pragului maxim.

4.10 Impozite şi taxe reglementate prin Codul fiscal

Un rol important în eficientizarea sistemului fiscal românesc, după evenimentele din


1989, l-a avut elaborarea şi aprobarea în anul 2003 a codului fiscal70. Prin acest act normativ s-a
stabilit cadrul legal pentru instituirea impozitelor şi taxelor care se constituie venituri la bugetul
de stat şi la bugetele locale, modalitatea de administrare a impozitelor şi taxelor instituite. Sunt
precizaţi contribuabilii obligaţi să plătească impozite şi taxe, precum şi modul de calcul şi de
plată al acestora.
Legislaţia prin care se aprobă codul fiscal reglementează procedura de modificare a
impozitelor şi taxelor, autorizează Ministerul Finanţelor Publice să elaboreze norme
metodologice, instrucţiuni şi ordine în aplicarea codului şi a convenţiilor de evitare a dublei
impuneri.
Prin codul fiscal sunt reglementate, unitar, într-un singur act normativ, următoarele
impozite şi taxe:
1. impozitul pe profit;
70
Legea nr.571din 2003 privind aprobarea codului fiscal
146
2. impozitul pe venit;
3. impozitul pe veniturile microîntreprinderilor;
4. impozitul pe veniturile obţinute din România de nerezidenţi;
5. impozitul pe reprezentanţe;
6. taxa pe valoarea adăugată;
7. accizele;
8. impozitele şi taxele locale.
Pentru asigurarea stabilităţii legislaţiei fiscale este reglmentat în legea de aprobare a codului
fiscal că, acesta: “se modifică şi se completează numai prin lege, promovată, de regulă,
cu 6 luni înainte de data intrării în vigoare a acesteia”şi orice modificare sau
completare a codului fiscal ”intră în vigoare cu începere din prima zi a anului următor
celui în care a fost adoptată prin lege.”71

4.11 Impozitele directe

Impozitul pe veniturile persoanelor fizice

Sunt supuse impozitului pe venit, potrivit prevederilor codului fiscal, veniturile


obţinute din72:
- activităţi independente ;
- salarii, ;
- cedarea folosinţei bunurilor, mobile sau imobile;
- din investiţii financiare, din dividende, din venituri impozabile din dobînzi, din transferul
titlurilor de valoare (din operaţiuni de vinzare cumpărare valută la termen, dinvenituri realizate la
lichidarea unei persoane juridice);
- pensii, care exced suma de 1000 lei lunar ( neimpozabilă);
- unele activităţi agricole (pepiniere pomicole şi viticole,legume cultivate în sere şi solarii,
cultura arbuşti ornamentali etc. ;
- premii şi din jocuri de noroc;
- transferul proprietăţilor imobiliare din patrimoniul personal;
- alte surse ( cîştiuri de la societăţi de asigurări, vniturile persoanelor fizice primite de la curtea
de arbitraj, etc.;

71
Legea nr.571-2003 art.4
72
Idem art.41
147
Cota unică de impozit este de 16% şi se aplică asupra venitului impozabil corespunzător
fiecărei surse de venit, din activităţile prezentate mai sus. Perioada impozabilă este anul fiscal
care corespunde anului calendaristic.

Impozitul pe veniturile din activităti independente


Veniturile din activităţi independente cuprind :
- veniturile din profesii liberale (cabinete medicale, de avocatură, expertiză contabilă, contabil
autorizat, arhitect, etc.);
- veniturile comerciale, respectiv venituri din fapte de comerţ sau din prestarea serviciilor;
- venituri din proprietate intelectuală;
Aceste venituri pot fi realizate atât individual, cât şi sub diferite forme de asociere, fără
a da naştere unei persoane juridice.
Veniturile din activităti independente se determină în sistem real, pe baza datelor din
contabilitatea în partidă simplă condusă de contribuabili ,cu respectarea reglementărilor privitor
la evidenţa contabilă. Se conduc, Registrul-jurnal de încasări şi plăţi, Registrul-inventar şi alte
documente contabile prevăzute de legislaţia în materie.
Venitul net impozabil se calculează ca diferenţă între venitul brut şi cheltuielile aferente
realizării venitului (deductibile).
Venitul brut cuprinde:
a) sumele încasate şi echivalentul în lei al veniturilor în natură din desfăşurarea
activităţii economice;
b) veniturile sub formă de dobânzi din creanţe comerciale sau din alte creanţe utilizate
în legătură cu o activitate independentă;
c) câştigurile din transferul activelor din patrimoniul afacerii, utilizate într-o activitate
independentă, inclusiv contravaloarea bunurilor rămase după încetarea definitivă a activităţii;
d) veniturile din angajamentul de a nu desfăşura o activitate independentă sau de a nu
concura cu o altă persoană;
e) veniturile din anularea sau scutirea unor datorii de plată apărute în legătură cu o
activitate independentă.
Nu sunt considerate venituri brute:
a) aporturile în numerar sau echivalentul în lei al aporturilor în natură făcute la
începerea unei activităţi sau în cursul desfăşurării acesteia;
b) sumele primite sub formă de credite bancare sau de împrumuturi de la persoane
fizice sau juridice;
c) sumele primite ca despăgubiri;
148
d) sumele sau bunurile primite sub formă de sponsorizări, mecenat sau donaţii.
Cheltuielile deductibile aferente veniturilor realizate, pentru a putea fi deduse fiscal,
trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:
a) să fie efectuate în cadrul activităţilor desfăşurate în scopul realizării venitului,
justificate prin documente;
b) să fie cuprinse în cheltuielile exerciţiului financiar al anului în cursul căruia au fost
plătite;
c) să respecte regulile privind amortizarea;
d) cheltuielile cu primele de asigurare să fie efectuate pentru:
1. active corporale sau necorporale din patrimoniul afacerii;
2. activele ce servesc ca garanţie bancară pentru creditele utilizate în desfăşurarea activităţii
pentru care este autorizat contribuabilul;
3. prime de asigurare pentru asigurarea de risc profesional;
Unele cheltuieli au deductibilitate limitată:
a) cheltuielile de sponsorizare, mecenat, precum şi pentru acordarea de burse private,
efectuate conform legii, în limita unei cote de 5% din baza de calcul determinată conform legii.
b) cheltuielile de protocol calculate calculate în limita legală, (2% din diferenţa dintre
venitul brut şi cheltuielile deductibile) ;
c) suma cheltuielilor cu indemnizaţia plătită pe perioada delegării şi detaşării în altă
localitate, în ţară şi în străinătate, în interesul serviciului, în limita a de 2,5 ori nivelul legal
stabilit pentru instituţiile publice;
d) cheltuielile sociale, în limita sumei obţinute prin aplicarea unei cote de până la 2% la
fondul de salarii realizat anual;
e) pierderile privind bunurile perisabile, în limitele prevăzute de actele normative în
materie;
f) cheltuielile reprezentând tichetele de masă acordate de angajatori, potrivit legii;
g) contribuţiile efectuate în numele angajaţilor la fonduri de pensii facultative, în
conformitate cu legislaţia în vigoare, în limita echivalentului în lei a 200 euro anual pentru o
persoană;
h) prima de asigurare voluntară de sănătate, conform legii, în limita echivalentului în
lei a 200 euro anual pentru o persoană;
i) cheltuielile efectuate pentru activitatea independentă, cât şi în scopul personal al
contribuabilului sau asociaţilor sunt deductibile numai pentru partea de cheltuială care este
aferentă activităţii independente;

149
j) cheltuielile reprezentând contribuţii sociale obligatorii pentru salariaţi şi contribuabili,
inclusiv cele pentru asigurarea de accidente de muncă şi boli profesionale, potrivit legii;
k) dobânzi aferente împrumuturilor de la persoane fizice şi juridice, utilizate în
desfăşurarea activităţii, pe baza contractului încheiat între părţi, în limita nivelului dobânzii de
referinţă a Băncii Naţionale a României;
l) cheltuielile efectuate de utilizator, reprezentând chiria - rata de leasing - în cazul
contractelor de leasing operaţional, respectiv cheltuielile cu amortizarea şi dobânzile pentru
contractele de leasing financiar, stabilite în conformitate cu prevederile privind operaţiunile de
leasing şi societăţile de leasing;
m) cotizaţii plătite la asociaţiile profesionale în limita a 2% din baza de calcul
determinată conform alin. (6).
n) cheltuielile reprezentând contribuţiile profesionale obligatorii datorate, potrivit legii,
organizaţiilor profesionale din care fac parte contribuabilii, în limita a 5% din venitul brut
realizat.
Sunt considerate cheltuieli nedeductibile:
a) sumele sau bunurile utilizate de contribuabil pentru uzul personal sau al familiei sale;
b) cheltuielile corespunzătoare veniturilor neimpozabile ale căror surse se află pe
teritoriul României sau în străinătate;
c) impozitul pe venit datorat , inclusiv impozitul pe venitul realizat în străinătate;
d) cheltuielile cu primele de asigurare, altele decât cele recunoscute;
e) donaţii de orice fel;
f) amenzile, confiscările, dobânzile, penalităţile de întârziere şi penalităţile datorate
autorităţilor române şi străine, potrivit prevederilor legale, altele decât cele plătite conform
clauzelor din contractele comerciale;
g) ratele aferente creditelor angajate;
h)dobânzile aferente creditelor angajate pentru achiziţionarea de imobilizări corporale de
natura mijloacelor fixe, în cazul în care dobânda este cuprinsă în valoarea de intrare a
imobilizării corporale, potrivit prevederilor legale;
i) cheltuielile de achiziţionare sau de fabricare a bunurilor şi a drepturilor amortizabile
din Registrul-inventar;
j) cheltuielile privind bunurile constatate lipsă din gestiune sau degradate şi
neimputabile, dacă inventarul nu este acoperit de o poliţă de asigurare;
k) sumele sau valoarea bunurilor confiscate ca urmare a încălcării dispoziţiilor legale în
vigoare;
l) impozitul pe venit suportat de plătitorul venitului în contul beneficiarilor de venit;
150
Normele de venit73
Venitul realizat din unele activităţi independente, cuprinse într-un nomenclator stabilit de
MFP, desfăşurate de către contribuabili individual, se impozitează pe baza normelor de venit care
reprezintă bază de calcul pentru impozitul datorat.
Ministerul Finanţelor Publice elaborează normele care conţin nomenclatorul acestor activităţi
şi precizează regulile pentru stabilirea acestor norme de venit.
Competenţele de aplicare revin Direcţiilor generale ale finanţelor publice teritoriale care au
obligaţia de a stabili şi publica anual normele de venit pentru anumite activităţi înainte de data de
1 ianuarie a anului în care urmează a se aplica normele respective.
Venitul net impozabil din drepturile de proprietate intelectuală se stabileşte prin
scăderea unei cote de 40% din venitul brut ca cheltuială deductibilă şi a contribuţiilor sociale
obligatorii plătite.
În cazul în care veniturile provin din crearea unor lucrări de artă monumentală, venitul net se
determină la fel cu menţiunea că cheltuiala deductibilă este egală cu 50% din venitul brut;

Impozitul pe salarii
Veniturile din salarii reprezintă toate veniturile în bani şi/sau în natură obtinute de o
persoană fizică ce desfăşoară o activitate în baza unui contract individual de muncă. Sunt supuse
impozitării atât salariile primite în cazul unui contract de muncă încheiat pe durată determinată,
cât si nedeterminată. De asemenea, se cuprind în veniturile din salarii: indemnizaţiile pentru
incapacitate temporară de muncă, de maternitate ş i pentru concediul privind îngrijirea
copilului în vârstă de până la 2 ani.
Totodată, legea asimilează notiunii de salariu în vederea impunerii si următoarele categorii de
venituri:
 indemnizatiile acordate ca urmare a desfăşurării unei funcţii de demnitate publică;
 drepturile băneşti specifice acordate potrivit legii cadrelor militare (solda lunară,
indemnizatii, prime, premii, sporuri);
 indemnizatia lunară brută, precum si suma din profitul net, cuvenite administratorilor la
companii/societăti nationale, societăti comerciale la care statul sau o autoritate a administratiei
publice locale este actionar majoritar, precum si la regiile autonome;
 sumele primite de membrii fondatori ai societătilor comerciale constituite prin
subscriptie publică;
 sumele primite de către angajatii cu conventie civilă de prestări de servicii;
 sumele ce se acordă ca indemnizatie de şedintă reprezentantilor în adunarea generală a
73
Idem art. 49
151
actionarilor, în consiliul de administratie şi în comisia de cenzori;
 indemnizatiile acordate reprezentantilor statului si partenerilor sociali în organismele
tripartite, indemnizatii stabilite de lege;
 orice alte drepturi si indemnizatii de natură salarială.

Impozitul pe dividende
Cota parte din profitul obtinut de societătile comerciale ce se va plăti fiecărui actionar
sau asociat constituie, conform Legii privind societătile comerciale, dividend. Dividendul poate
fi definit ca orice distribuire, în bani sau în natură, în favoarea actionarilor sau asociatilor,
din profitul stabilit pe baza bilantului contabil anual si a contului de profit şi pierderi,
proportional cu cota de participare la capitalul social.
Impozitul pe dividend este datorat de asociatii sau actionarii societătilor comerciale beneficiari
de dividende. Subiectii impunerii pot fi atât persoane fizice, cât si persoane juridice, române sau
străine, indiferent de provenienta si natura capitalului social al societătilor comerciale
distribuitoare a dividendelor.
Cota de impunere
Impozitul pe dividende se stabileşte prin aplicarea unei cote de impozit de 10% asupra
dividendului brut plătit către o persoană juridică română.
Nivelul cotei de impunere este redus în raport cu cel practicat în alte tări, urmărindu-se
stimularea dezvoltării activităţilor economice, la stabilirea lui avându-se în vedere convenţiilele
internationale încheiate de România (în multe din cele peste 50 de conventii pentru evitarea
dublei impuneri încheiate de România cu alte state s-a prevăzut impozitarea la sursă a
dividendelor).

Impozitul pe profit
Impozitul pe profit rămâne unul dintre cele mai disputate impozite, datorită faptului că
influenţează veniturile operatorilor economici şi este prezentat ca avînd efect negativ asupra
capacităţii de dezvoltare a intreprinderilor.
Indiferent cum este privit, impozitul pe profit reprezintă cea mai importantă sursă de venituri a
bugetului de stat.
Contribuabilii obligati să plătească impozit pe profit sunt:
- persoane juridice române, pentru profitul impozabil obtinut din orice sursă, atât
din România cât şi din străinătate.

152
Fac parte din această categorie de contribuabili :regiile autonome, companiile nationale, societăti
nationale, societăti comerciale (indiferent de forma juridică de organizare si de forma de
proprietate) inclusiv cele cu participare cu capital străin sau cu capital integral străin,
societăti agricole si alte forme de asociere agricolă cu personalitate juridică, organizatiile
cooperatiste, institutiile financiare si de credit, fundatiile (pentru activităţi economice),
asociatiile, organizatiile, trusturile, precum si orice entitate care are statutul legal de persoană
juridică română;
- persoane juridice străine, care desfăşoară activităti printr-un sediu permanent în
România, pentru profitul impozabil aferent acelui sediu. În acest sens, persoanele juridice străine
devin subiect al impunerii atunci când îşi desfăşoară activitatea, integral sau partial, prin
intermediul unui sediu permanent autorizat să functioneze în România, numai după
înmatricularea acestuia la registrul comertului şi înregistrarea la instituţia fiscală teritorială.
- persoanele juridice şi fizice străine care desfăşoară activităti în România ca partener
într-o asociere ce nu dă naştere unei persoane juridice, pentru toate veniturile rezultate din
activitatea desfă urată în România;
- asocierile dintre persoanele fizice române si persoanele juridice române care nu
dau naştere unei persoane juridice, pentru veniturile realizate atât în România cât si în străinătate.
În acest caz, impozitul datorat se calculează, se retine si se virează de către persoana juridică;
- institutiile publice, pentru veniturile extrabugetare din activităti economice
desfăşurate în condiţiile legii.

Excepţii de la plata impozitului pe profit


Sunt exceptate de la plata impozitului pe profit: trezoreria statului, pentru operatiunile
din fondurile publice derulate prin contul general al trezoreriei; institutiile publice, pentru
fondurile publice constituite potrivit Legii nr. 500/2002 privind finantele publice; unitătile
economice fără personalitate juridică ale organizatiilor de nevăzători, de invalizi si ale
asociatiilor persoanelor cu handicap; fundatiile testamentare (subiect de drept înfiintat de
una sau mai multe persoane, care, pe baza unui act juridic pentru cauză de moarte, constituie un
patrimoniu afectat în mod permanent si irevocabil realizării unui scop de interes general sau
comunitar); cooperativele care functionează ca unităti protejate, special organizate potrivit legii;
unitătile apartinând cultelor religioase, pentru veniturile obtinute din producerea si
valorificarea obiectelor si produselor necesare activitătii de cult; institutiile de învătământ
particular acreditate, precum si cele autorizate, potrivit legii; asociatiile de proprietari
constituite ca persoane juridice, pentru veniturile obtinute din activităti economice,care sunt
utilizate pentru îmbunătătirea confortului si a eficientei clădirii, pentru întretinerea şi repararea
153
proprietătii comune.
Determinarea profitului impozabil
Profitul impozabil se determină ca diferentă între veniturile obtinute din livrarea
bunurilor mobile, a serviciilor prestate şi a lucrărilor executate, din vânzarea bunurilor
imobile, inclusiv din câştiguri din orice sursă si cheltuielile efectuate pentru realizarea
acestora, într-un an fiscal, din care se scad veniturile neimpozabile si se adaugă cheltuielile
nedeductibile.
Din valoarea obţinută se scade si pierderea fiscală rămasă de recuperat din anii
precedenti în condiţiile stabilite de lege.
Veniturile reprezintă sumele sau valorile încasate sau de încasat şi includ: veniturile din
exploatare, respectiv venituri din vânzarea produselor, lucrărilor executate si serviciilor prestate,
din productia stocată, din productia de imobilizări, din subventii de exploatare, precum si alte
venituri din exploatarea curentă; veniturile financiare, respectiv venituri din participatii, din alte
imobilizări financiare, din creante imobilizate, din titluri de plasament, din diferente de curs
valutar, din dobânzi, din sconturi obtinute, creante imobilizate si alte venituri financiare;
veniturile extraordinare, respectiv venituri din operatiuni de exploatare, din operatiuni de
capital si alte venituri extraordinare.
La stabilirea profitului impozabil se vor lua în calcul numai cheltuielile care
concură direct la realizarea veniturilor si care se regăsesc în costul produselor si serviciilor,
în limitele prevăzute de legislatia în vigoare.
Cheltuielile reprezintă sumele sau valorile plătite sau de plătit, după natura lor, care sunt aferente
realizării veniturilor.
În cadrul cheltuielilor se includ: cheltuieli de exploatare, respectiv cheltuieli cu materii prime,
materiale şi mărfuri, cheltuieli cu lucrările si serviciile executate de terti, cheltuieli cu personalul,
cheltuieli cu taxele si vărsămintele asimilate, cheltuieli cu amortizarea capitalului imobilizat,
cheltuieli cu primele de asigurare, alte cheltuieli de exploatare; cheltuieli financiare, respectiv
cheltuieli privind titlurile de plasament cedate, cheltuieli din diferente de curs valutar, cheltuieli
cu dobânzile, pierderi din creante legate de participatii, alte cheltuieli financiare; cheltuieli
extraordinare, respectiv cheltuielile privind operatiunile de capital si cele privind operatiunile de
gestiune.
Veniturile neimpozabile reprezintă veniturile care nu sunt rezultate din activitatea
contribuabilului si care vin să acopere cheltuielile pentru care nu s-a acordat deducere la
momentul efectuării lor, cum sunt: rambursările de impozit pe profit plătit în perioadele
anterioare, restituirea unor majorări de întârziere, partea din veniturile din asigurare care depă
şeşte valoarea neamortizată a activelor asigurate, venituri din anularea de provizioane. Aceste
154
venituri sunt:
-dividendele primite de către o persoană juridică română de la o altă persoană juridică,
română sau străină;
-diferentele favorabile de valoare a titlurilor de participare înregistrate ca urmare a
încorporării rezervelor, a beneficiilor sau a primelor de emisiune ori prin compensarea unor
creante la societatea la care le care se detin participatiile;
-veniturile, respectiv cheltuielile, rezultate din anularea datoriilor sau din încasarea
creantelor, după caz, ca urmare a transferului de actiuni sau de părti sociale de la Fondul
Proprietătii de Stat;
-rambursările de cheltuieli nedeductibile, precum si veniturile rezultate din anularea
provizioanelor pentru care nu s-a acordat deducere sau veniturile realizate din stornarea sau
recuperarea unor cheltuieli nedeductibile.

Impunerea microîntreprinderilor
Pentru a încurja ectivităţile economice prin Ordonanta nr. 24 din 26 iulie 2001 privind
impunerea microîntreprinderilor, microintreprinderile pot opta la plata unui impozit aplicat
asupra veniturilor obtinute, dacă îndeplinesc cumulativ, la data de 31 decembrie a anului
precedent, următoarele condiţii74:
- realizează venituri, altele decât cele din consultanţă şi management, în proporţie de peste
50% din veniturile totale;
- are de la 1 până la 9 salariaţi inclusiv;
- a realizat venituri care nu au depăşit echivalentul în lei a 100.000 euro;
- capitalul social al persoanei juridice este deţinut de persoane, altele decât statul,
autorităţile locale şi instituţiile publice.
Cota de impozitare pe veniturile microîntreprinderilor a fost la început de 1,5%, de 2% în
anul 2007, de 2,5% în anul 2008 şi de 3% în anul 2009.
În situaţia în care impozitul datorat de microîntreprinderi era mai mic decât impozitul minim
anual, instituit în anul 2009, acestea erau obligate la plata impozitului la nivelul acestei
sume.
Pentru anul 2010 politica fiscală referitor la acest impozit s-a reorientat . Printr-un
ordin al preşedintelui ANAF75. vectorul fiscal al contribuabililor care la 31 decembrie 2009 erau
înregistraţi în evidenţele fiscale ca plătitori de impozit pe venitul microîntreprinderilor se
74
Legea nr,571-2003 privind Codul Fisscal art.103

75
ORDINUL nr. 101 din 28 ianuarie 2010 privind modificarea din oficiu a vectorului fiscal pentru
contribuabilii care la 31 decembrie 2009 erau înregistraţi ca plătitori pe venitul microîntreprinderilor

155
modifică, din oficiu, începând cu 1 februarie 2010, de către ANAF. În sensul actului normativ
emis,începând cu obligaţiile aferente lunii ianuarie 2010, cu termen de declarare 25 februarie
2010, contribuabilii care la 31 decembrie 2009 erau înregistraţi în evidenţele fiscale ca plătitori
de impozit pe venitul microîntreprinderilor se înregistrează ca plătitori de impozit pe profit.

4.12 Impozitele indirecte


Taxa pe valoarea adăugată
Impozitele pe consum au menirea să completeze veniturile fiscale obţinute din
impozitele directe. Din această cauză, impozitele pe consum cu o amploare variabilă ocupă un
loc important în toate sistemele fiscale moderne.
Principalul impozit pe consum este taxa pe valoarea adăugată (TVA), cunoscut ca un impozit
indirect, un impozit general pe consum care se stabileşte cu ocazia operatiunilor privind
transferul bunurilor si serviciilor prestate cu plată sau asimilate acestora.
Valoarea adăugată reprezintă diferenta dintre încasările obţinute din vânzarea
bunurilor sau prestarea serviciilor si plătile efectuate pentru bunuri si servicii aferente
aceluiaşi stadiu al circuitului economic (valoarea nou creată de întreprindere în urma cilului de
productie).
În analiza financiară, ea este definită ca diferentă între productia exercitiului si
marja comercială, pe de o parte, si consumul intermediar, pe de altă parte.
Sistemul de functionare al taxei pe valoarea adăugată are la bază un principiu fundamental care
constă în aceea că din taxa facturată pentru bunurile livrate si serviciile prestate se scade taxa
aferentă bunurilor sau serviciilor achizitionate sau executate în unităti proprii destinate realizării
de operatii impozabile.
Caracteristicile principale ale acestui impozit sunt:
 are un caracter universal, deoarece se aplică asupra tuturor bunurilor si serviciilor din
economie, rezultate atât din activitatea curentă de exploatare cât si din activitatea de fructificare
a capitalurilor disponibile;
 este un impozit neutru unic, dar cu plată fractionată; este eliminată discriminarea
deoarece cotele se aplică asupra tuturor activitătilor din economie;
 asigură transparenta, deoarece asigură fiecărui subiect impozabil posibilitatea de a
cunoa te exact si concret care este mărimea impozitului si obligatiei de plată cesi revine;
 asigură eficacitatea, întrucât, ca o taxă cumulativă, ea este percepută la fiecare
tranzactie privind produse si servicii; asigură neutralitatea datorită faptului că, fiind o taxă unică,
mărimea sa rămâne independentă de numărul tranzactiilor si deci de lungimea circuitul economic

156
parcurs de un produs sau serviciu.
Operaţiunile care intră în sfera de aplicare a TVA sunt :
-livrarea de bunuri (transferul dreptului de a dispune de bunuri ca un proprietar)
-prestarea de servicii
-schimbul de bunuri sau servicii
-achiziţiile intracomunitare de bunuri
-importul de bunuri
Calcularea taxei
Calcularea taxei pe valoare adăugată implică două operatiuni succesive:
(1) calculul taxei datorate, care constă în aplicarea la baza de impozitare a ratei în vigoare atunci
când survine faptul generator si
(2) determinarea taxei deductibile, achitată în amonte.

Cotele de impozitare pentru calcularea TVA în România sunt :


1. Cota standard de 19% care se aplică asupra bazei de impozitare pentru
operaţiunile impozabile care nu sunt scutite de taxă sau care nu sunt supuse cotelor
reduse, majorată începînd cu iulie 2010 la 24 %.

2. Cota redusă de TVA


Cota redusă de 9% este aplicată asupra bazei de impozitare pentru următoarele prestări
de servicii şi/sau livrări de bunuri:
a) vizita la castele, muzee, case memoriale, monumente istorice, monumente de
arhitectură şi arheologice, grădini zoologice şi botanice, târguri, expoziţii şi evenimente
culturale, cinematografe, altele decât cele scutite;
b) livrarea de manuale şcolare, cărţi, ziare şi reviste, cu excepţia celor destinate
exclusiv sau în principal publicităţii;
c) livrarea de proteze şi accesorii ale acestora, cu excepţia protezelor dentare;
d) livrarea de produse ortopedice;
e) livrarea de medicamente de uz uman şi veterinar;
f) cazarea în cadrul sectorului hotelier sau al sectoarelor cu funcţie similară, inclusiv
închirierea terenurilor amenajate pentru camping.
Cota redusă de 5% se aplică asupra bazei de impozitare pentru construcţia locuinţelor
ca parte a politicii sociale a statului, inclusiv a terenului pe care sunt construite. Terenul pe care
este construită locuinţa include şi amprenta la sol a locuinţei. În sensul legii, prin locuinţă livrată
ca parte a politicii sociale se înţelege:
157
a) livrarea de clădiri, inclusiv a terenului pe care sunt construite, destinate a fi utilizate
drept cămine de bătrâni şi de pensionari;
b) livrarea de clădiri, inclusiv a terenului pe care sunt construite, destinate a fi utilizate
drept case de copii şi centre de recuperare şi reabilitare pentru minori cu handicap;
Scutiri pentru operaţiuni din interiorul ţării

3. Operaţiuni de interes general scutite de taxa pe valoarea adăugată:


Sistemul fiscal românesc prevede o serie de activităţi scutite de taxă pe valoarea
adăugată, după cum urmează:
a) spitalizarea, îngrijirile medicale şi operaţiunile strâns legate de acestea, desfăşurate de
unităţi autorizate pentru astfel de activităţi, indiferent de forma de organizare, precum: spitale,
sanatorii, centre de sănătate rurale sau urbane, dispensare, cabinete şi laboratoare medicale,
centre de îngrijire medicală şi de diagnostic, baze de tratament şi recuperare, staţii de salvare şi
alte unităţi autorizate să desfăşoare astfel de activităţi;
b) prestările de servicii efectuate în cadrul profesiunii lor de către stomatologi şi
tehnicieni dentari, precum şi livrarea de proteze dentare efectuată de stomatologi şi de tehnicieni
dentari;
c) prestările de îngrijire şi supraveghere efectuate de personal medical şi paramedical,
conform prevederilor legale aplicabile în materie;
d) transportul bolnavilor şi al persoanelor accidentate, în vehicule special amenajate în
acest scop, de către entităţi autorizate în acest sens;
e) livrările de organe, sânge şi lapte, de provenienţă umană;
f) activitatea de învăţământ prevăzută în Legea învăţământului nr. 84/1995, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare, formarea profesională a adulţilor, precum şi prestările
de servicii şi livrările de bunuri strâns legate de aceste activităţi, efectuate de instituţiile publice
sau de alte entităţi autorizate;
g) livrările de bunuri sau prestările de servicii realizate de căminele şi cantinele
organizate pe lângă instituţiile publice şi entităţile autorizate prevăzute la lit. f), în folosul
exclusiv al persoanelor direct implicate în activităţile scutite conform lit. f);
h) meditaţiile acordate în particular de cadre didactice din domeniul învăţământului
şcolar, preuniversitar şi universitar;
i) prestările de servicii şi/sau livrările de bunuri strâns legate de asistenţa şi/sau
protecţia socială, efectuate de instituţiile publice sau de alte entităţi recunoscute ca având
caracter social, inclusiv cele livrate de căminele de bătrâni;

158
j) prestările de servicii şi/sau livrările de bunuri strâns legate de protecţia copiilor şi a
tinerilor, efectuate de instituţiile publice sau de alte entităţi recunoscute ca având caracter social;
k) prestările de servicii şi/sau livrările de bunuri furnizate membrilor în interesul lor
colectiv, în schimbul unei cotizaţii fixate conform statutului, de organizaţii fără scop patrimonial
care au obiective de natură politică, sindicală, religioasă, patriotică, filozofică, filantropică,
patronală, profesională sau civică, precum şi obiective de reprezentare a intereselor membrilor
lor, în condiţiile în care această scutire nu provoacă distorsiuni de concurenţă;
l) prestările de servicii strâns legate de practicarea sportului sau a educaţiei fizice,
efectuate de organizaţii fără scop patrimonial pentru persoanele care practică sportul sau educaţia
fizică;
m) prestările de servicii culturale şi/sau livrările de bunuri strâns legate de acestea,
efectuate de instituţiile publice sau de alte organisme culturale fără scop patrimonial, recunoscute
ca atare de către Ministerul Culturii şi Cultelor;
n) prestările de servicii şi/sau livrările de bunuri efectuate de persoane ale căror
operaţiuni sunt scutite, potrivit lit. a), f) şi i)-m), cu ocazia manifestărilor destinate să le aducă
sprijin financiar şi organizate în profitul lor exclusiv, cu condiţia ca aceste scutiri să nu producă
distorsiuni concurenţiale;
o) activităţile specifice posturilor publice de radio şi televiziune, altele decât activităţile
de natură comercială;
p) serviciile publice poştale, precum şi livrarea de bunuri aferentă acestora;
q) prestările de servicii efectuate de către grupuri independente de persoane, ale căror
operaţiuni sunt scutite sau nu intră în sfera de aplicare a taxei, grupuri create în scopul prestării
către membrii lor de servicii direct legate de exercitarea activităţilor acestora, în cazul în care
aceste grupuri solicită membrilor lor numai rambursarea cotei-părţi de cheltuieli comune, în
limitele şi în condiţiile stabilite prin norme şi în condiţiile în care această scutire nu este de
natură a produce distorsiuni concurenţiale.
r) furnizarea de personal de către instituţiile religioase sau filozofice în scopul
activităţilor prevăzute la lit. a), f), i) şi j).
În domeniul financiar-bancar o serie de servicii specifice sunt scutite de taxa pe
valoarea adăugată:
- acordarea şi negocierea de credite, precum şi administrarea creditelor de către persoana care
le acordă;
- negocierea garanţiilor de credit ori a altor garanţii sau orice operaţiuni cu astfel de garanţii,
precum şi administrarea garanţiilor de credit de către persoana care acordă creditul;

159
- tranzacţii, inclusiv negocierea, privind conturile de depozit sau conturile curente, plăţi,
viramente, creanţe, cecuri şi alte instrumente negociabile, exceptând recuperarea creanţelor;
- tranzacţii, inclusiv negocierea, privind valuta, bancnotele şi monedele utilizate ca mijloc
legal de plată, cu excepţia obiectelor de colecţie, şi anume monede de aur, argint sau din alt
metal ori bancnote care nu sunt utilizate în mod normal ca mijloc legal de plată sau monede de
interes numismatic;
- tranzacţii, inclusiv negocierea, dar exceptând administrarea sau păstrarea în siguranţă, cu
acţiuni, părţi sociale în societăţi comerciale sau asociaţii, obligaţiuni garantate şi alte instrumente
financiare, cu excepţia documentelor care stabilesc drepturi asupra bunurilor;

Taxele vamale
Taxele vamale reprezintă impozite indirecte percepute de către stat asupra bunurilor si
serviciilor atunci când acestea trec granitele vamale ale statului. Rezultă că taxele vamale
reprezintă un instrument de politică comercială de natură fiscală, constituind o sursă de venit
pentru bugetul de stat,cu impact direct asupra pretului produselor care fac obiectul comerţului
exterior. După 1 ianuarie 2007, după aderarea României la Uniunea Europeană, acest venit al
bugetului de stat a scăzut ca pondere în buget.
În calitate de plătitori apar agentii economici, persoane juridice şi fizice române sau străine care
introduc sau scot din ţară bunuri care intră sub incidenta codului vamal.
În obiectul taxelor vamale intră bunurile, mărfurile, prestările de servicii, etc. care sunt
importate, cu exceptia celor care sunt scutite de la plata taxelor vamale. În ceea ce priveşte
bunurile importate, ele pot intra în ţară în regim vamal definitiv si în regim vamal suspensiv.
Regimurile vamale suspensive sunt operaţiuni de import cu titlu temporar care au drept efect
suspendarea plătii taxelor vamale. Regimul vamal suspensiv se solicită de către importatori, iar
instituţia vamală aprobă cererea introdusă numai dacă se poate asigura supravegherea si
controlul vamal suspensiv. În acest scop se fixează un anumit termen care poate fi prelungit
numai la cererea expresă si justificată a titularului operaţiunii si cu aprobarea autoritătii vamale.
Autoritatea vamală solicită, în acest caz, titularului operatiunii să constituie o garantie din care să
se încaseze eventualele drepturi de import ce ar putea fi datorate.
Regimul vamal suspensiv aprobat î si încetează valabilitatea în momentul în care mărfurile
primesc un alt regim vamal. Dacă importatorul nu încheie regimul vamal la termenul stabilit,
unitatea vamală poate dispune suspendarea din oficiu.
Sistemul de prelungire a regimului vamal suspensiv se aplică si produselor compensatoare sau
transformate, obtinute în cadrul regimurilor de transformare activă sau pasivă ori de transformare
sub control vamal.
160
Baza de calcul a taxelor vamale
Valoarea în vamă reprezintă acea valoare care constituie baza de calcul a taxelor vamale
stabilite procentual, specifice sau mixte, prevăzute în tariful vamal al României.
Baza de calcul a taxelor vamale reprezintă valoarea în vamă transformată în lei la cursul
de schimb stabilit si comunicat de Banca Natională a României. Acest curs de schimb se
utilizează pe toată durata săptămânii următoare, pentru declaratii vamale înregistrate în cursul
acelei săptămâni.
Valoarea în vamă reprezintă pretul extern al mărfii, obtinut prin înmultirea costului unitar al unui
produs cu numărul de produse.
În valoarea în vamă, în măsura în care au fost efectuate, se includ:
 cheltuielile de transport ale mărfurilor importate până la frontiera română;
 cheltuielile de încărcarea/descărcare si de manipulare ale mărfurilor din import,
aferente parcursului extern;
 costul asigurării pe parcursul extern.

Cuantumul unitar al taxelor vamale


Taxele vamale sunt stabilite sub forma unor cote procentuale proportionale diferentiate
în functie de bunurile importate sau sub forma unor sume fixe pe unitatea de măsură a mărfii.
Aceste cote sau sume fixe, precum si combinatii ale lor sunt prevăzute în codul vamal.
Taxele vamale practicate pe plan mondial sunt foarte diferite si diferentiate în functie de criterii
economice, politice, financiare, etc. se impune astfel o clasificare a taxelor vamale după mai
multe criterii, după cum urmează:
din punct de vedere al modului de percepere:
 taxe vamale ad valorem;
 taxe vamale specific
 taxe vamale mixte.
din punct de vedere al scopului impunerii:
 taxe vamale cu caracter fiscal;
 taxe vamale cu caracter protectionist.
din punct de vedere al obiectului impunerii:
 taxe vamale de import;
 taxe vamale de export;
 taxe vamale de tranzit.
161
din punct de vedere al modului de stabilire a taxelor vamale
 taxe vamale autonome;
 taxe vamale conventionale;
 taxe vamale preferentiale;
 taxe vamale de retorsiune.
Taxele vamale ad valorem se percep de către stat asupra valorii vamale a mărfurilor importate
sau exportate, fiind stabilite în cote procentuale aplicate la valoarea în vamă a mărfurilor
respective. Acestea sunt cele mai răspândite taxe vamale pe plan mondial, dar si cele mai vechi
din punct de vedere al aplicării.
Taxele vamale specifice se percep de către stat pe unitatea de măsură fizică a mărfurilor
importate (metru cub, tonă, bucată, etc.) si se stabilesc sub forma unei sume fixe pe unitatea de
măsură a mărfii.
Taxele vamale mixte se practică atunci când taxele vamale ad valorem nu sunt suficient de
eficace ca mijloc de protectie în conditiile în care preturile mărfurilor importate înregistrează
importante scăderi. Aceste taxe vamale au o componentă ad valorem, stabilită prin aplicarea unui
procent la valoarea în vamă si o componentă specifică, stabilită printrso sumă fixă pe unitatea
fizică de măsură a mărfii.
Taxele vamale cu caracter fiscal au, în general, un nivel redus, scopul aplicării lor fiind obtinerea
de venituri pentru bugetul de stat.
Taxele vamale cu caracter protectionist au, de regulă, un nivel ridicat, urmărindu-se, prin
practicarea lor, să se reducă forta concurentială a mărfurilor importate şi, implicit, protejarea
pietei interne de concurenta străină.
Taxele vamale de import se percep asupra mărfurilor importate atunci acestea trec granitele
vamale ale statului importator.
Taxele vamale de import se caracterizează prin aceea că: au cea mai largă sferă de răspândire pe
plan international; cuprind cel mai mare nomenclator de produse supuse taxării; se practică pe
perioade mai lungi de timp; au, în general, un nivel mai ridicat decât taxele vamale de export sau
de tranzit
Taxele vamale de export se percep de către stat asupra mărfurilor indigene, în conditiile în care
acestea sunt exportate. Aceste taxe au o arie de răspândire mai restrânsă comparativ cu cele de
import deoarece nomenclatorul de produse este mai limitat, iar practicarea lor poate fi limitată în
timp.
Taxele vamale de tranzit se percep de către stat pentru mărfurile străine care tranzitează teritoriul
vamal al tării respective. Ele se caracterizează prin aceea că nu au o răspândire prea largă pe plan
international, au un nivel relativ mai scăzut pentru a încuraja tranzitul pe teritoriul statului
162
respectiv, fiind si o sursă de venituri la buget pentru unele tări avantajate din punct de vedere
geografic.
Taxele vamale autonome sunt stabilita de către stat în mod independent si nu pe bază de
conventii internationale. Aceste taxe se percep, de regulă, pentru mărfurile care provin din unele
tări cu care tara respectivă nu are încheiate conventii sau acorduri comerciale. Ele au, în cea mai
mare parte a cazurilor, un nivel foarte ridicat si nu fac obiectul negocierilor, constituind o barieră
în calea schimburilor comerciale între tări.
Taxele vamale conventionale se stabilesc de către stat prin întelegeri cu alte state, în baza
acordurilor stabilite sau încheiate. Aceste taxe se percep, de regulă, asupra mărfurilor care provin
din tările care î si acordă reciproc clauza natiunii celei mai favorizate. Ca urmare a acestui fapt,
taxele conventionale sunt mult mai reduse decât cele autonome si fac obiectul negocierilor
tarifare în Acordul General pentru Tarife si Comert.
Taxele vamale preferenţiale sunt taxe reduse care se aplică anumitor categorii de mărfuri din
anumite state şi care nu se aplică mărfurilor provenind din alte state.
Taxele vamale de retorsiune se aplică de către stat ca represalii si ca răspuns la politica
comercială neloială a altor state. Aceste taxe îmbracă două forme: taxe antidumping si taxe
compensatorii si se percep ca taxe suplimentare, peste taxele vamale în vigoare.

Accizele

Accizele sunt considerate taxe speciale de consumaţie care fac parte din categoria
impozitelor indirecte aplicate asupra unor mărfuri si produse provenite atât din producţia
internă, cât şi din import.
Ele sunt aplicate unui număr restrâns de produse impozabile, nominalizate în codul fiscal, la care
statul apelează pentru a asigura resursele financiare publice necesare acoperirii cheltuielilor
publice.
Statul, prin intermediul accizelor, urmăreşte, atât colectarea unor venituri mai mari la bugetul de
stat, dar şi determinarea comportamentului consumatorilor, prin preţ, pentru anumite categorii
de produse care au efect negativ asupra sănătăţii populaţiei. După aderarea României la Uniunea
Europeană, procedura de instituire a acestui impozit a suportat un proces de armonizare cu
practicile din uniune.
Astfel accizele aplicate in cazul bijuteriilor, parfumurilor si confecţiilor din blănuri vor fi
eliminate pentru evitarea declanşării de catre Comisia Europeana a procedurii de infringement
impotriva Romaniei si aplicarea unor sanctiuni.

163
Prevederile au fost incluse în proiectul de modificare a Codului fiscal elaborat de Ministerul
Finantelor si urmaresc eliminarea din 2010 a accizelor stabilite in cota procentuală.Au fost
eliminate accizele nearmonizate - taxele de consumatie pentru produsele de lux - cu exceptia
accizelor pentru cafea.
După codul fiscal in vigoare, accizele stabilite in cote procentuale, care sunt aplicate asupra
bazei de impozitare ca valoare determinată pe baza preturilor, vizează bijuterii din aur si/sau din
platina, confecţii din blănuri naturale, parfumuri, articole din cristal, iahturi si alte nave si
ambarcaţiuni cu sau fără motor pentru agrement, arme de vînătoare, altele decat cele de uz
militar, motoare cu putere de peste 25 de cai-putere pentru iahturi si alte ambarcaţiuni pentru
agrement.
Accizele armonizate, aplicate in cazul alcoolului si bauturilor alcoolice, tutunului prelucrat si
produselor energetice, vor continua sa fie aplicate iar de la 1 aprilie 2010 urmează sa se aplice
reglementari noi cu privire la accizele armonizate.
Sfera de aplicare
Accizele armonizate sunt taxe speciale de consum care se datorează bugetului de stat pentru
următoarele produse provenite din producţia internă sau din import76:
- bere;
- vinuri;
- băuturi fermentate, altele decât bere şi vinuri;
- produse intermediare;
- alcool etilic;
- tutun prelucrat;
- produse energetice;
- energie electrică.

76
Idem art.162
164
Faptul generator al accizelor
Produsele sunt supuse accizelor în momentul producerii lor pe teritoriul comunitar sau la
momentul importului lor în teritoriul comunitar.
Exigibilitatea
Acciza este exigibilă77 în momentul eliberării pentru consum sau când se constată pierderi sau
lipsuri de produse accizabile.
Plata accizelor
Accizele sunt venituri la bugetul de stat. Termenul de plată a accizelor este până la data de 25
inclusiv a lunii următoare celei în care acciza devine exigibilă.
Baza de impozitare şi calculul accizelor
Baza de impozitare diferă, în funcţie de felul produselor care se supun accizelor şi de
provenienţa lor (piaţa internă sau din import).
Pentru produsele din import, baza de impozitare este dată de valoarea în vamă la care se adaugă
taxa vamală, comisionul vamal si alte taxe prevăzute de lege, astfel:
Baza de impozitare = valoarea în vamă (pretul extern + cheltuieli conexe parcursului extern +
transport, asigurarea, manipulare) + comision vamal + taxă vamală + alte taxe în vamă
În cazul în care, indiferent de modul de provenientă a produselor (import sau productie internă),
acciza se percepe sub forma unei accize specifice, baza de impozitare este dată de cantitatea
lvrată. Pentru produsele petroliere baza de calcul o reprezintă cantitatea de carburanti, exprimată
în tone, diferentiată pe feluri de carburanţi. În cazul cafelei, baza de impozitare a accizei este
dată de cantitatea de cafea (exprimată în tone).

Taxele de timbru

Alături de taxa pe valoarea adăugată, accize, taxele vamale, taxele de timbru sunt
mobilizate la bugetul de stat ca impozite indirecte.
Taxele de timbru reprezintă plata serviciilor sau lucrărilor efectuate de diferitele instituţii
ale statului, care primesc, întocmesc sau eliberează diferite acte sau prestează servicii
pentru persoane fizice sau juridice.
Fiind tratate ca impozite, taxele de timbru au caracter obligatoriu si sunt preluate cu titlu
nerambursabil dar în raport direct cu serviciul prestat. Între taxele de timbru si impozite există o
diferentă majoră. Dacă impozitele sunt preluate la bugetul statului fără contraprestaţie directă din
partea acestuia, taxele de timbru reprezintă plăti nemijlocit legate de un anumit serviciu specific,
prestat de o instituţie publică, de un notar public sau alte instituţii cu atribuţii notariale.
77
Data la căre executarea unei obligații bănești poate fi cerută de îndată de către creditor. – Din fr. exigible.
165
În categoria actelor sau serviciilor supuse taxei de timbru se includ:
-actele si serviciile prestate de birourile notariale sau de servicii administrative publice cu
atributii notariale;
-reclamatiile si memoriile taxabile, adresate instituţiilor administratiei publice;
-certificate de diverse tipuri;
-eliberarea actelor de identitate;
-acţiunile si cererile adresate instanţelor judecătoreşti, indiferent dacă ele sunt sau nu evaluabile
în bani;
-eliberarea permiselor de conducere si a certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor;
Taxele de timbru se stabilesc diferenţiat, în funcţie de natura si complexitatea
serviciului prestat, de valoarea bunurilor sau de caracterul si de importanţa actelor sau faptelor
supuse taxării.
Ele pot fi grupate pe instituţii care oferă servicii taxabile, după cum urmează:
- taxe de timbru pentru actiuni şi cereri introduse în justiţie;
- taxele de timbru pentru activitatea notarială:
 taxele asupra transferului dreptului de proprietate;
 taxe aferente dezbaterii procedurilor succesorale;
- alte operaţiuni supuse taxelor de timbru;
 taxele de timbru asupra contestaţiilor privitoare la actele de impozitare;
 taxele pentru întocmirea şi eliberare actelor de starea civilă;
- taxele de timbru în legătură cu actele de identitate;
- taxele pentru eliberarea permiselor şi a altor documente.

Cuvinte cheie

resurse financiare publice, venituri fiscale, resurse de trezorerie, finanţarea


cheltuielilor publice, elementele impozitului, impozite reale, impozite personale, principii
fiscale, impozite directe, impozitul pe salar, impozitul pe profit, impozitul pe dividende, impozite
indirecte, taxa pe valoarea adăugată, accize, taxe vamale, taxe de timbru

166
Intrebări recapitulative

1. Ce sunt resursele financiare publice?


2. Care sunt factorii care influentează volumul resurselor financiare publice?
3. Care este structura resurselor financiare publice?
4. Ce reprezintă impozitul?
5. Care sunt principiile fiscale?
6. Care sunt impozitele directe? Dar cele indirecte?
7. Prin ce instrument se măsoară nivelul presiunii fiscale dintr-o ţară?

Teste grilă de autoevaluare

1. Constituirea resurselor financiare publice este parte integrată din:


a) functia de control a finantelor publice;
b) functia de repartitie PIB;
c) functia de repartitie a finantelor publice, prima etapă.

2. Relatiile sociale între participantii la procesul constituirii fluxurilor de resurse bănesti, constau
din:
a) relatii care apar între participantii la procesul de constituire a fondurilor de resurse
financiare, pe de o parte, si colectivitatea reprezentată de stat, pe de altă parte;
b) relatii care apar între colectivitate, reprezentată de sta, şi beneficiarii fondurilor băneşti
ce se constituie în economie;
c) relatii apărute în procesul de alocare a capitalurilor străine pentru finanţarea firmelor private.

3. Care dintre următoarele afirmatii sunt adevărate?


a) ansamblul impozitelor si taxelor provenite de la persoane fizice si juridice formează
sistemul fiscal;
b) resursele financiare publice reprezintă totalitatea mijloacelor bănesti necesare realizării
obiectivelor economice si sociale ale statului într-un interval de timp.
c) resursele financiare publice nu includ resursele administratiei locale si resursele asigurărilor
sociale de stat.

167
4. Evolutia resurselor si utilitătilor publice este determinată de o multitudine de factori, dintre
care:
a) factori economici;
b) factori monetari;
c) factori sociali;
d) factori demografici;
e) factori politici;
f) factori militari;
g) factori de natură financiară;
h) nici unul de mai sus;
i) toti cei de mai sus.

5. Din punctul de vedere al continutului lor economic, resursele financiare publice sunt:
a) câştigurile tuturor agentilor economici;
b) veniturile cu caracter fiscal;
c) resursele de trezorerie;
d) resursele financiare provenind din împrumuturi publice;
e) emisiune bănească.

6. Care dintre următoarele afirmatii sunt false?


a) resursele de trezorerie intervin pentru acoperirea temporară a deficitului curent ale bugetului
de stat, pentru acoperirea golurilor de casă înregistrate la bugetele locale;
b) factorii monetari ce influentează evolutia resurselor financiare publice sunt reprezentati de
credit, dobândă şi masa monetară;
c) încasările din impozite cunosc un ritm de creştere foarte ridicat si sunt suficiente pentru
acoperirea cheltuielilor publice.

7. În functie de ritmicitatea încasări lor la buget resursele financiare publice pot fi:
a) resurse ordinare;
b) resurse extraordinare;
c) resurse financiare ale unitătilor administrativ-teritoriale;

8. În structura veniturilor extraordinare se includ şi:


a) impozitele si taxele locale;
b) ajutoare si transferuri primite din străinătate;
168
c) sume rezultate din lichidarea participatiilor de capital ale statului în străinătate;
d) taxele de timbru;
e) sume provenite din vânzarea unor bunuri ale statului aflate în afara granitelor tării.

9. În categoria veniturilor curente ale bugetului de stat sunt cuprinse:


a) veniturile fiscale;
b) veniturile din capital;
c) veniturile nefiscale;
d) împrumuturile de stat.

10. Fondurile speciale se formează pe baza unor venituri fiscale de tipul contributiilor,
impozitelor indirecte sau din venituri nefiscale, stabilite în raport cu destinaţia fondului
respectiv.
a) adevărat;
b) fals.

11. Care dintre următoarele afirmatii sunt adevărate?


a) Impozitele reprezintă prelevări obligatorii, efectuate fără contraprestatie, în favoarea
administratiei publice, de către persoane fizice sau juridice, pentru veniturile pe care le
obtin sau pentru bunurile pe care le posedă;
b) Impozitul este rezultatul deciziei puterii publice care are sarcina de a stabili cheltuielile
şi modul de acoperire a acestora;
c) Repartizarea cheltuielilor publice nu este subordonată facultătilor contributive ale
persoanelor fizice si juridice, cu respectarea “justitiei fiscale”;

12. Sistemul de impozite si taxe îndeplineste functiile de:


a) finanţare a cheltuielilor publice;
b) redistribuire a veniturilor conform principiului echitătii;
c) control si evaluare a cheltuielilor publice;
d) stabilizare a activităţii economice sau corectare a dezechilibrelor

13. Impozitul ca instrument de politică economică poate avea rol de:


a) stimulator al unor investitii;
b) destimulator sau descurajator pentru începerea sau continuarea unor afaceri;
c) stabilizator si egalizator.
169
14. Elementele tehnice ale impozitelor se referă la:
a) subiectul impozabil;
b) plătitorul de impozit;
c) obiectul impozabil;
d) sursa impozitului;
e) cota de impunere;
f) termenul de plată;
g) înlesniri acordate la plată;
h) sancţiuni;
i) locul în care se plăteşte impozitul.

15. Care dintre următoarele afirmatii sunt false?


a) impozitele reale se stabilesc în legătură cu anumite obiecte materiale făcându-se abstractie de
situatia personală a subiectului impozabil;
b) impozitele personale se axează asupra bunurilor si serviciilor ce fac obiectul
comercializării;
c) impozitele indirecte se percep cu prilejul vânzării unor bunuri si al prestării unor servicii, al
importului sau exportului.

16. După obiectul impunerii impozitele pot fi clasificate în:


a) impozite de ordine;
b) impozite pe venit;
c) impozite pe avere;
d) impozite pe consum.

17. Nivelul presiuni fiscale la care este supusă o firmă se calculează cu formula:
a) presiunea fiscală = impozite plătite de firmă / cheltuieli deductibile;
b) presiunea fiscală = impozite plătite de firmă / valoarea adăugată de firmă;
c) presiunea fiscală = cheltuieli deductibile / valoarea adăugată de firmă.

18. Conform Curbei Laffer suma prelevărilor obligatorii reprezintă o functie crescătoare a ratei
fiscale, dar numai până la un anumit prag, după care functia devine descrescătoare. Care este
zona în care reducerea asietei prelevărilor obligatorii este inferioară ratei de presiune fiscală?
170
a) zona din stânga;
b) zona din dreapta;
c) punctul de maxim.

Teste grilă de evaluare

1. Diferentierea căror elemente ale impozitului duc la clasificarea acestora în directe si indirecte:
a) obiectul impozabil de sursa impozitului;
b) sanctiunile de înlesnirile de la plată;
c) obiectul impozabil de plătitorul de impozit;
d) subiectul impozabil de plătitorul impozitului.

2. Veniturile din activităti independente cuprind veniturile din profesii liberale, precum si
veniturile comerciale, printre care:
a) dobânzile;
b) dividendele;
c) venituri din servicii de avocatură;
d) venituri din activităti de comert;
e) venituri din servicii de arhitectură.
f) salariile.

3. Veniturile din salarii reprezintă:


a) toate veniturile în bani şi/sau în natură obtţinute de o persoană fizică ce desfă oară o
activitate în baza unui contract individual de muncă;
b) toate veniturile obtinute din drepturi de proprietate intelectuală;
c) sumele primite de angajatii cu conventie civilă de prestări servicii;
d) indemnizatiile acordate ca urmare a desfă urării unei functii de demnitate publică.

4. Desi în cazul impozitelor pe dobânzi, impozitelor pe dividende si impozitelor pe salar


subiectul impozabil diferă de plătitorul de impozit, diferentă ce delimitează impozitele directe de
cele indirecte, acestea sunt impozite directe. De ce?
a) pentru că sunt impozite sigure si ordinare;
b) pentru că dividendele, dobânzile si salariul reprezintă rezultate ale factorilor de
productie clasici;
c) pentru că se plătesc doar la sfârşitul anului si se globalizează.
171
5. Contribuabilii obligati să plătească impozit pe profit sunt:
a) persoanele juridice române, pentru profitul realizat din orice sursă;
b) persoanele juridice si fizice străine care desfă oară activităti înRomânia ca partener
întrso asociere ce nu dă na tere unei persoane juridice, pentru toate veniturile rezultate din
activitatea desfăşurată în România;
c) toate persoanele fizice care realizează venituri din orice sursă.

6. Sunt exceptate de la plata impozitului pe profit următoarele institutii:


a) trezoreria statului;
b) institutiile publice;
c) unitătile economice fără personalitate juridică ale organizatiilor de nevăzători;
d) unitătile apartinând cultelor religioase, pentru veniturile obtinute din reducerea si valorificarea
obiectelor si produselor necesare activitătii de cult;
e) toate cele de mai sus;
f) nici una din cele de mai sus.

7. Veniturile supuse impozitului pe profit sunt:


a) dividendele primite de la o altă persoană juridică română sau străină;
b) diferentele favorabile de valoare a titlurilor de participare înregistrate ca urmare a încorporării
rezervelor;
c) veniturile, respectiv cheltuielile, rezultate din anularea datoriilor sau din încasarea creantelor;
d) rambursări de cheltuieli nedeductibile;
e) toate cele de mai sus;
f) nici unele dintre cele de mai sus.

8. Determinarea venitului impozabil se face după formula:


a) venituri totale
- cheltuieli totale + cheltuieli nedeductibile
-venituri neimpozabile;
b) venituri totale - cheltuieli deductibile - venituri neimpozabile;
c) rezultatul exercitiului
- pierderea fiscală din anul anterior +cheltuieli nedeductibile.

172
9. Taxa pe valoarea adăugată este:
a) un impozit general pe consum care se stabile te cu ocazia operatiunilor privind
transferul bunurilor si serviciilor prestate cu plată sau asimilate acestora;
b) un impozit indirect ce se percepe asupra valorii bunurilor de lux;
c) un impozit ce se percepe ad valorem asupra valorii unor bunuri şi servicii destinate exportului;

10. Caracteristicile principale ale taxei pe valoarea adăugată sunt:


a) caracterul universal;
b) nondiscriminarea;
c) rivalitatea
d) transparenta;
e) eficacitatea;
f) neutralitatea.

11. Taxa pe valoarea adăugate datorată bugetului de stat se plăteşte de către:


a) contribuabilii înregistrati la organele fiscale competente ca plătitori de taxă pe valoarea
adăugată;
b) consumatorii finali;
c) titularii operatiunilor de import de bunuri efectuat direct;
d) persoanele fizice, pentru bunurile introduse în tară potrivit regulamentului vamal;
e) titularii operatiunilor de export de bunuri efectuat direct.

12. Baza de calcul a taxelor vamale o reprezintă:


a) valoarea bunurilor autohtone comercializate pe piaţa internă;
b) valoarea în vamă a bunurilor care trec granitele vamale ale României;
c) cantitatea de bunuri care face obiectul unui act comercial.

13. Din punct de vedere al modului de percepere, taxele vamale pot fi:
a) taxe vamale cu caracter fiscal;
b) taxe vamale ad valorem;
c) taxe vamale specifice;
d) taxe vamale de import;
e) taxe vamale mixte.

14. Taxele vamale pot fi clasificate din punct de vedere al obiectului impunerii în:
173
a) taxe vamale cu caracter protectionist;
b) taxe vamale de import;
c) taxe vamale autohtone;
d) taxe vamale preferentiale;
e) taxe vamale de export;
f) taxe vamale de tranzit.

15. Care dintre următoarele afirmatii sunt adevărate:


a) taxele vamale cu caracter fiscal au, în general, un nivel redus, scopul aplicării lor fiind
obtinerea de venituri la bugetul de stat;
b) taxele vamale conventionale sunt stabilite de către stat în mod independent si nu pe bază de
conventii;
c) taxele vamale de retorsiune se aplică de către stat ca represalii ş i ca răspuns la
politica neloială a anumitor tări;
d) taxele vamale ad valorem se percep de către stat pe unitatea de măsură fizică a mărfurilor
importate si se stabilesc sub forma unei sume fixe pe unitatea de măsură a mărfii.

16. Produsele care se supun accizelor, ce reprezintă taxe de consumatie, sunt:


a) produsele din tutun;
b) valorile mobiliare;
c) produsele petroliere;
d) titlurile de participare;
e) alcoolul brut;
f) cafeaua.

17. Care este diferenta între impozite si taxele de timbru:


a) impozitele reprezintă prelevări obligatorii iar taxele de timbru prelevări facultative;
b) impozitele sunt preluate la bugetul de stat cu o contraprestatie;
c) impozitele nu presupun nici o contraprestatie din partea statului, însă taxele de timbru
reprezintă, în majoritatea cazurilor, plăti nemijlocit legate de un anumit serviciu specific.

Teme de casă

Rolul pîrghiilor economico-financiare în stimularea activităţilor economice ;


Modul de calcul al impozitului pe profit ;
174
Posibilităţi de stingere a obligaţiilor fiscale ;
Caracteristicile principae ale taxei pe valoarea adăugată ;
BIBLIOGRAFIE SELECTIVA
Brezeanu, P., Marinescu, Finantele publice şi fiscalitatea între teorie şi practică, Ed. Fundatiei
“România de mâine”, Bucureşti, 1998
Stolojan, Th.ş.a, Integrarea şi politica fiscală europeană, Ed. Burg, Sibiu, 2002
Văcărel, I., Politici economice şi financiare de ieri de de azi, Ed. Economică, Bucureşti, 1996

175
CAPITOLUL V
EVAZIUNEA FISCALĂ

Obiective

Definirea conceptului de evaziune fiscală;


Cunoasterea formelor de manifestare ale evaziunii fiscale;
Analiza cauzelor, manifestărilor si efectelor evaziunii fiscale;
Cunoasterea modalitătilor de combatere a evaziunii fiscale.

Competenţe

Însuşirea şi clarificarea conceptului de evaziune fiscală, fraudă fiscală, caracterul ilicit al


evaziunii fiscale, identificarea posibilităţilor de dimensionare şi analiză a evoluţiei evaziunii
fiscale. Identificarea şi cunoaşterea unor fapte care intră în sfera evaziunii fiscale sub aspect
infracţional.
Asimliarea unor cunoştinţe referitoare la optimul fiscal în relaţie directă cu necesarul de resurse
financiare publice şi fenomenul evaziunii fiscale.

Rezumat

Evaziunea fiscală este definită ca fiind un fenomen economico-social care constă în


sustragerea totală sau partială de către unii contribuabili de la plata obligatiilor fată de
buget, sau după cum spunea M. Duvereger un fenomen care desemnează ansamblul
manifestărilor de fugă din faţa impozitului.
Există mai multe moduri în care se consideră că se manifestă evaziunea fiscală. Unele opinii
acceptă, greşit în opinia nostră, ca forme de manifestare pentru evaziunea fiscală licită:
avantajele în natură; reduceri de impozite pe profitul reinvestit; deducerea din venituri a unor
cheltuieli ca amortizarea sau fondul de rezervă în cantităti mai mari decât justificabile economic;
domicilii stabilite în “paradisuri fiscale” .
Pentru evaziunea fiscală ilicită: desfăşurarea de activităti ce aduc venituri clandestine care nu
sunt declarate instituţiilor fiscale; diminuarea masei impozabile prin neînregistrarea si
nedeclararea în totalitate a veniturilor realizate; supradimensionarea costurilor de productie si a

176
altor cheltuieli în scopul diminuării venitului impozabil;
În practică, operatiunea de delimitare dintre evaziunea fiscală licită si ilicită este acoperită de
incertitudine din două motive: interpretarea legalului şi ilegalului şi contradicţiile soluţiilor
dreptului comparat.
Măsurarea evaziunii fiscale este dificil de realizat. Din multitudinea de instrumente de măsură
existente se disting cele ce se bazează pe utilizarea metodelor aproximative, precum si
cele care utilizează o metodă mai precisă, având la bază ancheta asupra unui eşantion
reprezentativ.

5.1 Conceptul de evaziune fiscală, presiune fiscală, funcţia evaziunii


fiscale
O problemă mereu dezbătută în literatura de specialitate, în analizele ce privesc
economia în general, cea din România în special, o constituie existenţa unui sector al economiei
neplătitor de impozite şi taxe, aşa numita “economie subterană” sau’’ economia gri’’.
Problematica este generată de faptul că acest sector reprezintă forma de manifestare a evaziunii
fiscale cu repercursiune negativă asupra colectării veniturilor bugetare.
Evaziunea fiscală ca formă de manifestare a apărut odată cu statul, odată cu instituirea primelor
impozite, rădăcinile regăsindu-se în însăşi natura umană. Ea este “portiţa” pe care contribuabilii
o aleg pentru un interes ilegal, uneori considerat normal, de sporire a veniturilor, întrucât,
fiscalitatea excesivă este o inoportunitate pentru orice contribuabil, independent de spiritul lui
civic.
Indiferent de modul în care a fost definită sau analizată ca fenomen economic,
evaziunea fiscală reprezintă o realitate prezentă în economa tuturor statelor indiferent de nivelul
de dezvoltare şi este sancţionată în toate locurile unde ea se manifestă şi este depistată.
Ca exemplificare este semnificativ faptul că, în Franta, în urma unui sondaj de opinie în rândul
contribuabililor s-a determinat că aproape 20% dintre aceştia găseau ca foarte putin sau chiar
deloc condamnabilă evaziunea fiscală. De asemenea, după unele studii efectuate de Trezoreria
SUA, s-a ajuns la concluzia că evaziunea fiscală poate reduce veniturile din impozite cu până la
20%.
Evaziunea fiscală reprezintă fără îndoială unul dintre cele mai studiate fenomene în
cadrul Dreptului fiscal si al Fiscalitătii atât sub aspect teoretic cât si practic. Cu toate acestea sau
poate tocmai din această cauză, nu există o delimitare conceptuală clară a fenomenului studiat
sau a domeniului în care aceasta se desfăşoară.
Se poate vorbi astfel de unele imprecizii în definirea termenului de evaziune fiscală, în condiţiile

177
în care acesta este tratat asemănător cu termenii de fraudă fiscală sau criminalitate economică
pentru a defini în esenţă acelaşi lucru: neîndeplinirea voită a obligaţiilor fiscale de către
contribuabili.
Se poate face o diferenţă între fraudă şi evaziune fiscală, pentru aceasta este însă
necesar să se înţeleagă faptul că în timp ce frauda reprezintă o infracţiune privind nerespectarea
legii cu privire la impozite,unii autori interpretează evaziunea ca o mânuire abilă a legii de către
contribuabili pentru a diminua obligaţiile privind impozitele şi taxele datorate. Altfel spus,
evaziunea reprezintă o metoda de minimizare a obligaţiilor faţă de buget acceptată din
punct de vedere legal, în timp ce frauda reprezintă o trecere intenţionată a contribuabilului
peste legea fiscală tot în acelaşi scop.
Unii autori au mers mai departe în stârnirea unor confuzii prin împărtirea conceptului de
evaziune fiscală în licită şi ilicită, cea din urma luând locul fraudei fiscale.
De fapt din toate încercările de a defini acest concept se desprind clar două aspecte, care dau
naştere la două întrebări.
O primă întrbare ar fi dacă există evaziune fiscală legală , care constă în
minimizarea pe căi licite a datoriilor către buget şi a doua, dacă există evaziune fiscală ilegală
(sau fraudă) care serveşte aceluiaşi scop dar prin încălcarea legii fiscale.
Răspunsul poate fi dat dacă se înţelege modul în care statul recurge la utilizarea pîrghiilor
economico-financiare pentru a determina un anumit comportament plătitorilor de impozite şi
taxe şi în acest caz nu putem vorbi de evaziune fiscală legală. Pentru răspunsul la a doua
întrebare trebuie să acceptăm că este vorba despre aplicarea legislaţiei care prevede combaterea
evaziunii fiscale prin sancţionarea faptelor catalogate ca evaziune şi care sunt incidente acestei
legislaţii.
În România, evaziunea fiscală este un fenomen mereu actual. A luat amploare în prima
parte a ultimului deceniu al secolului trecut, dar nu trebuie să uităm că există referiri la acest
fenomen încă din anul 1918. Prima lege în România menită să reglementeze lupta împotriva
acestui fenomen a fost promulgată în anul1929 sub denumirea de “Legea pentru represiunea
evaziunii fiscale la contribuţiile directe”.
În prezent, în ţara noastră evaziunea fiscală ocupă după coruptie locul al doilea ca
amploare în cadrul fenomenelor negative şi se estimează că ar ajunge la 30-35 % din PIB.
Specialiştii care au calculat acest procent oferă si explicatia dimensiunii impresionante
la care a ajuns acest fenomen. Potrivit lor, cauzele evaziunii fiscale se regăsesc în legislaţia plină
de lacune şi în existenta unei presiuni fiscale ridicate, neadaptată la potentialul real al
contribuabililor şi nu în ultimul rînd lipsa necesarului de specialităţi în domeniul fiscal.
Aceleaşi surse oferă şi măsuri de urmat pentru a preveni şi limita evaziunea fiscală, care
178
se regăsesc în:
- construcţia unei legislaţii fiscale moderne şi fără lacune,
- întărirea şi eficientizarea controlului fiscal multisectorial,
- dezvoltarea unui sistem de informare şi consulting pentru contribuabili, etc.

Presiunea fiscală
Cauza majoră care determină evoluţia evaziunii fiscale în cadrul oricărei societăţi este
presiunea fiscală, înţeleasă ca domeniul integrat al oricărei economii care se ocupă cu impozite
şi taxe, cu reglementările şi procedurile de aplicare a acestora.
Indiferent de intensitatea presiunii fiscale, orice guvern se vede pus în permanenţă în
situaţia de a echilibra o balanţă în care apare pe de o parte interesele legitime ale statului cu
privire la buget, deci o presiune fiscală cît mai mare capabilă să acopere veniturile bugetare ale
statului şi pe de altă parte interesele contribuabililor care doresc o presiune fiscală cât mai
scăzută.
Indiferent însă de unghiul de analiză , presiunea fiscală este generată de totalitatea
obligaţiilor fiscale de achitat la bugetul general consolidat.
În situatia ţării noastre trebuie să realizam faptul că presiunea fiscală este mai presantă acum,
decât oricând atât din cauza recesiunii economico-financiare, resimţite puternic în toate
domeniile cât şi datorită faptului că se legislaţia fiscală parcurge încă o perioadă de armonizare
cu cea a Uniunii Europene.
Presiunea fiscală nu trebuie înţeleasă numai ca un indicator strict economic de analizat
comparativ cu alte state. Trebuie acceptat faptul că pentru a atinge o presiune fiscală adecvată
situatiei dintr-o economie, problema trebuie abordată la interferenţa dintre social si uman. Acesta
este motivul pentru care, pe lângă presiunea fiscală obiectivă, care este determinată de limita
potenţialului fiscal la nivel micro sau macroonomic la un moment dat, s-a definit şi
conceptul de presiune fiscală psihologică. Aceasta din urmă, măsoară pragul de toleranţă al
populatiei la impozite, în strânsă legătură cu indicatorul de presiune fiscală individuală care se
calculează prin raportarea veniturilor realizate înainte si după impozitare.
Apare astfel necesară identificarea factorilor de care ar trebui să se ţină cont în stabilirea
nivelului fiscalităţii sau într-o abordare mai riguroasă a optimului fiscal. Aceşti factori sunt:
- performantele economice;
- eficienta cheltuielilor publice finantate din impozite si taxe,
- nevoile publice de finanţat, stabilite si aprobate de către forul legislativ,
- gradul de înţelegere de către contribuabili a priorităţilor bugetare;
- nivelul colectării obligaţiilor bugetare, corelate cu stadiul democratizării relaţiilor soiale în
179
statul respectiv.
Din orice unghi am studia problema este evident că nivelul fiscalităţii nu poate fi
majorat într-un stat cu o economie în dificultate fără a spori în mod evident tendinţa
contribuabillilor de a recurge la evaziune fiscală. În acest caz efortul este de a găsi nivelul maxim
al presiunii fiscale, modalitătile de a se ajunge la ceea ce specialiştii denumesc optimul fiscal,
sau altfel spus criteriile de optimizare fiscală.
Nivelul optim al presiunii fiscale este atins atunci când se maximizează nivelul
prelevărilor bugetare de la contribuabili prin creşterea Produsului Intern Brut şi nu a ratei
fiscalităţii.
Se poate aprecia că. o presiune fiscală prea ridicată are un impact negativ deosebit
asupra comportamentului contribuabililor prin creşterea înclinaţiei acestora spre evaziune şi
asupra dezvoltării economiei în ansamblu.
Funcţia evaziunii fiscale
Având conceptele de evaziune fiscală si fraudă fiscală, precum si cauzele principale
care le determină, cercetarea ştiinţifică fundamentează o funcţie a evaziunii fiscale,
determinată de o singura variabilă - politica fiscală .
Potrivit laureatului premiului Nobel pentru economie ( 1992), economistului Gary S.
Becker această funcţie trebuie abordată şi prin prisma comportamentului uman.
Funcţia generală a evaziunii fiscale, este dată de următoarea formulă:
E = f (u, x, y)
In care :
u este gradul de înclinaţie spre evaziune
x reprezintă o mărime reprezentativă a politicii fiscale
y semnifică o variabila reală a economiei (PIB,VN)
Se face următorul raţionament: având în vedere că înclinatia spre evaziune adică u este invers
proportională cu presiunea fiscală sau cu rigurozitatea controlului în domeniu, deducem că u =
f(x) (r1). Dacă avem în vedere caracterul constant pe perioade scurte şi medii ale lui y putem
admite că şi
y = y(x)(r2) si astfel deducem din r1 si r2 că E=f(x).
Este valabil acest rationament, deoarece este recunoscută importanta comportamentului uman în
cadrul fenomenului evaziunii si demonstrată prin două abordări:
- din punct de vedere economic: se observă că în cazul banilor, spre deosebire de bunurile de
consum, nu se aplică legea utilitătii marginale descrescânde;
- din punct de vedere psihologic: dacă ar fi să recunoaştem egoismul ca o trăsătură definitorie a
caracterului uman atunci ajungem la concluzia că evazionistul sesizează doar faptul că i se “
180
confiscă” pe nedrept ceva muncit de el si că cel putin din punctul lui de vedere ceea ce el face
este cel putin “moral” dacă nu chiar legal;
Acelaşi Gary Becker atrage atentia că în vederea descoperirii modului optim de
combatere a evaziunii fiscale, trebuie să se dezvolte un model care să aibă în vedere : pagubele
provocate, costul descoperirii evaziunii, numărul de infractiuni. Analiza trebuie să pună în
balantă veniturile realizabile prin corectarea acestui fenomen cu cheltuielile realizate pentru a
atinge acest obiectiv. Tot el atrage de asemenea atentia asupra importantei construcţiei unui
sistem de control fiscal riguros şi ferm prin remarcarea faptului că numărul infractiunilor este
invers proportional cu creşterea probabilitătii de condamnare a unei persoane.

5.2 Practica fiscală


Dincolo de dezbaterile teoretice asupra conceptului de evaziune fiscală, suportul
legislativ78, instituie măsuri de prevenire şi combatere a evaziunii fiscală şi a unor infracţiuni
aflate în legatura cu aceasta.
În cuprinsul legii sunt stabilite faptele care sunt considerate infracţiuni şi cuantumol pedepselor
pasibile.
În sensul legii79 constituie infracţiune fapta contribuabilului care, cu intenţie:
- nu reface documentele de evidenta contabila distruse, în termenul înscris în documentele de
control, deşi putea sa o facă;
- refuzul nejustificat al unei persoane de a prezenta aparatului de control, după ce a fost somată
de 3 ori, documentele legale şi bunurile din patrimoniu, în scopul împiedicării verificărilor
financiare, fiscale sau vamale;
- împiedicarea, sub orice formă, a aparatului de control de a intra, în condiţiile prevăzute de lege,
în sedii, incinte ori pe terenuri, cu scopul efectuării verificărilor financiare, fiscale sau vamale;
- reţinerea şi nevărsarea, cu intenţie, în cel mult 30 de zile de la scadenţă, a sumelor reprezentând
impozite sau contribuţii cu reţinere la sursa;
- punerea în circulaţie, fără drept, a timbrelor, banderolelor sau formularelor tipizate, utilizate în
domeniul fiscal, cu regim special;
- tipărirea sau punerea în circulaţie, cu ştiinţă, de timbre, banderole sau formulare tipizate,
utilizate în domeniul fiscal, cu regim special, falsificate;
-stabilirea cu rea-credinţa de către contribuabil a impozitelor, taxelor sau contribuţiilor, având ca
rezultat obţinerea, fără drept, a unor sume de bani cu titlu de rambursări sau restituiri de la
bugetul general consolidat ori compensări datorate bugetului general consolidat.

78
Legea nr. 241 din 15 iulie 2005 pentru prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale
79
Idem
181
În sensul legii constituie infracţiuni de evaziune fiscală şi se pedepsesc cu închisoare
de la 2 ani la 8 ani şi interzicerea unor drepturi următoarele fapte săvârşite în scopul sustragerii
de la îndeplinirea obligaţiilor fiscale:
- ascunderea bunului ori a sursei impozabile sau taxabile;
- omisiunea, în tot sau în parte, a evidenţierii, în actele contabile ori în alte documente legale, a
operaţiunilor comerciale efectuate sau a veniturilor realizate;
- evidentierea, în actele contabile sau în alte documente legale, a cheltuielilor care nu au la
baza operaţiuni reale ori evidentierea altor operaţiuni fictive;
- alterarea, distrugerea sau ascunderea de acte contabile, memorii ale aparatelor de taxat ori de
marcat electronice fiscale sau de alte mijloace de stocare a datelor;
- conducerea de evidente contabile duble, folosind înscrisuri sau alte mijloace de stocare a
datelor;
- sustragerea de la efectuarea verificărilor financiare, fiscale sau vamale, prin nedeclararea,
declararea fictivă ori declararea inexactă cu privire la sediile principale sau secundare ale
persoanelor verificate;
- substituirea, degradarea sau înstrăinarea de către debitor ori de către terţe persoane a
bunurilor sechestrate cu încălcarea prevederilor Codului de procedură fiscală şi sub incidenţa
prevderilor Codului de procedura penală.

5.3 Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (ANAF)

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (ANAF) a fost înfiinţată în anul 200380 în


subordinea Ministerului Finanţelor Publice. În structura instituţională a agenţiei sunt organizate
şi funcţionează, instituţii care au atribuţii importante în exercitarea funcţiilor finanţelor publice în
general a evaziunii fiscale în special. Acestea sunt : Garda Financiară, Autoritatea Naţională a
Vămilor, Direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene şi a Municipiului Bucureşti.
Ca instituţie de specialitate a administraţiei publice centrale, înfiinţată pentru a îndeplini
atribuţii în aplicarea politicii de administrare fiscală, ANAF81 îşi desfăşoară activitatea în
domeniul administrării veniturilor bugetare.Începând cu 1 ianuarie 2007, odata cu aderarea
României la Uniunea Europeană, ANAF asigură schimburile de informaţii intracomunitare în
ceea ce priveşte taxa pe valoarea adăugată şi accizele, precum şi adaptarea procesului de
80
O.G.86 din 2003
81
H.G nr.109 din 18 februarie 2009 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală

182
gestiune, colectare şi control, astfel încât să răspundă cerinţelor administraţiilor fiscale ale
statelor membre ale Uniunii Europene.

183
Rolul ANAF
Principalul rol al A.N.A.F coincide cu rolul finanţelor publice, de a asigura resursele
financiare publice pentru a finanţa cheltuielile publice prin colectarea şi administrarea
eficace şi eficientă a impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului
general consolidat.
Pentru îndeplinirea acestui rol ANAF se bazează pe două principii: egalitatea contribuabililor în
faţa impozitului şi eficienţa colectării veniturilor bugetare şi pe trei direcţii prioritare:
încurajarea conformării voluntare pentru prevenirea fraudei fiscale, prin
diversificarea şi creşterea calităţii serviciilor şi asigurarea unor proceduri simplificate.
combaterea fraudei prin promovarea unui control fiscal de calitate şi orientat mai mult
spre sectoarele cu risc ridicat de fraudă;
eficacitate şi eficienţă crescută în activitatea de colectare a impozitelor, taxelor şi
contribuţiilor sociale, pentru a garanta veniturile bugetare necesare.

Obiectivele ANAF
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală are următoarele obiective:
a) realizarea veniturilor bugetului general consolidat din impozite, taxe, contribuţii
sociale şi din orice alte sume datorate bugetului de stat, prin îmbunătăţirea continuă a
nivelului conformării voluntare a contribuabililor;
b) aplicarea unitară a prevederilor legislaţiei fiscale;
c) prestarea de servicii de informare şi asistenţă către contribuabili, în scopul înţelegerii şi
aplicării corecte a legislaţiei fiscale;
d) creşterea constantă a eficienţei colectării veniturilor bugetare;
e) formarea de resurse umane competente şi motivate;
f) garantarea încrederii contribuabilului în integritatea şi imparţialitatea administraţiei
fiscale;
g) prevenirea şi combaterea evaziunii şi fraudei fiscale;
h) apărarea intereselor fiscale şi financiare ale Uniunii Europene.

Atribuţiile ANAF
Pentru îndeplinirea obiectivelor prezentate mai sus, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală
are, următoarele atribuţii conferite de lege82:
1. elaborează şi aplică procedurile pentru plata voluntară şi pentru alte modalităţi de
stingere a obligaţiilor bugetare pentru care este competentă;
82
Idem
184
2. participă la estimarea veniturilor bugetare pe care le administrează şi face propuneri
privind nivelul veniturilor ce pot fi colectate de la contribuabili, furnizează Ministerului
Finanţelor Publice informaţiile necesare fundamentării estimării veniturilor ce pot fi
colectate de la contribuabili;
3. repartizează la nivel teritorial programul de încasări ale veniturilor bugetului general
consolidat, analizează modul de realizare a veniturilor bugetare;
4. asigură aplicarea unitară, corectă şi nediscriminatorie a prevederilor legislaţiei privind
impozitele, taxele, contribuţiile sociale şi celelalte venituri bugetare, colectarea
veniturilor bugetare, exercitarea prerogativelor stabilite prin lege, prin aplicarea unui
tratament echitabil tuturor contribuabililor;
5. participă la elaborarea proiectelor de norme metodologice, a modificărilor şi
completărilor legislaţiei fiscale;
6. avizează proiecte de acte normative care conţin prevederi referitoare la administrarea
veniturilor bugetare, proceduri de administrare a impozitelor, taxelor, contribuţiilor
sociale şi a celorlalte venituri bugetare pentru care este competentă;
7. aplică, prin Autoritatea Naţională a Vămilor, în domeniul vamal măsurile specifice
rezultate din programele guvernamentale şi din reglementările vamale, precum şi alte
dispoziţii aplicabile mărfurilor aflate sub supraveghere vamală sau supuse controlului
vamal;
8. elaborează, cu avizul direcţiilor de specialitate din cadrul Ministerului Finanţelor
Publice, conţinutul şi modelele formularelor şi imprimatelor tipizate, utilizate pentru
administrarea veniturilor, precum şi instrucţiunile de completare a acestora;
9. stabileşte competenţa teritorială pentru administrarea impozitelor, taxelor,
contribuţiilor şi altor sume datorate bugetului general consolidat;
10.urmăreşte acquis-ul comunitar în legătură cu administrarea fiscală şi elaborează
propunerile de modificare a cadrului normativ naţional şi metodologic naţional, conform
evoluţiei acestuia;
11. îndrumă contribuabilii în aplicarea legislaţiei fiscale şi a prevederilor convenţiilor de
evitare a dublei impuneri prin intermediul unităţilor fiscale teritoriale;
12. aplică legislaţia în domeniul resurselor umane - recrutare, angajare, avansare,
promovare, mobilitate, sancţionare şi încetare a raporturilor de muncă/serviciu, respectiv
salarizare a personalului din autoritatea sa;
13. soluţionează contestaţiile împotriva actelor administrative fiscale, în condiţiile legii;

185
14. exercită exclusiv, nemijlocit şi neîngrădit inspecţia fiscală, în condiţiile stabilite cu
respectarea legislaţiei specifice83 .
15. exercită controlul operativ şi inopinat privind prevenirea, descoperirea şi combaterea
oricăror acte şi fapte din domeniul economic, financiar şi vamal, care au ca efect
evaziunea fiscală;
16. exercită, prin Autoritatea Naţională a Vămilor, activitatea de inspecţie vamală,
activitatea de control vamal ulterior şi orice altă formă de control specific în legătură cu
aplicarea şi respectarea reglementărilor în vigoare în domeniul vamal;
17. exercită controlul financiar şi, după caz inspecţia fiscală, privind respectarea
disciplinei economico-financiare şi a modului de administrare şi gestionare a mijloacelor
materiale şi a fondurilor financiare de către instituţiile publice şi operatorii economici la
care statul, direct sau printr-o instituţie ori autoritate publică, are calitatea de acţionar;
18. acţionează pentru anticiparea căilor, metodelor şi mijloacelor utilizate de
contribuabili în scopul sustragerii de la plata sumelor datorate bugetelor administrate de
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi pentru prevenirea, descoperirea şi
combaterea evaziunii fiscale;
19. verifică bazele de impunere, legalitatea şi conformitatea declaraţiilor fiscale,
corectitudinea şi exactitatea îndeplinirii obligaţiilor de către contribuabili, precum şi
modul în care aceştia respectă prevederile legislaţiei fiscale şi contabile, stabileşte
diferenţe privind obligaţiile de plată, precum şi accesoriile aferente acestora;
20. asigură asistenţa pentru recuperarea în România de la persoane fizice şi persoane
juridice a creanţelor bugetare stabilite prin titlu de creanţe într-un alt stat membru al
Uniunii Europene, precum şi recuperarea de către alt stat membru al Uniunii Europene de
la persoane fizice şi persoane juridice a creanţelor bugetare stabilite în România;

Funcţiile ANAF
În exercitarea atribuţiilor sale, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală dezvoltă
următoarele funcţii:
1. Gestionare a veniturilor bugetare:
a) administrează fiscal depunerea de către plătitori a declaraţiilor de impunere la
impozite, taxe, contribuţii sociale şi alte venituri bugetare, potrivit legii, precum şi
evidenţa plăţilor efectuate;
b) elaborează şi aplică procedurile de impunere pentru persoanele juridice şi
persoanele fizice, conform dispoziţiilor legale;
83
O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală
186
c) elaborează şi aplică procedurile referitoare la producţia şi circulaţia
produselor accizabile în regim suspensiv;
d) elaborează şi aplică procedurile privind evidenţa contribuabililor, gestiunea
dosarului fiscal şi a cazierului fiscal;
e) răspunde de gestiunea arieratelor bugetare şi monitorizează recuperarea
acestora;
f) organizează activitatea de monitorizare a recuperării creanţelor bugetare
prin aplicarea măsurilor prevăzute de legislaţia specifică84 ;
g) acordă, la cererea temeinic justificată a contribuabililor, înlesniri la plata
obligaţiilor fiscale restante, în condiţiile legii;
h) organizează activitatea privind publicarea pe pagina de internet a
Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală -, în
condiţiile legii, a contribuabililor care înregistrează obligaţii bugetare restante;
i) organizează activitatea de înscriere în Arhiva Electronică de Garanţii Reale
Mobiliare a creanţelor fiscale ale contribuabililor pentru care s-au emis titluri
executorii;
î) organizează activitatea de valorificare a bunurilor confiscate sau intrate,
potrivit legii, în proprietatea privată a statului, precum şi a bunurilor sechestrate în
cadrul procedurii de executare silită, potrivit legii;
j) aplică împreună cu unităţile sale subordonate legislaţia în domeniul ajutorului
de stat;
k) stabileşte impozitele, taxele, contribuţiile şi alte sume datorate bugetului
general consolidat, care se plătesc în contul unic, şi metodologia de distribuire şi
stingere a acestora;
l) stabileşte procedura privind cesiunea creanţelor fiscale sau stingerea acestora
prin alte modalităţi prevăzute de lege, numeşte comisiile respective şi stabileşte
atribuţiile acestora;
2. Elaborarea strategiilor
a) propune soluţii de reformă în domeniul administrării veniturilor bugetare pentru
care este competentă potrivit legii;

84
Idem
187
b) urmăreşte realizarea unui management eficient şi coerent al administrării
fiscale;
c) elaborează, implementează, menţine şi dezvoltă sistemul informatic în domeniul
său de activitate;
3. Cooperare internaţională
a) asigură aplicarea prevederilor cu caracter fiscal din convenţiile şi tratatele
internaţionale la care România este parte;
b) încheie şi derulează convenţii şi proiecte de colaborare cu organisme şi instituţii
internaţionale în domeniul său de activitate;
c) iniţiază măsuri pentru dezvoltarea cooperării internaţionale în domeniul său de
activitate;
d) colaborează cu direcţiile de specialitate din cadrul Ministerului Finanţelor
Publice, urmărind aplicarea acquis-ului comunitar în legătură cu administrarea
fiscală;
e) asigură desfăşurarea în bune condiţii a activităţii de cooperare internaţională şi
participă la reuniunile cu organismele şi instituţiile internaţionale, în domeniul său
de activitate;
f) iniţiază şi participă la negocierile pentru elaborarea unor convenţii bilaterale în
materie de recuperare a creanţelor bugetare;
g) are reprezentanţi permanenţi la Misiunea României pe lângă Uniunea
Europeană sau în cadrul altor organisme internaţionale, care asigură legătură
operativă pe probleme vamale - fiscale.
4. Activitate internă
a) exercită funcţia de audit public intern în condiţiile legii;
b) efectuează inspecţii privind respectarea legalităţii, atât la nivelul aparatului
propriu, cât şi la nivelul unităţilor subordonate;
c) exercită controlul financiar de gestiune şi controlul financiar preventiv propriu,
în scopul constituirii şi utilizării legale şi eficiente a fondurilor publice;

5.4 Definire şi modalităţi de recurgere la evaziune fiscală

Multitudinea şi nivelul ridicat al obligaţiilor fiscale care revin în sarcina

188
contribuabililor au stimulat în toate timpurile, ingeniozitatea contribuabililor de a inventa
procedee diverse de eludare a legislaţiei fiscale,.
O definitie clară si unanim acceptată de toti specialiştii cu privire la evaziunea fiscală si
frauda fiscală este greu de găsit.
Legislatia promovată în România, după 1990, defineşte evaziunea fiscală ca fiind :
“sustragerea prin orice mijloace, în întregime sau în parte, de la plata impozitelor, taxelor
şi a altor sume datorate bugetului de stat, local, al asigurărilor sociale de stat si fondurilor
speciale, de către persoane fizice si juridice, române sau străine”85.
Se observă că în legislatia română nu se face diferenta dintre evaziunea fiscală si frauda
fiscală. Totuşi, cel mai adesea, frauda fiscală desemnează, strict, o infractiune la lege si se
distinge de evaziunea fiscală care într-o accepţiune mai largă este definită ca o utilizare abilă a
posibilitătilor oferite de lege.
Sunt cazuri când anumiti autori asimilează cele două notiuni. Astfel, în tările anglo-
saxone “tax evasion” desemnează frauda, iar “tax avoidance” evaziunea fiscală. C.V. Brown si
P.M. Jackson definesc “tax avoidance” , adică evaziunea fiscală ca pe o rearanjare
(reorganizare) legală a unei afaceri astfel încât să minimalizeze obligatia fiscală, iar “tax
evasion” ca pe o rearanjare (reorganizare) ilegală a unei afaceri în acelaşi scop.
În acelaşi spirit, în lucrarea americană, “Federal Tax Course”, se ecunoaşte că: **
Literatura fiscală privitoare la evaziunea fiscală si fraudă este abundentă, totuşi nu există indicii
precise referitoare la diferenţele dintre acestea. Evaziunea fiscală este minimalizarea
excesului de impozitare prin utilizarea alternativelor acceptabile, reale. Frauda fiscală este
determinată de contribuabili sau consilierii lor specialişti, preocupaţi de intenţia de a nu ţine
seama de legea fiscală în vigoare. **
Încercând o concluzie asupra diversităţilor de opinii vizavi de conceptul de evaziune
fiscală, putem considera că există un singur fenomen care aduce atingere veniturilor
bugetare, evaziunea fiscală. În funcţie de raportul faţă de lege, sub aspect teoretic, evaziunea
fiscală ar putea lua o formă acceptabilă, licită, îngăduită de lege dar care totuşi depăşeşte cadrul
legal fiind sancţionată ca atare şi evaziunea fiscală ilicită care este sinonimă cu frauda fiscală.
Suprapunînd aceste interpretări teoretice pe legislaţia specifică, prima formă ar corespunde
contravenţiilor la legislaţia fiscală iar cea de a doua formă se referă faptele încadrate infracţiune
fiscală.
În practică, demersul de delimitare dintre evaziunea fiscală licită şi ilicită este acoperit
de incertitudine din două motive, interpretarea confuză a legalului şi a ilegalului şi soluţiile
contradictorii oferite de dreptul comparat.

85
Legea 87/1994 privind combaterea evaziunii fiscale art. 1
189
Pentru o delimitare mai corectă, contribuabilii sau grupat în raport cu evaziune fiscală în
trei categorii:
- una a celor “cinstiti” -zona albă
- una a celor “necinstiti” -zona neagră
- una a celor care evadează, fie legitim prin abilitate, fie ilegal prin abuz de lege -zona gri.

Alb Zona legală  abstinenţa


aplicarea regimurilor fiscal de favoare
 eroare
 respctarea legii
Gri Zona gri  abuz de drept
 abilitate fiscal
Negru Zona ilegală  fraudă

După schema de mai sus, contribuabilul glisează de la eroare la utilizarea optiunilor


fiscale, de la abstinenţă la manipularea abilă a legii şi, în sfârşit, de la abuz fată de legile fiscale
la fraudă calificată.
In practică este dificil să se distingă eroarea contabilă involuntară de decizia luată
conştient în vederea diminuării efectelor impozitului. În plus, formele de manifestare a evaziunii
fiscale au un conţinut a cărui geometrie variabilă împiedică trasarea cu precizie a unei delimitări
nete între actele conforme cu legea şi actele contrare legii cauza fiind lipsa de claritate a
legislaţiei fiscale.
De aici rezultă limita de departajare dintre formele evaziunii fiscale “legitime” şi cele
“nelegitime” , care nu pot fi trasate cu exactitate decât de la caz la caz.

Modalităţi de practicare a evaziunii fiscale


Practicile utilizate de către contribuabili pentru a recurge la evaziune fiscală se pot
grupa după mai multe criterii :
- După tipurile de impozite şi taxe;
- Pe domenii de activitate
- Prin intermediul firmelor fantomă ( fictive);
- Prin constituirea de firme prin care se derulează operaţiuni offshore :
I. După tipurile de impozite şi taxe
1.In cazul impozitului pe profit, sarcina fiscală se reduce prin:
 reducerea bazei de impozitare;

190
 neinregistrarea integrală a veniturilor realizate;
 transferul veniturilor impozabile la societăţile nou create in cadrul aceluiaşi grup;
 încadrarea eronată in perioada de scutire;
2.În cazul taxei pe valoarea adaugată, evaziunea fiscală se practică prin:
 aplicarea eronată a regimurilor de deduceri;
 necuprinderea unor operaţiuni care intră in sfera de aplicare a TVA in baza de calcul;
 neinregistrarea ca platitor la atingerea plafonului anual de venit, stabilit prin lege;
 neevidenţierea si nevirarea TVA aferentă avansurilor incasate de la clienti;
 sustragerea de la plata TVA prin declararea unor importuri ca fiind temporare.
3.In cazul accizelor, impozitele de plată se reduc prin:
 micşorarea bazei de impozitare;
 utilizarea unor cote inferioare celor reale;
 nedeclararea corectă a operatiunilor reale in cazul unor produse ale caror preturi erau
purtatoare de accize (ex. alcool).
II. Pe domenii de activitate generatoare de evaziune fiscală, aceasta se manifestă prin
neinregistrarea sau inregistrarea parţială a veniturilor ralizate de către operatorii economici sau
de persoanele fizice;
Operatorii economici practică evaziunea fiscală în domeniile:
- producţiei si prestaţiilor de servicii prin neinregistrarea documentelor aferente intrărilor de
materii prime, forţei de muncă (munca la negru), utilităţilor şi nici a ieşirilor pentru produse şi
servicii comercializate.
- comerţului şi importului de produse si servicii prin neinregistrarea facturilor aferente intrărilor
şi ieşirilor;
Alte forme pot fi:
 Contrabanda cu produse din import neinregistrate la instituţiile vamale
 Diminuarea valorii in vamă a produselor importate prin falsificarea facturii originale a
mărfurilor importate.
In cazul in care falsificarea facturii externe este facută cu ştiinţa exportatorului, pentru
a-si recupera diferenţa, exportatorul emite o a doua factura pentru prestare de diverse servicii
( finantarea exportului, credite comerciale, consultanţă, asistenţă tehnică, management,
prospectarea pietei etc.) pentru care nu se intocmeşte declaratie vamală de import şi nu se platesc
taxe vamale.
Dacă falsificarea facturii nu se efectuează cu ştiinţa exportatorului, recuperarea valorii
reale a facturii se face, de obicei prin plata in cash, prin plata din conturile offshore ori, prin
191
compensarea cu alte operaţiuni de export din România.

Persoanele fizice care exercită profesii generatoare de venituri pot recurge la evaziune
urmînd două atitudini.
În domeniile producţiei, comerţului şi serviciilor, a profesiilor liberale ( avocaţi, notari,
experţi, contabili, medici, arhitecti, profesori etc.), persoanele fizice autorizate, nu declară în
totalitate veniturile realizate în vederea impozitării. În paralel cu acestea sunt identificate
persoane fizice neautorizate care prestează diferite activităţi în construcţii, meditaţii, consultaţii
medicale, consultanţă juridică, contabilă, financiară, etc., care nu înregistrează şi nu declară
deloc veniturile realizate în vederea fiscalizării.

III. Prin intermediul firmelor fantomă ( fictive) inregistrate de la începutul înfiinţării


firmei intr-un sediu fictiv sau mutarea ulterioară a sediului real intr-unul fictiv creat special
pentru practicarea evaziunii fiscale. De obicei se recurge la această modalitate pentru o singură
afacere de anvergură,după care dispar.

IV. Constituirea de firme prin care se derulează operaţiuni offshore86 in state


considerate paradisuri fiscale, care se incadrează, greşit în opinia noastră, după unii autori, in aşa
numita evaziune fiscală legală.
Evaziunea fiscală in acest mod se practică astfel: exportatorul efectuează un export cu
preţul diminuat, diferenţa reală de preţ este incasată in contul firmei offshore prin reexportul la
adevarata valoare. Această diferenţă nu e impozitată in statul recunoscut ca paradis fiscal, putînd
fi transferată in tara exportatoare, intr-un cont personal fără a plati nici un impozit pe venitul
obţinut din acest export.

Paradisurile fiscale
Este recunoscut dreptul oricarui contribuabil de a căuta soluţii legale pentru plata
impozitelor într-un volum cît mai redus, prin recurgerea la paradisuri fiscale.
Statele considerate şi recunoscute cu statut de paradisuri fiscale nu percep deloc impozit
pe venit, percep un impozit redus sau percep impozite doar asupra unor categorii de venituri, in
comparatie cu impozitele din statele de origine. De exemplu, guvernele din Insulele Bahamas,
Bermude, Cayman şi altele nu percep nici un impozit asupra veniturilor sau averii personale.
Acest tip de state asigură şi protecţia informatiei bancare sau comerciale urmărind o politică de
incurajare a activităţii bancare din străinatate. De asemenea, activitatea cetăţenilor străini nu e
86
Vezi, Eludarea fiscalităţii prin operaţiuni offshore (Avoiding fiscality by offshore operations) Rev. Transilvania nr.5/2010 ISSN02550539

192
supusă, de regulă, controalelor exercitate asupra schimburilor valutare sau alte controale.
Specific paradisurilor fiscale este birocraţia redusă, uşurinţa cu care se obţin licenţe de
funcţionare pentru companii şi bănci.
La nivel mondial, după unele date furnizate de organizaţia nonprofit Tax Justice
Network, sunt peste 73 state sau jurisdicţii la care se recurge pentru evitarea impozitelor. Această
organizaţie nonprofit este cunoscută prin faptul că militează împotriva acestor paradisuri fiscale
sub motivul invocat că prin acestea creşte sărăcia la nivel mondial. State identificate ca
paradisuri fiscale mai importante sunt: Andorra, Antigua, Bahamas, Bahrain,Barbados,Belize,
Bermuda, Cayman, Costa Rica, Elvetia, Hong Kong, Liberia, Liechtestein, Luxemburg, Monaco,
Antilele olandeze, Olanda, Panama, Singapore, Sf. Vincent, Sri Lanka.

Tipuri de evaziune fiscală


1. După locul constatării faptelor de evaziune se pot evidenţia trei tipuri de evaziune: l
- la frontieră,
- pe drumurile publice,
- la locul desfăşurării activitătii.
2. După aria de întindere se delimitează de asemenea doua tipuri de evaziune :
- naţională,
- internaţională.
Evaziunea fiscală naţională se împarte la rândul ei în artizanală, care presupune un
caracter mai simplu şi de obicei individual cum ar fi de exemplu munca la negru şi industrială
care are un caracter mai complex. Mai des întâlnite sunt contrabanda cu ţigări, băuturi alcoolice
sau cafea, etc.
Evaziunea fiscală internaţională are la baza principiul dublei impuneri fiscale şi se
manifestă de obicei prin orientarea activităţii anumitor firme spre state cu o legislaţie fiscală mai
favorabilă, sau se bazează pe zonele extrateritoriale care scapă sau nu sunt chiar atât de bine
controlate de legislaţia diferitelor state.
Formele principale de manifestare ale acestui tip de evaziune pot fi:
- abstinenta, care presupune abţinerea de la investiţii şi producţie şi îndreptarea spre un stat cu
fiscalitate mai redusă;
- disimularea sau nedeclararea către instituţiile fiscale a veniturilor realizate în afara ţării.

5.5 Cauze, manifestări şi efecte ale evaziunii fiscale

Evaziunea fiscală prin efectele economice pe care le generează are repercusiuni


193
negative asupra procesului bugetar, asupra aplicării politicilor bugetare şi asupra echilibrului
economic general.
Evaziunea fiscală este unul din fenomenele economico-sociale complexe cu care statele se
confruntă şi ale cărei consecinte nedorite caută se le limiteze cât mai mult, eradicarea în totalitate
a acesteia fiind practic imposibilă.
Efectele evaziunii fiscale se repercutează direct asupra nivelului veniturilor fiscale, conduce la
distorsiuni în mecanismul pietei si poate contribui la inechităţi sociale datorate “excesului” si
“înclinaţiei” la evaziune fiscală din partea contribuabililor.
Statul, prin atitudinea faţă de combaterea evaziunii fiscale, poate favoriza acest
fenomen urmărind în principal două scopuri, unul pozitiv, argumentat de dorinţa de a stimula
formarea (acumularea) capitalului şi un scop negativ, reflectat de sprijinirea unor grupuri de
interese.
De aici se desprinde chiar rolul evaziunii fiscale ca element, dorit sau nu, al politicii
fiscale. Se apreciază, de exemplu, că unul din secretele japonezilor, în ceea ce priveşte formarea
capitalului, este evaziunea fiscală care este încurajată oficial. Astfel, un japonez adult, în mod
legal, este scutit de taxe pentru un cont de economii mediu. Din această cauză au rata cea mai
mare de formare a capitalului. Opinia unui autor, reputatul profesor, scriitor şi consuitant Peter F.
Drucker ( 1909-2005), în acest sens este: “Orice ţară care vrea să fie competitivă trebuie să-şi
construiască un sistem de impozite de tipul celui japonez, care, printr-o atitudine de ipocrizie
semioficială, încurajează formarea capitalului”. În mod logic capitalul astfel format ar trebui să
se întoarcă în economie sub formă de investitii sau de consum.
Intervenţia statului în menţinerea unui anumit grad de evaziune fiscală, în aceste
scopuri, trebuie analizată prin prisma raportului dintre efect, formarea capitalului şi efort, o mare
risipă de resurse bugetare, care crează inechităţi în realizarea veniturilor contribuabililor.
În ciuda unor efecte pozitive ale evaziunii fiscale, arătate mai sus, evaziunea fiscală
rămâne un fenomen economic negativ pentru majoritatea contribuabililor care înţeleg să nu se
sustragă de la plata impozitelor. Sumele prelevate de la aceştia vor trebui să crească pentru
acoperirea nevoilor generale, pentru că statul are nevoie de venituri pentru îndeplinirea
obiectivelor sale economice, politice, sociale etc.
Pentru a combate evaziunea fiscală, în fapt pentru a aduce nivelul ei în limite
acceptabile, este important de cunoscut şi eliminat cauzele care favorizează formele ei de
manifestare.
În ordinea importantei lor, acestea sunt:
1. Fiscalitatea ridicată. În conditiile unei fiscalităti ridicate, reacţia plătitorilor de
impozite devine de respingere. Aceştia caută diferite modalităti de a evita o povară fiscală greu
194
de suportat. În opinia specialiştilor se consideră normal o rată a fiscalitătii de până la 33-34%
din P.I.B.
2. Legislatia fiscală ineficientă. În România postdecembristă, legislatia fiscală a
contribuit la creşterea evaziunii fiscale. Legislaţia fiscală poate fi caracterizată ca incoerentă în
întrega perioadă, cu modificări dese si posibilităti de interpretare diferite. Un climat de stabilitate
în domeniu s-a înregistrat după anul 2002 prin aprobarea codului fiscal cu toate că au fost
înregistrate dese excepţii de la respectarea cadrului legal instituit.
3. Birocratia, produce efecte negative asupra întreprinzătorilor. În cele mai multe
cazuri aceştia sunt bine intenţionaţi în derularea unor activităţi producătoare de venit dar sunt
descurajaţi în demersul lor de calitatea şi operativitatea furnizorilor de servicii publice.
4. Comportamentul psihologic. Există opinii ale unor autori care susţin o înclinaţie
naturală spre evaziune a plătitorilor, care nu văd imediat efectul economico-social al impozitelor
şi taxelor plătite. Acest comportament este întărit şi de faptul că în multe situaţii, statul se
dovedeşte un prost gospodar al banului public.
Constatarea a fost întărită, de exemplu de misiunea Băncii Mondiale, care printr-un studiu
realizat în anul 1999, a demonstrat că statul, în tripla sa ipostază de proprietar, producător si
beneficiar, este greu să aplice măsuri serioase pentru redresarea economico - financiară a
firmelor pe care le are în portofoliu. Din păcate aceste concluzii rămîn actuale, ele fiind dovedite
de modul în care puterea executivă nu a reuşit să restructureze sectorul bugetar în ansamblul său,
ca demers pentru contracararea efectelor recesiunii economice.
5. Ineficienta controlului financiar, fiscal si vamal. Modul de îndeplinire al
atribuţiilor de administrare al veniturilor şi de control ale aparatului financiar - fiscal si vamal, s-
a dovedit ineficient în primul rând prin faptul că o mare perioadă de timp nu s-a creat cadrul
juridic necesar în România. De exemplu, legislatia privind combaterea evaziunii fiscale s-a
adoptat numai în anul 1994, cea privind controlul fiscal, numai începând cu ianuarie 1998, iar, o
legislatie care să asigure o eficienţă în controlul activităţii producătorilor de alcool, numai
începând cu anul 1999.
Nivelul evaziunii fiscale estimat la aproximativ 30-35% din PIB în anul 2009, pe fondul
reducerii încasărilor la bugetul general consolidat şi măsurile inadecvate de reducere a
cheltuielilor bugetare demonstrază necesitatea eficientizării acestui domeniu.
6. Procesul greoi de formare a personalului fiscal de specialitate. O motivare reală şi
corectă sub aspectul programelor de pregătire profesională, al salarizării şi al dotării logistice,
corelat cu nivelul rezultatelor obţinute poate stabiliza şi performa aparatul de stat din acest
sector. Starea de fapt prezentă de acumulare a unor cunoştinte de specialitate şi opţiunea pentru
alte locuri de muncă mai bine remunerate nu crează premize de performare a sistemului.
195
7. Ineficienţa instanţelor judecătoreşti. Faptul că instanţele se confruntă cu o lipsă de
specialişti în dreptul fiscal este un aspect recunoscut. Pe de altă parte există opinii care susţin
crearea unor instanţe specializate în drept fiscal.
Cuantificarea factorilor prezentaţi mai sus în limita unor indicatori agreaţi de eficienţă şi al
unui cod al controlului intern, dar şi dispunerea unor măsuri ferme la nivelul puterii executive,
poate face ca fenomenul evaziunii fiscale, să fie serios diminuat.

Manifestările evaziunii fiscale


Evaziunea fiscală nu este numai imaginea fiscalităţii ci şi a climatului politic şi social, a
specificului naţional şi chiar a celui religios. Fenomenul are o geografie internaţională şi nu
există state care să nu fie procupate de stăpînirea lui. Elementele amintite îşi pun amprenta
asupra dimensiunii şi formelor sale de manifestare.
În acest context, apar şi pot fi analizate diferite manifestări ale evaziunii fiscale, care pot fi de
natură sociologică şi tehnică:

Manifestări sociologice
Evaziunea fiscală există în toate statele iar formele şi nivelul atins, pot varia în funcţie de
regiuni. Evaziunea fiscală atinge cote ridicate în statele în curs de dezvoltare. După date
publicate în diferite studii aceste cote ajung pînă la 80-90% din veniturile fiscale ce ar trebui
percepute de stat.
Aceste date sunt concordante cu estimările fostului profesor de la Cambridge Nicholas Kaldor
(1908 - 1986) potrivit căruia frauda fiscală din lumea a treia variază între procentele menţionate
mai sus.
La amploarea acestui fenomen, pentru acest grup de state, un rol important îl au: incoerenţa si
permisivitatea legislaţiei fiscale, modul incorect de aplicarea, comportamentul contribuabililor,
corupţia, lipsa de autoritate a instituţiilor statului.
Cum s-a mai precizat, există diferenţe de evaziune fiscală chiar în interiorul aceluiaşi stat. În
România, de exemplu,cele mai expuse zone sunt: capitala şi zonele de frontieră. Explicatia
acestei stări de fapt constă în dezvoltarea zonelor de productie si comert şi afluxul mare de
produse importate în România. În general geografia evaziunii fiscale determină şi geografia
încasărilor fiscale.
În ceea ce priveşte analiza evaziunii fiscale după structura socio-profesională, în România, este
dificil de probat statistic. Studiile confirmă faptul că evaziunea este o functie caracteristică
micilor contribuabili. Explicatia vine din faptul ca întreprinderile mici sunt mai putin verificate,
aspect care le expune la riscul de control posterior mai redus. În comparaţie cu acestea, firmele
196
mari dispun de resurse financiare, umane, materiale şi informaţionale mai adecvate. Logistica şi
specialiştii mai bine pregătiţi, relatiile funcţionale intre salariaţii firmei pe departamente
funcţionale sunt mai bine structurate si dimensionate.

Manifestări tehnice
Manifestările tehnice ale evazinii fiscale fac trimitere la modalităţile concrete de
respingere a fiscalităţii prezentate în subcapitolul 5.3. Atent analizate ar trebui opiniile care
susţin conceptul de evaziune fiscală licită.
Aceste opinii consideră următoarele forme de manifestare ale acesteia :
-avantajele în natură, cum ar fi: autoturismele de serviciu, indemnizaţii de diverse tipuri,
cheltuieli profesionale, participarea la cheltuielile de şcolarizare a copiilor acordate salariaţilor,
etc.
-reduceri de impozite pe venit pentru profitul reinvestit pentru dezvoltarea activitătilor
producătoare de venit.
-posibilitatea deducerii din venituri a unor cheltuieli privind amortizarea si fondul de rezervă
într-un cuantum mai mare decât cel care s-ar justifica din punct de vedere economic.
-domicilii în străinătate, în paradisuri fiscale.
Formele de manifestare tehnică prezentate mai sus se pot constitui ca studii de caz pentru a se
formula opinii pertinente, după luarea în analiză a legalităţii acestora şi a scopului pentru care
aceste avantaje au fost promovate şi reglementate.

5. Modalităti de dimensionare a evaziunii fiscale

Pentru a combate evaziunea fiscală este necesar să fie cunoscute cauzele care o
generează dar şi dimensiunile înregistrate, intinderea ei ca fenomen economic în diverse sectoare
ale economiei.
Procesul de măsurare a evaziunii fiscale este dificil de realizat cu exactitate. Din multitudinea de
instrumente de estimare utilizate se disting cele ce se bazează pe metode aproximative şi cele
care utilizează o metodă mai precisă, care are la bază ancheta asupra unui eşantion reprezentativ.

1. Metodele aproximative
Aceste metode merg de la o simplă afirmaţie politică (incantatie), pînă la estimarea ştiinţifică.
 Incantaţia politică
Constă în avansarea de cifre speculative pentru obtinerea unui impact asupra opiniei publice.

197
Obiectivul este, în acest caz, mai puţin de a da o informatie reală utilizabilă cât de a determina o
reacţie în favoarea unor măsuri mai aspre, urmărite de cel care lansează aceste cifre.
Incantaţia politică este o metodă intuitivă la care se apelează frecvent . Ea este folosită mai ales
pentru aprecierea economiei subterane, productia sau veniturile realizate şi nedeclarate. Se
lansează cifre pur si simplu speculative pentru a convinge puterea executivă, cetăţenii, oamenii
politici că fenomenul este în stare acută.
În unele cazuri evaluarea unor cifre simbolice, exagerate ale evaziunii fiscale urmăreşte să
pregătească opinia publică în legătură cu severitatea verificărilor ce se impun şi care urmează a
se efectua.
 Estimarea ştiinţifică
Această metodă se face prin utilizarea unor instrumente economice sau sociologice.
Instrumentele economice, sunt utilizate pentru a măsura atât frauda cât si fenomenul mai vast al
economiei subterane. Economia subterană este rezultatul producerii de bunuri, servicii sau
lucrari realizate si nedeclarate in vederea impunerii,
La rândul ei, productia nedeclarată, componenta principală a economiei subterane, corespunde la
ceea ce se numeste “economia la negru”(frauda si evaziunea, munca la negru). Trebuie notat
faptul că dacă ea este ascunsă fiscului, nu înseamnă în mod necesar că ea scapă în totalitate
contabilitătii nationale, deoarece contabilitătile nationale practică corecţii pentru a tine cont de
declaratiile subevaluate.
Estimarea economiei subterane, adică munca la negru, comertul cu stupefiante,
prostitutia, veniturile în natură nedeclarate, etc., se face plecând de la diverse metode care se
bazează pe aceeasi idee. Se estimează că economia subterană lasă urme care apar pe piaţa
muncii, în agregatele monetare sau sub forma dezacordului între venituri si cheltuieli.
Indicii economiei subterane pe piaţa muncii pot fi cercetaţi prin sondaje. De exemplu, unui
eşantion reprezentativ al populatiei i se pune întrebarea dacă a participat la economia clandestină
în calitate de cumpărător sau vânzător de bunuri si servicii nedeclarate. Deoarece populatia
eşantionului chestionat este întrebată si în legătură cu numărul de ore de muncă la negru, salariul
oral etc., se pot obţine informaţii pentru a evalua mărimea economiei subterane.
Instrumentele sociologice, sunt gîndite plecând de la statistici ale controlului fiscal sau sub
forma anchetelor făcute în rândul anumitor profesii considerate ca expuse la evaziune fiscală.
Datele obţinute în urma controalelor fiscale au o marjă ridicată de aproximare pentru că,
recalcularea obligaţiilor bugetare care se face în cursul sau în urma verificărilor fiscale, pot fi
urmarea unor erori constatate din cauza aplicări greşite a legislatiei, deci fără a demonstra
intenţia săvârşirii faptei de evaziune fiscală şi totuşi au ca rezultat reîntregirea bazei de
impozitare cu veniturile sustrase de la impozitare.
198
2. Metoda eşantionului reprezentativ
Este o metodă des utilizată în asociere cu sondaje de opinie sau cu verificări fiscale pe
anumite tematici prestabilite.
Această metodă este frecvent utilizată în diverse state, mai puţin în România, unde
dimensionarea evaziunii fiscale, se face prin metode aproximative şi prin incantatie politică.
Ca şi concluzie generală se poate spune că, ideea eradicării în totalitate a evaziunii fiscale ar fi
un demers sortit eşecului pentru orice guvern. Este dificil de realizat acest demers chiar şi în
statele cu economie centralizată şi cu atât mai mult în cele cu economie de piaţă în proces de
consolidare.

Cuvinte cheie

evaziune fiscală, presiune fiscală, fraudă fiscală, Curba Laffer, frauda internaţională, frauda
naţională, formele evaziunii fiscale, manifestările evaziunii fiscale

Intrebări recapitulative

1. Ce este evaziunea fiscală?


2. Care sunt formele de manifestare ale evaziunii fiscale?
3. Care sunt modalitătile de combatere ale evaziunii fiscale?

Teste grilă de autoevaluare

1. Neîndeplinirea voită a obligatiilor fiscale de către contribuabili poate lua, în general, forma:
a) evaziunii fiscale;
b) fraudei fiscale;
c) criminalitătii economice

199
2. Care este diferenţa dintre evaziunea fiscală si frauda fiscală?
a) evaziunea fiscală reprezintă o mânuire abilă a legii de către contribuabil pentru a
diminua obligatiile privind taxele datorate, în timp ce frauda reprezintă o infractiune prin
nerespectarea legii cu privire la impozite;
b) definesc acela si lucru în totalitate;
c) frauda fiscală reprezintă o mânuire abilă a legii de către contribuabil pentru a diminua
obligatiile privind taxele datorate, în timp ce evaziunea reprezintă o infractiune prin
nerespectarea legii cu privire la impozite;

3. Cauzele care au condus la dimensiuni impresionante ale evaziunii fiscale în România au


constat si constau în:
a) legislatia plină de lacune;
b) existenta unei presiuni fiscale prea ridicatei;
c) existenta unui număr prea mare de agenti economici;
d) lipsa de specialisti în domeniul fiscal

4. În stabilirea nivelului fiscal ar trebui să se tină seama de o serie de factori, printre care:
a) performantele economice;
b) eficienta cheltuielilor publice din impozite si taxe;
c) necesitătile publice reale;
d) gradul de întelegere al contribuabililor în domeniul necesitătilor bugetare;
e) stadiul democratiei;
f) toate cele de mai sus.

5. Evaziune fiscală ilicită se caracterizează prin:


a) avantaje în natură;
b) desfăsurarea unor activităti ce aduc venituri clandestine care nu sunt declarate
organelor fiscale;
c) supradimensionarea costurilor de productie în scopul diminuării veniturilor impozabile;
d) diminuarea masei impozabile prin neînregistrarea sau nedeclararea unor venituri;
e) reduceri de impozite pe profitul reinvestit.

6. După aria de extindere frauda fiscală se împarte în fraudă fiscal naţională si internaţională.
Frauda fiscală internaţională se fundamentează pe:
a) principiul dublei impuneri fiscale si se manifestă de obicei prin orientarea anumitor
200
firme spre tări cu o legislatie favorabilă;
b) munca la negru;
c) frauda industrială;
d) sustragerea de la plata taxelor vamale.

Teste grilă de evaluare

1. Care dintre următoarele afirmatii sunt false:


a) Manifestările tehnice ale evaziunii fiscale constau în avantajele în natură date de
patroni salariatilor pentru a scăpa de ratele ridicate ale impozitului pe venit;
b) Evaziunea fiscală este o functie a micilor contribuabili pentru că acestea sunt mai putin
verificate, ceea ce le expune la riscuri ulterioare mai mari;
c) Deoarece firmele mari dispun de mijloace importante si de relatii functionale între salariatii
firmei, posibilitătile de a recurge la evaziune fiscală sunt maxime.

2. Care este diferenta dintre frauda fiscală artizanală si frauda industrială?


a) definesc acela si fenomen;
b) frauda fiscală artizanală este definită de modul izolat, pe cont propriu,de actiune al
autorilor ei, pe când frauda industrială implică mai multe persoane fizice şi/sau juridice
pentru realizarea de profit;
c) frauda fiscală industrială este definită de modul izolat, pe cont propriu, de actiune al autorilor
ei, pe când frauda artizanală implică mai multe persoane fizice şi/sau juridice pentru realizarea de
profituri;

3. Modalitătile cele mai răspândite de fugă, la nivel international, din fata impozitelor sunt:
a) frauda fiscală industrială;
b) abstinenta;
c) disimularea;
d) frauda fiscală artizanală.

4. Instrumentele de realizare a fraudei fiscale internationale, se rezumă, la trei tipuri de societăti,


si anume:
a) societăti pe actiuni;
b) societăti holding;
c) societăti de bază;
201
d) societatea în comandită simplă;
e) societăti fictive.

5. Care dintre următoarele afirmatii sunt adevărate:


a) Disimularea reprezintă destimularea productiei în tările în care presiune fiscală este foarte
mare;
b) Abstinenta ca modalitate de sustragere de la plata impozitelor constă în ascunderea materiei
impozabile si nedeclararea veniturilor obtinute în străinătate;
c) Societătile de bază este instalată în “paradisuri fiscale” si gestionează portofoliile de valori
mobiliare pentru societătile de grup;
d) toate cele de mai sus;
e) nici una dintre cele de mai sus.

6. Dintre metodele aproximative de dimensionare a evaziunii fiscale fac parte:


a) incantaţia politică;
b) controlul sumar;
c) estimarea metodică;
d) controlul aprofundat.

Teme de casă

Rolul pîrghiilor economico-financiare în dezvoltarea activităţilor economice ;


Despre paradisuri fiscale ;
Societăţi fictive ;
Dimensionarea evaziunii fiscale ;

Bibliografie selectiva

Aglietta, M., Macroeconomie financiară, Ed. CNI Coresi SA, Bucure ti, 2001
Bodea, G., Sistemul economic, între dezechilibru şi dezvoltare, Ed. Dacia, ClujsNapoca, 1999
Impozite şi taxe, Ed. Tribuna Economică.

202
CAPITOLUL VI
ÎMPRUMUTURILE DE STAT. DATORIA PUBLICĂ

Obiective

Definirea conceptului de credit public şi de datorie publică;


Identificarea elementelor tehnice ale împrumuturilor publice;
Analiza tipologiei împrumuturilor publice;
Identificarea destinaţiei si rolului împrumuturilor publice;

Competenţe

Cunoaşterea operaţiunilor specifice, a regulilor ce trebuie respectate pentru angajarea


împrumuturilor publice;
Însuşirea unor metode de analiză a datoriei publice interne si externe în raport cu necesităţile de
dezvoltare ale societăţii la nivel macro şi microeconomic.

Rezumat

Pentru a asigura fluxurile de trezorerie, în condiţiile neîncasării ritmice a veniturilor


bugetare cu efecte asupra echilibrului bugetar sau pentru finanţarea unor cheltuieli de dezvoltare,
statul, prin intermediul puterii executive, apelează la împrumuturi de stat.
Definirea şi individualizarea împrumuturilor publice se realizează cu ajutorul unor elemente
tehnice, care sunt stabilite în actele normative pe baza cărora acestea sunt lansate şi angajate.
Operaţiunile specifice împrumuturilor publice pe care le vom trata în continuare sunt: plasarea,
conversiunea sau consolidarea şi amortizarea împrumuturilor publice.
Valoarea totală a angajamentelor statului, inclusiv cheltuielile generate de acestea se constituie în
datoria publică totală ( internă şi externă). Urmărirea evoluţiei datoriei publice în raport cu
203
gradul de angajare şi cu termenele de rambursare este importantă pe parcursul procesului
bugetar. Neîncadrarea datoriei publice în parametri de suportabilitate proiectaţi poate provoca
dezechlibre economico-sociale majore.

6.1 Instituţii cu atribuţii în gestionarea împrumuturilor de stat

Împrumuturile de stat iau forma creditului public materializat printr-o înţelegere între
stat, pe de o parte, şi persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, prin care cele din urmă
consimt să pună la dispozitia statului o sumă de bani, sub formă de împrumut pe o perioadă
determinată în schimbul obţinerii unor avantaje.
Împrumuturile de stat se individualizează prin: caracterul legal, aprobarea de către forul
legislativ, executiv sau deliberativ competent, caracterul contractual al angajării, caracterul
temporar şi caracterul rambursabil.
Instutuţia publică cu atribuţii în angajarea împrumuturilor de stat şi gestionarea datoriei publice
este Ministerul Finanţelor Publice87. Acesta este administratorul datoriei publice
guvernamentale (directă şi garantată), în lei şi în valută şi are următoarele atribuţii:
- de estimare şi asigurare a disponibilităţilor băneşti pentru realizarea la timp şi în condiţii de
siguranţă a cheltuielilor bugetare;
- de administrare a datoriei publice guvernamentale, inclusiv a costurilor şi riscurilor asociate, la
cele mai bune costuri care poate fi obţinut pe pieţele financiare interne şi externe;
- de stabilire a strategiei, instrumentelor şi caracteristicilor datoriei publice guvernamentale în
funcţie de contextul şi de perspectivele macroeconomice;
- de a menţine şi de a dezvolta relaţii cu instituţii financiare interne şi externe, cu mediile
investiţionale şi cu agenţiile internaţionale de rating şi de monitorizare a factorilor care
pot influenţa condiţiile derulării eficiente şi în siguranţă a operaţiunilor specifice;
- de elaborare anual a Contului general al datoriei publice, ca anexă la Contul general anual de
execuţie a bugetului de stat.

Surse de angajare a împrumuturilor de stat


Împrumuturile de stat pot fi angajate din următoarele surse:

87
Vezi,Normele metodologice de aplicare a OUG nr.64/2007 privind datoria publică, aprobate prin HG nr.
1.470/2007, cu modificările şi completările ulterioare,punctul 3.1

204
- disponibilităţile existente în contul general al Trezoreriei statului, în scopul asigurarii resurselor
bănesti necesare finanţării sau refinanţării deficitelor bugetare, pentru finanţarea datoriei interne
angajate sau pentru asigurarea resurselor băneşti necesare convertirii în datorie publica internă a
garanţiilor pentru împrumuturile contractate;
- Banca Naţională a României;
- bănci comerciale;
- alte institutii de credit din România;
- din emisiunea de titluri de stat sau eurobonduri.
Surse de rambursare a împrumuturilor de stat
Pentru rambursarea împrumuturilor de stat contractate, obligaţia constituirii resurselor
necesare revine Ministerului Finanţelor Publice. Acesta poate apela la următoarele surse88:
- disponibilitatile contului curent general al Trezoreriei Statului;
- finanţările rambursabile angajate in numele statului pentru refinantarea datoriei publice
guvernamentale;
- cheltuielile prevazute cu aceasta destinatie in bugetul de stat;
- sumele incasate de MFP de la subimprumutaţi, in baza acordurilor incheiate cu aceştia, cu
respectarea condiţiilor acordurilor prin care au fost angajate finantarile rambursabile;
- sumele prevăzute in bugetele persoanelor juridice care au contractat finanţări rambursabile cu
garantia statului;
- fondul de risc;

Împrumuturi garantate de stat


În practica bugetară sunt reglementate şi angajate împrumuturile garantate de stat. Acestea se
constituie într-o obligaţie certă a statului, executată de creditor, în cazul în care beneficiarul
împrumutului nu are capacitatea să achite integral sau partial împrumutul, dobânda şi alte costuri
decurgând din condiţiile şi clauzele contractului la scadenţă.
Pentru acoperirea riscurilor financiare ce pot să apară ca urmare a garantării de catre stat a unor
împrumuturi se constituie un fond de risc la nivelul Ministerului Finanţelor Publice sau ale
autoritatilor administraţiei publice locale, după caz.
Sumele încasate in fondul de risc sunt destinate achitării obligatiilor aferente garantiilor de stat si
subimprumuturilor, in cazul in care cei giraşi de stat, nu dispun la scadenţă de resurse financiare
proprii pentru achitarea obligaţiilor de plată.

88
Idem punctul 5.3.1
205
Sursele de constituire a fondului de risc89 sunt:
- sumele incasate sub forma de comisioane de la subimprumutati/garantati de stat;
- sumele incasate de la subimprumutati/garantati de stat reprezentand rate de capital, dobanzi,
comisioane si alte costuri aferente finantarilor rambursabile garantate sau subimprumutate de stat
platite de M F P, in numele garantatului sau subimprumutatului;
- dobînzi la disponibilităţile aflate in contul fondului de risc;
- majorări de intîrziere, la nivelul celor prevazute pentru neplata in termen a obligatiilor fiscale,
aplicate pentru neplata in termen de catre subimprumutati sau garantati de stat, a comisioanelor
la fondul de risc si, respectiv, a ratelor scadente, dobanzilor, comisioanelor si a altor costuri
aferente finanţării rambursabile;
- sume recuperate conform legii;
- fonduri alocate de la bugetul de stat in acest scop;

6.2 Elementele tehnice ale împrumuturilor de stat

Subscriitorii potentiali pot face aprecieri cu privire la conditiile plasării disponibilitătilor


băneşti proprii în înscrisuri ale împrumuturilor de stat numai după cunoaşterea elementelor
tehnice ale acestora .
Elementele tehnice specifice împrumuturilor de stat sunt:
1. Denumirea împrumutului constituie acel element tehnic prin care se precizează
scopul şi destinaţia dată de către emitent resurselor obtinute prin contractarea împrumutului.
Daca se doreşte atragerea atentiei opiniei publice asupra caracterului exceptional al
împrumutului sau asupra obiectivului urmărit prin acel împrumut, apreciat de interes naţional, se
precizează acest lucru prin însăşi denumirea lui ( vezi anexa 2).
2. Împrumutatul (care apare si sub denumirea de subscris, debitor sau emitent) este
autoritatea publică solicitantă a creditului. În cazul împrumutului de stat, acesta devine debitor si
emitent, deoarece emite înscrisuri cu denumiri specifice ( titluri de stat, obligatiuni, bonuri de
tezaur, rente de stat ş.a.) care precizează ( vezi anexa2) :
 subscrierea la împrumut;
 valoarea împrumutului;
 perioada;
 dobânda şi/sau câştigul;

89
HG 1470-2007 de aprobare a normelor metodologice de aplicare a prevederilor O UGnr. 64/2007 privind datoria publica, punctul 6.3

206
 scadenţa.
3. Împrumutătorii (denumiti si subscriitori, creditori sau depunători) sunt persoanele
fizice sau juridice care consimt sa crediteze statul (sau orice autoritate publica), primind, în
schimbul sumelor subscrise, obligatiuni, polite sau alte titluri de stat.
4. Titlurile de credit public sunt documente scrise având o formă şi un continut stabilit
prin actul normativ de lansare a împrumutului, în care se precizează sumele subscrise si
drepturile creditorilor. Aceste înscrisuri sunt denumite diferit (efecte publice, obligaţiuni, titluri
de stat sau hârtii de valoare), în functie de termenul de rambursare a împrumutului şi de
caracteristicile lor juridice.
În funcţie de termenul de rambursare, în cazul împrumuturilor pe termen scurt (de
până la 1 an) se emit:
 bonuri de tezaur - sunt înscrisuri care se adresează unei categorii speciale de
subscriitori, deoarece nu se supun regulilor dreptului cambial si nu pot fi transmise la cursuri
variabile, prin cesiunea de creante; ele pot fi, însă, lombardate la bănci şi pot fi vândute la licitatii
la cursuri variabile;
 certificate de datorie - sunt înscrisuri care au caracteristicile bonurilor de tezaur, dar se
vând numai la valoarea lor nominală, având cursuri fixe;
 certificate sau bonuri de impozite - sunt înscrisuri nepurtătoare de dobânda pe care
statul le înmânează creditorilor săi pentru plata unor furnituri sau pentru onorarea altor
angajamente; detinătorii acestor înscrisuri le pot utiliza pentru achitarea impozitelor datorate
statului şi nu pot fi transmise decât statului;
 poliţe de tezaur - spre deosebire de înscrisurile prezentate anterior, se afla sub incidenta
dreptului cambial, care reglementează conditiile în care pot fi scontate la bănci, executate silit
etc., acestea pot fi scontate la bănci sau pot fi negociate la bursele de valori;
 obligatiuni aferente creditului public - sunt titluri de credit emise de stat pentru
împrumuturile angajate pe termen mediu sau lung şi care asigură posesorilor acestora un venit
fix din dobânzi anuale. Sunt cazuri când sunt atribuite doar câştiguri sau atât cîştiguri cât si
dobânzi;
 titluri de rentă - sunt specifice împrumuturilor fără termen, iar posesorii acestor
înscrisuri au dreptul să primească de la stat anumite sume de bani, precizate anticipat, care se
plătesc periodic, pe toata durata vietii acestora.
În functie de caracteristicile lor juridice, titlurile de credit public
pot fi:
 nominale (se emit când împrumutul public se adresează unui număr redus de

207
subscriitori, iar plata veniturilor aferente şi rambursarea sumelor scadente se efectuează doar
către titulari sau reprezentanţi ai acestora);
 la purtător (se emit când împrumutul public se adresează unui număr mare de
subscriitori, iar plata veniturilor aferente si rambursarea sumelor scadente se efectuează oricărui
deţinător al acestor înscrisuri si în orice localitate unde functionează ghişeele sale de specialitate).
Trebuie reţinut faptul că, sumele exigibile, de la autoritătile publice emitente ale împrumuturilor
pe termene scurte formează datoria publică flotantă, iar cele exigibile pe termene medii şi lungi
(inclusiv cele fără termen) reprezintă datoria publică consolidată.

5. Cuantumul (mărimea) împrumutului public apare atât sub forma cuantumului


aprobat de organismul legislativ sau executiv,după caz, cât si sub forma cuantumului realizat
după încheierea operatiunilor de plasare. Cuantumul aprobat se prezintă în următoarele forme:
 cuantum limitat, ca valoare nominală a unei sume ce urmează a fi împrumutată şi în ce
priveşte perioada de timp în care se pot efectua subscrierile;
 cuantum nelimitat, când se solicită împrumuturi deschise (ca sumă şi/sau ca durata a
subscrierii).
Cuantumul realizat este determinat de conditiile stabilite de autoritătile emitente cu privire la
dobânzi, câştiguri si anuitate si evidenţiază încrederea/neîncrederea potenţialilor creditori
(subscriitori) în autoritătile emitente.
Cuantumul împrumutului public se determină cu formula:
Cip = VT x Nr.Te(pl)
unde:
Cip - cuantumul împrumutului public
VT - valoarea unui titlu
Nr.Te(pl) - numărul titlurilor emise sau plasate efectiv
6. Cursul de emisiune al împrumutului public (Cei) reprezintă pretul, stabilit de
emitent, pentru 100 de unităti monetare din valoarea nominală a acestuia.
Acest curs se stabileşte de emitent în functie de raportul dintre cererea si oferta de capital de
împrumut, de nivelul dobânzii şi a altor avantaje promise de acesta potentialilor emitenti.
În practică se utilizează:
 curs „al pari", când Cei = 100 u.m.;
 curs „sub pari", când Cei < 100 u.m.;
 curs „supra pari", când Cei > 100 u.m.
De regulă, datorită concurentei care se manifestă pe piaţa de capital si a inexistentei unor solutii

208
alternative, cursul de emisiune al împrumuturilor publice este „sub pari", subscriitorii beneficiind
de o prima de emisiune, dată de diferenta dintre valoarea nominală a titlului şi suma plătită la
subscriere.
Când statul emitent are o reputatie bună pe piaţa capitalului, cursul de emisiune al titlurilor de
stat este „al pari" si în mod exceptional „supra pari".
7. Valoarea titlului creditului public, chiar dacă este o notiune care se foloseste în
mod conventional (deoarece înscrisurile care certifică împrumuturile publice nu au o valoare
proprie), apare sub următoarele forme:
 ca valoare nominală, reprezintă suma înscrisă pe titlul de credit public si exprimă
 mărimea creantei pe care detinătorul acestuia o are de încasat de la stat sau, invers,
datoria pe care statul o are de plătit detinătorului titlului respectiv; ca valoare reală, reprezintă
suma efectivă cu care se vinde sau se cumpără un titlu de credit public si se manifestă nu doar cu
ocazia emiterii si angajării creditului respectiv, ci si în cursul perioadei de valabilitate a
împrumutului angajat, în functie de cursul la care se optează la bursă înscrisurile publice
negociabile.
8. Veniturile sau alte avantaje ce revin subscriitorilor la împrumuturile publice
sunt plăti efective pe care împrumutatul le efectuează către împrumutători, ca „pret" al dreptului
de folosintă temporară a sumelor bănesti împrumutate. În evoluţia lor acestea au luat diferite
forme: dobânzi, câstiguri, rente, prime de emisiune sau de rambursare sau anumite facilităti care
nu angajează fluxuri băneşti directe.
a) Dobânda reprezintă suma de bani pe care statul o plăteşte creditorilor săi pentru
împrumuturile angajate de la aceştia. Nivelul (mărimea) dobânzii anuale (Da) se stabileşte pe
baza ratei dobânzii, care se fixează anticipat, prin prospectul de emisiune a împrumutului public
( vezi anexa 2).
Rata dobînzii la împrumuturile publice se fixează la un nivel apropiat de cel al ratei medii a
dobânzii de pe piaţa bancară.
b) Cîştigurile sunt veniturile încasate de subscriitorii care sunt detinători ai titlurilor de
credit public câştigătoare cu ocazia tragerilor periodice la sorti. Suma totală a câştigurilor se
stabileşte, în acest caz, la nivelul dobânzilor care se atribuie în varianta titlurilor publice cu
dobândă, dar suma se împarte doar posesorilor de titluri de credit public ieşite cîştigătoare.
Aceste titluri de credit public se emit în scopul creşterii atractivităţii unor împrumuturi si se
adresează acelor subscriitori cărora li se pare mai tentantă perspectiva obtinerii unui câştig mare,
în comparatie cu realizarea certă a unui venit procentual anual, din dobândă.
c) Primele de emisiune sau primele de rambursare Faţă de împrumuturile publice cu
dobândă şi cîştiguri, subscriitorii acceptă o rată a dobânzii mai scăzută, în conditiile în care
209
diferenta de venit astfel rezultată este compensată prin cîştigurile atribuite sub forma primelor de
emisiune sau a primelor de rambursare.
d) Rentele sunt sume de bani pe care statul se obligă să le plătească persoanelor fizice
care subscriu la împrumuturile publice fără un termen expres de rambursare. Aceste sume de
bani, denumite si rente viagere, se plătesc regulat, în cuantumuri fixe stabilite anticipat, până la
sfârşitul vietii subscriitorilor,după care obligatia statului se stinge.
e) Avantajele sau facilităţile, care nu presupun fluxuri monetare directe) se referă la:
 scutirea de impozitare a veniturilor încasate pentru împrumuturile subscrise sau
pentru titlurile de credit public procurate în tranzactiile bursiere;
 acceptarea, de către autoritătile fiscale, a unora dintre titlurile de credit public, la
valoarea lor nominală, pentru stingerea unor obligaţii faţă de stat, ale subscriitorilor;
 acordarea privilegiului juridic pentru unele înscrisuri ale împrumuturilor publice de
a nu fi expuse executării silite, în cazul declarării stării de faliment pentru detinătorii acestora;
 garantarea juridică a unor împrumuturi publice împotriva deprecierii monetare,
prin exprimarea lor într-o valută mai stabilă sau prin indexarea lor s.a.
Cu titlu de exemplu, este prezentat cadrul normativ referitor la gestionarea împrumuturilor de
stat, care prevede că decontarea titlurilor de stat se evidenţiază după cum urmează 90:
- valoarea nominală, în finanţarea/refinanţarea datoriei publice guvernamentale;
- prima, exprimată ca diferenţă între valoarea nominală a titlului de stat de tip benchmark şi
preţul net al acestuia, în care preţul net este mai mare decât valoarea nominală şi
reprezintă o cheltuială negativă a bugetului de stat;
- discontul, exprimat ca diferenţă între valoarea nominală a titlului de stat de tip benchmark şi
preţul net al acestuia, în care preţul net este mai mic decât valoarea nominală, reprezintă
cheltuială a bugetului de stat şi se suportă de la cap. 55.01 "Tranzacţii privind datoria
publică şi împrumuturi", titlul 30 "Dobânzi", art. 30.01 "Dobânzi aferente datoriei
publice interne". Cu suma reprezentând discontul se reîntregeşte, la data decontării
rezultatelor adjudecării emisiunii, valoarea nominală a titlurilor de stat de tip benchmark;
- dobânda acumulată încasată ca urmare a emisiunilor de titluri de stat de tip benchmark
reprezintă venit al bugetului Trezoreriei Statului;

6.3 Operaţiunile aferente împrumuturilor de stat

Într-o abordare generală, operaţiunile specifice angajării împrumuturilor publice se


90
H.G nr. 608 din 23 iunie 2010 pentru modificarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 64/2007 privind
datoria publică, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.470/2007, punctul 4.1

210
referă la demersuri ce privesc:plasarea, consolidarea (refinanţarea) şi rambursarea acestora.
I. Plasarea împrumuturilor publice
Practica financiară în domeniul împrumuturilor publice include, ca operatiune initială, plasarea
acestora. Aceasta se efectuează prin următoarele modalităti:
-prin subscripţie publică;
-prin intermediul unor consorţii (sindicate) bancare - care se angajează, fie să realizeze
operatiunile necesare în numele statului, fie să le cumpere în anumite condiţii;
-prin vânzare la bursa de valori.
Procedura lansării emisiunilor de titluri de stat pe pieţele internaţionale presupune parcurgerea
următoarelor etape91:
1. memorandum - care se supune aprobării Guvernului, direcţia de
specialitate din Ministerul Finanţelor Publice fundamentează necesitatea lansării
unei emisiuni individuale de titluri de stat pe pieţele internaţionale de capital sau a unui program-
cadru de emisiuni de titluri de stat pe termen mediu "Medium Term Notes";
2. cererea de ofertă - transmisă către instituţii financiare care au capacitate şi experienţă
în efectuarea unor astfel de tranzacţii. În cuprinsul acesteia se specifică principalele caracteristici
ale emisiunii/Programului:valoarea emisiunii/Programului, scadenţa/perioada, criteriile de
selecţie, termenul-limită până la care pot fi primite oferte;
3. criteriile de selecţie a instituţiilor financiare care vor asigura intermedierea
emisiunii/Programului pot include elemente de evaluare cantitative şi calitative, şi anume:
nivelul comisioanelor şi cheltuielilor aferente tranzacţiei, comisionul de intermediere/vânzare
către investitori, cheltuielile cu consultanţa juridică şi altele asemenea, strategia de lansare,
capacitatea de distribuţie a emisiunii/Programului către potenţiali investitori, istoricul şi
experienţa în finalizarea unor tranzacţii similare ale emitenţilor suverani, activitatea pe piaţa
primară şi secundară, internă şi externă a titlurilor de stat emise de România, precum şi alţi
factori consideraţi relevanţi de emitent; Ministerul Finanţelor Publice poate efectua selecţia, în
etape, prin întocmirea unei "liste scurte" de ofertanţi, care se aprobă de către ministrul finanţelor
publice, cu care va purta discuţii detaliate privind îmbunătăţirea ofertelor depuse iniţial;
4. evaluarea finală a ofertelor rezultate şi fundamentarea propunerii de numire a
administratorilor/dealerilor pentru emisiune
5. Programul-cadru de emisiuni de titluri de stat pe termen mediu se aprobă prin
hotărâre a Guvernului, iar emisiunile individuale şi/sau emisiunile efectuate în cadrul
Programului se aprobă prin ordin al Ministrului Finanţelor Publice;

91
H.G nr. 608 din 23 iunie 2010 pentru modificarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 64/2007
privind datoria publică, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.470/2007, punctul 4.1.a),b)2
211
6. Ministerul Finanţelor Publice acordă mandatul instituţiilor financiare selectate să
asigure intermedierea emisiunii/Programului. Acesta va cuprinde responsabilităţile şi obligaţiile
părţilor în pregătirea tranzacţiei, nivelul comisioanelor percepute, precum şi eventuale cheltuieli
care sunt suportate de către administratorii emisiunii/Programului; în cazul emisiunilor efectuate
în cadrul Programului, comisioanele se pot agrea fie în momentul aprobării Programului, fie în
momentul efectuării fiecărei tranzacţii;
7. procesul de selectare a firmei/firmelor de consultanţă juridică care va/vor analiza şi
definitiva documentaţia contractuală în numele Ministerului Finanţelor Publice se iniţiază în
paralel cu cel de selecţie a administratorilor emisiunii individuale/Programului. Selecţia se va
realiza pe baza criteriilor precizate în cererea de ofertă;
8. în funcţie de specificul fiecărei tranzacţii are loc procesul de pregătire şi lansare a
emisiunii/Programului: elaborarea/actualizarea prospectului de emisiune, organizarea de
întâlniri între administratorii tranzacţiei şi instituţii reprezentative ale statului, procesul de
"due dilligence", promovarea emisiunii prin organizarea de "road-show" în centre
financiare recomandate de administratorii tranzacţiei, negocierea documentaţiei
contractuale, stabilirea termenilor şi condiţiilor financiare, în cazul unei emisiuni
individuale: cupon, randament, preţ, comisioane aferente;
9. documentaţia specifică tranzacţiei/Programului se semnează de către ministrul
finanţelor publice, şi anume: Acordul de subscriere/Acordul-cadru, Acordul privind
descrierea procedurilor de lucru pentru iniţierea şi finalizarea fiecărei tranzacţii în parte,
Acordul de agent fiscal şi plătitor, termenii şi condiţiile pro-forma care se aplică fiecărei
emisiuni în cadrul Programului, nota globală, definitivă şi altele asemenea;
10. suma aferentă emisiunii se virează în contul Ministerului Finanţelor Publice, potrivit
prevederilor legale în vigoare. Valoarea nominală va fi reîntregită, după caz, cu valoarea
comisionului de administrare a tranzacţiei şi a altor cheltuieli aferente emisiunii,
cheltuieli cu avocaţii, cheltuieli cu promovarea emisiunii şi altele asemenea, la care se
adaugă discontul, în cazul în care emisiunea se lansează cu discont.

II. Conversiunea sau consolidarea (refinanţarea) împrumuturilor publice.


Pe piaţa de capital, datorită modificării raportului dintre cerere si ofertă, nivelul ratei
medii a dobânzii practicate la împrumuturile publice nu rămâne constant. În perioadele în care
rata medie a dobânzii scade, împrumutatul fructifică situatia creată pentru a uşura efortul
financiar determinat de împrumuturile contractate în condiţii mai puţin favorabile. În această
perioadă se preschimbă înscrisurile unui împrumut vechi cu înscrisuri ale unui nou
împrumut emis cu o dobândă mai scăzută. Această operaţiune, denumită conversiune se
212
derulează, de regulă, în faza de depresiune si la începutul fazei de înviorare a ciclului economic,
motivat de faptul că dobânda atinge nivelul minim.
 În practica împrumuturilor publice sunt utilizate următoarele forme de conversiune:
conversiune forţată, când posesorii titlurilor de credit public sunt obligati să le preschimbe cu
titlurile unui nou împrumut, în decursul unei anumite perioade de timp, dar cu o rată a dobânzii
mai mică, iar la expirarea termenului stabilit, cele vechi nepreschimbate, îşi pierd valabilitatea;
 conversiune facultativă, oferă posibilitatea detinătorilor titlurilor de credit public să-şi
preschimbe aceste titluri cu înscrisurile unui nou împrumut sau să-şi păstreze înscrisurile
vechiului împrumut, în funcţie de propriile interese;
 conversiunea sau rambursarea anticipată, când subscriitorii pot opta între, a accepta
preschimbarea titlurilor împrumutului vechi în conditiile stabilite de stat pentru noul împrumut şi
a refuza preschimbarea, în condiţiile solicitării rambursării anticipate a împrumutului vechi.
Dintre cele trei forme de conversiune prezentate anterior, cea mai utilizata este conversiunea
anticipată.
Prin conversiune statul obtine un avantaj financiar concretizat în reducerea cheltuielilor cu plata
dobânzii şi, implicit, a serviciului datoriei publice, dar înregistrează un prejudiciu moral, datorat
scăderii credibilitătii sale pe piaţa de capital.

III. Rambursarea împrumuturilor publice


Statul îşi stinge obligaţiile bănesti fată de creditori, care au subscris la împrumuturile
publice plasate anterior, prin operaţiunea de amortizare (rambursare).
Aceasta operatiune constă fie în rambursarea efectivă a capitalului împrumutat, fie în
răscumpărarea titlurilor publice scadente de la posesorii lor.
După regimul său stabilit prin contractele de împrumut, amortizarea împrumuturilor publice
poate avea caracter obligatoriu sau facultativ, astfel:
 rambursarea obligatorie, se aplică în cazul împrumuturilor publice cu termen, în cazul
cărora statul s-a obligat, în mod expres, ca la anumite termene şi în anumite modalităţi să
ramburseze sumele împrumutate;
 rambursarea facultativă, este specifică împrumuturilor publice perpetue, în cazul
cărora nu este prevăzută, în mod expres, obligatia statului de a le rambursa; în cazul acestor
împrumuturi, atunci când conditiile îi sunt favorabile, statul îsi poate stinge obligatiile financiare,
integral, faţă de posesorii înscrisurilor.

6.4 Tipologia împrumuturilor publice

213
Împrumuturile publice (de stat) se contractează în diverse forme, atât pe piaţa internă,
cât şi pe cea externă. Ele sunt însoţite de o serie de conditii specifice care le individualizează.
Clasificarea împrumuturile de stat ia în considerare atât caracteristicile lor comune cât şi cele
operaţionale.
Împrumuturile de stat se clasifică după mai multe criterii, astfel:
1. după forma de exprimare, împrumuturile publice sunt:
 în natură;
 în bani .
2. în funcţie de moneda în care se exprimă distingem:
 împrumuturi publice în monedă naţională;
 împrumuturi publice în monedă externă;
3. în funcţie de garanţiile acordate de stat subscriitorilor la împrumuturi, distingem :
 împrumuturi publice cu garantii personale (care obligă statul debitor să angajeze cauţiunea
asiguratorie a altui stat);
 împrumuturi publice cu garanţii reale (implică angajamentul garantării împrumutului
printr-un venit bugetar sigur si permanent, proportional cu serviciul aferent datoriei publice
angajate).
4. după clauza rambursării, împrumuturile publice sunt:
 amortizabile (termenele de rambursare si modalitătile de efectuare a rambursării se
stabilesc în prealabil);
 împrumuturi neamortizabile (când statul se obligă să plătească, anual, dobânzile
datorate, fără să definească precis termenele de stingere a datoriei sale fată de subscriitorii
împrumutului)
5. după forma titlurilor emise de stat, distingem:
 împrumuturi cu titluri nominative sau cele cu clauza de inscripţiune
Acestea se emit când numărul subscriitorilor este redus şi se caracterizează prin restricţia plăţii
veniturilor aferente şi rambursarea sumelor scadente doar către titulari;
 împrumuturi cu titlu „la purtător", care se emit în cazul unor subscrieri cu adresabilitate
mai mare în scopul asigurării operativitătii în încasarea cupoanelor aferente veniturilor promise
si în transmiterea ;
 împrumuturi cu titluri mixte, caz în care, titlul fiind nominativ, se rambursează doar
titularilor, iar dobânzile se plătesc pe baza cupoanelor „la purtător".
6. în funcţie de natura raporturilor juridice dintre părti, împrumuturile publice sunt:

214
 voluntare sau liber consimtite (în acest caz, subscrierea este voluntară, fără nici o
constrângere directă);
 forţate (în acest caz, statul obligă anumite categorii de contribuabili să subscrie).
7. în functie de perioada de timp pentru care se contractează, deosebim:
 împrumuturi pe termen scurt sau flotante (au termene de rambursare de până la 1 an);
 împrumuturi pe termen mediu (contractate pe perioade cuprinse intre 1 si 5 ani);
 împrumuturi pe termen lung (contractate pe perioade mai mari de 5 ani);
 împrumuturi fără termen (este cazul împrumuturilor perpetue şi a rentelor viagere).
8. în functie de posibilitatea negocierii titlurilor de credit public, deosebim:
 împrumuturi publice certificate cu titluri negociabile (titlurile au o circulatie
asemănătoare cu aceea a efectelor de comerţ şi pot fi vândute/cumpărate la bursele de valori, în
functie de cotatia lor efectivă);
 împrumuturi publice certificate cu titluri nenegociabile

6.5 Destinaţia şi rolul împrumuturilor publice


Necesitatea creditului public este determinată de două cauze principale. Prima este
determinată de un anumit prag al fiscalităţii, care nu poate excede un anumit nivel, pentru ca
astfel s-ar transforma într-o piedică a dezvoltării economice. Iar a doua este dată de
neregularitatea încasarii obligaţiilor bugetare.
Împrumuturile angajate de stat, pot capăta urmatoarele destinaţii92:
- finanţarea deficitului bugetului de stat, finanţarea temporară a deficitelor din anii
precedenţi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, până la alocarea de sume cu această
destinaţie, finanţarea deficitelor temporare ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor
sociale de stat din exerciţiul curent;
- refinanţarea şi rambursarea anticipată a datoriei publice angajate;
- menţinerea unui sold corespunzător în contul curent general al Trezoreriei Statului, stabilit de
Ministerul Finanţelor Publice, în conformitate cu criteriile prevăzute în normele metodologice
elaborate în conformitate cu art. 12 alin. (1);
- finanţarea unor programe/proiecte sau a altor necesităţi prioritare pentru economia românească.
-susţinerea balanţei de plăţi în conformitate cu Regulamentul Consiliului Uniunii Europene nr.
332/2002 de stabilire a unui mecanism de asistenţă financiară pe termen mediu pentru balanţele
de plăţi ale statelor membre.
Într-o abordare generală, statul apelează la împrumuturi din necesităti de trezorerie sau
92
OUG.64.2007 privind datoria publică, ART. 4

215
pentru asigurarea echilibrului bugetar.
Împrumuturile pentru necesităţi de trezorerie se angajază cînd, deşi pe întregul an
bugetul se prezintă echilibrat, este posibil ca pe parcursul acestuia, cu deosebire în primele luni
să nu existe o concordantă perfectă între termenele la care se încasează veniturile si cele la care
se efectuează cheltuielile. În aceste condiţii pot să apară goluri de casă (de trzorerie) când plătile
devansează încasările şi atunci se justifică angajarea împrumuturilor pentru acoperirea
cheltuielilor publice.
Trezoreria publică trebuie să cunoască, din timp, perioadele în care pot să apară goluri de casă
pentru a putea procura resursele necesare acoperirii acestora din afara bugetului public national.
Dacă resursele financiare disponibile ale institutiilor publice (fondurile corespondenţilor) nu sunt
suficiente pentru a acoperi golurile de casă, atunci se solicită împrumuturi, pe termen scurt, de la
alti deţinători de resurse băneşti de pe piaţă, inclusiv de la banca centrală, sub forma unui avans
în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele si în conditiile prevăzute de lege.
Resursele bănesti, împrumutate de la diverşi detinători publici sau privati, nu măresc masa
monetară, ci numai o redistribuie. În schimb, resursele împrumutate de la banca centrală
constituie o emisiune de bani fără acoperire materială. De asemenea, apelul la împrumuturi din
necesităti de trezorerie poate avea consecinte negative asupra circulatiei monetare dacă sumele
obtinute nu se rambursează la termenele stabilite.
Pentru finanţarea deficitului bugetar, statul se împrumută pe piaţa internă sau pe
piaţa externă. Pentru împrumuturile contractate pe piaţa internă, inclusiv la banca centrală, pe
termen scurt, se emit titluri de stat. Emisiunea titlurilor de stat, în unele tari, este limitată prin
lege, în timp ce în altele este nelimitată.
Titlurile de stat sunt purtătoare de dobândă, la fel ca obligatiunile si împreună fac parte din
categoria efectelor publice protejate împotriva falsificării sau contrafacerii. Fiecare bon de tezaur
cuprinde denumirea, emitentul, precizarea sumei de bani stabilită ca unitate valorică a
împrumutului, precum si alte informatii privind dobânda, termenul de rambursare, eventual
numărul de serie si alte conditionări din ansamblul cărora rezultă că titlul respectiv dovedeşte şi
reprezintă o creantă a detinătorului fată de stat.
Motivarea contractării împrumuturilor de stat
Pentru acoperirea deficitului bugetar, guvernul are de ales între creşterea veniturilor
fiscale (prin majorarea impozitelor existente sau introducerea altora noi) si contractarea de
împrumuturi pe termen scurt, mediu sau lung.
Puterea executivă optează pentru contractarea de împrumuturi din următoarele motive:
 Majorarea impozitelor afectează standardul de viată al populatiei, iar partidul (coalitia)
de la putere evită, de regulă, să aplice aceasta măsură, considerată nepopulară, pentru a nu-şi
216
pierde electoratul. În statele cu un nivel ridicat al fiscalitătii, o nouă creştere a acesteia ar genera
o împotrivire a categoriilor de plătitori care ar urma să suporte sarcina fiscală suplimentară;
 Împrumuturile de stat, pe piaţa internă, oferă celor care au disponibilităti băneşti un
plasament sigur;
 Împrumuturile de stat constituie o modalitate mai rapidă de procurare a resurselor
financiare decât impozitele. Perioada necesară identificării şi evaluării materiei impozabile este
mai lungă decât cea de subscriere la împrumut şi efectuarea vărsămintelor în contul acestuia;
 Împrumutul solicitat băncii centrale, de regulă, se obtine intr-un termen mai scurt decât
în cazul în care acesta se plasează în rândul altor persoane juridice si al populatiei.
Opinii faţă de angajarea împrumuturilor de stat
Angajarea împrumuturilor de stat a generat, de-a lungul timpului, opinii diferite.
În perioada de ascensiune a capitalismului, specialiştii erau adepţii majorării
fiscalităţii şi criticau recurgerea la împrumuturi publice, deoarece considerau că:
-echilibrarea bugetului de stat trebuie să se asigure exclusiv pe seama veniturilor ordinare
(fiscale si domeniale);
-împrumuturile generează cheltuieli bugetare suplimentare sub forma de dobânzi, comisioane
etc., care fac necesară, în final, majorarea impozitelor; împrumuturile uşurează sarcina fiscală a
generatiei prezente, dar împovărează generatiile viitoare, datorită cheltuielilor reclamate de
rambursarea ratelor scadente şi plata dobânzilor;
-împrumuturile afectează capitalul naţiunii, în timp ce impozitele diminuează numai veniturile
acesteia.
În perioada crizei economice din 1929-1933, numeroşi specialişti au renunţat la conceptia
neamestecului statului în viaţa economică, susţinând necesitatea influenţării acesteia cu ajutorul
pârghiilor economico-financiare, între care, împrumuturile, cheltuielile publice, rata scontului,
cursul valutar deţineau rol important;
În perioada contemporană, concepţia privind rolul statului în economie a suferit mutaţii
profunde culminînd cu atitudinea provocată de efectele crizei economico-financiare cînd s-a
recunoscut unanim rolul intervenţionist al statului în economie.
Opinia potrivit căreia împrumuturile constituie un mijloc de transferare a sarcinilor financiare
asupra generaţiilor viitoare trebuie bine analizată, deoarece plusului de cheltuieli pe care-l va
avea de suportat plătitorii de impozite în legătură cu împrumuturile contractate în perioada
anterioară, în condiţii de alocare fundamentată a acestora pentru dezvoltare îi va corespunde un
plus de venituri bugetare, direct sau indirect, din investiţiile realizate.
O analiză riguroasă necesită şi opinia potrivit căreia împrumuturile de stat afectează ”capitalul
natiunii”. Nu împrumuturile afectează negativ capitalul natiunii, ci modul ineficient al unor
217
unităti economice, a utilizatorilor de credite bugetare în general care pentru buna întretinere,
reparare si modernizare a echipamentelor industriale, a infrastructurii de toate tipurile, a
mijloacelor de transport şi a instalatiilor energetice, pentru formarea profesionala a fortei de
muncă etc., recurg la această modalitate de finanţare.
Se apreciază, totuşi, ca împrumuturile constituie un mijloc de procurare a resurselor financiare
publice mai costisitor decât impozitele, iar dobânzile si celelalte avantaje acordate creditorilor
statului majorează, inevitabil, cheltuielile publice.
Influenţa împrumuturilor asupra produsului intern brut
Asigurarea echilibrului bugetar sau acoperirea unor necesităti curente de trezorerie, prin apelarea
la împrumuturi publice, generează anumite procese de redistribuire a produsului intern brut, care
se manifestă atât în interiorul fiecărui stat, cât si pe plan internaţional.
Pe plan intern, efectele redistribuirii produsului intern brut încep să apară odată cu subscrierea la
împrumuturile lansate de autoritătile publice. În acest moment are loc o redistribuire între partea
destinată formării brute de capital (de acumulare) si cea destinată consumului, deoarece o parte
din capitalul bănesc disponibil este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat si se utilizează
şi în scopuri neproductive. Aceasta redistribuire se realizează si ulterior, prin plata dobânzilor si
a eventualelor cîştiguri angajate, care se realizează în favoarea subscriitorilor la împrumuturi, din
veniturile încasate prin impozite.
Împrumuturile publice contractate pe piaţa externă contribuie la redistribuirea produsului intern
brut intre statele care acordă împrumuturi si cele care le solicită. La acordarea acestor
împrumuturi, fluxurile financiare pornesc de la statele împrumutătoare câtre cele împrumutate.
Din momentul începerii restituirii împrumuturilor şi al plătii dobânzilor aferente sensului
fluxurilor financiare se schimbă, respectiv pornesc de la statele împrumutate câtre cele
împrumutătoare.

Dacă redistribuirea produsului intern brut al statului împrumutător către statul împrumutat are
caracter temporar, împrumutul fiind rambursabil, în schimb plăţile efectuate de statul debitor, cu
titlu de dobânzi si comisioane, câtre cel creditor reprezintă o redistribuire nerambursabilă si
definitivă a produsului intern brut pe plan international.

6.6 Datoria publică

6.6.1 Conţinutul şi formele de manifestare ale datoriei publice

218
Datoria publică reprezintă valoarea totală a angajamentelor statului, de natura datoriei
publice guvernamentale şi locale, inclusiv cheltuielile generate de acestea.
Datorie publică guvernamentală reprezintă totalitatea obligaţiilor statului la un moment
dat, provenind din împrumuturile (finanţările rambursabile) angajate pe baze contractuale sau
garantate de Guvern prin Ministerul Finanţelor Publice în limita cadrului normativ existent93.
Datorie publică locală se constituie din totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-
teritoriale, la o anumită dată, provenind din finantarile împrumuturile angajate pe baze
contractuale sau garantate de catre acestea, conform dispozitiilor legale94;
La rîndul ei datoria publica guvernamentală se compune din datoria publica guvernamentala
directă şi cea garantată. Datoria publica guvernamentala directă reprezinta totalitatea
obligatiilor statului la un moment dat, provenind din finantarile rambursabile angajate pe baze
contractuale de Guvern prin Ministerul Finantelor Publice, iar datoria publică guvernamentală
garantată reprezinta totalitatea obligatiilor statului la un moment dat, provenind din finantarile
rambursabile garantate de Guvern prin Ministerul Finantelor Publice, exclusiv cele contractate
de autoritatile administraţiei publice centrale pînă la intrarea in vigoare a ordonante de urgenţă
oug 64/2007.
Datoria publică totală reprezintă totalitatea obligaţiilor pecuniare ale statului (guvern,
institutii publice, unităti administrativ-teritoriale) la un moment dat, rezultate din împrumuturi
interne si externe (în lei si în valută) contractate pe termen scurt, mediu şi lung, precum si
obligatiile statului către trezoreria proprie, pentru sumele avansate temporar în scopul acoperirii
deficitului bugetar.
În cuantificarea şi analiza angajamentelor statului faţă de o gamă largă de creditori precum
şi în legislaţia incidentă este uzitat conceptul de serviciu al datoriei publice.
95
Serviciul datoriei publice este dat de totalitatea sumelor reprezentand: rate de
capital, dobanzi, comisioane si alte costuri aferente datoriei publice provenind din împrumuturile
(finantarile rambursabile) angajate pe baze contractuale sau garantate de catre Guvern, prin
Ministerul Finantelor Publice, sau de către unităţile administrativ-teritoriale prin autorităţile
administraţiei publice locale pentru o perioada determinată de timp.
Datoria publică se exprimă în monedă naţională sau în valută, în funcţie de locul unde
se contractează şi de condiţiile împrumutului.
În scopul evaluării datoriei publice a României, obligaţiile exprimate în altă monedă decât cea

93
OUG 64/2007 privind datoria publică
94
OUG 64/2007 privind datoria publică, Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale;
95
OUG 64/2007 privind datoria publică, art.2
219
naţională se calculează în moneda naţională, utilizându-se cursul de schimb comunicat de Banca
Naţională a României.
Datoria publică totală a unui stat se poate exprima în:
- valori absolute, pentru a cunoaşte sarcina la care este supusă economia statului respectiv fată
de creditori;
- valori relative, ca procent din P.I.B. (pentru a permite comparaţia în timp si intre state) şi ca
mărime medie pe locuitor (pentru a permite comparatii si analize în timp şi spatiu).
Datoria publică totală se calculează si se gestionează separat pe cele doua forme ale
sale, respectiv datoria publică internă si datoria publică externă.
Datoria publică internă constituie o parte integrantă a datoriei publice totale si
evidentiază împrumuturile de stat de pe piaţa financiară internă, de la persoane fizice şi/sau
juridice, în monedă naţională sau în valute străine, precum si împrumuturile angajate de terti, cu
garanţia statului, nerambursate la un moment dat.
Datoria publică externă constituie, de asemenea, o parte integrantă a datoriei publice
totale si se defineşte prin creditele externe contractate si angajate de către stat, în nume propriu,
sau de către autoritătile administratiei publice locale, precum si prin creditele externe contractate
si angajate de către alti subiecti autonomi, cu garanţia expresa a statului.
Exigibilitatea datoriei publice
Gradul de exigibilitate al datoriei publice se exprimă cu ajutorul datoriei flotante şi a datoriei
consolidate.
Datoria publică flotantă reprezintă datoria publică pe termen scurt si cuprinde
împrumuturile contractate, pe perioade de până la un an, în scopul acoperirii golurilor de casă
generate de neconcordanţa, în timp, a veniturilor cu cheltuielile bugetare.
Datoria publică consolidată cuprinde totalitatea datoriilor rezultate din împrumuturile
de stat contractate pe termen mediu si lung, precum si a celor rezultate din prelungirea
termenelor de rambursare a împrumuturilor pe termen scurt, pe perioade de timp mediu si lung.
În afara celor două forme ale datoriei publice (flotantă si consolidată), se vorbeşte şi despre
datoria publică la vedere, care include atît depozitele constituite la Trezoreria publică, de către
diverşi subiecţi autonomi, cît şi alte sume băneşti colectate de aceasta prin circuitul său propriu.
Distincţia dintre datoria publică flotantă si cea consolidată este importantă si pentru aprecierea
efortului financiar pe care statul este nevoit să-l facă, în mod curent, pentru rambursarea datoriei
scadente si pentru plata dobânzilor aferente în cursul unui an. Astfel cu cât ponderea datoriei
publice flotante în totalul datoriei publice este mai mare, cu atât nevoia curentă de resurse
financiare menite să acopere serviciul datoriei publice este mai presantă, si invers.

220
Valoarea totală a împrumuturilor contractate, la un moment dat, de către autoritătile publice
formează datoria publica brută, iar dacă din aceasta se scade valoarea împrumuturilor angajate de
la institutiile de stat (Trezoreria publică, Banca Centrală, s.a.) se obtine datoria publică netă.
Datoria publică a României
Datoria publică a României a s-a majorat mult în ultima perioadă. Ea a crescut în anul
2009 cu aproape 40 miliarde de lei, la 29,29% din PIB96, faţă de nivelul inregistrat la finele
anului 2008, de 21,8% din PIB. Pe tipuri de instrumente, cea mai mare pondere a datoriei publice
este reprezentată de imprumuturile de stat 38%, urmată de certificatele de trezorerie cu o pondere
de 17%, si obligatiunile de stat 16,8%. Eurobondurile reprezinta 6,61% din totalul
imprumuturilor, in timp ce finanţarea din alte surse are o pondere de 21,47%. Emisiunile de
titluri de stat pe piata internă s-au ridicat la 76,1 miliarde de lei anul trecut, ocupînd cea mai
ridicată pondere in structura imprumuturilor. Imprumuturile de stat s-au ridicat la 37,17 miliarde
de lei, respectiv 35,1 miliarde contractate direct, iar 2,07 miliarde de lei au fost imprumuturi
garantate de stat.
Considerente de ordin general arată că datoria publica nu este un pericol atît timp cît nu
depăşeşte 60% din PIB iar deficitul bugetar se înscrie in max, 3% din PIB, ţinte stabilite prin
Tratatul de la Maastricht.
În ultimele decenii şi cu preponderenţă în anii 2009-2010, datoria publică a crescut
considerabil nu doar in Romania, ci in majoritatea statelor lumii. Din documentele furnizate de
Banca Centrală Europeană, rezultă că media ponderii datoriei publice in PIB a fost de 79%
pentru statele mari, de 60% pentru statele de mărime medie şi de 53% pentru statele mici.
Evoluţia datoriei publice la nivelul unor state din Uniunea Europeană, după estimările
Comisiei Europene pentru anul 2010 ( % din PIB) sunt prezentate în subcapitolul 2.3 al lucrării.
Pentru România, perspectivele devin îngrijorătoare în condiţiile în care un studiu
prezentat de Banca Natională arată că datoria publică ar putea atinge anul viitor aproximativ
40% din PIB iar raportul dintre datoria publică şi veniturile bugetare va fi de 120%, mult peste
cota de 105% atinsă in 1999.
In ultimele două decenii România a avut trei perioade de recesiune, perioada 1990-
1992, 1997-1999 şi cea de acum. In anii 1997-1999, Romania a fost la un pas sa intre in
incapacitate de plata desi raportul datorie publica/PIB era de numai 33%.

6.6.2 Datoria publică internă

La nivel national, atât angajarea împrumuturilor publice de pe piaţa financiară internă,


96
MFP
221
cât si garantiile acordate de stat unor terti pentru a contracta împrumuturi se realizează de către
Guvern, în limita sumei aprobate de Parlament, prin intermediul Ministerului Finantelor Publice
sau al altor institutii financiare specializate, care dobândesc calitatea de agent al statului.
Datoria publică internă constituie o obligatie irevocabilă si neconditionată a statului de a
rambursa împrumuturile contractate în lei, de a plăti dobânzile, cîştigurile si alte costuri aferente.
Pentru plata dobânzilor aferente datoriei publice interne se acordă o autorizare bugetară
permanentă, respectiv o aprobare nelimitată de rambursare a împrumuturilor si de plată a
dobânzilor si câ tigurilor aferente, care nu necesită aprobări suplimentare prin legea anuală a
bugetului de stat.

Indicatori de apreciere ai datoriei publice


Cunoaşterea mărimii datoriei publice interne şi a serviciului pe care acesta îl generează este
importanta atât pentru împrumutat (statul), cât si pentru creditorii acestuia.
Pentru realizarea acestui deziderat se utilizează indicatori de apreciere ca:
- gradul de îndatorare a statului, se determină ca raport procentual între cuantumul datoriei
publice si produsul intern brut, cu cât acest indicator are o valoare mai mare, cu atît statul este
mai îndatorat);
- datoria publică internă angajată, calculată ca totalitate a obligaţiilor asumate de stat fată de
creditorii interni si nerambursate în momentul realizării analizei;
- datoria publică angajată pe locuitor, determinată ca raport între mărimea absolută a acesteia
şi numărul locuitorilor unui stat;
- serviciul datoriei publice interne, în mărime absolută;
- ponderea serviciului datoriei publice interne în produsul intern brut sau în totalul cheltuielilor
bugetare;
- mărimea ratelor scadente pentru datoria publică internă si ponderea acestora în produsul intern
brut;
- mărimea dobânzilor si comisioanelor datorate pentru datoria publică internă si ponderea
acestora în produsul intern brut.

6.6.3 Datoria publică externă

Imprumuturile externe reprezintă o formă a exportului de capital şi au înregistrat o


dezvoltare foarte mare în a doua parte a secolului al XX-lea datorită existenţei, în statele
dezvoltate, a unui surplus de capital, care îsi căută plasament peste graniţele naţionale în condiţii

222
mai avantajoase decât în interior.
Opţiunea statelor lumii pentru împrumuturile interne şi externe este dependentă de:
- mărimea pieţei interne de mărfuri şi de capital;
- volumul comerţului exterior;
- raportul dintre exportul si importul care compun comertul exterior.

Instrumentele datoriei publice externe pot fi urmatoarele:


-titlurile de stat în valută, emise pe pieţele financiare externe;
- eurobligaţiuni emise ;
-împrumuturile angajate, contractate sau ca urmare a unor acorduri, de la guverne
străine, agenţii guvernamentale straine, instituţii financiare multinaţionale; împrumuturi de la
bănci sau companii străine.
Plata datoriei publice externe se face din urmatoarele surse: sumele prevazute în
bugetul de stat cu aceasta destinatie; fondul de rezerva la dispozitia Guvernului, în limitele
prevazute de legea bugetara; sumele încasate de la beneficiarii de împrumuturi destinate
investitiilor si importurilor.
Există opinii care susţin că spre deosebire de datoria publică internă, datoria publică externă este
mai dezavamtajoasă, din următoarele motive:
- Imprumuturile externe, de regulă trebuie rambursate la scadenţă, împrumuturile
interne pot fi transformate în împrumuturi perpetue, sau rambursarea lor poate fi amânata printr-
o conversie intr-un împrumut pe termen lung;
- Obligatiile privind dobânzile si alte cheltuieli aferente împrumuturilor externe se
stabilesc de către creditori, guvernul ţării beneficiare neavând control asupra acestora;
- Deprecierea valutei debitorului pe pietele monetare interne creşte povara plătilor de
dobânzi si a capitalului rambursat;
- Plătile trebuie efectuate la termenele stabilite de către creditori si nu la cele
convenabile ţării debitoare;
- Neplata/Nerestituirea la termene stabilite a dobânzilor, comisioanelor sau a capitalului
împrumutat atrage penalităti si creează dificultăti pentru obtinerea unor credite în viitor;
- Balanţa de plăti este influenţată negativ dacă sumele obtinute, prin împrumuturi
externe, nu sunt utilizate pentru creşterea exporturilor, sau pentru reducerea importurilor ţării
debitoare;
- Pierderea suveranităţii reprezintă, uneori, un pret indirect al recurgerii la împrumuturi
externe (este cazul împrumuturilor obtinute de la unele institutii financiare internationale si care
pot cere guvernului tarii beneficiare sa promoveze anumite politici economice).
223
Motivele invocate au un anumit grad de subiectivism. În condiţiile globalizării generale,
a pieţei de capital în special efectele motivelor de îngrijorare invocate pot fi contracarate. Un
exemplu elocvent în acest sens este Acordul cu FMI.

6.6.4 Acordul cu Fondul Monetar Internaţional, Comisia Europeană


şi Banca Mondială

Motivarea acordului
Încheierea în data de 4 mai 2009 a unui Acord de împrumut cu Fondul Monetar
Internaţional, Comisia Europeană şi Banca Mondială s-a justificat prin necesitatea creşterii
rezervei valutare internaţionale a României cu scopul ameliorării increderii mediului de afaceri
extern şi pentru a sprijini reformele structurale mult întîrziate din România.
Consiliul Director al FMI a aprobat prezentul Acord stand-by pe 24 de luni, in valoare
de 11.44 milarde DST (12.95 miliarde EUR), ca parte a unui pachet financiar international care
inlcude alte 5 miliarde EUR prin facilitatea Uniunii Europene de sprijinire a balantei de plati, 1
miliard EUR prin programele de dezvoltare susţinute de Banca Mondială şi 1 miliard EUR de la
alte instituţii internaţionale. Din valoarea totală a imprumutului, de 19,95 mld. euro, 64,9%, care
provin de la FMI respectiv 12,95 mld. euro care fi directionaţi la BNR.
Condiţiile de angajare a împrumutului pot fi apreciate ca pozitive, cu costuri relativ modeste
comparativ cu cele la care Romania se poate imprumuta de pe pietele externe. Astfel dobînda
aferentă imprumutului de la Comisia Europeană este de 3% pe an, in timp ce de la FMI sumele
sunt accesate cu 3,5% pe an. Imprumutul acordat de FMI va fi tras in tranşe pînă la sfîrşitul
anului 2010, iar rambursarea se va face pînă in anul 2015.
In ceea ce priveste imprumutul de la Comisia Europeană de 5 mld. euro, prima transa a
intrat in Romania la inceputul lunii iulie, costurile fiind calculate luînd ca bază dobîndaEuribor.

Destinatia imprumutului
În mare parte imprumutul extern va merge la Banca Nationala, cu doua destinatii:
interventii pe piata valutara pentru a stopa un eventual trend de depreciere a leului si pentru a se
putea elibera o parte din rezerva minima obligatorie in valută detinuta de banci la BNR.
Motivarea acestei destinaţii este faptul că nivelul rezervei valutare detinută de BNR
constituie un indicator de baza luat in calcul la analizele de risc ale României.

224
Condiţionarea acordului
În raport cu sumele împrumutate, sunt importante de urmărit codiţionările impuse
autorităţilor române la semnarea acordului. În acest sens, condiţionarea acordului prevede ca:
Autoritatile române trebuie sa revizuiască, intr-un interval de doi ani, cu asistenta
internatională, sistemul de salarii si pensii in sectorul public, precum si procedurile de
monitorizare si control pentru companiile de stat.Motivul este faptul că salariile in sistemul
public s-au dublat intr-o perioada de trei ani. Fondul public de salarii ar trebui sa scada ca
procent din PIB in perioada urmatoare, în condiţiile în care acum acesta reprezinta 8% din PIB.
Executivul s-a angajat de asemenea să aplice, in acelasi interval de doi ani, si o lege a
responsabilitatii fiscale97, prin care sa evite noi creşteri ale deficitului bugetar. In ceea ce priveste
pensiile, s-a convenit asupra reformarii sistemului de pensii, pentru a se asigura sustenabilitatea
acestora pe termen lung.

Istoricul asistenţei financiare şi tipuri de imprumuturi acordate de FMI

Responsabilitatea principală a FMI este acordarea de imprumuturi pentru statele care au


dificultăţi cauzate de balanţa de plăţi oferind acestora posibilitatea refacerii stocului de rezerve
internaţionale, de stabilizare a cursului valutar, de continuare a platii importurilor pentru
asigurarea condiţiilor de reluare a creşterii economice. Spre deosebire de bancile de dezvoltare,
FMI nu acordă imprumuturi pentru finanţarea unor proiecte specifice.
FMI a dezvoltat o serie de tipuri de credit, numite si "facilităţi", concepute pentru a
răspunde nevoilor specifice fiecărui stat membru. Astfel, statele cu venituri reduse pot lua
imprumuturi cu dobîndă preferenţială, prin Facilitatea de Creştere Economică şi Reducere a
Sărăciei (PRGF) si prin Facilitatea privind Şocurile Externe (ESF).
Imprumuturile nepreferentiale sunt in general de tipul Acordului Stand-by (SBA),
ocazional folosindu-se si Facilitatea Extinsa (EFF), Facilitatea de Suplimentare a Rezervelor
(SRF) si Facilitatea de Finantare Compensatorie (CFF).
FMI ofera si asistenţă financiară de urgenţă, pentru a sustine refacerea economiilor in
urma dezastrelor naturale si a conflictelor, uneori la dobanda preferentiala. In cadrul Strategiei pe
Termen Mediu, FMI analizează posibilitatea introducerii unui nou instrument de finanţare pentru
economiile emergente, care rămîn vulnerabile la socurile externe, in ciuda politicilor interne
solide. Acest instrument urmează a fi destinat finantării necesare mentinerii increderii si
reducerii riscului de criză.

97
Legea 69/ 16 Aprilie 2010 Lege responsabilitatii fiscal-bugetare,publicata in Monitorul Oficial nr. 252 din 20 Aprilie 2010
225
Pentru Romania, asistenţa financiară s-a materializat in programe de imprumut de tipul
Acord Stand-by. Incepand cu 1972, Romania a folosit resursele FMI in unsprezece ocazii
(prezentate mai jos) ca suport financiar pentru programele economice ale guvernului.

Tipul Acordului Data Aprobarii Data ExpirariiSuma AprobataSuma Trasa


sau Rezilierii (milioane SDR) (milioane SDR)
Stand-by 10/03/75 10/02/76 95.0 95.0
Stand-by 09/09/77 09/08/78 64.1 64.1
Stand-by 06/15/81 01/14/84 1,102.5 817.5
Stand-by 04/11/91 04/10/92 380.5 318.1
Stand-by 05/29/92 03/28/93 314.0 261.7
Stand-by 05/11/94 04/22/97 320.5 94.3
Stand-by 04/22/97 05/21/98 301.5 120.6
Stand-by 08/05/99 02/28/01 400.0 139.75
Stand-by 10/31/01 10/15/03 300.0 300.0
Stand-by preventiv 07/07/04 07/07/06 250.0 0 (nefinalizat)
Stand-by 05/04/2009 03/15/2011 11443.0 6088
Sursa:MFP
Se observă că dintre acordurile prezentate, numai Acordul stand-by aprobat in iulie
2004 a fost de tip preventiv(precautionary), pe 24 de luni, din care autoritatile romane nu au
făcut trageri.
Totalul creditelor nerambursate la sfarsitul lunii octombrie 2009 se ridica la 6088
milioane DST, respectiv 690.95% din cota.

Întrebări recapitulative

1. La ce se referă conceptul de credit public?


2. În ce constau elementele tehnice ale împrumuturilor publice?
3. Care sunt operatiunile specifice împrumuturilor publice?
4. Care este tipologia împrumuturilor publice?
5. Care este destinatia si rolul împrumuturilor publice?
6. În ce constă datoria publică internă si externă?

Teste grilă de autoevaluare

1. Care din următoarele afirmatii sunt adevărate:


226
a) Creditul comercial reprezintă resursele împrumutate de pe piaţa internă sau externă de capital,
în vederea acoperirii deficitului bugetar sau a golurilor temporare de trezorerie;
b) Creditul public este cel la care apelează agentii economici pentru sustinerea activităţii curente;
c) Creditul public reprezintă o întelegere între stat, pe de o parte, si persoane fizice sau
juridice, pe de altă parte, prin care cea din urmă consimte să pună la dispozitia statului o
sumă de bani, sub formă de împrumut, pe o perioadă determinată.

2. Trăsăturile caracteristice al împrumutului public sunt:


a) contractualitatea, ce exprimă acordul de vointă al părtilor;
b) rambursabilitatea - restituirea la termenul fixat al împrumutului;
c) contraprestatia - asigurarea unei dobânzi sau a unui câstig;
d) proportionalitatea - împărtirea egală a obligatiunilor între creditori;
e) depersonalizarea.

3. Împrumutul de stat poate fi contractat pentru necesităti de trezorerie sau pentru echilibrarea
bugetului de stat.
a) adevărat;
b) fals.
4. Rolul împrumutului public se manifestă pe mai multe planuri, si anume:
a) folosirea lui ca instrument de securitate socială;
b) folosirea lui ca instrument de politică economică;
c) folosirea lui pentru redistribuirea PIB;
d) folosirea lui ca modalitate de procurare rapidă de fonduri.

5. Împrumutul public, din punct de vedere juridic, este definit de unele elemente tehnice, printre
care:
a) subiectul impozabil;
b) denumire;
c) valoare nominală;
d) înlesniri;
e) valoare reală;
f) lombardare.

6. Forma de contractare a împrumutului public prin creante în cont reprezintă:


a) titluri de rentă perpetuă;
227
b) înregistrare în evidentele datoriei publice, fără eliberare de înscrisuri;
c) bonuri de tezaur, certificate de impozite, polite de tezaur.

7.Rata dobânzii la împrumuturile de stat este determinată de:


a) cererea si oferta de capital de pe piată;
b) rata dobânzii practicată la creditele comerciale;
c) situatia economică;
d) nivelul inflatiei;

8. Operatiunile legate de acordarea împrumutului public se referă la următoarele aspecte:


a) plasarea pe piată;
b) modificarea ratei dobânzii;
c) modificarea termenului de rambursare;
d) amortizarea împrumutului;
e) toate cele de mai sus.

9.Plasarea creditului public prin subscriere publică reprezintă:


a) publicitatea organizată pentru promovarea unor produse;
b) publicitatea organizată pentru informarea persoanelor fizice si juridice asupra lansării
si rambursării împrumuturilor;
c) cotarea obligatiunilor la Bursă.

10. În cazul plasării împrumutului prin intermediul consortiilor bancare, acestea se angajează să
efectueze operatiunile legate de lansarea si rambursarea împrumuturilor punând la dispozitie
următoarele variante:
a) preluarea în comision;
b) cumpărarea efectivă;
c) modificarea nivelului dobânzii;
d) amortizarea împrumutului.

Teste grilă de evaluare

1. Consolidarea datoriei reprezintă preschimbarea înscrisurilor corespunzătoare împrumuturilor


exigibile imediat, sau pe termen scurt, cu înscrisuri ale unor credite pe termen mijlociu sau lung,
sau fără termen, spre exemplu:
228
a) preschimbarea unor bonuri de tezaur în actiuni cotate la bursă;
b) preschimbarea unor bonuri de tezaur în obligaţiuni;
c) preschimbarea unor bonuri de tezaur în titluri de rentă;
d) preschimbarea unor bonuri de tezaur în titluri de rentă perpetuă;

2. Împrumuturile publice pot fi rambursate utilizând diverse modalităti, si anume:


a) anuităţi - modalitate prin care se achită pe lângă dobândă si o parte din suma datorată;
b) tragere la sorti a obligaţiunilor amortizabile în fiecare an;
c) răscumpărare la bursă, când cursul este scăzut.

3. Datoria publică nu include sumele împrumutate de administratia publică centrală si locală, de


la persoane fizice si juridice, de pe piaţa internă sau externă, rămase de rambursat la un moment
dat.
a) adevărat;
b) fals.

4. Gradul de îndatorare al tării reprezintă:


a) totalitatea sumelor împrumutate de stat;
b) proportia din PIB ce ar trebui alocată pentru rambursarea integrală a datoriei;
c) serviciul datoriei publice.

5. Conform metodologiei FMI datoria externă se defineste ca fiind:


a) datoria având o scadentă initială sau prelungită mai mare de un an, datorată nerezidentilor si
rambursabilă în devize străine, în bunuri sau servicii
b) totalitatea sumelor împrumutate de administratia publică centrală si locală, de la
persoane fizice si juridice, de pe piaţa internă sau externă, rămase de rambursat la un
moment dat;
c) anuităţile anuale pe care statul trebuie să e plătească tuturor detinătorilor de creanţe în cont.

6. Datoria publică externă si datoria externă sunt două categorii economice distincte sau reflectă
aceeasi categorie:
a) sunt două categorii distincte;
b) exprimă acela si lucru;
c) prima o include pe a doua.
229
7. Aparitia si extinderea datoriei externe depind de actiunea conjugată a mai multor factori,
printre care:
a) dezechilibrul dintre resursele interne si consumul intern;
b) politica economică neadecvată;
c) modificările conjuncturale pe plan international
d) nivelul real al dobânzilor percepute la creditele externe.
e) toti cei de mai sus.

8. Împrumuturile de stat se deosebesc de veniturile fiscale, deoarece:


a) împrumuturile, în general, se rambursează;
b) presupun un câstig - dobândă;
c) au ca scop principal formarea resurselor financiare publice;
d) reprezintă prelevări obligatorii.

9. Care dintre următoarele afirmatii sunt false:


a) datoria externă netă caracterizată datoria externă;
b) datoria externă brută caracterizează datoria externă;
c) dimensionarea corectă a datoriei publice externe se face însumând datoriile acumulate
la diferite niveluri ale administratiei publice;
d) nici una de mai sus.

10. Transformarea datoriei aflate în incapacitate de rambursare în participatii ale băncilor


creditoare la capitalul diverselor societăti productive din tările debitoare a constituit:
a) o modalitate de atragere a capitalului străin;
b) o măsură îndreptată spre redresarea situatiei de insolvabilitate a tărilor aflate în criză;
c) o posibilitate de cre tere a resurselor financiare publice. d) toate cele de mai sus.

Aplicaţii practice

1. Se emite un număr de 15000 obligaţiuni de stat cu o valoare nominală pe obligatiune de


1000000 lei. Statul decidă să facă împrumutul prin intermediul unui consortiu bancar ce cumpără
efectiv obligaţiunile la un curs de 92%. Consortiul bancar reuseste să plaseze obligaţiunile pe
piaţa valorilor mobiliare si obtine un curs de 98%.
Să se determine:
230
a) Valoarea integrală a împrumutului solicitat de stat;
b) Suma efectivă încasată de stat;
c) Suma ce revine consortiului bancar în urma plasării
împrumutului.
a) Valoarea integrală a împrumutului solicitat de stat
Vîmpr = Nr. obligaţiuni x Val nominală / obligatiune = 15000 x 1000000 lei = 15000000000 lei
b)Suma efectivă încasată de stat;

Ss = Vîmpr x 92% = 15000000000 lei x 0,92 = 13.800.000.00 lei


c)Suma ce revine consortiului bancar în urma plasării împrumutului.
Suma încasată de consortiu bancar prin vărsarea obligaţiunilor Sîc = Vîmpr x 98% =
15000000000 lei x 0,98 = 14.700.000.000 lei
Scb = Sîc - Ss = 14.700.000.000 lei - 13.800.000.000 lei = 900.000.000 lei

2. Statul emite, prin ofertă publică, obligaţiuni ale unui împrumut la o valoare nominală pe
obligatiune de 500.000 lei. Cursul obligaţiunilor în momentul plasării este de 95%, iar în
momentul rambursări 103%.
Să se determine:
a) Suma pe care o pierde statul pentru fiecare obligatiune;
b) Prima la care are dreptul la rambursare detinătorul a 10 obligaţiuni; c) Ce primă de rambursare
va primi detinătorul unei obligaţiuni dacă în momentul rambursării cursul este de 90%.

Suma pe care o pierde statul pentru fiecare obligatiune;


Sps = Suma pierdută cu ocazia plasării împrumutului + Suma pierdută cu ocazia rambursării
împrumutului = (500.000 lei - 500.000 lei x 0,95) + (500.000 lei x 1,03 - 500.000 lei) = 25.000
lei + 15.000 lei = 40.000 lei
a) Prima la care are dreptul la rambursare detinătorul a 10 obligaţiuni;
Pr = Suma reală la rambursare - Suma reală la plasare = 500.000 lei x 1,03 - 500.000 lei x 0,95 =
515.000 lei - 475.000 lei = 40.000 lei pe obligatiune
Prima de rambursare totală = 40.000 lei x 10 = 400.000 lei
b) Ce primă de rambursare va primi detinătorul unei obligaţiuni dacă în momentul rambursării
cursul este de 90%.
Pr = Suma reală la rambursare - Suma reală la plasare = 500.000 lei x 0,90 - 500.000 lei x 0,95 =
450.000 lei - 475.000 lei = - 25.000 lei pe obligatiune
În acest caz va pierde suna de 25.000 lei pe obligatiune.
231
3. Se dau următoarele date ipotetice:
Cheltuieli cu plata dobânzilor si anuităţilor privind împrumuturile
de stat externe de 1980 miliarde lei;
Venituri din exporturi de mărfuri si servicii de 12500 miliarde lei;
Cheltuielile bugetului de stat reprezintă 9500 miliarde lei;
PIB 30000 miliarde lei.
Să se determine:
a) ponderea serviciului datoriei externe în veniturile din export;
b) ponderea serviciului datoriei externe în cheltuielile bugetare
c) ponderea serviciului datoriei externe în PIB.
d) ponderea serviciului datoriei externe în veniturile din export;
%SDE/Ve = 1980 mld. lei / 12500 mld. lei x 100 = 15,84%
b) ponderea serviciului datoriei externe în cheltuielile bugetare %SDE/Chb = 1980 mld. lei /
9500 mld. lei x 100 = 20,84%
c) ponderea serviciului datoriei externe în PIB.
%SDE/PIB = 1980 mld. lei / 30000 mld. lei x 100 = 6,6%

4. Pe baza datelor din tabelul de mai jos, să se determine cresterea


reală a serviciului datoriei publice externe în anul T1 fată de T0.
Indicatori T0 T1
Dobânzi aferente datoriei publice 800 1300
externe - mld. lei
Rate scadente în contul datoriei 1400 2100
publice externe - mld. lei
Indicele preturilor t = 100 125 147
Serviciul datoriei externe SDE reprezintă suma dobânzilor aferente datoriei publice externe si a
ratelor scadente în contul datoriei publice externe.
SDE0 = 800 mld. lei + 1400 mld. lei = 2200 mld. lei SDE1 = 1300 mld. lei + 2100 mld. lei =
3400 mld. lei
TSDE = 3400 mld. lei - 2200 mld. lei = 1200 mld. lei (modificare nominală absolută)
SDEr0 = SDE0 / Ip0 x 100 = 2200 mld. lei / 125 x 100 = 1760 mld. lei SDEr1 = SDE1 / Ip1 x
100 = 3400 mld. lei / 147 x 100 = 2313 mld. lei
TSDEr = 2313 mld. lei - 1760 mld. lei = 553 mld. lei (modificarea reală absolută)
De si nominal serviciul datoriei publice externe a crescut în perioada 1 fată de perioada 0 cu
232
1200 mld. lei, real a crescut cu 553 mld. lei

Aplicatii propuse pentru rezolvare

1. Se emite un număr de 20000 obligaţiuni de stat cu o valoare nominală pe obligatiune de


800000 lei. Statul decidă să facă împrumutul prin intermediul unui consortiu bancar ce cumpără
efectiv obligaţiunile la un curs de 81%. Consortiul bancar reuseste să plaseze obligaţiunile pe
piaţa valorilor mobiliare si obtine un curs de 88%.
Să se determine:
d) Valoarea integrală a împrumutului solicitat de stat;
e) Suma efectivă încasată de stat;
f) Suma ce revine consortiului bancar în urma plasării
împrumutului.

2. Statul emite, prin ofertă publică, obligaţiuni ale unui împrumut la o valoare nominală pe
obligatiune de 700.000 lei. Cursul obligaţiunilor în momentul plasării este de 102%, iar în
momentul rambursări 97%.
Să se determine:
d) Suma pe care o pierde statul pentru fiecare obligatiune;
e) Prima la care are dreptul la rambursare detinătorul a
obligaţiuni;
f) Ce primă de rambursare va primi detinătorul unei obligaţiuni dacă în momentul rambursării
cursul este de 105%.

3. Se dau următoarele date ipotetice:


Cheltuieli cu plata dobânzilor si anuităţilor privind împrumuturile
de stat externe de 1270 miliarde lei;
Venituri din exporturi de mărfuri si servicii de 9800 miliarde lei;
Cheltuielile bugetului de stat reprezintă 6300 miliarde lei;
PIB 22000 miliarde lei.
Să se determine:
a) ponderea serviciului datoriei externe în veniturile din export;
b) ponderea serviciului datoriei externe în cheltuielile bugetare
c) ponderea serviciului datoriei externe în PIB.

233
4. Pe baza datelor din tabelul de mai jos, să se determine cresterea
reală a serviciului datoriei publice externe în anul T1 fată de T0.
Indicatori T0 T1
Dobânzi aferente datoriei publice 450 680
externe - mld. lei
Rate scadente în contul datoriei 840 960
publice externe - mld. lei
Indicele preturilor t = 100 113 142

Teme de casă

Analza evoluţiei datoriei publice în perioada 2000-2008


Efectele crizei economico-financiare asupra datoriei publice

Bibliografie selectiva

Bodea, G., Sistemul economic, între dezechilibru şi dezvoltare, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1999
Brezeanu, P., Marinescu, Finantele publice şi fiscalitatea între I., teorie şi practică, Ed. Fundatiei
“România de mâine”, Bucureşti, 1998 Văcărel, I., Politici economice şi financiare de ieri de de
azi, Ed. Economică, Bucureşti, 1996 Văcărel, I., (coordonator) Finante publice, Ed. Didactică si
Pedagogică R.A., Bucureşti, 2002.

CAPITOLUL VII
TREZORERIA FINANŢELOR PUBLICE. ECHILIBRU
FINANCIAR

234
Obiective
Definirea termenului de trezorerie a finanţelor publice;
Analiza celor două funcţii de bază ale trezoreriei şi a funcţiilor actuale ale trzoreriei în condiţiile
creşterii complexităţii funcţiilor statului;
Definirea conceptului de echilibru financiar;
Analiza pentagonului macrostabilizării, ca instrument principal al estimării echilibrului financiar;

Competenţe
Dobîndirea cunoştinţelor necesare specifice activităţilor care se derulează prin
Trezoreria finanţelor publice;
Cunoaşterea funcţiilor Trezoreriei finanţelor publice, a suportului legislativ de organizare şi
funcţionare care-i conferă cadrul legal de îndeplinire a atribuţiilor ce-i revin ca instituţie
reprezentativă a statului în care funcţionează economia de piaţă;

Rezumat
Trezoreria finanţelor piblice, din punct de vedere instituţional, este serviciul public cu
atribuţii directe în gestionarea resurselor financiare publice, cu asigurarea echilibrului
dintre încasările generatoare de lichidităti si plătile exigibile, dintre veniturile publice si
cheltuielile publice, cu finanţarea deficitului bugetar şi gestionarea datoriei publice, în
scopul asigurării echilibrului monetar si a echilibrului general al economiei.
În finanţele moderne, la functiile: „de casă” şi „de bancă”, ale trezoreriei se adaugă si cea de
control asupra ansamblului de activităti ale statului.
Astăzi, vorbim în mod curent de resursele de trezorerie, ca despre o categorie specială a
resurselor financiare publice, care se formează în cadrul activităţii trezoreriei şi se reflectă numai
în contabilitatea publică.
Echilibrul financiar reprezintă corelatia existentă între resursele financiare necesare economiei
pentru îndeplinirea obiectivelor şi actiunilor prevăzute, inclusiv cele pentru satisfacerea unor
nevoi suplimentare.

7.1 Conceptul şi istoricul trezoreriei finantelor publice

Termenul de trezorerie este folosit în două sensuri. Astfel, pe de o parte, el serveşte la


delimitarea atribuţiilor de casierie propriu-zisă a statului, atunci când se vorbeşte de „situaţia
trezoreriei”, sau de „deficitul trezoreriei”, iar pe de altă parte, el serveşte la desemnarea unei
235
instituţii a administraţiei publice.
Cele două sensuri ale termenului sunt legate între ele şi vizează şi funcţiile pe care le
îndeplineşte trezoreria.
Functiile trezoreriei publice sunt astăzi influentate de funcţiile finanţelor publice (de
repartiţie şi de control) şi implicit de diversitatea si complexitatea rolului statului modern, care
au impus regândirea si redimensionarea circuitului fluxurilor monetare prin instituţia trezoreriei.
Funcţia originară a trezoreriei este cea atribuită de către finanţele clasice care considerau
trezoreria ca o „casierie”, unde erau depuse si gestionate fondurile statului şi ca „o bancă”, cu
activitate de credit pe termen scurt, însărcinată să echilibreze în orice moment intrările si ieşirile
de fonduri publice. Acest concept corespunde definiţiei corecte a trezoreriei statului.
Activităţile care se derulează în exercitarea funcţiilor tradiţionale ale trezoreriei (de casier public
si de bancă a sectorului public) se bazează pe două principii şi anume : centralizarea şi
gestionarea fondurilor financiare publice.
În ceea ce priveşte centralizarea fondurilor, s-a demonstrat deja că un stat nu poate să-şi
exercite pe deplin suveranitatea financiară decât dacă reuşeşte să-şi concentreze totalitatea
resurselor financiare, dacă încasează toate veniturile la care are dreptul pentru a-şi finanţa
cheltuielile pe care le-a angajat. Pentru funcţionarea unui mecanism centralizat al fondurilor
publice, s-a infiinţat trezoreria publică centrală, ca şi condiţie de separare a finanţelor publice de
finantele private.
Mecanismul centralizării fondurilor publice a presupus de la început crearea unei administraţii
speciale însărcinate cu execuţia bugetară având mai mult funcţii, atribuţii şi care derulează
operaţiuni specifice, distincte în raport cu autorităţile care iau decizii referitoare la execuţia
bugetului.
Conceptul de trezorerie a finanţelor publice s-a impus ca rezultat al evoluţei istorice,
care a condus mai întâi, la identificarea noţiunii de „monedă publică”, apoi la centralizarea
acesteia sub o autoritate unică însărcinată să vegheze la respectarea unui ansamblu de reguli
specifice.
Deşi prerogativele acesteia sunt numeroase iar competenţele diverse şi rolul extrem de important,
primele acte normative de după decembrie 1989, care au legiferat organizarea acestei instituţii în
România, s-au axat mai mult în a-i stabili locul, rolul şi atribuţiile, fără a menţiona în mod expres
o definiţie a acesteia din punct de vedre conceptual.
Legea contabilităţii din anul 199198 se referă numai la organizarea contabilităţii Trezoreriei
Finanţelor Publice şi sfera de cuprindere a acesteia, respectiv: „operaţiunile privind execuţia de
casă a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat; constituirea şi

98
LEGE nr.82/1991 - Publicată în Monitorul Oficial al României nr.265 din 27 decembrie 1991
236
utilizarea mijloacelor extrabugetare şi a fondurilor cu destinaţie specială, gestiunea datoriei
publice interne şi externe, precum şi alte operaţiuni financiare efectuate în contul organelor
administraţiei publice centrale”.
Ordonanţa Urgenţă nr. 146/200299 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin
Trezoreria Statului, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte, în principal, genul de
operaţiuni - încasări şi plăţi - pe care le efectuează Trezoreria generală în contul instituţiilor
publice, precum şi atribuţiile şi funcţiile acesteia, dar nu-i dă Trezoreriei generale o anume
definire.
Actul următor emis, Hotărârea Guvernului privind organizarea si functionarea
trezoreriei finantelor publice nr. 78/1992100, care a constituit actul propriu-zis de naştere al
acestei instituţii, nu o defineşte într-un fel anume, stabilindu-i numai atribuţiile.
Normele metodologice ale Ministerului Finanţelor Publice nr. 5318/1992, date în
aplicarea acestei hotărâri, îi precizează mai clar rostul şi menirea sa ca fiind: „O instituţie
financiară prin care sectorul public îşi efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi asupra
cărora Ministerul Finanţelor exercită controlul fiscal şi financiar preventiv”.
Din definiţie nu rezultă însă atribuţiile acestei instituţii pe linia gestionării datoriei publice
interne şi a efectuării de plasamente financiare, acoperirii temporare a deficitelor bugetului
asigurărilor sociale de stat, ale bugetului fondurilor speciale, şi folosirii mijloacelor băneşti
disponibile ale Trezoreriei etc..
O definiţie mai completă o dă un alt act normativ 101 care defineşte trezoreria ca fiind:
„un sistem unitar şi integrat prin care statul asigură efectuarea operaţiilor de încasări şi
plăţi privind fonduri publice, inclusiv cele privind datoria publică, şi a altor operaţiuni ale
statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare”.
În România organizarea şi aşezarea pe principii clare, din punct de vedere al eficienţei
activităţii serviciilor însărcinate cu administrarea banilor publici, s-a întins pe o lungă perioadă
de timp şi nu a înregistrat deosebiri esenţiale faţă de procesul de formare al acestei instituţii în
alte state. Adesea, vistieria publică era confundată cu vistieria domnitorului, o delimitare mai
clară fiind impusă şi înfăptuită în secolul al XIX-lea, odată cu crearea statului modern român. La
începutul secolului al XX-lea, şi în România se poate vorbi despre o organizare corespunzătoare
şi eficientă a serviciilor care administrau fondurile publice102. Legea contabilităţii publice din 29
iulie 1929 menţiona că „administrarea, mânuirea banilor, valorilor şi materialelor, contabilizarea
şi controlul lor sunt efectuate de serviciile publice şi supuse legii”.
99
Publicată în Monitorul Oficial al României nr.824 din 14 noiembrie 2002
100
Publicată în Monitorul Oficial al României nr.30 din 28 februarie 1992
101
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 146 din noiembrie 2002 Publicată în Monitorul Oficial al României nr.824 din 14 noiembrie 2002
102
PAVEL BELDEAN, GABRIELA ANGHELACHE – „Trezoreria Statului – Organizarea, Funcţionarea şi Sistemul Contabil” ed. Economică
2004, pg.31
237
Prin legea amintită mai sus se arăta, că gestionarii publici sunt „... administratorii,
contabilii, mânuitorii de bani sau materiale publice şi în genere toţi cei care administrează,
contabilizează sau mânuiesc bani, valori sau materiale publice”.
În contextul acestei legi, orice serviciu public care angaja, lichida, ordonanţa şi mânuia bani sau
materiale publice trebuia să aibă organizată contabilitate publică. Activitatea acesteia era
concentrată şi controlată prin serviciile centrale de contabilitate ale ministerelor care, la rândul
lor, erau răspunzătoare în faţa Ministerului Finanţelor Publice şi a Curţii de Conturi, pentru
remiterea la termenele fixate a conturilor, situaţiilor şi comunicărilor cerute.
În cursul evoluţiei sale, alături de tendinţele de identificare (separarea gestiunii
fondurilor publice de cea a fondurilor domnitorului), unificarea (Legea contabilităţii publice din
29 iulie 1929 – care prevedea obligativitatea înregistrării ca „venit” a tuturor încasărilor, faptul
că nici o cheltuială nu se putea efectua „direct” din încasări, şi interzicea serviciilor publice de a
avea deschise conturi la bănci particulare), diversificarea funcţiilor sale, în organizarea şi
funcţionarea Trezoreriei publice, s-a impus principiul administrativ care a determinat separarea
sarcinilor şi drepturilor ordonatorului de credite de cele ale contabilului.
Un alt principiu care s-a impus, de-a lungul timpului, a fost cel al responsabilităţii personale a
administratorului, contabilului şi gestionarului.
În România acest proces de înfiinţare aTrezoreriei Statului se poate considera încheiat în ceea ce
priveşte generalizarea lui la nivelul întregii ţări.

7.2 Necesitatea înfiinţării trzoreriei finanţelor publice

Trezoreria finanţelor publice a existat în România, înaintea celui de-al doilea război
mondial, într-o altă formă decât cea existentă în sistemul actual. Până în anul 1925, pe lângă
Ministerul Finanţelor a funcţionat o casierie centrală a tezaurului, dată după care serviciul
operaţiilor de trezorerie a fost preluat de Banca Naţională a României.103
Înfiinţarea Trezoreriei Statului a devenit imperativ necesară după evenimentele din decembrie
1989, ca urmare a trecerii de la econmia centralizată la o economie de piaţă, cu modificări
majore şi în domeniul finanţelor publice.
Până în anul 1990, Banca Naţională a României asigura emiterea de bancnote şi
monede, gestiona rezerva de aur şi finanţa industria, comerţul şi asigura execuţia bugetului de
stat. De asemenea, coordona şi deţinea monopolul asupra celorlalte patru instituţii bancare:
Banca de Comerţ Exterior, care finanţa tranzacţiile cu străinătatea; Banca Agricolă, care susţinea

103
UNGUREANU MIHAI-ARISTOTEL: „Organizarea şi Conducerea Trezoreriei Finanţelor Publice în condiţiile Economiei de Piaţă în
România”
238
financiar cooperativele agricole şi întreprinderile agricole de stat; Banca de Investiţii, care
asigura finanţarea investiţiilor şi Casa de Economii şi Consemnaţiuni, care mobiliza
disponibilităţile băneşti ale populaţiei104.
Pentru asigurarea execuţiei bugetului de stat, Banca Naţională a României avea
următoarele atribuţii:
• încasarea veniturilor bugetare şi evidenţierea acestora pe capitole, subcapitole, plătitori,
efectuarea plăţilor de casă, pe capitole de cheltuieli, pe ministere şi instituţii subordonate;
• exercitarea controlului asupra eliberării fondurilor de la bugetul de stat în numerar şi în cont
către instituţiile publice pentru acoperirea cheltuielilor aprobate, în limita creditelor bugetare
deschise pe destinaţii de Ministerul Finanţelor Publice;
• păstrarea conturilor de disponibilităţi ale bugetelor locale, ale instituţiilor publice, ale agenţilor
economici ce au conturi deschise la trezorerie;
• transmiterea informaţiilor către Ministerul Finanţelor Publice privind execuţia bugetară.
Reforma sistemuluj bancar a determinat structurarea acestuia pe două paliere: pe de-o
parte, Banca Naţională a României, care începe să-şi exercite funcţiile tradiţionale, de Bancă
Centrală, iar, pe de altă parte, sistemul băncilor comerciale cărora le-au fost transferate
operaţiunile cu caracter comercial şi execuţia bugetului public. Noul cadru juridic - „Legea
privind activitatea bancară”105, „Legea privind Statutul Băncii Naţionale a României”106 şi
„Legea bancară”107 - subordonează Banca Naţională a României direct forului legislativ al ţării,
fapt ce îi conferă acesteia un grad mai ridicat de independenţă, şi, implicit, condiţiile necesare
înfăptuirii, într-un context nou, a politicii monetare, valutare şi de credit a statului. Ea devine,
astfel, răspunzătoare pentru emisiunea monetară, gestionează rezervele valutare ale statului şi
supraveghează activitatea celorlalte bănci.
În aceste condiţii, operaţiunile privind execuţia de casă a bugetelor şi celorlalte resurse financiare
ale sectorului public au fost preluate de Banca Comercială Română, Banca pentru Dezvoltare şi
Banca Agricolă.
În mod practic, băncile comerciale efectuau numai operaţiuni de încasări şi plăţi în
contul instituţiilor publice centrale şi locale pe seama bugetelor, fără un control efectiv real, fapt
ce a generat multe neajunsuri în legătură cu urmărirea eficientă a drepturilor statului de încasat
sau respectarea destinaţiei speciale a creditelor bugetare aprobate.
Din această cauză, în timpul derulării execuţiei bugetare nu se putea acţiona operativ
pentru corectarea unor situaţii nefavorabile, din care motiv rămâneau importante venituri ale
104
PAVEL BELDEAN, GABRIELA ANGHELACHE – „Trezoreria Statului – Organizarea, Funcţionarea şi Sistemul Contabil” ed. Economică
2004, pg.37
105
LEGE nr.33/1991 privind activitatea bancară - publicată în Monitorul Oficial al României nr.70 din 03 aprilie 1991
106
LEGE nr.312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României ,publicată în Monitorul Oficial al României nr.582 din 30 iunie 2004
107
LEGE nr.58/1998 - Publicată în Monitorul Oficial al României nr.121 din 23 martie 1998
239
statului neîncasate, efectuarea vărsămintelor către buget de agenţii economici rămânea, de multe
ori, la latitudinea acestora sau fonduri aprobate necheltuite, în detrimentul unor acţiuni şi
activităţi importante şi necesare din punct de vedere economic sau social. Se înregistrau, de
asemenea, deficienţe la încadrarea corectă a veniturilor bugetare pe subdiviziunile clasificaţiei
bugetare şi pe bugete componente. În multe cazuri, această încadrare era denaturată, aparatul
financiar fie că nu descoperea greşelile efectuate de bănci, fie că le identificau la un moment
când nu mai puteau face corecturi, fapt ce conducea la raportarea unor date şi situaţii nereale
privind realizarea veniturilor, cu toate consecinţele negative care decurgeau de aici.
La partea de cheltuieli, execuţia bugetelor rămânea de asemenea, de cele mai multe
ori, la discreţia ordonatorilor de credite, iar constatările ulterioare ale instituţiilor abilitate cu
controlul execuţiei bugetare, evidenţiau o abatere săvârşită deja, care putea fi îndreptată mai
dificil.
Renunţarea la derularea procesului bugetar prin sistemul bancar a avut la bază
următoarele argumente:
• deficienţele şi neajunsurile înregistrate cu privire la execuţia bugetelor, cum ar fi:
controlul asupra operaţiunilor cu privire la necesitatea, oportunitatea şi legalitatea efectuării
acestora, complicarea fluxurilor monetare şi prelungirea termenelor de raportare a datelor privind
execuţia bugetară;
• reorganizarea băncilor (privatizarea) şi consecinţele acesteia asupra finanţelor
publice,;
• schimbarea concepţiilor şi cerinţelor privind administrarea şi utilizarea resurselor
financiare publice;
• posibilitatea de asigurare a echilibrului bugetar, prin intervenţii încă din fazele de
urmărire a execuţiei bugetare;
• autonomia bugetului asigurărilor sociale de stat, în contextul prevederilor Legii
finanţelor publice;
• întărirea autonomiei finanţelor publice locale, la nivelul bugetelor acestora în cadrul
judeţelor şi comunităţilor locale potrivit legislaţiei specifice;
• înfiinţarea şi funcţionarea fondurilor speciale;
• creşterea şi diversificarea sistemului veniturilor proprii pe diverse bugete;
• costul ridicat al cheltuielilor legate de comisioanele bancare pentru efectuarea
operaţiunilor în contul bugetului general consolidat.
În contextul prezentat, Trezoreria Statului era necesară pentru a răspunde mai bine
noilor comandamente şi cerinţe ale reformei în domeniul bugetar, legate de crearea pârghiilor şi

240
mijloacelor financiare specifice economiei de piaţă cu ajutorul cărora statul să poată influenţa
favorabil dezvoltarea economico-socială.
Înfiinţarea Trezoreriei Finanţelor Publice în ţara noastră a devenit o necesitate obiectivă,
determinată de aplicarea programului de reformă şi restructurare a economiei, în condiţiile în
care finanţelor publice li s-a cerut să-şi amplifice rolul şi funcţiile referitor la administrarea,
angajarea şi utilizarea mai eficientă a resurselor financiare publice.
În condiţiile României, trecerea la economia concurenţială de piaţă, transformările
petrecute în sistemul bancar, a fundamentat creerea unui sistem unitar de administrare, angajare
şi utilizare a resurselor financiare publice, care să cuprindă toate etapele procesului bugetar.
Prin această măsură, Ministerul Finanţelor Publice dispune de instrumente specifice de
analiză în toate etapele de elaborare, aprobare şi execuţie a bugetului de stat, a bugetului
asigurărilor sociale de stat şi bugetului local pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar,
valutar şi al gestionării corespunzătoare a datoriei publice interne şi externe angajate.

7.3 Importanţa organizării trezoreriei finanţelor publice

Organizarea Trezoreriei finanţelor publice, ca instituţie distinctă în arealul instituţional


din Romînia este importană din următoarele considerente:
• este considerat cel mai potrivit sistem de organizare care asigură condiţii de
eficientizare a execuţiei bugetare, eliminîd anumite riscuri;
• asigură soluţionarea unor cerinţe financiare, prin reglementarea operaţiunilor specifice,
care privesc:
• gestionarea creditelor externe angajate de Guvern pentru sprijinirea programelor de
reformă;
• mobilizarea resurselor financiare din economie pentru acoperirea deficitului bugetar şi
pentru serviciul datoriei publice;
• finanţarea obligaţiilor statului asumate prin acorduri guvernamentale cu decontare în
conturile de clearing, barter şi cooperare economică, în vederea echilibrării importurilor cu
exporturile.
• permite cunoaşterea permanentă a resurselor publice şi nevoia de împrumuturi pentru
finanţarea deficitului bugetar.
Atribuţiile trezoreriei finanţelor publice nu se limitează numai la execuţia bugetului de
stat. Prin Trezoreria Statului se pun în practică politici de plasamente financiare din

241
disponibilităţile temporare aflate în conturile trezoreriei şi se asigură valorificarea
disponibilităţilor temporare (surplusul de încasări faţă de plăţi).
Înfiinţarea Trezoreriei finanţelor publice în România a completat cadrul instituţional
prin care statul şi-a creat posibilitatea de a-şi stabili şi aplica politica bugetară , organizându-şi
activitatea financiară atât la nivel central, cât şi local.
Trezoreria statului asigură cunoaşterea şi rezolvarea problematicii specifice gestiunii
financiare publice, facilitează folosirea de către Ministerul Finanţelor Publice, cu ocazia
întocmirii, aprobării şi execuţiei bugetului public, a instrumentelor de analiză fundamentală şi de
supraveghere a realizării echilibrului financiar, monetar, valutar şi a datoriei publice108.

7.4 Functiile de bază ale trezoreriei

I. Trezoreria ─ în calitate de casier

Această functie implică două aspecte, execuţia de casă a operaţiunilor de încasări si


plăti efectuate către şi de la bugetul general consolidat şi asigurarea disponibilităţilor băneşti
pentru a face faţă angajamentelor statului.
Executia de casă a încasărilor şi plătilor.
Obiectul acestor operatiuni îl reprezintă înregistrarea operaţiunilor de casă ale instituţiilor
publice, respectiv ale corespondenţilor.
Trezoreria efectuează, în calitate de „casier al statului”, încasări şi plăţi asigurînd derularea
fluxurilor financiare către şi de la bugetul general consolidat. Acestea sunt, operatiuni prevăzute
de legea bugetului, adică de venituri si cheltuieli bugetare propriu-zise, dar se referă şi la
operaţiuni specifice în conturile de trezorerie.
În calitate de casier al statului, trezoreria are ca sarcină emisiunea titlurilor de împrumut public şi
gestionarea datoriei publice.
Asigurarea disponibilităţilor băneşti.
Sarcina fundamentală a Trezoreriei este de a veghea ca în fiecare moment să existe
fonduri disponibile într-un cuantum suficient pentru a face fată cheltuielilor statului si ale
corespondentilor. Procurarea de bani pentru casieria publică este prima dintre operatiunile
trezoreriei. Aceasta este legată de circulaţia fluxurilor financiare la termene prestabilite, la care
devin exigibile încasările si plăţile.
Factorul timp conferă trezoreriei un caracter dinamic.

108
I. MOLDOVAN –Fiscalitate, editura „Alma Mater”, Sibiu, 2002
242
La cheltuieli, există o anumită regularitate, în unele cazuri restrînsă la perioade mai scurte de
timp, în ceea ce priveşte nivelul plăţilor lunare.
La venituri, regularitatea este mai dificil de realizat prin activităţi de trzorerie, deoarece aceasta
depinde de desfăşurarea activităţilor economice şi de eficienţa acţiunilor de încasare a creanţelor
fiscale.
Nivelul încasării veniturilor si acoperirea cheltuielilor determină alte operaţiuni ale trezoreriei
cum ar fi : angajări de fonduri exceptionale (angajarea de împrumuturi, amortizarea datoriei
publice) sau operatiuni de trezorerie cu conturile corespondenţilor.
Pentru echilibrarea disponibilităţilor trezoreriei se pot utiliza trei categorii de
resurse:
1. fondurile corespondenţilor;
2. emisiunea de bonuri de tezaur;
3. avansurile acordate de banca centrală.

1. Utilizarea fondurilor corespondentilor.


Fondurile cele mai importante provin din conturile corespondentilor (comunitati locale şi alte
institutii publice), Trezoreria avînd posibilitatea să dispună de aceste fonduri în intervalul până
când corespondentii (titularii de conturi) îşi mobilizează sumele disponibile pentru plata
angajamentelor bugetare.
Disponibilitătile astfel procurate de trezorerie pot deveni insuficiente pentru asigurarea
lichiditătilor necesare, ca şi consecintă a unui deficit bugetar important, care produce gol în
casieria trezoreriei şi ca efecz al deciziilor luate de corespondenţi de a-si utiliza fondurile din
conturi.
2. Emisiunea de bonuri de tezaur.
Bonurile de tezaur sunt înscrisuri ale împrumuturilor pe termen scurt şi mediu. Se face distinctia
între bonurile de tezaur destinate publicului si cele destinate băncilor sau altor organisme
financiare. De asemenea, se face distinctie între: „bonuri în formular” şi „bonuri în cont curent”.
Bonurile în formular sunt plasate în public, la ghiseu deschis. Ele constituie unul dintre
elementele esentiale ale politicii de economisire. De asemenea, regimul lor de emisiune variază
în funcţie de obiectivele urmărite.
Bonurile în cont curent sunt bonurile cumpărate de diferite instituţii financiare, de regulă bănci
care doresc să-şi înscrie valoarea lor într-un cont curent girat de Banca Centrală. Acest sistem
este mai eficient, economisind costurile de emitere, de pază, si de manipulare.
Politica de emisiune a bonurilor de tezaur se referă la mecanismele operaţiunilor
trezoreriei statului pe care aceasta le utlizează pentru a influenţa masa subscrierilor,
243
Acestea pot fi:
Mecanismul plafonului, care constă în proporţia stabilită de autoritatea monetară, ca
procentaj din disponibilităţile băncilor, care poate să fie plasată în bonuri de tezaur
Mecanismul coeficientului de trezorerie, stabilit ca raport între activele lichide ale
băncilor, inclusiv bonurile de tezaur, si ansamblul resurselor. În acest sistem, trezoreria nu este
singurul beneficiar al blocării activelor bancare, ca în mecanismul plafonului, deoarece efectele
comerciale mobilizate se pot substitui bonurilor în calculul coeficientului.
Mecanismul rezervelor obligatorii prin care băncile sunt obligate să păstreze, într-un
cont creditor neremunerat, la Banca Centrală, active reprezentând o anumită cotă a depozitelor,
astfel încât partea respectivă din creditele potentiale să fie considerată ca economie. Cresterea
acestui procent restrânge expansiunea creditelor şi reprezintă o formă concretă de luptă împotriva
inflatiei.
Desi aceste mecanisme au dus la reducerea rolului bonurilor de tezaur în sistemul bancar, totuşi
băncile continuă să subscrie la bonuri de tezaur pentru plasarea disponibilitătilor.
Mecanismul emisiunii de bonuri în raport cu nivelul resurselor bugetare. Aceasta
presupune stabilirea unui anumit procentaj al valorii bunurilor emise în raport cu nivelul total al
resurselor bugetare. Bonurile de tezaur reprezintă forma curentă, obişnuită sau normală, de
recurgere la împrumut ca mijloc de procurare de resurse publice. Împrumuturile propriu-zise sunt
relativ rare, dar mai ales neregulate. Împrumuturile prin bonuri de tezaur se fac regulat si de o
manieră permanentă. Ele generează o datorie pe termen scurt, cunoscută sub denumirea de
„datorie flotantă”. „Datoria flotantă” prezintă unele dezavantaje:

3. Avansurile acordate de Banca Centrală.


Cel mai important ajutor pe care banca centrală îl acordă statului rezultă din avansurile pe care le
transmite. Avansurile se acordă pe baza unei conventii încheiate între Ministerul Finantelor
Publice si Banca Naţională, prin care Banca consimte voluntar un avans şi îi fixează si condiţiile.
Un bon de tezaur reprezentând un avans este remis la Bancă în contrapartidă. Conventia se
aprobă prin lege. Recurgerea la lege denotă vointa de a restrânge si de a controla utilizarea
avansurilor acordate.
Din punct de vedere financiar, recurgerea la avansuri de la Banca Centrală semnalizează o
situatie critică a finantelor publice, dezechilibrul bugetului statului şi al trezoreriei. Se apreciază
astfel că apelul la avansuri de la Banca Centrală compromite creditul public, denuntându-si
deteriorarea sa. Din punct de vedere monetar, avansurile de la Banca centrală pot conduce la
emisiune de bani fără acoperire, respedtiv pot deveni un factor inflationist.

244
II. Trezoreria ─ în calitate de bancă.

Calitatea de bancă a trezoreriei are două forme de manifestare :


În primul rând, trezoreria acţionează ca o bancă de depozit, asigurînd plata unei
dobînzi pentru disponibilităţile din contul corespondenţilor şi în al doilea rând, ca o bancă de
emisiune în cazul angajării unor împrumuturi.

7.5 Funcţiile actuale ale trezoreriei finanţelor publice

Având în vedere abordările moderne cu privire la Trezoreria finantelor publice,


concluzionăm faptul că trezoreria îndeplineşte cinci functii principale:
- Administrator al banilor publici;
- Intermediar financiar;
- Mandatar al puterii publice;
- Agent al interventiei finanţelor publice în economie;
- Supraveghere a echilibrelor economice.

1) Cea mai importantă functie, aceea de „administrator al banilor publici”, constă


în ajustarea resurselor financiare la sarcinile publice, adică echilibrarea intrărilor cu ieşirile de
fonduri pe ansamblul circuitului trezoreriei, prin asigurarea resurselor disponibile pe termen
scurt, permitând confruntarea cu nevoile neprevăzute.
Totodată, această functie presupune existenta unei distinctii între echilibrul bugetar si echilibrul
trezoreriei. Trezoreria trebuie să asigure sudura între secventele fluxurilor bugetare, pe parcursul
anului bugetar, solicitând împrumutul în numele statului. În asemenea situatii, functia de
administrator se prelunge te cu aceea de casier de care se leagă sarcinile contabilitătii si ale
controlului banilor publici. Apelul la împrumuturi obligă trezoreria să ducă, în numele statului, o
politică activă a îndatorării, prin interventia sa pe piaţa titlurilor de stat, pentru a obtine profit de
pe urma reducerii sau a extinderii costurilor datoriei.
2) Ca „intermediar financiar”, pe de o parte, trezoreria se împrumută pentru a acoperi
un deficit, iar pe de altă parte, poate acorda împrumuturi pentru a facilita fluxuri de fonduri
pentru împrumutati sau împrumutători. În acest fel, functia de intermediar al trezoreriei este
similară celei a institutiilor financiar-bancare, putând contribui în numele statului la finantarea
sectoarelor prioritare. În acest context, trebuie retinut că trezoreria, în tabloul operatiunilor
financiare din contabilitatea naţională, este numele sub care figurează Statul, în activitătile sale

245
monetare sau financiare.
3) Ca „mandatar al puterii publice”, trezoreria întruneşte ccalitatea de autoritate
publică în sectoarele financiar şi economic.
Astfel, trezoreria :
- reprezintă institutiile financiare care depind de ea si asupra cărora î si exercită influenta sau
actionează în nume propriu;
- veghează, împreună cu Banca Centrală, la buna functionare a institutiilor de credit;
- este acţionar si gestionar al proprietătii publice, folosind mijloacele de actiune de care dispune
statul, ca proprietar, fără a limita autonomia de gestiune a managerilor acestor întreprinderi si
mai ales în sectoarele concurentiale, poate fi asociată la conducerea institutiilor financiare si
economice internationale, ca Fondul Monetar International, Banca Mondială etc.
4) Trezoreria utilizează „mijloace de intervenţie în economie” diversificate:
 autorizări eliberate pentru realizarea unor activităti de interes national, facilitând accesul
la finantări privilegiate;
 subventionarea totală sau partială a unor activităti economice; acordarea de bonificatii la
dobânzi, prin preluarea unei părti din diferenta între costul resursei pe piată si rata favorabilă
acceptată de institutia de credit; acordarea de garanţii anumitor solicitanti de împrumuturi, în
scopul, reducerii resursei;
 asigurarea accesului la resurse financiare al unor întreprinderi sau organisme care
apelează la împrumuturi si chiar posibilitatea obtinerii acestor resurse cu o rată mai redusă decât
în cazul solicitării împrumutului numai în numele propriu al întreprinderii;
 acordarea de avansuri rambursabile pentru anumite priorităţi din economie;
 accesul privilegiat al unor organisme sau institutii de refinantare din partea Băncii
Centrale, pentru sprijinirea unor sectoare sau domenii de activitate.
5) Ca „supraveghetor al echilibrelor economice”, trezoreria finanţelor publice
îndeplineşte atribuţiile unui serviciu public al statului care asigură echilibrul financiar şi
contribuie la realizarea echilibrului monetar. Realizează aceste atribuţii prin operaţiunile de
casierie, bancare si de contabilitate publică şi prin activitatea de tutelă, de finanţare si de
impulsionare a activităţilor în domeniul economic şi financiar.

Atribuţiile trzoreriei finanţelor publice în România


În România, atribuţiile pe care le îndeplineşte Trezoreria Statului, în relaţie directă cu funcţiile
prezentate mai sus sunt prevăzute în legislaţia specifică109, acestea fiind următoarele:

Normele metodologice nr.5318/1992 privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei


109

publice
246
a) casier al sectorului public prin care se asigură încasarea veniturilor, efectuarea plăţilor şi
păstrarea disponibilităţilor;
b) asigurarea execuţiei bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a
bugetelor locale, reflectate în încasarea veniturilor provenite de la contribuabili şi efectuarea
plăţilor dispuse de ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare aprobate;
c) exercitarea operativă a controlului financiar preventiv asupra încasării veniturilor cât şi
a încadrării cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite în prevederile şi destinaţia aprobată
prin bugetul de venituri şi cheltuieli al acestora;
d) efectuarea operaţiilor de decontare în contul instituţiilor publice şi păstrarea
disponibilităţilor acestora în urma constituirii de mijloace extrabugetare şi fonduri speciale;
e) atragerea disponibilităţilor din economie (de la instituţiile financiare, agenţi economici
sau populaţie) prin constituirea de depozite şi prin împrumuturi de stat lansate în vederea
asigurării resurselor financiare pentru restructurarea şi retehnologizarea unor sectoare din
economie, acoperirea deficitului bugetar, etc.;
f) efectuarea de plasamente financiare la termen a disponibilităţilor statului existente
temporar în conturile trezoreriei, în condiţii de maximă eficienţă şi siguranţă;
g) gestionarea datoriei publice, reflectată în primirea împrumuturilor interne şi externe,
folosirea acestora potrivit destinaţiei prevăzute în contracte şi asigurarea lichidităţilor necesare
rambursării creditelor la scadenţă şi plata dobânzilor aferente;
h) conduce evidenţa contabilă a operaţiunilor privind execuţia de casa a bugetului pentru
încasări şi plăţi cu ajutorul conturilor sintetice şi analitice desfăşurate pe subdiviziunile
clasificaţiei bugetare şi pe plătitori;
i) asigură funcţionarea normală a sistemului informaţional contabil privind raportarea
execuţiei bugetului public (pe componente) a fondurilor speciale şi extrabugetare.
Se constată că unele dintre funcţiile actuale ale Trezoreriei, cum este cea de agent al
intervenţiei financiare publice în economie, nu este abordată ca atribut direct. Acest aspect
trebuie însă analizat în contextul general care priveşte rolul şi funcţiile Trezoreriei statului în
arealul instituţional, economico-financiar din România.

7.6 Organizarea şi funcţiile trezoreriei în profil teritorial

Trezoreriile organizate în profil teritorial, la nivel de judeţ, municipiu (sectoare) şi


oraşe, sunt „unităti direct functionale” prin care se exercită o parte însemnată a funcţiilor de bază
ale Trezoreriei statului, exercitîndu-se cu preponderenţă funcţia de casier şi o funcţie derivată din
aceasta de control financiar-preventiv.
247
În cadrul functiei de casier al sectorului public, trezoreriile asigură:
• încasarea veniturilor din impozite si taxe si alte venituri în numerar de la agentii
economici, institutiile publice si contribuabili;
• eliberarea de numerar la cererea institutiilor publice, din conturile acestora, în vederea
efectuării de plăti prin casieria proprie;
• păstrarea disponibilitătilor.

Functia de control financiar-preventiv se realizează:


• asupra încasării veniturilor prin încadrarea în conturile sintetice si analitice
corespunzătoare clasificatiei bugetare si prin asigurarea evidentei analitice pe plătitori;
• asupra încadrării cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite în prevederile si
destinatia aprobată prin bugetul anual.
Trezoreriile organizate în profil teritorial au rolul de asigurare a contabilitătii
sintetice şi analitice şi priveşte:
-executia de casă a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de
stat;
-constituirea si utilizarea mijloacelor extrabugetare si a fondurilor cu destinatie specială;
Acest rol se realizează cu ajutorul conturilor sintetice si analitice desfăşurate pe subdiviziunile
clasificatiei bugetare si urmăresc în special: întocmirea zilnică si lunară a balantei de verificare
privind operatiunile derulate prin trezorerie si asigurarea lucrărilor de încheiere a executiei
financiare la finele anului, cu întocmirea bilanţului contabil anual.

7.7 Echilibrul financiar

Echilibrul general economic este expresia generalizată a echilibrului material al


economiei nationale, a echilibrului fortei de muncă si a echilibrului valoric;
Echilibrul financiar reprezintă corelatia existentă între resursele financiare necesare economiei
pentru îndeplinirea obiectivelor şi actiunilor prevăzute, inclusiv cele pentru satisfacerea unor
nevoi suplimentare.
Echilibrul financiar la nivel macroeconomic poate să vizeze:
a) totalitatea resurselor financiarepublice ale statului si destinatiile acestora;
b) resursele financiare apartinând unui anumit sector, unei anumite ramuri sau unei unităti
administrativ-teritoriale;
c) resursele si nevoile unui agent economic sau social;

248
Din categoria caracteristicilor ce definesc echilibrul financiar fac parte:
 asigurarea echilibrului financiar la nivel macroeconomic;
sprijinirea în principal pe resurse financiare mobilizate pe plan national prin metode si căi
diferite;
 elaborarea mai multor variante de program, cărora le corespund tot atâtea variante de
balante financiare, fiecare balantă prezentând o stare de echilibru financiar la un alt nivel decât
precedentele;
 determinarea nivelului optim la care se constituie echilibrul financiar. Pentru ca statul să
asigure protejarea echilibrului financiar trebuie luate în considerare următoarele aspecte: efectele
măsurilor de politică economică; efectele măsurilor de politică financiară; efectele măsurilor de
politică monetară; efectele măsurilor de politică valutară.

7.8 Pentagonul macrostabilizării - instrument de analiză a


echilibrului financiar

Deficitul bugetar are următoarele semnificaţii:


 deficit de criză ( statul nu poate să acopere cheltuielile curente se acoperă deficitul prin
împrumuturi);
 deficit de dezvoltare (stare care produc resurse în plus, realizate în afara sferei sectorului public.
De exemplu, în sectorul bancar si al populatiei se preconizează venituri în plus).
Deficitul se acoperă prin:
 Încasarea de venituri de dimensiuni mai mari decât cele prevăzute de legea bugetară;
 Împrumuturi pe termen mediu si lung prin emisiune de titluri de credit public = datorie
publică;
 Împrumuturi externe s generează datorie publică; Emisiune monetară strict limitată si
controlată de către BNR.

Pentagonul echilibrului rce

SC
rs

249

SBC ri
Legendă

rce - rata creşterii reciproce


rs - rata şomajului
ri - rata inflatiei;
SBC - deficitul bugetului consolidat în produsul intern brut;
SC - soldul contului curent în produsul intern brut.

Pentagonul echilibrului este un instrument folosit in SCENARIILE DE REDRESARE


(SR) a capacitătii de plată externe.
Tipuri de scenarii de redresare:
Scenarii de redresare sustenabile; Scenarii de redresare durabile. Asigurarea
concordantei dintre parametrii în sensul atingerii obiective (ţinte) stabilite / resurse; asigurarea
mentiunii echilibrului macroeconomic pe termen lung.

Cuvinte cheie

Trezorerie, Trezoreria-casier, Trezoreria-bancher, avansuri acordate de Banca de Emisiune,


goluri de trezorerie, pentagonul macrostabilizării, scenarii sustenabile, echilibrul
financiar, echilibrul general economic, deficit bugetar.

250
Întrebări recapitulative

1. Ce este trezoreria finantelor publice?


2. Care sunt functiile principale ale trezoreriei?
3. Analizati trezoreria în calitate de casier.
4. Analizati trezoreria în calitate de bancher.
5. Ce reprezintă echilibrul financiar?
6. Care este pentagonului macrostabilizării?

Teste grilă de autoevaluare

1. Care dintre următoarele afirmatii sunt adevărate:


a) Termenul de trezorerie serveşte la desemnarea casieriilor propriu zise ale statului atunci
când se vorbeşte de situati trezorerie sau de deficitul trezoreriei;
b) Trezoreria, ca administratie, este serviciul public însărcinat cu gestiunea fondului
public, în sensul casieriei, dar mai ales cu asigurarea echilibrului permanent dintre
încasările generatoare de lichidităti si plătile exigibile;
c) Trezoreria este o institutie sub o autoritate unică desemnată să asigure respectarea
ansamblului de reguli specifice casieriei si contabilitătii publice;

2. Printre functiile traditionale ale Trezoreriei se regăsesc:


a) functia de bancă a statului;
b) functia de mentinere a echilibrului monedei si regularizarea economiei;
c) functia de casier public;
d) functia de centralizatoare a fondurilor publice;
e) functia de gestionare a fondurilor publice;
f) functia de echilibrare a ofertelor si cererilor de capital.

3. Pentru echilibrarea Trezoreriei se poate recurge la următoarele categorii de resurse:


a) emisiunea de actiuni;
b) fondurile corespondentilor;
c) emisiunea de bonuri de tezaur;
d) avansuri acordate de banca de emisiune;
e) emisiunea de titluri de rentă perpetuă.
4. Prin functia de casierie, Trezoreria efectuează:
a) toate operatiunile propriu-zise de încasare a veniturilor bugetare şi de plăti de la buget,
în numerar sau în decontări în cont;
b) gestionează pozitia zilnică de casă a bugetului si asigură lichiditătile necesare prin
cunoaşterea fluxurilor de încasări şi plăti;
c) controlul asupra cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget şi asigurarea
informatiei necesare privind executia de casă a bugetului în vederea întocmirii conturilor
de executie;
d) efectuează operatiunile în care statul apare în calitate de garant sau de coparticipant la
acordarea unor împrumuturi.

6.Trezoreria, în calitate de bancher, asigură următoarele servicii:


a) gestionează pozitia zilnică de casă a bugetului si asigură lichiditătile necesare prin cunoa terea
fluxurilor de încasări si plăti;
b) este banca la care institutiile publice îsi au deschise conturile de încasări si plăti,
rezultând astfel, gestionarea disponibilitătilor bănesti ale sectorului public si integrarea
acestora în politica de lichidităti a bugetului;
c) efectuează operatiunile în care statul apare în calitate de garant sau de coparticipant la
acordarea unor împrumuturi.
d) controlul asupra cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget şi asigurarea informatiei
necesare privind executia de casă a bugetului în vederea întocmirii conturilor de executie;
e) gestionează datoria publică, respectiv, operatiunile de luare a împrumuturilor de către Guvern
pentru finantarea deficitului bugetar, precum si de refinantare a datoriei publice.

6. Premisele înfiintării Trezoreriei Finantelor Publice în românia au fost următoarele:


a) reorganizarea băncilor si consecintele acesteia asupra executiei finantelor publice;
b) schimbarea conceptiilor privind administrarea si utilizarea resurselor financiare publice;
c) necesitatea echilibrului finantelor publice, în cadrul fiecărei componente a sistemului
fondurilor de resurse financiare publice;
d) scoaterea bugetului asigurărilor sociale de stat în afara bugetului de stat în condiţiile
prevederilor Legii finantelor publice;
e) întărirea autonomiei finantelor publice locale;
f) înfiintarea si functionarea fondurilor speciale, în afara bugetului de stat;
g) creşterea si diversificarea fondurilor extrabugetare;
h) toate cele de mai sus.
7. Printre restrictiile gestiunii finantării deficitului bugetar se numără:
a) limitarea sarcinii datoriei publice;
b) împrumuturile externe;
c) respectarea restrictiilor politicii monetare;
d) evitarea efectelor de evictie pe pietele de capital;
e) impactul amortismentelor împrumuturilor deja contractate.

8. Care dintre următoarele instrumente financiare sunt instrumente negociabile:


a) fondurile particulare;
b) împrumuturile externe;
c) emisiunea de bonuri de trezorerie în cont curent;
d) finantările de la banca centrală;
e) împrumuturile obligatare de pe piaţa internaţională.

9. Care dintre următoarele metode pot fi folosite pentru a influenta masa subscrierilor în cadrul
politicii de emisiune a bonurilor de tezaur:
a) mecanismul plafonului;
b) mecanismul intermedierii financiare;
c) mecanismul coeficientului de trezorerie;
d) mecanismul rezervelor obligatorii;
e) mecanismul emisiunii de bonuri în raport cu nivelul resurselor bugetare.

10. Care dintre următoarele afirmatii sunt false?


a) Bonurile de tezaur sunt înscrisuri ale împrumuturilor pe termen lung si foarte lung;
b) Mecanismul coeficientului de trezorerie se realizează prin calcularea raportului dintre activele
lichide ale băncilor si ansamblul resurselor;
c) Mecanismul plafonului constă în proportia stabilită de autoritatea monetară, ca procentaj din
disponibilitătile băncilor, care poate să fie plasată în bonuri de tezaur.

Teste grilă de evaluare

1. Care dintre următoarele afirmatii sunt adevărate:


a) Echilibrul general economic este expresia generalizată a echilibrului material al
economiei nationale, a echilibrului fortei de muncă si a echilibrului valoric;
b) Echilibrul financiar reprezintă corelatia existentă între resursele financiare necesare
economiei pentru îndeplinirea obiectivelor şi actiunilor prevăzute, inclusiv cele pentru
satisfacerea unor nevoi suplimentare.
c) Asigurarea echilibrului financiar la nivel macroeconomic nu constituie o necesitate în condiţiile
economiei de piaţă

2. Din categoria caracteristicilor echilibrului financiar fac parte:


a) asigurarea echilibrului financiar la nivel macroeconomic;
b) sprijinirea în principal pe resurse financiare mobilizate pe plan national prin metode si
căi diferite;
c) elaborarea mai multor variante de program, cărora le corespund tot atâtea variante de
balante financiare, fiecare balantă prezentând o stare de echilibru financiar la un alt
nivel decât precedentele;
d) determinarea nivelului optim la care se constituie echilibrul financiar.

3. Care dintre următoarele resurse fac parte din clasificarea resurselor financiare sub aspect
economic:
a) profitul rămas la dispozitia agentilor economici;
b) disponibilitătile băne ti temporare ale bugetelor administratiei locale;
c) veniturile fiscale;
d) impozitele indirecte;
e) disponibilitătile băne ti ale populatiei corelate la clasele de economii;
f) partea din PIB care se mobilizează la fondurile publice, bugetare şi extrabugetare.

4. Sistemul Conturilor Nationale operează cu:


a) întreprinderile;
c) administratiile publice; b) şomerii;
d) gospodării ale populatiei;
e) toate cele de mai sus;
f) cu nici una din cele de mai sus.

5. Exporturile si importurile de bunuri si servicii se referă la:


a) mărfuri;
b) transporturi;
c) telecomunicatii;
d) prestatii de asigurare;
e) rezerve de materiale;
f) toate cele de mai sus;
g) nici una din cele de mai sus.

6. Care dintre următoarele afirmatii sunt false:


a) Deficitul conventional este calculat ca diferentă între încasările si plătile efective, si reprezintă
necesarul de finantare al sectorului public;
b) Deficitul primar al bugetului general consolidat exclude din deficitul conventional cheltuielile
cu dobânzile la datoria publică şi este utilizat pentru analiza ajustării fiscale;
c) Deficitul structural exclude din deficitul conventional veniturile din privatizare, care sunt
considerate sursă de finantare si nu de venit.
d) Nici una din cele de mai sus;
e) Toate cele de mai sus.

7. Indicatorii care stat la baze reprezentării pentagonului macrostabilizării sau a pentagonului


echilibrului sunt:
a) rate de creştere economică;
b) rata rentabilitătii;
c) rata şomajului;
d )rata inflatiei;
e) veniturile fiscale;
f) soldul bugetului consolidat în PIB;
g) soldul curent în PIB.

9. La efectuarea proiectiei echilibrului financiar se iau în considerare:


a) efectele măsurilor de politică economică;
b) efectele măsurilor de politică financiară;
c) efectele măsurilor de politică monetară;
d) efectele măsurilor de politică valutară;
e) efectele măsurilor propuse de partidele politice.

10. Consumul de capital fix nu reprezintă:


a) mijloacele fixe distruse de catastrofe naturale;
b) mijloacele fixe distruse de explozii nucleare;
c) valoarea bunurilor consumate ca urmare a uzurii fizice normale;
d) toate cele de mai sus;
e) nici una de mai sus.

Aplicatie practică

1.Se dau următoarele informatii financiare ipotetice:


PIB0 = 450 miliarde unităti monetare
PIB1 = 580 miliarde unităti monetare
Exporturi = 53 miliarde unităti monetare
Importuri = 60 miliarde unităti monetare
Populatia ocupată = 5.000.000 persoane
Număr de şomeri = 610.000
Venituri publice consolidate = 82 miliarde unităti monetare
Cheltuieli publice consolidate = 104 miliarde unităti monetare
Indicele preturilor = 138%

Să se calculeze indicatorii macrostabilizării si să se reprezinte grafic pentagonul


macrostabilizării.

Rezolvare

Cei cinci indicatori ai macrostabilizării economice sunt:


rata de creştere economică (rce);
rata somajului (r );
rata inflatiei (ri);
soldul bugetului consolidat în PIB (SBC); soldul curent în PIB (SC).

PIB1
x100
rce = PIB 0 x100 − 100 = −6,60%
indiceledepret

PIB1 x100

rce =PIB 0 Indicele pret


100 = - 6,60%

r5 = Număr şomeri / Populatia ocupată x 100 = 12,2%


rI = Indicele preturilor - 100% = 38%

Soldul bugetului consolidat = Venituri publice consolidate - Cheltuieli publice consolidate = 82


miliarde - 104 miliarde =- 22 miliarde unităti monetare
SBC = Soldul bugetului consolidat / PIB1 x 100 = - 3,80%
Soldul curent = Exporturi - Importuri = - 7 miliarde unităti monetare
SC = Soldul curent / PIB1 x 100 = - 1,20%

Aplicatie propusă pentru rezolvare

1. Pe baza datelor de mai jos, furnizate de Ministerul de Finante în sectiunea Dezvoltări


macroeconomice externe, să se întocmească pentagoanele macrostabilizării pentru următoarele
state şi să se realizeze analize comparative între cele două superputeri.
A. SUA anul N
Rata de creştere economică = 2,3%
Rata şomajului = 5%
Rata inflatiei = 2,1%
Soldul bugetului consolidat în PIB = 0,8% Contul curent = - 446 mld. USD

B. UE anul N
Rata de creştere economică = 1,5%
Rata şomajului = 7,5%
Rata inflatiei = 1,8%
Soldul bugetului consolidat în PIB = - 1,3% Contul curent = - 20,5 mld. USD
TEME DE CASĂ
Istoricul Trezoreriei statului
Operaţiuni ce se derulează prin Trezoreria statului
Structura teritorială a trzoreriei statului
Bibliografie selectivă

Aglietta, M., Macroeconomie financiară, Ed. CNI Coresi SA, Bucureşti, 2001
Bodea, G., Sistemul economic, între dezechilibru şi dezvoltare, Ed.
Dacia, Cluj-Napoca, 1999
Văcărel, I., (coordonator) Finante publice, Ed. Didactică si Pedagogică R.A., Bucureşti, 2002
Legea privind finante publice nr. 500/2002, publicată în MO Partea I nr. 579/13.08.2002
Buletin Economic şi Administrativ, Ed. Tribuna Economică
Finante publice şi Contabilitate, Revistă editată de Ministerul Finantelor Publice
Tribuna economică (colectie), Ed. Tribuna Economică
CAPITOLUL VII
SISTEMUL BUGETAR AL UNIUNII EUROPENE

8.1 Bugetul uniunii europene, noţiuni generale

Un proces bugetar coerent la nivelul Uniunii Europene influenţează în mod nemijlocit bugetele
statelor membre. Din această perspectivă, bugetul Uniunii Europene este documentul
care autorizează finanţarea activităţilor şi intervenţiilor comunitare la nivelul statelor
membre, în el fiind exprimate valoric contribuţiile statelor membre şi priorităţile
politicilor comunitare.

Evoluţia indicatorilor bugetari la nivelul Uniunii Europene reflectă transformările succesive


ale construcţiei bugetare europene. La început bugetul Uniunii avea elemente comune cu
construcţia bugetară a unui consorţiu transnaţional. În anii `70, bugetul era construit
în principal pe seama fondurilor care se alocau pentru finanţarea politicii agricole
comune. Abia mai tîrziu, după adoptarea unor reguli şi proceduri clare,
bugetul Uniunii Europene este rezultatul negocierilor între statele
membre şi instituţiile abilitate ale Uniunii Europene. Începînd cu anul
1988, după câţiva ani de negocieri, s-a manifestat o nouă abordare,
acceptîndu-se „perspective financiare multianuale” sau “soluţii de
ansamblu”, pe baza propunerilor făcute de Comisia Europeană şi
aprobate de „autoritatea bugetară” – Consiliul European şi Parlamentul
European.

În acest context, politica bugetară a Uniunii Europene se concentrează


pe negocieri strategice periodice care iau în calcul cheltuielile şi
beneficiile statelor membre, reformarea politicii agricole comune,
reducerea dezechilibrelor regionale şi politica de extindere.
La nivelul Uniunii Europene construcţia bugetului presupune luarea unor decizii politice
de alocare a unor resurse financiare. La acest nivel negocierile se poartă în primul rînd cu statele
membre şi apoi pentru regiuni sau grupuri sociale distincte din aceste state. În prezent peste 80%
din totalul cheltuielilor finanţate din bugetul UE sunt alocate pentru finanţarea politicii agricole
comune și pentru fondurilor structurale nerambursabile. Diferenţa de 20% se alocă pentru
cheltuieli de funcționare şi de administrare a instituțiilor proprii, pentru politici inovative (în
care UE îşi propune să devină lider global), pentru ajutor umanitar și pentru cheltuieli de
dezvoltare, cercetare şi de mediu.
Analizat comparativ bugetul UE este mic faţă de bugetele statelor membre, aproximativ
1% din PIB-ul acestora, dar aportul său pe componenta de dezvoltare a statelor membre poate fi
important dacă bugetul este tratat într-o manieră unitară, echilibrată și coerentă. Volumul
veniturilor colectate este afectat de reticența statelor membre de a-l finanța mai generos, de
sentimentul că unele state le finanțează pe altele ca și de procedurile tehnice complicate.
În ceea ce privește România, în contrast cu interesul major pentru finanțări europene,
Guvernul României, este considerat un jucător minor în dezbaterile despre bugetul UE. Poziția
oficială exprimată în aprilie 2008 a fost apreciată ca lipsită de opțiuni clare dar România sprijină
politica de coeziune ca o prioritate cheie pentru UE susținând în același timp simplificarea
mecanismelor de implementare. Ca stat membru al Uniunii Europene, România este adeptă a
principiului distribuției sarcinii financiare între statele membre pe baza dezvoltării lor
economice, respectiv statele mai dezvoltate să contribuie proporțional mai mult la bugetul
Uniunii.

8.2 Cerintele şi istoricul bugetului Uniunii Europene


Desfăşurarea procesului bugetar la nivelul Uniunii Europene îşi propune realizarea unor
cerinţe esenţiale pentru ca acesta să-şi îndeplinească funcţiile şi rolul. Aceste cerinţe scot în
evidenţă relaţia dintre integrarea politică şi cea economică cunoscîndu-se faptul că în
accepţiunea Uniunii Europene, resursele financiare reprezintă mijlocul de consolidare al pieţei
unice iar bugetul reprezintă modalitatea adecvată de măsurare a eficienţei integrării.

Aceste cerinţe sunt :


• asigurarea unor surse autonome de finanţare,

• acoperirea cheltuielilor de funcţionare a instituţiilor europene, pentru ca acestea


să-şi îndeplinească rolul şi competenţele specifice,

• asigurarea transparenţei alocărilor bugetare,

• corelarea obiectivelor bugetare şi a principiilor care guvernează utilizarea


resurselor financiare publice în Uniunea Europeană cu problemele referitoare la
natura şi evoluţia acesteia ca regim politic.
În primii ani după instituirea Comunităţii Europene, bugetul era un instrument al
managementuli financiar cu rol similar celui de la nivelul unei organizaţii internaţionale
tradiţionale. Mai tîrziu, recomandările şi tratatele referitoare la buget încheiate între anii 1970 -
1975, au asigurat cadrul reglementat al politicilor bugetare la nivelul Uniunii Europene.
A fost reglementat: calendarul bugetar, procedura de adoptare a bugetului,
competenţele şi responsabilităţile organismelor europene în domeniul bugetar şi în mod
deosebit componentele unui sistem de „resurse proprii autonome şi stabile”.
Una din reglementările bugetare fundamentare stabilea că acelaşi indicator utilizat ca
bază de calcul, în raport cu care se plătesc contribuţiile la bugetul Uniunii Europene să fie aplicat
tuturor statelor membre indiferent de dimensiunea, tipul de cheltuieli sau capacitatea de plată a
acestora.
Ulterior s-a instituţionalizat modul de luare al deciziilor referitoare la buget. Parlamentul
European a căpătat competenţe de majorare sau de reducere a cheltuielilor, de a distribui
cheltuielile în domenii clasificate drept cheltuieli „neobligatorii”, de a adopta sau respinge
bugetul şi de a aproba descărcarea de gestiune anuală a Comisiei Europene în calitatea acesteia
de executiv al Uniunii.
Efectul adoptării acestor reglementări s-a materializat în faptul că bugetul a devenit
un instrument de finanţare al politicilor publice europeane într-un cadru strict reglementat
din punct de vedere al atribuţiilor şi responsabilităţilor instituţionale şi în limita unor
resurse financiare disponibile.
Din punct de vedere al constrîngerilor bugetare un moment important l-a constituit
Consiliul European de la Bruxelles110 care a stabilit plafonul bugetar al Uniunii Europene, 1,2 %
din produsul naţional brut pentru plăţi şi 1,3 % pentru angajamente. De asemenea s-a confirmat
că statele membre pot reţine 10% din veniturile din resurse proprii tradiţionale pentru acoperirea
costurilor de colectare.
110
11-13 februarie 1988
Dimensiunea relativ scăzută a resurselor bugetare ale Uniunii Europene evidenţiază o
trăsătură importantă a „regimului politic european” referitoare la semnificaţia elaborării
reglementărilor proprii ca instrumente principale de exercitare a puterii publice. Documentele cu
rol de reglementare în domeniul bugetar au apărut din necesitatea de a stabiliza resursele fiscale
şi de a consolida rolul finanţelor publice în procesul de integrare.
Un alt aspect de semnalat este faptul că, elaborarea politicilor bugetare se bazează pe
„decizii istorice”, respectiv un ciclu bugetar anual în limite impuse de programarea multianuală,
fundamentate printr-o multitudine de decizii care reglementează gestiunea în fiecare domeniu de
cheltuieli aprobat.

O prezentare a transferurilor, către şi de la budetul UE, a unor state membre, în anul


2007, arată astfel:

Se poate observa că, pentru unele state ca Polonia, Spania şi România, transferurile
pentru finanţarea acţiunilor cuprinse în politica de coeziune, din bugetul Uniunii Europene au
ponderi importante. Raportul nu se păstrează la fel în contribuţia acestor state la bugetul
comunitar.

8.3 Principii bugetare

Principiile bugetare pe baza cărora se realizează construcţiile bugetare ale statelor


membre sunt aplicate şi în construcţia bugetului Uniunii Europene.
Acestea sunt:
• unitatea şi exactitatea bugetară;
• universalitatea bugetului;
• specializarea,
• anualitatea
• echilibrul bugetar.
• gestiunea eficientă
• specificitatea bugetului
• transparența bugetului

În scopul asigurării transparenţei constituirii veniturilor, alocării cheltuielilor ca şi in


luarea deciziilor în procesul de monitorizare şi control al execuţiei bugetului se asigură
publicitatea acestuia prin publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
De la aplicarea acestor principii în practica bugetară a Uniunii Europene există anumite
excepţii.
La principiul unităţii bugetare sunt trei excepţii şi anume:
- distinct de bugetul general al Uniunii Europene, până în anul 2002 a fost funcţional bugetul
Comunităţii Economice a Cărbunelui şi Oţelului (C.E.C.O);
- creerea unor aranjamente financiare speciale pentru anumite activităţi, veniturile cu această
destinaţie (ajutoare, donaţii) nemaifiind evidenţiate în bugetul Uniunii Europene;
- bugetele proprii ale organismelor descentralizate ale Uniunii Europene (agenţiile europene),
finanţate prin transferuri din bugetul Uniunii.
Excepţii se înregistrează şi de la principiul universalităţii, Astfel, se constituie venituri cu
destinaţie specială pentru finanţarea unor programe de cercetare sau pentru susţinerea unor
politici specifice cum sunt ajutoarele umanitare sau cele acordate pentru situaţii de urgenţă.

Şi de la principiul anualităţii există unele excepţii. Faţă de bugetul anual care corespunde
anului calendaristic este reglementată posibilitatea ca în cazul în care baza legală pentru o
cheltuială a fost adoptată spre sfârşitul anului calendaristic iar cheltuiala nu a mai fost angajată şi
plătită în anul respectiv se aprobă transferul de cheltuieli pentru exerciţiul financiar al anului
următor.
Dintre toate principiile prezentate, principiul echilibrului bugetar este riguros
respectat. Veniturile nu pot fi decât egale sau mai mari decât cheltuielile, iar organismele
de lucru ale Uniunii Europene nu sunt autorizate să se împrumute pentru finanţarea unor
cheltuieli, indiferent de gradul lor de urgenţă.

În demersul de reformare trienale a regulamentului financiar se propune renunţarea la


această interdicţie. Comisia propune introducerea posibilității de a contracta împrumuturi111, doar
în cazul în care instituțiile intenționează să își achiziționeze propriile sedii.

8.4 PROCEDURA BUGETARĂ


În adoptarea bugetului Comisia, Parlamentul şi Consiliul de Miniştri au roluri şi atribuţii
directe şi distincte. Între aceste trei instituţii se încheie un acord obligatoriu pentru garantarea
disciplinei bugetare, pentru planificarea acţiunilor pe termen lung şi pentru îmbunătăţirea
cooperării în construcţia bugetelor anuale. Acest „acord interinstituţional” cuprinde şi cadrul
financiar multianual care stabileşte limitele anuale superioare, „plafoanele”, pentru fiecare linie
bugetară. Cele mai recente cicluri bugetare acoperă perioade de şapte ani, din anul 2000 până în
anul 2006 şi din anul 2007 până în anul 2013.
Procedura bugetară se întinde de la 1 septembrie până la 31 decembrie dar în realitate
începe mai devreme.

111
Excepţie prevederi art. 179 alineatul (3) litera (b) din RF
Proiectul preliminar de buget

Instituţiile şi organismele europene îşi stabilesc previziunile pentru proiectul de buget


preliminar în raport cu procedurile lor interne. Comisia consolidează aceste previziuni şi
stabileşte „proiectul de buget preliminar”, care ia în considerare priorităţile pentru anul bugetar
următor.
Bugetul preliminar “consolidat” este înaintat Consiliului de Miniştri al Uniunii în luna
aprilie sau la începutul lunii mai, înainte de întrunirea Consiliului pentru buget programată în
luna iulie. Consiliul de Miniştri şi Parlamentul analizează aceste propuneri de la Comisie.
După o reuniune de conciliere cu Parlamentul, Consiliul de Miniştri adoptă proiectul de
buget cu modificări, dacă este cazul, pe care îl trimite Parlamentului în septembrie.
La prima analiză, în octombrie, Parlamentul poate decide să modifice proiectul
Consiliului. În acest sens sunt analizate problemele controversate în cadrul întâlnirilor
„tripartite” cu preşedinţia Consiliului şi cu Comisia.
Înainte de a doua analiză, programată în luna noiembrie, Consiliul organizează o nouă
reuniune de conciliere cu Parlamentul şi încearcă să ajungă la un acord cu privire la ansamblul
bugetului. Apoi adoptă a doua variantă de buget.
După a doua analiză, Parlamentul adoptă sau respinge bugetul.
Parlamentul poate modifica ultima variantă de buget a Consiliului înainte de a vota
bugetul final în decembrie. Dacă este aprobat, preşedintele Parlamentului semnează bugetul, care
capătă forţă de lege. Proceduri similare se aplică şi pentru adoptarea scrisorilor rectificative la
proiectul de buget preliminar când apar informaţii suplimentare înainte de adoptarea bugetului
sau a bugetelor rectificative, în cazul unor circumstanţe inevitabile, excepţionale sau
neprevăzute.

Raportarea execuţiei bugetului

Regulamentul prevede publicarea stadiului execuţiei bugetului la fiecare trei luni pe site-
ul Comisiei. Aceste rapoarte arată cum sunt utilizate resursele financiare alocate pe fiecare
capitol al bugetului şi pe domenii de acţiune. De asemenea sunt publicate de către Comisie şi
situaţiile contabile anuale, care cuprind rapoarte consolidate cu privire la execuţia bugetului şi
la bilanţ. Acestea sunt elaborate în conformitate cu Standardele Internaţionale de
Contabilitate pentru Sectorul Public (IPSAS) şi grupează conturile tuturor instituţiilor şi
organismelor UE.

Începînd cu 1 ianuarie 2005, în scopul modernizării situaţiilor sale contabile a


trecut la contabilitatea de angajament112 pentru a avea o imagine mai fidelă a activelor şi
pasivelor şi pentru a oferi informaţii financiare mai precise. Noua abordarea a fost esenţială
pentru asigurarea unui management şi control eficient al resurselor alocate.

Descărcarea de gestiune de către Parlamentul European

Urmare a publicării raportului anual al Curţii Europene de Conturi şi a finalizării


situaţiilor contabile anuale, Consiliul trimite recomandările sale Parlamentului. Pe baza acestora,
Parlamentul European se pronunţă în legătură cu modul de gestiunare a bugetului de către
Comisie. Dacă Parlamentul consideră că bugetul UE a fost gestionat în mod corespunzător de
către Comisie, el acordă Comisiei descărcarea de gestiune.

112
Contabilitatea de angjamente prin operaţiunilecontabile recunoaşte tranzacţiile cānd apar şi nu
doar cānd numerarul este īncasat sau plătit. Elementele recunoscute ale contabilităţii de angajamente
sunt activele, datoriile, activele nete (capitalurile proprii), veniturile şi cheltuielile. Avantajele acestei
contabilităţi vin din faptul că reflectă evoluţia situaţiei financiare şi patrimoniale, precum şi
aexcedentul sau deficitul patrimonial
8.5 GESTIONAREA BUGETULUI

Gestionarea bugetului angajează toate nivelurile de guvernare, de la Comisia Europeană,


de la agenţiile guvernamentale centrale, pînă la cele regionale şi locale din statele membre.
Comisia Europeană este responsabilă de realizarea proiectului de buget în fiecare an. În mod
logic Comisia Europeană sustine un buget mai mare, pentru finanţarea politicilor de integrare,
dar după anul 1990 a fost obligată să acorde mai multă atenţie cheltuielilor. În plus, Comisia
Europeană joacă rolul de intermediar în negocierile pe buget cu statele membre solicitându-i-se
să redacteze rapoarte pe teme sensibile ca „resursele proprii” sau fluxurile nete către statele
membre.
Preocupările pentru creşterea resurselor bugetare comunitare au pus în plan secund
aspectele legate de optimizarea resurselor bugetare, responsabilitatea şi calitatea gestiunii
financiare asigurate de Comisia Europeană. Aceste manifestări s-au remarcat pe măsură ce au
crescut resursele financiare ale bugetului.
Gestionarea unui buget care presupune peste 400.000 de autorizaţii individuale de
cheltuieli şi plăţi reprezintă o provocare majoră, în condiţiile în care, execuţia bugetului UE este
caracterizată ca o delegare a responsabilităţii între Comisia Europeană şi autorităţile publice
centrale din statele membre113. În acelaşi timp, complexitatea normelor europene, de multe ori
excesivă, în special în domeniile agricultură, uniune vamală şi politica regională creează riscul
apariţiei unor iregularităţi sau chiar de fraudare a bugetului UE114.
Înfiinţarea Curţii Europene de Conturi prin acordul încheiat în anul 1974 a accentuat
angajamentul instituţional în favoarea unei responsabilităţi mai ridicate asupra politicilor
bugetare. Rapoartele Curţii Europene de Conturi au fost în mod constant critice la adresa
gestiunii financiare exercitate de Comisia Europeană, semnalîndu-se riscul de a submina
încrederea publică în procesul de integrare europeană.
Curtea Europeană de Conturi analizează în fiecare an procesul de reformă prin raportul
anual al acesteia. Aceasta recunoaşte existenţa unor progrese, dar subliniază problema majoră
reprezentată de acele părţi ale bugetului care se bazează pe o gestiune partajată cu statele
membre.
În gestionare bugetului un rol nedeclarat al Tratatelor instituite în domeniul bugetar era
de a arăta că bugetul Uniunii Europene nu este rezultatul unor reglementări care pot duce la
federalism fiscal. Standardul de federalism fiscal ar fi greu de atins pentru că ar necesita resurse
bugetare mult mai mari decât cele pe care statele membre la pot asigura.
Pentru a contracara aceste idei se poate spune că, bugetul Uniunii Europene este
elaborat şi aprobat în mod democratic, iar planurile pentru cheltuielile anuale sunt
negociate între Parlamentul European şi Consiliul de Miniştri pe baza propunerilor făcute
de către Comisia Europeană.
Din bugetul Uniunii Europene se acoperă cheltuielile de funcţionare pentru instituţiile
proprii ale Uniunii, activităţile care urmează a fi finanţate. Înainte de a putea fi finanţate, toate
activităţile necesită şi un act legislativ comunitar, un act de autorizare sau o bază juridică, propus
de către Comisie şi aprobat de autoritatea legislativă, Parlamentul European împreună cu
Consiliul de Miniştri.
Cheltuielile bugetare ale UE sunt limitate prin tratate. Bugetul Uniunii nu trebuie să fie în
deficit, ceea ce înseamnă că încasările trebuie să acopere cheltuielile pe activităţile aprobate. De
altfel, cheltuielile sunt limitate şi printr-un acord multianual încheiat între membrii Parlamentului
European ai Consiliului de Miniştri şi ai Comisiei Europene. Acest acord conţine un „cadru
financiar multianual”. Cel mai recent acoperă planul de cheltuieli pentru perioada 2007- 2013.

113
Aproximativ 80% din bugetul Uniunii Europene este gestionat în numele acesteia de către statele membre
114
După unele estimări aceste fraude ar atinge între 7%-10% din bugetul UE.
8.6 VENITURILE BUGETULUI UNIUNII EUROPENE
Uniunea Europeană dispune de resurse proprii pentru finanţarea cheltuielilor programate. Din punct de
vedere legal, aceste resurse aparţin Uniunii, statelor membre revenindu-le sarcina să le colecteze în numele UE şi să
le transfere la bugetul acesteia.
Veniturile provin din patru surse distincte (estimările anul 2007), după cum urmează:
1. Resurse proprii tradiţionale, în principal din taxele aplicate pentru importul produselor din statele din
afara UE. Aceste taxe reprezintă aproximativ 3 miliarde de euro sau 15% din încasările totale şi provin din:

a) taxe vamale încasate din aplicarea tarifului vamal comun la valoarea in vamă a bunurilor importate din
ţările nemembre. Aceste sume reprezintă 86 % din veniturile proprii tradiţionale;
b) taxe percepute pe importul produselor apicole care au mărime variabilă în funcţie de diferenţele între
preţurile mondiale mai mici şi preţurile de pe pieţele europene mai mari;
c) taxele pe producţia şi stocarea zahărului.

2. Încasări din taxa pe valoarea adăugată, ca rată procentuală uniformă aplicată încasării TVA armonizate
în fiecare stat membru, aproximativ 15 % din încasările totale (17,3 miliarde de euro).

3. Încasări calculate ca procent din venitul naţional brut (VNB), o rată procentuală uniformă (0,73%)
aplicată asupra VNB-ului din fiecare stat membru. Deşi este considerată un element de echilibrare, a
devenit sursa de venit cea mai mare şi reprezintă 69% din veniturile totale, aproximativ 80 de miliarde de
euro.

O prezentare schematică a veniturilor din aceste surse la nivelul anului 2007 comparativ cu anul
1996 este redată mai jos.

Sursa: CE, UE

Aceste prime trei categorii de venituri sunt cunoscute ca venituri proprii ale Uniunii Europene
Încasările totale ale Uniunii Europene pentru anul 2007 se ridică la aproximativ 116,4 miliarde de euro, în
timp ce suma totală pentru fondurile angajate în cadrul diferitelor politici este uşor mai mare.
Pe lîngă veniturile proprii, la bugetul Uniunii Europene se mai colectează şi alte încasări.
4. Capitolul alte încasări include impozitele pe salarii plătite de către membrii personalului UE,
contribuţiile de la state din afara UE la anumite programe, amenzi aplicate companiilor care încalcă regulile
concurenţei sau alte legi, venituri de natura dobânzilor, penalităţilor pentru întârziere la plată a obligaţiilor
luate faţă de Uniunea Europeană, penalităţi încasate de la firme pentru încălcarea unor reglementări
comunitare. Aceste resurse adaugă aproximativ 1,3 miliarde de euro, adică aproximativ 1% din buget.

Contribuţiile pe care statele membre le aduc la bugetul Uniunii sunt proporţionale cu capacitatea fiscală a
acestora. Cu toate acestea, state ca Marea Britanie, Olanda, Germania, Austria şi Suedia beneficiază de unele
ajustări la calcularea contribuţiilor lor.
Pe de altă parte, fondurile UE ajung la statele membre în conformitate cu priorităţile acestora, identificate şi
acceptate de Uniune. Statele membre mai puţin prospere primesc de regulă mai mult decât cele bogate, urmărindu-se
ca majoritatea statelor să primească mai mult decât contribuţia lor la buget.
În procesul creerii unui sistem de venituri propriu ale Uniunii Europene s-au înregistrat
trei momente importante.
Un prim moment s-a derulat în anul 1951, dată la care s-a instituit taxa asupra
producţiei de cărbune şi oţel al statelor membre ale Comunităţii Economice a Cărbunelui şi
Oţelului. Al doilea moment s-a înregistrat in anul 1957 când s-au stabilit contribuţiile directe
pe seama bugetelor statele membre ale Comunităţii Europene, iar al treilea moment a fost anul
1971, cînd s-au instituit reguli pentru constituirea veniturilor proprii ale bugetului Uniunii
Europene.

Criterii de evaluare a sistemului de venituri ale bugetului Uniunii Europene

Performanţa sistemului de venituri ale bugetului Uniunii Europene este urmărită şi analizată de către statele
membre prin prisma a cinci criterii:
• gradul de asigurare a unor venituri suficiente pentru finanţarea acţiunilor şi politicilor comune aprobate;
• gradul de autonomie financiară;
• gradul de echitate, de corelare a veniturilor încasate de la statele membre cu capacitatea de plată a acestora;
• transparenţa şi simplitatea;
• raportul cost-eficienţă.

În scopul realizării unei autonomii financiare la nivelul bugetului Uniunii Europene direcţiile de acţiune
vizează două alternative:
- simplificarea sistemului actual de venituri prin reducerea unor venituri şi creşterea corespunzătoare a
contribuţiilor naţionale a statelor membre;
- instituirea unor venituri proprii cu reducerea corespunzătoare a contribuţiilor naţionale.

Din punct de vedere al suportabilităţii de către statele membre alternativa a doua este mai economică.
Succesul realizării acestei alternative este dependent de demersul de a construi un sistem fiscal la nivelul Uniunii
Europene cu toată problematica specifică ce derivă.

Bugetul UE pentru anul 2010

Principala provocare a bugetului pe anul 2010 a fost asigurarea resurselor financiare


necesare pentru finanţarea planului de redresare economică în scopul diminuării efectelor crizei
economico-financiare imternaţionale115.

Bugetul Uniunii Europene pentru anul 2010 a fost aprobat la o valoare de aproximativ
141,4 miliarde de euro în angajamente ( cheltuieli) şi 122,9 miliarde euro în plăţi (venituri).
Acesta reprezintă 1,04% din Produsul Intern Brut al UE şi echivalează cu o contribuţie de
aproximativ 246 de euro pe locuitor.

Veniturile în sumă de 122,9 miliarde de euro se constituie din:

• drepturi vamale încasate din resurse tradiţionale 11,55%


• cotă parte din TVA-ul statelor membre 11,35%
• cota parte din PIB 75,94%
• alte venituri.

În raport cu efortul statelor contributoare, „contribuabili neţi” în acest an sunt: Germania


cu 19,5% din buget, Franţa cu 18%, Italia cu13,9%, Marea Britannie cu10,4% şi Spania cu 9,6%.
Calculul acestor contribuţii nete ia în considerare, pe de o parte, ceea ce fiecare stat membru
Planul de redresare economică va costa în acest an 2,4 miliarde de euro şi este estimat la 5 miliarde de euro.
115
plăteşte şi, pe de altă parte, ceea ce primeşte, prin intermediul diferitelor finanţări europene. O
primă concluzie ar fi că aceşti „contribuabili neţi” profită mai puţin de politicile UE decât alte
state membre. Statele care fac parte din această categorie sunt cele menţionate mai sus la care se
adaugă şi Suedia. O analiză corectă şi realistă a acestor aspecte ar trebui să ia în considerare
beneficiile subsidiare pe care aceste state le înregistrează în statele din cealaltă categorie,
prin suportul investiţional direct creat, din perspectiva pieţei de desfacere unice lărgite sau
a altor avantaje de care acestea beneficiază.

În ceea ce priveşte Romania, estimările arată că in perioada 2007-2013 se vor plăti la


bugetul Uniunii Europene 38,99 miliarde lei( 9,69 miliarde euro) urmînd să se incaseze 153,66
miliarde lei (38,2 miliarde euro) cu titlul de finanţări europene nerambursabile.

Previziuni bugetare pentru anul 2011

Politicile bugetare pentru anul 2011 integrează o serie de politici sectoriale pe domeniile
majore de intervenţie: educatie, cercetare- dezvoltare, agenda europeană digitală şi o platformă
europeană împotriva sărăciei. În consens cu aceste politici se estimează o creştere a ocupării
forţei de muncă din UE de la 69% la 75%, o creştere a investiţiilor în cercetare şi dezvoltare de
la 1,9% la 3% din PIB, iar 28 de milioane de cetăţeni vor trebui să depăşească nivelul de sărăcie
pînă în 2020.

Alte domenii importante se referă la monitorizare emisiilor de dioxid de carbon care


trebuie reduse cu 20% faţă de nivelul din 1990, iar proporţia energiei din surse alternative în
consumul final trebuie să ajungă la 20%. Acest ultim domeniu reglementat urmează a fie realizat
în condiţiile în care, consumul de energie total trebuie redus cu 20%. Într-o succesiune logică,
aceşti parametri vor trebui transpuşi în obligaţii naţionale asumate de către statele membre.

Priorităţile bugetare pentru anul 2011, urmăresc susţinerea dezvoltării economice,


creşterea competitivăţii, in conditiile unei concurente acerbe din partea marilor puteri economice,
Pînă acum 10 ani principalul competitor al UE era considerat SUA. Evoluţia globalizării va
produce din punce de vedere al “supremaţiei economice”, mutaţii serioase pe harta statelor lumii.
Prognozele arată că în anul 2025116, Rusia va ocupa locul şase pe lista celor mai influente state
din lume. In acelaşi an, Statele Unite isi vor mentine pozitia de lider, dar China va urca pe locul
doi, urmată de Uniunea Europeana, India si Japonia.

8.7 CHELTUIELILE BUGETULUI UNIUNII EUROPENE


În bugetul Uniunii Europene cheltuielile sunt grupate pe instituţiile create pentru punerea în aplicare a
politicilor promovate. Deciziile prin care se stabileşte nivelul cheltuielilor se grupează pe programe şi acţiuni.
Sunt bugetate urmatoarele instituţii: Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene, Comisia Europeană,
Curtea de Justiţie, Curtea Auditorilor, Comitetul Economic şi Social, Comitetul Regiunilor, Ombudsman. Dintre
acestea, cu excepţia Comisiei Europene, care are atât cheltuieli administrative cât şi cheltuieli operaţionale aferente
programelor şi acţiunilor pe care le finanţează, celelalte instituţii au numai cheltuieli administrative.
Principalele domenii finanţate sunt: agricultura, finanţările prin fonduri structurale, ,
acţiuni interne şi externe, administraţie, finanţări pre-aderare, constituirea unor reserve
etc.
Într-o abordare generală, din bugetul Uniunii Europene se finanţează două tipuri de cheltuieli bugetare:
cheltuieli obligatorii şi cheltuieli neobligatorii. Cheltuielile obligatorii sunt cele care rezultă din acorduri
internaţionale şi din tratatele UE. Toate celelalte cheltuieli sunt clasificate ca fiind neobligatorii.
Consiliul are ultimul cuvânt cu privire la cheltuielile obligatorii, iar Parlamentul este factorul de decizie cu
privire la cele neobligatorii. În ultima perioadă această deosebire a pierdut din importanţă datorită acordurilor
interinstituţionale încheiate.

116
National Intelligence Council (NIC)
Acţiunile şi proiectele finanţate de la bugetul UE sunt grupate în categorii mari de
cheltuieli (numite „linii bugetare”) şi în 31 de domenii de acţiune diferite. Fiecare domeniu de
acţiune este subdivizat pentru a scoate în evidenţî diversitatea activităţilor finanţate pe fiecare
domeniu în parte şi nivelul resurselor financiare şi umane alocate. De exemplu, acţiunile pentru
protejarea pădurilor sunt finanţate în cadrul politicii de mediu.

Există şi domenii în care statele membre au hotărât să nu se acţioneze de la nivelul


Uniunii. De exemplu, sistemele de securitate socială naţională, de pensii, sănătate sau educaţie
sunt finanţate din bugetele de stat, locale sau regionale. „Principiul subsidiarităţi„ şi practica
bugetară demonstrează că finanţarea acestor activităţi se realizează mai eficient de la aceste
niveluri.

Pentru perioada 2007-2013 statele membre au convenit finanţarea dezvoltării economice


şi creerea de locuri de muncă. De asemenea dezvoltarea durabilă a devenit una dintre priorităţile
principale la nivel de Uniune. Obiectivul urmărit este ca economia UE trebuie să fie mai
competitivă, iar statele şi regiunile mai puţin dezvoltate să recupereze decalajele117.

Dezvoltarea pe termen lung depinde şi de exploatarea şi de sporirea potenţialului


economic al UE. Această prioritate, de „Coeziune”, constă în a ajuta în special regiunile mai
puţin avantajate să-şi restructureze economia pentru a putea face faţă competiţiei mondiale prin
componentele de inovaţie şi economia cunoaşterii118.

Un alt domeniu major, protecţia resurselor naturale include finanţarea unor măsuri directe
de protejare a mediului înconjurător, restructurarea şi diversificarea economiei rurale şi
promovarea pescuitului durabil. Infecţiile animale, deversările de petrol şi poluarea aerului apar
ca ameninţări care necesită finanţări importante119.

Tot din bugetul Uniunii Europene se finanţează diferite acţiuni şi programe de impact
mondial care exced graniţele Uniunii Europene. Astfel, se finanţează ajutoare de urgenţă în caz
de dezastre naturale sau ajutoare pe termen lung pentru stabilitate şi securitate pentru statele în
curs de aderare la Uniune, pentru alte state învecinate şi chiar pentru regiuni şi ţări mai sărace
din întreaga lume120.

Cheltuielile administrative (de personal şi de funcţionare) ale instituţiilor proprii sunt o


altă componentă importantă finanţată din bugetul Uniunii Europene.
Un tablou al locărilor financiare în ciclul bugetar 2007 – 2013 se compune din cinci capitole de cheltuieli:

1. Creştere durabilă, unde sunt incluse fondurile structurale, cercetarea şi educaţia, cu un buget de 382 de
miliarde de euro pentru 7 ani.

117
În perioada 2007–2013, din fiecare euro cheltuit de la bugetul anual al UE, opt cenţi vor servi la îmbunătăţirea
competitivităţii UE
118
În perioada 2007-2013 din fiecare euro cheltuit, 36 de cenţi vor fi direcţionaţi către astfel de activităţi de
coeziune.

119
În cursul perioadei 2007–13, 43 de cenţi din fiecare euro vor fi cheltuiţi de la bugetul UE în fiecare an pentru
protecţia resurselor noastre naturale.

120
Pe lângă ajutorul UE pe termen lung, 77 de ţări în curs de dezvoltare din Africa, Pacific şi Caraibe pot beneficia
şi de Fondul European de Dezvoltare (în afara bugetului UE) pentru reformarea sistemului de educaţie, sănătate şi
transport, precum şi pentru consolidarea instituţiilor. În cursul perioadei 2008–13, ajutorul suplimentar va
reprezenta aproximativ trei procente din cheltuielile anuale ale UE.
2. Conservarea şi gestionarea resurselor naturale, prin care se finanţează politica agricolă comună şi politica
de mediu, cu un buget de 371 de miliarde de euro.

3. Cetăţenie, libertate, securitate şi justiţie, cu o alocare de 10,7 de miliarde de euro destinate activităţilor
legate de justiţie şi afaceri interne şi programelor care încurajează cetăţenia europeană (înfrăţirea oraşelor,
dimensiunea europeană a presei şi culturii, etc.).

4. Acţiunilor promovate la nivel mondial în favoarea ţărilor în curs de dezvoltare, promovării drepturilor
omului, politicii externe şi de securitate comune şi sprijinul pentru dezvoltarea ţărilor învecinate le sunt
alocate 49,5 miliarde euro;

5. Administraţia (inclusiv serviciile de traducere) va avea alocată suma de 49,8 miliarde de euro, 5,75% din
bugetul total.

Regulamentul financiar

Principalele reguli prin care sunt stabilite regulile de cheltuire a fondurilor alocate se
regăsesc în regulamentul financiar explicitat prin regulile de implementare. În completarea
acestora fiecare program lansat este susţinut de un act de aprobare, o bază legală, înainte ca
fondurile să poată fi deblocate. Aceste documente definesc obiectivele activităţii respective,
costul şi limitele multianuale de cheltuieli.

Pentru efectuarea plăţilor către statele membre, Comisia are deschise conturi bancare pe
lângă trezoreriile statelor membre, la băncile centrale şi comerciale şi participă la reţeaua
SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication - Societatea Mondială
pentru Telecomunicaţii Financiare Interbancare). Instrucţiunile de plată sunt trimise electronic ,
criptat şi au o cheie de autentificare codată.

Comisia europeană are relaţii financiare directe cu peste 200.000 de terţi, în principal
beneficiari de subvenţii şi furnizori de bunuri şi de servicii. Pentru a derula aceste tranzacţii, se
foloseşte certificatul de persoană juridică (CPJ) informatizat pentru fiecare parte terţă (care
poate fi un individ sau o companie). Toate aceste certificate de persoană juridică trebuie să fie
autorizate şi validate înainte ca o plată să poată fi efectuată.

8.8 CONTROLUL GESTIUNII COMUNE A BUGETULUI

Prin regulamentul financiar sunt definite regulile aplicabile pentru solicitarea, bugetarea şi utilizarea
fondurilor. Toate veniturile şi cheltuielile trebuie justificate prin rapoarte financiare iar responsabilitatea pentru
implementarea bugetului revine Comisiei Europene din poziţia acesteia de organism executiv (jandarm) al Uniunii
Europene. Comisia realizează acest demers împreună cu statele membre.Personalul Comisiei este organizat pe
departamente (Direcţii Generale), conduse de un director general al căror personal gestionează programele şi
activităţile din sectoarele lor de specialitate, în legătură cu omologii lor din statele membre. Direcţiile Generale
trebuie să întocmească un raport în fiecare an, în care se evaluează activitatea departamentelor şi modul în care au
fost utilizate resursele care le-au fost puse la dispoziţie. Rapoartele de activitate anuale sunt prezentate membrilor
Comisiei şi un raport al acestora este transmis la autoritatea bugetară, la Parlamentul European şi la Consiliul de
Miniştri, înainte de data de 15 iunie ce urmează fiecărui an bugetar.
O responsabilitate majoră a Comisiei este să recupereze sumele plătite în mod necorespunzător ca urmare a
unor iregularităţi sau prin fraudă. În acest demers, Statele membre au responsabilităţi egale cu Comisia pentru
protejarea intereselor financiare ale UE şi cu Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF).

Controalele interne sunt îmbunătăţite printr-o serie de standarde de control clar definite,
controale ex ante şi ex post efectuate de către personalul de conducere, audituri interne
independente pe baza evaluărilor riscurilor şi prin activităţile de raportare regulată la diferiţii
comisari.
Rol activ în activitatea de gestionare îl au misiunile de audit, efectuate de auditori interni, şi externi
(Curtea Europeană de Conturi). Rapoartele anuale ale acestora cu privire la gestionarea fondurilor Uniunii sunt
trimise la Parlamentul European şi la Consiliul de Miniştri. În fiecare an, în cadrul procedurii de „descărcare”,
Comisia Europeană şi celelalte instituţii implicate răspund în faţa Parlamentului European în legătură cu modul în
care au fost utilizate resursele ce le-au fost puse la dispoziţie. Comisia este obligată să întreprindă o acţiune de
urmărire a concluziilor şi a recomandărilor făcute în cadrul procedurii de descărcare de către Parlamentul European
şi Consiliul de Miniştri. Parlamentul, Consiliul şi Curtea verifică acţiunile de urmărire a îndeplinirii recomandărilor.

O reprezentare a modului de gestionare a fondurilor este redat mai jos.

Se observă că, cea mai mare parte a fondurilor EU (aproximativ 76%) este cheltuită pe
domeniul intitulat „gestionarea în comun”. În cadrul acestor aranjamente, autorităţile centrale
din statele membre sunt cele care gestionează cheltuielile şi nu Comisia. Verificările derulate
sunt menite să garanteze faptul că fondurile alocate sunt gestionate corect şi în conformitate cu
regulamentele şi regulile în vigoare.

Rolul major în gestionarea bugetului îl are Curtea Europeană de Conturi, care prin
declaraţia de asigurare anuală cu privire la gestionarea resurselor sale de către UE, realizează
controlul financiar urmărind:

• fiabilitatea situaţiilor contabile (adică dacă acestea sunt înregistrate corect); şi


• legalitatea şi regularitatea tranzacţiilor subdiacente (adică încasările colectate şi plăţile efectuate).

Fără nici un dubiu, bugetul reprezintă instrumentul esențial pentru punerea în practică a
politicilor promovate de Uniunea Europeană. Performanţa procesul bugetar depinde de
conţinutul regulamentului financiar prin care sunt stabilite principiile și normele referitoare la
execuția bugetului. El este revizuibil la trei ani în conformitate cu procedura legislativă internă.
Regulamentul financiar necesită revizuire pe fondul extinderii fără precedent a Uniunii Europene
şi motivat de operativitatea scăzută a accesării fondurilor europene ca şi de nivelul performanţei
instituţionale scăzut al noilor state.

Obiectivele reformării şi îmbunătăţirii procedurii bugetare trebuie să aibă în vedere:


• reducerea sarcinii administrative (simplificarea birocraţiei) pentru partenerii implicaţi în
implementarea proiectelor;
• încurajarea şi dezvoltarea efectelor de pârghie al creditelor bugetare de la UE;
• îmbunătățirea instrumentelor de punere în aplicare și simplificarea normelor și a
procedurilor de lucru în execuţia bugetară;
• protejarea intereselor financiare ale UniuniiEuropene împotriva fraudei și a altor
activități ilegale.

Necesită îmbunătăţiri în sistemul de gestionare internă, în regimul de acordare a


granturilor, referitor la regulile ce guvernează achiziţiile publice şi nu în ultimul rînd se impun a fi
reconsiderate principiile bugetare. Prin modificarea regimului granturilor se doreşte trecerea de la
gestionarea bazată pe costuri efective la un sistem bazat pe performanță. Scopul este realizarea
mai precisă a obiectivelor finanţate, simplificarea cerințelor formulate și pentru a facilita utilizarea
sumelor forfetare;

În ceea ce privește principiul universalității , se propune un regim dual pentru veniturile


alocate, făcându-se distincția între, reutilizarea în același scop a fondurilor alocate inițial de
către autoritatea bugetară și veniturile colectate de la diverși donatori. Referitor la principiul
specificității, normele care reglementează transferurile de credite ar trebui să permită o mai mare
flexibilitate în procedura de adoptare a unor transferuri decise de către Comisie.

Revizuirea principiului bunei gestiuni financiare presupune să se admită conceptul de


risc tolerabil121 (admisibil) pentru fiecare domeniu finanţat avînd în vedere costurile controlului
și beneficiile politicilor implementate..

CAPITOLUL IX
INFLUENŢA FINANŢĂRILOR DIN FONDURI
STRUCTURALE ŞI DIN ALTE INSTRUMENTE FINANCIARE ALOCATE
ROMÂNIEI ÎN PERIOADA 2007 – 2013 ASUPRA FINANŢELOR
PUBLICE

Obiective:

121
peste pragul de semnificație de 2% utilizat de Curtea de Conturi pentru a se pronunța cu privire la legalitatea și regularitatea
tranzacțiilor subiacente.
cunoaşterea principiilor care guvernează procesul accesării fondurilor europene
nerambursabile;
însuşirea regulilor principale de implementare;
prezentarea structurii programelor operaţionale,a nivelului alocărilor de la
bugetul Uniunii Europene pentru susţinerea programelor naţionale de dezvoltare,
influenţa acestei finanţări asupra bugetului general consolidat;

9.1 Principiile finanţărilor din fonduri europene nerambursabile

Finanţări nerambursabile
Finanţarea unui proiect sau a unei acţiuni, reprezintă totalitatea mecanismelor, tehnicilor şi a
instrumentelor pe baza cărora s-a construit conceptul de finanţare care asigură resursele băneşti
necesare pentru realizarea activităţilor economico-sociale prevăzute.
Dacă in acest proces apar elemente de extraneitate, vorbim de finanţare internatională.
Principiile generale care fundamentează decizia de finanţare sunt asemănătoare pentru
mediul international ca şi pentru mediul intern. Spre deosebire de finantarea internă, finanţarea
internatională se distinge printr-o serie de elemente care-i măresc gradul de complexitate.
Finanţarea europeană implică utilizarea a două sau mai multe monede naţionale. Ca atare, un
element de risc valutar de urmărit in decizia de finanţare internatională este cursul de schimb,
nivelul şi variaţiile monedei naţionale in raport cu alte monede. În condiţiile globalizării pieţelor
financiare ecurgerea la utilizarea unor clauze şi metode de acoperire a cursului devine oportună
şi necesară de luat în calcul.
Finanţarea internaţională într-o abordare generală, cuprinde un ansamblu de
proceduri utilizate pentru asigurarea mijloacelor de plată, a resurselor financiare necesare
efectuării operaţiunilor legate de accesarea fondurilor structurale, de execuţia investiţiilor
internationale, de finanţarea acţiunilor de cooperare economică internatională, etc. Ea se poate
realiza din surse interne sau din surse externe, poate sa aibă la bază surse publice sau surse
private şi poate fi rambursabilă sau nerambursabilă
Din punct de vedere al duratei finanţării, există finanţare pe termen scurt( 12-18 luni),
pe termen mediu( 5-7 ani) si pe termen lung( peste 7 ani). In cazul operaţiunilor ce privesc
finanţări din fonduri europene, tehnicile de finantare utilizate sunt pe termen scurt sau mediu, in
timp ce pentru investiţiile internaţionale si acţiunile de cooperare industriala sunt specifice
finanţările pe termen mediu şi lung.
Principiile finanţărilor din fonduri nerambursabile

Managementul financiar al fondurilor structurale, teoria şi practica în domeniu, impun


respectarea în procesul accesării acestora a următoarelor principii:
• adiţionalitatea
• cofinanţarea
• rambursării şi al prefinanţării
• dezangajarea automată
• concentrarea
• programarea (coerenţa internă în conformitate cu programe proprii)
• parteneriatul ( dacă este cazul)
• subsidiaritatea
• eficacitatea
• durabilitatea
• sustenabilitatea, pe perioada implementării şi exploatării ulterioare

Principiul adiţionalităţii, presupune că sursele financiare atrase prin fondurile


structurale nu înlocuiesc în totalitate resursele financiare publice alocate prin bugetul
general consolidat de către statul membru pentru acoperirea cheltuielilor publice.
Pentru regiunile în care se alocă fonduri pentru îndeplinirea obiectivului de
"convergenţă", Comisia Europeană împreună cu statul membru negociază şi dimensionează
nivelul cheltuielilor publice sau cele echivalente structural, pe care statul membru le va
menţine în regiunile implicate, în timpul perioadei de implementare a programelor. Nivelul al
alocărilor din bugetul statului membru, va fi în perioada următoare cel puţin egal cu suma
cheltuielilor medii anuale realizate în timpul perioadei precedente de programare.
Respectarea principiului cofinanţării înseamnă că alocările din fonduri structurale de la
bugetul Uniunii Europen sunt asigurate în parteneriat cu statul membru. De la bugetul
Uniunii Europene se finanţează numai o parte din costurile eligibile ale proiectului.
Parteneriatul financiar se realizează din contribuţia financiara asigurată de la
bugetul de stat pentru cheltuielile publice alocate pe fiecare program. Această contribuţie
este obligatorie pentru implementarea proiectului, regulile fiind prestabilite in procesul de
negociere a aderării cu viitorul stat membru.
Montajul financiar în procesul accesării fondurilor structurale se construieşte pe
baza următoarelor elemente:
• Rata finanţării comunitare maxime oferită României ( aproximativ 85% din totalul
Programelor Operaţionale).
• Co-finanţarea publică asigurată din bugetul de stat ( aproximativ 13%).
• Contribuţie proprie din bugetele locale ale autorităţilor publice locale de aproximativ
2 %, motivată de capacitatea financiară scăzută a autorităţilor locale. Exceptie fac proiectele
generatoare de venit caz în care contribuţia proprie ajunge pînă la 50% din valoarea proiectului.
• Cofinanţarea privată reglementată prin regulamentele Uniunii Europene referitoare
la ajutoarele de stat în cazul investiţilor private.

Principiul rambursării
Managementul financiar în cazul fondurilor structurale se bazează pe principiul rambursării
cheltuielilor efectuate de către beneficiarii de proiecte. Procedura, presupune mai întâi
realizarea cheltuielilor de execuţie ( angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata),
certificarea şi în lterior solicitarea rambursării lor.
În aceste condiţii, presiunea bugetară la nivelul solicitanţilor de proiecte vine din faptul că ei
trebuie să-şi prevadă în buget sumele necesare achitării facturilor ce privesc lucrări executate,
servicii prestate sau produse furnizate în cadrul proiectului conform graficului de execuţie pînă la
rambursare.Experienţa unor State Membre arată că, adesea, solicitanţii nu au avut resursele
financiare necesare pentru a-şi finanţa proiectele. Aceasta a condus la imposibilitatea demarării
proiectelor sau la întârzierea implementării lor. Pentru a contracara efectele negative ale
principiului rambursării s-a consacrat principiul prefinanţării.
Principiul prefinanţării
Prin decizia Comisiei Europene s-a hotărît plata unei sume cu de prefinanţare pentru
implementarea proiectelor. Pentru România122, prefinanţarea a fost stabilită iniţial la 15%
din valoarea proiectului ulterior fiind majorată la 30% din valoarea eligibilă a contractului
de finanţare încheiat între Autoritatea de management şi solicitantul proiectului.
Prin excepţie, procentul de acordare a prefinanţării în cazul Programului operaţional
sectorial "Dezvoltarea resurselor umane" este de maximum 40% pentru proiectele finanţate
în cadrul axei prioritare 6 şi tot prin excepţie, în cazul proiectelor care intră sub incidenţa
ajutorului de stat/de minimis, prefinanţarea se acordă în procent de maximum 35% din
valoarea totală a finanţării ce poate fi acordată beneficiarului.
Principiul rambursării trebuie analizat în relaţie directă cu cel al prefinanţării
pentru că ambele se referă la procedura de decontare a cheltuielilor care se realizează pe
măsura avansării în implementarea proiectului şi amîndouă influenţează procesul bugetar.
Evidenţa financiar-contabilă conduce plăţile efective şi rambursările intermediare
efectuate pe parcursul execuţiei proiectului ca şi cele finale prin aplicarea cotei de
cofinanţare pentru fiecare categorie de cheltuieli, in baza graficului de plăţi stabilit la
incheierea contractului de finanţare a proiectului. Plăţile se fac pe baza cererii de
rambursare. Aceasta include, valoarea cheltuielilor realizate şi achitate de beneficiari
executanţilor pentru implementarea proiectului, justificate cu facturile achitate şi însoţite
de documentele contabile specifice.

Principiul dezangajării automate


Principiul dezangajării automate (regula n+2) are mai degrabă un caracter penalizator din partea
Comisiei Europene şi poate influenţa procesul bugetar
Acest principiu presupune că va fi dezangajată automat orice parte a unui
angajament bugetar dintr-un program operaţional, care nu a fost folosită pentru plata
prefinanţării sau pentru plăţi intermediare, sau pentru care nu s-a primit o cerere de plată
acceptată, până la data de 31 decembrie al celui de-al doilea an care urmează anului
angajamentului bugetar făcut în cadrul programului (principiul n+2 - Reg. 1260/99). Riscurile
bugetare vin din angajarea unor cheltuieli care nu-şi găsesc finalitate şi vor necesita clarificări
ulterioare în faţa diverselor instituţii.

122
ORDIN nr. 2.286 din 8 iulie 2009 pentru prefinanţarea acordată beneficiarilor de proiecte finanţate din instrumente structurale, conform
prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora
pentru obiectivul convergenţă.
Principiul sustenabilităţii
Principiul sustenabilităţii, urmăreşte ca în perioada implementării şi exploatării
ulterioare a activităţilor din proiect să fie asigurate sursele de finanţare din veniturile
solicitantului. Acest aspect exercită presiune asupra bugetului naţional şi al unităţilor
administrativ-teritoriale. Gradul de sustenabilitate financiară a solicitantului proiectului este
analizat de regulă înaintea depunerii cererii de finanţare demonstrîndu-se şi fiind urmărită cu
atenţie sporită capacitatea solicitantului de a finanţa cheltuielile de funcţionare după
implementarea proiectului.

9.2 Reguli generale de implementare

La baza finanţărilor rambursabile din fonduri europene în concordanţă cu principiile


bugetare se recunosc următoarele regul de implementare:
Co-finanţarea de la bugetul naţional
Regula n, n+2/n+3 – pentru fondurile alocate in fiecare dintre anii perioadei 2007 –
2010 va functiona regula n+3 pentru toate Programele Operationale, iar pentru perioada 2011 –
2013 se va aplica regula n+2. Această regulă se va aplica asupra beneficiarilor doar în mod
indirect, adică va trebui ca ei să respecte strict termenele stabilite în proiectele proprii, astfel
încât Autorităţile de Management să poată încheia la timp cheltuirea şi decontarea banilor alocaţi
la nivel de program în anul n
Decontarea cheltuielilor – toate cheltuielile eligibile se vor recupera de la finanţator pe
baza dovezilor de plată. Perioada de decontare a cheltuielilor va fi de aproximativ 60 zile între
depunerea cererii de rambursare de către beneficiar şi până când banii intră în cont. Prefinanţare
a se acordă autorităţilor locale şi ONG-urilor după aprobarea proiectelor, pentru a facilita
demararea activităţilor proiectului

9.3 Aspecte practice ce privesc implementarea Fondurilor


Structurale
Cadrul normativ referitor la finanţarea proiectelor din fonduri externe este oferit de
legislaţia bugetară specifică123. Aspectele reglementate fac distincţie între finanţările din
fonduri externe rambursabile şi cele din fonduri externe nerambursabile.
În Anexa III este prezentată ORDONANŢA DE URGENŢĂ nr. 64 din 3 iunie 2009
privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru
obiectivul convergenţă. La emiterea acestui act normativ s-a avut în vedere necesitatea
elaborării unor reglementări pentru gestionarea financiară a instrumentelor structurale,
optimizarea fluxurilor financiare din cadrul programelor operaţionale finanţate din
instrumente structurale şi asigurarea capacităţii de absorbţie a acestor fonduri. S-au avut
în vedere prevederile Regulamentului (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului de stabilire a
anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul
Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr.
1.260/1999, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 210 din 31 iulie
2006.

Finanţările din fonduri externe rambursabile


Cheltuielile aferente proiectelor care îndeplinesc criteriile de eligibilitate admise la
finanţare din fonduri europene, care funcţionează pe principiul rambursării cheltuielilor eligibile
se asigură de la bugetul de stat, prin bugetele ordonatorilor principali de credite, de la bugetele
unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv de la bugetele instituţiilor publice finanţate integral
sau parţial din venituri proprii. Beneficiarilor de proiecte care sunt finanţaţi din aceste bugete, le
revine şi obligaţia recuperării sumelor utilizate cu încălcarea dispoziţiilor legale în vigoare.
Din punct de vedere tehnic, fondurile alocate pentru finanţarea cheltuielilor de acest tip
sunt cuprinse în bugetele ordonatorilor de credite beneficiari (solicitanţi) de proiecte, la titlul
"Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare", respectiv la capitolele şi
subcapitolele corespunzătoare de cheltuieli, potrivit destinaţiei acestora. Evidenţa acestora sse
ţine în fişa de fundamentare a proiectului propus la finanţare, avizată din punctul de vedere
al eligibilităţii activităţilor de către autoritatea de management a programului.
Pentru asigurarea finanţării corespunzătoare şi oportune a proiectelor, ordonatorii
principali de credite sunt autorizaţi să efectueze redistribuiri de fonduri între proiectele
finanţate din fonduri externe nerambursabile postaderare. Scopul acestei reglementări este să se
asigure implementarea la timp a acestora şi actualizarea bugetelor proprii cu proiecte noi.

123
Legea bugetului de stat nr. 11 din anul 2010, ORDONANŢĂ DE URGENŢĂ nr. 64 din 3 iunie 2009
privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul
convergenţă
În acelaşi scop este reglementat ca pe parcursul execuţiei bugetare, pentru asigurarea
resurselor de finanţare a proiectelor, unităţile administrativ-teritoriale să contracteze finanţări
rambursabile sau să utilizeze disponibilităţile înregistrate în fondul de rulment ( excedent).
Autorităţile de management cuprind în buget, după caz, sumele reprezentând
"Transferuri de fonduri din bugetul de stat către bugetele locale necesare susţinerii derulării
proiectelor finanţate din fonduri externe nerambursabile postaderare", "Transferuri din bugetul
de stat către ONG-uri, societăţi comerciale, instituţii publice finanţate parţial sau integral din
venituri proprii şi alţi beneficiari de drept public sau privat necesare susţinerii derulării
proiectelor finanţate din FEN postaderare" şi "Alte cheltuieli ocazionate de implementarea
programelor cu finanţare din FEN".

Finanţările din fonduri externe nerambursabile


Reglementare specifică o au sumele aferente fondurilor externe nerambursabile în
perioada postaderare reprezentând contribuţia Comisiei Europene sau a altor donatori externi, la
finanţarea proiectelor. Acestea se fac venit la bugetele din care au fost finanţate proiectele
respective şi se virează la aceste bugete conform prevederilor legale comunitare şi naţionale care
reglementează fiecare domeniu care intră în sfera de cuprindere a fondurilor externe
nerambursabile postaderare. Virarea se face de către autorităţile de management care gestionează
aceste fonduri prin Autoritatea de certificare şi plată sau de către alte autorităţi naţionale
abilitate în acest sens.
În consens cu cele exprimate mai sus, se interzice ordonatorilor principali de credite ai
bugetului de stat să efectueze virări de credite de la titlul "Proiecte cu finanţare din fonduri
externe nerambursabile postaderare" la celelalte titluri de cheltuieli din cadrul aceluiaşi capitol
sau la alte capitole bugetare.
Obligaţia expresă a ordonatorilor principali de credite, potrivit legii124 este ca în cadrul
şi în limita creditelor bugetare aprobate să se asigure integral şi cu prioritate fondurile necesare
derulării programelor şi proiectelor cu finanţare internaţională, inclusiv cele reprezentând
componenta locală aferentă acestora, precum şi fondurile necesare finanţării angajamentelor
asumate prin documentele privind aderarea României la Uniunea Europeană.

Reglementări generale ce privesc plata contribuţiei României la bugetul Uniunii


Europene

124
Legea nr. 11/2010 bugetului de stat pe anul 2010, art.20
Ministerul Finanţelor Publice poate efectua în cursul întregului an virări de credite
bugetare între alineatele articolului bugetar "Contribuţia României la bugetul Uniunii Europene".
Potrivit prevederilor legislaţiei specifice125, în cursul întregului an bugetar, ordonatorii
principali de credite pot efectua virări de credite bugetare între titlurile şi articolele de cheltuieli
din cadrul aceluiaşi capitol sau de la alte capitole pentru a asigura:
• plata la scadenţă a contribuţiei României la bugetul Uniunii Europene, a cotizaţiilor şi
contribuţiilor la organisme internaţionale, la organisme financiar-bancare internaţionale, a
rambursărilor de credite interne şi externe, a dobânzilor, a comisioanelor şi a altor costuri
aferente creditelor, precum şi derulării corespunzătoare a programelor finanţate din fonduri
comunitare, pre- şi postaderare şi a programelor cu finanţare rambursabilă;
• sumele necesare achitării debitelor datorate bugetului Uniunii Europene în conformitate
cu legislaţia specifică 126.

9.4 Aspecte practice care privesc modul de rambursare a taxei pe


valoarea adaugată pentru proiectele cu finanţare nerambursabilă

Analiză separată necesită modul de rambursare a cheltuielilor efectuate şi a taxei pe


valoarea adaugată pentru proiectele cu finaţare nerambursabilă a căror beneficiari sunt
autoritaţile administraţiei publice locale. Decontarea cheltuielilor aferente acestor proiecte duc la
blocaj determinat de sursele de finanţare limitate ale bugetelor locale. Din aceste bugete trebuie
asigurat necesarul pentru plata cheltuielilor de execuţie în vederea rambursării şi pentru plata
taxei pe valoarea adaugată. Circuitul de finanţare este îngreunat şi de perioada lungă de
recuperare a acesteia ( rambursarea fiind efectuată in termen de 60-90 zile).
Posibilităţile de asigurare a finanţării acestor proiecte pe termen lung de catre
administraţia publică locală sunt limitate, angajarea de credite bancare generînd cheltuieli
suplimetare (dobânzi şi comisioane). Pentru fluidizarea acestor fluxuri financiare se propun
următoarele variante 127:
a. Plata taxei pe valoarea adaugată către executanţii de lucrări pentru facturile
emise să se efectueze dupa rambursarea acesteia de către autoritaţile de management a
proiectelor şi corespunzător plata catre bugetul de stat de către agenţii economici să se facă in
termen de 5 zile de la primirea sumei de la beneficiari..
125
Legea nr. 500/2002, privind finanţele publice cu modificările şi completările ulterioare
126
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/1999 cu privire la gestionarea fondurilor nerambursabile alocate României de către
Comunitatea Europeană, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente acestora, aprobată prin Legea nr. 22/2000, cu modificările
şi completările ulterioare, şi a celor reprezentând majorările de întârziere
127
Asociaţia directorilor economici din cadrul consiliilor judeţene, ad.nr.138din01.02.2010
Pentru rambusarea cheltuielilor, beneficiarii de proiecte urmînd să prezinte documente care să
ateste plata facturilor fara TVA, conform procedurilor privind cererile de rambursare.
Avantajele acestei proceduri vin din faptul că, autorităţile administraţiei publice locale nu
blochează sume importante pentru plata TVA până la recuperarea acesteia şi nu sunt nevoit să
contracteze credite pentru asigurarea surselor de finanţare.
Din punct de vedere al procedurii fiscale se impune o reglementare pentru amănarea la plată
a TVA –ului aferent proiectelor cu finanţare nerambursabilă şi o evidentă financiar –contabilă
separată.
b. Rambursarea anticipată a taxei pe valoarea adaugată (asemănător
prefinanţărilor acordate din fondurile europene) de către autorităţile de management al
proiectelor.
Această variantă presupune ca bugetul de stat să asigure sume pentru acordarea acestor
rambursări anticipate care să reprezinte procent din valoarea taxei pe valoarea adaugată aferentă
proiectelor care este cheltuială neeligibilă.
Această variantă este aplicată cu succes în FRANTA.
Dacă varianta I înseamnă amânarea la plată a taxei pe valoarea adaugată aferentă acestor
proiecte, varianta II înseamnă disponibilizarea unor sume de la bugetul de stat pentru acordarea
de rambursări anticipate a TVA. Indiferent de varianta aleasă circuitul financiar a r fi
îmbunătăţit

9.5 Programarea financiară

Documentul de bază pentru programarea financiară a fondurilor publice pentru investitii cu


impact semnificativ asupra dezvoltarii economice si sociale a României pentru actualul ciclu bugetar
al Uniunii Europene, din surse interne sau externe este Programul Naţional de Dezvoltare pentru
perioada 2007-2013.
Programarea financiară realizată prin Programul Naţional de Dezvoltare, realizează un
tablou al surselor de finantare pentru dezvoltare care urmează a fi utilizate in perioada 2007-2013
pentru implementarea politicii de convergenţă. Suma globală estimată era la momentul elaborării
PND de aproximativ 58,7 miliarde Euro, repartizate pe cele 6 prioritati naţionale de dezvoltare.
Schema de repartizare este prezentată mai jos:

Programarea financiara globala a PND 2007-2013


-mil. Euro-
Prioritati PND 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total
P1 Competitivitate 651,48 620,72 793,14 882,76 842,95 761,25 682,12 5.234,43
P2. Infrastructurea de 2.094,99 2.517,48 2.465,25 2.071,29 1.819,84 1.832,20 1.853,75 14.654,79
transport
P3. Mediu 753,18