Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
FINANŢE PUBLICE
ŞI LEGISLAŢIE
INCIDENTĂ
Curs universitar
SIBIU 2010
IOSIF MOLDOVAN
1.3
FINANŢE PUBLICE
SIBIU 2010
2
Motto: „Sistemele noastre economico-bugetare moderne, sunt structural dotate cu forte de
stabilizare automate foarte eficace. Ziua si noaptea, indiferent daca Presedintele se afla sau nu la Casa Alba,
sistemul bugetar contribuie, aidoma unui reostat, la neutralizarea factorilor de dezechilibru.”
CUPRINS
3
Introducere................................................................................. 7
Prezentarea cursului................................................................... 8
CAPITOLUL I STIINŢA FINANŢELOR PUBLICE - CONCEPT ŞI
FUNCŢII................................................................................... 9
1.1 Finanţe publice, istoric şi conţinut……………………………. 9
1.2 Conceptul, Obiectul de studiu şi rolul finantelor publice......... 12
1.3 Funcţiile finanţelor publice........................................................ 16
1.4 Instituţii publice cu atribuţii în domeniul finanţelor publice..... 19
Intrebări recapitulative............................................................... 26
CAPITOLUL II SISTEMUL BUGETAR.......................................................... 29
5
8.3 Principii bugetare…………………………………………… 259
6
INTRODUCERE
7
alocă la dispoziţia autorităţilor publice centrale şi locale, a instituţiilor publice, resurse financiare
care pot ajunge până la 40% din volumul produsului intern brut al unui stat. Impactul finanţelor
publice asupra economiei naţionale sau locale este determinat de procesul redistribuirii
produsului intern brut pe care-l generează şi îl controlează în derularea lui.
În statele mileniului trei politicile fiscale, bugetare, monetare sau valutare promovate de
puterea executivă a unui stat produce efecte în primul rând în plan naţional dar au influenţe şi
asupra relaţiilor cu celelalte state, influenţează parcursul fluxurile financiare de capital la nivel
mondial. Dacă sunt luate în considerare politicile fiscale promovate prin recurgerea la utilizarea
pîrghiilor economico-financiare sub aspectul tratamentului fiscal al investitorilor străini în
determinarea unui anumit comportament al acestora faţă de economia naţională, afirmaţia de mai
sus este pe deplin justificată.
Importanţa studierii finanţelor publice ca ştiinţă, rezidă şi din faptul că la nivelul
comunităţilor locale sau la nivel naţional trebuie conştientizat faptul că niciunde nu se poate
consuma mai mult decât se produce, iar când acest lucru se întâmplă, progresul social-economic
este periclitat, împovărarea şi sărăcia populatiei pot fi consecinţe inevitabile în condiţiile în care
nivelul datoriei publice nu este ţinut sub control. Exemplele de acest tip sunt destule în ultima
perioadă şi se potrivesc României aflată în recesiune după criza economică declanşată începînd
cu trimestrul IV 2008.
Cunoaşterea şi folosirea riguroasă a unor pârghii economico-financiare adecvate, a unor
politici financiare riguros fundamentate, predictibile pe termen lung, ferme şi transparente, pot
constitui garanţia depăşirii recesiunii economice, a relansării creşterii economice, realizarea
echilibrului economico-social în România.
PREZENTAREA CURSULUI
Obiective :
8
Cunoaşterea şi însuşirea modului de derulare a circulaţiei fluxurilor financiare către şi de
la bugetul general consolidat.
Prezentarea raportului de intercondiţionalitate dintre plătitorii de obligaţii bugetare şi utilizatorii
direcţi sau indirecţi de credite bugetare.
Cunoaşterea cadrului instituţional şi legislativ de reglementare a relaţiilor specifice
finanţelor publice.
Obiective principale:
CAPITOLUL I
ŞTIINŢA FINANŢELOR PUBLICE-CONCEPTE ŞI FUNCŢII
Obiective
Competenţe
Rezumat
10
In perioada socialistă, statul şi-a creat mecanisme specifice, a recurs la sistemul
centralizat de conducere pentru a mobiliza şi dispune de o parte importantă din venitul naţional
în dubla sa calitate de autoritate publică si proprietar al marii majorităţi a capitalului din
economie.
Caracterul istoric al finanţelor publice este dat de faptul că ele au aparut şi s-au dezvoltat
odată cu statul, care, şi-a creat condiţiile economico-sociale necesare, a înfiinţat instituţii şi a
impus reglementări specifice.
Conţinutul economic al finanţelor publice
Îndeplinirea funcţiilor şi atribuţiilor statului, satisfacerea nevoilor de interes general ale
societatii reclamă mobilizarea unor importante resurse financiare publice. Această moblizare se
realizează prin intermediul unor relaţii economico-financiare specifice al căror conţinut este
influenţat de sursa de constituire şi de destinaţia acestora.
Sursa de constituire a resurselor financiare publice este Produsul Intern Brut, iar
destinaţia lor se regăseşte în satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, care se identifică şi se
dimensionează la nivel naţional sau local.
Constituirea acestor fonduri pe seama Produsului Intern Brut presupune un transfer de
resurse băneşti, încasarea unor prelevări bugetare obligatorii de la persoane fizice sau juridice
( contributori) către bugetul general consolidat şi distribuţia de la acesta către diverşi utilizatori
de credite bugetare (persoane fizice sau juridice). Derularea acestui proces generează fluxuri
băneşti in dublu sens, către şi de la bugetul general consolidat, se nasc relaţii economico-sociale
intre participanţii implicaţi.
Relaţii financiare, relaţii băneşti
Literatura de specialitate face distincţie între relaţiile financiare şi cele băneţti. Se
consideră că pentru ca relaţiile financiare să fie in acelaşi timp şi relaţii băneşti trebuie să
indeplinească următoarele condiţii :
• să exprime un transfer de valoare şi nu o transformare a valorii;
Relaţiile băneşti ce rezulta din actele de vanzare cumparare a unor bunuri, de exemplu, nu
reprezintă relatii financiare deoarece exprimă o schimbare a formelor valorii ( forma marfă in
forma bani) şi ca atare nu reprezintă o cedare definitivă şi fără contraprestaţie imediată.
transferul de valoare trebuie să aibă drept scop satisfacerea unor nevoi de interes general ;
transferul de valoare către şi de la bugetul general consolidat să se facă in cu titlul
nerambursabil ;
Conţinutul economic al finanţelor publice este dat de relaţiile economico-financiare ce se
derulează in economie, clasificate ca relaţii financiare şi care se grupează in trei categorii
distincte :
11
1. Relaţii financiare clasice care exprimă un transfer de resurse băneşti fără echivalent şi cu
titlu nerambursabil, reflectate in bugetul general consolidat;
2. Relaţii care exprimă un transfer de resurse banesti cu titlu rambursabil pentru o anumita
perioadă de timp şi pentru care se percep anumite costuri (dobîzi, comisioane), cunoscute
ca relatii de credit fiind mijlocite in principal de sistemul bancar ;
3. Relaţii care exprimă un transfer obligatoriu sau facultativ de resurse băneşti in schimbul
unei contraprestatii. Ele pot avea titlu obligatoriu sau facultativ. Cele facultative depind
de producerea unui eveniment, achiziţia unor bunuri sau in procesul constituirii si
repartizării fondurilor de asigurari de bunuri, răspundere civilă, fonduri pentu pensia
suplimentara, din care numai o parte intră în sfera finanţelor publice.
In literatura economică intîlnim relaţii financiare in sens restrans care sunt relaţii financiare
clasice si relaţii financiare in sens larg care includ toate cele trei categorii descrise şi care
particularizează conţinutul economic al acestora.
12
1.2 Conceptul, obiectul de studiu şi rolul finanţelor publice
13
Statul se bazează pe prerogativelor sale şi recurge, dacă este cazul, la forta de constrîngere
( executare silită) pentru încasarea prelevarilor bugetare obligatorii sau într-o proportie
mai mică la dezvoltarea unor relaţii contractuale de credit, prin angajarea împrumuturilor
publice. Resursele financiare ale agenţilor economici, se constituie din veniturile realizate
ca urmare a prestării unor activităţi şi in completare se apelează la resurse de pe piata de
capital .
Controlul asupra monedei nationale ;
Statul poate interveni prin mijloace monetare asupra finanţelor publice, pe cînd intreprinzatorii
privaţi nu pot influenţa in mod legal evoluţia monedei.
Scopul utilizării.
Finanţele publice, prin intermediul instituţiilor statului, sunt utilizate pentru satisfacerea nevoilor
generale ale societăţii, iar finanţele private sunt angajate în finanţarea activităţilor
economice şi în realizarea de profit.
Reglementări specifice de gestionare
Gestiunea finanţelor publice este reglementată de dreptul public iar gestiunea financiară a
agenţilor economici este reglementată de dreptul comercial.
14
Sfera de cuprindere a finanţelor publice este dată de relaţiile economico-sociale în
formă bănească ce se derulează în cadrul procesului bugetar şi care presupun un transfer
valoric de Produs Intern Brut, care are următoarele trăsături caracteristice :
se realizează în formă bănească de la entităţi fizice şi juridice (contribuabili) către bugetul
general consolidat pe de o parte şi de la acesta către beneficiarii direcţi şi indirecţi de credite
bugetare;
transferul de valoare nu presupune o contraprestaţie directă, imediată sau individualizată
din partea statului;
transferul de valoare se realizează, de regulă, cu titlu nerambursabil.
17
In această etapă a funcţiei de repartiţie resursele financiare publice imbracă forma unor
cheltuieli publice pentru plata salariilor si a altor drepturi de personal din sectorul bugetar,
achiziţii de materii prime, materiale, obiecte de inventar, plata unor servicii pentru sectorul
public, transferul catre persoane juridice sau fizice sub diferite forme sau acordarea unor
subvenţii.
Procesul de distribuire este în fapt un act de decizie politică deoarece cererea de resurse
financiare, ca expresie a nevoii sociale, depăşeşte în majoritatea oferta de resurse financiare.
Ambele etape ale funcţiei de repartiţie se realizează în procesul de distribuire şi
redistribuire a avuţiei nationale, care are loc între persoane fizice şi juridice, pe de o parte şi stat
reprezentat prin instituţii specifice, pe de altă parte.
1
Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 724 din 24
octombrie 2008, art.2
2
Idem
18
Intre cele doua functii exista relatii de interconditionare. Functia de repartiţie asigură
cîmpul de acţiune al funcţiei de control iar funcţia de control generează formele de manifestare
ale funcţiei de repartiţie.
Necesitatea funcţiei de control se justifică prin faptul că resursele financiare publice,
colectate la buget şi puse la dispoziţia statului aparţin întregii societăţi. Din această perspectivă,
prin exercitarea funcţiei de control a finanţelor publice sunt influenţate procesele economice şi
bugetare în domeniile care ţin de sectorul public şi de cel privat.
Statul, prin instituţii specifice este interesat să supravegheze si să controleze volumul şi
modul de constituire al resurselor financiare publice, destinatia pe care o capătă acestea în raport
cu anumite priorităţi, eficienţa utilizării şi dacă acstea armonizează intereselor imediate ale
societatii cu cele de perspectiva.
Controlul este necesar pentru a impiedica folosirea irationala a fondurilor publice, pentru a
împiedice risipa şi pentru a împiedica efectuarea unor cheltuieli ilegale, ineficiente si inoportune.
De asemenea controlul exercitat contribuie la recuperarea prejudiciilor aduse patrimoniului
public, la respectarea disciplinei in gestionarea banilor publici.
Controlul exercitat de instituţiile statului are o sferă largă de acţiune, deoarece sunt
incluse toate domeniile vietii economico-sociale. Intră sub incidenţa acestei funcţii domenii care
vizează activitatea economică, educativă, cultură, ocrotirea sănătăţii, protecţie socială,
menţinerea ordinii publice, apărare naţională, promovarea relaţiilor economice internaţionale cu
alte state, cu diverse instituţii şi organisme internaţionale, etc.
Controlul financiar se exercită asupra activităţilor furnizoare de bunuri, lucrări şi servicii, din
sectorul public şi din cel privat, asupra modului de angajare a cheltuielilor publice corelat cu
sistemul de achiziţii publice, etc.
Instituţiile de control ale statului urmăresc încasarea ritmică si în cuantumul prevăzut a
veniturilor statului, încadrarea cheltuielilor publice în limita alocărilor bugetare, instaurarea si
menţinerea disciplinei financiare, precum si controlul încadrării în limite rezonabile a evaziunii
fiscale.
În realizarea practică a funcţiei de control a finanţelor publice, atribuţiile aparatului de control
depăşesc sfera strictă a relaţilor financiare. Astfel, caracterul complex al controlului poate viza şi
aspecte legate de integritatea patrimoniului public.
Obiectivele funcţiei de control a finanţelor publice, sunt:
• exprimarea în formă bănească a efortului bugetar, pentru îndeplinirea atribuţiilor şi
funcţiilor statului, sarcinile specifice, ce revin fiecarui domeniu şi modul de realizare
a lor ;
19
• analiza eficienţei, eficacităţii şi economicităţii utilizării efortului bugetar alocat,
• verificarea legalităţii şi a efectelor care se obţin, care pot fi cuantificate si
evaluate in bani( după caz), în care beneficiarii de credite bugetare utilizează sumele alocate
de la buget si le cheltuiesc efectiv pentru obiectivele cărora le-au fost destinate în raport cu
atribuţiile conferite prin lege.
În România, funcţile finanţelor publice se realizează prin instituţii abilitate cărora prin
lege le sunt conferite atribuţii în domeniul finanţelor publice, fiind asigurat cadrul legal, de
relementare în toate etapele funcţiei de repartiţie sau de control financiar-fiscal şi bugetar. În
arealul acestor instituţii se regăsesc: Parlamentul României, Banca Naţională, Guvernul,
Ministerele de resort ( de linie), Instituţiile autonome finanţate integral sau parţial de la bugetul
de stat, Agenţii şi Autorităţi naţionale, Consiliile locale ale unităţilor administrativ teritoriale şi
Operatorii economici cu capital de stat.
Parlamentul ca for legislativ suprem în domeniul finanţelor publice are următoarele
atribuţii:
- aprobă prin lege impozitele, taxele şi alte venituri ale statului;
- stabileşte normele şi normativele de cheltuieli pentru instituţiile publice;
- analizează şi aprobă bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale şi contul de execuţie al
acestora.
Guvernul, în exercitarea puterii executive a administraţiei publice la nivel central, elaborează
proiectele bugetului de stat, bugetele fondurilor speciale şi întocmeşte conturile generale de
execuţie ale acestora pe care le supune spre aprobare Parlamentului. După aprobare Guvernul
răspunde de execuţia bugetului.
Guvernul exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice,
examinând periodic situaţia financiară pe economie, execuţia bugetului public naţional şi a
bugetelor fondurilor speciale şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea
echilibrului bugetar, după caz.
20
În categoria instituţiilor de importanţă majoră se regăsesc Ministerul Finanţelor
Publice cu structura sa centrală (Agenţia Naţională de Administrare Fiscală) şi cea teritorială
(Direcţii judeţene a finanţelor publice, Garda financiară, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi
Curtea de Conturi.
În domeniul finanţelor publice Ministerul Finanţelor Publice3 are următoarele atribuţii
principale :
- dispune măsurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare;
- emite norme metodologice pentru elaborarea bugetelor şi forma de prezentare a acestora;
- emite norme metodologice, precizări şi instrucţiuni prin care se stabilesc practicile şi
procedurile pentru încasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor,
controlul cheltuirii acestora, încheierea exerciţiului bugetar anual, contabilizarea şi raportarea;
- aproba clasificatiile bugetare, precum şi modificările acestora;
- furnizează Parlamentului, la cererea acestuia, cu sprijinul ordonatorilor principali de credite,
documentele care au stat la baza fundamentarii proiectelor legilor bugetare anuale;
- asigura monitorizarea execuţiei bugetare, iar în cazul în care se constata abateri ale veniturilor
şi cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului măsuri pentru reglementarea
situaţiei;
- avizează, în faza de proiect, acordurile, memorandmurile, protocoalele sau alte asemenea
înţelegeri încheiate cu partenerii externi, precum şi proiectele de acte normative, care conţin
implicaţii financiare;
- blocheaza sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fără temei legal sau
fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite;
- colaborează cu Banca Nationala a României la elaborarea balanţei de plati externe, a balanţei
creanţelor şi angajamentelor externe, a reglementărilor în domeniul monetar şi valutar;
Atribuţiile Guvernului şi implcit ale Ministerului Finanţelor Publice au fost completate cu
atribuţii ce derivă din legislaţia responsabilităţii fiscal bugetare4.
Inspecţia fiscală este activitatea specifică prin care se exercită funcţia de control a
finanţelor publice sub aspectul constituirii resurselor financiare publice, al administrării
creanţelor fiscale, reglementată prin Codul de procedură fiscala5.
3
Vezi, art.19 din Legea 500 din 2002 privind finanţele publice
4
Legea nr. 69 din 16 aprilie 2010 a responsabilităţii fiscal-bugetare
5
Ordonanta Guvernului nr.92/2003, privind aprobarea Codului de procedură fiscală, Titlul VII
21
Prin inspecţie fiscală se urmăreşte verificarea bazelor de impunere, a legalitatii si
conformitatii declaratiilor fiscale, corectitudinea şi exactitatea indeplinirii obligatiilor fiscale de
către contribuabili6.
6
Inspecţia fiscală se efectueaza, de regula, in cadrul termenului de prescriptie a dreptului de a stabili obligatii fiscale, care este de 5 ani, cu
exceptia cazului in care acestea rezulta din savarsirea unei fapte prevazuta de legea penala, caz in care termenul de prescriptie este de 10 ani.
În practică, perioada care face obiectul inspectiei fiscale este diferentiata in functie marimea contribuabilului. În cazul contribuabililor mari,
perioada supusa inspectiei succede perioadei supusa anterior inspectiei, iar in cazul celorlalti contribuabili inspectia fiscala se poate extinde
asupra ultimilor 3 ani fiscali pentru care exista obligatia depunerii declaratiilor fiscale, cu posibilitatea extinderii inspectiei pe perioada de
prescriptie a dreptului de a stabili impozite sau taxe, in cazul in care exista indicii privind diminuarea impozitelor si taxelor ori nu au fost depuse
declaratii fiscale'.
Rezultatele inspectiei fiscale se consemnează intr-un raport ce va sta la baza emiterii deciziei de impunere modificatoare, acesta fiind
actul administrativ impotriva caruia contribuabilul poate exercita caile de atac daca se considera lezat in drepturile sale. Raportul de inspectie
fiscala este un act unilateral, al organului de inspectie fiscală, care nu constituie titlu de creanţă.
22
- prezintă trimestrial dări de seamă consiliului local cu privire la executarea bugetului;
- verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea sumelor din bugetul local şi comunică
de îndată consiliului local cele constatate;
-supune spre aprobare consiliului local virările de credite bugetare etc. Regiile autonome,
societăţile comerciale cu capital de stat şi instituţiile publice întocmesc BVC, urmăresc realizarea
acestora şi îndeplinirea obligaţiilor faţă de buget, precum şi utilizarea resurselor financiare
primite de la stat potrivit destinaţiilor şi în condiţii de eficienţă.
Ministerul Administraţiei şi Internelor faţă de atribuţiile proprii specifice în anul
2010 şi-a creat o structură proprie7 ( Direcţie) cu atribuţii în administrarea politicilor fiscale şi
bugetare pentru comunităţile locale. Crează semne de întrebare această structură din punct de
vedere al necesităţii şi oportunităţii în condiţiile în care un organism similar există la Ministerul
Finanţelor Publice.
Curtea de Conturi
Curtea de Conturi este instituţia cea mai reprezentativă a statului care îşi desfăşoară
activitatea în mod autonom, înfiinţată8 în scopul exercitării funcţiei de control asupra modului
de formare, de administrare şi de utilizare a resurselor financiare ale statului, ale
sectorului public în general.
Funcţia de control a Curţii de Conturi se realizează prin proceduri de audit public extern
prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit
internaţionale general acceptate.
Acţiunile de control Curţii de Conturi se iniţiază din oficiu şi nu pot fi oprite decât de Parlament
şi numai în cazul depăşirii competenţelor stabilite prin lege, hotărîrile acesteia fiind obligatorii.
7
ORDIN nr. 209 din 16 septembrie 2010privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Direcţiei pentru politici
fiscale şi bugetare locale, publicat în Mon. of. Nr. 657/ 2010.
8
Legea nr. 94 din 8 septembrie 1992 (*republicată*)privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi
9
Idem art.21
23
Curtea de Conturi poate exercita auditul performanţei asupra gestiunii bugetului general
consolidat, precum şi a oricăror fonduri publice, cu respectarea unor norme proprii, adoptate pe
baza standardelor de audit internaţionale general acceptate.
Prin constatările şi recomandările sale, auditul performanţei urmăreşte diminuarea costurilor,
sporirea eficienţei utilizării resurselor şi îndeplinirea obiectivelor propuse.
Curtea de Conturi realizează auditul financiar asupra operaţiunilor derulate prin
următoarele conturi de execuţie10:
• contul general anual de execuţie a bugetului de stat;
• contul anual de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat;
• conturile anuale de execuţie a fondurilor speciale;
• conturile anuale de execuţie a bugetelor locale, ale municipiului Bucureşti, ale judeţelor,
ale sectoarelor municipiului Bucureşti, ale municipiilor, oraşelor şi comunelor;
• contul anual de execuţie a bugetului trezoreriei statului;
• conturile anuale de execuţie a bugetelor instituţiilor publice autonome;
• conturile anuale de execuţie a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial
de la bugetul de stat, de la bugetul asigurărilor sociale de stat, de la bugetele locale şi de la
bugetele fondurilor speciale, după caz;
• conturile anuale de execuţie a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din
venituri proprii;
• contul general anual al datoriei publice a statului;
• conturile anuale de execuţie a bugetului fondurilor externe nerambursabile;
Atribuţii specifice ale Curţii de Conturi
Curtea de Conturi îşi desfăşoară atribuţiile specifice11 asupra următoarelor domenii:
• formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de
stat şi ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi mişcarea fondurilor între aceste
bugete;
• constituirea şi utilizarea celorlalte fonduri publice componente ale bugetului general
consolidat;
• formarea şi gestionarea datoriei publice şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru
credite interne şi externe;
• utilizarea alocaţiilor bugetare pentru investiţii, a subvenţiilor şi transferurilor şi a altor
forme de sprijin financiar din partea statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale;
10
Idem art.26
11
Idem art.23
24
• constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice de către autorităţile
administrative autonome şi de către instituţiile publice înfiinţate prin lege, precum şi de
organismele autonome de asigurări sociale ale statului;
• situaţia, evoluţia şi modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi
al unităţilor administrativ-teritoriale de către instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi
societăţile naţionale, precum şi concesionarea sau închirierea de bunuri care fac parte din
proprietatea publică;
• constituirea, utilizarea şi gestionarea resurselor financiare privind protecţia mediului,
îmbunătăţirea calităţii condiţiilor de viaţă şi de muncă;
Entităţi controlate
În cadrul competenţelor sale Curtea de Conturi îşi desfăşoară activităţile specifice de
control referitor la activitatea entităţilor publice dar şi a altor entităţi care derulează activităţi care
reclamă susţinere publică.
Alte entităţi
Curtea de Conturi are competenţe de control, conferite de lege, şi la alte entităţi14, care:
12
Idem art.23
13
Idem art.24
14
Idem art.25
25
• beneficiază de garanţii guvernamentale pentru credite, de subvenţii sau alte forme de
sprijin financiar din partea statului, a unităţilor administrativ-teritoriale, a altor instituţii publice;
• administrează, în temeiul unui contract de concesiune sau de închiriere, bunuri aparţinând
domeniului public sau privat al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale;
• administrează şi/sau utilizează fonduri publice (legalitatea administrării şi/sau utilizării
acestor fonduri).
Cuvinte cheie
finanţe publice, resurse financiare publice, distribuirea fondurilor pe beneficiari, repartitie şi
control
Intrebări recapitulative
27
2) Într-un cadru mai larg, finanţele publice cuprind:
a) relatiile social-economice bănesti prin intermediul cărora instituţiile statului îşi
constituie si utilizează fondurile de resurse financiare publice;
b) operatiunile pe pieţele valutare şi de capital;
c) relatii economicossociale ce apar temporar datorită caracterului sezonier al activitătilor;
d) funcţiile şi principiile de bază ale sectorului tertiar.
5) Transferul valoric de produs intern brut în cadrul sferei de cuprindere a finantelor publice se
caracterizează prin:
a) relaţiile băneşti existente între persoane fizice sau juridice pe de o parte, si institutiile
statului pe de altă parte;
b) obtinerea dividendelor ca urmare a detinerii unui pachet de actiuni la institutiile statului;
c) analiza în dinamică a cursului valutar.
4) Domeniile cărora le sunt destinate resursele financiare publice constituite la nivel national si
local sunt următoarele:
a) agricultură;
b) industria constructoare de maşini;
c) gospodărire comunală si locuinte, actiuni sportive si de tineret;
d) apărare natională si ordine publică;
e) asigurări sociale si securitate socială.
Temă de casă
Bibliografie selectivă
29
Moşteanu, T., Finante publice: note de curs seminar, Ed. Tribuna Economică, Bucureşti,
2002 Mosteanu, T., Câmpeanu, Finante publice: teste grilă, Ed. E.M., Stoian, A., Tribuna
Economică, Bucureşti, 2003
CAPITOLUL II
SISTEMUL BUGETAR
Obiective
Competenţe
Rezumat
30
Procesul bugetar reprezintă ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinse de instituţiile
statului, în scopul concretizării politicilor financiare, fiscal-bugetare, promovate şi aplicate de
autoritatea guvernamentală.
Bugetul de stat poate fi definit sub două aspecte:
-sub aspect juridic, prevede si reglementează, în formă legislativă, cheltuielile si resursele
statului;
-sub aspect economic, exprimă relatiile economice în formă bănească, ce iau nastere în
procesul repartitiei produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică,
socială si financiare ale fiecărei perioade.
Bugetul general consolidat cuprinde : bugetul de stat, bugetele comunităţilor locale, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetul fondului pentru plata ajutorului
de somaj, bugetul creditelor interne si externe, bugetul Trezoreriei Statului, bugetul fondurilor
nerambursabile.
Legea finantelor publice 500/2002 defineşte bugetul general consolidat ca fiind „ansamblul
tuturor bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate si consolidate pentru a
forma un întreg .
În derularea procesului bugetar este reglementată prin lege aplicarea unor principii bugetare ce
priveşte constituirea şi alocarea resurselor financiare publice.
Conceptul de constructii bugetare moderne, presupune folosirea unor tehnici de previziune si a
unor analize macroeconomice care să permită evidentierea impactului economic, social si politic
al optiunilor care să asigure resursele financiare în volumul necesar acoperirii cheltuielilor
publice.
Procedura bugetară reprezintă ansamblul actelor si operatiunilor privind întocmirea proiectului
de buget, aprobarea lui, executarea bugetului, încheierea si aprobarea contului general de
executie bugetară.
32
● Preponderent politic, deoarece opţiunea pentru un anumit tip de politică economică,
în general, de politici financiare , monetare, fiscale şi bugetare în special, sunt reflectate în
conţinutul bugetului indiferent de gradul de cuprindere al acestuia.
Bugetul odată aprobat, reprezintă un act specific al deciziei politice a forţelor majoritare
în forul politic cu atribuţii legislative şi implicit executive. La rândul lor, forţele politice
majoritare reprezintă, în forul legislativ al statului, interesele economico-sociale ale anumitor
grupuri de cetăţeni, care le-au acordat votul. Optând pentru un tip sau altul de politică fiscal-
bugetară şi selectând anumite opţiuni de alocare a resurselor bugetare, reprezentanţii forţelor
politice adoptă, cu certitudine, o hotărâre de ordin politic.
● Ciclic de dezvoltare, pentru că etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi
speciale într-un calendar bugetar, cu precizarea termenelor de derulare şi finalizare a fiecărei
etape, în baza principiilor anualităţii şi publicităţii bugetare;
● Public, cu implicaţii la nivel macro şi microeconomic în plan economic şi social.
Fundamentarea bugetului se înscrie ca o componentă esenţială a procesului de stabilizare
macroeconomică durabilă. Soldul bugetului influenţează, direct evoluţia creşterii economice, a
nivelului preţurilor, a şomajului şi indirect dinamica ratei dobânzii şi a soldului contului curent al
balanţei de plăţi. Procesul bugetar generează efecte în profil economic şi social, deoarece
elaborarea, aprobarea şi executarea unui anumit tip de buget se repercutează direct asupra cererii
şi, respectiv, ofertei agregate din economie, precum şi asupra gradului de satisfacere cu bunuri şi
servicii publice a nevoilor membrilor societăţii.
Criterii de apreciere a utilizării fondurilor publice
Armonizarea alocării şi utilizarea eficientă a resurselor bugetare reclamă elaborarea
proiectului de buget în raport cu rezultatele obţinute în domeniile economico-sociale finanţate de
la buget. În acest sens devine necesară identificarea unor criterii adaptate la particularităţile
sectoriale de activitate, pentru evaluarea eficienţei, eficacităţii şi economicităţii cheltuielilor
finanţate din buget.
Elaborarea unor criterii de performanţă concrete, în raport cu specificul fiecărui domeniu finanţat
din buget, este un proces necesar pentru că permite factorilor de decizie eliminarea
subiectivismului şi arbitrarului în alocarea resurselor bugetare, aprecierea corectă a eficienţei,
eficacităţii şi economicităţii, cu care sunt utilizate fondurile publice.
Eficienţa urmăreşte maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie directă cu
resursele alocate şicheltuite. Ea exprimă rezultatele care se obţin dintr-o activitate economico-
socială prin utilizarea anumitor resurse economice (materiale, financiare şi umane).
Cuantificarea eficienţei se poate face fie ca raport între efectele (rezultatele) obţinute şi eforturile
33
(cheltuielile) făcute într-o unitate de timp, fie invers. În prima ipoteză, eficienţa poate fi exprimat
astfel:
Ef = R/C .
În care:
Ef – eficienţa,
R – rezultatele (efecte) obţinute,
C – mijloace (eforturi) cheltuite.
Compararea efectelor cu eforturile se face sub multiple aspecte. Astfel, efectele obţinute
apar sub diferite forme de manifestare şi pot fi clasificate după locul apariţiei în directe şi
indirecte, după momentul apariţiei: prezente şi viitoare, după perioada de analiză: anuale şi
totale, după gradul de cuprindere: globale sau nete, după gradul de cunoaştere: programate sau
realizate. Este important ca în analiză să fie urmărite şi aspecte ce privesc manifestarea unor
efecte conexe, colaterale, care se propagă în plan cultural, social, politic, spiritual, etc.;
Eficacitatea exprimă gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru o activitate,
raportul dintre efectul proiectat şi rezultatul efectiv obţinut al activităţii respective,.
Cuantificarea eficacităţii este rezultatul raportului dintre efortul bugetar alocat şi efectul estimat
ce se va obţine la proiectarea şi implementarea unui anumit program economico-social.
Dacă eficienţa este măsurată prin raportul dintre efect şi efort sau invers, eficacitatea
reflectă raporturile fie numai între efectele realizate faţă de cele scontate, fie numai între
mijloacele (eforturile) consumate comparativ cu cele programate.
Determinarea eficacităţii prin luarea în considerare a rezultatelor (efectelor) se face
utilizând următoarea formulă:
Er = Rr/Rp ,
În care:
Er – eficacitatea,
Rr – rezultatul efectiv realizat (înregistrat),
Rp – rezultatul prevăzut.
În acest caz, valoarea supraunitară a raportului reflectă o situaţie favorabilă.
Determinarea eficacităţii, prin luarea în considerare a mijloacelor consumate (eforturilor) se face
astfel:
Er = Mr/Mp,
În care:
Mr – mijloace efectiv utilizate (consumate),
Mp – mijloace programate a fi consumate.
34
Un rezultat subunitar al acestui raport este de natură să confere fenomenului examinat
caracteristici pozitive.
Economicitatea este o caracteristică atribuită unei acţiuni, activităţi sau implementării
unui proiect, în care se obţine minimizarea costurilor alocate pentru atingerea rezultatelor
estimate, condiţionat de menţinerea calităţii corespunzătoare a rezultatelor.
Ea se materializează în surprinderea fenomenului de reducere a volumului mijloacelor
consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al rezultatelor proiectate.
Măsurarea economicităţii se poate efectua utilizând următoarea relaţie:
Ec = Mr/Rp : Mp/Rp
Un rezultat subunitar al expresiei de mai sus conduce la aprecieri favorabile pentru evoluţia
fenomenului analizat.
Analiza anterior şi posterior a eficienţei, eficacităţii şi economicităţii specifice fiecărui
sector furnizor de bunuri şi servicii publice asigură condiţii atât pentru adoptarea deciziei
adecvate de alocare a unor resurse bugetare limitate în scopul obţinerii de efecte economico-
sociale cât mai ridicate, cât şi pentru aprecierea ulterioară a calităţii gestionării fondurilor publice
de către fiecare entitate guvernamentală.
15
Constituţia României art.138
16
Idem
35
Componentele bugetului general consolidat, prezentate în continuare, sunt autonome, au venituri
şi cheltuieli proprii, se elaborează si se aprobă distinct iar din punct de vedere administrativ,
titularii acestora au autonomie financiară.
Bugetul de stat este documentul elaborat si administrat de Guvern, care dimensionează
veniturile si cheltuielile publice alocate. El este aprobat de Parlament, prin legea bugetară anuală.
Bugetul de stat cuprinde resursele financiare publice mobilizate la dispozitia statului si
repartizarea acestora în vederea realizării obiectivelor de dezvoltare economică si socială a tării,
precum si pentru funcţionarea autorităţii publice. În practica bugetară, prin bugetul de stat se
realizează o previzionare, pentru o anumită perioadă de timp ( anual sau multianual ) a
veniturilor şi a cheltuielilor publice ale unui stat, a celor alocate unităţilor administrativ-
teritoriale (comună, oraş,municipiu, sau judeţ), agenţilor economici cu capital de stat (regii
autonome, societăţi comerciale) şi a unor organizaţii obşteşti de utilitate publică.
Bugetul de stat ca instrument important al managementului administraţiei publice este
documentul care prezintă într-un mod ordonat date despre efectele şi consecinţele financiare ale
activităţii puterii executive.
Bugetul asigurărilor sociale de stat este documentul ce se întocmeşte distinct de
bugetul de stat si se aprobă de Parlament prin lege, fiind administrat si gestionat de Ministerul
Muncii, Solidaritătii Sociale şi Familiei.
Veniturile ce sunt cuprinse în acest buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli
bugetare decât cele pentru care sunt repartizate prin prevederile legii de aprobare a bugetului
respectiv. Destinaţia sumelor prevăzute în acest buget este pentru a asigura plata pensiilor,
ajutoarelor si a celorlalte cheltuieli prevăzute în bugetul asigurărilor sociale de stat.
Bugetele locale sunt bugetele unitătilor administrativ-teritoriale cu personalitate
juridică, elaborate în condiţii de autonomie, menite să stimuleze iniţiativa locală în realizarea
veniturilor pentru satisfacerea nevoilor de dezvoltare şi sociale la nivel local.
Unităţile administrativ - teritoriale îşi dimensionează cheltuielile în raport cu strategiile proprii
de dezvoltare, în corelare strictă cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe si
celelalte venituri stabilite prin legea bugetară sau prin legi specifice17, efectuând controlul
propriu asupra modului de utilizare al fondurilor alocate.
În cazul în care bugetele locale nu îşi pot acoperi cheltuielile din venituri proprii,
beneficiază de cote din impozitul pe venit sau sume pentru echilibrare din TVA, transferuri sau
subvenţii de la bugetul de stat.Veniturile bugetelor locale sunt structurate pe capitole si
subcapitole, iar cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate si paragrafe şi
17
Legea nr. 73/2006 privind finanţele publice locale
36
se constituie, conform legii18, din:
a) venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte venituri si
cote defalcate din impozitul pe venit;
b) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
c) subventii primite de la bugetul de stat si de la alte bugete;
d) donatii si sponsorizari;
e) sume primite de la Uniunea Europeană şi/sau alţi donatori în contul plăţilor efectuate
şi pentru prefinanţări.
Fundamentarea veniturilor proprii ale bugetelor locale se bazează pe constatarea,
evaluarea şi inventarierea materiei impozabile şi a bazei de impozitare. Fundamentarea,
dimensionarea si repartizarea cheltuielilor bugetelor locale pe ordonatori de credite, pe destinatii,
respectiv pe actiuni, activitati, programe, proiecte, se efectueaza in concordanta cu atributiile ce
revin autoritatilor administratiei publice locale, cu prioritatile stabilite de acestea, in vederea
functionarii lor şi in interesul colectivitatilor locale respective. Cheltuielile au destinatie precisă
şi limitată, pe secţiuni de funcţionare şi de capital.
Reglementare specială o au cheltuielile de funcţionare, dependente de numărul de
personal, fondul salariilor de bază, care se aproba distinct, prin anexa la bugetul fiecarei institutii
publice.
Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, in conformitate cu creditele
de angajament şi cu duratele de realizare a investiţiilor.
În construcţia bugetelor locale loc important îl ocupă finanţarea unor activităţi
descentralizate.Transferul unor cheltuieli publice ce privesc atribuţii ale administraţiei
centrale, in administrarea si finanţarea autoritatilor administratiei publice locale, ca
urmare a descentralizarii se face prin legi specifice, pe activităţi transferate dar numai cu
asigurarea resurselor financiare necesare realizarii acestora. În primul an, finanţarea se
asigură prin cuprinderea distinctă in anexă la legea bugetului de stat a sumelor defalcate
cu destinatie speciala, necesare finantarii cheltuielilor publice transferate, iar in anii
urmatori, prin cuprinderea resurselor respective in ansamblul sumelor defalcate pentru
echilibrarea bugetelor locale alocate unitatilor administrativ-teritoriale. Fac excepţie
cheltuielile nominalizate distinct prin anexă la legea bugetului de stat.
Bugetele fondurilor speciale se întocmesc în vederea finanţării unor obiective sau
acţiuni considerate prioritare într-o anumiră perioadă. În acest scop se instituie prelevări
obligatorii pe baza unor legi speciale (Fondul de mediu, Fondul pentru reabilitarea infrastructurii
rutiere, etc.).
18
Idem, art.5
37
Fondurile colectate în acest mod au o afectare specială fiind destinate finanţării exclusiv a
obiectivelor sau acţiunilor pentru care au fost instituite.
Bugetul trezoreriei generale a statului este documentul în care sunt înscrise veniturile
si cheltuielile trezoreriei statului şi privesc activitatea desfăşurată de această instituţie în scopul
îndeplinirii funcţiilor sale.
Bugetele instituţiilor publice autonome include veniturile si cheltuielile institutiilor
publice centrale, nesubordonate nici unei alte instituţii de drept public.
Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat,
includ veniturile si cheltuielile institutiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei
alte institutii de drept public dar care primesc subventii de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat sau de la bugetele fondurilor speciale în completarea fondurilor proprii.
Bugetele institutiilor publice finanţate integral din venituri proprii sunt
documentele în care sunt prevăzute si aprobate anual veniturile si cheltuielile unor instituţii
publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte institutii de drept public. Veniturile
proprii provin din prestatii editoriale, chirii, organizarea de manifestări culturale si sportive,
concursuri artistice, publicatii, studii, proiecte, valorificări de produse din activităti proprii sau
anexe, prestări de servicii, etc.
Bugetul fondurilor provenite din credite externe este documentul în care sunt
prevăzute si aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat si a căror
rambursare, dobânzi si alte costuri se asigură din fonduri publice.
Bugetul fondurilor externe nerambursabile este documentul în care sunt prevăzute şi
aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat care nu trebuie
rambursate.
principiul universalitătii;
principiul unitătii;
principiul neafectării veniturilor;
19
Legea nr. 500 din 2002, privind finanţelle publice.
38
principiul anualitătii bugetului public;
principiul specializării bugetare;
principiul unitătii monetare;
principiul echilibrului bugetar;
principiul publicitătii.
1. Principiul universalitătii
Acest principiu prevede ca:
- Veniturile si cheltuielile publice să fie înscrise în bugetul de stat cu sumele lor globale;
- Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia,
fondorilor speciale a donaţiilor si sponsorizărilor care au stabilite destinaţii distincte;
- Veniturile si cheltuielile publice se realizează numai în cadrul bugetului public prin
componentele acestuia.
Avantajele respectării acestui principiu sunt :
- cunoaşterea cât mai exactă si reală a volumului total al veniturilor si cheltuielilor publice;
- cunoaşterea corelaţiei care există între venituri si cheltuieli, aflate în conexiune directă;
- asigurarea posibilitătii de control a Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor şi
cheltuielilor publice.
Aplicarea strictă a principiului universalitătii conferă bugetului public caracterul de buget brut
evidenţiind suma globală a încasărilor de venituri publice şi alocarea acestora pentru acoperirea
cheltuielilor publice.
Legătura dintre bugetul public şi bugetul instituţilor publice este dată de diferenţa dintre
cheltuielile (mai mari) şi veniturile proprii (mai mici), respectiv soldul cheltuielilor neacoperite
din venituri proprii. În aceste conditii, aplicarea principiului universalitătii bazat pe legăturile per
sold conferă bugetului caracteristica de buget net.
2. Principiul unităţii
Acest principiu presupune ca veniturile si cheltuielile publice să fie înscrise într-un
singur document, pentru a asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice. Astfel,
bugetul public, prin unicitatea documentului, asigură a prezentare de ansamblu şi deci o
cunoaştere clară a situaţiei finantelor publice, adică a surselor de venituri şi a destinatiei
cheltuielilor, precum si a formei echilibrate sau deficitare a bugetului.
În literatura de specialitate şi în practica bugetară abaterile acceptate de la cerinta unitătii
bugetare sunt denumite derogări.
Derogările de la principiul unitătii bugetare, ce facilitează debugetarea unor cheltuieli publice
39
sunt:
Conturile speciale ale tezaurului public, care reprezintă operaţiuni financiare ce constau în
înregistrarea cheltuielilor sau încasărilor ce nu sunt definitive, întrucât angajamentul la care ele
au dat naştere urmează să fie incluse în contul de execuţie bugetară;
Bugetele extraordinare, bugete prin care se asigură finanţarea unor cheltuieli exceptionale sau
în cazori de uegenţă (militare, de apărare,etc.) în afara regulilor curente ale procedurii bugetare;
Bugetele anexe ca excepţie formală de la regula unităţii bugetare, în sensul că ele cuprind
operatiunile financiare ale unor servicii ale statului cu caracter economic sau comercial
necuprinse în bugetul general decât prin viramentul soldului lor creditor;
Bugetele autonome care constituie o excepţie reală de la regula unităţii bugetare, deoarece ele
sunt adoptate de Consiliile de administratie ale companiilor naţionale sau ale instituţiilor publice
care beneficiază de autonomie financiară fără a fi supuse controlului Parlamentului;
Rectificările bugetare datorate imposibilităţii estimării cu exactitate a nivelului cheltuielilor si
al veniturilor în momentul aprobării legilor bugetare anuale, ceea ce face necesară revenirea
asupra nivelului indicatorilor macroeconomici şi implicit a celor bugetari în cursul exerciţiului
bugetar;
20
Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 11din 27.01.10 Mon. Of..60
41
Evoluţia deficitului bugetar în România ca procent din PIB în perioada 2000-2010 este redată
mai jos 21:
------------------------------------
• 2000 3,5%
• 2001 3,3%
• 2002 2,7%
• 2003 2,3%
• 2004 1,1%
• 2005 0,8%
• 2006 1,7%
• 2007 2,4%
• 2008 4.8 %
• 2009 7,3%22
• 2010 5.9%23
-------------------------------------
21
Institutului Naţional de Statistică ( INS).
22
Jeffrey Franks, seful misiunii FMI in Romania
23
Idem
42
SURSA: COMISIA EUROPEANA
8. Principiul publicităţii
Acest principiu presupune ca bugetul public să fie adus la cunostinta opiniei publice
prin mijloacele de publicitate. Bugetul statului este cunoscut prin masssmedia încă din faza de
proiect si în timpul dezbaterilor parlamentare.
24
Legea finanţelor publice locale nr.273 din 2006.
43
acest nivel principiile prezentate mai sus, inclusiv cel al neafectării, nereglementat în actul
normativ citat,cu unele particularităţi dar şi alte principii specifice.
5. Principiul anualităţii
1. Principiul solidaritatii care reglementează faptul că, politicile bugetare locale pot fi
duse pentru ajutorarea unităţilor administrativ-teritoriale, precum si a persoanelor fizice aflate in
44
situatie de extremă dificultate, prin alocarea de sume din fondul de rezervă bugetară constituit in
bugetul local.
3. Principiul proportionalităţii
Acest principiu presupune că resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale trebuie sa
fie proportionale cu responsabilitatile autoritatilor administratiei publice locale stabilite prin lege.
4. Principiul consultării
În sensul acestui principiu, autoritatile administraţiei publice locale, prin structurile asociative ale
acestora, trebuie sa fie consultate asupra procesului de alocare a resurselor financiare de la
bugetul de stat către bugetele locale.
Reguli bugetare
În procesul bugetar la nivelul finanţelor publice locale sunt instituite şi se respectă (sub rezerva
sancţionării), următoarele reguli bugetare :
Sunt interzise plăţi direct din veniturile incasate, cu exceptia cazurilor in care legea
prevede altfel.
45
Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată fiind determinate de autorizările
conţinute in legi speciale si in legile bugetare anuale.
Cheltuielile nu pot fi prevăzute în buget şi nu pot fi angajate şi efectuate, dacă nu există
baza legală pentru acestea.
Nicio cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonantată şi plătită
dacă nu este aprobată, potrivit legii, şi dacă nu are prevederi bugetare şi surse de
finantare.
Pentru fluidizarea şi eficientizarea procesului bugetar, după aprobarea bugetelor locale pot fi
aprobate acte normative incidente asupra acestora ( hotărîri de consilii locale, dispoziţii ale
ordonatorilor de credite), dar numai cu precizarea surselor de acoperire a reducerii veniturilor
sau a majorării cheltuielilor bugetare aferente exercitiului bugetar pentru care s-au aprobat
bugetele locale respective.
În derularea procesului bugetar la nivel local, rolul principal îl deţin autorităţile alese ale
administraţiei publice locale.
Competenţele si responsabilităţile autorităţilor alese în domeniul finanţelor publice
locale se referă la:
- elaborarea si aprobarea bugetelor locale, in conditii de echilibru bugetar. - stabilirea,
constatarea, controlul, urmărirea si incasarea impozitelor şi taxelor locale, precum si a oricaror
alte venituri ale unităţilor administrativ-teritoriale;
- contractarea directă de imprumuturi interne si externe;
- garantarea angajării de imprumuturi interne si externe, pe termen scurt, mediu si lung, de catre
ordonatorii de credite din subordine;
- administrarea eficientă a fondurilor publice locale pe parcursul executiei bugetare;
- stabilirea optiunilor si a prioritatilor in aprobarea si in efectuarea cheltuielilor publice locale;
- elaborarea, aprobarea, modificarea si urmarirea realizarii programelor de dezvoltare a
unitatilor administrativ-teritoriale ca baza a gestionarii bugetelor locale anuale;
Ordonatorii de credite
46
În derulare procesului bugetar la nivel local rolul executiv îl au ordonatorii de credite, care sunt
de trei categorii: ordonatori principali25, ordonatori secundari si ordonatori terţiari.
Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridică, cărora li se alocă fonduri din
bugetele locale, pot fi ordonatori secundari sau tertiari de credite,.
Ordonatorii principali de credite analizează modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate
prin bugetele locale si prin bugetele institutiilor publice, ai caror conducatori sunt ordonatori
secundari sau tertiari de credite şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu
respectarea dispozitiilor legale.
25
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale pot fi primarii unitatilor administrativ-teritoriale, primarul general al municipiului
Bucuresti, primarii sectoarelor municipiului Bucuresti si presedintii consiliilor judetene, care pot delega aceasta calitate inlocuitorilor de
drept sau altor persoane imputernicite in acest scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali de credite vor preciza limitele si
conditiile delegarii.
47
- organizarea evidentei patrimoniului, conform prevederilor legale;
În gestionarea bugetului local, controlul financiar preventiv propriu, auditul public intern si
controlul ulterior are un rol important şi urmăreşte:
- operatiunile care afecteaza fondurile publice locale si/sau patrimoniul public si privat;
- modul de angajare, lichidare, ordonanţare şi plată a cheltuielilor din fonduri publice locale;
Formarea si utilizarea fondurilor publice locale si contul de executie a bugetelor locale sunt
supuse controlului Curtii de Conturi.
26
Văcărel I. – “Bugetul pe programe multianual – concepţii, reglementări, rezultate, perspective”, Editura Expert, Bucureşti, 2002, p. 23
49
Fazele de analiză, decizie şi programare nu este necesar să fie reluate anual pentru toate
Programele, în schimb cele ce privesc aprobarea bugetului, execuţia şi controlul trebuie să se
deruleze în ciclul anual reglementat prin legislaţia specifică.
Utilizarea metodei P.P.B.S. presupune identificarea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite pe
termen lung, cuantificarea (pe baza unor calcule specifice) a costurilor şi avantajelor diferitelor
programe ce pot fi finanţate de la buget şi stabilirea unui clasament al acestora în raport cu
indicatorii de eficacitate.
Metoda managementului prin obiective (M.B.O.), pune accentul pe identificarea
finalităţilor (obiectivelor) care se urmăresc a fi atinse pe orizontală pentru fiecare domeniu de
activitate din sfera de competenţă. Este indicat să se folosească această metodă pentru a facilita
coordonarea obiectivelor planificate a fi realizate pe termen mediu şi lung.
Metoda bugetizare bază zero (Z.B.B.) este practicată în SUA, începînd cu anul 1980,
în scopul preîntâmpinării creşterii excesive a cheltuielilor bugetare în fiecare an.
Constructia bugetară după această metodă, presupune construcţia unor programe alternative
bazate pe costuri diferite, inclusiv cu creştere zero faţă de perioada anterioară sau costuri cât mai
scăzute care pot asigura realizarea obiectivului propus.
Ea presupune alegerea unor combinatii de programe care să minimizeze costurile determinate de
realizarea unui anumit obiectiv, în condiţiile impuse de nivelul limitat al resurselor.
În acest caz, programarea bugetară are puncte comune cu planul de afaceri al unei întreprinderi
private care-şi propune construcţia unor scenarii, a unor output-uri date cu costuri minime, în
condiţiile maximizării profitului.
50
Metoda bugetului construit pe bază de programe.
Complexitatea procesului bugetar, diversitatea şi volumul mare de cerinţe la care acesta
trebuie să răspundă raportat la strategiile naţionale sau locale construite, însuşite şi aprobate şi la
cerinţele Comisiei Europene referitoare la finanţarea şi cofinanţarea Programelor Operaţionale
din Fondurile Structurale au impus o nouă metodă de dimensionare a indicatorilor bugetari pe
bază de programe şi performanţă. Acest tip de dimensionare a indicatorilor bugetari este utilizat
la nivelul Uniunii Europene atît pentru finanţarea programelor de preaderare cît şi a celor
postaderare.
Un buget construit pe programe este considerat acel buget care: ’’prezintă scopurile si
obiectivele pentru care sunt necesare fondurile, costurile programelor propuse pentru
indeplinirea acestor obiective şi datele cantitative care măsoară indeplinirile şi
performanţele fiecarui program”27.
Utilizarea acestei metode in practica bugetară presupune parcurgerea cu rigurozitate a unor paşi
în etapele de elaborare şi de execuţie a bugetului.
27
Trezoreria S U A
51
2.5 Procedură bugetară
28
Legea finanţelor publice nr.500 din 2002
29
art.18 din Legea 500din 2002 a finanţelor publice.
52
- exercitarea conducerii generale a activităţii executive în domeniul
finanţelor publice, scop în care examinează periodic execuţia bugetară
şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului
bugetar, după caz;
53
Proiectele de bugete anuale ale ministerelor si celorlalte instituţii centrale de stat elaborate
conform dispozitiilor legale se depun la Ministerul Finantelor Publice, însotite de documentatia
necesară pentru investitii şi de expuneri de motive, atât pentru venituri, cât si pentru cheltuieli,
până la 1 august a fiecărui an.
Pe baza proiectelor de bugete definitivate ale ministerelor si celorlalte instituţii de stat,
Ministerul Finantelor Publice întocmeşte proiectul bugetului de stat şi proiectul legii bugetare
privind acest buget, până la 25 septembrie, pe care le supune Guvernului spre „însuşire”.
Însuşirea proiectului de buget de către Guvern comportă o ultimă verificare a veniturilor şi
cheltuielilor şi aprobarea acestora de către toţi membrii guvernului în vederea înaintării acestuia
la Parlament.
55
acoperi integral cheltuielile din veniturile proprii, stabilite în conditiile legii;
utilizarea efectivă a fondurilor băneşti de către beneficiarii creditelor bugetare.
Cuvinte cheie
proces bugetar, buget de stat, buget general consolidat, componentele bugetului public, principii
bugetare, principiul neafectării veniturilor, specializarea bugetară, echilibrul bugetar, procedură
bugetară
Intrebări recapitulative
57
Teste grilă de autoevaloare
4. Suma aprobată prin buget, reprezentând limita maximă admisă până la care se pot ordonanta si
efectua plăti în cursul anului bugetar pentru angajamente contractate în cursul exercitiului
bugetar sau din exercitii anterioare multianuale, defineste:
a) creditul bugetar;
b) deschiderea de credite bugetare;
c) plata cheltuielilor.
5. Elaborarea si executia bugetului de stat se face cu respectarea anumitor principii, printre care:
a) anualitate, universalitate, unitate, specializare, neafectare a veniturilor bugetare;
b) echilibrul bugetar;
c) publicitatea bugetului.
58
6. Principiul neafectării veniturilor bugetare, ca principiu bugetar, se referă la:
a) aprobarea veniturilor bugetare de forul legislativ;
b) depersonalizarea veniturilor încasate la buget utilizate pentru acoperirea cheltuielilor
bugetare;
c) înscrierea veniturilor si cheltuielilor publice într-un singur document.
Aplicaţie practică
Soldul curent = (326698,7 mld. lei + 24409,3 mld. lei) - (58174,1 mld. lei + 81119 mld lei +
167891 mld. lei) = 351108 mld. lei - 307184,1 mld. lei = 43923,9 mld lei
Soldul de capital = Venituri din capital - Cheltuieli de capital = 386,6 mld. lei s 36548,5 mld. lei
= - 36161,9 mld. lei
Soldul total = Venituri totale - Cheltuieli totale = 351741 mld. lei - 389320,6 mld. lei = - 37579,6
mld. lei
60
1. Pe baza datelor din tabelul de mai jos, să se determine;
a) soldul curent;
b) soldul de capital;
c) soldul total.
-Miliarde lei-
VENITURI – an N
Venituri fiscale 400000
Venituri nefiscale 26400
Venituri din capital 392
Donatii si sponsorizări 412
CHELTUIELI – an N
Cheltuieli de personal 292000
Cheltuieli materiale si servicii 194000
Subventii, prime, transferuri 26900
Cheltuieli de capital 6970
Dobânzi aferente datoriei publice 3600
Împrumuturi acordate 26300
Sursa: Raport privind proiectul bugetului de stat pe anul 2003, Ministerul Finantelor Publice
Teme de casă
Bibliografie selectivă
61
Manolescu, Ghe., Buget: abordare economică şi financiară, Ed. Economică, 1997
Moldovan Iosif - Finanţe Publice şi Autonomie Locală, Ed. Continent Sibiu 2002
Moşteanu, T., Buget şi trezorerie publică, Ed. DU, Style, BucureŞ ti, 2000
CAPITOLUL III
SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE
Obiective
62
Definirea conceptului de cheltuieli publice;
Cunoasterea criteriilor de clasificare a cheltuielilor publice;
Identificarea unor indicatori de analiză ai nivelului, structurii si dinamicii cheltuielilor publice;
Analiza factorilor care influentează evoluţia cheltuielilor publice;
Analiza principalelor categorii de cheltuieli publice.
Competenţe
Rezumat
31
Moşteanu T., coordonator – “Finanţe publice – note de curs şi seminar”, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 2002, pag. 34
65
Cheltuielile bugetare sunt cheltuieli publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli
bugetare, ultimele au o sferă de cuprindere mai restrînsă.
Cheltuielile publice cuprind următoarele categorii de cheltuieli32:
Cheltuieli bugetare, care se constituie din resursele financiare publice cuprinse în:
- bugetul de stat;
- bugetul asigurărilor sociale de stat;
- bugetele locale;
- bugetele instituţiilor publice autonome.
Cheltuieli acoperite din fonduri cu destinaţie specială;
c) Cheltuieli extrabugetare, care se efectuează din resurse financiare publice constituite în afara
bugetelor publice, prevăzute în bugetele de venituri şi cheltuieli extrabugetare ale
instituţiilor publice;
Cheltuieli efectuate din bugetul Trezoreriei statului.
Cheltuielile publice se realizează prin intermediul unor relaţii economice reglementate juridic
care aparţin finanţelor publice, care iau naştere, se modifică sau se sting în procesul
repartizării şi întrebuinţării resurselor financiare publice.
Cheltuielile publice se particularizează prin trei caracteristici definitorii:
• se acoperă din fonduri băneşti de natură publică;
• dreptul de utilizare aparţine statului prin autorităţile sau instituţiile sale publice centrale
sau locale;
• fondurile băneşti constituite şi alocate sunt întrebuinţate în interes public.
Clasificarea cheltuielilor publice după diferite criterii este necesară pentru cunoaşterea
conţinutului economic, a structurii şi rolului diferitelor categorii de cheltuieli. O clasificare
adecvată facilitează procesul de estimare al nivelului cheltuielilor publice necesar de alocat din
resursele băneşti ale statului, analiza comparată a evoluţiei acestora într-o anumită perioadă prin
raportare la valoarea lor globală şi în structură pe domenii, economice, soclale, funcţionale,
administrative, politice, financiare, etc.
Realizarea demersului enunţat impune utilizarea unor criterii pentru elaborarea
clasificaţiei indicatorilor bugetari pe baza cărora se construieşte şi se execută bugetul.
In funcţie de diferite criterii de grupare a cheltuielilor publice distingem mai multe
32
Văcărel I. – “Finanţe publice”, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2001, pag. 67
66
clasificaţii după cum urmează :
a. Clasificaţia administrativă - foloseste drept criteriu institutiile (ordonatorii de
credite) prin intermediul cărora se realizează cheltuielile publice.
b. Clasificaţia economică - recurge la două criterii.
Primul împarte cheltuielile publice în :
1. cheltuieli curente (de funcţionare);
2. cheltuieli de capital (de investiţii)
Al doilea criteriu împarte cheltuielile publice în:
1. cheltuieli pentru achiziţia de bunuri şi servicii necesare funcţionării instituţiilor statului,
2. cheltuieli de transfer, din redistribuire, de la bugetul de stat la dispoziţia unor insituţii
publice în completarea veniturilor din activităţi autofinanţate, al unor administraţii locale sau
pentru persoane fizice ( pensionari, şomeri, studenţi, elevi, etc.;
c. Clasificaţia funcţională foloseste drept criteriu domeniile,
sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice.
Acestea pot fi :
domeniul social (învătământ, sănătate, ocrotiri sociale, cultură, artă, tineret)
sustinerea unor programe prioritare de cercetare în domeniul economic (investitii)
asigurarea cerintelor de apărare a tării, ordinii publice si siguranta natională
finanţarea administratiei publice centrale si locale
dobânzile aferente datoriei publice si cheltuielile determinate de emisiunea si plasarea
valorilor mobiliare necesare finanţării acestei datorii
67
d. Clasificaţia financiară grupează cheltuielile publice în funcţie de momentul în care
se efectuează şi de modul în care sunt afectate resursele financiare publice în:
cheltuieli definitive
cheltuieli temporare ( finanţarea unor împrumuturi sau avansuri)
cheltuieli virtuale sau posibile rezltate din garanţii acordate sau din girarea unor
obligaţii;
După forma de manifestare, cheltuielile publice în raport cu clasificaţia financiară pot fi:
cheltuieli cu sau fără contraprestaţie
cheltuieli definitive şi provizorii
cheltuieli speciale şi globale
e. Clasificatia după rolul cheltuielilor publice în procesul reproductiei sociale:
cheltuieli reale (negative)
cheltuieli economice (pozitive)
f. Clasificatia folosită de instituţiile specializate ale O.N.U., se bazează pe două
criterii, clasificarea functională şi clasificarea economică;
clasificaţia funcţională O.N.U. care cuprinde, cheltuieli pentru apărare, sănătate,
educaţie, asigurările sociale, locuinte;
clasificatia economică care cuprinde, cheltuielile care reprezintă consum final, dobânzi aferente
datoriei publice, formarea brută de capital, transferuri de capital;
În funcţie de natura lor, factorii care influenţează evoluţia cheltuielilor publice se pot
72
delimita în şapte grupe, după cum urmează:
Factori demografici, materializati prin creşterea sau descreşterea numerică a
populatiei, modificarea structurii acesteia pe vîrste si categorii profesionale. Evolutia acestora, de
exemplu creşterea, produce ca efecte economice, majorarea cheltuielilor publice pentru
învătământ, sănătate, ordine publică, cultură etc. si implicit creşterea cheltuielilor legate de
sporirea numărului de locuri de muncă în sectorul public.
Factori economici, care influenţează prin nivelul de dezvoltare al economiei, prin
efortul public de modernizare al acesteia corelat cu gradul de intervenţie al statului în economie
şi cu pondera capitalului de stat în economie. În functie de diverse stadii şi scenarii posibile,
nivelul cheltuielilor publice pentru obiective şi acţiuni economice este diferit.
Factori sociali care acţionează în funcţie de intensitatea măsurilor de protecţie socială
pe care le promovează puterea executivă.
Urbanizarea, ca regulă generală, influenţează creşterea cheltuielilor publice atât prin
creşterea fiscalităţii pentru asigurarea veniturilor proprii cât şi prin crearea şi dezvoltarea
centrelor urbane precum şi prin finanţarea serviciilor de utilităti publice specifice mediului
urban.
Factorii militari, determină creşterea cheltuielilor publice în funcţie de poliitica statului
în context international sau naţional în domeniul militar. Aceste cheltuieli sunt determinate de
angajarea statului în susţinera unor conflicte armate sau pentru înlăturarea efectelor unor
conflicte armate. Cheltuieli publice pot fi alocate şi numai pentru întreţinerea şi modernizarea
forţelor armate la nivel naţional.
Factorii de ordin istoric influentează prin transmiterea de la o perioadă la alta a unor
cheltuieli efectuate în perioade anterioare şi neachitate sau prin cheltuieli ce privesc rambursarea
unor împrumuturi angajate şi costuri adiţionale care devin scadente în perioada următoare.
Factori politico-administrativi generaţi de creşterea complexitătii funcţiilor statului
contemporan, de modficarea concepţiei politice asupra funcţiilor statului.
În scopul realizării unor obiective ale politicii promovate în domeniile culturale, artistic,
sportiv etc., autorităţile publice alocă o parte din resursele financiare publice, pentru organizarea
unor acţiuni sau pentru întreţinerea si funcţionarea instituţiilor prin care se derulează acţiunile
respective.
Resursele financiare destinate culturii, cultelor, actiunilor cu activitatea sportivă si de tineret
contribuie la creşterea nivelului cultural, cultivarea gusturilor si idealurilor morale si estetice,
educaţia spirituală, activităti sportive menite a păstra o anumită conduită individului din punct de
vedere moral, estetic, al condiţiei fizice. Aceste resurse financiare intră în componenta “investiţii
în resurse umane” şi au efect indirect, dar influentează pozitiv activitatea economică si socială.
În final, contribuie şi influenţează evoluţia creşterii economice.
Cheltuielile publice pentru cultură, culte si actiuni cu activitatea sportivă si de tineret au în
structura lor diferite componente; în unele tări ele apar împreună, iar în altele apar sub forma
cheltuielilor pentru “recreere, cultură, culte”.
Institutiile şi acţiunile cărora le sunt destinate aceste resurse financiare sunt:
instituţii culturale (biblioteci, muzee, case de cultură, presa, edituri)
institutiile artistice (teatre, institutii muzicale, case de film),
unităţi recunoscute de cult,
actiuni ce privesc evenimente culturale, sportive şi de tineret,
Institutiile cultural artistice prin care se deruleauă astfel de activităţi pot fi publice, de
importantă natională sau locală (biblioteci, aşezăminte culturale, muzee, filarmonici, reviste etc.)
sau pot proveni din sectorul privat, apartinând unor persoane juridice sau fizice (teatre, edituri,
asociaţii sportive, etc.).
Activitatea desfăşurată de aceste institutii se poate concretiza în realizarea unor bunuri
materiale cu valoare culturală sau spirituală ,cum sunt : cărţi,studii, filme, CD-uri, picturi,
sculpturi sau se prezintă sub forma unor servicii culturale, spirituale, artistice, sportive, cum
sunt : concertele, spectacolele de teatru, operă, campionate sau concursuri sportive ş.a, Tipul
instituţiei şi caracteristiccile acţiunilor influenţează modul de finanţare al actiunilor respective
Surse de finanţare
Realizarea serviciilor culturale, artistice si sportive se poate face în mod gratuit sau cu
plată (taxe sau preţuri) care nu acoperă întotdeauna valoarea de piată a serviciului prestat. În
aceste cazuri, instituţiile culturale sau operatorii respectivi au nevoie de subvenţii de la buget sau
79
din alte surse.
Instituţiile si activitătile cultural-artistice, cultele, actiunile sportive şi de tineret se
finantează de la bugetul de stat sau local integral sau partial, prin acordarea de subventii în
completarea veniturilor proprii. Bugetul de stat sau local reprezintă sursa cea mai importantă de
finanţare a acestora.
În totalul cheltuielilor publice pentru cultură preponderente sunt cheltuielile curente (de
personal, materiale) cheltuielile de capital (cumpărări de opere artistice pentru muzee,
constructii, echipamente) având o pondere relativ scăzută.
Având în vedere ponderea mare a resurselor bugetare alocate pentru acoperirea
cheltuielilor acestor institutii se poate spune că serviciile furnizate de aceste institutii de cultură
si artă reprezintă şi o componentă a politicilor de protecţie socială. Serviciile şi produsele de
acest tip, furnizate în mod gratuit sau cu preturi reduse devin accesibile beneficiarilor de
categorii sociale diferite.
Sursele de finanţare a cheltuielilor publice ale instituţiilor pentru cultură, culte, artă,
acţiuni sportive şi de tineret, pot fi :
• finantarea integrală din buget, respectiv alocarea integrală de la bugetul de stat sau local a
fondurilor necesare întreţinerii si funcţiionării institutiei ;
• cofinanţarea din venituri extrabugetare si alocatii de la buget, respectiv reţinerea
veniturilor realizate pentru a acoperi unele cheltuieli stabilite si alocarea în completare a unor
subventii de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, în functie de subordonare. Este cazul
caselor de cultură, al muzeelor, al unor publicatii de interes national, al unor institutii de
spectacole si concerte de interes naţional sau local.
• integral din venituri extrabugetare (autofinantare) în cazul institutiilor care
realizează venituri din activităţi economice, din care îşi finanţează în totalitate cheltuielile
angajate. Este cazul editurilor al caselor de filme sau al altor institutii.
Sănătatea reprezintă unul din factorii importanţi care asigură condiţiile de bază pentru
desfăşurarea diverselor activităţi în orice societate.
Organizatia Mondială a Sănătătii defineşte sănătatea ca fiind o stare de bunăstare fizică,
mentală si socială şi nu doar o absenţă a bolii şi a infirmităţii.
Ocrotirea sănătătii nu este numai o problemă de asistentă medicală de specialitate, ci si
o problemă care îmbracă un caracter social. Ea face parte integrantă din ansamblul conditiilor
social-economice de dezvoltare iar politicile de sănătate publică sunt parte integrantă a politicilor
80
sociale, pentru înfăptuirea alocîndu-se resurse financiare publice importante.
Cheltuielile pentru sănătate au o tendinţă de creştere, generată de factori obiectivi, cum
sunt: amplificarea nevoilor de ocrotire a sănătătii ca efect al creşterii numărului populatiei,
accentuarea factorilor de risc, creşterea costului serviciilor medicale ca urmare a introducerii în
practica medicală, a unor noi mijloace de investigatie, tratament,etc.
Cheltuielile publice pentru sănătate sunt destinate întretinerii si functionării institutiilor
sanitare (spitale, dispensare, policlinici ş.a), precum si finantării unor actiuni de prevenire a
îmbolnăvirilor, evitare a accidentelor si de educatie sanitară.
Funcţiile principalele, reglementate de legislaţia specifică33 ale asistentei de sănătate
publică, finanţată de la bugetul de stat, vizează:
- dezvoltarea politicilor, strategiilor si programelor vizand asigurarea sănătăţii publice;
- monitorizarea si analiza starii de sanatate a populatiei;
- supravegherea epidemiologica, prevenirea si controlul bolilor;
- planificarea, managementul si marketingul strategic al serviciilor de sanatate publica;
. asigurarea calitatii serviciilor de sanatate publica;
. cercetare-dezvoltare si implementare de solutii inovatoare pentru sanatatea publica;
. prevenirea epidemiilor, inclusiv instituirea starii de alerta epidemiologica;
-informarea, educarea si comunicarea pentru promovarea sanatatii;
- mobilizarea partenerilor comunitari in identificarea si rezolvarea problemelor de sanatate;
-dezvoltarea si planificarea resurselor umane si dezvoltarea institutionala pentru sanatate publica;
-integrarea prioritatilor de sanatate publica in politicile si strategiile sectoriale de dezvoltare
durabila;
- asigurarea capacitatilor de raspuns la dezastre sau la ameninţările la adresa vietii si sanatatii
populatiei.
Sursele de finanţare a cheltuielilor publice pentru sănătate
În România, sistemul cheltuielilor publice pentru sănătate se află într-un proces de
reformă, demersurile urmărind descentralizarea instituţională a acestui sector prin transferarea
unor competenţe autorităţilor publice locale.
Resursele financiare destinate ocrotirii sănătătii au provenit, până în 1998, în principal de la
bugetul de stat. Într-o măsură redusă se suportau unele cheltuieli efectuate de operatorii
economici, unele venituri proprii ale institutiilor sanitare (care erau mobilizate într-un fond
special pentru sănătate) sau cheltuieli ale populatiei pentru îngrijirea si păstrarea sănătătii,
efectuate din proprie initiativă. Reforma care se desfăşoară în domeniul ocrotirii sănătătii în tara
33
Legea nr. 95 din 14 aprilie 2006 privind reforma in domeniul sănătăţii,art.5
81
noastră a introdus un nou sistem de ocrotire a sănătătii si anume asigurările sociale de sănătate.
Ele au caracter obligatoriu, functionează descentralizat si resursele băneşti necesare functionării
sistemului de sănătate sunt constituite, în principal, din contributii ale asiguratilor, ale
angajatorilor (persoane fizice si juridice) si din alte surse.
În România analizele scot în evidenţă o subfinanţare a cheltuielilor publice pentru
sănătate comparativ cu alte state34.
Sursele de finanţare a acestor cheltuieli sunt:
fondurile de asigurări sociale de sănătate;
bugetul de stat;
bugetele local;
venituri proprii;
fondul special pentru sănătate;
cheltuielile populatiei pentru sănătate;
cheltuielile unor organizatii nonguvernamentale de caritate;
finanţări externe;
Fondurile de asigurări sociale de sănătate reprezintă principala sursă de finantare a
sănătătii în România si ele reprezintă circa 60% din cheltuielile publice pentru sănătate. Aceste
fonduri se constituie pe două niveluri: Fondul Casei Nationale de Asigurări de Sănătate si
fondurile caselor de asigurări de sănătate judetene si a municipiului Bucureşti. Constituirea
fondurilor se realizează pe seama contribuţiilor suportate de persoane fizice (salariati,
pensionari, alte persoane fizice) şi juridice( angajatori). Aceste fonduri se utilizează pentru plata
medicamentelor, a serviciilor medicale acordate. Din aceste fonduri se asigură şi cheltuieli de
administrare si funcţionare etc.
Bugetul de stat finanţează cheltuielile curente ale unitătilor sanitare, organizate ca
institutii publice, integral sau partial, prin alocatii care completează veniturile extrabugetare.
Sunt finantate integral de la bugetul de stat: institutele si centrele de sănătate publică,
inspectoratele de sănătate publică, direcţiile judeţene de sănătate publică, centrele de medicină
preventivă, Unităţile de primiri urgenţă, Institutele si Academia de Ştiinte Medicale si
preventoriile TBC, unitătile si activitătile specifice Ministerului Apărării Nationale, Ministerului
de Interne, Serviciului Român de Informatii si Ministerului Transporturilor.
34
In Legea bugetului de stat nr. 18 pe anul 2008, cheltuielile publice cu sanatatea reprezentă 4,5% din PIB, jumatate din cat se cheltuieste in
medie in statele din Uniunea Europeana (7,3% din PIB), bugetul pe 2008 fiind cel mai mic buget al sănătăţiii, din ultimii 9 ani.
82
Prin sistemul de asigurări de sănătate se finanţează, institutele cu activitate de cercetare şi de
învătământ sau care coordonează programe de sănătate, serviciile de ambulanţă şi unităţile
sanitare cu sectii de psihiatrie, TBC si boli contagioase, etc.
35
De la bugetul de stat se finanţează :
- activitatile cuprinse in programele nationale de sanatate;
-dotarea cu echipamente medicale;
- construirea de spitale noi;
- expertizarea, transformarea sau consolidarea constructiilor grav afectate de seisme si de alte
cazuri de fortă majoră;
- modernizarea, transformarea si extinderea constructiilor existente, precum si efectuarea de
reparatii capitale;
- activitati didactice si de cercetare fundamentală;
Bugetele locale36
Spitalele publice primesc in completarea sumelor alocate de la bugetul de stat şi de la
Fondul de Asigurări de sănătate, sume alocate de la bugetul propriu al judetului, pentru spitalele
judetene şi de la bugetele locale, pentru spitalele de interes local.
Din sumele alocate se pot finanţa achiziţii de bunuri, investitii, reparatii capitale, consolidări,
extinderi si modernizări, dotări cu echipamente medicale.
Venituri proprii
Spitalele publice pot realiza venituri suplimentare din: donatii si sponsorizari,
legate, asocieri investitionale in domenii medicale ori de cercetare medicala si farmaceutica,
inchirierea unor spatii medicale, echipamente sau aparatura medicală către alti furnizori de
servicii medicale, in conditiile legii, contracte privind furnizarea de servicii medicale incheiate
cu casele de asigurari private sau agenti economici, editarea si difuzarea unor publicatii cu
caracter medical, servicii medicale, hoteliere sau de altă natură, furnizate la cererea unor terti,
servicii de asistenta medicala la domiciliu, furnizate la cererea pacientilor, contracte de cercetare
si alte surse;
Fonduri speciale
Pentru sănătate se pot constitui în afara bugetului de stat, pe seama unor taxe percepute
35
LEGE nr. 95 din 14 aprilie 2006 privind reforma in domeniul sanatatii ART. 190
36
Idem
83
asupra activitătilor dăunătoare sănătătii prelevate de la persoanele juridice care realizează venitri
din actiuni publicitare sau din vînzarea produselor din tutun, tigări si băuturi alcoolice (într-o
cotă parte din valoarea acestor încasări). În acest fond se cuprind si o serie de venituri din
activitatea unitătilor sanitare (cota din veniturile policlinicilor cu plată, taxe pentru examene
medicale ş.a.).
Cheltuielile populaţiei pentru sănătate, sunt cheltuieli pentru servicii medicale sau
medicamente, altele decât cele care intră în sfera asigurărilor sociale de sănătate. Populatia poate
încheia asigurări facultative, private de sănătate.
Finanţări externe din fonduri europene de preaderare de aderare sau de la alte state sau
organisme şi instituţii financiare internaţionale(Organizatia Mondială a Sănătătii, Crucea Roşie
Internatională, Banca Mondială), rambursabile sau nerambursabile.
84
Sistemul cheltuielilor pentru securitate sociala este bazat pe solidaritatea între indivizi:
angajaţi şi şomeri, populaţie activă şi pensionari, persoane sanatoase şi persoane bolnave;
persoane cu venituri şi cele fara resurse; familiile fara copii şi cele cu copii, etc
Cheltuielile publice pentru securitate socială se alocă pentru protecţia atit a
persoanelor apte de muncă prin sistemul asigurarilor sociale cit si a celor
dezavantajate social, se află în dificultate sau au diverse dizabilităţi, fiind
beneficiare ale sistemului de asistenţă socială.
Securitatea socială acoperă o arie de cuprindere mai largă decit sistemul asigurarilor
sociale. Adesea se face confuzie intre asistenta sociala si asigurarea sociala. Ele insa
difera prin natura si sursele de finanţare. Prin asistenţă socială sunt sprijinite persoanele
aflate in dificultate sa-si dezvolte propriile capacitati si competente.
Protecţie socială-securitate socială
85
Primele forme de protecţie socială au apărut la începutul secolului 19 şi s-au referit la măsuri de
asigurare socială, la care s-au adăugat cu timpul şi elemente de asistenţă socială, ambele
forme căpătând denumirea de "securitate socială". Acest termen a fost utilizat pentru
prima oară de instituţiile create în SUA, odată cu adoptarea Legii securităţii sociale din
1935, care cuprindea reglementări cu privire la prevenirea riscului pentru bătrâneţe,
moarte, handicap şi şomaj.
Conceptul de protecţie socială a fost prima oară introdus de către John K. Galbraith care
defineşte politica de protejare a categoriilor defavorizate ale populaţiei, prin măsuri ce
urmăresc alinierea acestor categorii la un nivel de trai decent. El consideră ca fiind cea
mai urgentă măsură "prevederea dreptului celor care nu-şi pot găsi un loc de muncă de a
avea un venit garantat sau alternativ".
Ca element de drept internaţional, Organizaţia Internaţională a Muncii a adoptat în anul
1952 ( Convenţia nr. 102 ) termenul de "securitate socială" cuprinzând ca elemente
complementare asigurările sociale şi asistenţa socială.
In prezent acţiunile de protecţie socială vizează mai multe domenii în care sunt necesare
eforturi colective, respectiv: sănătatea, instruirea şi educaţia, cultura, condiţiile de odihnă
şi recreere, mediul social-politic, într-un cuvânt, condiţiile sociale de trai.
Persoanele care beneficiază de protecţie socială sunt: şomerii, persoanele cu handicap,
copii şi tineri în dificultate. Protecţia socială complementară include protecţia socială în
caz de deces, pentru incapacitate de muncă şi pentru boli profesionale.
86
Asistenta socială, ca parte importanta a protectiei sociale, reprezinta un mod obiectiv de
punere in aplicare a măsurilor de protectie sociala pentru urmatoarele categorii
sociale: familiile sarace; copiii care traiesc intr-un mediu familial sau social advers;
copiii abandonati; minorii delicventi; tinerii neintegrati social; persoanele
dependente de droguri sau de alcool; persoanele abuzate fizic si sexual; handicapatii
fizic si mintal; persoanele cu boli cronice fara sustinatori legali; persoanele batrine
neajutorate; ersoanele care au suferit in urma unor calamitati naturale, sociale,
persecutii si discriminari de orice fel.
Asistenta sociala abordeaza probleme la diferite niveluri:
1. La nivel individual - asistenta economica, psihologica, morala pentru cei care au
nevoie, ca de exemplu somerii, cei dependenti de droguri sau de alcool, cei cu probleme
de integrare in munca, victimele abuzurilor de orice fel;
2. La nivel de grup - terapii de familie, ale cuplului, ale grupurilor de oameni
marginalizaţi;
3. La nivel comunitar - rezolvarea conflictelor etnice, mobilizarea energiilor individuale
si colective pentru refacerea resurselor necesare integraii lor normale .
Volumul cheltuielilor cu securitatea socială variază de la o tară la alta, în functie de
potentialul economic, de numărul si structura populatiei, de orientarea politicilor sociale,
de sistemul de asigurări sociale. În majoritatea statelor dezvoltate ele reprezintă între 50%
si 80% din totalul cheltuielilor social-culturale, ocupând un loc însemnat si în ansamblul
cheltuielilor publice (în Suedia reprezintă pînă la51%, în Danemarca 49,8%, iar în
celelalte tări dezvoltate peste 30%); în schimb, în tările în curs de dezvoltare
volumul şi ponderea lor sunt mult mai reduse.
Securitatea socială cuprinde ansamblul actiunilor întreprinse de stat pentru prevenirea,
diminuarea sau înlăturarea consecinţelor unor evenimente considerate ca riscuri sociale
care actionează negativ asupra nivelului de trai al populaţiei.
Riscurile sociale pot fi :
- riscuri fizice, care afectează parţial sau total capacitatea de muncă ;
- riscuri economice,care împiedică o persoană să exercite o activitate producătoare de
venit( şomajul) , sau realizează venituri scăzute, sub minimul necesar unui trai decent ;.
- riscuri sociale, care afectează în mod substantial veniturile persoanelor ;
Mecanismele financiare la care se recurge pentru realizarea politicilor de securitate socială în
statele dezvoltate se caracterizează prin :
- perceperea contribuţiilor din cotizaţii sociale, salariale si ale angajatorilor pentru
constituirea fondurilor destinate finanţării securitătii sociale;
87
- acţiunile ce privesc asigurarea securitătii sociale a populaţiei se bazează pe principiile
mutualitătii, solidaritătii sociale, al universalităţii acordării ajutoarelor sau prestatiilor
sociale;
- existenta unor institutii si în sectorul privat care furnizează prestatii sau
servicii sociale (raportul între ele si sectorul public);
- asigurarea unui venit minim garantat persoanelor cu venituri reduse, din
fonduri publice ;
Resursele financiare publice destinate securităţii sociale se pot concretiza şi prin derularea unor
programe sociale de nivel naţional sau local , destinate reducerii sărăciei, şomajului,
ajutorarea handicapaţilor, a familiilor cu multi copii etc. Aceste resurse contribuie la
ajutorarea si ameliorarea situatiei populaţiei respective şi previn producerea altor riscuri
în societate.
În acela si timp, o dată cu aceste ajutoare, statele iniţiază si măsuri active de stimulare a
muncii în general, de reconversie profesională, de ocupare a forţei de muncă în special,
deoarece se consideră că ele reprezintă o redistribuire a veniturilor realizate de către cei
productivi în favoarea celor neproductivi. De aceea, în statele dezvoltate se acordă multă
atentie acestor forme de ajutoare, pentru că uneori programe sociale bine intentionate
produc efecte contrare celor aşteptate. Astfel, atunci când sunt acordate ajutoare în bani
de exemplu persoanelor cu venituri scăzute apte de muncă, există riscul permanentizării
sărăciei, în loc ca aceasta să fie eradicată. La fel, acordarea de ajutoare substantiale
mamelor singure cu mai mulţi copii poate duce la creşterea divorţurilor.
Finanţarea cheltuielilor publice pentru securitate socială
Cheltuielile alocate pentru asistenţă socială se acoperă în principal, pe seama resurselor
din buget sau din fonduri speciale si a resurselor provenind din donatii, contributii
voluntare, resurse de la organizatii nonguvernamentale etc. Alături de aceste resurse
interne sunt atrase resurse externe. Este cazul Fondului Social European care s-a
constituit la nivelul Uniunii Europene începând cu anul 1978.
Din analiza finanţării securitătii sociale în diferite state se cunosc două sisteme principale
de finantare: contributive si necontributive. Primele se bazează pe plata de cotizaţii
sociale (sursele de constituire a fondurilor de asigurări sociale si de şomaj), iar celelalte
pe finantarea bugetară plus donatii sau alte resurse atrase.
88
Criza urmată de recesiunea economică, şomajul, reducerea veniturilor cotizanţilor, fac ca
resursele financiare să se reducă în acelaşi timp cu creşterea cheltuielilor. Reducerea
veniturilor bugetare, deficitele bugetelor, fac ca si asistenta socială finantată din buget să
scadă. Statele îşi revăd politicile sociale în sensul reducerii cheltuielilor cu securitatea
socială promovează programe de austeritate. Astfel, sunt reduse ajutoarele de şomaj,
alocatiile familiale, ajutoarele sociale. Suedia - una din tările dezvoltate în care statul
acordă o protectie indivizilor “de la naştere si până la moarte” - este nevoită astăzi să
ducă o politică de austeritate în acest domeniu, bazată pe o nouă deviză “mai multe
cotizatii, mai putine avantaje sociale”.
Politici sociale în domeniul securităţii sociale
Sunt cunoscute două tipuri de politici sociale care urmăresc combaterea sărăciei:
-politici sociale de tip A, care au ca obiectiv eliminarea sărăciei prin aducerea nivelului
veniturilor tuturor oamenilor scăzute până ia limita de sărăcie, şi
-politici sociale de tip B care „ameliorează sărăcia” prin cresterea veniturilor, fără a elimina
neapărat sărăcia.
Politicile de tip A actionează mai ales în directia prevenirii sărăciei anumitor categorii sociale.
Statele dezvoltate din Europa Occidentală au promovat astfel de politici, “Venitul minim
de integrare” întâlnit în Franta este un exemplu în acest sens. În SUA se acordă ajutoare
săracilor, încurajând o politică de dependentă a acestora fată de stat (politici de tip B).
Pentru statele în tranzitie se consideră că ar fi potrivite politici mixte, care să îmbine
elemente din ambele tipuri de politici.
Sistemul naţional de asistenţă socială
Sistemul naţional de asistenţă socială, reglementat şi definit prin lege37 reprezintă
ansamblul de instituţii şi măsuri prin care statul, prin autorităţile administraţiei publice
centrale şi locale, colectivitatea locală şi societatea civilă intervin pentru prevenirea,
limitarea sau înlăturarea efectelor temporare ori permanente ale unor situaţii care pot
genera marginalizarea sau excluziunea socială a persoanei, familiei, grupurilor ori
comunităţilor.
Principiile pe baza cărora este organizat sistemul de asistenţă socială sunt :
universalitatea, potrivit căruia fiecare persoană are dreptul la asistenţă socială în condiţiile
prevăzute de lege;
respectarea demnităţii umane, potrivit căruia fiecărei persoane îi este garantată dezvoltarea
liberă şi deplină a personalităţii;
37
Legea nr. 47 din 8 martie 2006privind sistemul naţional de asistenţă socială art.2
89
solidaritatea socială, potrivit căruia comunitatea participă la sprijinirea persoanelor care nu
îşi pot asigura nevoile sociale, pentru menţinerea şi întărirea coeziunii sociale;
parteneriatul, potrivit căruia autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, instituţiile
de drept public şi privat, structurile asociative, precum şi instituţiile de cult recunoscute de lege
cooperează în vederea acordării serviciilor sociale;
subsidiaritatea, potrivit căruia, în situaţia în care persoana sau familia nu îşi poate asigura
integral nevoile sociale, intervin colectivitatea locală şi structurile ei asociative şi, complementar,
statul;
participarea beneficiarilor, potrivit căruia beneficiarii măsurilor şi acţiunilor de asistenţă
socială contribuie activ la procesul de decizie şi de acordare a acestora;
transparenţa, potrivit căruia se asigură creşterea gradului de responsabilitate a
administraţiei publice centrale şi locale faţă de cetăţean, precum şi stimularea participării active a
beneficiarilor la procesul de luare a deciziilor;
nediscriminarea, accesul la drepturile de asistenţă socială se realizează fără restricţie sau
preferinţă faţă de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, categorie socială, opinie, sex
ori orientare sexuală, vârstă, apartenenţă politică, dizabilitate, boală cronică necontagioasă,
infectare HIV sau apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca
scop ori ca efect restrângerea folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale.
Asistenţa socială, cuprinde serviciile sociale şi prestaţiile sociale acordate în vederea
dezvoltării capacităţilor individuale sau colective pentru asigurarea nevoilor sociale,
creşterea calităţii vieţii şi promovarea principiilor de coeziune şi incluziune socială.
Sistemul de servicii şi prestaţii sociale
Serviciile sociale reprezintă ansamblul de măsuri şi acţiuni realizate pentru a răspunde nevoilor
sociale ale persoanelor, familiilor, grupurilor sau comunităţilor, în vederea prevenirii şi
depăşirii unor situaţii de dificultate, vulnerabilitate ori dependenţă, pentru creşterea
calităţii vieţii şi promovarea coeziunii sociale;
Serviciile sociale pot fi de două tipuri:
- Serviciile sociale primare sunt măsuri şi acţiuni de proximitate şi prevenţie acordate în
comunitate, în scopul identificării şi limitării situaţiilor de risc în care se poate afla la un
moment dat persoana, familia sau grupul.
- Serviciile sociale specializate sunt măsurile de suport şi asistenţă care au ca scop
menţinerea, refacerea sau dezvoltarea capacităţilor persoanei ori familiei, aflată în situaţii
specifice de vulnerabilitate sau de risc de excludere socială, şi sunt acordate de personal
calificat şi specializat.
90
Prestaţiile sociale
Prestaţiile sociale sunt măsuri de redistribuţie financiară destinate persoanelor sau
familiilor care întrunesc condiţiile de eligibilitate prevăzute de lege şi se concretizează în :
alocaţii familiale, ajutoare sociale, indemnizaţii şi facilităţi.
Alocaţiile familiale se acordă familiilor şi au în vedere naşterea, educaţia şi întreţinerea
copiilor iar ajutoarele sociale se acordă persoanelor sau familiilor aflate în dificultate şi ale
căror venituri sunt insuficiente pentru acoperirea nevoilor minime de viaţă, evaluate prin anchetă
socială, precum şi prin alte instrumente specifice.
Indemnizaţiile şi facilităţile se acordă persoanelor pentru favorizarea incluziunii sociale şi
asigurării unei vieţi autonome. Îndemnizaţiile au caracter reparatoriu şi se acordă persoanelor şi,
după caz, familiilor acestora, care au suferit daune în urma unor evenimente sociopolitice sau
legate de catastrofe şi calamităţi naturale, recunoscute prin lege.
Criteriile pe baza cărora se acordă prestaţiile sociale sunt următoarele:
a) evaluarea contextului familial;
b) veniturile solicitantului sau ale familiei acestuia;
c) condiţiile de locuire;
d) starea de sănătate şi gradul de dependenţă.
Finanţarea prestaţiilor şi serviciilor sociale
Asistenţa socială se finanţează, în principal, din fonduri alocate de la bugetul de stat sau
de la bugetele locale.
De la bugetul de stat se asigură:
a) finanţarea prestaţiilor sociale reglementate prin legi speciale;
b) finanţarea programelor de interes naţional,
c) funcţionarea şi administrarea instituţiilor publice cu atribuţii în domeniul asistenţei sociale,
aflate în subordinea Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei;
d) acordarea de subvenţii în vederea dezvoltării serviciilor sociale şi a asigurării funcţionării
acestora;
e) finanţarea în parteneriat a serviciilor sociale pentru asigurarea continuităţii serviciului, în
conformitate cu nevoia socială şi cu principiul subsidiarităţii;
f) finanţarea proiectelor-pilot pentru implementarea programelor din domeniul asistenţei
sociale.
De la bugetele bugetele locale se finanţează:
a) serviciile sociale organizate la nivelul judeţului, al sectoarelor municipiului Bucureşti şi al
municipiului Bucureşti;
91
b) prestaţiile sociale stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene, ale Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, ale consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, ale
municipiilor, ale oraşelor şi ale comunelor sau prin legi speciale, după caz.
De la bugetele consiliilor judeţene se pot asigura finanţarea în parteneriat a serviciilor
sociale dezvoltate la nivelul municipiilor, oraşelor şi comunelor iar de la bugetele locale ale
municipiilor, oraşelor şi comunelor se asigură finanţarea:
a) serviciilor sociale realizate de consiliile locale, singure sau în parteneriat cu formele de
asociere ale societăţii civile;
b) ajutoarelor sociale şi facilităţilor acordate pe plan local.
Pentru finanţarea serviciilor sociale sunt utilizate şi sume provenite din venituri proprii,
din donaţii, sponsorizări sau din alte contribuţii din partea unor persoane fizice ori juridice, din
ţară şi din străinătate, precum şi din alte surse, cu respectarea legislaţiei în domeniu38.
SC = FS x CP / 100
în care,
SC - suma contributiilor pentru asigurările sociale FS - fondul total de salarii
CP - cota procentuală a contributiilor pentru asigurările sociale
94
3.6.1 Abordarea economică a necesitaţii reconsiderării sistemului de
pensii în România39 (Studiu de caz)
Restructurarea cheltuielilor bugetare, reluarea creditării, constituirea resurselor finaciare
necesare pentru investitii publice, creşterea graduui de absorbţie a fondurilor europene şi
dialogul social sunt provocări majore ale puterii executive in acest an.
Responsabilitatea revine puterii executive care trebuie să promoveze politici bugetare cu efecte
imediate în reducerea cheltuielilor bugetare ca urmare a diminuării veniturilor bugetare. Astfel
diminuarea alocărilor bugetare pe domenii specifice a devenit o prioritate, întărită şi de
instituţiile financiare internaţionale finanţatoare, Fondul Monetar Internaţional, Comisia
Europeană şi Banca Mondială anul trecut. Domeniile care necesită reduceri majore a sumelor
alocate sunt cele legate de salarizarea personalului din sectorul bugetar şi cele care finanţează
sistemul public de pensii. Măsurile de ordin general promovate sunt aşteptate săproducă efecte
prin adoptarea legislaţiei privitoare la restructurarea agenţiilor naţionale40, aplicarea legislaţiei ce
priveţte salarizarea unitară a personalului bugetar41, promovarea legii referitoare la numărul
maxim de personal ce poate fi încadrat în administraţia publică locală şi nu în ultimul rînd
reconsiderarea sistemului public de pensii.
Situaţia actuală, aspecte de analizat
Principiile sistemului public de pensii
Într-o analiză obiectivă a sistemului public de pensii în România trebuie pornit de la principiile
pe baza cărora este organizat şi funcţionează sistemul actual de pensii. Acestea sunt reglementate
în legislaţia specifică42 fiind recunoscut:
principiul unicităţii, potrivit căruia statul organizează şi garantează sistemul public bazat
pe aceleaşi norme de drept;
principiul egalităţii, care asigură un tratament nediscriminatoriu în ceea ce
priveşte drepturile şi obligaţiile prevăzute de lege;
principiul solidarităţii sociale, care presupune că participanţii la sistemul public îşi
asumă reciproc obligaţii şi beneficiază de drepturi pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea
riscurilor sociale prevăzute de lege;
39
Material publicat în vol. Conf. U L B Sibiu, Facultatea de ştiinţe economice ,Internaţional Economic
Conference( IECS2010), “ THE ECONOMIC WORLD*DESTINI : CRISIS AND GLOBALIZATION” Sibiu 13-14mai
2010
40
Legea 329 din 2009
41
Legea 330 din 2009
42
Legea 19 din 17 martie 2000privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale.art.2.
95
principiul obligativităţii, potrivit căruia persoanele fizice şi juridice au, conform legii,
obligaţia de a participa la sistemul public, drepturile de asigurări sociale exercitându-se corelativ
cu îndeplinirea obligaţiilor;
principiul contributivităţii, conform căruia fondurile de asigurări sociale se constituie pe
baza contribuţiilor datorate de persoanele fizice şi juridice, participante la sistemul public,
drepturile de asigurări sociale cuvenindu-se pe temeiul contribuţiilor de asigurări sociale plătite;
principiul repartiţiei, pe baza căruia fondurile realizate se redistribuie pentru plata
obligaţiilor ce revin sistemului public, conform legii;
principiul autonomiei, bazat pe administrarea de sine stătătoare a sistemului public,
conform legii.
Drepturi acordate
În actualul sistem de asigurări sociale se acordă: pensia pentru limită de vârstă,
pensia anticipată. pensia anticipată parţială, pensia de invaliditate şi pensia de urmaş.
Prin sistemul de asigurări sociale se asigură şi alte două categorii de drepturi:
drepturi cu caracter obiectiv ( indemnizaţie pentru incapacitate temporară de muncă, cauzată
de boli obişnuite sau de accidente în afara muncii, boli profesionale şi accidente de muncă,
prestaţii pentru prevenirea îmbolnăvirilor şi recuperarea capacităţii de muncă, indemnizaţie
pentru maternitate, indemnizaţie pentru creşterea copilului sau îngrijirea copilului bolnav şi
ajutor de deces) şi drepturi cu caracter preventiv ( indemnizaţie pentru trecerea temporară în
altă muncă. indemnizaţie pentru reducerea timpului de muncă, ajutoare pentru procurarea de
proteze, produse ortopedice, care nu sunt suportate, potrivit legii, de la asigurările sociale de
sănătate, tratament balnear care nesuportate, de la asigurările sociale de sănătate, etc.)
Elemente de risc
Analiza evoluţiei cheltuielilor publice pentru pensii în ultimi ani, evoluţia acestora în perioada
următoare în acelaşi context, stîrneşte îngrijorare deoarece încă din anul 2006 bugetul
asigurărilor sociale de stat înregistrează deficite anuale majore. Acestea au culminat în anul 2009
cînd s-a înregistrat cel mai mare deficit cu o valoare de aproximativ 1,5 miliarde euro. De altfel
în anul 2009, alocările pentru pensii în România au fost de aproximativ 39 miliarde lei, cea mai
mare categorie de cheltuială publică bugetată, cu o pondere în Produsul Intern Brut de 8. %, cu
tendinţă de creştere în perioada următoare. Estimări recente43 evidenţiază că la nivelul anului
2050, deficitul creat de cheltuielile cu sistemul public de pensii din PIB, dacă sistemului actual
nu este reconsiderat, va ajunge la aproximativ12%
În raport cu efortul bugetar alocat acestui tip de cheltuieli se constată însă că sistemul
public de pensii actual are multiple dezechilibre şi neajunsuri.
43
Idem
96
Dezechilibrul major este între numărul de pensionari şi numărul plătitorilor la bugetul de
asigurări sociale. Numărul total de pensionari în plată în România în noiembrie 2009 era de 5,54
milioane de persoane în timp ce numărul total de plătitori la sistemul public de pensii era de
5,65 milioane de persoane, rezultînd un raport de dependenţă de 0,98 pensionari / 1 plătitor 44.
Dacă raportul va urma acelaşi trend, se estimează o scăderea cu aproximativ16% a numărului de
contribuabili la sistemul public de pensii în perioada 2010 – 2060, în timp ce numărul
pensionarilor din sistemul public va creşte cu peste 15%45.
Un aspect important de luat în analiză este vârsta medie de pensionare, de 54 ani şi 7
luni, scăzută dacă este raportată la vârstele standard de pensionare cerute de legislaţia în
vigoare46. Cauzele reducerii vârstei standard de pensionare se regăsesc în: activitatea în grupe de
muncă, pensionarea pe motiv de invaliditate, îndeplinirea anticipată a stagiului complet de
cotizare, precum şi pensionarii de urmaşi. La aceste cauze se adaugă vârstele reduse, pentru
beneficiarii de pensii speciale, 50 de ani pentru personalul navigant din aviaţia civilă, 55 ani
pentru militari şi personalul MAI, 60 de ani pentru magistraţi şi personalul auxiliar din tribunale
şi curţi de apel.
Aspectul sensibil de analizat cu responsabilitate este creşterea numărului pensionărilor
de invalidate, care suscită întrebări asupra corectitudinii procedurilor urmate. Dacă în anul2001
beneficiau de pensii de invaliditate un număr de 600.000 persoane s-a ajuns la aproximativ
900.000 de pensionaţi de invaliditate în anul 2009, înregistrîndu-se o creştere discutabilă de
50%, cu efecte negative asupra nivelului cheltuielilor publice.
Discrepanţele sesizate pe fondul inechităţii legislative, cu trimitere directă la pensiile
speciale care reglementează diverse privilegii pentru diferite categorii profesionale a creat
diferenţe nejustificate între cea mai mică şi cea mai mare pensie publică. Pentru edificare, la 1
octombrie 2009 cea mai mică pensie în România era de 350 lei, în timp ce pensia specială cea
mai mare ajungea la peste 37.000 lei, adică de peste 100 ori mai mare.Această stare de fapt pune
la îndoială respectarea principiilor prezentate mai sus, reglementate de legislaţia specifică.
Inadvertenţe ale sistemului public de pensii actual
Sistemul public de pensii din Romania este construit pe trei componente funcţionale şi anume:
- pensii de tip contributiv, Pilonul I, constituit din contribuţia a 4,3 milioane de
salariati plus alti contribuabili obligati prin lege sa plateasca CAS. Din care se platesc pensiile
pentru 4,76 milioane de pensionari din prezent. Acest tip de contribuţii CAS, suportat de
salariatii din prezent nu se acumuleaza, nu se investesc, ci sunt folositi doar pentru plata pensiilor
de astazi. Sigur, platitorii de CAS au un drept la pensie, insa legatura dintre volumul de CAS
44
În anul 1990 acest raport era de 2.3/1.
45
Raportul Băncii Mondiale
46
în trimestrul IV 2009 este reglementată la 58 ani şi 8 luni pentru femei, respectiv 63 ani şi 8 luni pentru bărbaţi
97
platit in timpul vietii active si valoarea pensiei nu este proportionala. In functie de cuantumul
contributiilor platite, contributorii acumuleaza un punctaj, iar pensia este egala cu produsul
dintre numarul de puncte acumulate si valoarea punctului. Aceasta din urma este insa stabilita în
functie de starea economiei sau de interese electorale de moment - astfel ca nu exista o
proportionalitate directa intre contributii si pensie.
- pensii pentru agricultori, de tip necontributiv, finanţat de la bugetul de stat pentru
plata pensiilor pentru aproximativ 760.000 de foşti lucratori agricoli. Pensia medie din acest
sistem este in prezent de 308 lei pe lună. Plata tuturor acestor pensii a ajuns anul trecut la circa
2,8 miliarde lei.
- pensiile speciale, pentru aproximativ 160.000 de foste cadre din ministerele de Interne
si Aparare (inclusiv servicii speciale, etc.). Acesti beneficiari au avut un regim contributiv
special fie noncontributiv la sistemul de pensii, fie de contributii in cotă redusă. Anul trecut,
plata acestor pensii a costat bugetul circa 3,7-4 miliarde de lei.
De pensii speciale beneficiaza in prezent şi aproximativ 8.300 de fosti diplomati,
membri ai personalului aeronautic, parlamentari, functionari publici parlamentari, magistrati,
lucratori in instante si de la Curtea de Conturi. Şi pentru aceştia contributiile: au fost reduse,
diferentiate sau chiar zero. Nivelul mediu al pensiei in aceasta categorie este de 6.000-7.000 de
lei lunar (din a caror valoare 70%-80% este suportata de la bugetul de stat, adica neprovenind din
contributii). Exista insa si exceptii, cum ar fi pensii de peste 20.000-30.000 de lei lunar. Anul
trecut, plata acestor pensii a costat bugetul circa 600 de milioane de lei.
47
Soluţii, propuse şi acceptate în acordurile de împrumut din anul 2009 cu Fondul Monetar Internaţional, cu Comisia Europeană
şi cu Banca Mondială.
98
Reconsiderarea legislaţiei va trebui să reglementeze subdomenii importante ale sistemului
actual de pensii, după cum urmează:
3. Mod de calcul
48
Magistraţii, personalul auxiliar din instanţe, personal asimilat, de la 60 de ani în prezent, atât femei cât şi bărbaţi:
Femei – 58 ani şi 9 luni;
Bărbaţi – 63 ani şi 9 luni;
Funcţionari publici parlamentari, personal asimilat, de la 65 de ani în prezent atât femei cât şi bărbaţi:
Femei – 58 ani şi 9 luni;
Bărbaţi – 63 ani şi 9 luni.
99
Stabilirea pensiilor se face prin înmulţirea numărului mediu de puncte pe care persoana l-ar fi
realizat pe toată durata de activitate, dacă ar fi plătit contribuţii de asigurări sociale, cu valoarea
unui punct de pensie, stabilită prin lege. Acesta era 732,8 lei în decembrie 2009.
Procedura de stabilire a valorii punctului de pensie, şi anume:
Valoarea punctului de pensie se stabileşte etapizat prin lege.
Până în anul 2020, se va majora anual cu 100% rata inflaţiei, la care se adaugă
50% din creşterea reală a salariului mediu brut, realizate pe anul precedent.
Începând cu anul 2021, valoarea punctului de pensie se majorează anual cu 100% rata
inflaţiei la care se adaugă 45% din creşterea reală a salariului mediu brut, realizate pe anul
precedent. Procentul din creşterea reală a salariului mediu brut, luat in considerare la majorarea
anuală a valorii punctului de pensie, se reduce gradual cu câte 5 % în fiecare an.
4. Recalcularea pensiilor stabilite prin legi speciale, aflate în plată la data introducerii
sistemului unitar de pensii publice.
Prevederea ca în termen de 6 luni de la apariţia noii legislaţii, toate pensiile aflate în plată,
care au fost stabilite pe baza legilor speciale, urmează a fi recalculate utilizând sistemul de
puncte realizat în toată perioada de activitate produce disconfort în condiţiile în care aceste
pensii speciale vor fi diminuate.. Noul cuantum al pensiei, după recalculare, va fi cel care va
rezulta din înmulţirea punctajului obţinut şi valoarea unui punct de pensie, prevăzut de lege
la data finalizării procedurii de recalculare. Plata pensiei, în cuantum recalculat, se va face
din bugetul asigurărilor sociale de stat, începând de la data finalizării procedurii de
recalculare.
Economiile la buget estimate se situează intre 500 si 800 milioane de euro pe an49.
49
Date publicate de ZF, cheltuielile totale la nivelul anului 2008 pentru pensii speciale din alocatiile ministeriale se ridicau la circa 725 de
milioane de euro, dintre care cea mai mare parte mergea catre salariatii din Ministerul Apararii si salariatii din Ministerul de Interne. Aceiaţi sursă
arată că la nivelul anului 2008, circa 8.500 de judecatori si de procurori primeau pensii in valoare totala de 66 de milioane de euro.
100
După datele comunicate de Casa Naţională de Pensii, numărul de pensii anticipate parţiale
aflate în plată este de 115.000, tendinţa fiind de creştere. Noul proiect de lege va trebui să
prevadă înăsprirea condiţiilor de acordare a acestui tip de pensii, majorînd penalizarea acordată
la 0,75% pentru fiecare lună de pensionare anticipată faţă de vârsta standard de pensionare.
101
2. Reducerea cheltuielilor cu plata pensiei este de cca.784 milioane lei în anul 2010 şi cu
cca.1459 milioane lei în anul 2020.
3. Veniturile anuale estimate asupra cărora se calculează contribuţiile de asigurări sociale
sunt de cca.6873 milioane lei în 2010 şi cca.11.318 milioane lei în anul 2020.
4. Reducerea cheltuielilor bugetului public consolidat cu cca.2761 milioane lei în anul
2010 şi cu cca.24.119 milioane lei în anul 2020.
5. Creşterea venitului bugetului public consolidat cu cca.152 milioane lei în anul 2010 şi
cu cca.2626 milioane lei în anul 2020.
Indicatorul 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Reducerea
cheltuielilor - - - - - - - - - -
milioane lei 2761,3 3033,9 3861,7 -4886,8 6712,4 10114,4 12688,5 15352,9 18020,1 20822,1 24118,6
- % in PIB -0,5 -0,5 -0,6 -0,7 -0,9 -1,3 -1,5 -1,7 -1,8 -2,0 -2,1
Cresterea
veveniturilor
milioane lei 152 338 589 894 1117 1360 1605 1840 2065 2306 2626
- % in PIB 0,03 0,06 0,10 0,13 0,15 0,17 0,19 0,20 0,21 0,22 0,23
Sursa:MFP
Concluzii
După anul 1996, cu exceptia perioadei 2005-2007, bugetul asigurarilor sociale a
înregistrat deficit. Efectele crizei economico-financiare au rezonat în acest sector făcînd ca
situatia să devină cu adevarat serioasă. Dacă ne raportăm la gradul de sustenabilitate a sistemului
public de pensii, in anul 2009 cheltuielile cu pensiile au depăşit veniturile încasate din CAS cu
16.9%, iar in 2010 procentul va fi similar, adică pensiile sunt cu 16.9% mai mari decat se
încasează pentru asigurări sociale. Dacă un pensionar primeste in medie o pensie de 675 de lei
lunar, guvernul aacoperă din bugetul de pensii 561 de lei, iar diferenta de 114 lei o ia de la alte
capitole bugetare din bugetul de stat.
Această situaţie este rezultatul politicilor lipsite de realism, tributare unor abordări
sectoriale, promovate de puterea executivă în perioada anterioară, cînd s-a înregistrat crestere
economică.
Fără îndoială că organizaţiile profesionale (UNJR, Asociaţia Ambasadorilor şi Diplomaţilor de
Carieră din România, etc,) vor reacţiona la demersul referitor la reconsiderarea sistemului public
102
de pensii. Motivele invocate pot fi strict juridice cu trimitere la Constituţia României
(neretroactivitatea legii, egalitatea de tratament a cetăţenilor în faţa legii, principiul
nediscriminării,etc.), procedurale prin faptul că nu se îndeplinesc criteriile de tehnică legislativă,
sau că proiectul de lege promovat de Guvern are dispoziţii care contravin, Convenţiei Europene.
Motive de îngrijorare stîrneşte şi faptul că proiectul legii unitare a pensiilor, lasă în afara câteva
instituţii ale statului şi privilegiază altele (armata, poliţia, funcţionarii publici cu statut special din
sistemul penitenciarelor) prin aplicarea unui sistem de recalculare diferit.
O metodă de crestere a pensiilor mici ar putea fi majorarea ajutoarelor sociale, care insa, incalcă
principiul contributivităţii reluat şi in noua lege si care induce neîncredere in sistemul de pensii
de stat. În prezent, exista pensionari cu un stagiu de cotizare de 10-15 ani care primesc pensii de
400-450 de lei, adica foarte putin peste ajutorul social. Situaţia crează nemultumiri pe motiv de
tratament inegal si discriminator.
În acest sens vor trebui puse in balantă, dorinta de protectie sociala cu principiile contributivitatii
şi echităţii.
Dincolo de orice abordare. considerăm că trebuie să primeze evaluarea şi analiza economică
motivat de faptul că sistemul de pensii este dezechilibrat. Deficitul la fondul public de pensii pe
primele doua luni ale anului curent a ajuns la 1,5 miliarde de lei (aproximativ 350 de milioane de
euro 50.
Implementarea Pilonului II de pensii private poate şi trbuie să fie o soluţie. Necesitatea este de
necontestat in contextul demografic si bugetar actual, avînd un cost nesemnificativ in totalul
cheltuielilor publice. Suma totală a contributiilor virate de la bugetul de pensii catre Pilonul II
reprezinta in prezent 0,7% din totalul cheltuielilor bugetului general consolidat si doar 0,24% din
PIB. In plus, rezultatele investitionale obtinute de fondurile de pensii private, au un randament
mediu anual de aproape 18% , aspect ce recomandă stimularea acestui sistem.De altfel, aceasta
recomandare a fost facută şi de institutiile financiare internationale, cu expertiză in domeniu,
cum sunt Banca Mondiala si OECD.
Concluziile sunt evidente, deficitele bugetare ridicate, sistemul de pensii si structuri
administrative generoase comparativ cu ce se poate suporta din buget, duce la situatii care
contravin principiilor dezvoltării durabile. Perspectiva unui stat care nu respectă reguli de bază
din punct de vedere al echilibrului bugetar se poate schimba uşor, spre recesiune. Oricît ar
suplini progresul tehnic ineficienţa de ansamblu a unei societăţi, aspectul de luat în considerare
faţă de tema analizată este că nereconsiderarea sistemului de pensii va duce la imposibilitatea
finanţării.
50
Mihai Seitan, ministrul muncii, familiei şi solidarităţii sociale
103
Romania trebuie să promoveze şi să susţină politici de coeziune socială care să nu
pericliteze ci să se integreze şi să asigure echilibrele macroeconomice in contextul politicilor
bugetare promovate.
Bibliografie:
Badiu A- Sistemul naţional de asistenţă azi, Ed, Agnos 2008
Duverger M. – Finances publiques, Edit. Presse Universitaire de France Paris 1978.
Moşteanu T – Finanţe publice, Ed.Universitară Bucureşti Ediţia aIII-a 2008
Văcărel I., - Finanţele publice Ediţia a VI-a – revizuită şi adăugită, Editura Didactică şi
pedagogică R.A. Bucureşti, 2007.
104
constituirea unor societăţi cu capital de stat, prin nationalizare, prin majorarea participări statului
la capitalul întreprinderilor constituite sau prin achiziţionarea unor acţiuni de la societăţi private
în contul obligaţiilor bugetare neachitate.
Ponderea sectorului de stat în raport cu cel privat este influenţată de forma de
organizare a statului şi de politicile promovate de stat în acest domeniu.
În afara sectorului public statul finanţează şi întreprinderile private. În caz de dificultăti
financiare (perioade de criză), acordă ajutoare financiare sub diverse forme( ex. dobînzi
subvenţionate, împrumuturi, acordare de garanţii, etc.) sau acordă facilităţi fiscale pentru a
stimula dezvoltarea economică (ex.scutiri de impozit pe prfitul reinvestit), sau susţine financiar
anumite sectoare prin instituirea unor cote de impoziare diferenţiate care să încurajeze sau să
descurajeze anumite activităţi.
Ajutoarele financiare acordate de stat către întreprinderile private se prezintă sub
diverse forme. Ele sunt folosite de toate statele cu economie de piaţă, dar importanţa acordată
unei forme sau alteia diferă în funcţie de condiţiile economice- financiare şi sociale din perioada
respectivă.
Ajutoarele financiare ale statului se pot clasifica în directe şi indirecte.
Ajutoarele financiare directe sunt:
-subvenţiile;
-investiţiile;
-împrumuturile cu dobândă subventionată;
-ajutoarele financiare pentru difuzarea de informatii, studii de marketing, --organizarea de
expozitii, tirguri,burse, locuri de munca, etc;
-avansurile rambursabile.
In categoria ajutoarelor financiare indirecte, intră:
-avantajele fiscale (cheltuieli financiare)
-împrumuturile garantate de stat.
Subventiile reprezintă forma cea mai utilizată si cea mai importantă a ajutorului
financiar direct al statului.
Subventia este un ajutor neramburnsabil, acordat unilateral, fără contraprestaţie, dar
conditionat si cu afectare specială pe care statul îl acordă operatorilorilor economici în
dificultate, asigurându-le functionarea în conditiile în care activitatea lor este ineficientă.
Investiţiile reprezintă acele ajutoare financiare pe care statul le efectuează şi prin care
contribuie la dezvoltarea sectorului public si a altor sectoare. Alocările pentru investitii se
realizează având ca obiectiv principal satisfacerea interesului general si nu numai criteriul
obtinerii de profit. Ele nu au caracter permanent, ci se fac în funcţie de necesităţile de realizare
105
de investiţii de importanţă deosebită pentru economia natională.
Împrumuturile cu dobândă subventionată. Din bugetul de stat sau din alte fonduri
speciale se acordă întreprinderilor publice împrumuturi în conditii avantajoase. În cazul când
apar dificultăti financiare temporare, de trezorerie sau legate de restructurare, se acordă de către
stat sau în numele statului, împrumuturi variate. Ele sunt avantajoase pentru că au o dobândă
redusă si termene de rambursare convenabile. Dobânda bonificată permite statului să stabilească
pentru întreprinderile private o dobândă reală inferioară celei practicate de băncile comerciale,
diferenta suportândso bugetul. Credite cu dobânzi subventionate se acordă de stat pentru actiuni
legate de procurarea de ma ini agricole, îngrăşăminte, animale.
Ajutoare financiare de la buget se acordă pentru difuzarea de informatii, prognoze,
studii de marketing, organizare de expozitii. Statul finantează pe seama cheltuielilor bugetare o
serie de actiuni de sprijinire indirectă a exporturilor, punând la dispozitia exportatorilor asistentă
tehnică de specialitate, informatii privind pietele externe, organizează târguri si expozitii.
Avansurile rambursabile reprezintă o formă de ajutor financiar public prin care se
acordă între 20% si 50% din valoarea realizării unor actiuni de prospectare si prezentare în
străinătate a unor produse noi. Acest avans se restituie bugetului de stat din încasările obtinute la
vânzarea în străinătate a noilor produse.
Formele indirecte ale ajutoarelor financiare publice sunt:
Avantajele fiscale acordate de autoritătile publice agentilor economici cu scopul de a
stimula, cointeresa şi incuraja activităţile economice. Ele se mai cunosc si sub denumirea de
cheltuieli fiscale pentru că au un efect financiar asemănător cu subventiile sau alocatiile
bugetare.
Garantarea împrumuturilor bancare
În cazul în care beneficiarul unui împrumut nu îşi onorează obligatia fată de banca creditoare,
statul este obligat să efectueze rambursarea pe seama resurselor bugetare.
Pe lângă cheltuielile publice pentru obiective si actiuni economice resursele financiare publice se
alocă pe domenii distincte cum sunt : cheltuielile publice pentru industrie,transporturi, drumuri,
gospodărie comunală si locuinte sociale; cheltuieli publice pentru agricultură; cheltuieli publice
pentru protectia mediului; cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare
În orice stat există instituţii publice care au rolul să asigure functionarea în bune condiţii
106
a administraţiei publice centrale şi locale, care asigură ordinea publică internă, siguranţă
naţională, apărare naţională, etc. Existenta lor reprezintă un răspuns la necesitătile publice de
asigurare a structurilor si aparatului de stat care, prin activitatea specifică, contribuie la
dezvoltarea economică, socială, la desfăşurarea activităţilor în toate domeniile.
Serviciile publice generale satisfac necesităti publice cu caracter indivizibil iar costul lor este
suportat de întreaga societate, în principal pe seama resurselor bugetare.
Autoritatea publică generală se realizează prin institutii ale puterii si administratiei publice
centrale şi locale, în cadrul cărora se cuprind:
institutia prezidentială;
institutiile puterii legislative centrale si locale (parlamente, unicamerale sau bicamerale;
consilii locale, autorităti locale);
instituţiile puterii judecătoresti;
institutii publice cu rol executiv, centrale si locale (guvern, ministere,prefecturi,
primării, alte institutii);
institutii de ordine publică în care se cuprind: politia, jandarmeria, securitatea natională;
servicii de informatii, servicii speciale de pază si protectie.
Atributiile aparatului de stat sunt reglementate prin Constitutie si legi speciale care stabilesc
modul de organizare si functionare a diferitelor instituţii administrative, cu rol de ordine şi de
justitie.
Şi această categorie de cheltuieli publice, manifestă tendinţa de creştere de la o perioadă la alta,
mai accentuat în perioade în care structura instituţională a statului suportă transformări şi
adaptări, la perioade scurte de timp iar decizia politică nu ia în cosiderare analiza eficienţei
economice a unor instituţii (agenţii, autorităţi, institute, servicii, etc.).
Factorii care influentează nivelul cheltuielilor pentru servicii publice generale
sunt:
- Numărul si structura aparatului de stat si a institutiilor de ordine publică, care reclamă cheltuieli
importante pentru întretinere si functionare;
- Nivelul salarizării functionarilor publici, a personalului bugetar in general;
- Dezvoltarea economică, socială si urbană care conduce la aparitia unor sarcini si atributii noi,
complexe pentru aparatul de stat, care trebuie sa solutioneze probleme social-economice,
administrative, edilitar-gospodăresti. Formele de administratie trebuie adaptate permanent la
modificările social-economice in conditiile in care, toate statele se confruntă cu o serie de
probleme noi cum sunt: crima organizată, traficul de droguri, terorismul, coruptia, cresterea
tensiunii sociale ca urmare a amplificării somajului, cresterea concentrării populatiei în centrele
urbane, înzestrarea cu
107
echipamente si aparatură informatică, mijloace de transport si alte mijloace tehnice specifice.
Cheltuielile pentru servicii publice generale diferă de la un stat la altul, în functie de
gradul de dezvoltare economico-socială.În România, această categorie de cheltuieli este înscrisă
în bugetul de stat în două pozitii distincte:
Cheltuieli cu autoritătile publice. În cadrul acestora se cuprind cheltuielile pentru: insituţia
prezidenţială, instituţii legislative (Senat, Camera Deputatilor), instituţii judecătoreşti (Ministerul
Justitiei, Curtea Supremă de Justitie, Ministerul Public); autorităti executive si alte structuri ale
autoritătii publice (Secretariatul General al Guvernului, Ministerele si celelalte instituţii de
specialitate ale administratiei publice centrale:
Curtea de Conturi, Curtea Constitutională, Comisia Natională a Valorilor
Mobiliare, Avocatul Poporului s.a.
Cheltuieli cu ordinea publică si siguranta natională. În cadrul acestora se cuprind
cheltuielile cu: politia, jandarmeria, grănicerii, protectia si paza contra incendiilor, penitenciare,
pa apoarte, arhivele statului.
Aceste cheltuieli se înscriu între aproximativ 3% si 8% din totalul cheltuielilor publice si între
1% si 2,8% din P.I.B.
Din punct de vedere al structurii economice, predomină cheltuielile curente de funcţionare care
reprezintă circa 84% din total în cazul autoritătilor publice si chiar 90% în cazul cheltuielilor cu
ordinea publică; cheltuielile de capital reprezintă dotări cu echipamente, constructii ş.a.
Factorii care influentează nivelul acestor cheltuieli sunt: numărul (efectivele) de
salariati, nivelul salariilor, indexările si majorările, mărimea cheltuielilor materiale.
În România, legislaţia privind salarizarea personalului bugetar a suferit modificări în avantajul
unor sectoare, cu influenţă negativă asupra bugetului general consolidat, puse în evidenţă cu
acuitate de criza economico-financiară pe care o parcurge economia şi societatea. Efortul de
elaborare a unei legi unice de salarizare a personalului bugetar are rolul şi poate contribui la
eficientizarea acestui tip de cheltuieli.
Sursa de finantare a cheltuielilor cu autoritătile publice o reprezintă bugetul de stat
sau bugetele locale. În cazul unor ministere sau institutii publice există unele venituri încasate
din activitatea specifică (taxe judiciare de timbru, taxe de timbru, amenzi, taxe consulare) care se
reţin si se utilizează în regim extrabugetar.
O altă sursă o pot reprezenta creditele externe (Ministerul Afacerilor Externe pentru ambasadele
în străinătate, Ministerul Justitiei pentru Cadastru sau pentru Registrul comerţului).
Finanţarea cheltuielilor cu ordinea publică este tot bugetară, dar din 1 991 ea începe să fie
completată cu unele venituri proprii realizate din actiuni specifice (pază militară sau alte prestări
de servicii) sau reţinerea unor procente din amenzile si penalizările încasate, suferind un proces
108
evident de descentralizare în ultima perioadă.
O parte din aceste venituri sunt reţinute ca venituri extrabugetare si servesc la finanţarea
cheltuielilor materiale si de capital, conform normelor legale.
Apărarea naţională reprezintă în fiecare stat o componentă importantă a strategiei de
asigurare a siguranţei naţionale şi, în acelaşi timp, exprimă conţinutul funcţiei externe a statului.
Pentru apărarea naţională se alocă importante resurse financiare. Aceste resurse servesc
întretinerii si functionării armatei nationale, participării la diferite aliante militare, purtării de
războaie sau înlăturării urmărilor acestora, mentinerii de baze militare pe teritorii străine,
ajutoare militare acordate altor tări şi nu în ultimul rînd , în cazul României pentru restructurarea
armatei.
Cheltuielile de apărare sunt de două catagorii: directe şi indirecte.
Cheltuielile de apărare directe, cuprind cheltuielile cu întreţinerea şi dotarea forţelor
armate în tară sau în cadrul bazelor militare din alte tări si se concretizează în achiziţionarea de
bunuri si servicii reclamate de această întretinere, precum si dotarea cu echipament, armament,
tehnică de luptă. Aceste cheltuieli figurează în bugetul Ministerului Apărării Naţionale. În afara
acestora, există si alte cheltuieli militare, finantate din fonduri speciale separate de bugetul de
stat sau există cheltuieli “civile” cu finalitate militară, cuprinse în bugetele altor ministere. De
asemenea, în diferite state există structuri diverse referitoare la aceste cheltuieli (se includ sau nu
pensiile militarilor, se includ uneori cheltuielile cu unităţile de jandarmerie).
Cheltuieli de apărare indirecte sunt considerate cele legate de lichidarea urmărilor
conflictelor militare sau pentru pregătirea unor viitoare actiuni armate: plăti în contul datoriei
publice contractate pentru înzestrarea armatei sau pentru ducerea războaielor; despăgubiri de
război datorate de statele învinse, care au câştigat războiul; cheltuieli de refacere a propriei
economii distruse; plăti de pensii cuvenite orfanilor, invalizilor sau văduvelor de război; cercetări
ştiintifice cu finalitate militară etc.
Cunoaşterea tuturor acestor categorii de cheltuieli şi identificarea lor în ansamblul cheltuielilor
publice ale statelor face posibilă cuantificarea întregului efort financiar de natură militară a
statului.
109
În analiza modului în care sunt alocate şi cheltuite resursele financiare publce este
consacrat principiul celor trei E, eficacitate,eficienţă şi economicitate.
Eficacitatea cuantifică gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru o activitate,
raportul dintre efectul proiectat şi rezultatul efectiv obţinut al activităţii.
Eficienţa urmăreşte maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele alocate şi
cheltuite.
Economicitatea are scopul de minimizare a costurilor comparativ cu resursele alocate pentru
atingerea rezultatelor estimate ale unei activităţi, condiţionat de menţinerea calităţii
corespunzătoare a activităţii finanţate.
În practica bugetară, în toate etapele procesului bugetar se impune şi trebuie avută în vedere
analiza eficienţei economice a modului de realizare a cheltuielilor publice.
Analiza se realizează recurgînd la utilizarea următoarelor metode:
analiza cost-beneficiu, care compară costurile diferitelor bunuri sau servicii de utilitate
publică cu rezultatele exprimate în bani ale acestora; ea are o aplicabilitate redusă, datorită
numărului restrâns de “produse” ale serviciilor publice care se pot evalua în bani;
analiza cost-eficacitate presupune compararea costurilor serviciilor publice cu
eficacitatea acestora calculată cu ajutorul diverşilor indicatori. În cazul cheltuielilor publice
pentru sănătate aceşti indicatori ar puiea fi: ani de supravietuire pentru anumite diagnosticări,
număr de îmbolnăviri evitate, grad de recuperare s.a.În acest fel se pot compara diferite metode
de tratament pentru o anumită maladie.
analiza cost-utilitate, care leagă costul unei actiuni de consecinţele ei exprimate în
variabile calitative cum ar fi de exemplu, anii de viată câştigaţi (supravieţuire) ponderaţi cu un
indicator al calitătii vieţii acestor ani.
Cuvinte cheie
Intrebări recapitulative
110
2. Care sunt criteriile principale de clasificare a cheltuielilor publice?
3. Detaliati indicatorii de volum si nivel ai cheltuielilor publice.
4. La ce folosesc indicatorii de dinamică ai cheltuielilor publice? Detaliati aceşti indicatori.
5. Care sunt cele mai importante tipuri de cheltuieli publice, potrivit clasificatiei functionale?
Analizati fiecare tip de cheltuială publică, conform acestei clasificatii.
4. După forma de manifestare din cadrul clasificatiei financiare, cheltuielile publice se împart în:
a) cheltuieli cu asigurările sociale;
b) cheltuieli cu apărarea natională;
111
c) cheltuieli cu sau fără contraprestatie;
d) cheltuieli definitive si provizorii;
e) cheltuieli speciale si globale.
5. Indicatorii nivelului cheltuielilor publice, ce se apreciază atât static cât si dinamic sunt:
a) indicele preturilor;
b) volumul cheltuielilor publice;
c) ponderea cheltuielilor publice în PIB;
d) deflatorul PIB;
e) volumul cheltuielilor publice pe locuitor
9. Factorii demografici, factorii economici, factorii sociali, urbanizarea, factorii militari, factorii
de ordin istoric, factorii politici reprezintă factori care influentează cresterea cheltuielilor
publice?
a) fals;
b) adevărat.
10. Cheltuielile destinate actiunilor social-culturale sunt acoperite din surse interne sau externe,
publice sau private, printre care:
112
a) ajutorul financiar extern;
b) cotizatiile si contributiile suportate de persoane fizice sau juridice;
c) veniturile populatiei;
d) fondurile bugetare;
e) amenzi si penalităti;
f) fondurile proprii ale institutiilor publice;
g) veniturile realizate de institutii social-cultural.
12. Începând cu 1 ianuarie 1999 fondurile bugetare pentru învătământul superior îmbracă
următoarele forme:
a) finantare de bază;
b) finantare complementară;
c) finantare aditională.
4. Activitatea de ocrotire a sănătătii se concretizează în mai mult categorii de efecte. Care dintre
următoarele sunt adevărate:
a) efecte politice;
b) efecte istorice;
c) efecte medicale;
d) efecte sociale;
e) efecte economice.
6. Cheltuielile publice pentru securitate socială cuprind cheltuieli pentru acordarea de ajutoare,
alocatii, pensii, indemnizatii următoarelor categorii de persoane:
a) salariati;
b) bătrâni;
c) invalizi;
d) handicapati;
e) şomeri;
f) copii;
g) tineri;
114
h) femei;
i) toate cele de mai sus.
8. Care dintre următoarele principii stau la baza organizării Sistemului public national de
asigurări sociale:
a) unicitatea;
b) garantarea de către stat a drepturilor de asigurări sociale;
c) obligativitatea
d) ocrotirea cetătenilor în toate cazurile si pentru toată perioada pierderii capacitătii de muncă;
e) contributivitatea;
f) egalitatea;
g) scutirea de impozite si taxe a pensiilor;
h) toate cele de mai sus si altele.
12. Serviciile publice generale satisfac necesităti publice cu caracter indivizibil si costul lor este
suportat de întreaga societate, în principal pe seama resurselor bugetare. Drept urmare, ce
cuprind autoritătile publice generale:
a) institutia prezidentială; organele puterii judecătoreşti;
b) organele executive centrale si locale;
c) organele puterii legislative centrale si locale;
d) politia, jandarmeria, securitatea natională, serviciul de informatii, servicii speciale de
pază si protectie.
13. Cheltuielile indirecte de apărare cuprind: cheltuielile cu întretinerea fortelor armate în tară
sau în cadrul bazelor militare din alte tări, dotarea cu echipament, armament, tehnică de luptă.
a) adevărat;
b) incorect.
Să se determine:
-total cheltuieli publice ;
-modificarea nominală absolută si relativă a cheltuielilor publice generale;
-modificarea reală absolută si relativă a cheltuielilor publice generale;
-modificarea nominală si reală, absolută si relativă, a volumului mediu al cheltuielilor publice
generale pe locuitor;
-modificarea nominală absolută a ponderii cheltuielilor publice în PIB;
-coeficientul de devansare a cheltuielilor publice.
Temă de casă
CAPITOLUL IV
RESURSELE FINANCIARE PUBLICE
Motto:
Obiective
Competenţe
118
Identificarea factorilor care influentează nivelul resurselor financiare publice;
Cunoaşterea structurii resurselor financiare publice ca elemente de fundamentare a veniturilor
bugetare ;
Însuşirea elmentelor distinctive a impozitelor care influenţează criteriile de clasificare ale
acestora şi problematica generată de instituirea lor ;
Fundamentarea sistemului fiscal pe tipuri de impozite ;
Rezumat
51
Legea 500/2002 privind finanţele publice
119
Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societătii este necesară constituirea unor
importante resurse financiare publice la dispoziţia autorităţilor publice centrale şi locale pe
seama prelevării la bugetul general consolidat a unei părţi din produsul intern brut.
Fondurile respective se constituie prin transferul de valoare, de putere de cumpărare de la
plătitorii de obligaţii bugetare către diversele instituţii ale administraţiei de stat, centrale si
locale.
Are loc o circulaţie de fluxuri de resurse băneşti în dublu sens - către şi de la bugetul general
consolidat - ceea ce generează relaţii economico-sociale specifice între participanţii la acest
proces.
Aceste relaţii se constitie, într-o primă etapă, între participanţii la procesul de încasare a
fondurilor de resurse financiare publice care pot fi: operatorii economici indiferent de forma de
proprietate care desfăşoară activitatăţi cu scop lucrativ, diferite entităţi economice si membrii
societătii luati în mod individual, ca cetăteni ai statului care realizează venituri, pe de o parte, si
colectivitatea reprezentată prin stat, pe de altă parte;
52
Prin O U G nr. 51 din 16.o6.2010 privind reglementarea unor măsuri pentru reducerea unor arierate din economie, motivat de
volumul mare al plăţilor restante pe care le au unităţile administrativ-teritoriale către operatorii economici care prestează servicii şi
lucrări de interes public local,Ministerul Finanţelor Publice este abilitat să acorde împrumuturi unităţilor administrativ-teritoriale
din veniturile obţinute din privatizare. Dobînda este de 6,25%, cu termen de rambursare de maximum 5 ani, cu o perioadă de graţie
de un an, în limita sumei totale de 1.500.000 mii lei.
Sumele acordate cu titlu de împrumut vor avea un regim restrictiv de utilizare find utilizate exclusiv pentru:
a) stingerea obligaţiilor fiscale restante ale operatorilor economici furnizori de bunuri, servicii sau lucrări ai unităţilor administrativ-
teritoriale, inclusiv ale operatorilor economici care prestează serviciul public de producere, transport şi distribuţie a energiei termice
în sistem centralizat;
b) stingerea obligaţiilor fiscale restante ale operatorilor economici care au de încasat sume restante de la operatorii economici care
prestează serviciul public de producere, transport şi distribuţie a energiei termice în sistem centralizat.
122
stat este sub nivelul creşterii anuale a preţurilor. Astfel de avantaje sunt, însă, contracarate de
gravele inconveniente pe care le presupune inflatia, pe plan economic si social.
123
Pentru România în perioada de programare sunt accesabile următoarele fonduri:
Fondul European de Dezvoltare Regională , prin care se finanţează dezvoltarea
economică durabilă la nivel regional si local prin mobilizarea capacităţilor locale şi
diversificarea structurilor economice.
Fondul Social European, înfiinţat cu scopul de a contribui la sporirea adaptabilitatii
forţei de muncă şi a intreprinderilor, creşterea accesului pe piaţa fortei de muncă,
prevenirea somajului, sprijinirea incluziunii sociale a persoanelor dezavantajate si
combaterea discriminãrii.
Fondul de Coeziune, prin care se finanţeazã proiecte în domeniul protecţiei mediului si
reţelelor de transport transeuropene, proiecte in domeniul dezvoltării durabile precum si
proiecte care vizează imbunătăţirea managementului traficului aerian şi rutier,
modernizarea transportului urban.
Obiectivele prioritare ale Fondurilor Structurale pentru perioada 2007-2013 sunt:
Convergenta, Competitivitate regionala si ocuparea fortei de munca si Cooperare
teritoriala europeană.
Valoarea Fondurilor Structurale si de Coeziune alocate Romaniei pentru perioada 2007 –
2013 este de 19,668 miliarde Euro din care 12,661 miliarde Euro reprezinta Fonduri
Structurale in cadrul obiectivului de Convergenta, 6,552 miliarde Euro sunt alocate prin
Fondul de Coeziune si 0,455 miliarde Euro sunt alocate obiectivului Cooperare teritorială
europeană.
Investiţiile din instrumentele structurale aferente Politicii de Coeziune, vor fi completate
cu fondurile Politicii Agricole Comune şi Politicii Comune de Pescuit a UE. Alocările
pentru Romania in perioada 2007-2013 din Fondul Agricol European pentru
Dezvoltare Rurala si Fondul European pentru Pescuit, vor avea un buget de cca. 12
miliarde euro.
Influenţa fondurilor structurale asupra finanţelor publice îmbracă mai multe aspecte, care
privesc:
- finanţarea directă, nerambursabilă a unor cheltuieli publice pe domenii majore de intervenţie:
- finaţarea de la bugetul de stat a unor cheltuieli publice ce privesc: finanţări pe programe
naţionale de dezvoltare asumate;
- cofinanţări obligatorii de la buget pe programe;
- asigurarea contribuţiilor proprii ale instituţiilor publice pe programe.
Programarea financiară s-a realizat în cadrul Programului Naţional de Dezvoltare care
realizaează un tablou general al surselor de finanţare pentru dezvoltare. Alocarea ar trebui utilizate
in perioada 2007-2013 pentru creşterea gradului de convergenţă cu UE, avînd o valoare global
124
estimată de aproximativ 58,7 miliarde Euro. Programarea financiara globala a PND 2007-2013 pe cele
6 priorităţi nationale de dezvoltare ale PND este redată mai jos:
-mil. Euro-
Prioritati PND 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total
P4. Resurse umane 711,65 912,51 1.297,08 1.317,59 1.313,22 1.115,85 940,72 7.608,60
P5. Dezvoltare rurala 1.585,56 1.757,72 2.200,96 2.335,49 2.395,08 2.445,15 2.517,37 15.237,32
P6. Dezvoltare regional! 1.294,79 1.280,99 1.397,96 1.336,37 1.342,35 1.344,55 1.342,97 9.339,98
Total 7.091,65 7.988,12 9.253,50 9.103,95 8.782,98 8.309,78 8.143,16 58.673,10
Sursa: MFP (PND2007-2013)
125
protecţia si securitatea socială prin recurgerea la pârghii fiscale (cote reduse de TVA, facilităţi
angajare şomeri, acordare burse profesionale, etc.)
Factorii demografici îşi manifestă influenţa prin sporirea numărului de contribuabili ca
rezultat al creşterii numerice a populatiei ocupate.
Factorii politici de natură fiscală au o influentă deosebită şi apar ca rezultat al deciziilor
macroeconomice care vizează dezvoltarea activitătilor economice în anumite ramuri sau regiuni,
concretizate în creşterea veniturilor personale şi bugetare, în modul de organizare a sistemului
asigurărilor sociale de stat, în ajustarea presiunii fiscale prin renunţarea sau instituirea de noi
impozite si taxe, etc.
Factorii militari îşi fac simţită influenţa lor prin consumul de resurse financiare publice
în situaţii deosebite. Situatiile de conflicte armat, participarea la acţiuni militare în exterior
determină o nevoie suplimentară de resurse bugetare, influenţează susţinerea activităţilor
economice din industri de profil, necesită instituirea unor impozite noi pentru susţinerea
campaniilor militare sau pentru impozitarea veniturilor suplimentare obtinute în timpul sau ca
urmare a războiului.
Factorii de natură financiară reprezintă sinteza influenţelor tuturor celorlalţi factori,
care se concretizează în nivelul veniturilor bugetare mobilizate pentru acoperirea cheltuielilor
publice. În cazul apariţiei deficitului bugetar, în vederea acoperirii sale, statul caută solutii
vizând creşterea volumului resurselor bugetare.
Existenta unei multitudini de factori de influenţă a condus la aparitia unor noi tipuri de resurse
publice, având drept efect diversificarea structurii resurselor financiare.
53
Sistemul de aşezare a impozitelor in funcţie de fiecare subiect impozabil, de materia impozabilă şi de impozitul datorat bugetului general
consolidat.
54
Constituţia României art. 56
127
stabilite prin legislaţia specifică. În această categorie se include: veniturile fiscale, contributiile
pentru asigurările sociale de stat, contributiile ce alimentează fondurile speciale si veniturile
nefiscale.
Resursele extraordinare sunt instituite în anumite situaţii deosebite, când veniturile
ordinare sunt insuficiente în raport cu necesitătile de mijloace băneşti ale autoritătilor publice.
Astfel de venituri se mobilizează de către stat pentru înfăptuirea unor obiective considerate a fi
exceptionale. Ele vizează constituirea de fonduri speciale destinate finantării activitătilor
consacrate ieşirii din criză, acoperirii unor dificultăti de mare amploare ca efect al calamitătilor
naturale, acoperirii deficitelor bugetare ş.a.
Veniturile de acest gen se procură pe calea creditului public, adică pe seama angajării
împrumuturilor de stat din ţară sau din străinătate, a certificatelor de trezorerie si a altor forme
ale titlurilor de stat, Veniturile extraordinare pot fi procurate si pe căi monetare, prin recurgerea
la angajarea de împrumuturi de la Banca Natională (sau Centrală) sau prin acoperirea deficitelor
prin emisiunea monetară fără acoperire, ceea ce duce la inflatie.
În structura veniturilor extraordinare se mai includ: ajutoarele si alte transferuri primite din
străinătate, sumele rezultate din lichidarea participatiilor de capital ale statului în străinătate,
precum si sumele provenite din vânzarea unora din bunurile statului aflate în afara granitelor
tării.
În funcţie de provenientă, resursele financiare publice se grupează în resurse interne si
resurse externe.
În ansamblul resurselor financiare ale unui stat, resursele externe sunt, în principal,
împrumuturi de stat externe contractate la institutii financiare internationale, la guvernele altor
tări, la bănci cu sediul în alte state, la orice detinători străini de capitaluri băneşti. La acestea se
adaugă diferitele transferuri externe primite sub forma ajutoarelor nerambursabile de la
organisme internationale sau din partea altor state.
Toate celelalte resurse, de tipul impozitelor, taxelor, contributiilor, veniturilor nefiscale,
împrumuturilor contractate la persoane fizice si juridice din propria tară, altor venituri
exceptionale, sunt considerate a fi resurse de provenientă internă.
În România, resursele financiare publice sunt structurate pe criterii economice, în conformitate
cu structura sistemului bugetar.
Principalele categorii de resurse publice sunt:
I. Resursele bugetului de stat
Venituri curente
Venituri fiscale:
- impozite directe
128
- impozite indirecte
Venituri nefiscale
Venituri din capital
Impozitele pot fi definite în mai multe moduri, în funcţie de unghiul din care sunt
abordate. O definiţie clasică, în care se pune accentul pe scopul principal al impozitului, de a
asigura resursele necesare acoperirii cheltuielilor publice, defineşte impozitul ca fiind,
“procedeul de repartizare a cheltuielilor bugetare între indivizi, în funcţie de facultăţile lor
contributive”.
129
Într-o altă abordare, impozitul este definit ca vărsămînt obligatoriu, efectuat fără
contraprestaţie, în favoarea administratiei publice, de către persoanele fizice si juridice,
pentru veniturile pe care le obţin sau bunurile pe care le posedă.
O definiţie mai complexă a impozitelor aparţine profesorului C. Tulai în opinia căruia,
“impozitele reprezintă în zilele noastre, obligaţii pecuniare, pretinse în temeiul legii de
către autoritatea publică de la persoanele fizice şi juridice, în raport cu capacitatea
contributivă a acestora, preluate la bugetul statului în mod silit şi fără contraprestaţie
imediată şi folosită de către acesta ca resurse pentru acoperirea cheltuielilor publice şi ca
instrument de armonizare a interesului public cu interesele individuale ale oamenilor”.55
Caracteristicile impozitelor
Oricare ar fi definiţia impozitului, din ea trebuie să se desprindă următoarele
caracteristici principale ale impozitelor:
- Randamentul impozitelor56, prin raportarea la cheltuielile publice care trebuie
suportate de contribuabili pentru administrarea acestora. Analiza raportului cauză şi efect al
impozitului ;
- Caracterul obligatoriu şi de constrângere, prin faptul că impozitele rezultă din
decizia puterii publice şi au scopul de a asigura resursele financiare necesare pentru acoperirea
cheltuielile publice;
- Act de justiţie fiscală, de egalitate în faţa impozitului, în măsura în care repartizarea
cheltuielilor publice este subordonată facultătilor contributive ale persoanelor fizice si juridice;
55
C.Tulai,H.Tulai-Probleme actuale ale fiscalitatăţii în Finanţele şi controlul financiar în actualitate, Târgu Mureş, 1998
56
De exemplu, costurile de administrare ale instituirii impozitului pe avere, vehiculat la un moment dat , sunt foarte mari comparativ cu
beneficiile si nu justifica introducerea acestuia. Multe state din Europa care aveau această formă de impozitare au renunţat la ea, din cauza
costurilor ridicate pe care le implica. Mai mult, in Germania acest impozit a fost declarat neconstitutional, fiind considerat o forma de expropiere.
130
Drept urmare, în legislaţia specifică prin care se instituie impozite se precizează persoanele în
sarcina cărora cade plata impozitelor, materia supusă impunerii, mărimea impozitului, termenele
de plată, sanctiunile ce se aplică persoanelor fizice şi/sau juridice care nu-si onorează obligaţiile
fiscale la termenele stabilite, sustrag materia impozabilă de la impunere şi încalcă alte dispoziţii
legale.
Elementele impozitului sunt: subiectul, plătitorul, obiectul impunerii, sursa impozitului, cota
impozitului, asieta, termenele de plată, înlesnirile acordate, sanctiunile.
Subiectul impozabil este persoana obligată direct potrivit legii, să suporte plata unui
impozit sau a unei taxe. Subiectul impozabil poate fi o persoană fizică sau juridică care posedă
bunuri, realizează venituri sau face cheltuieli pentru care legea prevede obligatia plătii unor
impozite si taxe. În mod curent, subiectul impozabil se mai numeşte şi contribuabil.
Plătitorul de impozit este persoana obligată conform legii să efectueze calculul si plata
obligatiei fată de buget. De cele mai multe ori, plătitorul este însuşi subiectul impozabil, dar sunt
şi cazuri în care plătitorul nu este şi subiect (impozitul pe salarii, impozitul pe dividende).
Baza impozabilă desemnează suma sau identifică obiectul impozabil asupra căreia se
aplică o cotă de impozitare pentru a se determina cuantumul impozitului datorat.
Sursa impozitului arată din ce anume se plăteşte impozitul: din venit sau din avere. În
cazul impozitului pe venit, obiectul impunerii coincide în toate cazurile cu sursa. În schimb, la
impozitele pe avere, de regulă impozitul se plăteşte din venitul realizat de pe urma averii
respective si numai arareori acesta diminuează substanta averii propriu-zise.
Cota de impunere se exprimă într-o sumă fixă sau un procent care se aplică asupra
bazei impozabile si cu ajutorul căreia se determină impozitul datorat.
Termenul de plată reprezintă perioada de timp în care se poate plăti impozitul, fiind
prevăzut de lege.
Înlesnirile acordate la plată apar sub forma scutirilor, amânărilor, eşalonărilor,
reducerilor.
Sancţiunile apar atunci când nu se respectă termenele legale de plată a impozitelor sau
atunci când obligaţia de plată este determinată incorect.
132
4.7 Principii fiscale, obligaţii şi creanţe fiscale
133
statului si mai putin o cheltuială.
Principiul neutralitătii. Impozitul trebuie să contribuie la o mai bună administrare în economie,
să incite la o gestionare mai bună a activităţilor de către contribuabili. Impozitele trbuie să se
stabilească după reguli unitare pentru toti, fără discriminări directe sau indirecte.
Principiul echităţii, presupune ca contributia fiecăruia la acoperirea cheltuielilor publice
trebuie să se facă în functie de capacitatea sa contributivă. O problemă o reprezintă cuantificarea
corectă a capacităţii contributive care poate fi influenţată de considerente politice, economice,
sociale, morale sau filosofice.
Principiul legalităţii. Impozitele se instituie pe bază de reglementări legale. Acest principiu
trebuie corelat cu stabilitatea, cu simplicitatea si lipsa de arbitrariu astfel încât contribuabilul să
fie întotdeauna sigur că găseşte în normele legale toate elementele de care are nevoie pentru a
determina corect obligatiile de plată faţă de buget.
Impozitele şi mediul de afaceri
În relaţie cu mediul de afaceri care este principalul furnizor de resurse financiare publice,
politicile şi mecanismele fiscale promovate şi aplicate trebuie să urmărească:
tratamentul nediferenţiat al operatorilor economici, indiferent de forma de proprietate;
stimularea activităţilor economice prin acordare unor facilităţi (înlesniri) fiscale bine
fundamentate care se justifică raportat la anumiţi factori conjucturali;
evitarea impunerii de două sau mai multe ori a aceleaşi baze de impozitare;
încercarea de diminuare a sarcinii (poverii) fiscale ;
stabilirea unei sarcini fiscale “reale”, prin actualizarea la inflatie a elementelor luate în
calculul profitului impozabil;
descurajarea unor activităţi sau consumuri;
aducerea la un nivel cât mai scăzut a evaziunii fiscale.
Evitarea impunerii de două sau mai multe ori a aceleaşi baze de impozitare este o
preocupare care se manifestă şi la nivel international iar rezolvarea ei este dată de încheierea de
convenţii de evitare a dublei impuneri.
În efortul de modernizare a sistemului fiscal, a reconstrucţiei acestuia după evenimentele din
decembrie 1989, trebuie remacate demersurile făcute pentru evitarea impunerilor în cascadă.
Impozitul pe circulatia mărfurilor a fost înlocuit cu taxa pe valoarea adăugată care are specific
faptul că, din punct de vedere al impozitării veniturilor operatorilor economici este afectată
numai valoarea nou creată de aceştia.
De asemenea, reglementările fiscale au urmărit evitarea impunerii multiple a profitului,
134
stabilindu-se că dividendele încasate de la persoane juridice române nu se supun impozitului pe
profit la unitatea care le încasează, deoarece ele se plătesc din profitul net, adică un profit care a
suportat deja impozitul pe profit şi impozitul pe dividende.
Obligaţia fiscală şi creanţa fiscală
Normele de drept aplicabile in sistemul fiscal românesc, obligă operatorii economici,
entităţile economice în general, să plătească impozite, taxe si alte contribuţii. Destinaţia acestor
prelevări obligatorii poate fi: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale sau
bugetele fondurilor speciale.
Obligatia fiscală reprezintă îndatorirea de a plăti la buget, impozitele, taxele si alte
prelevări fiscale reglementate prin lege.
Obligatia fiscală este legală deoarece are la bază acte normative prin care sunt instituite impozite
si taxe.
Creanţa fiscală reprezintă dreptul statului de a percepe, prin instituţii create
special cu atribuţii în domeniul fiscal, impozite, taxe, fiscale şi parafiscale, contribuţii si alte
venituri în contul bugetului statului sau în fonduri bugetare speciale.
În raport cu cele două concepte, obligaţie şi creanţă fiscală se analizează cel de stingere
a obligaţiei fiscale care are loc în momentul în care relatia juridică nu mai există, iar dreptul de
creanţă al statului asupra contribuabilului încetează prin diverse modalităţi.
Modalităţile de stingere a obligatiei fiscale se referă la: plată directă (prin numerar,
virament), compensarea (din plătile exigibile la o anumită scadentă sunt deduse sumele plătite în
plus la buget, la scadentele anterioare), scăderea (în caz de insolvabilitate), anularea (amnistie
fiscală, anulare totală sau partială), prescriptia, darea în plată, executarea silită.
Lista obligaţiilor bugetare, pe seama cărora se realizează veniturile bugetului general
consolidat cuprinde: impozitul pe profit, impozitul pe salarii, impozitul pe dividende, impozitul
pe profitul obtinut din activităti comerciale ilicite, taxa pe valoarea adăugată, accizele si
impozitul pe titeiul si gazele din productia internă, taxa pe jocurile de noroc, taxe vamale, taxe
pentru eliberări de licenţe si autorizaţii de funcţionare, taxa pe activitatea de exploatare a
resurselor minerale, taxa asupra tranzacţiilor cu valori mobiliare, taxa pentru folosirea
terenurilor proprietate de stat, impozit pe clădiri si impozit pe terenuri, taxa asupra mijloacelor
de transport, impozitul pe venitul agricol, taxe de timbru, contributia unitătii la asigurările
sociale, contributia unitătii si a personalului la fondul pentru ajutor de şomaj, contributia
personalului pentru pensia suplimentară, contributia unitătii si a personalului la fondul pentru
asigurări de sănătate, taxa pentru fondul special al drumurilor publice, contributia la fondul
special pentru sănătate, contributia la fondul special pentru modernizarea punctelor de trecere a
frontierei precum si a celorlalte unităti vamale, contributia la fondul special de risc şi accident
135
pentru protectia persoanele handicapate, contributia la fondul special pentru dezvoltarea
sistemului energetic, contributia la fondul special pentru protejarea asiguratilor, contributia la
fondul special pentru pensii si asigurări sociale ale agricultorilor, contributia la fondul cultural
national, contributia la fondul pentru modernizarea turismului, contributia la fondul special al
aviatiei civile, contributia la fondul cinematografic national, etc..
Societatea nu poate exista fără un sistem fiscal adecvat. Eficienţa sistemului fiscal
asigură eficienţa statului. La rândul său, contribuabilul de regulă onest şi cu spirit civic vede în
impozit un rău necesar si consimte la plata acestuia. Atunci când impozitele depăşesc însă
limitele suportabilităţii, când inhibă initiativa sau când incită la revolte sau greve fiscale, suntem
în situatia în care contribuabilii resimt presiunea fiscală care-i apasă, influenţînd comportamentul
fiscal al acestora.
În România s-a creat cadrul juridic necesar pentru recurgerea la proceduri de colectare a
creanţelor fiscale, de la stabilirea titlului de creanţă la modalităţi de stingere a creanţelor pentru
contribuabilii care nu-şi achită prin conformare voluntară obligaţiile bugetare.
Legislaţia aplicată pînă în anul 198957 a fost abrogată, noua legislaţie specifică58 fiind aprobat în
anul 2003. Prin noua abordare s-a urmărit ca aparatul fiscal să dispună de reguli adaptate la
economia de piaţă pentru colectarea prin executare silită a obligaţiiolr bugetare neachitate prin
conformare voluntară.
Colectarea obligaţiilor fiscale se face în temeiul unui titlu de creanţă sau al unui titlu executoriu,
după caz.59
Titlul de creanţă este actul prin care, potrivit legii, se stabileşte şi se individualizează obligaţia de
plată.
Asemenea titluri pot fi:
• decizia de impunere emisă de organele competente, potrivit legii;
• declaraţia fiscală, angajamentul de plată sau documentul întocmit de plătitor prin care
acesta declară obligaţiile fiscale, în cazul în care acestea se stabilesc de către plătitor, potrivit
legii;
• decizia prin care se stabileşte şi se individualizează suma de plată, pentru creanţele
fiscale accesorii (dobânzi şi penalităţi de întârziere);
57
Decretul nr.221/1960(abrogat de art.116 din OTA.11/1996)cu privire la executarea silita impotriva persoanelor fizice a platii impozitelor si a
taxelor neachitate in termen si a creantelor banesti ale organizatiilor socialiste, precum si cu privire la executarea confiscarii*)publicat în B. Of.
Nr.. 10/ 1 iulie 1960
58
O. G. nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală.
59
Idem ar. 110
136
• declaraţia vamală pentru obligaţiile de plată în vamă pentru statele din afara UE;
• documentul prin care se stabileşte şi se individualizează datoria vamală, inclusiv
accesorii, potrivit legii;
• procesul verbal de contravenţie, pentru obligaţiile privind plata amenzilor
contravenţionale;
• ordonanţa procurorului, încheierea sau dispozitivul hotărârii instanţei judecătoreşti ori
un extras certificat întocmit în baza acestor acte în cazul amenzilor, al cheltuielilor judiciare şi al
altor creanţe fiscale stabilite, potrivit legii, de procuror sau de instanţa judecătorească.
60
Cap.II din O.G. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala republicata
61
Art. 115 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala republicata
137
- obligaţii fiscale principale cu termene de plată în anul curent, precum şi accesoriile acestora, în
ordinea vechimii;
- obligaţii fiscale datorate şi neachitate la data de 31 decembrie a anului precedent, în ordinea
vechimii, până la stingerea integrală a acestora;
- obligaţii fiscale cu termene de plată viitoare, la solicitarea debitorului.
Orice plată făcută după comunicarea somaţiei în cadrul executării silite va stinge, mai întâi,
obligaţia fiscală stabilită în titlul executoriu.
138
Compensarea creanţelor debitorului se va efectua cu obligaţii datorate aceluiaşi buget, urmând ca
din diferenţa rămasă să fie compensate obligaţiile datorate altor bugete în următoarea ordine:
a) bugetul de stat;
b) fondul de risc pentru garanţii de stat, pentru împrumuturi externe;
c) bugetul asigurărilor sociale de stat;
d) bugetul naţional unic de asigurări sociale de sănătate;
e) bugetul asigurărilor pentru şomaj.
62
Art. 145 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedura fiscală republicată
63
Somaţia cuprinde ca elemente principale următoarele:denumirea organului emitent;data la care a fost emisă şi data la care îşi
produce efectele; date de identificare a contribuabilului;numele şi prenumele persoanelor împuternicite ale organului fiscal;termen de depunere a
contestaţiei şi organul fiscal la care se depune acesta;numărul dosarului de executare;suma pentru care sa început executarea silită;termenul în
care cel somat urmează să plătească suma prevăzută în titlul executoriu;indicarea consecinţelor nerespectării acestuia.
139
În cazul în care există debitori care răspund solidar pentru aceeaşi creanţă fiscală, organul de
executare competent emite un singur titlu executoriu, făcând menţiuni despre numele şi
prenumele sau denumirea tuturor debitorilor.
Atunci când este cazul, împreuna cu titlurile executorii se vor transmite şi copii certificate de pe
procesele-verbale de ducere la îndeplinire a măsurilor asiguratorii.
Executarea silită se poate întinde asupra tuturor veniturilor şi bunurilor proprietatea a debitorului,
urmăribile potrivit legii, iar valorificarea acestora se efectuează numai în măsura necesară pentru
realizarea creanţelor fiscale şi a cheltuielilor de executare.
Bunurile supuse unui regim special de circulaţie por fi urmărite numai cu respectarea condiţiilor
prevăzute de lege.
Executarea silită se poate suspenda, întrerupe sau poate înceta în cazurile prevăzute
de lege.
Executarea silită se suspendă64:
a) dacă a fost dispusă de instanţă sau de creditor, în condiţiile legii;
b) la data comunicării aprobării înlesnirii la plată, în condiţiile legii;
c) în cazul în care debitorul, după primirea procesului verbal de sechestru, solicită organul de
executare, în termen de 15 zile de la comunicare, să îi aprobe ca plata creanţelor fiscale să se
facă din veniturile bunului imobil urmărit sau din alte venituri ale sale pe timp de cel mult 6 luni;
d) în alte cazuri prevăzute de lege.
Executarea silită se întrerupe:
a) la data declarării stării de insolvabilitate a debitorului;
b) în alte cazuri prevăzute de lege.
Executarea silită încetează dacă:
a) s-au stins integral obligaţiile fiscale prevăzute în titlul executoriu, inclusiv obligaţiile de plată
accesorii, cheltuielile de executare şi orice alte sume stabilite în sarcina debitorului, potrivit legii;
b) a fost desfiinţat titlul executoriu;
c) în alte cazuri prevăzute de lege.
64
Art. 148 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală republicată
65
Art. 149 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală republicată
140
În cazul sumelor urmăribile reprezentând venituri şi disponibilităţi în valută, băncile sunt
autorizate să efectueze convertirea în lei a sumelor în valută, fără consimţământul titularului de
cont, la cursul de schimb afişat de acestea pentru ziua respectiva.
Sumele ce reprezintă venituri băneşti ale debitorului persoana fizică, realizarea ca angajat,
pensiile de orice fel, precum şi ajutoarele sau indemnizaţiile cu destinaţie specială sunt supuse
urmării numai în condiţiile prevăzute de Codul de procedură civilă.
Poprirea asupra veniturilor debitorilor persoane fizice sau persoane juridice se înfiinţează de
către organul de executare printr-o adresa care va fi trimisă prin scrisoare recomandată, cu
dovada de primire, terţul poprit, împreună cu o copie certificată de titlul executoriu. Totodată va
fi înştiinţat şi debitorul despre înfiinţarea popririi.
Poprirea nu este supusă validării şi se consideră înfiinţată din momentul primirii adresei de
înfiinţare de către terţul poprit.
După înfiinţarea popririi terţul poprit este obligat:
• să plătească, de îndată sau după data la care creanţa devine exigibilă, organului fiscal,
suma reţinută şi cuvenită, în contul indicat de organul de executare;
• să indisponibilizeze bunurile mobile necorporale poprite, înştiinţând despre acestea
organul de executare;
Adresa de înfiinţare a popririi va cuprinde: denumirea şi sediul organului de executare; numărul
şi data emiterii; denumirea şi sediul sau numele, prenumele şi domiciliul terţului poprit; temeiul
legal al executării silite prin poprire; datele de identificare a debitorului; numărul şi data titlului
executoriu, precum şi organul emitent; natura creanţei fiscale; cuantumul creanţei fiscale pentru
care s-a înfiinţat poprirea, când acesta este mai mic decât cel evidenţiat în titlul executoriu, ca
urmare a stingerii parţiale a debitului; contul în care urmează a se vira suma reţinută; semnătura
şi ştampila instituţiei de executare.
66
Art. 151 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală republicată
141
b) bunurile strict necesare uzului personal sau casnic al debitorului şi familiei sale,
precum şi obiectele de cult religios, dacă nu sunt mai multe de acelaşi fel;
c) alimentele necesare debitorului şi familiei sale pe timp de două luni, iar dacă
debitorul se ocupă exclusiv cu agricultura, alimentele strict necesare până la noua recoltă;
d) combustibilul necesar debitorului şi familiei sale pentru încălzit şi pentru prepararea
hranei, socotit pentru 3 luni de iarnă;
e) obiectele necesare persoanelor cu handicap sau destinate îngrijirii persoanelor
bolnave;
f) bunurile declarate neurmăribile prin alte dispoziţii legale.
Bunurile debitorului persoană fizică necesare desfăşurării activităţii de comerţ nu sunt exceptate
de la executare silită.
Executarea silită a bunurilor mobile se face prin sechestrarea şi valorificarea acestora, chiar dacă
acestea se afla la un terţ. Bunurile nu vor fi sechestrate dacă prin valorificarea acestora nu s-ar
putea acoperi decât cheltuielile executării silite.
Executarea silită a bunurilor mobile are la bază procesul verbal de sechestru, care cuprinde:
a) denumirea organului de executare, indicarea locului, a datei şi a orei când s-a făcut
sechestrul;
b) numele şi prenumele executorului fiscal care aplică sechestrul, numărul legitimaţiei
şi al delegaţiei;
c) numărul dosarului de executare, data şi numărul de înregistrare a somaţiei, precum şi
titlul executoriu în baza căruia se face executarea silită;
e) sumele datorate pentru a căror executare silită se aplica sechestrul, inclusiv cele
reprezentând dobânzi şi penalităţi de întârziere, menţionându-se şi cota acestora, precum şi actul
normativ în baza căruia a fost stabilită obligaţia de plată;
f) numele, prenumele şi domiciliul debitorului persoană fizică ori, în lipsa acestuia, ale
persoanei majore ce locuieşte împreună cu debitorul sau denumirea şi sediul debitorului, numele,
prenumele şi domiciliul altor persoane majore care au fost de faţă la aplicarea sechestrului,
precum şi alte elemente de identificare a acestor persoane;
g) descrierea bunurilor mobile sechestrate şi indicarea valorii estimative a fiecăruia,
după aprecierea executorului fiscal, pentru identificarea şi individualizarea acestora,
menţionându-se starea de uzură şi eventualele semne particulare ale fiecărui bun, precum şi dacă
s-au luat măsuri spre neschimbare, cum sunt punerea de sigilii, custodia ori ridicarea de la locul
unde se află, sau de administrare ori conservare a acestora, după caz;
142
h) menţiunea ca evaluarea se va face înaintea începerii producerii de valorificare, în
cazul în care executorul fiscal nu a putut evalua bunul deoarece acesta necesită cunoştinţe de
specialitate;
i) menţiunea făcută de debitor privind existenţa sau inexistenţa unui drept de gaj,
ipotecă ori privilegiu, după caz, constituit în favoarea unei alte persoane pentru bunurile
sechestrate;
j) numele, prenumele şi adresa persoanei căreia i s-au lăsat bunurile, precum şi locul de
depozitare a acestora, după caz;
k) eventualele obiecţii făcute de persoanele de faţă la aplicarea sechestrului;
l) menţiunea că, în cazul în care în termen de 15 zile de la data încheierii procesului-
verbal de sechestru, debitorul nu plăteşte obligaţiile fiscale se va trece la valorificarea bunurilor
sechestrate;
m) semnătura executorului fiscal care a aplicat sechestrul şi a tuturor persoanelor care
au fost de faţă la sechestrare. Dacă vreuna dintre aceste persoane nu poate sau nu vrea să
semneze, executorul fiscal va menţiona această împrejurare.
În vederea valorificării organul de executare este obligat să verifice dacă bunurile sechestrate se
găsesc la locul menţionat în procesul-verbal de sechestru, precum şi dacă nu au fost substituite
sau degradate.
În cazul în care executorul fiscal constată că în legătură cu bunurile sechestrate s-au săvârşit
fapte care pot constitui infracţiuni va consemna aceasta în procesul-verbal de sechestru şi vor
înştiinţa instituţiile de urmărire penală.
Executarea silită a bunurilor imobile
Sunt supuse executării silite bunurile imobile proprietate a debitorului.67
În cazul debitorului persoană fizică nu poate fi supus executării silite spaţiul minim locuit de
debitor şi familia sa, stabilit în conformitate cu normele legale în vigoare.
Executorul fiscal care aplică sechestrul încheie un proces-verbal de sechestru iar sechestrul
constituie ipotecă legală.
Pentru bunurile imobile sechestrate organul de executare care a instituit sechestrul va solicita
biroului de carte funciară efectuarea inscripţiei ipotecare, anexând un exemplar al procesului-
verbal de sechestru.
La instituirea sechestrului şi în tot cursul executării silite, organul de executare poate numi un
administrator-sechestru, dacă această măsura este necesară pentru administrarea imobilului
urmărit, a chiriilor, a arendei şi a altor venituri obţinute din administrarea acestuia, inclusiv
pentru apărarea în litigii privind imobilul respectiv.
67
Art. 154 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala republicata
143
Stingerea creanţelor fiscale prin alte modalităţi
Creanţele fiscale urmărite de organele de executare pot fi scăzute din evidenţa acestora în cazul
în care debitorul respectiv se găseşte în stare de insolvabilitate68, conform art.176 din O.G.
92/2003 privind codul de procedura fiscala republicata.
Procedura de insolvabilitate este aplicabilă în următoarele situaţii:69
a) când debitorul nu are venituri sau bunuri urmăribile;
b) când după încetarea executării silite pornite împotriva debitorului rămân debite neachitate;
c) când debitorul a dispărut sau a decedat fără să lase avere;
d) când debitorul nu este găsit la ultimul domiciliu fiscal cunoscut şi la acestea ori în alte locuri,
unde există indicii că a avut avere, nu se găsesc venituri sau bunuri urmăribile;
e) când, potrivit legii, debitorul persoană juridică îşi încetează existenţa şi au rămas neachitate
obligaţii fiscale.
Pentru creanţele fiscale ale debitorilor declaraţi în stare de insolvabilitate, conducătorul
organului de executare dispune scoaterea creanţei din evidenţa curentă şi trecerea ei într-o
evidenţă separată.
În cazurile în care se constată că debitorii au dobândit venituri sau bunuri urmăribile după
declararea stării de insolvabilitate, organele de executare vor lua măsurile necesare de redebitare
a sumelor şi de executare silită.
Pentru creanţele fiscale pentru care s-a declarat starea de insolvabilitate a debitorului, organele
de executare sunt obligate să urmărească situaţia debitorilor pe toată perioada, până la împlinirea
termenului de prescripţie a dreptului de a cere executarea silită, inclusiv pe perioada în care
cursul acesteia este suspendat sau întrerupt. Verificarea situaţiei debitorului se va face cel puţin o
dată pe an, repetându-se, când este necesar, investigaţiile prevăzute de lege.
Indiferent de conceptul utilizat, presiune fiscală, povară fiscală sau coeficient fiscal, se
exprimă acelaşi lucru, totalitatea obligaţiilor de natură fiscală achitate la bugetul general
consolidat cu consecinţă directă asupra diminuării veniturilor nete realizate.
Presiunea fiscală se măsoară ca raport între suma prelevărilor bugetare obligatorii (impozite,
taxe, contribuţi) încasate sau estimate a se încasa într-o perioadă anume şi produsul intern brut.
Creşterea presiunii fiscale este legată de extinderea rolului economic si social al statului.
Datorită faptului că prelevările obligatorii sunt sursa fundamentală de acoperire a cheltuielilor
68
Art. 176 din O.G. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală republicată
69
Idem
144
publice, prelevările obligatorii ş i presiunea fiscală au tendintă de creştere în decursul
timpului ca şi cheltuielile publice. Riscul este ca o presiune fiscală prea mare să descurajeze
contribuabilii să susţină activităţi econimice, să realizeze venituri, să economiseacă şi să
investească.
Impozitele percepute de stat de la operatori economici se constituie în elemente de
presiune fiscală, care este cu atât mai pronunţată cu cât ponderea lor în valoarea adăugată
realizată de aceştia este mai mare.
Presiunea fiscală este resimtită si amplificată indirect si din partea impozitelor indirecte (accize
şi TVA) care, deşi nu sunt suportate de firme, afectează volumul veniturilor şi competitivitatea
prin intermediul preţurilor, cu repercursiuni directe atât asupra numărătorului cât si a numitorului
expresiei care defineşte presiunea fiscală.
Nivelul presiunii fiscale la care este supusă o firmă (PFF) se calculează cu formula:
PFF = Impozite plătite de firmă / Valoarea adăugată de firmă = (Impozit pe profit + CAS +
alte impozite) / Valoarea adăugată de firmă
Presiunea fiscală a firmei depinde, pe de o parte de ponderea fiecărui tip de prelevare în totalul
prelevărilor si respectiv, în valoarea adăugată, iar, pe de altă parte, de mărimea ratei fiecărui tip
de prelevare fiscală.
Atunci când presiunea fiscală depăşeşte anumite limite, randamentul impozitelor si
taxelor scade deoarece se vor manifesta fenomene de rezistenţă la impozite din partea
contribuabililor: rezistenţe în plan politic, abstinenţă fiscală, evaziunea fiscală.
În condiţiile unei presiuni fiscale mari, contribuabilii pot ajunge să deruleze operatiuni care să nu
respecte normele fiscale, contabile sau de altă natură, intrând în sfera evaziunii fiscale. Formele
de manifestare ale evaziunii fiscale au apărut odată cu impozitul, deoarece orice prelevare de
către stat a unor sume de la contribuabili nu poate să nu fie simţită ca o constrângere de către
aceştia din urmă.
Prezentarea presiuneii fiscale a fost realizată de A. Laffer, cu ajutorul unei curbe care îi poartă
numele, potrivit căreia de la un anumit prag orice creştere a presiunii fiscale provoacă o scădere
a sumei prelevărilor obligatorii încasate de puterea publică.
După această curbă, suma prelevărilor obligatorii este o functie crescătoare a ratei presiunii
fiscale, dar numai până la un anumit prag maximal, ce corespunde nivelului maxim al curbei,
după care devine o functie descrescătoare a acestei rate. Aceasta se explică, după Laffer, prin
faptul că prelevările obligatorii foarte mari distrug asieta (modul de aşezare a impozitelor) , aduc
ineficienţă sistemului fiscal.
Curba Laffer
145
Venituri totale
C
Venit maxim
Curba lui Laffer se împarte în două zone: în zona din stânga, denumită normală si admisibilă,
reducerea asietei prelevărilor obligatorii este inferioară creşterii ratei de presiune fiscală. Pe de
altă parte, în zona din dreapta, denumită zona inadmisibilă, orice creştere a presiunii fiscale nu
este suficientă pentru a compensa reducerea asietei pe care o provoacă, rezultând o diminuare a
sumelor încasate la bugetul general consolidat.
Totuşi, curba Laffer, rămâne o reprezentare pur teoretică care nu permite identificarea cu
exactitate a mărimii pragului de impozitare, la care presiunea fiscală poate fi considerată
excesivă. Acest prag este variabil în funcţie de state si circumstante diferite, astfel încât la o rată
a presiunii fiscale dată un stat se poate afle în stânga sau în dreapta pragului maxim.
71
Legea nr.571-2003 art.4
72
Idem art.41
147
Cota unică de impozit este de 16% şi se aplică asupra venitului impozabil corespunzător
fiecărei surse de venit, din activităţile prezentate mai sus. Perioada impozabilă este anul fiscal
care corespunde anului calendaristic.
149
j) cheltuielile reprezentând contribuţii sociale obligatorii pentru salariaţi şi contribuabili,
inclusiv cele pentru asigurarea de accidente de muncă şi boli profesionale, potrivit legii;
k) dobânzi aferente împrumuturilor de la persoane fizice şi juridice, utilizate în
desfăşurarea activităţii, pe baza contractului încheiat între părţi, în limita nivelului dobânzii de
referinţă a Băncii Naţionale a României;
l) cheltuielile efectuate de utilizator, reprezentând chiria - rata de leasing - în cazul
contractelor de leasing operaţional, respectiv cheltuielile cu amortizarea şi dobânzile pentru
contractele de leasing financiar, stabilite în conformitate cu prevederile privind operaţiunile de
leasing şi societăţile de leasing;
m) cotizaţii plătite la asociaţiile profesionale în limita a 2% din baza de calcul
determinată conform alin. (6).
n) cheltuielile reprezentând contribuţiile profesionale obligatorii datorate, potrivit legii,
organizaţiilor profesionale din care fac parte contribuabilii, în limita a 5% din venitul brut
realizat.
Sunt considerate cheltuieli nedeductibile:
a) sumele sau bunurile utilizate de contribuabil pentru uzul personal sau al familiei sale;
b) cheltuielile corespunzătoare veniturilor neimpozabile ale căror surse se află pe
teritoriul României sau în străinătate;
c) impozitul pe venit datorat , inclusiv impozitul pe venitul realizat în străinătate;
d) cheltuielile cu primele de asigurare, altele decât cele recunoscute;
e) donaţii de orice fel;
f) amenzile, confiscările, dobânzile, penalităţile de întârziere şi penalităţile datorate
autorităţilor române şi străine, potrivit prevederilor legale, altele decât cele plătite conform
clauzelor din contractele comerciale;
g) ratele aferente creditelor angajate;
h)dobânzile aferente creditelor angajate pentru achiziţionarea de imobilizări corporale de
natura mijloacelor fixe, în cazul în care dobânda este cuprinsă în valoarea de intrare a
imobilizării corporale, potrivit prevederilor legale;
i) cheltuielile de achiziţionare sau de fabricare a bunurilor şi a drepturilor amortizabile
din Registrul-inventar;
j) cheltuielile privind bunurile constatate lipsă din gestiune sau degradate şi
neimputabile, dacă inventarul nu este acoperit de o poliţă de asigurare;
k) sumele sau valoarea bunurilor confiscate ca urmare a încălcării dispoziţiilor legale în
vigoare;
l) impozitul pe venit suportat de plătitorul venitului în contul beneficiarilor de venit;
150
Normele de venit73
Venitul realizat din unele activităţi independente, cuprinse într-un nomenclator stabilit de
MFP, desfăşurate de către contribuabili individual, se impozitează pe baza normelor de venit care
reprezintă bază de calcul pentru impozitul datorat.
Ministerul Finanţelor Publice elaborează normele care conţin nomenclatorul acestor activităţi
şi precizează regulile pentru stabilirea acestor norme de venit.
Competenţele de aplicare revin Direcţiilor generale ale finanţelor publice teritoriale care au
obligaţia de a stabili şi publica anual normele de venit pentru anumite activităţi înainte de data de
1 ianuarie a anului în care urmează a se aplica normele respective.
Venitul net impozabil din drepturile de proprietate intelectuală se stabileşte prin
scăderea unei cote de 40% din venitul brut ca cheltuială deductibilă şi a contribuţiilor sociale
obligatorii plătite.
În cazul în care veniturile provin din crearea unor lucrări de artă monumentală, venitul net se
determină la fel cu menţiunea că cheltuiala deductibilă este egală cu 50% din venitul brut;
Impozitul pe salarii
Veniturile din salarii reprezintă toate veniturile în bani şi/sau în natură obtinute de o
persoană fizică ce desfăşoară o activitate în baza unui contract individual de muncă. Sunt supuse
impozitării atât salariile primite în cazul unui contract de muncă încheiat pe durată determinată,
cât si nedeterminată. De asemenea, se cuprind în veniturile din salarii: indemnizaţiile pentru
incapacitate temporară de muncă, de maternitate ş i pentru concediul privind îngrijirea
copilului în vârstă de până la 2 ani.
Totodată, legea asimilează notiunii de salariu în vederea impunerii si următoarele categorii de
venituri:
indemnizatiile acordate ca urmare a desfăşurării unei funcţii de demnitate publică;
drepturile băneşti specifice acordate potrivit legii cadrelor militare (solda lunară,
indemnizatii, prime, premii, sporuri);
indemnizatia lunară brută, precum si suma din profitul net, cuvenite administratorilor la
companii/societăti nationale, societăti comerciale la care statul sau o autoritate a administratiei
publice locale este actionar majoritar, precum si la regiile autonome;
sumele primite de membrii fondatori ai societătilor comerciale constituite prin
subscriptie publică;
sumele primite de către angajatii cu conventie civilă de prestări de servicii;
sumele ce se acordă ca indemnizatie de şedintă reprezentantilor în adunarea generală a
73
Idem art. 49
151
actionarilor, în consiliul de administratie şi în comisia de cenzori;
indemnizatiile acordate reprezentantilor statului si partenerilor sociali în organismele
tripartite, indemnizatii stabilite de lege;
orice alte drepturi si indemnizatii de natură salarială.
Impozitul pe dividende
Cota parte din profitul obtinut de societătile comerciale ce se va plăti fiecărui actionar
sau asociat constituie, conform Legii privind societătile comerciale, dividend. Dividendul poate
fi definit ca orice distribuire, în bani sau în natură, în favoarea actionarilor sau asociatilor,
din profitul stabilit pe baza bilantului contabil anual si a contului de profit şi pierderi,
proportional cu cota de participare la capitalul social.
Impozitul pe dividend este datorat de asociatii sau actionarii societătilor comerciale beneficiari
de dividende. Subiectii impunerii pot fi atât persoane fizice, cât si persoane juridice, române sau
străine, indiferent de provenienta si natura capitalului social al societătilor comerciale
distribuitoare a dividendelor.
Cota de impunere
Impozitul pe dividende se stabileşte prin aplicarea unei cote de impozit de 10% asupra
dividendului brut plătit către o persoană juridică română.
Nivelul cotei de impunere este redus în raport cu cel practicat în alte tări, urmărindu-se
stimularea dezvoltării activităţilor economice, la stabilirea lui avându-se în vedere convenţiilele
internationale încheiate de România (în multe din cele peste 50 de conventii pentru evitarea
dublei impuneri încheiate de România cu alte state s-a prevăzut impozitarea la sursă a
dividendelor).
Impozitul pe profit
Impozitul pe profit rămâne unul dintre cele mai disputate impozite, datorită faptului că
influenţează veniturile operatorilor economici şi este prezentat ca avînd efect negativ asupra
capacităţii de dezvoltare a intreprinderilor.
Indiferent cum este privit, impozitul pe profit reprezintă cea mai importantă sursă de venituri a
bugetului de stat.
Contribuabilii obligati să plătească impozit pe profit sunt:
- persoane juridice române, pentru profitul impozabil obtinut din orice sursă, atât
din România cât şi din străinătate.
152
Fac parte din această categorie de contribuabili :regiile autonome, companiile nationale, societăti
nationale, societăti comerciale (indiferent de forma juridică de organizare si de forma de
proprietate) inclusiv cele cu participare cu capital străin sau cu capital integral străin,
societăti agricole si alte forme de asociere agricolă cu personalitate juridică, organizatiile
cooperatiste, institutiile financiare si de credit, fundatiile (pentru activităţi economice),
asociatiile, organizatiile, trusturile, precum si orice entitate care are statutul legal de persoană
juridică română;
- persoane juridice străine, care desfăşoară activităti printr-un sediu permanent în
România, pentru profitul impozabil aferent acelui sediu. În acest sens, persoanele juridice străine
devin subiect al impunerii atunci când îşi desfăşoară activitatea, integral sau partial, prin
intermediul unui sediu permanent autorizat să functioneze în România, numai după
înmatricularea acestuia la registrul comertului şi înregistrarea la instituţia fiscală teritorială.
- persoanele juridice şi fizice străine care desfăşoară activităti în România ca partener
într-o asociere ce nu dă naştere unei persoane juridice, pentru toate veniturile rezultate din
activitatea desfă urată în România;
- asocierile dintre persoanele fizice române si persoanele juridice române care nu
dau naştere unei persoane juridice, pentru veniturile realizate atât în România cât si în străinătate.
În acest caz, impozitul datorat se calculează, se retine si se virează de către persoana juridică;
- institutiile publice, pentru veniturile extrabugetare din activităti economice
desfăşurate în condiţiile legii.
Impunerea microîntreprinderilor
Pentru a încurja ectivităţile economice prin Ordonanta nr. 24 din 26 iulie 2001 privind
impunerea microîntreprinderilor, microintreprinderile pot opta la plata unui impozit aplicat
asupra veniturilor obtinute, dacă îndeplinesc cumulativ, la data de 31 decembrie a anului
precedent, următoarele condiţii74:
- realizează venituri, altele decât cele din consultanţă şi management, în proporţie de peste
50% din veniturile totale;
- are de la 1 până la 9 salariaţi inclusiv;
- a realizat venituri care nu au depăşit echivalentul în lei a 100.000 euro;
- capitalul social al persoanei juridice este deţinut de persoane, altele decât statul,
autorităţile locale şi instituţiile publice.
Cota de impozitare pe veniturile microîntreprinderilor a fost la început de 1,5%, de 2% în
anul 2007, de 2,5% în anul 2008 şi de 3% în anul 2009.
În situaţia în care impozitul datorat de microîntreprinderi era mai mic decât impozitul minim
anual, instituit în anul 2009, acestea erau obligate la plata impozitului la nivelul acestei
sume.
Pentru anul 2010 politica fiscală referitor la acest impozit s-a reorientat . Printr-un
ordin al preşedintelui ANAF75. vectorul fiscal al contribuabililor care la 31 decembrie 2009 erau
înregistraţi în evidenţele fiscale ca plătitori de impozit pe venitul microîntreprinderilor se
74
Legea nr,571-2003 privind Codul Fisscal art.103
75
ORDINUL nr. 101 din 28 ianuarie 2010 privind modificarea din oficiu a vectorului fiscal pentru
contribuabilii care la 31 decembrie 2009 erau înregistraţi ca plătitori pe venitul microîntreprinderilor
155
modifică, din oficiu, începând cu 1 februarie 2010, de către ANAF. În sensul actului normativ
emis,începând cu obligaţiile aferente lunii ianuarie 2010, cu termen de declarare 25 februarie
2010, contribuabilii care la 31 decembrie 2009 erau înregistraţi în evidenţele fiscale ca plătitori
de impozit pe venitul microîntreprinderilor se înregistrează ca plătitori de impozit pe profit.
156
parcurs de un produs sau serviciu.
Operaţiunile care intră în sfera de aplicare a TVA sunt :
-livrarea de bunuri (transferul dreptului de a dispune de bunuri ca un proprietar)
-prestarea de servicii
-schimbul de bunuri sau servicii
-achiziţiile intracomunitare de bunuri
-importul de bunuri
Calcularea taxei
Calcularea taxei pe valoare adăugată implică două operatiuni succesive:
(1) calculul taxei datorate, care constă în aplicarea la baza de impozitare a ratei în vigoare atunci
când survine faptul generator si
(2) determinarea taxei deductibile, achitată în amonte.
158
j) prestările de servicii şi/sau livrările de bunuri strâns legate de protecţia copiilor şi a
tinerilor, efectuate de instituţiile publice sau de alte entităţi recunoscute ca având caracter social;
k) prestările de servicii şi/sau livrările de bunuri furnizate membrilor în interesul lor
colectiv, în schimbul unei cotizaţii fixate conform statutului, de organizaţii fără scop patrimonial
care au obiective de natură politică, sindicală, religioasă, patriotică, filozofică, filantropică,
patronală, profesională sau civică, precum şi obiective de reprezentare a intereselor membrilor
lor, în condiţiile în care această scutire nu provoacă distorsiuni de concurenţă;
l) prestările de servicii strâns legate de practicarea sportului sau a educaţiei fizice,
efectuate de organizaţii fără scop patrimonial pentru persoanele care practică sportul sau educaţia
fizică;
m) prestările de servicii culturale şi/sau livrările de bunuri strâns legate de acestea,
efectuate de instituţiile publice sau de alte organisme culturale fără scop patrimonial, recunoscute
ca atare de către Ministerul Culturii şi Cultelor;
n) prestările de servicii şi/sau livrările de bunuri efectuate de persoane ale căror
operaţiuni sunt scutite, potrivit lit. a), f) şi i)-m), cu ocazia manifestărilor destinate să le aducă
sprijin financiar şi organizate în profitul lor exclusiv, cu condiţia ca aceste scutiri să nu producă
distorsiuni concurenţiale;
o) activităţile specifice posturilor publice de radio şi televiziune, altele decât activităţile
de natură comercială;
p) serviciile publice poştale, precum şi livrarea de bunuri aferentă acestora;
q) prestările de servicii efectuate de către grupuri independente de persoane, ale căror
operaţiuni sunt scutite sau nu intră în sfera de aplicare a taxei, grupuri create în scopul prestării
către membrii lor de servicii direct legate de exercitarea activităţilor acestora, în cazul în care
aceste grupuri solicită membrilor lor numai rambursarea cotei-părţi de cheltuieli comune, în
limitele şi în condiţiile stabilite prin norme şi în condiţiile în care această scutire nu este de
natură a produce distorsiuni concurenţiale.
r) furnizarea de personal de către instituţiile religioase sau filozofice în scopul
activităţilor prevăzute la lit. a), f), i) şi j).
În domeniul financiar-bancar o serie de servicii specifice sunt scutite de taxa pe
valoarea adăugată:
- acordarea şi negocierea de credite, precum şi administrarea creditelor de către persoana care
le acordă;
- negocierea garanţiilor de credit ori a altor garanţii sau orice operaţiuni cu astfel de garanţii,
precum şi administrarea garanţiilor de credit de către persoana care acordă creditul;
159
- tranzacţii, inclusiv negocierea, privind conturile de depozit sau conturile curente, plăţi,
viramente, creanţe, cecuri şi alte instrumente negociabile, exceptând recuperarea creanţelor;
- tranzacţii, inclusiv negocierea, privind valuta, bancnotele şi monedele utilizate ca mijloc
legal de plată, cu excepţia obiectelor de colecţie, şi anume monede de aur, argint sau din alt
metal ori bancnote care nu sunt utilizate în mod normal ca mijloc legal de plată sau monede de
interes numismatic;
- tranzacţii, inclusiv negocierea, dar exceptând administrarea sau păstrarea în siguranţă, cu
acţiuni, părţi sociale în societăţi comerciale sau asociaţii, obligaţiuni garantate şi alte instrumente
financiare, cu excepţia documentelor care stabilesc drepturi asupra bunurilor;
Taxele vamale
Taxele vamale reprezintă impozite indirecte percepute de către stat asupra bunurilor si
serviciilor atunci când acestea trec granitele vamale ale statului. Rezultă că taxele vamale
reprezintă un instrument de politică comercială de natură fiscală, constituind o sursă de venit
pentru bugetul de stat,cu impact direct asupra pretului produselor care fac obiectul comerţului
exterior. După 1 ianuarie 2007, după aderarea României la Uniunea Europeană, acest venit al
bugetului de stat a scăzut ca pondere în buget.
În calitate de plătitori apar agentii economici, persoane juridice şi fizice române sau străine care
introduc sau scot din ţară bunuri care intră sub incidenta codului vamal.
În obiectul taxelor vamale intră bunurile, mărfurile, prestările de servicii, etc. care sunt
importate, cu exceptia celor care sunt scutite de la plata taxelor vamale. În ceea ce priveşte
bunurile importate, ele pot intra în ţară în regim vamal definitiv si în regim vamal suspensiv.
Regimurile vamale suspensive sunt operaţiuni de import cu titlu temporar care au drept efect
suspendarea plătii taxelor vamale. Regimul vamal suspensiv se solicită de către importatori, iar
instituţia vamală aprobă cererea introdusă numai dacă se poate asigura supravegherea si
controlul vamal suspensiv. În acest scop se fixează un anumit termen care poate fi prelungit
numai la cererea expresă si justificată a titularului operaţiunii si cu aprobarea autoritătii vamale.
Autoritatea vamală solicită, în acest caz, titularului operatiunii să constituie o garantie din care să
se încaseze eventualele drepturi de import ce ar putea fi datorate.
Regimul vamal suspensiv aprobat î si încetează valabilitatea în momentul în care mărfurile
primesc un alt regim vamal. Dacă importatorul nu încheie regimul vamal la termenul stabilit,
unitatea vamală poate dispune suspendarea din oficiu.
Sistemul de prelungire a regimului vamal suspensiv se aplică si produselor compensatoare sau
transformate, obtinute în cadrul regimurilor de transformare activă sau pasivă ori de transformare
sub control vamal.
160
Baza de calcul a taxelor vamale
Valoarea în vamă reprezintă acea valoare care constituie baza de calcul a taxelor vamale
stabilite procentual, specifice sau mixte, prevăzute în tariful vamal al României.
Baza de calcul a taxelor vamale reprezintă valoarea în vamă transformată în lei la cursul
de schimb stabilit si comunicat de Banca Natională a României. Acest curs de schimb se
utilizează pe toată durata săptămânii următoare, pentru declaratii vamale înregistrate în cursul
acelei săptămâni.
Valoarea în vamă reprezintă pretul extern al mărfii, obtinut prin înmultirea costului unitar al unui
produs cu numărul de produse.
În valoarea în vamă, în măsura în care au fost efectuate, se includ:
cheltuielile de transport ale mărfurilor importate până la frontiera română;
cheltuielile de încărcarea/descărcare si de manipulare ale mărfurilor din import,
aferente parcursului extern;
costul asigurării pe parcursul extern.
Accizele
Accizele sunt considerate taxe speciale de consumaţie care fac parte din categoria
impozitelor indirecte aplicate asupra unor mărfuri si produse provenite atât din producţia
internă, cât şi din import.
Ele sunt aplicate unui număr restrâns de produse impozabile, nominalizate în codul fiscal, la care
statul apelează pentru a asigura resursele financiare publice necesare acoperirii cheltuielilor
publice.
Statul, prin intermediul accizelor, urmăreşte, atât colectarea unor venituri mai mari la bugetul de
stat, dar şi determinarea comportamentului consumatorilor, prin preţ, pentru anumite categorii
de produse care au efect negativ asupra sănătăţii populaţiei. După aderarea României la Uniunea
Europeană, procedura de instituire a acestui impozit a suportat un proces de armonizare cu
practicile din uniune.
Astfel accizele aplicate in cazul bijuteriilor, parfumurilor si confecţiilor din blănuri vor fi
eliminate pentru evitarea declanşării de catre Comisia Europeana a procedurii de infringement
impotriva Romaniei si aplicarea unor sanctiuni.
163
Prevederile au fost incluse în proiectul de modificare a Codului fiscal elaborat de Ministerul
Finantelor si urmaresc eliminarea din 2010 a accizelor stabilite in cota procentuală.Au fost
eliminate accizele nearmonizate - taxele de consumatie pentru produsele de lux - cu exceptia
accizelor pentru cafea.
După codul fiscal in vigoare, accizele stabilite in cote procentuale, care sunt aplicate asupra
bazei de impozitare ca valoare determinată pe baza preturilor, vizează bijuterii din aur si/sau din
platina, confecţii din blănuri naturale, parfumuri, articole din cristal, iahturi si alte nave si
ambarcaţiuni cu sau fără motor pentru agrement, arme de vînătoare, altele decat cele de uz
militar, motoare cu putere de peste 25 de cai-putere pentru iahturi si alte ambarcaţiuni pentru
agrement.
Accizele armonizate, aplicate in cazul alcoolului si bauturilor alcoolice, tutunului prelucrat si
produselor energetice, vor continua sa fie aplicate iar de la 1 aprilie 2010 urmează sa se aplice
reglementari noi cu privire la accizele armonizate.
Sfera de aplicare
Accizele armonizate sunt taxe speciale de consum care se datorează bugetului de stat pentru
următoarele produse provenite din producţia internă sau din import76:
- bere;
- vinuri;
- băuturi fermentate, altele decât bere şi vinuri;
- produse intermediare;
- alcool etilic;
- tutun prelucrat;
- produse energetice;
- energie electrică.
76
Idem art.162
164
Faptul generator al accizelor
Produsele sunt supuse accizelor în momentul producerii lor pe teritoriul comunitar sau la
momentul importului lor în teritoriul comunitar.
Exigibilitatea
Acciza este exigibilă77 în momentul eliberării pentru consum sau când se constată pierderi sau
lipsuri de produse accizabile.
Plata accizelor
Accizele sunt venituri la bugetul de stat. Termenul de plată a accizelor este până la data de 25
inclusiv a lunii următoare celei în care acciza devine exigibilă.
Baza de impozitare şi calculul accizelor
Baza de impozitare diferă, în funcţie de felul produselor care se supun accizelor şi de
provenienţa lor (piaţa internă sau din import).
Pentru produsele din import, baza de impozitare este dată de valoarea în vamă la care se adaugă
taxa vamală, comisionul vamal si alte taxe prevăzute de lege, astfel:
Baza de impozitare = valoarea în vamă (pretul extern + cheltuieli conexe parcursului extern +
transport, asigurarea, manipulare) + comision vamal + taxă vamală + alte taxe în vamă
În cazul în care, indiferent de modul de provenientă a produselor (import sau productie internă),
acciza se percepe sub forma unei accize specifice, baza de impozitare este dată de cantitatea
lvrată. Pentru produsele petroliere baza de calcul o reprezintă cantitatea de carburanti, exprimată
în tone, diferentiată pe feluri de carburanţi. În cazul cafelei, baza de impozitare a accizei este
dată de cantitatea de cafea (exprimată în tone).
Taxele de timbru
Alături de taxa pe valoarea adăugată, accize, taxele vamale, taxele de timbru sunt
mobilizate la bugetul de stat ca impozite indirecte.
Taxele de timbru reprezintă plata serviciilor sau lucrărilor efectuate de diferitele instituţii
ale statului, care primesc, întocmesc sau eliberează diferite acte sau prestează servicii
pentru persoane fizice sau juridice.
Fiind tratate ca impozite, taxele de timbru au caracter obligatoriu si sunt preluate cu titlu
nerambursabil dar în raport direct cu serviciul prestat. Între taxele de timbru si impozite există o
diferentă majoră. Dacă impozitele sunt preluate la bugetul statului fără contraprestaţie directă din
partea acestuia, taxele de timbru reprezintă plăti nemijlocit legate de un anumit serviciu specific,
prestat de o instituţie publică, de un notar public sau alte instituţii cu atribuţii notariale.
77
Data la căre executarea unei obligații bănești poate fi cerută de îndată de către creditor. – Din fr. exigible.
165
În categoria actelor sau serviciilor supuse taxei de timbru se includ:
-actele si serviciile prestate de birourile notariale sau de servicii administrative publice cu
atributii notariale;
-reclamatiile si memoriile taxabile, adresate instituţiilor administratiei publice;
-certificate de diverse tipuri;
-eliberarea actelor de identitate;
-acţiunile si cererile adresate instanţelor judecătoreşti, indiferent dacă ele sunt sau nu evaluabile
în bani;
-eliberarea permiselor de conducere si a certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor;
Taxele de timbru se stabilesc diferenţiat, în funcţie de natura si complexitatea
serviciului prestat, de valoarea bunurilor sau de caracterul si de importanţa actelor sau faptelor
supuse taxării.
Ele pot fi grupate pe instituţii care oferă servicii taxabile, după cum urmează:
- taxe de timbru pentru actiuni şi cereri introduse în justiţie;
- taxele de timbru pentru activitatea notarială:
taxele asupra transferului dreptului de proprietate;
taxe aferente dezbaterii procedurilor succesorale;
- alte operaţiuni supuse taxelor de timbru;
taxele de timbru asupra contestaţiilor privitoare la actele de impozitare;
taxele pentru întocmirea şi eliberare actelor de starea civilă;
- taxele de timbru în legătură cu actele de identitate;
- taxele pentru eliberarea permiselor şi a altor documente.
Cuvinte cheie
166
Intrebări recapitulative
2. Relatiile sociale între participantii la procesul constituirii fluxurilor de resurse bănesti, constau
din:
a) relatii care apar între participantii la procesul de constituire a fondurilor de resurse
financiare, pe de o parte, si colectivitatea reprezentată de stat, pe de altă parte;
b) relatii care apar între colectivitate, reprezentată de sta, şi beneficiarii fondurilor băneşti
ce se constituie în economie;
c) relatii apărute în procesul de alocare a capitalurilor străine pentru finanţarea firmelor private.
167
4. Evolutia resurselor si utilitătilor publice este determinată de o multitudine de factori, dintre
care:
a) factori economici;
b) factori monetari;
c) factori sociali;
d) factori demografici;
e) factori politici;
f) factori militari;
g) factori de natură financiară;
h) nici unul de mai sus;
i) toti cei de mai sus.
5. Din punctul de vedere al continutului lor economic, resursele financiare publice sunt:
a) câştigurile tuturor agentilor economici;
b) veniturile cu caracter fiscal;
c) resursele de trezorerie;
d) resursele financiare provenind din împrumuturi publice;
e) emisiune bănească.
7. În functie de ritmicitatea încasări lor la buget resursele financiare publice pot fi:
a) resurse ordinare;
b) resurse extraordinare;
c) resurse financiare ale unitătilor administrativ-teritoriale;
10. Fondurile speciale se formează pe baza unor venituri fiscale de tipul contributiilor,
impozitelor indirecte sau din venituri nefiscale, stabilite în raport cu destinaţia fondului
respectiv.
a) adevărat;
b) fals.
17. Nivelul presiuni fiscale la care este supusă o firmă se calculează cu formula:
a) presiunea fiscală = impozite plătite de firmă / cheltuieli deductibile;
b) presiunea fiscală = impozite plătite de firmă / valoarea adăugată de firmă;
c) presiunea fiscală = cheltuieli deductibile / valoarea adăugată de firmă.
18. Conform Curbei Laffer suma prelevărilor obligatorii reprezintă o functie crescătoare a ratei
fiscale, dar numai până la un anumit prag, după care functia devine descrescătoare. Care este
zona în care reducerea asietei prelevărilor obligatorii este inferioară ratei de presiune fiscală?
170
a) zona din stânga;
b) zona din dreapta;
c) punctul de maxim.
1. Diferentierea căror elemente ale impozitului duc la clasificarea acestora în directe si indirecte:
a) obiectul impozabil de sursa impozitului;
b) sanctiunile de înlesnirile de la plată;
c) obiectul impozabil de plătitorul de impozit;
d) subiectul impozabil de plătitorul impozitului.
2. Veniturile din activităti independente cuprind veniturile din profesii liberale, precum si
veniturile comerciale, printre care:
a) dobânzile;
b) dividendele;
c) venituri din servicii de avocatură;
d) venituri din activităti de comert;
e) venituri din servicii de arhitectură.
f) salariile.
172
9. Taxa pe valoarea adăugată este:
a) un impozit general pe consum care se stabile te cu ocazia operatiunilor privind
transferul bunurilor si serviciilor prestate cu plată sau asimilate acestora;
b) un impozit indirect ce se percepe asupra valorii bunurilor de lux;
c) un impozit ce se percepe ad valorem asupra valorii unor bunuri şi servicii destinate exportului;
13. Din punct de vedere al modului de percepere, taxele vamale pot fi:
a) taxe vamale cu caracter fiscal;
b) taxe vamale ad valorem;
c) taxe vamale specifice;
d) taxe vamale de import;
e) taxe vamale mixte.
14. Taxele vamale pot fi clasificate din punct de vedere al obiectului impunerii în:
173
a) taxe vamale cu caracter protectionist;
b) taxe vamale de import;
c) taxe vamale autohtone;
d) taxe vamale preferentiale;
e) taxe vamale de export;
f) taxe vamale de tranzit.
Teme de casă
175
CAPITOLUL V
EVAZIUNEA FISCALĂ
Obiective
Competenţe
Rezumat
176
altor cheltuieli în scopul diminuării venitului impozabil;
În practică, operatiunea de delimitare dintre evaziunea fiscală licită si ilicită este acoperită de
incertitudine din două motive: interpretarea legalului şi ilegalului şi contradicţiile soluţiilor
dreptului comparat.
Măsurarea evaziunii fiscale este dificil de realizat. Din multitudinea de instrumente de măsură
existente se disting cele ce se bazează pe utilizarea metodelor aproximative, precum si
cele care utilizează o metodă mai precisă, având la bază ancheta asupra unui eşantion
reprezentativ.
177
în care acesta este tratat asemănător cu termenii de fraudă fiscală sau criminalitate economică
pentru a defini în esenţă acelaşi lucru: neîndeplinirea voită a obligaţiilor fiscale de către
contribuabili.
Se poate face o diferenţă între fraudă şi evaziune fiscală, pentru aceasta este însă
necesar să se înţeleagă faptul că în timp ce frauda reprezintă o infracţiune privind nerespectarea
legii cu privire la impozite,unii autori interpretează evaziunea ca o mânuire abilă a legii de către
contribuabili pentru a diminua obligaţiile privind impozitele şi taxele datorate. Altfel spus,
evaziunea reprezintă o metoda de minimizare a obligaţiilor faţă de buget acceptată din
punct de vedere legal, în timp ce frauda reprezintă o trecere intenţionată a contribuabilului
peste legea fiscală tot în acelaşi scop.
Unii autori au mers mai departe în stârnirea unor confuzii prin împărtirea conceptului de
evaziune fiscală în licită şi ilicită, cea din urma luând locul fraudei fiscale.
De fapt din toate încercările de a defini acest concept se desprind clar două aspecte, care dau
naştere la două întrebări.
O primă întrbare ar fi dacă există evaziune fiscală legală , care constă în
minimizarea pe căi licite a datoriilor către buget şi a doua, dacă există evaziune fiscală ilegală
(sau fraudă) care serveşte aceluiaşi scop dar prin încălcarea legii fiscale.
Răspunsul poate fi dat dacă se înţelege modul în care statul recurge la utilizarea pîrghiilor
economico-financiare pentru a determina un anumit comportament plătitorilor de impozite şi
taxe şi în acest caz nu putem vorbi de evaziune fiscală legală. Pentru răspunsul la a doua
întrebare trebuie să acceptăm că este vorba despre aplicarea legislaţiei care prevede combaterea
evaziunii fiscale prin sancţionarea faptelor catalogate ca evaziune şi care sunt incidente acestei
legislaţii.
În România, evaziunea fiscală este un fenomen mereu actual. A luat amploare în prima
parte a ultimului deceniu al secolului trecut, dar nu trebuie să uităm că există referiri la acest
fenomen încă din anul 1918. Prima lege în România menită să reglementeze lupta împotriva
acestui fenomen a fost promulgată în anul1929 sub denumirea de “Legea pentru represiunea
evaziunii fiscale la contribuţiile directe”.
În prezent, în ţara noastră evaziunea fiscală ocupă după coruptie locul al doilea ca
amploare în cadrul fenomenelor negative şi se estimează că ar ajunge la 30-35 % din PIB.
Specialiştii care au calculat acest procent oferă si explicatia dimensiunii impresionante
la care a ajuns acest fenomen. Potrivit lor, cauzele evaziunii fiscale se regăsesc în legislaţia plină
de lacune şi în existenta unei presiuni fiscale ridicate, neadaptată la potentialul real al
contribuabililor şi nu în ultimul rînd lipsa necesarului de specialităţi în domeniul fiscal.
Aceleaşi surse oferă şi măsuri de urmat pentru a preveni şi limita evaziunea fiscală, care
178
se regăsesc în:
- construcţia unei legislaţii fiscale moderne şi fără lacune,
- întărirea şi eficientizarea controlului fiscal multisectorial,
- dezvoltarea unui sistem de informare şi consulting pentru contribuabili, etc.
Presiunea fiscală
Cauza majoră care determină evoluţia evaziunii fiscale în cadrul oricărei societăţi este
presiunea fiscală, înţeleasă ca domeniul integrat al oricărei economii care se ocupă cu impozite
şi taxe, cu reglementările şi procedurile de aplicare a acestora.
Indiferent de intensitatea presiunii fiscale, orice guvern se vede pus în permanenţă în
situaţia de a echilibra o balanţă în care apare pe de o parte interesele legitime ale statului cu
privire la buget, deci o presiune fiscală cît mai mare capabilă să acopere veniturile bugetare ale
statului şi pe de altă parte interesele contribuabililor care doresc o presiune fiscală cât mai
scăzută.
Indiferent însă de unghiul de analiză , presiunea fiscală este generată de totalitatea
obligaţiilor fiscale de achitat la bugetul general consolidat.
În situatia ţării noastre trebuie să realizam faptul că presiunea fiscală este mai presantă acum,
decât oricând atât din cauza recesiunii economico-financiare, resimţite puternic în toate
domeniile cât şi datorită faptului că se legislaţia fiscală parcurge încă o perioadă de armonizare
cu cea a Uniunii Europene.
Presiunea fiscală nu trebuie înţeleasă numai ca un indicator strict economic de analizat
comparativ cu alte state. Trebuie acceptat faptul că pentru a atinge o presiune fiscală adecvată
situatiei dintr-o economie, problema trebuie abordată la interferenţa dintre social si uman. Acesta
este motivul pentru care, pe lângă presiunea fiscală obiectivă, care este determinată de limita
potenţialului fiscal la nivel micro sau macroonomic la un moment dat, s-a definit şi
conceptul de presiune fiscală psihologică. Aceasta din urmă, măsoară pragul de toleranţă al
populatiei la impozite, în strânsă legătură cu indicatorul de presiune fiscală individuală care se
calculează prin raportarea veniturilor realizate înainte si după impozitare.
Apare astfel necesară identificarea factorilor de care ar trebui să se ţină cont în stabilirea
nivelului fiscalităţii sau într-o abordare mai riguroasă a optimului fiscal. Aceşti factori sunt:
- performantele economice;
- eficienta cheltuielilor publice finantate din impozite si taxe,
- nevoile publice de finanţat, stabilite si aprobate de către forul legislativ,
- gradul de înţelegere de către contribuabili a priorităţilor bugetare;
- nivelul colectării obligaţiilor bugetare, corelate cu stadiul democratizării relaţiilor soiale în
179
statul respectiv.
Din orice unghi am studia problema este evident că nivelul fiscalităţii nu poate fi
majorat într-un stat cu o economie în dificultate fără a spori în mod evident tendinţa
contribuabillilor de a recurge la evaziune fiscală. În acest caz efortul este de a găsi nivelul maxim
al presiunii fiscale, modalitătile de a se ajunge la ceea ce specialiştii denumesc optimul fiscal,
sau altfel spus criteriile de optimizare fiscală.
Nivelul optim al presiunii fiscale este atins atunci când se maximizează nivelul
prelevărilor bugetare de la contribuabili prin creşterea Produsului Intern Brut şi nu a ratei
fiscalităţii.
Se poate aprecia că. o presiune fiscală prea ridicată are un impact negativ deosebit
asupra comportamentului contribuabililor prin creşterea înclinaţiei acestora spre evaziune şi
asupra dezvoltării economiei în ansamblu.
Funcţia evaziunii fiscale
Având conceptele de evaziune fiscală si fraudă fiscală, precum si cauzele principale
care le determină, cercetarea ştiinţifică fundamentează o funcţie a evaziunii fiscale,
determinată de o singura variabilă - politica fiscală .
Potrivit laureatului premiului Nobel pentru economie ( 1992), economistului Gary S.
Becker această funcţie trebuie abordată şi prin prisma comportamentului uman.
Funcţia generală a evaziunii fiscale, este dată de următoarea formulă:
E = f (u, x, y)
In care :
u este gradul de înclinaţie spre evaziune
x reprezintă o mărime reprezentativă a politicii fiscale
y semnifică o variabila reală a economiei (PIB,VN)
Se face următorul raţionament: având în vedere că înclinatia spre evaziune adică u este invers
proportională cu presiunea fiscală sau cu rigurozitatea controlului în domeniu, deducem că u =
f(x) (r1). Dacă avem în vedere caracterul constant pe perioade scurte şi medii ale lui y putem
admite că şi
y = y(x)(r2) si astfel deducem din r1 si r2 că E=f(x).
Este valabil acest rationament, deoarece este recunoscută importanta comportamentului uman în
cadrul fenomenului evaziunii si demonstrată prin două abordări:
- din punct de vedere economic: se observă că în cazul banilor, spre deosebire de bunurile de
consum, nu se aplică legea utilitătii marginale descrescânde;
- din punct de vedere psihologic: dacă ar fi să recunoaştem egoismul ca o trăsătură definitorie a
caracterului uman atunci ajungem la concluzia că evazionistul sesizează doar faptul că i se “
180
confiscă” pe nedrept ceva muncit de el si că cel putin din punctul lui de vedere ceea ce el face
este cel putin “moral” dacă nu chiar legal;
Acelaşi Gary Becker atrage atentia că în vederea descoperirii modului optim de
combatere a evaziunii fiscale, trebuie să se dezvolte un model care să aibă în vedere : pagubele
provocate, costul descoperirii evaziunii, numărul de infractiuni. Analiza trebuie să pună în
balantă veniturile realizabile prin corectarea acestui fenomen cu cheltuielile realizate pentru a
atinge acest obiectiv. Tot el atrage de asemenea atentia asupra importantei construcţiei unui
sistem de control fiscal riguros şi ferm prin remarcarea faptului că numărul infractiunilor este
invers proportional cu creşterea probabilitătii de condamnare a unei persoane.
78
Legea nr. 241 din 15 iulie 2005 pentru prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale
79
Idem
181
În sensul legii constituie infracţiuni de evaziune fiscală şi se pedepsesc cu închisoare
de la 2 ani la 8 ani şi interzicerea unor drepturi următoarele fapte săvârşite în scopul sustragerii
de la îndeplinirea obligaţiilor fiscale:
- ascunderea bunului ori a sursei impozabile sau taxabile;
- omisiunea, în tot sau în parte, a evidenţierii, în actele contabile ori în alte documente legale, a
operaţiunilor comerciale efectuate sau a veniturilor realizate;
- evidentierea, în actele contabile sau în alte documente legale, a cheltuielilor care nu au la
baza operaţiuni reale ori evidentierea altor operaţiuni fictive;
- alterarea, distrugerea sau ascunderea de acte contabile, memorii ale aparatelor de taxat ori de
marcat electronice fiscale sau de alte mijloace de stocare a datelor;
- conducerea de evidente contabile duble, folosind înscrisuri sau alte mijloace de stocare a
datelor;
- sustragerea de la efectuarea verificărilor financiare, fiscale sau vamale, prin nedeclararea,
declararea fictivă ori declararea inexactă cu privire la sediile principale sau secundare ale
persoanelor verificate;
- substituirea, degradarea sau înstrăinarea de către debitor ori de către terţe persoane a
bunurilor sechestrate cu încălcarea prevederilor Codului de procedură fiscală şi sub incidenţa
prevderilor Codului de procedura penală.
182
gestiune, colectare şi control, astfel încât să răspundă cerinţelor administraţiilor fiscale ale
statelor membre ale Uniunii Europene.
183
Rolul ANAF
Principalul rol al A.N.A.F coincide cu rolul finanţelor publice, de a asigura resursele
financiare publice pentru a finanţa cheltuielile publice prin colectarea şi administrarea
eficace şi eficientă a impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului
general consolidat.
Pentru îndeplinirea acestui rol ANAF se bazează pe două principii: egalitatea contribuabililor în
faţa impozitului şi eficienţa colectării veniturilor bugetare şi pe trei direcţii prioritare:
încurajarea conformării voluntare pentru prevenirea fraudei fiscale, prin
diversificarea şi creşterea calităţii serviciilor şi asigurarea unor proceduri simplificate.
combaterea fraudei prin promovarea unui control fiscal de calitate şi orientat mai mult
spre sectoarele cu risc ridicat de fraudă;
eficacitate şi eficienţă crescută în activitatea de colectare a impozitelor, taxelor şi
contribuţiilor sociale, pentru a garanta veniturile bugetare necesare.
Obiectivele ANAF
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală are următoarele obiective:
a) realizarea veniturilor bugetului general consolidat din impozite, taxe, contribuţii
sociale şi din orice alte sume datorate bugetului de stat, prin îmbunătăţirea continuă a
nivelului conformării voluntare a contribuabililor;
b) aplicarea unitară a prevederilor legislaţiei fiscale;
c) prestarea de servicii de informare şi asistenţă către contribuabili, în scopul înţelegerii şi
aplicării corecte a legislaţiei fiscale;
d) creşterea constantă a eficienţei colectării veniturilor bugetare;
e) formarea de resurse umane competente şi motivate;
f) garantarea încrederii contribuabilului în integritatea şi imparţialitatea administraţiei
fiscale;
g) prevenirea şi combaterea evaziunii şi fraudei fiscale;
h) apărarea intereselor fiscale şi financiare ale Uniunii Europene.
Atribuţiile ANAF
Pentru îndeplinirea obiectivelor prezentate mai sus, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală
are, următoarele atribuţii conferite de lege82:
1. elaborează şi aplică procedurile pentru plata voluntară şi pentru alte modalităţi de
stingere a obligaţiilor bugetare pentru care este competentă;
82
Idem
184
2. participă la estimarea veniturilor bugetare pe care le administrează şi face propuneri
privind nivelul veniturilor ce pot fi colectate de la contribuabili, furnizează Ministerului
Finanţelor Publice informaţiile necesare fundamentării estimării veniturilor ce pot fi
colectate de la contribuabili;
3. repartizează la nivel teritorial programul de încasări ale veniturilor bugetului general
consolidat, analizează modul de realizare a veniturilor bugetare;
4. asigură aplicarea unitară, corectă şi nediscriminatorie a prevederilor legislaţiei privind
impozitele, taxele, contribuţiile sociale şi celelalte venituri bugetare, colectarea
veniturilor bugetare, exercitarea prerogativelor stabilite prin lege, prin aplicarea unui
tratament echitabil tuturor contribuabililor;
5. participă la elaborarea proiectelor de norme metodologice, a modificărilor şi
completărilor legislaţiei fiscale;
6. avizează proiecte de acte normative care conţin prevederi referitoare la administrarea
veniturilor bugetare, proceduri de administrare a impozitelor, taxelor, contribuţiilor
sociale şi a celorlalte venituri bugetare pentru care este competentă;
7. aplică, prin Autoritatea Naţională a Vămilor, în domeniul vamal măsurile specifice
rezultate din programele guvernamentale şi din reglementările vamale, precum şi alte
dispoziţii aplicabile mărfurilor aflate sub supraveghere vamală sau supuse controlului
vamal;
8. elaborează, cu avizul direcţiilor de specialitate din cadrul Ministerului Finanţelor
Publice, conţinutul şi modelele formularelor şi imprimatelor tipizate, utilizate pentru
administrarea veniturilor, precum şi instrucţiunile de completare a acestora;
9. stabileşte competenţa teritorială pentru administrarea impozitelor, taxelor,
contribuţiilor şi altor sume datorate bugetului general consolidat;
10.urmăreşte acquis-ul comunitar în legătură cu administrarea fiscală şi elaborează
propunerile de modificare a cadrului normativ naţional şi metodologic naţional, conform
evoluţiei acestuia;
11. îndrumă contribuabilii în aplicarea legislaţiei fiscale şi a prevederilor convenţiilor de
evitare a dublei impuneri prin intermediul unităţilor fiscale teritoriale;
12. aplică legislaţia în domeniul resurselor umane - recrutare, angajare, avansare,
promovare, mobilitate, sancţionare şi încetare a raporturilor de muncă/serviciu, respectiv
salarizare a personalului din autoritatea sa;
13. soluţionează contestaţiile împotriva actelor administrative fiscale, în condiţiile legii;
185
14. exercită exclusiv, nemijlocit şi neîngrădit inspecţia fiscală, în condiţiile stabilite cu
respectarea legislaţiei specifice83 .
15. exercită controlul operativ şi inopinat privind prevenirea, descoperirea şi combaterea
oricăror acte şi fapte din domeniul economic, financiar şi vamal, care au ca efect
evaziunea fiscală;
16. exercită, prin Autoritatea Naţională a Vămilor, activitatea de inspecţie vamală,
activitatea de control vamal ulterior şi orice altă formă de control specific în legătură cu
aplicarea şi respectarea reglementărilor în vigoare în domeniul vamal;
17. exercită controlul financiar şi, după caz inspecţia fiscală, privind respectarea
disciplinei economico-financiare şi a modului de administrare şi gestionare a mijloacelor
materiale şi a fondurilor financiare de către instituţiile publice şi operatorii economici la
care statul, direct sau printr-o instituţie ori autoritate publică, are calitatea de acţionar;
18. acţionează pentru anticiparea căilor, metodelor şi mijloacelor utilizate de
contribuabili în scopul sustragerii de la plata sumelor datorate bugetelor administrate de
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi pentru prevenirea, descoperirea şi
combaterea evaziunii fiscale;
19. verifică bazele de impunere, legalitatea şi conformitatea declaraţiilor fiscale,
corectitudinea şi exactitatea îndeplinirii obligaţiilor de către contribuabili, precum şi
modul în care aceştia respectă prevederile legislaţiei fiscale şi contabile, stabileşte
diferenţe privind obligaţiile de plată, precum şi accesoriile aferente acestora;
20. asigură asistenţa pentru recuperarea în România de la persoane fizice şi persoane
juridice a creanţelor bugetare stabilite prin titlu de creanţe într-un alt stat membru al
Uniunii Europene, precum şi recuperarea de către alt stat membru al Uniunii Europene de
la persoane fizice şi persoane juridice a creanţelor bugetare stabilite în România;
Funcţiile ANAF
În exercitarea atribuţiilor sale, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală dezvoltă
următoarele funcţii:
1. Gestionare a veniturilor bugetare:
a) administrează fiscal depunerea de către plătitori a declaraţiilor de impunere la
impozite, taxe, contribuţii sociale şi alte venituri bugetare, potrivit legii, precum şi
evidenţa plăţilor efectuate;
b) elaborează şi aplică procedurile de impunere pentru persoanele juridice şi
persoanele fizice, conform dispoziţiilor legale;
83
O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală
186
c) elaborează şi aplică procedurile referitoare la producţia şi circulaţia
produselor accizabile în regim suspensiv;
d) elaborează şi aplică procedurile privind evidenţa contribuabililor, gestiunea
dosarului fiscal şi a cazierului fiscal;
e) răspunde de gestiunea arieratelor bugetare şi monitorizează recuperarea
acestora;
f) organizează activitatea de monitorizare a recuperării creanţelor bugetare
prin aplicarea măsurilor prevăzute de legislaţia specifică84 ;
g) acordă, la cererea temeinic justificată a contribuabililor, înlesniri la plata
obligaţiilor fiscale restante, în condiţiile legii;
h) organizează activitatea privind publicarea pe pagina de internet a
Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală -, în
condiţiile legii, a contribuabililor care înregistrează obligaţii bugetare restante;
i) organizează activitatea de înscriere în Arhiva Electronică de Garanţii Reale
Mobiliare a creanţelor fiscale ale contribuabililor pentru care s-au emis titluri
executorii;
î) organizează activitatea de valorificare a bunurilor confiscate sau intrate,
potrivit legii, în proprietatea privată a statului, precum şi a bunurilor sechestrate în
cadrul procedurii de executare silită, potrivit legii;
j) aplică împreună cu unităţile sale subordonate legislaţia în domeniul ajutorului
de stat;
k) stabileşte impozitele, taxele, contribuţiile şi alte sume datorate bugetului
general consolidat, care se plătesc în contul unic, şi metodologia de distribuire şi
stingere a acestora;
l) stabileşte procedura privind cesiunea creanţelor fiscale sau stingerea acestora
prin alte modalităţi prevăzute de lege, numeşte comisiile respective şi stabileşte
atribuţiile acestora;
2. Elaborarea strategiilor
a) propune soluţii de reformă în domeniul administrării veniturilor bugetare pentru
care este competentă potrivit legii;
84
Idem
187
b) urmăreşte realizarea unui management eficient şi coerent al administrării
fiscale;
c) elaborează, implementează, menţine şi dezvoltă sistemul informatic în domeniul
său de activitate;
3. Cooperare internaţională
a) asigură aplicarea prevederilor cu caracter fiscal din convenţiile şi tratatele
internaţionale la care România este parte;
b) încheie şi derulează convenţii şi proiecte de colaborare cu organisme şi instituţii
internaţionale în domeniul său de activitate;
c) iniţiază măsuri pentru dezvoltarea cooperării internaţionale în domeniul său de
activitate;
d) colaborează cu direcţiile de specialitate din cadrul Ministerului Finanţelor
Publice, urmărind aplicarea acquis-ului comunitar în legătură cu administrarea
fiscală;
e) asigură desfăşurarea în bune condiţii a activităţii de cooperare internaţională şi
participă la reuniunile cu organismele şi instituţiile internaţionale, în domeniul său
de activitate;
f) iniţiază şi participă la negocierile pentru elaborarea unor convenţii bilaterale în
materie de recuperare a creanţelor bugetare;
g) are reprezentanţi permanenţi la Misiunea României pe lângă Uniunea
Europeană sau în cadrul altor organisme internaţionale, care asigură legătură
operativă pe probleme vamale - fiscale.
4. Activitate internă
a) exercită funcţia de audit public intern în condiţiile legii;
b) efectuează inspecţii privind respectarea legalităţii, atât la nivelul aparatului
propriu, cât şi la nivelul unităţilor subordonate;
c) exercită controlul financiar de gestiune şi controlul financiar preventiv propriu,
în scopul constituirii şi utilizării legale şi eficiente a fondurilor publice;
188
contribuabililor au stimulat în toate timpurile, ingeniozitatea contribuabililor de a inventa
procedee diverse de eludare a legislaţiei fiscale,.
O definitie clară si unanim acceptată de toti specialiştii cu privire la evaziunea fiscală si
frauda fiscală este greu de găsit.
Legislatia promovată în România, după 1990, defineşte evaziunea fiscală ca fiind :
“sustragerea prin orice mijloace, în întregime sau în parte, de la plata impozitelor, taxelor
şi a altor sume datorate bugetului de stat, local, al asigurărilor sociale de stat si fondurilor
speciale, de către persoane fizice si juridice, române sau străine”85.
Se observă că în legislatia română nu se face diferenta dintre evaziunea fiscală si frauda
fiscală. Totuşi, cel mai adesea, frauda fiscală desemnează, strict, o infractiune la lege si se
distinge de evaziunea fiscală care într-o accepţiune mai largă este definită ca o utilizare abilă a
posibilitătilor oferite de lege.
Sunt cazuri când anumiti autori asimilează cele două notiuni. Astfel, în tările anglo-
saxone “tax evasion” desemnează frauda, iar “tax avoidance” evaziunea fiscală. C.V. Brown si
P.M. Jackson definesc “tax avoidance” , adică evaziunea fiscală ca pe o rearanjare
(reorganizare) legală a unei afaceri astfel încât să minimalizeze obligatia fiscală, iar “tax
evasion” ca pe o rearanjare (reorganizare) ilegală a unei afaceri în acelaşi scop.
În acelaşi spirit, în lucrarea americană, “Federal Tax Course”, se ecunoaşte că: **
Literatura fiscală privitoare la evaziunea fiscală si fraudă este abundentă, totuşi nu există indicii
precise referitoare la diferenţele dintre acestea. Evaziunea fiscală este minimalizarea
excesului de impozitare prin utilizarea alternativelor acceptabile, reale. Frauda fiscală este
determinată de contribuabili sau consilierii lor specialişti, preocupaţi de intenţia de a nu ţine
seama de legea fiscală în vigoare. **
Încercând o concluzie asupra diversităţilor de opinii vizavi de conceptul de evaziune
fiscală, putem considera că există un singur fenomen care aduce atingere veniturilor
bugetare, evaziunea fiscală. În funcţie de raportul faţă de lege, sub aspect teoretic, evaziunea
fiscală ar putea lua o formă acceptabilă, licită, îngăduită de lege dar care totuşi depăşeşte cadrul
legal fiind sancţionată ca atare şi evaziunea fiscală ilicită care este sinonimă cu frauda fiscală.
Suprapunînd aceste interpretări teoretice pe legislaţia specifică, prima formă ar corespunde
contravenţiilor la legislaţia fiscală iar cea de a doua formă se referă faptele încadrate infracţiune
fiscală.
În practică, demersul de delimitare dintre evaziunea fiscală licită şi ilicită este acoperit
de incertitudine din două motive, interpretarea confuză a legalului şi a ilegalului şi soluţiile
contradictorii oferite de dreptul comparat.
85
Legea 87/1994 privind combaterea evaziunii fiscale art. 1
189
Pentru o delimitare mai corectă, contribuabilii sau grupat în raport cu evaziune fiscală în
trei categorii:
- una a celor “cinstiti” -zona albă
- una a celor “necinstiti” -zona neagră
- una a celor care evadează, fie legitim prin abilitate, fie ilegal prin abuz de lege -zona gri.
190
neinregistrarea integrală a veniturilor realizate;
transferul veniturilor impozabile la societăţile nou create in cadrul aceluiaşi grup;
încadrarea eronată in perioada de scutire;
2.În cazul taxei pe valoarea adaugată, evaziunea fiscală se practică prin:
aplicarea eronată a regimurilor de deduceri;
necuprinderea unor operaţiuni care intră in sfera de aplicare a TVA in baza de calcul;
neinregistrarea ca platitor la atingerea plafonului anual de venit, stabilit prin lege;
neevidenţierea si nevirarea TVA aferentă avansurilor incasate de la clienti;
sustragerea de la plata TVA prin declararea unor importuri ca fiind temporare.
3.In cazul accizelor, impozitele de plată se reduc prin:
micşorarea bazei de impozitare;
utilizarea unor cote inferioare celor reale;
nedeclararea corectă a operatiunilor reale in cazul unor produse ale caror preturi erau
purtatoare de accize (ex. alcool).
II. Pe domenii de activitate generatoare de evaziune fiscală, aceasta se manifestă prin
neinregistrarea sau inregistrarea parţială a veniturilor ralizate de către operatorii economici sau
de persoanele fizice;
Operatorii economici practică evaziunea fiscală în domeniile:
- producţiei si prestaţiilor de servicii prin neinregistrarea documentelor aferente intrărilor de
materii prime, forţei de muncă (munca la negru), utilităţilor şi nici a ieşirilor pentru produse şi
servicii comercializate.
- comerţului şi importului de produse si servicii prin neinregistrarea facturilor aferente intrărilor
şi ieşirilor;
Alte forme pot fi:
Contrabanda cu produse din import neinregistrate la instituţiile vamale
Diminuarea valorii in vamă a produselor importate prin falsificarea facturii originale a
mărfurilor importate.
In cazul in care falsificarea facturii externe este facută cu ştiinţa exportatorului, pentru
a-si recupera diferenţa, exportatorul emite o a doua factura pentru prestare de diverse servicii
( finantarea exportului, credite comerciale, consultanţă, asistenţă tehnică, management,
prospectarea pietei etc.) pentru care nu se intocmeşte declaratie vamală de import şi nu se platesc
taxe vamale.
Dacă falsificarea facturii nu se efectuează cu ştiinţa exportatorului, recuperarea valorii
reale a facturii se face, de obicei prin plata in cash, prin plata din conturile offshore ori, prin
191
compensarea cu alte operaţiuni de export din România.
Persoanele fizice care exercită profesii generatoare de venituri pot recurge la evaziune
urmînd două atitudini.
În domeniile producţiei, comerţului şi serviciilor, a profesiilor liberale ( avocaţi, notari,
experţi, contabili, medici, arhitecti, profesori etc.), persoanele fizice autorizate, nu declară în
totalitate veniturile realizate în vederea impozitării. În paralel cu acestea sunt identificate
persoane fizice neautorizate care prestează diferite activităţi în construcţii, meditaţii, consultaţii
medicale, consultanţă juridică, contabilă, financiară, etc., care nu înregistrează şi nu declară
deloc veniturile realizate în vederea fiscalizării.
Paradisurile fiscale
Este recunoscut dreptul oricarui contribuabil de a căuta soluţii legale pentru plata
impozitelor într-un volum cît mai redus, prin recurgerea la paradisuri fiscale.
Statele considerate şi recunoscute cu statut de paradisuri fiscale nu percep deloc impozit
pe venit, percep un impozit redus sau percep impozite doar asupra unor categorii de venituri, in
comparatie cu impozitele din statele de origine. De exemplu, guvernele din Insulele Bahamas,
Bermude, Cayman şi altele nu percep nici un impozit asupra veniturilor sau averii personale.
Acest tip de state asigură şi protecţia informatiei bancare sau comerciale urmărind o politică de
incurajare a activităţii bancare din străinatate. De asemenea, activitatea cetăţenilor străini nu e
86
Vezi, Eludarea fiscalităţii prin operaţiuni offshore (Avoiding fiscality by offshore operations) Rev. Transilvania nr.5/2010 ISSN02550539
192
supusă, de regulă, controalelor exercitate asupra schimburilor valutare sau alte controale.
Specific paradisurilor fiscale este birocraţia redusă, uşurinţa cu care se obţin licenţe de
funcţionare pentru companii şi bănci.
La nivel mondial, după unele date furnizate de organizaţia nonprofit Tax Justice
Network, sunt peste 73 state sau jurisdicţii la care se recurge pentru evitarea impozitelor. Această
organizaţie nonprofit este cunoscută prin faptul că militează împotriva acestor paradisuri fiscale
sub motivul invocat că prin acestea creşte sărăcia la nivel mondial. State identificate ca
paradisuri fiscale mai importante sunt: Andorra, Antigua, Bahamas, Bahrain,Barbados,Belize,
Bermuda, Cayman, Costa Rica, Elvetia, Hong Kong, Liberia, Liechtestein, Luxemburg, Monaco,
Antilele olandeze, Olanda, Panama, Singapore, Sf. Vincent, Sri Lanka.
Manifestări sociologice
Evaziunea fiscală există în toate statele iar formele şi nivelul atins, pot varia în funcţie de
regiuni. Evaziunea fiscală atinge cote ridicate în statele în curs de dezvoltare. După date
publicate în diferite studii aceste cote ajung pînă la 80-90% din veniturile fiscale ce ar trebui
percepute de stat.
Aceste date sunt concordante cu estimările fostului profesor de la Cambridge Nicholas Kaldor
(1908 - 1986) potrivit căruia frauda fiscală din lumea a treia variază între procentele menţionate
mai sus.
La amploarea acestui fenomen, pentru acest grup de state, un rol important îl au: incoerenţa si
permisivitatea legislaţiei fiscale, modul incorect de aplicarea, comportamentul contribuabililor,
corupţia, lipsa de autoritate a instituţiilor statului.
Cum s-a mai precizat, există diferenţe de evaziune fiscală chiar în interiorul aceluiaşi stat. În
România, de exemplu,cele mai expuse zone sunt: capitala şi zonele de frontieră. Explicatia
acestei stări de fapt constă în dezvoltarea zonelor de productie si comert şi afluxul mare de
produse importate în România. În general geografia evaziunii fiscale determină şi geografia
încasărilor fiscale.
În ceea ce priveşte analiza evaziunii fiscale după structura socio-profesională, în România, este
dificil de probat statistic. Studiile confirmă faptul că evaziunea este o functie caracteristică
micilor contribuabili. Explicatia vine din faptul ca întreprinderile mici sunt mai putin verificate,
aspect care le expune la riscul de control posterior mai redus. În comparaţie cu acestea, firmele
196
mari dispun de resurse financiare, umane, materiale şi informaţionale mai adecvate. Logistica şi
specialiştii mai bine pregătiţi, relatiile funcţionale intre salariaţii firmei pe departamente
funcţionale sunt mai bine structurate si dimensionate.
Manifestări tehnice
Manifestările tehnice ale evazinii fiscale fac trimitere la modalităţile concrete de
respingere a fiscalităţii prezentate în subcapitolul 5.3. Atent analizate ar trebui opiniile care
susţin conceptul de evaziune fiscală licită.
Aceste opinii consideră următoarele forme de manifestare ale acesteia :
-avantajele în natură, cum ar fi: autoturismele de serviciu, indemnizaţii de diverse tipuri,
cheltuieli profesionale, participarea la cheltuielile de şcolarizare a copiilor acordate salariaţilor,
etc.
-reduceri de impozite pe venit pentru profitul reinvestit pentru dezvoltarea activitătilor
producătoare de venit.
-posibilitatea deducerii din venituri a unor cheltuieli privind amortizarea si fondul de rezervă
într-un cuantum mai mare decât cel care s-ar justifica din punct de vedere economic.
-domicilii în străinătate, în paradisuri fiscale.
Formele de manifestare tehnică prezentate mai sus se pot constitui ca studii de caz pentru a se
formula opinii pertinente, după luarea în analiză a legalităţii acestora şi a scopului pentru care
aceste avantaje au fost promovate şi reglementate.
Pentru a combate evaziunea fiscală este necesar să fie cunoscute cauzele care o
generează dar şi dimensiunile înregistrate, intinderea ei ca fenomen economic în diverse sectoare
ale economiei.
Procesul de măsurare a evaziunii fiscale este dificil de realizat cu exactitate. Din multitudinea de
instrumente de estimare utilizate se disting cele ce se bazează pe metode aproximative şi cele
care utilizează o metodă mai precisă, care are la bază ancheta asupra unui eşantion reprezentativ.
1. Metodele aproximative
Aceste metode merg de la o simplă afirmaţie politică (incantatie), pînă la estimarea ştiinţifică.
Incantaţia politică
Constă în avansarea de cifre speculative pentru obtinerea unui impact asupra opiniei publice.
197
Obiectivul este, în acest caz, mai puţin de a da o informatie reală utilizabilă cât de a determina o
reacţie în favoarea unor măsuri mai aspre, urmărite de cel care lansează aceste cifre.
Incantaţia politică este o metodă intuitivă la care se apelează frecvent . Ea este folosită mai ales
pentru aprecierea economiei subterane, productia sau veniturile realizate şi nedeclarate. Se
lansează cifre pur si simplu speculative pentru a convinge puterea executivă, cetăţenii, oamenii
politici că fenomenul este în stare acută.
În unele cazuri evaluarea unor cifre simbolice, exagerate ale evaziunii fiscale urmăreşte să
pregătească opinia publică în legătură cu severitatea verificărilor ce se impun şi care urmează a
se efectua.
Estimarea ştiinţifică
Această metodă se face prin utilizarea unor instrumente economice sau sociologice.
Instrumentele economice, sunt utilizate pentru a măsura atât frauda cât si fenomenul mai vast al
economiei subterane. Economia subterană este rezultatul producerii de bunuri, servicii sau
lucrari realizate si nedeclarate in vederea impunerii,
La rândul ei, productia nedeclarată, componenta principală a economiei subterane, corespunde la
ceea ce se numeste “economia la negru”(frauda si evaziunea, munca la negru). Trebuie notat
faptul că dacă ea este ascunsă fiscului, nu înseamnă în mod necesar că ea scapă în totalitate
contabilitătii nationale, deoarece contabilitătile nationale practică corecţii pentru a tine cont de
declaratiile subevaluate.
Estimarea economiei subterane, adică munca la negru, comertul cu stupefiante,
prostitutia, veniturile în natură nedeclarate, etc., se face plecând de la diverse metode care se
bazează pe aceeasi idee. Se estimează că economia subterană lasă urme care apar pe piaţa
muncii, în agregatele monetare sau sub forma dezacordului între venituri si cheltuieli.
Indicii economiei subterane pe piaţa muncii pot fi cercetaţi prin sondaje. De exemplu, unui
eşantion reprezentativ al populatiei i se pune întrebarea dacă a participat la economia clandestină
în calitate de cumpărător sau vânzător de bunuri si servicii nedeclarate. Deoarece populatia
eşantionului chestionat este întrebată si în legătură cu numărul de ore de muncă la negru, salariul
oral etc., se pot obţine informaţii pentru a evalua mărimea economiei subterane.
Instrumentele sociologice, sunt gîndite plecând de la statistici ale controlului fiscal sau sub
forma anchetelor făcute în rândul anumitor profesii considerate ca expuse la evaziune fiscală.
Datele obţinute în urma controalelor fiscale au o marjă ridicată de aproximare pentru că,
recalcularea obligaţiilor bugetare care se face în cursul sau în urma verificărilor fiscale, pot fi
urmarea unor erori constatate din cauza aplicări greşite a legislatiei, deci fără a demonstra
intenţia săvârşirii faptei de evaziune fiscală şi totuşi au ca rezultat reîntregirea bazei de
impozitare cu veniturile sustrase de la impozitare.
198
2. Metoda eşantionului reprezentativ
Este o metodă des utilizată în asociere cu sondaje de opinie sau cu verificări fiscale pe
anumite tematici prestabilite.
Această metodă este frecvent utilizată în diverse state, mai puţin în România, unde
dimensionarea evaziunii fiscale, se face prin metode aproximative şi prin incantatie politică.
Ca şi concluzie generală se poate spune că, ideea eradicării în totalitate a evaziunii fiscale ar fi
un demers sortit eşecului pentru orice guvern. Este dificil de realizat acest demers chiar şi în
statele cu economie centralizată şi cu atât mai mult în cele cu economie de piaţă în proces de
consolidare.
Cuvinte cheie
evaziune fiscală, presiune fiscală, fraudă fiscală, Curba Laffer, frauda internaţională, frauda
naţională, formele evaziunii fiscale, manifestările evaziunii fiscale
Intrebări recapitulative
1. Neîndeplinirea voită a obligatiilor fiscale de către contribuabili poate lua, în general, forma:
a) evaziunii fiscale;
b) fraudei fiscale;
c) criminalitătii economice
199
2. Care este diferenţa dintre evaziunea fiscală si frauda fiscală?
a) evaziunea fiscală reprezintă o mânuire abilă a legii de către contribuabil pentru a
diminua obligatiile privind taxele datorate, în timp ce frauda reprezintă o infractiune prin
nerespectarea legii cu privire la impozite;
b) definesc acela si lucru în totalitate;
c) frauda fiscală reprezintă o mânuire abilă a legii de către contribuabil pentru a diminua
obligatiile privind taxele datorate, în timp ce evaziunea reprezintă o infractiune prin
nerespectarea legii cu privire la impozite;
4. În stabilirea nivelului fiscal ar trebui să se tină seama de o serie de factori, printre care:
a) performantele economice;
b) eficienta cheltuielilor publice din impozite si taxe;
c) necesitătile publice reale;
d) gradul de întelegere al contribuabililor în domeniul necesitătilor bugetare;
e) stadiul democratiei;
f) toate cele de mai sus.
6. După aria de extindere frauda fiscală se împarte în fraudă fiscal naţională si internaţională.
Frauda fiscală internaţională se fundamentează pe:
a) principiul dublei impuneri fiscale si se manifestă de obicei prin orientarea anumitor
200
firme spre tări cu o legislatie favorabilă;
b) munca la negru;
c) frauda industrială;
d) sustragerea de la plata taxelor vamale.
3. Modalitătile cele mai răspândite de fugă, la nivel international, din fata impozitelor sunt:
a) frauda fiscală industrială;
b) abstinenta;
c) disimularea;
d) frauda fiscală artizanală.
Teme de casă
Bibliografie selectiva
Aglietta, M., Macroeconomie financiară, Ed. CNI Coresi SA, Bucure ti, 2001
Bodea, G., Sistemul economic, între dezechilibru şi dezvoltare, Ed. Dacia, ClujsNapoca, 1999
Impozite şi taxe, Ed. Tribuna Economică.
202
CAPITOLUL VI
ÎMPRUMUTURILE DE STAT. DATORIA PUBLICĂ
Obiective
Competenţe
Rezumat
Împrumuturile de stat iau forma creditului public materializat printr-o înţelegere între
stat, pe de o parte, şi persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, prin care cele din urmă
consimt să pună la dispozitia statului o sumă de bani, sub formă de împrumut pe o perioadă
determinată în schimbul obţinerii unor avantaje.
Împrumuturile de stat se individualizează prin: caracterul legal, aprobarea de către forul
legislativ, executiv sau deliberativ competent, caracterul contractual al angajării, caracterul
temporar şi caracterul rambursabil.
Instutuţia publică cu atribuţii în angajarea împrumuturilor de stat şi gestionarea datoriei publice
este Ministerul Finanţelor Publice87. Acesta este administratorul datoriei publice
guvernamentale (directă şi garantată), în lei şi în valută şi are următoarele atribuţii:
- de estimare şi asigurare a disponibilităţilor băneşti pentru realizarea la timp şi în condiţii de
siguranţă a cheltuielilor bugetare;
- de administrare a datoriei publice guvernamentale, inclusiv a costurilor şi riscurilor asociate, la
cele mai bune costuri care poate fi obţinut pe pieţele financiare interne şi externe;
- de stabilire a strategiei, instrumentelor şi caracteristicilor datoriei publice guvernamentale în
funcţie de contextul şi de perspectivele macroeconomice;
- de a menţine şi de a dezvolta relaţii cu instituţii financiare interne şi externe, cu mediile
investiţionale şi cu agenţiile internaţionale de rating şi de monitorizare a factorilor care
pot influenţa condiţiile derulării eficiente şi în siguranţă a operaţiunilor specifice;
- de elaborare anual a Contului general al datoriei publice, ca anexă la Contul general anual de
execuţie a bugetului de stat.
87
Vezi,Normele metodologice de aplicare a OUG nr.64/2007 privind datoria publică, aprobate prin HG nr.
1.470/2007, cu modificările şi completările ulterioare,punctul 3.1
204
- disponibilităţile existente în contul general al Trezoreriei statului, în scopul asigurarii resurselor
bănesti necesare finanţării sau refinanţării deficitelor bugetare, pentru finanţarea datoriei interne
angajate sau pentru asigurarea resurselor băneşti necesare convertirii în datorie publica internă a
garanţiilor pentru împrumuturile contractate;
- Banca Naţională a României;
- bănci comerciale;
- alte institutii de credit din România;
- din emisiunea de titluri de stat sau eurobonduri.
Surse de rambursare a împrumuturilor de stat
Pentru rambursarea împrumuturilor de stat contractate, obligaţia constituirii resurselor
necesare revine Ministerului Finanţelor Publice. Acesta poate apela la următoarele surse88:
- disponibilitatile contului curent general al Trezoreriei Statului;
- finanţările rambursabile angajate in numele statului pentru refinantarea datoriei publice
guvernamentale;
- cheltuielile prevazute cu aceasta destinatie in bugetul de stat;
- sumele incasate de MFP de la subimprumutaţi, in baza acordurilor incheiate cu aceştia, cu
respectarea condiţiilor acordurilor prin care au fost angajate finantarile rambursabile;
- sumele prevăzute in bugetele persoanelor juridice care au contractat finanţări rambursabile cu
garantia statului;
- fondul de risc;
88
Idem punctul 5.3.1
205
Sursele de constituire a fondului de risc89 sunt:
- sumele incasate sub forma de comisioane de la subimprumutati/garantati de stat;
- sumele incasate de la subimprumutati/garantati de stat reprezentand rate de capital, dobanzi,
comisioane si alte costuri aferente finantarilor rambursabile garantate sau subimprumutate de stat
platite de M F P, in numele garantatului sau subimprumutatului;
- dobînzi la disponibilităţile aflate in contul fondului de risc;
- majorări de intîrziere, la nivelul celor prevazute pentru neplata in termen a obligatiilor fiscale,
aplicate pentru neplata in termen de catre subimprumutati sau garantati de stat, a comisioanelor
la fondul de risc si, respectiv, a ratelor scadente, dobanzilor, comisioanelor si a altor costuri
aferente finanţării rambursabile;
- sume recuperate conform legii;
- fonduri alocate de la bugetul de stat in acest scop;
89
HG 1470-2007 de aprobare a normelor metodologice de aplicare a prevederilor O UGnr. 64/2007 privind datoria publica, punctul 6.3
206
scadenţa.
3. Împrumutătorii (denumiti si subscriitori, creditori sau depunători) sunt persoanele
fizice sau juridice care consimt sa crediteze statul (sau orice autoritate publica), primind, în
schimbul sumelor subscrise, obligatiuni, polite sau alte titluri de stat.
4. Titlurile de credit public sunt documente scrise având o formă şi un continut stabilit
prin actul normativ de lansare a împrumutului, în care se precizează sumele subscrise si
drepturile creditorilor. Aceste înscrisuri sunt denumite diferit (efecte publice, obligaţiuni, titluri
de stat sau hârtii de valoare), în functie de termenul de rambursare a împrumutului şi de
caracteristicile lor juridice.
În funcţie de termenul de rambursare, în cazul împrumuturilor pe termen scurt (de
până la 1 an) se emit:
bonuri de tezaur - sunt înscrisuri care se adresează unei categorii speciale de
subscriitori, deoarece nu se supun regulilor dreptului cambial si nu pot fi transmise la cursuri
variabile, prin cesiunea de creante; ele pot fi, însă, lombardate la bănci şi pot fi vândute la licitatii
la cursuri variabile;
certificate de datorie - sunt înscrisuri care au caracteristicile bonurilor de tezaur, dar se
vând numai la valoarea lor nominală, având cursuri fixe;
certificate sau bonuri de impozite - sunt înscrisuri nepurtătoare de dobânda pe care
statul le înmânează creditorilor săi pentru plata unor furnituri sau pentru onorarea altor
angajamente; detinătorii acestor înscrisuri le pot utiliza pentru achitarea impozitelor datorate
statului şi nu pot fi transmise decât statului;
poliţe de tezaur - spre deosebire de înscrisurile prezentate anterior, se afla sub incidenta
dreptului cambial, care reglementează conditiile în care pot fi scontate la bănci, executate silit
etc., acestea pot fi scontate la bănci sau pot fi negociate la bursele de valori;
obligatiuni aferente creditului public - sunt titluri de credit emise de stat pentru
împrumuturile angajate pe termen mediu sau lung şi care asigură posesorilor acestora un venit
fix din dobânzi anuale. Sunt cazuri când sunt atribuite doar câştiguri sau atât cîştiguri cât si
dobânzi;
titluri de rentă - sunt specifice împrumuturilor fără termen, iar posesorii acestor
înscrisuri au dreptul să primească de la stat anumite sume de bani, precizate anticipat, care se
plătesc periodic, pe toata durata vietii acestora.
În functie de caracteristicile lor juridice, titlurile de credit public
pot fi:
nominale (se emit când împrumutul public se adresează unui număr redus de
207
subscriitori, iar plata veniturilor aferente şi rambursarea sumelor scadente se efectuează doar
către titulari sau reprezentanţi ai acestora);
la purtător (se emit când împrumutul public se adresează unui număr mare de
subscriitori, iar plata veniturilor aferente si rambursarea sumelor scadente se efectuează oricărui
deţinător al acestor înscrisuri si în orice localitate unde functionează ghişeele sale de specialitate).
Trebuie reţinut faptul că, sumele exigibile, de la autoritătile publice emitente ale împrumuturilor
pe termene scurte formează datoria publică flotantă, iar cele exigibile pe termene medii şi lungi
(inclusiv cele fără termen) reprezintă datoria publică consolidată.
208
alternative, cursul de emisiune al împrumuturilor publice este „sub pari", subscriitorii beneficiind
de o prima de emisiune, dată de diferenta dintre valoarea nominală a titlului şi suma plătită la
subscriere.
Când statul emitent are o reputatie bună pe piaţa capitalului, cursul de emisiune al titlurilor de
stat este „al pari" si în mod exceptional „supra pari".
7. Valoarea titlului creditului public, chiar dacă este o notiune care se foloseste în
mod conventional (deoarece înscrisurile care certifică împrumuturile publice nu au o valoare
proprie), apare sub următoarele forme:
ca valoare nominală, reprezintă suma înscrisă pe titlul de credit public si exprimă
mărimea creantei pe care detinătorul acestuia o are de încasat de la stat sau, invers,
datoria pe care statul o are de plătit detinătorului titlului respectiv; ca valoare reală, reprezintă
suma efectivă cu care se vinde sau se cumpără un titlu de credit public si se manifestă nu doar cu
ocazia emiterii si angajării creditului respectiv, ci si în cursul perioadei de valabilitate a
împrumutului angajat, în functie de cursul la care se optează la bursă înscrisurile publice
negociabile.
8. Veniturile sau alte avantaje ce revin subscriitorilor la împrumuturile publice
sunt plăti efective pe care împrumutatul le efectuează către împrumutători, ca „pret" al dreptului
de folosintă temporară a sumelor bănesti împrumutate. În evoluţia lor acestea au luat diferite
forme: dobânzi, câstiguri, rente, prime de emisiune sau de rambursare sau anumite facilităti care
nu angajează fluxuri băneşti directe.
a) Dobânda reprezintă suma de bani pe care statul o plăteşte creditorilor săi pentru
împrumuturile angajate de la aceştia. Nivelul (mărimea) dobânzii anuale (Da) se stabileşte pe
baza ratei dobânzii, care se fixează anticipat, prin prospectul de emisiune a împrumutului public
( vezi anexa 2).
Rata dobînzii la împrumuturile publice se fixează la un nivel apropiat de cel al ratei medii a
dobânzii de pe piaţa bancară.
b) Cîştigurile sunt veniturile încasate de subscriitorii care sunt detinători ai titlurilor de
credit public câştigătoare cu ocazia tragerilor periodice la sorti. Suma totală a câştigurilor se
stabileşte, în acest caz, la nivelul dobânzilor care se atribuie în varianta titlurilor publice cu
dobândă, dar suma se împarte doar posesorilor de titluri de credit public ieşite cîştigătoare.
Aceste titluri de credit public se emit în scopul creşterii atractivităţii unor împrumuturi si se
adresează acelor subscriitori cărora li se pare mai tentantă perspectiva obtinerii unui câştig mare,
în comparatie cu realizarea certă a unui venit procentual anual, din dobândă.
c) Primele de emisiune sau primele de rambursare Faţă de împrumuturile publice cu
dobândă şi cîştiguri, subscriitorii acceptă o rată a dobânzii mai scăzută, în conditiile în care
209
diferenta de venit astfel rezultată este compensată prin cîştigurile atribuite sub forma primelor de
emisiune sau a primelor de rambursare.
d) Rentele sunt sume de bani pe care statul se obligă să le plătească persoanelor fizice
care subscriu la împrumuturile publice fără un termen expres de rambursare. Aceste sume de
bani, denumite si rente viagere, se plătesc regulat, în cuantumuri fixe stabilite anticipat, până la
sfârşitul vietii subscriitorilor,după care obligatia statului se stinge.
e) Avantajele sau facilităţile, care nu presupun fluxuri monetare directe) se referă la:
scutirea de impozitare a veniturilor încasate pentru împrumuturile subscrise sau
pentru titlurile de credit public procurate în tranzactiile bursiere;
acceptarea, de către autoritătile fiscale, a unora dintre titlurile de credit public, la
valoarea lor nominală, pentru stingerea unor obligaţii faţă de stat, ale subscriitorilor;
acordarea privilegiului juridic pentru unele înscrisuri ale împrumuturilor publice de
a nu fi expuse executării silite, în cazul declarării stării de faliment pentru detinătorii acestora;
garantarea juridică a unor împrumuturi publice împotriva deprecierii monetare,
prin exprimarea lor într-o valută mai stabilă sau prin indexarea lor s.a.
Cu titlu de exemplu, este prezentat cadrul normativ referitor la gestionarea împrumuturilor de
stat, care prevede că decontarea titlurilor de stat se evidenţiază după cum urmează 90:
- valoarea nominală, în finanţarea/refinanţarea datoriei publice guvernamentale;
- prima, exprimată ca diferenţă între valoarea nominală a titlului de stat de tip benchmark şi
preţul net al acestuia, în care preţul net este mai mare decât valoarea nominală şi
reprezintă o cheltuială negativă a bugetului de stat;
- discontul, exprimat ca diferenţă între valoarea nominală a titlului de stat de tip benchmark şi
preţul net al acestuia, în care preţul net este mai mic decât valoarea nominală, reprezintă
cheltuială a bugetului de stat şi se suportă de la cap. 55.01 "Tranzacţii privind datoria
publică şi împrumuturi", titlul 30 "Dobânzi", art. 30.01 "Dobânzi aferente datoriei
publice interne". Cu suma reprezentând discontul se reîntregeşte, la data decontării
rezultatelor adjudecării emisiunii, valoarea nominală a titlurilor de stat de tip benchmark;
- dobânda acumulată încasată ca urmare a emisiunilor de titluri de stat de tip benchmark
reprezintă venit al bugetului Trezoreriei Statului;
210
referă la demersuri ce privesc:plasarea, consolidarea (refinanţarea) şi rambursarea acestora.
I. Plasarea împrumuturilor publice
Practica financiară în domeniul împrumuturilor publice include, ca operatiune initială, plasarea
acestora. Aceasta se efectuează prin următoarele modalităti:
-prin subscripţie publică;
-prin intermediul unor consorţii (sindicate) bancare - care se angajează, fie să realizeze
operatiunile necesare în numele statului, fie să le cumpere în anumite condiţii;
-prin vânzare la bursa de valori.
Procedura lansării emisiunilor de titluri de stat pe pieţele internaţionale presupune parcurgerea
următoarelor etape91:
1. memorandum - care se supune aprobării Guvernului, direcţia de
specialitate din Ministerul Finanţelor Publice fundamentează necesitatea lansării
unei emisiuni individuale de titluri de stat pe pieţele internaţionale de capital sau a unui program-
cadru de emisiuni de titluri de stat pe termen mediu "Medium Term Notes";
2. cererea de ofertă - transmisă către instituţii financiare care au capacitate şi experienţă
în efectuarea unor astfel de tranzacţii. În cuprinsul acesteia se specifică principalele caracteristici
ale emisiunii/Programului:valoarea emisiunii/Programului, scadenţa/perioada, criteriile de
selecţie, termenul-limită până la care pot fi primite oferte;
3. criteriile de selecţie a instituţiilor financiare care vor asigura intermedierea
emisiunii/Programului pot include elemente de evaluare cantitative şi calitative, şi anume:
nivelul comisioanelor şi cheltuielilor aferente tranzacţiei, comisionul de intermediere/vânzare
către investitori, cheltuielile cu consultanţa juridică şi altele asemenea, strategia de lansare,
capacitatea de distribuţie a emisiunii/Programului către potenţiali investitori, istoricul şi
experienţa în finalizarea unor tranzacţii similare ale emitenţilor suverani, activitatea pe piaţa
primară şi secundară, internă şi externă a titlurilor de stat emise de România, precum şi alţi
factori consideraţi relevanţi de emitent; Ministerul Finanţelor Publice poate efectua selecţia, în
etape, prin întocmirea unei "liste scurte" de ofertanţi, care se aprobă de către ministrul finanţelor
publice, cu care va purta discuţii detaliate privind îmbunătăţirea ofertelor depuse iniţial;
4. evaluarea finală a ofertelor rezultate şi fundamentarea propunerii de numire a
administratorilor/dealerilor pentru emisiune
5. Programul-cadru de emisiuni de titluri de stat pe termen mediu se aprobă prin
hotărâre a Guvernului, iar emisiunile individuale şi/sau emisiunile efectuate în cadrul
Programului se aprobă prin ordin al Ministrului Finanţelor Publice;
91
H.G nr. 608 din 23 iunie 2010 pentru modificarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 64/2007
privind datoria publică, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.470/2007, punctul 4.1.a),b)2
211
6. Ministerul Finanţelor Publice acordă mandatul instituţiilor financiare selectate să
asigure intermedierea emisiunii/Programului. Acesta va cuprinde responsabilităţile şi obligaţiile
părţilor în pregătirea tranzacţiei, nivelul comisioanelor percepute, precum şi eventuale cheltuieli
care sunt suportate de către administratorii emisiunii/Programului; în cazul emisiunilor efectuate
în cadrul Programului, comisioanele se pot agrea fie în momentul aprobării Programului, fie în
momentul efectuării fiecărei tranzacţii;
7. procesul de selectare a firmei/firmelor de consultanţă juridică care va/vor analiza şi
definitiva documentaţia contractuală în numele Ministerului Finanţelor Publice se iniţiază în
paralel cu cel de selecţie a administratorilor emisiunii individuale/Programului. Selecţia se va
realiza pe baza criteriilor precizate în cererea de ofertă;
8. în funcţie de specificul fiecărei tranzacţii are loc procesul de pregătire şi lansare a
emisiunii/Programului: elaborarea/actualizarea prospectului de emisiune, organizarea de
întâlniri între administratorii tranzacţiei şi instituţii reprezentative ale statului, procesul de
"due dilligence", promovarea emisiunii prin organizarea de "road-show" în centre
financiare recomandate de administratorii tranzacţiei, negocierea documentaţiei
contractuale, stabilirea termenilor şi condiţiilor financiare, în cazul unei emisiuni
individuale: cupon, randament, preţ, comisioane aferente;
9. documentaţia specifică tranzacţiei/Programului se semnează de către ministrul
finanţelor publice, şi anume: Acordul de subscriere/Acordul-cadru, Acordul privind
descrierea procedurilor de lucru pentru iniţierea şi finalizarea fiecărei tranzacţii în parte,
Acordul de agent fiscal şi plătitor, termenii şi condiţiile pro-forma care se aplică fiecărei
emisiuni în cadrul Programului, nota globală, definitivă şi altele asemenea;
10. suma aferentă emisiunii se virează în contul Ministerului Finanţelor Publice, potrivit
prevederilor legale în vigoare. Valoarea nominală va fi reîntregită, după caz, cu valoarea
comisionului de administrare a tranzacţiei şi a altor cheltuieli aferente emisiunii,
cheltuieli cu avocaţii, cheltuieli cu promovarea emisiunii şi altele asemenea, la care se
adaugă discontul, în cazul în care emisiunea se lansează cu discont.
213
Împrumuturile publice (de stat) se contractează în diverse forme, atât pe piaţa internă,
cât şi pe cea externă. Ele sunt însoţite de o serie de conditii specifice care le individualizează.
Clasificarea împrumuturile de stat ia în considerare atât caracteristicile lor comune cât şi cele
operaţionale.
Împrumuturile de stat se clasifică după mai multe criterii, astfel:
1. după forma de exprimare, împrumuturile publice sunt:
în natură;
în bani .
2. în funcţie de moneda în care se exprimă distingem:
împrumuturi publice în monedă naţională;
împrumuturi publice în monedă externă;
3. în funcţie de garanţiile acordate de stat subscriitorilor la împrumuturi, distingem :
împrumuturi publice cu garantii personale (care obligă statul debitor să angajeze cauţiunea
asiguratorie a altui stat);
împrumuturi publice cu garanţii reale (implică angajamentul garantării împrumutului
printr-un venit bugetar sigur si permanent, proportional cu serviciul aferent datoriei publice
angajate).
4. după clauza rambursării, împrumuturile publice sunt:
amortizabile (termenele de rambursare si modalitătile de efectuare a rambursării se
stabilesc în prealabil);
împrumuturi neamortizabile (când statul se obligă să plătească, anual, dobânzile
datorate, fără să definească precis termenele de stingere a datoriei sale fată de subscriitorii
împrumutului)
5. după forma titlurilor emise de stat, distingem:
împrumuturi cu titluri nominative sau cele cu clauza de inscripţiune
Acestea se emit când numărul subscriitorilor este redus şi se caracterizează prin restricţia plăţii
veniturilor aferente şi rambursarea sumelor scadente doar către titulari;
împrumuturi cu titlu „la purtător", care se emit în cazul unor subscrieri cu adresabilitate
mai mare în scopul asigurării operativitătii în încasarea cupoanelor aferente veniturilor promise
si în transmiterea ;
împrumuturi cu titluri mixte, caz în care, titlul fiind nominativ, se rambursează doar
titularilor, iar dobânzile se plătesc pe baza cupoanelor „la purtător".
6. în funcţie de natura raporturilor juridice dintre părti, împrumuturile publice sunt:
214
voluntare sau liber consimtite (în acest caz, subscrierea este voluntară, fără nici o
constrângere directă);
forţate (în acest caz, statul obligă anumite categorii de contribuabili să subscrie).
7. în functie de perioada de timp pentru care se contractează, deosebim:
împrumuturi pe termen scurt sau flotante (au termene de rambursare de până la 1 an);
împrumuturi pe termen mediu (contractate pe perioade cuprinse intre 1 si 5 ani);
împrumuturi pe termen lung (contractate pe perioade mai mari de 5 ani);
împrumuturi fără termen (este cazul împrumuturilor perpetue şi a rentelor viagere).
8. în functie de posibilitatea negocierii titlurilor de credit public, deosebim:
împrumuturi publice certificate cu titluri negociabile (titlurile au o circulatie
asemănătoare cu aceea a efectelor de comerţ şi pot fi vândute/cumpărate la bursele de valori, în
functie de cotatia lor efectivă);
împrumuturi publice certificate cu titluri nenegociabile
215
pentru asigurarea echilibrului bugetar.
Împrumuturile pentru necesităţi de trezorerie se angajază cînd, deşi pe întregul an
bugetul se prezintă echilibrat, este posibil ca pe parcursul acestuia, cu deosebire în primele luni
să nu existe o concordantă perfectă între termenele la care se încasează veniturile si cele la care
se efectuează cheltuielile. În aceste condiţii pot să apară goluri de casă (de trzorerie) când plătile
devansează încasările şi atunci se justifică angajarea împrumuturilor pentru acoperirea
cheltuielilor publice.
Trezoreria publică trebuie să cunoască, din timp, perioadele în care pot să apară goluri de casă
pentru a putea procura resursele necesare acoperirii acestora din afara bugetului public national.
Dacă resursele financiare disponibile ale institutiilor publice (fondurile corespondenţilor) nu sunt
suficiente pentru a acoperi golurile de casă, atunci se solicită împrumuturi, pe termen scurt, de la
alti deţinători de resurse băneşti de pe piaţă, inclusiv de la banca centrală, sub forma unui avans
în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele si în conditiile prevăzute de lege.
Resursele bănesti, împrumutate de la diverşi detinători publici sau privati, nu măresc masa
monetară, ci numai o redistribuie. În schimb, resursele împrumutate de la banca centrală
constituie o emisiune de bani fără acoperire materială. De asemenea, apelul la împrumuturi din
necesităti de trezorerie poate avea consecinte negative asupra circulatiei monetare dacă sumele
obtinute nu se rambursează la termenele stabilite.
Pentru finanţarea deficitului bugetar, statul se împrumută pe piaţa internă sau pe
piaţa externă. Pentru împrumuturile contractate pe piaţa internă, inclusiv la banca centrală, pe
termen scurt, se emit titluri de stat. Emisiunea titlurilor de stat, în unele tari, este limitată prin
lege, în timp ce în altele este nelimitată.
Titlurile de stat sunt purtătoare de dobândă, la fel ca obligatiunile si împreună fac parte din
categoria efectelor publice protejate împotriva falsificării sau contrafacerii. Fiecare bon de tezaur
cuprinde denumirea, emitentul, precizarea sumei de bani stabilită ca unitate valorică a
împrumutului, precum si alte informatii privind dobânda, termenul de rambursare, eventual
numărul de serie si alte conditionări din ansamblul cărora rezultă că titlul respectiv dovedeşte şi
reprezintă o creantă a detinătorului fată de stat.
Motivarea contractării împrumuturilor de stat
Pentru acoperirea deficitului bugetar, guvernul are de ales între creşterea veniturilor
fiscale (prin majorarea impozitelor existente sau introducerea altora noi) si contractarea de
împrumuturi pe termen scurt, mediu sau lung.
Puterea executivă optează pentru contractarea de împrumuturi din următoarele motive:
Majorarea impozitelor afectează standardul de viată al populatiei, iar partidul (coalitia)
de la putere evită, de regulă, să aplice aceasta măsură, considerată nepopulară, pentru a nu-şi
216
pierde electoratul. În statele cu un nivel ridicat al fiscalitătii, o nouă creştere a acesteia ar genera
o împotrivire a categoriilor de plătitori care ar urma să suporte sarcina fiscală suplimentară;
Împrumuturile de stat, pe piaţa internă, oferă celor care au disponibilităti băneşti un
plasament sigur;
Împrumuturile de stat constituie o modalitate mai rapidă de procurare a resurselor
financiare decât impozitele. Perioada necesară identificării şi evaluării materiei impozabile este
mai lungă decât cea de subscriere la împrumut şi efectuarea vărsămintelor în contul acestuia;
Împrumutul solicitat băncii centrale, de regulă, se obtine intr-un termen mai scurt decât
în cazul în care acesta se plasează în rândul altor persoane juridice si al populatiei.
Opinii faţă de angajarea împrumuturilor de stat
Angajarea împrumuturilor de stat a generat, de-a lungul timpului, opinii diferite.
În perioada de ascensiune a capitalismului, specialiştii erau adepţii majorării
fiscalităţii şi criticau recurgerea la împrumuturi publice, deoarece considerau că:
-echilibrarea bugetului de stat trebuie să se asigure exclusiv pe seama veniturilor ordinare
(fiscale si domeniale);
-împrumuturile generează cheltuieli bugetare suplimentare sub forma de dobânzi, comisioane
etc., care fac necesară, în final, majorarea impozitelor; împrumuturile uşurează sarcina fiscală a
generatiei prezente, dar împovărează generatiile viitoare, datorită cheltuielilor reclamate de
rambursarea ratelor scadente şi plata dobânzilor;
-împrumuturile afectează capitalul naţiunii, în timp ce impozitele diminuează numai veniturile
acesteia.
În perioada crizei economice din 1929-1933, numeroşi specialişti au renunţat la conceptia
neamestecului statului în viaţa economică, susţinând necesitatea influenţării acesteia cu ajutorul
pârghiilor economico-financiare, între care, împrumuturile, cheltuielile publice, rata scontului,
cursul valutar deţineau rol important;
În perioada contemporană, concepţia privind rolul statului în economie a suferit mutaţii
profunde culminînd cu atitudinea provocată de efectele crizei economico-financiare cînd s-a
recunoscut unanim rolul intervenţionist al statului în economie.
Opinia potrivit căreia împrumuturile constituie un mijloc de transferare a sarcinilor financiare
asupra generaţiilor viitoare trebuie bine analizată, deoarece plusului de cheltuieli pe care-l va
avea de suportat plătitorii de impozite în legătură cu împrumuturile contractate în perioada
anterioară, în condiţii de alocare fundamentată a acestora pentru dezvoltare îi va corespunde un
plus de venituri bugetare, direct sau indirect, din investiţiile realizate.
O analiză riguroasă necesită şi opinia potrivit căreia împrumuturile de stat afectează ”capitalul
natiunii”. Nu împrumuturile afectează negativ capitalul natiunii, ci modul ineficient al unor
217
unităti economice, a utilizatorilor de credite bugetare în general care pentru buna întretinere,
reparare si modernizare a echipamentelor industriale, a infrastructurii de toate tipurile, a
mijloacelor de transport şi a instalatiilor energetice, pentru formarea profesionala a fortei de
muncă etc., recurg la această modalitate de finanţare.
Se apreciază, totuşi, ca împrumuturile constituie un mijloc de procurare a resurselor financiare
publice mai costisitor decât impozitele, iar dobânzile si celelalte avantaje acordate creditorilor
statului majorează, inevitabil, cheltuielile publice.
Influenţa împrumuturilor asupra produsului intern brut
Asigurarea echilibrului bugetar sau acoperirea unor necesităti curente de trezorerie, prin apelarea
la împrumuturi publice, generează anumite procese de redistribuire a produsului intern brut, care
se manifestă atât în interiorul fiecărui stat, cât si pe plan internaţional.
Pe plan intern, efectele redistribuirii produsului intern brut încep să apară odată cu subscrierea la
împrumuturile lansate de autoritătile publice. În acest moment are loc o redistribuire între partea
destinată formării brute de capital (de acumulare) si cea destinată consumului, deoarece o parte
din capitalul bănesc disponibil este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor de stat si se utilizează
şi în scopuri neproductive. Aceasta redistribuire se realizează si ulterior, prin plata dobânzilor si
a eventualelor cîştiguri angajate, care se realizează în favoarea subscriitorilor la împrumuturi, din
veniturile încasate prin impozite.
Împrumuturile publice contractate pe piaţa externă contribuie la redistribuirea produsului intern
brut intre statele care acordă împrumuturi si cele care le solicită. La acordarea acestor
împrumuturi, fluxurile financiare pornesc de la statele împrumutătoare câtre cele împrumutate.
Din momentul începerii restituirii împrumuturilor şi al plătii dobânzilor aferente sensului
fluxurilor financiare se schimbă, respectiv pornesc de la statele împrumutate câtre cele
împrumutătoare.
Dacă redistribuirea produsului intern brut al statului împrumutător către statul împrumutat are
caracter temporar, împrumutul fiind rambursabil, în schimb plăţile efectuate de statul debitor, cu
titlu de dobânzi si comisioane, câtre cel creditor reprezintă o redistribuire nerambursabilă si
definitivă a produsului intern brut pe plan international.
218
Datoria publică reprezintă valoarea totală a angajamentelor statului, de natura datoriei
publice guvernamentale şi locale, inclusiv cheltuielile generate de acestea.
Datorie publică guvernamentală reprezintă totalitatea obligaţiilor statului la un moment
dat, provenind din împrumuturile (finanţările rambursabile) angajate pe baze contractuale sau
garantate de Guvern prin Ministerul Finanţelor Publice în limita cadrului normativ existent93.
Datorie publică locală se constituie din totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-
teritoriale, la o anumită dată, provenind din finantarile împrumuturile angajate pe baze
contractuale sau garantate de catre acestea, conform dispozitiilor legale94;
La rîndul ei datoria publica guvernamentală se compune din datoria publica guvernamentala
directă şi cea garantată. Datoria publica guvernamentala directă reprezinta totalitatea
obligatiilor statului la un moment dat, provenind din finantarile rambursabile angajate pe baze
contractuale de Guvern prin Ministerul Finantelor Publice, iar datoria publică guvernamentală
garantată reprezinta totalitatea obligatiilor statului la un moment dat, provenind din finantarile
rambursabile garantate de Guvern prin Ministerul Finantelor Publice, exclusiv cele contractate
de autoritatile administraţiei publice centrale pînă la intrarea in vigoare a ordonante de urgenţă
oug 64/2007.
Datoria publică totală reprezintă totalitatea obligaţiilor pecuniare ale statului (guvern,
institutii publice, unităti administrativ-teritoriale) la un moment dat, rezultate din împrumuturi
interne si externe (în lei si în valută) contractate pe termen scurt, mediu şi lung, precum si
obligatiile statului către trezoreria proprie, pentru sumele avansate temporar în scopul acoperirii
deficitului bugetar.
În cuantificarea şi analiza angajamentelor statului faţă de o gamă largă de creditori precum
şi în legislaţia incidentă este uzitat conceptul de serviciu al datoriei publice.
95
Serviciul datoriei publice este dat de totalitatea sumelor reprezentand: rate de
capital, dobanzi, comisioane si alte costuri aferente datoriei publice provenind din împrumuturile
(finantarile rambursabile) angajate pe baze contractuale sau garantate de catre Guvern, prin
Ministerul Finantelor Publice, sau de către unităţile administrativ-teritoriale prin autorităţile
administraţiei publice locale pentru o perioada determinată de timp.
Datoria publică se exprimă în monedă naţională sau în valută, în funcţie de locul unde
se contractează şi de condiţiile împrumutului.
În scopul evaluării datoriei publice a României, obligaţiile exprimate în altă monedă decât cea
93
OUG 64/2007 privind datoria publică
94
OUG 64/2007 privind datoria publică, Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale;
95
OUG 64/2007 privind datoria publică, art.2
219
naţională se calculează în moneda naţională, utilizându-se cursul de schimb comunicat de Banca
Naţională a României.
Datoria publică totală a unui stat se poate exprima în:
- valori absolute, pentru a cunoaşte sarcina la care este supusă economia statului respectiv fată
de creditori;
- valori relative, ca procent din P.I.B. (pentru a permite comparaţia în timp si intre state) şi ca
mărime medie pe locuitor (pentru a permite comparatii si analize în timp şi spatiu).
Datoria publică totală se calculează si se gestionează separat pe cele doua forme ale
sale, respectiv datoria publică internă si datoria publică externă.
Datoria publică internă constituie o parte integrantă a datoriei publice totale si
evidentiază împrumuturile de stat de pe piaţa financiară internă, de la persoane fizice şi/sau
juridice, în monedă naţională sau în valute străine, precum si împrumuturile angajate de terti, cu
garanţia statului, nerambursate la un moment dat.
Datoria publică externă constituie, de asemenea, o parte integrantă a datoriei publice
totale si se defineşte prin creditele externe contractate si angajate de către stat, în nume propriu,
sau de către autoritătile administratiei publice locale, precum si prin creditele externe contractate
si angajate de către alti subiecti autonomi, cu garanţia expresa a statului.
Exigibilitatea datoriei publice
Gradul de exigibilitate al datoriei publice se exprimă cu ajutorul datoriei flotante şi a datoriei
consolidate.
Datoria publică flotantă reprezintă datoria publică pe termen scurt si cuprinde
împrumuturile contractate, pe perioade de până la un an, în scopul acoperirii golurilor de casă
generate de neconcordanţa, în timp, a veniturilor cu cheltuielile bugetare.
Datoria publică consolidată cuprinde totalitatea datoriilor rezultate din împrumuturile
de stat contractate pe termen mediu si lung, precum si a celor rezultate din prelungirea
termenelor de rambursare a împrumuturilor pe termen scurt, pe perioade de timp mediu si lung.
În afara celor două forme ale datoriei publice (flotantă si consolidată), se vorbeşte şi despre
datoria publică la vedere, care include atît depozitele constituite la Trezoreria publică, de către
diverşi subiecţi autonomi, cît şi alte sume băneşti colectate de aceasta prin circuitul său propriu.
Distincţia dintre datoria publică flotantă si cea consolidată este importantă si pentru aprecierea
efortului financiar pe care statul este nevoit să-l facă, în mod curent, pentru rambursarea datoriei
scadente si pentru plata dobânzilor aferente în cursul unui an. Astfel cu cât ponderea datoriei
publice flotante în totalul datoriei publice este mai mare, cu atât nevoia curentă de resurse
financiare menite să acopere serviciul datoriei publice este mai presantă, si invers.
220
Valoarea totală a împrumuturilor contractate, la un moment dat, de către autoritătile publice
formează datoria publica brută, iar dacă din aceasta se scade valoarea împrumuturilor angajate de
la institutiile de stat (Trezoreria publică, Banca Centrală, s.a.) se obtine datoria publică netă.
Datoria publică a României
Datoria publică a României a s-a majorat mult în ultima perioadă. Ea a crescut în anul
2009 cu aproape 40 miliarde de lei, la 29,29% din PIB96, faţă de nivelul inregistrat la finele
anului 2008, de 21,8% din PIB. Pe tipuri de instrumente, cea mai mare pondere a datoriei publice
este reprezentată de imprumuturile de stat 38%, urmată de certificatele de trezorerie cu o pondere
de 17%, si obligatiunile de stat 16,8%. Eurobondurile reprezinta 6,61% din totalul
imprumuturilor, in timp ce finanţarea din alte surse are o pondere de 21,47%. Emisiunile de
titluri de stat pe piata internă s-au ridicat la 76,1 miliarde de lei anul trecut, ocupînd cea mai
ridicată pondere in structura imprumuturilor. Imprumuturile de stat s-au ridicat la 37,17 miliarde
de lei, respectiv 35,1 miliarde contractate direct, iar 2,07 miliarde de lei au fost imprumuturi
garantate de stat.
Considerente de ordin general arată că datoria publica nu este un pericol atît timp cît nu
depăşeşte 60% din PIB iar deficitul bugetar se înscrie in max, 3% din PIB, ţinte stabilite prin
Tratatul de la Maastricht.
În ultimele decenii şi cu preponderenţă în anii 2009-2010, datoria publică a crescut
considerabil nu doar in Romania, ci in majoritatea statelor lumii. Din documentele furnizate de
Banca Centrală Europeană, rezultă că media ponderii datoriei publice in PIB a fost de 79%
pentru statele mari, de 60% pentru statele de mărime medie şi de 53% pentru statele mici.
Evoluţia datoriei publice la nivelul unor state din Uniunea Europeană, după estimările
Comisiei Europene pentru anul 2010 ( % din PIB) sunt prezentate în subcapitolul 2.3 al lucrării.
Pentru România, perspectivele devin îngrijorătoare în condiţiile în care un studiu
prezentat de Banca Natională arată că datoria publică ar putea atinge anul viitor aproximativ
40% din PIB iar raportul dintre datoria publică şi veniturile bugetare va fi de 120%, mult peste
cota de 105% atinsă in 1999.
In ultimele două decenii România a avut trei perioade de recesiune, perioada 1990-
1992, 1997-1999 şi cea de acum. In anii 1997-1999, Romania a fost la un pas sa intre in
incapacitate de plata desi raportul datorie publica/PIB era de numai 33%.
222
mai avantajoase decât în interior.
Opţiunea statelor lumii pentru împrumuturile interne şi externe este dependentă de:
- mărimea pieţei interne de mărfuri şi de capital;
- volumul comerţului exterior;
- raportul dintre exportul si importul care compun comertul exterior.
Motivarea acordului
Încheierea în data de 4 mai 2009 a unui Acord de împrumut cu Fondul Monetar
Internaţional, Comisia Europeană şi Banca Mondială s-a justificat prin necesitatea creşterii
rezervei valutare internaţionale a României cu scopul ameliorării increderii mediului de afaceri
extern şi pentru a sprijini reformele structurale mult întîrziate din România.
Consiliul Director al FMI a aprobat prezentul Acord stand-by pe 24 de luni, in valoare
de 11.44 milarde DST (12.95 miliarde EUR), ca parte a unui pachet financiar international care
inlcude alte 5 miliarde EUR prin facilitatea Uniunii Europene de sprijinire a balantei de plati, 1
miliard EUR prin programele de dezvoltare susţinute de Banca Mondială şi 1 miliard EUR de la
alte instituţii internaţionale. Din valoarea totală a imprumutului, de 19,95 mld. euro, 64,9%, care
provin de la FMI respectiv 12,95 mld. euro care fi directionaţi la BNR.
Condiţiile de angajare a împrumutului pot fi apreciate ca pozitive, cu costuri relativ modeste
comparativ cu cele la care Romania se poate imprumuta de pe pietele externe. Astfel dobînda
aferentă imprumutului de la Comisia Europeană este de 3% pe an, in timp ce de la FMI sumele
sunt accesate cu 3,5% pe an. Imprumutul acordat de FMI va fi tras in tranşe pînă la sfîrşitul
anului 2010, iar rambursarea se va face pînă in anul 2015.
In ceea ce priveste imprumutul de la Comisia Europeană de 5 mld. euro, prima transa a
intrat in Romania la inceputul lunii iulie, costurile fiind calculate luînd ca bază dobîndaEuribor.
Destinatia imprumutului
În mare parte imprumutul extern va merge la Banca Nationala, cu doua destinatii:
interventii pe piata valutara pentru a stopa un eventual trend de depreciere a leului si pentru a se
putea elibera o parte din rezerva minima obligatorie in valută detinuta de banci la BNR.
Motivarea acestei destinaţii este faptul că nivelul rezervei valutare detinută de BNR
constituie un indicator de baza luat in calcul la analizele de risc ale României.
224
Condiţionarea acordului
În raport cu sumele împrumutate, sunt importante de urmărit codiţionările impuse
autorităţilor române la semnarea acordului. În acest sens, condiţionarea acordului prevede ca:
Autoritatile române trebuie sa revizuiască, intr-un interval de doi ani, cu asistenta
internatională, sistemul de salarii si pensii in sectorul public, precum si procedurile de
monitorizare si control pentru companiile de stat.Motivul este faptul că salariile in sistemul
public s-au dublat intr-o perioada de trei ani. Fondul public de salarii ar trebui sa scada ca
procent din PIB in perioada urmatoare, în condiţiile în care acum acesta reprezinta 8% din PIB.
Executivul s-a angajat de asemenea să aplice, in acelasi interval de doi ani, si o lege a
responsabilitatii fiscale97, prin care sa evite noi creşteri ale deficitului bugetar. In ceea ce priveste
pensiile, s-a convenit asupra reformarii sistemului de pensii, pentru a se asigura sustenabilitatea
acestora pe termen lung.
97
Legea 69/ 16 Aprilie 2010 Lege responsabilitatii fiscal-bugetare,publicata in Monitorul Oficial nr. 252 din 20 Aprilie 2010
225
Pentru Romania, asistenţa financiară s-a materializat in programe de imprumut de tipul
Acord Stand-by. Incepand cu 1972, Romania a folosit resursele FMI in unsprezece ocazii
(prezentate mai jos) ca suport financiar pentru programele economice ale guvernului.
Întrebări recapitulative
3. Împrumutul de stat poate fi contractat pentru necesităti de trezorerie sau pentru echilibrarea
bugetului de stat.
a) adevărat;
b) fals.
4. Rolul împrumutului public se manifestă pe mai multe planuri, si anume:
a) folosirea lui ca instrument de securitate socială;
b) folosirea lui ca instrument de politică economică;
c) folosirea lui pentru redistribuirea PIB;
d) folosirea lui ca modalitate de procurare rapidă de fonduri.
5. Împrumutul public, din punct de vedere juridic, este definit de unele elemente tehnice, printre
care:
a) subiectul impozabil;
b) denumire;
c) valoare nominală;
d) înlesniri;
e) valoare reală;
f) lombardare.
10. În cazul plasării împrumutului prin intermediul consortiilor bancare, acestea se angajează să
efectueze operatiunile legate de lansarea si rambursarea împrumuturilor punând la dispozitie
următoarele variante:
a) preluarea în comision;
b) cumpărarea efectivă;
c) modificarea nivelului dobânzii;
d) amortizarea împrumutului.
6. Datoria publică externă si datoria externă sunt două categorii economice distincte sau reflectă
aceeasi categorie:
a) sunt două categorii distincte;
b) exprimă acela si lucru;
c) prima o include pe a doua.
229
7. Aparitia si extinderea datoriei externe depind de actiunea conjugată a mai multor factori,
printre care:
a) dezechilibrul dintre resursele interne si consumul intern;
b) politica economică neadecvată;
c) modificările conjuncturale pe plan international
d) nivelul real al dobânzilor percepute la creditele externe.
e) toti cei de mai sus.
Aplicaţii practice
2. Statul emite, prin ofertă publică, obligaţiuni ale unui împrumut la o valoare nominală pe
obligatiune de 500.000 lei. Cursul obligaţiunilor în momentul plasării este de 95%, iar în
momentul rambursări 103%.
Să se determine:
a) Suma pe care o pierde statul pentru fiecare obligatiune;
b) Prima la care are dreptul la rambursare detinătorul a 10 obligaţiuni; c) Ce primă de rambursare
va primi detinătorul unei obligaţiuni dacă în momentul rambursării cursul este de 90%.
2. Statul emite, prin ofertă publică, obligaţiuni ale unui împrumut la o valoare nominală pe
obligatiune de 700.000 lei. Cursul obligaţiunilor în momentul plasării este de 102%, iar în
momentul rambursări 97%.
Să se determine:
d) Suma pe care o pierde statul pentru fiecare obligatiune;
e) Prima la care are dreptul la rambursare detinătorul a
obligaţiuni;
f) Ce primă de rambursare va primi detinătorul unei obligaţiuni dacă în momentul rambursării
cursul este de 105%.
233
4. Pe baza datelor din tabelul de mai jos, să se determine cresterea
reală a serviciului datoriei publice externe în anul T1 fată de T0.
Indicatori T0 T1
Dobânzi aferente datoriei publice 450 680
externe - mld. lei
Rate scadente în contul datoriei 840 960
publice externe - mld. lei
Indicele preturilor t = 100 113 142
Teme de casă
Bibliografie selectiva
Bodea, G., Sistemul economic, între dezechilibru şi dezvoltare, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1999
Brezeanu, P., Marinescu, Finantele publice şi fiscalitatea între I., teorie şi practică, Ed. Fundatiei
“România de mâine”, Bucureşti, 1998 Văcărel, I., Politici economice şi financiare de ieri de de
azi, Ed. Economică, Bucureşti, 1996 Văcărel, I., (coordonator) Finante publice, Ed. Didactică si
Pedagogică R.A., Bucureşti, 2002.
CAPITOLUL VII
TREZORERIA FINANŢELOR PUBLICE. ECHILIBRU
FINANCIAR
234
Obiective
Definirea termenului de trezorerie a finanţelor publice;
Analiza celor două funcţii de bază ale trezoreriei şi a funcţiilor actuale ale trzoreriei în condiţiile
creşterii complexităţii funcţiilor statului;
Definirea conceptului de echilibru financiar;
Analiza pentagonului macrostabilizării, ca instrument principal al estimării echilibrului financiar;
Competenţe
Dobîndirea cunoştinţelor necesare specifice activităţilor care se derulează prin
Trezoreria finanţelor publice;
Cunoaşterea funcţiilor Trezoreriei finanţelor publice, a suportului legislativ de organizare şi
funcţionare care-i conferă cadrul legal de îndeplinire a atribuţiilor ce-i revin ca instituţie
reprezentativă a statului în care funcţionează economia de piaţă;
Rezumat
Trezoreria finanţelor piblice, din punct de vedere instituţional, este serviciul public cu
atribuţii directe în gestionarea resurselor financiare publice, cu asigurarea echilibrului
dintre încasările generatoare de lichidităti si plătile exigibile, dintre veniturile publice si
cheltuielile publice, cu finanţarea deficitului bugetar şi gestionarea datoriei publice, în
scopul asigurării echilibrului monetar si a echilibrului general al economiei.
În finanţele moderne, la functiile: „de casă” şi „de bancă”, ale trezoreriei se adaugă si cea de
control asupra ansamblului de activităti ale statului.
Astăzi, vorbim în mod curent de resursele de trezorerie, ca despre o categorie specială a
resurselor financiare publice, care se formează în cadrul activităţii trezoreriei şi se reflectă numai
în contabilitatea publică.
Echilibrul financiar reprezintă corelatia existentă între resursele financiare necesare economiei
pentru îndeplinirea obiectivelor şi actiunilor prevăzute, inclusiv cele pentru satisfacerea unor
nevoi suplimentare.
98
LEGE nr.82/1991 - Publicată în Monitorul Oficial al României nr.265 din 27 decembrie 1991
236
utilizarea mijloacelor extrabugetare şi a fondurilor cu destinaţie specială, gestiunea datoriei
publice interne şi externe, precum şi alte operaţiuni financiare efectuate în contul organelor
administraţiei publice centrale”.
Ordonanţa Urgenţă nr. 146/200299 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin
Trezoreria Statului, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte, în principal, genul de
operaţiuni - încasări şi plăţi - pe care le efectuează Trezoreria generală în contul instituţiilor
publice, precum şi atribuţiile şi funcţiile acesteia, dar nu-i dă Trezoreriei generale o anume
definire.
Actul următor emis, Hotărârea Guvernului privind organizarea si functionarea
trezoreriei finantelor publice nr. 78/1992100, care a constituit actul propriu-zis de naştere al
acestei instituţii, nu o defineşte într-un fel anume, stabilindu-i numai atribuţiile.
Normele metodologice ale Ministerului Finanţelor Publice nr. 5318/1992, date în
aplicarea acestei hotărâri, îi precizează mai clar rostul şi menirea sa ca fiind: „O instituţie
financiară prin care sectorul public îşi efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi asupra
cărora Ministerul Finanţelor exercită controlul fiscal şi financiar preventiv”.
Din definiţie nu rezultă însă atribuţiile acestei instituţii pe linia gestionării datoriei publice
interne şi a efectuării de plasamente financiare, acoperirii temporare a deficitelor bugetului
asigurărilor sociale de stat, ale bugetului fondurilor speciale, şi folosirii mijloacelor băneşti
disponibile ale Trezoreriei etc..
O definiţie mai completă o dă un alt act normativ 101 care defineşte trezoreria ca fiind:
„un sistem unitar şi integrat prin care statul asigură efectuarea operaţiilor de încasări şi
plăţi privind fonduri publice, inclusiv cele privind datoria publică, şi a altor operaţiuni ale
statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare”.
În România organizarea şi aşezarea pe principii clare, din punct de vedere al eficienţei
activităţii serviciilor însărcinate cu administrarea banilor publici, s-a întins pe o lungă perioadă
de timp şi nu a înregistrat deosebiri esenţiale faţă de procesul de formare al acestei instituţii în
alte state. Adesea, vistieria publică era confundată cu vistieria domnitorului, o delimitare mai
clară fiind impusă şi înfăptuită în secolul al XIX-lea, odată cu crearea statului modern român. La
începutul secolului al XX-lea, şi în România se poate vorbi despre o organizare corespunzătoare
şi eficientă a serviciilor care administrau fondurile publice102. Legea contabilităţii publice din 29
iulie 1929 menţiona că „administrarea, mânuirea banilor, valorilor şi materialelor, contabilizarea
şi controlul lor sunt efectuate de serviciile publice şi supuse legii”.
99
Publicată în Monitorul Oficial al României nr.824 din 14 noiembrie 2002
100
Publicată în Monitorul Oficial al României nr.30 din 28 februarie 1992
101
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 146 din noiembrie 2002 Publicată în Monitorul Oficial al României nr.824 din 14 noiembrie 2002
102
PAVEL BELDEAN, GABRIELA ANGHELACHE – „Trezoreria Statului – Organizarea, Funcţionarea şi Sistemul Contabil” ed. Economică
2004, pg.31
237
Prin legea amintită mai sus se arăta, că gestionarii publici sunt „... administratorii,
contabilii, mânuitorii de bani sau materiale publice şi în genere toţi cei care administrează,
contabilizează sau mânuiesc bani, valori sau materiale publice”.
În contextul acestei legi, orice serviciu public care angaja, lichida, ordonanţa şi mânuia bani sau
materiale publice trebuia să aibă organizată contabilitate publică. Activitatea acesteia era
concentrată şi controlată prin serviciile centrale de contabilitate ale ministerelor care, la rândul
lor, erau răspunzătoare în faţa Ministerului Finanţelor Publice şi a Curţii de Conturi, pentru
remiterea la termenele fixate a conturilor, situaţiilor şi comunicărilor cerute.
În cursul evoluţiei sale, alături de tendinţele de identificare (separarea gestiunii
fondurilor publice de cea a fondurilor domnitorului), unificarea (Legea contabilităţii publice din
29 iulie 1929 – care prevedea obligativitatea înregistrării ca „venit” a tuturor încasărilor, faptul
că nici o cheltuială nu se putea efectua „direct” din încasări, şi interzicea serviciilor publice de a
avea deschise conturi la bănci particulare), diversificarea funcţiilor sale, în organizarea şi
funcţionarea Trezoreriei publice, s-a impus principiul administrativ care a determinat separarea
sarcinilor şi drepturilor ordonatorului de credite de cele ale contabilului.
Un alt principiu care s-a impus, de-a lungul timpului, a fost cel al responsabilităţii personale a
administratorului, contabilului şi gestionarului.
În România acest proces de înfiinţare aTrezoreriei Statului se poate considera încheiat în ceea ce
priveşte generalizarea lui la nivelul întregii ţări.
Trezoreria finanţelor publice a existat în România, înaintea celui de-al doilea război
mondial, într-o altă formă decât cea existentă în sistemul actual. Până în anul 1925, pe lângă
Ministerul Finanţelor a funcţionat o casierie centrală a tezaurului, dată după care serviciul
operaţiilor de trezorerie a fost preluat de Banca Naţională a României.103
Înfiinţarea Trezoreriei Statului a devenit imperativ necesară după evenimentele din decembrie
1989, ca urmare a trecerii de la econmia centralizată la o economie de piaţă, cu modificări
majore şi în domeniul finanţelor publice.
Până în anul 1990, Banca Naţională a României asigura emiterea de bancnote şi
monede, gestiona rezerva de aur şi finanţa industria, comerţul şi asigura execuţia bugetului de
stat. De asemenea, coordona şi deţinea monopolul asupra celorlalte patru instituţii bancare:
Banca de Comerţ Exterior, care finanţa tranzacţiile cu străinătatea; Banca Agricolă, care susţinea
103
UNGUREANU MIHAI-ARISTOTEL: „Organizarea şi Conducerea Trezoreriei Finanţelor Publice în condiţiile Economiei de Piaţă în
România”
238
financiar cooperativele agricole şi întreprinderile agricole de stat; Banca de Investiţii, care
asigura finanţarea investiţiilor şi Casa de Economii şi Consemnaţiuni, care mobiliza
disponibilităţile băneşti ale populaţiei104.
Pentru asigurarea execuţiei bugetului de stat, Banca Naţională a României avea
următoarele atribuţii:
• încasarea veniturilor bugetare şi evidenţierea acestora pe capitole, subcapitole, plătitori,
efectuarea plăţilor de casă, pe capitole de cheltuieli, pe ministere şi instituţii subordonate;
• exercitarea controlului asupra eliberării fondurilor de la bugetul de stat în numerar şi în cont
către instituţiile publice pentru acoperirea cheltuielilor aprobate, în limita creditelor bugetare
deschise pe destinaţii de Ministerul Finanţelor Publice;
• păstrarea conturilor de disponibilităţi ale bugetelor locale, ale instituţiilor publice, ale agenţilor
economici ce au conturi deschise la trezorerie;
• transmiterea informaţiilor către Ministerul Finanţelor Publice privind execuţia bugetară.
Reforma sistemuluj bancar a determinat structurarea acestuia pe două paliere: pe de-o
parte, Banca Naţională a României, care începe să-şi exercite funcţiile tradiţionale, de Bancă
Centrală, iar, pe de altă parte, sistemul băncilor comerciale cărora le-au fost transferate
operaţiunile cu caracter comercial şi execuţia bugetului public. Noul cadru juridic - „Legea
privind activitatea bancară”105, „Legea privind Statutul Băncii Naţionale a României”106 şi
„Legea bancară”107 - subordonează Banca Naţională a României direct forului legislativ al ţării,
fapt ce îi conferă acesteia un grad mai ridicat de independenţă, şi, implicit, condiţiile necesare
înfăptuirii, într-un context nou, a politicii monetare, valutare şi de credit a statului. Ea devine,
astfel, răspunzătoare pentru emisiunea monetară, gestionează rezervele valutare ale statului şi
supraveghează activitatea celorlalte bănci.
În aceste condiţii, operaţiunile privind execuţia de casă a bugetelor şi celorlalte resurse financiare
ale sectorului public au fost preluate de Banca Comercială Română, Banca pentru Dezvoltare şi
Banca Agricolă.
În mod practic, băncile comerciale efectuau numai operaţiuni de încasări şi plăţi în
contul instituţiilor publice centrale şi locale pe seama bugetelor, fără un control efectiv real, fapt
ce a generat multe neajunsuri în legătură cu urmărirea eficientă a drepturilor statului de încasat
sau respectarea destinaţiei speciale a creditelor bugetare aprobate.
Din această cauză, în timpul derulării execuţiei bugetare nu se putea acţiona operativ
pentru corectarea unor situaţii nefavorabile, din care motiv rămâneau importante venituri ale
104
PAVEL BELDEAN, GABRIELA ANGHELACHE – „Trezoreria Statului – Organizarea, Funcţionarea şi Sistemul Contabil” ed. Economică
2004, pg.37
105
LEGE nr.33/1991 privind activitatea bancară - publicată în Monitorul Oficial al României nr.70 din 03 aprilie 1991
106
LEGE nr.312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României ,publicată în Monitorul Oficial al României nr.582 din 30 iunie 2004
107
LEGE nr.58/1998 - Publicată în Monitorul Oficial al României nr.121 din 23 martie 1998
239
statului neîncasate, efectuarea vărsămintelor către buget de agenţii economici rămânea, de multe
ori, la latitudinea acestora sau fonduri aprobate necheltuite, în detrimentul unor acţiuni şi
activităţi importante şi necesare din punct de vedere economic sau social. Se înregistrau, de
asemenea, deficienţe la încadrarea corectă a veniturilor bugetare pe subdiviziunile clasificaţiei
bugetare şi pe bugete componente. În multe cazuri, această încadrare era denaturată, aparatul
financiar fie că nu descoperea greşelile efectuate de bănci, fie că le identificau la un moment
când nu mai puteau face corecturi, fapt ce conducea la raportarea unor date şi situaţii nereale
privind realizarea veniturilor, cu toate consecinţele negative care decurgeau de aici.
La partea de cheltuieli, execuţia bugetelor rămânea de asemenea, de cele mai multe
ori, la discreţia ordonatorilor de credite, iar constatările ulterioare ale instituţiilor abilitate cu
controlul execuţiei bugetare, evidenţiau o abatere săvârşită deja, care putea fi îndreptată mai
dificil.
Renunţarea la derularea procesului bugetar prin sistemul bancar a avut la bază
următoarele argumente:
• deficienţele şi neajunsurile înregistrate cu privire la execuţia bugetelor, cum ar fi:
controlul asupra operaţiunilor cu privire la necesitatea, oportunitatea şi legalitatea efectuării
acestora, complicarea fluxurilor monetare şi prelungirea termenelor de raportare a datelor privind
execuţia bugetară;
• reorganizarea băncilor (privatizarea) şi consecinţele acesteia asupra finanţelor
publice,;
• schimbarea concepţiilor şi cerinţelor privind administrarea şi utilizarea resurselor
financiare publice;
• posibilitatea de asigurare a echilibrului bugetar, prin intervenţii încă din fazele de
urmărire a execuţiei bugetare;
• autonomia bugetului asigurărilor sociale de stat, în contextul prevederilor Legii
finanţelor publice;
• întărirea autonomiei finanţelor publice locale, la nivelul bugetelor acestora în cadrul
judeţelor şi comunităţilor locale potrivit legislaţiei specifice;
• înfiinţarea şi funcţionarea fondurilor speciale;
• creşterea şi diversificarea sistemului veniturilor proprii pe diverse bugete;
• costul ridicat al cheltuielilor legate de comisioanele bancare pentru efectuarea
operaţiunilor în contul bugetului general consolidat.
În contextul prezentat, Trezoreria Statului era necesară pentru a răspunde mai bine
noilor comandamente şi cerinţe ale reformei în domeniul bugetar, legate de crearea pârghiilor şi
240
mijloacelor financiare specifice economiei de piaţă cu ajutorul cărora statul să poată influenţa
favorabil dezvoltarea economico-socială.
Înfiinţarea Trezoreriei Finanţelor Publice în ţara noastră a devenit o necesitate obiectivă,
determinată de aplicarea programului de reformă şi restructurare a economiei, în condiţiile în
care finanţelor publice li s-a cerut să-şi amplifice rolul şi funcţiile referitor la administrarea,
angajarea şi utilizarea mai eficientă a resurselor financiare publice.
În condiţiile României, trecerea la economia concurenţială de piaţă, transformările
petrecute în sistemul bancar, a fundamentat creerea unui sistem unitar de administrare, angajare
şi utilizare a resurselor financiare publice, care să cuprindă toate etapele procesului bugetar.
Prin această măsură, Ministerul Finanţelor Publice dispune de instrumente specifice de
analiză în toate etapele de elaborare, aprobare şi execuţie a bugetului de stat, a bugetului
asigurărilor sociale de stat şi bugetului local pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar,
valutar şi al gestionării corespunzătoare a datoriei publice interne şi externe angajate.
241
disponibilităţile temporare aflate în conturile trezoreriei şi se asigură valorificarea
disponibilităţilor temporare (surplusul de încasări faţă de plăţi).
Înfiinţarea Trezoreriei finanţelor publice în România a completat cadrul instituţional
prin care statul şi-a creat posibilitatea de a-şi stabili şi aplica politica bugetară , organizându-şi
activitatea financiară atât la nivel central, cât şi local.
Trezoreria statului asigură cunoaşterea şi rezolvarea problematicii specifice gestiunii
financiare publice, facilitează folosirea de către Ministerul Finanţelor Publice, cu ocazia
întocmirii, aprobării şi execuţiei bugetului public, a instrumentelor de analiză fundamentală şi de
supraveghere a realizării echilibrului financiar, monetar, valutar şi a datoriei publice108.
108
I. MOLDOVAN –Fiscalitate, editura „Alma Mater”, Sibiu, 2002
242
La cheltuieli, există o anumită regularitate, în unele cazuri restrînsă la perioade mai scurte de
timp, în ceea ce priveşte nivelul plăţilor lunare.
La venituri, regularitatea este mai dificil de realizat prin activităţi de trzorerie, deoarece aceasta
depinde de desfăşurarea activităţilor economice şi de eficienţa acţiunilor de încasare a creanţelor
fiscale.
Nivelul încasării veniturilor si acoperirea cheltuielilor determină alte operaţiuni ale trezoreriei
cum ar fi : angajări de fonduri exceptionale (angajarea de împrumuturi, amortizarea datoriei
publice) sau operatiuni de trezorerie cu conturile corespondenţilor.
Pentru echilibrarea disponibilităţilor trezoreriei se pot utiliza trei categorii de
resurse:
1. fondurile corespondenţilor;
2. emisiunea de bonuri de tezaur;
3. avansurile acordate de banca centrală.
244
II. Trezoreria ─ în calitate de bancă.
245
monetare sau financiare.
3) Ca „mandatar al puterii publice”, trezoreria întruneşte ccalitatea de autoritate
publică în sectoarele financiar şi economic.
Astfel, trezoreria :
- reprezintă institutiile financiare care depind de ea si asupra cărora î si exercită influenta sau
actionează în nume propriu;
- veghează, împreună cu Banca Centrală, la buna functionare a institutiilor de credit;
- este acţionar si gestionar al proprietătii publice, folosind mijloacele de actiune de care dispune
statul, ca proprietar, fără a limita autonomia de gestiune a managerilor acestor întreprinderi si
mai ales în sectoarele concurentiale, poate fi asociată la conducerea institutiilor financiare si
economice internationale, ca Fondul Monetar International, Banca Mondială etc.
4) Trezoreria utilizează „mijloace de intervenţie în economie” diversificate:
autorizări eliberate pentru realizarea unor activităti de interes national, facilitând accesul
la finantări privilegiate;
subventionarea totală sau partială a unor activităti economice; acordarea de bonificatii la
dobânzi, prin preluarea unei părti din diferenta între costul resursei pe piată si rata favorabilă
acceptată de institutia de credit; acordarea de garanţii anumitor solicitanti de împrumuturi, în
scopul, reducerii resursei;
asigurarea accesului la resurse financiare al unor întreprinderi sau organisme care
apelează la împrumuturi si chiar posibilitatea obtinerii acestor resurse cu o rată mai redusă decât
în cazul solicitării împrumutului numai în numele propriu al întreprinderii;
acordarea de avansuri rambursabile pentru anumite priorităţi din economie;
accesul privilegiat al unor organisme sau institutii de refinantare din partea Băncii
Centrale, pentru sprijinirea unor sectoare sau domenii de activitate.
5) Ca „supraveghetor al echilibrelor economice”, trezoreria finanţelor publice
îndeplineşte atribuţiile unui serviciu public al statului care asigură echilibrul financiar şi
contribuie la realizarea echilibrului monetar. Realizează aceste atribuţii prin operaţiunile de
casierie, bancare si de contabilitate publică şi prin activitatea de tutelă, de finanţare si de
impulsionare a activităţilor în domeniul economic şi financiar.
publice
246
a) casier al sectorului public prin care se asigură încasarea veniturilor, efectuarea plăţilor şi
păstrarea disponibilităţilor;
b) asigurarea execuţiei bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a
bugetelor locale, reflectate în încasarea veniturilor provenite de la contribuabili şi efectuarea
plăţilor dispuse de ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare aprobate;
c) exercitarea operativă a controlului financiar preventiv asupra încasării veniturilor cât şi
a încadrării cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite în prevederile şi destinaţia aprobată
prin bugetul de venituri şi cheltuieli al acestora;
d) efectuarea operaţiilor de decontare în contul instituţiilor publice şi păstrarea
disponibilităţilor acestora în urma constituirii de mijloace extrabugetare şi fonduri speciale;
e) atragerea disponibilităţilor din economie (de la instituţiile financiare, agenţi economici
sau populaţie) prin constituirea de depozite şi prin împrumuturi de stat lansate în vederea
asigurării resurselor financiare pentru restructurarea şi retehnologizarea unor sectoare din
economie, acoperirea deficitului bugetar, etc.;
f) efectuarea de plasamente financiare la termen a disponibilităţilor statului existente
temporar în conturile trezoreriei, în condiţii de maximă eficienţă şi siguranţă;
g) gestionarea datoriei publice, reflectată în primirea împrumuturilor interne şi externe,
folosirea acestora potrivit destinaţiei prevăzute în contracte şi asigurarea lichidităţilor necesare
rambursării creditelor la scadenţă şi plata dobânzilor aferente;
h) conduce evidenţa contabilă a operaţiunilor privind execuţia de casa a bugetului pentru
încasări şi plăţi cu ajutorul conturilor sintetice şi analitice desfăşurate pe subdiviziunile
clasificaţiei bugetare şi pe plătitori;
i) asigură funcţionarea normală a sistemului informaţional contabil privind raportarea
execuţiei bugetului public (pe componente) a fondurilor speciale şi extrabugetare.
Se constată că unele dintre funcţiile actuale ale Trezoreriei, cum este cea de agent al
intervenţiei financiare publice în economie, nu este abordată ca atribut direct. Acest aspect
trebuie însă analizat în contextul general care priveşte rolul şi funcţiile Trezoreriei statului în
arealul instituţional, economico-financiar din România.
248
Din categoria caracteristicilor ce definesc echilibrul financiar fac parte:
asigurarea echilibrului financiar la nivel macroeconomic;
sprijinirea în principal pe resurse financiare mobilizate pe plan national prin metode si căi
diferite;
elaborarea mai multor variante de program, cărora le corespund tot atâtea variante de
balante financiare, fiecare balantă prezentând o stare de echilibru financiar la un alt nivel decât
precedentele;
determinarea nivelului optim la care se constituie echilibrul financiar. Pentru ca statul să
asigure protejarea echilibrului financiar trebuie luate în considerare următoarele aspecte: efectele
măsurilor de politică economică; efectele măsurilor de politică financiară; efectele măsurilor de
politică monetară; efectele măsurilor de politică valutară.
SC
rs
249
SBC ri
Legendă
Cuvinte cheie
250
Întrebări recapitulative
9. Care dintre următoarele metode pot fi folosite pentru a influenta masa subscrierilor în cadrul
politicii de emisiune a bonurilor de tezaur:
a) mecanismul plafonului;
b) mecanismul intermedierii financiare;
c) mecanismul coeficientului de trezorerie;
d) mecanismul rezervelor obligatorii;
e) mecanismul emisiunii de bonuri în raport cu nivelul resurselor bugetare.
3. Care dintre următoarele resurse fac parte din clasificarea resurselor financiare sub aspect
economic:
a) profitul rămas la dispozitia agentilor economici;
b) disponibilitătile băne ti temporare ale bugetelor administratiei locale;
c) veniturile fiscale;
d) impozitele indirecte;
e) disponibilitătile băne ti ale populatiei corelate la clasele de economii;
f) partea din PIB care se mobilizează la fondurile publice, bugetare şi extrabugetare.
Aplicatie practică
Rezolvare
PIB1
x100
rce = PIB 0 x100 − 100 = −6,60%
indiceledepret
PIB1 x100
B. UE anul N
Rata de creştere economică = 1,5%
Rata şomajului = 7,5%
Rata inflatiei = 1,8%
Soldul bugetului consolidat în PIB = - 1,3% Contul curent = - 20,5 mld. USD
TEME DE CASĂ
Istoricul Trezoreriei statului
Operaţiuni ce se derulează prin Trezoreria statului
Structura teritorială a trzoreriei statului
Bibliografie selectivă
Aglietta, M., Macroeconomie financiară, Ed. CNI Coresi SA, Bucureşti, 2001
Bodea, G., Sistemul economic, între dezechilibru şi dezvoltare, Ed.
Dacia, Cluj-Napoca, 1999
Văcărel, I., (coordonator) Finante publice, Ed. Didactică si Pedagogică R.A., Bucureşti, 2002
Legea privind finante publice nr. 500/2002, publicată în MO Partea I nr. 579/13.08.2002
Buletin Economic şi Administrativ, Ed. Tribuna Economică
Finante publice şi Contabilitate, Revistă editată de Ministerul Finantelor Publice
Tribuna economică (colectie), Ed. Tribuna Economică
CAPITOLUL VII
SISTEMUL BUGETAR AL UNIUNII EUROPENE
Un proces bugetar coerent la nivelul Uniunii Europene influenţează în mod nemijlocit bugetele
statelor membre. Din această perspectivă, bugetul Uniunii Europene este documentul
care autorizează finanţarea activităţilor şi intervenţiilor comunitare la nivelul statelor
membre, în el fiind exprimate valoric contribuţiile statelor membre şi priorităţile
politicilor comunitare.
Se poate observa că, pentru unele state ca Polonia, Spania şi România, transferurile
pentru finanţarea acţiunilor cuprinse în politica de coeziune, din bugetul Uniunii Europene au
ponderi importante. Raportul nu se păstrează la fel în contribuţia acestor state la bugetul
comunitar.
Şi de la principiul anualităţii există unele excepţii. Faţă de bugetul anual care corespunde
anului calendaristic este reglementată posibilitatea ca în cazul în care baza legală pentru o
cheltuială a fost adoptată spre sfârşitul anului calendaristic iar cheltuiala nu a mai fost angajată şi
plătită în anul respectiv se aprobă transferul de cheltuieli pentru exerciţiul financiar al anului
următor.
Dintre toate principiile prezentate, principiul echilibrului bugetar este riguros
respectat. Veniturile nu pot fi decât egale sau mai mari decât cheltuielile, iar organismele
de lucru ale Uniunii Europene nu sunt autorizate să se împrumute pentru finanţarea unor
cheltuieli, indiferent de gradul lor de urgenţă.
111
Excepţie prevederi art. 179 alineatul (3) litera (b) din RF
Proiectul preliminar de buget
Regulamentul prevede publicarea stadiului execuţiei bugetului la fiecare trei luni pe site-
ul Comisiei. Aceste rapoarte arată cum sunt utilizate resursele financiare alocate pe fiecare
capitol al bugetului şi pe domenii de acţiune. De asemenea sunt publicate de către Comisie şi
situaţiile contabile anuale, care cuprind rapoarte consolidate cu privire la execuţia bugetului şi
la bilanţ. Acestea sunt elaborate în conformitate cu Standardele Internaţionale de
Contabilitate pentru Sectorul Public (IPSAS) şi grupează conturile tuturor instituţiilor şi
organismelor UE.
112
Contabilitatea de angjamente prin operaţiunilecontabile recunoaşte tranzacţiile cānd apar şi nu
doar cānd numerarul este īncasat sau plătit. Elementele recunoscute ale contabilităţii de angajamente
sunt activele, datoriile, activele nete (capitalurile proprii), veniturile şi cheltuielile. Avantajele acestei
contabilităţi vin din faptul că reflectă evoluţia situaţiei financiare şi patrimoniale, precum şi
aexcedentul sau deficitul patrimonial
8.5 GESTIONAREA BUGETULUI
113
Aproximativ 80% din bugetul Uniunii Europene este gestionat în numele acesteia de către statele membre
114
După unele estimări aceste fraude ar atinge între 7%-10% din bugetul UE.
8.6 VENITURILE BUGETULUI UNIUNII EUROPENE
Uniunea Europeană dispune de resurse proprii pentru finanţarea cheltuielilor programate. Din punct de
vedere legal, aceste resurse aparţin Uniunii, statelor membre revenindu-le sarcina să le colecteze în numele UE şi să
le transfere la bugetul acesteia.
Veniturile provin din patru surse distincte (estimările anul 2007), după cum urmează:
1. Resurse proprii tradiţionale, în principal din taxele aplicate pentru importul produselor din statele din
afara UE. Aceste taxe reprezintă aproximativ 3 miliarde de euro sau 15% din încasările totale şi provin din:
a) taxe vamale încasate din aplicarea tarifului vamal comun la valoarea in vamă a bunurilor importate din
ţările nemembre. Aceste sume reprezintă 86 % din veniturile proprii tradiţionale;
b) taxe percepute pe importul produselor apicole care au mărime variabilă în funcţie de diferenţele între
preţurile mondiale mai mici şi preţurile de pe pieţele europene mai mari;
c) taxele pe producţia şi stocarea zahărului.
2. Încasări din taxa pe valoarea adăugată, ca rată procentuală uniformă aplicată încasării TVA armonizate
în fiecare stat membru, aproximativ 15 % din încasările totale (17,3 miliarde de euro).
3. Încasări calculate ca procent din venitul naţional brut (VNB), o rată procentuală uniformă (0,73%)
aplicată asupra VNB-ului din fiecare stat membru. Deşi este considerată un element de echilibrare, a
devenit sursa de venit cea mai mare şi reprezintă 69% din veniturile totale, aproximativ 80 de miliarde de
euro.
O prezentare schematică a veniturilor din aceste surse la nivelul anului 2007 comparativ cu anul
1996 este redată mai jos.
Sursa: CE, UE
Aceste prime trei categorii de venituri sunt cunoscute ca venituri proprii ale Uniunii Europene
Încasările totale ale Uniunii Europene pentru anul 2007 se ridică la aproximativ 116,4 miliarde de euro, în
timp ce suma totală pentru fondurile angajate în cadrul diferitelor politici este uşor mai mare.
Pe lîngă veniturile proprii, la bugetul Uniunii Europene se mai colectează şi alte încasări.
4. Capitolul alte încasări include impozitele pe salarii plătite de către membrii personalului UE,
contribuţiile de la state din afara UE la anumite programe, amenzi aplicate companiilor care încalcă regulile
concurenţei sau alte legi, venituri de natura dobânzilor, penalităţilor pentru întârziere la plată a obligaţiilor
luate faţă de Uniunea Europeană, penalităţi încasate de la firme pentru încălcarea unor reglementări
comunitare. Aceste resurse adaugă aproximativ 1,3 miliarde de euro, adică aproximativ 1% din buget.
Contribuţiile pe care statele membre le aduc la bugetul Uniunii sunt proporţionale cu capacitatea fiscală a
acestora. Cu toate acestea, state ca Marea Britanie, Olanda, Germania, Austria şi Suedia beneficiază de unele
ajustări la calcularea contribuţiilor lor.
Pe de altă parte, fondurile UE ajung la statele membre în conformitate cu priorităţile acestora, identificate şi
acceptate de Uniune. Statele membre mai puţin prospere primesc de regulă mai mult decât cele bogate, urmărindu-se
ca majoritatea statelor să primească mai mult decât contribuţia lor la buget.
În procesul creerii unui sistem de venituri propriu ale Uniunii Europene s-au înregistrat
trei momente importante.
Un prim moment s-a derulat în anul 1951, dată la care s-a instituit taxa asupra
producţiei de cărbune şi oţel al statelor membre ale Comunităţii Economice a Cărbunelui şi
Oţelului. Al doilea moment s-a înregistrat in anul 1957 când s-au stabilit contribuţiile directe
pe seama bugetelor statele membre ale Comunităţii Europene, iar al treilea moment a fost anul
1971, cînd s-au instituit reguli pentru constituirea veniturilor proprii ale bugetului Uniunii
Europene.
Performanţa sistemului de venituri ale bugetului Uniunii Europene este urmărită şi analizată de către statele
membre prin prisma a cinci criterii:
• gradul de asigurare a unor venituri suficiente pentru finanţarea acţiunilor şi politicilor comune aprobate;
• gradul de autonomie financiară;
• gradul de echitate, de corelare a veniturilor încasate de la statele membre cu capacitatea de plată a acestora;
• transparenţa şi simplitatea;
• raportul cost-eficienţă.
În scopul realizării unei autonomii financiare la nivelul bugetului Uniunii Europene direcţiile de acţiune
vizează două alternative:
- simplificarea sistemului actual de venituri prin reducerea unor venituri şi creşterea corespunzătoare a
contribuţiilor naţionale a statelor membre;
- instituirea unor venituri proprii cu reducerea corespunzătoare a contribuţiilor naţionale.
Din punct de vedere al suportabilităţii de către statele membre alternativa a doua este mai economică.
Succesul realizării acestei alternative este dependent de demersul de a construi un sistem fiscal la nivelul Uniunii
Europene cu toată problematica specifică ce derivă.
Bugetul Uniunii Europene pentru anul 2010 a fost aprobat la o valoare de aproximativ
141,4 miliarde de euro în angajamente ( cheltuieli) şi 122,9 miliarde euro în plăţi (venituri).
Acesta reprezintă 1,04% din Produsul Intern Brut al UE şi echivalează cu o contribuţie de
aproximativ 246 de euro pe locuitor.
Politicile bugetare pentru anul 2011 integrează o serie de politici sectoriale pe domeniile
majore de intervenţie: educatie, cercetare- dezvoltare, agenda europeană digitală şi o platformă
europeană împotriva sărăciei. În consens cu aceste politici se estimează o creştere a ocupării
forţei de muncă din UE de la 69% la 75%, o creştere a investiţiilor în cercetare şi dezvoltare de
la 1,9% la 3% din PIB, iar 28 de milioane de cetăţeni vor trebui să depăşească nivelul de sărăcie
pînă în 2020.
116
National Intelligence Council (NIC)
Acţiunile şi proiectele finanţate de la bugetul UE sunt grupate în categorii mari de
cheltuieli (numite „linii bugetare”) şi în 31 de domenii de acţiune diferite. Fiecare domeniu de
acţiune este subdivizat pentru a scoate în evidenţî diversitatea activităţilor finanţate pe fiecare
domeniu în parte şi nivelul resurselor financiare şi umane alocate. De exemplu, acţiunile pentru
protejarea pădurilor sunt finanţate în cadrul politicii de mediu.
Un alt domeniu major, protecţia resurselor naturale include finanţarea unor măsuri directe
de protejare a mediului înconjurător, restructurarea şi diversificarea economiei rurale şi
promovarea pescuitului durabil. Infecţiile animale, deversările de petrol şi poluarea aerului apar
ca ameninţări care necesită finanţări importante119.
Tot din bugetul Uniunii Europene se finanţează diferite acţiuni şi programe de impact
mondial care exced graniţele Uniunii Europene. Astfel, se finanţează ajutoare de urgenţă în caz
de dezastre naturale sau ajutoare pe termen lung pentru stabilitate şi securitate pentru statele în
curs de aderare la Uniune, pentru alte state învecinate şi chiar pentru regiuni şi ţări mai sărace
din întreaga lume120.
1. Creştere durabilă, unde sunt incluse fondurile structurale, cercetarea şi educaţia, cu un buget de 382 de
miliarde de euro pentru 7 ani.
117
În perioada 2007–2013, din fiecare euro cheltuit de la bugetul anual al UE, opt cenţi vor servi la îmbunătăţirea
competitivităţii UE
118
În perioada 2007-2013 din fiecare euro cheltuit, 36 de cenţi vor fi direcţionaţi către astfel de activităţi de
coeziune.
119
În cursul perioadei 2007–13, 43 de cenţi din fiecare euro vor fi cheltuiţi de la bugetul UE în fiecare an pentru
protecţia resurselor noastre naturale.
120
Pe lângă ajutorul UE pe termen lung, 77 de ţări în curs de dezvoltare din Africa, Pacific şi Caraibe pot beneficia
şi de Fondul European de Dezvoltare (în afara bugetului UE) pentru reformarea sistemului de educaţie, sănătate şi
transport, precum şi pentru consolidarea instituţiilor. În cursul perioadei 2008–13, ajutorul suplimentar va
reprezenta aproximativ trei procente din cheltuielile anuale ale UE.
2. Conservarea şi gestionarea resurselor naturale, prin care se finanţează politica agricolă comună şi politica
de mediu, cu un buget de 371 de miliarde de euro.
3. Cetăţenie, libertate, securitate şi justiţie, cu o alocare de 10,7 de miliarde de euro destinate activităţilor
legate de justiţie şi afaceri interne şi programelor care încurajează cetăţenia europeană (înfrăţirea oraşelor,
dimensiunea europeană a presei şi culturii, etc.).
4. Acţiunilor promovate la nivel mondial în favoarea ţărilor în curs de dezvoltare, promovării drepturilor
omului, politicii externe şi de securitate comune şi sprijinul pentru dezvoltarea ţărilor învecinate le sunt
alocate 49,5 miliarde euro;
5. Administraţia (inclusiv serviciile de traducere) va avea alocată suma de 49,8 miliarde de euro, 5,75% din
bugetul total.
Regulamentul financiar
Principalele reguli prin care sunt stabilite regulile de cheltuire a fondurilor alocate se
regăsesc în regulamentul financiar explicitat prin regulile de implementare. În completarea
acestora fiecare program lansat este susţinut de un act de aprobare, o bază legală, înainte ca
fondurile să poată fi deblocate. Aceste documente definesc obiectivele activităţii respective,
costul şi limitele multianuale de cheltuieli.
Pentru efectuarea plăţilor către statele membre, Comisia are deschise conturi bancare pe
lângă trezoreriile statelor membre, la băncile centrale şi comerciale şi participă la reţeaua
SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication - Societatea Mondială
pentru Telecomunicaţii Financiare Interbancare). Instrucţiunile de plată sunt trimise electronic ,
criptat şi au o cheie de autentificare codată.
Comisia europeană are relaţii financiare directe cu peste 200.000 de terţi, în principal
beneficiari de subvenţii şi furnizori de bunuri şi de servicii. Pentru a derula aceste tranzacţii, se
foloseşte certificatul de persoană juridică (CPJ) informatizat pentru fiecare parte terţă (care
poate fi un individ sau o companie). Toate aceste certificate de persoană juridică trebuie să fie
autorizate şi validate înainte ca o plată să poată fi efectuată.
Prin regulamentul financiar sunt definite regulile aplicabile pentru solicitarea, bugetarea şi utilizarea
fondurilor. Toate veniturile şi cheltuielile trebuie justificate prin rapoarte financiare iar responsabilitatea pentru
implementarea bugetului revine Comisiei Europene din poziţia acesteia de organism executiv (jandarm) al Uniunii
Europene. Comisia realizează acest demers împreună cu statele membre.Personalul Comisiei este organizat pe
departamente (Direcţii Generale), conduse de un director general al căror personal gestionează programele şi
activităţile din sectoarele lor de specialitate, în legătură cu omologii lor din statele membre. Direcţiile Generale
trebuie să întocmească un raport în fiecare an, în care se evaluează activitatea departamentelor şi modul în care au
fost utilizate resursele care le-au fost puse la dispoziţie. Rapoartele de activitate anuale sunt prezentate membrilor
Comisiei şi un raport al acestora este transmis la autoritatea bugetară, la Parlamentul European şi la Consiliul de
Miniştri, înainte de data de 15 iunie ce urmează fiecărui an bugetar.
O responsabilitate majoră a Comisiei este să recupereze sumele plătite în mod necorespunzător ca urmare a
unor iregularităţi sau prin fraudă. În acest demers, Statele membre au responsabilităţi egale cu Comisia pentru
protejarea intereselor financiare ale UE şi cu Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF).
Controalele interne sunt îmbunătăţite printr-o serie de standarde de control clar definite,
controale ex ante şi ex post efectuate de către personalul de conducere, audituri interne
independente pe baza evaluărilor riscurilor şi prin activităţile de raportare regulată la diferiţii
comisari.
Rol activ în activitatea de gestionare îl au misiunile de audit, efectuate de auditori interni, şi externi
(Curtea Europeană de Conturi). Rapoartele anuale ale acestora cu privire la gestionarea fondurilor Uniunii sunt
trimise la Parlamentul European şi la Consiliul de Miniştri. În fiecare an, în cadrul procedurii de „descărcare”,
Comisia Europeană şi celelalte instituţii implicate răspund în faţa Parlamentului European în legătură cu modul în
care au fost utilizate resursele ce le-au fost puse la dispoziţie. Comisia este obligată să întreprindă o acţiune de
urmărire a concluziilor şi a recomandărilor făcute în cadrul procedurii de descărcare de către Parlamentul European
şi Consiliul de Miniştri. Parlamentul, Consiliul şi Curtea verifică acţiunile de urmărire a îndeplinirii recomandărilor.
Se observă că, cea mai mare parte a fondurilor EU (aproximativ 76%) este cheltuită pe
domeniul intitulat „gestionarea în comun”. În cadrul acestor aranjamente, autorităţile centrale
din statele membre sunt cele care gestionează cheltuielile şi nu Comisia. Verificările derulate
sunt menite să garanteze faptul că fondurile alocate sunt gestionate corect şi în conformitate cu
regulamentele şi regulile în vigoare.
Rolul major în gestionarea bugetului îl are Curtea Europeană de Conturi, care prin
declaraţia de asigurare anuală cu privire la gestionarea resurselor sale de către UE, realizează
controlul financiar urmărind:
Fără nici un dubiu, bugetul reprezintă instrumentul esențial pentru punerea în practică a
politicilor promovate de Uniunea Europeană. Performanţa procesul bugetar depinde de
conţinutul regulamentului financiar prin care sunt stabilite principiile și normele referitoare la
execuția bugetului. El este revizuibil la trei ani în conformitate cu procedura legislativă internă.
Regulamentul financiar necesită revizuire pe fondul extinderii fără precedent a Uniunii Europene
şi motivat de operativitatea scăzută a accesării fondurilor europene ca şi de nivelul performanţei
instituţionale scăzut al noilor state.
CAPITOLUL IX
INFLUENŢA FINANŢĂRILOR DIN FONDURI
STRUCTURALE ŞI DIN ALTE INSTRUMENTE FINANCIARE ALOCATE
ROMÂNIEI ÎN PERIOADA 2007 – 2013 ASUPRA FINANŢELOR
PUBLICE
Obiective:
121
peste pragul de semnificație de 2% utilizat de Curtea de Conturi pentru a se pronunța cu privire la legalitatea și regularitatea
tranzacțiilor subiacente.
cunoaşterea principiilor care guvernează procesul accesării fondurilor europene
nerambursabile;
însuşirea regulilor principale de implementare;
prezentarea structurii programelor operaţionale,a nivelului alocărilor de la
bugetul Uniunii Europene pentru susţinerea programelor naţionale de dezvoltare,
influenţa acestei finanţări asupra bugetului general consolidat;
Finanţări nerambursabile
Finanţarea unui proiect sau a unei acţiuni, reprezintă totalitatea mecanismelor, tehnicilor şi a
instrumentelor pe baza cărora s-a construit conceptul de finanţare care asigură resursele băneşti
necesare pentru realizarea activităţilor economico-sociale prevăzute.
Dacă in acest proces apar elemente de extraneitate, vorbim de finanţare internatională.
Principiile generale care fundamentează decizia de finanţare sunt asemănătoare pentru
mediul international ca şi pentru mediul intern. Spre deosebire de finantarea internă, finanţarea
internatională se distinge printr-o serie de elemente care-i măresc gradul de complexitate.
Finanţarea europeană implică utilizarea a două sau mai multe monede naţionale. Ca atare, un
element de risc valutar de urmărit in decizia de finanţare internatională este cursul de schimb,
nivelul şi variaţiile monedei naţionale in raport cu alte monede. În condiţiile globalizării pieţelor
financiare ecurgerea la utilizarea unor clauze şi metode de acoperire a cursului devine oportună
şi necesară de luat în calcul.
Finanţarea internaţională într-o abordare generală, cuprinde un ansamblu de
proceduri utilizate pentru asigurarea mijloacelor de plată, a resurselor financiare necesare
efectuării operaţiunilor legate de accesarea fondurilor structurale, de execuţia investiţiilor
internationale, de finanţarea acţiunilor de cooperare economică internatională, etc. Ea se poate
realiza din surse interne sau din surse externe, poate sa aibă la bază surse publice sau surse
private şi poate fi rambursabilă sau nerambursabilă
Din punct de vedere al duratei finanţării, există finanţare pe termen scurt( 12-18 luni),
pe termen mediu( 5-7 ani) si pe termen lung( peste 7 ani). In cazul operaţiunilor ce privesc
finanţări din fonduri europene, tehnicile de finantare utilizate sunt pe termen scurt sau mediu, in
timp ce pentru investiţiile internaţionale si acţiunile de cooperare industriala sunt specifice
finanţările pe termen mediu şi lung.
Principiile finanţărilor din fonduri nerambursabile
Principiul rambursării
Managementul financiar în cazul fondurilor structurale se bazează pe principiul rambursării
cheltuielilor efectuate de către beneficiarii de proiecte. Procedura, presupune mai întâi
realizarea cheltuielilor de execuţie ( angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata),
certificarea şi în lterior solicitarea rambursării lor.
În aceste condiţii, presiunea bugetară la nivelul solicitanţilor de proiecte vine din faptul că ei
trebuie să-şi prevadă în buget sumele necesare achitării facturilor ce privesc lucrări executate,
servicii prestate sau produse furnizate în cadrul proiectului conform graficului de execuţie pînă la
rambursare.Experienţa unor State Membre arată că, adesea, solicitanţii nu au avut resursele
financiare necesare pentru a-şi finanţa proiectele. Aceasta a condus la imposibilitatea demarării
proiectelor sau la întârzierea implementării lor. Pentru a contracara efectele negative ale
principiului rambursării s-a consacrat principiul prefinanţării.
Principiul prefinanţării
Prin decizia Comisiei Europene s-a hotărît plata unei sume cu de prefinanţare pentru
implementarea proiectelor. Pentru România122, prefinanţarea a fost stabilită iniţial la 15%
din valoarea proiectului ulterior fiind majorată la 30% din valoarea eligibilă a contractului
de finanţare încheiat între Autoritatea de management şi solicitantul proiectului.
Prin excepţie, procentul de acordare a prefinanţării în cazul Programului operaţional
sectorial "Dezvoltarea resurselor umane" este de maximum 40% pentru proiectele finanţate
în cadrul axei prioritare 6 şi tot prin excepţie, în cazul proiectelor care intră sub incidenţa
ajutorului de stat/de minimis, prefinanţarea se acordă în procent de maximum 35% din
valoarea totală a finanţării ce poate fi acordată beneficiarului.
Principiul rambursării trebuie analizat în relaţie directă cu cel al prefinanţării
pentru că ambele se referă la procedura de decontare a cheltuielilor care se realizează pe
măsura avansării în implementarea proiectului şi amîndouă influenţează procesul bugetar.
Evidenţa financiar-contabilă conduce plăţile efective şi rambursările intermediare
efectuate pe parcursul execuţiei proiectului ca şi cele finale prin aplicarea cotei de
cofinanţare pentru fiecare categorie de cheltuieli, in baza graficului de plăţi stabilit la
incheierea contractului de finanţare a proiectului. Plăţile se fac pe baza cererii de
rambursare. Aceasta include, valoarea cheltuielilor realizate şi achitate de beneficiari
executanţilor pentru implementarea proiectului, justificate cu facturile achitate şi însoţite
de documentele contabile specifice.
122
ORDIN nr. 2.286 din 8 iulie 2009 pentru prefinanţarea acordată beneficiarilor de proiecte finanţate din instrumente structurale, conform
prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora
pentru obiectivul convergenţă.
Principiul sustenabilităţii
Principiul sustenabilităţii, urmăreşte ca în perioada implementării şi exploatării
ulterioare a activităţilor din proiect să fie asigurate sursele de finanţare din veniturile
solicitantului. Acest aspect exercită presiune asupra bugetului naţional şi al unităţilor
administrativ-teritoriale. Gradul de sustenabilitate financiară a solicitantului proiectului este
analizat de regulă înaintea depunerii cererii de finanţare demonstrîndu-se şi fiind urmărită cu
atenţie sporită capacitatea solicitantului de a finanţa cheltuielile de funcţionare după
implementarea proiectului.
123
Legea bugetului de stat nr. 11 din anul 2010, ORDONANŢĂ DE URGENŢĂ nr. 64 din 3 iunie 2009
privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul
convergenţă
În acelaşi scop este reglementat ca pe parcursul execuţiei bugetare, pentru asigurarea
resurselor de finanţare a proiectelor, unităţile administrativ-teritoriale să contracteze finanţări
rambursabile sau să utilizeze disponibilităţile înregistrate în fondul de rulment ( excedent).
Autorităţile de management cuprind în buget, după caz, sumele reprezentând
"Transferuri de fonduri din bugetul de stat către bugetele locale necesare susţinerii derulării
proiectelor finanţate din fonduri externe nerambursabile postaderare", "Transferuri din bugetul
de stat către ONG-uri, societăţi comerciale, instituţii publice finanţate parţial sau integral din
venituri proprii şi alţi beneficiari de drept public sau privat necesare susţinerii derulării
proiectelor finanţate din FEN postaderare" şi "Alte cheltuieli ocazionate de implementarea
programelor cu finanţare din FEN".
124
Legea nr. 11/2010 bugetului de stat pe anul 2010, art.20
Ministerul Finanţelor Publice poate efectua în cursul întregului an virări de credite
bugetare între alineatele articolului bugetar "Contribuţia României la bugetul Uniunii Europene".
Potrivit prevederilor legislaţiei specifice125, în cursul întregului an bugetar, ordonatorii
principali de credite pot efectua virări de credite bugetare între titlurile şi articolele de cheltuieli
din cadrul aceluiaşi capitol sau de la alte capitole pentru a asigura:
• plata la scadenţă a contribuţiei României la bugetul Uniunii Europene, a cotizaţiilor şi
contribuţiilor la organisme internaţionale, la organisme financiar-bancare internaţionale, a
rambursărilor de credite interne şi externe, a dobânzilor, a comisioanelor şi a altor costuri
aferente creditelor, precum şi derulării corespunzătoare a programelor finanţate din fonduri
comunitare, pre- şi postaderare şi a programelor cu finanţare rambursabilă;
• sumele necesare achitării debitelor datorate bugetului Uniunii Europene în conformitate
cu legislaţia specifică 126.
P4. Resurse umane 711,65 912,51 1.297,08 1.317,59 1.313,22 1.115,85 940,72 7.608,60
P5. Dezvoltare rurala 1.585,56 1.757,72 2.200,96 2.335,49 2.395,08 2.445,15 2.517,37 15.237,32
P6. Dezvoltare reg. 1.294,79 1.280,99 1.397,96 1.336,37 1.342,35 1.344,55 1.342,97 9.339,98
Total 7.091,65 7.988,12 9.253,50 9.103,95 8.782,98 8.309,78 8.143,16 58.673,10
Sursa: PND2007-2013
Asistenta
inf rastructura
tehnica, , 0.9
transp ort, , 23.8 Regional, , 19.4
Co mp etitivitate, , 1
3.3
Capacitate Resurse
ad ministrativa, , 1.1 umane, , 18.1
Sursa: MFP
7. Asistenţa tehnică
`Programul National pentru Dezvoltare Rurala este finanţat din Fondul European
pentru Agricultură si Dezvoltare Rurală (FEADR). Este un instrument de finanţare creat de
uniunea Europeană pentru a sprijini statele member în implementarea Politicii Agricole
Comune128.
Politica Agricola Comuna este un set de reguli si mecanisme care reglementează producerea,
procesarea şi comercializarea produselor agricole în Uniunea Europeană şi care acordă o mare
atenţie dezvoltării rurale.
Axele prioritare ale Programului Naţional pentru Dezvoltare Rurală (PNDR) sunt:
AXA 1: Creşterea competitivităţii sectoarelor agricol şi forestier
AXA 2: Îmbunătăţirea mediului şi a spaţiului rural
AXA 3: Calitatea vieţii în zonele rurale şi diversificarea economiei rurale
AXA 4: Axa LEADER
Bibliografie
1) Aslan Th.C. -Finanţele României de la Regulamentele organice până astăzi 1831-1905,
Editura Academiei Romne, Bucureşti 1905
128
Politica Agricola Comuna se referă la un set de reguli si mecanisme care reglementează producerea, procesarea şi comercializarea produselor
agricole în Uniunea Europeană şi care acordă atenţie dezvoltării rurale.
2) Bogdan I. - Management financiar bancar – tradiţie reformă, integrare – Conferinţa
economică internaţională, „Dezvoltare şi competitivitate la cumpănă de milenii” Editura
Continent Sibiu 1999
3) Codul de procedură fiscală din 1 aprilie 1942, Monitorul Oficial, Imprimeriile Statului
Imprimeria Centrală, Bucureşti 1942
4) Comăniciu C. - Fiscalitate – dispoziţii şi efecte - Ed. Continent,Sibiu, 2003
5) Condor I. – Drept fiscal şi financiar, Editura Tribuna economică, Bucureşti 1996
6) Duverger M. – Finances publiques, Edit. Presse Universitaire de France Paris 1978.
7) Gorcea, C. – Codul sancţiunilor şi pedepselor fiscale, Editura Tribuna economică, Bucureşti,
1997
8) Gorcea, C. – Lexicon fiscal şi bugetar – 1996.
9) Hada T. – Finanţele agenţilor economici din România, Editura Intelcredo, Deva 1999
10) Hoanţă, N. – Evaziuna fiscală, Editura Tribuna economică Bucureşti, 1997
11)Inceu Adrian Mihai, Dan T. Lazăr, - Finanţe şi bugete publice, Editura Accent, Cluj Napoca,
2006
12) Inceu A. Mihai, - Pârghiile fiscale şi forţa lor de orientare, Editura Accent, Cluj Napoca
2005
13) Lăcriţa G. Impozitele şi taxele locale Editor Tribuna Economică, Bucureşti, 1999
14) Loth W. – Împărţirea lumii – Istoria războiului rece 1941-1955, Editura Saeculum I.O.,
1997.
15) Madgearu, N. Virgil – Evoluţia economiei româneşti după războiul mondial, Bucureşti,
1940.
16) Maievschi, M. – Contribuţii la istoria finanţelor publice ale României, Editura Ştiinţifică,
Bucureşti 1957.
17) Manolescu Gh. – Buget – abordare economică şi financiară Editura Economică, Bucureşti
1997.
18) Moldovan I. - Finanţe Publice şi Autonomie Locală, Ed. Continent Sibiu 2002
19) Moldovan I. - Finanţe publice si dezvoltare regionala, Editura ULB Sibiu 2008;
20) Pătrăşcanu L. – Sub trei dictaturi Editura Forum Bucureşti 1945.
21) Popescu D. – Istoria gândirii economice, Editura Continent, Sibiu, 1999.
22) Popescu D. – Identitatea globală a dezvoltării – câteva restricţii şi semnificaţii spre un
instrumentar adecvat relaţiilor de piaţă „Conferinţa ştiinţifică internaţională „Integrarea
României în structurile euroatlantice”, Sibiu, 1999.
23) Ricardo D. – Despre principiile economiei politice şi impunerii, vol, I şi II, Editura
Academiei Bucureşti, 1959.
24) Smith A. – Avuţia naţiunilor, Editura Academiei Bucureşti, 1965
25) Slăvescu Victor – La situation économique de la Roumanie et sa capacité de paiement,
Bucarest, 1934
26) Şaguna D., Tutungiu M.- Evaziunea fiscală (pe înţelesul tuturor) Editura Oscar Print,
Bucureşti 1995.
27) Talpoş I., “Finanţele României”, vol. I., Editura Sedona, Timişoara, 1997
28) Tulai C. şi alţii – Finanţele şi controlul financiar în actualitate Editura Dimitrie Cantemir
Târgu-Mureş 1998.
29) Văcărel, I. Şi alţii – Finanţele publice, Editura Didactică şi pedagogică Bucureşti, 1999
30) Văcărel I., - Finanţele publice Ediţia a III-a – revizuită şi adăugită, Editura Didactică şi
pedagogică R.A. Bucureşti, 2006.
Legislatie incidentă
Constituţia României
Legea administraţiei publice locale nr. 215 din 23 aprilie 2001
Legea privind finanţele publice locale nr 273 din 2006
Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi
Legea nr.241/2005 privind prevenirea si combaterea evaziunii fiscale
Legea nr. 571 din 22 decembrie 2003 privind Codul fiscal
Legea nr. 11/2010 bugetului de stat pe anul 2010
Legea cadru de salarizare a personalului din sectorul bugetar nr. 330-2010
Legea nr. 69 din 16 aprilie 2010 a responsabilităţii fiscal-bugetare
Site-uri oficiale
Site Fonduri Structurale: www.fonduri-structurale.ro;
Site Guvernul României: http://x.gov.ro/presa/integrare/afis-doc.php?idpresa=200
eu-ro newsletter;
Site Institutul Naţional de Statistică: www.insse.ro;
Site Ministerul Finanţelor Publice: www.mfinante.ro;
Site Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii: www.mt.ro;
Site Agenţia pentru Dezvoltare Regionala Centru: www.adrcentru.ro;
AM pentru Programul Operational Regional http://www.inforegio.ro
AM pentru POS Dezvoltarea Resurselor Umane http://fseromania.ro
AM pentru POS Cresterea Competitivitatii Economice
AM pentru POS Dezvoltarea Capacitatii Administrative
AM pentru POS Mediu http://www.mmediu.ro/integrare/pos.htm
AM pentru POS Transport http://www.mt.ro
AM pentru Programul National de Dezvoltare Rurala http://www.madr.ro
Programele de Cooperare Teritoriala Europeana http://www.infocooperare.ro
Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale http://www.fonduri-ue.ro,
www.fonduristructurale.ro
ANEXA 1
MINISTRUL FINANTELOR PUBLICE
CABINET MINISTRU NR. 372847/15.09.2010
SCRISOARE-CADRU
privind contextul macroeconomic, metodologia de elaborare a proiectelor de buget pe anul
2011 şi a estimărilor pentru anii 2012-2014, precum şi limita sumelor defalcate din taxa pe
valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale
In conformitate cu prevederile Legii privind finanţele publice locale, nr.273/2006, cu
modificările şi completările ulterioare, ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale
trebuie să depună la direcţiile generale ale finanţelor publice proiectele bugetelor locale
echilibrate şi anexele la acestea, pentru anul bugetar următor, precum şi estimările pentru
următorii trei ani, potrivit metodologiei elaborate de Ministerul Finanţelor Publice.
Aceste proiecte de buget sunt centralizate de către direcţiile generale ale finanţelor publice şi
transmise la Ministerul Finanţelor Publice.
SECŢIUNEA I
Contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget pe
anul 2011 şi estimările pe anii 2012-2014
Propunerile de buget pentru anul 2011 şi estimările pentru anii 2012-2014 ale ordonatorilor
principali de credite se vor stabili conform indicatorilor macroeconomici a căror evoluţie se
pezinta astfel
prezintă astfel:
SECŢIUNEA II
Metodologia de elaborare de către ordonatorii principali de credite a proiectelor de buget
pe anul 2011 şi a estimărilor pentru anii 2012 - 2014.
Scopul prezentei metodologii:
Obiective
• stabilirea unui cadru standardizat şi unitar pentru formularea propunerilor bugetare
ale ordonatorilor principali de credite;
• prezentarea necesarului de fonduri publice într-un cadru omogen, în vederea
ordonării cerinţelor de fonduri publice ale ordonatorilor principali de credite ai bugetelor
locale sub forma plafoanelor de cheltuieli, spre priorităţi, politici publice şi programe
bine fundamentate.
Obiective conform Legii responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010
• asigurarea si menţinerea disciplinei fiscal bugetare, a transparenţei şi sustenabilităţii pe
termen mediu a finanţelor publice.
DE REŢINUT
In vederea reflectării în buget a sumelor destinate proiectelor Politicii de Coeziune a
U.E., Politicilor Agricole Comune şi de Pescuit, precum şi altor facilităţi şi instrumente
postaderare care funcţionează pe principiul rambursării cheltuielilor către beneficiari,
ordonatorii de credite vor avea în vedere prevederile:
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.64/2009 privind gestionarea
financiară a
instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă, cu modificările
si completările ulterioare, precum şi Normele metodologice date în aplicarea acesteia, aprobate
prin Ordinul nr.2548/2009.
Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr.74/2009 privind gestionarea fondurilor
comunitare nerambursabile provenite din Fondul european de garantare agricolă, Fondul
european agricol de dezvoltare rurală şi Fondul european pentru pescuit şi a fondurilor de
cofinanţare şi prefinanţare alocate de la bugetul de stat precum şi Normele metodologice
date in aplicarea acesteia.
Reglementărilor specifice pentru obiectivul "Cooperare teritorială europeană".
4. Acţiuni multianuale
Pot fi considerate acţiuni multianuale în sensul prezentei metodologii
programele de investiţii publice care se prezintă în anexă la bugetul ordonatorilor principali
de credite ai bugetelor locale;
programele si proiectele finanţate din fonduri externe nerambursabile de preaderare,
precum şi programele si proiectele finanţate din fonduri externe nerambursabile
postaderare aferente Politicii de Coeziune a Uniunii Europene, Politicilor Agricole Comune
si de Pescuit, precum si altor facilităţi si instrumente postaderare.
4.1 Anexele la bugetul ordonatorilor principali de credite
Sumele aferente acestor acţiuni multianuale se vor evidenţia în anexele corespunzătoare la
bugetele ordonatorilor principali de credite.
4.2. Prudentă în încheierea angajamentelor legale
În vederea realizării acţiunilor multianuale ordonatorii de credite încheie angajamente
legale, în limita creditelor de angajament prevăzute şi aprobate prin buget pentru anul bugetar
respectiv.
Ordonatorii de credite vor aborda cu prudenţă încheierea angajamentelor legale care
creează/pot crea o obligaţie prezentă sau viitoare pe seama fondurilor publice.
Încheierea angajamentelor legale şi programarea creditelor de angajament pe durata
acţiunii multianuale trebuie să urmeze graficul de execuţie/implementare a acţiunii, iar graficul
de plăţi anuale stabilit prin angajamentul legal să se coreleze cu posibilitatea finanţării pe
întreaga perioadă, în condiţiile în care alocările bugetare anuale reprezentate de creditele
bugetare depind de contextul macroeconomic în care se elaborează anual proiectul de buget.
Încheierea angajamentelor legale, eşalonarea creditelor de angajament şi a celor
bugetare, precum şi implementarea acţiunilor multianuale (ordonanţarea şi plata) sunt în
responsabilitatea ordonatorului principal de credite.
4.3 Creditul de angajament
Creditul de angajament reprezintă limita maxima a cheltuielilor ce pot fi angajate, în timpul
exerciţiului bugetar, în limitele aprobate.
Creditul de angajament rămas neangajat (în cazul în care valoarea angajamentelor legale
încheiate în exerciţiul bugetar este mai mică decât valoarea creditelor de angajament
aprobată în acest exerciţiu) poate fi angajat în exerciţiile bugetare următoare în condiţiile legii
şi va fi avut în vedere la elaborarea proiectului de buget pentru anii următori până la finalizarea
acţiunii multianuale.
4.4 Creditul bugetar
Creditul bugetar al unui exerciţiu bugetar aferent unui
program multianual reprezintă suma aprobată prin buget, ca limită maximă până la care se pot
ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul
exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale.
În faza de programare bugetară, la coloana care evidenţiază acţiunea multianuală,
creditele de angajament trebuie să fie egale cu creditele bugetare, însumate corespunzător
perioadei de implementare.
Vor fi prevăzute cu prioritate credite bugetare destinate plăţii angajamentelor legale
încheiate în anii precedenţi cu scadenţă de plată în anul 2011.
Surse de finanţare
în proiectele de buget vor fi prezentate toate fondurile publice alocate unui ordonator principal
de credite, provenind din:
- bugetul de stat, inclusiv cele pentru proiecte cu finanţare europeană;
- credite externe;
- credite interne;
- venituri proprii;
- fonduri externe nerambursabile de preaderare, alţi donatori, alte facilitaţi postaderare
Structura informaţiilor
Informaţiile prezentate în proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite vor cuprinde:
- realizările anului 2009;
- execuţia preliminată pentru anul 2010;
- propunerile de buget pentru anul 2011;
- estimările pentru perioada 2012-2014.
• Proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite vor fi întocmite în
conformitate cu clasificaţia bugetară a indicatorilor finanţelor publice, aprobată prin Ordinul
ministrului finanţelor publice nr. 1954/2005, cu modificările şi completările ulterioare.
• Unitatea de măsură va fi „Mii lei ", fără zecimală.
DE REŢINUT
DE REŢINUT
Ordonatorii de credite pot face noi angajamente legale în limita prevederilor bugetare
aprobate, numai după stingerea plăţilor restante înregistrate la finele anului anterior.
Politica de personal
Politica de personal şi a numărului de personal aferentă
ordonatorilor de credite va fi în concordanţă cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr.273/2006 privind finanţele publice locale,
precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare, cu privire la stabilirea numărului maxim al
posturilor ce pot fi încadrate la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale.
Cheltuieli de personal
Cheltuielile de personal pentru anul 2011 vor fi
fundamentate ţinând seama de prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010
pentru modificarea şi completarea Legii nr.273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi
pentru stabilirea unor măsuri financiare, cu privire la stabilirea numărului maxim al posturilor ce
pot fi încadrate la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, acestea urmând a fi
ajustate cu noile reglementări privind salarizarea.
Contribuţiile de asigurări sociale se vor menţine la nivelul actual.
Prezentarea acestor cheltuieli se va efectua atât pentru aparatul propriu, cât şi pentru cel existent
în instituţiile publice subordonate.
Bunuri şi servicii
Cheltuielile reprezentând bunuri şi servicii se vor stabili
pe baza actelor normative specifice fiecărui domeniu de activitate, precum şi a legislaţiei care
reglementează normativele de cheltuieli. Fundamentarea acestor categorii de cheltuieli se va face
în raport cu indicatorii specifici fiecărei acţiuni, iar ordonatorii de credite vor avea în vedere în
continuare măsuri de reducere a acestor naturi de cheltuieli. Economiile rezultate vor fi
direcţionate spre alte naturi de cheltuieli considerate prioritare.
Subvenţiile
Subvenţiile vor fi stabilite în concordanţă cu reglementările din actele normative
care constituie baza legală de acordare a acestora, precum şi reglementările comunitare în
domeniu, prezentându-se fundamentările corespunzătoare pentru fiecare natură de subvenţie.
Politica in domeniul subvenţiilor va urmări continua diminuare a acestora in contextul resurselor
limitate si a evoluţiilor macroeconomice interne.
Transferuri între instituţii
Transferurile către instituţiile publice ale căror cheltuielipublice curente şi de capital
se asigură, potrivit legii, din venituriproprii şi sume acordate de la bugetul de stat sau de la
bugetele locale, sau bugetele fondurilor speciale după caz, se stabilesc în funcţie de programele
acestora, accentuându-se preocuparea pentru sporirea veniturilor proprii, identificarea de surse
noi de venituri, în scopul reducerii corespunzătoare a acestortransferuri. Cheltuielile curente şi de
capital se vor stabili având în vedere prezentele precizări privind estimarea cheltuielilor.
Cheltuieli de investiţii
Ordonatorii principali de credite vor prezenta programul de investiţii publice pe capitole
din clasificaţia funcţională, pe grupe de investiţii, pe surse de finanţare şi din toate naturile de
cheltuieli. în sensul prezentelor precizări prin sintagma „investiţii publice" se înţelege „Obiective
de investiţii" (obiective de investiţii în continuare, obiective de investiţii noi), precum şi
categoria ,,Alte cheltuieli de investiţii" defalcată după cum urmează:
a) achiziţii de imobile;
b) dotări independente;
cheltuieli pentru elaborarea studiilor deprefezabilitate, fezabilitate, a proiectelor şi a altor studii;
a) cheltuielile de expertiză, proiectare şi de execuţie privind consolidările şi
intervenţiile pentru prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acţiuni
accidentale şi calamităţi naturale - cutremure, inundaţii, alunecări, prăbuşiri şi
tasări de teren, incendii, accidente tehnice, precum şi cheltuieli legate de
realizarea acestor investiţii;
b) lucrări de foraj, cartarea terenului, fotogrametrie, determinări seismologice,
consultanţă, asistenţă tehnică şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, potrivit legii
(include şi cheltuieli de expertiză, proiectare şi de execuţie privind lucrările de
intervenţie aşa cum sunt definite de legislaţia în vigoare).
Programele de investiţii publice cuprind obiectivele /proiectele/ categoriile de investiţii,
grupate pe capitole potrivit clasificaţiei funcţionale, care îndeplinesc, cumulativ, următoarele
cerinţe: asigură înfăptuirea prevederilor din programul de dezvoltare social-economică al unităţi
administrativ-teritoriale, precum şi din alte documente programatice; eşalonarea duratelor de
realizare este stabilită prin studiile de feyabilitate, aprobate potrivit legii pentru obiectivele de
investiţii, şi respectiv, a notelor de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării
cheltuielilor pentru „alte cheltuieli de investiţii”
Dimensionarea creditelor de angajament şi bugetare aferente cheltuielilor de
investiţii
La dimensionarea creditelor de angajament şi a creditelor bugetare aferente cheltuielilor
de investiţii, se vor avea în vedere urmatoarele:
Toate angajamentele legale din care rezultă o cheltuială pentru investiţii publice sau alte
cheltuieli asimilate investiţiilor, cofinanţate de o instituţie internaţională, se vor efectua în
conformitate cu prevederile acordului de finanţare;
Este interzisă introducerea în programele de investiţii publice a investiţiilor ale căror
documentaţii tehnico-economice, respectiv note de fundamentare privind necesitatea şi
oportunitatea unor cheltuieli de investiţii nu au fost, în prealabil, elaborate şi aprobate potrivit
prevederilor legale.
Active fixe
La întocmirea proiectului de buget pe anul 2011 şi estimările pe anii 2012 - 2014,
încadrarea activelor fixe pe categoriile prevăzute la alineatele de la Titlul XII, Active
Nefinanciare, Art. 71.01 Active fixe se va face în conformitate cu prevederile H.G. nr.
2139/2004 pentru aprobarea Catalogului privind clasificarea şi duratele normale de funcţionare a
mijloacelor fixe.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale vor prezenta proiectul de buget şi
fundamentarea acestuia pe formularele din Anexele A - E.
Anexa A - va cuprinde formularele proiectelor de buget - Cod 10, 10/01 la 10/04 şi
11,11/01 la 11/05.
Anexa B - va cuprinde formulare de fundamentare a finanţării programelor - Cod
12 la 15, respectiv Sinteza finanţării programelor, Fişa programului, Programul de investiţii
publice pe grupe de investiţii şi surse de finanţare şi Fişa obiectivului/proiectului/categoriei de
investiţii.
Anexa C - va cuprinde formulare de fundamentare a proiectelor cu finanţare din
fonduri externe nerambursabile de preaderare, alţi donatori şi din alte instrumente/fonduri
post aderare - Cod 1 6 - 1 7 .
Aceste formulare vor însoţi bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Anexa D - va cuprinde formulare de fundamentare a proiectelor cu finanţare în cadrul
programelor aferente Politicii de Coeziune a Uniunii Europene, Politicilor Comune
Agricolă şi de Pescuit, precum şi altor facilităţi şi instrumente postaderare - Cod 1 8 - 1 9 .
Aceste vor fi completate conform instrucţiunilor.
Anexa E - va cuprinde formulare de fundamentare a cheltuielilor - Cod 20 -27.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale vor identifica, dezvolta şi
implementa finanţarea pe bază de programe, folosind modelele de formulare COD 12 şi 13,
precum şi menţiunile din „Instrucţiunile privind conţinutul, forma de prezentare şi structura
programelor elaborate de ordonatorii principali de credite", aprobate prin Ordinul ministrului
finanţelor publice nr.1159/2004.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale vor prezenta proiectul bugetului
general al unităţii administrativ teritoriale, precum şi proiectele bugetelor componente ale
acestuia direcţiilor generale ale finanţelor publice pe formularele COD 11 şi 11/01 la 11/04
însoţite de formularele COD 22/01, 23/01, 26/01 şi 27/01.
Proiectul bugetului general pe ansamblul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti,
precum şi proiectele bugetelor componente ale acestuia vor fi transmise Ministerului Finanţelor
Publice de către direcţiile generale ale finanţelor publice pe formularele COD 10 şi 10/01 la
10/04, precum şi formularele centralizatoare COD 22, 23, 26 şi 27, pe ansamblul judeţului şi,
respectiv, al municipiului Bucureşti.
Limita sumelor defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale pe
anul 2011 şi a estimărilor pentru anii 2012-2014 sunt prevăzute în anexă la prezenta scrisoare.
ART. 8
În bugetele ordonatorilor principali de credite cu rol de Autoritate de management pentru
programele operaţionale care utilizează mecanismul plăţii indirecte, cu excepţia
Autorităţii de management pentru Programul operaţional "Asistenţă tehnică", se cuprind:
a) sumele reprezentând cofinanţarea publică asigurată de la bugetul de stat pentru proiectele
finanţate din instrumente structurale ai căror beneficiari sunt alţii decât cei prevăzuţi la
art. 5 alin. (1)-(3);
b) sumele pentru finanţarea contravalorii taxei pe valoarea adăugată plătite, aferentă
cheltuielilor eligibile efectuate în cadrul proiectelor finanţate din instrumente structurale
prin programele operaţionale care utilizează mecanismul plăţii indirecte, pentru
categoriile de beneficiari prevăzute la art. 15 alin. (1);
c) sumele necesare plăţii creanţelor bugetare ale bugetului Uniunii Europene şi/sau bugetului
de stat ca urmare a unor nereguli sau corecţii financiare, în cadrul programului
operaţional gestionat, inclusiv majorările de întârziere ca urmare a imposibilităţii
recuperării ori, după caz, a nerecuperării la timp de la beneficiari a acestora;
d) sumele necesare finanţării cheltuielilor aferente transferului de fonduri din conturile proprii
în conturile beneficiarilor;
e) sumele necesare pentru finanţarea diferenţelor rezultate la închiderea parţială/finală a
programelor operaţionale care utilizează mecanismul plăţii indirecte, ca urmare a
depăşirii sumelor alocate în euro la nivel de program operaţional, din instrumente
structurale şi din cofinanţare publică, prin încheierea contractelor/deciziilor/ordinelor de
finanţare, conform prevederilor art. 13;
f) sumele necesare pentru acoperirea consecinţelor financiare ale suspendării plăţilor de către
Autoritatea de certificare şi plată sau de către Comisia Europeană, în conformitate cu
prevederile regulamentelor comunitare;
g) sumele necesare pentru acoperirea consecinţelor financiare ale dezangajării automate, în
conformitate cu prevederile regulamentelor comunitare;
h) sumele necesare reîntregirii conturilor Autorităţii de certificare şi plată, în cazul aplicării
prevederilor art. 82 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006, la solicitarea
Autorităţii de certificare şi plată.
ART. 9
În bugetul ordonatorului principal de credite cu rol de Autoritate de management pentru
Programul operaţional "Asistenţă tehnică" se cuprind:
a) sumele reprezentând cofinanţarea publică asigurată de la bugetul de stat pentru proiectele
finanţate din instrumente structurale ai căror beneficiari sunt alţii decât cei prevăzuţi la
art. 5 alin. (1)-(3);
b) sumele pentru finanţarea contravalorii taxei pe valoarea adăugată plătite, aferentă
cheltuielilor eligibile efectuate în cadrul proiectelor finanţate din instrumente structurale,
pentru categoriile de beneficiari prevăzute la art. 15 alin. (1);
c) sumele necesare plăţii creanţelor bugetare ale bugetului Uniunii Europene şi/sau bugetului
de stat ca urmare a unor nereguli sau corecţii financiare, în cadrul programului
operaţional gestionat, inclusiv majorările de întârziere ca urmare a imposibilităţii
recuperării ori, după caz, a nerecuperării la timp de la beneficiari a acestora;
d) sumele necesare finanţării valorii totale a proiectelor propuse în cadrul Programului
operaţional "Asistenţă tehnică", în cazul proiectelor în care Autoritatea pentru
coordonarea instrumentelor structurale, structurile din cadrul acesteia sau Autoritatea de
certificare şi plată au calitatea de beneficiar;
e) sumele necesare finanţării cheltuielilor aferente transferului de fonduri din conturile proprii
în conturile beneficiarilor;
f) sumele necesare pentru finanţarea diferenţelor rezultate la închiderea parţială/finală a
Programului operaţional "Asistenţă tehnică" ca urmare a depăşirii sumelor alocate în euro
la nivel de program operaţional, din instrumente structurale şi cofinanţare publică, prin
încheierea contractelor/deciziilor/ ordinelor de finanţare, conform prevederilor art. 13;
g) sumele necesare pentru acoperirea consecinţelor financiare ale suspendării plăţilor de către
Autoritatea de certificare şi plată sau de către Comisia Europeană, în conformitate cu
prevederile regulamentelor comunitare;
h) sumele necesare pentru acoperirea consecinţelor financiare ale dezangajării automate, în
conformitate cu prevederile regulamentelor comunitare;
i) sumele necesare reîntregirii conturilor Autorităţii de certificare şi plată, în cazul aplicării
prevederilor art. 82 alin. 2 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006, la solicitarea
Autorităţii de certificare şi plată.
ART. 10
În bugetele ordonatorilor principali de credite cu rol de Autoritate de management pentru
programele operaţionale care utilizează mecanismul plăţii directe se cuprind:
a) sumele necesare plăţii creanţelor bugetare ale bugetului Uniunii Europene şi/sau bugetului
de stat ca urmare a unor nereguli sau corecţii financiare, în cadrul programului
operaţional gestionat, inclusiv majorările de întârziere ca urmare a imposibilităţii
recuperării ori, după caz, a nerecuperării la timp de la beneficiari a acestora;
b) sumele necesare reîntregirii conturilor Autorităţii de certificare şi plată, în cazul aplicării
prevederilor art. 82 alin. 2 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006, la solicitarea
Autorităţii de certificare şi plată;
c) sumele necesare pentru acoperirea consecinţelor financiare ale suspendării plăţilor de către
Autoritatea de certificare şi plată sau de către Comisia Europeană, în conformitate cu
prevederile regulamentelor comunitare;
d) sumele necesare pentru acoperirea consecinţelor financiare ale dezangajării automate, în
conformitate cu prevederile regulamentelor comunitare.
ART. 11
În bugetul Ministerului Finanţelor Publice - Acţiuni generale, la poziţia globală distinctă
denumită "Cofinanţarea asistenţei financiare nerambursabile postaderare de la
Comunitatea Europeană" se cuprind:
a) sumele reprezentând cofinanţare publică din bugetul de stat pentru programele operaţionale
care utilizează mecanismul plăţii directe, în cazul proiectelor ai căror beneficiari sunt alţii
decât cei prevăzuţi la art. 5 alin. (1)-(3);
b) sumele necesare asigurării prefinanţării proiectelor ai căror beneficiari sunt alţii decât cei
prevăzuţi la art. 5 alin. (1)-(3), în cazul indisponibilităţii temporare a fondurilor din
instrumente structurale;
c) sumele necesare continuării finanţării proiectelor în cadrul programelor operaţionale, în
cazul indisponibilităţii temporare a fondurilor din instrumente structurale;
d) sumele necesare finanţării cheltuielilor aferente transferului de fonduri din conturile
Ministerului Finanţelor Publice în conturile beneficiarilor/unităţilor de plată de pe lângă
autorităţile de management;
e) sumele pentru finanţarea contravalorii taxei pe valoarea adăugată plătite, aferentă
cheltuielilor eligibile efectuate în cadrul proiectelor finanţate din instrumente structurale
din programele operaţionale care utilizează mecanismul plăţii directe, pentru categoriile
de beneficiari prevăzute la art. 15 alin. (1);
f) sumele necesare pentru finanţarea diferenţelor nefavorabile de curs valutar, aferente
operaţiunilor financiare efectuate de Autoritatea de certificare şi plată;
g) sumele necesare pentru finanţarea diferenţelor rezultate la închiderea parţială/finală a
programelor operaţionale care utilizează mecanismul plăţii directe, ca urmare a depăşirii
sumelor alocate în euro la nivel de program operaţional, din instrumente structurale şi
cofinanţare publică, prin încheierea contractelor/deciziilor/ordinelor de finanţare,
conform prevederilor art. 13;
h) sumele necesare pentru finanţarea cheltuielilor declarate eligibile de Autoritatea de
certificare şi plată şi care nu sunt considerate eligibile de Comisia Europeană, altele decât
cele prevăzute la art. 8 lit. c), art. 9 lit. c) şi art. 10 lit. a).
ART. 12
(1) Propunerile de credite de angajament şi de credite bugetare necesare asigurării sumelor
prevăzute la art. 8 lit. a) şi b), art. 9 lit. a) şi b) şi art. 11 lit. a) şi e) se stabilesc de
ordonatorii principali de credite cu rol de Autoritate de management pe baza valorii
proiectelor aprobate şi/sau a estimării valorii proiectelor ce urmează a fi finanţate în
cadrul programelor operaţionale, aferente altor beneficiari decât cei prevăzuţi la art. 5
alin. (1)-(3).
(2) Propunerile de credite de angajament şi de credite bugetare pentru asigurarea sumelor
necesare implementării corespunzătoare a proiectelor proprii pentru beneficiarii prevăzuţi
la art. 5 alin. (1)-(3) se stabilesc de către aceştia pe baza fişelor de fundamentare ale
proiectelor propuse la finanţare/finanţate în cadrul programelor operaţionale, avizate de
principiu de către autorităţile de management, inclusiv în funcţie de cheltuielile estimate
pentru anul respectiv, în cazul proiectelor aflate în implementare conform contractelor/
deciziilor/ordinelor de finanţare.
(3) Avizul de principiu al Autorităţii de management se acordă pe baza informaţiilor din fişa
de fundamentare a proiectului propus la finanţare şi se referă la eligibilitatea activităţilor
din cadrul proiectului, fără a reprezenta un angajament al acesteia de a accepta la
finanţare proiectul respectiv.
(4) Propunerile de credite de angajament şi propunerile de credite bugetare prevăzute la alin.
(1) şi (2) se includ anual la titlul din clasificaţia bugetară referitor la proiecte cu finanţare
din fonduri externe nerambursabile postaderare.
(5) Fondurile cuprinse în bugetele ordonatorilor de credite, conform prevederilor alin. (4), sunt
exclusiv destinate proiectelor finanţate din instrumente structurale şi nu pot fi utilizate
pentru finanţarea altor naturi de cheltuieli prin redistribuire cu ocazia rectificărilor
bugetare şi/sau prin virări de credite ori prin cedarea la Fondul de rezervă bugetară la
dispoziţia Guvernului prevăzut în bugetul de stat.
(6) Din fondurile prevăzute la alin. (4) se pot efectua cheltuieli curente şi de capital pentru
derularea corespunzătoare a proiectelor finanţate din instrumente structurale.
(7) Se autorizează ordonatorii de credite prevăzuţi la art. 5 alin. (1)-(3) să efectueze pe
parcursul exerciţiului bugetar redistribuiri de fonduri între proiectele finanţate/propuse la
finanţare în cadrul titlului din clasificaţia bugetară referitor la proiecte cu finanţare din
fonduri externe nerambursabile postaderare, precum şi virări de credite de la alte titluri
ori capitole de cheltuieli, astfel încât să se asigure implementarea corespunzătoare a
acestor proiecte şi/sau să se asigure finanţarea unor proiecte noi. Aceste modificări vor fi
comunicate lunar Ministerului Finanţelor Publice.
ART. 13
(1) Autorităţile de management sunt autorizate să încheie contracte/decizii/ordine de finanţare
a căror valoare poate determina depăşirea sumelor alocate în euro la nivel de axă
prioritară, din instrumente structurale şi cofinanţare publică.
(2) Limitele admise pentru depăşirea sumelor alocate în euro din instrumente structurale se
stabilesc în normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă.
ART. 14
(1) Sumele prevăzute la art. 11 lit. b) şi c) se transferă la beneficiar prin plată directă sau plată
indirectă.
(2) Sumele prevăzute la art. 11 lit. b) şi c), utilizate temporar din bugetul de stat, se
regularizează de Autoritatea de certificare şi plată din instrumente structurale la
momentul primirii acestora de la Comisia Europeană sau cu sumele recuperate de la
beneficiari, în cazul plăţilor directe, ori de la Autoritatea de management, în cazul plăţilor
indirecte, şi se virează la bugetul de stat.
(3) Din sumele prevăzute la art. 8 lit. h), art. 9 lit. i) şi art. 10 lit. b), Autoritatea de
management reîntregeşte conturile Autorităţii de certificare şi plată cu echivalentul
sumelor returnate Comisiei Europene în cazul aplicării prevederilor art. 82 alin. 2 din
Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 şi, după efectuarea de către Comisia Europeană a
plăţii finale în cadrul programului operaţional, recuperează aceste sume de la Autoritatea
de certificare şi plată şi le virează în conturile de venituri ale bugetului de stat.
ART. 15
(1) Sumele prevăzute la art. 8 lit. b), art. 9 lit. b) şi art. 11 lit. e) se acordă, prin plată directă,
respectiv plată indirectă, următorilor beneficiari:
a) instituţii publice finanţate integral din venituri proprii şi/sau finanţate parţial de la bugetul
de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat ori bugetele fondurilor speciale;
b) autorităţi ale administraţiei publice locale sau entităţi publice finanţate integral din bugetele
acestora;
c) entităţi publice locale finanţate integral din venituri proprii şi/sau finanţate parţial de la
bugetele locale;
d) organisme neguvernamentale nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, care
funcţionează în domeniul dezvoltării regionale;
e) organisme neguvernamentale nonprofit, cu personalitate juridică, pentru activitatea
desfăşurată fără scop patrimonial;
f) unităţi de cult şi structuri ale cultelor aparţinând cultelor religioase recunoscute în România,
conform Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor;
g) societăţi comerciale care au calitatea de furnizori de formare profesională, care desfăşoară
numai activităţi scutite de taxa pe valoare adăugată, fără drept de deducere, conform
prevederilor art. 141 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu
modificările şi completările ulterioare;
h) operatori regionali de apă, definiţi în baza art. 2 lit. g^1) din Legea serviciilor comunitare
de utilităţi publice nr. 51/2006, cu modificările şi completările ulterioare.
(2) În cazul proiectelor care intră sub incidenţa ajutorului de stat/de minimis, sumele prevăzute
la art. 8 lit. b), art. 9 lit. b) şi art. 11 lit. e) se acordă beneficiarilor menţionaţi la alin. (1),
numai cu condiţia nedepăşirii intensităţii maxime admise a ajutorului de stat/de minimis.
(3) Beneficiarii prevăzuţi la alin. (1) care, potrivit prevederilor Legii nr. 571/2003, cu
modificările şi completările ulterioare, îşi exercită dreptul de deducere a taxei pe valoarea
adăugată aferente cheltuielilor eligibile efectuate în cadrul proiectelor finanţate din
instrumente structurale în cadrul programelor operaţionale au obligaţia să restituie la
bugetul de stat sumele reprezentând taxa pe valoarea adăugată dedusă, a cărei
contravaloare a fost plătită beneficiarilor potrivit prezentei ordonanţe de urgenţă, în
condiţiile stabilite prin normele metodologice.
ART. 16
(1) Disponibilităţile din fondurile aferente instrumentelor structurale şi fondurilor publice
destinate finanţării/cofinanţării/prefinanţării, rămase la sfârşitul anului bugetar în
conturile Autorităţii de certificare şi plată, unităţilor de plată, precum şi ale beneficiarilor
de proiecte aprobate spre finanţare în cadrul unui program operaţional, se reportează în
anul următor cu aceeaşi destinaţie.
(2) Disponibilităţile din fondurile de la bugetul de stat, aflate în conturile Autorităţii de
certificare şi plată, destinate finanţării proiectelor aferente programelor de preaderare, în
cazul indisponibilităţilor temporare, se realocă prefinanţării/continuării finanţării
proiectelor în cadrul programelor operaţionale, în cazul indisponibilităţii temporare a
fondurilor din instrumentele structurale, după încheierea programelor de preaderare.
CAP. IV
Prefinanţarea
ART. 17
(1) Sumele acordate ca prefinanţare în cadrul proiectelor finanţate din instrumente structurale
se deduc prin aplicarea unui procent la valoarea cererilor de rambursare transmise de
beneficiari, conform prevederilor contractelor/ deciziilor/ordinelor de finanţare.
(2) Beneficiarii pot avansa din prefinanţare sume partenerilor şi contractorilor, după caz, în
limita şi în condiţiile stabilite de Autoritatea de management prin
contractele/deciziile/ordinele de finanţare.
(3) Prefinanţarea acordată se restituie de către beneficiar Autorităţii de
management/Autorităţii de certificare şi plată, dacă nicio cerere de rambursare nu a fost
depusă de acesta în termenul stabilit conform prevederilor contractelor/deciziilor/
ordinelor de finanţare.
(4) Sumele recuperate potrivit prevederilor alin. (3) din prefinanţarea acordată, provenind din
instrumente structurale, se utilizează pentru continuarea finanţării programului
operaţional.
(5) Prefinanţarea acordată beneficiarilor prevăzuţi la art. 6 alin. (1), rămasă neutilizată la finele
exerciţiului bugetar, se reflectă în excedentul bugetului local şi, respectiv, în fondul de
rulment şi va fi utilizată în anul următor cu aceeaşi destinaţie, prin derogare de la
prevederile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările
ulterioare.
CAP. V
Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor efectuate la nivelul programelor
operaţionale
ART. 18
(1) Proiectele implementate în cadrul programelor operaţionale finanţate din instrumente
structurale sunt considerate acţiuni multianuale.
(2) Angajamentele legale, inclusiv contractele de achiziţii publice, aferente proiectelor
implementate în cadrul programelor operaţionale finanţate din instrumente structurale pot
fi anuale sau multianuale.
(3) Creditele de angajament şi creditele bugetare necesare implementării fiecărui program
operaţional se stabilesc având în vedere decizia Comisiei Europene de adoptare a acestuia
şi se reflectă în anexa la bugetul ordonatorului principal de credite cu rol de autoritate de
management pentru respectivul program.
(4) În cazul programelor operaţionale care utilizează mecanismul plăţii directe, ordonatorii
principali de credite cu rol de autoritate de management efectuează la nivel de program
angajarea cheltuielilor în baza creditelor prevăzute la alin. (3), precum şi lichidarea
acestora, Autoritatea de certificare şi plată urmând să efectueze ordonanţarea şi plata.
(5) În cazul programelor operaţionale care utilizează mecanismul plăţii indirecte, ordonatorii
principali de credite cu rol de autoritate de management efectuează la nivel de program
angajarea cheltuielilor în baza creditelor prevăzute la alin. (3), precum şi lichidarea,
ordonanţarea şi plata acestora.
(6) În cazul programelor operaţionale care utilizează mecanismul plăţii indirecte, autorităţile
de management au responsabilitatea efectuării reconcilierii contabile între conturile
contabile proprii şi cele ale beneficiarilor pentru operaţiunile gestionate în cadrul
programelor operaţionale.
(7) În cazul programelor operaţionale care utilizează mecanismul plăţii directe, autorităţile de
management au responsabilitatea efectuării reconcilierii contabile între conturile
Autorităţii de certificare şi plată şi cele ale beneficiarilor, pe baza documentelor transmise
de Autoritatea de certificare şi plată, pentru operaţiunile gestionate în cadrul programelor
respective.
ART. 19
(1) Ordonatorii principali de credite cu rol de autoritate de management pot delega angajarea
şi/sau lichidarea cheltuielilor efectuate la nivelul programelor operaţionale ordonatorilor
de credite cu rol de organism intermediar, în limita competenţelor reglementate prin ordin
comun al conducătorilor celor două instituţii implicate şi/sau pe baza acordului de
delegare de atribuţii încheiat între Autoritatea de management şi organismul intermediar,
în conformitate cu prevederile regulamentelor comunitare. Ordonatorul principal de
credite cu rol de Autoritate de management nu este exonerat de răspundere prin actul de
delegare.
(2) Prin derogare de la prevederile Legii nr. 500/2002, cu modificările ulterioare, ordonatorul
de credite cu rol de organism intermediar poate angaja cheltuieli în baza creditelor de
angajament prevăzute la art. 18 alin. (3), cu avizul Autorităţii de management, şi poate
efectua unele operaţiuni specifice fazei de lichidare a acestor cheltuieli.
(3) Ministerul Dezvoltării Regionale şi Locuinţei, în calitate de autoritate de management
pentru Programul operaţional regional, poate delega agenţiilor pentru dezvoltare
regională, în calitatea acestora de organisme intermediare, angajarea şi/sau lichidarea
cheltuielilor aferente proiectelor finanţate în cadrul programului, în baza acordului de
delegare de atribuţii încheiat cu fiecare dintre acestea, în conformitate cu prevederile
reglementărilor comunitare. Ministerul Dezvoltării Regionale şi Locuinţei nu este
exonerat de răspundere prin actul de delegare.
CAP. VI
Păstrarea documentelor, control, audit, nereguli
ART. 20
(1) Controlul financiar preventiv şi auditul intern al fondurilor derulate la nivelul programelor
operaţionale se exercită la nivelul Autorităţii de management/organismului intermediar şi
Autorităţii de certificare şi plată, în conformitate cu legislaţia în vigoare şi cu normele
metodologice de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă.
(2) Prin derogare de la prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 119/1999 privind controlul
intern şi controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările ulterioare, controlul
financiar preventiv delegat nu se exercită asupra proiectelor de operaţiuni iniţiate la
nivelul Autorităţii de management/ organismului intermediar/Autorităţii de certificare şi
plată în vederea gestionării financiare a programelor operaţionale finanţate din
instrumente structurale, cu excepţia proiectelor de operaţiuni privind proiectele pentru
care Autoritatea de management/organismul intermediar/Autoritatea de certificare şi
plată are calitatea de beneficiar.
ART. 21
(1) Beneficiarul unui proiect finanţat din instrumente structurale are obligaţia îndosarierii şi
păstrării în bune condiţii a tuturor documentelor aferente proiectului, conform
prevederilor Regulamentului (CE) nr. 1.083/2006.
(2) Beneficiarul are obligaţia de a asigura accesul neîngrădit al autorităţilor naţionale cu
atribuţii de verificare, control şi audit, al serviciilor Comisiei Europene, al Curţii
Europene de Conturi, al reprezentanţilor serviciului specializat al Comisiei Europene -
Oficiul European pentru Lupta Antifraudă - OLAF, precum şi al reprezentanţilor
Departamentului pentru Lupta Antifraudă - DLAF, în limitele competenţelor care le
revin, în cazul în care aceştia efectuează verificări/controale/audit la faţa locului şi
solicită declaraţii, documente, informaţii.
(3) În cazul nerespectării prevederilor alin. (1) şi (2), beneficiarul este obligat să restituie
întreaga sumă primită, aferentă proiectului, reprezentând asistenţă financiară
nerambursabilă din instrumente structurale, cofinanţarea şi finanţarea contravalorii taxei
pe valoarea adăugată plătite din fonduri de la bugetul de stat, după caz, inclusiv
dobânzile/penalizările aferente.
ART. 22
(1) Autoritatea de management este responsabilă de recuperarea creanţelor bugetare rezultate
din nereguli în cadrul proiectelor finanţate din instrumente structurale, conform
prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr.
529/2003, cu modificările şi completările ulterioare.
(2) Autoritatea de certificare şi plată recuperează de la autorităţile cu competenţe în
gestionarea fondurilor comunitare sumele pe care Comisia Europeană le-a diminuat din
plăţile din instrumente structurale efectuate către Autoritatea de certificare şi plată, ca
urmare a compensării acestora cu sumele necesare plăţii creanţelor bugetare ale bugetului
Uniunii Europene de către autorităţile române.
(3) Autoritatea de certificare şi plată recuperează de la ordonatorul de credite cu rol de
autoritate de management, până cel târziu la data închiderii programului operaţional,
orice sume din instrumentele structurale şi din categoriile prevăzute la art. 11 lit. a), b), c)
şi e), plătite beneficiarilor în cazul programelor operaţionale care utilizează mecanismul
plăţii directe, precum şi din categoriile prevăzute la art. 11 lit. b) şi c), transferate
unităţilor de plată în cazul programelor operaţionale care utilizează mecanismul plăţii
indirecte şi care, ulterior plăţilor efectuate către beneficiari, nu au fost incluse sau au fost
deduse de Autoritatea de management/Autoritatea de certificare şi plată în/din cheltuielile
eligibile declarate Comisiei Europene ca urmare a sesizării unor nereguli şi nu au fost
recuperate de la beneficiari.
CAP. VII
Proiecte implementate în parteneriat
ART. 23
Proiectele finanţate din instrumente structurale în cadrul programelor operaţionale pentru
obiectivul convergenţă pot avea ca beneficiari parteneriate compuse din două sau mai
multe entităţi cu personalitate juridică, înregistrate în România şi/sau în statele membre
ale Uniunii Europene, cu condiţia desemnării ca lider al parteneriatului a unei entităţi
înregistrate fiscal în România, excepţie făcând proiectele pentru care beneficiar este o
grupare europeană de cooperare teritorială.
ART. 24
Pentru implementarea proiectelor prevăzute la art. 23, autorităţile sau instituţiile finanţate din
fonduri publice pot stabili parteneriate cu entităţi din sectorul privat, numai prin aplicarea
unei proceduri transparente şi nediscriminatorii privind alegerea partenerilor din sectorul
privat.
ART. 25
Aspectele legale, financiare şi de altă natură privind proiectele implementate în parteneriat,
finanţate în cadrul programelor operaţionale pentru obiectivul convergenţă, vor fi
reglementate prin normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă.
CAP. VIII
Dispoziţii finale
ART. 26
În termen de 10 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, prin
ordin al ministrului finanţelor publice, se aprobă normele metodologice de aplicare.
ART. 27
Sumele neutilizate până la data de 31 decembrie 2008, rămase în conturile de disponibilităţi
ale beneficiarilor care au în implementare proiecte finanţate din instrumente structurale,
se utilizează în continuare din conturile respective în scopul pentru care au fost acordate,
până la lichidarea lor.
ART. 28
(1) La data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se abrogă Ordonanţa
Guvernului nr. 29/2007 privind modul de alocare a instrumentelor structurale, a
prefinanţării şi a cofinanţării alocate de la bugetul de stat, inclusiv din Fondul naţional de
dezvoltare, în bugetul instituţiilor implicate în gestionarea instrumentelor structurale şi
utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 86 din 2 februarie 2007, aprobată cu modificări şi completări prin
Legea nr. 249/2007, cu modificările şi completările ulterioare.
(2) De la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, dispoziţiile contrare
acesteia, cuprinse în Legea bugetului de stat nr. 18/2009, cu modificările şi completările
ulterioare, nu sunt aplicabile proiectelor/propunerilor de proiecte finanţate din
instrumente structurale.
PRIM-MINISTRU