POLITICI

FINANCIARE
PUBLICE
Suport de curs, anul II
Master de specializare, Finanţe - Asigurări
anul universitar 2010-2011, semestrul I

Autor,
Lect.dr. Bogdan ZUGRAVU
 CUPRINS

Capitolul 1 POLITICA FINANCIARĂ – COMPONENTĂ A POLITICII GENERALE .............................................. 3

1.1 Concepte privind politica şi principalele componente ale acesteia ................................................................... 3
1.2 Conţinutul şi componentele politicii financiare publice .................................................................................... 5
1.3 Interdependenţe între componentele politicii economice şi financiare ...........................................................17
1.4 Reflectarea politicilor economice în politicile financiare ..................................................................................24
Capitolul 2 REFLECTAREA DOCTRINELOR ECONOMICE ÎN POLITICA FINANCIARĂ ................................... 35
2.1 Gândirea economică preclasică şi impactul acesteia asupra politicii financiare ...............................................36
2.2 Reflectarea doctrinelor de sorginte liberală în politica financiară ....................................................................42
2.3 Reflectarea doctrinelor de sorginte keynesistă în politica financiară ...............................................................59
CAPITOLUL 3 COORDONATE ALE POLITICII FISCAL-BUGETARE ................................................................ 75
3.1 Coordonate şi instrumente ale politicii fiscale .................................................................................................76
3.1.1. Coordonate ale politicii de procurare a resurselor fiscale .................................................................................................77
3.1.2 Coordonate ale politicii cheltuielilor publice ......................................................................................................................78
3.1.3. Instrumente de realizare a politicii fiscale .........................................................................................................................88
3.2 Coordonatele politicii soldului bugetar ............................................................................................................91
CAPITOLUL 4 POLITICI FISCAL-BUGETARE DE AJUSTARE MACROECONOMICĂ (CU IMPACT AGREGAT) ..... 96
4.1. Tipuri de politici fiscal-bugetare implicate în ajustarea macroeconomică .......................................................96
4.2. Politici fiscal-bugetare axate pe influenţarea cererii agregate ........................................................................99
4.2.1. Suportul teoretic al ajustării macroeconomice prin politici fiscal-bugetare axate pe influenţarea cererii agregate .......100
4.2.2. Politici fiscal-bugetare de stimulare a cererii ...................................................................................................................106
4.2.3. Politici fiscal-bugetare de reducere a cererii....................................................................................................................110
4.2.4. Impactul politicilor fiscal-bugetare în raport cu soldul balanţei de plăţi externe ............................................................111
4.2.5. Eficienţa politicilor fiscal-bugetare axate pe influenţarea cererii ....................................................................................113
4.3 Politici fiscal-bugetare axate pe influenţarea ofertei .....................................................................................120
4.4. Ajustarea macroeconomică în condiţiile mix-ului de politici fiscal-bugetare şi monetare .............................122
CAPITOLUL 5 POLITICI FISCALE DE AJUSTARE MACROECONOMICĂ CU ACŢIUNE SELECTIVĂ .................. 126
5.1 Ajustarea macroeconomică prin politica impozitelor .....................................................................................126
5.1.1 Implicarea impozitelor în ajustarea externalităţilor .........................................................................................................126
5.1.2. Implicarea impozitelor în ajustarea ofertei de muncă .....................................................................................................128
5.1.3 Implicarea impozitelor în ajustarea economisirilor...........................................................................................................130
5.1.4. Implicarea impozitelor în ajustarea investiţiilor ...............................................................................................................135
3.1.5 Implicarea impozitelor în ajustarea comerţului exterior ..................................................................................................140
5.1.6 Implicarea impozitelor în realizarea altor obiective de politică economică ......................................................................143
5.2 Ajustarea macroeconomică prin politica cheltuielilor publice ........................................................................146
5.2.1. Implicarea cheltuielilor publice în ajustarea externalităţilor ...........................................................................................146
5.2.2. Implicarea cheltuielilor publice în ajustarea ofertei de muncă .......................................................................................148
5.2.3. Implicarea cheltuielilor publice în ajustarea economisirilor ...........................................................................................156
5.2.4. Implicarea cheltuielilor publice în ajustarea investiţiilor ................................................................................................157
CAPITOLUL 6 POLITICA SOLDULUI BUGETAR ŞI IMPACTUL ACESTEIA .................................................... 166
6.1 Politica excedentului bugetar şi IMPACTUL ACESTEIA ....................................................................................167
6.2 Politica deficitului bugetar şi impactul acesteia .............................................................................................171
6.2.1 Acceptarea şi limitele deficitului bugetar .........................................................................................................................171
6.2.2 Finanţarea nemonetară a deficitului bugetar şi implicaţiile sale ......................................................................................171
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ .................................................................................................................... 182

2
 CAPITOLUL 1

POLITICA FINANCIARĂ – COMPONENTĂ A POLITICII GENERALE

1.1 CONCEPTE PRIVIND POLITICA ŞI PRINCIPALELE COMPONENTE ALE ACESTEIA

Din punct de vedere etimologic, noţiunea de politică provine de la cuvintele greceşti

„politike”, ce semnifica „arta de a administra bine”1, şi „polis”, cu înţelesul de oraş, ca
formă de organizare politică. Or, caracteristică „polis”-ului grecesc era ideea
autodeterminării şi a independenţei economice, preluată ulterior de alţi teoreticieni ca
Platon (Statul) şi Aristotel (Politikia). După alţi autori2, politica desemnează o activitate, un
proces, arta guvernării, o decizie guvernamentală sau un studiu despre „cine, ce şi cum
obţine”.
Sub aspectul conţinutului conturat în timp, este de admis că „într-o accepţiune
foarte largă şi cu caracter generalizator noţiunea de politică exprimă ansamblul de
activităţi orientate spre dobândirea puterii şi păstrarea ei, în societate, de către grupări
politice constituite în baza unor interese şi idei comune” 3. Astfel, politica se concretizează
prin activităţile diferitelor grupuri sociale şi formaţiuni politice, care sunt exponentele unor
colectivităţi umane mai mari sau mai mici şi care promovează interesele acestora.
Asemenea activităţi presupun, la rândul lor, stabilirea obiectivelor ce se urmăresc a se
realiza în diferitele domenii ale vieţii economice şi sociale, precum şi alegerea mijloacelor
sau instrumentelor utilizabile pentru îndeplinirea acestora, conturându-se astfel conceptul
de politică generală a unei formaţiuni politice.
Din perspectiva abordată este cunoscut faptul că fiecare partid, mişcare sau
formaţiune politică îşi elaborează propriul său program electoral, în care se stabilesc liniile
directoare ale activităţii sale în vederea ajungerii la putere sau a păstrării şi consolidării
acesteia. Un asemenea program defineşte „obiectivele urmărite de partidul respectiv,
mijloacele şi metodele pe care înţelege să le folosească pentru atingerea acestora,
categoriile (grupurile) sociale cărora li se adresează şi interesele cărora le apără, poziţia
faţă de principalele probleme interne şi internaţionale ale momentului”4. Programele
electorale ale partidelor sunt aduse la cunoştinţa alegătorilor şi supuse dezbaterilor
publice, iar programul partidului victorios în alegeri devine program de guvernare, în urma
aprobării de către parlament, prin care este promovată politica adoptată de gruparea
aflată la putere.
Raportarea noţiunii de politică la activităţile specifice formaţiunilor politice pune în
prim plan ideea că politica este promovată de către autorităţile publice. Aceasta face ca „în

1
A Parlagi – Dicţionar de administraţie publică, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p. 114
2
J Plano, R Riggs ş.a – Dicţionar de analiză politică, Editura ECCE HOMO, 1993
3
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – Politici financiare, Editura Sedcom Libris, Iaşi, 2001, p. 9
4
Iulian Văcărel (coord) – Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2003, p. 109

3
interpretarea expresiei de politică generală să se aibă în vedere, de regulă, doar sfera de
activitate a autorităţilor publice, considerând politica un apanaj al acestora” 5.
În fapt, accepţiunile noţiunii de politică se pretează a fi (şi sunt prezente) nu numai
în sfera activităţilor de stat, cu caracter public (ale partidelor politice sau autorităţilor
publice), ci şi la nivel de întreprinderi, societăţi de capital, organisme şi organizaţii private
cu caracter economic, social, militar, cultural etc. În acelaşi timp, cu precădere în lumea
contemporană, politica generală poate avea şi caracter interstatal sau supranaţional, ca o
consecinţă a tendinţelor de integrare pe multiple paliere (naţional, regional) şi crearea
unor entităţi şi structuri administrative bazate pe interese comune. Se pot invoca aici atât
statele federale, dar şi uniunile interstatale, între care reprezentativă, prin gradul de
integrare, este Uniunea Europeană. Crearea acestor structuri a impus „concertarea
politicilor generale interne, în favoarea intereselor zonale, mai pregnante” 6. Perioada
postbelică a marcat noi conotaţii pentru înţelesul expresiei politică generală, prin
includerea altor elemente de referinţă, ce decurg din globalizarea intereselor. Pe de o
parte, au fost create numeroase instituţii internaţionale (FMI, Banca Mondială, ONU) ce îşi
stabilesc obiective proprii şi promovează politici generale specifice, iar, pe de altă parte,
deschiderea economiilor naţionale la pieţele internaţionale şi creşterea puterii financiare a
unor mari companii au adăugat politicii promovate de aceste companii o dimensiune
transnaţională, la cea microeconomică firească sferei de activitate.
În literatura de specialitate însă, sintagma „politica generală” este utilizată, cel mai
adesea, cu sensul de „politică generală a statului”, care se regăseşte preponderent şi în
abordarea concretă a acţiunilor economice şi sociale.
O asemenea abordare este justificată numai dacă avem în vedere că, din
perspectivă istorică, în materializarea practică a conceptului de politică un rol important a
revenit autorităţilor publice, respectiv statului. În acest context, este relevantă concepţia
sistemică a lui Aristotel, conform căreia „cetatea”, ca obiect al politicii generale, reprezintă
de fapt statul, compus din familii7. Pe acelaşi plan se înscrie şi concepţia economistului
James Buchanan, care consideră că în societate organizarea politică se identifică cu statul şi
reprezintă „un set de reguli sau instituţii publice prin care fiinţele umane acţionează mai
degrabă colectiv, decât individual sau privat”8.
Politica generală poate fi definită şi în sens mai pragmatic, ca „un mod de organizare
şi conducere a entităţilor social-economice. În această accepţiune, politica se exprimă
printr-un ansamblu de decizii care vizează coordonarea colectivităţilor umane pentru
realizarea anumitor obiective economice şi sociale”9.
Deoarece politica generală vizează domenii diferite ale vieţii economice şi sociale,
este necesară o abordare secvenţială a acesteia, pe domenii de manifestare, diferenţiindu-
se astfel anumite componente cum sunt: politica economică, politica socială, politica
culturală, politica militară etc. Fiecare componentă se defineşte prin opţiuni şi decizii
specifice domeniului de manifestare. Între aceste componente, un loc determinant revine
politicii economice, şi, în cadrul acesteia, politicii financiare, respectiv deciziilor de natură

5
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., pp.9-10
6
idem, p. 11
7
Aristotel afirma că „cetatea este o asociaţie de fiinţe egale ce caută cel mai bun fel de viaţă. Agregatul care constituie cetatea nu este unul
oarecare, ; el *...+ este format din oameni şi, în cadrul său, ei trebuie să-şi dobândească cele trebuincioase vieţii lor” (Aristotel, Politica, Editura
Cultura Naţională, Bucureşti, 1924
8
James Buchanan – Calculul consensului. Fundamentele logice ale democraţiei constituţionale, Editura Expert, Bucureşti, 1995, p. 322
9
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei ş.a – op.cit., p. 12

4
economică, inclusiv financiară, adoptate de autorităţile publice sau organismele de
conducere ale diverselor entităţi economice şi care reflectă opţiunile acestora cu privire la
producţia, repartiţia, schimbul şi consumul de bunuri şi servicii.
Componentă fundamentală a politicii generale, politica economică include, la
rândul său, mai multe sfere sau domenii de manifestare, ce se particularizează ca politici
distincte, dar cu conţinut economic similar, şi anume: politica financiară, politica de
venituri, politica ocupării forţei de muncă, politica de preţuri şi protecţie a concurenţei,
politici sectoriale, politica întreprinderii. Cu excepţia politicii întreprinderii, celelalte
componente se înscriu în sfera de competenţe ale autorităţilor publice, cele mai multe
fiind promovate de Guvern la nivel macroeconomic şi reunite, uneori, sub o denumire
generică de politică economico-financiară.
Deciziile cu caracter economic şi financiar ce emană de la autorităţile publice,
vizează atât acţiunile economice în care este direct implicat statul, cât şi influenţarea
acţiunilor din sectorul privat. Dar, sub cel din urmă aspect, este de remarcat că „politica
economică a autorităţilor publice nu se poate substitui deciziilor private; ea are ca scop
orientarea şi susţinerea activităţii economice din sectorul privat, creând un cadru social-
economic favorabil derulării acesteia pe baza proprietăţii private”10, în care scop
componentele financiar-monetare joacă un rol deosebit de important.

1.2 CONŢINUTUL ŞI COMPONENTELE POLITICII FINANCIARE PUBLICE

În principiu, indiferent de nivelul la care este abordată, politica financiară are un

conţinut specific problematicii finanţelor, ca o categorie economică ce exprimă procesele şi
relaţiile economice în formă bănească de producere, schimb, repartiţie şi consum a
produsului intern brut. În mod implicit ea vizează procesele economice în formă bănească
concretizate în acumularea, distribuirea şi utilizarea fondurilor (resurselor) băneşti în viaţa
economică şi socială.
Deşi politica financiară dispune de o relativă independenţă, ea se intercondiţionează
cu celelalte componente ale politicii economice. Deoarece fenomenele vizate prin politica
financiară sunt de esenţă economică şi se întrepătrund cu cele din economia reală, este
necesară abordarea acesteia nu numai ca problematică specifică, ci şi ca parte integrantă a
politicii economice (şi sociale) promovată la diferitele nivele de derulare a activităţilor
socio-economice. Prin urmare, între elementele de politică financiară, indiferent de nivelul
şi domeniul în care se manifestă, şi componentele bazei economice se stabilesc raporturi
de interdependenţă, în sensul că politica financiară este, pe de o parte, emanaţia
sistemului social-economic, iar, pe de altă parte, politica financiară determină modificări în
structura sistemului, respectiv în baza economică a societăţii.
Abordată global, politica financiară „exprimă opţiunile privind metodele, mijloacele
şi instituţiile cu caracter financiar, antrenate în procurarea, alocarea şi utilizarea resurselor
băneşti, inclusiv modalităţile de folosire a instrumentelor şi tehnicilor financiare pentru
influenţarea activităţilor economico-sociale în sensul dorit”11. Deşi domeniul său de
manifestare îl reprezintă activitatea financiară, prin conţinutul său repercutează asupra
10
ibidem
11
Gheorghe Filip (coord) – Finanţe, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 48

5
întregii activităţi a entităţilor de la care emană. Instrumentele şi tehnicile de realizare a
obiectivelor politicii financiare reprezintă, la rândul lor, componente ale acesteia, prin care
se conturează modul concret de înfăptuire a fluxurilor băneşti, în corespondenţă cu
scopurile cărora le sunt subordonate activităţile financiare.
Conceptul de politică financiară este întâlnit în literatura de specialitate cu
semnificaţii şi sensuri diferite, ce decurg, în opinia noastră, din unghiurile diferite de
abordare a conceptului de finanţe.
Se disting, astfel, opiniile unor economişti conform cărora politica financiară este
abordată în sens restrictiv, ca politică a finanţelor publice. O asemenea viziune are la bază,
atât semnificaţiile (restrânse) ale politicii generale, ca apanaj al autorităţilor publice, cât şi
interpretarea restrictivă a conceptului de finanţe, numai prin prisma proceselor şi relaţiilor
economice de repartiţie în formă bănească a PIB.
Profesorul Iulian Văcărel consideră, de exemplu, că „politica financiară acţionează
nemijlocit în sfera repartiţiei, asupra relaţiilor ce iau naştere în procesul de formare şi de
dirijare a fondurilor publice de resurse financiare în vederea satisfacerii nevoilor sociale” 12.
În viziunea sa, deciziile cu caracter monetar, din domeniul creditului şi din domeniul
asigurărilor dau conţinut unor componente distincte ale politicii economice: politica
monetară, politica de credit şi politica de asigurări. Pe de altă parte, în contrast cu
semnificaţia restrictivă dată politicii financiare în contextul anterior, el precizează că „în
politica financiară nu se poate face abstracţie de existenţa finanţelor private, alături de
cele publice, de complementaritatea dintre sectoarele public şi privat, dintre stat,
întreprinderi şi bănci”13, iar folosirea cu precădere a sintagmei „politica financiară a
statului” este menită, în opinia noastră, delimitării unei componente distincte a politicii
financiare, şi anume politica financiară a întreprinderii.
O interpretare a politicii financiare în sens restrictiv, ca politică a finanţelor publice,
întâlnim şi la Allain Barrère, care consideră că politica financiară abordează fenomene care
dau naştere unei sarcini publice, la baza căreia se află factorul financiar. 14 Existenţa sarcinii
financiare antrenează punerea în aplicare a unor tehnici politico-juridice şi a unor
mecanisme de acţiune specifice.
Tot în acest context poate fi invocată şi opinia economistului italian Addone Fantini,
care consideră că politica financiară priveşte procurarea şi utilizarea resurselor necesare
satisfacerii nevoilor publice, şi producerii de servicii publice15. O asemenea acţiune dă loc,
în opinia sa, unui proces de redistribuire în măsura în care resursele prelevate la dispoziţia
autorităţilor publice sunt dirijate către noi destinatari, care le vor utiliza după dorinţa lor,
diferită de aceea a primilor posesori.
În alte opinii, politica financiară este interpretată într-un sens larg, cu un conţinut
mai cuprinzător. Astfel, in opinia profesorului Gheorghe Filip „acesteia îi corespund, atât
conceptul de politică financiar-monetară, vizând o problematică care este de competenţa
autorităţilor publice, cât şi cel de politică financiară a entităţilor economico-sociale private
referitoare la activitatea financiară a fiecăreia”16.

12
Iulian Văcărel (coord) – op.cit., 2003, p. 111
13
idem, p. 131
14
Allain Barrère – Politique financière, Librairies Dalloz, Paris, 1958, p.10
15
Iulian Văcărel (coord) – op.cit., 2003, p.125
16
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 14

6
 În această ultimă abordare, ca şi componente ale politicii financiare se disting
politica bugetară, politica fiscală, politica monetară, politica valutară, înglobate în
conceptul de politică financiar-monetară, şi politica financiară a întreprinderii, promovată
de firme, organizaţii, instituţii autonome.
O imagine de ansamblu asupra politicii financiare, în accepţiunea largă dată
acesteia, şi componentelor sale rezultă din figura nr. 1.1

POLITICA MONETARĂ
(ŞI VALUTARĂ)

POLITICA
FINANCIAR- MONETARĂ POLITICA
(A AUTORITĂŢILOR FISCALĂ
PUBLICE) (RESURSE FISCALE ŞI
POLITICA CHELTUIELI PUBLICE)
BUGETARĂ
(POLITICA FINANCIARĂ
PUBLICĂ) POLITICA
POLITICA EXCLUSIV-BUGETARĂ
FINANCIARĂ (sensul restrâns)

POLITICA
(sensul larg) DE INVESTIŢII

POLITICA POLITICA
FINANCIARĂ A DE
ÎNTREPRINDERII FINANŢARE

POLITICA
DE DIVIDEND

Figura nr. 1 – Componentele politicii financiare în sens larg

Pornind de la sensul larg atribuit conceptului de finanţe, şi anume de ansamblu al

proceselor şi relaţiilor economice în formă bănească, apreciem justificată abordarea
politicii financiare în sensul larg, înglobând cele două componente majore: politica
financiar-monetară a autorităţilor publice şi politica financiară a întreprinderii
Deşi fiecare componentă are propria identitate ce decurge din natura fenomenelor
pe care le vizează direct, ele se integrează prin conţinut şi instrumente de lucru în
ansamblul politicii financiare.
Interdependenţele obiective dintre opţiunile şi deciziile referitoare la organizarea şi
desfăşurarea fluxurilor financiar-monetare, respectiv la constituirea, distribuirea şi
utilizarea fondurilor băneşti, conduc la o abordare integratoare a lor, în cadrul unei politici
financiar-monetare (a autorităţilor publice) cu un conţinut mai complex, care implică

7
modalităţile de folosire a banilor, începând cu formele concrete ale acestora, continuând
cu tehnicile de procurare, alocare şi utilizare a sumelor de bani şi încheind cu măsurile de
influenţare asupra activităţilor economice şi sociale prin instrumentele financiare.
Prin prisma obiectivelor şi instrumentelor specifice, politica financiar-monetară
vizează atât problematica financiară în sens restrictiv (a finanţelor publice), cât şi pe cea
monetară.
Dată fiind complexitatea problematicii politicii financiar-monetare, considerăm că
pentru abordarea componentelor sale şi conţinutului specific acestora se impun câteva
delimitări de ordin conceptual, asupra diferitelor accepţiuni ale componentelor acesteia.
Conform schemei, o componentă principală a politicii financiare promovată de
autorităţile publice o reprezintă politica fiscală. Conceptul de politică fiscală este definit, la
rândul său, cu precădere în literatura de specialitate din ţara noastră, cu delimitări şi
nuanţe diferite, cel mai adesea accentuându-se (de către numeroşi economişti) asupra
problematicii referitoarea la sistemul de impozite promovat de stat, fie în mod explicit, fie
implicit.
Aşa, de pildă, Gheorghe Manolescu, consideră că „prin politica fiscală se stabilesc
volumul şi provenienţa resurselor de alimentare a fondurilor publice, metodele de
prelevare care urmează a fi utilizate, obiectivele urmărite, precum şi mijloacele de realizare
a acestora”17 . Comparativ, în opinia lui Petre Brezeanu, „politica fiscală cuprinde metodele
şi mijloacele concrete de procurare a resurselor financiare utilizate de stat pentru reglarea
proceselor economice şi relaţiilor sociale”18. Alţi autori definesc politica fiscală prin
„ansamblul deciziilor de natură fiscală luate de factorul decident public, în scopul asigurării
resurselor financiare, destinate finanţării nevoilor publice şi a realizării unor finalităţi de
natură economico-socială, în condiţiile în care asupra economiei acţionează factori reali
sau obiectivi, a căror tendinţă nu este exclusiv ciclică”19. Asemănător, această politică se
defineşte ca fiind „ansamblul reglementărilor privind stabilirea şi perceperea impozitelor şi
taxelor, caracterizând opţiunile statului în materie de impozite şi taxe” 20 sau „*...+ prin care
se stabilesc sursele, metodele de prelevare şi veniturile fondurilor publice” 21.
Într-o altă abordare, Iulian Văcărel consideră politica fiscală drept politica statului
referitoare la impozite explicând opţiunea sa astfel : „*...+ cuvântul «fiscal» derivă de la
latinescul fiscus, denumire folosită pentru coşul (panerul) în care se strângeau monedele
încasate de la contribuabili cu titlu de impozite şi taxe. *...+ De vreme ce limba română, ca
limbă de origine latină, are în vocabularul său de secole expresii distincte pentru politica
statului referitoare la impozite (politica fiscală) şi pentru cea privitoare la cheltuielile
publice (politică financiară în materie de cheltuieli publice sau pur şi simplu politică
bugetară) nu credem că este cazul să folosim adjectivul «fiscal» în sens de «financiar»”22.
Fără a contesta unele argumente în favoarea interpretărilor prezentate anterior,
considerăm că pentru semnificaţiile conceptului de politică fiscală nu este suficientă
raportarea doar la problematica sistemului de impozite, în sine, ci devine necesară luarea
în considerare a unui mixaj între modalităţile de procurare a resurselor financiare la
dispoziţia autorităţilor publice şi cele privind destinaţiile date acestor resurse. În acest

17
Gheorghe Manolescu (coord) – Politici economice. Concepte, instrumente, experienţe., Editura Economică, Bucureşti, 1997, p. 265
18
Petre Brezeanu – Fiscalitate:Concepte.Metode.Practici., Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 151
19
Carmen Corduneanu - Sistemul fiscal în ştiinţa finanţelor, Editura Codecs, Bucureşti, 1998, p. 379
20
Rodica Bălănescu, Florin Bălăşescu, Elena Moldovan – Sistemul de impozite, Editura Economică, Bucureşţi, 1994, p. 27
21
Iulian Văcărel (coord) – op.cit., 2003, p.708
22
Iulian Văcărel – Politici fiscale şi bugetare în România. 1990-2000., Editura Expert, Bucureşti, 2001, p. 40

8
sens, subscriem la aprecierea că „abordarea realistă a problemelor fiscalităţii (...) necesită
sesizarea conexiunilor şi condiţionărilor reciproce ce caracterizează manifestarea
proceselor economice pe care le exprimă acest fenomen, în contextul larg al reproducţiei,
inclusiv a efectelor induse prin aplicarea diferitelor măsuri cu caracter fiscal. Din această
perspectivă sunt necesare (...) unele delimitări conceptuale, pornind de la premisele şi
interrelaţiile obiective, a căror ignorare poate explica, cel puţin în parte, tendinţele de
tratare şi interpretare uneori neadecvate, sau contradictorii şi adesea contestatare,
negativiste, privitoare la fiscalitate sau la unele laturi ale sale” 23.
De altfel, prin însăşi evoluţia conceptului de fiscalitate în plan etimologic, (cu
rădăcinile în latinescul „fiscus”, ce semnifica iniţial panerul în care se colectau veniturile
mobilizate de la supuşi pentru tezaurul principelui, dar ulterior a concentrat toate
resursele destinate acoperirii cheltuielilor cu caracter public) s-au conturat în fapt două
laturi (domenii) economice esenţiale ale politicii fiscale, şi anume procurarea de resurse
publice şi acoperirea cheltuielilor publice24. Cele două laturi sunt interdependente, dar şi,
în mod firesc, inseparabile pentru luarea de decizii raţionale, presupunând, logic,
necesitatea dimensionării lor corelate, cu posibilitatea operării unor modificări în ambele
sensuri şi având impact asupra ambelor grupuri de procese economice pe care le exprimă
acesta.
Totodată, este de admis că „disocierea şi tratarea lor disparată, reducând
semnificaţiile fiscalităţii numai la procesele de procurare a resurselor publice, favorizează
formularea de aprecieri şi soluţii nerealiste, uneori incompatibile între ele sau în
contradicţie flagrantă cu cerinţele de realizare a obiectivelor avute în vedere”25.
Remarcăm, de asemenea, faptul că atât în plan teoretic, cât şi aplicativ,
reglementativ, se manifestă o tendinţă de abordare unilaterală a fiscalităţii, în sensul
absolutizării proceselor de prelevare a resurselor la dispoziţia statului prin impozite şi taxe,
neglijându-se (explicit sau implicit) procesele de alocare şi consum a acestor resurse sub
forme ale cheltuielilor publice.
Diferenţierile în abordarea sferei de cuprindere a fiscalităţii şi a politicii fiscale, pot fi
explicate în bună măsură prin particularităţi ce au marcat procesul evolutiv al consacrării
lor. Astfel, noţiunea de fiscalitate s-a conturat pe fundalul proceselor de acumulare a
resurselor la dispoziţia puterii de stat, fiind în consens cu etimologia sa şi cu concepţia
clasică asupra economiei şi finanţelor publice care limita prelevările fiscale la nevoile
stricte pentru funcţionarea instituţiilor tradiţionale. Spre deosebire, politica fiscală şi-a
conturat o problematică de mare interes în contextul tranziţiei la doctrina economică
intervenţionistă şi cristalizării concepţiei moderne referitoare la finanţele publice, în cadrul
căreia intervenţionismul fiscal bazat pe manevrarea cheltuielilor şi impozitelor ocupă un
loc privilegiat.
Procurarea resurselor financiare prin prelevări sub forme ale impozitelor, taxelor şi
altor contribuţii, la dispoziţia autorităţilor publice şi utilizarea lor în finanţarea de acţiuni de
interes public sunt procese de repartiţie secundară, corespunzătoare celor două faze ale
funcţie de repartiţie a finanţelor publice, şi se află în raporturi de interdependenţă, având,
fiecare, atât rol de factor determinat, cât şi determinant. Or, din perspectiva factorilor de

23
Gheorghe Filip – Fiscalitatea şi nivelul să relativ, în Revista Finanţe-Credit-Contabilitate nr.8/1995, p. 1
24
Gheorghe Filip – Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 233
25
Gheorghe Filip – Fiscalitatea şi nivelul să relativ, p. 2

9
decizie, colectarea de resurse financiare publice, din care partea covârşitoare sub forma
impozitelor şi taxelor, fără stabilirea cheltuielilor publice de efectuat, ar reprezenta o
abordare nerealistă a politicii fiscale.
În consecinţă, considerăm că în sfera politicii fiscale trebuie incluse atât modalităţile
de procurare a resurselor cu caracter fiscal la dispoziţia autorităţilor publice, cât şi cele de
alocare a acestora pe destinaţii, respectiv realizarea de cheltuieli publice pe seama acestor
resurse, inclusiv folosirea celor două categorii financiare pentru influenţarea vieţii
economice şi sociale în sensul dorit.
Pe de altă parte, deciziile de politică fiscală trebuie concertate cu cele privind
politicile bugetară şi monetară, dar şi cu politica preţurilor, a ocupării forţei de muncă etc.
pentru a asigura integrarea organică în politica generală. Dar, în acelaşi timp, politica
fiscală are scopuri specifice, între care, în opinia lui Paul Samuelson, sunt de avut în vedere
şi acelea de a contribui la atenuarea oscilaţiilor caracteristice ciclurilor economice sau de a
favoriza menţinerea unei economii progresive, care să asigure un grad ridicat de ocupare a
forţei de muncă26.
La rândul său, politica bugetară poate fi definită, într-o accepţiune integratoare
care are la bază conţinutul bugetului de stat, ca ansamblul de opţiuni şi decizii privind
problematica formării, alocării şi utilizării eficiente a resurselor bugetare, inclusiv cea a
echilibrării bugetului de stat, atât pentru redistribuirea PIB cât şi în scopul influenţării
asupra dezvoltării durabile a societăţii.
Politica bugetară se axează pe constituirea, distribuirea şi utilizarea celui mai
important fond public: fondul bugetar. În această accepţiune, aşa cum se poate observa şi
în figura nr. 1.2, politica bugetară are o sferă mai largă de cuprindere decât politica fiscală,
incluzând, pe lângă problemele vizate de politica fiscală, opţiunile asupra procurării
resurselor sub alte forme ale veniturilor ordinare decât cele fiscale ( veniturile nefiscale),
ca şi cele privind soldul bugetar, inclusiv derularea procesului bugetar.

26
Gheorghe Filip (coord) - op.cit., 2002, p.50

10
 POLITICA FISCALĂ

VENITURI ORDINARE
VENITURI
FISCALE

CHELTUIELI PUBLICE BUGETARE

CHELTUIELI
PUBLICE
BUGETARE
VENITURI
NEFISCALE
EXTRAORDINARE

ÎMPRUMUTURI
DE STAT
VENITURI

SOLD BUGETAR
EMISIUNE DE (DEFICIT)
MONEDĂ

POLITICA BUGETARĂ

Figura nr. 1.2 – Politica fiscală şi politica bugetară

Problematica politicii bugetare apare astfel de mai mare anvergură decât cea a
politicii fiscale, deoarece “instrumentele de intervenţie bugetară sunt constituite atât din
impozite şi cheltuieli, cât şi din excedente şi deficite bugetare”27.
În această accepţiune, se pot distinge ca şi componente ale politicii bugetare
următoarele28:
1. politica procurării resurselor bugetare, care se exprimă prin opţiunile privind
modalităţile de procurare a resurselor bugetare ordinare, inclusiv alegerea formelor,
metodelor şi instrumentelor de realizare. Ea include în mod firesc impozitele, taxele şi
contribuţiile obligatorii (fiscale), cât şi veniturile cu caracter nefiscal, respectiv veniturile
obţinute de către autorităţile publice din exploatarea întreprinderilor şi proprietăţilor lor,
în ipostaza de proprietar, care le dă dreptul să participe la repartiţia primară a produsului
creat sau să valorifice diferite bunuri (active).
2. politica alocării şi utilizării resurselor (cheltuielilor) bugetare, care se referă în
mod direct la opţiunile privind modalităţile de alocare şi utilizare a resurselor bugetare sub
forma generică de cheltuieli bugetare, precum şi la alegerea formelor, metodelor,
instrumentelor şi tehnicilor utilizabile.
În măsura în care, într-o economie de piaţă, ponderea covârşitoare a resurselor
bugetare ordinare revine celor fiscale, putem afirma că cele două componente ale politicii
bugetare prezentate anterior integrează problematica politicii fiscale, respectiv a

27
Paul A. Samuelson – Economics. An introductory analysis., Mc Graw-Hill Book Company, Seventh Edition, 1967, p.519
28
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit, pp.224-225

11
impozitelor şi cheltuielilor finanţate pe seama lor. Concomitent, sunt incluse şi elemente
distinctive de politică bugetară, care se referă atât la procurarea altor venituri decât cele
fiscale, cât şi la alocarea şi utilizarea acestor resurse (împreună cu cele fiscale). Dificultatea
delimitării tranşante a sferei politicii fiscale de cea a politicii bugetare decurge şi din cerinţa
de a finanţa ansamblul cheltuielilor publice bugetare pe seama ansamblului resurselor
(veniturilor) bugetare, fără a separa sau disloca părţi din acestea pentru a servi efectuării
unor cheltuieli anume (conform principiului bugetar al neafectării veniturilor). Numai în
măsura în care se produc abateri de la acest principiu, prin constituirea de fonduri speciale,
s-ar putea urmări o legătură directă între procurarea unor venituri şi cheltuielile de
finanţat strict pe seama acestora.
3. politica soldului bugetar, care este o componentă esenţială a politicii bugetare,
deoarece numai pe seama bugetului se fundamentează opţiunile sau deciziile
corespunzătoare acestei politici. Politica soldului bugetar se referă la promovarea unui
buget echilibrat (sold zero) , buget deficitar (sold negativ) sau buget excedentar (sold
pozitiv), ca şi la dimensiunile acceptabile ale acestui sold.
Faţă de cerinţele principiului bugetar al echilibrării cheltuielilor cu veniturile
ordinare, în practică, dar şi în teoria modernă, se admit abateri ce se constituie ca
elemente ale politicii bugetare, în sensul de a accepta sau nu un excedent/deficit bugetar,
precum şi de a stabili dimensiunile şi mărimea soldului respectiv, precum şi modalităţile de
finanţare/utilizare a acestuia. O primă latură a acestei componente de politică bugetară se
finalizează prin decizia adoptată cu privire la acceptarea dezechilibrului care, de regulă, are
sensul deficitului bugetar şi la proporţiile acestuia în raport cu mărimea PIB. În acest sens,
votarea în Parlament a unui buget deficitar echivalează cu opţiunea asupra existenţei şi
mărimii deficitului, ca sold al bugetului. O a doua latură se referă la stabilirea modalităţilor
de finanţare a deficitului bugetar, prin opţiuni asupra surselor cu caracter extraordinar din
care pot fi procurate resursele bugetare extraordinare.
Ca şi în cazul altor concepte, se remarcă deosebiri sensibile şi în definirea
conţinutului său; de multe ori, politica bugetară este prezentată într-o accepţiune
limitativă, ca având o problematică specifică cheltuielilor bugetare, concretizată în
opţiunile privind mărimea şi structura cheltuielilor bugetare, respectiv ansamblul de
tehnici şi instrumente utilizabile în dimensionarea şi finanţarea acţiunilor ce concretizează
cheltuielile bugetare. În această abordare limitativă, politica bugetară apare ca fiind
complementară politicii fiscale, la rândul său definită (de aceeaşi autori) în mod restrictiv,
numai prin prisma politicii impozitelor.
Astfel, Gheorghe Manolescu consideră că „politica bugetară reprezintă expresia
alegerilor bugetare realizate de un centru de decizie publică (local, central sau
supranaţional), având finalităţi exclusiv economice şi sociale, şi implicând utilizarea
(instrumentarea) cheltuielilor publice *...+ politica bugetară constituie complementaritatea
funcţională a politicii fiscale, cele două tipuri de politici reprezentând ansamblul coerent de
instrumente, la dispoziţia statului, prin care acesta modulează activitatea economică” 29. Pe
aceeaşi direcţie se înscrie şi concepţia lui Florin Georgescu, care abordează politica
bugetară „ca expresie a dimensionării şi ierarhizării cheltuielilor publice prin acţiuni şi
instrumente specifice”30, fiind subsumată, împreună cu politica fiscală, politicii financiare (a

29
Gheorghe Manolescu - op.cit., p. 301
30
Iulian Văcărel (coord) – op.cit., 2003, p.624

12
statului). În mod asemănător, profesorul Iulian Văcărel consideră că în sfera politicii
bugetare se încadrează doar opţiunile statului privitoare la cheltuielile publice, folosind
expresia politică bugetară ca substitut pentru „politica financiară în materie de cheltuieli
publice”31.
Chiar şi la unii autori care atribuie politicii bugetare un înţeles larg întâlnim abordări
diferite privind conţinutul acesteia. Putem invoca aici opinia după care „impozitele şi
cheltuielile publice constituie cele două variabile instrumentale de care politica bugetară
dispune *...+ politica fiscală şi politica cheltuielilor publice (cu componentele sale) sunt
componente ale politicii bugetare. A pune semnul egalităţii între politica fiscală şi politica
bugetară sau între politica cheltuielilor publice şi politica bugetară sau a confunda
multiplicatorii keynesieni între ei sunt regretabile.32”. Nu rezultă însă din această concepţie
în ce politică s-ar încadra opţiunile privind procurarea altor venituri, care nu sunt de natură
fiscală, inclusiv cele privind soldul bugetului.
Privită ca integrând politica fiscală, politica bugetară apare şi ca sinteză a acesteia
din urmă, ceea ce îi determină un conţinut mai complex şi îi imprimă caracterul de politică
fiscal-bugetară. În mod obiectiv, politica fiscală şi politica bugetară se întrepătrund până la
a se identifica în mare măsură, iar acţiunile caracteristice lor presupun, inevitabil, un mix al
instrumentelor şi tehnicilor fiscal-bugetare, folosit în promovarea politicii fiscal-bugetare a
statului. De aceea, subscriem la opiniile33 după care, în raport cu problematica vizată
pentru acest domeniu al politicii generale se poate folosi sintagma „politică fiscal-
bugetară”, aceasta având şi accepţiunile de politică bugetară, în sens larg.
Privită astfel, se poate admite că politica fiscal-bugetară sintetizează, în bună
măsură, politica financiară a unui stat, deoarece prin ea se reflectă cvasitotalitatea
deciziilor de politică financiară. Apare astfel îndreptăţită abordarea acesteia ca politica
financiară publică, concretizând opţiunile şi deciziile autorităţilor publice referitoare la
procurarea şi utilizarea fondurilor financiare publice la toate nivelele de derulare a
activităţilor cu caracter public, inclusiv influenţarea vieţii economice şi sociale în sensul
dorit.
O altă componentă esenţială a politicii financiar-monetare a autorităţilor publice o
reprezintă politica monetară. Aceasta este definită, într-o primă accepţiune, ca un
ansamblu al „opţiunilor asupra evoluţiei ofertei de monedă şi condiţiilor de derulare a
circulaţiei monetare în economia naţională, urmărind asigurarea echilibrului monetar şi
menţinerea puterii de cumpărare a monedei, inclusiv folosirea instrumentelor monetare în
scopul realizării unor obiective ale politicii generale”34.
Domeniul de acţiune al politicii monetare este foarte larg; prin monedă se
acţionează pentru a controla lichiditatea şi a satisface nevoile economiei. Obiectivele
politicii monetare se confundă, în anumite limite, cu cele de politică economică, la
realizarea cărora politica monetară trebuie să-şi aducă aportul.
În viziunea profesorului Vasile Turliuc, ca elemente definitorii pentru politica
monetară pot fi reţinute35:

31
Iulian Văcărel – Politici fiscale şi bugetare în România, p.40
32
Carmen Corduneanu - op.cit., p. 405
33
idem, p.41
34
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei - op.cit., p.16
35
Vasile Turliuc – Politici monetare, Editura Polirom, Iaşi, 2002, p. 79

13
 - obiectivele politicii monetare, având în vedere diversitatea remarcabilă a acestora:
echilibrul monetar, echilibrul economic general, stabilitatea monedei naţionale, stimularea
activităţii economice etc.
- instituţiile care stabilesc obiectivele politicii monetare: Parlament, Guvern, Banca
Centrală, fiind de remarcat, în acest sens, tendinţa de a stabili aceste obiective printr-un
text neechivoc de lege, ceea ce ar reduce disputele în acest domeniu
- reglementările, instrumentele şi mecanismele de transmitere a politicii monetare,
care pot fi grupate în domeniile cunoscute ale intervenţionismului monetar: controlul
masei monetare, taxa oficială a scontului, operaţiuni de piaţă, rezerve minime obligatorii
ale băncilor, rezervele internaţionale, cursul de schimb, supravegherea bancară etc.
După unele opinii36 în abordarea politicii monetare s-a realizat o trecere de la o
viziune tradiţională, conform căreia „politica monetară a fost definită ca un ansamblu de
acţiuni care utilizează controlul ofertei de monedă de către Banca Centrală ca un
instrument de realizare a obiectivelor generale ale politicii economice” la o viziune
funcţională, „ca regrupând ansamblul acţiunilor care influenţează nivelul de activitate şi
preţurile prin intermediul volumului şi costului monedei”.
În strânsă legătură cu politica monetară, dar şi cu politica financiară de ansamblu se
găseşte politica în domeniul creditului. Aceasta are ca obiectiv esenţial orientarea
operaţiunilor de creditare în economie spre îndeplinirea obiectivelor politicii generale,
inclusiv ale politicii monetare. Politica de credit bancar, alături de politica de credit public
(ce implică statul), se încadrează într-un concept mai larg, al politicii de îndatorare, ce
vizează „folosirea de resurse financiare împrumutate în diverse variante de obţinere
pentru a satisface nevoi ale diferitelor entităţi economice şi sociale”37.
Operaţiunile de creditare de către bănci şi alte instituţii specializate se întrepătrund
cu cele de emisiune monetară, datorită faptului că una din sursele de acordare a creditelor
bancare este, pe lângă redistribuirea disponibilităţilor băneşti acumulate în depozitele
bancare, şi emisiunea de monedă scripturală. Atunci când resursele de creditare existente,
bazate pe disponibilităţi, sunt inferioare creditelor acordate de bănci, băncile comerciale
pot solicita şi obţine resurse de creditare de la Banca de Emisiune, creându-se astfel
monedă scripturală nouă.
Această interdependenţă explică necesitatea ca Banca de Emisiune să urmărească şi
să influenţeze lichiditatea bancară, prin diferitele instrumente specifice: rata dobânzii la
creditele de refinanţare (taxa oficială a scontului), regimul rezervelor bancare minime
obligatorii, operaţiunile de open-market, plafonarea creditelor de refinanţare (a sumelor
reescontate băncilor comerciale) etc.
Ca şi multe dintre celelalte componente ale politicii financiare, politica monetară
este şi ea abordată în mai multe sensuri, din punct de vedere conceptual: în sens larg şi în
sens restrâns. Delimitările între aceste două accepţiuni decurg din abordarea raporturilor
dintre sistemul monetar naţional şi sistemele monetare ale altor ţări, respectiv sistemul
monetar internaţional.
În sensul larg politica monetară înglobează toate acţiunile ce ţin de oferta de
monedă şi circulaţia monetară, indiferent dacă este vorba de moneda naţională sau de
valute, considerate ca acele monede (fie sub formă de numerar, fie ca monedă scripturală)

36
Gheorghe Manolescu (coord) - op.cit., p.160
37
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei- op.cit., p.17

14
deţinute de persoane şi autorităţi străine de emitent. În sensul restrâns, politica monetară
este limitată la sfera emisiunii şi circulaţiei monedei naţionale, în timp ce alte activităţi
(opţiuni) sunt înglobate în conceptul de politică valutară. Aceasta din urmă ar regrupa
astfel modalităţile de procurare şi utilizare a resurselor valutare şi de echilibrare a balanţei
de plăţi externe, crearea rezervelor în valută, reacţiile faţă de evoluţia cursului valutar şi
efectuarea de tranzacţii pe pieţele financiare interne şi internaţionale.
Extinderea sensului politicii monetare, şi apariţia unor domenii distincte de
manifestare, înglobate de unii economişti, aşa cum am văzut anterior, în conceptul de
politică valutară, are la origine evoluţia sistemelor monetare naţionale şi schimbarea
înţelesului convertibilităţii. Existenţa, până în perioada interbelică, a unui etalon aur,
internaţional acceptat, asupra valorii, a simplificat atât categoria de convertibilitate, cât şi
pe cele apropiate acesteia (paritate, curs de schimb, devize). Faptic, monedele fiind
convertibile în metalul preţios, posedau o paritate metalică faţă de alte monede, în raport
cu care cursul de schimb constituia doar o formalitate, atât aritmetică, cât şi juridică. În
aceste condiţii, „declaraţia autorităţii de stat asupra convertibilităţii monedei naţionale şi
respectiv parităţii monetare era şi ea o formalitate juridică”38. Ulterior, odată cu
demonetizarea aurului, moneda rămâne singura expresie a valorii pe spaţiul naţional
aferent, convertibilitatea urmând să se definească exclusiv în raporturi inter-monetare şi
inter-naţiuni. În toată perioada care a urmat, globalizarea relaţiilor economice, şi nu
numai, a amplificat folosirea monedelor naţionale, dintre care unele au căpătat chiar
statutul de monede internaţionale. Toate acestea s-au repercutat profund asupra
domeniilor de manifestare ale politicii monetare, extinzând aria problematicilor ce le
înglobează şi adăugând la dimensiunea naţională şi una internaţională. În fapt, chiar
sistemul monetar internaţional, pus de unii economişti în antinomie cu politica monetară
(naţională) este de fapt un set de reguli, „o politică monetară dusă la unison de state
diferite, fără diferenţieri de condiţie internaţională”39.
Revenind la conceptul de politică valutară, în numeroase opinii se consideră că ar
reprezenta un concept impropriu, nefiind altceva decât o strictă prelungire terminologică a
unei situaţii căzute definitiv în desuetudine, şi că exprimă doar „complexul încă neeliminat
definitiv al economiei de tip est-european faţă de economia de piaţă”40. Nefiind supuse
reglementărilor sistemului monetar internaţional, în aceste economii conceptul de
convertibilitate a avut cu totul alte valenţe, atât timp cât sistemul de decontare specific
ţărilor ex - socialiste (CAER) lega etaloanele monetare naţionale de rubla rusească,
îngrădind libera circulaţie a monedelor.
Nu atât semnificaţiile semantice, admise sau contestate, ale cuvântului „valută”, cât
mai ales întrepătrunderea domeniilor de manifestare, obiectivelor şi instrumentelor, ne
determină să admitem că politica monetară, în sens extins, înglobează, firesc, şi politica
valutară.
Toate opţiunile de politică financiar-monetară, corespunzător componentelor
acesteia prezentate anterior, sunt un apanaj al autorităţilor publice, situate la nivel
macroeconomic; pentru domeniul microeconomic de manifestare a fenomenelor
financiare reprezentativă este politica financiară a întreprinderii (firmei). Aceasta
reprezintă o parte integrantă a politicii economice a fiecărei firme, deoarece în condiţiile
38
Gheorghe Manolescu (coord) - op.cit., p.217
39
idem, p. 219
40
ibidem

15
economiei de piaţă moderne, elaborarea şi aplicarea deciziilor de politică economică
integrează organic componentele financiare, fără de care crearea şi funcţionarea
întreprinderii nu ar fi posibilă. În acelaşi timp, aceasta se raportează la obiectivele
economice pe care întreprinderea le are de îndeplinit, luând în considerare riscurile
posibile asumate şi impactul acţiunii diverşilor factori implicaţi asupra valorii firmei.
Într-o abordare sintetizatoare, politica financiară a întreprinderii reprezintă „un
ansamblu de decizii, de opţiuni fundamentale pentru cea mai eficientă alocare a
capitalului”41. Totuşi, din unghiul de vedere al coordonatelor majore ale politicii financiare
a întreprinderii, ne apare relevantă definirea acesteia ca „ansamblu al deciziilor privitoare
la activitatea sa financiară, incluzând obiective proprii, fie pe termen lung, de ordin
strategic (investiţii, modificări ale mărimii capitalului, etc.), fie pe termen scurt, de ordin
tactic (organizarea fluxurilor de trezorerie, contractarea împrumuturilor pe termen scurt,
etc.)”42.
Obiectivul fundamental al politicii financiare a firmei îl reprezintă „maximizarea
valorii întreprinderii, respectiv creşterea averii proprietarilor săi (maximizarea averii
acţionarilor pentru societăţile pe acţiuni şi maximizarea cursului titlurilor pentru societăţile
cotate la bursă)”43.
Asupra politicii financiare a întreprinderii exercită o influenţă însemnată acţionarii,
creditorii, statul şi alţi factori din mediul înconjurător. Acest mediu îşi pune amprenta
asupra activităţii economico-financiare şi politicii financiare printr-un set de constrângeri,
cum sunt: inflaţia, înnoirea tehnologică, exercitarea controlului din partea instituţiilor
financiar-bancare, politica financiar-monetară a statului, condiţiile sociale şi politice, etc.
În raport cu particularităţile activităţii financiare a întreprinderii, politica sa
financiară se structurează pe trei componente mari, considerate interdependente, şi
anume: politica de investiţii, politica de finanţare şi politica de dividend.
Politica de investiţii abordează problematica alocării capitalului întreprinderii pentru
active fizice sau active financiare, şi presupune opţiuni şi decizii privind alocarea resurselor
băneşti pentru achiziţionarea, construirea, modernizarea activelor fixe, acumularea de
stocuri materiale în volumul şi structura adecvată funcţionării eficiente, precum şi decizii
privind eventuala plasare a capitalului bănesc în active financiare.
Politica de finanţare înglobează deciziile referitoare la constituirea capitalurilor,
inclusiv a fondurilor financiare ale întreprinderii, concretizând opţiunile acesteia asupra
folosirii diferitelor surse de formare a capitalului şi structurii financiare. Ca şi coordonate
principale ale deciziei de finanţare se pot distinge: mărimea şi structura capitalului propriu
(constituit prin aportul acţionarilor sau prin autofinanţare din profit); apelul la resurse
băneşti temporare ce aparţin altor persoane fizice şi juridice, şi chiar statului; proporţiile
dintre capitalul propriu şi capitalul împrumutat, respectiv gradul de îndatorare al firmei.
Politica de dividend se concretizează prin opţiunile întreprinderii între reinvestirea
parţială sau integrală a profitului net, inclusiv constituirea altor fonduri ori rezerve la
dispoziţia sa şi/sau distribuirea acestui profit sub formă de dividende către acţionari. Dintr-
un alt unghi de vedere, politica de dividend poate fi abordată şi ca un ansamblu al deciziilor

41
Ion Stancu - Finanţe, Editura Economică, Bucureşti, 1997, p. 283
42
Gheorghe Filip (coord) – op.cit., 2002, pp.60-61
43
Georgeta Vintilă – Gestiunea financiară a întreprinderii, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1997, p. 14

16
şi tehnicilor folosite pentru determinarea nivelului dividendelor ce pot fi distribuite
acţionarilor44.
Diferitelor domenii de manifestare a politicii financiare le corespund competenţe
decizionale de politică financiară, menite să asigure derularea proceselor economice şi
fluxurilor băneşti în concordanţă cu obiectivele politicii fiecărei entităţi economico-sociale,
respectiv cu cele ale politicii generale a statului. Deşi există diferenţieri sensibile, politica
financiară a oricărei entităţi, inclusiv a statului cuprinde opţiuni distincte prin conţinutul
proceselor vizate, dar care se întrepătrund şi se condiţionează reciproc.

1.3 INTERDEPENDENŢE ÎNTRE COMPONENTELE POLITICII ECONOMICE ŞI FINANCIARE

Deşi fiecare componentă a politicii financiare, considerată în sens larg, se

integrează, prin conţinut şi instrumentele de lucru, în ansamblul politicii financiar-
monetare, ele îşi păstrează propria identitate, manifestată printr-o problematică, obiective
şi instrumente proprii. Abordarea realistă a problematicii politicii financiare impune însă
luarea în considerare şi a conexiunilor ce se manifestă atât între componentele acesteia,
cât şi cu celelalte componente ale politicii economice.
În acest sens ne apar relevante raporturile dintre cele două componente majore ale
politicii financiare publice, respectiv politica fiscală şi politica bugetară.
Deşi politica bugetară integrează, prin conţinutul său, problematica politicii fiscale,
aceasta din urmă nu îşi pierde identitatea; dimpotrivă, conexiunile şi interferenţele politicii
fiscale cu politica bugetară îi sporesc complexitatea şi îi imprimă caracterul de politică
fiscal-bugetară. Cele două componente interferează şi se completează reciproc, până la a
se integra deplin, acţiunile lor având un caracter unitar ce se reflectă în mix-ul
instrumentelor şi tehnicilor fiscal-bugetare. Atât politica fiscală, cât şi politica bugetară
urmăresc acelaşi obiectiv, şi anume realizarea unei utilităţi sociale maxime, respectiv
„maximum de satisfacţie socială la costul cel mai bun” 45. În consonanţă cu opţiunea pentru
tratarea celor două componente ca părţi ale întregului reprezentat prin politica fiscal-
bugetară, constatăm că realizarea obiectivelor de politică financiară, impune abordarea lor
unitară, coerentă, îndreptată către realizarea obiectivelor comune ale dezvoltării
economice şi bunăstării sociale, după cum reiese din figura nr.1.3.

44
Georgeta Vintilă, Gabriela Anghelache – Politica de dividend, în Revista Finanţe, Credit, Contabilitate, Nr.1-2/1996, Bucureşti
45
Allain Barrere – op.cit., p. 48

17
 I Funcţia II Variabile III Relaţii IV Variabile
bunăstării independente structurate în dependente
sociale modelul economic

(1) Obiectivele (i) Instrumente de politică

politicii financiare fiscal-bugetară

[  y/y = yr ] Impozite

BUGET

[ Ix = Sx ] Cheltuieli publice
(a) Cheltuieli curente
(b) Cheltuieli de capital

(2) Alte obiective

(iii) Variabile endogene (ii)Alte instrumente ale
irelevante politicii financiare

Figura nr. 1.3 – Rolul politicii fiscal-bugetare

Sursa : Peacock, A.; Shaw, G.K., citat în Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 42

Potrivit schemei de mai sus, realizarea bunăstării sociale trebuie concepută în

funcţie de două obiective:
1. rata dorită de creştere economică, simbolizată cu yr şi definită ca rata de creştere
a venitului real y;
2. stabilitatea economică, reprezentată prin egalitatea dintre investiţiile ex-ante (Ix)
şi economiile ex-ante (Sx), în condiţiile utilizării depline a forţei de muncă.
Aceste obiective respective sunt susţinute prin instrumentele fiscal-bugetare
promovate prin intermediul bugetului; limita punctată indicând faptul că, într-un alt
context, alte obiective şi alte instrumente sunt mai relevante (de exemplu cele de politică
monetară).
Politica fiscal-bugetară interferează puternic şi cu politica monetară, generând astfel
o problematica şi mai complexă, ce constituie domeniul politicii financiar-monetare. Aceste
interdependenţe sunt generate de faptul că, „în practică, acţiunea factorilor financiari de
natură fiscal-bugetară şi a factorului monetar se întrepătrund şi se condiţionează reciproc,
încât separarea lor devine extrem de dificilă”46. În aceste condiţii, conceptul de politică
financiar-monetară are rezonanţe nu numai în plan teoretic, ci şi în activitatea practică. Ne
apare revelatoare, în acest sens, emisiunea de titluri de stat derulată pe piaţa financiară şi
menită să acopere, în parte, lipsa de resurse bugetare curente, pentru a asigura finanţarea
unei părţi a cheltuielilor publice, operaţiunile respective fiind de esenţă financiară (în sens
restrictiv) şi nu monetară.

46
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 46

18
 Interdependenţele dintre politica fiscal-bugetară şi politica monetară sunt reflectate
şi în cadrul specific exercitării competenţelor decizionale. Deciziile de politică fiscal-
bugetară sunt de competenţa guvernului, în timp ce deciziile de politică monetară cad
exclusiv în sarcina băncii centrale, care se bucură de un grad de autonomie faţă de puterea
executivă, motiv pentru care unii economişti abordează politica monetară ca fiind deplin
independentă de politica fiscal-bugetară.
Se invocă în acest sens că politica monetară se află la adăpost de influenţele de
natură ideologică, spre deosebire de politica fiscal-bugetară, vulnerabilă în faţa
argumentului politic. Asemenea caracteristici se manifestă, însă, prin excelenţă, numai la
nivelul celor mai înalte funcţii deţinute în plan ierarhic, administrativ: cea de guvernator al
băncii centrale, respectiv cea de prim-ministru al guvernului. De regulă, guvernatorul
băncii centrale are un mandat pe o perioadă mai îndelungată de timp, fiind într-o anumită
măsură protejat de opinia publică, primul ministru are o poziţie mai puţin sigură, putând fi
oricând înlocuit. Nu este exclus însă ca şi partidul sau coaliţia aflată la putere (şi guvernare)
să exercite anumite influenţe, indirect, asupra politicii monetare a băncii centrale.
Deşi reprezintă statul, ca instituţie publică, poziţionarea băncii centrale este una
care începe de facto în sistemul bancar, şi îi conferă rolul de coordonator în raporturile cu
băncile comerciale. “Banca centrală a zilelor noastre conţine sau, după caz, îşi
subordonează monetăria statului, iar uneori, casa scontului (în Marea Britanie). În toate
cazurile, banca centrală acţionează şi ca o bancă comercială oarecare faţă de un client,
acesta fiind guvernul”47. Ca atare, guvernul se bucură de toată atenţia Băncii Centrale şi,
prin urmare, poate întreţine raporturi privilegiate cu sistemul bancar, în ansamblu.
În acelaşi timp este de observat că, chiar dacă este independentă faţă de guvern,
banca centrală nu poate fi concepută ca „stat în stat”, politica monetară pe care o
promovează nu poate să se călăuzească după principii autarhice. Dacă nu este supusă unui
control parlamentar, banca centrală poate monopoliza derularea fluxurilor financiar-
monetare, devenind, ca în economia de comandă, „centru unic de casă, decontări şi
credite”48, postură incompatibilă cu economia de piaţă şi cu dimensiunea internaţională a
politicii financiar-monetare a unui stat.
În acest context, devine evident faptul că politica monetară nu poate fi considerată
întru-totul independentă de cea bugetară, deoarece aceasta nu poate controla (decide)
volumul titlurilor de stat, acesta fiind rezultatul deciziilor privitoare la modalităţile de
finanţare a deficitului bugetar adoptate de Guvern.49 Or, un mijloc important de realizare a
acţiunilor băncii centrale îl reprezintă, în prezent, tocmai operaţiunile cu titluri de stat
efectuate pe piaţa financiar-monetară. La o ofertă sporită de titluri din partea guvernului,
expresie a promovării unei politici bugetare expansioniste, banca centrală trebuie să
intervină pe piaţa monetară, pentru a menţine evoluţiile variabilelor monetare în
concordanţă cu obiectivele de politică monetară.
Analiza raporturilor dintre politica fiscal-bugetară şi cea monetară, evidenţiază
necesitatea ca banca centrală să conlucreze cu guvernul, inclusiv în plan managerial, şi să
fie parte constructivă la toate acţiunile acestuia, pentru asigurarea stabilităţii
macroeconomice şi dezvoltarea economico-socială a ţării. În aceste condiţii, este de admis
că politica monetară, ca parte integrantă a politicii financiar-monetare, trebuie să se
47
Gheorghe Manolescu (coord.) – op.cit, p.222
48
Vasile Turliuc, Vasile Cocriş – Monedă şi credit, Editura Ankarom, Iaşi, 1997, p. 148
49
Alan Reynolds – The Fiscal-Monetary Policy Mix, Cato Journal, Vol.21, nr. 2, 2001, p. 263

19
integreze în orientările de politică generală ale puterii legislative a unui stat, respectiv ale
Parlamentului. Această necesitate este cu atât mai pregnantă în contextul actual, în care s-
au accentuat interesul şi importanţa atribuite componentei economice, în special a celei
financiar-monetare, a deciziilor politice. În lumea contemporană, în majoritatea ţărilor,
politica economică, inclusiv cea financiară a devenit predominantă în cadrul politicii
generale. De altfel, prin programele de guvernare ale grupărilor politice, se asigură o
poziţie centrală soluţionării problemelor de politică economică şi financiară, ca premisă
indispensabilă aplicării politicii generale.
Pe aceeaşi direcţie se înscrie şi Jean-Yves Haberer când afirmă “unitatea profundă a
politicii financiare este dată de gestiunea simultană a mai multor echilibre care sunt strâns
legate unul de celălalt (echilibrul trezoreriei şi cel al circulaţiei monetare, echilibrul pieţelor
de capitaluri şi cel al plăţilor externe)”50. Din această perspectivă, complexitatea procesului
de dezvoltare al societăţii din ultimele trei decenii, ca şi dificultăţile de delimitare strictă a
măsurilor şi consecinţelor economico-financiare, a determinat o nouă abordare în planul
deciziilor fiscale, bugetare şi monetare. Responsabilitatea gestiunii fenomenelor financiare
şi monetare nu a mai putut fi partajată şi revendicată într-o manieră singulară, ci a apărut
necesitatea unui “parteneriat” real între politica fiscal-bugetară şi cea monetară.
Coordonarea dintre politica fiscal-bugetară şi politica monetară este impusă de
necesitatea satisfacerii unor cerinţe de coerenţă şi de eficacitate în politica economică,
inclusiv cea financiară, pornind de la respectarea unor principii, esenţiale fiind principiul
coerenţei şi principiul eficacităţii51.
Conform primului principiu, numit şi „regula lui Tinbergen” orice politică trebuie să
dispună cel puţin de tot atâtea instrumente câte obiective îşi propune. În consecinţă,
fiecărui obiectiv de politică economică, financiară etc. trebuie să-i corespundă cel puţin
câte un instrument /mijloc adecvat înfăptuirii acestuia, dar în mod obişnuit există mai
multe instrumente dintre care trebuie să se aleagă. În condiţiile în care statele
contemporane şi-au asumat sarcina realizării a numeroase obiective în plan economic şi
sociale, apelul conjugat la instrumentele politicii economico-financiare devine imperios
necesar.
În plus, pentru a satisface şi principiul eficacităţii (regula lui Mundell), politica
promovată în condiţii determinate pentru realizarea unui anumit obiectiv trebuie să
utilizeze acele instrumente care posedă avantaje comparative faţă de celelalte. Aceasta
presupune ca în raport cu conţinutul fiecărui obiectiv să se folosească instrumente
adecvate îndeplinirii sale cu maximum de eficacitate. Devine astfel evidentă necesitatea de
a structura politicile financiar-monetare, în particular, prin prisma interdependenţelor
dintre obiectivele şi instrumentele ale acestora, într-un mix de politici financiar-monetare,
pornind de la situaţia economico-socială concretă şi de la eficacitatea relativă a diferitelor
instrumente ale politicii fiscal-bugetare sau monetare. Se pot invoca în sprijinul acestor
afirmaţii unele concluzii ale cercetării în domeniu52: într-un regim de cursuri de schimb fixe
şi în condiţiile unei mobilităţi ridicate a capitalurilor, politica fiscal-bugetară este mai
eficientă decât politica monetară în stimularea creşterii economice şi reducerea şomajului.
În schimb, politica monetară, prin controlul ratelor dobânzii are efecte mai rapide asupra
balanţei de plăţi decât politica bugetară. În aceste condiţii, realizarea obiectivelor politicii
50
Jean-Yves Haberer, citat în Mihaela Onofrei – Impactul politicilor financiare asupra societăţii, Editura Economică, bucureşti, 2000, p. 39
51
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 25
52
Jacques Généreux – Politici economice, Editura Institutul European, 1997, p. 65

20
economice impune promovarea unui mix adecvat de politici financiar-monetare, în care
instrumentele politicii fiscal-bugetare şi politicii monetare sunt folosite în funcţie de
eficacitatea lor relativă.
Aşadar, în majoritatea ţărilor concertarea măsurilor de politică fiscal-bugetară cu
cele de politică monetară constituie o preocupare majoră, având ca obiectiv susţinerea
creşterii economice şi reducerea inflaţiei. În programele de măsuri adoptate în acest scop o
atenţie deosebită este acordată şi altor componente ale politicii economice, care
interferează cu politicile financiar-monetare, distingându-se, prin conotaţiile lor financiare,
îndeosebi politicile de preturi şi de venituri. În prezent, nu există practic nici un guvern care
să recurgă numai la politica fiscal-bugetară sau la cea monetară, ci se apelează şi la
influenţarea preţurilor, a veniturilor, la controlul mişcărilor de capital etc. Chiar dacă
instrumentele fiscal şi monetar rămân de prim rang, „folosirea lor singulară, în economii ce
suferă de inflaţie structurală, şomaj şi sunt supuse şocurilor externe, ar fi un simplu
exerciţiu sortit eşecului”53.
Concretizată prin tehnici şi instrumente prin care se stabilesc şi se practică preţurile
în economie54, politica de preţuri semnifică un conţinut economico-financiar. Această
politică poate influenţa producţia de mărfuri, consumul, repartiţia, nivelul de trai, calitatea
mediului etc., iar preţul apare ca un instrument de exercitare al puterii (de menţinere a
monopolului pe piaţă), un barometru care semnalizează schimbările intervenite în mediul
economico-social faţă de care, atât producătorii cât şi consumatorii, trebuie să se
conformeze, pentru a-şi apăra propriile interese. Coroborată cu componentele de bază ale
politicii financiare, politica de preţuri a impus reguli stricte pentru dezvoltarea economiei
de piaţă şi consolidarea mecanismului concurenţial.
Implicarea statului prin politica de preţuri cu conotaţii financiar-monetare este
justificată şi se legitimează şi prin faptul că, în prezent, preţurile bunurilor şi serviciilor nu
se formează pe pieţe libere, ci mai ales pe pieţe dominate de mari firme şi puternice
organizaţii sindicale. Mai mult, guvernele trebuie să intervină prin măsuri concrete de
influenţare a mecanismelor de funcţionare a pieţei în situaţiile caracterizate de
dezechilibre, crize considerate trecătoare55 combinând politica de preţuri cu instrumentele
fiscal-bugetare şi monetare; acţiunea puterii publice fiind, însă necesară şi în perioade
normale de activitate, pentru orientarea producţiei şi consumului, a exportului şi
importului şi urmărind creşterea economică durabilă. Spre deosebire de economiile de
comandă, acţiunea statului în cadrul politicii de preţuri are, însă, un caracter facultativ şi
nu imperativ. Prin politica preţurilor, statul nu impune nivelul preţurilor, în sine, ci propune
anumite preţuri orientative sau preţuri de intervenţie, inclusiv prin practici de
subvenţionare sau de restricţionare şi concesii tarifare, activând pârghiile valorice necesare
formării comportamentului specific economiei concurenţiale.
În contextul politicilor economico-financiare, un rol important joacă relaţia de
determinare existentă între mărimea preţurilor şi cea a veniturilor, care funcţionează pe
bază de reciprocitate, pe de o parte şi celelalte componente ale politicii financiare, pe de
altă parte, ceea ce impune ca, alături de politica de preţuri trebuie luată în considerare şi
politica de venituri.

53
Daniel Dăianu – Funcţionarea economiei şi echilibrul extern, Editura Academiei Române, Bucureşti, 1992, p. 71
54
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p.52
55
Tatiana Moşteanu – Concurenţa. Abordări teoretice şi practice, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p. 84

21
 În principiu, politica de venituri aplicată de guvern “trebuie să permită creşterea
bunăstării întregii populaţii prin măsuri, mijloace şi instrumente, astfel utilizate, încât să
asigure un anumit nivel al veniturilor, în funcţie de gradul de dezvoltare a producţiei şi de
creştere a productivităţii, promovând corelarea echitabilă a veniturilor diferitelor categorii
ale populaţiei”56.
La rândul său, mărimea veniturilor înregistrate pe ansamblul economiei reprezintă
sursa principală din care se mobilizează resursele financiare la dispoziţia statului, sub
formă de impozite şi taxe, influenţând într-o manieră hotărâtoare politicile fiscal-bugetare.
Prin urmare, este de remarcat că „o politică de venituri axată pe sporirea acestora,
eliminarea sărăciei şi a inegalităţilor fiscale, va avea un aport decisiv la realizarea
obiectivelor de politică financiară, în ansamblul său” 57.
În sens larg, venitul în formă bănească se înscrie în problematica financiară a
oricărei entităţi şi are la bază corelaţia directă dintre mărimea venitului şi nivelul de viaţă al
unui individ sau al unei colectivităţi, inclusiv al unei ţări. La nivel macroeconomic, venitul
global dă şi măsura potenţialului financiar al ţării, iar politica veniturilor în contextul
politicii financiare are rolul de a contribui la sporirea acestuia. Obiectivul de avut în vedere
de către guvern nu este uniformizarea veniturilor, ci stimularea eforturilor de creştere şi
distribuţie echitabilă a acestora, ca premisă indispensabilă a dezvoltării economice şi
sociale.
Integrarea problemelor de preţuri şi venituri cu cele de politică financiar-monetară
întregeşte sfera de impact a acesteia, alături de aspectele fiscal-bugetare şi monetare, cu
care se completează reciproc, pe fondul unei “solidarităţi” de procedură tehnică şi de
implementare în viaţa economică şi socială.
Faţă de nivelul macro la care se manifestă aceste politici, pe plan intern şi extern,
vizând procesul dezvoltării generale, în ansamblu, la nivel microeconomic întâlnim o altă
componentă a politicii financiare şi anume politica financiară a întreprinderii, care
reprezintă o “emanaţie” a intereselor agenţilor economici. La adoptarea sa, deşi sunt avute
în vedere obiectivele şi misiunea fiecărei întreprinderi, nu se poate face abstracţie de
cadrul reglementativ ce decurge din politica financiară a statului.
Activitatea economico-financiară a întreprinderii, în ipostaza de producător sau
consumator, care are un rol activ în transformarea mediului şi în acţiunile sale asupra altor
factori, în scopul realizării obiectivelor pe care şi le propune se află, inevitabil, sub influenţa
politicilor guvernamentale. Impactul acţiunilor statale marchează, în mod pregnant,
politica financiară a întreprinderii care, din această perspectivă, exprimă tocmai alegerea
(complexul de opţiuni) condiţiilor financiare ale adaptării întreprinderii la mediu. Or,
mediul social-economic în care ia naştere şi funcţionează orice întreprindere „include în
mod firesc şi relaţiile cu statul pe teritoriul căruia se află. De altfel, pe un plan mai larg,
acesta din urmă are un rol major în configurarea cadrului mai mult sau mai puţin propice
înfiinţării şi dezvoltării întreprinderii”58.
Influenţa politicii financiar-monetare a autorităţilor publice asupra
comportamentului financiar al întreprinderii se relevă şi prin impactul acţiunilor statului
asupra variabilelor de reglare specifice mediului financiar în care acţionează

56
Gheorghe Manolescu (coord.)– op.cit, p.369
57
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 55
58
Gheorghe Filip – Viabilitatea financiară a întreprinderii şi fiscalitatea, în Vasile Turliuc (coord.) - Dimensiunea financiară a întreprinderii, Editura
Eco’Art Iaşi; 1995; p.88

22
întreprinderea. Aceste variabile, fixate în cadrul pieţelor specializate, includ 59: rata
dobânzii, cursul de schimb, cotaţiile bursiere.
Deşi, în mod obişnuit, se consideră că elaborarea politicii financiare cu deosebire în
sectorul privat este atribut de “suveranitate” al agentului economic este de admis că,
deciziile financiare adoptate la nivel microeconomic poartă deseori amprenta politicii
financiare a statului. Astfel, deşi agenţii economici au ca mobil principal de acţiune
obţinerea unor profituri cât mai mari, autorităţile publice se pot implica, prin mijloacele de
care dispun; fie prin crearea cadrului organizatoric şi financiar adecvat obţinerii unor
credite în condiţii avantajoase, finanţarea unor programe de cercetare ştiinţifică, de
rezultatele cărora beneficiază întreprinderile, fie prin acordarea unor facilităţi fiscale etc.
Această intervenţie a statului este justificată de faptul că acesta „nu poate prelua, din
motive legate de echilibru şi independenţă naţională, toate consecinţele legilor economice
de piaţă într-un sistem economic, care este din ce în ce mai deschis concurenţei
internaţionale”60. Aşadar, deşi întreprinderea are autonomia necesară de a decide şi de a
alege calea de urmat, nu întotdeauna deciziile financiare la nivel microeconomic pot fi
acceptate şi la cel macroeconomic, ceea ce reliefează caracterul relativ al acestei
autonomii.
Prin urmare, politica financiară a statului exercită puternice influenţe asupra
activităţii întreprinderii, punându-şi pecetea asupra comportamentului agentului economic
şi delimitând puterea decizională proprie, inclusiv sub raport financiar. În ultimă instanţă,
reacţia politicii financiare a întreprinderii este mai ales una de conformare (tacită) şi de
adaptare la mediul financiar creat “prin măsurile de politică fiscală promovate de stat şi
căutând să beneficieze de facilităţile oferite în scopul realizării obiectivelor proprii de
dezvoltare, cu asumarea obligaţiilor ce-i incumbă referitoare la prelevările către fondurile
statului”61.
Totodată, organele de decizie nu trebuie să piardă din vedere faptul că, peste un
anumit prag, îngrădirea autonomiei financiare a agenţilor economici are efecte negative.
Aşa, de pildă, este recunoscut faptul că la dimensionarea prelevărilor obligatorii de la
agenţii economici – acţiune care ţine de politica financiară a statului – nu trebuie să omită
faptul că peste un anumit nivel, acesta limitează posibilităţile de sporire a producţiei, cu
efecte nefavorabile asupra creşterii economice. O fiscalitate excesivă generată prin politica
financiară a statului, compromite posibilităţile de creştere economică a întreprinderii,
descurajează atât iniţiativa, cât şi munca suplimentară a angajaţilor, care sunt puşi în
situaţia de a plăti şi suporta impozite pe salariu mai mari, ca urmare a obţinerii unor salarii
mai mari.
Este de remarcat însă şi faptul că nu întotdeauna reacţia întreprinderilor, îndeosebi
a celor mari, este una de conformare (tacită), fiind posibilă apariţia unui comportament de
influenţare a deciziilor economico-financiare ale autorităţilor publice, în scopul obţinerii
unor avantaje cum sunt subvenţii, împrumuturi în condiţii avantajoase, exonerări de la
plata impozitelor şi taxelor, adjudecarea unor comenzi publice etc. Mai ales în sectoarele în
care statul intervine semnificativ s-a constatat o intensificare a activităţii „strategice” cu
caracter politic a întreprinderii.62

59
Georgeta Vintilă – op.cit, p. 11
60
Teodora Vâşcu-Barbu – Bugetul statului şi agenţii economici, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1997, p. 16
61
Gheorghe Filip – Viabilitatea financiară a întreprinderii şi îndatorarea, p.89
62
Teodora Vâşcu-Barbu – op.cit, p. 24

23
 În contextul abordat, este interesant de observat prin ce se delimitează politica
financiară a întreprinderii de cea a puterii publice sau, altfel spus, până unde poate
interveni statul în politica financiară a unui agent economic. Într-o economie condusă
centralizat, în cadrul căreia statul este proprietar unic şi, deci, singurul deţinător al puterii,
capacitatea decizională a întreprinderii este extrem de redusă. Ca urmare, politica
financiară a agenţilor economici este „o replică palidă, nesemnificativă la angrenajul
centralizat al politicii financiare a statului, mimând în planul deciziei financiare, forma fără
de fond, caracteristica conducerii ansamblului activităţii economice” 63. Spre deosebire,
economia de piaţă schimbă fundamental cadrul de desfăşurare a activităţii agenţilor
economici şi politica lor financiară. Competiţia, riscul, precauţia şi speculaţia sunt
considerente fundamentale pentru reuşita în afaceri şi pentru a mări viabilitatea
întreprinderii. În acest tip de economie, politica financiară a întreprinderii are un rol foarte
important. Deciziile de politică financiară se sprijină pe structura financiară adoptată de
întreprindere în funcţie de obiectivele sale şi de rentabilitatea urmărită, fiind aproape
exclusă imixtiunea directă a statului. Prin acţiunile sale, politica financiară apără
identitatea agentului economic şi sistemul de valori propriu care îi permit să-şi exercite
influenţa şi relaţiile de putere asupra celorlalţi participanţi la procesele de aprovizionare,
producţie şi desfacere, în sensul înţelegerii modului de funcţionare al unei întreprinderii şi
implicit de elaborare a politicii sale financiare. Statul influenţează însă activitatea
întreprinderilor, în scopul realizării obiectivele politicii economice generale, atât prin
instituţii şi organisme ale puterii publice (ministere de resort, agenţii de dezvoltare, bănci
de stat) cât şi printr-un evantai de instrumente de politică financiară, cum sunt 64:
acordarea de subvenţii pentru investiţii şi cercetare ştiinţifică, acordarea de împrumuturi
pe termen lung, în condiţii avantajoase de dobândă şi cu perioadă de graţie, garantarea
unor împrumuturilor contractate de agenţii economici, acordarea de asistenţă financiară
pentru misiunile comerciale din străinătate, facilităţi fiscale etc.

1.4 REFLECTAREA POLITICILOR ECONOMICE ÎN POLITICILE FINANCIARE

Raporturile politicii financiare cu politica economică sunt specifice celor dintre parte
la întreg, statul şi în general, autorităţile publice fiind direct responsabile şi de o bună parte
a deciziilor economico-financiare prin care se concretizează aceste politici. Prin natura
fenomenelor vizate, politica financiar-monetară reprezintă o componentă de bază a
politicii economice care la rândul său se integrează în politica generală a unui stat. Dar ea
şi-a fixat în timp propriul cadru metodologic, obiectivele, instrumentele şi tehnicile proprii
de acţiune care îi conturează conţinutul specific, inclusiv pentru a susţine iniţiativa
economică a indivizilor.
Prezenţa statului în viaţa economică şi socială s-a dovedit absolut necesară şi
indiscutabilă, inclusiv în societatea contemporană, atât prin politica economică cât şi prin
cea financiară promovate în situaţii diverse. Atât în calitatea sa de arbitru cât şi în cea de
subiect economic specific, el trebuie să adopte deciziile de politică economico-financiară
adecvate obiectivelor îndeplinite, inclusiv de dezvoltare economică. Aşa, de pildă,
“asigurarea creşterii economice şi contracararea stagnării sau recesiunii economice,

63
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 79
64
Teodora Vâşcu-Barbu – op.cit, pp. 19-21

24
asumate ca obiective ale politicii generale, trebuie să aibă corespondent într-o politică
financiară de stimulare a investiţiilor şi a consumului”65.
Dincolo de obiectivele politicii economice, politica financiar-monetară poate să fie
îndreptată şi către atingerea unor scopuri diferite; nu numai acelea pur economice sau
financiare, ci şi unele de ordin politic, militar, sanitar, social, cultural etc. Ea apare, astfel,
ca parte integrantă a unei ample politici generale a ţării şi se manifestă pregnant ca o
modalitate de intervenţie a statului în viaţa economică şi socială cu ajutorul instrumentelor
financiar-monetare.
Într-o abordarea sistemică a politicii economice, obiectivele pot fi privite ca o
componentă intrinsecă a acesteia, alături de finalităţi (motivaţii fundamentale, exprimate
calitativ, ale politicii economice, cum sunt bunăstarea materială, dezvoltarea umană etc.) şi
instrumente (mijloacele de realizare a obiectivelor)66
Indiferent de natura lor67, obiectivele generale ale politicii economice nu pot fi
abordate separat, ci numai în raporturi de interdependenţă. Din acest unghi de vedere,
este de admis că, dacă unele obiective sunt substituibile, devenind subiect al alegerii
decidenţilor publice, altele sunt fie complementare fie contradictorii. Astfel, este cunoscut
faptul că obiectivul creşterii economice, exprimat printr-un trend ascendent al nivelului
produsului intern brut efectiv şi potenţial, şi obiectivul echilibrului extern, exprimat printr-
o balanţa de plăţi externe echilibrată, se manifestă ca obiective complementare. Însă
creşterea accelerată a producţiei, în condiţiile supraîncălzirii economiei, poate dezechilibra
balanţa de plăţi externe, dacă aparatul productiv naţional nu este în măsură să răspundă
rapid la o creştere a cererii, cele două obiective devenind contradictorii.
Politica economică presupune combinarea acestor obiective în funcţie de
imperativele economice şi sociale. Raporturile între obiective sugerează existenţa unor
ierarhii, susceptibile a fi adaptate permanent la schimbarea condiţiilor economice şi sociale
concrete. Astfel, stabilitatea preţurilor poate constitui, în condiţii de inflaţie accelerată,
obiectivul primar, chiar cu riscul creşterii şomajului şi încetinirii ritmului de creştere
economică, în timp ce într-o perioadă de recesiune prelungită, ocuparea cât mai deplină a
forţei de muncă şi relansarea economiei pot deveni obiective majore, chiar cu riscul
creşterii preţurilor.
Ierarhizarea obiectivelor politicii economice este însă dificilă şi, adesea, subiectivă,
purtând amprenta nu numai a stării concrete în care se află economia, ci şi a concepţiilor
formaţiunii politice aflată la conducere. Asigurarea unui grad cât mai ridicat de ocupare a
forţei de muncă şi îmbunătăţirea distribuţiei veniturilor pot constitui obiective primare
pentru o formaţiune de orientare social-democrată, în timp ce stabilitatea preţurilor şi
echilibrarea balanţei de plăţi ocupă un loc primordial în strategiile promovate de
formaţiunile de orientare liberală.
Din perspectiva evoluţiei în timp, constatăm că politica economică şi-a extins treptat
aria obiectivelor asumate, în raport cu priorităţile fiecărei etape, necesităţile de dezvoltare
ale economiei şi aspiraţiile populaţiei. Invocarea acestor obiective ne apare deosebit de
relevantă prin prisma temei abordate, deoarece dezvăluie accentul tot mai pregnant pus

65
Gheorghe Filip (coord.) – Finanţe, p. 49
66
Gheorghe Manolescu (coord) – op.cit., p. 46
67
în unele abordări obiectivele politicii economice sunt delimitate în obiective economice pure (ocuparea deplină a forţei de muncă, stabilitatea
preţurilor etc.), obiective sociale (securitatea socială, îmbunătăţirea stării de sănătate, ridicare nivelului d educaţie şi cultură etc.) şi obiective
instrumentale (echilibrul balanţei de plăţi, creşterea ratei economisirilor şi investiţiilor etc.) (ibidem)

25
pe latura financiar-monetară. Ne apare relevantă în acest sens reprezentarea schematică
din figura nr. 1.4:

creşterea echilibrarea
stabilitatea creşterea economică balanţei de plăţi
preţurilor economică

ocuparea forţei stabilitatea

echilibrarea ocuparea forţei stabilitatea de muncă preţurilor
balanţei de plăţi de muncă preţurilor

axa clasică triunghiul careul creşterii

keynesian armonizate

echilibrarea
echilibrarea distribuţia
balanţei de plăţi balanţei de plăţi echitabilă

creşterea distribuţia creşterea protecţia

economică echitabilă economică mediului

ocuparea forţei stabilitatea

ocuparea forţei stabilitatea
de muncă preţurilor
de muncă preţurilor

pentagonal noii hexagonul politicii

societăţi economice actuale

Figura nr. 1.4 –Obiective ale politicilor economice

Astfel, în perioada de început a dezvoltării societăţii capitaliste, pe fundalul

predominării concepţiei liberale clasice, principalul obiectiv urmărit era stabilitatea
preţurilor, căruia îi erau subordonate, implicit, rigoarea monetară şi echilibrul bugetar 68, în
timp ce un al doilea obiectiv era echilibrarea balanţei de plăţi externe.
Pe măsura amplificării fenomenelor dezechilibrante, ce au avut ca ecou în teoria
economică impunerea doctrinei keynesiste, celor două obiective li s-a adăugat un al
treilea, şi anume asigurarea unui grad cât mai ridicat de ocupare a forţei de muncă. Noua
configuraţie, supranumită şi triunghiul keynesian, a dominat opţiunile de politică

68
Vasile Turliuc – op.cit, p. 68

26
economică o bună perioadă de timp, fiind completată ulterior cu un al patrulea obiectiv :
asigurarea creşterii economice.
Gradul ridicat de inechitate în distribuirea veniturilor şi averilor între membrii
societăţii, ca şi starea avansată de degradare a mediului înconjurător, ca fenomene
nedorite cu care se confruntă societatea umană contemporană, au determinat asumarea
de către politica economică şi a obiectivelor distribuţiei echitabile şi a protecţiei mediului,
care, împreună cu celelalte obiective, configurează aşa-numitul hexagon al politicii
economice actuale.
În activitatea intervenţionistă a autorităţilor publice, ierarhizarea obiectivelor
politicii economice şi opţiunea privind mix-ul de instrumente folosite pentru realizarea
acestora delimitează strategia economică, caracterizată printr-o logică de ansamblu şi
coerenţă teleologică. În politica economică modernă se disting următoarele tipuri de
strategii69:
a) strategii de atenuare a ciclicităţii şi de absorbţie a şocurilor (interne, dar mai ales
externe), denumite generic strategii de stabilizare;
b) strategii de stimulare e expansiunii (creşterii) economice, denumite strategii de
creştere ;
c) strategii de restructurare, modernizare şi adaptare a economiei la cerinţele pieţei,
abordate de unii autori ca strategii structurale.

Strategia de stabilizare presupune gestionarea diferitelor dezechilibre cauzate de

factori destabilizatori caracteristici oscilaţiilor ciclice ale economiei, prin aplicarea de
măsuri adecvate, axate, de regulă pe politicile fiscal-bugetare şi monetare. În planul
obiectivelor politicii economice, stabilizarea presupune, aşa cum afirma profesorul
american Richard Musgrave, asigurarea unui grad ridicat de ocupare a forţei de muncă,
stabilitatea rezonabilă a preţurilor, o balanţă de plăţi echilibrată şi o rată acceptabilă de
creştere economică70.
Fundamentate teoretic pe doctrina keynesistă, strategiile de stabilizare promovează
măsuri de contracarare atât a oscilaţiilor ciclice ale economiei, cât şi de corectare a
dezechilibrelor conjuncturale prin controlul cererii agregate. În cadrul acestor politici
active, considerate anticiclice sau contraciclice, sunt utilizate îndeosebi instrumente
financiar-monetare, în virtutea raporturilor de determinare obiectivă dintre cererea
agregată, oferta agregată şi componentele acestora: consumul personal şi consumul
public, investiţiile private şi investiţiile publice, veniturile disponibile.
În acest sens, în perioadele de recesiune sau stagnare a economiei, o politică fiscal-
bugetară expansionistă bazată pe creşterea cheltuielilor publice de consum şi de investiţii
şi reducerea impozitelor, coroborate cu o politică monetară expansionistă, poate
determina o creştere a cererii agregate şi, implicit o creştere a ofertei agregate, însoţită de
sporirea locurilor de muncă şi reducerea şomajului. În mod corespunzător, în perioadele de
supraîncălzire a economiei, reducerea cheltuielilor publice şi majorarea impozitelor,
conjugate cu măsuri de politică monetară restrictive pot antrena reducerea cererii
agregate şi ofertei agregate, atenuând ritmul prea ridicat de creştere economică.

69
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei- op.cit, p.20
70
Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave – Public Finance in Theory and Practice, McGraw Hill Book Company, Fifthe Edition, New York, 1989, p.
12

27
 Natura şi dozajul politicilor de stabilizare au evoluat continuu sub impactul
evoluţiilor mediului economic şi social, priorităţilor, şi ele în continuă schimbare, ale
autorităţilor publice, precum şi evoluţiilor în planul doctrinelor economice, din care se
inspiră politicile economice. În anii ’50 şi ’60 ai secolului trecut s-a impus treptat concepţia
intervenţionistă conform căreia autorităţile publice trebuie să-şi asume sarcina stabilizării
conjuncturale a economiilor, dezvoltându-se teorii şi modele macroeconomice ce abordau
politicile economice în termeni de obiective şi instrumente, care considerau că reglarea
conjuncturală a cererii agregate constituie doar o problemă tehnică, de reglaj circumscris
controlului optimal al sistemelor. În consecinţă, politicile active de stabilizare erau centrate
pe măsurile necesare de răspuns la evoluţiile conjuncturale, presupunându-se că sistemul
economic va răspunde, asemănător sistemelor fizice, într-o manieră previzibilă, cantitativ
determinată, la impulsurile ce îi sunt transmise prin manipularea instrumentelor ce
acţionează asupra cererii globale.
Această concepţie nu a fost pusă fundamental în discuţie de monetarişti, care, deşi
au atacat virulent keynesismul, denunţând pericolele intervenţionismului statal, şi-au
cantonat mult timp contraofensiva pe acelaşi teren. Criticile monetariştilor vizează mai
mult perioada de reacţie, dozajul corect al instrumentelor, compromisul între diferitele
obiective, monetariştii pledând mai mult pentru reguli şi mai puţin pentru intervenţia
discreţionară în conduita politicii de stabilizare.
În schimb, necesitatea intervenţiei statului în stabilizarea economiei şi efectele
politicilor active de stabilizare sunt contestate de adepţii noii teorii macroeconomice, care
au afirmat posibilităţile reduse ale intervenţiei conjuncturale a autorităţilor publice,
datorită ineficacităţii politicii fiscal-bugetare şi politicii monetare. Or, în acest context,
apelul la instrumente financiar-monetare de stabilizare conjuncturală de inspiraţie
keynesistă este, afirmă ei, fie fără efect, fie generator de inflaţie. Recursul la ipoteze cum
sunt concurenţa pură pe toate pieţele, informaţia completă, anticipaţiile raţionale ale
agenţilor economici, flexibilitatea preţurilor duce la concluzia că „în modelele în care toţi
agenţii economici se găsesc întotdeauna în echilibru şi în care acest echilibru este, prin
construcţie, optimal, problema stabilizării nu se pune, şi politicile conjuncturale nu pot
decât să perturbe «cele mai bune modele posibile»”71. De exemplu, contestând efectul de
relansare al unei politici bugetare expansioniste, se consideră că agenţii economici
anticipează creşterea viitoare a impozitelor sau deprecierea puterii de cumpărare,
necesare amortizării datoriei publice contractată în momentul prezent pentru finanţarea
deficitului bugetar, şi compensează reducerea economisirii şi creşterea consumului în
sectorul public prin reducerea consumului privat şi creşterea economisirilor private.
Ca o reacţie la aceste curente de gândire, noile analize inspirate din keynesism au
identificat nenumărate imperfecţiuni în mecanismul pieţei, justificând asumarea de câtre
autorităţile publice a unui rol activ în stabilizarea economică. Imperfecţiunea sau asimetria
informaţiei, imperfecţiunea concurenţei pe piaţă, rigiditatea preţurilor, restricţiile
cantitative generează comportamente de maximizare din partea agenţilor privaţi în medii
economice imperfecte. În plus, mulţi factori consideraţi ca imperfecţi îndeplinesc un rol
pozitiv în funcţionarea economiilor moderne72. Astfel, instrumentele de reglare a cererii

71
Gheorghe Manolescu (coord) – op.cit., p. 38
72
De exemplu, instituirea contractelor de muncă pe termen lung (absenţa lor fiind o condiţie esenţială a flexibilităţii pieţei perfecte a forţei de
muncă) este de natură să faciliteze instruirea forţei de muncă, să stimuleze implicarea activă a angajaţilor în buna funcţionare a întreprinderii şi să

28
globale îşi regăsesc eficacitatea, chiar atunci când agenţii economici se comportă raţional,
inclusiv prin anticipaţiile lor.

Strategia de creştere se axează pe folosirea instrumentelor de politică economică şi

financiară pentru a realiza expansiunea economiei, stimulând factorii determinanţi ai
producţiei şi ofertei. Aceste strategii urmăresc, de regulă, atât modificarea structurilor
economice productive existente, în sensul susţinerii dezvoltării prioritare a anumitor
ramuri sau subramuri (şi reducerii dimensiunilor activităţilor în alte ramuri ale căror
produse sau servicii nu sunt cerute pe piaţă), cât şi crearea de noi structuri productive, faţă
de care cererea de pe piaţa internă sau externă manifestă o tendinţă favorabilă.
În timp ce strategiile de stabilizare sunt considerate strategii conjuncturale,
abordând obiectivele politicii economice pe termen scurt, strategiile de creştere
economică sunt strategii pe termen lung, implicaţiile asupra formulării şi implementării
măsurilor de politică economică fiind considerabile. Astfel, politicile aplicate pentru
realizarea creşterii economice trebuie să se situeze într-o perspectivă de lungă durată, sau,
aşa cum afirma Robert Solow73, seculară, şi să fie aplicate în mod consecvent, evitându-se
modificarea lor în raport cu evoluţiile conjuncturale.
În literatura şi practica economică se disting două tipuri de strategii de stimulare a
creşterii economice, şi anume strategia voluntaristă şi strategia liberală74.
Strategia voluntaristă este axată pe intervenţia directă a autorităţilor publice, cu
mijloacele de care dispun, în realizarea schimbărilor structurale şi de stimulare a
expansiunii economice, atribuind astfel statului rolul de „actor” sau „agent economic”. În
consecinţă, acestei strategii îi corespunde o politică guvernamentală activă, implicată mai
profund prin instrumentele financiar-monetare în realizarea obiectivelor de creştere
economică.
Acest tip de strategie s-a aplicat îndeosebi după criza economică mondială din 1929-
1933, în SUA, şi până în anii ’70 în mai multe ţări, dintre care se remarcă Japonia şi Franţa.
Intervenţia publică s-a concretizat prin crearea de organisme şi structuri de corectare75,
prin înfiinţarea în fiecare ramură a unor întreprinderi capabile să se confrunte cu
concurenţa internaţională şi prin programe economice ce reuneau activităţi diverse şi vizau
realizarea unor obiective strategice, de interes naţional. În plan financiar, se promovează
îndeosebi finanţarea directă a unor obiective economice sau lucrări de infrastructură în
sectorul public, precum şi acordarea de subvenţii sub forma primelor de export, finanţarea
comenzilor de stat către întreprinderi private furnizoare de bunuri şi servicii, acordarea de
credite cu dobândă subvenţionată, scutiri sau reduceri de impozite.
Strategia liberală, aplicată cu deosebire în SUA şi Marea Britanie în ultimele decenii
ale secolului trecut, se bazează instituirea de către stat a cadrului reglementativ şi pe
controlul respectării acestuia. În cadrul acestei strategii, statul nu mai este participant

reducă tensiunile conflictuale dintre angajaţi şi angajator, favorizând astfel creşterea productivităţii muncii (Philip Arestis, Malcolm Sawyer –
Reasserting the Role of Keynesian Policies for the New Millennium, Levy Economics Institute, UK, Working Paper n. 207, 1997, p. 4
73
Robert M. Solow – Policies for Economic Growth, De Economist, The Netherlands, vol 140/1(1992), p.4
74
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei - op.cit, p.22
75
de exemplu, în SUA, în perioada 1933 – 1936 au fost înfiinţate două organisme ce au îndeplinit un rol important în relansarea economiei
americane după criza economică: National Recovery Administration şi Agricultural Adjustment Administration. Acestea urmăreau să stimuleze
relansarea economică prin medierea de aranjamente intersectoriale, prin care să se stabilească nivelurile salariilor tarifare şi numărul de ore de
lucru şi să sporească puterea de cumpărare a angajaţilor (National Recovery Administration), respectiv medierea de aranjamente între fermieri în
domeniul produselor agricole de bază, sporind astfel veniturile agricultorilor (Agricultural Adjustment Administration) (Theodore Rosenof –
Economics in the Long Run, USA, University of North Carolina Press, 1997, pp. 8-10

29
activ, ci doar „creator al regulilor de joc” şi „arbitru” al respectării lor, iar intervenţia sa în
economie are dimensiuni reduse. Caracteristica esenţială fiind liberalismul bazat pe
iniţiativa privată, rolul autorităţilor publice este considerabil restrâns la măsuri indirecte de
intervenţie, cu scopul stimulării sectorului privat. În plan financiar, aceste măsuri vizează,
în primul rând, reducerea fiscalităţii, precum şi acordarea de facilităţi fiscale, de genul
deducerilor fiscale, bonificaţiilor pentru investiţii sau acordarea de subvenţii
întreprinderilor private, acordarea de credite în condiţii avantajoase.
Un impact deosebit asupra gradului de implicare a autorităţilor publice în asigurarea
creşterii economice şi măsurilor corespunzătoare de politică economico-financiară l-a avut
evoluţia teoriilor asupra creşterii economice. Astfel, în spiritul teoriei asupra creşterii
dezvoltată în perioada imediat următoare celui de al doilea Război Mondial, care afirma că
singura sursă a creşterii economice sustenabile o reprezintă accelerarea progresului
tehnologic (în deplin acord cu legea randamentelor descrescătoare), politicile economice
de stimulare a creşterii economice trebuiau să se concentreze pe stimularea progresului
tehnic, fie prin încorporarea în procesul de producţie a rezultatelor cercetării ştiinţifice
aplicative din alte ţări, fie prin asimilarea rezultatelor cercetării ştiinţifice fundamentale 76.
Deoarece se consideră că întreprinzătorii privaţi investesc în cercetarea ştiinţifică şi
dezvoltarea tehnologică mai puţine resurse decât ar dori societatea în ansamblul său, şi de
aceea statul trebuie să intervină prin politici economice şi financiare adecvate pentru a
stimula progresul tehnologic şi comportamentul antreprenorial.
Adepţii teoriei fac şi o distincţie între politicile (considerate convenţionale) orientate
spre asigurarea unei creşteri temporare (o creştere pe o perioadă de 20-30 de ani fiind
considerată tot o creştere temporară) şi politicile orientate spre creşterea sustenabilă (pe
termen foarte lung). În consecinţă, măsurile de politică economică diferă în raport cu
obiectivul urmărit: episoade de creştere temporară pot fi realizate prin măsuri de stimulare
a investiţiilor, atât reale cât şi în capital uman, dezvoltarea infrastructurii pentru
transporturi, comunicaţii, stimularea cercetării ştiinţifice. În schimb, creşterea sustenabilă
nu poate fi atinsă decât prin măsuri, inclusiv financiar-monetare, de stimulare a cercetării
ştiinţifice şi comportamentului antreprenorial.
Pe acest fundal însă, la mijlocul anilor ’80 ai secolului trecut, s-a dezvoltat o nouă
teorie a creşterii economice, ai cărei pionieri au fost Paul Romer şi Robert Lucas, a cărei
idee centrală este că rata de creştere economică este endogenă (şi nu exogenă cum
considerau anterior teoreticienii creşterii economice). Plecând de la premisa că unii factori
de producţie (fie capitalul fizic, fie capitalul uman, sau combinaţii dintre aceştia) nu au
randamente descrescătoare, modelele de creştere economică dezvoltate ulterior reclamă
o varietate de politici economice şi financiare de stimulare a investiţiilor, fie ele în capital
fizic sau uman. Studiile econometrice au arătat că investiţiile, în sensul cel mai larg, sunt
decisive pentru creşterea economică, dar şi că disciplina fiscală şi monetară – inflaţie
redusă, datorie externă limitată, dezechilibru bugetar de mici dimensiuni – este corelată
pozitiv cu creşterea economică. Asemenea rezultate sugerează că efectele politicilor
macroeconomice asupra creşterii economice se transmit prin intermediul investiţiilor. Cu
alte cuvinte, „inflaţia dăunează creşterii deoarece inflaţia dăunează investiţiilor,
stabilitatea macroeconomică favorizează creşterea deoarece stimulează investiţiile” 77.

76
Robert M. Solow – op.cit., p. 6-8
77
idem, pp. 13-14

30
 Strategiile de creştere economică tradiţionale, orientate în principal spre realizarea
unor obiective exprimate cantitativ (ritmul de creştere a PIB, ritmul de creştere a PIB pe
cap de locuitor etc.) sunt amplu contestate, considerându-se că se afla la originea
dezechilibrelor economice, sociale, ecologice cu care se confruntă societatea modernă în
prezent. Caracteristicile principale ale creşterii economice tradiţionale se referă la lipsa de
preocupare sistematică privind resursele şi “sănătatea” naturii, interpretarea eficienţei
activităţii umane numai din punctul de vedere al sporului de venit şi câştig, fără luarea în
considerare a calităţii mediului natural şi a epuizării resurselor neregenerabile; luarea
drept criteriu de promovare a progresului tehnic, tehnologic, ştiinţific şi organizaţional pe
cel al eficienţei, în sensul menţionat mai sus; degradarea sau chiar diminuarea părţii
naturale a avuţiei naţionale şi mondiale; realizarea creşterii economice în cadrul unor
mecanisme care alimentează mari discrepanţe de avere şi putere în interiorul ţărilor dar şi
la scara întregii lumi, între continente, zone, regiuni şi ţări.
Analiza creşterii economice la nivel mondial şi pe grupe de ţări în ultimii treizeci de
ani efectuată în Human Development Report 1996 evidenţiază consecinţele negative ale
următoarelor strategii/modele de creştere economică78:
1. Creşterea economică neînsoţită de crearea de noi locuri de muncă; este genul de
creştere care afectează direct forţa de muncă şi gestionarea resurselor la nivel
macroeconomic şi mondoeconomic; care afectează mai ales ţările în curs de dezvoltare şi
cele aflate în tranziţia la economia de piaţă.
2. Creşterea polarizatoare, definită prin aceea că rezultatele ei sunt polarizate spre
pătura celor mai bogaţi, amplificând inechităţile în distribuţia veniturilor şi averilor.
3. Creşterea antiecologică realizată fără a se ţine cont de efectele activităţii
economice asupra mediului ambiant. Este de menţionat faptul că, în ultima perioadă, în
aprecierea stării reale a economiilor diverselor ţări, ONU şi Banca Mondială iau în calcul,
tot mai adesea, costurile ce decurg din deteriorarea mediului, nelimitându-se la indicatorii
macroeconomici tradiţionali.
4. Creşterea inflaţionistă, caracterizată, în principal, prin sporuri nesemnificative ale
indicatorilor macroeconomici pe locuitor sau chiar reduceri ale acestora, concomitent cu o
rată ridicată a inflaţiei. Este adevărat că în unele ţări, mai ales dezvoltate, creşterea a fost
însoţită de o inflaţie relativ scăzută, însă în altele, cum este cazul unor ţări în tranziţie,
inflaţia măsurată cu două cifre anulează practic efectele creşterii nominale firave, cu
consecinţe negative deosebite asupra situaţiei economice şi sociale.
5. Creşterea economică fără progrese în domeniul democraţiei. Chiar dacă unele ţări
au făcut progrese în domeniul democraţiei – în 1993 un număr de 43 ţări au trecut
examenul primelor alegeri libere – realităţile dintr-o serie de ţări din Asia de Est sau
America Latină arată că drepturile muncitorilor pot fi de multe ori ignorate sau încălcate.
6. Creşterea economică lipsită de rădăcini culturale, caracterizată prin aceea că pe
măsură ce ea se produce şi se afirmă în domeniul economic, într-un alt domeniu (cel al
identităţii culturale) are loc erodarea sau pierderea valorilor specifice.
Pe baza unor asemenea realităţi se poate spune că nu întâmplător în Declaraţia
Conferinţei pentru Dezvoltare Socială de la Copenhaga din 1995 se subliniază expres, în
legătură cu globalizarea, faptul că „procesele rapide ale schimbării şi ajustării au fost
acompaniate de intensificarea sărăciei, şomajului şi dezintegrării sociale. S-au globalizat, de

78
Human Development Report, 1996, UNDP, Oxford University Press, p.11-28.

31
asemenea, ameninţările la adresa bunăstării oamenilor, cum sunt riscurile de mediu. În
afară de acestea, transformările globale ale economiei mondiale schimbă în profunzime
parametrii dezvoltării sociale în toate ţările. Sfidarea se referă acum la modul în care să fie
gestionate aceste procese şi ameninţări, astfel încât să sporească beneficiile şi să se
atenueze efectele lor negative asupra oamenilor”79.
Prin urmare, trebuie schimbată paradigma care a guvernat creşterea economică
anterioară, prin trecerea de la conectarea exclusivă la obiective de ordin cantitativ (ritmuri,
resurse şi profituri) la subordonarea ei faţă de contribuţia adusă în planul dezvoltării
umane, urmărindu-se realizarea dezvoltării durabile (sustainable development).
Primul document în care este definită dezvoltarea durabilă este Raportul Bruntland,
intitulat “Viitorul nostru comun”, prezentat în 1992 la Conferinţa Naţiunilor Unite de la Rio
de Janeiro. Prin dezvoltare durabilă se înţelege “tipul de dezvoltare care asigură
satisfacerea necesităţilor prezente fără a compromite posibilitatea generaţiilor viitoare de
a-şi satisface propriile cerinţe”. Aceasta este “o nouă cale de dezvoltare care trebuie să
susţină progresul uman nu numai în câteva locuri şi pentru câţiva ani, ci pentru întreaga
planetă şi pentru un viitor îndelungat”.80
Dezvoltarea durabilă reuneşte şi armonizează performanţe atât în planul economic
ca atare – respectiv realizarea dezvoltării şi creşterii economice în condiţiile sporirii
gradului de valorificare a resurselor şi ale stopării pierderilor de resurse neregenerabile, cu
alte cuvinte diminuarea intrărilor de resurse pe unitatea de efect util, cât şi în plan socio-
cultural – respectiv condiţii superioare şi stimulative de viaţă şi afirmare umană.
Pornind de la necesitatea realizării acestor deziderate, noua strategie a dezvoltării
durabile îşi propune să asigure schimbarea tipului de creştere economică, controlul
poluării, crearea unui cadru instituţional şi legislativ adecvat lor şi eficace, un sistem
educaţional în măsură să anticipeze şi să aprofundeze cunoştinţele necesare, un sistem de
instrumente economice care să prevină, să protejeze şi să asigure resursele rare, precum şi
un sistem de indicatori specifici, după care să aprecieze calitatea dezvoltării şi vieţii
oamenilor.
Dezvoltarea durabilă necesită strategii pe orizonturi scurte şi medii, glisante însă pe
termen lung. În acest sens, sunt necesare politici economice şi sociale la nivel regional,
internaţional şi planetar, la nivel de stat şi la nivel de firmă, cu obiective compatibile în
timp şi spaţiu, pe baza unor criterii ce decurg din îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă
normală a oamenilor. Concomitent cu fundamentarea acestor politici, este esenţial ca la
fiecare nivel, să funcţioneze un sistem de mijloace de reglementare, cu caracter economic
şi juridic, care să asigure înfăptuirea obiectivelor propuse.
La orice nivel la care se pune problema dezvoltării durabile este necesar să se
realizeze o planificare strategică, cu obiective clare de atins, cu criterii de apreciere şi
indicatori de măsurare, cu mecanisme de susţinere – juridice, economice şi spiritual-
culturale – cu managementul ecologic al proceselor pe fiecare ciclu de viaţă.
În ceea ce priveşte al treilea tip de strategii, de restructurare, modernizare şi
adaptare a economiei la cerinţele pieţei, acestea presupun o politică economică axată pe
măsuri structurale, prin care se urmăreşte reaşezarea structurilor economice pe baze

79
World Summit for Social Development, The Copenhagen Declaration and Program of Action, U.N., New York,1995, p.5.
80
WCED – Our Common Future, Oxford University Press, New York

32
competitive, atât în plan naţional cât şi în plan internaţional, îmbunătăţind capacitatea de
ajustare a pieţelor la schimbările din mediul economic şi social.
Aceste strategii sunt considerate o abordare complementară a intervenţionismului,
la fel de importantă ca cea care promovează acţiunea asupra cererii globale (strategia de
stabilizare), dar care promovează măsuri de sporire a flexibilităţii şi capacităţii de ajustare a
economiei naţionale. Spre deosebire însă de strategiile de stabilizare, ele se concentrează,
pe de o parte, mai mult pe creşterea economică decât pe controlul cererii şi absorbţia
deficitelor, şi, pe de altă parte, necesită un timp mai îndelungat de propagare a efectelor
pozitive.
Gama strategiilor de restructurare, modernizare şi adaptare a economiei la cerinţele
pieţei este deosebit de extinsă, atât prin prisma obiectivelor urmărite, cât şi din punctul de
vedere al politicilor şi instrumentelor promovate. Astfel, în funcţie de natura economiei
naţionale şi de problemele cu care se confruntă, se poate opera o distincţie între strategiile
intensive şi strategiile extensive.
Strategiile intensive sunt axate pe stimularea mai bunei alocări sau realocări a
resurselor existente, inclusiv a celor financiare, sporind eficienţa utilizării acestora.
Avantajul acestei strategii rezidă într-o creştere a producţiei în condiţiile unor cantităţi
date de resurse, fără a afecta consumul. Politicile bazate pe strategiile intensive pun
accentul pe cointeresarea agenţilor economici în folosirea eficientă a resurselor şi
eliminarea distorsiunilor din mecanismele economice, generatoare de ineficienţă
(barierele artificiale impuse în comerţul exterior, controlul preţurilor, restricţiile legislative
sau administrative care diminuează concurenţa, sistemul fiscal inadecvat).
Strategiile extensive vizează, în prim plan, extinderea capacităţilor de producţie prin
măsuri de stimulare a investiţiilor şi economisirii. Un rol esenţial revine atât politicilor
fiscal-bugetare, prin facilităţile fiscale acordate pentru stimularea economisirilor şi
investiţiilor private, prin îmbunătăţirea mecanismului de alocare a bunurilor publice, dar şi
politicilor monetare şi de credit, în special ratei dobânzii şi operaţiunilor efectuate de
intermediarii financiari, determinante pentru atragerea şi plasarea resurselor în noi
investiţii şi creşterea producţiei.
Pe de altă parte, în raport cu tipurile de politici, respectiv instrumente, promovate
se disting strategii globale, numite şi orizontale, şi strategii specifice, sau selective.
Strategiile globale cuprind politici prin care se urmăreşte orientarea şi dezvoltarea
activităţilor economice în ansamblu, fără a ţine seama de specificul activităţilor,
dimensiunile şi localizarea acestora, şi apelează la instrumente fiscale, bugetare, monetare,
comerciale etc. cu impact global, nediferenţiat. Spre deosebire, strategiile selective
înglobează politici şi instrumente specifice dezvoltării anumitor segmente ale economiei.
Intervenţia este orientată în acest caz numai asupra unui ansamblu de întreprinderi care
contribuie la realizarea unui bun sau serviciu (politici de produs) sau unei serii de bunuri
(politici sectoriale), sau chiar numai asupra unor firme bine determinate, care joacă un rol
esenţial în dezvoltarea unor activităţi.
Strategiile de restructurare, modernizare a economiei au început să se impună
odată cu blocajul politicilor tradiţionale, când rigidităţile crescânde şi dezechilibrele
macroeconomice persistente au arătat că în sistemul economic crizele nu se manifestă atât
ca şi crize conjuncturale, posibile de soluţionat prin politici de stabilizare, ci mai mult ca un
fenomen structural, ca o criză sistemică a creşterii. În acest context, începând din ani ’80,

33
autorităţile publice au pus din ce în ce mai mult accentul pe reformele structurale pentru
îmbunătăţirea performanţelor economice. Diminuarea productivităţii, reducerea
acumulărilor de capital, utilizarea insuficientă a capacităţilor de producţie, deteriorarea
balanţei de plăţi externe, în condiţiile amplificării interdependenţelor dintre economiile
naţionale au determinat autorităţile publice naţionale dar şi, (mai ales) instituţiile
internaţionale să se orienteze spre adoptarea unor strategii de restructurare şi
modernizare a economiei.

34
 CAPITOLUL 2

REFLECTAREA DOCTRINELOR ECONOMICE ÎN POLITICA

FINANCIARĂ

De-a lungul timpului, raporturile dintre doctrine şi politicile economico-financiare au

fost reconsiderate, oscilându-se între intercondiţionare şi dificultăţi de apropiere. În acest
sens, se constată că dificultăţile apropierii dintre teoria economică şi politica economică
sunt generate , în primul rând, de diferenţierea şi chiar opoziţia dintre teoriile economice
în interpretarea şi fundamentarea politicii economice, cel puţin sub trei aspecte: al alocării
resurselor, al stabilizării conjuncturii şi al repartiţiei. În acest context se pot distinge două
situaţii: fie interpretarea politicii economice în cadrul unei teorii economice, limitându-se,
astfel, câmpul său de aplicare; fie interpretarea politicii economice într-un cadru teoretic
eclectic, generat de mixajul selectiv, în funcţie de “avantajele comparative” ale diverselor
teorii economice.
În al doilea rând, raporturile dintre teoria economică şi politica economică sunt
marcate şi de decalajele între demersurile teoriei economice şi conţinutul politicii
economice, manifestate, la rândul lor, în două sensuri: fie dezvoltările teoretice
referitoare la comportamentul statului au stat la baza modificării acestui comportament,
teoria devansând politica; fie politica economică devansează teoria economică prin
nonconformism (de exemplu, paradigma echilibrului, pe care se centrează în mare măsură
ştiinţa economică contemporană, se degradează în cadrul politicii economice, circumscrisă
“economiei dezechilibrelor”).
În mod firesc, doctrina economică se întrepătrunde cu politica economică în care se
include şi cea financiară, atât din punct de vedere al conţinutului, cât şi al efectelor în
planul acţiunii statale, în sensul că “intervenţia publică este generată de comportamentele
microeconomice ale actorilor economici. Chiar dacă între acţiunea publică şi acţiunea
individuală (privată) există diferenţe nu numai de grad, ci şi de natură, politica economică
nu se poate sustrage cerinţelor de eficacitate şi coerenţă” . Astfel, politica economică şi
implicit cea financiară, are misiunea de a sprijini iniţiativa economică, publică sau privată,
pe baza unei combinaţii optime a instrumentelor de natură economico-financiară. La
rândul său, doctrina economică, reprezintă o construcţie extrem de complexă care,
apelând la legislaţie şi la aparatul administrativ, “guvernează” prin partidul sau coaliţia de
forţe politice aflat la putere, influenţând procesul evolutiv al societăţii.
Cunoaşterea doctrinelor economice necesită o abordare echidistantă, fără a se
exagera meritele sau stigmatiza erorile, evitându-se astfel ceea ce Mark Blaug numea
„păcatul de antropomorfism”, adică de a-i judeca pe gânditorii de odinioară pe baza
canoanelor teoriei moderne. Aşa cum subliniau Charles Gide şi Charles Riste, „nu se ajunge
să se posede si să se iubească o doctrină decât dacă se cunoaşte istoria şi dacă ai trecut
singur prin aceleaşi drumuri şi aceleaşi greşeli ca acei ce au descoperit-o şi cari ne-au lăsat-

35
o moştenire. Un adevăr pe care-l primeşti ca şi căzut din cer, fără a şti cu preţul căror
sforţări a fost cucerit, e ca o piesă de aur câştigată fără muncă: nu-ţi foloseşte la nimic” 81 .
Mai mult, dorinţa de a plasa, în orice condiţii, politica economică în cadrul unei
teorii sau doctrine economice poate duce la aprecieri artificiale, departe de realitate. Aşa
cum apreciază Gheorghe Manolescu, „pot exista situaţii în care justificarea unei politici
economice printr-o anumită teorie economică (sau un corp distinct ale acesteia) este
eronată în mod intenţionat, permiţând statului să-şi deghizeze preferinţele, să-şi camufleze
motivaţiile adevărate ale intervenţiei, fundamentele reale ale politicii economice
regăsindu-se în cadre teoretice adverse” 82 .
În lumea modernă, abordarea politicii financiare publice prin prisma suportului
doctrinar a devenit indispensabilă pentru înţelegerea fenomenelor politice, mergând de la
analiza tendinţelor exprimate prin voturile alegătorilor, la conţinutul confruntărilor dintre
grupurile de putere. În evoluţia sa, ca parte a politicii economice şi sociale, politica
financiară s-a adaptat condiţiilor concrete, îndeplinind însă‚ un rol activ din punct de
vedere economic şi social, fie că s-a promovat concepţia clasică (liberală) sau cea modernă
(intervenţionist-statală), fie că au existat controverse aprinse între economiştii
neokeynesişti şi cei de orientare neoliberală (monetarişti) .

2.1 GÂNDIREA ECONOMICĂ PRECLASICĂ ŞI IMPACTUL ACESTEIA ASUPRA POLITICII

FINANCIARE

În perioada conturării şi manifestării gândirii economice preclasice, istoria omenirii

este caracterizată printr-o evoluţie lentă a structurilor economice şi politice ale diverselor
entităţi administrative, care nu erau stabile, ci cunoşteau o permanentă modificare
spaţială. Gândirea economică preclasică, care cuprinde antichitatea şi evul mediu,
reprezintă o emanaţie a curentelor ideologice şi politice ale acelor timpuri, fiind dominată
de preocupările pentru rolul ce revine statului în viaţa economică şi socială.
Pentru Platon, organizarea economică trebuie să aibă acelaşi scop ca şi organizarea
vieţii sociale şi a cetăţii ideale: purificarea şi eliberarea sufletului 83. El descrie un stat ideal,
perfect just, grupând indivizi de meserii şi specializări diferite, tocmai această diviziune a
muncii fiind liantul organizării sociale. Societatea este împărţită în trei clase sociale: clasa
agricultorilor, meşteşugarilor şi comercianţilor, care-i asigură prosperitatea materială; clasa
războinicilor şi gardienilor, care-i asigură apărarea şi ordinea interioară; clasa
conducătorilor, care dirijează ansamblul social. Individul nu are însă nici un drept asupra
avuţiei sociale, nepunându-se problema superiorităţii individului asupra statului, dar nici
invers. Cele două entităţi contribuie, în opinia sa, la realizarea binelui colectiv.
În concordanţă cu o asemenea filosofie, în scrierile sale Platon încearcă să explice
funcţionarea cetăţilor reale, cauzele şi măsura îndepărtării lor de cetatea ideală, precum şi
să propună măsurile şi mijloacele necesare pentru apropierea tipurilor reale de modelul
ideal. În privinţa organizării politice, el propune o formulă intermediară între monarhie şi
democraţie (pe care o contestă prin faptul că atribuie drepturi egale unor oameni

81
Charles Gide, Charles Rist – Istoria doctrinelor economice de la fiziocraţi până azi, traducere de George Alexianu, Editura Cassei Şcoalelor,
Bucureşti, 1926, p.6
82
Gheorghe Manolescu (coord) – op.cit., p. 31
83
Tiberiu Brăilean – O istorie a doctrinelor economice. De la antici la neoclasici, Institutul European, Iaşi, 2000, p. 32

36
fatalmente inegali), în timp ce în privinţa organizării economice el propune o proprietate
comună a bunurilor. Realizarea acestui obiectiv antrenează şi politica financiară, el
propunând, printre altele, restabilirea egalităţii prin intermediul impozitelor, interzicerea
acordării de împrumuturi cu dobândă ridicată, rezervarea aurului şi argintului doar pentru
comerţul exterior, reducerea cheltuielilor pentru a preveni excesele. Mai mult, el atribuie
statului un rol activ în viaţa economică, care trebuie nu numai să asigure menţinerea
egalităţii, ci şi să dirijeze producţia şi repartiţia produselor.
Un alt gânditor grec, preocupat îndeosebi de problemele economice, este Xenofon,
care în lucrarea Veniturile Aticei a elaborat un adevărat program de politică economică
pentru sporirea avuţiei cetăţii, susţinând măsuri de creştere a productivităţii muncii în
agricultură (cointeresarea prin premiere a celor ce lucrează bine pământul), crearea unui
fond de rezervă de către stat pentru acoperirea plăţilor către alte cetăţi şi intervenţii în caz
de recolte proaste, încurajarea meseriilor şi chiar a turismului (prin construirea de hanuri,
porturi etc.), limitarea cheltuielilor inutile, declarându-se un adversar al războiului, „ce
topeşte fondurile statului”84.
Apogeul gândirii economice a Greciei Antice este atins cu Aristotel, care, deşi
discipol al lui Platon, pune accentul în concepţia sa pe proprietatea privată, considerând-o
ca o parte a gospodăriei private, în timp ce arta de a o dobândi era o parte e economiei.
Preocupat de investigarea şi explicarea unor categorii şi legităţi economice
fundamentale85, el circumscrie însă activităţile economice politicului. În lucrarea "Politica"
el consideră politica drept ştiinţa cea mai stăpânitoare şi conducătoare în cel mai înalt
înţeles, care îşi subordonează şi celelalte îndeletniciri, strategii economice, retorice.
Aceasta (politica) trebuie văzută ca o ştiinţă practică, ce trebuie să cuprindă atât
cunoaşterea cât şi acţiunea. Faţă de economie - care serveşte nevoile naturale şi domestice
- şi de etică - ce serveşte nevoile individuale şi spirituale - politica trebuie să servească
interesele comunităţii. Deşi comunitatea politică are origini naturale, ea este formată din
fiinţe umane, „zoom politikon", fiinţe capabile să se organizeze şi să se conducă. Oamenii
îşi creează statul care îşi subordonează toate celelalte forme de organizare ale societăţii.
Statul însă trebuie să asigure o guvernare „spre binele public”, asigurând mediul propice
pentru formarea, dezvoltarea şi manifestarea cetăţeanului.
Deşi mai puţin preocupaţi de economie şi mai mult înclinaţi spre problemele juridice
şi administrative, gânditorii din antichitate au creat două instituţii fundamentale:
contractul şi dreptul de proprietate, care s-au aflat la baza iniţiativei particulare şi implicit a
dezvoltării economiei86.
În perioada Evului Mediu, ideile economice erau răspândite în cărţi cu caracter
filosofic, religios, fiind subordonată teologiei. Biserica creştină urmărea, în principal, o
evoluţie de ordin moral a societăţii, dar în subsidiar răzbat şi idei economice, cum ar fi
condamnarea comerţului mare şi cămătăriei, a luxului şi profitului exagerat, propovăduirea
actelor de caritate şi altele87. Gânditorii din acea perioadă au încercat o sinteză între
moştenirea greacă, dreptul roman şi valorile creştinismului, iar cel care ilustrează cel mai

84
Idem, p. 35
85
el a studiat valoarea, delimitând valoarea de schimb de valoarea de întrebuinţare, a surprins rolul banilor ca unitate de măsură a valorii şi ca
mijloc de ciculaţie, a analizat conţinutul şi sursele de creştere a avuţiei sociale, a sesizat rolul factorului uman în creşterea avuţiei sociale, importanţa
educaţiei, a ştiintei etc.
86
Mihaela Onofrei – Impactul politicilor financiare asupra dezvoltării societăţii, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p. 78
87
Tiberiu Brăilean – op.cit., p. 38

37
bine această preocupare este Toma D’Aquino, care întemeiază o doctrină bazată pe
ordinea providenţială, demnitatea omului, munca şi posesiunea bunurilor.
În această perioadă, statul se identifica de multe ori cu principele sau regele, iar
vistieria statului se confunda, de regulă, cu „cămara” personală a domnitorului. Aşa cum
afirma George Leon, „statele medievale nu erau expresia adevărată a intereselor colective
ale poporului, considerat ca unitate. Interesele generale ale poporului erau nesocotite de
puterea claselor privilegiate şi de concepţiile timpului” 88. Politica financiară promovată era
subordonată intereselor particulare ale regilor şi clasei conducătoare, bazându-se pe
structuri rudimentare şi supusă adesea nevoilor imediate.
Totuşi, scolastica medievală a jucat un rol pozitiv „prin educaţia pe care a făcut-o
poporului în spiritul muncii, al solidarităţii dintre membrii diferitelor corporaţii, ceea ce a
facilitat dezvoltarea meşteşugurilor, a umanizat raporturile sociale, a atenuat tensiunile
dintre diferitele grupuri, care puteau să se transforme în lupte sângeroase”89.
Prima concepţie economică unitară, care avea să devină o adevărată doctrină
economică, se formează pe fundalul naşterii şi afirmării statelor moderne, a marilor
descoperiri geografice, a Reformei şi a Renaşterii – doctrina mercantilistă. Cerinţele
afirmării statului modern impun un nou spirit, o nouă filosofie socială, o nouă matrice de
valori, opusă închistării medievale. În acest context, preocupările economice trec pe primul
plan, în locul celor morale şi filosofice. Un spirit nou, de aventură şi câştig, de multe ori cu
orice preţ, ia locul moralităţii austere.
Deşi ignorat de unii economişti, mercantilismul se constituie ca prima doctrină
cunoscută în istorie, deoarece reflectă „un larg evantai de situaţii economice, politice,
geografice şi sociale concrete, orientat predilect spre acţiune şi nu spre meditaţie ştiinţifică
abstractă, cantonat pe terenul concretului imediat şi particular”90.
Ca doctrină economică, mercantilismul are la bază concepţia după care scopul
întregii activităţi trebuie să fie îmbogăţirea naţiunii, iar bogăţia unei naţiuni este dată de
cantitatea de aur şi de argint pe care o deţine.
Concepţia mercantilistă despre stat se încadrează organic realismului şi spiritului laic
în materie de politică, susţinând un stat puternic, autonom, nesubordonat bisericii, condus
de un suveran. Omniprezenţa statului este o garanţie a intereselor individuale, a păcii civile
şi a proprietăţii; în consecinţă, politica economică şi cea financiar-monetară devin
despotice, fără ca acest aspect să contravină însă spiritului doctrinei. Pentru a îmbogăţi
naţiunea, scopul declarat al doctrinei, mercantiliştii se adresează direct celui ce o
încarnează: prinţul, regele etc., văzut ca simbolul unităţii naţiunii şi garantul ordinii civile.
pentru ei, „libertatea lăsată pe mâna poporului înseamnă slăbirea statului, haos social şi
dispariţia naţiunii. Aceasta, nu pentru că libertatea nu ar fi de dorit şi n-ar constitui o
valoare în sine, ci pentru că, «deocamdată», mediul este «vulgar», «poporul este
corupt»”91.
Mercantiliştii promovează intervenţionismul statal, pentru a susţine industria şi
comerţul, pentru a favoriza creşterea populaţiei şi pentru a încuraja şi susţine colonizarea.

88
George N. Leon – Elemente de ştiinţă financiară, Cartea Românească SA, Cluj, 1925, p. 66
89
Mihai Todosia – Doctrine economice, Editura Universităţii „AL.I.Cuza”, Iaşi, 1992, p.25
90
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Predecesori şi Fondatori, p. 21
91
Idem, p. 25

38
 Orientaţi mai mult spre rezolvarea problemelor concrete şi mai puţin spre
cunoaşterea propriu-zisă, mercantiliştii au promovat totuşi o politică economică şi
financiară închegată, cu nuanţări însă de la o ţară la alta.
Astfel, într-o primă formă, adoptată mai ales în Spania şi Portugalia, politica
economică a avut ca obiectiv creşterea afluxului de metale preţioase în ţară, şi îmbogăţirea
pe această cale a naţiunii, deoarece „ cu aur şi argint se putea cumpăra orice şi oriunde” 92.
Numită şi bullionism, această formă de mercantilist a promovat măsuri de politică
financiară şi monetară adecvate atragerii de metale preţioase în ţară şi restricţionării
ieşirilor de metale preţioase în afara ţării: interzicerea exportului de aur şi argint,
supraevaluarea monedelor străine (atribuirea unei puteri de cumpărare în ţară superioare
celei conferite de conţinutul lor în metal preţios,), introducerea de taxe vamale la importul
de mărfuri, instituirea obligaţiei de a plăti mărfurile străine tot cu mărfuri, instituirea
obligaţiei de a aduce în ţară moneda străină obţinută prin export. Această bogăţie s-a
dovedit însă iluzorie, ducându-i la concluzia că „nu abundenţa de aur şi argint, de perle şi
diamante este aceea care face statele bogate şi opulente, ci procurarea lucrurilor necesare
vieţii”, aşa cum observa un reprezentat de marcă al mercantilismului, Antoine de
Montchrèstien.
Odată ce calea îmbogăţirii prin acumularea de monedă a fost invalidată, căile
dezvoltării economice s-a văzut fi în industrie, fie în comerţ.
În consecinţă, în Franţa se dezvoltă aşa-numitul naţionalism economic, sau
industrialism, al cărui teoretician a fost Antoine de Montchrèstien iar practician Jean
Baptiste Colbert. Obiectivul principal îl constituia acumularea de metale preţioase prin
dezvoltarea industriei, ca singură cale de îmbogăţire a naţiunii, iar politica financiară a fost
orientată spre susţinerea acestei ramuri : crearea infrastructurii industriale, stimularea
înfiinţării şi dezvoltării manufacturilor (prin facilităţi fiscale, împrumuturi preferenţiale,
prime pentru instalare şi punere în funcţiune), instituirea de taxe vamale protecţioniste
pentru mărfurile străine, stimularea exportului de produse manufacturate prin acordarea
de prime la export.
Politica economică a lui Colbert a fost criticată atât pentru că, neglijând şi chiar
inhibând agricultura, a dus la un puternic dezechilibru în structura economiei, ci şi pentru
abordarea nerealistă a schimburilor cu străinătatea, impunând o politică comercială
agresivă, degenerată de multe ori în războaie costisitoare.
În fine, în varianta mercantilismului englez, considerată cea mai avansată, această
doctrină s-a axat pe dezvoltarea comerţului, în special a celui exterior. Fără a neglija
industria şi agricultura, în care creează bunurile, se manifestă o predilecţie pentru
comerţul exterior, sursa de câştig fiind diferenţa dintre preţul de cumpărare şi preţul de
vânzare. În agricultură şi în industrie profitul şi creşterea acestuia depind de posibilităţile
de vânzare a produselor, în special la export. Politica financiară promovată pentru
stimularea exporturilor este însă mai puţin agresivă decât cea promovată în Franţa, pe
fundalul impunerii concepţiei după care profitul nu depinde neapărat de nivelul absolut al
preţurilor, ci de cantitatea tranzacţionată; cu alte cuvinte „se poate cumpăra şi scump dacă
se poate revinde cu surplus”93.

92
Tiberiu Brăilean – op.cit., p. 47
93
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Predecesori şi Fondatori, p. 41

39
 Asemenea idei au avut un impact deosebit asupra politicii economice şi financiare,
pentru că, în opinia lor, protecţionismul nu mai era necesar; singura preocupare era de a
asigura pe termen lung un excedent al balanţei globale. Operând distincţia între balanţa
comercială şi balanţa de plăţi, între balanţa globală şi balanţele particulare ( al căror sold
era mai puţin important, atât timp cât balanţa globală era excedentară), mercantilismul
englez a militat pentru asigurarea libertăţii depline de a face comerţ, chiar de a exporta aur
dacă acest fapt susţine afacerile.
Excedentul balanţei globale duce însă la un aflux de monedă, care conduce la
creşterea preţurilor, provocând iluzia monetară, ce a afectat Spania şi Portugalia. Fără a o
accepta ca un „preţ al fericirii de a fi bogat”, aşa cum a sugerat Jean Baudin, mercantiliştii
englezi au propus (prin Thomas Mun) neutralizarea influenţei nefaste asupra preţurilor
prin orientarea afluxului de monedă spre investiţii, ceea ce e de natură să antreneze
politica financiară a statului în susţinerea investiţiilor.
În planul monetar, mercantiliştii au sesizat legătura de determinare directă dintre
creşterea cantităţii de monedă şi cea a preţurilor; direcţiile de acţiune propuse însă diferă.
Unii preferă „abundenţa monetară” ca urmare a efectului de reducere a ratei dobânzii şi,
drept urmare, a posibilităţilor sporite de a împrumuta capitalul necesar dezvoltării; chiar
John Law merge mai departe, anticipându-l pe Keynes, şi propune, pentru depăşirea
limitelor date de cantitatea existentă de metal preţios, înlocuirea monedei din metal
preţios cu moneda de hârtie, pe care o vede ca o cale de asigura creşterea economică în
condiţiile stabilităţii preţurilor94. Dimpotrivă, alţii, ca Thomas Mun, atenţionează asupra
faptului că o rată a dobânzii redusă ilustrează o cerere scăzuta de capital, deci o economie
puţin dezvoltată, şi reclamă o rată mai ridicată a dobânzii pentru a stimula formarea
economiilor necesare capitalizării şi creşterii economice.
Deopotrivă criticat şi elogiat (aşa cum a făcut-o Keynes), mercantilismul are meritul
de a fi declanşat dezvoltarea Europei occidentale, aducându-şi un aport pozitiv la evoluţia
societăţii omeneşti.
Reacţiile la consecinţele politicii economice mercantiliste nu au întârziat să apară. O
nouă filosofie socială, cu valori fundamentale în ordinea naturală, liberalism şi dreptul de
proprietate ia naştere şi se impune la sfârşitul secolului XVII- doctrina fiziocrată. Trebuie
menţionat însă că terenul pentru cristalizarea doctrinei fiziocrate a fost pregătit de o serie
de economişti francezi şi englezi, care au manifestat predilecţie pentru abordarea
problemelor economice în termeni de circuit, monetar şi fizic: John Locke, John Law,
Richard Cantillon, David Hume, Pierre de Boisguilbert. Aceştia, în prelungirea logicii
mercantiliste, au continuat să creadă că acumularea banilor echivalează cu acumularea de
bogăţie, dar au depăşit dilema mercantilistă şi iluzia monetară. Ei au abordat banii ca
instrument al politicii economice, au făcut legătura dintre circuitul monetar şi cel fizic,
integrând comportamentul monetar în cel economic, au anticipat multe dintre legităţile
economice şlefuite ulterior şi transformate în teze de şcolile ulterioare. În privinţa rolului
statului, militau pentru liberalizarea schimburilor, reducerea fiscalităţii excesive, pe
considerentul că „preţurile libere şi impozitele uşoare pot mări veniturile celor mulţi,
creşte consumul, deci producţia, şi general, astfel, un fenomen de antrenare, de dilatare a
circuitului economic”95.
94
Thomas M. Humphrey – Mercantilists and Classicals:Insights from Doctrinal History, Federal Reserve Bank of Richmond Economic Quarterly
Volume 85/2 Spring 1999, p. 58
95
Tiberiu Brăilean – op.cit., p. 59

40
 Pentru doctrina fiziocrată, care l-a avut ca şef de şcoală pe François Quesnay, crezul
de bază, căreia i se subordonează toate celelalte concepţii privind economia, este ordinea
naturală, voită de Dumnezeu pentru fericirea oamenilor, care trebuie să cunoască această
ordine şi să i se conformeze. Fiecare individ găseşte liber aceasta cale, fără nici o forţă
coercitivă, având la pe baza interesului particular şi a „balanţei psihologice”, un principiu
hedonist exprimat de Quesnay astfel : „să obţii cea mai mare creştere de satisfacţie prin
cheltuiala cea mai mică posibilă, aceasta este perfecţiunea conducerii economiei” 96.
Interesul personal al fiecărui individ neputând fi contrar ordinii providenţiale, în
căutarea acestuia fiecare va acţiona şi în sensul realizării interesului general; este deci
suficient ca oamenii să fie lăsaţi liberi, pentru ca omenirea să se îndrept spre ordine şi
armonie. Fiziocraţii sunt cei care au dat prima exprimare a principiului „laissez-faire”,
adoptat ulterior de şcoala liberală ca slogan.
În spiritul unei asemenea concepţii, fiziocraţii au construit o teorie generală a
economiei şi societăţii, bazată, pe de o parte, pe ideea că numai agricultura degajă un
surplus de bogăţie, adică un produs net, şi, pe de altă parte, pe libera circulaţie a bunurilor.
Statul fiziocrat trebuia să fie un stat monarhic, puternic, despotic, dar cu funcţii
limitate la apărarea proprietăţii (ca sursă a libertăţii individuale şi fundament al ordinii
naturale), asigurarea instrucţiei publice (deoarece instruirea tuturor cetăţenilor şi
iluminarea opiniei publice reprezintă singura cale de a împiedica decăderea despotismului
fiziocrat în despotism personal) şi realizarea de lucrări publice (considerate ca având
aceeaşi natură ca şi avansurile financiare ale proprietarilor).
Politica economică şi financiară promovată de fiziocraţi decurge, în mod firesc, din
osatura teoretică a doctrinei: un stat minim şi o liberate de mişcare totală. În deplină
consonanţă cu rolul atribuit agriculturii în circuitul economic, trebuiau eliminate toate
restricţiile pentru investirea „avansurilor” în agricultură. În concepţia lor, „ un guvern
cuminte trebuie să aibă în primul loc în vedere ca asemenea piedici să nu fie puse în calea
dezvoltării agriculturii, pentru că altminteri produsul net realizat este redus şi deci toate
clasele societăţii sunt în suferinţă”97.
Cheltuielile publice implicate de menţinerea ordinii naturale, realizarea instrucţiei şi
lucrărilor publice urmau să fie acoperite prin impozite. În domeniul impozitelor, fiziocraţii
considerau că impozitele trebuie plătite doar de clasa proprietarilor funciari, ca singuri
beneficiari de produs net. Celelalte clase sociale (clasa productivă şi clasa sterilă) urmau să
fie scutite de impozit pentru că părţile ce le reveneau din produsul naţional puteau doar să
le asigure subzistenţa (în cazul clasei sterile) şi avansurile necesare pentru reproducţia
anului următor (pentru clasa productivă). Impozitul unic asupra produsului net, într-o cotă
procentuală de 30%, ar fi fost suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice. Interesantă
este, în concepţia lor despre impozitul unic, ideea realizării unei comuniuni de interese
între suveran şi societate: ”Suveranul ... având în perpetuu drept venit anual o cotitate fixă
a produsului net, mereu crescând când produsul net se măreşte, mereu micşorându-se
când produsul net se micşorează, e o asociaţie evidentă şi necesară, de vederi şi
interese”98. Pentru a atenua din efectul impozitului, la cumpărarea terenului trebuia
dedusă valoarea impozitului dintre preţul de vânzare.

96
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Predecesori şi Fondatori, p. 55
97
Virgil Madgearu – Curs de economie politică, Institutul de Cerectări Economice, Bucureşti, 1944, p. 330
98
Charles Gide, Charles Riste – op.cit., p. 65

41
 Toate celelalte impozite nu se justificau şi ar fi trebuit desfiinţate; chiar şi taxele
vamale, în relaţiile cu străinătatea (un instrument esenţial al politicii economice
mercantiliste) nu se justifică, singura cale corectă fiind, după ei, liberalizarea comerţului
exterior. Anne Robert-Jacques Turgot, în calitatea sa de ministru al lui Ludovic al XVI-lea,
chiar a aplicat parţial asemenea principii, desfiinţând taxele pe cereale între provincii.
Dincolo de argumentul liberalismului, opţiunea lor pentru un impozit direct decurge şi din
remarcarea, deşi ceva mai târziu, caracterului regresiv al impozitelor indirecte 99.
De asemenea, tot în planul direcţiilor de politică economică, remarcăm preocupările
pentru influenţarea, prin pârghii economico-financiare adecvate, a structurii consumului şi,
în consecinţă, a economiei naţionale. Preocupaţi de asigurarea echilibrului economic,
fiziocraţii au observat că o creştere a consumului de bunuri manufacturate din partea
proprietarilor antrenează o reducere a sursei avansurilor productive, cu efect de diminuare
a produsului net. Mai mult, creşterea înclinaţiei spre consumul de bunuri manufacturate
nu se poate realiza decât în detrimentul înclinaţiei spre consumul bunurilor agricole, cu
efecte de accentuare a diminuării produsului net. Ca măsuri concrete de înfrânare a unor
asemenea tendinţe, ce implicau statul, se pot menţiona : asigurarea liberei circulaţii a
grâului, ridicarea nivelului de trai al salariaţilor pentru a asigura creşterea cererii şi
absorbţia producţiei, combaterea tezaurizării, asigurarea de cunoştinţe tehnice pentru
agricultori. Observăm aici înfiriparea principiului cererii efective, element central al
politicilor economice moderne.

2.2 REFLECTAREA DOCTRINELOR DE SORGINTE LIBERALĂ ÎN POLITICA FINANCIARĂ

Deşi idei liberale au fost exprimate şi anterior, liberalismul ca doctrină economică a

fost întemeiat de reprezentanţii scolii clasice. Expresia de clasici a folosită pentru prima
dată de Karl Marx, care grupa fondatorii ştiinţei economice moderne în două curente de
gândire: şcoala engleză, reprezentată prin Adam Smith, părintele clasicismului, David
Ricardo, Thomas Malthus şi John Stuart Mill, şi şcoala franceză, reprezentată de Jean-
Baptiste Say şi Frédéric Bastiat.
Economiştii clasici au făcut din libertate conceptul de bază, în jurul căruia au „clădit
o schemă devenită dogmă, un soi de mecanică în care jocul forţelor componente ajunge
întotdeauna la echilibru pentru că este un «joc al legilor naturale»” 100. Pentru ei, motorul
dezvoltării economice este libertatea şi nu reglementarea; interesul individual, urmărit în
virtutea unui egoism considerat o virtute, asigură armonia socială. Subiectul activităţii
economice este „homo oeconomicus rationalis”, un individ logic şi rece, imoral la nevoie,
rupt de mediul social în care trăieşte şi animat de dorinţa de maximizare a profitului. La
baza sistemului instituţional se află proprietatea privată şi piaţa, prin care libertatea de
acţiune şi libera concurenţă prin viaţă. Pentru ca mecanismul să funcţioneze, e necesar ca
factorii de producţiei să se poată mişca liber de la un sector la altul, conduşi de barometrul
preţurilor. Economia se autoreglează spontan datorită acţiunii „mâinii invizibile”, ceea ce
face inutilă şi dăunătoare orice ingerinţă a statului în mecanismul economic.
Deşi toţi clasicii şi-au însuşit şi au cultivat asemenea principii, au făcut-o în grade şi
de pe poziţii diferite: unii au făcut-o din crezul liberal profesiunea de credinţă (Smith,

99
Idem, p. 70
100
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Predecesori şi Fondatori, Editura Fundaţia Academică „Gheorghe Zane”, Iaşi, 1993, p. 85

42
Bastiat, Say) în timp ce alţii au fost mai pesimişti (Ricardo, Malthus) cu privire la finalitatea
jocului, în timp ce alţii au făcut chiar disidenţă (Mill).
Deşi ridică „laissez-faire” la rang de principiu, doctrina admite că iniţiativa şi
libertatea individului nu trebuie lăsate la voia întâmplării, ci ele trebuie fixate şi
supravegheate de către stat. Funcţiile pe care Adam Smith le recunoaşte statului sunt:
apărarea naţiunii în caz de agresiune externă, protejarea fiecărui membru al societăţii
contra injustiţiei şi întreţinerea instituţiilor şi lucrărilor publice. Aşadar, un stat redus la
minim, dar prezent. Este interesantă în acest context observaţia lui Charles Gide că:
„Pentru Smith, neintervenţia Statului este un principiu general, nu o regulă absolută.
Dânsul e numai doctrinar. Nu uită niciodată că orice regulă comportă excepţii. S-ar putea
face o listă interesantă de toate împrejurările în care Smith admite legitimitatea
intervenţiei publice”101.
Concesii mai mari intervenţiei statului face însă un alt economist clasic englez, şi
anume J.S. Mill, care afirma că „in timp ce laissez-faire-ul ar trebui să fie practica generală,
există o multitudine de situaţii în care guvernele, cu aprobarea generală, trebuie să îşi
asume şi să exercite atribuţii sporite”102. Descumpănit şi neputincios în faţa mizeriei şi
inegalităţii sociale, consecinţă a liberalismului industrial, face apel la intervenţia statului
pentru o ameliorare în plan social. El nu-i atribuie însă statului rolul de agent economic, ci
doar un rol în plan social, de a contribui la realizarea unei distribuţii echitabile. Printre
măsurile propuse de el se numără înfiinţarea asociaţiilor de producători, socializarea rentei
pământului prin intermediul impozitului funciar, atenuarea inegalităţilor în distribuţia
bogăţiilor prin limitarea dreptului la moştenire. Deşi efectul acestor măsuri îl consideră
negativ în plan economic, consideră ca „pierderea” va fi compensată de câştigul în plan
social.
Pe un asemenea fundal era firesc să se nască un nou tip de politică financiară şi
monetară, cu profunde reverberaţii în plan social, care are ca principale coordonate
guvernarea ieftină şi neimplicarea statului în activităţi cu caracter economic.
Economia, deşi supusă unor eventuale fluctuaţii, cu creşteri şi stagnări, chiar şi cu
crize, îşi găseşte, în viziunea lor, mecanismele autoreglatorii care s-o conducă la echilibru
pe termen lung. Ordinea economică stă mai mult în natura lucrurilor decât în voinţa
oamenilor; economia îşi are propria sa potenţialitatea care o duce spre ordine şi echilibru;
nu automat, ci ca rezultat al confluenţei unui ansamblu de forţe; crizele sunt o excepţie, iar
echilibrul este regula.
Disidenţă faţă de perspectivele evoluţiei armonioase a economiei face însă Thomas
Malthus, care ajunge la concluzia că economia este ameninţată de dezechilibre, că
economisirea şi investiţia duse dincolo de un anumit punct conduc la efecte perverse,
negative, concretizate în rămânerea în urmă a cererii efective. Pentru el, motive
psihologice, cum ar fi înclinaţia spre economisire a clasei bogate, realizarea investiţiilor în
detrimentul consumului, creşterea numărului de muncitori productivi în dauna celui de
muncitori neproductivi determină ca cererea efectivă să rămână în urma ofertei,
ameninţând economia cu criza de supraproducţie. În consecinţă, caută soluţii împotriva
rămânerii în urmă a cererii efective, şi propune stimularea consumului claselor avute şi
încurajarea cheltuielilor publice, considerate neproductive. Deşi raţionamentele sale sunt
101
Charles Gide, Charles Riste – op.cit., p. 139
102
J.S. Mill, citat în Richard Musgrave – The role of The State in Fiscal Theory, International Tax and Public Finance, 3:247-258 (1996), Kluwer
Academic Publishers, 1996, p. 249

43
destul de slabe, el este reţinut ca cel care a văzut în cererea efectivă o pârghie prin care
economia poate fi redresată; chiar John Maynard Keynes îi recunoaşte paternitatea
elaborarea teoriei cererii efective şi introducerea în analiză a unor mobiluri psihologice,
cum sunt înclinaţia spre consum şi înclinaţia spre economisire.
Atribuind fenomenelor financiare un caracter juridic, şi mai puţin unul economic,
economiştii clasici au limitat sfera preocupărilor la „identificarea şi reglementarea
modalităţilor şi formelor concrete de procurare a resurselor băneşti la dispoziţia
statului”103 şi de utilizare economicoasă a acestora.
Cheltuielile publice erau considerate neproductive, trebuind să fie limitate la nivelul
strict necesar funcţionării normale a statului, ca obiectiv determinant al politicii financiare
a statului104. Pentru Adam Smith, de vreme ce munca funcţionarilor publici, a militarilor şi
marinarilor îmbarcaţi pe nave de război este neproductivă, cheltuielile cu întreţinerea
acestora reprezintă un consum definitiv de venit naţional. Mai mult, afirmă el, „Statul este
un rău administrator, pentru că agenţii săi sunt neglijenţi şi cheltuitori, nefiind direct
interesaţi în administrare, ci fiind plătiţi din fonduri publice”105. Ca o direcţie de acţiune el
face şi propuneri, printre care reţinem împărţirea pământurilor din domeniile statului, dar
şi un sistem mixt de plată a funcţionarilor publici, mai ales pentru judecători şi profesori:
parţial din bugetul statului, şi parţial de către beneficiarii serviciilor, proporţional cu „zelul
şi activitatea lor”. Pe o poziţie asemănătoare s-au situat şi alţi economişti clasici, dar este
de reţinut aici opinia lui J.B. Say, care atribuie un caracter productiv şi celor angajaţi în
sfera serviciilor de orice fel, inclusiv administraţie de stat, învăţământ etc.
Deoarece singura sursă de acoperire a cheltuielilor publice o constituie impozitele,
la care nu se poate renunţa, economiştii clasici vădesc preocupări însemnate în acest
domeniu: încearcă să explice natura şi rolul impozitelor, incidenţa şi repercusiunea
acestora. Se cristalizează astfel teorii valoroase, din care sunt extrase atât principii ce
trebuie respectate în practicarea impozitelor, cât şi tehnici fiscale adecvate. Respingând
ideea impozitului unic, Smith propune un sistem cu mai multe impozite, ce afectează toate
sursele de venit, munca şi capitalul, ca şi pământul, dar avertizează asupra „nedreptăţilor”
ce pot decurge din multiplicitatea impozitelor şi elaborează faimoasele „canoane” ale
impunerii: echitatea impunerii, certitudinea impozitului, comoditatea impunerii şi
necesitatea asigurării unui randament ridicat106.
Opţiunile de politică a impozitelor sunt profund influenţate de incidenţa şi
repercusiunea impozitelor; pentru Adam Smith, impozitele pe salarii, profituri (fără
dobândă) şi obiectele de strictă necesitate sunt repercutate întotdeauna, în timp ce
impozitele funciare şi pe bunurile de lux nu suferă repercusiune. În opinia sa, clasele
sociale care suportă impozitele sunt proprietarii funciari, consumatorii bogaţi şi, până la un
punct, cei care dau capital cu împrumut. Pe de altă parte, pentru Ricardo, proprietarii
pământului plătesc numai impozitul pe renta propriu-zisă, în timp ce toate celelalte
impozite sunt transmise asupra profitului; această translaţie are implicaţii profunde pentru
deciziile de politică fiscală, deoarece, pe termen mediu şi lung, impozitele vor grăbi
atingerea stării staţionare a economiei.

103
Gheorghe Filip – Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 33
104
de remarcat concepţia lui Malthus, care a văzut în caracterul neproductiv al cheltuielilor publice o premisă pentru redresarea cererii efective
105
Charles Gide, Charles Riste – op.cit., p. 137
106
Gheorghe Filip (coord) – Finanţe, p. 229

44
 J.S. Mill, considerat fondator al teoriei sacrificiului aplicată la impozite, consideră că
fiecare trebuie să sacrifice părţi egale din utilitatea veniturilor, prin plata unui impozit
proporţional. Preocupat de găsirea optimului, mai ales în realizarea distribuţiei, el
formulează două principii pe care la aşează la baza impunerii107:
- principiul de justiţie, conform căruia singurul criteriu prin care se poate realiza
justiţia este cel al egalităţii (proporţionale, şi nu absolute) a sacrificiului, fără a face
distincţie între persoane şi clase sociale
- principiul neutralităţii, respectiv cerinţa ca impozitele să fie astfel practicate încât
să nu modifice raporturile existente în societate.
În privinţa rolului impozitelor, economiştii liberali consideră că acesta trebuie limitat
la acoperirea cheltuielilor publice, asigurându-se echilibrarea bugetului; echilibrul bugetar
este ridicat la rang de principiu politic, fiind considerat „cheia de boltă” a finanţelor publice
şi politicii financiare. Echilibrul bugetar trebuia urmărit în permanenţă, urmând a se realiza,
relativ facil, prin limitarea cheltuielilor publice, devenind astfel un mijloc de constrângere a
acţiunilor statului.
Semnificaţia echilibrului bugetar este cu atât mai relevantă în contextul concepţiei
privind împrumuturile de stat şi datoria publică. În acest sens, A. Smith şi D. Ricardo
apreciază că orice împrumut contractat de stat - intern sau extern - diminuează capitalul
productiv şi reduce produsul naţional. Pentru A. Smith, împrumutul public duce la
"neglijarea pământului", la irosirea şi emigrarea capitalului; creşterea enormă a datoriilor
care apasă asupra marilor naţiuni ale Europei le va ruina pe toate în cele din urmă. El
consideră că acel capital pe care creditorii îl acordă statului reprezintă abaterea unei
anumite porţiuni din produsul anual de la funcţia sa de capital, spre a servi funcţiei de
venit, abaterea de la întreţinerea muncitorilor productivi, spre a întreţine pe cei
neproductivi şi spre a fi cheltuit şi risipit fără nici o speranţă de reproducere nici măcar in
viitor. Tot el afirmă că este o greşeală să se creadă că o dificultate reală naţională poate fi
înlăturată trecând o sarcină de pe umerii unei clase a societăţii care trebuie să o suporte, în
mod just, pe umerii altei clase care, după toate principiile de echitate, nu trebuie să
suporte mai mult decât partea sa.
De un deosebit de interes pentru politica financiară este aşa-numita „echivalenţă
Ricardiană”, o teoremă modernă bazată, în mare parte, pe raţionamentele lui Ricardo,
conform căreia nu există nici o deosebire de impact între finanţarea unui surplus de
cheltuieli publice prin majorarea impozitelor sau prin contractarea de împrumuturi de stat.
Asocierea teoremei cu numele lui Ricardo nu este însă tocmai potrivită. Într-adevăr,
Ricardo a sugerat relativa indiferenţă pentru contribuabil, dar nu a concluzionat, aşa cum
ar rezulta din conţinutul teoriei, că reacţiile sale vor fi aceleaşi. Dimpotrivă, arată că
individul nu percepe în prezent sarcina fiscală a impozitele viitoare, şi condamnă apelul la
împrumuturi, denunţându-l ca „un sistem care urmăreşte să ne facă mai puţin economi,
orbindu-ne în privinţa situaţiei reale”. Mai mult, el susţine că „impozitele şi împrumuturile
determină, amândouă, abaterea resurselor spre destinaţii neproductive, însă diferă prin
efectul lor asupra formării capitalului şi prin aceasta asupra situaţiei generaţiilor viitoare.
Economisirea şi formarea capitalului sunt mai mici atunci când finanţarea prin impozite

107
Mihaela Onofrei – Impactul politicilor financiare asupra dezvoltării societăţii, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p 89

45
este înlocuită cu finanţarea prin împrumuturi, iar generaţia viitoare va fi afectată, venitul
său fiind mai redus”108.
De la sfârşitul secolului XIX şi până în primele decenii ale secolului XX, gândirea
economică va căuta să facă un pas înainte, dorind să se constituie într-o veritabilă ştiinţă a
cercetării legilor, exprimate adesea prin formule matematice. Cu autori de renume precum
Carl Menger, Stanley Jevons, Leon Walras, ca fondatori ai şcolii marginaliste, Eugen von
Bohm Bawerk, Irving Fisher, Alfred Marshall, Vilfredo Pareto, Knut Wicksell şi alţii, a luat
naştere o concepţie mai abstractă despre economie, în cadrul cărei s-a acordat atenţie
sporită nivelului microeconomic, comportamentelor şi rolului jucat de individ şi
întreprindere – şcoala neoclasică.
Deşi au îmbrăţişat valorile fundamentale ale şcolii clasice (ordinea naturală,
proprietatea privată, libertatea de acţiune, ascendenţa interesului individual faţă de cel
colectiv, concurenţa, principiul hedonistic), în anumite direcţii s-au desprins de valorile
clasice tradiţionale, construind noi valori şi principii metodologice, dar apărând, în aproape
toate analizele, valorile economiei de piaţă şi ale liberalismului.
Mai întâi, analizei clasice a valorii au opus o teorie a valorii bazată pe subiectivismul
indivizilor, ceea ce are o deosebită importanţă: dacă la clasici repartiţia decurgea din teoria
valorii, la neoclasici cele două fac corp comun. Viziunii clasice a claselor sociale participante
la reproducţie, ca purtători ai factorilor de producţie, aflate pe poziţii divergente, îi este
opusă una în care remunerarea este a factorilor de producţie însăşi, iar mediul este unul
complet neutru. În al doilea rând, în timp ce clasicii au fost preocupaţi de dinamica
economică, bunăstarea fiind legată de volumul producţiei, neoclasicii sunt preocupaţi de
analiza echilibrului economic, într-un climat esenţialmente static, iar alocarea resurselor
rare, date, pentru a atinge optimul economic devine centrul gândirii economice.
La fel ca şi economiştii clasici, cei mai mulţi neoclasici au acordat un rol redus
factorilor financiar-monetari, tratându-i formal, considerând că nu influenţează viaţa
economică în mod hotărâtor. Moneda, rolul statului, timpul şi alte variabile nu sunt
introduse în modelul de echilibru al lui Walras.
În planul politicii financiare, principiile de urmat sunt sintetizate de Nicolae Hoanţă
în următoarele109:
- statul, în mod cert, nu trebuie să dispară, ci rolul său să fie limitat la realizarea
anumitor bunuri publice, mai ales cele care privesc siguranţa bunurilor şi persoanelor (este
vorba de aşa-numitul „stat jandarm”)
- echilibrul bugetar trebuie să fie perfect, să lipsească atât deficitul, care ameninţă
statul ca debitor, cât şi excedentul, care, dacă este utilizat, se transformă în cheltuieli
publice, deci intervenţii ale statului
- cheltuielile publice nu trebuie orientate spre influenţarea vieţii economice
- impozitele nu trebuie să constituie o piedică pentru schimburi, ci să servească
exclusiv acoperiri cheltuielilor publice
- împrumuturile de stat au efecte negative pentru că, pe de o parte, majorează
artificial bugetul şi, pe de altă parte, influenţează generaţiile viitoare
- moneda este neutră: modificarea masei monetare nu influenţează raporturile
dintre preturile relative, şi deci evoluţia economiei reale.
108
David Ricardo, citat în Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave – Public Finance in Theory and Practice, McGraw Hill Book Company, Fifthe
Edition, New York, 1989, p. 521
109
Nicolae Hoanţă – Economie şi finanţe publice. Editura Polirom, Iaşi, 2000, p. 54

46
 Aderenţa la asemenea principii nu este însă unanimă în cadrul doctrinei neoclasice.
Adesea criticaţi pentru formalizările matematice, care i-au îndepărtat de mediul
economico-social real, mulţi economişti neoclasici au fost însă preocupaţi şi de problemele
sociale. Reţinem aici opinia lui Walras, că „problemele politice şi economice ale unei
societăţi sunt independente de ştiinţă”. Pe terenul politicii economice, el coboară din sfera
abstracţiei în cea a socialului, cerând mai multă justiţie în distribuţia veniturilor. Arătând
calea prin care poate fi ridicată bunăstarea unei colectivităţi şi a indivizilor luaţi separat, şi
anume găsirea nivelului de preţuri care să echilibreze cererea cu oferta şi să satisfacă in
acelaşi timp consumatorul şi producătorul, el deschide terenul pentru optimul formulat de
Pareto, care, dezvoltat ulterior de Pigou, va duce la cristalizarea „economiei bunăstării”.
Mai mult, pentru el eficacitatea economică nu are nici o valoare dacă nu este însoţită de
eficacitate socială, iar calea spre un asemenea deziderat o indică cu claritate : „trebuie să
edificăm o doctrină capabilă de a concilia liberalismul, care asigură expansiunea producţiei
cu socialismul care realizează mai multă justiţie”110.
În privinţa rolului statului, se pronunţă pentru intervenţia activă, deoarece, deşi este
convins că libera concurenţă duce repede şi sigur spre prosperitate, principiul liberei
concurenţe nu este aplicabil întotdeauna, şi mai ales în cazul lucrurilor care fac obiectul
unui monopol natural. În consecinţă, propune ca „pământul să aparţină statului şi orice
impozit să fie desfiinţat ... în renta pământului Statul ar înlocui impozitul; ambele (măsuri –
n.n.) au acelaşi scop, anume să îngăduie libera concurenţă şi prin asta să asigure fiecărui
cetăţean produsul integral al muncii sale – produs care, sub regimul actual, e amputat de o
îndoită preluare: aceia exercitată de proprietar, sub formă de rentă şi aceia exercitată de
stat sub formă de impozit”111.
Ca şi în cazul clasicismului, sunt reprezentanţi care, fără a ataca instituţiile
fundamentale ale liberalismului şi economiei de piaţă, au deschis, cu un plus de realism,
calea spre alte şcoli sau orientări. Prin extinderea şi analiza utilităţii la nivel
macroeconomic, şi-au redefinit concepţia despre stat, acceptându-l în economie,
amorsând teoria bunăstării. Astfel, Friedrich von Wieser, susţinând că la utilitatea socială
nu se poate ajunge prin calcul, nu este deci de competenţa individului să stabilească ceea
ce este socialmente util, şi cere astfel intervenţia statului.
O contribuţie majoră la teoria economică a adus-o şi Vilfredo Pareto, prin teoria
optimului economic. Pornind de la negarea bunăstării colective ca o sumă aritmetică a
bunăstării tuturor indivizilor, arată că optimul nu poate fi definit, la rândul său, ca o sumă a
utilităţilor individuale. În condiţiile în care veniturile sunt date, afirmă el, bunăstarea nu
poate fi decât relativă. În consecinţă, optimul este definit ca „acea poziţie de echilibru de la
care plecând este imposibil de a ameliora situaţia unuia fără a diminua bunăstarea altuia
sau altora”112. Cu alte cuvinte, o distribuţie optimă a resurselor este posibilă numai dacă
îmbunătăţeşte starea unei persoane, fără o afecta pe cea a altor persoane.
Alocarea optimă a resurselor are la bază câteva premise, şi anume:
- fiecare individ este cel mai bun judecător al propriei sale bunăstări;
- nu există o societate situată peste sau sub interesul indivizilor săi; aşadar
bunăstarea socială se defineşte prin intermediul bunăstării indivizilor;
- bunăstarea indivizilor nu poate fi comparată.
110
Leon Walras, citat în Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Predecesori şi Fondatori, p. 267
111
Charles Gide, Charles Riste – op.cit, p. 750
112
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Predecesori şi Fondatori, p. 271

47
 Definind astfel optimul, Pareto demonstrează că eficienta nu implică şi echitatea
(este cunoscută critica în acest sens pornind de la exemplul a doi indivizi A şi B; dacă A
deţine în totalitate bunul X iar B piere din cauza lipsei totale a bunului X, şi dacă amândoi
sunt egoişti, rezultatul este unul optimal Pareto. Nu ar putea fi îmbunătăţită starea lui B
fără a afecta starea lui A). Pentru politicile fiscal-bugetare implicaţiile sunt însemnate:
„aplicarea teoriei paretiene politicilor de impozitare sau celor care privesc cheltuielile
publice este cel puţin inoportună”113.
Pentru a elimina necesitatea comparaţiilor între utilităţile individuale, Pareto
abandonează noţiunea de optim unic şi conferă, în schimb, un număr infinit de “optime
necomparabile”. Zona comparabilităţii se extinde prin introducerea noţiunii de plată
compensatorie, preluată de la Enrico Barone, ca suport al realizării bunăstării. În acest
sens, Pareto susţinea că o modificare care favorizează pe unii oameni, dar dezavantajează
pe alţii, poate conduce la îmbunătăţirea bunăstării tuturor, dacă cei care câştigă îi pot
compensa pe cei care pierd, astfel încât ei să accepte voluntar această schimbare; după ce
plăţile compensatorii sunt făcute, câştigătorilor le este mai bine, dar nici celor care pierd
nu le este mai rău”114.
Optimul paretian a inspirat nu numai proiecte de gestiune publică, nu numai
transpunerea în practică a unor politici care vizau bunăstarea colectivităţilor umane şi nu a
indivizilor izolaţi, ci şi teoria economică.
Deşi liberalismul economic, fie el clasic sau neoclasic, a dominat secolul XIX,
filosofia liberalismului nu a fost însă împărtăşită de toate ţările şi, chiar în ţările în care a
avut aderenţă mare, de toată lumea. Nu au întârziat să apară reacţii la doctrina
liberalismului, dintre ele remarcându-se115 naţionalismul economic, intervenţionismul
reformator, şcoala istorică germană, instituţionalismul american şi socialismul.
Friedrich List, fondatorul naţionalismului economic, respinge ordinea naturală şi
individualismul caracteristice şcolii clasice, susţinând că între individ şi omenire mai există
o entitate economică, şi anume naţiunea, statul naţional. Pentru el, statul, cu toate
mijloacele de care dispune, devine elementul cheie în sistemul economic, intervenţia sa
garantând dezvoltarea şi dobândirea unei forţe economice crescânde. Pentru aceasta, deşi
susţinător al libertăţii morale, intelectuale şi politice a individului, pledează pentru o
politică economică protecţionistă, care trebuie să ducă pe termen lung (chiar cu riscul unor
sacrificii pe termen scurt) la sporirea forţelor productive, morale, intelectuale şi sociale ale
naţiunii. Deosebit de importantă era, in viziunea sa, crearea şi dezvoltarea industriei
naţionale prin muncă, acumulări şi investiţii, la adăpostul unui tarif vamal protecţionist.
Protecţionismul său nu este însă văzut ca un remediu universal, care se poate aplica
în toate ţările, la toate produsele şi la toate produsele; este un procedeu particular, care
nu-şi are raţiunea de a fi decât în circumstanţe precise şi în anumite condiţii.
Protecţionismul nu e justificat decât atunci când are drept scop educaţia industrială a unei
naţiuni (şi ele este preocupat de Germania), nefiind deci aplicabil naţiunilor a căror
educaţie industrială a fost deja făcută (Anglia) şi nici celor care nu dispun de resurse
naturale care să le permită să spere în viitor la o menire industrială (ţările tropicale).
Pentru a se justifica protecţionismul, naţiunea respectivă trebuie să fie întârziată în
progresele sale de concurenţa unei ţări industriale mai înaintată. Mai mult, protecţionismul
113
Stephen. Connolly, A. Munro – Economics of the Public Sector, Prentice Hall , UK, 1999, p. 33
114
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei– op.cit, p. 124
115
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Predecesori şi Fondatori, p. 274

48
trebuie să fie unul temporar116, până în momentul în care industriile naţionale s-au
dezvoltat îndeajuns; de aici încolo calea de urmat este concurenţa, „pentru a apăra pe
negustori şi fabricanţi de regres şi indolenţă”117; de asemenea, protecţionismul trebuie să
fie selectiv, să vizeze numai industria, nu şi agricultura. Pe de o parte agricultura este
protejată indirect, prin industrie, şi, pe de altă parte, există o diviziune naturală pentru
culturile agricole din diferitele ţări, care depinde de calităţile primitive ale solului, pe care
protecţionismul ar tulbura-o.
Rolul statului este unul esenţial; aşa cum guvernul este însărcinat să menţină
unitatea politică a ţării, trebuie însărcinat şi cu menţinerea unităţii economice,
subordonând interesului general interesele locale, menţinând libertatea schimburilor
interne, organizând infrastructura, supraveghind circulaţia monetară prin banca centrală,
promulgând o legislaţie comercială adecvată etc.
Deşi a avut mai puţină aderenţă în practică (singura consecinţă a campaniei
protecţioniste dusă de List în Germania pare a fi o uşoară creştere a taxelor vamale în
1864118), protecţionismul a găsit mai mulţi adepţi în plan ştiinţific, mai ales în ţările care în
a două jumătate a secolului XIX treceau la industrializare şi aveau nevoie de protecţie
(inclusiv în persoana economiştilor români D.P. Marţian, A.D. Xenopol, P.S. Aurelian).
O altă reacţie la doctrina liberală, mult mai radicală în privinţa rolului statului, o
reprezintă intervenţionismul reformator, promovat de Jean-Charles Leonard Sismondi;
iniţial un liberal convins, devine ulterior un eterodox, a cărui legătură cu clasicismul se
păstrează numai prin acceptarea proprietăţii private şi a economiei de piaţă, temperată
însă prin intervenţie statală. Pledând pentru justiţie socială, el cere intervenţia statului
pentru a tempera mecanismele pieţei libere, pentru a asigura protecţia socială şi ocuparea
cât mai deplină a forţei de muncă. Atribuind ocupării depline a forţei de muncă un loc
central în politica economică, îl prefaţează în fapt pe Keynes.
Un impact deosebit l-a avut însă aşa–numita şcoală istorică germană, ai cărei
reprezentanţi susţin că economia trebuie studiată în contextul desfăşurării ei istorice şi
sociale, în timp si spaţiu, opunând individualismului metodologic o abordarea globală şi
instituţională. Homo-oeconomicus este înlocuit cu un individ moral care trăieşte, se
formează şi acţionează într-un mediu socio-istoric bine definit.
Punând sub semnul relativităţii legile generale ale clasicismului şi neoclasicismului
adepţii şcolii istorice nu cred în automatismul infailibil al mecanicii clasice, şi, fără a nega
avantajele liberei concurenţe, fac apel la intervenţia statului. Toţi economiştii acordă o
importanţă mult mai mare statului ca agent economic, ca garant al progresului economic şi
social. Economia dorită de ei este una mixtă, în care funcţionarea pieţei este acompaniată
de existenţa unui sector public puternic, intervenţia statului ca responsabil cu justiţia
socială, cu redistribuirea veniturilor şi cu reglarea economică; din acest motiv doctrina a
purtat şi numele de „socialism de catedră”, „socialism de stat” şi, ulterior, „social-
democraţie”119. Totuşi, statul nu trebuie să se substituie individului, ci să se preocupe
numai de condiţiile generale ale dezvoltării sale.

116
reprezentantul protecţionismului în SUA, Henri Carey, a militat pentru un protecţionism permanent şi complet, aplicabil tuturor ramurilor
ecomice ale tinerei economii a SUA
117
Friedrich List, citat în Charles Gide, Charles Rist – op.cit, p. 395
118
Charles Gide, Charles Rist – op.cit, p. 387
119
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Predecesori şi Fondatori, p. 276

49
 Problema esenţială de rezolvat era trasarea graniţelor: până unde, în ce limite să
intervină statul ? Aşa cum spunea Wagner, „afară de cazul când ne-am putea închipui o
schimbare radicală a psihologiei umane, e imposibil să înlocuim complet mobilul
interesului particular cu acel al interesului public”120.
Odată cu creşterea rolului atribuit statului, sfera finanţelor publice, şi implicit a
politicii financiare, capătă un interes din ce în ce mai mare. Adolf Wagner, unul dintre cei
mai de seamă reprezentanţi ai şcolii istorice a adus contribuţii însemnate în sfera finanţelor
publice, definind ştiinţa finanţelor ca „ştiinţa economiei administrate de stat sau de un
corp public (cu administraţie autonomă) în vederea procurării şi utilizării bunurilor
materiale (în special a banilor) care le sunt necesare pentru funcţiile lor de comunităţi
economice obligatorii”121. În plus, el atribuia statului rolul de a asigura distribuţia
echitabilă, introducând sintagma „statul – regulator al repartiţiei”, iar finanţele publice, în
acest context, erau văzute ca mijloc de realizare a acestui obiectiv.
Wagner atribuie economiei financiare (publice) (fiscal economy) două dimensiuni :
economia veniturilor şi economia cheltuielile publice, al căror rol era de a asigura statului
veniturile necesare pentru înfăptuirea cheltuielilor publice.
Un impact major asupra politicii financiare l-a avut concepţia sa în privinţa
impozitelor, cărora le atribuie două funcţii122: procurarea resurselor financiare la dispoziţia
statului (funcţia de finanţare) şi reglarea distribuţiei venitului naţional şi averii naţionale,
prin modificarea distribuţiei pe care o realizează libera concurenţă (funcţia de redistribuire
sau „social welfare”). În virtutea acestei concepţii, el formulează principiile „superioare”
ale impunerii, de mare rezonanţă în politica financiară123; sunt 9 principii, grupate în patru
categorii124:
1. principii de politică financiară: suficienţa şi elasticitatea impozitelor. Suficienţa
impozitelor stipulează că impozitele trebuie sa asigure acoperirea cheltuielilor publice, sub
rezerva că prin alte mijloace (împrumuturi) nu pot fi acoperite. Elasticitatea impozitării,
introdusă pentru prima dată, are în vedere ca impunerea să cuprindă numai acele categorii
sociale care, prin veniturile lor, se pot adapta la variaţia nevoilor financiare ale statului.
2. principii economice: alegerea bazei de impozitare şi alegerea tipurilor de
impozite, în această privinţă el pronunţându-se pentru impozitele pe venit şi cele pe avere,
în defavoarea impozitelor pe consum, respectiv pentru impozitele directe în defavoarea
celor indirecte.
3. principii de echitate: universalitatea şi echitatea. Pentru el însă, universalitatea nu
trebuie înţeleasă ad-literam, în sensul că toţi cetăţenii trebuie să plătească impozite, ci
sunt admise scutiri pentru anumite categorii sociale şi pentru a asigura un venit minim de
subzistenţă. În ceea ce priveşte echitatea fiscală, o defineşte ca „impunerea pe cât posibil
în acord cu capacitatea contributivă”125; adept al teoriei sacrificiului marginal egal, el se
pronunţă pentru progresivitatea impunerii. De asemenea, echitatea se raportează şi la
sursa de venit (veniturile câştigate prin efort personal şi cele „nemeritate”), şi de aceea

120
Adolf Wagner, citat în Charles Gide, Charles Rist – op.cit, p. 614
121
Adolf Wagner, citat în Iulian Văcărel (coord) – Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999 , p. 40
122
Adolf Wagner – Three Extracts on Public Finance, în Richard Musgrave, Alan Peacock – Classics In The Theory Of Public Finance., MacMillan Ltd,
1958, p. 8
123
este remarcabilă şi semnificaţia dată acestor principii, care nu trebuie absolutizate; dimpotrivă, el precizează relativitatea lor, în timp şi spaţiu.
Principiile depind de condiţiile economice, culturale, tehnice, de opinia publică, idealul de justiţie şi dreptul constituţional, şi de aceea trebuie
reexaminate în lumina practicii, pentru a vedea dacă ele sunt valide şi utile.
124
Adolf Wagner – op.cit, p. 11
125
idem, p. 14

50
recomandă cote progresive diferenţiate pe surse de venit – mai mari pentru veniturile de
capital şi mai mici pentru ele din muncă – sau impozite speciale pentru proprietăţi
imobiliare, capital bănesc, operaţiuni bursiere, succesiuni şi pentru sporul de avere în
condiţii speciale.
4. principii de administraţie fiscală: randamentul ridicat, comoditatea impunerii şi
legitimitatea impozitelor. Aceste principii sunt considerate axiomatice, deoarece derivă din
natura impozitelor, fiind deci evidente.126
Principiile de politică financiară decurg din cerinţele economiei financiare (motiv
pentru care, afirmă el, nici nu ar trebui considerate principii de impunere) şi sunt
considerate de cea mai mare importanţă, prevalând chiar în faţa principiilor de echitate.
Deşi alegerea bazei de impozitare şi a tipurilor de venit, ca principii economice, au impact
asupra distribuţiei veniturilor şi averilor, sunt separate de cele de echitate şi analizate prin
prisma impactului asupra economiei naţionale, mai important, „deoarece vizează atât
interesele individului cât şi interesele comunităţii”127.
În privinţa cheltuielilor publice, el a formulat o lege economică denumită legea
Wagner, şi anume „a extinderii crescânde a activităţilor publice şi, în special, ale
statului”128; în planul finanţelor publice, această lege poate fi exprimată ca „o lege a
nevoilor financiare crescânde ale statului şi organelor autonome”. Deşi Wagner nu
precizează explicit dacă se referă la mărimea absolută a sectorului public, sau la mărimea
relativă a acestuia, respectiv la ponderea cheltuielilor publice în PIB, putem accepta
interpretarea dată de Richard Musgrave, care conchide că este vorba de creşterea mărimii
relative a sectorului public129. (şi evoluţiile din secolul XX au confirmat-o, în majoritatea
ţărilor coeficientul de elasticitate a cheltuielilor publice în raport cu PIB fiind supraunitar).
Implicaţiile pentru politica financiară sunt însemnate, deoarece, aşa cum arăta Wagner,
„restricţiile financiare pot îngreuna expansiunea activităţilor statului ... dar pe termen lung,
dorinţa de progres social va depăşi dificultăţile financiare”130.
Socialismul de stat a avut o mare influenţă în ultima jumătate a secolului XX; în fapt,
aşa cum susţine Charles Rist „printr-o întoarcere destul de curioasă, dar nu unică, în istoria
ideilor, socialismul de stat a jucat la sfârşitul secolului al XIX-lea, acelaşi rol pe care marele
său adversar, optimismul liberal, îl jucase în timpul primei jumătăţi ... socialismul de stat a
servit ca drapel tuturor celor care au înţeles necesitatea de a înfrâna abuzurile sociale ale
libertăţii economice dusă la ultimele extremităţi”131.
Succesul doctrinei se bazează însă nu atât de mult pe valoarea principiilor sale, ci
mai mult pe concursul pe care l-a adus evoluţia economică şi politică de la sfârşitul
secolului XIX. În Germania, conservatorismul inteligent al unui guvern autoritar, condus de
Bismark, este cel a care a realizat, în afară de orice doctrină, o bună parte din programul
socialismului de stat. Preocupat de consolidarea unităţii germane, Bismark a înfiinţat un
sistem de asigurări muncitoreşti, condus şi susţinut financiar de către stat, cu scopul vădit
de a îndepărta muncitorii de la socialismul revoluţionar, dovedindu-le încrederea
guvernului şi legându-i de Imperiu prin interesul bănesc. Pentru a-şi justifica politica
126
în acest sens şi George Leon are aceeaşi părere: „reguli cari nu au nici măcar nevoie de a fi comentate, de oarece le recomandă bunul simţ al
oricărui om cu mintea sănătoasă” (George Leon – op.cit., p. 308)
127
Adolf Wagner – op.cit., p. 12
128
legea a fost formulată pe baza observaţiilor empirice în ţările dezvoltate în secolul XIX, şi este explicată prin presiunile pentru progres social, ce
duc creşterea dimensiunilor sectorului public.
129
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 114
130
Alfred Wagner – op.cit., p. 8
131
Charles Gide, Charles Riste – op.cit., pp. 620-621

51
socială, a preferat însă să invoce creştinismul şi principiile Landrechtului prusac, decât
principiile socialismului de stat.
În Franţa, Anglia şi în alte ţări măsurile asemănătoare au fost expresia mişcărilor
democratice şi nu a aderentei la principiile doctrinei. Pe măsură ce muncitorii au luat parte
din ce în ce mai mult la guvernare, au încercat să modifice legislaţia în interesul lor, iar
impozitul progresiv pe venit, legile de asigurare, măsurile de protecţie, intervenţiile din ce
în ce mai dese ale guvernului au fost expresia acestei tendinţe, independent de orice
doctrină preconcepută132.
Marele merit al doctrinei este considerat faptul că a tradus aspiraţiile practice,
destul de confuze, ale unei noi perioade de istorie politică şi economică, fără însă să
„înspăimânte”, ca socialismul, cu perspectiva schimbării radicale a societăţii. Doctrina a
procurat astfel legiuitorilor şi publiciştilor argumentele pentru noua politică instaurată, şi a
dat un „teren de acţiune comun pentru partidele cele mai opuse şi spiritele cele mai
diferite”133. Trebuie menţionat şi că doctrina socialismului de stat a exercitat influenţe
peste ocean, în SUA, unde s-a dezvoltat şcoala instituţionaliştilor, care se pronunţă şi ei
pentru un intervenţionism rezonabil, considerând statul ca o condiţie indispensabilă
progresului uman.
Ascensiunea unor principii ale teoriei bunăstării, asociată procesului de dezvoltare a
ţărilor capitaliste de la începutul secolului XX, a generat apariţia pe scara istoriei a statului
timpuriu al bunăstării. În planul obiectivelor de politică financiară el urmărea în
principal134: menţinerea ordinii publice, pedepsirea vagabondajului şi conducerea pieţei
muncii şi într-o măsură redusă – bunăstarea săracilor. Ulterior, pe fondul extinderii
industrializării, multe state s-au arătat interesate de ocrotirea sănătăţii publice, au susţinut
reglementarea condiţiilor de angajare şi educaţie publică limitată.
În felul acesta, asistăm la emergenţa unor programe – deşi modeste, având în
vedere exigenţele actuale – pe baza cărora s-au dezvoltat ulterior elementele instituţionale
(şi financiare) ale statului bunăstării. Ele au atras după sine recunoaşterea faptului că
incapacitatea de câştig pentru asigurarea unui trai decent în anumite situaţii - bătrâneţe,
boală sau şomaj - este o cerinţă normală în societăţile industrializate bazate pe piaţă şi,
deci, statului, prin politica financiară, îi revine asigurarea veniturilor în asemenea
împrejurări.
În perioada cuprinsă între criza din 1929-1933 şi anii ’70 ai secolului trecut, doctrina
liberală, deşi aflată în umbra doctrinei keynesiste, nu a încetat să evolueze, îmbrăcând
forme specifice noilor condiţii şi manifestându-se ca o prezenţă şi un însoţitor permanent
al capitalismului. Acest liberalism renovat a fost denumit neoliberalism 135, ale cărui poziţiile
teoretice şi politice ale neoliberalismului au fost expuse, în 1938, de economişti de
prestigiu precum Ludwig von Mises, Friedrich Hayek, Jacques Rueff, Maurice Allais, Lionel
Robbins, Walter Eucken, Ludwig Erhardt, ş.a. Acestora li s-au alăturat în perioada
postbelică o serie de curente economice neoliberale cum sunt: monetarismul, teoria
anticipaţiilor raţionale, teoria ofertei şi curentul „noua economie”.

132
idem, p. 619
133
idem, p. 620
134
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit, p. 124
135
neoliberalismul cuprinde, în sens larg, întreaga mişcare de idei care, începând cu 1938 şi până în zilele noastre, pledează în favoarea valorilor
liberale cunoscute, în timp ce într-un sens restrâns include doar ideile participanţilor la colocviul Lipmann, din 1938: Fr. Hayek, L.von Mises, J. Rueff,
W. Lipmann, M. Allais, D. Villey (Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Contemporani, p. 80)

52
 Neoliberalismul reprezintă o nouă formulare a doctrinei liberale clasice şi
neoclasice, pe care evoluţia istorică a faptelor a impus-o pentru noile realităţi economice,
sociale şi politice. Adepţii acestei doctrine au acceptat, aproape în unanimitate o anumită
doză de intervenţie statală, cu scopul de a ajuta piaţa acolo unde aceasta înregistrează
eşecuri. Dintre acestea, subliniază îndeosebi inegalităţile flagrante de avere şi poziţie
socială la care duce liberalismul pur şi care pun în discuţie ordinea şi pacea socială.
Viziunea lor despre perimetrul şi doza de intervenţie admisă a statului este
exprimată prin lozinca „economia socială de piaţă”, lansată de Ludwig Erhardt. Dacă se
acceptă ca statul să intervină, îndeosebi prin politica fiscală, pentru redistribuirea
veniturilor şi averilor între membrii societăţii conform principiilor de echitate, în nici un caz
ei nu admit intervenţia statală asupra mecanismelor intime ale pieţei 136. Altfel spus, dacă
rezultatele funcţionării mecanismului economic după regulile pieţei nu sunt mulţumitoare,
statul poate şi trebuie să intervină, dar numai asupra consecinţelor şi în nici un caz asupra
regulilor jocului.
Dintre curentele de gândire neoliberală un impact deosebit asupra politicilor
financiar-monetare l-a avut monetarismul, care, acceptat aproape fără rezerve în
majoritatea mediilor economice, a devenit „ortodoxia” ultimelor trei decenii ale secolului
trecut. Actuala mişcare de idei denumită „monetarism” reprezintă fructul dezvoltării în
notă şi tradiţie liberală a teoriei cantitative a banilor, de către o serie de cercetători
remarcabili în frunte cu Milton Friedman, fondatorul celebrei şcoli de la Chicago.
Monetarismul, departe de a fi monolitic, are însă la bază un set de principii comune
ce stau la baza construcţiilor teoretice şi recomandărilor de politică economică137:
1) cererea de monedă pe piaţă este stabilă, putând fi exprimată ca o funcţie a unui
număr limitat de variabile;
2) cantitatea nominală de monedă ce există într-un moment dat în economie este
determinată cu precădere de comportamentul autorităţilor monetare;
3) agenţii economici corectează toate neconcordanţele dintre cererea şi oferta de
monedă printr-o realocare a portofoliilor de active financiare şi nefinanciare;
4) Inflaţia este esenţială pentru a genera o rată de expansiune monetară mai
ridicată în raport cu rata reală de creştere a economiei („inflaţia în prosperitate);
5) la o expansiune monetară bruscă, rata dobânzii va începe să crească, depăşind
nivelul anterior, deoarece va incorpora şi anticipaţiile creşterilor de preţuri declanşate prin
această politică monetară;
6) există o „rată naturală a şomajului” care nu depinde decât de condiţiile
structurale ale economiei, ea neputând fi corectată, pe termen lung, prin politici
anticiclice;
7) cheltuielile guvernamentale suplimentare finanţate prin impozite şi/sau
împrumuturi afectează cu o mărime identică cheltuielile private;
8) pentru un guvern, o politică economică viabilă constă în menţinerea unei rate de
expansiune monetară compatibilă cu o creştere economică non inflaţionistă.
Milton Friedman este un apărător al economiei moderne de piaţă bazată pe
proprietatea privată şi un adept convins al individualismului. „Eu consider piaţa ca
esenţială pentru buna funcţionare a relaţiilor între indivizi şi cred că pentru a prezerva

136
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Contemporani, Editura Fundaţia Academică „Gheorghe Zane”, Iaşi, 1993, p. 91
137
Alexandru Taşnadi, Claudiu Doltu – Monetarismul, Editura Economică, Bucureşti, 1996, p.47

53
libertatea trebuie a limita rolul guvernamental şi a acorda o importanţă primordială
proprietăţii private, pieţei libere şi acordurilor voluntare”138. Cadrul normal de desfăşurare
a activităţilor economice trebuie să aibă ca suport, alături de neintervenţia statului,
existenţa proprietăţii private şi apărarea acesteia prin lege, şi un sistem monetar stabil.
Reluând tradiţia liberală, Friedman consideră că factorul monetar nu poate acţiona
pe termen lung asupra factorului real. Respingând impactul exercitat de mărimea ratei
dobânzii şi volumul investiţiilor asupra venitului naţional, monetariştii susţin că schimbările
în oferta de monedă reprezintă singurul şi cel mai important factor care determină nivelul
producţiei, angajării forţei de muncă şi al preţurilor. Considerând că doar regularizarea
masei monetare exercită un efect global asupra economiei, monetariştii contestă valenţele
reglatoare ale politicii fiscal-bugetare, susţinând că aceasta, dacă nu este însoţită de
schimbări în plan monetar, produce efecte neglijabile asupra producţiei şi preţurilor, atât
pe termen scurt cât şi pe termen lung.139 Instrumentele tradiţionale ale politicii
macroeconomice, şi in special cele de politică fiscal-bugetară, nu produc, în concepţia
monetaristă, decât realocări nefaste ale resurselor între diverse sectoare.
Referindu-se la accentul pus asupra cheltuielilor guvernamentale pentru a fi folosite
ca un mecanism de echilibrare, Friedman arată că „graba cu care aceste cheltuieli sunt
aprobate nu se regăseşte într-o grabă egală de a le anula sau de a elimina altele după
trecerea recesiunii şi apariţia perioadei de avânt. Dimpotrivă atunci se argumentează că un
avânt economic «sănătos» nu trebuie «periclitat» prin diminuarea cheltuielilor
guvernamentale”140. Ca urmare acest mecanism de echilibrare „a susţinut o dezvoltare
continuă a activităţilor guvernamentale la nivel federal şi a împiedicat reducerea poverii
impozitelor federale”141. El concluziona că „departe de a fi un mecanism de echilibrare,
care să contrabalanseze alte forţe ce înlesnesc fluctuaţiile, bugetul federal a fost el însuşi
un factor major disturbator şi generator de instabilitate”142.
Concluziile la care ajunge Friedman, diametral opuse celor de sorginte keynesistă, îşi
au izvorul în reconsiderarea unor premise esenţiale ale keynesismului. În opinia sa, legea
psihologică fundamentală a înclinaţiei spre consum (economisire) nu se verifică decât la
nivel de individ, nu şi la nivelul economiei naţionale, deoarece comportamentul colectiv nu
se identifică cu suma unor comportamente individuale. La nivel macroeconomic, repartiţia
valorii nou create între consum şi economisire se caracterizează printr-o stabilitate
ridicată. Chiar şi la nivelul individului, variabilitatea consumului şi economisirilor sub
impactul variaţiilor venitului disponibil şi înclinaţiei marginale spre consum poate fi admisă
doar pe termen scurt; pe termen lung, consumul şi economisirile depind de ceea ce el
numeşte venitul permanent, pe care individul, în funcţie de factori ce ţin de viaţa
personală, familială, climatul economic şi instituţional general, îl consideră cu caracter de
permanenţă pentru întreaga viaţă. Din acest motiv, indivizii nu reacţionează prin adaptarea
consumului şi economisirilor la variaţiile cu caracter temporar ale veniturilor, iar economia
este mai puţin supusă fluctuaţiilor ciclice decât se crede în realitate.
Analizând comportamentul indivizilor, Friedman consideră că aceştia nu pot cădea
pradă iluziilor monetare decât pe termen scurt, fenomenul anticipaţiilor adaptive

138
Milton Friedman, citat în Tiberiu Brăilean – Monetarismul în teoria şi politica economică, Ed. Institutul European, Iaşi, 1998, p. 98
139
Paul Samuelson, William Nordhaus – Economie politică, Editura Teora, Bucureşti, 2001, p. 723
140
Milton Friedman – Capitalism şi libertate, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1995, p. 94
141
Ibidem
142
Ibidem

54
determinând disiparea iluziei monetare.143 Din acest motiv, preţurile şi salariile sunt
flexibile, iar oferta agregată reacţionează la variaţiile cererii agregate mai puţin prin
cantităţi, şi mai mult prin preţuri.
Pornind de la conceptul de rată naturală a şomajului, monetariştii contestă virulent
concluziile bazate pe curba Phillips: „am fost induşi în eroare de o falsă dihotomie: inflaţie
sau şomaj. Că ar exista o opţiune este o amăgire. Singura opţiune este numai dacă avem
un şomaj mai ridicat în urma unei inflaţii mai înalte sau ca un efect secundar temporar al
tratării inflaţiei”144. Şomajul nu poate fi redus sub un nivel considerat natural, inerent
funcţionării economiei de piaţă şi chiar de dorit pentru efectele stimulative in planul
interesului pentru ameliorarea calităţii muncii.145 Orice încercare de reducere a şomajului
sub acest nivel (estimat de Friedman pentru economia americană de 4%) printr-o politică
monetară expansionistă nu poate avea ca efect decât creşterea ratei inflaţiei. Creşterea
masei monetare determină, în opinia sa, creşterea preţurilor, care va incita, pe termen
scurt, producătorii să producă mai mult şi să angajeze forţă de muncă suplimentară ceea
ce va duce, în prima fază, la reducerea şomajului. Doar in această primă fază lucrătorii vor
fi victimele iluziei monetare; creşterea preţurilor, fără a fi însoţită de creşterea veniturilor,
va determina revendicări salariale, care se vor repercuta în creşterea costurilor şi a
preţurilor de vânzare. Pe termen lung, sporirea salariilor diminuează surplusul înregistrat
de producători, determinând astfel disocierea de forţa de muncă suplimentară angajată
iniţial. Se revine astfel la rata „naturală” a şomajului, dar la o rată a inflaţiei mai ridicată.
Angajându-se în lupta împotriva inflaţiei, monetariştii sunt dispuşi să accepte
creşterea şomajului şi încetinirea ritmului de creştere economică, fiind convinşi că aceasta
este singura ieşire din stagflaţia cu care se confruntau economiile în anii ’70. Aşa cum
afirma Friedman „nu cunoaştem nici un exemplu din istorie în care inflaţia să fi încetat fără
o perioadă intermediară de creştere economică lentă şi un şomaj mai mare decât cel
obişnuit. Pe această experienţă se bazează opinia noastră conform căreia nu există nici o
posibilitate de a preîntâmpina efectele secundare ale tratamentului inflaţiei”146. Pentru
reducerea inflaţiei, Friedman recomandă o politică monetară de control riguros a masei
monetare, prezentată în prealabil şi consecvent aplicată astfel încât să devină credibilă,
precum şi o politică de indexare generalizată a veniturilor în raport cu preţurile.
Nu trebuie sa se înţeleagă însă că Friedman militează pentru o politică economică
activă; ceea ce el constată este că fenomenul creşterii economice nu poate fi nici controlat
şi nici stimulat prin manipularea masei monetare şi a ratelor dobânzii, că oscilaţiile masei
monetare influenţează în mod direct nivelul preţurilor şi, pe această cale, produc efecte
nedorite, perverse, asupra economiei. El acceptă intervenţia autorităţii publice într-un
sigur domeniu, cel al emisiunii monetare, dar printr-o politică de emisiune monetară
temperată, într-un ritm anual corespunzător ritmului de creştere a economiei. De altfel,
Milton Friedman este tranşant în acest sens : „este cert că politica monetară pe care am
îmbrăţişat-o – un ritm regulat de creştere a cantităţii banilor – este strâns legată de
preferinţele mele pentru un rol limitat al autorităţilor guvernamentale, iar în domeniile
unde intervenţia lor este indispensabilă, sunt pentru reglementarea strictă a acesteia, pe

143
Vasile Turliuc – Politici monetare, p. 48
144
Milton Friedman, Rose Friedman – Liber să alegi. Un punct de vedere personal., Editura ALL, Bucureşti, 1998, p. 229
145
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 151
146
Milton Friedman, Rose Friedman – op.cit., p. 224

55
cât posibil prin reguli clar definite şi nicidecum pentru acordarea de ample puteri
discreţionare funcţionarilor statului”147.
Totodată el afirmă că „în cazul politicii fiscale, echivalentul adecvat al regulii
monetare ar fi planificarea unor programe de cheltuieli racordate integral la ceea ce
doreşte comunitatea să facă prin mijlocirea guvernului mai degrabă decât în mod privat şi
fără să ia în nici un fel în consideraţie problemele stabilităţii economice ce apar an de an;
planificarea unor niveluri de impunere în stare să asigure venituri suficiente pentru
acoperirea cheltuielilor programate în medie de la un an la altul, din nou fără a se lua în
consideraţie mutaţiile intervenite de la un an la altul în stabilitatea economică; şi evitarea
schimbărilor capricioase atât în cheltuielile guvernamentale cât şi în impozite” 148.
Estomparea spiralei “inflaţie-şomaj” a determinat un nou mod de abordare a
monetarismului, care a lansat ca posibilă soluţie salvatoare, stimularea ofertei, prin
decorsetarea ei de barierele etatiste şi, în principal, fiscale. Această nouă doctrină,
denumită şi “doctrina ofertei” a avut ca promotori pe Arthur Laffer, George Gilder, Paul
Craig Roberts şi Norman Ture şi s-a concretizat în politica administraţiilor Reagan, Bush şi
în guvernul Thatcher149.
Ideea forte a politicii ofertei este că oferta îşi creează propria cerere iar cheia
succesului o reprezintă micile întreprinderi suple, inovatoare, creatoare de locuri de muncă
şi nu marile monopoluri. Economiştii ofertei au conceput o “terapie” de acţiune care
vizează schimbarea de fond a politicii economico-financiară de sorginte intervenţionistă,
mult prea axată pe gestiunea cererii agregate, nuanţată prin următoarele elemente 150:
- reducerea intervenţiilor directe ale statului, atât în lumea afacerilor, cât şi în
programele de natură socială;
- reducerea reglementărilor privind nivelul costurilor, limitele concentrărilor
industriale şi constrângerile producţiei;
- creşterea intervenţiilor macroeconomice, în exclusivitate, în plan monetar,
reducerea inflaţiei şi a deficitului bugetar pentru a permite transferul capitalurilor în sfera
activităţilor industriale.
Întregul mecanism pe care se bazează politica de stimulare a ofertei este că, în timp,
cererea agregată se va adapta la modificările ofertei agregate, fără a fi necesare măsuri
suplimentare de stimulare a cererii. Respingând orice influenţă directă a autorităţilor
publice asupra cererii agregate reale şi acceptând numai influenţa masei monetare asupra
cererii agregate nominale, economiştii ofertei susţin necesitatea stimulării ofertei globale.
Un rol esenţial în doctrina ofertei îl joacă stimulentele, constând într-o
recompensare adecvată a muncii, a efortului de economisire şi a abilităţii
întreprinzătorului. Relevante pentru orientarea acestei doctrine sunt următoarele : “teoria
economiei ofertei accentuează rolul jucat de politica fiscală in determinarea creşterii
economice şi a ofertei agregate. Analiza noastră se bazează pe teoria clasică a preţurilor
*...+ modificările de impozite influenţează economia prin efectul pe care îl produc asupra
mărimii după impozitare a recompenselor cuvenite posesorilor factorilor de producţie şi nu
asupra fluxurilor monetare ale veniturilor şi cheltuielilor. Mărimea impozitelor influenţează
preţurile relative ale mărfurilor şi, deci, oferta de muncă şi capital. Noi căutăm să creştem

147
Milton Friedman citat în Alexandru Taşnadi, Claudiu Doltu – op.cit., p. 157
148
Milton Friedman – op.cit., p. 95
149
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 151
150
ibidem

56
mărimea după impozitare a recompenselor acordate pentru activităţi generatoare de
creştere economică (munca, economisirea, investiţiile) în comparaţie cu sumele alocate
pentru inactivitate şi consum. Este mult mai important să analizăm impactul modificării
impozitelor asupra mărimii venitului disponibil. Reducând impozitele pe salarii, veniturile
din economii sau dividende, putem stimula creşterea economiilor, investiţiilor şi a
activităţii economice în ansamblu”151
Reducerea impozitelor ar contribui la creşterea venitului cuvenit după impozitare
posesorului capitalului sau forţei de muncă, ceea ce ar duce la sporirea ofertei de muncă şi
capital, precum şi la creşterea în ritmuri mai înalte a inovaţiilor şi a productivităţii.
Adepţii teoriei ofertei consideră că rolul impozitelor în influenţarea cererii agregate
a fost supraapreciat. Ei consideră că, urmărind controlul riguros al cererii agregate, au fost
neglijate efectele asupra stimulentelor exercitate de creşterea sarcinilor fiscale. În opinia
lor, impozitele mari îi determină pe oameni să-şi reducă oferta de muncă şi capital,
invocând ca argumente concluziile desprinse în baza curbei Laffer. Considerată unul dintre
pilonii doctrinei ofertei, această curbă reliefează interdependenţa ce se realizează între
încasările statului din impozite pe venit şi cota procentuală de impozit (figura nr.2.1)
Venituri bugetare din impozite

Cota de impozit

Figura nr. 2.1 Curba Laffer

Din grafic, se poate observa că, până la un anumit nivel de urcare a cotei
procentuale a impozitului, se înregistrează o creştere a încasărilor din impozite, după care
(depăşindu-se acel nivel), încasările la buget tind să scadă drastic. Aceasta înseamnă că o
cotă progresivă prea ridicată a impozitului pe venit, respectiv pe profitul firmelor,
determină o curbă descendentă a încasărilor, ca reacţie din partea plătitorilor nevoiţi să-şi
restrângă investiţiile şi activitatea, ceea ce atrage după sine o reducere a producţiei
realizate şi a bazei de calcul impozitelor. În aceste condiţii, se poate admite că, la o cotă tot
mai înaltă a impozitului, rămâne un venit disponibil tot mai redus, nestimulativ şi
insuficient pentru a realiza noi investiţii, ca suport al extinderii capacităţilor de producţie şi
al creării de locuri de muncă, această practică având, pe ansamblu, un impact negativ
asupra interesului de a munci, economisi şi investi precum şi asupra dezvoltării societăţii.

151
Stephen J Entin, citat în Paul Samuelson, William Nordhaus – op. cit., p.733

57
 În raport cu concluziile desprinse în baza curbei Laffer, apare necesară încadrarea în
limite acceptabile ale cotei de impozitare a veniturilor (profitului), care să favorizeze
menţinerea unui ritm ascendent al investiţiilor şi producţiei. Pe această bază, ar urma ca
venitul global (asupra căruia se calculează impozitul) să crească, permiţând realizarea unor
încasări mai mari la bugetul statului pe seama dimensiunilor sporite ale bazei de calcul şi
nu prin majorarea cotelor de impozit.
O altă coordonată de politică financiară axată pe doctrina ofertei a reprezentat-o
(alături de reducerea fiscalităţii) reducerea cheltuielilor publice, în primul rând a celor de
transfer, considerate a inhiba înclinaţia pentru muncă.
În planul politicii monetare, doctrina ofertei a lansat ideea “banilor scumpi”, cu rate
mari ale dobânzii (de 24%), urmărind ieşirea din competiţie a celor ineficienţi, pe de o
parte, şi concentrarea activităţii în zonele cu productivitate maximă pe de altă parte.
Rezultatele promovării acestor politici, îndeosebi în SUA în timpul Administraţiei
Reagan şi în Marea Britanie, de către Guvernul Thatcher, nu au fost însă cele aşteptate.
Dacă la început, adepţii entuziaşti ai teoriei ofertei anticipau o redresare economică rapidă
a SUA, cu o creştere reală a PIB de 20% în următorii patru ani, rata reală a creşterii s-a
situat mult sub nivelul aşteptat, fiind de numai 10%152.
Evoluţiile economice au contrazis principalele aşteptări ale economiştilor ofertei.
Reducerea masivă a impozitelor ar fi trebuit să ducă la sporirea veniturilor fiscale, în baza
concluziilor lui Arthur Laffer, prin efectul de stimulare a activităţii economice şi de creştere
a veniturilor; în realitate veniturile fiscale au scăzut însă substanţial, amplificând deficitul
bugetar structural al SUA, care a crescut în anii’80 de la 1,7% la 3% din PIB. În acelaşi timp,
datoria publică a SUA a crescut de la 19% din PIB în 1979 la 30% în 1989 şi la 39% din PIB în
1993153. În al doilea rând, aşteptata creştere a economisirilor nu s-a produs, în SUA nivelul
economisirilor atingând în 1987 nivelul cel mai scăzut de după cel de-al doilea Război
Mondial.
Mai mult chiar, politica efectiv promovată de administraţia Reagan în SUA nu se
încadrează în modelul politicilor ofertei, deoarece reducerea impozitelor nu a fost
acompaniată de măsuri de reducere a cheltuielilor publice şi de echilibrare a bugetului
public. Există numeroase opinii după care politica promovată de Reagan, intitulată
reaganomics a fost în fapt o politică keynesistă de stimulare a cererii, cu efecte nu numai
asupra cererii interne, ci şi asupra cererii la nivel mondial. Economia americană a avut
atunci rolul de „locomotivă”, stimulând, prin deficitul contului curent şi deficitul bugetar,
creşterea economică mondială, în special a ţărilor ce au adaptat politici de creştere
orientate spre export154. Este cazul Japoniei, Germaniei şi al „tigrilor asiatici”. Încercările de
reducere a deficitelor de către administraţiile următoare, prin majorarea impozitelor şi
reducerea cheltuielilor publice, sunt considerate principalele cauze ale recesiunii
economiei mondiale.

152
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit, p. 734
153
idem, p. 751
154
Paul Davidson – The Viability of Keynesian Demand Management in an Open Economy Context, în Philip Arestis, Malcolm Sawyer (ed.) - The
Relevance of Keynesian Economic Policies Today, Macmillan Press, 1997, p. 120

58
2.3 REFLECTAREA DOCTRINELOR DE SORGINTE KEYNESISTĂ ÎN POLITICA FINANCIARĂ

Primul Război Mondial a amplificat semnificativ intervenţia statului în viaţa

economică. Astfel, „statele beligerante au fost puse în situaţia de a concentra la dispoziţia
lor un mare volum de resurse şi de a le dirija pentru a face faţă efortului de război. O mare
parte din aceste resurse trebuia procurată şi alocată în formă bănească, ceea ce a
determinat amplificarea sferei finanţelor publice”155. Dacă până atunci nivelul veniturilor şi
cheltuielilor publice a fost întotdeauna mai mic de 15% din bogăţia produsă, în timpul
războiului fiecare stat beligerant, chiar şi cel sărac, a găsit că, practic, nu exista nici o limită
în privinţa nevoilor publice; unele state, cum sunt Austro-Ungaria şi Rusia au impozitat şi
împrumutat, în anii de război, mai mult decât venitul anual total al populaţiilor lor.
Deşi în perioada ce a urmat după primul război mondial s-a încercat o revenire la
principiile liberale în ceea ce priveşte rolul statului, refacerea infrastructurilor şi crearea
premiselor pentru reluarea ascensiunii economice şi sociale a fost considerată o sarcină ce
revenea autorităţilor statale. Statul s-a implicat pregnant şi prin decizii menite să
determine evoluţia economiei în sensul dorit, care au imprimat acţiunilor sale un caracter
intervenţionist. Mai mult, izbucnirea la sfârşitul anului 1929 a crizei economice mondiale a
zguduit din temelii întregul edificiu al economiilor naţionale, ca şi economia mondială.
Criza a izbucnit în SUA, unde a avut efecte dramatice, venitul naţional scăzând în
intervalul 1929–1932 cu 68%, numărul şomerilor ajungând la cifra de 12 milioane de
oameni, adică peste un sfert din populaţia activă a ţării. Datorită ponderii deosebite a
producţiei SUA în producţia mondială (peste 40%) şi în comerţul mondial (circa 22%) ca şi
structurii generale a pieţei internaţionale, efectele crizei s-au generalizat rapid,
manifestându-se în aceleaşi forme acute în toată economia capitalistă, producţia mondială
industrială scăzând cu 37%. Dintre statele europene cea mai greu afectată a fost Germania,
unde producţia industrială s-a redus cu 35% iar numărul şomerilor a ajuns în 1932 la 40%
din totalul forţei de muncă active.156
În condiţiile în care lumea era astfel răvăşită de marea criză care se manifesta prin
creşterea sărăciei şi mizeriei, trebuiau găsite rapid soluţii pentru redresarea economică,
deoarece altfel, întregul sistem capitalist era pus sub semnul întrebării. Pentru unii, mai
ales în lumea proletară a Europei, calea deschisă de URSS, construcţia socialismului, era
una dătătoare de speranţe, în timp ce pentru alţii, naţionalismul şi expansiunea naţională
constituiau principalii factori de putere, aceasta fiind calea pe care Hitler a făcut să triumfe
în Germania naţional–socialismul.
În acest context, concepţia privind rolul statului se modifică odată cu dezvoltarea
ideii conform căreia statul poate să lărgească câmpul misiunilor sale tradiţionale şi să
procedeze la intervenţii deliberate în domeniul economic şi social. Dar pentru început era
vorba mai degrabă de un plus de intervenţionism, decât de intervenţionism ca doctrină.
Măsurile luate au fost cunoscute sub numele de dirijism şi au mers de la subvenţii până la
iniţierea unor investiţii în mari lucrări publice sau comenzi de stat. Dirijismul a fost aplicat
diferit de la ţară la ţară, în funcţie de posibilităţile reale ale statului, de tradiţiile economice
respective, precum şi de scopurile urmărite.

155
Gheorghe Filip – op.cit., p. 21
156
Radu Vasile – Economia mondială: drumuri şi etape ale modernizării, Editura Albatros, Bucureşti, 1987, p. 294

59
 Cea mai completă formă de dirijism a fost cea aplicată în SUA, începând cu 1932, de
F.D. Roosevelt şi care a purtat numele de „New Deal”. Acest program a fost format dintr-
un ansamblu de măsuri vizând rezolvarea marilor probleme ale crizei, care depăşise totuşi
faza sa cea mai acută. Instrumentele principale folosite au fost reglementarea şi bugetul
federal. Reglementările au vizat activitatea sectorului bancar, agricultura şi mai ales
activitatea industrială. Totodată, au fost acordate importante subvenţii din bugetul statului
federal pentru toate firmele care acceptau noile reglementări statale şi a fost creat un
sistem de subvenţii federale destinat fermierilor care acceptau programele statului. De
asemenea, statul federal a finanţat o serie de lucrări publice de anvergură: canale,
autostrăzi, aeroporturi, împăduriri etc., în scopul reducerii numărului mare de şomeri.
Pentru ca bugetul federal să poată suporta toate aceste cheltuieli s-a aplicat principiul
deficitului bugetar şi s-a trecut la mărirea impozitelor157. Adoptarea în SUA, în cadrul New
Deal–ului, a „Social Security Act of 1935”, a pus bazele asigurării de bătrâneţe, a
compensaţiilor de şomaj, a ajutoarelor pentru familiile cu copii minori.
Pornind de la realităţile economice, sociale şi politice din lumea capitalistă şi în
special în Anglia, John Maynard Keynes a încercat să găsească o soluţie de rezolvare a
crizei. Şocat de nepotrivirea flagrantă dintre modelul neoclasic şi funcţionarea economiei,
el a elaborat o teorie mai cuprinzătoare care mută analiza economică de la nivel
microeconomic la nivel macroeconomic. Această teorie a fost expusă în celebra lucrare
„Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor”, publicată în 1936, dar
prefaţată de alte lucrări ale sale. Obiectivul teoriei este „analiza mecanismului de
funcţionare a economiei de piaţă cu scopul de a-i asigura existenţa durabilă, atenuându-i
sau înlăturându-i dezechilibrele care o însoţesc, în condiţiile în care nu se verifică în
practică ideea autoechilibrării ei prin mecanismul preţurilor.”158 Fiind un apărător al
capitalismului, el îşi propune să-l salveze prin folosirea intervenţiei statului în viaţa
economică.
Înainte de a prezenta pilonii noii teorii, trebuie menţionat că unele din analizele şi
concluziile sale fuseseră formulate şi impuse de teoria şi practica economică. Astfel, teza
liberalismului clasic după care preţurile bunurilor şi serviciilor tind în mod constant către
echilibru a fost contestată de Knut Wicksell încă din 1898, care ajunsese la concluzia că
variaţia cererii globale de bunuri de consum determină variaţia preţurilor. De aici, alţi
economişti au considerat drept cauză fundamentală a crizei insuficienţa creditului ieftin pe
piaţă (Irving Fisher, Ludwig von Mises) şi au arătat că factorul principal al dezvoltării
economice şi ocupării forţei de muncă îl reprezintă investiţiile (Joseph Schumpeter). De
asemenea, instrumente de analiză esenţiale pentru teoria lui Keynes, cum sunt înclinaţia
spre consum şi spre economisire, multiplicatorul, acceleratorul fuseseră anterior abordate.
Meritul lui Keynes este însă de a integra aceste idei, care şi-au găsit în Teoria generală
înlănţuirea logică şi forma cea mai elaborată; mai mult, Keynes a oferit şi soluţii, ceea ce
alţii nu au făcut sau au făcut-o într-o mică măsură. Totodată, Keynes a adăugat o „nouă
metodologie, o nouă paradigmă de gândire şi o nouă politică economică”159.
Spre deosebire de predecesorii săi, Keynes a fundamentat analiza pornind de la aşa-
numitul „paradox al cantităţilor globale”: factorii care determină comportamentul global
nu sunt un simplu multiplu al factorilor care determină comportamentul individual. De
157
idem, p. 297-302
158
Sultana Sută Selejan – Doctrine şi curente în gândirea modernă şi contemporană, Editura All, Bucureşti, 1992, p. 183
159
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Contemporani., p. 12

60
exemplu, deşi economisirea individuală constituie un comportament înţelept de precauţie,
un exces de economisire la nivel global, macroeconomic, are repercusiuni negative asupra
activităţii economice. Din acest motiv, Keynes nu a idealizat rolul pieţei şi al
comportamentului individual ca instrument de reglare a sistemului economic.
Căutând un echilibru ale economiei pe termen scurt, el inversează principiile liberale
ale funcţionării mecanismului economic. Dacă pentru liberali echilibrul şi ocuparea forţei
de muncă se realizează automat pe termen lung, neputând exista decât şomajul fricţional
(datorat unor schimbări neprevăzute) şi şomajul voluntar, Keynes introduce în analiză
şomajul involuntar. Dacă pentru clasici şi neoclasici volumul ocupării era în directă legătură
cu puterea de cumpărare a salariului, adică cu salariul real, pentru Keynes şomajul depinde
de volumul şi structura producţiei, şi, mai ales, de posibilitatea ca aceasta să fie cerută şi
vândută cu profit maxim, deci de cererea efectivă. Din acest motiv, nivelul ocupării forţei
de muncă nu mai este independent, ci este determinat de confruntarea efectivă, pe piaţă,
ca volum şi structură, a cererii globale şi ofertei globale. De aici, el demonstrează că o
insuficienţă a cererii este cauza principală a şomajului, şi că şomajul poate exista chiar şi în
perioadele de abundenţă. În timp ce în concepţia economiştilor clasici preţurile şi salariile
erau considerate flexibile, Keynes le considera inflexibile.
Pentru a analiza factorii care determină cererea el iniţiază o analiză cu variabile
macroeconomice globale:
- cererea globală (D), care are două componente : cererea de bunuri de consum (C)
şi cererea de bunuri de investiţii (I)
- venitul global (Y), respectiv venitul pe care întreprinzătorii, în baza anticipaţiilor
făcute, scontează să-l obţină din vânzarea producţiei. la rândul său, venitul este destinat
cheltuielilor de consum (C), iar partea care rămâne peste cheltuielile de consum o
reprezintă economisirile (S).
În aceste condiţii, echilibrul economic este determinat de relaţiile:
Y D
Y CS
D  CI
de unde rezultă condiţia de echilibru :
S=I
Echivalenţa dintre economisiri şi investiţii rezultă, aşa cum arăta Keynes, din
caracterul bilateral al tranzacţiilor dintre producător, pe de o parte, şi consumator sau
cumpărătorul de echipament de producţie, pe de altă parte. Economisirile sunt destinate
investiţiilor, sub orice formă a lor: „sporul de echipament de producţie, indiferent dacă
este format din capital fix, capital circulant sau capital lichid”160.
Spre deosebire însă de clasici, raportul de echivalenţă nu înseamnă automatism, ci
egalizarea celor două mărimi nu se realizează decât într-un caz fericit, pentru că asupra
fiecărui membru al ecuaţiei îşi pun amprenta o multitudine de factori şi de împrejurări.
Egalizarea celor două mărimi este văzută ca o cerinţă ex-ante, ca economisiri şi investiţii
planificate, şi nu ca una ex-post, când cele două vor fi egale, pentru că nu reprezintă decât
două faţete ale aceluiaşi fenomen. Deciziile de consum şi de economisire a venitului sunt
însă luate de agenţi economici diferiţi de cei care iau deciziile de a investi; o asemenea

160
John Maynard Keynes – Teoria generală a folosiriii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor, Editura Ştiinţifică, Bucureşţi, 1970, p14

61
delimitare poate fi observată din reprezentarea schematică a circuitului economic în
viziunea lui Keynes, pentru o economie închisă şi fără prezenţa statului (figura nr. 2.2).
Venituri

ÎNTREPRINDERI FAMILII

Cheltuieli de consum
Investiţii Economisiri

Figura nr. 2.2 Circuitul economic în viziunea lui Keynes

Conform acestei reprezentări, întreprinderile produc şi vând, după ce au plătit

materiile prime utilizate, şi distribuie întregul venit sub formă de salarii, chirii, dobânzi,
profituri familiilor. Acestea cumpără bunuri de consum, ceea ce explică revenirea unei
părţi a fluxului iniţial de venit la polul întreprinderii, iar cealaltă parte o economisesc.
În analiza componentelor cererii efective Keynes a introdus, pentru prima dată,
factorii psihologici, al căror impact este explicat sub forma unor legi psihologice
fundamentale:
- legea înclinaţiei spre consum, conform căreia „de regulă şi în medie oamenii tind
să-şi mărească consumul, atunci când venitul lor creşte, dar nu cu atâta cu cât creste
consumul”161. Cu alte cuvinte, creşterea venitului determină o creştere a consumului, dar
nu în aceeaşi proporţie; ea depinde de înclinaţia marginală spre consum (c), iar
dependenţa poate fi exprimată printr-o relaţie de forma ΔC = c·ΔY, unde 0<c<1. Înclinaţia
marginală spre consum depinde, la rândul său, de factori obiectivi (nivelul preţurilor, rata
dobânzii, puterea de cumpărare a monedei, raportul dintre veniturile actuale şi veniturile
viitoare etc.) şi de factori subiectivi, dintre care unii influenţează în sensul abţinerii de la
consum (prudenţă, prevedere, calcul, sete de propăşire, independenţă, spirit de afaceri,
mândrie, avariţiei) şi alţii în sensul stimulării consumului (setea de satisfacţii, miopia,
generozitatea, nechibzuinţa, ostentaţia şi risipa). Deoarece partea de venit care nu se
consumă se economiseşte, un corolar al acestei legi psihologice fundamentale ne arată că
o creştere a venitului se regăseşte şi într-o creştere a economisirilor, proporţia fiind dată
de înclinaţia marginală spre economisire (s), care are tot valori pozitive şi subunitare. În
fapt, repartizarea venitului între consum şi economisire îşi găseşte exprimarea în relaţia
dintre cele două înclinaţii marginale : c + s =1.
La o creştere a producţiei şi a venitului, dacă toată producţia este destinată
consumului, niciodată nu va putea fi absorbită în întregime, deoarece o parte din creşterea
de venit este economisită şi nu consumată. De aici, importanţa vitală a cererii pentru
investiţii şi investiţiilor, pentru că, în cele din urmă, nivelul şomajului este determinat de
nivelul investiţiilor. Cu alte cuvinte, orice creştere a venitului trebuie să aibă un echivalent
într-o creştere corespunzătoare a cererii global, respectiv a consumului şi investiţiilor.
161
idem, p. 125

62
 Mai mult, investiţiile au un efect de multiplicare asupra venitului naţional.
Multiplicatorul investiţiilor, care exprimă cu cât se modifică venitul naţional atunci când
investiţiile cresc cu o unitate, are următoarea valoare:
ΔY ΔY 1 1
k   
ΔI ΔY  ΔC ΔC 1  c
1
ΔY
Deoarece înclinaţia marginală spre consum are valori pozitive şi subunitare,
întotdeauna multiplicatorul investiţiilor va fi supraunitar; cu cât înclinaţia marginală spre
consum este mai mare, cu atât multiplicatorul are o valoare mai ridicată.
- legea înclinaţiei spre investiţii, sau legea eficienţei marginale a capitalului,
conform căreia mărimea investiţiilor depinde de raportul de mărime în care se găsesc două
variabile: eficienţa marginală a capitalului şi rata dobânzii. Întreprinzătorii privaţi sunt
dispuşi să efectueze investiţii (reale) numai în măsura în care eficienţa marginală a
investiţiei (văzută ca o rată internă de rentabilitate) este mai mare decât rata dobânzii de
pe piaţa financiară. O persoană cu disponibilităţi băneşti alege întotdeauna varianta care-i
asigură cel mai bun câştig cu un risc minim : fie realizarea de investiţii reale, fie plasarea
disponibilităţilor în depozite bancare.
La rândul său, eficienţa marginală a capitalului depinde de doi factori: starea
economiei (volumul şi structura capitalului existent, structura şi dinamica populaţiei,
climatul politic şi social) şi perspectivele investiţionale (care depind de anticipaţiile
investitorilor, determinate de cunoştinţele pe care le posedă, spiritul de prevedere,
instinctul speculativ, spiritul de întreprindere, starea sistemului bancar etc.).
Deoarece rata dobânzii depinde de masa monetară şi de preferinţa pentru
lichiditate, era posibilă şi necesară, în opinia sa, intervenţia statului pentru reducerea ratei
dobânzii, prin emisiunea de monedă.
- legea înclinaţiei spre valori lichide, conform căreia indivizii manifestă o înclinaţie
sporită pentru deţinerea de active cu un grad mare de lichiditate, în speţă activele
financiare, şi mai ales moneda, în defavoarea activelor reale, cu un grad mai redus de
lichiditate.
Această lege psihologică este reflexia concepţiei sale despre monedă, diametral
opusă celei clasice. Pentru el, moneda nu este doar un intermediar al schimburilor, un
„simplu voal”, ci devine bun susceptibil de a fi dorit pentru el însuşi, prin prisma
avantajelor pe care le poate aduce deţinerea sa. Moneda devine o legătură între prezent şi
viitor, ea poate fi cerută „nu numai pentru schimburi prezente, ci şi pentru schimburi
viitoare, nu numai pentru a cumpăra alte bunuri, ci şi pentru a servi ca garanţie împotriva
riscului inerent oricărui act economic”162.
Pentru Keynes, trei motive explică cererea de monedă (lichidităţi), şi anume :
motivul tranzacţiei (nevoia familiilor şi a întreprinderilor de a efectua plăţi între două
încasări succesive de venit, respectiv între perioada dintre angajarea cheltuielilor şi
realizarea veniturilor), motivul precauţiei (pentru satisfacerea nevoii de protecţie împotriva
unor fenomene neprevăzute ca îmbolnăvirea, şomajul etc.) şi motivul speculaţiei (pentru a
obţine un câştig din evoluţia preţului sau cursului unui activ).
Motivul speculaţiei este de fapt cel care a „demolat” schema clasică a neutralităţii
monedei. Dacă cererea de monedă pentru tranzacţii şi precauţii depinde direct de

162
Vasile Turliuc – op.cit., p. 43

63
mărimea venitului, cererea de monedă pentru speculaţii depinde, invers proporţional, de
rata dobânzii. Presupunând obţinerea unui câştig din evoluţia cursului obligaţiunilor
(Keynes ia în calcul obligaţiunile pentru că sunt activele financiare care aduc un câştig
sigur, cu risc minim), speculaţia se bazează pe anticipaţiile indivizilor asupra evoluţiei ratei
dobânzii: la o scădere a ratei dobânzii indivizii îşi sporesc cererea de monedă pentru
speculaţii, în timp ce la o creştere a ratei dobânzii cererea de monedă scade. Rata dobânzii
devine astfel „recompensa pentru renunţarea la lichiditate pe o anumită perioadă de
timp”163 sau „preţul care echivalează dorinţa de a păstra avuţia sub formă de numerar şi
cantitatea de numerar disponibilă”164.
Această abordare deschide calea spre politica monetară; autorităţile monetare au
posibilitatea de a acţiona asupra ratei dobânzii, şi prin aceasta asupra investiţiilor şi
producţiei, prin modificarea ofertei de monedă. O creştere a ofertei de monedă va avea ca
efect o reducere a ratei dobânzii (cu condiţia ca preferinţa pentru lichiditate sa nu crească
mai mult), în timp ce o reducere a ofertei de monedă va determina creşterea ratei
dobânzii; variaţiile ratei dobânzii se vor transmite asupra variabilelor reale: investiţii,
producţie, gradul de ocupare a forţei de muncă.
Mecanismul de stimulare a creşterii producţiei şi ocupării forţei de muncă, cu rolul
factorilor psihologici enunţaţi anterior este următorul: „dacă se poate conta ca o creştere a
cantităţii banilor să reducă rata dobânzii, aceasta nu se va întâmpla dacă preferinţa
populaţiei pentru lichiditate creşte mai mult decât cantitatea de bani; dacă se poate conta
ca o scădere a ratei dobânzii să mărească volumul investiţiilor, aceasta nu se va întâmpla
dacă curba eficienţei marginale a capitalului descreşte mai repede decât rata dobânzii;
dacă se poate conta ca o creştere a volumului investiţiilor să mărească folosirea mâinii de
lucru, aceasta ar putea să se întâmple dacă înclinaţia spre consum este în declin”165.
Dacă până în acest moment variabilele implicate în realizarea echilibrului erau
judecate numai prin raportare la sectorul privat, el introduce în analiză şi cheltuielile şi
veniturile publice.
Astfel, fiecare din componentele cererii totale, respectiv consumul şi investiţiile,
provin atât din partea agenţilor economici privaţi, inclusiv populaţiei, cât şi din partea
statului; pe de altă parte, consumul şi economisirile trebuie judecate nu prin raportare la
venitul total, ci la venitul disponibil. Corelaţiile macroeconomice şi condiţiile de echilibru
devin:
Y D
D  C  I  C P  IP  G
Y  YD  T
YD  C P S P
de unde rezultă condiţia de echilibru
IP  G  S P  T
unde: Cp - consum privat; Ip – investiţii private; G – cheltuieli publice (de consum şi
de investiţii), T (încasările statului din impozite)

163
John Maynard Keynes – op.cit., p. 187
164
idem, p. 188
165
idem, p. 193

64
 În aceste condiţii, circuitul economic prezentat în figura nr. 2.2 , luând în calcul
prezenţa statului (dar tot pentru o economie închisă , fără relaţii cu exteriorul) devine
următorul :
Venituri

ÎNTREPRINDERI FAMILII

Cheltuieli de consum
Investiţii Economisiri

Cheltuieli publice Impozite

Figura nr. 2.3 Circuitul economic pentru economia închisă, dar cu prezenţa statului

Conform acestei reprezentări, economisirile şi impozitele apar ca „scurgeri” din

circuitul economic, în timp ce investiţiile şi cheltuielile publice apar ca „injecţii” în circuit.
Relaţia de echilibru prezentată anterior duce la concluzii extrem de importante:
dezechilibrul dintre investiţiile private şi economisirile private poate fi compensat prin
modificarea corespunzătoare a cheltuielilor şi veniturile publice. Echilibrul bugetar,
considerat ca o „dogmă” a clasicilor, este „sacrificat” în interesul echilibrului economic şi
ocupării forţei de muncă; deficitul bugetar devine un instrument de luptă împotriva
recesiunii şi şomajului. Cererea insuficientă a sectorului privat, generatoare de crize,
trebuie, pe de o parte, compensată prin creşterea cheltuielilor publice, de preferat cele de
investiţii, dar chiar şi a celor de consum neproductiv şi, pe de altă parte, stimulată prin
reducerea impozitelor, care va determina majorarea venitului disponibil. Sursa de
finanţare a deficitului bugetar ar putea fi împrumutul, caz în care s-ar atrage în circuitul
economic resursele tezaurizate, sau chiar emisiunea de monedă.
În concepţia sa statului îi revine un rol esenţial în economie; acesta este chemat să
ajute iniţiativa privată, să controleze „forţele oarbe ale pieţei”, să ia decizii acolo unde
agenţii economici nu puteau interveni. Inflexibilitatea preţurilor şi salariilor face ca
economia să nu dispună de un mecanism care să-i asigure funcţionare la nivelul potenţial şi
care să restabilească automat gradul de ocupare maxim al forţei de muncă. Pentru că nu
există un mecanism autoreglator sau o mână invizibilă care să redirecţioneze economia
către ocuparea completă a forţei de muncă, ţară s-ar putea confrunta multă vreme cu
scăderea producţiei şi cu o cruntă sărăcie.
Statul trebuie sa se transforme, în opinia sa, dintr-un „paznic de noapte” într-un
agent nemijlocit al vieţii economice şi sociale. Cu toate acestea, intervenţia statului nu
trebuie absolutizată; statul nu trebuie să ia locul pieţei, ci doar să-i îmbunătăţească
funcţionarea. Ceea ce dorea Keynes era ca „statul să acţioneze pentru a debloca economia
şi a interveni acolo unde libera iniţiativă îşi epuizase mijloacele”166.

166
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Contemporani, p. 42

65
 Analiza keynesiană a stat la baza schimbării politicii financiare a statului şi
transformarea acestuia într-un agent economic activ şi interesat, motivat şi prudent,
dobândind o mentalitate asemănătoare particularilor. Suntem de acord, in acest sens, că
„putem vorbi de o adevărată «revoluţie» care a modificat radical politica financiară
adoptată de către stat”167.
Convins că „defectele principale ale economiei societăţii în care trăim sunt
incapacitatea ei de a sigura folosirea deplină a mâinii de lucru şi repartizarea arbitrară şi
inechitabilă a avuţiei şi veniturilor” 168, Keynes concentrează măsurile de politică
economică, dar mai ales financiar-monetară spre stimularea investiţiilor şi inhibarea
procesului de tezaurizare, controlul emisiunii monetare, controlul salariilor, reducerea
impozitelor, majorarea cheltuielilor publice, de consum şi de investiţii; el pledează chiar
pentru acţiuni de influenţare a psihologiei populaţiei, cum sunt „persuasiunea, munca de
convingere necesară de a fi dusă pentru a schimba comportamente imprimate de o teorie
care nu mai rezolva probleme ale unei lumi reale.
Pentru atingerea acestor obiective Keynes are în vedere recurgerea la politici
financiar-monetare, axate pe stimularea cererii efective, ca sursă de relansare a producţiei
şi a creşterii gradului de ocupare a forţei de muncă. Aşa cum afirma în Teoria generală,
„statul va trebui să exercite o influenţă călăuzitoare asupra înclinaţiei spre consum, în
parte prin sistemul său de impunere, în parte prin fixarea ratei dobânzii şi, în parte
eventual, pe alte căi”.169
Scăderea ratei dobânzii sub nivelul eficienţei marginale a capitalului, ca efect al
promovării unei politici monetare expansioniste, ar putea determina creşterea cererii
efective, ieftinirea creditului şi descurajarea preferinţei pentru lichiditate. Politica
monetară nu este însă singura chemată să contribuie la realizarea obiectivelor; „în măsura
în care îmboldirea individului la economii depinde de venitul viitor la care se aşteaptă, este
clar că ea nu depinde numai de rata dobânzii, ci şi de politica fiscală a guvernului. Impozitul
pe venit, mai ales când face discriminare contra veniturilor «nemuncite», impozitul pe
profiturile de pe urma capitalului, impozitul pe succesiuni şi altele similare au nu mai
puţină influenţă decât rata dobânzii; în plus, gama modificărilor posibile ale politicii fiscale
poate fi mai largă, cel puţin ca aşteptări, decât cea a modificărilor ratei dobânzii. Dacă
politica fiscală este folosită deliberat ca instrument pentru o repartizare mai egală a
veniturilor, efectul ei în sensul măririi înclinaţiei spre consum este desigur cu atât mai
mare.”170
Un rol deosebit de important in terapeutica keynesistă revine şi cheltuielilor
publice, a căror creştere ar putea compensa decalajul dintre producţie şi consum,
considerat cauza principală a crizelor economice. În acest context, o soluţie de creştere a
cererii de consum, pentru a se evita producerea crizelor sau recesiunilor economice, se
consideră a fi creşterea cererii sectorului public, prin creşterea cheltuielilor publice.
Pornind de la componentele consumului agregat (consum privat şi consum public) şi
investiţiilor agregate (investiţii private şi investiţii publice), este de admis că o creştere a
cheltuielilor publice, atât a celor de consum cât şi a celor de investiţii, ar duce la creşterea
cererii agregate, compensând astfel cererea privată insuficientă.

167
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 133
168
John Maynard Keynes – op.cit, p. 375
169
idem, p. 380
170
idem, p. 123-124

66
 Politica fiscal-bugetară nu mai trebuia să fie ancorată în principiul fundamental al
finanţelor publice clasice, cel al echilibrării bugetului. Deficitul bugetar era el însuşi
considerat un mijloc de relansare a economiei, urmând a fi finanţat prin resurse
extraordinare de tipul împrumuturilor de stat şi chiar, în ultimă instanţă, emisiunea de
monedă. Finanţarea de cheltuieli publice de consum şi, mai ales, de investiţii, sporite,
peste nivelul resurselor provenite din impozite şi taxe, apare a fi cu atât mai acceptabilă cu
cât „această creştere este finanţată din împrumuturi contractate de stat pe piaţa
financiară, aşadar prin redistribuirea disponibilităţilor, nefructificate prin investiţii, ale
agenţilor economici privaţi”171.
Continuatorii doctrinei lui Keynes au fundamentat diverse modele şi acţiuni de
politică financiar-monetară menită să susţină eforturile de relansare economică, în situaţia
de stagnare, de stimulare a cererii, a ritmurilor producţiei, de corectare a nivelului
şomajului, menţinându-l în limite acceptabile.
Concepţia lui Keynes a fost dezvoltată de discipolii săi, pe acelaşi fond doctrinar, dar
cu anumite detalii de analiză ce delimitează mai multe orientări 172: o orientare de stânga
(reprezentată de Joan Robinson şi Pierro Sraffa), o grupare conservatoare (reprezentată de
Roy Harrod), precum şi o echipă de economişti cu o mare forţă de exprimare ştiinţifică
aparţinând “sintezei neoclasice” (Paul Samuelson, Alvin Hansen, Evsey Domar ş.a.).
Încercând să echilibreze teoria lui Keynes şi să dinamizeze politica economică keynesistă
prin sinteze între microeconomie şi macroeconomie, între o politică a cereri şi una a
ofertei, şi să-i extindă astfel valabilitatea dincolo de cazul particular al crizelor economice,
discipolii săi au adăugat, au completat, au interpretat, transformând keynesismul în
neokeyenesism şi postkeynesism.
Un reprezentat de seamă este William Beveridge, care a elaborat în 1944 un raport
asupra ocupării depline, „Full Employment in a Free Society”, în care, pornind de la teoria
lui Keynes, se arăta că sarcina redresării economiei naţionale revenea statului, care era
chemat să stimuleze creşterea cererii globale, în special prin realizarea de investiţii în
măsură să determine sporirea producţiei până la nivelul cererii globale. Beveridge
considera că acest obiectiv s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice (pentru
investiţii şi acordarea de alocaţii celor cu venituri reduse) şi prin reducerea impozitelor
(care determină creşterea cererii de consum şi de investiţii a agenţilor economici privaţi).
Deficitul bugetar, astfel apărut, urma să fie acoperit prin apelul la împrumuturi de stat, pe
această cale fiind atrase în circuitul economic şi economiile neinvestite (tezaurizate).
Reducerea şomajului şi sporirea veniturilor, efecte directe ale relansării economice, ar avea
ca efect reducerea efortului bugetar pe calea cheltuielilor şi chiar majorarea veniturilor
ordinare provenite din impozite şi taxe, creându-se astfel premisele restabilirii, pe lângă
echilibrul economic, şi a celui bugetar. Este interesant de reţinut că Beveridge nu urmărea
eliminarea completă a şomajului, ci reducerea sa până la un nivel considerat normal, de
aproximativ 3%173.
Implicarea statului prin politicile financiar-monetare în asigurarea evoluţiei
economice echilibrate este susţinută şi de Roy Harrod, care a încercat o dinamizare a
modelului keynesist, menită să-i asigure viabilitatea şi pe termen lung.174 Modelul de

171
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 122
172
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 141
173
Iulian Văcărel – Finanţele publice. Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1981, p. 421
174
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Contemporani, p. 72

67
creştere economică pe care l-a elaborat, împreună şi cu Evsey Domar, şi care stă la baza
recomandărilor de politică financiar-monetară se bazează pe trei rate ale creşterii175: rata
garantată a creşterii economice, care satisface interesele întreprinzătorilor chiar dacă nu
asigură folosirea deplină a tuturor factorilor, implicând deci existenţa şomajului; rata
naturală a creşterii economice, corespunzătoare folosirii depline a tuturor factorilor de
producţie disponibili şi rata reală de creştere, rezultată în urma calculelor contabile, la
sfârşitul perioadei. Cele trei rate nu sunt egale, impactul unor factori obiectivi precum
neconcordanţa în timp a economisirilor (care sunt determinate ex-ante) şi investiţiilor
(determinate ex-post), progresul tehnic, mutaţiile în plan demografic făcând din creşterea
echilibrată doar o construcţie teoretică.
Oscilaţia ratei reale în jurul sau între rata garantată şi rata naturală exprimă, după
părerea lui Harrod, instabilitatea economiei de piaţă. Când rata reală este mai mică decât
rata garantată economia este în recesiune, în timp ce când rata reală este mai mare decât
rata garantată economia este în expansiune. Pe de altă parte, oricând rata garantată ar fi
mai mică decât rata naturală economia se va confrunta cu şomajul.176
Rolul politicii financiar-monetare rezidă tocmai în contracararea acestor oscilaţii
ciclice ale economiei, Concret, când economia este “prea încălzită”, creşte cererea, sporesc
investiţiile, cresc veniturile şi salariile, intervenţia statului este necesară pentru a frâna
această expansiune (“stop”) prin creşterea impozitelor şi urcarea ratei dobânzii. Invers,
când se constată o stagnare a activităţii economice (prin investiţii şi cerere de mărfuri pe
piaţă reduse), este necesară stimularea (“go”) activităţii economice prin reducerea
impozitelor, a ratei dobânzii şi sporirea ofertei de masă monetară177.
În timp ce economiştii europeni adepţi ai doctrinei keynesiste au fost preocupaţi
îndeosebi de dezvoltarea acesteia, cei nord-americani, mai pragmatici, au pus accentul pe
fundamentarea de politici economice bazate pe această doctrină.
Se distinge în acest sens Alvin Hansen, care a introdus concepţia lui Keynes în SUA,
şi care, împreună cu John Hicks a elaborat modelul IS-LM, model care, după sistematizări
progresive, va constitui în anii ’50 şi ’60 cadrul principal al dezvoltării macroeconomiei
keynesiste, în versiunea sintezei neoclasice. Formulată într-o perioadă în care fenomenele
de criză şi şomaj erau o prezenţă cu impact puternic in viaţa economică şi socială,
concepţia sa se concretizează prin acceptarea punctului de vedere keynesist şi a
intervenţiei statului prin instrumente de politică financiar-monetară pentru a realiza o
acţiune stabilizatoare.
Hansen atribuie o importanţă deosebită politicii fiscale în combaterea crizelor şi
asigurarea unei creşteri economice de durată, considerând că „leacul pentru stagnarea
seculară, ca şi cel pentru echilibrul de subutilizare, este o politică fiscală activă” 178.
Preocupat îndeosebi de ciclurile economice şi de „stagnarea seculară” el vede în
intervenţia statului orientată spre creşterea investiţiilor singura soluţie de depăşire a
recesiunii şi de realizare a obiectivului de prosperitate pe termen lung. Aceasta deoarece
„stagnarea nu se datorează unui dezechilibru între economisiri şi investiţii; acestea se pot
echilibra la un nivel scăzut ... mai degrabă, problema generaţiei noastre este, deasupra

175
Sultana Sută-Selejan – Doctrine şi curente în gândirea economică modernă şi contemporană, Editura ALL, Bucureşti, 1992, p. 214
176
idem, p.215
177
Mihaela Onofrei – op.cit., p. 221
178
Alvin Hansen, citat în Theodore Rosenof – Economics in the Long Run, USA, University of North Carolina Press, 1997, pp. 50

68
tuturor, insuficienţa mijloacelor şi oportunităţilor de realizare a investiţiilor” 179. Pentru el,
„cauzele acestei perioade de stagnare seculară fără precedent necesită un răspuns fără
precedent: investiţii publice masive”180
Hansen insista mai ales asupra posibilităţilor de influenţare pe seama cheltuielilor
publice de investiţii de stat datorită „caracterului multiplicator al acestora în lanţul de
determinare ce porneşte de la finanţarea prin împrumuturi a cheltuielilor statului la
creşterea producţiei şi de aici la creşterea venitului pe seama căruia se vor putea efectua
noi cheltuieli cu efect de creştere economică”181.
Politica de investiţii publice avută in vedere de Hansen, nu este de tipul celor
promovate în SUA în perioada New Deal, când statul doar demara investiţia iar agenţii
privaţi o preluau şi dezvoltau182, ci una de investiţii cu caracter permanent realizate de stat,
care să asigure atât un nou impuls, pe termen lung, creşterii economice, dat fiind impasul
major în care se găseau investiţiile private, cât şi compensarea fluctuaţiilor pe termen scurt
ale investiţiilor private.
Se impune precizarea că atunci când vorbeşte de investiţii publice Hansen nu se
referă doar la sensul restrâns, al investiţiilor cu caracter real în obiective economice, ci are
în vedere şi investiţiile în capitalul uman (educaţie, ocrotirea sănătăţii). Cu alte cuvinte, el
militează pentru creşterea ansamblului cheltuielilor publice, dar delimitează impactul
pozitiv al acestora : investiţiile publice orientate spre creşterea economică combat
stagnarea seculară şi au menirea de înscrie activitatea economică pe un trend ascendent
pe termen lung, în timp ce cheltuielile publice compensatorii atenuează fluctuaţiile
ciclurilor economice pe termen scurt.183 Merită subliniată şi atenţia deosebită acordată
cheltuielilor publice pentru acţiuni militare, considerând că ar fi posibil ca, în situaţii de
criză să crească aceste cheltuieli, pentru că “cheltuielile militare crescânde, care pot să se
opună unei eventuale scăderi a cheltuielilor de investiţii private (“capitale”), pot să ne
ofere o perioadă aproape nesfârşită de folosire la nivel ridicat a braţelor de muncă” 184.
Pe un al doilea palier Alvin Hansen abordează necesitatea stimulării şi a consumului
privat, prin instrumente din domeniul impozitelor şi contribuţiilor la asigurările sociale.
Preocupările pentru conjugarea eforturilor statului în combaterea recesiunii şi stimularea
creşterii economice echilibrate îşi găsesc expresia, la Alvin Hansen, în conceperea unor
mecanisme de influenţare a economiei în care instrumentele financiare deţin locul
primordial. Se disting, în acest sens, trei asemenea mecanisme concepute de economistul
american: mecanismul de flexibilitate, programul compensator şi sistemul stabilizator.185
Funcţionarea mecanismului de flexibilitate, ce are ca şi componente principale
impozitele, cheltuielile publice şi asigurările sociale, presupune, în primul rând, adaptarea
mărimii cheltuielilor bugetare şi cotelor de impozitare a veniturilor la condiţiile concrete în
care se găseşte activitatea economică. În viziunea sa, ar urma ca în funcţie de
caracteristicile economiei, aflată într-o anumită fază a ciclului economic, să se majoreze
sau să se diminueze cotele de impozitare, în concordanţă ci obiectivul urmărit, de creştere
sau limitare a investiţiilor şi producţiei, acţionând totodată, de o manieră convergentă, prin
179
Alvin Hansen - Business-Cycle Theory: Its Development and Present Status, Boston, 1927, p.67
180
Alvin Hansen – Harrod on the Trade Cycle, Quarterly Journal of Economics 51, May 1937, p. 97
181
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 123
182
Theodore Rosenof – op.cit., p. 59
183
Alvin Hansen – Monetary Policy in the Upswing, în A.D.Gayer (ed.) – The Lessons of Monetary Experience: Essays in Honor of Irving Fisher, New
York, pp.97-99
184
Alvin Hansen, citat în Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 123
185
Gheorghe Filip – Finanţe publice, pp. 238-241

69
modificări adecvate şi in sfera cheltuielilor publice bugetare, respectiv a asigurărilor
sociale.
Astfel, în fazele de boom economic accentuat, când se anticipează perspectiva unei
treceri la o perioadă de stagnare, recesiune sau criză economică ar urma să se acţioneze
prin majorarea cotelor de impozitare a veniturilor şi diminuarea cheltuielilor publice
bugetare, inclusiv a celor cu asigurările sociale. Concomitent cu creşterea impozitelor, ar
trebui majorate şi contribuţiile pentru asigurări sociale, deşi cheltuielile cu asigurările
sociale sunt mai reduse. Ar rezulta astfel un excedent de resurse bugetare respectiv ale
fondului de asigurări sociale, utilizabile în fazele de declin economic, pentru finanţarea
unor cheltuieli publice sporite, necesare relansării economiei.
Dimpotrivă, în perioadele de declin economic, ar urma să se procedeze la modificări
in sens invers prin finanţarea unor cheltuieli sporite pe seama excedentelor realizate
anterior, concomitent cu reducerea impozitelor şi contribuţiilor pentru asigurări sociale.
Al doilea mecanism, denumit programul de compensare, are drept componente
esenţiale impozitele şi cheltuielile publice, relaţia dintre ele fiind sintetizată prin soldul,
excedentar sau deficitar, al bugetului de stat. Premisa pe care se bazează Construcţia şi
funcţionarea acestui mecanism se bazează pe premisa keynesistă că dezechilibrele
economice (ciclice) pot fi atenuate (compensate) prin deficitul sau excedentul bugetului de
stat, dedusă prin rescrierea ecuaţiei de echilibru economic general sub forma I – S = T – G.
Dezechilibrul dintre economisiri şi investiţii în perioada de stagnare sau recesiune ar
urma să fie contracarat prin reducerea impozitelor şi creşterea cheltuielilor publice, ceea
ce în planul bugetului de stat semnifică un deficit bugetare. Dimpotrivă, în perioadele de
boom economic, se va acţiona prin reducerea cheltuielilor publice şi majorarea
impozitelor, respectiv un buget cu excedent, pentru a contracara tendinţele de
supraîncălzire a economiei. Aşadar, caracterul compensator al funcţionării acestui
mecanism vizează direct acţiunea asupra oscilaţiilor ciclice, de sens contrar, ale economiei,
dar şi raportul dintre cheltuielile publice şi impozitele încasate, reflectat, în final, prin
alternarea deficitelor cu excedentele bugetare anuale186.
Spre deosebire de mecanismele anterioare, în care acţiunile guvernului au un
caracter discreţionar, cel de-al treilea mecanism, sistemul stabilizator, presupune
intervenţia de o manieră semiautomată în funcţie de nivelul anumitor indicatori ce reflectă
situaţia economiei la un moment dat şi perspectivele sale , cum ar fi indicele şomajului.
În mod concret, se stabilesc limitele admisibile ale indicelui şomajului,
corespunzător unei situaţii de echilibru. Dacă la un moment dat nivelul şomajului ar depăşi
limita maximă admisă, ar urma să se procedeze la reducerea cotelor de impozitare şi la
majorarea cheltuielilor publice, ceea ce va antrena o creştere a consumului şi investiţiilor,
relansarea activităţii economice şi, implicit, reducerea şomajului la nivelul acceptabil. Dacă
însă nivelul şomajului ar scade sub limita minimă admisă, sistemul stabilizatorilor ar
reacţiona semiautomat prin creşterea cotelor de impozitare şi reducerea cheltuielilor
publice, cu efecte de atenuare a tendinţei de supraîncălzire a economiei.
Modificările în cotele de impozitare şi volumul cheltuielilor publice ar urma să se
efectueze automat, fără a mai fi necesară autorizarea de către organele legislative, prin
procedee aprobate anterior (de exemplu, creşterea cheltuielilor publice sau modificarea

186
idem, p. 240

70
cotelor şi tranşelor de impozitare cu un procent calculat pornind de la procentul de
modificare a şomajului).
Un alt economist cu contribuţii importante în dezvoltarea keynesismului a fost
realizat de Paul Anthony Samuelson, care şi-a fundamentat analiza pe caracterul mixt al
economiei contemporane, în sensul coexistenţei sectorului privat şi a celui public.
Economia mixtă este o economie „nevoită să facă apel, concomitent, la pârghiile şi
principiile pieţei libere dar şi la «reglajul fin» de sorginte keynesistă” 187. Prin urmare,
ecuaţia de echilibru economic general devine :
Y = C + I +Pu,
unde Pu reprezintă valoarea achiziţiilor efectuate de stat, respectiv a cheltuielilor
publice pentru achiziţionarea de bunuri şi servicii. Din acest unghi de vedere, el consideră
că prezenta statului în ipostaza de consumator de bunuri şi servicii poate influenţa în bună
măsură dimensiunea şi structura produsului naţional, respectiv poate stimula dezvoltarea
consumului şi a ofertei.
Fidel convingerilor keynesiste, Samuelson este de părere că, puterea publică
(implicit statul) are două obiective şi anume: combaterea şomajului şi lupta împotriva
stagnării creşterii economice. Principala “armă” pe care o poate utiliza este politica
financiar-monetară, prin mixarea componentelor fiscal-bugetară şi monetară. Samuelson
considera la începutul anilor ’70 că „în toate ţările lumii occidentale, guvernele şi băncile
centrale au făcut dovada că ele pot să învingă în lupta împotriva depresiunilor dacă
popoarele le presează să intervină. Aceşti doi aliaţi dispun de pârghii de politică bugetară
(cheltuielile publice şi impozitele) şi ale politicii monetare (operaţiuni în cadrul pieţei
publice, mutaţii ale ratei scontului, manipulări ale procentului de acoperire obligatorie)
pentru a deplasa curbele care determină numărul locurilor de muncă şi venitul
naţional”188.
Un impact deosebit asupra politicilor financiar-monetare promovate în ţările cu
economie de piaţă l-a avut analiza sa asupra caracterului de stabilizator încorporat în
mecanismul economic atribuit unor categorii economice de esenţă financiară. Sistemul
stabilizatorilor încorporaţi, conceput de Samuelson, este alcătuit din componente
financiare, fiind menit să intre în acţiune pentru a contracara manifestarea factorilor
perturbatori, destabilizatori, complinind astfel deficienţele de funcţionare ale
mecanismelor pieţei. Evidenţiind un rol major atribuit finanţelor, un asemenea sistem
presupune integrarea acestor instrumente financiare în mecanismul economiei de piaţă de
o manieră care să corecteze imperfecţiunile funcţionării acestuia, sporindu-i
funcţionalitatea189.
Impozitele şi cheltuielile publice bugetare reprezintă, în opinia sa, principalii
stabilizatori încorporaţi prin politica fiscal-bugetară în mecanismul economiei de piaţă,
alături de alte componente de esenţă financiară, cum sunt contribuţiile pentru asigurările
socială, ajutoarele de şomaj etc. În acest scop, Samuelson evidenţiază corelaţia obiectiva
dintre încasările fiscale sub forma de impozite şi taxe şi evoluţia produsului naţional, care
descriu curbe similare în evoluţie, iar în măsura în care se operează modificări asupra
cotelor de impozitare şi cheltuielilor finanţate din bugetul de stat pot fi obţinute efecte de
influenţare în sensul dorit a evoluţiei economiei. Aşa cum afirma el, „pentru a tempera un
187
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Contemporani, p. 63
188
Paul Samuleson – L’Économique, vol. I, Librarie Armand Colin, Paris, 1977, p. 483
189
Gheorghe Filip (coord.)– Finanţe, p. 45

71
boom este de dorit crearea unui excedent bugetar. Or, pentru crearea unui asemenea
excedent există două procedee care constau fie în comprimarea cheltuielilor publice, fie în
sporirea veniturilor fiscale. Tot două procedee există şi pentru a acţiona împotriva unei
recesiuni, şi anume sporirea cheltuielilor publice sau amputarea cotelor impozitelor. Noi
trebuie deci să ne felicităm pentru «flexibilitatea automată», inerentă, într-o anumită
măsură, a sistemului nostru fiscal actual, ale cărui încasări tind să crească în perioadele de
inflaţie şi să descrească în perioadele de depresiune, deoarece ea constituie un puternic
factor de stabilitate a economiei generale şi de egalizare a fazelor ciclului economic” 190.
Samuelson consideră însă insuficientă acţiunea stabilizatorilor cu acţiune automată,
realizarea obiectivelor politicii economice necesitând recurgerea şi la intervenţii
discreţionare. În categoria instrumentelor de politică fiscal-bugetară discreţionară el
include lucrările publice şi alte programe de investiţii colective, proiectele de ocupare în
sectorul public, şi modificarea cotelor de impunere în sensul degrevărilor fiscale sau al
sporirii sarcinilor fiscale191.
Un impact deosebit asupra opţiunilor de politică financiar-monetară
intervenţionistă l-au avut cercetările efectuate de A. W. Phillips, care, bazat pe date
statistice referitoare la nivelul şomajului şi al salariilor nominale în Marea Britanie pentru
mai mult de un secol192, a ajuns la concluzia că între şomaj şi modificarea salariului nominal
există o relaţie invers proporţională. Reprezentată grafic, această relaţie invers
proporţională ia forma unei curbe convexe descrescătoare, supranumită curba Philips.
modificarea procentuală a
salariilor în bani

0
rata şomajului

Figura nr. 2.4 Curba Phillips

Sursa – Mark Blaug – Teoria economică în retrospectivă, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1992, p. 715
Conform reprezentării grafice din figura nr. 2.4, când şomajul este scăzut şi piaţa
forţei de muncă este puternică salariile nominale trebuie să crească, în timp ce atunci când
rata şomajului este ridicată şi piaţa forţei de muncă este slabă salariile nominale trebuie
să-şi înceteze creşterea sau chiar să scadă. Această curbă a fost interpretată în anii ’60 ai

106
Paul Samuelson – op.cit, p. 501
191
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. p. 743
192
idem, p. 697

72
secolului trecut ca limita combinaţiilor posibile dintre ratele inflaţiei şi a şomajului de-a
lungul şi deasupra căreia se pot deplasa opţiunile de politică financiar-monetară, în raport
cu „funcţia socială a bunăstării”, care fixează ponderile relative ale inflaţiei şi şomajului.
Astfel, guvernelor care se confruntau mai mult cu şomajul decât cu inflaţia le erau
recomandate politici expansioniste, pentru a dirija economia spre punctul nord-vestic al
curbei, în timp ce guvernelor care considerau inflaţia un rău mai însemnat decât şomajul le
erau recomandate politici restrictive, care să dirijeze economia spre porţiunea sud-estică a
curbei.
Interpretată în diferite moduri şi invalidată, în forma sa originală, de evoluţia
economiilor spre stagflaţie după anii ’70, această curbă a angajat teoria economică spre
reconsiderări ale keynesismului şi revigorarea ideilor de factură liberală.
Implementarea măsurilor de politică financiar-monetară intervenţionistă de factură
keynesistă s-a soldat cu rezultate favorabile în evoluţia capitalismului până la mijlocul
anilor ’70. Aportul lor pozitiv la dezvoltarea economico-socială a decurs din iniţierea de
reforme rapide privind crearea unui stat al bunăstării universal şi mult mai cuprinzător,
bazat pe ideea drepturilor cetăţenilor extinse, orientarea resurselor financiare către
obţinerea rapidă de beneficii, realizarea unui consens politic extins în favoarea unei
economii mixte şi a unui sistem de bunăstare socială extinsă, angajarea spre creşterea
economică şi deplina ocupare a forţei de muncă.
Reducerea puternică a ratei şomajului, după cum se observă în Tabelul nr.2.1, poate
fi considerată ca un succes remarcabil al politicii financiar-monetare keynesiste .

Tabelul nr.2.1
Ratele şomajului, ca procent în totalul forţei de muncă în 6 ţări OCDE, 1933-1983

ŢARA 1933 1959-1967 1975 1983

Franţa - 0.7 4.1 8.0
R.F.Germania 14.8 1.2 3.6 8.0
Italia 5.9 6.2 5.8 9.7
Japonia - 1.4 1.9 2.6
Marea Britanie 13.9 1.8 4.7 13.1
S.U.A. 20.5 5.3 8.3 9.5

Sursa: Raportul OCDE, 1985; după Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 172

Aşa cum se observă în tabel, perioada 1959-1967, în care rata medie a şomajului a
fost de 2.8%, contrastează puternic cu experienţa din 1933 a depresiunii, când rata
şomajului a fost de 13%. De fapt, imaginea anilor ’60 este distorsionată de nivele ridicate
ale şomajului în Italia şi S.U.A., în toate celelalte ţări înregistrându-se valori medii sub 2%.
De asemenea, imaginea anilor ’60 contrastează cu experienţa de după 1970, când rata
şomajului a crescut până la 8.5% în 1983.
Privind din acest unghi de vedere, putem afirma că, prin promovarea politicilor
economico-financiare bazate pe doctrina keynesistă s-a realizat, cu succes, obiectivul
fundamental urmărit de Keynes, şi anume atingerea unui grad cât mai ridicat de ocupare a
forţei de muncă. Soluţia oferită de keynesism nu a însemnat „doar treizeci de ani de

73
supravieţuire, ci treizeci de ani glorioşi; cea mai lungă perioadă de creştere economică
susţinută”193. Plata pentru dorinţa cu accente idealistice de reducere a şomajului şi chiar de
eliminare a lui a reprezentat-o însă inflaţia, aceasta reprezentând principala cauză ce
explică revirimentul concepţiilor liberale după 1973, care au făcut din reducerea inflaţiei
obiectivul central al politicii economice.
Actuala criză a readus însă în atenţia cercetării economice internaţionale problema
rolului statului în economie. După o perioadă în care doctrina neo liberală a impus ideea
statului minimal, criza a determinat, se pare, o anumită reevaluare a acesteia prin
recunoaşterea necesităţii unui stat cu un rol mai important şi o putere comparabilă cu cea
a mecanismelor pieţei.
Criza financiară şi economică actuală, care pare să fie fără precedent în ultima
jumătate de secol, se conturează a fi mult mai dureroasă decât căderea economică din
1981-1982. Guvernul Statelor Unite şi unele guverne din Europa, încercând să refacă
stabilitatea, au naţionalizat părţi ale sectoarelor lor financiare într-o măsură care
contrazice înseşi bazele capitalismului modern. Aşa cum susținea Guvernatorul BNR,
Mugur Isărescu „întreaga lume pare astăzi că îşi schimbă cursul, îndreptându-se către o
perioadă în care rolul statului va fi mai mare, iar cel al sectorului privat va fi mai mic.
Aceasta va fi probabil cea mai dramatică consecinţă a crizei actuale”194

193
Ion Pohoaţă – Doctrine economice universale. Contemporani, p. 77
194
Mugur Isărescu, Criza financiară internaţională şi provocări pentru politica monetară din România, Disertaţie susţinută cu ocazia decernării
titlului de Doctor Honoris Causa al Universităţii Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca

74
 CAPITOLUL 3

COORDONATE ALE POLITICII FISCAL-BUGETARE

Opţiunile şi deciziile privind procurarea resurselor financiare publice şi cele pentru

alocarea şi utilizarea acestora sub forme ale cheltuielilor publice, ca şi cele referitoare la
gestiunea soldului bugetar se întrepătrund şi se condiţionează reciproc, fiind indisolubil
legate într-un mix al obiectivelor, instrumentelor şi tehnicilor financiare aflate la dispoziţia
statului. Politica fiscal-bugetară concentrează şi exprimă realist conţinutul problematicii
acestui domeniu al politicii financiare, în care se pot distinge ca principale componente 195 :
1. politica procurării resurselor bugetare (opţiunile privind formele, metodele şi
instrumentele de procurare a resurselor, în principal cu caracter fiscal, dar şi a celor cu
caracter nefiscal).
2. politica alocării şi utilizării resurselor bugetare (opţiunile privind formele,
metodele şi instrumentele de alocare şi utilizare a resurselor bugetare sub forme ale
cheltuielilor bugetare)
3. politica soldului bugetar, (opţiunile privind dimensiunile acceptabile ale acestui
sold, precum şi modalităţile de finanţare a acestuia.
Primele două componente se integrează în mare măsură în politica fiscală, respectiv
cele ale impozitelor şi cheltuielilor finanţate pe seama lor, dar vizează şi resursele nefiscale
procurate la bugetul public, în timp ce cea de a treia componentă este esenţialmente
bugetară.
Obiectivele politicii fiscal-bugetare sunt subordonate îndeplinirii funcţiilor asumate
de către autorităţile statale într-o perioadă sau alta de dezvoltare a societăţii, şi sunt
integrate organic în obiectivele generale ale politicii guvernului, atât în plan economic, cât
şi în plan social. În acest context, se pot distinge ca obiective ale politicii fiscal-bugetare
stabilizarea şi relansarea economiei, restructurarea şi modernizarea economiei naţionale,
maximizarea ofertei de utilităţi publice, creşterea echităţii în distribuirea veniturilor,
creşterea nivelului de cultură şi civilizaţie a membrilor societăţii etc.
În fapt, aportul politicii fiscal-bugetare la îndeplinirea unor asemenea obiective
concretizează îndeplinirea funcţiilor specifice atribuite bugetului public, şi anume 196:
funcţia de alocare, funcţia de redistribuire şi funcţia de stabilizare a economiei.
În acest sens, îndeplinirea de către bugetul public a funcţiei de alocare se reflectă în
politica fiscal-bugetară prin opţiunile pentru dimensionarea, ca volum şi structură, a ofertei
de utilităţi sociale (publice), având ca obiective sintetice utilizarea cu eficienţă maximă a
potenţialului financiar al statului, armonizarea ofertei de utilităţi publice cu oferta de
utilităţi private, maximizarea utilităţii totale exprimate, în final, ca şi criteriu sintetizator, în
maximizarea produsului intern brut. Din această perspectivă, opţiunile privind volumul
resurselor financiare prelevate prin impozite şi taxe la buget, proporţiile sectorului public
în economie, volumul şi structura cheltuielilor publice, alegerea formelor şi tehnicilor
utilizate sunt coordonate esenţiale ale politicii fiscal-bugetare.

195
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – Politici financiare, Editura Sedcom Libris, Iaşi, 2001, pp. 224-225
196
Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave – Public Finance in Theory and Practice, McGraw Hill Book Company, Fifth Edition, New York, 1989, p. 6

75
 Îndeplinirea funcţiei de redistribuire a veniturilor şi averilor determină opţiuni
pentru ajustarea, prin politica fiscal-bugetară, a repartiţiei veniturilor şi averilor între
membrii societăţii în conformitate cu ceea ce societatea (de fapt marea majoritate a
membrilor societăţii) consideră just sau echitabil. Din acest unghi de vedere, alegerea între
diferitele impozite directe şi indirecte, stabilirea modalităţilor de impunere, optimizarea
raportului între cheltuielile publice pentru servicii publice şi cele de transfer reprezintă, de
asemenea, coordonate majore ale politicii fiscal-bugetare.
În fine, manifestarea bugetului ca mijloc de exercitare a unor influenţe reglatoare
asupra vieţii economice şi sociale se reflectă în opţiuni distincte privind angrenarea
categoriilor fiscal-bugetare, alături de alte instrumente de politică economică în realizarea
unor obiective generale precum asigurarea unui grad ridicat de ocupare a forţei de muncă,
a unui grad rezonabil de stabilitate a preţurilor, a unei balanţe de plăţi externe echilibrată,
precum şi a unei rate acceptabilă a creşterii economice. Astfel, opţiunile privind majorarea
sau reducerea cotelor de impunere, introducerea de noi impozite, acordarea de facilităţi
fiscale, modificarea volumului şi structurii cheltuielilor publice, mai ales a celor de
investiţii, gestiunea soldului bugetar devin coordonate esenţiale ale politicii fiscal-
bugetare.

3.1 COORDONATE ŞI INSTRUMENTE ALE POLITICII FISCALE

Politica fiscală este una dintre componentele esenţiale ale politicilor financiare
publice şi, in același timp, o componentă a politicii economice şi sociale a statului modern.
Considerată în contextul mai larg al politicii economice, politica fiscală se află în raporturi
de interdependenţă cu celelalte componente ale acesteia, respectiv politica monetară, cu
politica valutară, cu politica veniturilor, cu politica preţurilor, cu politica ocupării forţei de
muncă şi cu politica financiară a întreprinderii. Pe de altă parte, politica fiscală are
obiective şi instrumente proprii de manifestare. Din aceasta perspectiva, pot fi conturate
următoarele obiective majore ale politicii fiscale:
1. Procurarea cu randament cât mai ridicat a resurselor fiscale la dispoziţia
autorităţilor publice. Acesta presupune opţiuni asupra modalităţilor concrete de procurare
a resurselor fiscale la dispoziţia autorităților publice şi, în primul rând, crearea unui sistem
de impozite adecvat politicii generale.
2. Alocarea şi utilizarea eficientă a resurselor fiscale. Acest obiectiv vizează stabilirea
destinaţiilor, modalităţilor de alocare şi utilizare efectivă a resurselor fiscale concretizându-
se, în principal, prin sistemul cheltuielilor publice, ale cărui structuri şi dimensiuni reflectă
orientările de politică generală, urmărind satisfacerea cerinţelor de oportunitate şi
eficienţă cât mai înaltă.
3. Asigurarea funcţionării normale a instituţiilor publice. În acest sens, deciziile luate
prin politica fiscală trebuie să asigure mobilizarea şi distribuirea resurselor necesare
derulării normale a activităţii instituţiilor publice, având în vedere că cea mai mare parte
din resurse are caracter fiscal şi se consumă pentru crearea şi funcţionarea acestor
instituţii.
4. Realizarea procesului de redistribuire a produsului naţional între sfere, domenii
de activitate, categorii de persoane şi indivizi. În realizarea acestui proces, politica fiscală
trebuie axată pe principii de echitate, protecţie socială şi raţionalitate economică.
76
 5. Influenţarea (reglarea) unor procese economico-sociale, corespunzător
obiectivelor politicii generale. Sub acest aspect, societatea contemporană a asimilat ca
obiective ale politicii fiscale, interconectate cu cele ale altor politici financiare;
preocuparea pentru stabilizarea economiei afectată de acţiunea unor factori perturbatori,
reglarea producţiei în raport de conjunctura economică existentă, inclusiv modernizarea şi
restructurarea ei şi dezvoltarea durabilă a societăţii.
Abordată distinct, politica fiscală se concentrează pe cele două componente
fundamentale şi anume: politica impozitelor şi celorlalte prelevări cu caracter fiscal ca
resurse financiare publice; politica cheltuielilor publice (finanţate) în principal pe seama
resurselor fiscale.
În raport cu această structurare, politica fiscală conţine elemente specifice formării
(procurării) resurselor fiscale, respectiv elemente ce conturează alocarea acestor resurse şi
efectuarea de cheltuieli publice.
Ambele presupun opţiuni şi decizii care, în final, se regăsesc fie ca sistem de
procurare a resurselor fiscale cunoscut şi sub denumirea de sistem fiscal, fie în sistemul
cheltuielilor publice finanţate în cea mai mare parte pe seama resurselor fiscale.

3.1.1. Coordonate ale politicii de procurare a resurselor fiscale

Opţiunile şi deciziile ce conturează politica fiscală în sfera procurării resurselor pot fi
sintetizate pe următoarele repere principale:
- crearea şi ajustarea ulterioară a sistemului de impozite, taxe şi contribuţii
obligatorii; respectiv stabilirea formelor de prelevare a resurselor fiscale la dispoziţia
autorităţilor publice;
- alegerea metodelor şi instrumentelor tehnice utilizabile în efectuarea operaţiunilor
de stabilire a obligaţiilor de prelevare a resurselor fiscale la dispoziţia autorităților publice;
- crearea şi reglementarea funcţionării instituţiilor însărcinate cu aşezarea,
colectarea şi administrarea resurselor fiscale (aparatul fiscal);
- organizarea şi exercitarea controlului prin organele fiscale asupra îndeplinirii şi
obligaţiilor de efectuare a prelevărilor, inclusiv combaterea evaziunii fiscale;
- conceperea modalităţilor de influenţare, prin impozite şi taxe asupra unor
fenomene economice şi sociale, inclusiv stabilirea condiţiilor de acordare a facilităţilor
fiscale, etc.
În acelaşi context, trebuie incluse şi opţiunile privitoare la rata fiscalităţii şi
dimensionarea volumului resurselor fiscale în ansamblul resurselor financiare publice, într-
o perioadă sau alta, respectiv în diferite ţări. Se pot distinge diferenţieri marcante, în timp
şi spaţiu, privind opţiunile de politică fiscală în sfera procurării resurselor, inclusiv prin
prisma ratei fiscalităţii. Deoarece procurarea resurselor fiscale este, principial, un proces
de redistribuire a veniturilor primare şi, implicit a PIB, variabilele asupra cărora operează
politica fiscală privind prelevările obligatorii pot fi considerate sintetic dimensiunile PIB şi
nivelul ratei fiscalităţii.
Prin urmare, adoptarea unui anumit sistem de impozitare a veniturilor implică în
sine şi o opţiune de politică fiscală asupra nivelului ratei fiscalităţii (r f) exprimată ca procent
reprezentat de prelevările fiscale (Pf) în PIB, conform relaţiei:

77
 rf 

PIB
Pf
100
.
Aceasta poate lua în considerare un nivel mai ridicat sau mai scăzut al ratei
fiscalităţii în contextul social-economic existent la un moment dat şi al obiectivelor de
politică generală promovate prin programul de guvernare. Sub acest aspect, este de
remarcat că nivelul ratei fiscalităţii trebuie să fie suportabil de către contribuabili deoarece
el afectează partea de venit disponibil, utilizabil pentru consum şi investiţii private.
Pe de altă parte în plan mondial se constată o diferenţiere a ratelor fiscalităţii de la
o ţară la alta, explicabilă şi prin prisma capacităţii contributive a celor ce suportă sarcina
fiscală. De regulă, acesta este mai ridicat în ţările în care mărimea PIB/locuitor este mai
mare şi mai scăzut în ţările unde acest indicator este mai redus cu reflectarea
corespunzătoare în oferta de bunuri şi servicii publice. De asemenea, nivelul ratei
fiscalităţii poate varia şi sub incidenţa unor opţiuni de politică economică determinate de
situaţii conjuncturale cum ar fi: stabilizarea sau relansarea economiei confruntată cu
fenomene perturbatoare sau stimularea creşterii economice, modernizării şi restructurării.
Opţiunile privitoare la procurarea resurselor financiare includ, pe lângă cele ce
vizează resursele cu caracter fiscal, şi pe cele de procurarea a unor resurse nefiscale, din
exploatarea bunurilor şi proprietăţilor statului. Deşi prin prisma conţinutului acestea se
reflectă în politica bugetară, ele sunt interconectate cu cele cu conţinut fiscal, ca
opţiuni/decizii de procurare a veniturilor bugetare ordinare.
În acest context, o coordonată importantă o reprezintă gestiunea eficientă a
bunurilor şi proprietăţilor ce aparţin statului, precum şi organizarea activităţilor din
sectorul economic (productiv) de stat, optând pentru una din următoarele variante:
a) statul exploatează singur bunurile sau proprietăţile sale, în una din variantele
următoare de funcţionare a întreprinderilor: regii publice simple; regii publice comerciale.
b) statul exploatează în asociaţie cu alţi întreprinzători privaţi bunurile sau
proprietăţile sale, întreprinderile funcţionând sub formă de regii mixte sau regii
cooperatiste;
c) statul concesionează altor persoane exploatarea bunurilor sau proprietăţilor sale.
Fiecare dintre aceste opţiuni prezintă, desigur, avantaje şi dezavantaje importante,
faţă de care autorităţile publice urmează să decidă, mergând până la a lua în considerare
redimensionarea sectorului economic de stat, tendinţa generală actuală fiind de
restrângere a acestuia prin privatizarea unor întreprinderi.

3.1.2 Coordonate ale politicii cheltuielilor publice

La rândul lor, opţiunile şi deciziile de politică fiscală referitoare la angajarea
cheltuielilor publice, care se finanţează în cea mai mare parte pe seama resurselor cu
caracter fiscal vizează, în principal:
- stabilirea dimensiunilor globale ale cheltuielilor în raport cu nevoia de bunuri şi
servicii publice şi mărimea resurselor acoperitoare, pornind de la obiectivele de realizat şi
priorităţile ce se impun;
- structurarea cheltuielilor pe ordonatori de credite (bugetare) şi pe categorii de
acţiuni (obiective) de îndeplinit;

78
 - dimensionarea şi autorizarea diferitelor categorii de cheltuieli şi a alocaţiilor
bugetare pe ordonatori de credite, pe criterii de legalitate, oportunitate şi eficienţă;
- alegerea metodelor de finanțare/autofinanţare a cheltuielilor în raport cu
specificitatea proceselor de care sunt generate şi particularităţile domeniilor de activitate,
în care se realizează;
- conceperea şi adoptarea modalităţilor de alocare-utilizare a resurselor
corespunzătoare realizării cheltuielilor de către entităţile publice;
- crearea cadrului reglementativ privind efectuarea diferitelor cheltuieli;
- organizarea şi exercitarea controlului asupra folosirii resurselor alocate, în
realizarea cheltuielilor publice;
- conceperea modalităţilor de influenţare prin cheltuielile publice asupra
fenomenelor economice şi sociale, în sensul stimulării celor pozitive sau inhibării celor
negative.
Este de remarcat, că această latură a politicii fiscale se manifestă în contextul
opţiunilor de politică bugetară, deoarece finanțarea cheltuielilor publice bugetare se
realizează, nu în mod separat din resurse fiscale, ci din ansamblul resurselor financiare
publice, inclusiv din cele nefiscale.
Politica cheltuielilor publice vizează direct, asigurarea unei anumite oferte de bunuri
şi servicii destinate satisfacerii nevoilor de consum public, cunoscută şi sub denumirea de
utilităţi sociale. Expresia directă a acestor consumuri, ca problematică de politică fiscală, o
reprezintă alocaţiile din fondurile financiare publice, iar principalele repere ale sale vizează
dimensiunile şi structura diferitelor cheltuieli publice. Astfel, opţiunile cu privire la
dimensiunea cheltuielilor publice au la bază, pe de o parte, evaluările asupra nevoii de
utilităţi publice, iar pe de altă parte, mărimea resurselor şi, în primul rând, proporţiile PIB
ce pot fi folosite în finanţarea acestor cheltuieli.
Din punctul de vedere al nevoilor de utilităţi publice, politica fiscală are la bază
obiectivele de politică generală ce concretizează angajarea de resurse publice în contextul
social-economic existent la un moment dat. În acest sens, politicile generale de orientare
social-democrată promovează angajarea mai profundă a statului prin cheltuieli publice,
pentru satisfacerea la un nivel mai înalt a cererii agregate prin oferta de utilităţi sociale.
Acestor politici le corespunde angajarea de acţiuni cu caracter social, respectiv de
protecţie socială, cu deosebire a categoriilor considerate defavorizate, luând în considerare
nevoi sociale de dimensiuni mai mari ce urmează a fi satisfăcute.
În acelaşi context, orientările de politică generală bazate pe doctrina
intervenţionismului statal conduc la asumarea de către stat a unor sarcini sporite şi în plan
economic, antrenând cheltuieli publice mai mari şi pentru acţiuni economice. În
consecinţă, rezultă un volum mai mare de cheltuieli publice finanţate de către autorităţile
publice.
Comparativ, politicile de orientare liberală limitează angajarea statului în oferta de
utilităţi publice, promovând varianta satisfacerii într-o măsură cât mai mare, a nevoii de
utilităţi, pe cale privată ceea ce face ca dimensiunile cheltuielilor publice de finanţat să fie
mai reduse.
Prin prisma factorilor de influenţă directă asupra volumului acestor cheltuieli, este
de semnalat, pe de o parte, dimensiunea cantitativă fizică a consumurilor de bunuri şi
servicii cu caracter public, iar pe de altă parte, dimensiunea valorică reflectată în mărimea

79
cheltuielilor de finanţat. Sub primul aspect, creşterea sau reducerea consumurilor depinde
de dimensiunile obiectivelor de realizat în plan fizic, asumate de către stat. O opţiune de
tip intervenţionist, inclusiv în economie, presupune dimensiuni mai mari ale consumurilor
fizice pentru realizarea obiectivelor respective şi invers.
Sub aspectul dimensiunilor valorice, ale cheltuielilor publice, o influenţă majoră
exercită nivelul preţurilor care, la rândul său, poate reflecta deprecierea monetară, ca
proces inflaţionist de mai mare sau mai mică amploare. În acest sens, poate avea loc o
creştere a dimensiunilor cheltuielilor publice (sub aspect valoric), ca efect al creşterii
inflaţioniste a preţurilor, fără a fi însoţită de o majorare corespunzătoare a consumurilor
fizice. Din această perspectivă, aprecierile asupra mărimii cheltuielilor publice, inclusiv
asupra dinamicii acestora, în cadrul politicilor fiscale promovate de guvern trebuie să ţină
seama atât de mărimea nominală, cât şi de mărimea reală a cheltuielilor, respectiv a
consumurilor realizate.

Cel de al doilea aspect esenţial pentru politica cheltuielilor publice îl constituie

structura acestora, concretizată prin categorii de cheltuieli ce corespund diverselor acţiuni
şi obiective finanţate de stat şi, în general, de autorităţile publice. Respectiva structurare
trebuie corelată cât mai deplin, atât cu cererea de utilităţi publice, cât şi cu oferta de
utilităţi private. În general, prin politica de cheltuieli publice statul trebuie să acopere acea
parte a cererii de utilităţi care nu poate fi satisfăcută prin ofertă privată, in condiţii de
eficienţă economică şi socială. Prin urmare, el trebuie să orienteze cheltuielile, ca
structură, către acele domenii sau activităţi care se pot realiza mai bine în variantă publică;
evitând angajarea în acţiuni ce pot fi satisfăcute mai bine pe cale privată, cum este cazul
majorităţii acţiunilor economice.
În atari condiţii, este de admis că proporţiile cheltuielilor pentru acţiuni economice,
ca element de structură a cheltuielilor publice, sunt reduse în principiu, incluzându-le
numai pe acelea considerate de interes strategic naţional sau pe acelea care nu se pot
satisface prin ofertă privată, din lipsa acesteia. Este posibil ca în ţările mai puţin dezvoltate,
statul asume cheltuieli cu acțiuni economice în proporţii mai mari şi pentru că sectorul
privat este slab dezvoltat / nedezvoltat, incapabil să ofere anumite utilităţi necesare sau să
pună bazele dezvoltării viitoare a ţării.
Prin comparaţie, se constată şi faptul că în ţările dezvoltate, cu deosebire în ultimul
deceniu, politica cheltuielilor publice a pus un accent deosebit pe cele cu securitatea
(protecţia) socială, proporţiile acestora situându-se în jurul la 40% din total în unele dintre
aceste ţări. De asemenea, apare particulară situaţia din fostele ţări socialiste aflate în
tranziţie, în care problematica acestor cheltuieli se reflectă diferenţiat în politicile fiscale,
promovate de diferite guverne. Pentru ele se pun probleme specifice transformării
economiei şi societăţii, punând la bazele acestora proprietatea privată în locul proprietăţii
de stat iar structura cheltuielilor publice reflectă mutaţii majore către alte domenii ale
activităţii economico-sociale.
În principiu, însă, în toate ţările, atât dimensiunile globale ale cheltuielilor publice,
cât şi structurarea şi dimensionarea lor pe categorii trebuie să ţină seama de mărimea PIB
realizabil, ca suport al finanţării lor. Din acest punct de vedere, prezintă un interes major
ponderea cheltuielilor publice totale în PIB, respectiv proporţiile fiecărei categorii de
cheltuieli în acelaşi PIB. În acest sens, în opţiunile privind cheltuielile publice de efectuat, o

80
importanţă deosebită se acordă cunoaşterii ponderii cheltuielilor publice totale şi a fiecărei
categorii în PIB previzibil a se obţine în anul respectiv.
Tot prin prisma structurării cheltuielilor publice, prezintă interes proporţiile
cheltuielilor de personal, respectiv ale cheltuielilor materiale sau, dintr-un alt unghi de
vedere, proporţiile cheltuielilor curente numite şi "de funcţionare", respectiv ale
cheltuielilor de capital numite şi "de investiţii". În principiu, trebuie să constituie o
preocupare constantă menţinerea în limite acceptabile a cheltuielilor de personal,
comparativ cu cheltuielile materiale, respectiv a cheltuielilor curente faţă de cele de
capital. Opţiunile în această direcţie trebuie să prevină supradimensionarea cheltuielilor cu
personalul în detrimentul cheltuielilor materiale şi, mai ales, in detrimentul cheltuielilor de
capital/de investiţii, fiind cunoscută tendinţa de a se angaja un număr de personal mai
mare, în raport cu cel care s-ar justifica, în sectorul public. În acest cadru, este indicată
elaborarea unor norme şi normative privind activităţile specifice diferitelor instituţii
publice, inclusiv normarea personalului în baza unor scheme raţionale de încadrare.
În strânsă legătură cu opţiunile vizând structura şi dimensionarea cheltuielilor
publice, politică fiscală, in acest domeniu, presupune asigurarea premiselor favorabile
folosirii eficiente a sumelor alocate. Este de luat în considerare, atât minimizarea
cheltuielilor finanţate faţă de o mărime dată a utilităţilor sociale scontate a se realiza, cât şi
maximizarea utilităţii sociale obtenabile cheltuind aceeaşi sumă ce se alocă. Aceasta
presupune conceperea soluţiilor de aplicat în asigurarea ofertei de bunuri şi servicii publice
în mai multe variante (prin combinarea raţională a mijloacelor ce trebuie folosite în acest
scop), dintre care să se aleagă varianta cea mai avantajoasă. Ca regulă generală, alegerea
presupune cunoaşterea raportului dintre costuri şi avantaje, urmând să se opteze pentru
varianta în care la o mărime determinată a avantajelor, costul are nivelul cel mai redus. Îşi
găseşte o largă aplicabilitate în acest context, analiza cost-beneficii sau cost-avantaje.
Totodată, pentru politica cheltuielilor publice prezintă un interes major alegerea
metodelor de finanţare a acţiunilor, respectiv a instituţiilor care concură la realizarea lor,
ţinând seama de particularităţile acţiunilor/obiectivelor de finanţat. Din acest punct de
vedere, se impune, în primul rând, diferenţierea metodelor de finanțare asupra cărora se
optează, în funcţie de sfera (materială sau nematerială) în care se încadrează activităţile
finanțate. În principiu, sfera materială presupune efectuarea unor cheltuieli recuperabile
din activitatea finanţată şi obţinerea unui beneficiu. La rândul său, sfera nematerială se
caracterizează prin incapacitatea de a crea valoare nouă şi nerecuperarea cheltuielilor sau
posibilitatea unei recuperări parţiale. În mod corespunzător, pentru aceasta se pretează
mai bine finanţarea cu caracter definitiv, nerestituibil, din fonduri publice. Finanţarea
nerestituibilă poate acoperi parţial sau integral cheltuielile unei instituţii publice, din
această sferă, după cum ele pot obţine, într-o măsură mai mare sau mai mică, venituri din
propria activitate. Când se pot obţine venituri, este aplicabilă finanţarea parţială, de către
stat, cealaltă parte rămânând a fi autofinanţată din venituri proprii. În mod firesc, când nu
se pot obţine venituri din activitatea respectivă, finanţarea din fonduri publice trebuie
făcută integral.
Spre deosebire, în sfera activităţilor materiale este indicată aplicarea autofinanţării,
adică acoperirea integrală a cheltuielilor entităţii respective din venituri proprii, urmărind
inclusiv realizarea unor beneficii. Numai cu caracter excepţional, poate fi admisă şi o
finanţare de către stat sub formă de subvenţii, pentru asemenea activităţi materiale.

81
Constituie o opţiune de politică a cheltuielilor publice, stabilirea modalităţii de finanţare/
autofinanţare a diferitelor acţiuni sau obiective de interes public.
În fine, un reper al politicii cheltuielilor publice se referă la folosirea acestora ca
instrument de influenţare a vieţii economice şi sociale, implicit a evoluţiei societăţii şi a
economiei. Această influenţă are ca suport obiectiv intercondiţionarea dintre procesele
economice şi sociale consumatoare de resurse financiare, sub forme ale cheltuielilor
publice, şi procesele financiare de alocare şi cheltuire a resurselor respective. În acest sens,
trebuie observat că, în principiu, realizarea anumitor procese materiale şi, implicit,
satisfacerea unor nevoi ale membrilor societăţii depind de asigurarea sumelor de bani sub
forma alocaţiilor din fonduri financiare publice, respectiv de efectuarea cheltuielilor
publice finanţate de stat.
Prin urmare, opţiunile de politică generală privind evoluția societăţii, inclusiv a
economiei, le includ şi pe cele privind destinaţiile ce se dau resurselor financiare publice,
adică cheltuielile publice de efectuat. Stabilirea unor priorităţi şi dimensionarea
destinaţiilor date resurselor financiare, prin cheltuielile publice ce se realizează,
repercutează asupra opţiunilor de politică fiscală privind cheltuielile, ca premise ale
realizării anumitor acţiuni sau obiective promovate de o autoritate publică sau alta.
În consecinţă, alocarea prin cheltuieli publice a unor sume mai însemnate sau mai
reduse, inclusiv nealocarea de resurse pentru anumite acţiuni sau obiective sociale şi
economice condiţionează realizarea, în fapt, a anumitor procese sau fenomene
sociale/economice. În mod implicit, prin modul de alocare şi efectuare a cheltuielilor
publice, anumite fenomene sau procese sociale sau economice sunt favorizate şi se
amplifică pe această bază, în timp ce altele sunt inhibate, anihilate sau îşi restrâng sfera de
manifestare.
Prins prisma raporturilor de influenţare asupra economiei, cheltuielile publice sunt
luate în considerare ca variabile ce influenţează asupra dimensiunilor PNB şi PIB. Astfel, în
cadrul politicii fiscale opţiunile privitoare la cheltuielile finanţate de stat, conturează
implicit sau explicit folosirea lor ca instrumente prin care se exercită o acţiune de stimulare
a creşterii PIB.
Indiferent de obiectivele urmărite prin politica economică şi socială generale,
implicarea cheltuielilor publice în realizarea acestora este condiţionată de dimensionarea
raţională a acestora.
Raţionalizarea este un concept de largă rezonanţă pentru comportamentul uman,
inclusiv în sfera proceselor şi relaţiilor economice, care presupune alegerea şi folosirea de
metode şi procedee mai eficiente pentru înfăptuirea diferitelor activităţi şi, implicit,
obţinerea de rezultate utile maxime cu eforturi sau consumuri de resurse minime 197.
Având în vedere domeniul specific de manifestare, raţionalizarea cheltuielilor
publice desemnează un proces complex de dimensionare şi structurare a cheltuielilor
publice, pornind de la satisfacerea cererii de utilităţi publice şi asigurarea bunei funcţionări
a instituţiilor statului. Această preocupare decurge, în mod obiectiv, din caracterul limitat
al resurselor utilizabile, în general, şi a celor de care poate dispune statul, în special, faţă de
nevoile de utilităţi, practic nelimitate.
Ea implică efectuarea pe baze raţionale a cheltuielilor necesare funcţionării normale
a entităţilor publice şi realizării sarcinilor statului, urmărind a asigura îndeplinirea pe

197
Gheorghe Filip – Finanţe, în „Economia şi gestiunea afacerilor (examen de licenţă) FEAA”, Editura Sedcom Libris, Iaşi, 2000, p. 370

82
ansamblu, a obiectivelor dezvoltării economico-sociale a fiecărei ţări sau colectivităţi de tip
statal, pe criterii de eficientizare aplicabile diverselor activităţi.
Fără a presupune în mod imperativ, o reducere a volumului cheltuielilor publice,
raţionalizarea pune accentul pe caracterul raţional al opţiunilor privind dimensiunile şi
structura acestora, respectiv pe alegerea din mai multe soluţii posibile de aplicat a acelora
care asigură obţinerea efectului maxim dorit cu un efort minim de cheltuieli.
Astfel, sub aspectul dimensionării ca volum a cheltuielilor publice, raţionalizarea
presupune atât corelarea cu posibilităţile de procurare a resurselor băneşti acoperitoare,
ca proporţii ce revin din PIB, cât şi fundamentarea pe baze realiste a sumelor destinate
diferiţilor utilizatori, evitând risipa şi ineficienţa. La rândul său, structurarea judicioasă a
cheltuielilor publice pe obiective şi acţiuni de finanţat şi în cadrul acestora pe categorii sau
tipuri de cheltuieli, urmărind aplicarea de soluţii tehnico – economice care asigură cel mai
bun raport cost-avantaje, constituie o altă coordonată a raţionalizării cheltuielilor publice.
În mod deosebit, caracterul limitat al resurselor financiare publice impune
decidenţilor din acest sector căutarea unor soluţii mai raţionale de angajare a cheltuielilor.
Acest proces trebuie să înceapă cu selectarea acţiunilor şi stabilirea de priorităţi, în raport
cu obiectivele de îndeplinit, continuând cu ierarhizarea lor, după criterii privind
necesitatea, oportunitatea şi eficienţa fiecăreia, şi alegând în cele din urmă pe cea mai
avantajoasă, pentru a satisface la cel mai înalt grad posibil nevoia de utilităţi sociale.
Aprecierile asupra caracterului necesar şi oportun, inclusiv a gradului de eficienţă social–
economică a acţiunilor ce urmează a se finanţa reprezintă, deci, elemente indispensabile
procesului de raţionalizare a cheltuielilor publice.
Alocarea resurselor financiare publice pentru satisfacerea diferitelor nevoi sociale
trebuie aşadar fundamentată pe criterii de cost şi beneficiu, urmărindu-se maximizarea
efectelor pozitive. O asemenea cerinţă poate fi analizată pe exemplul a două proiecte, X şi
Y, ce se doresc a fi finanţate din bugetul public. Beneficiile marginale corespunzătoare
celor două proiecte sunt diferite, aşa cum se observă în figura nr. 3.1:

beneficii beneficii

C J D
H BmY
Bmx

O A costuri O B
costuri
proiectul X proiectul Y

Figura nr. 3.1 Dimensionarea raţională a sumelor alocate diferitelor acţiuni publice
Sursa: prelucrare după Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p.132
83
 Suma disponibilă (S) pentru cele două proiecte trebuie astfel alocată încât beneficiul
total să fie maxim. Orice unitate monetară alocată din suma totală disponibilă are o
semnificaţie dublă: pentru proiectul pentru care este alocată determină o creştere a
utilităţii, în timp ce pentru celălalt proiect determină o reducere a utilităţii. În aceste
condiţii, suma trebuie astfel alocată între cele două proiecte încât utilităţile marginale să
fie egale. În figură, această condiţie este realizată pentru OA şi OB (cu OA + OB = S), cu
utilitatea marginală AC a proiectului X fiind egală cu utilitatea marginală BD a proiectului Y.
Beneficiul total al celor două proiecte, reprezentat de suma ariilor suprafeţelor OACH şi
OBDJ este în aceste condiţii maxim.
Dintr-o altă perspectivă, raţionalizarea cheltuielilor publice include şi preocuparea
pentru armonizarea utilităţilor asigurate prin activităţi private cu cele oferite prin
finanţarea de acţiuni de interes public, astfel încât efectele utile însumate să fie maxime. În
acest sens, un nivel optim, raţional, al cheltuielilor publice poate fi considerat acela ce se
situează în punctul în care utilitatea marginală a acestora este egală cu utilitatea marginală
a veniturilor rămase la dispoziţia contribuabililor, destinate obţinerii de utilităţi private. 198
Dacă în figura 3.1 considerăm proiectul X ca reprezentând utilitatea cheltuielilor publice şi
proiectul Y utilitatea cheltuielilor private, dimensionarea la nivelul optim al cheltuielilor
publice presupune egalizarea utilităţilor marginale ale celor două categorii de cheltuieli 199
(în raport cu resursele totale disponibile la nivelul naţiunii). Altfel, prelevările prea mari
pentru efectuarea de cheltuieli publice privind acţiuni de utilitate mai redusă, ar determina
scăderea utilităţii totale, publică şi privată.
Totodată, este de remarcat că, deşi cea mai mare parte a utilităţilor poate fi
asigurată pe calea ofertei private, anumite nevoi (apărare şi securitate naţională, ordine
internă, relaţii diplomatice etc.) pot fi satisfăcute numai prin ofertă publică. Prin urmare,
dacă avem în vedere mărimea însumată a cheltuielilor publice şi private, un criteriu de
raţionalizare (optimizare) globală a acestora ar urma să-l reprezinte maximizarea ofertei de
utilităţi sociale totale, implicând în sine şi optimizarea proporţiilor ce revin celor două
categorii de utilităţi, ceea ce sintetic poate fi redat prin relaţiile următoare200:
Ut = Up + Us
Cp + Cs = Up + Us
în care: Ut - utilităţi totale (oferite de sectorul privat şi public);Cp - cererea de utilităţi
private; Cs - cererea de utilităţi publice; Up - utilităţi oferite de sectorul privat; Us - utilităţi
oferite de sectorul public (de stat)
Deoarece, în principiu, nevoia (cererea) de utilităţi totale apare nelimitată, oferta
acestora trebuie maximizată prin combinarea optimă a celor două categorii de cheltuieli
(private şi publice), astfel ca împreună să permită satisfacerea nevoilor la un nivel cât mai
ridicat.
În consecinţă, constatăm că utilităţile totale, decurgând din acţiuni finanţate atât
public, cât şi privat, se regăsesc în dimensiunile produsului naţional, respectiv ale PIB şi că
maximizarea acestuia reprezintă, în mod implicit, un criteriu de optimizare (raţionalizare) a
cheltuielilor publice. Luarea în considerare a acestui criteriu are ca suport contribuţia
adusă prin realizarea acţiunilor (obiectivelor) finanţate sub forme ale cheltuielilor publice,
198
idem, p. 372
199
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 133
200
Gheorghe Filip (coord.) – Finanţe, p.19

84
fie direct la crearea de PIB în activităţile materiale, fie indirect prin stimularea producţiei
private de bunuri şi servicii pentru consum public.
Obiectivul avut în vedere este cel al asigurării optimului social, alegând mai întâi
între oferta de utilităţi publice şi oferta de utilităţi private, iar apoi, între alternativele de a
realiza oferta de utilităţi publice, şi optând în final pentru varianta mai puţin costisitoare. O
cale, considerată ca fiind necesară de urmat, în acest scop, o reprezintă modernizarea
serviciilor publice, ce ar favoriza atât minimizarea costului acestora, cât şi maximizarea
utilităţilor oferite consumatorului.
Atingerea optimului social, in această optică, implică o creştere a eficienţei alocative
a resurselor, adică o distribuire şi redistribuire pe baze raţionale a acestora, atât în sectorul
privat cât şi în cel public. Sub acest aspect, prezintă un interes major gradul de redistribuire
a veniturilor private care trebuie corelat cu dimensiunile raţionale ale utilităţilor publice
oferite, respectând cerinţele raportării la utilitatea marginală. Se invocă aici una din tezele
afirmate de A.Pareto, cunoscut şi ca economist al bunăstării. Această teză susţine că, din
punct de vedere al optimului social, alocarea resurselor este optimă dacă în nici o altă
variantă (de alocare) nu va putea fi făcută mai bine, fără să dăuneze ultimei persoane
consumatoare a bunului respectiv. Altfel spus, dacă o schimbare în alocarea resurselor
sporeşte bunăstarea ultimei persoane consumatoare fără a o reduce la o altă persoană, se
asigură creşterea bunăstării societăţii în ansamblu. În aceste condiţii, nivelul cheltuielilor
publice apare ca o expresie a gradului de satisfacere a condiţiilor de optim social ale lui
Pareto. O asemenea evoluţie a ofertei publice este, în mod obiectiv, în corelaţie directă cu
cea a impozitelor care asigură resursele destinate finanţării cheltuielilor publice.
Prin urmare, orice consum ce iese din zona utilităţii marginale intră în zona de
dezutilitate, iar cheltuielile publice încadrate în această zonă sunt în total dezacord cu
eficienţa alocativă a resurselor. Oferta de utilităţi publice ce ar plasa consumul în zona de
dezutilitate apare neraţională si prin raportarea la corelaţia cu oferta de utilităţi private. În
mod corespunzător, prelevarea sub formă de impozite pentru a finanţa asemenea
cheltuieli devine ineficientă. Comparativ eliminarea acestor cheltuieli şi, implicit, reducerea
impozitelor, ar avea impact pozitiv asupra venitului privat disponibil, creând o situaţie
favorabilă creşterii eficienţei alocative a resurselor, private şi publice, considerate în
ansamblu.
Pornind de la aceste considerente, s-au conturat unele orientări mai recente având
la bază următoarele teze201:
1. serviciile publice nu trebuie furnizate neapărat în mod gratuit;
2. atunci când şi acolo unde este posibil, oferta de utilităţi publice poate fi înlocuită
cu oferta privată;
3. opţiunea privind furnizarea serviciilor publice poate fi racordată la mecanismele
de cvasi-piaţă, adică statul promovând formule de ofertă care să includă şi elemente
specifice pieţei.
În legătură cu prima teză, se consideră că, în principiu, serviciile publice sunt oferite
consumatorilor de o manieră diferită decât cele ce se procură şi se consumă în baza
raporturilor de piaţă. Aceste servicii publice se pot oferi gratuit, implicând un acces la
consum public colectiv, după criterii mai mult sau mai puţin raţionale, dar şi posibilitatea
unui consum excesiv nejustificat şi uneori dăunător societăţii. De asemenea, serviciile

201
Iulian Văcărel (coord) – Finanţe publice,2007.

85
publice se prestează la un nivel de preţ inferior costului şi preţului ce s-ar forma pe piaţă. Şi
în acest ultim caz, este creată premisa abuzului de consum public, chiar dacă într-o măsură
mai mică decât în primul (al ofertei în regim gratuit).
În raport cu teza respectivă, numai atunci când, prin natura lor, serviciile publice nu
pot fi cuantificate şi suportate individual, cum este cazul administraţiei publice, apărării
naţionale, unele servicii de ordine internă etc. apare justificată furnizarea gratuită, iar
cheltuielile corespunzătoare se justifică a fi acoperite din impozite. Dar, în acest context,
se poate invoca teoria echivalenţei impozitelor care susţine că între impozitele plătite şi
preţul (costul) serviciilor publice de care beneficiază populaţia, există un raport de
echivalenţă. Pe seama acestor impozite, statul finanţează cheltuieli generatoare de bunuri
şi servicii publice destinate consumului public, fie gratuit, fie cu plată parţială. Această
teorie a fost concepută pentru a justifica natura şi mărimea impozitelor, prin raportarea la
costul bunurilor şi serviciilor oferite de stat. Dacă o parte mai mare sau mai mică din
bunurile şi serviciile ce alcătuiesc oferta publică se asigură contra cost, cheltuiala publică va
fi mai mică, iar impozitul necesar acoperirii acestuia va fi şi el mai mic.
A doua teză susţine că, oricând apare posibil, este preferabil să se opteze pentru
oferta privată de servicii şi nu pentru cea publică, întrucât cointeresarea are un impact
mult mai mare dacă oferta este privată şi invers, dacă oferta este publică. Este evident că
autorităţile publice nu trebuie să-şi asume sarcini de asigurare a unor bunuri şi servicii care
pot fi oferite mai eficient în varianta privată de realizare a lor. Se înscriu aici cheltuielile din
sectorul economic, producător de bunuri materiale, ale căror dimensiuni trebuie să fie
preponderent private şi numai cu caracter de excepţie să se realizeze în varianta publică;
Cea de a treia teză are în vedere necesitatea luării în considerare a posibilităţii de
punere a ofertei publice pe bazele funcţionării pieţei în măsura în care este posibilă
folosirea mecanismelor sale. Astfel, este de preferat efectuarea unor cheltuieli de tipul
transferurilor de bani, variantei de a oferi serviciile gratuite în natură.
O demonstraţie asupra condiţiilor în care trebuie să se opteze, în planul ofertei de
bunuri şi servicii publice, având în prim-plan teza că serviciile publice nu trebuie furnizate
liber şi cu titlu gratuit, ca principiu general valabil, este realizată prin graficul următor,
fig.nr.3.2.

86
 Preţ sau
cost

A
B
Pm
extracosturi sau
pierderi pentru
societate

Cantitate
Qm Qs

extrabeneficii
pentru
consumatori

Fig.nr.3.2. Supraproducţia de bunuri publice

Notaţii:
D = curba cererii pentru bunul sau serviciul respectiv
Pm = preţul mediu de furnizare a bunului sau serviciului respectiv care se presupune a fi egal cu costul
mediu şi, totodată, egal cu costul marginal
Qm = cantitate marginală din bunul sau serviciul respectiv

Potrivit graficului, nivelul optim al cantităţii furnizate din bunul sau serviciul
respectiv se înscrie pe axa cantităţilor în punctul Qm, dar realizarea sa este posibilă numai
dacă toţi consumatorii ar plăti preţul format pe o piaţă perfectă. Or, în condiţiile în care
statul, ca furnizor al bunului respectiv, oferă produsul în mod gratuit şi cu acces liber la
consum, consumatorii vor dori să-şi sporească consumul peste nivelul optim rezultând o
creştere a cererii, iar punctul în care ajunge acest consum va fi Q s, în care curba cererii D
întâlneşte axa cantităţilor oferite spre consum.
Ca urmare, utilitatea la consumator iese în afara utilităţii marginale şi apare ca un
supraconsum de utilităţi situat între punctele Qm şi Qs, egal cu diferenţa dintre segmentele
QQs şi QQm. Creşterea consumului din bunul respectiv, ce se realizează la un preţ situat
sub costul marginal şi presupune, pe de o parte "extrabeneficii" pentru consumatori,
delimitate pe suprafaţa [QmAQs], iar pe de altă parte, "extracosturi" (pierderi) pentru
societate care sunt aferente suprafeţei *ABQs].
Aşadar, pe ansamblu, accesul liber la consum gratuit, din bunul sau serviciul
respectiv, echivalează cu o pierdere netă semnificând faptul că oferta publică este
neraţională, iar alocarea resurselor, în aceste condiţii, este ineficientă.

87
 3.1.3. Instrumente de realizare a politicii fiscale
Realizarea obiectivelor de politică fiscală are la bază două tipuri de instrumente
specifice, şi anume: instrumente axate pe prelevările fiscale şi instrumente axate pe
cheltuielile publice.
În prima categorie de instrumente sunt luate în considerare categoriile financiare,
cu tehnicile aferente, de tipul impozitelor, taxelor şi contribuţiile obligatorii prelevate la
fondurile financiare publice. În principiu, se pornește de la premisa că, în cadrul politicii
fiscale, autorităţile publice trebuie să opteze între mai multe variante posibile de realizare
a prelevărilor fiscale, fiecare dintre acestea fiind considerate, pe de o parte, ca procese de
prelevare propriu-zisă, adică de acumulare a resurselor financiare la fondurile publice, iar
pe de altă parte ca instrumente de influenţare directă/indirectă asupra contribuabililor şi,
implicit, asupra economiei şi societăţii.
Având ca repere principalele obiective de politică generale, reflectate de regulă în
programele de guvernare, politica fiscală se axează, în primul rând, pe impozitele şi
contribuţiile cu caracter obligatoriu. Acestea au rolul de variabile ce pot fi adaptate
obiectivelor de politică generală, atât în cadrul modelelor de echilibru macroeconomic şi
dezvoltare durabilă, cât şi în scop de influenţare a activităţilor de nivel microeconomic, prin
alegerea elementelor tehnice adecvate, optându-se pentru cele mai avantajoase. Sub acest
din urmă aspect, opţiunile de politică fiscală vizează, modalităţile tehnice de impozitare
aplicate, incluzând numărul şi formele concrete sub care se practică impozitele, proporţiile
ce revin diferitelor categorii de impozite în materia impozabilă sau cotele procentuale,
metodele de calcul utilizabile, condiţiile de plată, acordarea de facilităţi şi regimul
deducerilor fiscale etc. Fiecare dintre aceste elemente de ordin tehnic comportă
particularităţi de concretizare şi antrenează efecte diverse (pozitive sau negative) din
perspectiva obiectivelor de politică generală ce se cer a fi susţinute prin politica fiscală.
În mod obişnuit, se optează pentru un sistem al prelevărilor fiscale care cuprinde
mai multe forme menite să favorizeze exercitarea unor influenţe adecvate diverselor
scopuri urmărite prin politica generală. Astfel, de regulă, este preferată practicarea mai
multor tipuri de impozite faţă de varianta unui singur impozit, întrucât posibilităţile de
influenţare asupra diferitelor fenomene economice şi sociale sunt mai mari, sistemul fiind
mai elastic. În acelaşi timp, este contraindicată multiplicarea formelor de prelevare fiscală,
fără ca fiecare dintre acestea să îndeplinească pe lângă rolul de resursă, şi pe cel de
pârghie financiară. Sub acest aspect, se apreciază îndreptăţit că existenţa unei forme de
prelevare fiscală alături de altele; respectiv, introducerea de noi forme de prelevare
trebuie să se justifice nu numai ca un canal suplimentar de realizare a prelevării în sine, ci
mai ales ca un instrument prin care se poate exercita o influenţă pozitivă asupra vieţii
economico-sociale. În alte condiţii, multiplicarea formelor de prelevare duce la
amplificarea nejustificată a volumului de muncă şi, mai ales, a cheltuielilor cu procurarea
de venituri pentru stat; o asemenea opţiune fiind contrară principiului randamentului fiscal
ridicat. Din acest unghi de abordare, politica fiscală trebuie să favorizeze, concomitent,
simplificarea sistemului fiscal, şi implicit limitarea pe baze raţionale a formelor de
prelevare fiscală, în raport cu obiectivele politicii generale.
Din punctul de vedere al modalităţilor de calculare a impozitelor şi de acordare a
facilităţilor fiscale, se impune ca, prin deciziile de politică fiscală, să se asigure respectarea
principiilor generale ale impunerii şi, în acelaşi timp, să se influenţeze dezvoltarea

88
anumitor activităţi, domenii/ramuri economice. Sub acest aspect, politica fiscală trebuie să
precizeze modalităţile concrete de aplicare a facilităţilor, respectiv a deducerilor fiscale,
cum ar fi: reducerea/scutirea de impozit pentru partea din profitul reinvestit, aplicarea
unor cote de impozit mai mici pentru anumite categorii de venituri obţinute din anumite
activităţi pe care societatea este interesată să le dezvolte, etc. Asemănător, prin ea se
stabileşte regimul deducerilor de cheltuieli din venitul brut sau reducerea impozitului de
plată pentru a cointeresa contribuabilii în realizarea anumitor obiective economice sau
sociale, între care şi finanţarea cercetării ştiinţifice, creare de noi locuri de muncă etc. În
acest sens, sunt avute în vedere anumite categorii de cheltuieli şi limite ale acestora pentru
acordarea deducerilor fiscale, cum este şi cazul cheltuielilor cu cercetarea ştiinţifică şi
dezvoltarea tehnologică, ca factor propulsor al noilor tehnologii şi progresului economic.
În acelaşi cadru se înscrie armonizarea politicii impozitelor cu obiectivul de ţinere
sub control a inflaţiei, pornind de la constatarea că o creştere a impozitelor directe poate
acţiona şi ca o cale de combatere a inflaţiei, în timp ce sporirea impozitelor indirecte se
manifestă, mai ales, ca un element ce poate stimula inflaţia, fără a se ignora nici sensul
invers de acțiune prin masuri corespunzătoare de politică fiscală.
În acelaşi timp, deciziile de politică fiscală vizând folosirea instrumentelor de
prelevare a resurselor fiscale la dispoziția statului/autorităţilor publice, trebuie să ţină
seama de interesele mai largi economice/sociale, între care şi dezvoltarea activităţii de
export, ca premisă în echilibrarea balanţei de plăti externe. Din acest punct de vedere, un
impact major îl prezintă regimul taxelor vamale, în care se reflectă, de regulă, măsuri
menite să stimuleze exportul de mărfuri şi încasarea de valută, ceea ce determină
stimularea producţiei pentru export bazată, fie pe resurse interne, fie pe importul de
resurse destinate producţiei pentru export. Astfel, scutirea de taxe vamale a producţiei
exportate, respectiv reducerea taxelor vamale la importul de materii prime destinate
producţiei de export constituie masuri de politică fiscală menite să favorizeze un asemenea
obiectiv.
Pe acelaşi plan, al politicii fiscale, un loc important revine opţiunilor privind
administrarea impozitelor, taxelor şi a contribuţiilor de către diferitele categorii de
autorităţi publice. Sub acest aspect, o primă direcţie de abordare o reprezintă delimitarea
impozitelor, taxelor şi contribuţiilor aflate în administrarea autorităților centrale faţă de
cele administrate de autoritățile locale. Pentru acestea din urmă, politica fiscală are ca
scop să cointereseze autoritățile locale, în procurarea şi administrarea eficientă (în baza
autonomiei locale) a resurselor financiare de care pot dispune.
Este, de asemenea, de interes şi opțiunea referitoare la dirijarea resurselor fiscale şi
utilizarea lor în cadrul diferitelor fonduri financiare, administrate de către anumite
autorităţi, publice. În acest sens, dirijarea unor contribuții cu caracter fiscal denumite
generic "taxe" la aşa numitele "fonduri speciale", constituite şi administrate în afara
bugetului de stat, de regulă, de către anumite ministere, trebuie să se fundamenteze prin
prisma impactului pe care-l produce această opţiune respectiv a efectelor utile rezultate pe
ansamblu. Aşa, de pildă, în cazul României, se constituie o multitudine de fonduri speciale
şi destinate anumitor acţiuni sociale sau economice, ceea ce presupune o dispersare a
resurselor a resurselor financiare publice, însoţită adesea de rezultate negative în planul
administrării eficiente a acestora.

89
 Ca instrumente de politică fiscală din domeniul cheltuielilor publice pot fi
considerate, în principiu, tehnicile specifice de distribuire şi utilizare a fondurilor financiare
publice. Din această perspectivă, cele mai reprezentative instrumente de politică fiscală
sunt considerate cele care concretizează distribuirea şi utilizarea fondului bugetar
cunoscute sub denumirea generică de cheltuieli bugetare. În acest cadru, sunt
caracteristice tehnicile de dimensionare a cheltuielilor şi de alocare bugetară/de
deschidere a creditelor bugetare, modalităţile de acordare a subvenţiilor bugetare sau de
efectuare a transferurilor bugetare etc. Alocaţiile (creditele) bugetare reprezintă sumele
puse la dispoziţia ordonatorilor de credite bugetare, pe tipuri de acţiuni şi obiective ce se
finanţează. Din această perspectivă, fiecare cheltuială bugetară devine un instrument al
politicii fiscale ce se manifestă sub forme variate.
Dimensionarea pe criterii raţionale a cheltuielilor bugetare în raport cu obiectivele
sau acţiunile de finanţat, atât în cadrul bugetului de stat (al administraţiei centrale), cât şi
al bugetelor locale reprezintă premisă indispensabilă a deciziilor eficiente în acest
domeniu,cu impact direct şi asupra alocaţiilor sau creditelor deschise diferitelor instituţii.
Preocupările pentru dimensionarea judicioasă a cheltuielilor publice bugetare, ca
expresie a preocupărilor de raţionalizare a acestora, se concretizează în conceperea şi
folosirea unor metode moderne de dimensionare a cheltuielilor şi veniturilor bugetare.
Prin comparaţie cu metodele clasice, bazate pe automatisme şi evaluări cu rezultate
aproximative, metodele moderne, bazate pe analiza cost-avantaje, presupun luarea în
considerare a unui număr mare de elemente de calcul, în cadrul unor modele matematice
cu foarte multe necunoscute, şi sunt concepute pentru analiza şi selectarea variantelor mai
avantajoase de realizare şi finanţare a unor acţiuni de mai mare amploare sau obiective
complexe.
Folosirea metodelor moderne de dimensionare a cheltuielilor (veniturilor) bugetare
prezintă avantaje importante, ce decurg mai ales din fundamentarea deciziilor respective
pe criterii economice şi luarea în calcul a unui foarte mare volum de informaţii şi număr de
variabile. Valorificarea avantajelor acestor metode prin utilizarea tehnicii electronice, care
permite simularea fenomenelor şi elaborarea unei multitudini de soluţii alternative, ca şi
orizontul de timp mai lung la care se raportează formularea problemelor şi orientarea
acţiunilor, favorizează dimensionarea mai exactă a prevederilor bugetare, în comparaţie cu
posibilităţile oferite de metodele tradiţionale.
Totuşi, avantajele metodelor moderne nu pot fi deplin valorificate, deoarece în
dimensionarea şi structurarea prevederilor bugetare prevalează, adesea, opţiunile politice
asupra celor economice, iar criteriile de optim economic cedează teren compromisurilor
politice. Aşa cum aprecia Maurice Duverger, alocarea resurselor bugetare pentru
finanţarea de acţiuni publice nu s-a bazat în nici o ţară şi în nici o epocă numai pe
aprecierea raţională a avantajelor, a costurilor şi a eficienţei202. Deşi metodele moderne
sporesc autoritatea „tehnostructurii” şi influenţa acesteia asupra guvernului, deciziile
publice au în continuare un pronunţat caracter politic.

202
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 305

90
3.2 COORDONATELE POLITICII SOLDULUI BUGETAR

Politica soldului bugetar reflectă, pe de o parte, opţiunile privind soldul bugetului

public, respectiv echilibrarea bugetului sau acceptarea dezechilibrului (sub forma
deficitului sau excedentului bugetar) şi, pe de altă parte, stabilirea dimensiunilor
dezechilibrului şi a modalităţilor de finanţare a deficitului.
Soldul bugetar reflectă corelaţia dintre fluxurile financiare de constituire fondurilor
bugetare din venituri ordinare şi cele de distribuire şi cheltuire a acestora. Echilibrarea
bugetului presupune corelarea perfectă a celor două categorii de fluxuri financiare, ca
dimensiune şi momente de realizare; orice neconcordanţă, concretizată prin diferenţa
între suma veniturilor bugetare obişnuite (Vbo) şi suma cheltuielilor bugetare (Cb) exprimă
dezechilibrul bugetar, fie sub forma excedentului (Vbo>Cb) sau, cel mai adesea, a deficitului
(Vbo<Cb). Deficitul şi excedentul bugetar pot apare ca urmare a acţiunii unor factori
obiectivi sau subiectivi, ce influenţează mărimea şi formarea veniturilor obişnuite ale
autorităţilor publice şi cheltuielile pe care le efectuează acestea203.
În raport cu factorii care determină soldul bugetar şi cu obiectivele politicii
economice, se disting mai multe accepţiuni şi forme ale acestuia, cu semnificaţii profunde
pentru politica bugetară:
- soldul bugetar planificat, care concretizează raportul dintre veniturile bugetare
(obişnuite) şi cheltuielile bugetare înscrise în proiectul de buget supus dezbaterii şi
aprobării parlamentare, ce urmează ulterior a fi executat. Semnul şi dimensiunile acestuia
exprimă opţiunile de politică bugetară ale autorităţilor publice asupra formării şi utilizării
veniturilor bugetare, în exerciţiul următor, pentru satisfacerea nevoilor cu caracter public,
inclusiv pentru influenţarea activităţilor economice şi sociale în concordanţă cu obiectivele
ajustării macroeconomice.
- soldul bugetar efectiv, care exprimă raporturile de mărime dintre veniturile
bugetare încasate şi cheltuielile bugetare efectuate pe parcursul exerciţiului bugetar.
Semnul şi nivelul soldului efectiv depind nu numai de opţiunile de politică bugetară ale
autorităţilor publice, ci şi de evoluţiile activităţii economice. Astfel, un buget planificat cu
un excedent se poate executa şi închide cu deficit, ca urmare reducerii veniturilor bugetare
şi creşterii cheltuielilor bugetare sub impactul acţiunii unor factori neprevăzuţi, neluaţi în
considerare la planificarea bugetului. Deoarece abaterile într-un sens sau altul pot afecta
realizarea obiectivelor propuse, asigurarea concordanţei între soldul planificat şi cel efectiv
reprezintă o coordonată importantă a politicii bugetare, implicând dimensionarea realistă
a indicatorilor bugetari înscrişi în proiectul de buget, prin colectarea şi prelucrarea unui
mare volum de informaţii, apelând la modele econometrice bazate pe determinări
obiective dintre variabilele implicate. Soldul efectiv apare, la rândul său, sub mai multe
ipostaze:
- soldul de trezorerie, care reflectă, la un anumit moment de pe parcursul
exerciţiului bugetar, rezultatul operaţiunilor ce se derulează prin trezoreria statului,
însărcinată cu execuţia de casă a bugetului. Acesta apare ca diferenţă între totalul
încasărilor (lichidităţi) la un moment dat (L) şi totalul plăţilor exigibile la un moment dat
(P). Raportul de mărime dintre încasări şi plăţile exigibile poate semnifica un sold deficitar,
dacă L<P, unul excedentar, dacă L>P, sau o situaţie de echilibru în execuţie, dacă L=P 204.
203
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 324
204
Tatiana Moşteanu – Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 19997, p. 35

91
Apariţia unui sold deficitar, care exprimă goluri de casă în execuţia bugetului, implică
decizii operative de acoperire a acestuia, în timp apariţia unui sold excedentar impune
adoptarea unor decizii privind utilizarea acestuia.
- soldul de execuţie, care exprimă rezultatul înscris în contul de execuţie bugetară
adoptat odată cu încheierea bugetului.

Compararea soldului de execuţie, ca expresie a soldului efectiv, cu soldul planificat

trebuie să aibă în vedere şi posibilele abateri de la anualitatea bugetului. Astfel, în ţările
care practică sistemul de gestiune, soldul de execuţie reflectă numai veniturile încasate şi
cheltuielile efectuate în limitele anului bugetar. Apar astfel abateri datorate faptului că
unele cheltuieli şi venituri, deşi înscrise în proiectul de buget şi agregate în soldul planificat,
nu au fost realizate în anul bugetar respectiv, urmând a se realiza în exerciţiul bugetar
următor. În plus, soldul efectiv ar putea fi influenţat şi de cheltuieli şi venituri bugetare ale
exerciţiului anterior, reportate în exerciţiul curent. Spre deosebire, în ţările care practică
sistemul de exerciţiu, soldul de execuţie reflectă încasarea veniturilor şi efectuarea
cheltuielilor autorizate prin proiectul de buget, permiţând o mai bună comparaţie cu soldul
bugetar planificat.

- soldul bugetar primar, în care se reflectă numai diferenţele dintre veniturile

bugetare şi cheltuielile bugetare, fără a se include şi serviciul datoriei publice. Dacă la
soldul primar se adaugă serviciul datoriei publice se obţine soldul global.
- soldul bugetar neconsolidat, ce reflectă diferenţa dintre veniturile şi cheltuielile
înscrise în bugetul de stat. Dacă la soldul neconsolidat se adaugă şi soldurile bugetelor
locale, asigurărilor sociale de stat, instituţiilor publice autonome si cele ale fondurilor
speciale se obţine soldul consolidat. În majoritatea ţărilor, evoluţia soldului bugetar
consolidat este asemănătoare celei a soldului bugetului de stat, deoarece deciziile de
politică bugetară activă emană, în general, de la administraţia centrală205.
Fundamentarea opţiunilor de politică a soldului bugetar trebuie să aibă în vedere
conexiunile obiective dintre veniturile şi cheltuielile bugetare şi celelalte variabile
economice, ce se reflectă prin soldul bugetar structural şi soldul bugetar ciclic.
Soldul bugetar structural, numit şi sold al ocupării depline206, este definit ca fiind
soldul pe care l-ar înregistra bugetul dacă economia s-ar afla la nivelul de utilizare deplină a
capacităţilor de producţie, respectiv dacă PIB real ar coincide cu PIB potenţial. Soldul
structural este influenţat de măsurile discreţionare, cum sunt stabilirea cotelor de impozit,
mărimea ajutoarelor sociale, mărimea cheltuielilor de apărare etc.207
Soldul real exprimă soldul efectiv înregistrat într-o anumită perioadă de timp, iar
soldul ciclic exprimă diferenţa dintre soldul real şi cel structural. Soldul ciclic cuantifică
influenţa fazelor ciclului economic asupra veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
Semnificaţiile acestor solduri pot fi interpretate şi cu ajutorul unei reprezentări
grafice, aşa cum este cea din figura 3.3. În figură sunt reprezentate, pe de o parte, cererea
agregată şi oferta agregată, şi, pe de altă parte, cheltuielile şi veniturile bugetare,
corespunzător diferitelor nivele posibile ale venitului naţional.

205
Gheorghe Manolescu – Buget – abordare economică şi financiară, Editura Economică, Bucureşti, 1997, p. 150
206
idem., p. 144
207
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. p. 746

92
 Presupunem că la un moment iniţial economia se află în echilibru la nivelul de venit
Y0 iar la acest venit bugetul este in echilibru. Deşi bugetul real este în echilibru, bugetul
structural, corespunzător nivelului de venit potenţial Y f , este excedentar, corespunzător
segmentului HL. Venitul Y0 fiind inferior venitului potenţial, ajustarea macroeconomică ar
implica promovarea unei politici fiscal-bugetare expansioniste, pentru a stimula creşterea
cererii şi a venitului naţional, apropiind astfel economia de parametrii potenţiali.
Astfel, admiţând că guvernul intervine prin creşterea cheltuielilor publice cu ΔG,
fără a modifica concomitent şi regimul impozitelor, este de aşteptat ca echilibrul să se
deplaseze din punctul A în punctul B, la un nivel al venitului Y 1 mai apropiat de nivelul
potenţial. În planul soldului bugetar, creşterea cheltuielilor publice impune, ca premisă,
acceptarea şi finanţarea deficitului bugetar; deşi mărimea iniţială a deficitului bugetar este
dată de sporul de cheltuieli ΔG, deficitul real va fi mai scăzut. Deoarece la o creştere a
veniturilor, ca urmare a creşterii economice, cresc şi încasările fiscale, deficitul real se
diminuează, fiind egal cu segmentul NB’. Creşterea cheltuielilor publice influenţează însă şi
soldul structural, care acum devine deficitar, corespunzător segmentului FH.

C+I+G+ΔG
B

C+I+G

Y0 Y1 YF Y

u.m.

T
N F
K
G+ΔG
H
B’

A’ R L
G

Y0 Y1 YF Y

Figura nr. 3.3 Soldul bugetar structural, ciclic şi real

Sursa : prelucrare după Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 525

Soldul ciclic se determină scăzând din soldul real pe cel structural, ceea ce în figură
se observă prin segmentul KB’, determinat ca diferenţă între NB’ (soldul real) şi FH (soldul
structural). Corectarea soldului real în scopul determinării soldului ciclic este deosebit de
importantă, deoarece acesta din urmă reflectă condiţii economice curente. Din soldul real

93
NB’ partea corespunzătoare soldului ciclic KB’ reflectă impactul evoluţiei economiei şi nu
pe cel al intervenţiei discreţionare.
Dacă în figura 3.3 presupunem că echilibrul economic s-ar fi deplasat din punctul A
în punctul B fără intervenţia prin politica fiscal-bugetară, ci numai ca urmare a ajustării
sectorului privat, soldurile bugetare ar fi avut alte semnificaţii. În punctul B, la nivelul Y 1 al
venitului naţional, soldul real ar fi fost excedentar, egal cu B’R, în timp ce soldul structural
ar fi rămas acelaşi, respectiv excedentul HL208.
În ambele cazuri, semnificaţia soldului ciclic este deosebit de importantă pentru
formularea opţiunilor de politică a soldului bugetar. Soldul real nu reflectă numai
modificarea discreţionară a cheltuielilor şi veniturilor bugetare, ci el reflectă şi rezultatele
ajustării automate a acestora la starea economiei. Cu alte cuvinte, dacă într-un an deficitul
real creşte nu se poate concluziona că această evoluţie se datorează neapărat intervenţiei
statului pentru stimularea economie, ci s-ar pune pe seama declinului activităţilor
economice209. La fel, dacă soldul real este excedentar, nu se poate trage neapărat
concluzia că statul promovează o politică fiscal-bugetară restrictivă, deoarece excedentul
se poate datora creşterii economice, care a determinat o creştere a veniturilor fiscale.
În consecinţă, în fundamentarea politicii soldului bugetar trebuie să se aibă în
vedere şi componenta ciclică a bugetului. Prin impactul lor stabilizatorii automaţi induc
abateri ale soldului bugetar ex-post faţă de cel ex-ante, sau, dacă ne referim la un exerciţiu
bugetar, între soldul efectiv şi soldul planificat. Un exemplu relevant în această direcţie îl
reprezintă modul de aplicare a procedurilor privind deficitul bugetar excesiv în ţările din
Uniunea Europeană, înscrise în Pactul de Stabilitate şi Creştere, care impun penalităţi
pentru ţările care depăşesc limitele acceptate ale deficitului bugetar. Deşi deficitul excesiv
este determinat prin raportare la soldul real, există numeroase opinii după care procedura
ar trebui fundamentată pe deficitul structural şi nu pe deficitul real. Aceste propuneri
pleacă de la faptul că, în condiţiile în care ţările membre nu mai pot recurge la politica
monetară, rolul politicii fiscal-bugetare trebuie să crească, mai ales prin potenţarea
stabilizatorilor automaţi (a căror acţiune se reflectă în soldul ciclic al bugetului) 210.
Utilitatea practică a acestor solduri este însă redusă de dificultatea determinării cu
precizie a nivelului potenţial şi trendului PIB, şi, astfel, de imposibilitatea separării precise a
influenţelor ciclice de cele discreţionare. În plus, ar trebui separate fluctuaţiile ciclice
interne de cel datorate şocurilor externe. Implicaţiile pentru politica soldului bugetar sunt
însemnate, relevantă fiind poziţia adoptată de experţii FMI care recomandă combaterea
recesiunii economice datorate unui şoc extern prin aplicarea unei politici fiscal-bugetare
restrictive, şi nu una expansionistă, pentru a facilita ajustarea la noul trend al venitului
naţional şi producţiei211.
Opţiunile şi deciziile privind echilibrarea bugetului de stat, precum şi cele privind
abaterea de la starea de echilibru, fie sub forma deficitului, fie sub forma excedentului sunt
în relaţii de condiţionare reciprocă cu deciziile ce se reflectă în celelalte componente ale
politicii fiscal-bugetare, respectiv în politica resurselor bugetare şi în politica alocării şi
utilizării resurselor bugetare. Astfel, opţiunile specifice fiecărei componente trebuie

208
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 526
209
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit., p. 747
210
Barry Eichengreen - Saving Europe's Automatic Stabilizers, National Institute Economic Review, 12/03/1996
211
Guidelines for Fiscal Adjustment, Fiscal Affair Department, IMF, Washington DC, Pamphlet Series no. 49, 1995, http://www.imf.org, p. 14

94
considerate atât ca factor determinant, cât şi ca factor determinat, în raport cu celelalte
opţiuni de politică fiscal-bugetară.
În acest sens, se constată că deciziile privind folosirea impozitelor şi taxelor în
influenţarea activităţilor economice şi sociale se fundamentează atât pe efectele scontate
ale acestora în raport cu obiectivele propuse, dar şi pe impactul asupra soldului bugetar şi
a eventualelor restricţii privind dimensiunile şi modalităţile de reglare a acestuia. În mod
similar, opţiunile privind folosirea cheltuielilor publice în scopul realizării obiectivelor
politicii economice apar atât ca factor determinant pentru semnul şi dimensiunile soldului
bugetar, dar şi ca factor determinat de acesta din urmă.
La rândul său, politica soldului bugetar este determinată de deciziile privind
procurarea şi utilizarea resurselor bugetare, dar apare şi ca factor determinant, în sensul
restricţiilor impuse privind dimensiunile şi momentele intervenţiei prin instrumentele
fiscale.
În fapt, aceste opţiuni trebuie abordate ca un sistem, în cadrul politicii fiscal-
bugetare, iar faptul că ansamblul acestor decizii este de competenţa unei singure instituţii,
respectiv guvernul, este de natură să favorizeze convergenţa deciziilor. În practică, deciziile
de politică fiscal-bugetară sunt foarte greu de delimitat, fiind aproape imposibil de spus
dacă, de exemplu, decizia privind modificarea unui impozit are prioritate în raport cu cea
privind soldul bugetului.
Totuşi, putem considera că în societatea modernă, care acceptă abaterile de la
regula clasică a echilibrului bugetar, soldul bugetar apare, cel mai adesea, ca o consecinţă a
deciziilor privind veniturile şi cheltuielile bugetare. Dimensiunile soldului bugetar, corelate
cu alţi indicatori cum sunt cei privind datoria publică, delimitează marjele de intervenţie
prin politica fiscală. Prin comparaţie, în perioada în care predomina concepţia liberală,
politica soldului bugetar era limitată la urmărirea echilibrării veniturilor obişnuite cu
cheltuielile bugetare şi condiţiona orice decizie privind veniturile şi cheltuielile publice.

95
 CAPITOLUL 4

POLITICI FISCAL-BUGETARE DE AJUSTARE MACROECONOMICĂ (CU

IMPACT AGREGAT)

4.1. TIPURI DE POLITICI FISCAL-BUGETARE IMPLICATE ÎN AJUSTAREA

MACROECONOMICĂ

Preocupările pentru ajustarea macroeconomică au căpătat, în societatea modernă,

o importanţă deosebită, dat fiind faptul că economiile multor ţări se confruntă cu
fenomene perturbatoare de mai mare sau mai mică amploare şi durată în timp, de tipul
stagnărilor, recesiunilor sau chiar al crizelor şi adesea înregistrează ritmuri prea lente de
creştere a P.I.B., toate cu implicaţii sociale perturbatoare şi contrarii dezvoltării durabile.
Măsurile de ajustare macroeconomică conturează anumite politici specifice, cu
obiective şi instrumente adecvate ajustării economiei, ce trebuie să răspundă
particularităţilor mediului şi condiţiilor concrete de aplicare. Din acest unghi de vedere,
este de remarcat că, în ansamblul instrumentelor de politică economică angrenate în
realizarea ajustării macroeconomice, cele financiar-monetare deţin, în economiile
contemporane un loc primordial212. Întrucât dificultăţile economice şi sociale se manifestă
pregnant şi sintetic pe plan financiar-monetar, încercările guvernelor de a găsi soluţii
pentru ieşirea din impas conduc aproape invariabil (indiferent de doctrina politică sau
economică revendicată) la angajarea instrumentelor specifice politicilor financiare, în
combaterea factorilor cu acţiune dereglatoare.
Deşi rezolvarea de fond a problemelor ajustării macroeconomice presupune, în prim
plan, „înfăptuirea proceselor materiale din economia reală la parametri cantitativi şi
calitativi superiori”213, efectele utile obtenabile prin aplicarea unor măsuri viabile de
politică financiar-monetară nu pot fi ignorate. S-a demonstrat conceptual şi în practică se
confirmă că terapia prin anumite mijloace (instrumente) ale acestor politici, aplicabile
economiilor afectate de criză, recesiune sau stagnare, pot da rezultate pozitive, cel puţin
pe termen scurt sau mediu, ele generând impulsuri de relansare a activităţii economice şi
stimulare a laturilor pozitive şi factorilor propulsori.
Politicilor fiscal-bugetare le revine, în mod obiectiv, un loc central în gestionarea
diferitelor dezechilibre ce se manifestă, mai ales, în condiţiile oscilaţiilor ciclice ale
economiei, ca şi în mai buna alocare /realocare şi utilizare mai eficientă a resurselor, ce se
constituie ca obiective centrale ale strategiilor de ajustare macroeconomică.
În societatea modernă implicarea statului în realizarea diferitelor obiective în plan
economic şi social prin politica fiscal-bugetară este abordată diferit, distingându-se în acest
sens două mari modele de politică fiscal-bugetară: modelul keynesist, axat pe doctrina
intervenţionistă, şi modelul neoliberal, bazat pe doctrina ofertei.
Politicile fiscal-bugetare keynesiste sunt, în principiu, politici axate pe controlul
cererii agregate, corespunzător fazelor în care se găseşte economia. În concepţia
212
Gheorghe Filip – Alternative şi implicaţii ale politicilor financiar-monetare de dezvoltare a economiei, în Gheorghe Filip (coord) - Integrarea
politicilor financiar-monetare în strategiile de dezvoltare durabilă, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 16
213
idem, p. 17

96
keynesistă, cauza principală a dezechilibrelor macroeconomice este considerată
neconcordanţa dintre cererea agregată şi oferta potenţială agregată, exprimată fie printr-
un decalaj inflaţionist, fie printr-un decalaj recesionist214, aşa cum se observă în figura nr.
4.1.
În figură sunt reprezentate venitul naţional corespunzător utilizării depline a
factorilor de producţie (Yf), şi cererea agregată în două situaţii: în primul caz (AD1)
intersecţia cu dreapta ce reflectă echilibrul (Y=D) se realizează la nivelul Y 1 al venitului, iar
în al doilea caz intersecţia se realizează la nivelul Y2.
În primul caz capacităţile de producţie nu sunt utilizate la potenţialul deplin, ca
urmare a unei cereri agregate insuficiente. Decalajul deflaţionist exprimă, în această
viziune, diferenţa dintre nivelul cererii agregate efective şi cel corespunzător utilizării
depline, şi arată, totodată, cu cât trebuie să crească cererea agregată pentru a creşte
venitul naţional de echilibru, la nivelul celui de utilizare deplină. Politica fiscal-bugetară de
relansare a economiei trebuie orientată spre stimularea cererii agregate, prin creşterea
cheltuielilor publice, şi/sau reducerea impozitelor.

D
Producţia Y=D
potenţială

AD2

decalaj inflaţionist

decalaj recesionist
AD1

0
45

Y1 Yf Y2
Y

Figura nr. 4.1 Dezechilibre între cererea agregată şi

oferta agregată

În al doilea caz, economia se află într-o situaţie de suprautilizare a capacităţilor de

producţie; orice creştere a cererii agregate nu are ca efect decât creşterea preţurilor,
deoarece producţia nu poate creşte peste nivelul potenţial. În acest caz, abaterea
inflaţionistă arată cu cât trebuie diminuată cererea agregată pentru ca venitul naţional
efectiv să fie egal cu cel corespunzător ocupării depline. În consecinţă, politica fiscal-
bugetară trebuie să fie una restrictivă, axată pe reducerea cererii agregate prin reducerea
cheltuielilor publice şi/sau majorarea impozitelor.
Privite prin prisma influenţelor exercitate asupra cererii şi/sau ofertei agregate în
scopul ajustării macroeconomice politicile fiscal-bugetare se delimitează pe două tipuri
principale : politici expansioniste, orientate spre amplificarea proporţiilor activităţilor

214
Iulian Văcărel (coord.) – Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2001, p.712-713

97
economice, şi politici restrictive, ce urmăresc restrângerea dimensiunilor la care se
realizează anumite procese economico-financiare.
Obiectivele concrete şi instrumentele folosite depind direct de situaţia economiei,
respectiv de dezechilibrele dintre cererea agregată şi oferta agregată.
Astfel, în perioadele de boom economic, când se înregistrează un ritm prea
accelerat de creştere a producţiei şi apar semne de supraîncălzire a economiei se
acţionează în direcţia reducerii cererii şi, ca urmare, a producţiei /ofertei printr-o politică
de diminuare a veniturilor private disponibile pentru investiţii şi consum, prin majorarea
prelevărilor fiscale la bugetul public, concomitent cu o reducere a cheltuielilor publice.
Urmărind restrângerea proporţiilor consumului final şi a investiţiilor totale, acestea
antrenează o încetinire a ritmului producţiei, după cum, într-o perioadă de recesiune sau
criză, ar putea fi promovată o politică orientată invers, menită să impulsioneze investiţiile
şi consumul şi să accelereze ritmul de creştere a economiei.
Diferitele variante de combinare ale cheltuielilor publice (G) şi prelevărilor sub
forme ale impozitelor şi taxelor (T), ca instrumente ale politicii fiscal-bugetare promovate
pentru influenţarea, în prim plan, a cererii agregate (D) şi, implicit, a ofertei agregate, pot fi
sintetizate în schema următoare:

Tipul Obiectivul Instrumentul Variante

primar
deficit
T const.
bugetar
ΔG>0
Politică fiscal-bugetară ΔT=ΔG buget
ΔD>0
expansionistă echilibrat
deficit
ΔT<0 G const.
bugetar
T const. excedent
bugetar
ΔG<0
Politică fiscal-bugetară ΔT=ΔG buget
ΔD<0
restrictivă echilibrat
excedent
ΔT>0 G const.
bugetar

Figura nr. 4.2 Variante de politică fiscal-bugetară de influenţare a cererii agregate

Opţiunilor posibile de ajustare macroeconomică prin politici fiscal-bugetare ce

vizează direct influenţarea cererii agregate li se adaugă şi cele menite să influenţeze direct
oferta agregată. De factură neoliberală, acestea din urmă optează pentru un nivel redus al
fiscalităţii, urmărind stimularea investitorilor, a producătorilor de bunuri şi servicii şi a
lucrătorilor în creşterea producţiei, respectiv a ofertei.
Economiştii neoliberali consideră că intervenţia statului nu are decât efecte
perturbatoare, singura cale de a promova creşterea economică fiind potenţarea
mecanismelor pieţei, printr-o politică economică, inclusiv fiscal-bugetară, adecvată. Ei se
pronunţă nu atât pentru intervenţia prin politici fiscal-bugetare pentru stimularea ofertei,

98
ci pentru potenţarea mecanismului pieţei, prin eliminarea sau reducerea distorsiunilor
datorate politicilor fiscal-bugetare keynesiste. Obiectivele principale ale acestei politici
sunt, în opinia lor:215 creşterea eficienţei funcţionării pieţelor, în sensul eliminării sau
reducerii distorsiunilor în alocarea resurselor, îmbunătăţirea sistemului de impozite şi taxe,
în sensul diminuării presiunii fiscale şi stimulării muncii şi economisirii şi eliminarea sau
reducerea externalităţilor generate de sectorul public.
Întregul mecanism pe care se bazează politica fiscal-bugetară a doctrinei supply-side
economics este că, în timp, cererea agregată se va adapta la modificările ofertei agregate,
fără a fi necesare măsuri suplimentare de stimulare a cererii. Politicile fiscal-bugetare
propuse de economiştii neoliberali sunt orientate spre reducerea cheltuielilor publice, în
special a celor cu impact negativ asupra ofertei, şi pe reducerea impozitelor. Bazaţi pe
analiza efectuată de Arthur Laffer şi pe celebra curbă elaborată de acesta, neoliberalii
propun revenirea la echilibrarea bugetului, fiind convinşi că reducerea impozitelor este de
natură să favorizeze acest obiectiv, prin efectul de creştere a încasărilor din impozite şi
taxe la bugetul public.
În afara celor două mari modele de politici fiscal-bugetare, în perioada
contemporană se mai conturează un model, susţinut de o serie de economişti
postkeynesişti216. Acest model de politică fiscal-bugetară este conceput pentru
influenţarea atât a cererii agregate, prin măsuri de factură keynesistă, cât şi a ofertei
agregate, prin măsuri fiscal-bugetare adecvate pentru stimularea interesului pentru
muncă, investiţiilor în cercetare-dezvoltare şi a economisirilor.
În opinia noastră, se impune o distincţie între politicile fiscal-bugetare ale „supply-
side economics” , denumite de mulţi economişti, impropriu, politici fiscal-bugetare de
stimulare a ofertei şi politicile fiscal-bugetare propriu-zise de stimulare a ofertei.
Economiştii neoliberali militează pentru neintervenţie, pentru neutralitatea
sistemului bugetar, considerând că eliminarea distorsiunilor induse de politicile keynesiste
va spori funcţionalitatea mecanismelor pieţei, favorizând creşterea economică. Politicile
susţinute de neoliberali sunt efectiv politici de decorsetare a ofertei, şi au conţinut
intervenţionist numai prin faptul că au fost aplicate pentru a substitui instrumentele de
factură keynesistă cu mecanisme de autoreglare.
Politicile propriu-zise de stimulare a ofertei (supply-enhancing policies), promovate
de economiştii postkeynesişti, şi conjugate cu politici de stimulare a cererii agregate,
urmăresc explicit influenţarea ofertei în scopul dezvoltării economiei naţionale, adaptării
acesteia a cerinţele pieţei interne şi internaţionale. Sistemul fiscal-bugetar nu trebuie
aşadar să fie neutru, în opinia acestor economişti, ci trebuie să servească reglării
economiei, prin reglarea cererii agregate şi a ofertei agregate.

4.2. POLITICI FISCAL-BUGETARE AXATE PE INFLUENŢAREA CERERII AGREGATE

Aceste politici pun în prim plan influenţarea prin instrumente fiscal-bugetare a

cererii agregate, fie în sensul stimulării, fie în sensul reducerii acesteia, pornind de la

215
Nora Chiriţă, Emil Scarlat – Politici macroeconomice. Teorie şi aplicaţii., Editura Economică, Bucureşti, 1998, p. 237
216
vezi Philip Arestis, Malcolm Sawyer – Reasserting the Role of Keynesian Policies for the New Millennium, Working Paper 207, Levy Economics
Institute, august 1997

99
premisa că variaţiile cererii agregate vor antrena modificări corespunzătoare în oferta
agregată, respectiv în volumul producţiei , inclusiv în gradul de ocupare a forţei de muncă.

4.2.1. Suportul teoretic al ajustării macroeconomice prin politici fiscal-bugetare

axate pe influenţarea cererii agregate
Rolul factorilor fiscal-bugetari în ajustarea macroeconomică poate fi surprins
pornind de la un model simplu de echilibru de forma cerere-ofertă (venituri-cheltuieli), aşa
cum rezultă din figura 4.3. Pornind de la condiţia de echilibru macroeconomic, respectiv
egalitatea dintre cererea şi oferta agregată Y = D, reflectată în grafic prin bisectoarea la 45 0
se pot evidenţia locul şi efectele fiecărei componente a cererii agregate.

Y=D Y=D
D D C+I+G

C+I C+I

C C

G
I I
450 450
0 Y1 Y 0 Y2 Y
a) echilibrul fără sector b) echilibrul cu cheltuieli
public publice

Y=D
D C+I+G
C(YD) + I + G

C+I

C
C(YD)

G
I
450
0 Y3 Y
c) echilibrul cu cheltuieli publice
şi impozite (autonome)

Figura nr. 4.3 Integrarea variabilelor fiscal-bugetare în echilibrul macroeconomic

Sursa: Prelucrare după Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., pp. 499-505

Astfel, făcând abstracţie de sectorul public, cererea agregată se obţine prin

însumarea celor două componente private :
- consumul (C), care depinde de venit şi înclinaţia marginală spre consum, după
relaţia C = C0 + c·Y . C0 reprezintă aşa-numitul consum autonom, care nu depinde de
mărimea venitului, iar c înclinaţia marginală spre consum, cu 0<c<1

100
 - investiţia (I), presupusă independentă de mărimea venitului (deci exogenă).
Conform primului grafic, nivelul venitului naţional/PIB de echilibru (Y 1) este dat de
intersecţia dintre dreapta cererii agregate (C+I) şi dreapta ce reflectă echilibrul cerere-
ofertă. Nivelul venitului de echilibru va fi mai ridicat sau mai coborât după cum volumul
investiţiilor va fi mai mare sau mai mic, şi după cum înclinaţia marginală spre consum
(reprezentată de panta dreptei consumului) va fi mai mare sau mai mică. Acest nivel al
venitului corespunde echilibrului stabil; la un nivel al venitului mai mare decât Y 1, cererea
agregată este insuficientă pentru a absorbi producţia, care va reveni la Y 1, în timp ce la un
nivel mai scăzut al venitului cererea totală depăşeşte nivelul producţiei, care va creşte la
Y1. Oricare ar fi nivelul producţiei şi venitului corespunzătoare ocupării depline a forţei de
muncă, acesta nu poate fi atins de la sine, deoarece „într-un asemenea sistem nu există
nici un mecanism de reglare automată care să asigure că nivelul de ocupare deplină este
atins şi menţinut”217.
În graficul al doilea (figura 4.3 b) au fost introduse în analiză cheltuielile publice (G),
care sunt o componentă a cererii agregate alături de consumul privat şi investiţia privată.
În aceste condiţii, nivelul venitului de echilibru este Y2. Impactul cheltuielilor publice
asupra cererii agregate şi venitului de echilibru oferă concluzii importante pentru politica
economică: dacă se doreşte creşterea venitului naţional (corespunzător eventual unui grad
mai ridicat de ocupare a forţei de muncă) se poate interveni prin creşterea cheltuielilor
publice, iar dacă se doreşte reducerea venitului naţional (de exemplu, în cazul în care
economia este în faza de supraîncălzire) guvernul poate interveni prin reducerea
cheltuielilor publice.
În fine, în cel de-al treilea grafic au fost introduse în analiză impozitele încasate la
bugetul public. Deoarece consumul privat (Cp) şi investiţiile private (Ip) nu depind de venitul
total, aşa cum s-a presupus în primele două grafice, ci de venitul disponibil, adică de partea
ce rămâne la dispoziţia indivizilor după plata impozitelor şi taxelor (T), corelaţiile de
echilibru macroeconomic devin următoarele218:
Y = YD + T
YD = Y -T
Y - T = Cp + Ip
Y = Cp + Ip + G

Deoarece prelevările sub forma impozitelor şi taxelor diminuează venitul disponibil,

dreapta consumului privat C(YD) este sub dreapta C (menţinută pentru comparaţie din
graficele anterioare) iar nivelul de echilibru al venitului Y 3 este mai mic decât Y2.
Interdependenţele ce se manifestă în mod obiectiv între nivelul prelevărilor fiscale, venitul
disponibil şi cererea de consum şi investiţii oferă suportul intervenţiei prin intermediul
impozitelor : un nivel mai ridicat al venitului naţional poate fi obţinut prin reducerea
impozitelor, iar un nivel mai scăzut prin creşterea impozitelor.
Deşi situaţia prezentată este una mult simplificată (nu sunt luate în considerare
relaţiile cu exteriorul, impozitele sunt presupuse autonome, fără a depinde de nivelul
activităţii şi venitului, investiţiile sunt considerate exogene, nu este luat în considerare
factorul monetar) ea oferă un prim suport al intervenţiei statale prin politici fiscal-

217
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 501
218
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 79

101
bugetare, mai ales în ceea ce priveşte sensul intervenţiei şi instrumentele posibile de
utilizat.
O simplă analiză statică, bazată pe compararea echilibrului economic ex-post cu cel
ex-ante nu poate surprinde pe deplin efectele politicii fiscal-bugetare, ci ea trebuie
completată cu o analiză dinamică, având în vedere cele două tipuri de conexiuni specifice
funcţionării mecanismului financiar219. Din acest unghi de vedere, impozitele şi cheltuielile
publice apar conectate direct cu celelalte variabile economice, ele modificându-se automat
sub impactul evoluţiilor în plan economic. Astfel, creşterea populaţiei, modificarea
structurii pe categorii de vârstă a acesteia, dezvoltarea exporturilor, dezvoltarea
activităţilor în unele ramuri subvenţionate, creşterea veniturilor realizate de unele
persoane, creşterea sau scăderea şomajului etc. repercutează direct şi automat şi în nivelul
şi structura cheltuielilor publice şi impozitelor.
Pe de altă parte, variaţiile impozitelor şi cheltuielilor publice pot da expresie unei
conexiuni inverse, evidenţiindu-se astfel impactul acestora asupra activităţilor economico-
sociale. În virtutea acestei conexiuni, variaţiile impozitelor şi cheltuielilor publice, ce pot fi
discreţionare sau automate, se transmit ca impulsuri înspre activităţile reale. Acţionând
discreţionar asupra nivelului şi structurii cheltuielilor publice şi impozitelor, autorităţile
publice determină reacţii de ajustare în celelalte variabile, la nivel macroeconomic şi
microeconomic. Astfel, o modificare discreţionară în mărimea cheltuielilor publice
(introducerea unui nou program de cheltuieli, extinderea unui program existent) va
antrena modificări corespunzătoare ale cererii agregate, venitului naţional, gradului de
ocupare a forţei de muncă, ratei dobânzii, cheltuielilor şi investiţiilor sectorului privat etc.
Impulsurile transmise prin conexiunea inversă sunt însă nu numai expresia unei intervenţii
discreţionare a decidentului public, ci, în cazul anumitor categorii de impozite şi cheltuieli
publice, pot fi generate şi automat, sub impactul evoluţiilor economice şi sociale.
Sistemul fiscal-bugetar dispune astfel de o flexibilitate ce îi conferă ipostaza de
stabilizator automat, în sensul că acesta are capacitatea de a atenua oscilaţiile economice,
chiar fără intervenţia discreţionară a autorităţilor publice. Relevantă în acest sens este
afirmaţia lui Paul Samuelson: „Sistemele noastre economico-bugetare moderne sunt
structural dotate cu forţe de stabilizare automată foarte eficace. Ziua şi noaptea, indiferent
dacă preşedintele se află sau nu la Casa Albă, sistemul bugetar contribuie, aidoma unui
resort, la neutralizarea factorilor de dezechilibru”220.
Un stabilizator automat reprezentativ îl reprezintă impozitul progresiv pe veniturile
persoanelor fizice221, ce acţionează fie în sensul atenuării ritmului de creştere a veniturilor
disponibile, fie în sensul temperării ritmul de reducere a acestora. Această acţiune are la
bază progresivitatea cotelor de impozitare, caracterizată prin variaţiile mai mari ale
impozitului în raport cu variaţiile materiei impozabile. Astfel, dacă economia se află în faza
de expansiune economică, când veniturile cresc, existând pericolul supraîncălzirii
economiei, este de admis că impunerea în cote progresive va acţiona automat în sensul
temperării ritmului de creştere economică. Deoarece la o creştere a veniturilor brute
impozitul creşte şi mai mult, veniturile disponibile, şi prin urmare consumul şi investiţiile,
vor înregistra un ritm mai scăzut de creştere, diminuându-se pericolul de supraîncălzire a
economiei.
219
Gheorghe Filip (coord) – Finanţe, Editura Junimea, Iaşi, 2002, pp. 69-72
220
Paul Samuelson, citat în Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 73
221
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. p. 745

102
 Nu numai impozitele progresive pe venituri apar în ipostaza de stabilizatori
automaţi, ci toate impozitele percepute în cote procentuale exercită acţiuni stabilizatoare.
Apar însă diferenţieri în gradul lor de flexibilitate, determinate de elasticitatea impozitului
în raport cu variaţiile bazei de impunere. Impozitele au un impact stabilizator dacă
elasticitatea acestora este pozitivă; cu cât elasticitatea este mai mare, cu atât impactul
stabilizator este mai accentuat. În acest sens, se consideră 222 că pe termen scurt impozitul
pe veniturile persoanelor juridice (practicat, de regulă, în cote proporţionale) este
stabilizatorul cu acţiunea cea mai eficientă, în timp ce pe termen lung impozitul progresiv
pe veniturile persoanelor fizice este stabilizatorul cel mai eficient.
Un alt stabilizator încorporat este reprezentat de cheltuielile publice de transfer, în
special cele privind asigurările sociale. Acţiunea se manifestă diferit in raport cu starea
economiei. Astfel, în faza de recesiune, când şomajul este in creştere, el acţionează în
sensul sporirii plăţilor privind ajutorul de şomaj şi, astfel, a veniturilor şomerilor,
consumului şi cererii agregată; când economia este în faza de expansiune economică,
nivelul redus al şomajului determină o reducere a cheltuielilor privind plata ajutorului de
şomaj, cu efect de diminuare a cererii agregate. Astfel, ajutorul de şomaj contribuie la
creşterea sau scăderea veniturilor într-un mod anticiclic, stabilizator. Efecte similare apar şi
în cazul altor instrumente, cum ar fi timbrele alimentare şi ajutoarele destinate familiilor cu
copii minori.223
Evaluarea flexibilităţii sistemului fiscal-bugetar poate fi făcută printr-un coeficient al
flexibilităţii automate. Introdus de Richard Musgrave şi M. Miller224, coeficientul de
flexibilitate automată reflectă abaterea relativă a efectului multiplicator al cheltuielilor
publice asupra venitului, ca diferenţă între mărimea acestuia în cazul în care impozitele
sunt independente de venit (KG(Ta)) şi mărimea acestuia în cazul în care impozitele depind
de mărimea venitului (KG(T(Y))). Notat cu α, coeficientul de flexibilitate se calculează astfel:
1 1

K G( Ta)  K G( T( Y )) 1  c 1  c(1  t ) ct
  
K G( Ta) 1 1  c(1  t )
1 c

Gradul de flexibilitate depinde de înclinaţia marginală spre consum şi rata marginală

de impozitare; deoarece acestea sunt pozitive, dar subunitare, stabilizarea nu poate fi
niciodată completă. Se relevă astfel faptul că flexibilitatea sistemului de impozite depinde
direct proporţional de înclinaţia marginală spre consum şi de rata marginală de impozitare.
Totodată, este de remarcat şi că sistemul de impozite ar fi rigid numai dacă rata marginală
de impozitare ar fi nulă, adică numai într-o situaţie ipotetică, în care impozitele ar fi
independente de venit.
Coeficientul Musgrave-Miller reflectă însă numai flexibilitatea sistemului de
impozite, şi nu cea a sistemului fiscal-bugetar în ansamblu, incluzând şi cheltuielile publice.
Flexibilitatea totală sistemului fiscal-bugetar poate fi determinată cu ajutorul coeficientului
Bent Hansen, calculat prin compararea efectelor totale, incluzând şi impactul automat al
variabilelor fiscal-bugetare cu cele deliberate ale intervenţiei autorităţilor publice prin
instrumente fiscal-bugetare.
222
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit, p. 526
223
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. p. p.745
224
Richard, Musgrave, Merton Miller - Built-In Flexibility, American Economic Rewiev,1948 Vol.38-1

103
 În calcularea acestui coeficient se pleacă de la următorul model keynesist 225 :
Y  CI G
C  c( Y  T )  C 0
T  T0  t  Y
Variaţiile efective ale venitului global se exprimă astfel:
Y  C  I  G
C  c  Y  c  T
T  t  Y  t  Y
de unde :
Y  [c  Y  c  ( t  Y  t  Y )]  I  G
şi, în final :
1
Y  ( I  G  c  Y  t )
1  c(1  t )
În aceste relaţii, t·ΔY exprimă variaţiile automate, iar ΔG şi Δt·Y variaţiile
discreţionare, introduse de autorităţile publice.
Dacă statul nu modifică impozitele şi cheltuielile publice, ceea ce înseamnă că ΔG=0
şi Δt=0, efectele asupra venitului naţional sunt:
1
Y  I
1  c(1  t )
Se poate deduce astfel prin diferenţă mărimea efectelor deliberate ale intervenţiei
prin impozite şi cheltuieli publice:
1 1 1
Y  ( I  G  c  Y  t )  I  ( G  c  Y  t )
1  c(1  t ) 1  c(1  t ) 1  c(1  t )
Efectul total asupra variaţiei venitului global se calculează ca diferenţă între variaţia
efectivă a venitului global şi variaţia ce s-ar înregistra în absenţa cheltuielilor publice şi
1
Y  I
impozitelor, exprimată de multiplicatorul investiţiilor 1 c .
Scăzând din efectul total efectele deliberate obţinem mărimea coeficientul Bent
Hansen de stabilizare automată:
 1 1  1
1  c(1  t ) ( I  G  c  Y  t )  1  c I  1  c(1  t ) ( G  c  Y  t )
 
de unde :
1 1 ct
h  
1  c 1  c(1  t ) (1  c )[1  c(1  t )]
unde h – coeficientul Bent Hansen
Prin comparaţie cu coeficientul Musgrave-Miller se observă o valoare mai ridicată a
gradului de flexibilitate, datorită apariţiei la numitor a expresiei (1-c) care este întotdeauna
pozitivă dar subunitară, diferenţa fiind pusă pe seama includerii în analiză şi a cheltuielilor
publice.
Stabilizatorii automaţi contribuie la reducerea parţială a fluctuaţiilor economice
ciclice, dar nu pot elimina complet toate perturbările; prezenţa lor atenuează doar şocurile
la care este supusă economia, conferindu-i acesteia o mai mare stabilitate.

225
Carmen Corduneanu – Sistemul fiscal în ştiinţa finanţelor, Editura Codecs, Bucureşti, 1998, p. 416-419

104
 Încorporarea în mecanismul economic a stabilizatorilor automaţi nu se substituie
complet politicilor fiscal-bugetare discreţionare. Pe termen scurt, stabilizatorii, contribuind
la atenuarea oscilaţiilor economice, reduc nevoia de acţiuni discreţionare. Pe termen lung
însă, flexibilitatea limitată a sistemului fiscal-bugetar amplifică nevoia de intervenţii
discreţionare. Într-o economie care înregistrează o creştere echilibrată, fără presiuni
inflaţioniste şi şomaj ridicat, politicile fiscal-bugetare pasive pot determina apariţia aşa-
numitul efect de frână fiscală (fiscal drag), considerat de cei mai mulţi economişti ca fiind
cauza încetinirii ritmului de creştere economică a SUA la sfârşitul anilor ’50 226. În esenţă,
acest efect semnifică faptul că o politică fiscal-bugetară pasivă, ce nu modifică programele
de cheltuieli publice şi cotele de impozitare, va încetini creşterea economică. Producerea
sa este explicabilă prin faptul că, în condiţiile în care economia evoluează pe un trend
ascendent, scăderea relativă a cheltuielilor publice în raport cu PIB şi creşterea relativă a
încasărilor din impozite şi taxe, în condiţiile progresivităţii impunerii veniturilor, vor inhiba
factorii propulsori ai creşterii economice, determinându-le o dinamică relativă mai redusă.
Pentru compensarea acestui efect apare necesară intervenţia deliberată a statului,
respectiv politici fiscal-bugetare active, axate pe creşterea cheltuielilor publice şi/sau
reducerea prelevărilor fiscale. În plus, intervenţia discreţionară se poate baza pe surplusul
bugetar, numit şi dividend fiscal, care oferă suportul financiar necesar creşterii cheltuielilor
publice şi reducerii impozitelor. Mecanismul producerii dividendului fiscal poate fi explicat
cu ajutorul reprezentării grafice, din figura următoare:

u.m.

T(Y)

T’(Y)
G’
dividend fiscal
G

Y1 Y2
Y

Figura nr. 4.4 Formarea “dividendului” fiscal

Sursa –prelucrare după Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 525

În grafic sunt reprezentate cheltuielile publice (G), presupuse independente de

mărimea venitului naţional/PIB, şi încasările din impozite, dependente de mărimea
acestuia.

226
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 527

105
 Conform reprezentării grafice, dacă în momentul iniţial, la nivelul Y 1 al venitului
global, bugetul era echilibrat, odată cu creşterea sa la nivelul Y 2, cresc şi încasările din
impozite. Or, dacă cheltuielile publice rămân la acelaşi nivel (OG) şi impozitele cresc (T(Y))
va apare un surplus bugetar, cu efect de inhibare a creşterii economice. Sunt necesare în
aceste condiţii politici fiscal-bugetare discreţionare, axate pe utilizarea sporului de venituri
fiscale : fie creşterea cheltuielilor publice la OG’, fie reducerea cotei de impozitare, ce are
ca efect deplasarea dreptei T(Y) în poziţia T’(Y), restabilindu-se echilibrul bugetar
corespunzător nivelului Y2. Politicile active capătă, în opinia noastră, chiar caracter
permanent, deoarece măsurile de utilizare a surplusului au efecte stimulative asupra
venitului, iar creşterea acestuia necesită ajustări active ale parametrilor fiscali-bugetari.
În consecinţă, efectele stabilizatoare ale sistemului fiscal-bugetar trebuie dozate în
funcţie de conjunctura economică, fără însă a le supralicita. Utilitatea lor rezidă, în opinia
noastră, mai ales în atenuarea oscilaţiilor economice în intervalul de timp necesar
pregătirii şi implementării măsurilor discreţionare.

4.2.2. Politici fiscal-bugetare de stimulare a cererii

Politicile fiscal-bugetare de stimulare a cererii sunt politici expansioniste, ce
urmăresc să relanseze activitatea economică în condiţiile în care se aceasta se confruntă cu
fenomene de recesiune şi chiar de criză, însoţite de nivele inacceptabil de ridicate ale
şomajului. Axate pe măsuri de creştere a cheltuielilor publice şi/sau reducere a prelevărilor
fiscale, aceste politici urmăresc în prim plan influenţarea cererii agregate, fie direct, prin
componenta publică a acesteia, fie indirect, prin influenţarea venitului disponibil al
agenţilor privaţi şi, astfel, a consumului şi investiţiilor acestora.
După cum se observă din figura nr. 4.2, o primă categorie de politici expansioniste o
reprezintă cea axată pe creşterea cheltuielilor publice, fie în condiţiile menţinerii
constante a prelevărilor fiscale şi finanţării prin resurse extraordinare a deficitului bugetar
rezultat, fie majorând corespunzător încasările din impozite, menţinând astfel bugetul
public în echilibru. Efectele acestor politici pot fi redate cu ajutorul modelului IS-LM, aşa
cum rezultă în figura nr. 4.5

106
 i

LM
IS1
IS2
IS0

i1
i2
i0

Y0 Y2 Y1 Y
Figura nr. 4.5 Efectele politicilor fiscal-bugetare expansioniste
axate pe majorarea cheltuielilor publice

Potrivit graficului, într-o primă variantă de realizare a acestei politici, sub impactul
majorării cheltuielilor publice, în condiţiile menţinerii la un nivel constant al prelevărilor
din impozite şi taxe, curba IS se deplasează la dreapta, din poziţia IS 0 în IS1, ecartul fiind dat
de efectul multiplicator al cheltuielilor publice. Efectul scontat pe seama acţiunii exercitate
prin creşterea cheltuielilor publice rezidă în creşterea volumului activităţii, cu un grad mai
ridicat de ocupare a forţei de muncă, concretizat prin noul punct de echilibru notat cu Y1.
Dacă însă creşterea cheltuielilor publice ar fi finanţată prin majorarea
corespunzătoare a prelevărilor fiscale, curba IS0 se va deplasa tot la dreapta, dar în poziţia
IS2, noul punct de echilibru fiind dat de venitul Y2, mai scăzut decât Y1. În această variantă
de concretizare a politicii fiscal-bugetare, impactul expansionist al creşterii cheltuielilor
publice asupra cererii agregate şi, implicit, a ofertei agregate, este atenuat, numai în parte,
de reducerea cererii şi ofertei agregate determinată de creşterea prelevărilor fiscale.
Sporirea cheltuielilor publice pe seama creşterii impozitelor încasate nu implica atragerea
propriu-zisă în circuit a unui plus de resurse care să amplifice activitatea economică, ci doar
o realocare a lor, în raport cu anumite criterii, inclusiv prin subvenţionarea sectorului
privat, ceea ce nu exclude un efect multiplicator asupra produsului (venitului) ce se obţine.
Totuşi, este de admis că, la o mărime dată a resurselor totale utilizabile, are loc o anume
compensare între reducerea cererii private (de consum personal şi investiţii) la nivelul
contribuabililor şi creşterea acesteia în sectorul public, ceea ce face ca şi impulsul dat
ofertei, respectiv creşterii PIB să rămână mai puţin semnificativ.
Comparativ, prima variantă implică avansarea în circuitul economic a unui plus de
resurse băneşti. Întrucât creşterea cheltuielilor publice nu are acoperire în resursele
obişnuite (impozite) şi se constituie într-un deficit bugetar, finanţarea ei presupune
aducerea în circuitul economic a altor resurse considerate, de regulă extraordinare. Fie că
este vorba de integrarea rezervelor băneşti create în economie şi neinvestite de către
posesori privaţi, fiind destinate unor cheltuieli curente sau viitoare ale acestora, dar atrase

107
temporar în circuit prin împrumuturi publice, fie că ele se procură din exterior, are loc o
injectare de noi resurse în circuitul economic.
Prin urmare plusul de resurse antrenat în circuit se manifestă, în plan general, ca
element ce majorează cererea agregată, dar şi potenţialul productiv al economiei,
contribuind la creşterea investiţiilor şi amplificarea proceselor creatoare de PIB, inclusiv la
echilibrarea cererii cu oferta şi având un impact mai cert asupra dezvoltării.
Implicaţiile finanţării cheltuielilor publice diferă sensibil şi în funcţie de structurarea
acestora pe cheltuieli de investiţii şi consumuri curente. Din acest unghi de vedere, este de
remarcat că, spre deosebire de cheltuielile de investiţii, la care „este îndeobşte, cunoscut şi
indubitabil impactul direct, cert şi pozitiv al cheltuielilor cu caracter de investiţii, inclusiv de
subvenţionare a sectorului privat în economie, exprimat prin creşterea volumului
producţiei şi a PIB”227, cheltuielile pentru consum personal sunt consumuri de resurse
considerate nerecuperabile şi cu impact negativ asupra PIB, semnificând reducerea
acestuia, deşi, ca parte a cererii agregate se regăsesc şi ele în rolul de a impulsiona
producţia şi oferta.
Pe de altă parte, se observă pe grafic şi faptul că rata dobânzii i1 are un nivel mai
ridicat decât i2, ceea ce sugerează că, dacă facem abstracţie de aplicarea concomitentă a
unei politici monetare expansioniste, este posibil ca, pe fundalul finanţării unor cheltuieli
bugetare din împrumuturi publice, ce presupune majorarea cererii de fonduri de
împrumut, să se înregistreze chiar o creştere a ratei dobânzii pe pieţele financiare. În acest
caz, investiţiile suplimentare, inclusiv cele publice finanţate de stat prin împrumuturi
publice vor determina sporirea producţiei şi a venitului global la proporţii mai reduse decât
ar fi posibil de obţinut prin aplicarea concomitentă a unor măsuri adecvate de politică
monetară.
Efecte relativ similare pot fi obţinute şi prin aplicarea celeilalte variante de politică
fiscal-bugetară expansionistă de influenţare a cererii agregate, şi anume cea bazată pe
reducerea prelevărilor fiscale, menţinându-se la acelaşi nivel cheltuielile publice. Efectele
acestei variante de politică fiscal-bugetară pot fi analizate cu ajutorul reprezentării grafice
din figura 4.6:

227
Gheorghe Filip – Alternative şi implicaţii ale politicilor financiar-monetare de dezvoltare a economiei, p. 24

108
 Figura nr. 4.6 Efectele politicilor fiscal-bugetare expansioniste
axate pe reducerea impozitelor

Potrivit reprezentării grafice, impactul scontat al măsurilor de reducere a

prelevărilor din impozite (fie prin renunţarea la unele forme de impozit, fie prin reducerea
cotelor de impozitare) este sintetizat în deplasarea curbei IS la dreapta, semnificând o
creştere a venitului de echilibru la nivelul Y1, corespunzătoare unor nivele mai ridicate ale
producţiei şi ocupării forţei de muncă.
Analizând impactul de ajustare macroeconomică al variantelor de politică fiscal-
bugetară expansionistă, este de remarcat faptul că literatura de specialitate admite că
„pentru politica financiară de luptă împotriva recesiunii economice, creşterea cheltuielilor
bugetare este mai eficientă decât reducerea impozitelor” 228. Se invocă în acest sens,
adesea, posibilitatea ca plusul de venit disponibil rămas prin reducerea impozitelor să nu
reintre complet în circuit şi deci să nu se investească integral229. Însă, chiar şi în aceste
condiţii, admiţând că plusul de venit disponibil ar fi utilizat în întregime pentru consumuri
şi investiţii, considerăm că impactul de ajustare macroeconomică al măsurilor de reducere
a impozitelor ar fi tot mai redus decât cel obtenabil în cazul majorării cheltuielilor publice.
Aceasta deoarece, deşi în cazul reducerii impozitelor resursele băneşti aferente rămase la
dispoziţia întreprinderilor şi indivizilor se menţin în circuit prin finanţarea directă a
investiţiilor sau consumurilor private, ele nu mai pot fi încasate şi cheltuite de către stat
pentru consumuri sau investiţii publice, ceea ce înseamnă că mărimea totală a resurselor
introduse în circuitul economic şi având impact multiplicator rămâne aproximativ aceeaşi.
Faptul că reducerea impozitelor poate avea un impact mai redus decât creşterea
cheltuielilor publice asupra creşterii PIB nu exclude ca opţiunile de politică financiară să
includă ambele posibilităţi de stimulare a dezvoltării economiei, factorii de decizie optând
adesea pentru variante complexe, ce presupun, concomitent, atât majorarea cheltuielilor
publice şi cât şi reducerea prelevărilor fiscale. Mai mult, dincolo de abordarea agregată a

228
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 249
229
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. p.560

109
variabilelor fiscal-bugetare, intervenţia prin politici fiscal-bugetare poate fi şi punctuală,
urmărind stimularea numai a unor fenomene, cu impact pozitiv, şi inhibarea numai a
unora, cu impact pregnant negativ.
În acest sens, constatarea unor dezechilibre în anumite sectoare sau ramuri de
activitate prin prisma corelaţiei cerere-ofertă este de natură să impună adoptarea unei
politici fiscal-bugetare diferenţiate230: favorizarea dezvoltării în ramurile în care cererea
devansează oferta şi, eventual, o politică de inhibare, de atenuare a dimensiunilor
producţiei în ramurile în care oferta devansează semnificativ cererea.

4.2.3. Politici fiscal-bugetare de reducere a cererii

Aceste politici urmăresc, în prim plan, reducerea directă a cererii agregate, ş indirect
a ofertei agregate, în perioadele de boom economic, când se înregistrează un ritm prea
accelerat de creştere a producţiei şi apar semne de supraîncălzire a economiei. Impactul de
ajustare scontat are la bază faptul că reducerea cererii agregate printr-o politică de
diminuare a veniturilor private disponibile pentru investiţii şi consum, prin majorarea
prelevărilor fiscale la bugetul public, concomitent cu o reducere a cheltuielilor publice, va
antrena o reducere a producţiei şi ofertei, contracarând tendinţele de supraîncălzire a
economiei.
În principiu, mecanismele de transmitere a efectelor obtenabile şi amplitudinea
acestora sunt asemănătoare cu cele ale politicilor de stimulare a cererii, numai că
funcţionează în sensul invers. În contextul modelului IS-LM, impactul politicilor fiscal-
bugetare restrictive s-ar sintetiza în deplasarea curbei IS la stânga, echilibrul
macroeconomic restabilindu-se la nivele mai scăzute ale producţiei şi ocupării forţei de
muncă.
Aceste politici au fost folosite, după al doilea Război Mondial, mai ales în alternanţă
cu politicile expansioniste, pentru a atenua oscilaţiile ciclice. Principala dificultate ce apare
în promovarea cu succes a acestor politici o reprezintă nepopularitatea măsurilor pe care
se bazează; dacă expansiunea prin politici fiscal-bugetare, prin majorarea cheltuielilor
publice şi diminuarea impozitelor are aderenţă în rândurile populaţiei, politicile restrictive
sunt mai greu de implementat. Independent de interesul naţional, indivizii reacţionează de
multe ori negativ la majorarea impozitelor şi la diminuarea cheltuielilor publice, care le
afectează direct veniturile sau consumul de bunuri şi servicii. Din acest motiv, mai ales în
perioadele preelectorale, măsurile fiscal-bugetare restrictive, deşi necesare, sunt evitate,
pentru că erodează capitalul politic al formaţiunii aflate la guvernare.
Efectul contracţionist pe care îl exercită asupra cererii agregate le-a conferit însă
acestor politici o largă aderenţă printre economiştii instituţiilor financiare internaţionale,
îndeosebi cei ai Fondului Monetar Internaţional. Contracţia cererii agregate prin politici
fiscal-bugetare restrictive reprezintă un element central al strategiilor de ajustare
macroeconomică implementate în ţările ce solicită asistenţă financiară şi tehnică din
partea acestor instituţii, preocupate îndeosebi de deficitele balanţelor de plăţi externe, a
căror principală cauză o consideră ca fiind excesul de cerere internă 231. De multe ori însă,
aplicarea lor cu succes a fost pusă în legătură nu atât cu doctrina neoliberală pe care sunt
construite politicile Fondului, ci mai mult cu constrângerea politică exercitată de acordurile
230
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 230
231
Guidelines for Fiscal Adjustment, Fiscal Affair Department, IMF, Washington DC, Pamphlet Series no. 49, 1995, http://www.imf.org, p. 21

110
încheiate cu FMI, care a acţionat in sensul atenuării caracterului asimetric al politicilor
fiscal-bugetare.

4.2.4. Impactul politicilor fiscal-bugetare în raport cu soldul balanţei de plăţi

externe
Într-o economie deschisă, conectată la piaţa mondială, modelarea politicilor fiscal-
bugetare axate pe cerere trebuie să aibă în vedere atât cerinţele de echilibru intern ,real şi
financiar-monetar, cât şi cele de echilibru extern.
Ecuaţia de echilibru general pentru economia deschisă, dată de relaţia:
I+G+X=S+T+R+M
poate fi rescrisă sub forma:
(I – S) + (G – T) = (M –X +R)
Această ecuaţie reflectă multiplele corelaţii dintre soldul balanţei de plăţi, soldul
bugetului public şi economiile şi investiţiile sectorului privat; de exemplu, un deficit al
balanţei de plăţi trebuie compensat de un excedent al investiţiilor private faţă de
economisiri, şi/sau un excedent bugetar.
Impactul de ajustare macroeconomică al mix-ului de politici fiscal-bugetare,
expansioniste sau restrictive, depinde nu numai de nivelul venitului şi ratei dobânzii ce
asigură realizarea echilibrului intern, ci şi de situaţia balanţei de plăţi externe.
Folosind modelul IS-LM-BP, impactul politicilor fiscal-bugetare poate fi analizat în
raport cu două situaţii distincte, redate în figura nr. 4.7.
i i
BP

IS LM IS LM
BP

i0 i0

Y0 Y Y0
a) panta curbei BP mai mare b) panta curbei BP mai mică
decât a curbei LM decât a curbei LM

Figura nr. 4.7 Forma curbei BP

Cele două cazuri sunt delimitate în raport cu pantele curbelor LM şi BP, care sunt
amândouă crescătoare. Într-o primă situaţie panta curbei BP este mai mare decât a curbei
LM, reflectând o elasticitate crescută în funcţie de venit a cererii pentru bunuri şi servicii
din import şi o elasticitate scăzută în funcţie de rata dobânzii a ofertei de capitaluri străine.
În al doilea caz, elasticitatea cererii pentru bunuri şi servicii din import este scăzută, iar

111
elasticitatea ofertei de capitaluri străine în raport cu rata dobânzii este crescută, ceea ce
face ca panta curbei BP să fie mai mică232.
În acest context, intervenţia guvernului prin politici fiscal-bugetare expansioniste
determină o serie de ajustări ale venitului naţional, ratei dobânzii şi cursului de schimb,
surprinse în figura nr. 4.8:

Figura nr. 4.8 Impactul politicilor fiscal-bugetare expansioniste în raport cu soldul

balanţei de plăţi externe

Pornind de la premisa cursului de schimb flexibil, considerăm că echilibrul iniţial se

realizează în punctul (Y0,io) la intersecţia celor trei curbe; intervenţia prin politica fiscal-
bugetară expansionistă are ca efect, într-o primă fază, deplasarea curbei IS la dreapta, în
poziţia IS1, echilibrul intern realizându-se acum la nivelul (Y1,i1), aceleaşi în ambele situaţii
reprezentate în figură.
În cazul în care panta curbei BP este mai mare decât cea a curbei LM, punctul de
echilibru intern, real şi monetar, se găseşte în dreapta curbei BP, semnificând o poziţie
deficitară a balanţei de plăţi. Balanţa de plăţi devine deficitară deoarece elasticitatea
importurilor la modificarea venitului este mare, în timp ce elasticitatea capitalurilor străine
la rata dobânzii este redusă. Apare astfel o cerere excedentară de valute pe piaţa
naţională, necesară acoperirii obligaţiilor sporite din import. În consecinţă, moneda
naţională se depreciază, cursul de schimb (cotat direct) creşte; competitivitatea pe pieţele
internaţionale va creşte, cu efect asupra sporiri veniturilor. Aceste ajustări au ca efect o

232
Daniela Zăpodeanu – Politici monetare, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 2002, p. 98

112
deplasare spre dreapta a curbelor IS1, în poziţia IS2, şi BP, în poziţia BP1. Echilibrul se va
restabili acum în punctul (Y2,i2), la intersecţia celor trei curbe: IS2, LM şi BP1.
În al doilea caz, în care panta curbei BP este mai mică decât ce a curbei LM, punctul
(Y1,i1) se găseşte în zona de excedent al balanţei de plăţi. Deoarece oferta de capitaluri
străine este puternic elastică în raport cu rata dobânzii, iar elasticitatea la venituri a
importurilor este scăzută, intrările de capital străin devansează ieşirile de valute prin plata
importurilor, balanţa de plăţi devenind excedentară.
Oferta excedentară de valute pe piaţa naţională determină aprecierea monedei
naţionale şi scăderea cursului de schimb, scăderea competitivităţii pe pieţele
internaţionale şi reducerea veniturilor. Curba IS1 se va deplasa la stânga, în poziţia IS3, iar
curba BP tot la stânga, în poziţia BP2 . Echilibrul general se stabileşte la nivelul venitului Y3
şi rata dobânzii i3, corespunzător intersecţiei celor trei curbe: IS3, LM şi BP2.
Comparând nivelul venitului de echilibru din cele două situaţii, observăm că Y 2>Y3,
ceea ce ne arată că politica fiscal-bugetară este mai eficientă în primul caz. Cu cât gradul
de mobilitate a capitalurilor este mai ridicat şi cu cât elasticitatea cererii de bunuri şi
servicii din import este mai scăzută, cu atât mai mult politica fiscal-bugetară este mai
eficientă233.
În acelaşi timp, din reprezentarea grafică se observă şi că rata dobânzii
corespunzătoare venitului de echilibru este, în ambele cazuri, mai ridicată, sugerând că
efectul expansionist dorit ar putea fi şi mai ridicat prin adoptarea unor măsuri adecvate de
politică monetară.
Dacă am pleca de la premisa cursurilor de schimb fixe, ce au caracterizat sistemul
financiar internaţional până în anul 1973, efectele nu ar mai fi aceleaşi. Rigiditatea cursului
de schimb împiedică deplasarea în plan a curbei BP234, astfel încât echilibrul general nu ar
putea fi restabilit decât prin intervenţia concomitentă prin politici fiscal-bugetare şi
monetare. Politica fiscal-bugetară expansionistă ar trebui acompaniată de politica
monetară, fie restrictivă, fie expansionistă (în funcţie de panta curbei BP), in timp ce o
politică fiscal-bugetară restrictivă ar trebui conjugată cu o politică monetară adecvată.

4.2.5. Eficienţa politicilor fiscal-bugetare axate pe influenţarea cererii

Impactul de ajustare macroeconomică al politicilor fiscal-bugetare, expansioniste şi
restrictive, concretizat în variaţia venitului global, producţiei şi ocupării forţei de muncă,
depinde atât de amplitudinea variaţiilor cheltuielilor publice şi impozitelor, cât şi de alţi
factori, cum sunt înclinaţia marginală spre consum, preferinţa pentru lichiditate, mărimea
consumului autonom, incitaţia pentru investiţii etc. În cadrul modelului IS-LM, influenţa
acestora factori este sintetizată în poziţia în plan şi înclinaţia celor două curbe. Deoarece
nivelul de echilibru al venitului naţional şi producţiei este dat de intersecţia IS-LM, eficienţa
politicilor fiscal-bugetare este influenţată de poziţia în care IS intersectează LM, în forma
reală a acesteia, şi de înclinaţia celor două curbe.
În raport cu forma reală a curbei LM, fundamentarea realistă a opţiunilor de politică
fiscal-bugetară necesită luarea în considerare a trei situaţii distincte, în funcţie de zona în
care se realizează intersecţia curbei IS cu curba LM, aşa cum se observă în figura nr. 4.9

233
corespunzător celor două situaţii extreme, pur teoretice, analiza ar arăta o politică fiscal-bugetară cu eficienţă maximă în cazul mobilităţii
perfecte a capitalurilor, respectiv o politică fiscal-bugetară ineficientă în cazul capitalurilor imobile.
234
Nora Chiriţă, Emil Scarlat – Politici macroeconomice : Teorie si aplicatii , Editura Economică, Bucureşti, 1998, pp. 310-313

113
 În figură sunt reprezentate efectele politicilor bugetare expansioniste; aşa cum am
văzut anterior, indiferent de combinaţia de instrumente adoptată, impactul lor este
sintetizat în deplasarea spre dreapta a curbei IS, care va intersecta astfel curba LM
(presupusă nemodificată) într-un nou punct.

IS3’
i
IS3
LM
i3’

i3
IS2 IS2’
zona clasică
IS1 IS1’

i2’ zona intermediară

i2

im
LM zona keynesiană
extremă

ΔY1 ΔY2 ΔY3=0 Y

Figura nr. 4.9 Forma curbei LM şi eficienţa politicii bugetare

Dacă intersecţia se realizează în zona keynesiană extremă, politica fiscal-bugetară

apare a fi foarte eficientă, creşterea venitului realizându-se fără o modificare a ratei
dobânzii. Efectul obţinut este maxim; nivelul scăzut al ratei dobânzii face ca, în primul rând,
prin comparaţie, investiţiile reale să fie mai convenabile decât plasamentele în active
financiare şi, în al doilea rând, deficitul bugetar să nu poată fi finanţat decât prin
împrumuturi de la banca de emisiune (ceea ce, de multe ori, echivalează cu o finanţare
monetară a deficitului bugetar). Sporul de venit ΔY1 , corespunzător intersecţiei curbei IS1’
cu curba LM, este cel mai mare.
În zona intermediară, politica fiscal-bugetară este mai puţin eficientă; deşi curba IS2
se deplasează la dreapta, în poziţia IS2’, cu acelaşi ecart, efectul favorabil este diminuat de
reducerea investiţiilor private sub impactul creşterii ratei dobânzii. În acest caz, efectul
global ΔY2 este mai scăzut decât în zona keynesiană extremă.
Dacă echilibrul se realizează în zona clasică, aceeaşi politică fiscal-bugetară este
ineficientă, deoarece nu antrenează creşterea venitului şi producţiei. Dacă într-o primă
fază creşterea cheltuielilor publice şi/sau reducerea impozitelor ar putea avea efecte de
creştere a venitului global, deplasând curba IS3 la dreapta, în poziţia IS3’, factorul monetar
neutralizează acest efect. Cererea suplimentară de monedă pentru tranzacţii nu poate fi
acoperită decât printr-o prelevare corespunzătoare asupra lichidităţilor afectate
tranzacţiilor, deoarece cererea de monedă pentru operaţiuni speculative este nulă. În
aceste condiţii, scăderea investiţiilor private, amplificată şi de creşterea puternică a ratei

114
dobânzii, anulează efectul expansionist, venitul global revenind în punctul iniţial. Aşadar,
încercarea de impulsionare a activităţilor economice prin politica fiscal-bugetară apare
absolut ineficientă şi contraindicată, sugerând, în plus, „o posibilă deplasare a capitalurilor
băneşti din sectorul privat spre cel public, tocmai prin plasamente făcute în împrumuturile
statului destinate finanţării deficitului bugetar”235. Cu alte cuvinte, un fenomen de
socializare a investiţiilor, fără nici un efect benefic pe ansamblu.
Eficienţa politicii fiscal-bugetare depinde şi de înclinaţia curbei IS, respectiv
elasticitatea investiţiilor în raport cu rata dobânzii. În acest sens, în unele lucrări se fac
referiri la două cazuri extreme (figura nr. 4.10), în funcţie de care este diferenţiată
eficacitatea politicii fiscal-bugetare.

i LM i IS0 IS1
LM

i1

IS0
i0 i0

Y0 Y Y0 Y1 Y
a) investiţii perfect elastice b) investiţii perfect inelastice

Figura nr. 4.10 Forma curbei IS şi eficacitatea politicii fiscal-bugetare

Sursa: Rodica Bălănescu, ş.a – Sistemul de impozite, Editura Economică, Bucureşti,
1994, pp. 113-114
În primul caz, curba IS este orizontală; cheltuielile publice şi impozitele nu schimbă
curba IS, astfel încât politica fiscal-bugetară nu are în acest caz nici o influenţă asupra
venitului global. În acest caz, orice modificare a ratei dobânzii determină o modificare
egală a investiţiilor, încât politica fiscal-bugetară este ineficientă. Pe de altă parte, la
cealaltă extremă (cazul b), investiţiile perfect inelastice în funcţie de dobândă asigură
eficienţă maximă politicii bugetare, creşterea cheltuielilor publice sau reducerea
impozitelor având un efect multiplicator complet.
Aceste situaţii sunt însă situaţii limită, mai puţin acceptate în teoria economică,
chiar şi decât forma curbei LM. Analiza lor ne permite însă să concluzionăm că eficienţa
politicii fiscal-bugetare depinde de panta dreptei IS, respectiv de elasticitatea investiţiilor la
rata dobânzii: cu cât cererea de investiţii este mai inelastică în raport cu rata dobânzii, cu
atât politica fiscal-bugetară este mai eficientă, şi invers, elasticitatea sporită a investiţiilor
la modificările ratei dobânzii diminuează eficienţa politicii fiscal-bugetare.
Eficienţa politicilor fiscal-bugetare în ajustarea macroeconomică este abordată de
pe poziţii doctrinare diferite, constările diferiţilor economişti mergând de la evidenţierea
235
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 100

115
anumitor aspecte negative până la contestarea, în întregime, a efectelor pozitive
obtenabile.
În acest sens, este de remarcat opinia economiştilor monetarişti, care contestă
impactul de ajustare macroeconomică al politicilor fiscal-bugetare axate pe influenţarea
cererii prin negarea premiselor pe care se fundamentează acestea. O comparaţie între
viziunea keynesistă şi cea monetaristă cele două concepţii poate fi realizată pe baza
reprezentărilor grafice din figura 4.11

AS LRAS
p p

AS1
AS0

p1 p2
p1
p0
p0
AD1 AD1

AD0 AD0

Y0 Ye Y Ye Y1 Y

a) concepţia keynesistă b) concepţia monetaristă

Figura nr. 4. 11 Comparaţia între concepţia keynesistă şi cea monetaristă cu privire

la impactul politicilor fiscal-bugetare
Sursa : prelucrare după Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. p. 724

În concepţia keynesistă, curba ofertei agregate are, pe termen scurt, o pantă

scăzută, motiv pentru care se consideră că o creştere a cererii agregate în urmă aplicării
politicilor fiscal-bugetare expansioniste va antrena o creştere a producţie şi ocupării forţei
de muncă, inclusiv o creştere, însă de mici proporţii, a preţurilor, până la nivelul Yep1; după
atingerea acestui nivel, orice altă creştere a cererii agregate nu va determina decât
creşterea preţurilor.
În viziunea monetariştilor, curba ofertei nu are forma presupusă de keynesişti; se
face distincţie între oferta agregată pe termen lung (LRAS) şi oferta agregată pe termen
lung scurt (AS). În viziunea lor, curba ofertei pe termen lung este verticală, fiind
determinată de producţia potenţială corespunzătoare ratei naturale a şomajului. Deoarece
pe termen scurt şomajul curent poate fi mai mare sau mai mic decât rata naturală, şi curba
ofertei agregate pe termen scurt este crescătoare, cu o pantă chiar accentuată.
În figura 4.11 b, se consideră că economia se află în echilibru în punctul iniţial
(Y0;p0); în viziunea monetaristă, politicile expansioniste axate pe cerere vor determina pe
termen scurt, prin deplasarea spre dreapta a curbei AD0 în poziţia AD1, creşterea venitului
şi a preţurilor. Creşterea preţurilor ar determina însă deplasarea la stânga a curbei AS 0 în
poziţia AS1, până când cererea în exces va fi eliminată. În consecinţă, se afirmă că
economia va reveni la nivelul natural, singurul stabil pe termen lung, dar în condiţiile unor
preţuri mai mari (p2).

116
 Aşadar, în abordarea monetariştilor, pe termen lung politica fiscal-bugetară
expansionistă nu ar duce decât la inflaţie, nefiind acceptată; în schimb, se admite că
politicile fiscal-bugetare restrictive pot contribui la eliminarea inflaţiei.
Alte aspecte invocate în analiza eficienţei politicilor fiscal-bugetare vizează: efectul
destabilizator, efectul de compensare, efectul de evicţiune, efectul incert asupra
distribuţiei echitabile236.
În acest sens, o dificultate practică serioasă asociată cu politica fiscal-bugetară de
stimulare a cererii pe termen scurt este considerată ca fiind apariţia unui decalaj între
momentul în care se constată necesitatea intervenţiei guvernamentale şi momentul
implementării politicilor adecvate, decalaj ce reduce eficienţa intervenţiei. Astfel,
admiţând aplicarea unor măsuri de creştere a cheltuielilor publice în scopul ajustării
macroeconomice, se impune să se ţină cont de faptul că, în cazul anumitor categorii de
cheltuieli publice, apare un decalaj între momentul adoptării deciziei şi cel al angajării sau
lichidării, datorită timpului necesar pentru elaborarea proiectelor, obţinerea aprobărilor,
identificarea şi atragerea fondurilor etc. Dată fiind dificultatea realizării unor previziuni cu
mai mult de un an sau doi înainte, ar fi posibil ca un proiect antirecesionist să intre în etapa
de execuţie exact când economia iese din faza de recesiune, ducând la efecte nedorite de
stimulare a cererii, accelerând ritmul de supraîncălzire a economiei. Ca urmare, este de
admis că unele categorii de cheltuieli publice, îndeosebi din sfera lucrărilor publice, ar
putea fi folosite cu succes doar în combaterea recesiunilor mai lungi şi mai profunde. De
asemenea, decalaje temporale pot surveni şi în conceperea şi aplicarea de politici bazate
pe impozite, dat fiind faptul că modificarea sistemului de impozitare necesită o perioadă
de timp pentru dezbaterea şi aprobarea legilor de către parlamente şi pentru ca efectele să
se propage în economie.
Ignorarea timpului necesar conceperii şi aplicării politicilor fiscal-bugetare, este, în
opinia noastră, de natură să pericliteze realizarea obiectivelor de ajustare
macroeconomică. Efectele aplicării cu întârziere a politicii fiscal-bugetare pot fi urmărite în
reprezentarea grafică din figura nr. 4.12.
În figură sunt prezentate evoluţiile venitului global în cazul în care guvernul nu
intervine şi în cazul recurgerii la politici de stabilizare. Din momentul t 1, venitul global
începe să scadă sub nivelul potenţial dat de Y *; dacă guvernul nu intervine, după o scădere
până la Y1, venitul va reveni, în virtutea ciclicităţii activităţii economice din momentul t3, la
nivelul producţiei potenţiale.

236
Gheorghe Manolescu (coord.) – op.cit., p. 307

117
 Y
venit naţional cu politică fiscal-bugetară
venit naţional fără politică fiscal-bugetară

Y2
*
Y

Y1

t0 t1 t2 t3 t4 t5 t6 t

Figura nr. 4.12 Efectele aplicării cu întârziere a politicilor fiscal-bugetare

Sursa :Marius Băcescu, Angelica Băcescu-Cărbunaru – op.cit., p. 708

Dacă însă guvernul intervine prin politici fiscal-bugetare expansioniste, în momentul

t2 (apare o primă întârziere, t1-t0, dată de timpul necesar fundamentării deciziilor), efectele
acestora vor înscrie economia pe un trend ascendent (dar după o întârziere necesară
propagării efectelor, dată de t2-t1). În momentul t4 venitul global ar fi mai mare decât cel
corespunzător producţiei potenţiale, ceea ce ar necesita implică intervenţia guvernului prin
politici restrictive. Deoarece şi acestea implică un decalaj temporal (t 5-t4 şi t6-t5), în
momentul t6 economia ar fi sub nivelul potenţial, fiind necesare politici expansioniste. Se
reia astfel ciclul, iar economia ar oscila în jurul producţiei potenţiale, fără ca politicile fiscal-
bugetare să elimine fluctuaţiile, existând chiar posibilitatea ca acestea să amplifice
dezechilibrele.
Pentru Milton Friedman, cauza eşecului politicilor fiscal-bugetare o reprezintă
imposibilitatea anticipării cu exactitate atât a efectelor posibile ale crizei asupra economiei,
cât şi a efectelor probabile ale politicilor fiscal-bugetare de stabilizare, deoarece „nu
cunoaştem îndeajuns lucrurile spre a putea folosi mutaţiile deliberate în impozitare şi
cheltuieli drept un mecanism sensibil la stabilizare”237.
Totuşi, în opinia noastră, nu trebuie pierdută din vedere capacitatea stabilizatoare a
sistemului fiscal-bugetar, care, prin stabilizatorii încorporaţi, este în măsură să răspundă
automat la variaţiile din nivelul venitului şi producţiei, diminuând amplitudinea variaţiilor şi
acordând o marjă de timp politicilor discreţionare. În opinia noastră, pentru ajustarea
macroeconomică prin politici fiscal-bugetare devine necesară şi conceperea şi aplicarea de
mecanisme automate, de genul sistemului stabilizator conceput de Alvin Hansen, care să
reducă cât mai mult decalajele inerente politicilor fiscal-bugetare. În plus, subliniem faptul
că nu toate măsurile de politica fiscală se adoptă cu întârziere mare. De exemplu, unele
studii arată că modificarea cotelor de impozitare se poate implementa rapid, aşa cum este
cazul Marii Britanie, în care măsurile de modificare a cotelor de impozit la accize sunt
adoptate în câteva ore (urmând a fi aprobate ulterior de Parlament)238.
În unele abordări, eficienţa scăzută a politicilor fiscal-bugetare decurge din
caracterul asimetric al acestora, care tind mai curând spre deficit decât spre excedent.

237
Milton Friedman – Capitalism şi libertate, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1995, p. 96
238
Philip Arestis, Malcolm Sawyer – Reinventing fiscal policy, The Levy Economics Institute, June 2003, p. 14

118
Asimetria ar rezulta din faptul că, de regulă, formaţiunile politice sunt de acord cu
aplicarea unei politici expansioniste în perioada de criză, dar nu acceptă măsurile de
creştere a fiscalităţii şi de reducere a cheltuielilor publice necesare în perioada de boom,
întrucât, nefiind agreate de alegători, le-ar eroda capitalul politic.
Pornind de la ipoteza că politicienii au un comportament care urmăreşte
maximizarea capitalului politic, respectiv a numărului de voturi atrase, se afirmă că multe
guverne îşi fixează ca obiectiv modelarea ciclului economic după cel electoral, astfel încât
economia să funcţioneze la parametri maximi tocmai în perioada premergătoare alegerilor
generale. S-ar pierde astfel premisele pe care sunt construite politicile fiscal-bugetare de
ajustare macroeconomică, obiectivul funcţionării eficiente a economiei fiind înlocuit de cel
al realegerii formaţiunii politici aflată la putere. Sau, după cum afirma Anthony Downs
„partidele îşi alcătuiesc mai degrabă politica de acţiune în vederea câştigării alegerilor, în
loc de a câştiga alegerile în vederea formulării politicii de acţiune” 239.
Acceptând, în parte, caracterul asimetric al politicilor fiscal-bugetare, considerăm că
se impune instituirea unor reguli de urmat în ajustarea macroeconomică prin politici fiscal-
bugetare, în sensul respectării unor corelaţii între măsurile întreprinse de guvern şi
evoluţia unor indicatori care să reflecte, sintetic, starea actuală şi tendinţele manifestate în
evoluţia economiei. Totodată, ancorarea politicii fiscal-bugetare în plafoane cantitative
pentru deficitul bugetar şi datoria publică ar fi de natură să limiteze promovarea excesivă a
politicilor expansioniste.
Un alt fenomen posibil a se manifesta în ajustarea macroeconomică prin politici
fiscal-bugetare, adesea cu conotaţii negative, este cel numit de compensare, constând în
contracararea politicilor fiscal-bugetare promovate de autorităţile centrale de către
autorităţile locale. Admiţând că la nivel naţional se promovează politici fiscal-bugetare
expansioniste, se invocă faptul că efectul pozitiv posibil al acesteia poate fi compensat, în
parte, de o politică restrictivă la nivel local. Exemplul tipic invocat este cel al politicii
expansioniste promovate de administraţia Kennedy în SUA în anii ’60; deşi impozitele
federale au fost într-adevăr reduse, în acelaşi timp autorităţile statale şi locale au crescut
impozitele peste ceea ce redusese guvernul federal, astfel încât sarcina fiscală de ansamblu
a crescut de fapt.
În opinia noastră, producerea unui asemenea efect este condiţionată şi de existenţa
autonomiei financiare a autorităţilor locale: când acestea dispun de o largă autonomie ar fi
posibilă producerea unor efecte de compensare240; în schimb, dacă autonomia
colectivităţilor locale este restrânsă, iar drepturile şi obligaţiile asimetrice ale acestora (de
regulă obligaţii sporite fără resurse financiare proprii suficiente) le amplifică dependenţa
financiară de bugetul central, apariţia efectului de compensare este puţin probabilă.
Unul dintre cele mai dezbătute aspecte ale politicilor fiscal-bugetare axate pe cerere
îl reprezintă aşa-numitul efect de evicţiune241, conform căruia efectul expansionist al
creşterii cheltuielilor publice sau reducerii impozitelor ar fi anulat de către reducerea
consumurilor şi investiţiilor private. Se invocă faptul că finanţarea deficitului bugetar prin
apelul la împrumuturi de stat determină creşterea ratei dobânzii pe piaţa financiară, iar
agenţii privaţi îşi orientează resursele spre plasamente în titluri de stat şi nu spre investiţii;

239
Stephen Munday – Idei de avangardă în economie, Editura Codecs, Bucureşti, 1999, p. 339
240
Peter Drucker - Societatea postcapitalistă, Editura Image, Bucureşti, 1999, p. 107
241
deoarece acesta este invocat în legătură cu finanţarea deficitului bugetar, va fi abordat mai în detaliu ulterior, în cadrul politicii soldului bugetar

119
se apreciază că s-ar produce astfel fenomenul de socializare a investiţiilor, iar efectul
asupra cererii agregate ar fi nesemnificativ, dacă nu chiar nul.

4.3 POLITICI FISCAL-BUGETARE AXATE PE INFLUENŢAREA OFERTEI

Politicile orientate spre ofertă sunt fundamentate teoretic pe doctrina ofertei

(supply-side economics), fiind dezvoltate începând cu anii ’80 ca reacţie la politicile bazate
pe influenţarea cererii agregate. Având ca obiectiv principal mobilizarea resurselor
productive ale economiei în vederea creşterii producţiei potenţiale, ele promovează, în
principal, măsuri de reducere a impozitelor şi a cheltuielilor publice.
Mecanismul pe care se bazează aceste politici este influenţarea ofertei agregate pe
termen scurt, şi a producţiei potenţiale, aşa cum se observă în figura nr. 4.13:

p LRAS LRAS’

AS
AS’

A A’’

AD’
A’
AD
Yp Yp’ Y

Figura nr. 4.13 Politica fiscal-bugetară a ofertei în concepţia „supply-side

economics”
Sursa : Marius Băcescu, Angelica Băcescu-Cărbunaru – op.cit., pp. 380-381
În figură sunt reprezentate, în viziunea neoliberală, curbele cererii agregate (AD) şi
ofertei agregate, atât pe termen scurt (AS) cât şi pe termen lung (LRAS) în cadrul modelului
denumit generic AD-AS.242 Conform reprezentării grafice, deplasarea curbei ofertei
agregate pe termen scurt AS în poziţia AS’, sub impactul măsurilor de stimulare a
interesului pentru muncă şi comportamentului investiţional, va determina realizarea
echilibrului economic în punctul A’, la un nivel mai ridicat al venitului decât cel potenţial
(Yp) şi la un nivel mai scăzut al preţurilor. Fără alte modificări, echilibrul în A’ nu este stabil,
deoarece venitul depăşeşte nivelul potenţial. Creşterea ofertei agregate va antrena însă,
pe termen lung, deplasarea curbei LRAS în poziţia LRAS’, căreia îi corespunde un nivel al
venitului naţional potenţial Yp’, mai mare decât cel iniţial.

242
am recurs la modelul AD-AS şi nu la IS-LM întrucât analiza economiştilor ofertei este realizată pe acest model

120
 Punctul de echilibru macroeconomic pe termen lung va fi A”, aflat la intersecţia
curbei AS’ cu LRAS’. Adepţii doctrinei susţin că, în aceste condiţii, curba cererii agregate AD
se va adapta corespunzător la modificările ofertei, deplasându-se spre dreapta, până în
poziţia AD’, restabilindu-se astfel echilibrul macroeconomic. Această deplasare a curbei
cererii agregate este însoţită de creşterea venitului curent spre nivelul venitului potenţial
Yp’, dar şi de o creştere a preţurilor, cel puţin la nivelul la care se aflau iniţial 243.
Impactul pe care se scontează în promovarea politicilor fiscal-bugetare orientate
spre ofertă asupra producţiei potenţiale a făcut ca acestea să fie considerate ca politici de
creştere economică, pe termen lung, fiind opuse şi din acest punct de vedere politicilor
fiscal-bugetare axate pe controlul cererii, considerate ca fiind politici pe termen scurt.
În viziunea economiştilor ofertei, se recomandă ca cererea agregată să fie stimulată
doar în limitele în care se evită deflaţia, respectiv în prima etapă de ajustări, în care
echilibrul economic se restabileşte în punctul A’, la un nivel mai scăzut al preţurilor. În
afara acestei situaţii, cererea agregată ar trebui inhibată pentru a evita ca deplasările
curbei cererii să fie mai mari decât deplasările în curba ofertei, ceea ce ar crea presiuni
inflaţioniste. Politica fiscal-bugetară, şi în primul rând politica în domeniul impozitelor şi
taxelor, ar trebui aşadar orientată spre scăderea consumului şi, astfel, a cererii agregate,
ori de câte ori aceasta ar avea tendinţa de a depăşi oferta agregată.
Adepţii teoriei ofertei consideră că rolul impozitelor în influenţarea cererii agregate
a fost supraapreciat. Ei consideră că, urmărind controlul riguros al cererii agregate, au fost
neglijate efectele asupra stimulentelor exercitate de creşterea sarcinilor fiscale. În opinia
lor, impozitele mari îi determină pe oameni să-şi reducă oferta de muncă şi capital,
invocând ca argumente concluziile desprinse în baza curbei Laffer. Reducerea impozitelor
ar contribui la creşterea venitului cuvenit după impozitare posesorului capitalului sau forţei
de muncă, ceea ce ar duce la sporirea ofertei de muncă şi capital, precum şi la creşterea în
ritmuri mai înalte a inovaţiilor şi a productivităţii. În plus, reducerea cotelor de impozitare
sub pragul critic invocat de Laffer ar fi de natură să favorizeze sporirea încasărilor la buget,
care, asociată măsurilor de reducere a cheltuielilor publice, ar permite reducerea
deficitului bugetar şi datoriei publice.
În opinia noastră, aceste politici supralicitează rolul ofertei agregate în ajustarea
macroeconomică, iar premisa pe care se bazează, a unei economii ce funcţionează în
condiţii de utilizare deplină a resurselor, este mai puţin realistă, chiar în condiţiile a
numeroase economii contemporane dezvoltate.
Astfel, este discutabil, în primul rând, impactul pe care o reducere a fiscalităţii îl
provoacă asupra ofertei agregate. Deşi se mizează în reducerea impozitelor pe stimularea
interesului pentru muncă, este posibil ca populaţia activă să-şi poată asigura bunurile şi
serviciile necesare traiului cu noul venit disponibil, mai ridicat, şi să nu fie tentată să
muncească mai mult244.
Pe de altă parte, considerăm că trebuie avut în vedere şi impactul măsurilor fiscal-
bugetare promovate de această doctrină asupra cererii agregate, pe termen scurt, şi nu
numai asupra ofertei agregate. O reducere a impozitelor are ca efect imediat sporirea
veniturilor disponibile ale persoanelor fizice şi juridice; chiar dacă acestea vor reacţiona
prin creşterea înclinaţiei spre muncă, crescând astfel oferta, întâi va creşte cererea, ca

243
Marius Băcescu, Angelica Băcescu-Cărbunaru – op.cit., pp. 380-381
244
Iulian Văcărel (coord.) – Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2003, p. 633

121
efect al creşterii cheltuielilor individuale, de consum şi de investiţii. Astfel, devine posibil
ca, în măsura în care creşterea rapidă a cererii nu îşi găseşte un corespondent într-o ofertă
imediată sporită, preţurile să crească.
Prin urmare, este posibil ca restabilirea echilibrului între cererea agregată şi oferta
agregată să se facă la niveluri mai ridicate ale preţurilor, aşa cum se observă în figura nr.
4.14:

p
AS0
AS1

L
H E1
F
E0
p
N0 AD1
K
B
B’
A AD0
Y1
Y1
Y0 Y1 Y
u.m.
D
YF
YF
Figura nr. C+I+4.14 Efectele politicii fiscal-bugetare de stimulare a ofertei asupra
preţurilor G+ΔG
T
C+I+
ConformG reprezentării grafice, impactul creşterii cererii agregate este mai mare
G+ΔG
decât cel al creşterii
G ofertei agregate, ceea ce face ca echilibrul să se restabilească la nivelul
Y
venitului Y1 şi laYnivelul
0
preţurilor p1.
În fapt, principala
Y problemă ce survine în aplicarea cu succes a politicilor fiscal-
Y0
bugetare de stimulare
A’ a ofertei este perioada de timp în care se produc efectele. Pentru ca
reducerile de impozite
SV să contribuie la stimularea investiţiilor şi dezvoltarea mediului de
F
afaceri este necesar
E
un timp îndelungat, în care însă se manifestă pe piaţă o cerere
crescută pentruA bunuri de consum şi investiţii, care nu poate fi satisfăcută în condiţiile
capacităţilor de pproducţie
0 existente.
p
În plus, diminuarea
p1 cheltuielilor publice ce ar trebui să însoţească reducerile de
impozit este mai p2 greu de realizat în practică (realitate demonstrată chiar în timpul
q0
administraţiei Reagan, promotoare a politicii ofertei) şi astfel efectul expansionist asupra
q1
cererii agregateqnu poate fi anihilat.
S’
S
4.4. AJUSTAREA
B
MACROECONOMICĂ ÎN CONDIŢIILE MIX-ULUI DE POLITICI FISCAL-
BUGETARE ŞI MONETARE
D
c)
ajutoa
Realizareare obiectivelor centrale ale strategiilor de ajustare macro-economică,
regres
constând în gestionarea diferitelor dezechilibre ce se manifestă, mai ales, în condiţiile
ive
oscilaţiilor ciclice
b) ale economiei, ca şi în mai buna alocare /realocare şi utilizare mai
difere
eficientă a resurselor,
nţa
impune, în mod obiectiv, concertarea măsurilor de politică fiscal-
bugetară cu cele dintrede politică monetară, respectiv integrarea lor într-un mix financiar-
venitu
l din
munc 122
ă şi
venitu
l
monetar adecvat pornind de la situaţia economico-socială concretă şi de la eficacitatea
relativă a diferitelor instrumente ale politicii fiscal-bugetare sau monetare
Efectul agregat de ajustare macroeconomică, posibil de obţinut prin aplicarea
concomitentă de politici fiscal-bugetare şi monetare, poate fi analizat cu ajutorul
modelului IS-LM, mai ales, prin cea mai relevantă reprezentare grafică inclusă, cea a
intersecţiilor curbelor IS şi LM, redată în figura nr. 4.15
Potrivit reprezentării grafice, produsul (venitul) de echilibru iniţial (Y 1) este cel ce
corespunde perpendicularei din punctul „a” de intersecţie a curbelor IS şi LM, aflate pe
poziţiile pe care acestea s-au situat înainte de a se acţiona prin politici bugetare şi
monetare. În acest punct dezechilibrele macroeconomice se exprimă prin nivelul redus ale
economisirilor şi investiţiilor, şi dimensiunea mai redusă a produsului creat faţă de nivelul
său potenţial. Admiţând că pentru realizarea obiectivele ajustării macroeconomice,
constând în acest context în relansarea şi creşterea producţiei, sunt aplicate politici fiscal-
bugetare şi monetare, orientate spre stimularea producţiei, se pot desprinde efectele de
ajustare obtenabile.
i

LM
IS’
LM’

IS
a

0
Y1 Y

Figura nr.4.15 Ajustarea macroeconomică sub impactul politicilor financiar-

monetare
Aplicarea politicii bugetare de finanţare a creşterii cheltuielilor publice, coroborată
cu reducerea impozitelor, favorizează obţinerea unui produs naţional mai mare şi
contracararea altor factori perturbatori, în primul rând, a şomajului. Aceste măsuri se
reflectă, în mod firesc, într-o amplificare a cererii agregate şi, în prim plan, a investiţiilor,
ceea ce pe grafic determină deplasarea curbei IS spre dreapta, pe poziţia IS’. Sporirea
investiţiilor (inclusiv a numărului locurilor de muncă) şi implicit a producţiei, în condiţiile
creşterii cererii agregate pe seama majorării cheltuielilor publice, favorizează şi
echilibrarea acesteia cu oferta, pe toate pieţele, marcând o evoluţie ascendentă a
economiei.
Stabilizarea sistemului la un nivel mai ridicat al producţiei şi venitului naţional ar
impune şi intervenţia prin politici monetare expansioniste (de pildă intervenţia în sensul
reducerii ratei dobânzii), pentru a evita contracţiei investiţiilor şi activităţilor productive
sub impactul unei dobânzi mai mari ( în absenţa intervenţiei prin politica monetară

123
expansionistă , creşterea venitului naţional determină creşterea ratei dobânzii pentru
restabilirea echilibrului monetar)
Majorarea ofertei de monedă, însoţită de reducerea ratei dobânzii sub impactul
politicii monetare, va determina deplasarea spre dreapta a curbei LM, pe poziţia LM’.
Expresie a mutaţiilor puse pe seama politicilor expansioniste financiar-monetare se
poate deduce produsul (venitul global) de echilibru, mai mare decât Y1, confirmând
impactul de ajustare macroeconomică al acestor politici.
Necesitatea structurării politicilor financiar-monetare prin prisma
interdependenţelor dintre obiectivele şi instrumentele ale acestora, într-un mix de politici
financiar-monetare poate fi redată şi prin principiul lui Tinbergen, conform căruia: “pentru
ca sistemul liniar de ecuaţii să aibă o soluţie unică, numărul instrumentelor de politică
independente trebuie să fie egal cu numărul obiectivelor urmărite independente” 245. Dacă
variabilele instrumentale sunt mai numeroase decât variabilele obiectiv, numărul ecuaţiilor
este superior celui al necunoscutelor şi se obţine un număr infinit de soluţii. Invers, dacă
obiectivele sunt mai multe decât instrumentele aflate la dispoziţie, sistemul nu poate fi
soluţionat.
Folosirea concomitentă a mai multor instrumente de politică financiar-monetară
impune, totodată, şi respectarea unor cerinţe de eficacitate relativă, conform principului
„second-best” elaborat de Robert Mundell: “fiecare instrument de politică economică
trebuie orientat spre obiectivul asupra căruia poate exercita cel mai puternic impact
comparativ”246.
Luând în analiză situaţia economiei în care numai politica fiscal-bugetară şi cea
monetară sunt utilizabile pentru atingerea echilibrului intern şi a celui extern, se
conturează un mix de politici financiar-monetare de natura celui redat în figura nr. 4.16:

Starea economiei Politica monetară Politica fiscal-bugetară

Şomaj şi excedent extern Expansionistă Expansionistă

Şomaj şi deficit extern Restrictivă Expansionistă
Inflaţie şi excedent extern Expansionistă Restrictivă
Inflaţie şi deficit extern Restrictivă Restrictivă

Figura nr. 4.16 Mixul politicilor fiscal-bugetară şi monetară de ajustare

macroeconomică
Conform figurii, politica monetară ar trebui orientată spre realizarea şi menţinerea
echilibrului extern, deoarece ar fi mai eficientă decât politica fiscal-bugetară; excedentul
extern ar impune o politică monetară expansionistă, în timp ce deficitul extern ar necesita
măsuri de politică monetară restrictivă. Pe de altă parte, îndeplinirea obiectivelor de
ajustare macroeconomică pe plan intern, respectiv reducerea şomajului şi a inflaţiei, ar
urma să revină, prioritar, politicii fiscal-bugetare, expansionistă sau restrictivă, în funcţie de
starea concretă a economiei. Aceasta deoarece prin politica monetară se pot influenţa mai

245
Daniel Dăianu– Funcţionarea economiei şi echilibrul extern, Editura Academiei, Bucureşti; 1992, p.68
246
idem, p.69

124
direct fluxurile de capital în plan internaţional, în timp ce prin politica fiscală se pot
exercita influente mai directe asupra factorilor determinanţi ai echilibrului intern.
Este, însă, de admis că impactul real de ajustare macroeconomică poate fi relativ
diferit de cel teoretic, mai ales dacă premisele avute în vedere la conceperea mix-ului nu
sunt întru-totul validate de economia reală. Între cauzele care determină diferenţele se
invocă, frecvent, elasticitatea transferurilor de capital faţă de fluctuaţiile ratei dobânzii,
care a fost în practică mult mai scăzută decât presupune modelul teoretic247. În plus,
acţiunile speculative imprimă transferurilor de capital un comportament imprevizibil, ceea
ce se răsfrânge direct asupra impactului real al mix-ului de politici financiar-monetare. În
acelaşi sens se pot menţiona şi întârzierile inerente formulării şi implementării politicilor
financiar-monetare248.

247
Maurice Obstfeld - International Macroeconomics: Beyond the Mundell-Fleming Model, IMF Staff Papers 47 (Special Issue), 2001,
http://www.imf.org, p. 12
248
Miltiades Chacholiades – International Economics, McGraw Hill Publishing Company, New York, 1990, pp. 575-577

125
 CAPITOLUL 5

POLITICI FISCALE DE AJUSTARE MACROECONOMICĂ CU ACŢIUNE

SELECTIVĂ

5.1 AJUSTAREA MACROECONOMICĂ PRIN POLITICA IMPOZITELOR

Politica în domeniul impozitelor reprezintă o componentă majoră a politicii fiscale,

ce este delimitată prin opţiunile ce vizează metodele, mijloacele, instrumentele, instituţiile
folosite în procurarea resurselor financiare fiscale, inclusiv influenţarea activităţilor
economice şi sociale în sensul dorit.
În principiu, în acest domeniu al politicii fiscale, autorităţile publice trebuie să
opteze între diferitele variante posibile de realizare a prelevărilor fiscale, fiecare dintre
acestea fiind considerate, pe de o parte, ca procese de prelevare propriu-zisă, de
acumulare a resurselor financiare la fondurile publice, iar pe de altă parte ca instrumente
de influenţare, directă sau indirectă, asupra contribuabililor şi, implicit, asupra economiei şi
societăţii.

5.1.1 Implicarea impozitelor în ajustarea externalităţilor

Conceptul de externalitate desemnează situaţia în care costurile sau avantajele
implicate de producţia şi consumul unor bunuri sau servicii nu se răsfrâng în întregime
asupra părţilor implicate în raporturile economice respective, ci şi asupra altor persoane
(fizice sau juridice), în mod pozitiv sau negativ.
Esenţa economică a externalităţilor o reprezintă neconcordanţa dintre beneficiile şi
costurile reflectate în preţul pieţei şi beneficiile şi costurile reale. Astfel, o firmă al cărei
proces de producţie generează poluare în mediu, ar trebui să suporte şi cheltuielile
persoanelor ce trăiesc în acel mediu, şi care, pentru combaterea efectelor poluării,
efectuează anumite cheltuieli. Firma este cea care încasează preţul bunului, dar nu suportă
în întregime toate costurile legate de producerea acestuia. Pe de altă parte, persoanele
afectate de poluare nu beneficiază de nici un avantaj din producerea bunului, dar suportă
o parte din costurile implicate de producţia sau consumul bunului respectiv. Similar, în
cazul externalităţilor pozitive (îngrijirea sănătăţii, educaţia etc.), costurile sunt suportate în
întregime de o persoană, dar avantajele se transmit şi asupra altor persoane.
Externalităţile afectează funcţionarea eficientă a mecanismului pieţei; în timp ce o
externalitate negativă duce la o supraproducţie de bunuri, cele pozitive determină un
subconsum. Întrucât externalităţile au caracteristici comune bunurilor publice 249 (nu sunt
exclusive, nu sunt rivale în consum), singurul care poate interveni în alocarea acestora este
statul. Deşi compensarea efectelor externalităţilor poate fi făcută şi prin alte instrumente
(norme administrative privind producţia, norme privind tehnologiile, fixarea preţurilor
etc.), cele fiscale sunt de multe ori preferate datorită flexibilităţii sporite.
Din acest unghi de vedere, impozitele apar ca instrumente utile în ajustarea
externalităţilor, mijlocind compensarea (internalizarea) efectelor acestora. Practica a
249
James Buchanan consideră externalitatea chiar ca un „rău public”

126
consacrat îndeosebi ajustarea externalităţilor negative prin intermediul anumitor categorii
de impozite, impactul acestora putând fi analizat cu ajutorul reprezentării grafice din figura
nr. 5.1.
În figură, sunt reprezentate cererea (D) şi oferta (S) pentru un anumit bun, cele
două intersectându-se la cantitatea q0 şi preţul p0, care ar semnifica, în principiu, punctul în
care alocarea bunului este optimă. Dacă admitem că procesul de producţie al bunului
generează externalităţi negative, respectiv costuri externe suportate de alte persoane, ele
ar putea fi reprezentate pe grafic prin dreapta C e. Dacă aceste costuri ar fi suportate în
întregime de producători, urmând a fi incluse în preţ, oferta totală ar fi dată de dreapta S t,
obţinută prin adăugarea la costurile producătorilor (reprezentate de S) a costurilor
externe.

p St
D S
D1 s

A
pe

p0

pe’ B

Ce

qe q0 q

Figura nr. 5.1 Internalizarea externalităţilor negative prin impozite

Sursa: prelucrare după Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 51
În asemenea condiţii, cererea s-ar intersecta cu oferta totală în punctul A, la o
cantitate mai mică (qe) şi un preţ mai mare (pe), sugerând că alocarea iniţială a bunului nu
este optimă, ci corespunde unei situaţii de supraproducţie.
Se conturează astfel ca opţiuni de politică fiscală în scopul ajustării
macroeconomice, respectiv pentru alocarea, realocarea şi utilizarea cu eficienţă sporită a
resurselor, introducerea fie a unui impozit direct asupra producătorilor sau asupra
consumatorilor250, fie a unui impozit indirect asupra bunului respectiv (producţie şi/sau
comercializare) .
În cazul în care se aşează un impozit direct asupra consumatorilor 251, egal cu
segmentul AB, efectul va fi reducerea cererii şi deplasarea acesteia în poziţia D 1, care se va
intersecta cu oferta în punctul B. Cantitatea şi preţul de echilibru vor fi mai mici, alocarea
resurselor pe piaţa bunului respectiv fiind acum în punctul de optim.
În cazul aşezării impozitului direct asupra producătorilor, egal cu segmentul AB,
acesta va determina majorarea costurilor şi deplasarea curbei ofertei spre stânga, în
poziţia St. Piaţa se va echilibra acum în punctul B, la cantitatea q e şi la preţul pe, care este
însă mai mare decât cel corespunzător variantei anterioare.
250
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 50
251
este vorba de un impozit personal aşezat asupra cheltuielilor cu achiziţionarea bunului respectiv, şi nu asupra veniturilor consumatorului.

127
 O a treia posibilitate o reprezintă introducerea unui impozit indirect, sub forma
taxei speciale de consumaţie, care va avea ca efect deplasarea ofertei spre stânga, până în
poziţia St şi echilibrarea pieţei în punctul B. Deşi efectul pare a fi acelaşi ca în cazul
impozitului direct asupra producătorului, mecanismul este diferit: includerea impozitului în
preţ determină creşterea preţului, scăderea cantităţilor cerute (fără ca dreapta cererii să-si
schimbe poziţia în plan, deoarece veniturile disponibile nominale nu se modifică) şi
ajustarea corespunzătoare a ofertei.
Opţiunea pentru una sau alta din cele trei variante trebuie adoptată având în vedere
atât efectele obtenabile asupra cantităţilor şi preţurilor, cât şi alte criterii de randament
fiscal sau de echitate. Din acest unghi de vedere, este adesea preferată varianta
impozitului indirect, deoarece randamentul fiscal este mai ridicat şi, în plus, prin translaţia
impozitului, costurile fiind împărţite între producători şi consumatori (producătorii suportă
segmentul p0-pe’, iar consumatorii suportă segmentul p0-pe).
Trebuie menţionat că externalităţile sunt numai parţial compensate prin politica
impozitelor; dacă în toate variantele prezentate producătorii şi/sau consumatorii suportă
costuri sporite, în nici una dintre ele nu apare un efect asupra persoanelor ce suportă
costurile externe. De aceea, se impune şi adoptarea unor măsuri de ajustare prin
intermediul cheltuielilor publice, care să compenseze, fie şi numai parţial, costurile
externe.

5.1.2. Implicarea impozitelor în ajustarea ofertei de muncă

Ca factor esenţial al dezvoltării economice, oferta de muncă trebuie abordată atât
cantitativ cât şi calitativ. Din punct de vedere cantitativ este luat în considerare timpul
afectat activităţilor productive, în condiţiile unei populaţii date, în timp ce din punct de
vedere calitativ se au în vedere abilităţile lucrătorilor, determinante pentru nivelul
productivităţii.
Dacă influenţa impozitelor asupra evoluţiei în plan demografic se consideră a fi
neglijabilă252, în schimb impozitelor le este atribuit un rol însemnat în ajustarea ofertei de
muncă a unei populaţii date, mai ales prin impactul exercitat asupra opţiunilor indivizilor
între timpul de muncă şi timpul liber.
Fundamentarea măsurilor de stimulare a ofertei de muncă prin politica impozitelor
necesită evaluarea cât mai exactă a impactului efectiv al impozitelor, dat fiind faptul că
studiile efectuate sugerează posibilitatea producerii de efecte diferite asupra opţiunii
indivizilor între timpul afectat muncii şi timpul liber253: fie un efect de venit (la o majorare a
impozitului pe venit individul reacţionează prin creşterea activităţilor productive, pentru a-
şi spori venitul cel puţin la nivelul anterior majorării) fie un efect de substituţie (la
majorarea impozitului individul reacţionează prin reducerea activităţilor productive în
favoarea timpului liber).

252
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 299
253
Carmen Corduneanu – Sistemul fiscal în ştiinţa finanţelor, Editura Codecs, Bucureşti, 1998, p. 444

128
 Producerea acestor efecte sub incidenţa impozitului poate fi explicată cu ajutorul
balanţei timp liber-muncă, aşa cum se observă în figura nr. 5.2:
venit

A
i

i’’ C

E
H i’

O I D G B timp (ore)

Figura nr. 5.2 Impactul impozitului pe venit asupra timpului afectat muncii
Sursa : prelucrare după Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 289
În figură, dreapta AB reprezintă balanţa timp liber – timp afectat muncii pentru un
salariat, în absenţa impozitării. Venitul mediu orar al salariatului este OA/OB, salariatul
definindu-şi opţiunea pentru împărţirea timpului între muncă şi timp liber în funcţie de
curba de indiferenţă, presupusă a fi „i”. În aceste condiţii, salariatul se va găsi în punctul C,
la un număr de ore lucrate DB, şi număr ore libere OD (considerând OB numărul total al
orelor disponibile într-o anumită perioadă de timp)
Dacă se introduce un impozit asupra venitului (salariului) egal cu AE, balanţa timp
liber-muncă îşi va schimba poziţia, devenind EB, deoarece la acelaşi număr de ore lucrate
salariul orar va fi mai mic. Noua poziţie a salariatului va depinde însă de curba de
indiferenţă. Dacă aceasta ar fi i’, salariatul îşi va reduce timpul de lucru cu DG, sporindu-şi
timpul liber; dacă însă curba de indiferenţă ar fi i”, salariatul îşi va spori timpul afectat
muncii, cu DI, pe seama reducerii timpului liber. Punctul F semnifică realizarea unui efect
de substituţie, în timp ce punctul H un efect de venit. Cu cât impozitul pe venit este mai
mare, cu atât aceste efecte se amplifică: fie de venit, fie de substituţie.
În general, teoria economică nu precizează care din cele două efecte va predomina:
fie reducerea timpului de lucru, şi astfel a ofertei agregate de muncă, fie creşterea timpului
de lucru, respectiv a ofertei agregate de muncă. Totuşi, studiile empirice efectuate pe
diferite eşantioane de subiecţi din diferite categorii de populaţie activă au dus la
următoarele concluzii254 relevante pentru politica fiscală orientată spre stimularea ofertei
de muncă :
- efectul de substituţie depinde de cotele marginale de impozitare corespunzătoare
diferitelor tranşe, în timp ce efectul de venit depinde de cota medie de impozitare; Din
acest motiv, se pare că un sistem cu cote marginale ridicate dar cu o cotă medie mai
redusă va favoriza efectul de substituţie, în timp ce un sistem cu cote marginale mai reduse
dar cu o cotă medie mai ridicată va favoriza producerea efectului de venit. Pe de altă parte,
o altă concluzie poate fi că adoptarea unui sistem de impozitare a veniturilor cu o cotă

254
Philip Gerson – The impact of fiscal policy variables on output growth, IMF WP/98/1, International Monetary Fund, Washington DC, 1998,
http://www.imf.org, pp. 27-29

129
proporţională, în locul celui axat pe cote progresive, ar putea determina stimularea
interesului pentru muncă (prin faptul că favorizează producerea efectului de venit)
- coeficienţii de substituţie şi de venit sunt mai ridicaţi pentru femei decât pentru
bărbaţi, şi mai ridicaţi pentru persoanele mai in vârstă decât pentru cele tinere.
- producerea unui efect sau a altuia depinde şi de situaţia familială; din acest motiv,
tratamentul la impunere al cuplurilor cu copii are un impact puternic asupra ofertei de
muncă. Dacă nu sunt acordate deduceri suficiente pentru copii aflaţi în îngrijire, sau dacă
nu sunt oferite posibilităţi alternative de îngrijire gratuită a copiilor în creşe şi grădiniţe,
atunci soţia, sau în unele cazuri soţul, nu sunt motivaţi pentru a munci, optând pentru
reducerea timpului de muncă în favoarea alocării unui timp sporit pentru îngrijirea copiilor.
În consecinţă, aplicarea unui tratament special la impunere pentru aceste cupluri, cu
facilităţi sau deduceri sporite, ar putea stimula angajarea ambilor soţi şi creşterea ofertei
de muncă.
- la niveluri scăzute ale venitului predomină efectul de venit, în timp ce la niveluri
medii de venit predomină efectul de substituţie. Indivizii cu venituri reduse, pe lângă faptul
că nu dispun decât într-o foarte mică măsură de posibilitatea de a-şi ajusta numărul de ore
de lucru la variaţiile impozitului, nici nu sunt foarte motivaţi să o facă, cel puţin din două
cauze: progresivitatea impozitului îi afectează mai puţin, şi, în al doilea rând, cheltuielile cu
nivel relativ constant au o pondere mare în bugetul familiei. Pe de altă parte, salariaţii cu
venituri mari şi foarte mari, puternic afectaţi de progresivitatea impozitelor, nu
reacţionează la modificarea impozitelor prin modificarea timpului de lucru; deşi dispun de
o flexibilitate sporită în alegerea numărului de ore lucrate, alte motivaţii (prestigiu social,
pasiunea pentru activitatea pe care o desfăşoară) îi determină să afecte muncii un timp
relativ constant.
Impozitul pe venit nu este însă singurul instrument de politică fiscală ce poate fi
folosit în ajustarea timpului afectat muncii. Un impact de ajustare relativ însemnat pot
exercita şi impozitele indirecte, fie taxele generale de consumaţie, care reduc consumul în
general, dar mai ales taxele speciale de consumaţie, ce afectează numai consumul
anumitor bunuri. În acest sens, se conturează şi alte opţiuni de politică fiscală pentru
ajustarea ofertei de muncă: oferta poate fi redusă dacă sunt impuse bunuri
complementare activităţilor productive, după cum poate fi sporită prin impunerea unor
bunuri sau servicii destinate petrecerii timpului liber (servicii turistice, spectacole etc.)
Opţiunea trebuie să aibă în vedere însă şi faptul că ar duce la o multiplicare a formelor de
impozitare, cu efecte nedorite în planul randamentului acestora.

5.1.3 Implicarea impozitelor în ajustarea economisirilor

Economisirile, transformate în investiţii prin intermediul sistemului financiar-bancar,
sunt un factor esenţial de ajustare macroeconomică, iar sporirea lor reprezintă un obiectiv
major al politicii fiscale. Studiile econometrice arată o relaţie puternică între ritmul
economisirilor private interne şi ritmul investiţiilor interne, de aproape 1/1 255
Impactul impozitelor asupra economisirilor se manifestă îndeosebi prin influenţarea
proporţiilor în care resursele persoanelor fizice şi juridice sunt alocate pentru consum şi
economisire, respectiv formarea de capital.

255
idem, p.37

130
 Teoria economică admite în mare parte că economisirile persoanelor fizice sunt
influenţate nu numai de mărimea venitului disponibil curent, ci şi de venitul trecut sau de
venitul viitor, de averea consumatorului şi de rata dobânzii256. Din acest motiv, este de
admis că impozitele influenţează economisirile persoanelor fizice nu numai prin impactul
pe care îl au asupra venitului disponibil, ca sursă a consumului şi economisirilor, ci şi prin
impactul asupra rentabilităţii plasamentelor.
Studiile econometrice arată că impactul impozitării progresive a veniturilor din
muncă asupra economisirilor realizate pe seama acestor venituri este destul de redus 257.
Pentru ajustarea macroeconomică prin politica impozitelor concluzia poate fi însemnată, în
sensul că este deosebit de importantă: reducerea progresivităţii impozitelor pe venituri sau
chiar înlocuirea impozitului progresiv pe venit cu un impozit proporţional nu ar induce
schimbări importante în distribuţia venitului din muncă pentru consum şi economisire.
Pe de altă parte, pornind de la faptul că economisirile, ca parte a venitului destinată
consumului viitor, sunt influenţate direct de rentabilitatea netă a plasamentelor, trebuie
investigate şi efectele pe care impozitele pe veniturile din capital le-ar putea exercita
asupra economisirilor.
Teoretic, deoarece impozitele pe veniturile din capital influenţează rentabilitatea
netă a plasamentelor, modificarea lor ar putea determina producerea fie a unui efect de
substituţie, fie a unui efect de venit. Astfel, la o variaţie a rentabilităţii plasamentelor
determinată de modificarea impozitelor pe veniturile din capital unii contribuabili vor
prefera să-şi majoreze consumul curent în defavoarea celui viitor, economisirile
reducându-se astfel, în timp ce alţii vor comprima consumul curent, sporindu-şi sumele
economisite pentru a compensa pierderea valorică datorată reducerii rentabilităţii
plasamentelor.
Magnitudinea acestor efecte depinde de elasticitatea economisirilor în funcţie de
rata rentabilităţii după impozitare. Deşi teoria consideră economisirile puternic elastice în
raport cu rata netă a rentabilităţii plasamentelor, unele studii empirice au estimat-o la
valori foarte scăzute (0.02) 258 Mai mult, în unele ţări, cum este cazul SUA în perioada 1950-
1982 datele statistice arată o elasticitate negativă, arătând astfel predominarea efectului
de venit (la creşterea ratei dobânzii după impozitare indivizii au reacţionat prin creşterea
consumului curent şi nu prin creşterea economisirilor). Inconsistenţa observaţiilor
statistice cu ipotezele admise în teorie poate fi explicată, în opinia noastră, şi prin faptul că
majoritatea studiilor au investigat legătura dintre economisiri şi rentabilitatea curentă,
după impozitare, a plasamentelor. Or, economisirile nu depind atât de rentabilitatea
curentă, ci, mai ales, de rentabilitatea sperată; in plus, rentabilitatea este diferită de la un
activ la altul, neputând fi raportată la o rată unică a dobânzii.
Pe acelaşi plan al analizei impactului impozitelor asupra economisirilor persoanelor
fizice prezintă interes, în opinia noastră, preocupările înlocuirea actualului sistem de
impunere a venitului cu un impozit de tipul celor directe instituit asupra consumului. În
acest scop, Nicholas Kaldor a elaborat, în 1955259, un proiect al unui impozit anual personal
şi progresiv asupra cheltuielilor efectuate de contribuabili. Printre argumentele cu care
susţinea introducerea unui asemenea impozit se remarcă, în prim plan, efectul de reducere

256
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 304
257
Robin Boadway, David Wildasin – Taxation and Savings: A Survey, Fiscal Studies, Vol. 15, 1994, p. 19-20
258
Philip Gerson – op.cit., p. 38
259
Nicholas Kaldor – An expenditure Tax, Allen&Unwin University Books, 1955

131
a înclinaţiei marginale spre consum, în special a celor cu venituri foarte mari, şi astfel,
creşterea economisirilor.
Reforma propusă de el nu s-a înfăptuit, dar ideea sa a fost preluată şi dezvoltată
ulterior de economistul englez James Meade. Acesta a condus o comisie de experţi (Meade
Committee) care a elaborat un raport260 în care, pe de o parte, se prezenta situaţia la acel
moment a sistemului fiscal axat pe impunerea veniturilor şi, pe de altă parte, se propunea
o reformă radicală a sistemului fiscal, prin introducerea unui impozit pe cheltuiala globală.
Experţii au propus două variante de înfăptuire a reformei, şi anume :
- introducerea unui impozit universal pe cheltuieli, calculat asupra consumului anual
al persoanelor fizice cu o rată progresivă. Consumul, ca bază impozabilă, se putea
determina scăzând din totalul intrărilor (venituri din muncă şi din capital) totalul
cheltuielilor de investiţii.
- introducerea unui impozit pe cheltuieli cu două etaje, respectiv combinarea
impozitului universal pe cheltuială cu o taxă pe valoarea adăugată cu o singură rată. În
timp ce contribuabilii cu venituri ce depăşeau un anumit prag ar fi fost obligaţi la plata
ambelor impozite, cei cu venituri sub acel prag ar fi plătit numai taxa pe valoarea adăugată.
Deşi nici una din cele două variante nu a fost adoptată, concluziile Comisiei Meade
au dat un plus de argumente susţinătorilor reformei, fapt sesizabil şi din înmulţirea
ulterioară a propunerilor de reformă261: David Bradford, William Andrews în Marea
Britanie, Comisia Carter în Canada, Fernand Oules şi Andre Margairaz în Franţa,
Hall&Rabushka, Armey & Shelby, Aaron &Balker, în SUA şi mulţi alţii. Dintre toate aceste
propuneri, cea care a suscitat cel mai mare interes şi a generat ample dezbateri este
sistemul propus de Robert Hall şi Alvin Rabushka262, preluat şi dezvoltat ulterior de Dick
Armey şi Richard Shelby263 . În esenţă, ei propun înlocuirea impozitului pe venit cu un
sistem care cuprinde două impozite :
- un impozit numit „flat264 tax”, care ar fi un impozit datorat de persoanele fizice
numai pentru veniturile realizate din salarii şi pensii. Veniturile din dividende, dobânzi,
chirii şi alte forme de economisire nu ar fi incluse in baza de impozitare, dar nici nu s-ar
acorda deduceri pentru veniturile economisite sub diverse forme. Ei consideră acest
impozit un impozit asupra consumului efectuat de persoanele fizice, dar măsoară
consumul nu direct, prin însumarea diferitelor cheltuielile de consum efectuate în cursul
unui an fiscal, ci indirect, prin deducerea din venitul total a economisirilor nete. Sistemul
permite o deducere de bază (evaluată pentru o familie cu 4 membri la 25.000 $), iar cota
de impozit propusă este de 19%265.
- un impozit direct pe valoarea adăugată datorat de persoanele juridice, cu o cotă
proporţională. Valoarea adăugată, ca bază de impozitare, se determină însă prin însumare

260
The structure and reform of direct taxation, International Fiscal Studies, 1978
261
John McNulty – Flat Tax, Consumption Tax, Consumption-Type Income Tax Proposals in the United States: A Tax Policy Discussion of Fundamental
Tax Reform, in California Law Review, december 2000, p.25
262
Robert Hall, Alvin Rabushka - The flat tax (second edition), Hoover Institution Press, Stanford University, California, 1995
263
Dick Armey, Richard Shelby – The Freedom and Fairness Restoration Act. A comprehensive Plan to Shrink the Government and Grow the Economy,
december 1999, http://www.flattax.gov
264
Este interesant că aceşti economişti dau un alt înţeles termenului „flat” (uniform, egal). Impozitul este uniform prin prisma impozitării uniforme a
consumului, fie că este vorba de consumul curent sau consumul viitor. Termenul „flat tax” mai este folosit însă în literatura anglo-saxonă şi cu alte
sensuri, cum ar fi cel de impozit proporţional pe venit. Arthur B. Laffer a propus, în 1986, trecerea la un sistem de impozitare proporţională a
veniturilor (Arthur B. Laffer, The complete flat tax, în The financial analyst’s guide to fiscal policy, edited by Victor Canto, Charles Kadlec and Arthur
Laffer, Praeger Publishers, 1986.
265
Deşi se foloseşte o singură cotă, impozitul se consideră progresiv, prin faptul că se acordă deduceri. Deducerile fiind personalizate, cota reală de
impozit, sau sarcina fiscală efectivă, diferă de la un contribuabil la altul (fiind mai ridicată la cei care consumă mai mult şi mai redusă la cei care
consumă mai puţin)

132
(şi nu prin deducerea din încasările totale a plăţilor efectuate în amonte), şi nu include
salariile plătite personalului (deoarece acestea vor fi impuse la salariaţi). Din aceasta sunt
admise la deducere numai cheltuielile de capital (dar în întregime, în momentul în care
sunt efectuate, şi nu numai la nivelul amortizării reflectată în costuri), toate celelalte
cheltuieli (impozite şi taxe locale, contribuţii la asigurările sociale, etc.) fiind considerate
nedeductibile.
Ceea ce au în comun toate propunerile menţionate anterior este impozitarea
consumului global anual, dar nu printr-un impozit indirect de genul taxei pe valoarea
adăugată, ci printr-un impozit personal, datorat de persoanele fizice (şi juridice). Materia
impozabilă ar fi reprezentată de cheltuielile efectuate pentru consum, indiferent de sursa
de provenienţă a resurselor (venit curent, economisiri anterioare, averi transmise prin
moştenire sau donaţie, împrumuturi). Impozitul direct pe cheltuială ar apare ca penalizator
pentru toate cheltuielile de consum efectuate de contribuabili, iar o progresivitate
accentuată ar putea deveni chiar prohibitivă pentru consumul ce ar depăşi anumite limite.
Astfel, se consideră că procesul de economisire ar primi un impuls puternic, antrenând
efecte considerabile în planul creşterii economice.
În primul rând, efectul agregat de stimulare a economisirilor poate fi discutabil ,
întrucât o creştere a economisirilor, ce poate fi admisă într-o primă fază, va avea loc şi o
reducere a ratelor dobânzilor pe piaţa financiară, sub impactul unei oferte sporite de
capital (în condiţiile în care celelalte condiţii rămân neschimbate). Scăderea ratelor
dobânzii va modifica însă înclinaţia marginală spre economisire, respectiv spre consum, iar
sistemul se va stabiliza la un nivel agregat al economisirilor, respectiv investiţiilor, nu cu
mult peste nivelul acestora înainte de reformă.
În al doilea rând, apar numeroase probleme referitoare la perioada de tranziţie între
cele două sisteme de impunere, fiind necesară asigurarea unui tratament special
consumului care s-ar realiza pe seama economisirilor anterioare, şi care au fost anterior
impozitate. Anticipaţiile asupra noului sistem îi vor determina pe indivizii cu venituri
suficient de mari să achiziţioneze, înainte de introducerea noului impozit, toate bunurile de
consum durabil de care au nevoie.
În al treilea rând, poate fi contestată simplitatea impozitului pe cheltuieli, adesea
invocată ca argument pro-reformă. Cele mai multe variante de aşezare a impozitului direct
pe cheltuieli pornesc de la determinarea consumului impozabil prin deducerea, din venitul
total, a economisirilor nete. Rămâne însă problema determinării şi urmăririi venitului total,
reducerea cheltuielilor de administrare fiind discutabilă.
Dincolo de efectul de stimulare a economisirilor, nu trebuie pierdut din vedere
faptul că o creştere a economisirilor se realizează pe seama diminuării consumului prezent.
Or, reducerea cererii pentru bunurile de consum poate determina nu neapărat reducerea
preţurilor, ci şi o reducere a ofertei., inclusiv o posibilă creştere a şomajului.
Pe de altă parte, prezintă interes şi faptul că autorităţile publice din majoritatea
ţărilor au optat pentru îmbunătăţirea sistemului actual de impozite, îndeosebi prin
introducerea în sistemul de impozitare a veniturilor persoanelor fizice a unor stimulente
pentru economisire, concretizate în :
- scutirea de impozit a unor venituri din capital, fie prin neincluderea lor în sfera de
aplicare a impozitului, fie prin deducerea din baza de calcul a venitului impozabil a unor

133
venituri din capital. Astfel, sunt exonerate266 veniturile aferente unor obligaţiuni
municipale, statale şi federale (SUA); dobânda aferentă depozitelor bancare curente,
economiilor poştale, obligaţiunilor guvernamentale (Japonia); câştigurile capitalului
imobiliar, dividendele încasate de la anumite societăţi, dobânzile aferente unor obligaţiuni
(Franţa), dividendele (Canada), toate câştigurile aferente capitalului mobiliar (Elveţia),
câştigul din schemele de economisire aprobate de guvern (Marea Britanie) etc.
- impunerea finală a unor venituri din capital, ceea ce înseamnă că ele nu mai sunt
luate în calculul venitului global, fiind impuse proporţional prin reţinere la sursă. Astfel,
impactul progresivităţii cotelor de impozitare este mult atenuat, iar impozitul pe venitul
global se transformă într-un impozit de tip „cash-flow tax” . Această variantă a fost
adoptată în special de ţările care au introdus relativ recent impozitul pe venitul global în
locul impozitelor cedulare pe venit, cum este cazul ţărilor din Europa de Est.
Opţiunile de influenţare a economisirilor agregate prin politica impozitelor includ,
pe lângă cele ce vizează economisirile persoanelor fizice, şi pe cele ce vizează economisirile
firmelor. Se conturează astfel mai multe opţiuni de politică fiscală orientată spre ajustarea
amortismentelor şi profitului nedistribuit, ca şi componente principale ale economisirilor
firmelor.
Se remarcă, în primul rând, posibilitatea exercitării de influenţe corective prin
regimul de amortizare fiscală; dacă este acceptat regimul de amortizare accelerată, firma
poate beneficia de o economisire de impozit, deoarece amortismentele sunt acumulate
într-un ritm mai accentuat decât deprecierea economică a activelor267. Această
economisire de impozit poate fi doar temporară, dacă utilizarea amortismentelor în
finanţarea investiţiilor este discontinuă, sau permanentă, în caz contrar.268
În al doilea rând, se relevă posibilitatea influenţării profitului nedistribuit prin
regimul de impozitare a profitului. În acest sens, autorităţile publice pot opta între
diferitele variante posibile de impozitare a profitului, fiecare cu rezonanţe în planul
economisirilor şi investiţiilor firmelor, şi anume269:
a) se aplică impozitul la întregul profit impozabil, înainte de a se fi stabilit şi
repartizat dividendele.
b) se supune impozitului numai partea din profit care ia forma dividendelor,
scutindu-se de impozit partea din profit rămasă la dispoziţia societăţii de capital pentru
reinvestire.
c) se supune impozitării numai partea din profit care rămâne la dispoziţia societăţii
de capital, scutindu-se de impozit partea acordată ca dividende.
d) se impun separat profitul rămas la dispoziţia societăţii de capital şi separat
dividendele plătite acţionarilor.
Deşi efectul de stimulare a economisirilor firmelor ar fi mai puternic în cazul celei
de-a doua variante, în practică majoritatea ţărilor au adoptat prima variantă.
Studiile statistice270 arată un impact consistent al impozitului pe profit asupra
economisirilor firmelor. Pe termen scurt, impactul este de 75%, iar pe termen lung de
50%271. În consecinţă, este de admis că pot fi obţinute efecte însemnate de stimulare a

266
http://www.kpmg.net
267
Teodora Vâşcu-Barbu – Bugetul statului şi agenţii economici, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşţi, 1997, p. 152
268
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 305
269
Gheorghe Filip – Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 208
270
Philip Gerson – op.cit., p. 41
271
procentele arată cu câţi cenţi scad economiile firmelor atunci când impozitul pe profit creşte cu un dolar.

134
economisirilor persoanelor juridice prin măsuri de reducere a impozitului pe profitul
firmelor.
Trebuie avută în vedere însă şi posibilitatea ca impactul efectiv să fie atenuat, în
parte, printr-un efect de compensare la nivelul persoanelor fizice, îndeosebi a celor care
deţin acţiuni în portofoliul lor. Pus pe seama faptului că, de multe ori, acţionarii percep
economisirile firmelor ca pe economisiri proprii, iar creşterea valorii activelor firmelor o
asociază cu creşterea avuţiei proprii, acest efect ar consta într-o reducere a economisirilor
persoanelor fizice (acţionarilor) atunci când economisirile firmelor sporesc. În condiţiile
manifestării unui asemenea efect, ar fi de admis că o majorare a economisirilor firmelor ar
determina o reducere a economisirilor private, astfel încât, pe ansamblu, economisirile
private ar creşte mai puţin. Cercetările econometrice272 confirmă manifestarea acestui
efect, demonstrând un impact cuprins între 25-30%, care semnifică faptul că o creştere cu
o unitate monetară a economisirilor firmelor determină creşterea cu doar 0,25-0,30 unităţi
a economisirilor private totale (ceea ce înseamnă că economisirile persoanelor fizice se
reduc cu 0,70-0,75 unităţi monetare).
Un impact însemnat asupra economisirilor îl pot exercita şi alte categorii de
impozite, cum sunt taxele de consumaţie, care ar putea influenţa distribuirea venitului
disponibil între consum şi economisire prin efectul de creştere a preţurilor şi de diminuare
a consumului în termeni reali. Datorită incidenţei regresive a acestora, ele nu sunt în
general recomandate ca instrumente de stimulare a economisirilor. Totuşi, există opinii 273
după care un sistem de accize de nivel relativ ridicat aşezate asupra bunurilor cu pondere
mare în consumul persoanelor cu venituri ridicate ar determina creşterea economisirilor.
În opinia noastră, dificultăţile implicate de urmărirea şi încasarea unor asemenea impozite,
asociate cu nivelul ridicat al evaziunii fiscale la taxele speciale de consumaţie reduc
considerabil şansele ca asemenea măsuri să-şi poată atinge scopul.

5.1.4. Implicarea impozitelor în ajustarea investiţiilor

Impactul impozitelor asupra investiţiilor este determinat de comportamentul
investiţional al întreprinzătorilor. Economisirile reprezintă condiţia necesară, dar nu şi
suficientă, a acumulării capitalului; investitorii trebuie să fie dispuşi să investească,
asumându-şi riscul inerent, pentru ca economisirile să se transforme în investiţii.
Teoria economică nu este unitară asupra acestui aspect, existând mai multe modele
ale comportamentului investitorilor, dintre care se remarcă îndeosebi următoarele 274:
- investiţiile sunt determinate de rata netă sperată de rentabilitate a proiectelor de
investiţii;
- investiţiile sunt determinate de variaţiile trecute ale cifrei de afaceri şi de
capacitatea actuală de producţie;
- investiţiile sunt determinate de mărimea resurselor interne de finanţare a
investiţiilor, prin amortismente şi profit nedistribuit.
Cunoaşterea factorilor care determină comportamentul investiţional este esenţială
pentru conceperea şi aplicarea de măsuri de influenţare a investiţiilor prin intermediul
impozitelor. Astfel, în condiţiile în care comportamentul investiţional s-ar încadra în primul

272
Philip Gerson – op.cit., p. 41-42
273
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 591
274
idem, p. 306

135
model, care reflectă obiectivul de maximizare a profitului, ar fi de admis că investiţiile vor fi
limitate la nivelul la care valoarea prezentă actualizată a fluxurilor viitoare de venituri ar
egala costurile. Până la atingerea acelui nivel este de aşteptat ca investiţiile să crească,
după care ele se vor reduce. Privind din acest unghi de vedere ar fi de admis că impozitul
pe profit poate determina modificarea investiţiilor prin impactul pe care îl exercită asupra
rentabilităţii nete şi, în consecinţă, asupra pragului investiţiilor.
Dacă însă comportamentul investiţional ar fi determinat de cel de-al doilea model,
care reflectă principiul acceleratorului, este de admis că investiţiile vor creşte atunci când
producţia creşte, sub impactul creşterii vânzărilor în perioada anterioară. Prin urmare, un
rol sporit în ajustare investiţiilor are reveni impozitelor pe vânzări, şi nu celui pe profit.
În fine, dacă admitem că investiţiile ar depinde de disponibilitatea resurselor proprii,
conform celui de-al treilea model, impozitul pe profit este, din nou, instrumentul cu impact
semnificativ asupra investiţiilor, prin regimul de amortizare fiscală, tratamentul profitului
în funcţie de destinaţii şi cota de impozitare.
Fiecare model explică însă numai în parte factorii determinanţi ai investiţiilor, cu
atât mai mult cu cât studiile econometrice par să le confirme pe toate. În fapt, investiţiile
sunt determinate de un complex de factori, cei mai importanţi fiind: cererea pentru
producţia realizată de noua investiţie, costul capitalului şi anticipaţiile firmelor cu privire la
evoluţia economiei naţionale.275
În acest context, este de admis că stimularea investiţiilor impune atât măsuri de
stimulare a cererii, dar şi de reducere a costului capitalului. Costul capitalului este corelat
negativ cu rata investiţiilor, aşa cum o demonstrează cele mai multe studii econometrice.
Deşi toate arată o elasticitate negativă a investiţiilor în funcţie de costul capitalului,
coeficientul este scăzut atât în ţările dezvoltate (estimat între –0,20 şi –0.45) cât şi în ţările
în curs de dezvoltare276.
În acest context, considerăm că, din ansamblul instrumentelor de politică financiar-
monetară, impozitului pe profit îi revine un rol important în ajustarea investiţiilor, prin
impactul pe care îl exercită asupra costului capitalului. În acest sens plecăm de la premisa
că investitorii vor realiza investiţii atât timp cât rentabilitatea economică a investiţii (R e) va
egala costul capitalului, determinat prin însumarea ratei dobânzii (i) şi cotei de depreciere
(a), conform relaţiei:
Re = i + a
Dacă introducem în această relaţie şi impozitul pe profit, cu o cotă proporţională
„t”, condiţia devine :
Re – te = i + a – tc , cu te = Re · t - ta
unde tc - creditul fiscal (bonificaţia fiscală) pentru investiţii; te – cota efectivă de
impozit, determinată prin scăderea din impozitul ce s-ar fi plătit în absenţa amortizării (Re ·
t) a economiei de impozit (ta) datorată deducerii amortizării la calculul profitului impozabil.
Economia de impozit depinde de cota de impozitare şi de cota de amortizare „a”.
Din această ecuaţie putem extrage rata de rentabilitate astfel:
i  a  t a  tc
Re 
1 t ,
în care termenul din dreapta exprimă costul capitalului în condiţiile impozitului.

275
Paul Samuelson, William Nordhaus – Economie politică, Editura Teora, Bucureşti, 2001, p. 525
276
Philip Gerson – op.cit., p42

136
 Din această relaţie putem deduce că investiţiile ar creşte dacă s-ar reduce cota de
impozitare „t” sau dacă ar creşte creditul fiscal tc şi/sau cota de amortizare deductibilă
fiscal.
Deşi în termeni matematici acelaşi rezultat poate fi obţinut prin modificări
corespunzătoare ale celor trei variabile, din punct de vedere economic impactul lor nu este
acelaşi277:
- regimul de amortizare şi creditul fiscal sunt mai flexibile, putând fi aplicate doar
pentru investiţiile noi, în timp ce cota de impozitare este mai rigidă, acţionând
nediferenţiat, atât asupra investiţiilor noi cât şi asupra celor vechi;
- creditul fiscal avantajează investiţiile pe termen scurt, în timp ce regimul de
amortizare poate avantaja investiţiile pe termen lung;
- o majorare a creditului fiscal determină pierderi imediate de venit pentru bugetul
public mai mari decât dacă s-ar majora cota de amortizare fiscală.
Pornind de la aceste considerente, dar şi de la caracterul imperfect al pieţei
creditului şi preferinţa investitorilor pentru finanţarea investiţiilor din resurse interne, care
este dominantă în ultima perioadă de timp278 considerăm că se poate opta pentru un
credit fiscal iniţial, pentru a stimula investiţiile pe termen scurt, corelat cu un regim de
amortizare avantajos şi cu o cotă mai redusă de impozit pentru stimularea şi a investiţiilor
ce necesită perioade mai mari de timp pentru realizare.
În practica diferitelor ţări, dezvoltate sau în curs de dezvoltare, stimularea
investiţiilor prin mecanismul creditului fiscal este extinsă; de cele mai multe ori, creditul
fiscal nu se acordă uniform, nediferenţiat, ci numai pentru anumite sectoare, activităţi sau
firme279. Aceasta deoarece s-a demonstrat că stimulentele fiscale generale nu au efect
semnificativ asupra volumului investiţiilor ; de cele mai multe ori, pierderea de venituri
bugetare depăşeşte sporul investiţiilor.280
Este relevant în acest sens cazul SUA, în care bonificaţiile pentru investiţii au fost
acordate iniţial pentru o gamă largă de activităţi, dar după 1986 au fost limitate numai la
investiţiile în utilajele energetice. În alte ţări creditul fiscal se acordă numai pentru
investiţiile realizate în anumite zone geografice (Canada, Franţa, Japonia) sau numai pentru
investitorii străini (în majoritatea ţărilor în curs de dezvoltare). De asemenea, se practică
pe scară extinsă şi scutirile de la plata impozitului pe profit, mai ales în ţările în curs de
dezvoltare, dar chiar şi în unele ţări dezvoltate, cum este cazul Franţei (scutiri de 24 de luni
pentru anumite societăţi, localizate în anumite zone geografice).
În scopul influenţării investiţiilor se practică, pe scară extinsă, şi acordarea de
facilităţi fiscale pentru stimularea cercetării ştiinţifice şi dezvoltării tehnologice, cum
sunt281: bonificaţii fiscale pentru investiţii în maşini şi utilaje destinate activităţii de
cercetare ştiinţifică (SUA); bonificaţii fiscale privind activitatea de cercetare, care constau
în reducerea profitului impozabil proporţională cu creşterea cheltuielilor de cercetare
ştiinţifică şi dezvoltare tehnologică (Franţa, Japonia); regim special de amortizare pentru
utilajele destinate cercetării ştiinţifice (Belgia, Marea Britanie, Italia, Germania, Japonia
etc.); credit fiscal pentru cheltuieli de cercetare ştiinţifică şi studii experimentale (Canada,

277
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 309
278
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 68
279
http://www.kpmg.net
280
Philip Gerson – op.cit., p.43
281
Gheorghe Filip – Finanţe publice, pp. 242-243

137
SUA, Japonia) prin reducerea impozitului datorat proporţional cu sporul cheltuielilor de
cercetare; scutirea de impozit a profitului alocat pentru constituirea de fonduri de rezervă
din care să se acopere cheltuielile cu lucrări de cercetare care nu conduc la rezultate
scontate (Japonia); deducerea integrală, din venitul total, a cheltuielilor cu cercetarea
(Suedia, Italia, Canada).
În ceea ce priveşte impactul anticipaţiilor asupra investiţiilor, acesta se
concretizează în disponibilitatea, mai mare sau mai mică, a investitorilor în a asuma riscul
investiţional. Investiţia trebuie văzută atât ca o posibilitate de înregistra un câştig, dar şi ca
o posibilitate de a înregistra pierderi. Persoanele cu aversiune faţă de risc preferă fie să-şi
păstreze economisirile sub formă lichidă, tezaurizându-le, fie să le plaseze în aşa-numitele
investiţii neproductive282 (opere de artă, bijuterii, imobile etc.). Dacă inflaţia pare a fi
suficientă pentru a penaliza economisirile tezaurizate, orientarea economisirilor spre
investiţii productive, cu efecte benefice asupra economie naţionale, trebuie stimulată prin
diferite instrumente, inclusiv fiscale.
Se conturează astfel ca opţiune de politică fiscală alegerea unui tratament fiscal al
pierderilor, respectiv acceptarea sau nu a deducerii pierderilor din baza de impunere. Dacă
s-ar accepta deducerea pierderilor, capacitatea întreprinzătorilor de a asuma riscuri ar
spori; deşi impozitul reduce rata de rentabilitate a investiţiei, respectiv câştigul probabil, el
reduce totodată şi pierderile înregistrate. Guvernul poate fi considerat astfel un „partener
al investitorului”283, cu care împarte atât câştigul, dar şi pierderea. Incidenţa regimului
fiscal al pierderilor asupra deciziei de investiţie poate fi explicată cu ajutorul graficului din
figura nr. 5.3.
În figură, plecăm de la premisa că un investitor are de ales doar între a deţine bani
lichizi şi plasamentul într-un activ de un anumit risc. Dreapta OA redă toate combinaţiile de
risc – rentabilitate pentru portofoliul investitorului. Dacă el ar alege să păstreze toate
economisirile sub formă lichidă, atunci s-ar găsi în punctul O, riscul şi rentabilitatea fiind
nule (facem abstracţie de inflaţie). Dimpotrivă, dacă ar investi toate fondurile sale în
activul respectiv, atunci se va situa în punctul B, cu riscul OC maxim dar şi rentabilitatea OD
maximă. Curbele de indiferenţă i1, i2 arată combinaţiile risc-rentabilitate ce-i aduc aceeaşi
satisfacţie investitorului.
rata de
A
rentabilitate
D B

K
J
i2

E1 i1 A’

E2

O L F M C risc

282
Carmen Corduneanu – op.cit., p. 447
283
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 310

138
 Figura nr. 5.3 Impactul regimului fiscal al pierderilor asupra
deciziei de asumare a riscului
Sursa : prelucrare după Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 311
Presupunem că anterior impozitului, investitorul se găseşte în punctul E 1, în care
riscul este OF iar rentabilitatea OG. Dacă presupunem că se introduce un impozit de 50%,
cu deducerea integrală a pierderilor din baza impozabilă, riscul şi rentabilitatea vor fi
reduse la jumătate, ceea ce ar corespunde punctului H. În consecinţă, investitorul îşi va
ajusta poziţia în punctul K, la un risc OM şi o rentabilitate OJ duble, astfel încât după
impozitare acestea să corespundă intersecţiei cu curba de indiferenţă. Deşi riscul efectiv a
rămas neschimbat, riscul total s-a dublat (cu diferenţa de risc FM asumată de guvern).
Dacă însă în aşezarea impozitului nu ar fi permisă deducerea pierderilor, dreapta ce redă
combinaţiile risc-rentabilitate s-ar fi schimbat în OA’, iar riscul asumat de întreprinzător, ar
fi fost mai mic, corespunzător segmentului OL.
Cu toate ipotezele restrictive, această analiză sugerează că intervenţia prin impozit
poate spori disponibilitatea de a accepta riscul investiţional, ceea ce ar fi de natură să
stimuleze orientarea economisirilor într-o mai mare măsură spre plasamente productive.
Intervenţia poate fi orientată şi spre creşterea investiţiilor în domeniile în care riscul este
mai mare, dar în care potenţialul de creştere a productivităţii este mai ridicat; astfel,
creşterea economică poate fi realizată intensiv, la acelaşi nivel al investiţiilor.
În practică, în majoritatea ţărilor este acceptată deducerea pierderilor, atât a celor
realizate de persoanele fizice din unele plasamente, cât mai ales a celor înregistrate de
persoanele juridice. Perioada pe care pot fi reportate pierderile şi deduse din profiturile
viitoare este cuprinsă, în general, între 5 şi 7 exerciţii viitoare, cu diferenţieri de la o ţară la
alta284; unele ţări acordă chiar dreptul la deducerea pierderilor pe o perioadă mult mai
mare de timp (20 de exerciţii viitoare în SUA) sau chiar nelimitată (Germania, Luxemburg).
În unele state dezvoltate, pierderile pot fi deduse şi din profiturile exerciţiilor anterioare,
regularizându-se impozitul efectiv plătit cu cele recalculat (mai mic); numărul exerciţiilor
anterioare diferă de la o ţară la alta: un exerciţiu (Japonia), două (SUA, Germania), trei
(Franţa, Canada, Marea Britanie).
O altă coordonată a influenţării investiţiilor prin politica impozitelor o reprezintă
atragerea investiţiilor străine, în special de către ţările în curs de dezvoltare. În acest scop,
este de remarcat practica a numeroase ţări, îndeosebi în curs de dezvoltare, în care
investitorilor străini le sunt acordate numeroase facilităţi fiscale cum sunt: scutiri de
impozit pentru primii ani şi reduceri proporţionale în anii următori, reduceri la impozitele
pe consum dacă bunurile rezultate sunt vândute pe piaţa internă, regim avantajos de
amortizare etc.285.
În alegerea modalităţilor de stimulare a afluxului de capital din străinătate prin
intermediul impozitelor ar trebui avut în vedere faptul că facilităţile fiscale acordate
investitorilor străini au o semnificaţie diferită de cele acordate investitorilor interni. Dacă în
cel de-al doilea caz redistribuirile de resurse pe care le implică acordarea de facilităţi fiscale
au loc între persoane fizice şi juridice din interiorul ţări, în primul caz redistribuirile se
realizează la scară internaţională286. Din acest motiv, acordarea de facilităţi fiscale ar trebui
condiţionată de aportul direct la creşterea valorii adăugate la nivel naţional, respectiv la
284
http://www.kpmg.net
285
Iulian Văcărel (coord.) – Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1994, p. 268
286
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 604

139
câştigurile realizate de factorii de producţie naţionali cu care capitalul străin se combină. În
plus, facilităţile fiscale acordate investitorilor străini trebuie astfel concepute încât să
încurajeze reinvestirea profiturilor şi desfăşurarea de activităţi productive permanente, şi
nu pe cele cu caracter speculativ.
Mai mult, pentru ca aceste facilităţi să fie eficiente, considerăm necesară luarea în
considerare şi a prevederilor convenţiilor de evitare a dublei impuneri sau a politicii de
impozite a ţărilor exportatoare de capital. Dacă ţara de origine a investitorului practică
pentru corectarea dublei impuneri procedeul creditării, incluzând profitul extern în baza de
calcul a impozitului şi creditând impozitul total doar cu impozitul efectiv plătit în
străinătate şi nu cu cel ce s-ar fi plătit în lipsa facilităţilor, investitorii nu sunt stimulaţi. Se
produce doar un transfer de resurse între bugetele celor două ţări, deoarece ţara de
origine încasează impozite mai mari pe seama profiturilor mai mari, neimpozitate integral
de ţara de destinaţie, care cedează astfel resursele băneşti.
Tot cu impact major asupra fluxului de investiţii străine este şi tratamentul aplicat în
ţara de origine companiilor cu filiale în străinătate. Dacă profitul realizat de filiale este
impus doar în momentul repatrierii, impozitul fiind astfel amânat până când şi dacă profitul
este repatriat, firmele sunt stimulate să reinvestească profitul în ţările în care operează. În
caz contrar, dacă profitul este impus global, indiferent dacă a fost sau nu repatriat, este
posibil ca facilităţile fiscale acordate de ţările destinatare ale investiţiilor străine să nu
contribuie la sporirea acestora.
Subliniem însă că această opţiune nu aparţine ţării ce doreşte atragerea
investitorilor străini. Pentru a favoriza afluxul de capitaluri străine spre ţările în curs de
dezvoltare o soluţie posibilă ar fi coordonarea politicilor de impozitare într-un cadru
multilateral. Sunt de remarcat în acest sens şi dezbaterile privind înfiinţarea unei
organizaţii mondiale specializate în problematica impozitelor, printre atribuţiile căreia să
revină şi coordonarea facilităţilor fiscale acordate investitorilor străini.287

3.1.5 Implicarea impozitelor în ajustarea comerţului exterior

Stimularea exporturilor este unul dintre cele mai importante obiective ale politicii
economice în numeroase ţări; unele dintre ele se confruntă cu deficite cronice ale balanţei
de plăţi, iar creşterea exporturilor este văzută ca singura cale de redresare, în timp ce
altele au adoptat o strategie de creştere economică bazată pe exporturi.
Există în literatura economică numeroase orientări ce sprijină dezvoltarea
economică bazată pe export288, arătând că aceasta ar fi o strategie de creştere economică
fără inflaţie, prin comparaţie cu strategia bazată pe stimularea cererii interne. Deşi amplu
criticată, fiind considerată o politică de „sărăcire a vecinului”, este o realitate a lumii
contemporane faptul că multe ţări, în special cele în curs de dezvoltare, au făcut din
creşterea exporturilor un obiectiv de bază al politicii economico-financiare. Succesul
economic înregistrat de ţările din Sud - Estul Asiei este atribuit, in principal, măsurilor de
stimulare a exporturilor prin mecanisme financiare şi monetare 289.

287
Vito Tanzi – Is there a need for a World Tax Organization ?, în Assaf Razin, Efaim Sadka (ed.) - The economics of globalization. Policy perspectives
from public economics, Cambridge University Press, 1999, p. 185
288
Jonathan Michie – Creative Destruction or Regressive Stagnation ? în Philip Arestis, Malcolm Sawyer - The relevance of keynesian economic
policies today, MacMillan Press, 1997, p. 154-161
289
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. p. 845

140
 Mecanismele de stimulare a exporturilor bazate pe impozite ocupă un loc însemnat
în politicile de stimulare a exporturilor, dintre cele mai practicate distingându-se creditul
fiscal pentru export, sistemul „draw-back” şi admisia temporară290. În principiu, stimularea
exporturilor poate fi combinată cu o politică protecţionistă, de inhibare a importurilor şi
protejare a producătorilor autohtoni; însă posibilitatea folosirii impozitelor, şi mai ales a
taxelor vamale de import, în scopuri protecţioniste este mult redusă în prezent, când
tariful vamal se stabileşte prin negocieri multilaterale în cadrul Organizaţiei Mondiale a
Comerţului. Doar în situaţii excepţionale ţările pot impune restricţii tarifare la importuri, şi
numai cu caracter temporar.
Prin folosirea unor asemenea mecanisme se urmăreşte încurajarea valorificării
resurselor naţionale la un grad cât mai ridicat de prelucrare şi atragerea în procesul de
prelucrare a resurselor importate, pentru a se amplifica producţia şi vânzările pe pieţele
externe.
O prima opţiune de politică fiscală în acest scop o reprezintă conceperea şi utilizarea
de facilităţi fiscale la impozitul pe profit, larg acceptată fiind reducerea impozitului datorat
proporţional cu ponderea producţiei exportate în producţia totală, sau în funcţie de
valoarea totală a producţiei exportate ori volumul cheltuielilor pentru promovarea
exporturilor. Pe lângă aceasta, se mai poate folosi şi acordarea dreptului de a constitui, la
nivelul întreprinderilor, fonduri de rezervă pentru dezvoltarea exporturilor, cu drept de
deductibilitate la stabilirea profitului impozabil, în funcţie de volumul total al încasărilor.
De asemenea, o opţiune posibilă vizează acordarea de scutiri de taxe vamale pentru
exporturi sau practicarea unor nivele diferenţiate ale acestora în funcţie de gradul de
prelucrare a materiilor prime sau produselor exportate.
O altă opţiune posibilă este utilizarea creditului fiscal, care constă în amânarea plăţii
impozitelor datorate de către agenţii economici care se angajează să respecte anumite
condiţii impuse de guvern291. La expirarea termenului pentru care a fost amânată plata
impozitelor se verifică modul în care au fost îndeplinite obligaţiile asumate, iar statul
decide dacă impozitul trebuie plătit sau se renunţă la încasarea lui. Renunţarea la încasarea
impozitelor, iniţial amânate, presupune, de cele mai multe ori, asumarea în continuare de
către exportatori a unor angajamente privind folosirea sumelor respective în dezvoltarea
unor activităţi legate de creşterea exporturilor, crearea de noi locuri de muncă.
“Creditul” se poate stabili ca un procent din valoarea exporturilor realizate anual de
către exportator, iar printre condiţiile cerute în acordarea creditului fiscal ar putea fi avute
în vedere producerea şi exportul de produse netradiţionale, în special din ramuri
industriale noi; asigurarea unui grad ridicat de prelucrare a resurselor prin produsele
destinate exportului, utilizarea într-o proporţie cât mai ridicată a forţei de muncă
autohtone şi crearea de locuri de muncă noi; susţinerea dezvoltării în plan economic şi
social a unor regiuni mai puţin dezvoltate etc.
De asemenea, apare ca opţiune de politică fiscală în scopul sporirii şi diversificării
exporturilor de produse industriale şi utilizarea certificatelor de creditare a impozitelor,
care ar da dreptul exportatorilor care le-au obţinut să beneficieze de o amânare a plăţii
impozitelor indirecte aferente produselor exportate, până în momentul în care aceştia
îndeplinesc condiţiile cerute pentru a beneficia de reducerea unei părţi din sumele

290
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 244
291
ibidem

141
datorate şi scutirea de plată a celeilalte părţi. Un avantaj al folosirii acestor certificate este
că ele reprezintă, totodată, hârtii de valoare, liber negociabile pe piaţa financiară
Deoarece în realizarea producţiei de export sunt utilizate, frecvent, materii prime,
materiale, combustibili şi chiar maşini, echipamente provenite din import, se conturează ca
opţiuni de politică fiscală şi folosirea de instrumente fiscale de genul scutirilor sau
reducerile de la plata taxelor vamale şi a altor taxe legate de import; suspendarea aplicării
taxelor vamale (admisia temporară); restituirea taxelor vamale plătite (sistemul “draw-
back”).
Scutirile sau reducerile de taxe vamale de import pentru stimularea producţiei
destinate exportului pot fi acordate numai cu respectarea unor condiţii, cum ar fi 292:
importurile să fie acoperite prin credit extern; beneficiarul să depună o garanţie prin care
se obligă să exporte produsele pentru fabricarea cărora s-a efectuat importul respectiv;
mărfurile importate să fie superior calitative celor autohtone sau mai ieftine decât
produsele autohtone similare.
În acelaşi scop poate fi folosită şi admisia temporară, care constă în posibilitatea
introducerii pe teritoriile vamale naţionale a unor bunuri, destinate producţiei de export,
fără plata taxelor vamale şi a altor taxe de import (taxe de frontieră, taxă consulară etc.) 293.
Admisia se poate acorda pe o perioadă determinată de timp, cu posibilitatea de prelungire
justificată de apariţia unor condiţii sau situaţii noi. Pentru a limita încercările de evaziune
fiscală, o soluţie ce s-ar putea adopta ar fi limitarea acordarea admisiei numai pentru acele
materii prime, piese etc. care ulterior pot fi identificate, direct sau indirect, ca fiind părţi
integrante ale produselor finite destinate exportului. În plus, pentru ca, în eventualitatea
încălcării condiţiilor prestabilite, taxele vamale aferente să poată fi uşor încasate de la
importator; se poate impune obligaţia constituirii de garanţii băneşti într-un cuantum
echivalent cu taxele vamale normal aplicabile, plus eventualele penalizări de întârziere.
Referitor la stimularea importului de bunuri destinate producţiei pentru export prin
restituirea (cu ocazia exportului) a taxelor vamale deja plătite (sistemul “draw-back”), este
de menţionat că acesta poate fi utilizat îndeosebi la importul materialelor folosite la
producerea de mărfuri pentru export. Aplicarea acestui sistem ar fi astfel avantajoasă prin
efectul de stimulare a activităţilor creatoare de produs naţional pe seama unor resurse
materiale provenite din import, favorizând valorificarea superioară a resurselor interne, în
primul rând, prin ocuparea mai deplină a forţei de muncă.
Fiecare din opţiunile prezentate comportă avantaje şi dezavantaje specifice,
impunându-se combinarea lor judicioasă pentru a maximiza rezultatele obtenabile. Astfel,
este de remarcat că, în timp ce scutirile şi reducerile de taxe vamale permit, încă de la
început, o diminuare a cheltuielilor de finanţare a producţiei pentru export, sistemul draw-
back elimină handicapul unei posibile majorări artificiale a preţurilor de export şi nu ridică
obiecţii din partea partenerilor comerciali. În raport cu aceste consideraţii, sistemul
admisiei temporare ar fi de preferat, deoarece asigură o independenţă relativ ridicată
exportatorului294.
Rolul impozitelor în influenţarea schimburilor economice cu străinătatea se
manifestă nu doar în direcţia stimulării exporturilor ci şi în cel al protejării producătorilor
autohtoni faţă de concurenţa străină, mai ales faţă de cea neloială. Din acest unghi de
292
Iulian Văcărel (coord.) – Finanţe publice, 1994, p. 271
293
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 245
294
Iulian Văcărel (coord) - Finanţe publice, 1994, p. 271

142
vedere, se relevă că taxele vamale antidumping pot favoriza ajustarea economiei, prin
menţinerea concurenţei străine în limitele loialităţii, asigurând astfel un cadru prielnic
dezvoltării sectoarelor esenţiale pentru economia naţională.
Apar, cu totul excepţional, şi situaţii în care o balanţă comercială excedentară ar
solicita intervenţia statului pentru stimularea importurilor. Este cazul Japoniei care,
confruntată cu un excedent cronic al balanţei de plăţi şi cu presiuni din partea altor ţări,
îndeosebi a SUA295, a adoptat între 1990 şi 1999 măsuri de stimulare a importurilor,
inclusiv prin impozite.
Din acest unghi de vedere, sunt de remarcat măsurile adoptate, ce implicau nu
numai taxele vamale de import, ci şi unele impozite directe. Astfel, firmele ale căror
cheltuieli pentru achiziţii de bunuri şi echipamente din import au crescut cu cel puţin 2%,
puteau alege între reducerea impozitului pe profit, respectiv un regim mai avantajos de
amortizare a capitalului. Reducerea de impozit era de 5% din valoarea importurilor
anumitor bunuri, fără a depăşi 10% din impozitul total de plată. În cazul celei de a doua
opţiuni, amortizarea suplimentară deductibilă era de 25% din valoarea importurilor, fără a
depăşi însă 10% din valoarea normală a activelor fixe achiziţionate în ultimele două
exerciţii296.

5.1.6 Implicarea impozitelor în realizarea altor obiective de politică economică

Politica impozitelor este implicată în ajustarea macroeconomică şi prin
îmbunătăţirea alocării şi realocării resurselor între diferitele sectoare sau ramuri de
activitate, în sensul stimulării anumitor activităţi, în special a celor cu productivitate
ridicată şi cu potenţial sporit de creştere economică, şi inhibării activităţilor cu impact
negativ.
Se relevă în acest sens rolul pe care taxele de consumaţie l-ar putea îndeplini în
ajustarea structurii economiei naţionale, prin impactul asupra preţului, consumului şi
veniturilor factorilor de producţie. Deşi în cazul lor destinatarul este consumatorul, acesta,
prin reducerea cererii, va transla parţial sarcina fiscală asupra producătorului, respectiv
asupra factorilor de producţie. Efectele practicării unui impozit indirect de forma taxei de
consumaţie pot fi desprinse cu ajutorul reprezentării grafice din figura nr. 5.4.

295
Paul Davidson – op.cit., p. 117
296
http://www.kpmg.net

143
 p

S’ S

A T
p1
p0 F E
D
p2 B

q1 q0 q

Figura nr. 5.4 Efectele impozitelor indirecte asupra preţurilor, consumului şi

producţiei

Astfel, presupunem că asupra producerii şi comercializării unui bun se introduce o

taxă de consumaţie specifică297, aşezată la producător, egală cu T. Deoarece taxa de
consumaţie este inclusă în preţul de vânzare, fiind încasată de producător dar virată apoi la
bugetul public, preţurile vor creşte, iar curba ofertei se va deplasa la stânga, în poziţia S’.
Dacă iniţial piaţa era în echilibru în punctul E, la preţul p 0 şi cantităţile q0, ca urmare a
introducerii impozitului oferta se va echilibra cu cererea în punctul A, la preţul p 1 şi
cantităţile q1.
Consumatorii vor plăti după introducerea impozitului preţul p1, mai mare decât
preţul iniţial cu segmentul AF, iar producătorii vor rămâne, după virarea impozitului, cu
preţul p2, mai mic decât preţul iniţial cu segmentul BF. Incidenţa taxei de consumaţie
asupra producătorilor şi consumatorilor este dată de raportul dintre diferenţa de preţ şi
mărimea taxei, conform relaţiilor298:
AF ec BF eo
 
T e c e o şi T e c e o , unde e şi e reprezintă elasticităţile cererii, respectiv
c o
ofertei, în funcţie de preţ.
Se observă aşadar că sarcina fiscală suplimentară rezultată în urma introducerii
impozitului nu este suportată în întregime de consumator, ci este împărţită între
consumatori şi producători. Repartizarea efectelor între producători şi consumatori
depinde de elasticitatea cererii şi ofertei: cu cât cererea este mai elastică, cu atât mai mult
sarcina fiscală translată asupra producătorului va fi mai mare. La rândul său, producătorul
va încerca să transleze această sarcină fiscală asupra factorilor de producţie, dimensiunile
acestei translaţii fiind invers proporţionale cu elasticitatea ofertei: la o ofertă inelastică,
când factorii de producţie nu au alte utilizări eficiente comparabile, ei vor prelua o parte
din sarcina fiscală; dimpotrivă, la o ofertă elastică, factorii de producţie nu vor accepta
suportarea sarcinii fiscale, deplasându-se spre alte activităţi economice.

297
reprezentarea grafică ar fi diferită în cazul unei taxe de consumaţie ad-valorem, dar pentru scopul pe care l-am propus, şi anume repartizarea
sarcinii fiscale între producător şi consumator, şi nu numai asupra consumatorului, este suficientă analiza numai a cazului taxei specifice.
298
Tatiana Moşteanu ş.a – Preţuri şi concurenţă, Editura Diadctică şi Pedagogică, Bucureşti, 1997, p.252

144
 Pe de altă parte, se observă că, în urma introducerii impozitului, în ramura bunului
respectiv producţia scade de la q0 la q1, degajându-se resurse, corespunzător ariei
suprafeţei q1q0EF ce se vor orienta spre alte activităţi.
Din acest motiv, considerăm că practicarea taxelor generale pe vânzări cu o singură
cota afectează mai puţin alocarea resurselor între sectoarele economiei naţionale. Din
acest unghi de vedere, apare ca opţiune posibilă de politică fiscală practicarea de taxe
generale pe vânzări cu cote diferite sau de taxe speciale de consumaţie, în scopul realocării
în condiţii de eficienţă sporită a resursele productive între ramurile sau sectoarele
economiei naţionale. Pe de altă parte, considerăm că măsurile de genul celor menţionate
mai sus trebuie folosite cu discernământ, menţinând constante preocupările pentru
asigurarea unui randament fiscal ridicat.
În relaţie directă cu obiectivele generale ale politicii economice se înscrie şi
armonizarea politicii impozitelor cu obiectivul de control al inflaţiei, pornind de la efectele
recunoscute ale impozitelor asupra preţurilor, aşa cum se observă în figura nr. 5.5:

Creşterea → reducerea venitului → reducerea cererii → reducerea (menţinerea)

impozitelor directe disponibil nivelului preţurilor şi
inflaţiei

reducerea → creşterea venitului → creşterea cererii → creşterea nivelului

impozitelor directe disponibil preţurilor şi inflaţiei

creşterea impozitelor → menţinerea venitului → creşterea nivelului preţurilor şi inflaţiei

indirecte disponibil

reducerea → menţinerea venitului → reducerea (menţinerea) nivelului preţurilor şi inflaţiei

impozitelor indirecte disponibil

Figura nr.5.5 Efectele impozitelor directe şi indirecte transmise

asupra nivelului preţurilor şi inflaţiei
Sursa: Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p.199
Dacă presupunem că oferta de pe piaţă este constantă, majorarea impozitelor
directe are efecte deflaţioniste, prin reducerea venitului disponibil nominal şi a cererii, în
timp ce majorarea impozitelor indirecte are efecte directe asupra preţurilor, determinând
creşterea nivelului acestora şi a inflaţiei. Impactul se poate manifesta şi în sensul opus, al
creşterii preţurilor şi inflaţiei ca urmare a reducerii impozitelor directe, respectiv al
reducerii preţurilor şi inflaţiei prin scăderea impozitelor indirecte.
Pe de altă parte, inflaţia trebuie luată în considerare în formularea opţiunilor de
politică a impozitelor, urmărindu-se implementarea în sistemele de impozitare promovate
a unor mecanisme de adaptare la evoluţia preţurilor. Este mai ales cazul impozitelor pe
veniturile persoanelor fizice, percepute în cote progresive compuse, deoarece creşterea
veniturilor nominale în condiţiile inflaţiei determină trecerea în tranşe superioare de venit,
cărora le corespund impozite mai mari. Astfel, sarcina fiscală reală se amplifică nejustificat.
În acest sens ajustarea poate fi automată (urmărirea indicelui preţurilor şi ajustarea
automată a tranşelor în raport cu evoluţia preţurilor) sau discreţionară (actele normative
prevăd condiţiile şi dimensiunile la care se operează ajustările)299

299
Iulian Văcărel – Finanţele publice. Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1981, pp. 434-435

145
5.2 AJUSTAREA MACROECONOMICĂ PRIN POLITICA CHELTUIELILOR PUBLICE

Politica în domeniul cheltuielilor publice reprezintă, la rândul său, o altă

componentă majoră a politicii fiscale, ce poate fi delimitată prin opţiunile ce vizează
metodele, mijloacele, instrumentele, instituţiile folosite în distribuirea resurselor financiare
pentru satisfacerea nevoilor publice, inclusiv influenţarea activităţilor economice şi sociale
în sensul dorit.
Ajustarea macroeconomică prin politica cheltuielilor publice are ca suport obiectiv
intercondiţionarea dintre procesele economice şi sociale consumatoare de resurse
financiare, sub forme ale cheltuielilor publice, şi procesele financiare de alocare şi cheltuire
a sumelor respective. Realizarea anumitor procese materiale şi satisfacerea unor nevoi ale
membrilor societăţii apar a fi condiţionate de asigurarea sumelor de bani sub forma
alocaţiilor din bugetul public, respectiv de efectuarea cheltuielilor publice.
În consecinţă, alocarea prin cheltuieli publice a unor sume, mai mari sau mai mici,
sau nealocarea de resurse pentru anumite acţiuni sau obiective economice şi sociale
condiţionează realizarea acestora, amplificând sau restrângând acţiunile vizate.
În domeniul politicii cheltuielilor publice, opţiunile privind dimensiunea globală şi
structura cheltuielilor publice, cu impact direct în mărimea şi structura cererii agregate şi,
astfel, a producţiei, trebuie îmbinate cu cele ce vizează alegerea metodelor de finanţare a
acţiunilor, asigurarea funcţionării normale a instituţiilor publice pentru a favoriza folosirea
cu eficienţă maximă a sumelor alocate.
Ajustarea macroeconomică prin politica cheltuielilor publice are ca suport obiectiv
intercondiţionarea dintre procesele economice şi sociale consumatoare de resurse
financiare, sub forme ale cheltuielilor publice, şi procesele financiare de alocare şi cheltuire
a sumelor respective. Realizarea anumitor procese materiale şi satisfacerea unor nevoi ale
membrilor societăţii apar a fi condiţionate de asigurarea sumelor de bani sub forma
alocaţiilor din bugetul public, respectiv de efectuarea cheltuielilor publice.
În consecinţă, alocarea prin cheltuieli publice a unor sume, mai mari sau mai mici,
sau nealocarea de resurse pentru anumite acţiuni sau obiective economice şi sociale
condiţionează realizarea acestora, amplificând sau restrângând acţiunile vizate.
În domeniul politicii cheltuielilor publice, opţiunile privind dimensiunea globală şi
structura cheltuielilor publice, cu impact direct în mărimea şi structura cererii agregate şi,
astfel, a producţiei, trebuie îmbinate cu cele ce vizează alegerea metodelor de finanţare a
acţiunilor, asigurarea funcţionării normale a instituţiilor publice pentru a favoriza folosirea
cu eficienţă maximă a sumelor alocate.

5.2.1. Implicarea cheltuielilor publice în ajustarea externalităţilor

Intervenţia statului prin cheltuieli publice poate urmări, în principiu, compensarea
efectelor externalităţilor pozitive, respectiv a beneficiilor ce revin altor persoane decât
consumatorii şi producătorii bunului în cauză, fenomen cu implicaţii ce pot fi analizate în
baza graficului din figura nr. 5.6.
În figură, presupunem că cererea (D) şi oferta (S) unui bun se intersectează la
cantitatea q0 şi preţul p0, care ar semnifica, în principiu, punctul în care alocarea bunului
este optimă. Dacă admitem că utilizarea bunului generează externalităţi pozitive, respectiv

146
beneficii (avantaje) externe ale altor persoane, ele pot fi reprezentate pe grafic prin
dreapta Be.
În absenţa acestor externalităţi, ceea ce ar însemna că beneficiile ar reveni în
întregime consumatorilor (sub forma utilităţii) şi producătorilor (sub forma preţului),
cererea totală ar fi dată de dreapta Dt, obţinută prin adăugarea la dreapta cererii a
beneficiilor externe. În aceste condiţii, cererea s-ar intersecta cu oferta totală în punctul A,
la o cantitate mai mare (qe) şi un preţ mai mare (pe). Aceasta ne arată că alocarea iniţială a
bunului nu este optimă, ci corespunde unei situaţii de subproducţie.

p
Dt S
S’

A
pe
p0
pe’
B

Be

q0 qe q
Figura nr. 5.6 Internalizarea externalităţilor pozitive prin subvenţii
Sursa: prelucrare după Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p.49

Pentru a facilita alocarea cu eficienţă sporită a resurselor, statul poate interveni prin
acordarea unei subvenţii, fie consumatorilor, fie producătorilor bunului respectiv 300. În
cazul în care s-ar acorda consumatorilor o subvenţie ad-valorem, efectul va fi majorarea
cererii şi deplasarea acesteia în poziţia Dt, care se va intersecta cu oferta în punctul A.
Cantitatea şi preţul de echilibru vor fi mai mari, alocarea resurselor pe piaţa bunului
respectiv fiind acum în punctul de optim.
În cazul acordării pentru producători a unei subvenţii pe unitate de produs, egală cu
segmentul AB, oferta se va deplasa spre dreapta, în poziţia S’. Piaţa se va echilibra acum în
punctul B, la cantitatea qe şi la preţul pe’, care este însă mai mic decât cel corespunzător
acordării subvenţiei direct consumatorului.
Deşi mecanismul de intervenţie este diferit, rezultatul pentru consumatori este
acelaşi: în primul caz plătesc preţul pe brut şi preţul pe’ net, iar în al doilea caz plătesc
preţul pe’. La fel şi pentru producător, care în primul caz încasează preţul pe, iar în al doilea
caz preţul pe’ la care se adaugă subvenţia, ajungând tot la pe.
Opţiunea pentru una sau alta dintre variante trebuie să ia în considerare atât
efectele asupra cantităţilor şi preţurilor, cât şi alte criterii; în practică ar fi de preferat
varianta subvenţionării producătorului, deoarece ar fi mai uşor de administrat.

300
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 50

147
 Se impune însă precizarea că analiza noastră a plecat de la premisa că alocarea
bunului cu externalităţi pozitive rămâne, prioritar, în sarcina mecanismelor pieţei. O
situaţie distinctă o reprezintă cea în care alocarea unor bunuri (utilităţi) cu externalităţi
pozitive este realizată prioritar de către stat, cum este cazul educaţiei sau ocrotirii
sănătăţii. În acest caz, subvenţiile nu mai sunt necesare, statul putând optimiza alocarea
bunului prin volumul resurselor financiare afectate finanţării acestuia.
Compensarea efectelor externalităţilor cu ajutorul subvenţiilor trebuie armonizată,
aşa cum am menţionat anterior, cu măsurile bazate pe impozite. Această necesitate
decurge din faptul că orice externalitate generează efecte asupra a două categorii diferite
de persoane: cei care cumpără bunul la un preţ mai ridicat şi cei care obţin beneficii fără a
plăti un preţ (în cazul externalităţilor pozitive), respectiv cei care cumpără bunul la un preţ
mai mic şi cei care suportă costuri suplimentare (în cazul externalităţilor negative). Or,
impozitul sau subvenţia, folosite separat în ajustarea acestor fenomene, nu pot acţiona
concomitent asupra ambelor categorii de persoane. Din aceste considerente, se impune
conceperea şi folosirea unui mix al celor două instrumente fiscale. Este relevantă în acest
sens opţiunea numeroaselor ţări de a impune firmelor o contribuţie cu caracter special (în
România cota a fost de 3%) care să fie prelevată la un fond special destinat finanţării unor
acţiuni din domeniul educaţiei, argumentul invocat fiind acela că firmele beneficiază de
personal pentru formarea căruia nu au efectuat nici o cheltuială directă.

5.2.2. Implicarea cheltuielilor publice în ajustarea ofertei de muncă

Opţiunile privind ajustarea ofertei de muncă (capitalului uman) prin intermediul
cheltuielilor publice trebuie aşadar fundamentate pe impactul estimat al diferitelor
categorii de cheltuieli publice, mai ales al cheltuielilor pentru acţiuni social-culturale,
asupra ofertei de muncă.
Cheltuielile pentru acţiuni social-culturale exercită un impact însemnat de ajustare
macroeconomică prin faptul că ele contribuie la întreţinerea, refacerea şi dezvoltarea
capacităţii de muncă a indivizilor. Deoarece aceste cheltuieli reprezintă servicii sociale care
conduc la crearea de venit naţional, ele pot fi considerate ca având un caracter
productiv.301 Pornind de la aceste considerente, o bună parte a acestor cheltuieli sunt
considerate a fi investiţii în capital uman302, apreciate ca fiind cele mai rentabile. Investiţiile
în capital uman au mai multe componente, corespunzător diferitelor categorii de cheltuieli
publice, distingându-se astfel investiţia intelectuală, investiţia culturală, investiţia pentru
sănătate303. Investiţiile în capital uman sunt considerate instrumente ale politicilor de
promovare a creşterii economice durabile deoarece investiţiile în sănătate, educaţie, hrană
contribuie la productivitatea individuală şi în mod global la creşterea economică naţională.

Impactul cheltuielilor publice pentru educaţie asupra ofertei de muncă

Investiţia în educaţie304 exercită un impact specific de ajustare macroeconomică,

marcat de faptul că evaluările strict cantitative nu pot surprinde amploarea şi dimensiunea
efectelor pozitive. Nu se poate preciza că un anumit volum de educaţie (privit ca număr de
301
Iulian Văcărel (coord.) – Finanţe publice, 2003, p. 224
302
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 130
303
Iulian Văcărel (coord.) – Finanţe publice, 2003, p. 225
304
avem în vedere atât cheltuielile publice pentru învăţământ cât şi cele pentru cultură şi artă

148
ani de şcolarizare sau ca sume cheltuite pentru instruirea indivizilor) este necesar pentru
desfăşurarea unui act economic, deoarece acelaşi volum de educaţie are manifestări
diferenţiate de la un individ la altul, şi de la un proces economic la altul. O parte a
beneficiilor realizate în urma investiţiilor în educaţie pot fi măsurate, iar altele nu, fără ca
aceasta să însemne că sunt mai puţin importante. Chiar şi numai prin prisma efectelor
cuantificabile, diferite studii demonstrează că rentabilitatea investiţiei în domeniul
educaţiei este mai ridicată decât rentabilitatea investiţiilor în capital real305.
Chiar dacă modul exact în care educaţia face ca procesul economic să sufere o
transformare în sensul accelerării şi ajustării structurale nu a fost încă pe deplin explicat,
guvernele şi indivizii continuă să opteze către o educaţie înaltă (la nivel structural al pieţei
muncii sau la nivel personal). Nu întâmplător, cele mai dezvoltate state au şi cele mai
ample politici (ca volum şi structură) în domeniul educaţiei. Subliniind rolul deosebit al
educaţiei, Milton Friedman apreciază că „o societate stabilă şi democratică este imposibil
să existe fără un nivel minim de instruire şi cunoaştere al majorităţii cetăţenilor şi fără
acceptarea largă, din partea acestora, a unui set comun de valori…foloasele unui copil de
pe urma educaţiei revin nu numai copilului sau părinţilor săi, ci şi altor membrii ai
societăţii. Educaţia copilului meu contribuie la bunăstarea ta, prin promovarea unei
societăţi stabile şi democratice.” 306
Din acest unghi de vedere, este de admis că performanţele economice ale ţărilor
dezvoltate se datorează în bună măsură şi orientării unui volum considerabil de resurse
financiare către sistemul educaţional, stimulând astfel creşterea cantitativă şi calitativă a
factorului uman.
Unul dintre cele mai importante efecte ale educaţiei la nivelul individului îl
reprezintă creşterea productivităţii muncii şi, legat de aceasta, o creştere a venitului, dacă
avem în vedere că nivelul salariului este legat de dinamica productivităţii muncii. Este
relevant în acest sens faptul că, prin prisma sporului de venit realizat ca urmare a
parcurgerii diferitelor trepte de şcolarizare, în SUA, rata de revenire pentru un an
suplimentar de studii a fost de aproape 10% în 1993307. În plus, este de aşteptat ca indivizii
mai competenţi să ocupe mai rapid un loc de muncă, ajungându-se astfel mult mai
aproape de nivelul ocupării depline.
La nivelul societăţii, efectele pozitive ale cheltuielilor pentru educaţie se regăsesc,
în primul rând, în accelerarea creşterii economice. Studiile privind aportul educaţiei la
creşterea economică arată valori diferite de la o ţară la alta şi de la o perioadă la alta.
Astfel, pentru SUA, în perioada 1930-1950, s-a constatat că 23 % din creşterea economică
se datorează creşterii cheltuielilor cu educaţia, în timp ce în perioada 1950-1962 aportul
educaţiei a fost de 15%308.
Constatările referitoare la corelaţia dintre nivelul de dezvoltare al sistemului
educaţional şi progresul economic şi social, în diferite ţări, au marcat opţiunile de politică
fiscală, impunând ca prioritate îmbunătăţirea educaţiei, ca premisă indispensabilă pentru
asigurarea prosperităţii economice şi ridicarea gradului de civilizaţie, inclusiv a nivelului de
trai al oamenilor. Efectele sociale benefice, dar şi dificultăţile de alocare ale educaţiei

305
Iulian Văcărel – Politici fiscale şi bugetare în România:1990-2000. , Editura Expert, Bucureşti, 2001, p. 406
306
Milton Friedman – Capitalism şi libertate, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1995, p.104
307
Orley Ashenfelter, Cecilia Rouse – Income, Schooling and Ability: Evidence from a New Sample of Identical Twins, Quarterly Journal of Economics,
nr.1, februarie 1998
308
Edward Denison – Why Growth Rates Differ:Post-War Experiences in Nine Western Countries, Brookings Institution, Washington, 1967

149
numai de către piaţă au făcut ca statele să-şi asume rolul principal în creşterea nivelului de
educaţie, prin finanţarea de la buget a diferitelor instituţii de învăţământ. Chiar şi cei care
contestă implicarea directă a statului, prin finanţarea de la buget a instituţiilor de
învăţământ, atribuie un rol însemnat guvernului în susţinerea educaţiei, chiar dacă
indirect309.
Sunt relevante în acest sens şi concluziile unui studiu efectuat în 1993310 pe un
eşantion format din 119 ţări, acoperind perioada 1960-1980, care arată că volumul
cheltuielilor publice pentru educaţie, îndeosebi al celor de capital, exercită o influenţă
puternică asupra dezvoltării in plan economico-social. Coeficienţii de corelaţie sunt însă
diferiţi de la o ţară la alta, explicaţia fiind pusă pe seama structurii diferite a cheltuielilor
publice pentru educaţie. Astfel, s-a observat că în ţările în care ponderea cea mai ridicată
revine cheltuielilor pentru învăţământul universitar, rentabilitatea socială a cheltuielilor
publice pentru educaţie, măsurată prin sporul de PIB, este mai scăzută decât în ţările în
care ponderea cea mai mare revine învăţământului primar şi secundar 311. Această
diferenţă se explică prin costurile mai ridicate pe care le implică învăţământul universitar,
comparativ cu celelalte forme de învăţământ312.
O condiţie esenţială pentru maximizarea efectelor pozitive ale cheltuielilor publice
pentru educaţie rezidă în dimensionarea lor raţională, pe bază de criterii obiective,
urmărindu-se obţinerea de efecte sociale utile maxime cu eforturi financiare minime.
Totodată, având în vedere că riscul asociat investiţiilor în educaţie se exprimă prin
riscul neangajării într-un post corespunzător nivelului de pregătire, şi nerealizării sporului
de venit sperat, în adoptarea opţiunilor de politică fiscală apare ca o condiţie esenţială
cunoaşterea evoluţiei reale de pe piaţa muncii, pentru adaptarea reţelei şcolare şi a ofertei
de absolvenţi la cerinţele acesteia313.
În plus, prin prisma cerinţelor de alocare eficientă a resurselor, este necesară
asigurarea unei corelaţii între creşterea cheltuielilor publice pentru educaţie şi creşterea
PIB, deoarece „efectul scontat a se obţine prin învăţământ trebuie să includă şi un spor de
productivitate a muncii, care se regăseşte într-un spor de PIB. Pe seama sporului de PIB ar
urma să se recupereze cheltuielile cu învăţământul, realizând şi o creştere suplimentară a
acestuia în viitor”314. Astfel, ritmul de creştere a PIB trebuie să condiţioneze ritmul de
creştere a cheltuielilor cu educaţia, cerinţă sintetizată în relaţia315 :
PIB1 Cpi1

IPIB  ICpi sau PIB0 Cpi0
în care: PIB – produsul intern brut; Cpi – cheltuieli publice pentru învăţământ; IPIB –
indicele produsului intern brut; ICpi – indicele cheltuielilor publice pentru învăţământ.
Totuşi, această condiţionare nu exclude acceptarea unor situaţii particulare în care
ritmul creşterii cheltuielilor cu educaţia poate să-l devanseze pe cel al creşterii PIB, mai

309
de exemplu Milton Friedman a propus finanţarea printr-un sistem de cupoane (vouchere) pe care cetăţenii să le folosească la plata cheltuielilor
de şcolarizare în orice instituţie (Milton Friedman, Rose Friedman – Liber să alegi. Un punct de vedere personal, Editura All, Bucureşti, 1998, pp. 128-
138
310
Wiiliam Easterly, Sergio Rebelo – Fiscal policy and Economic Growth: An Empirical Investigation, NBER Working Paper 4499, Cambridge,
Massachusetts, National Bureau of Economic Research, http://www.nber.org, 1993
311
Philip Gerson – op.cit., p. 12
312
în aceste ţări însă rentabilitatea învăţământului superior măsurată la nivelul individului este mult mai mare decât cea învăţământului primar şi
secundar
313
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 137
314
Gheorghe Filip (coord.) – Finanţe, p. 182
315
ibidem

150
ales atunci când se produc transformări profunde în economie şi societate, inclusiv în sfera
educaţiei.
Această cerinţă poate fi transpusă în procesul decizional prin cuantificarea
prevederilor bugetare anuale privind educaţia pornind de la o cotă procentuală din PIB,
conform relaţiei:
Cbi  c  PIBp
în care: Cbi – cheltuieli bugetare pentru învăţământ;
PIBp – produsul intern brut previzibil;
c - cota procentuală din PIB destinată acestor cheltuieli.

Impactul cheltuielilor publice pentru ocrotirea sănătăţii asupra ofertei de muncă

Ca şi educaţia, starea de sănătate a populaţiei unei ţări reprezintă unul din cei mai
importanţi factori care asigură desfăşurarea normală a vieţii şi tuturor activităţilor într-o
societate. Din acest motiv, ocrotirea sănătăţii trebuie să fie o preocupare permanentă atât
a fiecărui membru al societăţii, dar în egală măsură şi a colectivităţii în ansamblul său. În
acest scop, toate statele pun în aplicare o politică sanitară adecvată, ca parte integrantă a
politicii sociale şi pentru înfăptuirea ei, în numeroase ţări ale lumii se alocă importante
resurse financiare. Implicarea statelor în finanţarea ocrotirii sănătăţii se argumentează, de
asemenea, prin eşecurile pieţei în alocarea sănătăţii, considerată ca bun privat, ca şi pe
gama largă de efecte pozitive obtenabile în urma finanţării acestor acţiuni, şi anume efecte
medicale, sociale şi economice.
Efectele medicale, care au în general un caracter individual, vizează rezultatele
concrete ale acţiunilor privind ocrotirea sănătăţii (consultaţii, analize, diagnostic,
tratamente) şi se reflectă în refacerea şi păstrarea sănătăţii persoanelor beneficiare de
asistenţă medicală. Spre deosebire, efectele sociale se răsfrâng asupra stării de sănătate a
întregii populaţii, fiind reprezentate printr-o serie de indicatori statistici, cum sunt:
speranţa medie de viaţă la naştere, natalitatea, morbiditatea, mortalitatea infantilă şi cea
generală etc. care dau conţinut eficienţei sociale. La acestea se adaugă efectele economice,
care constau în reducerea perioadelor de incapacitate de muncă, eradicarea unor boli
profesionale, creşterea perioadei active a vieţii, consolidarea capacităţii de muncă etc.
Toate aceste efecte duc la economisirea unor importante fonduri financiare şi în
ansamblu la creşterea PIB, motiv pentru care acestor cheltuieli li se poate atribui caracterul
de investiţie în sănătate316. În plus, sectorul ocrotirii sănătăţii exercită un puternic efect de
antrenare asupra unor activităţi direct productive, cum sunt cele producătoare de
medicamente şi echipamente medicale.
Din aceste motive, în adoptarea deciziilor de politică fiscală în scopul ajustării
macroeconomice trebuie avut în vedere impactul cheltuielilor (private şi publice) pentru
ocrotirea sănătăţii asupra capitalului uman, ce se manifestă atât pe un plan cantitativ, în
sensul creşterii acestuia (reducerea perioadelor de îmbolnăvire, a absenteismului etc.) dar
şi pe unul calitativ (îmbunătăţirea stării de sănătate favorizează asimilarea de cunoştinţe şi
deprinderi noi).
Privind din acest unghi de vedere, sunt de interes concluziile numeroaselor studii
care evaluează efectele acestor cheltuieli. În primul rând, majoritatea studiilor confirmă
existenţa unei corelaţii strânse între nivelul cheltuielilor publice pentru ocrotirea sănătăţii
316
Iulian Văcărel (coord.) – Finanţe publice, 2003, p.226

151
şi dezvoltarea economică317. O altă concluzie importantă este că în majoritatea ţărilor în
curs de dezvoltare cheltuielile publice pentru ocrotirea sănătăţii nu sunt alocate eficient
între diferitele acţiuni. Un studiu al Băncii Mondial publicat în World Development Report
în 1993 arată că alocarea optimă ar fi fost de aproximativ 24% pentru acţiunile de sănătate
publică (acţiuni de combatere a factorilor de risc şi prevenire a îmbolnăvirii) 47% pentru
sectorul primar de îngrijire a sănătăţii şi 29% pentru celelalte acţiuni. În schimb, în ţările
analizate, pentru acţiunile din prima categorie erau alocate numai 5% din resurse, în timp
ce sectorului primar de îngrijire a sănătăţii îi reveneau 29%, restul de 66% revenind
celorlalte acţiuni318. Această alocare ineficientă reduce impactul pozitiv al acestor
cheltuieli, îmbunătăţirea structurii cheltuielilor fiind principala direcţie a politicii fiscale în
acest domeniu.

Impactul cheltuielilor publice pentru securitate socială asupra ofertei de muncă

Cheltuielile publice pentru securitate socială, marea lor majoritate concretizate în
transferuri către diferitele persoane fizice, exercită un impact însemnat asupra ofertei de
muncă şi ajustării macroeconomice. Rolul lor în ajustarea macroeconomică are la bază
impactul pe care îl exercită asupra veniturilor indivizilor, care este invers celui exercitat de
impozite (motiv pentru care mai sunt considerate şi „impozite negative”319).
Din acest unghi de vedere, se conturează o primă opţiune de politică fiscală
constând în modificarea transferurilor sociale în scopul influenţării veniturilor unor
categorii sociale, implicit a consumurilor, economisirilor şi investiţiilor, şi astfel a cererii
agregate şi producţiei.
În al doilea rând, o opţiune distinctă o reprezintă influenţarea ofertei de muncă prin
intermediul transferurilor cu caracter social ( asistenţă socială). O asemenea opţiune se
întemeiază pe faptul că o majorare a acestor transferuri320 determină în mod cert un efect
de venit negativ, semnificând faptul că individul îşi va reduce munca în condiţiile în care
transferurile de care beneficiază cresc.
Mecanismul producerii acestui efect poate fi explicat cu ajutorul reprezentării
grafice din figura nr. 5.7. În figură, este reprezentat venitul mediu orar al unui salariat, ca
fiind OA/OB, opţiunea salariatului pentru împărţirea timpului între muncă şi timp liber fiind
exprimată prin de curba de indiferenţă i. Punctul C de pe grafic, corespunzător acestei
curbe de indiferenţă, arată opţiunea salariatului privind împărţirea timpului, între un
număr de ore lucrate DB, şi un număr de ore libere OD (OB fiind numărul total al orelor
disponibile într-o anumită perioadă de timp)

317
Philip Gerson – op.cit., p. 12
318
World Development Report 1993: Investing in Health, Oxford University Press, New York, 1993
319
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 301
320
analiza vizează numai cheltuielile din categoria securităţii sociale finanţate din bugetul public, nu şi pe cele finanţate pe baza contribuţiilor
persoanelor fizice şi juridice. Este cazul mai ales al formelor de ajutorare a persoanelor care, deşi desfăşoară anumite activităţi retribuite, obţin
venituri sub un nivel considerat minim, nu şi cel al pensiilor, ajutorului de şomaj, indemnizaţiilor pentru situaţii speciale (pierderea capacităţii de
muncă, deces, maternitate etc.).

152
 venit

M i
*

C
E L

O D N B timp (ore)

Figura nr. 5.7 Impactul transferurilor în scop social asupra ofertei de muncă
Sursa : prelucrare după Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 300

Dacă persoana va beneficia de un transfer egal cu AE, balanţa timp liber-muncă îşi
va schimba poziţia, devenind AL, deoarece la acelaşi număr de ore lucrate salariul orar este
mai mare. Noua opţiune a salariatului va fi dată de curba de indiferenţă i*, respectiv de
punctul M, în care numărul de ore afectate muncii BN este mai mic, iar numărul de ore
libere ON este mai mare.
Reprezentarea grafică sugerează că transferurile cu caracter social influenţează
negativ înclinaţia pentru muncă, şi astfel oferta de muncă. Concluzia nu trebuie
absolutizată însă, în sensul că toate transferurile ar afecta negativ oferta de muncă şi, prin
urmare, ar trebui desfiinţate. Este numai cazul persoanelor care au capacitate de muncă,
dar datorită suplimentării veniturilor prin ajutoare sociale înclinaţia lor către muncă scade.
În afara acestora, rămân situaţiile speciale, acceptate în toate societăţile moderne, ale
unor persoane care, din motive obiective, nu pot să obţină veniturile necesare traiului,
întreţinerea lor căzând în sarcina societăţii.
Analiza efectuată sugerează doar că în adoptarea deciziilor de politică fiscală este
necesară luarea în considerare şi a implicaţiilor negative posibile ale unor transferuri
efectuate în scop social. Pe de altă parte, sunt de luat în calcul şi efectele de compensare
ale posibilelor efecte negative; sunt relevante în acest sens rezultatele unor studii care
arată că efectele negative ale transferurilor asupra muncii sunt compensate de
îmbunătăţirea climatului social şi politic321.
Din acest unghi de vedere, o coordonată însemnată a politicii fiscale în acest
domeniu trebuie să o reprezinte alegerea acelor modalităţi tehnice care, pe de o parte, să
asigure un venit minim necesar traiului decent persoanelor defavorizate şi, pe de altă
parte, să nu reducă incitaţia pentru muncă a celor cu capacitate de muncă, implicând
totodată un efort financiar cât mai mic al bugetului public (aşa – numitul „triunghi de fier”
al reformei statului bunăstării) 322.
Ca modalităţi posibile de practicat se disting, în principal, acordarea de sume fixe
pentru toate persoanele ale căror venituri se situează sub un plafon minim; acordarea unei
321
Alberto Alessina – Political instability and economic growth, NBER Working Papers 3668, Cambrdige Massachusetts, 1992, http://www.nber.org,
322
Rebecca Blank, David Card , Philip Robins - Financial Incentives for Increasing Work and Income
Among Low-Income Families, Joint Center for Poverty Research Conference, "Labor Markets and Less Skilled Workers" , USA, february 1999, p.1

153
sume determinată ca diferenţă între veniturile realizate şi nivelul considerat minim;
acordarea unor sume ce scad pe măsură ce veniturile persoanelor cresc, chiar şi peste
nivelul minim. Implicaţiile fiecăreia dintre aceste modalităţi poate fi explicată şi cu ajutorul
reprezentării grafice din figura nr. 5.8.

transfer social

transfer social
transfer social

negativ
efect

Vmin Vmin Vmin

negativ
efect
450 450 450
O venit din muncă O venit din muncă O venit din muncă

a) sumă fixă până la b) diferenţa dintre venitul c) ajutoare regresive

venitul minim din muncă şi venitul minim

Figura 5.8 Impactul modalităţilor de acordare a ajutoarelor sociale

Sursa : prelucrare după Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 193
În figură, dreapta la 450 redă evoluţia venitului total al unei persoane, dacă acesta ar
proveni dintr-o singură sursă. În cazul in care veniturile provin, în combinaţii diferite, din
activitatea prestată şi remunerată, şi, dacă este eligibil, din fondurile de securitate socială,
venitul total s-ar obţine prin însumarea celor două, fiind reprezentat în figură prin linia
punctată.
În cazul în care s-ar opta pentru acordarea de ajutoare (transferuri) într-o sumă fixă,
egală cu venitul minim, pentru toate persoanele ale căror venituri sunt sub un anumit
plafon (figura 5.8a), se observă că s-ar produce efecte negative constând în faptul că o
persoană cu venit puţin peste plafon ar fi incitată să renunţe la muncă, integral sau parţial,
completându-şi venitul pe seama ajutorului. Mai mult, apar net dezavantajate anumite
persoane care desfăşoară activităţi aducătoare de venituri puţin peste plafonul minim, dar
care, neprimind ajutorul social, vor avea un venit total mai mic decât al celor care
realizează venituri sub plafon, dar primesc şi ajutoare.
A doua modalitate, în care ajutoarele acordate persoanelor cu venituri sub nivelul
minim ar fi inegale, fiind determinate ca diferenţă între veniturile realizate şi nivelul
considerat minim (figura 5.8b) nu este considerată stimulativă, deoarece asigură acelaşi
venit tuturor persoanelor cu venituri sub nivelul minim, chiar dacă unele desfăşoară
activităţi şi realizează anumite venituri. Efectul negativ pe care l-ar antrena ar consta în
reducerea interesului pentru muncă atât pentru persoanele cu venituri puţin peste
plafonul minim, cât şi pentru cele cu venituri (din muncă) sub plafonul minim.
O a treia modalitate constă în acordarea unui ajutor regresiv pentru toate
persoanele al căror venit total, indiferent de provenienţa sa, se situează sub un plafon
prestabilit. Aşa cum se observă în figura 5.8c, o persoană care nu obţine nici un venit ar
beneficia de un ajutor egal cu venitul minim; pe măsură ce persoana îşi sporeşte munca
aducătoare de venituri, mărimea ajutorului scade, dar într-un ritm mai mic decât cel în
154
care ar creşte venitul din muncă. Ajutorul s-ar acorda şi celor care realizează venituri din
muncă peste nivelul venitului minim, dar numai până când venitul total ar atinge nivelul
maxim prestabilit. O asemenea modalitate apare mai acceptabilă prin faptul că diminuează
efectele negative posibile asupra muncii; pe de altă parte, se remarcă faptul că efortul
bugetar implicat este mai ridicat decât în variantele anterioare.
Pornind de la această ultimă modalitate a fost elaborată şi experimentată în câteva
ţări dezvoltate o schemă de ajutor social integrată în sistemul de impunere a veniturilor
persoanelor fizice, numită „impozit negativ pe venit”. Elaborarea acestei variante a avut la
bază concluziile numeroaselor studii care au arătat că includerea schemelor de ajutor
social în sistemul de impunere globală a veniturilor ar asigura în cea mai mare măsură
distribuţia echitabilă şi stimularea muncii 323.
Principiul ce stă la baza impozitului negativ este al extinderii tranşelor de venit sub
nivelul deducerilor şi scutirilor personale, cărora să le corespundă cote marginale negative
de impozit324. Persoanele ale căror venituri s-ar situa sub acel prag, numit prag critic, ar
urma să beneficieze de transferuri de la buget, a căror mărime ar depinde de tranşa de
venit şi de cota marginală negativă corespunzătoare. Deşi susţinut de economişti celebri,
ca Milton Friedman, James Tobin, Paul Samuelson ş.a. impozitul negativ a fost doar
experimentat, cu rezultate destul de incerte, în anii ’70325. El nu a fost adoptat efectiv în
forma iniţială propusă deoarece experimentele au arătat costuri destul de ridicate ale
programului, puse pe seama unui segment de persoane care au beneficiat de program deşi
ar fi continuat să muncească mai mult chiar şi în absenţa acestuia.
Varianta transpusă în practică este cea creditului fiscal326 pentru cei ce realizează
venituri din muncă (earned-income tax credit), completată cu măsuri nefinanciare pentru
sporirea interesului pentru muncă şi ajutoare speciale pentru cei ce nu realizează nici un
venit. Această modalitate constă în scăderea din impozitul aferent veniturilor realizate a
unei sume determinată prin aplicarea unui procent (cuprins în SUA între 15-20%) asupra
venitului brut, până la plafonul maxim prestabilit al venitului (care era în SUA în 1993 de
23050 $327). Considerăm că această modalitate ca fiind printre cele mai utile prin prisma
impactului de ajustare macroeconomică, întrucât transpune în practică şi avantajele
impozitului negativ (în situaţia în care creditul fiscal depăşeşte impozitul determinat
anterior contribuabilul primeşte diferenţa de la buget) dar şi cerinţele specifice impuse de
raţionalizarea cheltuielilor publice.
În ceea ce priveşte una dintre cele mai însemnate categorii de transferuri de
securitate socială, pensiile, trebuie menţionat că acestora nu le este atribuit, prin politica
fiscală, un rol însemnat în ajustarea macroeconomică, date fiind efectele incerte ale
sistemului de pensii asupra ofertei de muncă: fie că poate induce pensionarea anticipată,
înainte de împlinirea vârstei legale, fie că perspectiva pensionării incită la sporirea
activităţilor în scopul suplimentării veniturilor şi economisirilor care să asigure un nivel
suficient de venit după pensionare.

323
Howell Zee – Inequality and optimal redistributive tax and transfer policies , WP/99/60, IMF, Washington DC, 1999, http://www.imf.org, p. 24
324
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 194
325
Philip Robins - A Comparison of the Labor Supply Findings from the Four Negative Income
Tax Experiments, Journal of Human Resources, 20(4), 1985, pp. 567-582
326
deşi această măsură este integrată în sistemul de impozite, o tratăm în categoria cheltuielilor publice datorită apartenenţei ei la prestaţiile de
securitate socială
327
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. p. 457

155
 Tot în domeniul cheltuielilor pentru securitate socială sunt de interes modalităţile
de practicare a ajutorului de şomaj, ca principală prestaţie financiară în cadrul sistemului
de protecţie a şomerilor. Beneficiile de şomaj, ca formă generică a unor sume de bani
acordate şomerilor, pot genera şi efecte „perverse” în rândul şomerilor, cu repercusiuni
negative asupra întregii economii. Astfel, acordarea unei sume care se apropie de nivelul
salariului net conduce la un comportament din partea şomerilor caracterizat prin
dezinteres faţă de redobândirea statului de persoană ocupată, ceea ce determină o
scădere la nivelul întregii economii a ocupării forţei de muncă. Se atribuie deci o
importanţă deosebită în determinarea nivelului acestor prestaţii, care, în majoritatea
ţărilor este stabilit în mod deliberat spre descurajare. În state precum Danemarca, Canada
şi Olanda beneficiile pentru şomaj se situează la nivelul concediului medical de scurtă
durată, iar în Germania, Ungaria sau Grecia, beneficiile pentru şomaj apar la un nivel mai
redus decât cele care sunt destinate refacerii sănătăţii. Italia şi Bulgaria stabilesc
cuantumul ajutorului de şomaj la un nivel fix.
Aceste beneficii pot genera efecte negative şi prin durata de acordare. Aceasta este
cea care presupune o problemă de risc moral (şomerii preferă să stea mai mult în şomaj
decât ar face-o în absenţa prestaţiei). În principiu durata de şomaj eficientă pentru o
persoană este cea pe care aceasta ar alege-o dacă ar fi ca ea să îşi finanţeze şomajul din
propriile economii sau împrumutându-se pe o piaţă de capital perfectă. Ineficienţa survine
în cazul în care un individ preferă să stea în şomaj mai mult deoarece asigurarea a redus
costul marginal pe care acest individ trebuie să-l suporte cât stă în şomaj. Perioada de
timp pentru care şomerul încasează ajutorul de şomaj variază între 4 şi 32 de luni. Ţări
precum Ungaria, Italia, Olanda, SUA, Marea Britanie au stabilit o perioadă de plată limitată
la 6 luni, Franţa şi Germania acordă beneficii pe o perioadă cuprinsă între 4 şi 32 de luni, iar
Bulgaria are o durată de furnizare a beneficiilor de 13 săptămâni. În cele mai multe dintre
ţări ajutorul se corelează şi cu vârsta şomerului, rezultând o relaţie de directă
proporţionalitate între aceasta şi perioada de plată (se măreşte perioada pentru cei de
peste 50 de ani, în ţări precum Suedia sau Franţa).

5.2.3. Implicarea cheltuielilor publice în ajustarea economisirilor

Opţiunile de politică fiscală în domeniul cheltuielilor publice orientată spre ajustarea
economisirilor prin intermediul cheltuielilor publice sunt restrânse de faptul că majoritatea
studiilor teoretice şi empirice nu oferă suficiente repere pentru adoptarea deciziilor
adecvate. Studiile abordează global doar economisirile sectorului public, ca diferenţă
pozitivă între veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare curente, fără ca efecte deosebite
să poată fi puse pe seama unei anumite categorii de cheltuieli publice.
Totuşi, există şi cercetări care atribuie valenţe sporite de influenţare a
economisirilor private pentru cheltuielile cu plata pensiilor, efectele posibile fiind însă
incerte: fie un efect negativ asupra economisirilor private, fie un efect pozitiv.
Astfel, în unele opinii328, obţinerea de către persoanele în vârstă a mijloacelor
necesare traiului prin sistemul de pensii reduce înclinaţia spre economisire pe durata vieţii
active; unele persoane consideră contribuţiile la asigurările sociale ca sume economisite,

328
Martin Feldstein – Social security, induced retirement and aggregate capital acumulation, Journal of Political Economy, september-october 1975

156
substituindu-le altor forme de economisire. Din acest unghi de vedere, recomandarea de
politică fiscală ar fi organizarea şi funcţionarea sistemului de asigurări sociale de o manieră
similară fondurilor de investiţii, pentru ca economisirile agregate să nu se reducă. Dacă
sistemul ar funcţiona pe principiul „pay as you go”, respectiv contribuţiile din anul curent
sunt destinate acoperirii cheltuielilor din acest an, şi nu investite, s-ar produce efecte
negative asupra economisirilor şi investiţiilor.
În opinia noastră, un asemenea punct de vedere nu poate fi întru totul acceptat,
reacţiile indivizilor putând fi cu totul altele. Astfel este posibil ca certitudinea obţinerii unui
venit după pensionare, indusă de sistemul de pensii, să sporească preferinţa oamenilor
pentru siguranţă şi astfel înclinaţia pentru economisiri, menite să sporească gradul de
siguranţă. În plus, efectul invocat de pensionare anticipată poate incita la sporirea
economisirilor pe durata vieţii active (mai redusă) pentru satisfacerea la un nivel mai
ridicat a nevoilor după pensionare. Chiar admiţând efectul negativ de substituire a
economisirilor private prin contribuţiile la asigurări sociale în cazul persoanelor active, este
de aşteptat ca el să fie compensat la nivel agregat, măcar în parte, de faptul că satisfacerea
nevoilor pensionarilor pe seama pensiilor încasate ia, ulterior, locul economisirilor negative
ale acestora.
Dată fiind diversitatea efectelor posibile nu este surprinzător faptul că studiile
econometrice au dus la rezultate neconcludente, insuficiente pentru conturarea unor
opţiuni viabile de ajustare macroeconomică329. Chiar admiţând că sistemul de pensii ar
exercita un impact negativ asupra economisirilor, nu se poate concluzionă că reformarea
sistemului ar fi o cale de sporire a economisirilor.

5.2.4. Implicarea cheltuielilor publice în ajustarea investiţiilor

Rolul cheltuielilor publice în influenţarea investiţiilor poate fi abordat distinct, pe
fiecare de la cele două componente ale investiţiilor: investiţiile private şi investiţiile
publice. Din acest unghi de vedere, se conturează două mari coordonate ale politicii fiscale
de influenţare a investiţiilor prin intermediul cheltuielilor publice, constând în influenţarea
indirectă asupra investiţiilor private, cât şi intervenţia directă, prin investiţiile publice.
În cele mai multe studii, obiectivul de stimulare a investiţiilor prin politica
cheltuielilor publice este abordat restrictiv, limitat numai la sporirea acelei componente a
capitalului reprezentată de unităţile şi echipamentele productive. Însă, aşa cum afirmă
Paul Samuelson, nu trebuie să pierdem din vedere faptul că „o mare parte din avuţia
naţională nu se găseşte în sectorul firmelor. Avuţia unei naţiuni include şi capitalul uman al
instruirii şi al aptitudinilor pe care le posedă forţa de muncă, sănătatea muncitorilor din
sfera productivă, know-how-ul tehnologic din fabrici şi laboratoare, capitalul informaţional
din biblioteci, precum şi pământul, resursele subsolului şi resursele mediului
înconjurător”330
Se impune aşadar abordarea investiţiilor într-un sens mai larg, ca „ansamblul
cheltuielilor private şi publice destinate menţinerii şi creşterii stocului de capital” 331, care
poate fi capital fizic şi capital uman, deţinut şi exploatat atât în sectorul privat cât şi în cel
public
329
John McDermott, Robert F. Wescott – An Empirical Analysis of Fiscal Adjustment, IMF Working Paper 96/59, IMF, Washington DC,
http://www.imf.org, 1996
330
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. p. 778
331
Marius Băcescu, Angelica Băcescu-Cărbunaru – op.cit., p. 435

157
 În consecinţă, politica cheltuielilor publice orientată spre susţinerea investiţiilor, în
vederea accelerării creşterii economice, trebuie să fie o politică cu un spectru larg, care să
vizeze atât susţinerea investiţiilor productive cât şi a celor în capitalul uman, tehnologic şi
în alte forme ale avuţiei materiale şi nemateriale.
Aşadar, fiecare categorie de cheltuială publică poate exercita un impact reglator, fie
direct, aşa cum este cazul cheltuielilor publice pentru crearea şi dezvoltarea sectorului
economic de stat, al celor pentru cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică, fie
indirect, cum este cazul cheltuielilor publice cu acordarea de subvenţii, al acţiunilor social-
culturale etc. Întrucât impactul de ajustare macroeconomică a cheltuielilor publice pentru
acţiuni social-culturale a fost abordat anterior, ne vom orienta analiza spre cheltuielile
publice pentru acţiuni economice.

Cheltuielile publice pentru dezvoltarea sectorului economic şi ajustarea

macroeconomică
Apariţia sectorului economic de stat nu este de dată recentă; încă de timpuriu,
statul s-a implicat în finanţarea de acţiuni economice prin exploatarea unor bunuri sau
proprietăţi ale sale, iar apoi prin crearea unor subramuri sau ramuri economice noi,
începând cu industria extractivă, construcţia de nave etc. sau dezvoltarea altora, ca
agricultura, transporturile, telecomunicaţiile, construcţiile. În societatea modernă,
cheltuielile de acest fel sunt orientate preponderent spre domenii sau ramuri economice
considerate de interes strategic naţional, cum sunt: producerea şi distribuirea energiei
electrice, agricultură şi silvicultură, industrii prelucrătoare, construcţii, transporturi şi
comunicaţii, hidrologie şi gospodărirea apelor, protecţia mediului, etc.
În principiu, aceste cheltuieli sunt cheltuieli de capital, concretizate în investiţii
efectuate de stat în diferite ramuri economice producătoare de bunuri şi servicii destinate
consumului public şi privat332. Ele presupun înfiinţarea de noi întreprinderi, dezvoltarea,
modernizarea sau reutilarea celor existente, răscumpărarea întreprinderilor preluate în
proprietatea statului prin naţionalizare, inclusiv plăţile legate de datoriile contractate de
stat pentru dezvoltarea acestui sector333.
Rolul acestor cheltuieli în dezvoltarea economică se manifestă pe mai multe direcţii,
care conturează tot atâtea coordonate ale politicii cheltuielilor publice, dintre cele mai
importante remarcându-se următoarele: investiţia în sine reprezintă o creştere a stocului
de capital real la nivelul economiei naţionale; realizarea investiţiilor necesită achiziţii de
bunuri şi servicii de pe piaţă, influenţând astfel cererea agregată; multe dintre obiectivele
de investiţii publice orientate spre crearea şi dezvoltarea infrastructurii au efecte benefice
pentru firmele private.
Deşi cheltuielile din această categorie exprimă, în principiu, o avansare de resurse,
cu caracter recuperabil, care antrenează creşterea PIB, şi nu un consum definitiv, aportul
lor la ajustarea macroeconomică este interpretat diferenţiat. Astfel, se admite din ce în ce
mai mult că înfiinţarea şi dezvoltarea unor întreprinderi publice ce produc bunuri şi servicii
similare celor realizate de firmele private, destinate valorificării pe piaţă, este
inacceptabilă, statul urmând să se limiteze doar la acele activităţi productive în care
întreprinzătorii privaţi nu pot sau evită să investească, datorită rentabilităţii scăzute. Având
332
nu avem în vedere aici decât cheltuielile finanţate direct din bugetul de stat, nu şi cheltuielile materiale ale întreprinderilor ce aparţin statului
care ar trebuie acoperite, în principiu, pe seama veniturilor realizate din activitatea desfăşurată
333
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 157

158
în vedere cerinţele de alocare eficientă a resurselor pe ansamblul economiei naţionale, ar
fi de admis că existenţa întreprinderilor publice în ramurile în care întreprinzătorii privaţi îşi
manifestă interesul ar duce la alocarea ineficientă a resurselor.
Întreprinderilor publice le revine în aceste condiţii rolul de a desfăşura acele
activităţi economice care nu pot fi asumate de sectorul privat, cum sunt cele ce privesc
infrastructura, domeniul transporturilor, comunicaţiilor etc. Aceste investiţii au efecte
favorabile în planul ajustării macroeconomice, deoarece sporesc mobilitatea capitalului şi a
forţei de muncă, şi astfel productivitatea acestora.334
Studiile econometrice confirmă aceste concluzii teoretice. Într-un studiu efectuat în
1993 pe un grup de 119 de ţări, care acoperă perioada 1960-1980, William Easterly şi
Sergio Rebelo335 au ajuns la concluzia că investiţiile în infrastructură, îndeosebi în
transporturi şi comunicaţii, sunt corelate pozitiv cu creşterea economică, în timp ce
investiţiile în întreprinderi publice sunt corelate negativ cu creşterea economică.
Intensitatea acestei corelaţii diferă însă, unele studii arătând o elasticitate a creşterii
economice la investiţiile în infrastructură mai ridicată, de 0,45, în timp ce altele arată
coeficienţi mult mai scăzuţi, de 0,15 până la 0,20336. Aceste diferenţe pot fi explicate, în
opinia noastră, prin faptul că studiile econometrice s-au concentrat mai mult pe aspectele
cantitative decât pe cele calitative ale acestor investiţii. Privind astfel, poate fi admis faptul
că investiţia în construirea unui aeroport într-un oraş în care mai există un aeroport, ce nu
funcţionează la întreaga capacitate, are un efect negativ, nefiind întru totul justificată prin
prisma cerinţelor de oportunitate şi eficacitate. Pe de altă parte, investiţia în construirea
unei autostrăzi într-o regiune în care traficul este supraaglomerat determină creşterea
semnificativă a productivităţii. În plus, sporul de productivitate determinat de noile
investiţii este mai scăzut în ţările dezvoltate, care au deja o infrastructură corespunzătoare,
dar mai ridicat în ţările în curs de dezvoltare.
Chiar şi în cazul acţiunilor economice cu impact pozitiv cert nu trebuie să lipsească
preocupările pentru creşterea eficienţei în alocarea şi utilizarea resurselor, prin
introducerea unor mecanisme cvasi-piaţă, care să combine finanţarea publică cu utilizarea
privată337. O soluţie posibilă în acest sens ar fi introducerea şi utilizarea cupoanelor,
transmiţând opţiunea alegerii de la producător spre consumatori. Cupoanele ar urma să fie
răscumpărabile pentru achiziţionarea unui serviciu specific, de la furnizori alternativi, pe
această cale fiind introduse compensări pentru ineficienţa producţiei publice, adaptând
mecanisme specifice pieţei la particularităţile sectorului economic al statului 338.

Cheltuielile publice pentru cercetare ştiinţifică şi dezvoltare tehnologică şi ajustarea

macroeconomică
Activitatea de cercetare ştiinţifică, considerată global sau numai în domeniul
economic, s-a dovedit a avea un impact puternic asupra progresului economic şi social al
omenirii, justificând preocupările pentru organizarea şi finanţarea sa, atât în forme private,
cât şi publice. În mod deosebit, se impune a remarca faptul că ştiinţa şi cunoaşterea, în
general, reprezintă cei mai dinamici factori de progres şi civilizaţie, contribuind direct sau

334
Philip Gerson – op.cit., p. 18
335
Wiiliam Easterly, Sergio Rebelo – Fiscal policy and Economic Growth: An Empirical Investigation, NBER Working Paper 4499, Cambridge,
Massachusetts, National Bureau of Economic Research, 1993, http://www.nber.org,
336
Philip Gerson – op.cit., pp. 18-19
337
Iulian Văcărel, Tatiana Moşteanu ş.a – Finanţe publice, 1999, p. 182
338
ibidem

159
indirect la dezvoltarea economică a fiecărei ţări, indiferent de domeniul pe care îl vizează o
acţiune de cercetare ştiinţifică.
Cheltuielile cu cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică sunt considerate un
factor cu impact însemnat de ajustare macroeconomică, confirmat de faptul că ţările care
înregistrează un procent mai ridicat al acestor cheltuieli în PIB au progresat mai rapid, atât
în plan economic, cât şi social-cultural. Decalajul existent între cele ţările dezvoltate şi cele
în curs de dezvoltare sau subdezvoltate este pus, în bună măsură, şi pe seama decalajului
dintre potenţialul ştiinţific. În acest context, este semnificativă constatarea că, în deceniul
anterior, numai pentru finanţarea cercetării ştiinţifice se alocau din PIB, în ţările dezvoltate
între 2% şi 2,8%, în ţările recent industrializate din Asia de Sud Est în jur de 1,3 % iar în
celelalte ţări în jur de 0,5% din PIB.339
Asemănător celorlalte cheltuieli cu caracter economic, această componentă trebuie
considerată o investiţie cu o durată de recuperare variabilă: mai îndelungată - pentru
cheltuielile cu cercetarea fundamentală sau mai scurtă - pentru cele privind cercetarea
aplicativă sau dezvoltarea tehnologică.
În principiu, opţiunile de politică fiscală în acest domeniu vizează preponderent
finanţarea unor programe de dezvoltare, fie în domeniul civil, fie în cel militar, alături de
programe de dezvoltare a unor noi surse de energie, de cucerire a spaţiului cosmic etc.
Totodată, considerăm că aceste cheltuieli ar trebui orientate mai ales spre
finanţarea cercetării ştiinţifice fundamentale, deoarece celelalte direcţii, respectiv
cercetarea ştiinţifica aplicativă şi dezvoltarea tehnologică, prezintă interes şi pentru
întreprinzătorii privaţi, autorităţile publice putând să se implice doar parţial, prin
suplimentarea resurselor financiare ale acestora. Opţiunile privind finanţarea diferenţiată a
activităţii de cercetare ştiinţifică, în funcţie de caracterul său fundamental ori aplicativ,
trebuie să aibă la bază impactul diferit al rezultatelor cercetării şi efectul de cointeresare
pe care îl generează. Astfel, în cazul cercetării fundamentale, obţinerea de rezultate utile
prezintă un grad mai ridicat de incertitudine şi acestea sunt, de regulă, valorificabile pe
termen lung. Ca urmare, recuperarea cheltuielilor are loc într-un interval de timp mai
îndelungat, existând şi posibilitatea nerecuperării lor, ceea ce face puţin atractivă
angajarea în asemenea acţiuni a întreprinzătorilor privaţi. În consecinţă, politica fiscală
trebuie să fie orientată spre finanţarea prioritară a cercetărilor de acest tip.
Prin comparaţie, acţiunile de cercetare ştiinţifică aplicativă şi dezvoltare tehnologică
apar mult mai atractive pentru întreprinzătorii privaţi, sub mai multe aspecte. Ele pot fi
orientate în funcţie de nevoile proprii şi posibilitatea aplicării rezultatelor cercetării
ştiinţifice în propria activitate, permiţând recuperarea cheltuielilor şi contribuind direct la
realizarea unui profit sporit. Finanţarea directă de către întreprinderi a acestor acţiuni
cointeresează factorii implicaţi şi favorizează, încă din start, o mai bună corelare a efortului
financiar cu efectele obtenabile, prin asigurarea prealabilă a concordanţei temelor de
cercetare şi rezultatelor previzibile aplicabile cu cerinţele şi posibilităţile reale ale
finanţatorilor. Spre deosebire, finanţarea de către stat a cercetărilor de acest tip riscă să
ducă la o risipă de resurse, generată, atât de lipsa cointeresării cercetătorilor, cât şi de
frecventele neconcordanţe dintre rezultatele utile obţinute în cercetare şi posibilităţile
reale de aplicare a lor.

339
Iulian Văcărel (coord.) – Finanţe publice, 2003, p. 320

160
 Totuşi, în ţările în curs de dezvoltare, datorită potenţialului financiar scăzut al
firmelor, implicarea statului prin politica fiscală şi în aceste domenii ale cercetării ştiinţifice
poate genera efecte pozitive în planul ajustării macroeconomice. Ca opţiune posibilă apare
finanţarea prin cheltuieli publice a cercetării aplicative şi punerea rezultatelor la dispoziţia
tuturor firmelor, fie ele private sau publice. Rezultatele cercetării ştiinţifice ar urma să fie
valorificate, prin aplicarea lor de către întreprinderi, de stat şi private, indiferent dacă
acestea au contribuit sau nu la finanţarea acţiunilor de cercetare. În acest fel, alături de
întreprinderile publice, firmele private devin beneficiare ale cercetării ştiinţifice finanţate
de stat, prin accesul la aplicarea rezultatelor acesteia, ceea ce asigură creşterea
competitivităţii, extinderea activităţii şi obţinerea de profituri mai mari, cu impact pozitiv
asupra întregii vieţi economice şi sociale.
Efectele utile ale cheltuielilor cu cercetarea ştiinţifică se concretizează prin
contribuţia, ce decurge din aplicarea rezultatelor cercetării ştiinţifice, la creşterea PIB.
Studiile empirice au dus însă la rezultate care concordă numai parţial cu analizele
teoretice. Astfel, rezultatele unui studiu efectuat asupra perioadei 1960-1985 pe 98 de
ţări340, arată că, în timp ce cheltuielile agregate pentru cercetare ştiinţifică şi dezvoltare
tehnologică sunt puternic corelate cu rata de creştere a PIB, cele finanţate de stat au un
coeficient, deşi pozitiv, mult mai redus. Alte studii341 relevă o corelaţie pozitivă a ritmului
de creştere economică nu cu volumul cheltuielilor cu cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea
tehnologică, ci cu numărul de specialişti angrenaţi în activitatea de cercetare. Corelaţia
observată este foarte puternică în ţările dezvoltate şi mai slabă în ţările în curs de
dezvoltare, diferenţa fiind pusă pe seama orientării acestor ultime ţări cu precădere spre
asimilarea rezultatelor cercetării din ţările dezvoltate, sub forma importului de tehnologie
nouă. Aceleaşi studii au arătat că asupra creşterii economice a ţărilor în curs de dezvoltare
un impact considerabil l-a avut „importul de cercetare ştiinţifică”.
Rezultatele diferite ale acestor studii pot fi explicate prin faptul că este posibil ca
unele acţiuni finanţate să nu se fi concretizat în efecte utile imediate. Or, chiar dacă
cercetarea nu duce la un rezultat concret imediat, efectul ar putea fi considerat util, fie şi
numai pentru că s-a “descoperit”, astfel, că un anumit scop urmărit nu se poate atinge pe
calea abordată, orientând eforturile în altă direcţie şi acumulându-se cunoştinţe noi,
valorificabile în viitor.

Cheltuielile publice cu subvenţionarea economiei şi ajustarea macroeconomică

În general, noţiunea de subvenţie implică ideea de sprijin financiar acordat de o
manieră unilaterală şi fără contrapartidă, dar, deseori, condiţionat şi grevat de o anumită
utilizare (afectare). Ea presupune existenţa, pe de o parte, a unei nevoi financiare şi a
cererii de asistenţă, iar pe de altă parte, a capacităţii financiare şi a voinţei de a acorda
sprijin342.
Subvenţiile trebuie deosebite de alte forme de ajutoare ori de sprijin financiar din
partea autorităţilor publice. Pentru că sunt cheltuieli publice, înscrise într-un buget şi dau
loc unui vărsământ de fonduri, subvenţiile au caracter discreţionar şi sunt afectate unui
scop precis. Aceste trăsături permit departajarea lor de alte forme de ajutor, în sensul că

340
Frank Lichtenberg – R&D Investment and International Productivity Differences, NBER Working Paper 4161, Cambridge, Massachusetts, National
Bureau of Economic Research, 1992, http://www.nber.org,
341
Philip Gerson – op.cit., p. 25
342
Teodora Vâşcu-Barbu – Bugetul statului şi agenţii economici, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1997, p. 40

161
nu toate ajutoarele publice sunt subvenţii fie pentru că unele nu sunt cheltuieli, fie pentru
că altele nu au caracter discreţionar, întrucât beneficiarul dispune de un veritabil drept de
a le obţine343.
Subvenţiile344 ce se acordă întreprinderilor pot fi subvenţii de exploatare, cum sunt
indemnizaţii compensatorii pentru preţurile de vânzare, sume primite de la stat pentru
crearea unor locuri de muncă noi, sau subvenţii pentru investiţii.
Cele din prima categorie se acordă pentru acoperirea pierderilor pe care le pot
înregistra întreprinderile, atât din sectorul privat, cât şi din cel public, ca urmare a acţiunii
unor factori cu impact negativ, inclusiv a practicării unor preturi mai scăzute, controlate de
stat, pentru anumite bunuri şi servicii. Finanţarea acestor acţiuni, prin acordarea de
subvenţii din bugetul public, se justifică prin prisma interesului naţional, de a asigura, pe de
o parte, un consum satisfăcător de bunuri şi servicii strict necesare pentru populaţie, la
preţuri acceptabile, şi, pe de altă parte, recuperarea cheltuielilor şi obţinerea unui profit
acceptabil pentru întreprinderile furnizoare345. Întrucât ele au un impact indirect asupra
investiţiilor realizate de agenţii economici privaţi, prin profitul realizat ca sursă de finanţare
a investiţiilor, subvenţiile de exploatare au un rol important în ajustarea macroeconomică.
Opţiunile de ajustare macroeconomică prin intermediul subvenţiilor trebuie să aibă
în vedere nu numai impactul direct al subvenţiei asupra veniturilor şi profitului
întreprinderii, ci şi cel indirect, transmis prin intermediul preţurilor. Din acest unghi de
vedere, prezintă interes pentru politica fiscală în acest domeniu cunoaşterea impactului
subvenţionării asupra preţurilor, şi, prin acestea, asupra cererii şi ofertei, impact ce poate fi
analizat cu ajutorul reprezentării grafice din figura nr. 5.9.
În figură sunt reprezentate cererea (D) şi oferta pentru un bun (S), care se
intersectează în punctul E, la cantitatea produsă q0 şi preţul de vânzare p0, semnificând
situaţia de echilibrul pe piaţă. Dacă se acordă o subvenţie (pentru simplificare,
presupunem că aceasta se acordă în sumă fixă) producătorului egală cu S v. Deoarece
subvenţia este încasată de producător cu condiţia practicării unor preţuri mai scăzute,
curba ofertei se va deplasa la dreapta, în poziţia S’, oferta echilibrându-se cu cererea în
punctul B, la preţul p1 şi cantităţile q1.

343
idem, p. 40
344
avem în vedere numai subvenţiile economice, nu şi transferurile între administraţiile publice, denumite, în multe lucrări, tot subvenţii
345
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 157

162
 p

S S’

p2 A SV
E
p0 F
p1
B D

q0 q1 q
Figura nr. 5.9 Efectele subvenţiei asupra preţului
Sursa: Tatiana Moşteanu ş.a – Preţuri şi concurenţă, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1997, p.250
În noile condiţii, consumatorii vor plăti preţul p1, mai mic decât preţul iniţial cu
segmentul BF, iar producătorii vor încasa, adăugând subvenţia, preţul p 2, mai mare decât
preţul iniţial cu segmentul AF. Incidenţa subvenţiei asupra producătorilor şi consumatorilor
este dată de raportul dintre diferenţa de preţ şi mărimea subvenţiei, conform relaţiilor 346:
AF ec BF eo
 
Sv eo  ec şi S v eo ec , unde e şi e reprezintă elasticităţile cererii, respectiv
c o
ofertei, în funcţie de preţ.
Pe seama efortului financiar al statului, reprezentat de aria suprafeţei ABp1p2
consumatorii şi producătorii înregistrează surplusuri de utilitate, respectiv profit. Deşi
obiectivul principal este asigurarea accesului larg al populaţiei la consumul acestor bunuri,
efectele favorabile sunt împărţite între producători şi consumatori, în funcţie de
elasticitatea cererii şi ofertei. Cu cât cererea este mai elastică în funcţie de preţ, cu atât
surplusul înregistrat de consumatori este mai ridicat, în timp ce surplusul producătorilor
este invers proporţional cu elasticitatea ofertei.
Pe de altă parte, din grafic se observă că producţia creşte de la q 0 la q1, pe seama
unor resurse suplimentare atrase din alte activităţi. Se relevă astfel rolul subvenţiilor în
ajustarea macroeconomică, acestea antrenând procese de realocare a resurselor între
diferite ramuri sau subramuri de activitate, favorizând ajustarea structurii economiei
naţionale şi adaptarea acesteia la cerinţele pieţei interne şi internaţionale.
Un alt obiectiv urmărit prin acordarea subvenţiei poate fi garantarea pentru
producători a unui preţ care să asigure un nivel rezonabil al profiturilor 347. Mărimea acestui
profit trebuie să fie comparabilă cu cea obtenabilă pe piaţa internă prin vânzarea bunurilor
şi serviciilor la preţuri libere, în condiţiile non - intervenţiei statului. Prin urmare, statul se
poate angaja să le asigure întreprinzătorilor un nivel de preţ egal cu cel ce s-ar forma pe
piaţa liberă, mărimea subvenţiei fiind dată de diferenţa dintre preţul de vânzare efectiv
obţinut (mai mic) şi preţul garantat (mai mare).

346
Tatiana Moşteanu ş.a – Preţuri şi concurenţă, p.253
347
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 157

163
 O opţiune de politică fiscală în acest domeniu o reprezintă acordarea de subvenţii
pentru a acoperi pierderile realizate de întreprinderi cu capital de stat, datorate costurilor
mari înregistrate de acestea din cauze obiective, care depăşesc preţurile formate liber pe
piaţă, în condiţii de concurenţă. Admiţând că dezechilibrele dintre costurile de producţie şi
preţurile de vânzare practicate de întreprinderile publice sunt şi o consecinţă a deciziilor
statale de implicare a acestor întreprinderi în ajustarea macroeconomică, se relevă rolul
acestei categorii de subvenţii în ajustarea macroeconomică, care se manifestă însă indirect,
prin aportul la restabilirea echilibrului financiar al întreprinderilor publice.
O altă opţiune de politică fiscală cu impact de posibil de ajustare macroeconomică o
reprezintă acordarea de subvenţii pentru investiţii, care permit achiziţionarea sau crearea
de imobilizări şi care sunt asimilate capitalurilor proprii348. Pentru ca impactul de ajustare
macroeconomică al acestei categorii de subvenţii, ce rezidă în influenţarea investiţiilor
private, să fie pozitiv, trebuie să se menţină caracterul lor de resursă marginală,
complementară celorlalte resurse de finanţare a investiţiilor private.
O altă coordonată importantă a politicii de ajustare macroeconomică prin
intermediul subvenţiilor o reprezintă conceperea şi folosirea unor modalităţi de sprijinire,
prin subvenţii, a producţiei pentru export. Forma cea mai cunoscută, a primei de export,
poate determina un impact însemnat de ajustare macroeconomică prin faptul că,
stimulând producătorii în creşterea volumului producţiei vândute pe pieţele externe ar
favoriza asigurarea unui număr sporit de locuri de muncă, mai buna valorificare a
resurselor naţionale, exportul fiind totodată şi principala cale de obţinere a valutei
necesare acoperirii plăţilor pentru importuri.
Opţiunile de politică fiscală în acest scop vizează alegerea modalităţilor de
subvenţionare a exporturilor, direct, prin acordarea primei de export în bani, fie indirect,
sub forma reducerii tarifelor la servicii publice oferite întreprinzătorilor; a reducerii
tarifelor de transport cu mijloacele statului pentru bunurile ce se exportă a unor avantaje
valutare etc. Prima de export poate fi stabilită, fie ca sumă fixă pe care o acordă statul pe
unitatea de măsură a producţiei ce se exportă, fie ca diferenţă între preţul cel mai ridicat
pe piaţa internă şi preţul cel mai scăzut ce s-ar obţine pe piaţa externă (indiferent de preţul
efectiv de vânzare de pe piaţa externă) 349. În acest fel, se poate asigura exportatorului un
venit suficient de mare din activitatea de export, comparabil cu cel obtenabil la producţia
vândută pe piaţa internă, care să-l stimuleze în sporirea vânzărilor la export.
Pe de altă parte, în adoptarea deciziilor de politică fiscală în acest domeniu este
necesară cunoaşterea şi respectarea principiilor şi regulilor comerţului internaţional. Este
relevant în acest sens faptul că, prin prevederile diferitelor acorduri comerciale
internaţionale, sunt interzise şi sancţionate acele subvenţii care cauzează prejudicii
economiei ţărilor importatoare, afectând concurenţa pe piaţa internă din aceste ţări.
În ultimele decenii, în plan mondial, s-a conturat o tendinţă de atenuare şi chiar de
eliminare a subvenţionării exporturilor, pornind de la considerentele că subvenţiile ar avea
un impact negativ asupra derulării schimburilor internaţionale şi dezvoltării globale. În
plus, se consideră că mecanismul acordării lor este puternic influenţat de interesele
politice, deoarece „partidul aflat la putere sau partidele care fac parte din coaliţia
guvernamentală acţionează pentru a obţine o subvenţie cât mai mare pentru anumite

348
Teodora Vâşcu-Barbu – op.cit, p. 47
349
Gheorghe Filip (coord.) – Finanţe, p. 202

164
categorii de beneficiari de care sunt legaţi sub raport politic, sau, dacă interesele o cer,
pentru desfiinţarea unei subvenţii existente” 350. Cu toate aceste aspecte negative,
majoritatea ţărilor lumii, fie în curs de dezvoltare, fie dezvoltate, continuă să folosească
subvenţiile, mai ales cele pentru export, ca instrument al politicii fiscal-bugetare de
ajustare macroeconomică.

350
Iulian Văcărel – Finanţe publice. Teorie şi practică, p. 445

165
 CAPITOLUL 6

POLITICA SOLDULUI BUGETAR ŞI IMPACTUL ACESTEIA

Prin raportarea la obiectivele politicii fiscal-bugetare şi la modalităţile de ajustare

macroeconomică prin impozite şi cheltuieli publice, expuse în contextul politicilor axate pe
influenţarea cererii sau a ofertei, se conturează următoarele opţiuni de politică a soldului
bugetar:

politică fiscală expansionistă +ΔG; T constant

deficit bugetar
axată pe influenţarea cererii -ΔT; G constant
politică fiscală restrictivă -ΔG; T constant
axată pe influenţarea cererii +ΔT; G constant
politica fiscală a ofertei -ΔG, +ΔT
excedent bugetar - venituri nefiscale sporite
- datorie nesustenabilă
situaţii speciale
- finanţarea investiţiilor sectorului
privat
politica fiscală expansionistă
+ΔG = +ΔT
axată pe influenţarea cererii
echilibru bugetar
politica fiscală restrictivă
-ΔG = -ΔT
axată pe influenţarea cererii

Opţiunea pentru deficitul bugetar apare ca o premisă a ajustării macroeconomice

prin politici fiscal-bugetare expansioniste axate pe influenţarea cererii. Dimpotrivă,
opţiunea pentru un buget excedentar apare în intercondiţionare directă atât cu opţiunile
de ajustare macroeconomică prin politici fiscal-bugetare restrictive axate pe influenţarea
cererii, dar şi cu cele privind ajustarea macroeconomică prin politici fiscal-bugetare axate
pe stimularea ofertei sau cu apariţia unor situaţii cu caracter special.
La rândul său, opţiunea pentru un buget echilibrat apare în intercondiţionare
directă cu cele de ajustare macroeconomică prin aplicarea de politici fiscal-bugetare,
expansioniste sau restrictive, axate pe influenţarea cererii, bazate de modificarea în acelaşi
sens şi cu aceeaşi mărime a cheltuielilor publice şi încasărilor din impozite. Impactul de
ajustare macroeconomică al bugetului echilibrat se bazează pe faptul că variaţiile
cheltuielilor publice determină efecte mai ample decât cele determinate de variaţiile
încasărilor din impozite şi taxe.
Impactul agregat al variaţiilor egale ale cheltuielilor publice şi încasărilor din
impozite este cuantificat prin multiplicatorul bugetului echilibrat, a cărui mărime se
determină prin însumarea influenţelor produse de modificarea egală, în acelaşi sens, a
încasărilor din impozite şi a cheltuielilor publice, conform relaţiilor:
1 c 1 c 1 c
Y  G  T  G  G  G  1 G
1 c 1 c 1 c 1 c 1 c
de unde rezultă multiplicatorul bugetului echilibrat:
K BE  1
166
 Semnificaţia mărimii acestui multiplicator, numită şi teorema lui Haavelmo, este că
o creştere echilibrată a bugetului ar duce la o sporire a venitului global şi producţiei egală
cu această creştere. Deşi sporirea cheltuielilor publice pe seama creşterii impozitelor
încasate nu implică atragerea propriu-zisă în circuit a unui plus de resurse, ci doar o
realocare a lor, în raport cu anumite criterii, se poate obţine un efect multiplicator asupra
produsului (venitului) naţional. Totuşi, este de admis că, la o mărime dată a resurselor
totale utilizabile, are loc o „anume compensare între reducerea cererii private (de consum
personal şi investiţii) la nivelul contribuabililor şi creşterea acesteia în sectorul public, ceea
ce face ca şi impulsul dat ofertei, respectiv creşterii PIB să rămână mai puţin
semnificativ”351. Efectul expansionist al cheltuielilor publice este neutralizat numai în parte
de efectul contracţionist al majorării impozitelor, astfel încât efectul cumulat este, deşi mai
redus, favorabil. Deşi situaţia prezentată reprezintă un caz limită, semnificaţia sa nu este
deloc de neglijat: „echilibrul bugetar nu asigură neutralitatea intervenţiei statului în
economie”352.

6.1 POLITICA EXCEDENTULUI BUGETAR ŞI IMPACTUL ACESTEIA

Excedentul bugetar poate apare atât ca surplus planificat, din momentul elaborării
şi aprobării bugetului, şi ulterior, realizat cât şi ca surplus efectiv, pe parcursul execuţiei
bugetare, chiar dacă bugetul a fost proiectat cu echilibru sau deficit. În prima ipostază el
reflectă, în principiu, opţiunile de politică fiscal-bugetară privind ajustarea
macroeconomică, în timp ce în cea de a doua ipostază apare ca fiind determinat de
schimbările survenite în condiţiile economice. Astfel, creşterea productivităţii muncii,
economii la consumurile de materiale, valorificarea superioară a materiilor prime şi
materialelor, folosirea mai bună a capacităţilor de producţie etc. vor determina creşterea
producţiei şi veniturilor peste nivelul avut în vedere în fundamentarea proiectului de
buget353. În al doilea rând, obiectivele programate a se realiza prin cheltuieli publice se pot
atinge cu consumuri mai scăzute resurse materiale şi băneşti, la aceeaşi parametri
cantitativi şi calitativi. În spatele acestui excedent bugetar se găsesc aşadar valori materiale
utile societăţii, respectiv produse finite şi servicii mai mari decât cele prevăzute, ce pot fi
valorificate oricând pentru consum privat sau social, inclusiv pentru export. Din aceste
motive, excedentul bugetar neprevăzut este interpretat de regulă în sens pozitiv. Totuşi,
sunt posibile şi situaţiile în care excedentul bugetar să nu reflecte o evoluţie favorabilă în
plan economic şi social, ci să fie datorat neefectuării cheltuielilor bugetare ca urmare a
nerealizării obiectivelor prevăzute, cu conotaţii negative. Aşadar excedentul bugetar nu
poate fi caracterizat a-priori ca o stare favorabilă, ci implică efectuarea unor analize
temeinice a cauzelor care l-au generat, inclusiv luarea de măsuri pentru înlăturarea
eventualelor neajunsuri.
Din perspectiva ajustării macroeconomice prin politicile fiscal-bugetare axate pe
influenţarea cererii agregate, opţiunea pentru un sold excedentar al bugetului apare ca
fiind justificată în perioadele de boom economic, când se înregistrează un ritm prea
accelerat de creştere a producţiei şi apar semne de supraîncălzire a economiei. În aceste
condiţii, opţiunea pentru promovarea excedentului bugetar se intercondiţionează cu cele

351
Gheorghe Filip – Alternative şi implicaţii ale politicilor financiar-monetare de dezvoltare a economiei, p. 22
352
Gilbert Abraham Frois – Economia politicã, Editura Humanitas, Bucuresti, 1994, p. 373
353
Iulian Văcărel (coord.) – Finanţe publice, 2003, p. 616

167
privind adoptarea măsurilor adecvate reducerii cererii în planul impozitelor şi cheltuielilor
publice. Privită din acest unghi de vedere, opţiunea pentru un sold excedentar apare în
alternanţă cu cea pentru promovarea unui sold deficitar, ambele urmând a fi adoptate în
funcţie de starea reală şi evoluţiile preconizate ale activităţii economice.
Prin prisma impactului de ajustare macroeconomică exercitat de un sold bugetar
excedentar este de remarcat şi concepţia, larg vehiculată în literatura de specialitate, după
care excedentul bugetar ar trebui văzut ca o economisire a sectorului public. Privit din
acest unghi de vedere, excedentul bugetar ar determina sporirea economisirilor totale, cu
toate efectele de ajustare macroeconomică implicate de acestea.
Această concepţie a şi fost transpusă în practică în unele ţări, fiind adesea invocat
cazul SUA care, în 1985 a adoptat o lege prin care guvernul era obligat să reducă treptat
deficitul bugetar, astfel încât până în 1991 bugetul să se echilibreze. Deşi legea nu a avut
efectele scontate, fiind ulterior modificată, concepţia pe care se baza a găsit în continuare
adepţi. În 1993 prin legea bugetului a fost introdusă obligativitatea ca pentru fiecare
program guvernamental propus să fie prezentate şi sursele de acoperire, în caz contrar
urmând ca guvernul să reducă proporţional celelalte cheltuieli publice, asigurând
echilibrarea bugetului.354 Programul din 1993 al preşedintelui Clinton, care cuprindea un
plan de reducere a deficitului bugetar până în anul 1998, miza pe efectul favorabil al
încurajării economisirilor agregate ca urmare a scăderii dezeconomisirilor publice. Acest
program, intitulat şi clintonomics355, a vizat stimularea economisirilor şi investiţiilor pe
termen lung, cu riscul constrângerilor fiscale pe termen scurt356. Deşi ajustarea economiei
SUA şi creşterea economică înregistrată până în 2000, inclusiv schimbarea poziţiei
bugetare din deficit în excedent par să valideze această politică, există numeroase opinii
după care succesul economiei americane s-a datorat nu acestor stimulente fiscale, ci noilor
tehnologii informaţionale şi productivităţii sporite determinată de acestea357. În plus,
efectul asupra economisirilor pare să nu fi fost cel scontat, de vreme ce rata economisirilor
a fost mai mare în 1983-1989 (17,3%) decât în perioada 1993-1999 (17,3%)358
De asemenea în literatura economică este invocată experienţa din Danemarca şi
Irlanda, ţări care au înregistrat o creştere economică importantă în contextul promovării
unor măsuri de politică fiscal-bugetară restrictive359. În Danemarca, creşterea economică in
perioada 1983-1986 a fost de 3,6% pe an, în condiţiile în care ponderea deficitului bugetar
structural în PIB s-a redus în aceeaşi perioadă cu 10 procente. Şi Irlanda a înregistrat o
reluare a creşterii economice în perioada 1986-1989 în contextul în care ponderea
deficitului bugetar in PIB a fost redusă de la 7,5% în 1986 la 0,5% în 1989. Deşi aceste
experienţe sunt invocate adesea ca suport al promovării excedentului bugetar, numeroase
studii arată că alţi factori explică, pentru cele două ţări, creşterea economică înregistrată
(deprecierea considerabilă a monedei, reformele introduse pe piaţa muncii, contextul
internaţional)360.

354
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. p. 770
355
Alan Reynolds – The Fiscal-Monetary Policy Mix, Cato Journal, Vol. 21, No. 2 (Fall 2001), p. 267
356
idem, p. 550
357
Alexander Rothenberg – The Monetary-Fiscal Policy Mix. Empirical Analysis and Theoretical Implications, AEA Papers and Proceedings, 76(2),
1996, p. 7
358
Alan Reynolds- op.cit, pp. 267-268
359
Francesco Giavazzi, Marco Pagano, - Can severe fiscal contractions be expansionary? Tales of two small European countries, CEPR Discussion
Papers No. 147, London (1990)
360
Philip Arestis, Malcolm Sawyer – Reinventing fiscal policy, The Levy Economics Institute, June 2003, p.18

168
 În opinia noastră, premisele pe care se bazează această concepţie sunt discutabile,
deoarece economisirea sectorului public nu are aceeaşi semnificaţie cu cea a excedentului
bugetar; economisirea publică (Sp) este dată de diferenţa dintre veniturile obişnuite (din
impozite şi taxe) şi cheltuielile publice curente, de consum de bunuri şi servicii (Gc), în timp
ce excedentul bugetar semnifică diferenţa dintre veniturile obişnuite şi cheltuielile totale,
atât de consum cât şi de investiţii (GI) :
Eb = T - G
Sp = T - Gc
de unde obţinem:
Eb = T - GI -Gc = Sp - GI
sau, altfel scris:
Sp = Eb + GI
Sub acest aspect, constatăm că aportul sectorului public la formarea de capital în
economie este mai ridicat decât ar arăta-o mărimea excedentului bugetar, dacă adăugăm
şi cheltuielile publice de investiţii (de capital). Din acest unghi de vedere, ar fi de admis că
un buget echilibrat (Eb=0) nu înseamnă că sectorul public nu contribuie la formarea de
capital; similar, un deficit bugetar (Eb<0) nu arată neapărat o economisire negativă a
sectorului public; dimpotrivă, dacă deficitul este rezultatul creşterii mai puternice a
cheltuielilor de investiţii decât cele curente, economisirea sectorului public ar fi chiar mai
ridicată.
Pe de altă parte, separarea cheltuielilor curente de cele de capital este greu de
realizat, deoarece „nu există nici un motiv pentru care formarea de capital să fie definită
doar prin cantităţi de cărămidă şi mortar”361; aşa cum s-a arătat anterior, investiţiile
trebuie să reflecte şi formarea capitalului uman, nu numai a celui fizic. O asemenea
separare poate duce la decizii neraţionale în alocarea resurselor, care să împiedice
funcţionarea normală a entităţilor publice. Pentru furnizarea de utilităţi publice sunt
necesare atât cheltuieli de consum cât şi cheltuieli de capital, iar fundamentarea deciziilor
prin denaturarea semnificaţiilor conceptului de economisire publică poate favoriza
cheltuielile de investiţii în detrimentul celor de consum. Efectul însă nu se manifestă şi în
sens invers: când sunt necesare reduceri ale cheltuielilor publice, tendinţa este de a reduce
mai ales cheltuielile de capital, şi nu pe cele de consum, mai ales pe cele cu plata salariilor.
Din toate aceste motive, considerăm că utilitatea conceptului de economisire
publică este redusă, cel puţin pentru adoptarea unor decizii viabile de politică a soldului
bugetar. Relevantă în acest sens este şi opinia economistului Jacques Polak, după care
„tendinţele evidente de distorsionare între categoriile de cheltuieli publice pun sub semnul
întrebării utilitatea adăugării conceptului de «economisire publică» în dicţionarul
dezvoltării economice... politicienii ar trebui încurajaţi să analizeze cheltuielile în raport cu
utilitatea lor socială şi nu în raport cu superstiţia nefondată după care cheltuielile de
capital sunt superioare celorlalte cheltuieli”362.
Indiferent de semnificaţiile date excedentului bugetar, opţiunea pentru promovarea
sa ca modalitate de ajustare macroeconomică, inclusiv opţiunile privind utilizarea acestuia,
necesită o fundamentare temeinică. Din acest unghi de vedere, în adoptarea deciziilor de
politică a soldului bugetar se poate pleca de la concluziile numeroaselor studii, conform

361
Richard Musgrave, Peggy Musgrave – op.cit., p. 536
362
Jacques Polak – Financial policies and development, Development Centre Studies, OECD, Paris, 1989, p.92

169
cărora programarea şi executarea de bugete excedentare este recomandată în îndeosebi în
anumite situaţii excepţionale, dintre care se remarcă următoarele363:
- realizarea unor venituri tranzitorii cu caracter nefiscal deosebit de mari. Este cazul
realizării unor venituri importante din privatizare, din exploatarea unor resurse minerale
(epuizabile), din ajutoare externe. Tot în acest sens se menţionează şi finanţarea unor
proiecte de investiţii de anvergură pe care sectorul privat doreşte să le asume, dar nu
dispune de resurse financiare suficiente. În acest caz, s-ar putea opta pentru intervenţia
guvernului, care să le ofere întreprinzătorilor privaţi resurse sub formă de credite, ceea ce,
în momentul rambursării, va genera un surplus.
- menţinerea datoriei publice în limite sustenabile. În situaţia în care datoria publica
devine nesustenabilă, depăşind sau apropiindu-se foarte mult de plafonul maxim (ca
pondere în produsul intern brut), este necesară amortizarea unei părţi din datoria publică,
pe seama unui sold primar excedentar. În plus, se consideră că agenţii economici privaţi
recepţionează favorabil reducerea datoriei publice, ca o expresie a prudenţei guvernului.
Prin prisma opţiunilor privind utilizarea excedentului bugetar, se conturează ca
soluţii posibile de aplicat fie alocarea pentru consum, fie economisirea acestuia şi
răscumpărarea anticipată a unei părţi din datoria publică, crearea unor fonduri de rezervă
sau acordarea de împrumuturi interne sau externe364.
Alegerea între aceste posibile utilizări ale excedentului bugetar devine, în cele din
urmă, o problemă de optimizare a deciziilor. În general, varianta consumării excedentului
este mai puţin recomandată, pe considerentul că astfel vor fi favorizate acţiunile cu
randamentul politic cel mai ridicat, şi nu cele cu randamentul economic maxim 365.
În ceea ce priveşte alternativa de economisire a surplusului bugetar, destinaţiile
date acestuia pot fi diferenţiate în raport cu provenienţa sa. Dacă excedentul este
rezultatul unor venituri tranzitorii, din privatizare sau din exploatarea unor resurse
minerale, s-ar putea opta pentru constituirea unor fonduri de investiţii, în folosul
generaţiilor viitoare. Dacă însă excedentul bugetar apare din încercările de optimizare a
politicii fiscal-bugetare, răscumpărarea datoriei publice trebuie să fie prima opţiune. În
plus, când există riscul ca resursele economisite în eventualele fonduri de rezervă să fie
cheltuite de guvernele următoare în interes politic, răscumpărarea datoriei publice
rămâne, de asemenea, prima opţiune. Pe lângă aceste alternative, mai ales pentru ţările în
curs de dezvoltare în care pieţele financiare nu sunt suficient dezvoltate, se mai poate avea
in vedere şi intervenţia statului în sprijinirea dezvoltării acestora prin achiziţionarea de
certificate de depozit ale băncilor comerciale, achiziţionarea de acţiuni la societăţile
comerciale, naţionale sau din străinătate366.

363
Guidelines for Fiscal Adjustment, IMF, p. 24
364
Nigel Chalk, Richard Hemming – What should be done with a fiscal surplus?, IMF Paper on Policy Analysis and Assessment, PPAA/98/10, IMF,
Washington DC, august 1998,http://www.imf.org, p. 11
365
idem, p. 6
366
Stephen Axilrod – Transformation to Open Market Operations – Developing Economies and Emerging Markets, Economis Issues, no. 5, IMF,
Washington DC, 1996, http://www.imf.org

170
6.2 POLITICA DEFICITULUI BUGETAR ŞI IMPACTUL ACESTEIA

6.2.1 Acceptarea şi limitele deficitului bugetar

Opţiunea pentru ajustarea macroeconomică prin promovarea deficitului bugetar s-a
cristalizat pe fundalul amplificării fenomenelor destabilizatoare şi crizelor economice şi
asumării de către guverne a unui rol intervenţionist, inclusiv prin instrumentele financiare.
Pe un asemenea fundal s-a renunţat la teza clasică a echilibrării bugetului, iar deficitul
bugetar a fost reconsiderat. Nu numai că deficitul în execuţie a fost interpretat doar ca un
impas financiar temporar, şi nu ca un fenomen cu semnificaţii profund negative, ci, şi mai
important, deficitul bugetar planificat s-a impus ca o soluţie viabilă de relansare a
economiilor stagnante şi de stimulare a creşterii economice.
Opţiunea privind acceptarea deficitul bugetar, inclusiv cele ce vizează limitele
acestuia şi modalităţile de finanţare, constituie coordonate esenţiale ale politicilor fiscal-
bugetare expansioniste bazate pe influenţarea cererii agregate. Întrucât majorarea
cheltuielilor publice şi/sau reducerea impozitelor, ca măsuri de stimulare a cererii globale,
necesară revigorării producţiei, sunt condiţionate de acceptarea deficitului bugetar,
acestuia îi este atribuit rolul de „demaror”, menit să pună în mişcare economia
stagnantă367.
Condiţia esenţială pentru ca intervenţia sistematică a statului prin deficitul bugetar
să favorizeze ajustarea macroeconomică este limitarea acestei intervenţii numai la fazele
de declin economic, evitând astfel permanentizarea stării de deficit bugetar. De aceea, aşa
cum arăta Maurice Duverger, după producerea demarajului economic ar trebui reduse în
mod treptat cheltuielile publice şi suprimate facilităţile fiscale; altfel, pericolul inflaţiei este
foarte mare. În plus, trebui urmărită şi evoluţia datoriei publice, deoarece numai „atât
timp cât deficitele neîntrerupte nu au ca efect creşterea datoriei publice mai rapid decât
cea a produsului naţional net, poate să fie menţinută o bună stare economică”368.
Transpunerea în practică a acestei cerinţe s-a făcut prin introducerea unor restricţii
pentru politica deficitului bugetar, între care cea mai importantă este privitoare la limitele
de volum ale deficitului bugetar ce poate fi finanţat. Astfel, în prezent, se stabilesc prin
lege cote procentuale ca nivel maxim reprezentat de deficitul bugetar în bugetul total şi în
PIB, precum şi limite maxime privind ponderea datoriei publice în PIB. Ne apar relevatoare
în acest sens limitele adoptate de ţările din Uniunea Europeană, de 3% pentru ponderea
deficitului bugetar în PIB, şi de 60% pentru ponderea datoriei publice in PIB.
Impactul de ajustare macroeconomică al deficitului bugetar este direct condiţionat
şi de modalităţile de finanţare a acestuia. Pentru finanţarea deficitului bugetar, echivalând
cu acoperirea soldului bugetar negativ, statele pot opta, în societatea modernă, fie pentru
redistribuirea resurselor băneşti disponibile existente în economie prin relaţii şi fluxuri
financiar-monetare caracteristice creditului intern, dar şi, uneori, celui extern, fie pentru
creaţia monetară forţată sau emisiunea de monedă nouă 369.

6.2.2 Finanţarea nemonetară a deficitului bugetar şi implicaţiile sale

367
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 320
368
Paul Samuelson , citat în Iulian Văcărel – Finanţele publice. Teorie şi practică, p. 415
369
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 324

171
 Finanţarea nemonetară a deficitului bugetar, ca opţiune de politică a deficitului
bugetar, se poate realiza prin contractarea de împrumuturi de stat de la deţinătorii de
resurse băneşti temporar disponibile, fie din interiorul ţării, fie din exteriorul ţării.
Degajarea unor disponibilităţi, ca sursă de creditare a statului, apare ca un fenomen
obiectiv, decurgând din „neconcordanţa între formarea veniturilor băneşti ca putere de
cumpărare pe de o parte şi manifestarea cererii de consum ce presupune cheltuirea
sumelor băneşti, pe de altă parte”370. Astfel, în baza acestor rezerve băneşti, este posibilă
redistribuirea de putere de cumpărare, sub forma împrumuturilor contractate de stat, de
la deţinătorii de resurse la dispoziţia autorităţilor publice, destinate finanţării de cheltuieli
publice.
Folosirea împrumutului de stat ca instrument al politicilor publice intervenţioniste
apare ca o soluţie viabilă pentru finanţarea deficitelor bugetare, ocupând un loc central în
politicile financiar-monetare de ajustare macroeconomică de inspiraţie keynesiană. În
această optică, împrumuturile apar ca „element al mecanismului financiar-monetar,
constând în acele procese de reglare a fluxurilor băneşti din economie, care realizează
transferarea temporară, pe principiile rambursabilităţii şi plăţii de dobândă, a resurselor
disponibile, inclusiv a capitalurilor private inactive, spre a servi realizării de cheltuieli
publice sporite”371.
Acestea, la rândul lor, determină sporirea cererii agregate de bunuri şi servicii şi
stimulează astfel producţia, respectiv oferta, contribuind la asigurarea unui număr mai
mare de locuri de muncă şi, deci, la creşterea gradului de ocupare a forţei de muncă. În
această abordare, împrumutul de stat se integrează în politicile fiscal-bugetare, cu impact
favorabil funcţionării mecanismelor economiei de piaţă, aflându-se în interacţiune cu
celelalte instrumente fiscal-bugetare şi cu efectele de multiplicare antrenate de acestea.
În principiu, practicarea împrumutului de stat se bazează pe redistribuirea
resurselor băneşti disponibile, atât din sectorul privat, cât şi din cel public şi nu pe
creşterea cantităţii de bani în circulaţie. Mişcarea sumelor de bani corespunzătoare
împrumutului de stat de la persoanele fizice şi juridice la dispoziţia statului, şi
reintroducerea acestora în circuitul economic prin cheltuieli publice, influenţează
derularea fluxurilor financiare şi a celor reale, pe ansamblu.
Dimensiunile fluxurilor financiar-monetare generate de practicarea împrumutului
de stat sunt determinate de ecartul fluxurilor bugetare de ieşire (cheltuieli) şi intrare
(venituri), conform relaţiei372:
F  F
it Ct   FVt
în care:
Fit - fluxuri ale împrumutului de stat contractate în anul t;
FCt - fluxuri de cheltuieli bugetare, în anul t;
FVt - fluxuri de venituri bugetare, în anul t.

Prezenţa fluxurilor financiare specifice împrumuturilor de stat, prin care se

realizează redistribuirea resurselor băneşti (de aceeaşi mărime) temporar inactive apare
indispensabilă. Aceste fluxuri le substituie, de fapt, pe cele ale formării veniturilor bugetare

370
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei – op.cit., p. 234
371
Gheorghe Filip – Impactul împrumutului de stat asupra funcţionării mecanismului financiar monetar, în Gheorghe Voinea (coord.) - Mecanismele
financiar monetare în procesul tranziţiei la economia de piaţă, Editura Sedcom Libris, Iaşi, 1999, p. 54
372
idem, p. 55

172
curente, obişnuite, contribuind la reglarea ansamblului lor şi creşterea funcţionalităţii
mecanismului financiar-monetar şi a celui economic.
Principial, această opţiune are un caracter nemonetar, în sensul că nu presupune
crearea de monedă. Totuşi, impactul său efectiv asupra masei monetare, obligă la luarea în
considerare a mai multor situaţii posibile, delimitate în raport cu creditorii statului:373:
- împrumuturile contractate de la sectorul privat nebancar nu influenţează masa
monetară, ele implicând doar un transfer temporar al disponibilităţilor băneşti de la
sectorul privat nebancar la dispoziţia statului şi invers, în momentul rambursării
împrumuturilor.
- împrumuturile contractate de la societăţile bancare pot exercita un impact asupra
masei monetare, condiţionat însă de regulile ce privesc gestiunea activelor bancare.
Devine important în acest sens modul cum sunt percepute titlurile împrumutului de stat :
dacă sunt o suplimentare a activelor, sau un substitut pentru activele bancare. Astfel, dacă
băncile comerciale doresc (sau sunt obligate) să menţină o rată constantă de acoperire a
activelor cu lichidităţi, efectele publice vor substitui în activul băncilor creditele acordate
sectorului privat, masa monetară nefiind influenţată. Dacă însă băncile acceptă (sau sunt
obligate să o facă) modificarea ratei de acoperire, vor creşte atât activul cât şi pasivul
băncilor, ceea ce înseamnă că masa monetară, definită în sens larg, va creşte. În cele din
urmă, impactul asupra masei monetare apare condiţionat de politica băncii de emisiune în
acest domeniu.
- împrumuturilor contractate din exterior pot avea un impact asupra masei
monetare, condiţionat însă de regimul cursului de schimb. În condiţiile unui curs de schimb
fix sau al flotării controlate, banca de emisiune va trebui să intervină pe piaţa valutară,
cumpărând moneda străină în care a fost contractat împrumutul, ceea ce va avea ca efect
creşterea rezervelor internaţionale şi oferta de monedă. În schimb, în cazul flotării libere,
banca de emisiune nu este obligată să intervină, iar guvernul va vinde pe piaţa valutară
sumele împrumutate pentru a le transforma în monedă naţională. În acest caz, baza
monetară şi oferta de monedă nu sunt deloc influenţate.
Deciziile privind modalităţile de finanţare a deficitului bugetar necesită o
fundamentare riguroasă, bazată pe analiza efectelor de ajustare macroeconomică pe care
apelul la resursele extraordinare le poate genera.
Impactul favorabil al împrumuturilor este condiţionat de existenţa unor resurse
disponibile în economie, expresie a surplusului de economisire 374, fiind însă dependent şi
de destinaţia concretă dată sumelor respective de către stat. Astfel, se consideră că
efectele pozitive sunt mai mari în cazul finanţării de acţiuni cu caracter economic, care
antrenează o creştere directă de valoare nouă (adăugată), respectiv de PIB. În acest sens
ne apare relevantă afirmaţia lui John Keneth Galbraith, după care ,,există trei mari
categorii de cheltuieli publice: cele care nu servesc nici unui scop vizibil, prezent sau viitor,
cele care susţin sau dezvoltă condiţiile economiei şi sociale curente şi cele care îşi aduc
contribuţia sau permit o creştere în viitor a veniturilor, a producţiei şi a bunăstării
generale’’375

373
Jean-Claude Chouraqui – Budget deficits, monetary growth and financial crowding-out, in „Government policies and the working of financial
systems in industrialized countries” (ed. Donald Fair), Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, 1984, pp. 231-233
374
Philip Arestis, Malcolm Sawyer – The Case For Fiscal Policy, p. 4
375
John Keneth. Galbraith – Societatea perfectă La ordinea zilei: binele omului, Editura Eurosong & Book, Bucureşti, 1997., p.51

173
 Totuşi, nu poate fi ignorat şi impactul pozitiv global decurgând din folosirea
împrumutului de stat pentru efectuarea de cheltuieli publice, care, prin efectul de
multiplicare, stimulează cererea agregată, implicit oferta agregată. Astfel, trebuie remarcat
faptul că, deşi efectul multiplicator apare determinat direct de sporul de cheltuieli publice,
el se realizează pe deplin numai dacă se asigură şi finanţarea deficitului bugetar prin
împrumuturi publice de mărime egală. În caz contrar, majorarea impozitelor pentru
finanţarea surplusului de cheltuieli va compensa în parte efectul pozitiv, datorită reducerii
veniturilor disponibile şi cererii agregate.
Una din problemele importante în acest cadru, constă în asigurarea unor limite
acceptabile ale îndatorării statului. Astfel, criteriul de luat în considerare este cel al
corelării ratei de creştere a datoriei cu rata de creştere a PIB. În acest sens, indicatorul
denumit rata îndatorării (rî) se determină ca raport procentual între mărimea datoriei
publice rezultată din contractarea de împrumuturi (D) şi produsul intern brut, astfel:
D
ri  100
PIB
Din perspectiva existenţei acestei datorii, soldul datoriei (SD) la un moment dat, este
calculat astfel:
D
S d  (rd  r ) 
PIB
Din expresia soldului datoriei se poate aprecia că, pentru menţinerea relativ
constantă a ratei îndatorării este indicată o reducere a deficitului bugetar finanţat din
împrumuturi. Pe de altă parte, îndatorarea, ca suport al finanţării deficitului bugetar, poate
fi privită şi prin prisma provenienţei datoriei, din interior sau din exterior. În acest caz, se
urmăreşte distinct, rata datoriei externe, respectiv a datoriei interne, având in vedere
impactul fiecăreia asupra efortului şi potenţialului financiar al statului.
Finanţarea externă a deficitului bugetar presupune atragerea de resurse financiare
din exterior, de regulă, ca efect al relaţiilor economice şi financiare dintre stat şi instituţii şi
organisme financiar-bancare internaţionale, persoane fizice şi juridice private nerezidente
sau alte state. De asemenea, unele resurse financiare pot fi atrase în cadrul practicării de
ajutoare financiare internaţionale, de regulă de la unele ţări dezvoltate spre cele în curs de
dezvoltare sau prin finanţarea uno0r programe de dezvoltare economică şi socială de către
organizaţii internaţionale. O bună parte a resurselor financiare procurate din exterior şi
folosite pentru finanţarea cheltuielilor publice bugetare are la bază relaţiile economice
dintre ţări în cadrul cărora un stat poate deveni debitorul altuia.
Din acest punct de vedere este de remarcat că folosirea resurselor externe rezultă
din soldul balanţei de plăţi externe în cadrul căreia cvasitotalitatea operaţiunilor ţin de
comerţul exterior (încasări şi plăţi externe) şi se reflectă în soldul balanţei comerciale.
Între finanţarea externă pe această cale şi soldul balanţei comerciale pot fi
evidenţiate anumite corelaţii. O primă astfel de legătură se bazează pe ecuaţia:
Y = C + I + (X– M)
putând afirma că
(X – M) = Y – (C + I)
În acest condiţii, dacă suma C+I reprezentând produsul naţional (consumul cumulat
cu economisirea naţională) este mai mare decât Y (venitul naţional) rezultă că s-a importat
pentru a acoperi nevoi interne, şi deci soldul balanţei comerciale este deficitar (importuri
mai mari decât exporturile).

174
 Diferenţa este echivalentă în această situaţie cu o finanţare externă. Evident că în
situaţia opusă, în care C+I este mai mic decât Y, rezultă că soldul balanţei este excedentar,
unele resurse ale ţării fiind plasate în exterior.
În acelaşi context, atragerea de resurse financiare din exterior poate fi evaluată şi
pornind de la egalitatea
I+X = S+ M
Astfel, în situaţia în care economisirile (S) sunt mai mici decât investiţiile (I) rezultă
că au intrat capitaluri din afară şi că balanţa comercială este deficitară, deci s-a realizat o
finanţare externă. În aceste condiţii se presupune în mod implicit că există o datorie
externă similară ca semnificaţie oricărei alte datorii, indiferent de operaţiunile din care ea
ar rezulta.
În mod obişnuit, datoriile rezultate din operaţiuni comerciale sunt atât private, cât şi
publice, dar adesea o parte a datoriei private este garantată de către stat şi poate deveni
publică în măsura în care debitorii privaţi sunt insolvabili.
Dimensiunea datoriei publice reprezintă un indicator important folosit în
caracterizarea situaţiei financiare a unei ţări şi, în principiu, acest indicator reflectă un
anumit grad de îndatorare, calculat anual ca raportul dintre mărimea datoriei publice şi
cea a produsului intern brut şi care arată care este mărimea datoriei publice care grevează
PIB (sau în ce măsură produsul intern brut este grevat de datorie publică).
D publica
Gindatorare   100
PIB
Un alt indicator de evaluare a situaţiei datoriei publice a unei ţări este datoria
publică pe locuitor în sumă absolută care evidenţiază în ce măsură un cetăţean al ţării are
în sarcina sa o datorie publică realizată de stat. Semnificativ este că acest indicator este
mai puţin edificator întrucât starea economică diferă sensibil între ţări, ceea ce ar justifica
mai degrabă, aprecieri corelate cu produsul intern brut pe locuitor.
Tot în acest cadru al aprecierii situaţiei unei ţări prin prisma datoriei publice se
înscrie şi indicatorul numit serviciul datoriei publice care semnifică mărimea obligaţiilor de
plată în contul datoriei publice pentru o perioadă determinată, de regulă, de un an.
Această noţiune echivalează, în principiu, cu suma cheltuielilor privind datoria publică şi
însumează sumele de rambursat anual, dobânzile aferente şi comisioane legate de
contractarea împrumuturilor şi administrarea datoriei publice. De reţinut că datoria
publică diferă ca mărime de împrumutul de stat contractat la un moment dat, ea
presupunând suma împrumuturilor nerambursate şi dobânzilor aferente.
Astfel, în principiu, este recomandat ca statul care angajează datorie publică externă
să aibă o balanţă comercială pozitivă sau, în orice caz, soldul negativ al acesteia să fie
redus. Aceasta pentru că datoria publică externă trebuie plătită în valută şi premisa
suportării acestor plăţi este soldul pozitiv al balanţei comerciale.
În mod deosebit, angajarea la datorie publică externă trebuie să se susţină pe
capacitatea economiei naţionale de a dezvolta producţia de bunuri şi servicii pentru export
ca premisă a încasărilor în valută, principala sursă pentru efectuarea plăţilor legate de
datoria publică. În acest cadru al raportării la evoluţia economiei naţionale se consideră ca
o condiţie de îndeplinit asigurarea unui ritm de creştere a produsului intern brut cel puţin
egal cu ritmul de creştere a datoriei publice.

175
 De asemenea, pentru caracterizarea situaţiei datoriei publice a unei ţări este
relevantă capacitatea de îndatorare a acestei ţări, pornind de la datoria existentă la un
moment dat şi luând în calcul limitele acceptabile ale îndatorării publice.
În acest sens, proporţiile îndatorării diferă între ţări şi funcţie de capacitatea lor de
îndatorare care, în sinteză, se reflectă în dimensiunea produsului intern brut realizat.
Sub acest aspect, gradul de îndatorare, respectiv ponderea datoriei publice în
produsul intern brut al unei ţări poate fi limitat la anumite niveluri considerate acceptabile.
În luarea deciziilor privind datoria publică prezintă interes şi cunoaşterea raportului
dintre serviciul datoriei publice şi suma veniturilor publice bugetare ordinare care arată ce
procent din veniturile publice bugetare ar urma să acopere serviciul datoriei publice în anul
respectiv.
S dp
 100
V pb
Pentru datoria publică externă este relevant un alt indicator, bazat pe raportul
dintre mărimea datoriei externe şi sumele încasate din exporturile de bunuri şi servicii.
Opţiunile de finanţare a deficitului bugetar prin împrumuturi (respectiv crearea de
datorie) sunt influenţate de rezultatele financiare ale întreprinderilor cu capital de stat,
inclusiv de situaţia financiară a debitorilor privaţi garantaţi de stat. De regulă, datoriile
contractate de întreprinderile cu capital de stat sau de firme private garantate de stat ar
trebui să se lichideze pe seama veniturile obţinute de aceşti debitori. Uneori însă debitorii
respectivi devin insolvabili, iar datoriile lor sunt preluate ca datorie publică, ceea ce ridică
gradul de îndatorare a statului respectiv.
Practicarea împrumuturilor de stat în scopul finanţării deficitului bugetar este însă şi
puternic contestată, mai ales de către adepţii doctrinei ofertei, iar în plan strict financiar-
monetar, ai concepţiei monetariste, care invocă producerea aşa-numitului efect de
evicţiune (crowding-out). Acest efect este conceput pornind de la premisa că o creştere a
cheltuielilor bugetare, ca premisă şi cauză a practicării deficitului, presupune deplasarea
unei cereri de investiţii sau de consum dinspre sectorul privat înspre cel public376. El
înseamnă o reducere a posibilităţilor de consum şi investiţii în sectorul privat, ca premisă a
creşterilor înregistrate în sectorul public şi se manifestă, mai ales, în condiţiile finanţării
prin împrumuturi a deficitului bugetar. Pe această bază, se apreciază că sporirea
cheltuielilor publice şi/sau reducerea prelevărilor fiscale, în condiţiile finanţării deficitului
bugetar din împrumuturi, nu asigură creşterea cererii agregate, ci provoacă doar o
substituire între componentele sale, în sensul majorării consumului şi investiţiilor publice şi
micşorării corespunzătoare a celor private.
Substituirea unei părţi a consumului privat prin consumul sau investiţiile publice
este exprimată şi prin aşa-zisa teorie a echivalenţei ricardiene377, conform căreia
finanţarea deficitului bugetar prin împrumuturi de stat anulează efectul expansionist al
acestuia. Această teorie afirmă neutralitatea politicii bugetare, pornind de la faptul că
împrumuturile de stat nu ar fi altceva decât impozite amânate; indivizii raţionali, într-un
orizont de timp ce acoperă mai multe generaţii, estimează valoarea actualizată prezentă a
sarcinilor fiscale viitoare sporite şi îşi majorează în aceeaşi măsură economisirile în prezent,
reducându-şi implicit consumul. Apare astfel un efect de evicţiune, în sensul că majorarea

376
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 328
377
teorie formulată de Robert Barro, în articolul Are Government Bonds Net Wealth?, Journal of Political Economy 82(6): 1095-1117.

176
cheltuielilor publice, susţinută prin apelul la împrumuturi de stat, determină un lanţ de
reacţii ce vor determina, în cele din urmă, substituirea unei părţi din consumul privat prin
consumul public. Din aceste motive, deficitul bugetar nu ar avea efectele preconizate de
keynesişti, de majorare a cererii agregate de consum, iar apelul la împrumuturi de stat
pentru finanţarea acestuia ar avea acelaşi impact ca şi majorarea impozitelor în prezent,
respectiv reducerea consumului.
Implicaţiile acestei teorii pentru politica soldului bugetar sunt destul de însemnate:
dacă deficitul bugetar nu exercită nici o influenţă asupra cererii agregate, atunci singura
situaţie compatibilă cu ocuparea deplină a forţei de muncă ar fi cea de echilibru bugetar.
Aşadar, ar rezulta că apelul la politica fiscal-bugetară nu se justifică deoarece, chiar dacă ar
exista un dezechilibru între economisiri şi investiţii, acesta nu ar putea fi corectat prin
instrumente fiscal-bugetare.
Teoria se bazează însă pe multiple premise discutabile, între care se remarcă: 378
raţionalitatea şi altruismul indivizilor, orizontul infinit de timp la care se raportează
anticipaţiile raţionale, pieţele de capital sunt perfecte, nu există constrângeri de lichiditate,
indivizi sunt omogeni, impozitele sunt în sumă fixă. Mai mult, punctul de plecare îl
reprezintă o economie în echilibru la nivelul de ocupare deplină a forţei de muncă 379, în
contrast cu abordarea keynesistă în care folosirea deficitului bugetar este recomandată
doar în situaţii de dezechilibru economic şi şomaj persistent. Chiar Robert Barro admite,
într-un articol în care răspunde criticilor aduse teoriei, că teoria trebuie abordată ca un caz
extrem, care arată doar că efectele deficitului bugetar nu sunt nici aşa de previzibile şi nici
atât de ample cum sugerează keynesiştii. În plus, majoritatea studiilor empirice resping
echivalenţa ricardiană, arătând nu numai că deficitul bugetar exercită un impact asupra
cererii agregate de consum, dar că acest impact este chiar considerabil380.
În sfera investiţiilor, producerea efectului de evicţiune semnifică reducerea
investiţiilor private, în favoarea investiţiilor (şi/sau consumurilor) publice. Mecanismul de
producere a acestui efect se manifestă pe fundalul contractării împrumuturilor publice
care majorează cererea în raport cu oferta de capitaluri existentă anterior, şi determină,
astfel, creşterea ratei dobânzii pe piaţa financiară. Creşterea ratei dobânzii va determina
reducerea investiţiilor, dependente invers proporţional de rata dobânzii381; investitorii sunt
atraşi de ratele ridicate ale dobânzii spre plasamentele în active financiare, în detrimentul
investiţiilor reale. Creşterea ratei dobânzii este amplificată şi de creşterea cererii de
monedă pentru tranzacţii: efectul expansionist al deficitului bugetar va determina o sporire
a cererii de lichidităţi pentru tranzacţii ceea ce, în condiţiile unei mase monetare date, va
determina creşterea ratei dobânzii pentru restabilirea echilibrului monetar.
În acest context, se consideră că acceptarea deficitului bugetar şi finanţarea
acestuia prin împrumuturi de stat drenează resursele private disponibile pentru investiţii,
cu atât mai mult cu cât dobânda la titlurile de stat este de obicei peste nivelul pieţei,
pentru a spori atractivitatea împrumutului.
În cele din urmă, monetariştii susţin că efectul pozitiv expansionist al creşterii
cheltuielilor publice, chiar dacă o mare parte din ele ar fi orientate spre investiţii, va fi

378
Douglas Bernheim – Ricardian Equivalence:An Evaluation Of Theory And Evidence, Working Paper No. 2330, National Bureau Of Economic
Research, Cambridge, July 1987, pp.3-4
379
Philip Arestis, Malcolm Sawyer – The Case For Fiscal Policy, Levy Economics Institute, Working Paper no. 382, may 2003, p. 8
380
Douglas Bernheim – op.cit, p. 80
381
creşterea ratei dobânzii poate determina nu numai reducerea investiţiilor, ci şi a altor cheltuieli sensibile la rata dobânzii, cum sunt cheltuielile cu
achiziţionarea de bunuri de folosinţă îndelungată (Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit., p.751)

177
compensat, dacă nu în totalitate măcar parţial, de efectul negativ al reducerii investiţiilor
private. Pe ansamblu, investiţiile agregate nu ar creşte, ci doar şi-ar schimba structura, prin
creşterea ponderii investiţiilor publice şi reducerea ponderii celor private.
Alături de efectul de evicţiune a consumului şi investiţiilor private, mai este invocat
în contestarea impactului pozitiv al finanţării nemonetare a deficitului bugetar, de pe
aceleaşi poziţii doctrinare, şi efectul de evicţiune prin cursul de schimb382. Acesta ar consta
în faptul că o creştere a ratei dobânzii va determina creşterea intrărilor de capital străin,
din două motive: pe de o parte, solicitanţii de credite, descurajaţi de ratele ridicate ale
dobânzii, vor face apel la pieţele financiare externe, iar, pe de altă parte, dobânzile ridicate
atrag plasamente de capital din străinătate. Aceste intrări de capital vor determina
aprecierea monedei naţionale, influenţând negativ exporturile şi favorizând importurile, în
defavoarea producţiei autohtone. Efectul expansionist al deficitului bugetar finanţat prin
împrumuturi de stat ar fi astfel compensat de reducerea producţiei interne, amplitudinea
efectului depinzând de elasticitatea cererii de bunuri din import, de elasticitatea
capitalurilor pe piaţa internaţională în raport cu ratele dobânzii şi de cererea externă de
bunuri.
Tot în contextul economiilor conectate la circuitul economic mondial este invocată
şi translaţia deficitului pe plan internaţional, conform căruia, deoarece creşterea ratei
dobânzii în ţările dezvoltate determină creşterea costurilor împrumuturilor externe pentru
ţările sub-dezvoltate sau în curs de dezvoltare, povara deficitelor bugetare ale ţărilor
dezvoltate este transferată asupra celorlalte ţări.383 Amplitudinea acestui efect ar fi
determinată de mărimea datoriei externe, de gradul de dependenţă al producţiei naţionale
de bunuri din import şi de ponderea veniturilor din taxe vamale în veniturile fiscale.
În opinia noastră, abordările monetariste, întemeiate pe raţionamentele sintetizate
anterior, minimalizează semnificaţia premiselor ce stau la baza opţiunii pentru folosirea
împrumutului de stat în finanţarea deficitului bugetar, respectiv „existenţa unor
dezechilibre profunde şi disfuncţionalităţi ale mecanismelor pieţei, care afectează atât
fluxurile financiare, cât şi pe cele reale”384. Promovarea unui deficit bugetar finanţat din
împrumuturi, apare ca soluţie impusă, în primul rând, de necesitatea deblocării şi relansării
economiei, în perioadele de recesiune sau stagnare, când ea nu funcţionează normal şi nu
se autoreglează deplin. O asemenea perioadă este marcată de subutilizarea capacităţilor
de producţie existente şi insuficienţa locurilor de muncă, inclusiv ca rezultat al reducerii
sau chiar absenţei înclinaţiei spre investiţii în sectorul privat. În aceste condiţii, efectul de
evicţiune generat de practicarea împrumutului de stat îşi pierde suportul raţional,
deoarece sporul de producţie şi PIB indus de finanţarea cheltuielilor publice
corespunzătoare deficitului bugetar nu mai poate fi contestat prin presupusa reducere a
acestora în sectorul privat, unde capitalul disponibil ar rămâne, în principiu, neinvestit.
Or, în acest caz, devine viabilă implicarea statului prin mijloacele sale de
contracarare a dereglării mecanismelor economiei de piaţă, între care cele financiar-
monetare au dovedit eficacitate, în anumite limite şi condiţii de folosire. Ea poate induce şi
o relansare a economiei, ca suport al amplificării viitoare a fluxurilor de constituire a
fondului bugetar şi al unei posibile reechilibrări bugetare, (în viitor), în corespondenţă cu

382
Jean-Claude Chouraqui – Budget deficits, monetary growth and financial crowding-out, p. 236
383
Ahsan Mansur, David Robinson – Transmission of Effects of the Fiscal Deficit in Industrial Countries to the Fiscal Deficit of Developing Countries, în
Mario Blejer, Ke-Young Chu (ed) - Fiscal Policy, Stabilization and Growth in Developing Countries , IMF, Washington DC, 1989, pp. 132-168
384
Gheorghe Filip – Impactul împrumutului de stat asupra funcţionării mecanismului financiar monetar, p. 56

178
fluxurile de rambursare a împrumutului şi plată a dobânzilor aferente. În plus, în situaţii de
subutilizare a capacităţilor de producţie, investiţiile private sunt determinate mai mult de
nivelul producţiei şi al vânzărilor decât de rata dobânzii, deoarece firmele achiziţionează
mai multe bunuri de capital atunci când vânzările sporesc, conform principiului
acceleratorului. Astfel, deficitul bugetar, ce antrenează creşterea cererii de consum şi a
producţiei, ar influenţa favorabil investiţiile, chiar în condiţiile în care rata dobânzii pe piaţa
financiară ar spori, efect cunoscut în literatura economică ca „paradoxul investiţiilor” 385
Pe de altă parte, producerea efectului de evicţiune ar fi posibilă dacă lansarea
împrumutului de stat ar avea loc într-o perioadă de funcţionare normală a economiei,
deturnând capitalurile private de la funcţia lor productivă spre consumul public şi
perturbând funcţionarea mecanismului financiar-monetar, ca şi a celui economic, în
ansamblu.
Chiar şi în aceste condiţii efectul de evicţiune nu se produce decât parţial, la
anumite categorii de cheltuieli publice finanţate din împrumuturi. Studiile empirice au
demonstrat că unele categorii de cheltuieli publice, cum sunt cele cu investiţii în
întreprinderile publice, antrenează un efect de evicţiune, în timp ce altele, în special cele
cu investiţii în transporturi şi comunicaţii, nu reduc volumul investiţiilor private 386.
În concluzie, folosirea împrumutului de stat contractat pe piaţa financiară pentru
finanţarea deficitului bugetar, în condiţiile în care există resurse băneşti disponibile
temporar, are un impact favorabil, potenţând efectele de ajustare macroeconomică ale
politicii fiscal-bugetare. Condiţiile ce trebuie respectate sunt dimensionarea judicioasă a
deficitului bugetar şi apelului la împrumuturi, încă din faza elaborării şi aprobării bugetului,
folosirea judicioasă de către stat a resurselor împrumutate şi menţinerea deficitului
bugetar şi datoriei publice în limite sustenabile.

6.2.3 Finanţarea monetară a deficitului bugetar şi implicaţiile sale

Finanţarea monetară a deficitului bugetar apare ca opţiune posibilă doar în
societatea modernă, în care monedele cu valoare intrinsecă, confecţionate din metal
preţios sau convertibile nelimitat în acesta, au fost înlocuite cu semne monetare de tipul
biletelor de bancă, care nu mai sunt convertibile în metal preţios (moneda de hârtie). Dacă
anterior crearea de monedă era condiţionată de asigurarea acoperirii în metal preţios,
odată cu renunţarea la convertibilitatea în aur a semnelor băneşti a devenit posibilă
emisiunea de monedă, inclusiv în vederea acoperirii cheltuielilor publice.
Nu orice emisiune de monedă are însă ca scop finanţarea deficitului bugetar ci, de
regulă, se realizează pentru a asigura concordanţa dintre nevoile circulaţiei şi masa
monetară în circulaţie; numai în măsura în care statul forţează emisiunea monetară,
punând în circulaţie o cantitate mai mare decât cea obiectiv necesară, va beneficia de
sumele puse în plus în circulaţie, finanţându-şi o parte din cheltuielile bugetare.
Mecanismul concret implică participarea institutului de emisiune, căruia guvernul,
confruntat cu dificultăţi financiare, îi poate solicita avansarea unei sume de bani, menite să
acopere golul de casă al Trezoreriei Publice, în schimbul unor înscrisuri emise de aceasta în
numele guvernului. Dacă statul nu mai reuşeşte să încaseze venituri curente pentru a
restitui sumele respective, poate avea loc creşterea nejustificată a masei monetare cu
385
Paul Samuelson, William Nordhaus – op.cit. pp. 752-753
386
Wiiliam Easterly, Sergio Rebelo – Fiscal policy and Economic Growth: An Empirical Investigation, NBER Working Paper 4499, Cambridge,
Massachusetts, National Bureau of Economic Research, 1993, http://www.nber.org

179
efecte inflaţioniste. Surplusul de masă monetară este aşadar folosit ca venit bugetar
extraordinar, pentru finanţarea deficitului bugetar. În afara acestei variante, considerată
indirectă, s-a mai practicat şi varianta directă în care guvernul solicita băncii de emisiune
suma necesară pentru acoperirea deficitului bugetar prin majorarea masei monetare în
circulaţie387.
În prezent, finanţarea deficitului bugetar prin varianta directă, a emisiunii de
monedă, este în principiu interzisă în toate ţările, practicându-se mai ales varianta
indirectă, a împrumuturilor de la Banca Centrală; deoarece aceste împrumuturi se
contractează tot prin emiterea unor înscrisuri, în multe lucrări această variantă este inclusă
în categoria finanţării prin împrumuturi a deficitului bugetar.
Impactul direct al finanţării monetare a deficitului bugetar rezidă în influenţarea
condiţiilor de echilibru monetar, respectiv a concordanţei dintre masa monetară existentă
în circulaţie şi nevoile circulaţiei normale a bunurilor şi serviciilor şi îndeplinirii celorlalte
funcţii ale banilor, ca premisă a menţinerii puterii de cumpărare a acestora.
În principiu, emiterea unei cantităţi mai mari de monedă fără acoperire în bunuri şi
servicii determină creşterea preţurilor si scăderea puterii de cumpărare a veniturilor
nominale ale tuturor persoanelor fizice şi juridice. Din acest motiv, emisiunea de monedă
pentru finanţarea deficitului bugetar determină redistribuirea unei părţi a puterii de
cumpărare a veniturilor băneşti nominale în favoarea statului, care, cu suma emisă
suplimentar achiziţionează bunuri şi servicii sau efectuează plăţi pentru consumul public.
Astfel, la o mărime dată a cererii de consum agregate, în baza emisiunii inflaţioniste de
monedă, se modifică proporţiile consumului, în egală măsură, în favoarea celui public şi în
defavoarea celui privat388. Efectul de creştere a preţurilor şi diminuare a puterii de
cumpărare pe care se bazează această modalitate de finanţare a deficitului bugetar a făcut
ca ea să fie asociată cu atributul „inflaţionistă”.
Ca şi celelalte resurse bugetare, ordinare şi extraordinare, emisiunea de monedă
determină diminuarea puterii de cumpărare a persoanelor fizice şi juridice, care cedează
astfel putere de cumpărare în favoarea statului. Resursele obţinute de stat pe această cale
sunt de mărime egală cu puterea de cumpărare redistribuită de la ceilalţi utilizatori ai
veniturilor băneşti reale, mai mici decât cele nominale datorită deprecierii monedei
provocată de stat. Deoarece emisiunea de monedă se realizează fără contraprestaţie
directă şi cu caracter obligatoriu, ea se apropie, prin conţinutul economic, de impozite, mai
ales de cele indirecte, întrucât afectează doar veniturile reale, nu şi pe cele nominale 389.
Impactul său este mult mai greu de sesizat şi cuantificat de către persoanele fizice şi
juridice ca utilizatori ai monedei, ea având un caracter voalat (ascuns) (motiv pentru care
în unele lucrări este denumită şi silent tax).
Deşi prezintă unele avantaje, cum sunt costurile directe reduse ale emisiunii, timpul
scurt în care se pot mobiliza resursele, caracterul voalat, efectul de creştere a preţurilor şi
declanşare sau accelerare a inflaţiei face ca această opţiune de finanţare a deficitului
bugetar să fie, principial, neviabilă.

387
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p.325
388
Gheorghe Filip (coord.) – Finanţe, p. 217
389
această asemănare este reflectată şi în diferitele denumiri date emisiunii de monedă pentru finanţarea deficitului bugetar în literatura
economică: seignorage, taxa pe inflaţie (inflation tax) În plus, de multe ori este încadrată în categoria impozitelor pe activele financiare, ca o formă
implicită a acestora.

180
 În plus, trebuie avut în vedere faptul că efectele creşterii inflaţioniste a preţurilor se
răsfrâng nu numai asupra veniturilor persoanelor fizice şi juridice, ci şi asupra veniturilor şi
cheltuielilor statului. Astfel, în primul rând, este de admis că obligaţia de indexare a
salariilor şi transferurilor, conjugată cu creşterea cheltuielilor materiale, va determina
creşterea cheltuielilor publice în expresie nominală.
În al doilea rând, deşi s-ar putea miza pe o creştere a veniturilor bugetare ordinare,
în termeni nominali, ca urmare a creşterii bazei impozabile, s-a demonstrat că în perioade
de inflaţie veniturile fiscale reale scad, datorită întârzierilor, de multe ori obiective, în
colectarea acestora. Acest efect de erodare a veniturilor fiscale reale sub impactul inflaţiei,
cunoscut sub denumirea de efectul Olivera-Tanzi390, se produce mai ales la impozitul pe
profit şi la impozitele pe averea propriu-zisă, dar este mai puţin relevant în cazul
impozitelor pe veniturile persoanelor fizice şi a celor indirecte. În plus, în cazul impozitului
pe profit, efectul este compensat parţial de supraevaluarea profitului impozabil real, în
condiţiile în care amortismentele sunt determinate pe baza costurilor istorice nominale 391.
În timp ce economiştii keynesişti admit că „finanţarea deficitului bugetar prin
monetizare, este principial inflaţionistă şi poate fi blamată”392, dar eficacitatea sa, în
anumite limite, trebuie recunoscută, monetariştii sunt şi mai sceptici, atribuind un caracter
inflaţionist şi finanţării nemonetare; în acest sens, unii consideră chiar că ,,finanţarea prin
datorie a unui deficit se poate dovedi pe termen lung mai inflaţionistă decât finanţarea
prin monedă’’393.
În această viziune, promovarea repetată a deficitului bugetar ar determina, prin
creşterea dobânzilor aferente datoriei publice, intrarea în cercul vicios al deficitelor
bugetare şi datoriei publice, ceea ce va face ca datoria publică să devine nesustenabilă.
Logica acestui proces ar fi următoarea: atât timp cât agenţii economici doresc şi au
posibilitatea de a achiziţiona titlurile împrumutului de stat, finanţarea deficitului bugetar
prin împrumuturi rămâne neinflaţionistă. Dacă însă deficitul primar persistă, dobânzile
aferente datoriei publice crescânde vor amplifica şi mai mult deficitul bugetar total, apelul
la împrumuturi etc. şi se va ajunge la o datorie publică nesustenabilă. În plus, anticipaţiile
agenţilor privaţi cu privire la perspectivele finanţării inflaţioniste a deficitului bugetar în
viitor îi determină să-şi reducă deţinerile de monedă, determinând creşterea vitezei de
rotaţie a monedei şi amplificarea presiunilor inflaţioniste. În cele din urmă, se consideră că
Banca Centrală va fi obligată să monetizeze deficitul bugetar, cumpărând titlurile publice
pe care piaţa financiară nu le mai poate absoarbe.

390
Roberto Rigobon – Disinflation and Fiscal Reform: A Neoclassical Perspective, Working Paper 8706, National Bureau of Economic Research,
January 2002, p. 3
391
Friedrich Heinemann – After the Death of Inflation: Will Fiscal Drag Survive?, Center for European Economic Research (ZEW), october 1999, pp. 5-
6
392
Gheorghe Filip – Finanţe publice, p. 327
393
Rudinger Dornbusch, Stanley Fisher – Macroeconomia, Editura Sedona, Timişoara, 1997, p.506

181
 BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

1. Abraham-Frois, Gilbert, Economie Politică, Editura Humanitas, Bucureşti, 1998

2. Băcescu, M.; Băcescu-Cărbunaru,A., Macroeconomie şi politici macroeconomice ,
Editura ALL, Bucureşti, 1998
3. Dornbusch, R., Fischer., S, Macroeconomia, Editura Sedona, Timişoara, 1997
4. Filip, Gh., Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2009
5. Filip, Gh.; Onofrei, M., Politici financiare, Editura Sedcom Libris, Iaşi, 2001
6. Filip, Gh.(coord.), Impactul factorilor financiar-monetari asupra dezvoltării economice,
Editura Sedcom Libris, Iaşi, 2001
7. Gwartney, J., Stroup, R., Economie şi propseritate, Editura Alutus, Bucureşti, 1995
8. Keynes, J.M., Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor, Editura
Ştiinţifică, Bucureşti, 1970
9. Manolescu, Gh., Buget : abordare economică şi financiară, Editura Economică, Bucureşti,
1997
10. Moşteanu, T., Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1997
11. Moşteanu, T., Politici fiscale şi bugetare pentru reformarea economiei şi relansarea
creşterii economice, Editura Universitară, Bucureşti, 2006
12. Musgrave, R. A.; Musgrave, P. B. , Public finance in theory and practice , Mc-Graw Hill
Inc, 1989
13. Peters B. Guy, Pierre Jon, Handbook of Public Policy, Sage, Londra, 2006
14. Samuelson, P.; Nordhaus, W., Economie politică , Editura Teora, Bucureşti, 2000
15. Văcărel, I. (coord) , Finanţe publice , E.D.P., Bucureşti, 2007
16. Văcărel, I., Politici financiare de ieri şi de azi, EDP, Bucureşti, 1996
17. Văcărel, I., Politici fiscale şi bugetare în România. 1990-2000, Editura Expert, Bucureşti,
2001
18. Weimer, D. , Analiza politicilor publice. Editura ARC, Chişinău, 2004

182