Suport Curs FPFB Zi Oprea Feb2021

Finanţe publice Florin OPREA
Cuprins
CAPITOLUL 1 - Fundamentele teoretice ale finanţelor publice ...................................................3
1.1 Problematica specifică finanţelor publice ................................................................................................. 4
1.2 Conţinutul şi sfera de cuprindere a finanţelor publice............................................................................... 6
1.3 Finanţele publice sub impactul organizării şi funcţionării statului ........................................................... 13
CAPITOLUL 2 - Rolul finanţelor publice în evoluţia societăţii ...................................................25
2.1 Premise ale influenţării economiei şi societăţii prin finanţele publice ..................................................... 26
2.2 Abordări doctrinare ale rolului finanţelor publice ................................................................................... 28
2.3 Rolul finanţelor publice în statul modern ................................................................................................ 34
2.3.1 Rolul alocativ al finanţelor (bugetelor) publice ................................................................................. 34
2.3.2 Rolul distributiv al finanţelor (bugetelor) publice ............................................................................. 41
2.3.3 Rolul stabilizator al finanţelor (bugetelor) publice............................................................................ 44
CAPITOLUL 3 - Sistemul financiar public în contextul federalismului fiscal ..............................50
3.1 Reflectarea guvernării de tip multi-nivel în sistemele financiare publice ................................................. 51
3.2 Abordări teoretice ale federalismului fiscal............................................................................................. 57
3.3 Principiile federalismului fiscal şi implicaţii pentru configurarea sistemului financiar public .................... 60
3.4 Federalismul fiscal în contextul integrării europene................................................................................ 67
CAPITOLUL 4 - Cheltuielile publice – componentă fundamentală a finanţelor .........................73
4.1 Conţinutul economico-juridic şi tipologia cheltuielilor publice ................................................................ 74
4.2 Principalele categorii de cheltuieli publice (bugetare) şi particularităţile acestora................................... 77
4.3 Teorii privind creşterea cheltuielilor publice ........................................................................................... 80
4.4 Eficienţa cheltuielilor publice ................................................................................................................. 83
4.5 Analiza cost-beneficii şi utilitatea sa în evaluarea cheltuielilor publice .................................................... 87
CAPITOLUL 5 - Impozitele – componentă principală a sistemului veniturilor fiscale ................95
5.1 Impozitele – expresie principală a fiscalităţii ........................................................................................... 96
5.2 Teorii explicative ale naturii şi mărimii impozitelor ................................................................................. 99
5.3 Presiunea fiscală şi efectele acesteia .................................................................................................... 100
5.4 Dubla impunere juridică internaţională ................................................................................................ 104
CAPITOLUL 6 - Deficitul bugetar şi alternative de finanţare a acestuia ..................................107
6.1 Concepte şi abordări privind deficitul bugetar public ............................................................................ 108
6.2 Formarea deficitului bugetar şi modalităţi de finanţare a acestuia ........................................................ 110
6.3 Împrumutul de stat – forma principală a creditului public..................................................................... 115
6.4 Datoria publică – efect al finanţării deficitului bugetar public prin împrumuturi ................................... 120
CAPITOLUL 7 – Sistemul bugetelor publice şi procesul bugetar în România...........................122
7.1 Noţiunea de sistem bugetar public şi componentele acestuia în România ............................................ 123
1
7.2 Conceptul de proces bugetar public si sisteme de iniţiativă/gestiune bugetară..................................... 130

7.3 Orientări în procesul bugetar public şi metode utilizabile în dimensionarea cheltuielilor/veniturilor
publice ....................................................................................................................................................... 133
7.4 Reglementarea şi desfăşurarea procesului bugetar în România ............................................................ 138
BIBLIOGRAFIE .........................................................................................................................148
2
CAPITOLUL 1 - Fundamentele teoretice ale finanţelor publice
Structura:
1.1 Problematica specifică finanţelor publice
1.2 Conţinutul şi sfera de cuprindere a finanţelor publice
1.3 Finanţele publice sub impactul organizării şi funcţionării statului
Obiectiv fundamental:
 Cunoaşterea sferei de cuprindere şi problematicii finanţelor publice
Obiective operaţionale:
 să definească finanţele publice;

 să identifice componentele finantelor publice;
 să diferenţieze trăsăturile finanţelor publice pentru componente date ale acestora;
 să caracterizeze impactul diferitelor tipuri de stat asupra finantelor publice;
 să formuleze întrebări cu privire la materialul prezentat.
Termeni cheie: finanţe publice, buget, asigurări, credit public, finanţele corporaţiilor
publice, stat minimal, stat intervenţionist
 Timp mediu necesar pentru asimilarea cunoştinţelor: 180’
3
1.1 Problematica specifică finanţelor publice
Conceptul de finanţe publice poate fi interpretat ca expresie a unei realităţi socio-economice

complexe, integrând o serie de manifestări de ordin financiar (în prim plan) cu nevoi, decizii şi comportamente
publice şi private. Când ne raportăm la conţinutul economic al finanţelor publice, avem în vedere o serie de
procese şi relaţii economice în formă bănească, prin care se constituie, distribuie şi utilizează fonduri băneşti
la/de la dispoziţia autorităţilor publice, pentru satisfacerea diferitelor nevoi de interes colectiv, general. Privite
astfel, finanţele publice (numite şi relaţii financiare publice) ar concretiza o anume dinamică a resurselor
băneşti, configurată ori influenţată de autorităţile publice şi în care acestea sunt implicate direct, generând
categorii financiare specifice (impozite, taxe, subvenţii, transferuri, ajutoare, indemnizaţii, credit, dobânzi sau
comisioane la datoria publică etc.). Pornind de la această perspectivă, finanţele publice sunt asociate frecvent
cu intervenţia guvernelor în economie, conducând la interpretarea ştiinţei financiare publice ca economie a
sectorului public.
Privite ca o componentă importantă a finanţelor în general, care se alătură finanţelor private şi se
intercondiţionează cu acestea, finanţele publice sunt calificate sau desemnate ca o accepţie restrictivă a
finanţelor, prin trimitere la un anume tipic al conţinutului lor economic şi la trăsăturile proceselor economice
de bază (impozitare şi cheltuire a banilor publici pentru servicii publice) pe care le reflectă în formă bănească:
obligativitatea raportului juridic, caracterul de regulă definitiv şi nerambursabil al transferului de valoare şi de
putere de cumpărare, lipsa unei contraprestaţii directe şi imediate din partea beneficiarului transferului de
valoare, respectiv orientarea către nevoi de interes general. Faţă de o asemenea viziune, se impune precizarea
că finanţele publice includ şi tipuri de procese şi relaţii economice în formă bănească care nu respectă
întrutotul acest tipar, aspect mai facil de observat în cazul relaţiilor financiare specifice companiilor publice.
Totodată, impozitarea nu reprezintă singura filieră de formare a resurselor financiare publice, ea fiind
complinită de formarea resurselor în mod obişnuit şi pe filieră nefiscală (venituri de la întreprinderile publice,
amenzi, redevenţe, penalităţi, chirii, venituri din privatizarea unor proprietăţi ale statului, credit public în
anumite situaţii etc.), unele forme de mobilizare a veniturilor publice nu au caracter obligatoriu (cum este cazul
donaţiilor sau sponsorizărilor), iar în unele cazuri este posibilă contraprestaţia beneficiarului transferului de
valoare (ca în cazul taxelor de acces la facilităţi publice), categoriile financiare invocate fiind tot manifestări ale
finanţelor publice.
În acest context, trebuie punctat faptul că cel puţin în literatura autohtonă finanţele publice, în
accepţia lor tehnică şi de domeniu de studiu (disciplină) sunt asociate organic cu banii şi cu manifestarea
funcţiilor acestora (ca mijloc de schimb, etalon al valorii şi prezervare a valorii) în primul rând prin forme ale
4
impozitelor şi taxelor, respectiv cheltuielilor publice, incluzând totodată conceperea şi promovarea, respectiv
cercetarea în domeniul de studiu corespondent a intervenţiilor guvernamentale (modalităţilor de influenţare a
vieţii economice şi sociale). Pornind de la această constatare, observăm că graniţele disciplinei Finanţe publice
pot deveni uneori aparent difuze, întrucât autoritatea publică poate influenţa activitatea economică (alocarea
resurselor, de exemplu) nu numai prin pârghii financiare, ci şi prin reglementare juridică, iar studiul activităţii
de legiferare/normare face obiectul distinct al altor ştiinţe sociale, uneori foarte apropiate (cazul Dreptului
financiar). Din acest punct de vedere, legătura foarte strânsă dintre ştiinţa finanţelor publice şi ştiinţa dreptul
constituţional sau a celui administrativ nu este deloc contestată, ci chiar confirmată de către specialiştii
domeniului1. Urmărind poziţionarea domeniului de studiu al finanţelor publice, se afirmă că finanţele publice
reprezintă „o disciplină de graniţă, care se interferează puternic cu economia politică, economiile de ramură şi
management, cu alte discipline de profil financiar şi monetar, cu dreptul administrativ şi constituţional, precum
şi cu discipline care tratează probleme sociale şi politice”2.
Potrivit altor puncte de vedere exprimate în literatura de specialitate3, finanţele publice ar reflecta
orice venituri sau cheltuieli care se vehiculează prin bugetele autorităţilor publice, indiferent de sursă şi
destinaţie/mod de utilizare, condiţia de bază fiind reflectarea lor în sistemul de bugete ale autorităţilor statului.
Deşi din perspectiva autorului citat definiţia este acoperitoare şi în acelaşi timp utilă pentru că serveşte
eliminării unor confuzii privind anumite categorii de venituri sau de cheltuieli (cum sunt cele implicate de
parteneriatele public-privat), se impune să observăm totuşi că resursele şi cheltuielile companiilor publice, care
nu se reflectă în bugetele unor autorităţi ale statului la care se referă autorul (local, regional, central sau
federal), ci în bugetele de venituri şi cheltuieli ale întreprinderilor în cauză, se includ în egală măsură în sfera
finanţelor publice şi nu trebuie omise.
Pentru ştiinţa (disciplina de studiu) corespondentă, studierea finanţelor publice doar ca relaţii
financiare sau a categoriilor implicate din perspectiva caracteristicilor acestora este mai puţin productivă
practicii (guvernării, în speţă), fiind necesară o aplecare atentă asupra raţiunilor pe care se fundamentează
aceste relaţii, precum şi a efectelor antrenate. Apare astfel relevantă concepţia lui Musgrave, potrivit căreia
finanţele publice cercetează instrumentele fiscale ale statului şi modul în care acestea pot fi cel mai bine
utilizate pentru atingerea obiectivelor politicilor publice4. În asemenea condiţii, ştiinţa finanţelor publice devine
ştiinţa studierii rolului statului în economie, iar scopul său principal îl constituie înţelegerea corectă a raţiunilor,
direcţiilor şi amplorii intervenţiilor publice în corelaţie cu efectele acestora. Din această perspectivă, studiul
1Văcărel, Iulian, ş.a, Finanţe publice, Ediţia a VI-a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2006, p. 36
2ibidem, p. 37
3Bailey, Stephen, Strategic Public Finance, Palgrave MacMillan , New York, 2004, pp. 3-4
4Musgrave, R., Musgrave, Richard, „The Role of the State in Fiscal Theory”, in International Tax and Public Finance, vol. 3, Kluwer
Academic Publishers, Dordrecht, 1996, p. 247

5
finanţelor publice trebuie raportat în mod necesar şi la ideologia politică şi economică, la doctrinele afirmate şi
la construcţia/particularităţile sistemului politic şi administrativ, ca elemente cu impact fundamental asupra
acestora.
Problematica specifică de principiu finanţelor publice se poate pune în discuţie şi pornind la un
exemplu apropiat în ultimii ani, când localităţi din România au fost lovite în mod repetat de inundaţii, iar cei
afectaţi au solicitat intervenţia autorităţilor publice pentru contracararea efectelor negative (în principal,
repararea locuinţelor). În condiţiile în care pagubele create au depăşit, în cele mai multe cazuri, potenţialul
financiar al colectivităţilor (bugetelor) locale, autorităţile locale au solicitat şi ele sprijin guvernamental, care a
şi fost acordat (cu larg suport al opiniei publice şi mass-mediei). Se ridică, în acest context, următoarele
întrebări fireşti: 1) de ce trebuie să intervină (financiar) autoritatea publică pentru combaterea efectelor
inundaţiilor atâta timp cât sistemul asigurărilor de bunuri, persoane şi răspundere civilă este organizat pe baze
private? 2) dacă acceptăm că statul trebuie să intervină, care trebuie să fie limitele intervenţiei sale şi maniera
de intervenţie? 3) din ce surse/de la cine/cum ar trebui să obţină autorităţile publice resursele financiare
alocate combaterii efectelor inundaţiilor? 4) ce efecte economico-sociale va antrena intervenţia publică
(prelevarea resurselor şi alocarea/utilizarea acestora)?
Întrebările evocate jalonează problematica şi obiectivele ştiinţei finanţelor publice, a cărei menire este
de a studia manifestarea fenomenului financiar în contextul organizării de tip statal şi de a identifica
instrumente, tehnici şi metode adecvate de procurare a resurselor financiare, de distribuire şi utilizare a
acestora, implicit din perspectiva influenţării vieţii economice şi sociale. Altfel spus, chestiunile fundamentale
de discutat în ştiinţa financiară publică devin cele privitoare la justificarea şi momentul (condiţiile) intervenţiei
statale, modalităţile posibile de acţiune ale autorităţii publice prin instrumente (pârghii) financiare, efectele
potenţiale ale intervenţiei şi raţiunile alegerii unei anume modalităţi de intervenţie.
Din perspectiva structurării problematicii de studiu, se are în vedere în prim plan conţinutul economic
şi componentele finanţelor publice, integrarea acestora în mecanismul şi sistemul financiar, rolul economic al
statului şi funcţiile îndeplinite de finanţele publice, sistemul de cheltuieli şi impozite, echilibrarea bugetelor
publice şi mecanismele fiscale de influenţare a economiei.
1.2 Conţinutul şi sfera de cuprindere a finanţelor publice
Finanţele publice constituie o componentă de prim rang a finanţelor generale, aflate în strânsă
intercondiţionare cu finanţele private. Apariţia acestora este indisolubil legată de formarea statelor ca expresie
a organizării sociale de pe un anumit teritoriu, în condiţii istorice specifice, cauzalitatea fiind una de ordin
6
obiectiv, chiar dacă în manifestarea lor concretă au existat şi există multiple aspecte (elemente) de ordin
subiectiv. În acest sens, concentrarea desfăşurării relaţiilor sociale într-un cadru organizat, de tip statal, s-a
produs sub impactul unor factori de natură diferită (stabilizarea teritorială a populaţiilor, apariţia proprietăţii
private, a diferenţierii averilor şi claselor sociale etc.), între care un rol important l-a avut conştientizarea de
către indivizi a existenţei unor nevoi comune, precum şi a propriei lor incapacităţi de a le gestiona adecvat în
mod individual (cum sunt nevoia de apărare sau cea de justiţie).
Asumarea satisfacerii nevoilor colective de către autorităţile de tip statal s-a tradus, în planul relaţiilor
financiare, în configurarea unui nou tip procese şi relaţii economice de redistribuire a produsului creat,
corespunzătoare mobilizării resurselor financiare şi alocării/utilizării lor pentru satisfacerea nevoilor publice,
intitulate generic finanţe publice5. În esenţă, fenomenul finanţelor publice exprimă procesele economice de
prelevare de către autorităţile publice a unei părţi din veniturile sau averile indivizilor sau entităţilor de pe
teritoriul său şi de utilizare a fondurilor financiare astfel formate pentru satisfacerea nevoilor comune,
colective. Nu înseamnă însă că manifestarea finanţelor publice se reduce la impozite, taxe şi contribuţii pe de o
parte, respectiv cheltuieli publice, pe de altă parte, cu semnificaţia unor procese de repartiţie secundară a
produsului creat bazate pe obligativitate juridică (relaţii fiscale, aşadar) în cadrul unui stat-naţiune. Tot de sfera
şi manifestarea finanţelor publice ţin în egală măsură categorii financiare precum creditul public, în cazul căruia
transferul de valoare şi de putere de cumpărare este unul facultativ, resursele, cheltuielile şi rezultatele
financiare ale companiilor publice (de asemenea, resurse nefiscale), redevenţele încasate din exploatarea
proprietăţilor statului, formarea şi vehicularea resurselor prin intermediul fondurilor structurale europene etc.
Deşi nucleul manifestării finanţelor publice rămâne cel de ordin fiscal (impozitare şi alocare/utilizare a
resurselor mobilizate), extinderea activităţilor statale şi intervenţiile tot mai intense ale autorităţilor publice în
viaţa economică şi socială au generat noi categorii de procese şi relaţii în formă bănească aferente conceptului
în discuţie, sfera de manifestare a finanţelor publice extinzându-se şi ea în timp.
Categoria financiară publică ce exprimă sintetizat aceste relaţii de redistribuire a produsului creat este
bugetul public, interpretat ca un ansamblu (grup) de relaţii financiare prin care se realizează repartiţia
produsului intern brut (mobilizarea şi alocarea resurselor financiare), prin intermediul autorităţii publice, pentru
satisfacerea nevoilor colective6. Pornind de aici, unii autori definesc chiar finanţele publice prin trimitere la
categoria bugetului public (naţional, asimilat sistemului bugetar, n.n.), apreciind că”noţiunea şi conceptul de
finanţe publice este totuna şi se identifică pe de-a-ntregul cu conceptul de buget public naţional, respectiv
bugetul general consolidat”7. În această viziune, sistemul bugetar public este extins până la nivelul bugetelor de
5 Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, pp. 15-17
6 Moşteanu, Tatiana, Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1997, p. 8
7 Belean, Pavel, Anghelache, Gabriela, ş.a., Bugetul public şi trezoreria publică în România, Editura Economică, Bucureşti, 2007, p. 27
7
venituri şi cheltuieli ale instituţiilor publice de orice fel, ale celor financiar-bancare sau ale întreprinderilor cu
capital de stat, esenţial fiind faptul că relaţiile financiare concentrate de aceste bugete sunt întemeiate pe
proprietatea şi administrarea publică a resurselor.
Procesele şi relaţiile economice specifice finanţelor publice sunt, la bază, relaţii între participanţii la
viaţă socială, ceea ce pune în evidenţă conţinutul social al finanţelor publice, reflectând raporturi sociale între
stat pe de o parte şi indivizi sau entităţi în calitatea de contribuabili sau beneficiari ai cheltuielilor publice, pe de
altă parte8. Totodată, aplecarea destul de intensă a statelor moderne şi contemporane (de tip welfare state)
către aspectele sociale ale vieţii şi protecţiei indivizilor în colectivitatea statală consolidează accepţia socială a
finanţelor publice. Relaţiile sociale în speţă, care îmbracă haină juridică prin normele dreptului financiar şi
fiscal, surprind veniturile statului ca forme caracteristice ale proceselor şi relaţiilor de mobilizare a resurselor
financiare, iar cheltuielile publice ca forme ale proceselor şi relaţiilor de repartizare pe destinaţii ale acestor
resurse. Pornind de la aceste constatări s-au conturat în timp şi diferitele abordări ale finanţelor publice din
punct de vedere economic, social sau juridic, complinite în ultimii ani şi de ştiinţe auxiliare, precum psihologia
sau comportamentul fiscal (ori finanţele comportamentale, mai direct orientate spre finanţele private).
Nu este lipsit de interes nici faptul că prin deciziile specifice, finanţele publice concretizează opţiuni
politice, nu întotdeauna atent fundamentate economic sau măcar pornite din asemenea raţiuni, aspect vizibil
mai ales în contextul afirmării statului de tip intervenţionist, ceea ce dezvăluie legăturile strânse cu politica şi
chiar o anume factură de de ordin politic a finanţelor publice. Astfel, în caracterizarea bugetului public (de
stat), ca expresie principală a finanţelor publice, se apreciază că acesta prezintă şi un caracter evident de
document politic, reflectând opţiunile alegătorilor (contribuabili) pentru diferite servicii publice pe care statul
să le ofere, prioritizarea destinaţiilor de cheltuieli sub impactul resurselor financiare limitate şi al intereselor
diferitelor grupuri, modul de utilizare a resurselor financiare (ca premisă pentru exercitarea controlului politic
sau al opiniei publice), preferinţele cetăţenilor pentru diferite forme şi cote de impozite (într-o oarecare
măsură, n.n.9), modul de influenţare a economiei prin intermediul politicii bugetare etc. În ce ne priveşte,
bugetul public nu poate fi considerat un document politic în sensul real şi literal al expresiei (similar, de
exemplu, noţiunii de mesaj al Preşedintelui, care este tot un act sau document politic), ci doar o reflectare a
direcţiilor şi măsurilor de politică financiară (guvernamentală), politică concepută şi promovată de autoritatea
statală îndrituită, în acord cu conjunctura economică concretă şi cu direcţiile de dezvoltare considerate
8 Văcărel, Iulian, (coord.), Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică - R.A., Bucureşti, 2004, p. 36
9 Aducem această corecţie întrucât „preferinţa” cetăţenilor pentru anumite categorii sau tipuri concrete de prelevare sau cu privire la
nivelul acestora este posibilă ca manifestare (indirectă) numai în momentul alegerilor, prin opţiunea pentru un anumit program
electoral sau altul, program care poate suferi modificări ulterioare alegerilor înainte de a fi autorizat de legislativ ca program de
guvernare, iar iniţiativa legislativă în domeniul impunerii este prohibită, ca regulă, cetăţenilor, prin normele constituţionale. În mod
similar, consultarea populară sau implicarea cetăţenească în contextul obligaţiei de transparenţă decizională a autorităţilor publice nu
pot reprezenta un suport pentru impunerea preferinţelor contribuabililor.
8
dezirabile la un moment sau altul. Altfel spus, bugetul public reflectă opţiuni de natură politică (mai precis de
natura politicii economice şi sociale generale) sub forma deciziilor privind structura şi nivelul resurselor şi
utilizărilor înscrise în conţinutul său.
Privit din perspectiva principalelor componente, configurate prin trăsăturile particularizate, finanţele
publice ar include bugetul public, asigurările, creditul şi finanţele corporaţiilor (companiilor) publice,
distingându-se faţă de finanţele private prin forma de proprietate, dreptul aplicabil, natura activităţilor
(respectiv cauzele acestora) şi prin finalităţile urmărite. Pentru fiecare dintre aceste componente apar comune
forma bănească de manifestare şi ţinta satisfacerii unor nevoi sociale (publice, generale), iar una dintre
trăsăturile de bază ale finanţelor (transferul de valoare implicat) se reflectă cu unele particularizări determinate
în primul rând de natura relaţiei sociale, fixată juridic prin normele dreptului public.
În primul caz, al relaţiilor de tip bugetar (bugetelor publice), amprenta principală este cea a
obligativităţii relaţiei sociale în legătură cu care se concretizează transferul de valoare şi de putere de
cumpărare (ca în cazul impozitului, de exemplu), la care se adaugă caracterul definitiv al acestui transfer şi lipsa
unei contraprestaţii directe şi imediate din partea beneficiarului. Astfel, mobilizarea resurselor financiare
publice fiscale (de tipul impozitelor) se realizează sub imperiul constrângerii etatice, care devine vizibilă mai
uşor în cazul neplăţii, resursele băneşti transferate către buget de contribuabili nefiind rambursabile şi nici
temei pentru un eventual angajament al statului de a produce/livra un anumit tip de serviciu public, într-o
anumită cantitate sau la un moment anume pentru contribuabilul implicat (deşi indirect şi în momente diferite
de timp se pot produce şi unele corelaţii). În manieră similară, alocarea pe destinaţii şi utilizarea resurselor sub
forme ale cheltuielilor publice se realizează în principiu cu titlu definitiv, nerambursabil şi fără contraprestaţie
din partea beneficiarului. În practică pot fi întâlnite şi situaţii în care aparent aceste trăsături nu sunt
îndeplinite, cum este, de exemplu, cazul obligaţiei unor persoane asistate social de a presta o muncă în folos
public pentru a beneficia de ajutoarele publice. Trebuie observat însă că în asemenea cazuri prestarea
activităţii respective de către beneficiarul ajutorului social nu poate fi în nici un caz tratată ca o potenţială
contrapartidă (contraprestaţie) a sumelor primite din bugetul public, ci reprezintă o simplă condiţie de
eligibilitate a subiectului respectiv pentru a putea fi susţinut public (din fonduri publice), condiţie care se
impune firesc pentru a nu cădea în extrema favorizării unei atitudini defavorabile muncii.
Complexitatea organizării şi funcţionării statului determină şi tipuri de relaţii bugetare aparte, care pot
prezenta trăsături diferite, cum este cazul transferurilor între bugetele publice pentru diverse raţiuni
(echilibrare, întrajutorare, regularizarea formării resurselor etc.). Ca exemplu, în cazul sumelor (subvenţiilor) de
echilibrare transferate de la bugetul administraţiei centrale (de stat) către bugetul de asigurări sociale este
impusă prin lege regularizarea ulterioară a sumelor din (eventuale) excedente ale acestei componente
9
bugetare, ceea ce semnifică principial un transfer de valoare cu titlu „rambursabil”. Acest transfer apare însă ca
unul atipic faţă de o relaţie de creditare, întrucât în măsura în care excedentele viitoare nu se vor înregistra,
transferul realizat rămâne unul definitiv şi nerambursabil, tipic manifestării finanţelor publice.
Dintr-o altă perspectivă, interesele sociale (publice) a căror satisfacere se urmăreşte în contextul
mobilizării şi alocării/utilizării resurselor financiare publice sunt şi ele de natură, rezonanţă şi arie de
manifestare diferită, conducând la diferite grupări ale relaţiilor financiare publice. În prim plan se pot distinge
în acest sens interesele naţionale de cele locale, care determină şi susţin corelat cu organizarea administrativ-
teritorială a statului finanţele administraţiei centraleşi finanţele publice locale. Pentru fiecare dintre aceste
grupuri de relaţii financiare publice se organizează şi gestionează distinct componente bugetare autonome,
care interrelaţionează în manieră prestabilită, pornind de la nevoia şi ţintele de eficientizare a sistemului
financiar public în ansamblu.
Componenta de asigurări se concretizează în finanţele publice în prim plan prin asigurările sociale de
stat, reflectate în bugetul corespondent gestionat de către autoritatea centrală de resort (pentru muncă şi
protecţie socială). Relaţiile financiare de tipul asigurărilor sociale reflectă preocuparea autorităţilor publice
pentru protecţia acelor membri ai societăţii care din diferite cauze nu (mai) au capacitatea de a-şi obţine
singuri veniturile necesare traiului, prin prestaţii sociale de tipul pensiilor, indemnizaţiilor, ajutoarelor etc.
Conţinutul economic al relaţiilor de asigurări exprimă natura acestora, în sensul că avem de-a face cu un raport
social în care pentru combaterea cel puţin parţială a urmărilor negative ale producerii unui risc asigurat, o
persoană (asiguratul) plăteşte asigurătorului o sumă (prima de asigurare), urmând ca în cazul producerii riscului
să beneficieze de o prestaţie (bănească) în corespondenţă. În aceste condiţii, literatura de specialitate califică
transferul de valoare specific asigurărilor (nu neapărat publice), ca unul care îmbină trăsături ale bugetelor
publice cu cele ale creditului, în funcţie de producerea evenimentului la care se referă asigurarea10. Altfel spus,
în măsura în care riscul asigurat se produce/generează pagube şi naşte obligaţia acordării despăgubirilor,
relaţia financiară devine una de tipul creditului, sume plătite de asigurat fiind rambursate sub forma de
despăgubiri. Trebuie ţinut cont însă în contextul unei asemenea interpretări şi de natura sumelor vehiculate,
diferite principial în viziunea noastră de la credit la asigurări: în timp ce în cazul unei relaţii de credit suma
împrumutată este şi cea de rambursat (la care se adaugă remunerarea prin dobânzi), în cazul asigurărilor
producerea riscului nu obligă la rambursarea primelor plătite, ci a unor despăgubiri într-un cuantum anterior
contractat. Cât priveşte caracterul direct şi imediat al contraprestaţiei asociate transferului de valoare, care
lipseşte în cazul relaţiilor financiare reflectate în bugetele publice, observăm că acestea se verifică întotdeauna
la relaţiile de asigurări (elocvent fiind cazul celor private) dacă privim ceea ce oferă asigurătorul ca un „serviciu
10Filip, Gh., Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2010, p. 32

10
de asigurare” sau „de protecţie” ori, mai simplu, ca pe un produs generic numit „asigurare”. În asemenea
cazuri, s-ar putea ridica şi problema caracterului veritabil al transferului de valoare (şi de putere de cumpărare),
putându-se aprecia că suntem în prezenţa unei schimbări a formelor valorii.
Componenta de asigurări sociale a finanţelor publice s-a cristalizat pe fundalul extinderii crescânde a
sectorului public şi doctrinei intervenţionist-statale, consolidându-se în timp şi fiind asociată curent (alături de
asistenţa socială) cu tipul de stat aşa-numit al bunăstării sau cu statul social (asistenţial, în unele opinii),
existând destule critici cu privire la dimensiunea intervenţiilor publice în materie, context în care se afirmă că
bugetele „sociale” grevează excesiv resursele financiare publice.
Trebuie făcută aici precizarea că, spre deosebire de acţiunile specifice asistenţei sociale, asigurările
sociale se detaşează net prin principiul care stă la baza funcţionării lor şi anume contributivitatea. Legătura
dintre contribuţii şi beneficii trebuie judecată în cazul asigurărilor sociale mai prudent şi diferit faţă de cazul
acţiunilor specificii securităţii sociale, cu care adesea sunt confundate. În acest sens, bugetul pensiilor (expresia
principală a asigurărilor sociale) concentrează relaţii financiare de o natură aparte, ele reflectând situaţia
specifică a unui fond bugetar de asigurare, care se formează pe baza contribuţiilor sociale ale celor asiguraţi,
urmând ca în momentul producerii „riscului asigurat”, aceştia să beneficieze de sume care să înlăture (parţial)
efectele economice negative. Regula formării şi distribuirii acestui fond bugetar fiind reprezentată de principiul
contributivităţii, contribuţiile sociale trebuie tratate distinct de prelevările fiscale în general, ele fiind de natură
para-fiscală, explicabilă prin asimilarea cu impozitele sub aspectul obligativităţii, respectiv diferenţierea faţă de
acestea prin destinaţia (specifică) acordată sumelor mobilizate. În mod similar, caracterul de „cheltuieli sociale”
atribuit adesea cheltuielilor cu pensiile este de natură să inducă în eroare sub aspectul naturii lor reale, acestea
fiind cheltuieli cvasi-sociale, întrucât în cazul cheltuielilor sociale tipice asistenţei sociale, transferul de valoare
realizat dinspre stat spre beneficiar (asistatul social) se realizează în absenţa unei corelaţii cu formarea
resurselor din care el se efectuează, definitorie fiind situaţia defavorabilă obţinerii de venituri a asistatului
social. Pe o asemenea bază, chiar invocarea ideii de „sprijin” prin pensie este lipsită de realismul necesar,
pensia de asigurări sociale nefiind o formă de sprijin (asistenţă) socială, ci rezultatul unei corelaţii între
contribuţiile suportate la formarea unui fond bugetar public tipic de asigurări şi distribuirea resurselor
mobilizate. De cealaltă parte, atribuirea unei asemenea denumiri (de pensie) unor forme de concretizare a
activităţii de asistenţă socială (de exemplu, pensia minimă obligatorie, suportată uneori din bugetul de stat),
este de natură să impieteze asupra interpretării corecte, mai ales de către persoanele neavizate, a efortului
financiar implicat de asigurările sociale, respectiv de modul de direcţionare al acestuia.
La rândul său, creditul (public) concentrează acele relaţii financiare în cazul cărora transferul de valoare
se iniţiază cu caracter facultativ, contractual şi temporar, mai întâi dinspre creditor(i) spre debitor (autorităţi
11
publice) şi invers la momentul scadenţelor programate, presupunând şi remunerarea cedării folosinţei

resurselor pentru perioada de timp dintre acordarea împrumutului şi rambursarea acestuia (sub forma
dobânzilor). Specifică relaţiilor de credit public este prezenţa mai pregnantă a intermediarilor financiari
(instituţii financiar-bancare), ce mijlocesc realizarea acestui transfer temporar de valoare între cei implicaţi, ca
redistribuire a resurselor financiare. Prin natura sa, practicarea creditului public semnifică o situaţie de excepţie
(caracter ce se imprimă implicit şi resurselor financiare împrumutate), în care se doreşte sau acceptă finanţarea
unor cheltuieli publice mai mari faţă de veniturile bugetare ordinare, obişnuite. Precizarea este necesară,
întrucât în condiţiile actuale prezenţa resurselor financiare publice împrumutate în bugetele operaţionale
anuale a devenit practic o obişnuinţă, pe fundalul acceptării şi finanţarii cronice a deficitelor bugetare, care ar
putea crea impresia că aceste resurse au caracter ordinar, putând vorbi despre o tendinţă de asimilare a celor
două categorii de procese reflectate în buget (venituri ordinare şi extraordinare).
Componenta finanţelor publice referitoare la finanţele (corporatiste ale) companiilor publice
concentrează relaţiile financiare prin care se mobilizează, alocă şi utilizează resursele pentru funcţionarea
întreprinderilor aflate în proprietate publică (sau mixtă), exprimate în categorii financiare precum alocaţiile
bugetare, subvenţiile, dotaţiile, vărsămintele, dividendele acordate etc. Deşi se constituie ca o componentă a
finanţelor publice, finanţele întreprinderilor de stat trebuie supuse unui regim deosebit de cel al bugetelor
publice, atât din raţiuni de egalitate în faţa legii şi de tratament cu firmele private, cât şi din raţiuni de
eficientizare a activităţii acestora. Astfel, mobilizarea veniturilor, administrarea acestora şi efectuarea de
cheltuieli, evidenţierea situaţiilor financiare şi controlul activităţii trebuie îndeplinite în manieră similară
gestiunii (managementului) firmelor private, cu extremă rigurozitate şi cu recompense ori sancţiuni echivalente
(de exemplu, sub aspectul ajutoarelor acordate de stat, reglementării falimentului sau insolvenţei).
Lipsa unui regim juridic adecvat gestionării eficiente a activităţii companiilor publice,coroborată
eventual cu practicarea unor politici „protecţioniste” exagerate adresate acestora (cum este cazul celebrei
practici a „ştergerii de datorii” sau a schemei de tip swap de stingere în lanţ a arieratelor companiilor publice şi
autorităţilor locale), poate conduce la situaţii inadmisibile, risipindu-se resurse şi perturbând grav activitatea
economică de ansamblu. Ca exemplu, la nivelul anului 2010, cele 722 de companii publice româneşti
(reprezentând doar 0.1% din economie) înregistrau arierate de 27.1% din întreaga economie (4.8% din PIB), în
condiţiile în care pe parcursul a doar 4 ani anteriori statul a „şters” datorii ale acestora de 6 mld. RON11,
acordându-le concomitent şi subvenţii extrem de consistente (inclusiv companiilor solvabile). Potrivit raportului
anual al Consiliului fiscal pe anul 2011 invocat anterior, „28% din numărul de angajaţi, respectiv 18% din cifra
de afaceri produsă la nivelul companiilor de stat sunt aferente unor companii cu solvabilitate negativă, iar
11Raportul Consiliului Fiscal pe anul 2011, disponibil la adresa http://www.consiliulfiscal.ro/raportanual2011.pdf, p. 7

12
aceste companii concentrează circa 67% din totalul arieratelor companiilor de stat, beneficiază de circa 37% din
subvenţiile totale acordate şi produc peste 66% din pierderile totale din sectorul întreprinderilor de stat”.
Efectul negativ în aceste condiţii este multiplicat şi de faptul că arierateleîn discuţie reprezintă în multe cazuri
plăţi restante către companii private, a căror bună funcţionare este în mod firesc afectată, reducându-se
şansele acestora de creştere reală.
Considerate global, finanţele publice se manifestă în acord cu evoluţia statală, constituind în mod firesc
o expresie a dimensiunilor implicării autorităţilor acestuia în diferitele domenii de activitate, implicit din
perspectiva colaborării internaţionale, cu alte state sau organizaţii internaţionale. Din acest punct de vedere,
devine relevantă situaţia aderării şi integrării României în Uniunea Europeană, care determină şi consacră noi
tipuri de relaţii financiare publice, cum este în prim plan cazul celor care decurg din formarea şi utilizarea
bugetului unional. Totodată, manifestarea finanţelor publice îşi lărgeşte conţinutul concret (se diversifică) şi
cunoaşte în acest context noi categorii, precum cea a „impozitelor europene” sau „impozitului unic european”
puse tot mai des în discuţie, care dau expresie colaborării şi integrării supra-naţionale a statelor-naţiune. Se
prefigurează, de exemplu, chiar cristalizarea unui sistem bugetar european, în condiţiile în care fluxurile de
formare şi repartizare a resurselor financiare publice trebuie puse în acord cu manifestarea libertăţilor specifice
pieţei unice europene (de exemplu, sub aspectul contribuţiilor şi plăţii pensiei cetăţenilor Uniunii care în timpul
vieţii active derulează activităţi remunerate în două sau mai multe state ale acesteia sau sub aspectul
asigurărilor de sănătate când serviciile sunt consumate în state membre diferite faţă de cele la care au fost
direcţionate contribuţiile beneficiarilor).
1.3 Finanţele publice sub impactul organizării şi funcţionării statului
Apariţia relaţiilor financiare (publice), având ca premise fundamentale apariţia şi utilizarea banilor,
respectiv formarea instituţiilor de tip statal, s-a produs din perspectivă istorică odată cu trecerea de la
comunitatea gentilică la cea sclavagistă, considerându-se că primele elemente de finanţe publice au fost
reprezentate de „impozitele în bani (ca resurse publice) şi soldele acordate militarilor (ca cheltuieli publice)” 12,
iar manifestarea modernă a acestora fiind asociată cu debutul capitalismului. Din acest punct iniţial, relaţiile
financiare publice s-au amplificat ca sferă şi forme de manifestare, dar şi ca dimensiuni valorice exprimate, pe
măsura evoluţiei aparatului statal şi a sarcinilor asumate de către acesta, evoluând în corelaţie cu aşa-numitele
tipuri de stat (protector, intervenţionist sau socialist)13. Consolidarea aparatului statal a cunoscut o evoluţie
12 Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 17

13
destul de rapidă faţă de ritmul de dezvoltare specific comunităţilor anterioare, întrucât în condiţiile dezvoltării
sociale şi economice de ansamblu, nevoile publice au devenit tot mai ample, tendinţă imprimată şi finanţelor
publice.
Limitându-ne la perioada precapitalistă, precizăm că sfera relaţiilor financiare publice era destul de
restrânsă, în concordanţă cu modul de concepere a funcţiilor statului, respectiv cu raportul dintre nevoile şi
utilităţile publice şi cele private. Organizarea statală precapitalistă a fost caracterizată în general de un aparat
administrativ restrâns, concordant cu concepţia asupra rolului statului, care avea de săvârşit sarcini minimale.
Pe un asemenea fond, finanţele publice nu s-a dezvoltat în mod deosebit, însăşi relaţiile bugetare reflectate în
bugetul public fiind destul de rudimentare. Bugetul public se releva esenţialmente ca „tezaur public”, la
îndemâna conducătorului, care administra nevoile publice, destul de reduse ca sferă şi complexitate. Din acest
punct de vedere, în organizarea statală precapitalistă predomina mai degrabă orientarea spre stabilirea
surselor de venituri publice, care erau adesea controlate de conducător şi puteau fi aservite astfel satisfacerii
propriilor sale interese, iar corelarea părţii de venituri cu cea de cheltuieli era lipsită de importanţa raţional
acordată în perioada modernă. Pe fondul unor „tehnici” fiscal-bugetare rudimentare şi impregnate de
elementul arbitrar, precum arendarea impozitelor, s-a ajuns ca partea de venituri încasată la „bugetele” publice
să fie serios concurată ca dimensiuni valorice de către partea care era mobilizată abuziv de către aceşti
împuterniciţi (până la jumătate din veniturile statului). Deşi practicile fiscal-bugetare erau destul de
dezordonate, ideile economice ale vremii sistematizau într-o anume măsură domeniul, afirmându-se că
tezaurul public, concretizat ca o simplă listă de venituri şi de cheltuieli a statului, trebuia construit pornindu-se
de la dimensionarea veniturilor obtenabile, întrucât „nu impozitul trebuie să se adapteze nevoilor statului ci, din
contra, statul trebuie să-şi adapteze nevoile după mijloacele ţării”14 .
Privind global, organizarea statală precapitalistă se asociază cu tipul de stat minimal (sau cu cel
ultraminimal, ca predecesor, în unele opinii)15, fără a înţelege prin aceste expresii o putere redusă de acţiune a
statului, care este chemat să stabilească regulile jocului ca norme juridice aplicabile relaţiilor sociale, implicit
celor de natură economică şi, în prim plan, să asigure protecţia fondatorilor (membrilor) săi.
„(Ultra)minimalismul” statal reflectă ca expresie numai sfera (amploarea) funcţiilor şi sarcinilor publice (ale
statului), nu şi intensitatea realizării acestora. Altfel spus, un stat (ultra)minimal nu se asociază ideii de stat
„slab”, care nu poate interveni în reglarea juridică raporturilor sociale în măsura în care regulile prestabilite ale
jocului au fost încălcate. Dimpotrivă, autoritatea, uneori extremă, reprezintă un element de bază pentru un
14Gide, Charles, Rist, Charles, Istoria doctrinelor economice de la fiziocraţi până azi, Editura Casei Şcoalelor, Bucureşti, 1926, p. 69
15Pentru unii autori (Nozick, Robert, Anarhie, stat şi utopie, Editura Humanitas, Bucureşti, 1997, p. 18), statul minimal reprezintă statul
cu cele mai extinse atribuţii care poate fi justificat, orice stat cu atribuţii mai extinse violând drepturile oamenilor, iar statul ultraminimal
o structură socială situată între night watchman (statul-paznic de noapte) şi eventuale structuri asociative private cu un asemenea scop
(de protecţie a membrilor pe principiul reciprocităţii), care semnifică în ce ne priveşte un simplu concept, prea puţin sistematizat
14
asemenea tip de stat, care este chemat ca pe suportul unei ordini naturale, să se îngrijească de respectarea
regulilor jocului, asumând un rol de jandarm sau arbitru, alături de un minim de sarcini publice în afara cărora
colectivitatea de tip statal nu şi-ar putea asigura funcţionarea.
Deşi statul precapitalist este asociat cu o sferă redusă a sarcinilor publice, respectiv cu săvârşirea de
către acesta a unui minim de activităţi (privind ordinea internă, apărarea sau justiţia, de exemplu), trebuie
remarcat că în această perioadă au fost prefigurate prin manifestările concrete ale autorităţilor sale (mai ales
unipersonale) şi alte sarcini, astăzi publice, precum cea a asistenţei sociale sau medicale. În acest context, se
impune observaţia că statul a evoluat odată cu nevoile publice ale indivizilor care îl compun, iar finanţele
publice au avut menirea de a răspunde (adecvat) satisfacerii nevoilor respective.
Statul minimal şi-a găsit adevărata exprimare în zorii capitalismului, doctrina liberală clasică dezvăluind
şi desăvârşind acest concept. Pe fondul ideilor mercantiliste, deşi apreciate de Adam Smith ca „o superstiţie a
Evului Mediu, o ţesătură de erori protecţioniste susţinute de un parlament venal ieşit din negustorii şi
industriaşii noştri16”, concepţiile despre organizarea statală şi raporturile dintre individ şi stat au evoluat,
creându-se astfel contextul favorabil trecerii la o nouă organizare, specifică economiei capitaliste. În contextul
trecerii de la feudalism la capitalism, victoria revoluţiilor burgheze s-a dovedit mai mult decât o simplă luptă
pentru putere, ea asigurând ulterior suportul unei guvernări moderne, ordonate, cu implicaţii directe şi de
substanţă în materia finanţelor publice.
În viziune liberală clasică, rolul statului minimal se mărgineşte la asigurarea libertăţii individuale şi a
protecţiei proprietăţii private, care sunt considerate elementele esenţiale ale ordinii naturale ce se transferă şi
asupra pieţei, devenind astfel un stat protector, jandarm, arbitru sau paznic de noapte. Pornind de la aceste
idei, liberalii clasici asociază nevoia de restricţionare a intervenţiei statului în planul economic şi social cu
nevoia de a stabili o anumită ordine în desfăşurarea relaţiilor financiare publice, aducând astfel în discuţie
bugetul public ca expresie principală a finanţelor publice (formulând principiile bugetare şi principiile
impunerii).
În mod raţional, limitarea intervenţiei etatice presupune crearea un minim de instituţii (pentru ordine
internă, justiţie, apărare sau diplomaţie), care, desfăşurând o activitate nematerială, consumă produs (venit)
naţional, abătându-l de la funcţia sa productivă. Apare firească, în acest context, preocuparea adepţilor
doctrinei liberale clasice pentru limitarea cheltuielilor statului la acel minim strict necesar funcţionării
instituţiilor sale, coroborat cu un nivel (redus) al impozitelor determinat funcţie de mărimea acestor cheltuieli,
rezultând echilibrul bugetar. Faţă de această abordare, nu există nici o justificare pentru a utiliza alte bugete
publice centrale (de tipul celor de asigurări, de exemplu) decât „bugetul general”, ca exprimare a relaţiilor
16 Todosia, Mihai, Doctrine economice, Editura Universităţii “Al. I. Cuza” Iaşi, 1992, p. 36
15
financiare publice. Reprezentarea simplificată a sistemului bugetar prin acest „buget general” rezultă şi din
modul în care adepţii acestei doctrine au conceput şi exprimat principiile bugetare, cu deosebire principiul
universalităţii şi cel al unităţii bugetului. Această abordare poate fi înţeleasă dacă ne raportăm la tezele
doctrinei liberale, dar trebuie să remarcăm că nici măcar adepţii acesteia nu au exclus întrutotul întocmirea şi a
altor bugete publice. Astfel, pentru situaţiile excepţionale, de genul războaielor sau calamităţilor, se sugera
întocmirea „bugetelor extraordinare”, invocându-se atât caracterul deosebit (excepţional) al situaţiei, cât şi
caracterul extraordinar al resurselor utilizate pentru gestionarea acesteia17.
În condiţiile expuse, sistemului financiar public (bugetar) al statului capitalist de tip minimal, care a
funcţionat în varianta sa cea mai elocventă în contextul doctrinei liberale clasice (la începuturile capitalismului),
avea un caracter simplificator, implicit o structură de venituri şi de cheltuieli publice destul de simplificată.
Sub aspectul resurselor statului, bugetul general reflecta veniturile provenind din impozite şi taxe (care
aveau doar un rol financiar şi nu unul intervenţionist, neputând deci regăsi, de exemplu, taxe pentru viciu),
utilizarea resurselor extraordinare fiind, în principiu, exclusă de către doctrina liberală clasică. Cât priveşte
partea de cheltuieli reflectate în bugetul general, acestea vizau funcţionarea instituţiilor statale, fiind
reprezentate în principiu de cheltuielile cu plata funcţionarilor publici, a militarilor, a demnitarilor,
magistraţilor, diplomaţilor, materiale etc. Ca expresie a sarcinilor asumate de statul capitalist minimal, sunt
excluse cheltuielile de genul ajutoarelor sociale, indemnizaţiilor, alocaţiilor etc. (în general, a cheltuielilor de
tipul celor pentru securitate socială, statul neîndeplinind o asemenea funcţie), precum şi cele de genul sumelor
acordate sub diverse forme astăzi întreprinderilor, mai ales publice (statul minimal fiind oprit de la
desfăşurarea unor activităţi economice).
Considerată prin prisma ideilor liberale clasice, organizarea şi funcţionarea statului la începuturile
capitalismului reflectă arhetipul de stat minimal (protector), caracterizat în mod esenţial de neintervenţia în
activitatea economică şi socială. Necesitatea acestui tip de stat, derivată din recunoaşterea existenţei unei
ordini fireşti, naturale, în relaţiile sociale, respectiv a unui mecanism de tipul „mâinii invizibile” în relaţiile
economice, face să nu încapă discuţie despre cuprinderea în buget a unor cheltuieli destinate acţiunilor
economice sau protecţiei sociale (de tipul subvenţiilor), ceea ce a fost viabil în condiţiile în care fenomene
perturbatoare de amploare nu au avut loc (şomaj sau inflaţie). Facem această precizare deoarece în zilele
noastre se optează uneori (deşi firesc ar fi să se pledeze, argumentat) mai ales la nivelul discursului public sau
electoral, pentru o alternativă de reformare viabilă a statului prin întoarcerea la „statul minimal”, ceea ce în
mod evident nu mai este astăzi posibil. Fără îndoială că o „a treia cale”, a diminuării consistente a intervenţiilor
publice adesea exacerbate în zilele noastre, a re-reglementării (şi nu reglementării sau dereglementării) acolo
17Oprea, Florin, Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică, Editura Economică, Bucureşti, 2011, pp. 96-97
16
unde este cazul, a reconsiderării mixului ofertei de utilităţi public-privat, poate fi de folos, dar aplicarea ad-
literam a „reţetei” statului minimal în vremurile curente nu mai poate fi considerată o opţiune realistă.
Totodată, ar trebui reflectat mai atent şi la factorii care au favorizat succesul istoric al unui asemenea tip de
stat, între care lipsa convulsiilor economice şi sociale de amploare, observând că, în sine, conceptul nu
lămureşte pe deplin problema limitelor manifestării finanţelor publice (de exemplu, deşi fixeaza aria sarcinilor
statului, nu oferă repere clare pentru dimensionarea acestora: câtă apărare, ordine internă sau justiţie să se
producă public?).
Deşi în condiţiile statului minimal (sub impactul doctrinei liberaliste) finanţele publice nu au cunoscut o
dezvoltare foarte amplă, ele s-au prefigurat şi conturat în varianta lor modernă sub aspectul cerinţelor de
ordonare, care constituie şi astăzi reper principal la care se raportează cele mai multe abordări ştiinţifice.
Finanţele publice au cunoscut o evoluţie consistentă în contextul acceptării intervenţiei directe a
statului în economie şi societate (respectiv al manifestării concepţiilor intervenţioniste), pe fondul asumării de
către stat a unor sarcini tot mai ample, consacrându-se tipul de stat intervenţionist, cu diferite variante de
abordare (corector/ compensator). Reconsiderarea organizării şi a funcţionării statului, respectiv reorientarea
doctrinelor economice, s-a relevat ca absolut necesară în condiţiile defavorabile create de primul război
mondial şi de marea criză din anii 1929-1933. În prim plan, doctrina keynesistă este cea care fundamentează
intervenţia statală în economie şi societate, context în care statul se extinde ca reprezentare instituţională,
implicând direct şi finanţele publice.
Deşi principalul buget utilizat rămâne bugetul cadru-general de venituri şi cheltuieli anuale ale statului
sau ale instituţiilor acestuia, „bugetul extraordinar” nu se mai justifică, situaţiile extraordinare devenind într-o
anumită măsură „comune”, iar dezechilibrul (deficitul) bugetar reprezentând şi el o stare normală în contextul
obligaţiei statului, prin funcţia sa economică, de a contracara fenomenele perturbatoare de tipul crizelor,
şomajului etc. care ar putea apărea (fiind recunoscute valenţele de „demaror al economiei” atribuite deficitului
bugetar). Bugetul tradiţional, de mijloace, a devenit prin implicarea mai largă a statului în viaţa economică şi
socială unul tot mai amplu, cuprinzând destinaţii noi, asociate celor tradiţionale (apărare, justiţie, diplomaţie,
educaţie), relevante fiind în primul rând cele de tipul securităţii sociale sau acţiunilor economice. Acesta este,
de altfel, fondul general pe care s-a produs trecerea la tipul de stat (intervenţionist) al bunăstării sau
providenţă, în care acţiunile sociale cuprinse în bugetul general s-au desprins şi au fost distinctiv reflectate în
alte bugete publice (pentru asigurări sociale de stat, pentru asigurări de sănătate, pentru asigurări de şomaj
etc.).
17
Funcţionarea tipului de statintervenţionist şi implicaţiile asupra finanţelor publice este evidenţiată de

unii autori sub titulatura de „creştere inexorabilă” a cheltuielilor publice18. Aceştia constată că o persoană din
cinci este ocupată în administraţia publică, valoarea fiind dublă faţă de începutul de secol, iar în toate ţările se
evidenţiază o creştere puternică a cheltuielilor publice. În perioade de război, statul este obligat la sporirea în
proporţii enorme a bugetului militar, ulterior având sarcina preluării cheltuielilor determinate de război. Chiar
dacă aceste cheltuieli scad pe parcurs, altele le iau locul. În perioade de criză economică, statul intervine masiv
în dezvoltarea asistenţei sociale pentru şomaj şi susţinerea activităţilor ameninţate19. Această viziune
evidenţiază faptul că în contextul asumării de către stat a unor funcţii precum cea economică sau de protecţie
socială, bugetele publice trebuie construite raţional, moderat, menţinând intervenţia statală în limitele
adecvate atingerii scopurilor (stabilizarea sau relansarea economică, modernizarea economiei, ocuparea forţei
de muncă etc.), fără a substitui întrutotul responsabilitatea individuală cu cea colectivă, fiecare dintre indivizi
trebuind să asume eforturi personale de îmbunătăţire a propriei situaţii sociale şi economice (cu excepţiile
consacrate – copii, vârstnici, persoane cu dizabilităţi care nu permit desfăşurarea de activităţi remunerate etc.).
Sporirea importanţei finanţelor (bugetelor) publice în contextul organizării statale moderne poate fi
explicată în viziunea unor autori chiar prin autodeterminarea cheltuielilor publice, „sistemul fiind în plină
pervertire atunci când colectivitatea ajunge să nu îi mai stăpânească mecanismele. [...] asigurările sociale,
spitalul, casele de alocaţii multiple nu mai sunt doar mijloc de îngrijire, de a aduce o consolare sau de a corecta
o inegalitate flagrantă. Acestea sunt diferite faţete ale vastei instituţii sociale de gratificaţie şi solicitudine
folosite de către stat, în toate societăţile moderne, instituţie de la care fiecare aşteaptă întotdeauna mai mult,
dar faţă de care nimeni nu se simte răspunzător”20.
În contextul tipului de stat intervenţionist, sfera de manifestare a finanţelor publice capătă o amploare
mult mai largă în raport cu tipul de stat minimal (protector), iar categoriile principale ale acestora (impozitele,
cheltuielile, bugetul public) se manifestă deplin ca instrumente active de influenţare a activităţii economice şi
sociale, politicile financiare publice reflectând adecvat acţiunea guvernamentală. Pe acest fundal, maniera de
utilizare a pârghiilor financiare invocate poate contura unele variante de manifestare a tipului de stat
intervenţionist, între care intervenţionismul corector şi cel compensator. Potrivit unor puncte de vedere21, tipul
de stat intervenţionist compensator ar viza în influenţarea vieţii economice şi sociale atenuarea amplitudinii
oscilaţiilor ciclice specifice economiei (alternarea periodelor de creştere cu cele de declin), prin manevrarea
impozitelor, cheltuielilor şi soldului bugetar pentru (re)alocarea convenabilă a resurselor, ca suport pentru
stimularea sau inhibarea activităţilor din sectorul economic de stat sau privat (corespunzător fazei economice).
18 Didier, Michel, Economia: regulile jocului, Editura Humanitas, Bucureşti, 1994, p. 106
19 ibidem
20 ibidem
18
Evitarea unor dereglări profunde în plan economic şi social, utilă societăţii în ansamblu, devine astfel reperul
principal de urmărit în formularea şi aplicarea politicii finanţelor publice a tipului de stat intervenţionist
compensator. Statul de tip intervenţionist corector este asociat cu bunăstarea generală a indivizilor săi,
utilizând de această dată mijloacele oferite de finanţele publice în manieră indirectă, mai ales pentru
redistribuirea veniturilor între membrii societăţii. Se produce, ca urmare, o creştere a proporţiilor redistribuirii
produsului creat prin bugetele publice, fiind favorizată corelarea cererii agregate cu oferta şi creşterea
economică22.
Deşi în practică aceste tipuri de stat sunt imposibil de diferenţiat, ele semnificând variante de
manifestare în anumite etape sau momente ale intervenţionismului statal, impactul lor asupra manifestării
finanţelor publice râmâne unul extrem de relevant, atât prin extinderea sferei de manifestare şi complexităţii
lor, cât şi prin consacrarea capacităţii efective a acestora de a mijloci prin instrumente specifice alocarea
resurselor, distribuirea lor mai echitabilă în societate şi reglarea macroeconomică.
Referindu-se la rolul statului în economie, Richard Musgrave identifică patru tipuri (istorice) principale
de organizare şi implicare statală cu efect asupra finanţelor publice: statul serviciu, statul bunăstării, statul
comunal şi statul viciat23. Aceste tipuri de organizare statală sunt unele ideale, neputând fi regăsite în practică
aşa cum autorul le prezintă, fiecare preluând parte din caracteristicile altuia.
Statul serviciu nu reprezintă altceva decât statul minimal, în care misiunea publică globală se reduce la
satisfacerea nevoilor publice precum apărarea, diplomaţia sau justiţia, finanţele şi bugetele publice având în
consecinţă un rol minor, dar şi dimensiuni valorice reduse. În această viziune, statul este necesar pentru a
asigura cadrul legislativ necesar derulării în bune condiţii a relaţiilor socio-economice şi pentru a veghea la
respectarea acestuia, astfel încât în virtutea ordinii naturale şi a legităţilor pieţei, echilibrul să fie realizat. Pe un
asemenea fond de idei, respectiv de conturare cadrului instituţional şi a regulilor de funcţionare a sistemului
socio-economic, finanţele publice au o sferă de manifestare restrânsă, resursele bugetare se formează de
principiu din prelevări fiscale (impozite şi taxe, ca resurse financiare publice ordinare, fiind excluse cele
extraordinare), iar cheltuielile bugetare sunt limitate la asigurarea suportului financiar necesar funcţionării
aparatului administrativ, conceput destul de restrâns. Componenta de influenţare a economiei lipseşte,
impozitele, cheltuielile şi bugetul public îndeplinind doar un rol financiar (de mobilizare şi alocare/utilizare a
resurselor), iar pieţei şi legităţilor specifice acesteia le revine rolul principal în distribuţia veniturilor, alocarea
bunurilor sau realizarea echilibrelor parţiale şi a celui general.
22ibidem
23Musgrave, Richard, „The Role of the State in Fiscal Theory”, in International Tax and Public Finance, Kluwer Academic Publishers,
Dordrecht, 1996, pp. 247-248
19
Statul bunăstării are ca rol esenţial ajustarea distribuţiei veniturilor în societate, fiind un stat profund
redistribuitor, în cadrul căruia prin instrumente financiare publice de tipul impozitelor, cheltuielilor sau
bugetului public autorităţile reconfigurează alocarea resurselor determinată de piaţă în acord cu ceea ce
societatea consideră ca fiind echitabil sau just. Statul serviciu devine rezidual, în statul bunăstării bugetele
publice fiind îndreptate nu numai spre oferirea serviciilor publice tradiţionale, dar şi spre corectarea
inegalităţilor în distribuţia veniturilor. În aceste condiţii, finanţele publice oferă instrumente active de
influenţare a vieţii economice şi sociale, cu caracter redistribuitor evident, iar dimensiunile valorice ale
acestora sunt în continuă creştere, o parte tot mai mare a venitului creat fiind redistribuită între diferiţii actori
implicaţi prin bugetul public. Rolul financiar al impozitelor, cheltuielilor şi bugetului public este complinit acum
de cel intervenţionist, fiecare dintre categoriile enunţate având şi calitatea de pârghie activă de influenţare a
activităţilor economice şi sociale, prin manevrarea adecvată de către autorităţile publice, în cadrul politicii
financiare guvernamentale.
Asumarea de către statul bunăstării în mod explicit a unei funcţii economice şi a uneia de protecţie
socială a indivizilor aflaţi în situaţia de a nu-şi putea asigura resursele necesare traiului, pe fondul confruntării
societăţilor moderne cu fenomene negative precum crizele, şomajul, inflaţia etc., diversifică sfera relaţiilor
financiare publice şi conduce la instituirea unor noi componente bugetare, ca suport adecvat îndeplinirii
acestor sarcini publice care devin uneori, prin modul lor concret de manifestare, mai uşor de observat decât
cele tradiţionale. În acest context, manifestarea unor nevoi publice cu caracter stringent şi deosebit în unele
domenii ale vieţii economico-sociale face necesară instituirea de fonduri speciale extrabugetare, utilizabile în
principiu pentru perioade limitate de timp, prin intermediul cărora să se răspundă mai direct şi adecvat
cerinţelor de gestionare ale nevoilor în cauză. Necesitatea asistenţei sau protecţiei sociale, a celei medicale
etc., determină instituirea de noi componente bugetare (bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul
asigurărilor pentru şomaj, fondurile bugetare destinate asigurărilor sociale de sănătate etc.), efectul global
constând în extinderea sistemului financiar public, prin cuprinderea unei sfere mai extinse de relaţii financiare
prin care sunt constituite, distribuite şi utilizate resursele financiare publice, respectiv prin reflectarea lor în mai
multe componente bugetare.
Sub aspect intern, al fiecărei componente bugetare, este lărgită şi diversificată şi structura de venituri şi
de cheltuieli bugetare reflectate, incluzând noi tipuri de resurse şi de utilizări. Exemplul cel mai elocvent este
cel al resurselor bugetare extraordinare, a căror cuprindere în bugetele publice derivă şi din asumarea de către
stat a corectării eşecurilor pieţei, fiind pus astfel în situaţia de face faţă unor cheltuieli mai mari decât s-ar
putea efectua pe baza resurselor ordinare mobilizate, tocmai în scopul contracarării crizei prin măsuri
adecvate de politică fiscal-bugetară (de exemplu, prin reducerea ratelor de impunere la impozitele directe şi
20
majorarea cheltuielilor publice, prin acordarea de subvenţii). Acceptarea deficitului bugetar pe considerentele
exprimate şi finanţarea sa din resurse financiare extraordinare consacră astfel noi categorii de venituri
bugetare, precum cele provenind din emisiunea inflaţionistă de monedă (practicate într-o anumită perioadă)
sau cele din împrumuturi contractate de către stat, care se regăsesc uneori pentru perioade destul de întinse
de timp în bugetele publice şi determină implicit noi categorii de cheltuieli bugetare (dobânzi şi comisioane).
Ca variantă a statului bunăstării, regăsită cu deosebire în modelul german al secolului XIX, conceptul
statului comunal adânceşte viziunea asupra celor implicaţi. Dacă în varianta statului bunăstării principalii actori
sunt reprezentaţi de stat şi de colectivitatea care îl formează, considerată distinct de membrii săi, acum se
ridică problema interacţiunii dintre fiecare membru al comunităţii şi comunitate în sine. Statul este tratat astfel
ca un ansamblu al „afacerilor umane individuale” în care competiţia şi schimbul sunt concurate de reciprocitate
şi crearea de valoare în comun. Esenţa statului comunal o reprezintă acţiunea moderată, în cadrul căreia se
caută un echilibru raţional între oferta de utilităţi publice şi private, statul intervenind prin finanţele publice
pentru satisfacerea interesului comunal în mod uniform24. Un asemenea sistem socio-economic, în esenţă de
tip capitalist, evidenţiază la rândul său abordarea raţională a finanţelor publice, destinate a permite statului
crearea unor premise favorabile dezvoltării economice şi sociale în ansamblu prin instrumente de natură fiscal-
bugetară, precum impozitele sau cheltuielile publice. Implicarea „moderată” a statului comunal în armonizarea
intereselor individuale cu cele colective scoate în evidenţă necesitatea ca bugetele publice şi raporturile dintre
acestea să fie construite pe baze raţionale, evitând supradimensionarea acestora, care ar putea deveni un
factor perturbator pentru funcţionalitatea sistemului financiar public în ansamblul său.
Statul viciat apare în viziunea autorului citat ca un stat în care viziunea centrală se deplasează dinspre
eşecurile pieţei spre eşecurile politicilor publice concurente (eşecul guvernelor, chiar). Instituţiile statului îşi
asumă fixarea obiectivelor, stabilirea mijloacelor pentru a le obţine, concep măsurile aplicabile şi măsoară
rezultatele. Într-o asemenea abordare, rolul finanţelor publice şi pârghiilor economico-financiare specifice
(prelevări obligatorii, cheltuieli publice, sold bugetar) devine unul foarte larg, ele fiind utilizate pentru
stabilizarea macroeconomică, alocarea bunurilor publice şi distribuţia veniturilor, dar supradimensionarea lor
induce disfuncţionalităţi ale mersului convenabil al pieţelor. Altfel spus, intervenţia statală prin finanţele
publice trebuie menţinută (promovată) numai la limita influenţării minime, convenabile a mersului economiei
şi societăţii, apreciindu-se pe bună dreptate că depăşirea limitelor raţionale de intervenţie (de exemplu, prin
acordarea unor ajutoare sociale care prin cuantum şi condiţii de obţinere să încurajeze mai degrabă starea de
asistat social decât munca) induce disfuncţionalităţi ale sistemului finanţelor publice.
24 idem, p. 254
21
Dimensiunile şi importanţa organizării moderne şi implicării statului prin finanţele publice în economie
şi societate sunt subliniate şi de alţi autori, cum este cazul lui James Buchanan. În opinia sa, „în democraţiile
moderne, mai mult de o treime din produsul naţional este gestionat prin sectorul guvernamental. În aceste
condiţii, neglijarea influenţei politicienilor şi a birocraţilor asupra rezultatelor bugetare poate domina în mod
sever relevanţa oricărei analize”25. Amplificarea fără precedent a finanţelor (bugetelor) publice sub aspect
valoric şi al importanţei lor relative în jocul economic este produsul unei atitudini neraţionale a statului,
carereacţionează în faţa unui eşec prin „dublarea bugetului şi a personalului său”26.
Problema efectelor birocraţiei asupra manifestării finanţelor publice (dezbătută în contextul aşa-
numitelor teorii economice ale birocraţiei) nu este deloc una lipsită de interes sau semnificaţie. Ludwig von
Mises, de exemplu, sesiza (încă din anul 1943, în lucrarea Bureaucracy, publicată la Paris) că valoarea serviciilor
oferite de birouri (administraţia publică) nu este sancţionată de piaţă, iar criteriul bunei gestionări nu este
pentru aprecierea activităţii birocraţilor beneficiul social net, ci supunerea orbească la reglementări (disciplina
ia locul judecăţilor de valoare pertinente, n.n.), el pledând pentru reducerea activităţilor (implicit sferei
finanţelor) publice. Pornind de la ideea că birocraţii sunt tentaţi să-şi consolideze permanent puterea, punând
stăpânire pe resursele bugetare pe care să le utilizeze pentru atingerea propriilor aspiraţii, se pune în discuţie o
tendinţă inacceptabilă a birocraţilor, aceea de a spori permanent bugetul pe care îl controlează şi de a dezvolta
astfel sectorul public în defavoarea celui privat, mai eficient prin natura sa. Această înclinaţie potenţează
eventualele efecte negative ale extinderii sferei finanţelor publice şi prin aceea că birocraţii nu au (spre
deosebire de agenţii privaţi) stimulentul pentru a reduce cheltuielile de administrare ale activităţilor gestionate
şi folosesc informaţiile despre propria activitate pentru a construi „bugete discreţionare” (în fapt, arbitrare)
majorate artificial în limite ale costurilor cunoscute direct numai la nivel de instituţie.
O abatere consistentă de la valorile democratice şi capitaliste fireşti o reflectă statul de tip socialist.
Organizarea socialistă de tip statal se traduce în planul activităţilor economice, în varianta sa cea mai acută, ca
un sistem socialist de comandă27. Principalele caracteristici ale acestui sistem sunt fundamentate pe de o parte,
pe faptul că deciziile politice şi administrative sunt excesiv centralizate, iar pe de altă parte, pe faptul că
proprietatea privată este aproape integral desfiinţată, cea de stat sau „obştească” luându-i locul. Statul socialist
asumă deliberat şi explicit sarcini sociale şi economice de amploare 28, cu repercusiuni directe asupra sferei
finanţelor publice. Astfel, statul socialist antrenează o amploare nemaiîntâlnită a relaţiilor financiare publice în
25 Buchanan, James, Limitele libertăţii. Între anarhie şi Leviathan, Institutul European, Iaşi, 1997, p. 219
26 Drucker, Peter, “The Sickness of Government”, în The Public Interest, 1969, p. 13, citat în Hoanţă, Nicolae, Economie şi finanţe publice,
Editura Polirom , Iaşi, 2000, p. 71
27 În literatura de specialitate este pusă în discuţie şi varianta sistemului socialist de piaţă (Porket, J.L., Modern Economic Systems and
Their Transformation, MacMillan Press, London, 1998, p. 15)

28 Filip, Gheorghe, op. cit., p. 20
22
raport cu cele private, a căror desfăşurare o reglementează integral şi planificat, asumând totodată până şi
planificarea (dirijarea) fluxurilor reale din economie.
Planificarea centralizată îşi pune în mod esenţial amprenta asupra finanţelor publice, care au ca
expresie sintetică planul financiar, concretizând conducerea relaţiilor de constituire şi distribuire a resurselor
financiare publice. „Între planurile financiare, bugetul de stat este planul financiar principal, având putere de
lege şi un rol coordonator faţă de celelalte planuri financiare”29. Fondurile băneşti publice se constituiau,
utilizau şi repartizau în statul socialist „pe baza principiilor centralismului democratic şi al planificării”, deşi erau
clasificate ca „centralizate şi descentralizate”30. Descentralizarea se baza, paradoxal, pe dirijarea de către
centru a relaţiilor financiare publice concentrate în bugetele publice, până la nivelul întreprinderilor cu
autonomie funcţională limitată.
Bugetul republican reprezenta componenta de bază a bugetului de stat, concentrând mai mult de 80%
din veniturile bugetare. Integrarea bugetului asigurărilor sociale de stat în bugetul republican, marcând în fond
dispariţia acestui buget ca unul de sine-stătător, s-a constituit ca o expresie directă a atotcuprinderii nevoilor
colective de către statul socialist, care şi-a asumat pe lângă conducerea (dirijarea) activităţii economice şi largi
atribuţii de protecţie socială, invocându-se chiar că s-a renunţat, prin scutirea oamenilor muncii, la contribuţiile
de asigurări sociale (cuprinse, de fapt, în celelalte prelevări efectuate). În virtutea asumării sarcinii de protecţie
socială, statul ocrotea, în mod obligatoriu, toţi lucrătorii, indiferent de forma de lucru (permanent, sezonier,
ocazional etc.), de felul de retribuire sau de naţionalitate, rasă sau sex 31. Bugetele locale, ale consiliilor
populare, asigurau mobilizarea resurselor băneşti necesare finanţării atribuţiilor ce reveneau acestor autorităţi
în diferite domenii. Greutatea lor specifică în sistemul bugetar nu depăşea 20%, centrul de greutate fiind net
îndreptat către bugetele judeţene (aproximativ 80% din veniturile locale). Pentru sistemul bugetar public al
statului socialist, apare interesantă precizarea că „la sfârşitul anului, bugetul se încheie cu un excedent”32,
determinat de depăşirea veniturilor planificate, realizarea unor cheltuieli mai reduse prin raţionalizare sau
neefectuarea unora. A face abstracţie de posibilitatea unui deficit bugetar rezultat din execuţie este expresia
limpede a concepţiei socialiste asupra problematicii finanţelor publice, strict planificate şi cu accent mai redus
pe realizări, devenind o sursă de disfuncţionalitate a acestora.
Centralizarea excesivă s-a dovedit în final elementul care a dus la îndepărtarea sistemului de organizare
socialistă. Asumarea dirijării de către stat a tuturor fluxurilor financiare (bugetare) şi reale din economie s-a
dovedit producătoare de mari disfuncţionalităţi ale mecanismului economic, chiar dacă acestea au fost mult
timp mascate în diferite forme. O asemenea experienţă relevă faptul că organizarea statală şi cea a finanţelor
29Bistriceanu, Gheorghe, Finanţele Republicii Socialiste România, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981, p. 44
30 Voinea, Gheorghe M., Finanţe - Credit, Univ. “Al. I. Cuza” Iaşi, 1984, pp. 4-5
31 Bistriceanu, Gheorghe, Bugetul asigurărilor sociale de stat, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1967, p. 14
32 Voinea, Gheorghe M., op. cit., p. 268
23
publice se află în strictă interdependenţă, cele din urmă aducându-şi un aport real la dezvoltarea societăţii
numai în măsura în care sunt fundamentate pe valori democratice, precum gestiunea descentralizată şi
autonomă a nevoilor la nivel local, influenţarea (dar nu dirijarea) corelaţiilor dintre fluxurile financiare şi cele
reale, conectarea bugetelor publice la nevoile reale economice şi sociale etc.
24
CAPITOLUL 2 - Rolul finanţelor publice în evoluţia societăţii
Structura:
2.1 Premise ale influenţării economiei şi societăţii prin finanţele publice
2.2 Abordări doctrinare ale rolului finanţelor publice
2.3 Rolul finanţelor publice în statul modern
2.3.1 Rolul alocativ al finanţelor (bugetelor) publice
2.3.2 Rolul distributiv al finanţelor (bugetelor) publice
2.3.3 Rolul stabilizator al finanţelor (bugetelor) publice
 înţelegerea rolului finanţelor publice în evoluţia societăţii
 să explice premisele influenţării economico-sociale prin finanţele publice;

 să argumenteze în acord cu diferite abordări doctrinare rolul finanţelor publice;
 să explice raţiunile şi efectele alocării bunurilor publice;
 să explice redistribuirea veniturilor/averilor în societate şi efectele acesteia;
 să explice rolul reglator al finanţelor publice;
Termeni cheie: repartiţie financiară, alocare, bunuri publice, redistribuire, stabilizare
25
2.1 Premise ale influenţării economiei şi societăţii prin finanţele publice
Guvernarea modernă şi guvernanţa contemporană a statelor sau asociaţiilor de state s-a aflat
dintotdeauna într-o legătura indisolubilă cu finanţele publice, relaţie favorizată în primul rând de caracterul
ineluctabil al nevoilor colective ale membrilor societăţii. Definiţi în mod esenţial prin sociabilitate, aceştia se
manifestă liber, în acord cu propriile interese, nevoi sau preferinţe prin intrarea în raporturi sociale, de
principiu contractuale, cu ceilalţi participanţi la viaţa socială, care ar trebui să se armonizeze sub impactul unori
resorturi intrinseci pieţei. În acest context ideal însă, elemente de ordin particular precum aptitudinile fizice ori
intelectuale, viziunea proprie, direcţia sau intensitatea diferită a propriilor scopuri etc. îi pot situa pe
participanţii la raportul social pe poziţii antagonice, uneori explicit conflictuale, care necesită intervenţia unui
„terţ” independent de relaţia respectivă pentru restabilirea echilibrului, evitându-se astfel starea de anarhie. Pe
un astfel de raţionament simplificat se construieşte justificarea iniţială a nevoii de stat, care ar semnifica o
autoritate a cărei sarcină de bază este fixarea regulilor jocului şi aplicarea acestora la nevoie (protecţia libertăţii
individuale şi implicit distribuirea justiţiei), instituţie care se alătură sau, în unele viziuni, intră în concurenţă cu
piaţa (absolut) liberă, generând dezbateri, controverse şi teorii de ordin peren. Deşi privit astfel statul ar trebui
limitat la rolul său de reglementare şi la activitatea de protecţie a libertăţii şi siguranţei individuale şi colective,
eventual chiar fără conectarea automată a „statalităţii” cu problematica finanţelor publice, nevoia şi tipicul
funcţionării instituţiilor statului elimină de la bun început ipoteza unui potenţial „stat neutru”, a cărui prezenţă
pe scena socială să nu afecteze în nici un mod evoluţia pieţelor şi a societăţii în ansamblul său. Se poate aprecia
că impunând prelevările obligatorii (chiar la nivele reduse) şi distribuind veniturile astfel mobilizate pentru
funcţionarea instituţiilor sale, autoritatea publică grevează prin simpla sa existenţă asupra libertăţii depline a
pieţei şi funcţionalităţii sale, introducând noi factori de influenţă asupra desfăşurării raporturilor economice şi
sociale, cu impact diferit de la o etapă istorică de dezvoltare la o alta şi de la un stat la altul. Concordant şi cu
experienţele diferite de dezvoltare ale statelor, s-a conturat în dezbateri şi literatură problematica justificării
intervenţiilor publice, a domeniilor de intervenţie, a mijloacelor utilizabile sau impactului acestora, aspecte cu
privire la care nici nu se poate pune în discuţie o concepţie unitară, cristalizându-se însă mai multe curente sau
şcoli de gândire ce reflectă rolul statului în economie şi implicit optica asupra finanţelor publice şi influenţării
vieţii economico-sociale.
Independent însă de viziunea particulară asupra nevoii, momentelor sau limitelor intervenţiei publice,
posibilitatea influenţării de către autoritatea publică a vieţii economico-sociale alăturat instrumentului juridic şi
prin instrumente (pârghii) economico-financiare se raportează la câteva realităţi şi idei de principiu asupra
viabilităţii cărora nu există semne de îndoială.
26
În primul rând, este vorba despre preeminenţa relaţiilor sociale şi rezultatelor productive asociate sferei
private de activitate, în sensul că domeniul principal asociat creării de valoare nouă îl constituie activitatea
economică a particularilor, persoane fizice sau juridice. În afara activităţilor productive (iniţial, a apariţiei
plusprodusului/surplusului de producţie, ca premisă esenţială pentru procesul de redistribuire), repartiţia prin
finanţele publice nici nu poate fi pusă în discuţie, neexistând practic posibilitatea preluării unei părţi din
produsul creat în vederea redistribuirii de către autorităţile publice prin mijloace specifice.
Apare astfel firesc să constatăm că structura şi dimensiunile producţiei realizate în sfera privată de
activitate condiţionează inerent dimensiunile şi formele de realizare a repartiţiei prin finanţele publice, aspect
vizibil mai ales pentru constituirea fondurilor financiare publice. Pe de altă parte, trebuie admis că în lipsa unor
dovezi incontestabile şi de durată ale infailibilităţii asociate doctrinar pieţei, se justifică îndrituirea autorităţilor
ca prin instrumente tipice ale finanţelor publice să corecteze eşecurile acesteia, asigurându-i suport de
funcţionare adecvată prin manevre fiscale care tind, după caz, la stabilizarea economiei, relansarea sa ori
modernizarea şi adaptarea la cerinţele pieţei. Altfel spus, aşa cum finanţele private furnizează mijloacele de
bază necesare finanţelor publice (veniturile publice), cele din urmă îşi aduc aportul la funcţionarea adecvată a
sectorului privat (vizibil mai ales la partea de distribuire a fondurilor financiare publice, dar nu numai). Avem
de-a face, aşadar, cu o relaţie de interdependenţă între finanţele publice şi cele private în care rolul primordial
revine celor din urmă, pe fundalul căreia se grefează intervenţia publică în economie şi societate.
Legat de această intervenţie, trebuie să subliniem în al doilea rând interdependenţele care se manifestă
între procesele şi relaţiile economice desfăşurate în formă natural-materială şi cele desfăşurate în formă
bănească, prezenţa acestora relevând concomitent şi capacitatea lor de mijlocire a transmiterii efectelor
specifice asociate pârghiilor financiare. Caracterul obiectiv al acestor interdependenţe este dat de prezenţa şi
manifestarea banilor în relaţiile economico-sociale, prin îndeplinirea funcţiilor specifice. Pe acest fundal, banii
mijlocesc desfăşurarea activităţilor de ansamblu, în contextul cărora componentele majore (consumul,
producţia şi repartiţia) se află interconectate.
Nu în ultimul rând se impune să precizăm că, luată în considerare global, producţia se află în
interdependenţă cu consumul, evoluţia lor fiind supusă de principiu legităţilor pieţei, care nu pot fi şi nu trebuie
contrazise flagrant prin reglementarea juridică, creându-se turbulenţe ale pieţelor (aşa cum se practică în
economiile centralizate). În principiu, consumul (cererea globală) depinde de procesele de formarea resurselor
financiare necesare, în volum corespunzător, în faza economică a repartiţiei, imprimându-se o anumită
structură şi dimensiune „comenzii” de bunuri şi servicii care se transmite către producţie (ofertanţi). La rândul
său, producţia este condiţionată financiar de procurarea resurselor necesare derulării proceselor materiale
specifice, aflându-se aşadar în conexiune directă cu procesele de repartiţie. În acest context, repartiţia
27
financiară interconectată cu procesele de consum şi producţie permite ca prin componenta sa publică, destul
de consistentă în zilele noastre (mergând în unele cazuri spre 50% din produsul intern brut), autorităţile
statului să manevreze (influenţeze) economia în acord cu ţintele de dezvoltare stabilite şi asumate.
Dimensiunile repartiţiei financiare publice, condiţionată de mărimea şi structura producţiei care se
repartizează, pot influenţa cererea de consum şi structura acesteia în direcţiile dorite, care se va reflecta către
producţie, ce va fi (re)orientată astfel corespunzător. Consumul public, alăturat celui privat, se va regăsi pe cale
de consecinţă în bunuri şi servicii ce vor fi alocate în cadrul societăţii, pe diferite criterii sau în raport cu
anumite judecăţi de valoare privind necesitatea sau utilitatea acestora pentru diferite categorii de subiecte.
Raţionamentele invocate constituie în perioada actuală teren favorabil manifestării funcţiilor specifice
finanţelor publice (repartiţie, control şi reglare a economiei), rezultatele înregistrate pe baza acţiunilor
concrete exprimând global modul de îndeplinire a rolului finanţelor publice în viaţa economică şi socială,
respectiv, în plan mai larg, a rolului statului în economie (alocativ, distributiv şi de stabilizare). Asupra
conţinutului şi direcţiilor de manifestare ale acestui rol (al statului), implicând direct şi problematica finanţelor
publice, au existat şi există încă multe controverse, la extreme fie acceptându-se (actualmente) mai des
intervenţia de tip „minimal” a statului (pentru prevenirea/corectarea eşecurilor pieţei), fie propunându-se
intervenţia constantă şi consistentă a acestuia prin reglementare şi instrumente financiare, luându-se ca repere
principale tezele formulate de diferite şcoli sau curente de gândire conturate în timp.
2.2 Abordări doctrinare ale rolului finanţelor publice
Doctrinele economice afirmate în timp au avut ca preocupare inerentă şi poziţia sau implicarea statului
în desfăşurarea vieţii socio-economice, putându-se distinge cel puţin două mari categorii invocate mai des:
doctrinele de orientare sau factură liberalistă şi doctrinele intervenţioniste.
Pentru prima categorie, prin cuprinderea tezelor sale şi prin validitatea lor la momentul la care a fost
exprimată, doctrina liberală clasică33 se evidenţiază ca o primă mare paradigmă doctrinar-politică cu impact
deosebit în gândirea economică, pornită din preceptele teoriei dreptului şi ordinii naturale, care susţin
armonizarea spontană a intereselor particulare cu interesul general al societăţii (mâna invizibilă), sub deviza
„laissez-faire, laissez-passer, le monde va de lui meme”.
Limitarea competenţelor (funcţiilor) statului susţinută de liberalii clasici se reflectă, în mod automat, în
destinaţiile date cheltuielilor finanţate din bugetul public şi în volumul acestora. Destinate unor activităti
33 Reprezentanţii cei mai de seamă ai doctrinei sunt consideraţi Adam Smith, David Ricardo, Robert Thomas Malthus, John Stuart Mill
(şcoala engleză), Jean Baptiste Say şi Frédéric Bastiat (şcoala franceză).
28
nemateriale prin excelenţă (apărare, ordine internă, justiţie sau diplomaţie), cheltuielile publice sunt tratate ca
neproductive, risipitoare, semnificând consumuri definitive de resurse, trebuind aşadar strict limitate la
asigurarea funcţionării normale a instituţiilor statului. Cheltuielile publice fiind limitate la strictul necesar
funcţionării instituţiilor statului, apare ca raţională şi impunerea limitării nivelului prelevărilor fiscale din care
acestea erau finanţate la acoperirea necesarului de cheltuieli. Ca rezultat al menţinerii impozitelor la un nivel
minim necesar formării fondurilor financiare adecvate îndeplinirii stricte a funcţiilor tradiţionale ale statului,
bugetul public se impunea a fi echilibrat. Contractarea de împrumuturi publice era respinsă ca opţiune de
finanţare a cheltuielilor bugetare în viziune liberală, invocându-se grevarea (ipotecarea) viitorului, implicând şi
generaţiile care urmau. În aceste condiţii, echilibrul bugetar urma să se realizeze potrivit adepţilor doctrinei
liberale clasice prin comprimarea cheltuielilor publice atunci când ele ar fi depăşit nivelul resurselor financiare
publice ordinare, ceea ce a imprimat principiului (tehnic) bugetar al echilibrului un caracter politic deplin.
Raportat la aceste teze, finanţele publice ar juca un rol minor în evoluţia generală a societăţii, politica
finanţelor publice (adică politica financiară a statului, implicit politica sa bugetară) fiind lipsită de conţinutul său
de influenţare adecvată a vieţii economice şi sociale, limitându-se la procurarea cât mai economicoasă a
resurselor şi la alocarea acestora pe destinaţii de cheltuieli. În viziune liberală, finanţele publice ar trebui
supuse unor rigori (reguli de responsabilitate fiscală, le-am numi astăzi) de tipul celor regăsite în cazul familiilor,
înclinate mai degrabă spre prudenţă şi echilibru decât spre risipă financiară şi dezechilibru bugetar. Ceea ce
este prudenţă în conduita oricărei familii, poate uneori să fie nebunie în cea a unui mare regat, afirma Smith.34
Principalele idei ale economiştilor clasici au fost continuate şi adaptate de către diferiţi doctrinari de
seamă (Carl Menger, Stanley Jevons, Leon Walras, ca fondatori ai şcolii marginaliste, Eugen von Bohm Bawerk,
Irving Fisher, Alfred Marshall, Vilfredo Pareto, Knut Wicksell şi alţii) conturându-se aşa-numita şcoală
neoclasică. Principalele idei neoclasice care implică şi finanţele (bugetele) publice pot fi sintetizate astfel 35:
- statul, în mod cert, nu trebuie să dispară, ci rolul său să fie limitat la realizarea anumitor bunuri
publice, mai ales cele care privesc siguranţa bunurilor şi persoanelor;
- echilibrul bugetar trebuie să fie perfect, să lipsească atât deficitul, care ameninţă statul ca debitor, cât
şi excedentul, care, dacă este utilizat, se transformă în cheltuieli publice, adică intervenţii ale statului;
- cheltuielile publice nu trebuie orientate spre influenţarea vieţii economice;
- impozitele nu trebuie să constituie o piedică pentru schimburi, ci să servească exclusiv acoperirii
cheltuielilor publice;
34 Buchanan, James, Wagner, Richard, Democraţia în deficit. Moştenirea politică a Lordului Keynes, (traducere Radu Şimandan), Editura
Humanitas, Bucureşti, 2013, p. 21.
35 Hoanţă, Nicolae, Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000, p. 54.
29
- împrumuturile de stat trebuie limitate, având efecte negative pentru că, pe de o parte, majorează
„artificial” bugetul şi, pe de altă parte, influenţează generaţiile viitoare.
Faţă de aceste exprimări sintetice, poziţiile particulare ale unor reprezentanţi ai neoclasicismului sunt
în unele cazuri uşor diferite. Astfel, Leon Walras este de părere că este nevoie de mai multă justiţie în
distribuţia veniturilor (ceea ce implică automat folosirea impozitelor, cheltuielilor şi a bugetului public pentru
influenţare, n.n.), iar asocierea eficacităţii economice cu cea socială, absolut necesară, ne obligă „să edificăm o
doctrină capabilă de a concilia liberalismul, care asigură expansiunea producţiei, cu socialismul, care realizează
mai multă justiţie”36.
La rândul său, Adolph Wagner atribuie statului rolul de a asigura distribuţia echitabilă a veniturilor
(introducând expresia de „stat-regulator al repartiţiei”), finanţele publice fiind instrumentul principal de
realizare a acestui obiectiv. Pe fondul acestei concepţii, Wagner a formulat aşa-numitele principii „superioare”
ale impunerii şi legea economică „a extinderii crescânde a activităţilor publice şi, în special, ale statului”, care
evidenţiază importanţa în creştere a finanţelor publice.
În perioada cuprinsă între criza din 1929-1933 şi anii ’70 ai secolului trecut, doctrina liberală, deşi aflată
în umbra doctrinei keynesiste, s-a dezvoltat în continuare, în direcţii concordante cu noile condiţii economico-
sociale, conturându-se neoliberalismul37, reprezentat de economişti de prestigiu precum Ludwig von Mises,
Friedrich Hayek, Jacques Rueff, Maurice Allais, Lionel Robbins, Walter Eucken, Ludwig Erhardt, ş.a. Acestora li s-
au alăturat în perioada postbelică o serie de curente economice neoliberale cum sunt: monetarismul, teoria
anticipaţiilor raţionale, teoria ofertei şi curentul „noua economie”.
Dintre curentele de gândire neoliberală se remarcă monetarismul, dezvoltat de către unii economişti
de prestigiu, între care Milton Friedman, fondatorul celebrei şcoli de la Chicago. Referindu-se la accentul pus
asupra cheltuielilor guvernamentale pentru a fi folosite ca un mecanism de echilibrare, Friedman arată că
„graba cu care aceste cheltuieli sunt aprobate nu se regăseşte într-o grabă egală de a le anula sau de a elimina
altele după trecerea recesiunii şi apariţia perioadei de avânt. Dimpotrivă atunci se argumentează că un avânt
economic «sănătos» nu trebuie «periclitat» prin diminuarea cheltuielilor guvernamentale”38. Ca urmare,
apreciază autorul, acest mecanism de echilibrare „a susţinut o dezvoltare continuă a activităţilor
guvernamentale la nivel federal şi a împiedicat reducerea poverii impozitelor federale”39. El concluziona că
36 Walras, Leon, citat în Pohoaţă, Ion, Doctrine economice universale. Predecesori şi Fondatori, Editura Fundaţiei „Gh. Zane”, Iaşi, 1993,
p. 267.
37 Neoliberalismul cuprinde, în sens larg, întreaga mişcare de idei care, începând cu 1938 şi până în zilele noastre, pledează în favoarea
valorilor liberale cunoscute, în timp ce într-un sens restrâns include doar ideile participanţilor la colocviul Lipmann, din 1938: Fr. Hayek,
L. von Mises, J. Rueff, W. Lipmann, M. Allais, D. Villey (Pohoaţă, Ion, Doctrine economice universale. Contemporani, Editura Fundaţiei
„Gh. Zane”, Iaşi, 1993, p. 80).
38 idem, p. 94.
39 ibidem.
30
„departe de a fi un mecanism de echilibrare, care să contrabalanseze alte forţe ce înlesnesc fluctuaţiile, bugetul
federal a fost el însuşi un factor major perturbator şi generator de instabilitate”40. Totodată el afirmă,
referindu-se la politica fiscal-bugetară, că „echivalentul adecvat al regulii monetare ar fi planificarea unor
programe de cheltuieli racordate integral la ceea ce doreşte comunitatea să facă prin mijlocirea guvernului mai
degrabă decât în mod privat şi fără să ia în nici un fel în consideraţie problemele stabilităţii economice ce apar
an de an; planificarea unor niveluri de impunere în stare să asigure venituri suficiente pentru acoperirea
cheltuielilor programate în medie de la un an la altul, din nou fără a se lua în consideraţie mutaţiile intervenite
de la un an la altul în stabilitatea economică; şi evitarea schimbărilor capricioase (discreţionare, n.n.) atât în
cheltuielile guvernamentale cât şi în impozite”41.
Un nou mod de abordare a monetarismului, care propune ca soluţie pentru relansarea economică
stimularea ofertei, prin renunţarea la barierele (în principal, fiscale) pe care statul le ridică în faţa acesteia, este
“doctrina ofertei”, care a avut ca promotori pe Arthur Laffer, George Gilder, Paul Craig Roberts şi Norman Ture
şi s-a concretizat în politica administraţiilor Reagan, Bush şi în guvernul Thatcher 42. Potrivit adepţilor acestei
doctrine, oferta are darul de a-şi crea propria cerere, iar îndepărtarea de influenţarea economiei prin
manevrarea cererii presupunea măsuri specifice, precum43 reducerea intervenţiilor directe ale statului, atât în
lumea afacerilor, cât şi în programele de natură socială; reducerea reglementărilor privind nivelul costurilor,
limitele concentrărilor industriale şi constrângerile producţiei; creşterea intervenţiilor macroeconomice, în
exclusivitate, în plan monetar, reducerea inflaţiei şi a deficitului bugetar pentru a permite transferul
capitalurilor în sfera activităţilor industriale. Întregul mecanism pe care se bazează politica de stimulare a
ofertei este că, în timp, cererea agregată se va adapta la modificările ofertei agregate, fără a fi necesare măsuri
suplimentare de stimulare a cererii. Rolul finanţelor publice este diminuat în aceste condiţii, adepţii doctrinei
ofertei pledând pentru reducerea cheltuielilor publice, mai ales a cheltuielilor de transfer, despre care se
apreciază că ar avea efecte negative asupra înclinaţiei indivizilor pentru muncă.
În cadrul neoliberalismului monetarist putem regăsi diferite „curente”, acesta nefiind o doctrină
perfect unitară. Reprezentativ este monetarismul bugetar, promovat de Karl Brunner, Alan Meltzer şi Patrick
Minford. Adepţi ai ideii că impulsurile monetare, măsurabile prin evoluţia masei monetare, sunt determinante
pentru evoluţia economiei aceştia afirmă că autorităţile publice pot gestiona ciclicitatea economică prin
controlul masei monetare şi nu direct prin politici fiscal-bugetare, dar nu susţin ideea că „singură moneda este
importantă”. Deficitul bugetar exercită şi el o influenţă asupra nivelului producţiei şi afectează în mod direct
40 ibidem.
41 Adică evitarea politicilor discreţionare în favoarea stabilizatorilor automaţi (n.n) - Friedman, Milton, op. cit., p. 95.
42 Filip, Gheorghe, Onofrei, Mihaela, op.cit., p. 151.
43 ibidem.
31
panta şi poziţia curbei Phillips pe termen scurt44. În timp ce monetarismul friedmanian consideră masa
monetară ca o variabilă determinată aproape autonom, adepţii monetarismului bugetar afirmau că aceasta
este, dimpotrivă, determinată în cadrul unui proces bugetar45. Ca urmare, bugetele publice ar trebui să fie
echilibrate, întrucât deficitele bugetare în creştere (respectiv creşterea datoriei publice) prezintă pericolul
creşterii inflaţiei, care va fi alimentată pe căi ocolite. În aceste condiţii, dacă se vrea manevrarea masei
monetare, trebuie adusă în joc şi politica financiară guvernamentală, prin limitarea deficitelor bugetare publice.
În concluzie, doctrinele liberaliste propun o reconsiderare a dimensiunilor implicării finanţelor publice
în influenţarea vieţii economico-sociale, restrângând sfera implicării autorităţilor şi a cheltuielilor publice
(utilizând bugete echilibrate), pe care o considerăm utilă şi necesară prin raportare la evoluţiile actuale.
Manifestarea concretă a relaţiilor economice, sociale şi politice a suferit ample transformări în întreaga
lume cu deosebire în legătură cu prima mare conflagraţie mondială şi cu criza economică înregistrată în
perioada anilor 1929-1933. În faţa unor asemenea evenimente, „statul s-a dovedit singurul în măsură să
asigure concertarea eforturilor şi reorientarea resurselor, acţionând, mai ales, prin mijloace financiar-
monetare””46 (implicit prin finanţele publice, n.n). Sub aspectul teoriilor exprimate în contextul intervenţiei
statului, reperul fundamental al explicării evoluţiilor economico-sociale şi propunerii unor soluţii viabile este
considerată opera lui John Maynard Keynes, Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor
apărută în 1936.
Keynes introduce în analiza sa variabile macroeconomice esenţiale pentru mersul economiei, precum
ocuparea forţei de muncă, venitul naţional, investiţiile, economisirea sau consumul şi arată că pentru ca o
economie să se afle în echilibru trebuie ca partea economisită din venitul global să fie egală cu investiţiile
curente47. În realitate însă, nu tot ce se economiseşte sau se acumulează este automat investit, ceea ce duce la
persistenţa dezechilibrelor în economie. Economia capitalistă suferă de o insuficientă cerere efectivă
(solvabilă), ceea ce frânează procesul de producţie 48.
Autorităţile publice pot să practice deficitul bugetar în anumite limite, ca o condiţie în sine a asigurării
echilibrului economic general, transformând bugetul “într-un instrument privilegiat de politică economică, o
armă esenţială în reglarea pe care puterea publică încearcă să o pună în funcţiune”49. În mod concret, deficitul
bugetar generat de sporirea cheltuielilor publice este utilizat pentru finanţarea investiţiilor şi acordarea de
alocaţii celor cu venituri reduse. Creşterea cheltuielilor publice coroborată cu reducerea veniturilor bugetare,
44 Brăilean, Tiberiu, Monetarismul în teoria şi politica economică, Institutul European, Iaşi, 1998, p. 107.
45 ibidem.
46 Filip, Gheorghe, op. cit., p. 35.
47 Filip, Gheorghe, Onofrei, Mihaela, op. cit, p. 130.
48 idem, pp. 188-196.
49 Frois, Gilbert Abraham, citat de Onofrei, Mihaela, Impactul politicilor financiare asupra societăţii, Editura Economică, Bucureşti, 2000,
p. 108.
32
ca urmare a reducerii impozitelor, are ca obiectiv creşterea cererii solvabile a populaţiei şi a capacităţii de a
investi din partea întreprinzătorilor.
Deficitul bugetar determinat de reducerea veniturilor, concomitent cu majorarea cheltuielilor publice
urmează să fie acoperit prin împrumuturi de stat. În acest mod, veniturile tezaurizate ale unor categorii sociale
ar fi atrase în circuitul economic şi ar fi utilizate pentru finanţarea unor obiective productive. Investiţiile
efectuate de către stat contribuie la crearea de noi locuri de muncă şi, implicit, la creşterea producţiei. În felul
acesta sunt create premisele pentru sporirea veniturilor fiscale, care determină dispariţia deficitului şi
restabilirea echilibrului bugetar.
Concepţia lui Keynes a fost dezvoltată de renumiţi economişti, care s-au păstrat aproape de fondul
ideilor exprimate de acesta, existând însă şi nuanţări care îi împart în mai multe orientări: o orientare de stânga
(având ca reprezentanţi pe Joan Robinson şi Pierro Sraffa), o grupare conservatoare (reprezentant principal
fiind Roy Harrod), precum şi aşa-numita “sinteză neoclasică”, reprezentată de Paul Anthony Samuelson, Alvin
Hansen, Evsey Domar ş.a.50.
Paul-Anthony Samuelson, reprezentant de seamă al neo-keynesismului, remarca faptul că
reglementarea administrativă a pieţelor tot mai extinsă, însoţită de o redistribuire mult mai consistentă a
produsului creat confirmă faptul că statul a dobândit un rol tot mai important în economie. Autorul în discuţie
adaugă la celebra ecuaţie keynesistă Y = C + I (în care Y = venitul, C = consumul, I = investiţiile) şi cheltuielile
guvernamentale pentru bunuri şi servicii (G)51. Samuelson afirma că “în măsura în care cuprindem în venitul
naţional pâinea consumată şi investiţiile nete, la fel trebuie să încorporăm şi creditele bugetare destinate
acoperirii costurilor construcţiei de autostrăzi (ciment, salarii etc.) sau achiziţionării bombardierelor cu reacţie.
Includem, în egală măsură, creditele destinate remunerării serviciilor meteorologice şi piloţilor de avioane sau
ale pompierilor, inginerilor de poduri şi şosele, magistraţilor, poliţiştilor, fără a-i uita pe statisticienii însărcinaţi
cu determinarea mărimii venitului naţional”52. Adept convins al keynesismului, Samuelson evidenţiază rolul
modern al finanţelor publice în reglarea/stabilizarea activităţilor economice şi sociale, potrivit ideii că “puterea
de a taxa… nu este numai puterea de a amputa, ci înseamnă puterea de a menţine viaţa”53. Acţiunea
discreţionară a Guvernelor prin politici bugetare trebuie să complinească valenţele de stabilizare automată
atribuite sistemelor economice, care nu pot funcţiona perfect.
Ideile economiştilor neokeynesişti au fost împărtăşite şi de alţi economişti americani, precum William
Shultz şi Lowell Harriss, care apreciază cheltuielile publice bugetare ca „injecţii externe de putere de cumpărare
50 Selejan-Sută, Sultana, op. cit., p. 159.

51 Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 124.
52 Samuelson, Paul A., L’Économique, vol. I, Armand Colin, Paris, 1977, p. 264.
53 idem, p. 228.
33
în fluxurile de venituri”54. Aceştia afirmă că „orice majorare sau scădere a cheltuielilor guvernamentale ca şi
alte adăugiri sau reduceri extraordinare la sau de la fluxul de venit, influenţează asupra venitului naţional cu
efect multiplicator”55.
Reconsiderarea rolului statului în economie şi societate ca urmare a modificărilor de substanţă
înregistrate de realitatea economică, cu deosebire după marea criză din anii 1929-1933, au determinat în
planul finanţelor publice integrarea activă a instrumentelor acestora în politicile autorităţilor guvernamentale,
consacrând calitatea lor de pârgii de acţiune economico-financiară cu impact (principial) pozitiv asupra
dezvoltării societăţii.
2.3 Rolul finanţelor publice în statul modern
2.3.1 Rolul alocativ al finanţelor (bugetelor) publice
Pornind de la funcţiile recunoscute finanţelor publice, se poate pune în discuţie pentru statul modern
rolul alocativ, rolul distributiv şi rolul stabilizator (sau reglator) al acestora, exercitate prin intermediul
bugetului public. Potrivit lui Musgrave, intervenţia statului modern în economie şi societate este justificată atât
pentru reglementarea condiţiilor de funcţionare adecvată a mecanismelor pieţei şi protejare a participanţilor la
aceasta, cât şi pentru corectarea externalităţilor care conduc la eşecuri ale pieţei, pentru distribuţia (mai
echitabilă) a veniturilor şi averilor sau pentru asigurarea ţintelor de creştere economică (asigurarea unui grad
ridicat de ocupare, stabilitatea preţurilor etc.).
Rolul alocativ al finanţelor publice, dezbătut pe larg de adepţii doctrinei (şcolii) public choice, reflectă în
principiu rezultatele mijlocirii de către acestea a furnizării bunurilor publice pe piaţă, în concordanţă cu nevoile
publice, având ca suport financiar resursele mobilizate la bugetele publice. Pentru a produce bunurile necesare
satisfacerii nevoilor colective, autoritatea publică procedează la prelevarea unei părţi din produsul creat, pe
care îl redistribuie prin forme ale cheltuielilor publice pentru finanţarea activităţilor considerate dezirabile. În
acest context, principalele probleme care se ridică se referă la stabilirea „identităţii” bunurilor publice, a
varietăţii celor care vor fi produse/oferite în anumite momente de către stat, respectiv la determinarea
agentului furnizor şi a cantităţii „optime” de furnizat din fiecare, judecăţile de valoare implicând, în viziunea
teoreticienilor fideli curentului public choice referiri la regimul electoral, partide şi grupuri de interese,
54 Filip, Gheorghe, op. cit., p. 124.

55 Shultz, William, Harriss, Lowell, American Public Finance, Ediţia a VI-a, New York, 1954, p. 623.
34
birocraţie etc. Preocuparea pentru raţionalitatea cheltuielilor statului este astfel urmărită nu numai din
perspectiva cererii atent dimensionate de bunuri şi servicii publice (rezultată dinspre cetăţeni), ci şi din
perspectiva ofertei lansate în materie de către guvernanţi, care ar putea avea fundamente diferite faţă de
raţionamentul economic (venitul politic, creşterea reputaţiei, interesele particulare părtinitoare etc.), generând
o presiune asupra creşterii continue a cheltuielilor publice şi, astfel, o extindere neraţională a sectorului public.
Se afirmă, astfel, că statul este „o organizaţie umană în care deciziile sunt luate de persoane, politicieni şi
funcţionari, care nu sunt nici mai buni, nici mai răi decât alţii, adică decât „restul societăţii”. Se relevă astfel
ideea că în contextul manifestării rolului alocativ al finanţelor publice (dar şi distributiv sau reglator, în egală
măsură) cerinţele pieţei, ale cetăţenilor, sunt filtrate ideologic, eventual părtinitor şi apoi aplicate în temeiul
voinţei sociale generale, guvernanţii ţintind şi la maximizarea propriei utilităţi, tendinţă imposibil de
contracarat în practică atâta timp cât ne aflăm sub imperiul aplicării regulilor tradiţionale de funcţionare a
administraţiilor publice56.
Sub aspectul identităţii bunurilor destinate satisfacerii nevoilor publice, criteriile recunoscute sunt cele
ale non-rivalităţii şi non-excluderii beneficiarilor, în sensul că accesul la consum este principial nelimitat şi
neconcurenţial, consumului bunului de către un beneficiar nu exclude consumul şi de către alt beneficiar
concomitent, iar excluderea unui individ de la consum este imposibilă tehnic (problema pasagerului clandestin)
sau politic (din raţiuni sociale, economice sau pentru că, de exemplu, costul adiţional al consumului individului
marginal ar fi zero). Bunurile publice sunt aşadar caracterizate de indivizibilitate, în sensul imposibilităţii
tehnice de a delimita „părţile” de consum ale diferiţilor beneficiari şi a le asocia unui preţ57. Asemenea
caracteristici revin de principiu unor bunuri considerate tradiţional „pur publice”, precum apărarea, ordinea
internă, diplomaţia sau justiţia, legate strâns de atributul autorităţii publice şi de monopolul aplicării legii, deşi
s-au formulat uneori şi puncte de vedere mult diferite58.
Se încearcă în acest sens, de exemplu, a demonstra că „nu există nici un fel de bunuri speciale”, toate
bunurile ridicând din perspectiva producţiei şi consumului aceleaşi probleme şi fiind la origine private,
militându-se în consecinţă pentru procurarea lor prin intermediul pieţei libere. Se face abstracţie, observăm, de
faptul că discuţia despre bunurile publice sau private (implicit despre nevoile sociale sau individuale) porneşte
de la premisa funcţionării societăţii într-un cadru organizat, de tip statal, iar serviciile publice generale prin care
se concretizează această instituţie sunt în sine, bunuri publice, produse şi oferite în condiţii distincte de cele ale
pieţelor. De asemenea, se afirmă că inclusiv securitatea ar reprezenta un bun privat, posibil de
56 Se sugerează astfel debirocratizarea şi aplicarea cât mai largă a modelelor gestiunii private la sectorul public, deşi există limite
obiective care nu pot fi îndepărtate, fiind legate intrinsec de natura, arhitectura şi logica de funcţionare a sistemelor constituţionale şi
administrative (n.n.).
57 Unii autori adaugă acestor caracteristici şi imposibilitatea frecventă a indivizilor de a se abţine de la consumul unui asemenea tip de
bunuri, chiar dacă ar dori asta (Hoanţă, Nicolae, Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000, p. 103).
58 Hoppe, Hans-Hermann, A Theory of Socialism and Capitalism: Economics, Politics, and Ethic, Kluwer Academic Publishers, 1988.
35
furnizat/achiziţionat de pe piaţa liberă, în condiţii concurenţiale între state (guverne), ceea ce intră în
contradicţie măcar parţial cu ideea de suveranitate. Trebuie remarcat că asemenea opinii sunt alimentate nu
numai de reticenţa (fundamentată pe valori liberaliste) privitoare la necesitatea şi efectele pozitive ale
manifestării autorităţilor publice, ci şi de furnizarea de către literatura de specialitate în multe cazuri a unor
exemple de bunuri publice mai puţin fericite. Se invocă astfel, ca exemple, farul maritim de pe coastă, deşi
acesta a funcţionat iniţial şi poate funcţiona foarte bine şi în variantă privată, serviciile poştale, de asemenea
private la origine, asistenţa socială, deşi actele voluntare de caritate au susţinut prestaţiile specifice multă
vreme, educaţia, care funcţionează şi în variantă privată. Practic, acestea sunt bunuri private dintr-o categorie
specifică, în sensul că pot fi oferite atât în variantă privată, cât şi publică, devenind publice prin asumarea
finanţării/producerii lor de către stat.
Bunurile private, vizate de fiecare dintre indivizi în raport cu nevoi particulare resimţite diferenţiat, sunt
divizibile, caracterizate de exclusivitate la consum şi supuse regulilor concurenţiale ale pieţei în procesele de
producţie, furnizare şi procurare pentru satisfacerea nevoilor individuale.
O categorie aparte a bunurilor, justificată ca şi bunurile publice prin trimitere la eşecul pieţei, este
reprezentată de bunurile de merit şi cele de nemerit (merit goods şi demerit goods). În prima categorie intră
bunurile al căror consum, deşi este util membrilor societăţii, nu se concretizează pentru că indivizii nu îi
apreciază realist sau îndeajuns efectele (de exemplu, vaccinarea sau activitatea de mediere obligatorie prin
lege ca alternativă a rezolvării litigiilor), determinând impunerea consumului de către autoritatea publică,
implicit pentru susţinerea externalităţilor pozitive asociate consumului acestor bunuri. În cea de-a doua
categorie intră bunurile care, deşi sunt cerute spre consum de către unii membri ai societăţii, produc efecte
primare şi externalităţi negative care justifică din punctul de vedere al societăţii (şi autorităţilor acesteia)
restrângerea sau prohibirea consumului (de exemplu, ţigaretele sau alcoolul).
Aşa cum a rezultat anterior, o categorie intermediară a bunurilor se referă la cele „cvasi-publice”,
incluzând aici bunurile la origine private care pot fi oferite şi în variantă publică (de tipul educaţiei, sănătăţii
etc.), şi considerate publice în momentul în care producţia lor este asumată de către stat şi finanţată
corespondent din fonduri financiare publice, natura lor generând şi susţinând practic dezbaterea asupra
întinderii rolului alocativ al finanţelor publice (ce şi cât să producă statul din aceste bunuri?).
Cât priveşte varietatea bunurilor care fac obiectul rolului alocativ al finanţelor publice, nu se poate
pune în discuţie vreun fel de „inventar” general acceptat sau universal valabil al acestora, din simplul motiv că
oferta publică trebuie conectată cu cererea şi preferinţele publicului pentru anumite tipuri de bunuri sau
servicii în diferite momente ale evoluţiei societăţii, respectiv în diferite state. Fiind vorba de nevoi colective,
devine logic să ne raportăm la „preferinţe colective”, fără a putea fi vorba despre o însumare a preferinţelor
36
individuale sau despre o regulă a unanimităţii, ci de o sintetizare a acestora prin mecanismul votului, rezultând
aşa-numita „opţiune socială” (sau colectivă, în care majoritatea îşi supune de principiu minoritatea, decizia
unora fiind dependentă de decizia altora). Varianta practică cea mai adecvată stabilirii opţiunii sociale ar fi
reprezentată teoretic, în asemenea condiţii, de organizarea referendumului pentru consultarea populaţiei, dar
referendumul (şi mecanismul votului, în general) are şi el costuri şi limite inerente (cheltuieli de organizare,
imposibilitatea în anumite condiţii a sintetizării unei voinţe generale etc.) care îngustează raţional frecvenţa şi
aria sa de utilizare.
Pentru a evidenţia utilitatea practică a mecanismului referendumului în sintetizarea opţiunii colective
în zilele noastre, putem lua în discuţie chiar sistemul românesc actual, în care Preşedintele României, după
consultarea Parlamentului, poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum cu privire la probleme
de interes naţional, stabilite chiar de către acesta prin decret. Legea precizează, limitativ, şi care sunt
potenţialele probleme de interes naţional59, între care adoptarea unor măsuri privind reforma şi strategia
economică a ţării şi adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la domenii precum regimul general al
proprietăţii publice şi private, organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general
privind autonomia locală, organizarea generală a învăţământului etc., respectiv tipul de majoritate necesară
luării deciziei (pe care o stabileşte ca relativă pentru cazurile enunţate).
Se poate observa în primul rând că un asemenea mecanism de sintetizare a opţiunii colective introduce
în joc un intermediar (Preşedintele Republicii), de a cărui voinţă discreţionară ţine organizarea (sau nu) a
referendumului în anumite momente, ceea ce poate fi interpretat ca o restrângere a libertăţii iniţiativei de
manifestare a preferinţelor membrilor colectivităţii.
În al doilea rând, presupunând că referendumul se va organiza, „materia” consultării este stabilită de
asemenea, discreţionar, tot de către Preşedinte, în virtutea prezumţiei asumate de către constituantul originar
că legitimitatea şefului de stat constituie o premisă a cunoaşterii (bune) de către acesta a nevoilor cetăţenilor,
ceea ce nu este obligatoriu să se verifice şi în practică. Altfel spus, cetăţenii se pot pronunţa prin „Da” sau „Nu”
doar cu privire la problemele de interes naţional decise de către Preşedinte şi supuse consultării, fără
posibilitatea de a sugera alte preferinţe sau o posibilă ierarhizare a unora.
În al treilea rând, relevarea fidelă prin referendum a preferinţelor colective, ca opţiune socială, poate
distorsionată în practică de regulile referitoare la majoritatea necesară luării deciziei, în combinaţie cu prezenţa
efectivă la scrutin. Astfel, faţă de idealul de manifestare de către toţi cetăţenii a preferinţelor individuale la un
referendum, constatăm că cei care pot participa la acesta de jure sunt reprezentaţi de „corpul referendar”
59
Art. 12 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, cu modificările şi completările ulterioare, publicată în
M. Of. al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000.
37
(adică numai cetăţenii care, sub rezerva vârstei şi aptitudinilor intelectuale sau morale, au drept de vot),
fenomenul absenteismului având şi el un impact foarte puternic.
Mai mult, în al patrulea rând, în condiţiile în care majoritatea necesară validării deciziei este prin lege
una relativă (adică majoritatea voturilor valabil exprimate, care nu presupune şi o condiţie de minim), devine
posibil chiar ca o minoritate de cetăţeni să îşi supună o majoritate, care, desigur, va trebui să asume/suporte
efectele absenteismului. Problema numărului şi calităţilor votanţilor în contextul sintetizării opţiunii sociale nu
este una lipsită de interes, ea făcând obiectul aşa-numitei teorii a votantului median, potrivit căreia
inadecvarea cheltuielilor publice în raport cu nevoile (reale) ale populaţiei ar avea drept cauză comportamentul
oarecum generalizat al alegătorilor (înclinaţia acestora) de a nu se informa destul de atent asupra programelor
electorale anterior exprimării opţiunii electorale, votând în consecinţă în favoarea grupărilor care propun
programe de cheltuieli aparent adaptate nevoilor lor. Corelat cu practica sistemului majoritar în luarea deciziei,
respectiv cu formarea de coaliţii de guvernare, efectul va fi unul de eliminare a (preferinţelor) marginilor
(votanţilor marginali), deşi se antrenează suportarea sarcinilor fiscale corespondente de către toţi guvernaţii
(inclusiv cei cu opţiuni marginale sau care nu exercită opţiunea). Cheltuielile publice astfel antrenate, care nu îşi
găsesc fundamentare deplină economică, raţională, în nevoile reale ale populaţiei, vor fi ulterior accentuate
(sporite) şi în contextul negocierilor şi a schimburilor dintre grupările politice sau cele de presiune, ceea ce
impune consacrarea legislativă a unor limitatoare de tipul plafoanelor de cheltuieli, echilibrării bugetului sau
reglementării momentului, ritmului şi condiţiilor de creştere a cheltuielilor publice în funcţie de evoluţia
anumitor indicatori macroeconomici şi bugetari. Cu alte cuvinte, se impune reglementarea responsabilităţii
fiscal-bugetare a autorităţilor publice, ceea ce implică şi crearea unei agenţii sau autorităţi independente
pentru supravegherea acesteia (Consiliul fiscal, în cazul României, începând cu anul 2010).
Într-un mod similar referendumului naţional şi cu aceleaşi implicaţii se desfăşoară şi mecanismul
pentru relevarea opţiunii colective locale (la nivelul administraţiei publice locale), unde actorii principali în
consultarea locuitorilor pentru „probleme de interes deosebit” sunt de această dată reprezentaţi de autorităţile
deliberative descentralizate (consilii locale şi judeţene), pornind de la propunerea autorităţilor executive de la
acest nivel (primari şi preşedinţi ai consiliilor judeţene).
Nu în ultimul rând, trebuie remarcat pe baza celor exprimate până aici că funcţionalitatea (implicit
relevanţa rezultatelor) mecanismului de formare a opţiunii publice se află sub influenţa unor factori precum
gradul de democratizare a societăţii, cultura politică, responsabilitatea şi spiritul civic al membrilor acesteia,
responsabilitatea guvernanţilor etc., explicându-se astfel măcar parţial diferenţe de abordare precum
practicarea pe scară largă a referendumului în state ca Elveţia şi absenţa unor asemenea consultări pe teme
economico-sociale în state ca România.
38
În mod curent, sintetizarea opţiunii colective se realizează prin mecanismul votului exercitat cu ocazia
alegerilor (mai ales parlamentare şi locale), în contextul cărora alegătorii au practic de cântărit între diferite
programe electorale (ce cuprind seturi de preferinţe colective considerate de promotori relevante sau de
interes pentru electorii vizaţi şi propuse spre validare la vot), care se pot transforma ulterior (cu unele abateri)
în programe de guvernare ce vor fi puse în practică. Fără îndoială că nici acest mecanism nu poate fi considerat
perfect, dar la limita opţiunilor uşor de diferenţiat (de exemplu, între un accent pus pe stimularea economiei
sau unul pus pe protecţie socială, între impozitare progresivă sau proporţională, între un accent pus pe acţiuni
social-culturale sau dimpotrivă, pe dezvoltarea infrastructurii) el asigură relevarea utilă a unei anumite structuri
sau orientări a preferinţelor colective (cel puţin sub aspectul voinţei majoritare). Acesta este, de altfel, fondul
pe care, sub argumentul legitimării populare a programelor, grupările de la guvernare ajung să impună
programe în cazul cărora beneficiile totale sunt mai reduse decât costurile totale, situaţia multora dintre
membrii colectivităţii statale înrăutăţindu-se în urma promovării lor.
Rolul alocativ al finanţelor publice, concretizat în producerea/furnizarea bunurilor publice este strâns
legat aşadar ca problematică de prezenţa şi de intensitatea manifestării eşecurilor (slăbiciunilor) pieţei,
incapabilă de a genera toate echilibrele parţiale implicate. Într-o viziune pragmatică, unii autori60 invocă drept
argumente ale producţiei de bunuri publice incapacitatea tehnic-organizatorică a sectorului privat pentru a
produce anumite categorii de bunuri, imposibilitatea de a stabili cu precizie beneficiarii unor anumite categorii
de bunuri pentru a le impune plata preţului pentru consumul acestora sau incapacitatea beneficiarilor de a
suporta preţul (ce s-ar forma liber pe piaţă) pentru anumite categorii de bunuri dacă acestea ar fi furnizate
privat. În acelaşi sens se invocă şi prezenţa externalităţilor (efectele negative sau pozitive pentru terţi),
monopolul, inechităţile, informaţia incompletă etc., toate acestea justificând intervenţia autorităţilor prin
fiscalitate, sens în care potrivit competenţelor de drept public asociate acestea procedează la conceperea şi
aplicarea unor politici fiscal-bugetare adecvate, impunând „costul” serviciilor publice prin impozitare.
Obligativitatea participării membrilor societăţii la formarea fondurilor financiare publice, din care va fi
suportată finanţarea producţiei de bunuri publice, este văzută concomitent şi ca o soluţie de împiedicare
(atenuare, am zice noi) a comportamentelor de tipul pasagerului clandestin (free rider) rezultate din
concurenţa a două înclinaţii specifice indivizilor (spre a nu plăti voluntar pentru consumul bunurilor sau a plăti
cât mai puţin, concomitent cu a beneficia cât mai mult).
În acest context, se relevă şi condiţionările specifice ale intervenţiei publice, care în mod firesc nu
poate fi nelimitată, mai întâi de toate sub aspectul proporţiilor globale ale ofertei de bunuri publice. În mod
obiectiv, nivelul produsului creat condiţionează în prim plan proporţiile redistribuirii prin finanţele publice
60 Văcărel, Iulian, ş. a., Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006, p. 45.
39
pentru producerea şi oferirea de servicii cetăţenilor, fiind general admis că „procesele de constituire a
fondurilor băneşti publice au o bază obiectivă dată de dimensiunile reale ale produsului naţional realizat, deşi
uneori sunt utilizate în acelaşi cadru şi părţi ale avuţiei naţionale”61, cărora li se asociază şi transferurile din
străinătate. Dintr-o altă perspectivă, a planului proceselor „interne” ale manifestării rolului alocativ al
finanţelor publice, se manifestă unele intercondiţionări specifice (temporale, de structură şi volum) între
mobilizarea resurselor financiare publice şi alocarea acestora pe destinaţii, respectiv utilizarea lor pentru
producerea/oferirea diferitelor bunuri şi serviciilor de interes general.
Pe un asemenea fundal se ridică şi problema economicităţii, eficacităţii şi eficienţei intervenţiilor
publice, putându-se aprecia că în lipsa unei fundamentări raţionale, pe criterii economice riguroase a
producţiei de bunuri publice, alocarea optimală a resurselor nu este favorizată sau ameliorată ci, dimpotrivă,
perturbată, statul producând mai degrabă „rele publice” în condiţiile în care slăbiciunile sale pot fi la fel de
grave, dacă nu mai puternice decât cele ale pieţei libere. Sesizăm însă că producţia de bunuri publice nu
impune inevitabil ca acestea să fie atribuite în sarcina unui agent furnizor public (de exemplu, o şcoală publică
pentru educaţie sau un azil în subordinea autorităţilor locale pentru îngrijirea vârstnicilor), existând şi
posibilitatea practicării unor mecanisme intermediare, cvasi-piaţă (cum este furnizarea educaţiei de către o
şcoală privată care beneficiază de finanţare publică sau sub-contractarea în general) care pot spori prudenţa în
utilizarea resurselor, calitatea serviciilor, responsabilitatea agenţilor implicaţi etc.
Dacă restrângem discuţia la producerea tipic publică a unor bunuri/servicii de interes general,
problema determinării agentului furnizor presupune a se stabili cărui nivel de guvernare îi revine gestionarea
sarcinii publice, cu implicaţii directe asupra drepturilor de mobilizare a resurselor şi efectuării cheltuielilor
publice. Se admite în acest sens că serviciul public trebuie produs/furnizat de către nivelul de guvernare care
este cel mai apropiat de cetăţeni (locul unde se manifestă problema, conform cerinţei subsidiarităţii) şi poate
realiza fără sincope acest lucru. Aplicarea cerinţelor subsidiarităţii conduce în practică la o deplasare a centrului
de greutate în distribuţia competenţelor vizând realizarea rolului alocativ al finanţelor publice dinspre palierul
central către palierele inferioare de guvernare, unde funcţionează administraţiile publice locale, care au
premisele asigurate pentru a cunoaşte mai bine preferinţele cetăţenilor, diferite de la o colectivitate la o alta,
fiind în consecinţă organizate pe principiile descentralizării şi autonomiei locale. Drept urmare, constituirea şi
distribuirea fondurilor financiare publice capătă o consistenţă mai mare la acest nivel administrativ, impozitele,
taxele locale şi cheltuielile se diversifică şi înregistrează dimensiuni în creştere, iar bugetele locale devin pe
această cale componente mai importante (ca greutate specifică) ale sistemului bugetar şi se manifestă ca
instrumente active ale susţinerii autonomiei administrative locale. De cealaltă parte, rolul distributiv şi cel
61 Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2010, p. 43.

40
reglator al finanţelor publice rămân asociate ca regulă cu palierele centrale de guvernare, aspect justificat în
prim plan de natura specifică a nevoilor sociale vizate, implicând şi asocierea categoriilor financiare publice
necesare acestui nivel de guvernare (de exemplu, impozitul pe venit sau taxa pe valoarea adăugată, ca
instrumente cu puternice valenţe de pârghie fiscală). Nu excludem însă nici situaţia în care furnizarea bunurilor
publice se realizează prin concursul mai multor agenţi furnizori aflaţi pe diferite paliere de guvernare
(gestiunea partajată a sarcinilor publice), respectiv gestionarea de secvenţe diferite ale aceleiaşi activităţi de
către autorităţi sau instituţii diferite (cum se întâmplă, de exemplu, în cazul drumurilor naţionale, judeţene şi
locale).
În fine, problema determinării cantităţii optime a bunurilor publice care ar trebui oferite pe piaţă se
raportează în prim plan la costurile aferente producţiei (cheltuielile bugetare, în prim plan), care vor fi
suportate în principiu de către contribuabili pe calea prelevărilor fiscale, aspectele specifice fiind detaliate în
contextul analizei eficienţei (alocative şi productive) a cheltuielilor publice. În contextul discuţiei despre rolul
alocativ al finanţelor publice însă, trebuie precizat că asumarea de către stat a optimizării alocării bunurilor
(implicit a resurselor) realizată prin intermediul pieţei, impune utilizarea atât a reglementărilor, cât şi
instrumentelor financiare tipice. În acest ultim sens, alocarea ineficientă prin piaţă poate fi corectată în cazul
subproducţiei unor categorii de bunuri fie prin producerea directă a acestora de către sectorul public, fie prin
stimularea (subvenţionarea) consumului, adică a cererii, fie prin subvenţionarea producţiei, adică a ofertei, în
toate cazurile manevrându-se cheltuielile publice. Pe de altă parte, se poate opta în urmărirea aceluiaşi scop şi
pentru impozitare diferenţiată sau pentru introducerea anumitor tipuri de facilităţi fiscale, care să stimuleze
sectorul producţiei respectivelor bunuri, după cum acesta poate fi încurajat şi prin reglementări mai favorabile
ale cadrului de activitate, acţiunea inversă fiind şi ea posibilă (în cazul în care se doreşte inhibarea activităţilor).
În concluzie, rolul alocativ al finanţelor publice, inerent în contextul organizării statale moderne,
necesită o abordare prudentă şi raţională din partea actorilor implicaţi, responsabilitatea pentru manifestarea
sa în concret aparţinând în egală măsură atât autorităţilor publice, cât şi cetăţenilor statului.
2.3.2 Rolul distributiv al finanţelor (bugetelor) publice
Îndeplinirea rolului alocativ al finanţelor publice se cristalizează pe fundalul manifestării relaţiilor

financiare publice, concomitent cu îndeplinirea rolului distributiv al acestora. Distincţia între cele două aspecte
ale rolului finanţelor publice serveşte mai degrabă unei bune înţelegeri a acestora, atâta timp cât una şi aceeaşi
relaţie financiară publică sau acelaşi flux financiar în care este implicată autoritatea de stat (de exemplu,
prelevarea unui impozit progresiv pe venit) concretizează atât un scop alocativ (mijlocind formarea resurselor
bugetare pentru finanţarea serviciilor publice), cât şi unul distributiv (cuantumul impozitului fiind stabilit în
41
acord cu cerinţele de echitate fiscală) sau chiar reglator (din perspectiva diferenţierii subiectelor impunerii). În
acelaşi sens, un flux financiar de tipul acordării indemnizaţiilor pentru asistenţă socială exprimă atât o mişcare
specifică rolului alocativ (furnizarea bunului public securitate socială), cât şi unul distributiv (asigurarea unui
minim de venit persoanelor care nu şi-l pot procura prin eforturi proprii), respectiv unul reglator (pe calea
cuantumului ajutorului şi condiţiilor de eligibilitate a beneficiarilor). Din acest punct de vedere, distincţia între
diferitele semnificaţii ale relaţiilor financiare poate fi facilitată de raportarea la funcţia de repartiţie a finanţelor
publice, ca bază pentru îndeplinirea rolului lor.
Prin definiţie, rolul distributiv al finanţelor publice exprimă în principiu rezultatele mijlocirii de către
finanţele publice a redistribuirii (prin impozite şi cheltuieli) a veniturilor şi averilor în societate, în concordanţă
cu criteriile acceptate pentru justiţie şi echitate. Distribuţia iniţială (primară) a veniturilor şi averilor în cadrul
societăţii, indiferent de categoriile de participanţi la viaţa economică şi socială, se realizează principial sub
impactul legităţilor pieţei, context în care rezultatele repartiţiei financiare primare pot fi considerate
neconvenabile (injuste) de către membrii societăţii (sau de către majoritatea acestora), ceea ce justifică
intervenţia prin finanţele publice pentru corectarea situaţiei şi îndepărtarea „inegalităţilor”. Aşadar, problema
de rezolvat prin manifestarea rolului distributiv al finanţelor publice nu este neapărat una de ordin economic, ci
mai degrabă una de ordin moral, etic, deşi maniera în care ea va fi rezolvată produce implicaţii economice
substanţiale. În acest cadru, implicarea autorităţilor publice se va traduce în prelevarea după criterii specifice a
unei părţi din veniturile sau averile realizate în cadrul repartiţiei primare şi distribuirea lor ulterioară, după
criterii prestabilite, către membrii societăţii (procesul denumit repartiţie secundară sau redistribuire a
resurselor). Scopul redistribuirii prin finanţele publice este reprezentat, aşadar, de atingerea reperelor de
echitate fiscală acceptate de majoritatea membrilor societăţii în diferite momente sau etape istorice de
dezvoltare, pornind de la ideea generală că o distribuţie a resurselor care favorizează extreme foarte largi este
mai greu acceptată de indivizi şi nici nu serveşte bunăstării generale, trebuind asigurată aşa-zisa justiţie socială.
Problema de fond care se ridică în contextul recunoaşterii şi manifestării rolului distributiv al finanţelor
publice, pe fundalul doctrinelor intervenţioniste, este cea a optimului (re)distribuirii. Admiţând că, principial,
cea mai bună distribuţie a veniturilor ar putea să o realizeze piaţa liberă, căreia i s-ar alătura pentru corectare
actele voluntare (de caritate) ale agenţilor privaţi interesaţi, trebuie totuşi să remarcăm atât scala redusă de
manifestare a acestor remedii ale distribuţiei, cât şi incapacitatea acestora de a trata problema global, în
condiţiile în care agenţii privaţi nu dispun de toate informaţiile necesare şi nici de mijloace eficace precum
impozitele, taxele sau contribuţiile obligatorii. Nevoia de asistenţă socială, anticipată de doctrina contractului
social (Thomas Hobbes, de exemplu), a fost relaţionată încă de atunci cu implicarea autorităţilor publice, care
42
ar fi trebuit să angreneze, la nevoie, instrumentele specifice finanţelor publice, pe fundalul generalizării ideii că
toate persoanele valide din cadrul societăţii trebuie să muncească.
Reperele utilizate mai des pentru definirea justeţii şi echităţii ca ţinte ale redistribuirii, în condiţiile în
care aceste valori sociale desemnează concepte versatile, susceptibile de larg subiectivism şi variabile pe
măsura evoluţiei societăţii, sunt reprezentate de conceptele optim şi de de utilitate. Se invocă astfel nevoia de
obţinere a unui optim de tip paretian în contextul repartiţiei secundare a veniturilor, în sensul în care
îmbunătăţirea situaţiei unui participant nu conduce la înrăutăţirea situaţiei celorlalţi sau, mai simplu exprimat,
câştigul unora nu implică pierderi ale celorlalţi. Trebuie remarcată totuşi o contradicţie care decurge din
particularităţile fenomenului la care se vrea aplicată teoria, în sensul că din moment ce efectuarea cheltuielilor
publice se realizează pe seama prelevărilor obligatorii, îmbunătăţirea situaţiei unei persoane se face implicit pe
seama altora, a căror situaţie se va înrăutăţi.
În concepţia justiţiei utilitariste, se ia ca reper utilitatea marginală a venitului obţinut, descrescătoare
pe măsura creşterii acestuia, conturându-se concluzia că un transfer prin finanţele publice dinspre cei cu
venituri mari către cei cu venituri reduse va determina creşterea utilităţii totale. Din perspectiva tehnicii de
impunere, concepţia evocată îşi găseşte suport în aplicarea sistemelor progresive de taxare (pentru
funcţionarea cărora s-a propus chiar şi un „impozit negativ” pe venit), a căror particularitate este că antrenează
sarcini fiscale progresiv mai mari pe măsura creşterii materiei impozabile, răspunzând adecvat cerinţei ideale
de echitate. Se impune remarcat că într-un asemenea caz, funcţie de tranşele şi cotele concrete de impozitare,
perspectiva socială ar putea intra însă în contradicţie cu cea economică, stimulentul pentru muncă fiind afectat,
iar ideea descreşterii utilităţii pe măsura creşterii venitului este şi ea, până la un punct cel puţin, discutabilă (de
la ce nivel al veniturilor scade utilitatea şi cu cât scade?). Adoptarea unor asemenea sisteme de impunere nu
este însă în sine criticabilă, practicarea unor cote şi tranşe de impunere moderate putând suţine o mai bună
distribuţie a veniturilor în societate, dar dezvăluie o abordare de tip paternalist, cu puternică tentă social-
democrată a grupărilor guvernatoare, cărora le poate asigura în anumite condiţii particulare succesul electoral
sau politic.
O variantă tehnică mai atenuată a redistribuirii veniturilor între membrii societăţii prin impozitare este
reprezentată de impozitele în cotă proporţională sau de tip flat-tax. Deşi în aparenţă ideea fundamentală a
conceptului echităţii (cine poate mai mult, să facă mai mult) este trecută în umbră în acest caz, o prelevare
diferenţiată a cuantumului impozitului în funcţie de capacitatea contributivă a subiectului impunerii se
realizează totuşi, fiind utilizate în asieta impozitului sisteme de deduceri, reduceri sau scutiri fiscale.
Problema efectelor sociale şi economice generate de îndeplinirea rolului distributiv al finanţelor
publice se poate ridica în egală măsură şi pentru faza de distribuire a fondurilor financiare pe calea cheltuielilor
43
bugetare, care pot antrena comportamente iraţionale (de exemplu, atitudinea de nemuncă). Musgrave evocă
trei instrumente de bază pentru înfăptuirea redistribuirii directe: programe de transfer al impozitelor
(combinaţie între impozitarea progresivă şi subvenţii acordate celor cu venituri reduse), impozitarea progresivă
a venitului combinată cu utilizarea resurselor pentru finanţarea serviciilor publice (mai ales de tipul celor
destinate familiilor cu venituri reduse, cum sunt locuinţele sociale) şi combinaţia între impozite şi taxe pe
bunurile consumate de persoane cu venituri mari (de tipul accizelor) cu subvenţii pentru bunurile consumate în
primul rând de persoanele cu venituri reduse62.
Dincolo de aceste propuneri însă, relevanţa distribuirii prin finanţele publice se regăseşte în practica
diferitelor state, perioada actuală concretizând o strânsă legătură între manifestarea rolului (re)distributiv al
finanţelor publice şi concepţiile asupra bunăstării generale şi obţinerii sale. Se constată astfel conturarea unor
adevărate modele ale statelor bunăstării (liberal-rezidual, conservator-corporatist și social-democrat)
concretizate de politicile concrete din state precum Germania, Marea Britanie, ţările nordice sau Statele Unite,
relevând legătura dintre nivelul/structura fiscalităţii şi bunăstarea populaţiei. Modelele de stat al bunăstării
înclinate spre liberalism configurează rolul distributiv al finanţelor publice în consonanţă cu nevoia de limitare a
prestaţiilor publice la nevoile evaluate, încurajând munca şi preocupându-se de evitarea dezechilibrelor
bugetare prin acceptarea de cheltuieli sociale sporite. În modelele cu tentă social democrată în schimb, se
optează pentru obligativitatea sistemelor publice de asigurări sociale şi a participării la acestea, rolul distributiv
al finanţelor publice căpătând astfel o importanţă sporită, uneori extrem de accentuată. Se resimte, în aceste
condiţii, o nevoie de reconsiderare a mixului de utilităţi public-privat, combinând raţional oferta celor două
sectoare, astfel încât să se creeze premise favorabile ca prin redistribuirea veniturilor în societate beneficiile
totale să fie mai mari decât costurile sociale totale.
2.3.3 Rolul stabilizator al finanţelor (bugetelor) publice
Capacitatea finanţelor publice de a mijloci prin instrumentele specifice (impozite şi cheltuieli)

stimularea sau inhibarea unor activităţi economice şi sociale a fost sesizată cu mult înaintea manifestării unor
fenomene perturbatoare de tipul şomajului sau crizelor şi cristalizării doctrinelor intervenţioniste, dar a fost
fundamentată şi sistematizată de către adepţii acestora. În esenţă, stabilizarea sau reglarea prin intermediul
finanţelor publice presupune manevrarea de către autoritatea publică a instrumentelor financiare tipice,
pentru a încuraja sau descuraja unele tipuri sau domenii de activitate, prin influenţa exercitată de impozitele şi
62 Musgrave, Richard, Musgrave, Peggy, Public finance in Theory and Practice, McGraw Hill Book Company, 4th edition, 1984, p. 12.
44
cheltuielile publice asupra unor variabile precum consumul, economisirea, investiţiile, exporturile şi importurile
etc.
Referindu-ne strict la stabilizarea macroeconomică, în sensul atenuării oscilaţiilor ciclice ale economiei,
se impune să precizăm că rolul finanţelor publice se manifestă din două perspective: una de stabilizare
automată, concretizată pe baza aşa-numiţilor stabilizatori încorporaţi, respectiv una discreţionară, care
presupune stimuli fiscali generaţi prin norme juridice de către autorităţile publice.
Prima perspectivă a fost formulată de către Samuelson, care atribuie principalelor categorii ale
finanţelor publice (impozite, contribuţii, cheltuieli sau indemnizaţii de diferite tipuri) capacitatea de a reacţiona
automat la schimbări semnificative ale condiţiilor economice, acţionând contrar acestora şi atenuând astfel
oscilaţiile economiei prin manifestarea ca o frână sau, după caz, ca un stimul. Potrivit autorului invocat, „Ziua şi
noaptea, indiferent dacă Preşedintele se află sau nu la Casa Albă, sistemul bugetar contribuie, aidoma unui
resort, la neutralizarea factorilor de dezechilibru”.63 Aşadar, reacţia fiscală la modificările economiei nu necesită
o decizie legislativă (sau administrativă), sistemul stabilizatorilor încorporaţi acţionând eficace de la sine, în
sensul că impozitele cresc atunci când economia este în ascensiune, limitând veniturile subiectelor impunerii şi
temperând astfel cererea agregată, în timp ce în aceeaşi fază a economiei cheltuielile scad, cu impact similar
asupra cererii agregate. Se impune să subliniem aici că performanţele stabilizatorilor încorporaţi sunt
condiţionate în practică de sistemul de impunere pentru care se optează (un sistem progresiv reacţionând în
principiu mai prompt), respectiv de reglementarea concretă a categoriilor de cheltuieli bugetare (relevanţă
directă pentru sistem având cheltuielile cu indemnizaţiile pentru şomaj).
Samuelson afirmă că „Pentru a tempera un boom este de dorit crearea unui excedent bugetar. Or,
pentru crearea unui asemenea excedent există două procedee care constau fie în comprimarea cheltuielilor
publice, fie în sporirea veniturilor fiscale. Tot două procedee există şi pentru a acţiona împotriva unei recesiuni,
şi anume sporirea cheltuielilor publice sau amputarea cotelor impozitelor. Noi trebuie deci să ne felicităm
pentru «flexibilitatea automată», inerentă, într-o anumită măsură, a sistemului nostru fiscal actual, ale cărui
încasări tind să crească în perioadele de inflaţie şi să descrească în perioadele de depresiune, deoarece ea
constituie un puternic factor de stabilitate a economiei generale şi de egalizare a fazelor ciclului economic”64.
Situându-se pe o poziţie raţională, Samuelson nu atribuie sistemului stabilizatorilor încorporaţi
capacitatea rezolvării absolute a dezechilibrelor, admiţând că realizarea obiectivelor politicii economice impune
şi luarea de măsuri administrative discreţionare, între care finanţarea de lucrări publice şi alte programe de
investiţii colective, proiecte de ocupare în sectorul public şi modificarea cotelor de impunere în sensul
63 Samuelson, Paul A., L’Economique, Tome I, Armand Colin, Paris, 1977, p. 500, citat de Filip, Gh., Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi,
2010, p. 52.
106 idem, p. 501.
45
degrevărilor fiscale sau al sporirii sarcinilor fiscale65. În practică, această componentă de stabilizare
discreţionară ar trebui să complinească limitele de acţiune ale stabilizatorilor automaţi, fără a interveni cu
intensitate mai mare decât este necesar prin finanţele publice în mersul economiei.
Rolul stabilizator al finanţelor publice, fundamentat pe acţiunea discreţionară de politică financiară
guvernamentală (fiscal-bugetară şi monetară) şi exercitat prin instrumente financiar-monetare, porneşte de la
tezele doctrinei keynesiste, potrivit cărei egalitatea dintre economii şi investiţii nu este una perfectă sub
impactul legilor psihologice fundamentale, economiile capitaliste suferind de o insuficienţă a cererii solvabile,
ce ar putea fi stimulată de către autorităţile publice. „Statul va trebui să exercite o influenţă călăuzitoare
asupra înclinaţiei spre consum, în parte prin sistemul său de impunere, în parte prin fixarea ratei dobânzii şi, în
parte eventual, pe alte căi”.66
Ecuaţia clasică a echilibrului (Y=D sau Y=C+I) devine în viziunea adepţilor intervenţionismului
Y=C+I+G+(X-M), unde Y reprezintă produsul global (oferta), C - consumul privat, I - investiţiile private, G -
cheltuielile guvernamentale pentru consum şi investiţii, X – exporturile şi M – importurile. Conform relaţiei
invocate, acţiunea statului asupra componentei de cheltuieli guvernamentale poate conduce la sporirea sau la
reducerea cererii agregate, cu impact asupra ofertei de bunuri şi servicii, în acord cu ţintele de politică pre-
stabilite. În acest context, cheltuielile publice sunt apreciate ca injecţii în circuitul economic, în timp ce
impozitele au semnificaţie inversă (de scurgeri din circuit). Aşa cum afirmă unii autori, „orice majorare sau
scădere a cheltuielilor guvernamentale ca şi alte adăugiri sau reduceri extraordinare la sau de la fluxul de venit,
influenţează asupra venitului naţional cu efect multiplicator”67.
O concepţie sistematizată asupra intervenţiei stabilizatoare prin finanţele publice aparţine lui Alvin H.
Hansen, care în lucrarea sa, intitulată A Guide to Keynes (1953), explică pe larg teoria keynesiană şi adaugă
propria completare unui model de creştere economică iniţiat de John Hicks şi cunoscut astăzi ca modelul
„Hicks-Hansen” (sau modelul IS-LM). Acest model explică echilibrul economic prin prisma echilibrului a două
pieţe (piaţa bunurilor şi serviciilor şi piaţa monetară), utilizând ca variabile principale nivelul ratei dobânzii (i) şi
venitul naţional (Y).
În ce priveşte prima piaţă, a bunurilor şi serviciilor, se admite că echilibrul dintre producţie şi cerere se
poate forma în contextul unor combinaţii diferite ale variabilelor evocate (venit şi rata dobânzii), reprezentate
grafic prin intermediul curbei IS (investiţii-economii). Cea de-a două piaţă, reflectând cererea şi oferta de
monedă, presupune şi ea diferite combinaţii posibile dintre venit şi rata dobânzii în care va fi echilibrată,
reprezentate grafic prin intermediul curbei LM (cerere-ofertă de monedă).
65 Samuelson, Paul Anthony, Nordhaus, William, Economie politică, Editura Teora, Bucureşti, 2000, p. 743.
66 idem, p. 380.
67 Shultz, William, Harriss, Lowell, American Public Finance, Ediţia a VI-a, New York, 1954, p. 623.
46
Curba IS are o evoluţie (descrescătoare) determinată de rata dobânzii, admiţându-se că la rate mai
reduse ale acesteia investiţiile sunt mai mari, procurarea mai ieftină a resurselor şi randamentele superioare
pentru economiile agenţilor implicaţi fiind stimulative. Dimpotrivă, atunci când rata dobânzii creşte, investiţiile
tind să scadă, fiind necesară impulsionarea acestora de către autorităţile publice prin politici fiscal-bugetare
adecvate, constând în măsuri precum cele de relaxare şi stimulare fiscală (reduceri ale cotelor impozitului pe
venit sau profit, scutirea de impozit a profitului reinvestit etc.) care să crească veniturile disponibile, ca premisă
a efectuării de investiţii sau cele de tipul majorării cheltuielilor publice (pentru acţiuni economice derulate prin
intermediul sectorului public ori subvenţionarea agenţilor privaţi în realizarea de obiective de investiţii).
Această acţiune discreţionară de tipul politicilor fiscal-bugetare expansioniste va stimula activitatea economică
şi va crea premise creşterii venitului global (de la Y1 la Y2, în figura nr. 1), iar coroborarea sa cu măsuri de
politică monetară convergente (de reducere a ratei dobânzii, de la i1 la i2, în figura nr. 1), va consolida efectele
obtenabile. Prin prisma reprezentării grafice, creşterea venitului global va exprima o nouă poziţie a punctelor
de echilibru dintre investiţii şi economii, care vor înregistra o deplasare corespondentă (de la IS la IS’), ca în
figura următoare:
Figura nr. 1 Curba IS sub impactul aplicării politicii fiscale expansioniste
În ipoteza în care politica monetară nu acţionează convergent (expansionist) cu cea fiscal-bugetară,

stimularea investiţiilor prin acţiuni concomitente de reducere a impozitelor şi creştere a cheltuielilor publice va
genera un deficit bugetar care va trebui acoperit din împrumuturi, iar contractarea acestora poate genera
presiune asupra cererii de fonduri de împrumut, efectul potenţial constând într-o creştere a ratei dobânzii (de
la i1 la i3), creşterea venitului global fiind mai redusă în acest caz (de la Y1 la Y3).
47
La rândul său, curba LM are o evoluţie ascendentă, semnificând creşterea cererii de monedă pentru
efectuarea tranzacţiilor de bunuri şi servicii, corespondent cu creşterea producţiei sau venitului global,
respectiv cererea de monedă pentru tranzacţiile speculative, variabilă concordant cu modificările ratei
dobânzii. Sporirea ofertei de monedă în cadrul unei politici monetare de factură expansionistă (anticipată,
aşadar) va avea ca efect o reducere a ratei dobânzii (de la i1 la i2, în figura nr. 2), stimulativă pentru efectuarea
de investiţii şi pentru creşterea pe această bază a venitului global (de la Y1 la Y2, în figura nr. 2), ca obiectiv
asumat de către autorităţile publice. Noile puncte de echilibru dintre cererea şi oferta de monedă (de la LM la
LM’ în figura nr. 2), vor corespunde aşadar unor nivele superioare ale producţiei şi venitului global, iar un
asemenea efect pozitiv conţine şi potenţialul pericol al alimentării apetitului autorităţilor publice pentru
creşterea ofertei de monedă pe fondul unor dobânzi relativ reduse, putându-se genera o emisiune monetară
nerealistă (în raport cu dimensiunile reale ale producţiei de bunuri şi servicii), cu potenţial impact inflaţionist,
evident indezirabilă.
Figura nr. 2 Curba LM sub impactul politicii monetare expansioniste
Privind din perspectiva echilibrului conjugat al celor două pieţe, care ar crea premise şi pentru
atingerea obiectivului primordial pentru adepţii doctrinei keynesiste (ocuparea deplină a forţei de muncă),
modelul Hicks-Hansen sugerează acţiunea concomitentă (concertată) prin politici fiscal-bugetare şi monetare
pentru crearea premiselor obţinerii creşterii economice echilibrate (figura nr. 3).
48
Figura nr. 3 Stimularea creşterii economice prin politici fiscal-bugetare şi monetare

Punctul b al reprezentării grafice corespunde „mutărilor” de politică fiscal-bugetară expansionistă,
aplicabile economiilor stagnante sau în recesiune, corespunzător unui venit global superior stării iniţiale
(reprezentate de punctul a în grafic, respectiv prin diferenţa dintre Ye şi Y1), care va semnifica în contextul
creşterii investiţiilor din economie şi o ocupare la cote superioare a forţei de muncă. Punctul c din grafic
corepunde „mutărilor” de politică monetară, orientate spre creşterea ofertei de monedă şi reducerea ratei
dobânzii ca suport pentru stimularea investiţiilor, contribuind aşadar la creşterea venitului global şi ocuparea
mai bună a forţei de muncă în economie.
Faţă de aplicabilitatea practică a acestui model, se impune să sesizăm că deşi viabilitatea sa ca sugestie
de manifestare a rolului stabilizator al finanţelor publice nu poate fi pusă sub semnul întrebării, intervenţia
autorităţilor publice se află sub impactul unor constrângeri particulare ce nu permit întotdeauna libertate
deplină de acţiune, iar economia reală funcţionează pe baza unor legităţi specifice de care nu se poate face
abstracţie. În acest sens, de exemplu, orientarea autorităţilor publice din ţara noastră spre relaxare fiscală şi
sporirea concomitentă a cheltuielilor de investiţii se află sub constrângerea regulilor fiscale (inclusiv numerice)
derivate din regulile europene sau din compactul fiscal68 (referitoare la mărimea acceptată a deficitului
bugetar, a datoriei publice etc.), iar efectuarea investiţiilor doar „pe hârtie”, cum se întâmplă în cazul celor de
infrastructură, care se opresc uneori la etapa studiilor de fezabilitate, precum şi productivitatea muncii pot
impieta serios asupra atingerii ţintelor de dezvoltare echilibrată vizate.
68 Parte a Tratatului privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul Uniunii economice şi monetare, intrat în vigoare la 01
ianurie 2013.
49
CAPITOLUL 3 - Sistemul financiar public în contextul federalismului fiscal
Structura:
3.1 Reflectarea guvernării de tip multi-nivel în sistemele financiare publice
3.2 Abordări teoretice ale federalismului fiscal
3.3 Principiile federalismului fiscal şi implicaţii pentru configurarea sistemului financiar public
3.4 Federalismul fiscal în contextul integrării europene
 înţelegerea construcţiei şi funcţionării sistemului financiar public
 să explice premisele construcţiei sistemului financiar public;

 să argumenteze necesitatea instituirii diferitelor componente ale sistemului bugetar;
 să explice principiile federalismului fiscal;
 să identifice impactul integrării europene asupra arhitecturii şi funcţionării sistemului
bugetar;
 să identifice caracteristicile sistemului bugetar european;
Termeni cheie: guvrenare multinivel, relaţii financiare publice, fonduri financiare, federalism
fiscal.
50
3.1 Reflectarea guvernării de tip multi-nivel în sistemele financiare publice
Îndeplinirea în bune condiţii a rolului finanţelor publice sub variatele sale aspecte (alocare, distribuire
echitabilă ori stabilizare) şi implicit asigurarea eficienţei intervenţiilor publice depinde în mod inerent şi de
maniera în care este configurat şi funcţionează sistemul financiar în ansamblul său, partea de subsistem public
fiind adesea considerată vitală din perspectiva instituţiilor implicate şi a eficacităţii lor, a calităţii normelor
juridice aplicabile activităţii financiare, a planurilor sau fondurilor financiare şi interdependenţelor dintre
acestea. În acest context, literatura din domeniul finanţelor publice69 se preocupă constant de problematica
aşa-numitului federalism fiscal, care constituie cadrul conceptual general al organizării sistemului financiar
public în diferite state, fie ele unitare simple, complexe sau compuse (ori asocieri de state) şi care se referă, mai
direct, la problema „agentului furnizor” al bunurilor (serviciilor) publice, implicit la atribuirea veniturilor şi
cheltuielilor bugetare pe diferite paliere ale guvernării, ca suport pentru eficientizarea intervenţiilor publice în
ansamblu. Din acest punct de vedere, federalismul fiscal poziţionează sistemul financiar public în prim plan ca
sistem de relaţii şi sistem de fonduri financiare publice, create şi administrate la diferite nivele de guvernare,
potrivit repartizării competenţelor de drept public ce revin diferitelor autorităţi, preocupându-se de
optimalitatea repartizării lor. Se încearcă, în acest sens, a răspunde la întrebări precum: Care nivel de guvernare
ar trebui să fie responsabil pentru o anumită sarcină publică? La ce nivel administrativ ar trebui mobilizate
resursele din care se vor finanţa serviciile publice? Ce tip de transferuri interguvernamentale ar trebui utilizate
între fondurile financiare gestionate de diferitele autorităţi? etc., pe un fundal în care, deşi se acceptă unanim
nevoia de descentralizare administrativă, există totuşi permanent contradicţii privind întinderea (sfera)
acesteia în diferite state sau etape de dezvoltare70.
Problema repartizării optime a sarcinilor publice şi implicit cea a asigurării unei structuri raţionale,
optime a sistemului financiar public (din perspectiva atribuirii surselor de venit, a cheltuielilor de efectuat, a
fondurilor în care se vor reflecta sau a transferurilor dintre acestea etc.), susceptibilă de interpretări diferite
prin natura ei, devine cu atât mai importantă cu cât gestiunea sarcinilor publice în sisteme decizionale
ierarhizate cunoaşte noi exprimări ale guvernării multi-nivel, cum este cazul formării şi funcţionării Uniunii
Europene. Practic, procesul integrării europene impune noi abordări sub aspectul federalismului fiscal: în timp
69 Cu titlu de exemplu: Musgrave, Richard şi Musgrave, Peggy, Public finance in Theory and Practice, McGraw Hill Book Company, 5th
edition, 1989; Gruber, Jonathan, Public Finance and Public Policy, 2nd Edition, Worth Publishers, New York, 2007; Rosen, Harvey şi Gayer,
Ted, Public finance, 9th Edition, McGraw Hill Book Company, 2010; Hyman, David, Public Finance: A Contemporary Application of Theory
to Policy, Cengage Learning, 2010.
70 În acest sens, unii autori (Rosen, Harvey şi Gayer, Ted, op. cit., p. 507) propun ca “numitor comun” al interpretării (des)centralizării
ponderea cheltuielilor administraţiei centrale în totalul cheltuielilor publice bugetare, deşi relevanţa sa este discutabilă. Găsim mai
adecvat pentru interpretare un index (compus) de descentralizare administrativ-financiară, care asigură o imagine mai fidelă a realităţii
din diferitele state (se poate vedea, în acest sens, Oprea, Florin, Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică, Editura Economică,
Bucureşti, 2011, pp. 296-303).
51
ce în interiorul statelor-naţiune orientarea este de regulă spre descentralizare, la nivel unional orientarea este
spre centralizare, în sensul de a se transfera parte din atribuţiile autorităţilor naţionale instituţiilor europene.
Mai relevant este considerat în acest context domeniul emisiunii şi politicii monetare pentru statele din zona
Euro, prerogativa de drept public trecând la nivelul Băncii Centrale Europene, dar, în ce ne priveşte,
armonizarea fiscalităţii (impozitele indirecte, dar şi cele directe), crearea de mecanisme fiscale de intervenţie
sau reconfigurarea bugetului unional ca pârghie financiară sunt probleme la fel de importante pentru un
federalism fiscal european optimal. În fond, cedarea parţială a unor atribuţii aşa-numite „suverane” ale
autorităţilor naţionale ale statelor membre către instituţiile Uniunii Europene, concomitent cu setarea
aspectelor financiare şi fiscale implicate, reprezintă o manifestare tipică a proceselor de federalism fiscal, în
care se caută optimizarea repartizării sarcinilor publice.
Sistemul financiar public exprimă integrarea strânsă a diferitelor componente ale finanţelor publice,
între care se manifestă interdependenţe specifice, cuprinderea lor în sistem având la bază caracteristicile
comune şi, concomitent, individualitatea fiecăreia dintre acestea. În mod obişnuit, sistemul financiar public
este tratat în ştiinţa finanţelor publice pornind de la diferitele componente ale acestuia, fiind scoase în
evidenţă accepţii precum cele de sistem de relaţii financiare, sistem de fonduri financiare, sistem de planuri
financiare, sistem de instituţii financiare sau sistem de finanţare a economiei. Raportat la aceste accepţii, ceea
ce interesează în contextul abordării de faţă se referă la raţiunile instituirii diferitelor componente de sistem
financiar public, pornind de la premisa că un asemenea sistem este pe fond o construcţie fundamentată juridic,
cu componente articulate după diferite criterii mai mult sau mai puţin obiective şi judecăţi de valoare
(subiective prin natura lor), şi nu un „dat” al organizării statale, independent de deciziile particulare ale
guvernământului la un moment sau într-un spaţiu etatic sau asociativ anume.
Viziunea exprimată evidenţiază cerinţa firească de a urmări în structurarea (construcţia) sistemului
financiar public crearea unui ansamblu cât mai raţional şi bine articulat, eficace sub aspectul atingerii
obiectivelor pentru care funcţionează şi eficient în plan intern şi al conexiunilor cu mediul în care activează,
evitându-se atât sincopele de funcţionare, cât şi risipa de resurse financiare. Din acest punct de vedere,
optimizarea structurii, a interdependenţelor interne şi dimensiunilor sistemului financiar public (global ori pe
componente integrate) devine uneori în sine o ţintă a politicilor guvernamentale, deşi acest obiectiv nu poate fi
decât cel mult unul imediat, servind atingerii unor obiective mediate, precum cel al susţinerii ori stimulării
creşterii economice. În fond, prin natura sa, sistemul financiar public este chemat să răspundă satisfacerii
nevoilor generale ale membrilor societăţii, mijlocind îndeplinirea scopurilor particular formulate privitoare la
alocarea bunurilor publice, (re)distribuirea echitabilă a averilor şi veniturilor sau stabilizarea/reglarea
macroeconomică şi socială. În acest context, sistemul financiar public se relevă ca un instrument privilegiat de
52
acţiune al autorităţii publice în exercitarea propriu-zisă a guvernării, putând acţiona fie ca o frână, fie ca un
agent catalizator în privinţa atingerii scopurilor acesteia, în funcţie de modul concret în care este conceput şi
pus în practică. Devine astfel de interes studierea problemei raţiunilor şi criteriilor configurării unui sistem
financiar public, putându-se pune în discuţie atât elemente de ordin obiectiv, cât şi subiectiv.
Sub aspect obiectiv, un prim factor care se imprimă configuraţiei sistemului financiar public, vizibil mai
ales în accepţia acestuia de sistem de fonduri sau planuri financiare, este reprezentat de forma puterii publice.
În sens constituţional, forma puterii publice desemnează trei faţete ale organizării puterii în stat, din
perspectiva formării şi exercitării autorităţii centrale executive (forma de guvernământ), a desfăşurării relaţiilor
dintre autorităţile publice (regimul politic) şi din cea a organizării administrativ-teritoriale (structura de stat).
Pentru abordarea sistemului financiar public, cea mai relevantă este ultima accepţie, în sensul că
delimitarea puterii publice pe paliere de guvernare, afectând după caz doar puterea executivă sau toate
puterile statului, impune şi crearea mai multor componente de sistem financiar. Astfel, coexistenţa palierelor
centrale (federale sau federate) de guvernare cu cele locale se justifică în mod obiectiv prin nevoia de
gestionare a nevoilor publice diferenţiate ale colectivităţilor sub-naţionale, traducându-se în plan financiar în
generarea unor cheltuieli publice, care vor trebui acoperite din resurse financiare de tip bugetar. În consecinţă,
fondurilor financiare ale administraţiilor centrale li se vor adăuga în sistem fondurile băneşti locale ale
diferitelor paliere de guvernare, conturându-se astfel principalele componente ale sistemului. Treptele de
organizare administrativă diferă de la un stat la altul, după cum vorbim despre un stat unitar simplu, unul
complex sau unul compus.
În principiu, aceste componente principale ale sistemului financiar public (bugetele administraţiei
centrale şi cele locale) pot reflecta toate nevoile sociale asumate spre satisfacere/gestionare de către puterea
publică, indiferent de nivelul administrativ-teritorial la care ele se manifestă, dar aici pot interveni judecăţi de
valoare care să genereze o nouă configurare a sistemului. În acest sens, unele nevoi publice sunt diferite prin
amploarea, intensitatea (stringenţa) sau durata lor, ceea ce ar putea justifica în anumite cazuri scoaterea în
afara bugetelor evocate anterior şi înscrierea/finanţarea lor din fonduri financiare publice create special în
acest scop, numite fonduri speciale extra-bugetare, contrazicând aşadar flagrant cerinţele de fond şi formă ale
principiului bugetar clasic al neafectării veniturilor. În fapt, încălcarea principiului se justifică prin nevoia de
eficientizare a sistemului de relaţii financiare publice, creându-se un cadru în care resursele afectate problemei
economice sau sociale „speciale” şi cheltuielile efectuate pe baza acestora să poată fi urmărite distinct, ca
premisă pentru o mai bună gestionare a lor, o evidenţă mai clară a dificultăţilor sau progreselor înregistrate,
respectiv pentru facilitarea controlului.
53
În mod obişnuit, o asemenea situaţie reflectă bugetele de asigurări sociale (de stat) sau bugetele aşa-
zise ale securităţii sociale, a căror justificare în sistem nu este una de tip obiectiv, de genul structurii de stat, ci
una de consistenţă şi continuitate a nevoii la care ele se referă, asociată imperativului de eficientizare a
gestiunii nevoii sociale respective. Alăturate bugetelor administraţiei centrale şi bugetelor locale, aceste
fonduri bugetare capătă uneori calitatea de argument pentru gestionarea distinctă şi a altor sarcini publice
(infrastructură, mediu, cultură, educaţie, sănătate, şomaj, agricultură, modernizarea anumitor sectoare etc.)
fiind posibilă în acest context eludarea exigenţelor specifice unor asemenea fonduri şi instituirea lor în număr
prea mare (exagerat, chiar), cu riscul de a lucra împotriva eficientizării sistemului financiar public şi nu pentru
favorizarea acestuia (cum a fost cazul României în perioada 1992-2001).
Structurarea distinctă a relaţiilor financiare publice specifice asigurărilor sociale de stat în cadrul sferei
finanţelor publice centrale şi reflectarea separată a acestora prin bugetul asigurărilor sociale de stat se
constituie aşadar ca o premisă pentru o mai bună gestionare şi satisfacere a nevoii globale de asigurări sociale,
acest buget fiind elaborat şi executat de sine-stătător, iar eventualele excedente putând fi reportate în anii
următori. În practică însă, se poate constata uneori că susţinerea financiară publică, prin diverse forme de
asigurare sau asistenţă socială a celor aflaţi în anumite situaţii, defavorabile obţinerii de venituri sau asigurării
unui anumit nivel de trai, produce aceleaşi efecte cu subvenţionarea activităţilor economice, în sensul că
sectorul „subvenţionat” se dezvoltă. În ce priveşte activităţile de asistenţă socială mai direct, ceea ce este
încurajat nu este integral favorabil progresului economic şi social, existând posibilitatea ca în unele cazuri
indivizii asistaţi social să aleagă protecţia statului, pe care o găsesc mai facilă, mai sigură şi mai stabilă, în locul
muncii. Dacă în cazul bugetului de asigurări sociale (mai direct, al bugetului de pensii), fenomenul nu este de o
amploare deosebită, la baza relaţiilor financiar-bugetare implicate fiind aşezat principiul contributivităţii, în
cazul bugetelor fondurilor dedicate asistenţei sociale efectele negative sunt adeseori evidente în unele state.
În aceste condiţii, se relevă obligativitatea ca dimensionarea acestor bugete să se realizeze de pe baze
raţionale, corelând veniturile şi cheltuielile reflectate de ele şi concepând relaţiile financiare publice implicate
astfel încât să se determine asumarea responsabilităţii individuale în viaţa socială. În alte condiţii, este posibil
ca bugetele „sociale” să acumuleze deficite de resurse care, prin logica funcţionării sistemelor financiare
(bugetare) publice, vor repercuta asupra deficitului altor componente bugetare (de regulă, bugetul
administraţiei centrale), antrenând disfuncţionalităţi ale finanţelor publice în ansamblu. Asemenea efecte
negative sunt favorizate în unele cazuri şi de lipsa unei distincţii (chiar conceptuale) şi a unei separări clare a
relaţiilor de asigurări sociale de cele specifice asistenţei sociale. În cazuri ca cele anterior enunţate, avantajele
teoretice ale separării relaţiilor financiare publice aferente bugetului asigurărilor sociale (şi, în general, ale
54
fondurilor speciale) se transformă în dezavantaj, iar aprecierea reală a efortului financiar determinat de
activităţile de protecţie socială şi a efectelor acestuia este îngreunată.
În calitate de componente ale sistemului bugetar public, fondurile speciale îşi găsesc raţionalitatea
prezenţei în sistem în măsura în care ele sunt dedicate gestionării unor nevoi deosebite (stringente) şi, de
regulă, conjuncturale, aportul lor pozitiv la rezolvarea acestora fiind condiţionat de delimitarea şi
dimensionarea clară a surselor de venit, a cheltuielilor de efectuat, a perioadei pentru care vor funcţiona, a
autorităţilor competente în gestionarea lor şi a responsabilităţii acestora etc., evitându-se atât generalizarea,
cât şi funcţionarea lor în paralel cu componente bugetare care au destinaţii similare (apropiate). Din acest
punct de vedere, decizia de instituire şi utilizare a unui fond special trebuie fundamentată obligatoriu şi pe
aprecierea avantajelor comparative pe care le-ar aduce prezenţa sa în sistem, faţă de situaţia vehiculării
resurselor respective prin alte componente bugetare, deja existente.
O justificare subiectivă revine, de asemenea, prezenţei în sistem a unor componente precum bugetul
trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate
integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi
ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, precum şi bugetul fondurilor externe
nerambursabile. O situaţie deosebită se înregistrează în cazul bugetelor instituţiilor publice autonome, în
justificarea prezenţei lor în sistem interferând, ca şi în cazul bugetelor locale (autonome), elemente de ordin
obiectiv şi subiectiv, în sensul că pe de o parte autonomia decizională a agenţilor în cauză nu poate fi asigurată
decât dacă are ca suport un buget propriu, iar pe de altă parte, separarea relaţiilor financiare în speţă serveşte
eficientizării sistemului financiar public pe ansamblu.
Efectul pozitiv al separării evocate a relaţiilor financiare este mai uşor de observat în cazul bugetelor
administraţiilor locale, delimitate de cele ale administraţiilor centrale atât sub aspectul acţiunilor reflectate (şi
chletuielilor corespondente), cât şi al veniturilor mobilizate. Această structurare tipică, realizată obiectiv 71 pe
temeiul structurii de stat, se leagă organic cu diferenţierea nevoilor publice ca „naţionale” sau „locale”, primele
reflectate în bugetul de stat (central), iar secundele în bugetele locale.
Pe fond, diferenţierea intereselor publice în interese naţionale şi locale, atribuirea în corespondenţă a
unor competenţe diferenţiate pentru autorităţi centrale şi locale şi delimitarea (individualizarea) pe această
bază a bugetelor centrale şi a celor locale se bazează pe raţiuni de eficientizare a relaţiilor financiare publice.
71Argumentarea obiectivă a instituirii unor asemenea componente de sistem financiar public trebuie interpretată prudent, în sensul că
simpla existenţă a colectivităţii sub-naţionale nu obligă automat la asocierea/instituirea unui fond financiar local autonom pentru
aceasta, respectiv a unor surse de venituri şi a unor cheltuieli bugetare, putându-se opta, din raţiuni de eficientizare a sistemului, pentru
concentrarea relaţiilor financiare publice la un nivel superior (de exemplu, regional). În sistemele financiare publice actuale se poate
identifica chiar o tendinţă de concentrare regională a acestora (Oprea, Florin, Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică, Editura
Economică, Bucureşti, 2011, pp. 287-288)
55
Trebuie remarcat însă că simplul fapt al instituirii bugetelor locale drept componente complementare bugetului
central în cadrul sistemului bugetar public nu reprezintă, în sine, decât o premisă a eficientizării relaţiilor
financiare publice, putând duce, în cazul unor delimitări confuze sau al conceperii şi promovării neadecvate a
interrelaţiilor dintre aceste componente, la un rezultat contrar. În acelaşi sens, o altă premisă importantă care
susţine eficientizarea este că autorităţile locale îşi pot cunoaşte mai bine (decât le-ar putea cunoaşte
autorităţile centrale), atât potenţialul financiar (fiscal), cât şi nevoile privind cheltuielile de acoperit. În fine, o
altă premisă importantă a eficientizării relaţiilor financiare publice este constituită de faptul că organizarea
distinctă a sistemului de relaţii financiare publice locale (în condiţii de autonomie, reflectată şi susţinută prin
bugetele locale), ar permite degrevarea finanţelor centrale de anumite cheltuieli, ar reduce numărul şi
amploarea fluxurilor dintre cele două componente majore ale sistemului financiar public (finanţele centrale şi
cele locale) şi ar constitui o bază pentru un control mai eficient asupra constituirii şi utilizării fondurilor
financiare publice.
Admiţând ideea că furnizarea serviciilor de utilitate publică locală este mai eficientă dacă se săvârşeşte
direct de către autorităţile locale, se ridică problema diferenţierii sferei acestor utilităţi, semnificând pe fond
întinderea autonomiei (administrative şi financiare) locale. În această materie nu poate exista o regulă, un
model general (universal) de recunoaştere şi susţinere a autonomiei locale, fiecare stat cunoscând practici
diferite, bazate pe elemente de tradiţie, conjunctură, legislaţie, ideologie, politică etc. Cu caracter comun însă,
nevoi precum apărarea, justiţia, siguranţa naţională, relaţiile externe, macrostabilizarea economică sau
bunăstarea socială sunt considerate ca nevoi strategice şi gestionate de către autorităţile centrale, fiind
reflectate şi finanţate prin bugetele centrale. De cealaltă parte, nevoi precum cele privind ordinea publică
locală, reţeaua de drumuri locale, iluminatul public, transportul local, salubritatea, şcolile etc. sunt adeseori
transferate în competenţa autorităţilor locale, cheltuielile corespondente fiind cuprinse şi finanţate prin
bugetele locale. În ambele ipostaze, este posibil să regăsim cu proporţii diferite şi gestiunea partajată între cele
două nivele administrative a acestor activităţi.
Dacă admitem că federalismul fiscal s-ar exprima într-o delimitare tranşantă a competenţelor în
furnizarea bunurilor publice pe paliere de guvernare (central şi local), însoţită concomitent de delimitarea clară
a jurisdicţiilor de consum al acestor bunuri şi a ariei de prelevare a resurselor necesare pentru producerea lor,
devine evident că eficienţa alocativă a cheltuielilor publice va fi negativ afectată (de exemplu, nu este necesară
finanţarea unei biblioteci publice în absolut fiecare dintre colectivităţile sub-naţionale), impunându-se
corectarea efectelor antrenate prin instrumente ale finanţelor publice. Se pot utiliza, în acest scop, sisteme de
transferuri interguvernamentale, practicându-se granturi de diferite tipuri (condiţionate, necondiţionate, de co-
participare etc.), fiecare urmărind scopuri diferite. Astfel, în timp ce grantul condiţionat urmăreşte susţinerea
56
creşterii cantitative sau calitative a producţiei/oferirii unui bun public local, grantul necondiţionat tinde
principial72 la consolidarea manifestării autonomiei administrative locale, iar cel de co-participare este orientat
spre încurajarea anumitor activităţi ale agenţilor de pe palierele inferioare de guvernare.
3.2 Abordări teoretice ale federalismului fiscal
În mod tradiţional, federalismul fiscal este asociat cu organizarea statală de tip federal, desemnând în
accepţia sa cea mai restrictivă modul în care diferitele paliere de guvernare partajează drepturile de mobilizare
a veniturilor bugetare. Se impune să remarcăm însă de la bun început că federalismul fiscal astfel abordat îşi
găseşte raţiunea şi aplicabilitatea numai prin corelaţie cu cheltuielile publice de efectuat, el referindu-se deci,
în aceeaşi măsură şi la utilizările (consumurile financiare) efectuate pe baza veniturilor mobilizate, necesitând o
tratare mai atentă73. Deşi controversele pe tema conţinutului acestei noţiuni nu sunt foarte ample,
multitudinea definiţilor date acestui concept în literatura de specialitate, uneori apreciată ca infinită74 şi
utilizarea unor termeni diferiţi75 atrage atenţia, obligând la o poziţionare mai clară a conceptului.
Federalismul fiscal este, fără îndoială, fiscal-bugetar, întrucât procesele economice, respectiv
categoriile financiare la care el se referă (prelevările fiscale şi utilizările acestora) îşi găsesc exprimarea în
bugetele publice. Aşadar, utilizarea sintagmei federalism fiscal-bugetar este de natură să asigure o imagine mai
clară asupra conţinutului care se vrea transmis, evitând posibila confuzie cu federalismul ca formă de
organizare politică şi devenind aplicabil şi unor entităţi internaţionale, precum Uniunea Europeană, care nu are
practic resurse fiscale propriu-zise (impozite europene). În acest context, sesizăm faptul că federalismul fiscal-
bugetar poate fi atât intern (în cadrul unui stat federal, unitar simplu sau unitar complex), cât şi internaţional
(de exemplu, în raporturile specifice Uniunii Europene). În cazul statelor unitare 76, s-ar putea obiecta că
atribuirea federalismului fiscal este contradictorie cu organizarea unitară a statului. Reţinem însă că
federalismul fiscal este o chestiune de natură economică, raportându-se la existenţa unor paliere diferite de
guvernare şi la modul în care acestea îşi partajează competenţele, resursele şi cheltuielile bugetare, putând fi
invocat independent de structura statului. Acesta este şi sensul în care autorii de specialitate afirmă că
72 Aducem această rezervă întrucât în funcţie de situaţiile concrete la un moment dat, este posibilă şi producerea unui efect de tip
crowding-out, în sensul că decidenţii locali ar putea căuta să se sustragă de la participarea la producerea unor bunuri publice locale (să
nu crească producţia), înlocuind-se aşadar finanţarea locală a producţiei bunului public cu finanţarea centrală, un asemenea
comportament putând fi evitat prin utilizarea granturilor cu rată de participare.
73 Oprea, Florin, Managementul financiar al colectivităţilor locale, Editura Tritonic Books, Bucureşti, 2013, pp. 33-49
74 Vaneecloo, Clement, ş.a., Fiscal Federalism in The European Union and Its Countries – A Confrontation Between Theories and Facts,
Vol. 2, P.I.E. Peter Lang, Bruxelles, 2006, p. 22

75 Astfel, în literatura franceză nu există un punct de vedere unitar, ci chiar controverse asupra traducerii sintagmei „fiscal federalism”
din limba engleză ca fédéralisme fiscal, financier sau budgétaire în limba franceză.
76 De regulă, în statele unitare se foloseşte sintagma „descentralizare fiscală” şi nu „federalism fiscal”, deşi aceasta este aplicabilă în
mod egal şi statelor federale.

57
federalismul fiscal a fost introdus în România din anul 1990, dar el a fost efectiv aplicat începând cu anul 1998,
prin adoptarea legii finanţelor publice locale77.
Esenţa federalismului fiscal a fost sintetizată de Richard Musgrave în anul 1959, care considera că
federalismul fiscal reprezintă „un sistem care permite diferitelor colectivităţi care trăiesc în diferite ţări să
exprime opţiuni (preferinţe) diferite pentru serviciile publice, iar aceasta, inevitabil, conduce la diferenţierea
nivelelor de taxare şi de utilităţi publice”78. Autorul în cauză a explicat conţinutul federalismului fiscal în
contextul preocupării pentru eficienţa îndeplinirii rolului bugetelor publice (macrostabilizare, alocare sau
distribuire a resurselor), prin raportare la nivelul de guvernare care gestionează sarcina publică.
Alţi autori, căutând o variantă mai tehnică de definire a federalismului fiscal, apreciază că acesta este
„totul într-unul: organizarea teritorială a unui stat, principiul de bază al partajării puterii publice, a
competenţelor, a veniturilor şi cheltuielilor publice între diferitele niveluri ierarhice ale guvernării, gradul de
centralizare sau descentralizare teritorială. Este astfel un set de precepte de bază ale conducerii acţiunilor
publice în state mai mult sau mai puţin descentralizate”79.
Pornind de la aplicabilitatea practică a acestuia, federalismul fiscal este uneori definit ca un sistem de
granturi sau transferuri prin intermediul căruia guvernele centrale îşi (de)partajează veniturile bugetare cu
palierele locale de guvernare. Într-o asemenea abordare, regăsită în diferite dicţionare, se are în vedere modul
în care se realizează (exprimă) federalismul fiscal şi nu conţinutul conceptual al acestuia. Chiar şi astfel, o
asemenea abordare este cel puţin restrictivă şi inexactă, întrucât pe de o parte ia în consideraţie numai
veniturile bugetare, nu şi cheltuielile finanţate pe seama acestora, iar pe de altă parte vizează numai
transferarea unor resurse de la bugetul central către bugetele locale, fără a ţine cont de faptul că între cele
două categorii de bugete publice există într-o anumită măsură delimitări nete sub ambele aspecte (atât
venituri, cât şi cheltuieli)80.
Sub primul aspect (al departajării veniturilor), trebuie observat că orice „partajare” a veniturilor
cuvenite bugetelor centrale cu celelalte componente ale sistemului bugetar (în cazul nostru interesând cele
locale) are ca raţiune necesitatea acoperirii unor cheltuieli pentru care, din diferite motive sau în anumite
momente, nu există resurse acoperitoare. Astfel, problematica partajării veniturilor este interconectată cu cea
a partajării competenţelor, din care derivă automat problematica cheltuielilor publice finanţate din diferite
categorii de bugete publice. Orice judecată de valoare privitoare la modul de partajare a veniturilor între
77 Moşteanu, Tatiana, Iacob, Mihaela, „Fiscal Federalism”, în Theoretical and Applied Economics, 2007, vol. 11, p. 21
78 Musgrave, Richard, Public Finance in Theory and Practice, McGraw Hill, New York 1959, p. 179
79 Derycke, Pierre-Henri, „Les théories du fédéralisme fiscale, Hier et aujourd’hui”, în Deschamps, Robert, ş. a., Finances publiques
régionales et fédéralisme fiscal, Presses Universitaires de Namur, Namur, 1994, p. 19

80 Mai mult, se impune precizat aici că, în sine, atribuirea diferenţiată a cheltuielilor şi a surselor de venituri bugetare pentru autorităţi
de la nivele diferite de guvernare, chiar în lipsa transferurilor financiare între ele, este o exprimare a federalismului fiscal.
58
autorităţile publice este lipsită de realism dacă nu se raportează permanent la scopul, la mobilul acestei
partajări.
Sub cel de-al doilea aspect (al departajării cheltuielilor), delimitarea conţinutului federalismului fiscal
trebuie pornită de la realitatea că în orice stat, din raţiuni obiective, există mai multe paliere de guvernare, iar
din punct de vedere istoric cel local a primat în faţa celui central. Această realitate face ca partajarea unor
resurse ale bugetelor centrale cu celelalte componente ale sistemului bugetar să aibă un caracter
complementar în raport cu obţinerea unor venituri din surse proprii de către autorităţile locale şi cu afectarea
acestora pentru treburile publice locale.
Ca urmare, o abordare la obiect a federalismului fiscal presupune observaţia de bază că acesta se
referă la modul în care autorităţile publice „partajează” competenţa în materia veniturilor şi cheltuielilor
bugetare. Un asemenea punct de vedere este susţinut şi de alţi autori, care definesc federalismul fiscal drept
„un sistem, de impozite pe de o parte, şi de cheltuieli, pe de altă parte, în care responsabilitatea colectării
veniturilor şi cea a efectuării cheltuielilor este împărţită (partajată) între diferitele paliere de guvernare” 81.
Dintr-o altă perspectivă, cu tentă juridică, în abordarea federalismului fiscal se trimite uneori în mod
expres la organizarea federală a statelor, ceea ce induce ideea că federalismul fiscal este aplicabil numai în
statele compuse, iar în statele unitare s-ar aplica descentralizarea. Uneori, cele două concepte sunt studiate
chiar în antiteză, ceea ce sugerează că ele ar avea conţinut diferit net. În această viziune, descentralizarea ar
semnifica, prin însăşi denumirea sa, faptul că puterea aparţine în mod natural centrului, care decide să o
transfere nivelelor inferioare. Spre deosebire, federalismul fiscal ar presupune preexistenţa partajării
competenţelor în materia mobilizării veniturilor publice şi utilizării acestora, nemaifiind necesară
descentralizarea. Altfel spus, sistemul federal de organizare a puterii se bazează în mod intrinsec pe o
descentralizare mai largă decât sistemul organizării statale unitare. O asemenea viziune este însă falsă, întrucât
practica arată că există state unitare foarte mult descentralizate (de exemplu, cele nordice, unde gradul de
acoperire a cheltuielilor locale din resurse proprii se apropie de 100%), precum şi state federale foarte mult
centralizate (Austria) sub aspect financiar.
Descentralizarea (fiscală) fiind posibilă şi prezentă (în mod inerent, ca şi centralizarea) în orice
colectivitate statală, se ridică problema diferenţierii acesteia faţă de federalismul fiscal. Remarcăm aici faptul
că principalul element de diferenţiere a celor două concepte îl reprezintă conţinutul juridic şi nu cel economic.
Astfel, organizarea federală a unor state este, după caz, fie produsul tradiţiei organizării statale, fie rezultatul
aplicării unor cerinţe de eficientizare a gestionării problemelor specifice sectorului public. În ambele cazuri,
factorul comun care subzistă este descentralizarea, înţeleasă ca proces de transferare a competenţelor
59
decizionale de la centru către periferie, cu scopul apropierii de locul manifestării şi satisfacerii nevoilor publice.
Ca urmare, federalismul ca modalitate (constituţională) de organizare statală presupune o afectare a puterii
politice, prin delimitarea acesteia pe mai multe paliere, asigurându-i consacrarea constituţională şi decizională
pentru fiecare dintre entităţile componente ale statului prin propria Constituţie şi propriile organe decizionale,
chiar sub aspectul posibilităţii de legiferare (la nivelul fiecărui stat federat). Practic, în timp ce federalismul
reprezintă un mod de organizare (constituţională) a puterii publice, afectând atât puterea legislativă, cât şi pe
cea executivă şi judecătorească, descentralizarea reprezintă un mod de exercitare a puterii, aplicabil numai
puterii executive.
Esenţial în cadrul organizării statale de tip federal este faptul că statele componente sunt autonome
politic, independenţa decizională a palierelor de guvernare federal şi federat fiind consacrată prin actul
fundamental, atribuită simultan şi diferenţiat atât nivelului central, cât şi nivelelor statelor componente ale
federaţiei şi „aşezată la adăpost” de eventualele conflicte de ordin decizional prin structura bicamerală a
Parlamentelor. În planul abordării economice însă, ceea ce este esenţial pentru organizarea federală a puterii
publice (existenţa propriei Constituţii la nivelul statelor federate) îşi pierde relativ semnificaţia, mai important
fiind considerat faptul că fiecare nivel de guvernare are propria competenţă în gestionarea şi furnizarea de
servicii publice.
Într-o formulare sintetică, orice sector public, indiferent de specificul organizării (structurii) statale în
contextul căreia se regăseşte, este „de tip federal” mai mult sau mai puţin, prin principiul descentralizării
serviciilor publice, inerent în condiţiile existenţei unităţilor administrativ-teritoriale. În acest context, unul
dintre fondatorii acestui concept (alături de Richard Musgrave), a exprimat părerea că alegerea termenului de
„federalism fiscal” a fost una nefericită, în contextul în care propunerea s-a făcut „prin referire la problematica
întregului sectorul public, iar acum s-a ajuns ca termenul să fie utilizat, destul de îngust, numai cu referire la
probleme bugetare”82.
3.3 Principiile federalismului fiscal şi implicaţii pentru configurarea sistemului

financiar public
Într-o abordare mai pragmatică, federalismul fiscal poate fi interpretat ca exprimare a unui set de
principii care să fie aşezate la baza delimitării surselor de venit şi a cheltuielilor bugetare între palierul central şi
palierele inferioare de guvernare. Acest set de principii, aplicabil relaţiilor de constituire şi utilizare a resurselor
82 Oates, Wallace E., „An Essay of Fiscal Federalism”, în Journal of Economic Literature, vol. 27, 1999, p. 1121, http://www.jstor.org
60
financiare indiferent de tipul de organizare a puterii sub aspectul structurii de stat, conduce la realizarea
practică a ceea ce numim „descentralizare fiscală (financiară)”, manifestându-se sub forma unui cadru
(normativ) general sub care se realizează această cerinţă. La rândul său, cadrul în discuţie (federalismul fiscal)
rezultat dintr-o serie de principii pe care le vom trata în cele ce urmează, este aplicabil diferit în fiecare stat în
parte, cu deosebire înregistrându-se diferenţieri între statele unitare şi cele federale, neputând reprezenta o
„reţetă universală”. Deşi „universalizarea” setului de principii considerate drept conţinut al federalismului fiscal
poate fi regăsită în literatura de specialitate şi în practică, fiecare dintre aceste principii cuprinde automat şi un
anumit grad de relativitate, în sensul că el trebuie racordat la cerinţele şi realitatea concretă din fiecare stat.
Mai mult, unul şi acelaşi principiu poate fi interpretat şi aplicat mai mult sau mai puţin nuanţat, rezultând astfel
un mod particular de promovare a descentralizării fiscale. De exemplu, principiul subsidiarităţii aplicat în
materia mobilizării veniturilor bugetare sau principiul asigurării unui anumit grad de autonomie locală
presupun judecăţi subiective prin natura lor cu privire la întinderea şi efectele benefice ale recunoaşterii unor
competenţe nivelului local de guvernare. Pe de altă parte, fundamentele teoretice ale federalismului fiscal şi
aplicabilităţii sale sunt încă supuse unor observaţii şi reconsiderări, uneori chiar de către cei care le-au emis
(Richard Musgrave, Charles M. Tiebout, Wallace E. Oates).
Oates83 consideră că „teorema descentralizării” fundamentată în una din lucrările sale din 1972 (Fiscal
Federalism, New York) trebuie reinterpretată. În viziunea iniţială, autorul afirma că pentru un bun public al
cărui consum poate fi delimitat pe jurisdicţii locale în cadrul unei entităţi naţionale şi în condiţiile în care costul
furnizării acestuia de către nivelul central sau cel local ar fi acelaşi, întotdeauna furnizarea de la nivel local va fi
mai eficientă (sau măcar la fel de eficientă). Altfel spus, bunăstarea socială globală va fi mai ridicată atunci când
în cadrul fiecărei colectivităţi locale este asigurat nivelul optim de consum al bunurilor publice decât atunci
când s-ar menţine un nivel de consum uniform, singular, în toate colectivităţile locale. Esenţa teoremei o
reprezintă, în aceste condiţii, premisa furnizării descentralizate a bunurilor publice84, iar conţinutul economic
pare evident. În practică însă, este pe de o parte dificil ca nivelul central de guvernare să stabilească (planifice)
consumuri diferenţiate pentru toate jurisdicţiile, pentru a obţine maximizarea bunăstării sociale, iar, pe de altă
parte, nu există raţiuni pentru care unele bunuri publice (precum salubritatea, iluminatul public ori transportul
urban, de exemplu) să fie gestionate de la nivel central. Totodată, preferinţele „consumatorilor” bunurilor
publice de interes local sunt diferenţiate de la o colectivitate la alta, informaţiile privind aceste aspecte fiind în
mod firesc disponibile mai degrabă şi mai fidel pentru autorităţile locale decât pentru cele centrale. În mod
similar, există posibilitatea ca actele normative (chiar cadrul constituţional) să limiteze capacitatea autorităţilor
centrale de a stabili nivele de consum mai ridicat pentru unele unităţi administrativ-teritoriale.
83 Oates, Wallace E., „On the Theory and Practice of Fiscal Decentralization”, CREI Working Papers, Roma, 2007, p. 2
84 Moşteanu, Tatiana, ş.a., Economia sectorului public, Ediţia a II-a, Editura Universitară, Bucureşti, 2005, p. 55
61
În aceeaşi direcţie a discuţiei se încadrează şi aşa-zisul „model Tiebout”, denumit după autorul său85, şi
care are la bază ideile exprimate de Paul Samuleson în articolul intitulat „A Pure Theory of Public Expenditures”
(1954). Potrivit lui Tiebout, consumatorii bunurilor publice locale votează „cu picioarele”, în sensul că vor alege
în funcţie de propriile preferinţe privind bunurile publice şi costul acestora (exprimat ca nivel prin raportare la
nivelul impozitelor şi taxelor locale) să se mute în unitatea administrativ-teritorială care le oferă maximizarea
utilităţii (avantajelor) personale, judecat prin prisma costurilor şi beneficiilor. Un asemenea comportament are
ca rezultat optimizarea furnizării serviciilor publice. Trebuie remarcat faptul că premisa de la care porneşte
acest model impune o abordare prudentă sub mai multe aspecte. Mai întâi, mobilitatea perfectă a
gospodăriilor este greu de regăsit în practică, ea aflându-se şi sub influenţa altor factori decât nivelul
impozitelor locale sau preferinţa pentru anumite servicii publice (implică tradiţia, mediul familial sau privat
etc.). Apoi, mobilitatea în sine aduce costuri suplimentare, care trebuie asumate/suportate de către subiectul
care „migrează” în căutarea unui raport mai avantajos în ce priveşte tratamentul fiscal la care se va supune şi
bunurile publice pe care le va putea consuma. Similar, se presupune că „migranţii” beneficiază de informaţii
transparente şi complete în ce priveşte tratamentul fiscal şi serviciile publice oferite de oricare dintre
comunităţile locale (pentru a face posibilă comparaţia şi decizia), iar o informare perfectă nu poate exista.
Pornind de la cele de mai sus, considerăm că deşi beneficiile federalismului fiscal nu pot fi contestate,
unele sublinieri se impun. Astfel, atât teorema descentralizării, cât şi modelul Tiebout presupun pe de o parte
lipsa externalităţilor induse de furnizarea serviciilor publice, considerând comunităţile locale „închise”, şi pe de
altă parte faptul că pe măsură ce apar noi consumatori costul serviciilor oferite la nivel local nu înregistrează
modificări, fiind vorba de „bunuri publice” (al căror cost adiţional la consum este în multe cazuri zero). Sub
primul aspect, existenţa externalităţilor ar presupune ca pentru bunurile publice la care acestea se manifestă,
oferta să fie gestionată de la centru (sau, în orice caz, de la un eşalon administrativ superior), ceea ce implică şi
mobilizarea resurselor la acest nivel. O asemenea abordare însă semnifică şi efecte negative, în sensul că se
pierde legătura dintre preferinţele locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială şi cantitatea sau calitatea
serviciului oferit. În fapt, ceea ce se realizează este alegerea „celui mai mic rău”: evitarea externalităţilor printr-
o coordonare unitară în detrimentul menţinerii controlului autorităţilor locale asupra nivelului/utilizării
veniturilor disponibile. Sub cel de-al doilea aspect, trebuie remarcat că „bunurile publice” oferite la nivel local
(de exemplu, salubritatea sau educaţia preşcolară), nu sunt în integralitatea lor ”pure”, în sensul accesului
colectiv, neconcurenţial şi al non-excluderii la consum. În aceste condiţii, o majorare a numărului
consumatorilor, atrage după sine o majorare a „producţiei”, respectiv a costurilor suportate de către locuitorii
unităţii administrativ-teritoriale.
85Charles Tiebout, în lucrarea „A Pure Theory of Local Expenditures”, publicată în anul 1956 în The Journal of Political Economy,
fundamentează un model care arată comportamentul consumatorilor de bunuri publice locale pornind de la teoria alegerii publice.
62
Pornind de la premisele evocate mai sus, principiile federalismului fiscal oferă repere de bază pentru
practicarea descentralizării fiscale în cadrul diferitelor state, astfel încât sistemul financiar public considerat ca
un ansamblu de subsisteme de venituri şi cheltuieli (reflectate în bugetele publice, inclusiv locale) să aibă o
funcţionalitate optimă. Mai des invocate între aceste principii apar următoarele:
1. principiul responsabilităţii;
2. principiul legăturii dintre impunere şi beneficii;
3. principiul neutralităţii;
4. principiul echităţii regionale;
5. principiul simplificării administrative.
Principiul responsabilităţii porneşte de la premisa că decidenţii locali trebuie să fie responsabili pentru
preferinţele celor pe care îi reprezintă (membrii colectivităţii locale). Această cerinţă învederează nu numai
consideraţii de ordin economic, dar şi politic, în sensul democraţiei (semi)reprezentative locale. Pentru
realizarea acestor cerinţe, decidenţii locali trebuie să beneficieze mai degrabă de resurse proprii şi mai puţin de
subvenţii sau transferuri (mai ales din rândul celor condiţionate) realizate de autorităţile centrale. Pentru
promovarea de politici locale dezirabile, potrivit cu preferinţele membrilor colectivităţii locale, autorităţile
locale ar trebuie să poată stabili (discreţionar) ratele de impunere pentru propriile venituri, ceea ce implică
unele rezerve conceptuale privind efectele potenţiale ale recunoaşterii unei ”suveranităţi fiscale locale”
(depline). Responsabilitatea decidenţilor vizează aşadar aspecte diferite: responsabilitate politică (în faţa
alegătorilor) sau responsabilitate juridică, prin control administrativ sau jurisdicţional asupra deciziilor
autorităţilor locale. Pe de altă parte însă, acţiunea şi efectivitatea principiului pot fi discutabile dacă nu există
viziune şi asumare globală, în sensul că responsabilitatea trebuie extinsă (regăsită, stimulată) în mod necesar şi
pentru membrii colectivităţii locale, care în schimbul cererii de servicii pe care o manifestă trebuie să îşi asume
„plata” acestora prin contribuţii obligatorii stabilite de „furnizor” (autoritatea locală).
Se impune să precizăm că responsabilitatea decidenţilor locali nu este însă numai o funcţie de puterea
lor discreţionară în stabilirea veniturilor bugetelor locale şi destinaţiilor pe care acestea le vor primi, fiind
posibilă şi necesară şi în condiţiile practicării unui sistem de granturi pentru echilibrare de la bugetele centrale.
Altfel spus, libertatea decizională privind veniturile bugetelor locale şi destinaţiile date acestora este doar o
condiţie necesară, dar nu şi una suficientă pentru asigurarea reală a responsabilităţii şi atitudinii proactive a
autorităţilor locale. Ca exemplu, putem invoca recunoaşterea posibilităţii legale a autorităţilor locale de a
contracta împrumuturi publice pentru finanţarea cheltuielilor din bugetele locale care nu pot fi acoperite din
venituri proprii. În afara stabilirii de către autoritatea centrală a unor limite pentru îndatorare sau chiar a
obligativităţii constituirii unui fond de rezervă sau garantare, rămâne teoretic deschisă posibilitatea cronicizării
63
unor deficite locale, conţinând premisa unor dezechilibre naţionale, care pot determina intervenţia
autorităţilor centrale pentru rambursarea sumelor împrumutate, lipsa de responsabilitate a unor autorităţi
locale repercutând pe această filieră în plan fiscal (şi) asupra altor subiecte ale impunerii.
Principiul legăturii dintre impunere şi beneficii solicită ca, în măsura în care este posibil, să se
urmărească prin delimitarea competenţelor de impunere (fiscală) şi utilizare a resurselor mobilizate asigurarea
unui suport realistic celor implicaţi pentru a institui şi/sau evidenţia legătura dintre efort şi efect. În acest sens,
impozitele pe proprietate, de genul celor asupra terenurilor sau clădirilor, ar trebui să fie atribuite autorităţilor
(bugetelor locale) şi nu celor centrale. În mod similar, taxele pentru anumite servicii oferite în mod direct de
autorităţile locale, trebuie să se regăsească în bugetele locale. Acest principiu porneşte de la premisa că, în
condiţiile în care contribuabilii nu au posibilitatea să „urmărească” modul de utilizare a taxelor pe care ei le
suportă, acestea fiind mobilizate la centru, nu au nici posibilitatea de apreciere şi control asupra deciziilor
locale. Din perspectivă inversă, în măsura în care contribuabilii pot face legătura între serviciile oferite şi taxele
suportate, cele din urmă pot fi interpretate şi se pot manifesta similar unui preţ (ca în cazul unui serviciu
privat), fiind mai uşor de acceptat şi suportat de către beneficiari (subiecţi) atunci când se şi constată o
asigurare adecvată sau chiar o sporire a volumului sau calităţii serviciilor oferite. În virtutea autonomiei locale,
principiul devine pe deplin posibil şi obligatoriu de valorificat, în pofida interpretărilor (nefondate) potrivit
cărora managerii financiari locali nu au pârghiile necesare pentru asigurarea sa, pe motivul că o asemenea
decizie (de atribuire a surselor de venit) ar aparţine autorităţilor legislative (centrale). Practic, dincolo de limita
serviciilor publice locale obligatoriu de asigurat (decurgând din lege, aşadar) şi faţă de care se poziţionează
atribuirea diferitelor surse de venituri, autorităţile publice locale pot dezvolta orice alte servicii s-ar dovedi
necesare prin prisma preferinţelor exprimate de membrii colectivităţii subnaţionale, pentru care au dreptul de
a percepe taxe speciale, care vor fi utilizate în finanţarea curentă şi dezvoltarea serviciului respectiv. Privind în
ansamblu, trebuie să sesizăm şi faptul că acesta este de fapt nucleul conceptual al ideii de autonomie locală,
care nu se referă simplist şi neangajant doar la îndeplinirea la nivel local a unor sarcini date, prestabilite, pentru
care se lasă libertate de către autoritatea centrală asupra modului de îndeplinire, ci la iniţiativă locală, angajare,
diferenţiere, selectivitate, adăugare de valoare şi performanţă în acord cu scopuri de dezvoltare liber decise şi
asumate, în cadrul legal general. Altfel spus, o autoritate locală care îşi va duce la capăt în bune condiţii, fără
disfuncţionalităţi, sarcinile pentru care legal este responsabilă (salubritate, apă/canal, iluminat etc.), fără a crea
însă şi servicii necesare adiacente, solicitate sau utile membrilor colectivităţii subnaţionale, permise, dar
neimpuse de lege, care să exprime şi să susţină dezvoltarea şi identitatea locală, va fi cel puţin susceptibilă de
nevalorificarea atributului legal de autonomie locală.
64
Principiul neutralităţii porneşte de la premisa că în condiţiile stabilirii unor rate de impozit diferenţiate
între jurisdicţiile locale, contribuabilii vor căuta să evite presiunea fiscală mai mare din unele unităţi
administrativ-teritoriale prin mutarea către cele unde această presiune este mai mică. Din acest motiv, se
impune ca în practicarea federalismului fiscal să se evite competiţia fiscală orizontală, prin stabilirea de la nivel
central a ratelor de impunere pentru diferitele entităţi administrativ-teritoriale, cu posibilitatea prevederii unei
marje de modificare discreţionară de către autorităţile locale, care să servească optimizării fiscalităţii locale. În
opinia noastră, ideea stabilirii unor cote de impunere uniforme pentru impozitele şi taxele locale nu este
absolut benefică, din cel puţin două motive: pe de o parte, nivelul şi structura serviciilor reclamate de membrii
colectivităţilor locale sunt diferite (de exemplu, locuitorii unei mici comunităţi rurale nu ar avea nevoie
neapărat de o filarmonică), iar pe de altă parte presiunea membrilor colectivităţii pentru noi servicii îi obligă pe
aceştia să îşi asume (să accepte) eventuale variaţii în plus ale cotei de impozitare, lăsate în competenţa
autorităţilor locale (de exemplu, posibilitatea de majorare a cotelor de impunere cu un anumit procent). Altfel
spus, dorinţa de a beneficia de anumite servicii publice, va obliga în mod obiectiv la asumarea unei fiscalităţi
mai mari, fără a conduce la mobilitate spre altă colectivitate locală. Judecând pe un exemplu concret, este greu
să susţinem că tendinţa actuală de construire a unor proprietăţi în ţara noastră la periferia oraşelor, în
jurisdicţia unor comune sau chiar sate are ca determinant principal nivelul impozitelor şi taxelor locale mai mari
din oraşe, atâta timp cât chiar cei în cauză solicită servicii similare celor urbane, pentru care se arată dispuşi să
suporte contribuţii fiscale (transport urban, siguranţa internă etc.) sau plătesc în asocieri voluntare. Într-un plan
mai larg însă, se poate observa că eventuale facilităţi acordate diferitelor activităţi determină o „migraţie” spre
aceste zone, cum se întâmplă în cazul unor zone defavorizate sau chiar în condiţiile Uniunii Europene, liberă de
bariere vamale, când unii agenţi economici sunt atraşi prin cote de impunere mai reduse ori prin exonerarea,
de exemplu, de la plata impozitului pe terenuri. Deşi o asemenea realitate este greu de contestat, putem
remarca faptul că „stimulentul” exonerării de la plata pentru o anumită perioadă a impozitului pe terenuri nu
este principal determinant al deschiderii unei afaceri într-o asemenea jurisdicţie, el fiind corelat cu alte
argumente (forţa de muncă mai ieftină, accesul la anumite reţele sau infrastructuri de transport, accesul mai
facil la anumite materii prime etc.). Pe de altă parte, trebuie să admitem că o asemenea abordare a lucrurilor
are efecte benefice, în sensul că pentru zonele mai sărace aflate în discuţie sunt create premisele pentru o
viitoare dezvoltare economică şi socială, care le poate permite ca pe baza propriilor resurse să ofere bunuri
publice într-un volum sau de o calitate superioară. Judecat astfel, rezultă că în sine, ideea „închiderii”
jurisdicţiilor locale prin limitarea posibilităţii acestora de a atrage noi surse de venit se poate dovedi una
păguboasă, limitând artificial şi excesiv concurenţa şi efectele ei benefice. Până la urmă, statul nu îşi poate
65
propune să controleze în mod direct distribuţia teritorială a resurselor, veniturilor sau averilor, ci el trebuie să
asigure premisele necesare unei distribuţii cât mai armonioase a acestora.
În raport cu cele de mai sus, rezultă că promovarea principiului neutralităţii în cadrul federalismului
fiscal ar reclama ca impozitele şi taxele locale să fie aşezate asupra unei baze inamovibile (terenuri, clădiri etc.),
iar cele centrale să vizeze baze de impunere principial mobile (de exemplu, impozite pe veniturile persoanelor
juridice). În acest context se mai impune o precizare, şi anume că odată tranşată problema bazei de impunere,
nu însemnă că autorităţile locale pot avea libertate deplină în stabilirea celorlalte elemente tehnice ale acestor
impozite. În principiu, taxarea proprietăţii trebuie orientată astfel încât să asigure conservarea esenţei acesteia
şi să stimuleze creşterea sa. Pornind de la această premisă, observăm că elemente precum modalităţile tehnice
de evaluare a proprietăţilor, regimul stimulentelor fiscale (reduceri sau exonerări) trebuie stabilit tot de la nivel
central, astfel încât să se evite potenţialul pericol al erodării bazei de impunere.
O altă reflecţie importantă a principiului neutralităţii se referă la decizia contribuabililor de a consuma
bunuri publice într-o jurisdicţie sau alta (fără a se muta propriu-zis acolo unde contribuţia fiscală locală este din
punctul lor de vedere mai acceptabilă), fenomen posibil pentru jurisdicţii apropiate geografic. În condiţiile în
care taxele mai mari dintr-o unitate administrativă ar împinge locuitorii la consum public în unitatea
administrativă vecină, unde acestea sunt mai reduse, se poate aprecia că cea din urmă colectivitate suportă
unele „costuri excesive”, care vor trebui reglate prin transferuri orizontale reglementate între bugetele acelor
autorităţi locale, impus sau mediat de către autorităţi publice superioare. În alte condiţii, efectul concurenţial
primar şi benefic se poate traduce în inechităţi fiscale şi în afectarea posibilităţilor reale de susţinere a ofertei
de utilităţi publice locale de către colectivităţile unde se preferă consumul, creându-se nu numai
disfuncţionalităţi de ordin bugetar, ci şi premise pentru o stare conflictuală incompatibilă cu valori sociale şi
democratice actuale.
Principiul echităţii regionale şi durabilităţii porneşte de la premisa că în mod obiectiv resursele şi în
general bogăţia sunt inegal distribuite pe teritoriul naţional. Astfel, de exemplu, resursele naturale sunt
concentrate în diverse regiuni ale statului, iar atribuirea sursei de venit corespondente exploatării acestora
autorităţilor locale şi nu celor centrale ar crea şi susţine manifestarea unor inechităţi şi disparităţi substanţiale
între diferitele unităţi administrativ-teritoriale. Din acest punct de vedere, cerinţa de fond a principiului
echităţii regionale ar contrazice, cel puţin la prima vedere, cerinţa esenţială a principiului neutralităţii, care se
referă la nevoia de atribuire a surselor de venit relative la baze de impozitare inamovibile autorităţilor locale,
care să utilizeze resursele mobilizate pe seama lor în beneficiul proprietarilor, aceştia fiind contribuabilii.
Trebuie precizat însă că cele două nu pot fi confundate, în sensul că bogăţiile subsolului au ca proprietar statul
66
(aspect statuat constituţional expres) şi nu membrii colectivităţilor locale, iar pe cale de consecinţă atribuirea
surselor de venit rezultate în legătură directă cu acestea va trebui efectuată în beneficiul autorităţilor centrale.
Principiul simplificării administrative are în vedere cerinţa raţională a eliminării costurilor nejustificate
în colectarea administrarea şi administrarea resurselor, cu atât mai mult cu cât este posibil ca entităţile
administrativ-teritoriale mai mici să înregistreze costuri de administrare invers proporţionale în raport cu
colectivităţile mai mari. Din acest motiv, atribuirea către autorităţile locale a unor surse de venit similare celor
centrale (de exemplu, un impozit pe venit local, paralel cu cel cuvenit bugetului central) îngreunează principial
operaţiunile de ordin fiscal şi majorează nejustificat costurile în raport cu varianta practicării cotelor adiţionale
sau defalcate din unele venituri ale bugetului central în favoarea autorităţilor locale. Atunci când baza de
impunere este determinată, evidenţiată, impusă şi urmărită o singură dată, costurile de colectare şi
administrare sunt considerabil mai scăzute, evitându-se totodată şi riscul angrenării pentru unele colectivităţi a
unor costuri ce ar putea fi, în termeni comparativi, disproporţionate (colectivităţi locale care ar avea de
exemplu, nevoie de sisteme informaţionale similare celor ale colectivităţilor mai mari, dar utilizabile în
administrarea resurselor provenite dintr-o bază impozabilă firavă).
Într-un mod similar, o simplificare administrativă reală, însoţită implicit de o reducere a costurilor de
administrare a impozitelor şi, în consecinţă, de sporirea randamentului fiscal, poate fi obţinută prin „plierea”
operaţiunilor de taxare pe unele fluxuri deja existente în cadrul relaţiei dintre contribuabili şi unele companii de
stat sau mixte care le oferă servicii (de exemplu, la nivel naţional, taxele de drum pot fi prelevate prin
încorporarea lor în preţul combustibililor). Privind global, simplificarea administrativă în materia fiscală solicită
mai înainte de toate ca opţiunea pentru structurarea globală a sistemului de impunere să fie riguros
fundamentată, evitând implementarea de prelevări fiscale multiple şi de dimensiuni reduse şi inducând astfel
costuri apropiate sau mai mari decât încasările aduse.
3.4 Federalismul fiscal în contextul integrării europene
Guvernarea de tip multi-nivel cunoaşte în contextul manifestării procesului de integrare europeană noi
exprimări, pe fundalul introducerii unui palier decizional suplimentar (unional), a cărui autoritate şi legitimitate
nu sunt dobândite decât parţial în varianta tradiţională practicată în interiorul statelor-naţiune (prin
mecanismul votului). Acest palier decizional suplimentar aparţine aşadar instituţiilor de vârf ale unei asociaţii
de state, considerată fie „obiect politic neidentificat”, fie, la extreme, confederaţie sau (super)stat federal şi
care în opinia noastră reprezintă o asociaţie atipică de state naţiune, instituită prin acordul mai multor state
suverane care urmăresc obiective comune. În contextul discuţiei noastre însă, calificarea juridică a Uniunii
67
Europene este mai puţin importantă decât problema funcţionalităţii sale, întrucât indiferent de ce calificare de
natură constituţională am atribui acestei organizaţii, rămâne esenţial modul şi măsura în care ea îşi aduce
aportul la atingerea obiectivelor pentru care a fost constituită şi, global, la dezvoltarea economică şi socială a
statelor membre. Din această perspectivă, trebuie să observăm că pe măsură ce obiectivele sunt mai
ambiţioase, organizarea unională se dovedeşte insuficient de adecvată atingerii lor, îndreptându-ne tot mai
mult către ideea că a atinge aceste obiective obligă la consolidarea poziţiei juridice a Uniunii în raport cu statele
membre, acesta fiind fondul pe care s-a consolidat ideea unei „Europe federale”.
În măsura în care reţinem ca esenţial pentru federalismul fiscal relaţia dintre autorităţi publice aflate la
nivele diferite, constând în implicarea celei superioare sub aspect financiar pentru susţinerea, în caz de nevoie,
a autorităţilor de la nivele inferioare, se poate face o analogie între federalismul fiscal intern şi cel internaţional,
cel din urmă având în vedere relaţia dintre autorităţile naţionale şi cele supranaţionale sau organizaţiile
internaţionale (în cadrul finanţelor internaţionale).
Judecată în aparenţă, o asemenea manieră de practicare a relaţiilor financiare nu ar avea legătură cu
federalismul fiscal, întrucât acesta are o bază legală care îi conferă un caracter regulat şi obligatoriu, pe când
implicarea organizaţiilor internaţionale are caracter facultativ, incidental, presupunând atât solicitarea
autorităţilor naţionale, cât şi acceptul organizaţiei internaţionale. Sesizăm însă că fenomene precum încălzirea
globală sau securitatea globală, care vizează ca interes toate naţiunile, nu numai pe unele dintre acestea,
determină în mod obiectiv necesitatea abordării concertate, chiar unitare a rezolvării unor asemenea nevoi,
prin instituţii sau organizaţii comune de rang supranaţional. Acest fenomen, corelat cu mutaţii precum
globalizarea sau integrarea europeană determină necesitatea instituirii unor surse proprii de venit ale
autorităţilor supranaţionale, în măsură să asigure rezolvarea problemelor de competenţa acestora, ceea ce
pune bazele construcţiei unui sistem tipic „federalismului fiscal”.
În unele opinii, instituirea unui sistem de impozitare european este doar o chestiune de timp 86. Un
exemplu convingător în acest sens este considerat mecanismul specific Uniunii Europene, în care instituţiile
comune gestionează probleme în beneficiul tuturor statelor membre, preluând în acest scop resurse financiare
la bugetul propriu din resursele statelor implicate, în condiţiile în care multe dintre deciziile în plan fiscal sunt
armonizate prin acte normative emise la acest nivel. Deşi viziunea majoritară este aceea că nu se poate pune
problema renunţării la autoritatea fiscală, cel puţin parţial deciziile privind impozitarea (indirectă, mai ales)
sunt de competenţa Uniunii, ceea ce constituie tocmai fondul federalismului fiscal-bugetar. Existenţa unui
sistem în care competenţele privind gestionarea unor anumite probleme sunt atribuite diferenţiat sau
68
complementar autorităţilor naţionale şi celor de la nivel european, corelat cu existenţa unui cadru de
impozitare şi de granturi interguvernamentale nu poate fi altfel calificată decât ca federalism fiscal-bugetar.
În literatura de specialitate există însă şi unele studii care pun sub semnul întrebării existenţa şi
aplicabilitatea federalismului fiscal-bugetar în Uniunea Europeană, considerând că ar trebui discutat, de fapt,
despre „economia guvernării multi-nivel”87, problema de fond nefiind numai fiscală sau financiară. Argumentul
invocat este acela că în atribuirea funcţiilor diferitelor nivele de guvernare (în acest caz, autorităţilor naţionale
şi celor de la nivel european) raţiunile specifice federalismului fiscal (cum este cazul macrostabilizării
economice, care trebuie urmărită de autorităţi centrale) suportă o interpretare diferită, în sensul că numai
politica monetară poate fi decisă la nivel supranaţional, nu şi politica fiscală. Argumentul este pertinent, însă
trebuie tratat cu prudenţă. Trebuie sesizat că tocmai autorii în cauză precizează ca premisă a analizei faptul că
federalismul fiscal nu reprezintă un set de reguli universal aplicabile, ci mai degrabă un set de repere de
urmărit (în mod diferenţiat, n.n.) în delimitarea competenţelor de gestionare, respectiv de impozitare şi
cheltuire a resurselor financiare astfel mobilizate. Ca urmare, analogia între federalismul fiscal „intern” şi cel
„internaţional” subzistă, cu precizarea că în cel din urmă caz modul de realizare este diferit.
Maniera diferită de promovare a federalismului fiscal în plan supranaţional are o explicaţie pe cât de
simplă, pe atât de convingătoare: atâta timp cât relaţiile de putere publică sunt diferit consacrate legislativ în
plan intern şi al colaborării internaţionale, atribuirea competenţelor de impozitare, cheltuire sau gestionare a
treburilor publice conturată pe baza acestor relaţii va fi, la rândul său, diferită. Fără îndoială că atribuirea unor
competenţe precum stabilizarea macroeconomică sau redistribuirea veniturilor ţintind la scopul prevenirii
sărăciei sau protecţia celor cu venituri reduse nivelului supranaţional (european) ar avea efecte mai slabe decât
gestionarea acestor aspecte de către nivelele naţionale de guvernare, dar aceasta nu afectează fondul
federalismului fiscal. Mai mult, în cadrul regulilor aplicabile federalismului fiscal este promovată
subsidiaritatea, ceea ce impune tocmai ca o anumită sarcină să fie atribuită nivelului de guvernare cel mai
apropiat de locul (nivelul) la care se manifestă problema, cu condiţia ca gestionarea problemei în cauză să nu
poată fi satisfăcută mai bine la un nivel superior (în sensul evitării distorsiunilor). Altfel spus, dacă specificitatea
relaţiilor dintre statele membre şi Uniunea Europeană impune ca gestionarea unor aspecte ca cele enunţate
anterior să se realizeze de autorităţile naţionale, ne aflăm în cadrul federalismului fiscal şi nu în afara acestuia.
În raport cu raţionamentele anterior expuse, observăm că opinia exprimată de majoritatea celor
interesaţi de problematica funcţionării Uniunii Europene în sensul că nu se poate renunţa la suveranitate, mai
ales în plan fiscal, trebuie reconsiderată. Un prim argument este acela că, dreptul de decizie în anumite
domenii la nivel european este lipsit de eficacitate atâta timp cât nu există şi instrumente eficiente de punere
87Oates, Wallace E., „Fiscal Federalism and European Union: Some Reflections”, Societa Italiana di Economia Publica, 2002,
http://www.unipv.it/websiep/wp/132.pdf, p. 37
69
în practică. Un exemplu elocvent în acest sens îl poate constitui tocmai evoluţia înregistrată în ultimii ani în
planul deficitului bugetar de către state membre în Uniunea Europeană, în mod ironic tocmai cele considerate
iniţiatoare ale regulilor privind limita de 3% din PIB a deficitului bugetar sau cea de 60% din PIB aplicabilă
nivelului datoriei publice. State precum Franţa, Italia sau Germania au înregistrat deficite bugetare sau datorii
publice peste această limită, ceea ce, potrivit regulilor stabilite, ar fi trebuit să atragă sancţionarea financiară a
acestor ţări. În aceste condiţii, se observă că lipsa unui instrument eficient de constrângere a acţiunilor
autorităţilor naţionale poate crea disfuncţionalităţi la nivelul Uniunii, impunându-se acordarea unor
competenţe mai largi acestui nivel. În cazul impozitării directe a veniturilor, deşi suntem de acord cu ideea că
macrostabilizarea pentru 28 de ţări simultan de la nivelul Uniunii nu ar fi neapărat mai eficientă decât acţiunea
separată, de la nivel naţional, nu putem să nu observăm că în condiţiile actuale se manifestă o concurenţă
fiscală care poate provoca distorsiuni în alocarea resurselor. Cota unică implementată de unele state europene,
fără nici o restricţie, poate produce efecte negative în planul concurenţei şi competiţiei fiscale.
Privind din perspectiva organizării sistemului financiar public, procesul integrării europene ar putea
justifica formarea unui viitor sistem bugetar european, instituţie anticipată deja în literatura de specialitate, în
poziţie faţă de care avem însă unel rezerve. Din punctul de vedere al sistemelor de fonduri financiare publice,
Uniunea Europeană îşi constituie propriul său sistem, a cărui componentă fundamentală este bugetul Uniunii
Europene, alături de bugetele instituţiilor de la acest nivel, între acestea stabilindu-se raporturi specifice.
Totodată, sistemul de fonduri băneşti al Uniunii Europene este interconectat cu sistemele financiare (bugetare)
publice ale statelor membre, acestea fiind concepute şi organizate distinct de către fiecare stat, potrivit cu
propria structură organizatorică, cu sarcinile asumate de către autorităţile publice spre satisfacere şi modul lor
de atribuire pe paliere de guvernare, cu necesităţile conjuncturale etc.
Raporturile specifice care se stabilesc între componentele sistemului fondurilor Uniunii Europene şi
cele ale sistemelor statelor membre se referă la formarea veniturilor bugetului Uniunii prin contribuţii
naţionale şi la distribuirea lor pe destinaţii, prin aşa-numitele fonduri europene, potrivit cu perspectivele
financiare adoptate. În acest context, bugetul Uniunii Europene realizează o legătură specifică între bugetele
naţionale, jucând rolul de redistribuitor al veniturilor bugetare între bugetele statelor membre, ceea ce
insinuează/susţine ideea „sistemului bugetar european”. Raportându-ne însă la esenţa noţiunii de sistem
financiar (bugetar) public, care constă în stabilirea unor legături organice de interdependenţă între fondurile
financiare publice care formează sistemul, remarcăm că în timp ce condiţionarea dinspre bugetele statelor
membre către bugetul Uniunii Europene prezintă un asemenea caracter (bugetul unional neputând exista în
afara bugetelor statelor membre), relaţia inversă nu este una organică, bugetele statelor membre putând
subzista şi în afara celui al Uniunii. Ca urmare, în raport cu organizarea actuală a Uniunii Europene, nu se poate
70
invoca existenţa unui sistem bugetar public european, asimilat noţiunii de sistem bugetar public naţional, dar
trebuie să admitem că în contextul creării unor legături de interdependenţă între bugetele centrale ale statelor
membre şi bugetul Uniunii, posibilitatea construcţiei unui asemenea sistem se întrevede. O reprezentare
grafică, mai sugestivă, asupra sistemelor bugetare publice implicate pentru situaţia actuală şi cea ipotetică a
organizării europene de tip federal, este asigurată în figura următoare:
Figura nr. 3.1 Organizarea bugetară europeană – prezent şi perspectivă
Sursa: autorul
Pentru momentul actual, luând în considerare particularităţile organizatorice din Uniunea Europeană,
observăm că bugetul acesteia nu apare ca un buget central (de stat), ci ca un buget al unei organizaţii
internaţionale, format prin participarea bugetelor statelor membre, chiar dacă unele resurse ale acestuia sunt
intitulate „resurse proprii”. Totodată, bugetele publice ale statelor membre, indiferent de treapta pe care se
regăsesc, sunt independente faţă de bugetele celorlalte state membre, raporturi specifice între acestea
stabilindu-se numai în cazuri excepţionale, voluntar88. Consolidarea treptată a Uniunii Europene ca uniune de
state de tip federal însă, include posibilitatea instituirii unor legături organice de interdependenţă între
bugetele statelor membre şi bugetul Uniunii Europene, bugetele statelor membre intrând şi ele în interacţiune,
88 De exemplu, în contextul transferurilor de întrajutorare, neobligatorii

71
în sensul angrenării unor noi categorii de fluxuri financiar-bugetare (de exemplu, în cazul asigurărilor de
sănătate sau pensiilor acordate beneficiarilor care şi-au desfăşurat munca în diferite state membre), caz în care
am putea vorbi cu adevărat despre un sistem bugetar european.
În concluzie, federalismul fiscal optimal (naţional şi european) rămâne un deziderat spre care sistemele
financiare actuale tind, fără pretenţia că vreunul dintre acestea se află în situaţia ideală, iar aplicabilitatea sa
practică este strâns legată în primul rând de capacitatea instituţională şi de tăria regulilor fiscal-bugetare
aplicabile în diferite momente sau la diferite nivele decizionale.
72
CAPITOLUL 4 - Cheltuielile publice – componentă fundamentală a finanţelor
Structura:
4.1 Conţinutul economico-juridic şi tipologia cheltuielilor publice
4.2 Principalele categorii de cheltuieli publice (bugetare) şi particularităţile acestora
4.3 Teorii privind creşterea cheltuielilor publice
4.4 Eficienţa cheltuielilor publice
4.5 Analiza cost-beneficii şi utilitatea sa în evaluarea cheltuielilor publice
 înţelegerea conţinutului şi efectelor cheltuielilor publice
 să explice conţinutul economico-juridic al cheltuielilor publice;

 să argumenteze impactul direct şi indirect al diferitelor categorii de cheltuieli publice;
 să justifice creşterea cheltuielilor publice pornind de la teoriile în materie;
 să explice eficienţa cheltuielilor publice;
 să aplice analiza cost-beneficii la un proiect dat;
Termeni cheie: cheltuieli publice, eficienţă, eficacitate, optimizare, costuri, beneficii
73
4.1 Conţinutul economico-juridic şi tipologia cheltuielilor publice
Manifestarea concretă a statului ca entitate politico-administrativă impune alocarea şi utilizarea unor

resurse financiare publice care să susţină funcţionarea autorităţilor, instituţiilor sau altor entităţi publice în
bune condiţii. Procesele specifice prin care sumele necesare sunt alocate, în principiu prin bugetele publice, şi
efectiv utilizate exprimă categoria cheltuielilor publice, definind aşadar în prim plan un consum (definitiv sau
intermediar) de resurse financiare, al cărui rezultat se va traduce inevitabil şi în ritmul şi direcţiile concrete de
dezvoltare a naţiunii în speţă, sau după, caz a naţiunilor implicate (în măsura în care redistribuirea şi utilizarea
resurselor se realizează în cadrul unei asociaţii de state, de tipul Uniunii Europene, de exemplu).
O asemenea viziune exprimă în prim plan conţinutul economic al categoriei cheltuielilor publice, având
la bază semnificaţia lor de procese de repartiţie a produsului intern brut desfăşurate între entităţile publice pe
de o parte şi persoane fizice sau juridice (inclusiv publice) pe de altă parte, cu scopul de a îndeplini sarcinile
specifice ale acestora la diferite nivele de abordare (central, regional, local, al întreprinderilor publice etc.). În
acest sens, cheltuiala publică mijloceşte în sens material manifestarea rolului statului şi, în prim plan, asigură
suportul furnizării efective a bunurilor publice, concretizând stingerea obligaţiilor patrimoniale născute legal ori
contractual în acest context prin operaţiuni de tipul plăţilor băneşti, care exprimă de altfel sensul juridic al
noţiunii de cheltuială publică. În sensul procesului bugetar public (şi fazei sale de execuţie), cheltuiala publică
presupune un proces reglementat legal, etapizat şi urmărit ca atare, care include angajarea, lichidarea,
ordonanţarea şi plata propriu-zisă a sumelor care concretizează obiectul obligaţiei entităţii publice. Apreciate
din perspectiva reflectării şi împuternicirii lor prin bugetul public ce le autorizează, cheltuielile publice capătă
semnificaţia de credite bugetare, ordonate conform cerinţelor clasificaţiei aplicabile şi care trebuie înţelese ca
limite maxime până la care se pot finanţa destinaţiile la care se referă, însoţite de precizarea legală explicită a
condiţiilor în care se pot efectua virări pe parcursul execuţiei bugetare de la o categorie la o alta (prin
dispozițiile legii finanțelor publice și acte normative subsecvente).
Din perspectivă juridică, cheltuiala publică poate fi totodată interpretată ce expresie a unui raport
juridic tipic, de regulă de drept financiar, constând aşadar dintr-o relaţie socială guvernată de normele
dreptului public în cele mai multe dintre cazuri, în care părţile implicate (dintre care cel puţin una este o
entitate publică) apar ca titulare de drepturi şi obligaţii corelative, faţă de al căror conţinut care trebuie să
adopte o conduită specifică, ce poate fi asigurată la nevoie cu ajutorul coerciţiei statale.
În raport cu cele afirmate până aici, rezultă că „identitatea” cheltuielilor publice se conturează pe baza
formei de proprietate asupra resurselor financiare vehiculate, a agentului care le efectuează, a normelor
juridice aplicabile şi a scopului (nevoilor) pentru satisfacerea căruia ele sunt realizate.
74
Prin natura lor, cheltuielile statului şi entităţilor subordonate acestuia se constituie ca instrumente
indispensabile ale funcţionării şi dezvoltării societăţii în bune condiţii, impunând pe de o parte exigenţă,
rigurozitate şi prudenţă în dimensionarea şi efectuarea lor, iar pe de altă parte eforturi productive ale
membrilor colectivităţii, raţionalitate în consum şi politici publice favorabile ale autorităţilor publice pentru
crearea sau valorificarea adecvată a resurselor financiare acoperitoare. Din acest punct de vedere, preocuparea
pentru prioritizarea şi dimensionarea raţională a cheltuielilor publice, respectiv pentru evaluarea ştiinţifică a
eficienţei lor trebuie să primeze în raport cu tendinţa de a majora permanent resursele acoperitoare, evitând
pericolul unei fundamentări bugetare de tip mecanic (formal excesiv), în contextul căreia scopul mediat şi
productiv al dezvoltării strategic urmărite ar ajunge să fie subminat de unul imediat şi formal, al creşterii
bugetelor publice gestionate la diferite nivele de guvernare din simple raţiuni politic-birocratice, inadmisibile.
Privite din perspectiva activităţilor cu care sunt asociate, cheltuielile publice semnifică, după caz, fie un
consum definitiv de resurse (atunci când se referă la întreţinerea instituţiilor din sfera activităţilor nemateriale,
de exemplu), fie o avansare de resurse financiare cu caracter recuperabil, prin crearea ulterioară de produs
intern brut (atunci când se referă la activităţi de tipul celor economice, productive). Se poate admite, pornind
de aici, că sfera de cuprindere a noţiunii de cheltuială publică este una mai largă dacă avem în vedere întreg
sectorul public (autorităţile, instituţiile şi companiile productive publice), respectiv una mai restrânsă,a
cheltuielilor aşa-numite bugetare89, dacă avem în vedere numai sectorul activităţilor nemateriale (autorităţi şi
instituţii publice). O asemenea distincţie este utilă mai ales din perspectiva diferitelor analize efectuate asupra
evoluţiei şi performanţelor sectorului public în general, prin aceea că natura cheltuielilor publice ale
întreprinderilor sau altor entităţi cu capital de stat le apropie pe acestea mai mult de regimul specific
cheltuielilor firmelor private (spre deosebire de cheltuielile bugetare tipice), ceea ce justifică şi interpretarea
lor în acord cu exigenţele managementului financiar al firmei. Astfel, în timp ce cheltuielile companiilor publice
trebuie suportate ciclic pe seama resurselor financiare provenite din propria activitate (autofinanţare), maniera
concretă de evaluare şi efectuare a lor influenţând covârşitor rezultatele financiare ale firmei şi în general
„viaţa” acesteia, cheltuielile autorităţilor şi instituţiilor publice au ca sursă bugetele publice din care acestea
sunt finanţate integral sau parţial, iar existenţa (derularea) ciclului lor următor de activitate (anual, de regulă)
nu este determinată de rezultatele lor financiare, deşi uneori, parţial măcar‚ performanţele concrete ale
acestor instituţii pot influenţa nivelul finanţării pentru etapa ulterioară de activitate.
Pe lângă aceste două mari categorii principale ale cheltuielilor publice (bugetare şi ale întreprinderilor
sau instituţiilor financiar-bancare cu capital de stat) se pot distinge şi cheltuieli aşa-numite speciale (efectuate
din fondurile speciale), precum şi cheltuieli extra-bugetare, realizate pe seama unor resurse acumulate şi
89Cheltuielile bugetare reprezintă, de regulă, partea cea mai consistentă a cheltuielilor publice efectuate în cadrul unui stat
75
utilizate direct de către instituţiile publice în cadrul propriei lor activităţi, fără înscrierea şi vehicularea lor prin
intermediul bugetului public (de stat).
Tipologia cheltuielilor publice face obiectul diferitelor clasificări avansate de literatura de specialitate 90,
după criterii variate, între care apar mai des invocate cea administrativă, cea funcţională, cea economică şi cea
financiară. Fiecare dintre aceste clasificări evidenţiază, în acord cu criteriile utilizate, ipostaze diferite ale
cheltuielilor publice, utile atât pentru interpretarea teoretică a diferitelor grupe de cheltuieli, cât şi ca suport în
procesul decizional public. Din acest punct de vedere, pentru subsistemul cheltuielilor publice bugetare este de
mare interes delimitarea lor în funcţie de rolul pe care îl au în realizarea proceselor economice şi sociale,
distingându-se cheltuielile reale (negative) de cele economice (pozitive). În principiu, opţiunea decidenţilor
publici privind utilizarea resurselor financiare mobilizate sau alocate ar trebui să fie orientată predominant în
favoarea celei de-a doua categorii de cheltuieli bugetare, ca suport al regăsirii unor resurse ulterioare
suplimentare, sub condiţia asigurării funcţionării normale a instituţiilor publice. De asemenea, categoria
cheltuielilor de transfer impune şi ea o atenţie sporită a decidenţilor publici, putând concretiza în funcţie de
domeniul şi maniera concretă în care se practică un impact pozitiv consistent asupra dezvoltării societăţii.
Privind în general, cheltuielile publice au ca factor declanşator global constituirea şi activitatea
autorităţilor şi instituţiilor statului, a căror manifestare cunoaşte la rândul său o serie de factori generatori (şi
stimulatori, în egală măsură) specifici, între care apar mai des menţionaţi factorul militar, cel politico-
administrativ, juridic, social, economic, cultural sau internaţional, cu impact direct asupra dinamicii şi structurii
acestor cheltuieli. În practica financiară publică, evoluţia cheltuielilor publice, configurată primar de asemenea
factori de influenţă, se află concomitent sub impactul puternic al concepţiilor despre economie şi stat,
reflectând aşadar în momente şi spaţii diferite şi ideologia dominantă în societăţile respective, doctrina
asumată de grupările aflate la guvernare reflectându-se inevitabil în prioritizarea, structura şi dimensiunile
diferitelor categorii de cheltuieli bugetare. În acest sens, analiza structurii şi dinamicii cheltuielilor bugetare ale
diferitelor state permite în bună măsură şi identificarea unor repere privind direcţiile şi ţintele de dezvoltare
asumate sau vizate în cadrul politicilor publice aplicate de acestea.
În societăţile actuale, preocuparea primordială în cercetarea ştiinţifică şi practica financiară publică
trebuie să fie orientată către identificarea anticipativă şi măsurarea efectelor pe care, direct sau indirect,
cheltuielile publice le produc în planul dezvoltării economice si sociale de ansamblu, dată fiind posibilitatea ca
prin manevrarea adecvată de către autorităţi a structurii şi dinamicii lor să se potenţeze sau, după caz, să se
90Clasificări
mai detaliate pot fi consultate în Văcărel, Iulian, ş.a., Finanţe publice, Ediţia a VI-a, Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică
R.A., 2007, pp. 130-138; Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Iaşi: Editura Junimea, 2010, pp. 92-95 sau Petrişor, Mihai-Bogdan, Cheltuielile
publice: fundamente, evoluţii, impact, Iaşi: Tehnopress, 2012
76
limiteze manifestarea și impactul diferitelor fenomene sau procese socio-economice, ceea ce evidenţiază
calitatea de pârghie economico-financiară atribuită cheltuielilor statului.
4.2 Principalele categorii de cheltuieli publice (bugetare) şi particularităţile

acestora
Cheltuielile finanţate din bugetele publice instituite şi gestionate la diferite nivele de guvernare reflectă
prin destinaţiile vizate implicarea autorităţilor publice în satisfacerea nevoilor membrilor colectivităţii,
concretizând aşadar în prim plan oferta generică de utilităţi publice în diferite momente. În acest context, prin
structura şi dimensiunile lor concrete, cheltuielile bugetare constituie o expresie a preocupărilor statului pe
fundalul ţintei generice de dezvoltare economico-socială.
O primă categorie de cheltuieli publice cu consistenţă şi impact sporit în evoluţia societăţii o reprezintă
cea a cheltuielilor pentru acțiuni social-culturale, care grupează cheltuielile pentru învăţământ, sănătate,
asigurări şi asistenţă socială, respectiv cultură, recreere şi religie. Pentru prima sub-grupă de cheltuieli,
caracterul productiv pe termen lung este astăzi unanim recunoscut, ele fiind tratate ca adevărate investiţii în
capital uman (intangibile), context în care partea de cheltuieli afectate cercetării ştiinţifice îşi relevă şi ea
potenţialul de catalizator al efectelor pozitive antrenate. În mod similar, cheltuielile pentru ocrotirea sănătăţii
apar ca rezultat al acţiunilor statului, care este preocupat de menţinerea unei stări generale de sănătate bune a
populaţiei sale, ca premisă pentru dezvoltarea socio-economică de ansamblu. În literatura de specialitate se
afirmă că „starea de sănătate a populaţiei unei ţări reprezintă unul dintre cei mai importanţi factori care
asigură desfăşurarea normală a vieţii şi tuturor activităţilor într-o societate91”. În prim plan, aceste cheltuieli
apar drept consumuri de produs intern brut, dar aportul lor indirect la creşterea economică este de
necontestat.
În ce priveşte subgrupa cheltuielilor pentru asigurări şi asistenţă socială finanţate din bugetele publice,
aceste forme de utilizare a resurselor financiare concretizează intervenţia statelor pentru influenţarea vieţii
sociale, prin susţinerea indivizilor care fac parte din anumite categorii sociale. Ca expresie a doctrinei moderne,
intervenţioniste, implicarea tot mai largă a statelor în această materie, mai ales după marea criză din anii 1929-
1933, s-a concretizat în sporirea permanentă a acestor cheltuieli, care au căpătat ponderi consistente atât în
produsul intern brut al statelor, cât şi în grupa cheltuielilor pentru acţiuni social-culturale. Considerate global,
aceste cheltuieli sunt desemnate uneori prin sintagma cheltuieli pentru „securitate socială” (interpretată în
91Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Iaşi: Editura Junimea, 2002, p. 140

77
unele opinii ca sinonimă cu „protecţie socială”) şi au ca obiectiv generic prevenirea sau combaterea efectelor
negative ale producerii unor riscuri sociale asupra vieţii sau nivelului de trai al cetăţenilor (pierderea totală sau
parţială a capacităţii de muncă, lipsa unui loc de muncă etc.). Prin natura lor specifică, aceste cheltuieli pot
avea un impact pozitiv în evoluţia de ansamblu a societăţii, dar necesită o abordare prudentă, putând greva în
anumite condiţii chiar excesiv bugetele publice.
Cheltuielile publice social-culturale care fac parte din subgrupa intitulată „Cheltuieli pentru cultură,
recreere şi religie”, sunt destinate activităţilor sau acţiunilor publice care au în vedere scopuri de politică socială
în domeniul cultural, artistic, sportiv etc. şi la prima vedere se prezintă drept consumuri de produs intern brut,
dar aportul lor indirect la sporirea potenţialului creativ al naţiunii este incontestabil. Cu efecte directe asupra
personalităţii, gradului de culturalizare şi a calităţii generale a indivizilor, cheltuielile din această subgrupă
reprezintă practic investiţii în resursele umane, al căror impact asupra dezvoltării economice şi sociale este
recunoscut în lucrările de specialitate. Cheltuielile în discuţie au o natură aparte, în sensul că efectuarea lor prin
instituţiile specializate (biblioteci, teatre, muzee, cluburi etc.) poate avea ca finalitate unele bunuri materiale
(cărţi, picturi, filme etc.) sau unele servicii culturale, spirituale, artistice sau sportive (concerte, campionate
sportive etc.)92, ca bunuri care pot fi şi trebuie valorificate, permiţând şi chiar impunând crearea unei legături
între sumele cheltuite şi efectele lor în planul formării resurselor de alocat în viitor. Eficientizarea relaţiilor
financiare specifice activităţilor culturale poate fi favorizată prin alocarea sumelor acumulate în fondurile
speciale destinate culturii pe bază de competiţie, fiind astfel susţinută calitatea actului cultural (prin selectarea
acelor proiecte care au şanse reale de reuşită). Practic, trebuie înţeles că statul nu are obligaţia de „a produce
cultură” în orice condiţii, pe simplul motiv că ea trebuie consumată, mobilizând şi alocând în acest sens resurse
solicitate a fi tot mai consistente, ci trebuie să se rezume la minimul raţional necesar, eventual sub forma co-
finanţării acestor activităţi. Eventualul reproş că sumele de care beneficiază cultura sunt prea reduse trebuie
pus în relaţie cu lipsa încasărilor din activităţi culturale, ceea ce indică fie faptul că bunurile culturale nu sunt
cerute de populaţie (caz în care nu se justifică finanţarea lor în continuare sau la nivel superior), fie nu sunt de
o calitate care să justifice beneficiarului plata acestora, caz în care implicaţiile asupra finanţării bugetare sunt
aceleaşi. Totodată, trebuie reţinut că demersul evocat nu poate fi aplicabil tuturor activităţilor culturale,
întrucât unele dintre activităţile specifice aduc venituri, putând fi asimilate celor economice, ceea ce susţine
utilizarea metodei finanţării parţiale din bugetele publice a acelor instituţii sau chiar a autofinanţării, dar altele
aduc venituri destul de reduse, ceea ce obligă la finanţarea lor integrală din bugetele publice.
În ce priveşte cheltuielile pentru acţiuni economice, acestea reflectă intervenţia statului în susţinerea
sau influenţarea economiei naţionale, fiind adesea finanţate din bugetele centrale, ca o expresie a rolului
92ibidem
78
principal pe care autorităţile publice îl au în direcţia macrostabilizării economice. Asumarea de către guvernele
naţionale, chiar prin textele constituţionale, a sarcinii de a asigura premise favorabile progresului economic şi
dezvoltării socio-economice de ansamblu se traduce în conceperea şi promovarea unor politici economice
specifice, concretizate în aplicare prin finanţarea unor cheltuieli din bugetele publice. Sub aspectul conţinutului
lor economic, subgrupele de cheltuieli pentru acţiuni economice sunt preponderent unele de capital,
concretizând în multe cazuri investiţii (construcţia de noi obiective economice, modernizarea celor existente
etc.) ale autorităţilor publice în domenii considerate de interes naţional, precum cercetarea, transporturile,
comunicaţiile, amenajările hidrologice, protecţia mediului etc. O poziţie deosebită revine cheltuielilor
economice pentru acordarea de subvenţii, care se referă în mod esenţial la acoperirea unor pierderi ale
întreprinderilor publice sau private93. Ca formă de sprijin acordată întreprinzătorilor, subvenţionarea cunoaşte
în condiţiile actuale în Uniunea Europeană un cadru specific, sub denumirea de ajutor de stat. Faţă de
raţionalitatea funcţionării pieţei unice, necesitatea instituirii unui asemenea cadru derivă din faptul că
sprijinirea unora dintre întreprinzători de către stat este de natură a afecta, dacă depăşeşte anumite limite,
libera concurenţă în producţia şi circulaţia bunurilor şi serviciilor.
Crearea unor condiţii prielnice derulării relaţiilor sociale, incluzând aici atât planul intern (prin
asigurarea ordinii publice şi a siguranţei naţionale), cât şi cel extern (prin înfăptuirea apărării naţionale) se
concretizează în finanţarea bugetară a unor cheltuieli specifice, sub denumirea globală de cheltuieli pentru
apărare, ordine publică şi siguranţă naţională. Practic, aceste cheltuieli destinate punerii în practică a politicii
de securitate a statului vizează simultan atât interesele statului, ale colectivităţii naţionale, cât şi pe cele ale
cetăţeanului considerat separat. Acţiunile specifice finanţate se referă la apărarea graniţelor statului,
combaterea fenomenului infracţional de orice natură, asigurarea liniştii publice, protecţia indivizilor şi a
proprietăţii acestora, a infrastructurii strategice etc. Considerând separat finanţarea activităţilor specifice
apărării naţionale, trebuie să precizăm că sumele alocate acesteia (din bugetul general consolidat) s-au situat în
România după anul 2000 ca pondere în produsul intern brut sub limita de 2% recomandată de NATO. În acest
context, facem precizarea că unei asemenea situaţii nu trebuie însă să i se acorde o semnificaţie negativă în
orice condiţii, însăşi recomandarea fiind de pus sub semnul întrebării. Facem această afirmaţie întrucât simpla
raportare a unor cheltuieli efectuate de stat la produsul intern brut nu este de real folos atâta timp cât nu
cunoaştem dimensiunea concretă a produsului intern brut, iar cheltuielile pentru apărare trebuie
dimensionate, ca oricare altă categorie de cheltuieli publice bugetare, pe baza unei analize ştiinţifice, riguroase,
nu stabilind un reper considerat ca valabil aprioric. Dacă am admite utilitatea fixării acestui procent, ar trebui
să admitem că pe măsură ce produsul intern brut creşte şi cheltuielile pentru apărare trebuie să crească, fără

79
să mai efectuăm judecăţi de valoare privind necesitatea, eficienţa sau utilitatea lor faţă de interesele sociale
naţionale.
Cheltuielile cuprinse în grupa serviciilor publice generale se referă, în principiu, la întreţinerea
aparatului de stat, dedicat prin natura sa înfăptuirii activităţii de guvernare în sens larg, incluzând suportul
financiar adecvat funcţionării autorităţii legislative, Guvernului, Preşedinţiei sau altor servicii publice similare.
Prin faptul că aceste servicii se adresează întregii colectivităţi, fără posibilitatea divizării consumului lor de către
indivizi (bunuri publice pure) se justifică reflectarea şi finanţarea lor mai ales prin bugetul de stat, pe seama
resurselor colectate de pe întreg teritoriul ţării. Privind global, o evoluţie crescătoare a cheltuielilor publice
pentru servicii publice generale (excluzând cheltuielile de cercetare-dezvoltare), cum s-a întâmplat în cazul
României, nu este una fructuoasă pentru dezvoltarea economică şi socială de ansamblu, fiind recunoscut faptul
că aceste cheltuieli au caracter neproductiv, nematerial, neavând un aport direct la crearea de valoare nouă. O
sporire a ponderii acestei categorii de cheltuieli în detrimentul orientării fondurilor financiare publice spre
activităţi productive, devine, cu deosebire în ţările în tranziţie, un factor de frânare a creşterii, lucru confirmat
şi de recenta criză economică şi financiară. Ca aspecte esenţiale implicate de dimensionarea riguroasă a acestei
categorii de cheltuieli publice, se impun în primul rând raţionalizarea aparatului administrativ şi fundamentarea
prudentă a transferurilor financiare între diferitele nivele ale administraţiei publice.
4.3 Teorii privind creşterea cheltuielilor publice
În mod inerent, evoluţia societăţii, diversificarea nevoilor membrilor acesteia şi imperativul de calitate
care le însoţeşte îşi pun amprenta asupra cheltuielilor statului, care creează o presiune specifică în raport cu
veniturile statului, cu un ritm mai lent de creştere. În asemenea condiţii, preocuparea ştiinţifică pentru
identificarea cauzelor şi efectelor creşterii cheltuielilor publice devine una firească, de-a lungul timpului fiind
elaborate în materie mai multe teorii sau analize, ca macro-modele al creşterii cheltuielilor statului. Între
acestea, se invocă94 modelele lui Musgrave şi Rostow, legea lui Wagner şi analizele lui Peacock şi Wiseman.
Potrivit lui Musgrave şi Rostow, evoluţia (creşterea) cheltuielilor publice are ca declanşator firesc
poziţionarea economiei şi societăţii în diferite stadii ale dezvoltării, un accent important fiind pus pe cheltuielile
pentru investiţii. Astfel, analizând diferite cazuri particulare de dezvoltare a economiilor statelor, se poate
generaliza ideea că pentru perioadele iniţiale de dezvoltare, statul angrenează cheltuieli în creştere pentru
organizarea serviciilor socio-culturale şi de ordine, precum şi pentru investiţii publice, mai ales de tipul celor
pentru infrastructură, ţintind la asigurarea premiselor unei creşteri de durată a societăţilor respective şi
94Văcărel, Iulian, ş.a., Finanţe publice, Ediţia a VI-a, Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică R.A., 2007, pp. 150-153
80
înscrierea lor pe o asemenea pantă ascendentă. În stadiile de mijloc ale dezvoltării, cheltuielile cu investiţiile
publice (mari) ale statelor, justificate în continuare de insuficienţa ritmului de creştere a economiilor şi
corectarea neajunsurilor pieţei, devin complementare cheltuielilor cu investiţiile efectuate prin intermediul
sectorului privat, astfel încât pe ansamblu, proporţia cheltuielilor totale pentru investiţii va continua să crească,
iar cea a sectorului public (raportat la produsul creat) va scădea. Odată cu trecerea la stadiul de maturitate al
economiei, cheltuielilor publice pentru investiţii în infrastructură le vor lua locul cele pentru acţiuni socio-
culturale (învăţământ, ocrotirea sănătăţii sau securitate socială), statul reorientându-şi acţiunea spre alte tipuri
de nevoi ale societăţii. O asemenea viziune face trimitere implicit la greutatea specifică (mărimea) sectorului
public în economie, reducerea acesteia nefiind pusă în discuţie ca alternativă de eficientizare/raţionalizare a
cheltuielilor statului, justificând totodată intervenţia statală pentru evitarea sincopelor sau distorsiunilor
economico-sociale în diferite momente ale evoluţiei statale (de exemplu, pentru modernizarea economiei sau
contracararea crizelor economice). Privit simplist, modelul evocat oferă o posibilitate de argumentare a
extinderii continue a activităţilor (implicit, cheltuielilor publice), trecând în umbră probleme sensibile ridicate
de „preţul” care trebuie suportat de membrii colectivităţilor naţionale, efectele poverii fiscale pe termen lung
sau momentele/durata/efectele colaterale ale reorientării accentului cheltuielilor publice dinspre acţiunile
economice spre cele socio-culturale. Din acest punct de vedere, experienţa comparată în lupta contra sărăciei
sociale a unor state europene (Suedia şi Irlanda), în care prima a optat pentru un volum mare de cheltuieli
sociale (cu preţul unei fiscalităţi sporite şi demotivării investiţiilor private), iar cea de-a doua a optat pentru
cheltuieli moderate (determinând o fiscalitate pe măsură şi o rată mare a investiţiilor, cu un impact pozitiv clar
mai accentuat în diminuarea sărăciei decât în primul caz), confirmă faptul că politicile de cheltuieli publice
trebuie orientate predominant spre creşterea veniturilor şi avuţiei naţionale pe termen lung, antrenând implicit
şi reducerea inegalităţilor sau inechităţilor sociale. Abordarea problemelor sociale pe termen scurt şi prin
remedii de tipul ajutoarelor, atitudine favorizată mai ales în perioadele de prosperitate economică, nu poate
constitui o sursă reală de creştere durabilă, generând, dimpotrivă, efecte negative greu de contracarat.
Legea lui Wagner (economist german, 1835-1917), numită şi legea extinderii crescânde a activităţilor
publice şi în special ale statului, pune în discuţie partea de produs naţional utilizat prin intermediul sectorului
administraţiei publice şi evoluţia acesteia în timp, având meritul de a anticipa, pornind de la starea de lucruri
specifică acelor vremuri (pe cazul unor state europene, al Japoniei şi Statelor Unite), implicarea deosebit de
largă a statului în acţiuni economice şi sociale care avea să urmeze.
În viziunea lui Wagner, industrializarea economică şi extinderea pieţelor, combinat cu interconectarea
lor inerentă, urmau să impună crearea unui sistem reglementativ şi de administrare specific, generând
cheltuieli publice care să se adăuge celor impuse de fenomenul urbanizării şi creşterii densităţii populaţiei.
81
Aşadar, în prim plan, creşterea cheltuielilor publice în corelaţie cu creşterea mărimii relative a sectorului public
este pusă de Wagner pe seama unor factori politici şi economici. Totodată însă, el semnalează şi caracterul
elastic superior al cererii de servicii (bunuri) socio-culturale de tipul educaţiei, culturii, sănătăţii ori securităţii
sociale, observând că o creştere a produsului intern brut (şi a veniturilor reale din economie) este însoţită de o
creştere a acestor categorii de cheltuieli, mai rapidă decât creşterea ponderii cheltuielilor publice totale în
produsul intern brut. Altfel spus, creşterea veniturilor din economie va susţine o creştere a mărimii relative a
sectorului public, aspect favorizat şi de înclinaţia notorie a votului cetăţenesc spre extinderea programelor de
securitate socială, care a facilitat de altfel trecerea de la capitalismul (timpuriu) bazat pe economia de piaţă
liberă la statul contemporan al bunăstării.
Faţă de aceste argumentări, creşterea cheltuielilor publice îşi găseşte aşadar principalii factorii
declanşatori în activităţile politico-administrative şi de siguranţă ale statului, în activităţile sale sociale şi de
asigurare a bunăstării generale, fiind implicaţi totodată şi factori istorici (de exemplu, împrumuturi contractate
anterior care trebuie rambursate, antrenând dobânzi şi comisioane, acordarea de despăgubiri etc.). Trebuie
precizat că deşi observaţiile empirice efectuate de Wagner sunt viabile pentru cazurile la care el s-a raportat,
interpretarea statului ca o instituţie întrutotul independentă de membrii săi şi de voinţa acestora (ca un sistem
de tip organic) este discutabilă, întrucât există măcar un potenţial conflict de voinţe între decidenţi şi supuşi,
creşterea permanentă a cheltuielilor publice dezirabilă pentru lideri intrând măcar teoretic în contradicţie cu
acceptarea sarcinii fiscale în creştere de către contribuabili. Totodată, discutabilă apare şi ipoteza conform
căreia evoluţiile cheltuielilor publice înregistrate în unele state s-ar regăsi cu coordonate similare şi în alte
state, dar această supoziţie nu lipseşte pe deplin de validitate ideile evocate. Deşi concepţia lui Wagner nu
aduce expres în discuţie problema opţiunilor publice şi nu face o distincţie clară între efectele cauzelor
„permanente” ale creşterii cheltuielilor statului şi ale celor „incidentale” (de tipul crizelor sau conflagraţiilor),
mergând pe ideea că acest trend ascendent stă chiar în natura economiei publice, aceste anticipaţii intuitive au
fost ulterior confirmate de un studiu realizat între anii 1891 şi 1955 în Marea Britanie 95.
Analiza realizată de către Peacock şi Wiseman porneşte de la premisa determinării politice a nivelului
cheltuielilor publice, în contextul în care legislativul mandatat de electori ia decizii privitoare la constituirea şi
utilizarea fondurilor financiare publice conştient (şi influenţat, aşadar) de preferinţele contribuabililor, care
manifestă o înclinaţie concomitentă atât spre consumul unui volum sporit de bunuri şi facilităţi publice, cât şi
spre un nivel confortabil (redus) al fiscalităţii, ei reacţionând prin vot în consecinţă. Admiţând existenţa unui
nivel aşa-numit „tolerabil” de impunere pentru contribuabili, creşterea economiei şi implicit a veniturilor va
permite principial creşterea corelată a cheltuielilor publice, fără creşterea fiscalităţii, gradualitatea ritmului
95Peacock, Alan şi Wiseman, Jack, The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom, London: Oxford University Press, 1961
82
ascendent fiind aşadar imprimată în prim plan de sporirea producţiei (a produsului intern brut). Apariţia unor
episoade de convulsie economico-socială (de tipul crizelor, şomajului, dezastrelor naturale etc.) va angrena însă
distorsiuni ale acestei legături, cheltuielile publice mai mari reclamate pentru contracararea efectelor acestor
factori negativi conducând la creşteri ale nivelului fiscalităţii, ceea ce ar concretiza un aşa-numit „efect de
transfer”96. Acest efect presupune că statul va atrage resurse suplimentare de la contribuabili şi de la alţi
parteneri, cheltuielile private fiind transferate celor publice, care însă nu se vor reduce după finalizarea
episoadelor „tulburi” aşa cum ar fi de aşteptat, pentru că datoriile contractate vor trebui rambursate, de regulă
într-un interval mai lung de timp, antrenând şi costuri suplimentare (este vorba despre factorul istoric de
generare a cheltuielilor publice invocat de Musgrave).
Asemenea situaţii conduc şi la un aşa-zis „efect de inspecţie”, potrivit căruia contribuabilii, puşi în
situaţia de a suporta un grad de fiscalitate mai ridicat, vor analiza acum mai atent problemele sociale din timpul
manifestării turbulenţelor economico-sociale, precum şi alternativele (implicit, realitatea sau admisibilitatea
costurilor fiscale) de remediere a acestora, votând în consecinţă.
Rezultatele studiului evocat oferă o explicaţie viabilă pentru creşterea cheltuielilor publice şi a
fiscalităţii în contextul manifestării unor fenomene economico-sociale perturbatoare, care trebuie interpretate
însă în acord cu realităţile actuale (şi cu teoria opţiunilor publice, aşadar), în care declanşatorii cheltuielilor
publice nu se limitează doar la nevoile obiective ale economiei sau societăţii, ci includ şi elemente subiective
(exemplificate de teoriile economice ale birocraţiei), iluzia fiscală97 şi asimetria financiară98 fiind şi ele prezente.
4.4 Eficienţa cheltuielilor publice
În practica economico-financiară, indiferent dacă este vorba de un agent privat sau de un decident
public, se operează în mod constant cu conceptul de eficienţă, ceea ce impune câteva clarificări privitoare la
conţinutul şi semnificaţiile atribuite acestuia, mai ales că el este folosit alături de concepte cu semnificaţii
(parţial) similare, precum economicitatea, eficacitatea, raţionalizarea sau optimizarea categoriilor la care se
referă în context. Aceste concepte sunt folosite mai ales în contextul punerii în discuţie a posibilităţilor de
evaluare a efectelor cheltuielilor publice pentru acţiuni economice, lămurirea lor fiind necesară cu atât mai
96Văcărel, Iulian, ş.a., Finanţe publice, Ediţia a VI-a, Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică R.A., 2007, p. 152
97Iluziafiscală defineşte posibilitatea de manipulare a alegătorului median, prin intermediul fiscalităţii, creându-i acestuia impresia că
unele bunuri au „preţuri” mai reduse decât cele reale sau că veniturile sale sunt mai mari decât în fapt.
98Asimetria financiară (fiscală) este un rezultat al negocierii între partidele politice la formarea guvernelor, care tind, fiecare în parte, la
crearea/obţinerea de avantaje pentru anumite categorii sociale (segmentul electoral reprezentat sau ţintit), împărţind totodată
costurile prin fiscalitate asupra tuturor contribuabililor şi generând astfel distorsiuni privitoare la receptarea avantajelor (mai uşor de
observat) şi suportarea costurilor (mai voalată).
83
mult cu cât multe dintre activităţile administraţiei publice, finanţate prin bugetele instituite şi gestionate la
diferite nivele de guvernare, au caracter nematerial. Cu deosebire în contextul în care decalajul dintre nevoile
de finanţat şi resursele disponibile se accentuează, noţiunea de eficienţă capătă un rol central, devenind în cele
mai multe cazuri pilonul de bază în judecăţile de valoare şi în fundamentarea deciziilor privind utilizarea
fondurilor financiare publice.
Ca noţiune, eficienţa este una complexă, exprimând în modul cel mai cuprinzător rezultatele care se
obţin într-o activitate, evaluate prin prisma resurselor consumate pentru desfăşurarea acesteia. Termenul de
eficienţă îşi are originea din latinescul efficere, care înseamnă a efectua, a îndeplini, a realiza. Pornind de aici, se
consideră uneori că eficienţa are o semnificaţie comună (egală) cu eficacitatea, care derivă tot din latină (din
effices/efficacis - care are efecte dorite), deşi cel două concepte, aflate în strânsă legătură, au totuşi
semnificaţie diferită. Într-o altă viziune, pe care o considerăm corectă, eficacitatea desemnează capacitatea
unei categorii de a produce un rezultat urmărit, iar eficienţa desemnează obţinerea acelui rezultat cu un
consum raţional (optim) de resurse. Astfel, raportul dintre eficienţă şi eficacitate este unul de la parte la întreg,
activităţile eficiente fiind şi eficace, fără ca reciproca să fie întotdeauna valabilă. Un raport similar se regăseşte
între noţiunile de optim şi eficient, în sensul că dintre variantele eficiente de realizare a acţiunii, una este cea
mai potrivită. Deşi s-ar putea obiecta asupra ideii că ar exista mai multe „variante eficiente”, considerând că
oricum numai una este cea mai eficientă, afirmaţia porneşte de la premisa că în obţinerea aceluiaşi efect
maxim sunt posibile combinaţii diferite de eforturi, la limita extremă (în sens matematic) nefiind posibilă
„maximizarea efectelor” în acelaşi timp cu „minimizarea eforturilor”, ceea ce susţine calificarea uneia dintre
variante ca „optimă”. Ca urmare, eficienţa cheltuielii publice va exprima dimensiunea optimă a unui raport
determinat între eforturile financiare (consumul de resurse financiare publice) şi efectele comensurabile sau
estimative care se pot obţine de pe urma obiectivelor finanţate de către stat.
Eficacitatea priveşte raportul dintre rezultatul obţinut şi obiectivul care trebuie atins99 şi vizează
atingerea standardelor, a obiectivelor, ceea ce determină o definire prealabilă a obiectivelor şi o măsurare
ulterioară a rezultatelor. Economicitatea exprimă raportul existent între eficacitate şi gradul de realizare a
rezultatelor prevăzute. O acţiune a fost desfăşurată economicos atunci când rezultatul a fost atins cu consumul
cel mai redus de resurse.
Eficienţa poate fi exprimată drept maximizarea rezultatelor sau performanţelor unei activităţi în relaţie
cu resursele utilizate, iar cuantificarea ei se realizează raportând ieşirile (rezultatele) la intrări (eforturi).
Eficienţa economică presupune obţinerea efectelor economico-sociale utile, în condiţiile utilizării raţionale,
99Profiroiu, Marius, Managementul organizaţiilor publice, Bucureşti: Editura Economică, 2001, p. 89

84
economicoase a resurselor tehnice, materiale, de muncă, financiare etc., utilizându-se, în acest scop, metode
ştiinţifice de conducere şi organizare a activităţii.
Considerată astfel şi pusă în relaţie cu caracterul nematerial al multora dintre activităţile administraţiei
publice locale, eficienţa devine mai greu de urmărit în acest sector, fiind relevantă poziţia exprimată de unii
autori: „Ştim că trebuie să măsurăm rezultatele. De asemenea, ştim că, exceptând afacerile, nu ştim să
măsurăm rezultatele în cele mai multe organizaţii.”100 Este adevărat că pentru multe dintre activităţile finanţate
din bugetele publice, eficienţa este apreciată prin raportare la îndeplinirea cerinţelor cetăţenilor, conţinutul
vizat în acest caz ţinând de eficacitatea cheltuielilor. În sectorul public, confruntat cu solicitările crescânde ale
cetăţenilor şi cu resursele limitate, preocuparea pentru eficienţă (adică pentru procesul de utilizare a
fondurilor) tinde să fie substituită în multe cazuri, în mod criticabil, de preocuparea pentru modul în care sunt
acoperite necesităţile de fonduri. Acest fenomen este corelat cu tipurile de eficienţă, economică şi socială,
ambele regăsite în sectorul activităţilor publice, cu caracteristici diferite însă (eficienţa economică dispune de o
metodologie şi de indicatori de apreciere cu un grad înalt de exactitate, pe când eficienţa socială nu dispune de
aceste repere şi prezintă astfel un anume grad de relativitate). Deşi relaţia dintre cele două este una de
complementaritate, conţinutul specific exprimat poate duce în multe cazuri la decizii contradictorii, funcţie de
aspectele care prevalează pentru managerul financiar local (utilizarea raţională a resurselor sau beneficiile
sociale necuantificabile, bunăstarea socială generală).
Se admite101, în aceste condiţii, că obţinerea eficienţei în cele mai bune condiţii, de optim social,
depinde de: libertatea de alegere privind maniera de furnizare a serviciului public, minimizând costul acestuia,
atunci când rezultatul final al serviciului este prestabilit (urmărind numai aspecte cantitative); modernizarea
producerii serviciului public, în scopul diminuării costurilor pe de o parte şi creşterii satisfacţiei furnizate
beneficiarilor, pe de altă parte; maximizarea utilităţii la consumator, sub aspectul preţului suportat de acesta în
raport cu costul producerii serviciului; gradul de predictibilitate a volumului resurselor financiare obtenabile.
Eficienţa în sectorul public este în unele cazuri greu de evaluat, mai ales din cauza problemelor de
definire a obiectivelor şi de măsurare a rezultatului final. Având în vedere nivelul datelor cunoscute, în ce
priveşte măsurarea sau evaluarea bunăstării sociale, vor exista multe sfere unde scopurile sunt greu de
specificat, fiind foarte greu de identificat impactul unui program guvernamental asupra bunăstării sociale.Cu
toate acestea, determinarea eficienţei economice a cheltuielilor publice este importantă nu numai ca o
condiţie de raţionalitate specifică oricărei activităţi umane, ci şi pentru că oferă o bază realistă de judecare a
necesităţii, oportunităţii şi măsurii efectuării acestor cheltuieli în diferite domenii de activitate. Totodată,
decidentul financiar public este dator să stabilească/asume un sistem de indicatori ai eficienţei (economice) şi
100Drucker, Peter, Eficienţa factorului decizional, Bucureşti: Editura Destin, 2001, p. 147
101Văcărel, Iulian, ş.a., Finanţe publice, Ediţia a VI-a, Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică R.A., 2007, p. 155
85
să cuantifice efortul depus pentru o anumită acţiune, precum şi rezultatul obţinut în urma utilizării resurselor
financiare, să conceapă şi să promoveze diferite căi de sporire a eficienţei economice a cheltuielilor publice din
bugetul public.
Reperul teoretic al abordărilor eficienţei în plan teoretic îl constituie eficienţa Pareto, considerată a fi la
baza teoriei economice a bunăstării şi a analizei cost-beneficiu. Aceasta presupune că o alocare de bunuri este
eficientă dacă nu poate fi găsită nici o variantă de alocare care să ducă la îmbunătăţirea situaţiei cel puţin a
unei persoane fără a leza pe cea a alteia.Pornind de aici, se invocă două dimensiuni ale eficienţei: eficienţa
alocativă a resurselor şi X-eficienţa resurselor. Analiza eficienţei alocative a resurselor se întemeiază pe
conceptul de optimalitate al lui Pareto, care poate fi operaţionalizat în trei dimensiuni: eficienţa schimbului,
eficienţa tehnică şi eficienţa omniprezentă102. X-eficienţa resurselor se realizează atunci când se obţine un cost
mic în comparaţie cu costurile intrărilor absolut necesare producerii unor anumite bunuri sau servicii. Pentru
descrierea unor pierderi se foloseşte termenul de „x-ineficienţă”, iar gradul de x-ineficienţă este definit ca fiind
diferenţa dintre eficacitatea maximală a utilizării intrărilor şi utilizarea actuală. Realizarea eficienţei alocative
necesită ca toate x-ineficienţele să fie eliminate.
Legat de obţinerea eficienţei în utilizarea resurselor financiare publice, se invocă şi un criteriu Hicks-
Kaldor. Potrivit acestui criteriu, o politică va fi adoptată dacă şi numai dacă cei care au de câştigat de pe urma
aplicării ei vor avea de câştigat chiar şi atunci când vor compensa în totalitate pierderile celor care au de suferit
de pe urma aplicării ei. Criteriul Hicks-Kaldor furnizează principiul de bază al regulii eficienţei Pareto potenţiale
sau, în termeni uzuali, criteriul beneficiului net, potrivit căruia se vor adopta proiectele sau politicile ale căror
beneficii nete sunt pozitive. În cadrul orientărilor moderne privind eficienţa cheltuielilor publice sunt puse în
evidenţă şi următoarele condiţii de obţinere a acesteia103: serviciile publice nu trebuie să fie furnizate
întotdeauna în mod gratuit; oriunde este posibil, furnizarea publică de servicii trebuie să fie înlocuită cu
furnizarea privată; în furnizarea serviciilor publice se pot practica mecanisme cvasi-piaţă, prin utilizarea de
cupoane sau bonuri valorice; atunci când un serviciu nu este transferabil direct sectorului privat, opţiunea
ofertantului poate fi restabilită către consumator prin introducerea cupoanelor, care ar trebui să fie
răscumpărabile prin achiziţionarea unui serviciu specific, de la furnizori alternativi; trebuie practicate
recompense pentru X-eficienţă, stimulând mecanismele pieţei în sectorul public.
În concluzie, aprecierea eficienţei intervenţiilor publice şi fundamentarea deciziilor de finanţare din
această perspectivă rămâne, cu excepţia acţiunilor economice, o chestiune sensibilă, care impune o prudenţă
deosebită şi un profesionalism ridicat al managerului financiar public, combinat cu o experienţă rezonabilă în
domeniu. Criteriul fundamental de avut în vedere în contextul alocării resurselor financiare publice trebuie să
102Văcărel, Iulian, ş.a., op. cit., pp. 155-156

103Idem, p. 157-160
86
fie reprezentat de utilitatea socială a acţiunii colective, considerată prin prisma corelaţiilor dintre preferinţele
şi satisfacţia înregistrate de membrii colectivităţii ca urmare a finanţării diferitelor intervenţii publice de interes
general.
4.5 Analiza cost-beneficii şi utilitatea sa în evaluarea cheltuielilor publice
Un instrument util pentru evaluarea cheltuielilor publice, mai ales în cazul proiectelor de investiţii, este
reprezentat de analiza cost-beneficii, care are ca obiectiv principal facilitarea unei repartiţii mai eficiente a
resurselor societăţii104. Analiza cost-beneficiu este utilizată pentru a demonstra eficienţa superioară a unei
anumite intervenţii guvernamentale, comparând-o cu alternativele existente. Etapele de parcurs în efectuarea
analizei cost-beneficiu prezintă abordări diverse, însă în toate lucrările se regăsesc comune etapele de definire
a alternativelor de analizat, prezentarea listei de costuri şi beneficii, compararea acestora şi în final alegerea
variantei celei mai avantajoase. Dacă în literatura de specialitate analiza cost-beneficii reprezintă un suport
raţional recomandat pentru fundamentarea deciziilor de finanţare a investiţiilor publice, în practica europeană
există preocupări mai vechi în materie, iar în cea românească s-a instituit obligativitatea elaborării unei
asemenea analize ca parte a documentaţiei tehnico-economice aferentă investiţiilor publice (Hotărârea
Guvernului nr. 28/2008, publicată în M. Of. 702/15.10.2008).
Integrarea acestei metode moderne generale de cuantificare a indicatorilor de venituri şi de cheltuieli
bugetare în parcursul fundamentării proiectelor de buget este o expresie a raţionalităţii procesului bugetar,
care trebuie aşezat pe baze ştiinţifice, riguroase, în acest context analiza cost-beneficii fiind recunoscută ca
aplicabilă nu numai în domeniul economic, ci şi în alte domenii.
Etapele presupuse de elaborarea unei analize cost-beneficiu sunt reprezentate de: identificarea
investiţiei şi definirea obiectivelor; formularea şi analiza opţiunilor; analiza financiară; analiza economică;
analiza de senzitivitate; analiza riscului; stabilirea rezultatelor analizei.
În prima etapă, o condiţie esenţială pentru viabilitatea rezultatelor analizei o constituie definirea clară
a obiectivului general şi a obiectivelor specifice ale investiţiei. Orice neclaritate, confuzie sau neconcordanţă
privitoare la obiectivele definite în prima etapă va influenţa negativ aprecierea rezultatelor sub aspectul
comparaţiei costuri-beneficii, inducând după caz, costuri suplimentare pe parcurs ori aprecieri nerealiste ale
rezultatelor.
Pe baza obiectivelor stabilite, în etapa următoare trebuie formulate şi analizate alternative de realizare
a acestora (în mod firesc, minimum două). Pentru a asigura o bază mai realistă de comparaţie asupra efectelor
104Boardman, A., et. al., Analiza cost-beneficiu: concepte şi practică, Bucureşti: Editura ARC, 2004, p. 3
87
pozitive potenţiale ale investiţiei publice, se impune însă prezentarea în documentaţia de fundamentare a cel
puţin trei variante: varianta zero (adică varianta fără investiţie), relevând situaţia în viitor în afara intervenţiei
publice; varianta medie (cu investiţie minimă) – relevând efectele viitoare în condiţiile cuantificării minime a
costurilor cu investiţia propriu-zisă şi a celor de întreţinere; varianta maximă – adică varianta în care sunt
finanţate integral toate costurile presupuse de investiţie, relevând efectele obtenabile în aceste condiţii. Aşa
cum am precizat, orice investiţie propusă trebuie să aibă mai multe variante de realizare, iar fiecare dintre
variantele propuse se caracterizează firesc prin efecte, eforturi şi modalităţi de alocare specifice. Deşi ideea
formulării unei „variante zero” poate părea discutabilă într-un asemenea context ca raţionalitate, precizăm că
ea serveşte argumentării logicii obiectivului de investiţii propus, oferind criteriul de bază pentru luarea în
discuţie a deciziei de finanţare a investiţiei publice.
Reprezentarea grafică a variantelor propuse pentru investiţii, într-o abordare bidimensională
(beneficii/costuri şi capacitate de producţie) este prezentată în figura următoare.
Figura nr. 4.4.1 Corelaţia variantelor de realizare a investiţiei publice
Costuri
Beneficii Cq
Bq
Q Q Bq Capacitatea
de producţie
1 2
Eficienţa modernizării sistemelor tehnico–economice şi beneficiile asociate variantelor sunt
Q
reprezentate prin funcţiile B(Q) şi C(Q). Beneficiile proiectului cresc la valori mai mari ale dimensiunii
3
proiectelor, dar numai într-o mică măsură, iar costurile proiectului cresc exponenţial. La dimensiuni relativ mici
ale proiectelor şi profiturile asociate sunt comparabile cu starea iniţială, reprezentată prin capacitatea Q0.
Profitul maxim se înregistrează la dimensiunea Q p, după care acesta înregistrează o evoluţie descrescătoare.
Profiturile nete există atât timp cât curba beneficiilor se află deasupra curbei costurilor şi sunt negative în
momentul în care cele două curbe se intersectează.
88
Din interpretarea graficului rezultă că orice decizie de investiţie trebuie însoţită de o analiză riguroasă a
tuturor variantelor propuse, în vederea identificării acelor variante „eficiente” (la care efectele estimate sunt
superioare eforturilor necesare pentru punerea în executare).
Observăm că logica derulării operaţiunilor şi activităţilor legate de decizia de finanţare a unei
intervenţii publice obligă însă, mai întâi, ca pentru evidenţierea clară a acestor corelaţii să fie realizată o analiză
financiară şi o analiză economică a proiectului de investiţii publice. Altfel spus, etapa analizei alternativelor nu
poate fi anterioară analizei economice şi financiare decât în măsura în care, la limita unor aprecieri globale, se
înlătură din discuţie acele variante de realizare a proiectului de investiţi publice care sunt vizibil
„neproductive”, în sensul că beneficiile sociale potenţiale sunt depăşite evident de costurile presupuse.
Analiza financiară are ca scop evidenţierea performanţei financiare pentru fiecare dintre alternativele
propuse, cu scopul de a stabili sistemul adecvat de finanţare a investiţiei. În această etapă, sunt estimate
veniturile obtenabile (diferitele încasări aşteptate: tarife pentru servicii de apă/canal suportate de beneficiari,
tarife pentru servicii de salubritate, taxă pentru autostradă, taxă de vizitare, de intrare etc.) şi costurile
presupuse de proiect (pentru achiziţionarea, închirierea sau folosirea de utilaje, echipamente, clădiri, materii
prime, materiale etc.), evidenţiind implicaţiile acestora din perspectiva fluxului de numerar (cash-flow).
Aspectele esenţiale care trebuie relevate în analiză sunt reprezentate de susţinerea financiară şi de
sustenabilitatea proiectului, demonstrate prin indicatori de performanţă. O condiţie de reţinut în acest sens
este aceea de a releva limpede alternativele de finanţare a proiectului (buget public, împrumut, fonduri
structurale, parteneriat public-privat etc.). Susţinerea financiară a proiectului este demonstrată de planificarea
intrărilor şi ieşirilor de numerar, în măsura în care analiza financiară relevă capacitatea proiectului în cauză de a
acoperi plăţile an de an prin sursele de finanţare avute în vedere. Sustenabilitatea financiară a proiectului de
investiţii este asigurată în măsura în care fluxul de numerar net cumulat este pozitiv pentru toţi anii în analiză.
Practic, analiza financiară presupune elaborarea unei serii de tabele care ilustrează fluxurile financiare ale
proiectului, detaliate pe total investiţie, costuri de realizarea şi funcţionare a investiţiei, veniturile obtenabile,
sursele de finanţare şi analiza fluxului de numerar.
Analiza economică serveşte la ierarhizarea alternativelor, semnificând identificarea variantei optime
(preferabile) de realizare a obiectivului, fie după criteriul costului cel mai scăzut pe termen lung la un anumit
nivel al rezultatelor, fie după criteriul cost-eficacitate. Această din urmă variantă este practicată pentru
proiectele de investiţii publice în cazul cărora alternativele de realizare urmăresc acelaşi obiectiv, diferit în
intensitate. Metoda este aplicabilă activităţilor în care costurile pot fi determinate în termeni monetari în mod
cert, dar beneficiile nu pot fi măsurate astfel (de exemplu, servicii de siguranţă publică). Prin aplicarea analizei
cost-eficacitate, va fi selectată alternativa de realizare a proiectului în care pentru un nivel dat al rezultatului,
89
valoarea netă actualizată a costurilor este minimă sau pentru un nivel de cost dat, beneficiul este maxim.
Utilizarea analizei cost-eficacitate este preferabilă în condiţiile unui buget fix combinat cu mai multe alternative
de proiect sau atunci când un anumit nivel de eficacitate este stabilit (de exemplu, educaţia unui elev),
decidentul având ca scop minimizarea costurilor.
Analiza economică urmăreşte să demonstreze beneficiul pozitiv net al proiectului pentru societate.
Acest lucru este posibil atunci (în cazul investiţiilor cu caracter economic) dacă valoarea actualizată a
beneficiilor economice ale proiectului nu depăşeşte valoarea actualizată a costurilor economice ale acestuia.
Pentru punerea în evidenţă a acestor corelaţii se folosesc mai mulţi indicatori.
Valoarea actuală reprezintă o modalitate de actualizare a beneficiilor şi a costurilor care se vor
obţine/efectua în viitor la valoarea lor prezentă. Evaluarea investiţiilor pe baza valorii actuale şi nu a valorii
viitoare, este o alegere subiectivă şi de ordin tehnic. Potrivit opiniilor exprimate de în literatura de
specialitate105, este mai uzuală actualizarea cash-flow-urilor viitoare la momentul prezent şi compararea, pe
această bază, a diferitelor variante de investiţii decât capitalizarea lor la un moment viitor în vederea efectuării
aceleiaşi comparaţii de variante de investiţii. Determinarea mărimii acestui indicator se efectuează după
următoarea formulă:

n
CF t
 VR n
V 0
t 1 (1  a ) t (1  a ) n , unde:
V0 - valoarea actuală a cash-flow-urilor viitoare (CFt), inclusiv a valorii reziduale (VRn);
t – 1,2,3……..n ani de viaţă economică a investiţiei;
a – rata netă (reală) de actualizare.
1 d
a 1
1 i , unde:
d - rata dobânzii pe piaţa financiară;
i - rata inflaţiei în economia naţională.
Cash-flow-ul reprezintă o diferenţă dintre încasările şi plăţile generate de proiectul de investiţii
analizat. Pentru previziunea cash-flow-ului disponibil este, deci, necesară previziunea fiecăruia dintre factorii
explicativi ai acestuia, calculul fiind similar celui valabil pentru proiectele de investiţii adoptate de firmele
private. Ceea ce trebuie luat în considerare la proiectele de investiţii adoptate de instituţiile publice este
beneficiul social, motiv pentru cuantificarea în unităţi băneşti a acestuia. În previziunea acestui indicator, este
indicat să se ţină cont numai de variabilele conectate cu proiectul de investiţii analizat (de exemplu, este
inadmisibil să se aprecieze sau argumenteze viabilitatea proiectului de investiţie prin viabilitatea subiectului
105Stancu, Ioan, Finanţe, Bucureşti: Editura Economică, 2002, p. 555

90
care îl va implementa), iar previziunile trebuie să fie coerente în ceea ce priveşte comparabilitatea indicatorilor
(exprimarea indicatorilor fie în termeni reali, fie în termeni nominali). Deşi relaţia de calcul este recomandată în
majoritatea cazurilor, trebuie subliniat că aceasta nu reprezintă decât o formulă orientativă. Spre exemplu, în
cazul în care se analizează adoptarea unui proiect de investiţii destinat protecţiei mediului, acesta nu va genera
în mod direct venituri (superioare), ci, dimpotrivă, va genera cheltuieli mai mari, dar în calculul indicatorului vor
trebui luate în considerare economiile viitoare de costuri, generate de despăgubirile care ar fi trebuit plătite în
absenţa acestei investiţii.
Valoarea reziduală constituie fie valoarea de piaţă la care s-ar vinde investiţia la momentul ultimului an
de previziune (vezi de exemplu, cazul privatizărilor), fie valoarea pieselor de schimb şi a altor elemente cu
caracter rezidual (de exemplu, un anumit nivel de active circulante nete) la finele duratei de viaţă a proiectului
de investiţie. În principiu, pentru o corectă evaluare a indicatorilor de performanţă caracteristici proiectului,
momentul n ales pentru fundamentarea încheierii previziunii va fi identic cu durata de viaţă a investiţiei. Astfel,
de exemplu, pentru un utilaj acesta va reprezenta durata normală de funcţionare a utilajului respectiv, tehnic
admisibilă, iar valoarea reziduală va fi dată de valoarea componentelor sale, rezultate în urma demontării
utilajului şi care pot fi valorificate. De asemenea, nu trebuie făcută abstracţie de încasările corelate cu
recuperarea resurselor financiare mobilizate în activele circulante nete implicate de funcţionarea proiectului de
investiţii.
Rata de actualizare, ca variabilă implicată în fundamentarea proiectelor de investiţii, reprezintă o
mărime care permite comparabilitatea unor valori realizate la momente diferite de timp. Determinarea
acesteia se face în funcţie de nivelul ratei dobânzii şi al inflaţiei.
Valoarea actualizată netă se determină ca diferenţă între fluxurile de trezorerie viitoare şi actualizate
la rata dobânzii pe piaţă, respectiv valoarea lor actuală (V0), pe de o parte şi capitalul investit (I o), pe de altă
parte106. Regula valorii actualizate nete are la bază ipoteza de piaţă nesaturată, conform căreia, pe piaţa
monetară, capitalurile pot fi oricând reinvestite, la o rată a dobânzii de piaţă (a), conducând la obţinerea unor
fluxuri de trezorerie viitoare (CFt).
Astfel,
CF1  VR1
I0 
1 a , pentru un an şi
n
CFt VRn
I0  t 1 (1  a ) t

(1  a ) n pentru n ani.
De aici rezultă formula VAN:
106Stancu, Ioan, Finanţe, Bucureşti: Editura Economică, 2002, p. 558

91
CF1  VR1
VAN   I0
1 a pentru un an şi
n
CFt VRn
VAN  V0  I 0     I0
t 1 (1  a )t (1  a ) n , pentru n perioade.
Proiectul de investiţii va fi considerat mai eficient cu cât cash-flow-urile actualizate (V0) vor fi mai mari
decât capitalurile investite, prin urmare deci, valoarea actualizată netă va fi una pozitivă. Dintre mai multe
proiecte cu valoare actualizată netă pozitivă, va fi selectat în vederea adoptării, în mod firesc, proiectul cu
valoare actualizată netă maximă.
În practică, se mai utilizează ca indicator util suportului decizional în selectarea proiectelor de investiţii
rata internă de rentabilitate, care se determină egalând VAN cu zero:
CFt  VRt
VAN  0   t 1
n
 I0  0
1  RIR
Din formula anterioară rezultă:

CFt  VRt

n
 I0
t 1
1  RIR
Teoretic, rezolvarea acestei ecuaţii este relativ complicată, mai ales pentru perioade mai lungi de
realizare şi exploatare a obiectivului, motiv pentru care uneori soluţia cea mai simplă practicată este
aproximarea prin încercări a unor valori mai mari, respectiv mai mici ale RIR, care să conducă la egalarea VAN
cu 0. În practică însă, există o multitudine de calculatoare dedicate sau funcţii dedicate ale programelor de
calcul tabelar care uşurează extrem de mult această sarcină.
Pentru selecţia proiectelor de investiţii se poate lua în considerare fie aşa-zisa regulă VAN, care
presupune că se acceptă proiectele de investiţii cu VAN>0, fie regula RIR, care presupune că se acceptă
proiectele de investiţii cu RIR>a.107
Un alt indicator utilizat în analiză este reprezentat de investiţia specifică, relevând mărimea investiţiei
de finanţat pe unitatea de măsură a produsului, potrivit relaţiei următoare, şi care este cu atât mai favorabil
variantei de realizare a investiţiei pentru care se calculează, cu cât valoarea sa este mai redusă:
It
Is 
Q ,
unde Is reprezintă investiţia de finanţat, iar O, cantitatea bunurilor produse.
107 Stancu, Ioan, Finanţe, Bucureşti: Editura Economică, 2002, p. 560

92
De asemenea, este deosebit de utilă evidenţierea efectului negativ antrenat de imobilizarea fondurilor
financiare prin realizarea investiţiei, calculat prin relaţia:
n
1
Eni  a  {I t [ d  (t  )]}
t 1 2
în care: a - rata de actualizare; It – cheltuiala cu investiţia realizată în anul t ; d - durata în ani a
perioadei de execuţie a investiţiei; t - anul de referinţă. Fracţiunea – ½ este inclusă în calcul semnificând faptul
că sumele cheltuite pe parcursul unui an stau imobilizate un număr diferit de zile, care în medie reprezintă circa
jumătate din an. În mod implicit, durata efectivă de imobilizare pentru fiecare moment t la care se referă
calculul efectului negativ se reduce cu ½ , adică cu jumătate de an 108. Valoarea cea mai redusă a acestui
indicator pentru variantele luate în considerare este şi cea mai utilă.
Un alt indicator utilizat, numit termen de recuperare a investiţiei, indică numărul de ani sau fracţiuni de
ani necesari pentru recuperarea sumelor cheltuite (investite), potrivit relaţiei:
It
Tr 
Pa
în care: Tr – termenul (durata) de recuperare a sumei investite; It – investiţia totală şi Pa – profitul anual
obtenabil. Indicatorul nu este însă întotdeauna relevant pentru instituţiile publice, decât în cazul în care toate
beneficiile de ordin social, politic etc. ar putea fi cuantificate prin funcţii de utilitate, având în vedere faptul că,
în general, o satisfacţie prezentă este preferabilă uneia viitoare. Pe de altă parte, un indicator relevant pentru
instituţiile publice este momentul punerii în funcţiune a proiectului de investiţii în care se obţin primele
beneficii de ordin social, politic etc.
Analiza de senzitivitate trebuie să identifice variabilele critice care au impact asupra indicatorilor de
profitabilitate a investiţiei care urmează să fie finanţată, respectiv măsura acestui impact. Ea este însoţită de
analiza de risc, menită să evidenţieze estimarea probabilităţii manifestării acestor variabile şi a producerii
impactului specific. Rezultatele analizei de risc se exprimă ca medie estimată şi deviaţie standard a indicatorilor
calculaţi anterior. Variabilele critice sunt considerate acele variabile cuprinse în costurile proiectului a căror
modificare (simulată) de +/- 1% produce o modificare a indicatorilor de profitabilitate mai mare de 5%.
Pe baza etapelor anterioare, urmează să fie decisă alternativa preferabilă pentru punerea în realizare a
investiţiei, utilizându-se în cazul neconcordanţei rezultatelor pentru fiecare variantă de realizare a acesteia, o
analiză combinată, bazată pe atribuirea unui scor fiecărui indicator calculat.

93
Specific proiectelor de investiţii publice, trebuie avut în vedere faptul că orice asemenea demers va
induce unele externalităţi pozitive sau negative109, de care trebuie ţinut cont în alegerea variantei optime
(preferabile): de exemplu, timp economisit ca urmare a construirii căii de acces, o stare de sănătate
îmbunătăţită ca urmare a mediului mai puţin poluat, un număr crescut de turişti ca urmare a curăţirii apei,
aglomerarea traficului ca urmare a lucrărilor de realizare a extinderii benzilor de circulaţie etc. A avea siguranţă
că proiectul ales este într-adevăr cel mai potrivit, ar însemna însă ca acestor efecte să li se poată atribui o
„valoare” exprimată în termeni monetari. Cum acest lucru nu este posibil în toate cazurile, asemenea
externalităţi pot duce în practică la finanţarea unor proiecte mai puţin viabile economic, dar mai favorabile
colectivităţii sub aspecte sociale, ecologice etc., în detrimentul unora mai eficiente în termeni monetari.
Problema care apare în cazul investiţiilor publice este reprezentată de modul de evaluare a costurilor şi
beneficiilor utilizate în metoda valorii actualizate nete. Deosebirile existente între modul de aplicare a acestei
metode la nivelul proiectelor de investiţii din sectorul privat şi al celor din sectorul public au ca punct de
plecare, comportamentul investitorului reprezentat de agentul economic raţional şi, respectiv, "birocratul"
raţional110. În primul caz se urmăreşte maximizarea profitului, în timp ce în cel de-al doilea caz se are în vedere
maximizarea bunăstării sociale. De asemenea, un alt impediment al evaluării costurilor şi beneficiilor aferente
unui proiect de investiţie adoptat de către o instituţie publică îl constituie lipsa unei pieţe a bunurilor şi
serviciilor publice şi, deci, imposibilitatea utilizării preţurilor în acest scop. Totodată, apariţia externalităţilor,
mai frecvente în cazul investiţiilor publice datorită specificului lor, face dificilă evaluarea exactă a beneficiilor şi
a costurilor. O soluţie în acest sens o poate constitui aplicarea teoriei surplusului consumatorului pentru
evaluarea beneficiilor, cu precizarea că una din ipotezele ce stau la baza acesteia este cea a pieţelor perfecte şi,
prin urmare, preţurile pieţei ca instrumente pot fi utilizate pentru analiza corectă a beneficiilor sociale. Ipoteza
este neîndoielnic una discutabilă, în sensul că existenţa unor situaţii de monopol, a impozitelor, a şomajului sau
dezvoltarea comerţului internaţional sunt tot atâtea argumente contra utilizării acestui instrument. De aceea,
se recomandă folosirea "preţurilor umbră" în cazurile în care evaluarea nu se poate realiza prin intermediul
preţurilor pieţei.
Utilitatea analizei cost-beneficii poate exista atâta timp cât în aplicarea sa au fost evitate eventuale
erori, de tipul celor comise prin omisiune, de măsurare, de evaluare, erori de prognoză sau cognitive.
109Tresch, Richard, Public Sector Economics, New York: Palgrave MacMillan, 2008. p. 58
110Cullis, John şi Jones, Philip , Public Finance and Public Choice, Oxford: University Press, 1998, pp. 129-157
94
CAPITOLUL 5 - Impozitele – componentă principală a sistemului veniturilor

fiscale
Structura:
5.1 Impozitele – expresie principală a fiscalităţii
5.2 Teorii explicative ale naturii şi mărimii impozitelor
5.3 Presiunea fiscală şi efectele acesteia
5.4 Dubla impunere juridică internaţională
 înţelegerea conţinutului şi efectelor impozitării
 să explice conţinutul economico-juridic al prelevărilor fiscale;

 să explice natura şi mărimea impozitelor în raport cu teoriile cunsocute;
 să argumenteze efectele presiunii fiscale;
 să explice conţinutul dublei impuneri internaţionale;
 să aplice tehnicile de evitare/corectare a dublei impuneri internaţionale;
Termeni cheie: impozite, prelevări para-fiscale, presiune fiscală, dublă impunere

internaţională
95
5.1 Impozitele – expresie principală a fiscalităţii

Funcţionarea autorităţilor, instituţiilor şi întreprinderilor publice orientate spre satisfacerea intereselor
generale ale colectivităţii naţionale sau ale celor subnaţionale impune în mod obiectiv constituirea unor fonduri
financiare pentru asigurarea pe această cale a resurselor băneşti necesare îndeplinirii în bune condiţii a misiunii
sociale specifice acestora. În cazul autorităţilor şi instituţiilor statului, aceste resurse se mobilizează şi distribuie
ca regulă prin bugete publice sau bugete de (venituri şi) cheltuieli, iar în cazul întreprinderilor prin bugetele
tipice acestora (bugetul de funcţionare, cel de investiţii, de import-export, de trezorerie etc.).
Expresia principală a manifestării finanţelor publice şi relaţiilor dintre stat şi persoanele fizice sau
juridice într-un asemenea context o reprezintă impozitele (alături de cheltuielile publice bugetare), care
concretizează din punct de vedere economic procese de repartiţie secundară a produsului intern brut, specifice
fazei de constituire a fondurilor băneşti aferentă funcţiei de repartiţie a finanţelor publice. În acest sens,
mobilizarea resurselor bugetare prin prelevări fiscale constituie o expresie de bază a funcţiei de alocare
atribuită finanţelor publice, iar maniera concretă în care aceste prelevări sunt aşezate (în ce priveşte subiectele
impunerii, baza impozabilă, tehnica de impunere sau cotele aplicate, facilităţile acordate etc.) este determinată
în acord cu nevoile sau ţintele de repartiţie (mai echitabilă) a veniturilor şi averilor în societate, respectiv cu
nevoile de stimulare sau inhibare a unor activităţi economico-sociale, reflectând aşadar manifestarea funcţiilor
de (re)distribuire şi reglare macro-economică şi socială asociate finanţelor publice. Prin natura lor, impozitele
semnifică transferuri de valoare efectuate cu caracter obligatoriu, definitiv şi fără contraprestaţie directă şi
imediată dinspre contribuabili către autorităţile publice, având ca scop satisfacerea nevoilor publice.
Asocierea mobilizării veniturilor publice cu fiscul a favorizat în timp utilizarea noţiunii de fiscalitate în
contextul referirilor la impozitare, deşi interpretările date acesteia nu sunt neapărat unitare. În fapt, trebuie
observat că practicarea impozitelor (a prelevărilor fiscale în general, de altfel, inclusiv a celor para-fiscale) este
intrinsec legată de existenţa nevoilor sociale generale şi de cheltuielile generate astfel, iar structura şi
dimensiunile celor din urmă se corelează cu primele, aşa încât eventuale aprecieri privind nivelul fiscalităţii
raportate doar la partea de prelevări, fără a pune în balanţă şi partea de cheltuieli, devin măcar discutabile.
Aşadar, conceptul de fiscalitate trebuie să includă, în mod firesc, atât alocarea şi utilizarea resurselor pentru
îndeplinirea sarcinilor publice (adică partea de cheltuieli publice), cât şi mobilizarea resurselor dedicate acestor
activităţi (adică prelevările fiscale), exprimând global dimensiunile implicării autorităţii publice în alocarea
bunurilor publice, în redistribuirea veniturilor şi averilor în societate sau în reglarea activităţilor economico-
sociale. Apreciat astfel, conceptul de fiscalitate poate facilita celor interesaţi interpretări mai judicioase ale
manifestării statului sau sarcinilor/îndatoririlor care le revin în relaţia cu acesta, înţelegând de exemplu, că o
rată mai mare a fiscalităţii este asociată firesc cu un volum mai sporit de cheltuieli publice şi cu dimensiuni mai
96
consistente ale materiei impozabile sau chiar acceptând niveluri mai ridicate ale fiscalităţii atunci când se
doreşte un volum sporit de servicii publice. Totodată, devin mai uşor de înţeles şi mai clare diferenţele dintre
unele state, care practică nivele diferite ale fiscalităţii, facilitându-se astfel şi opţiunea pentru unele alegeri
personale (cum este, de exemplu, alegerea domiciliului, a locului de muncă, a sediului sau locului de
desfăşurare a unor activităţi economice etc.).
Din punct de vedere juridic, fiscalitatea semnifică ansamblul reglementărilor privitoare la prelevările
fiscale obligatorii, iar impozitele concretizează obligaţii băneşti ale persoanelor fizice şi juridice (inclusiv de
drept public) către diferite bugete (fonduri) publice, având ca declanşator ipostaze precum obţinerea de
venituri din diferite surse, dobândirea, folosinţa, posesia sau dispoziţia privitoare la diferitele forme ale averii
(proprietăţii), efectuarea anumitor operaţiuni sau consumul anumitor bunuri sau servicii (efectuarea de
cheltuieli, aşadar). Această accepţie a impozitelor evidenţiază mai direct caracterul obligatoriu al acestora, ca o
trăsătură de bază asociată formei băneşti pe care ele o îmbracă, caracter ce poate fi pus în discuţie atât în ce
priveşte instituirea impozitelor, cât şi practicarea lor sub diferite forme. Sub primul aspect, obligativitatea
impozitelor este asociată cu lipsa consimţământului subiectelor impunerii la instituirea impozitelor, respectiv
cu prohibirea constituţională a iniţiativelor legislative fiscale ale cetăţenilor, deşi consensul de bază al
membrilor colectivităţii care asigură funcţionarea ca societate organizată în stat poate fi interpretat în sine ca
un acord implicit (tacit) al acestora de a contribui prin prelevări fiscale la asigurarea funcţionării sistemului
instituţional etatic. Privit astfel, putem admite că prevederile constituţionale cuprinse în art. 56 din Constituţia
României, de exemplu, potrivit cărora „Cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozite şi prin taxe, la
cheltuielile publice”, iar „Sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale”,
constituie o expresie a voinţei generale a corpului referendar implicat în validarea textului fundamental revizuit
în anul 2003, ce denotă un acord la impunere al cetăţenilor.
Sub cel de-al doilea aspect, obligativitatea impozitelor reflectă şi latura de coerciţie statală care derivă
intrinsec din specificul normelor juridice prin care se instituie impozitele. Altfel spus, obligativitatea impozitului
reflectă şi posibilitatea autorităţilor publice de a constrânge contribuabilul la plata acestora, în măsura în care
stingerea obligaţiei nu se realizează voluntar, mergând până la executarea silită a bunurilor mobile sau imobile
care îi aparţin. Deşi măsurile specifice de constrângere sunt stabilite chiar prin actul legislativ de impunere,
odată cu celelalte elemente tehnice ale impozitelor, în societăţile democratice este extrem de important ca
autoritatea publică să mizeze în primul rând pe conformarea voluntară la impozitare, susţinând consolidarea
atitudinilor de civism fiscal şi nu pe constrângerea prin diferite mijloace, care poate antrena mai degrabă
atitudini de respingere a asumării obligaţiilor fiscale. În acest context, eventuale interpretări ale impozitelor ca
„atentate la proprietate” şi nu ca plăţi generic echivalente serviciilor furnizate de stat pot genera împotrivirea
97
sau sustragerea de la plata prelevărilor fiscale, cu impact negativ asupra funcţionării societăţii în ansamblu. Din
acest motiv, poziţionarea corectă şi transparentă prin actele normative a elementelor tehnice ale impozitelor,
în acord cu cerinţele principiilor acceptate ale impunerii (echitate, comoditate, certitudine, randament,
elasticitate, stabilitate, nediscriminare etc.), pe deplin posibilă în condiţiile actuale de legiferare, devine o
condiţie de bază pentru a îndepărta impozitul de obscuritate şi a-i asigura poziţia şi menirea sa vitală între
categoriile financiare publice.
În ce priveşte funcţiile ce pot fi atribuite impozitelor, pentru partea de început a practicării acestora s-a
relevat menirea lor iniţial financiară, de constituire a fondurilor necesare îndeplinirii sarcinilor publice, fiind
sesizate chiar din timpul doctrinei mercantiliste însă şi valenţele acestora de mijloace de influenţare a
activităţilor economico-sociale, ca o a doua funcţie, acceptată şi chiar recomandată spre practicare în contextul
doctrinelor şi tipului de stat intervenţionist. La acestea se adaugă şi o funcţie de control, care se imprimă
impozitelor chiar prin integrarea lor în finanţele publice. În principiu, orice prelevare fiscală de tipul impozitelor
include pe lângă capacitatea de a mijloci mobilizarea resurselor financiare la dispoziţia autorităţilor publice sau
controlul asupra fluxurilor financiare specifice şi capacitatea de influenţare a comportamentelor/activităţilor
economico-sociale, dar aceasta se manifestă diferit la unele categorii de impozite în raport cu altele (de
exemplu, la impozitele centrale în raport cu cele locale, la cele directe în raport cu cele indirecte etc.), fiind
necesară o alegere atentă a pârghiilor financiare de acţiune de către autoritatea publică atunci când urmăreşte
anumite obiective.
Îndeplinirea funcţiilor specifice ale impozitelor concretizează rolul acestora în societate, pe direcţii
precum formarea resurselor financiare publice (bugetare) utilizate pentru finanţarea cheltuielilor autorităţilor
publice, redistribuirea veniturilor între diferiţi subiecţi sau domenii de activitate (între persoane fizice, juridice,
unităţi administrativ-teritoriale, activităţi materiale şi nemateriale, ramuri de activitate), influenţarea adecvată
a activităţilor economico-sociale (reglarea) sau îmbunătăţirea modului de administrare a resurselor financiare.
Recunoaşterea prerogativei de prelevare a unei părţi din veniturile sau averile subiectelor de drept de
către autoritatea publică, cu caracter obligatoriu, pentru satisfacerea nevoilor generale, este în sine
susceptibilă de a crea controverse privind diferite aspecte implicate: de ce să se contribuie, cine să contribuie,
cu cât să se contribuie, în raport cu ce activităţi să se contribuie la fondurile publice etc., fiind generate astfel în
timp mai multe teorii111 care încearcă să legitimeze impozitele şi să explice natura şi mărimea acestora,
discutate în cele ce urmează.
111Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Iaşi: Editura Junimea, 2010, pp. 161-165; Hoanţă, Nicolae, Economie şi finanţe publice, Iaşi: Polirom,
2001, pp. 155-158
98
5.2 Teorii explicative ale naturii şi mărimii impozitelor
Pornind de la legitimarea primară sau funcţia financiară a impozitelor (finanţarea activităţilor publice),
o primă teorie care încearcă să explice natura şi mărimea acestora este cea a echivalenţei (încă din sec. XVII-
XVIII), potrivit căreia impozitele plătite de contribuabili ar semnifica echivalentul bănesc al serviciilor oferite de
stat acestora, ideea generală reflectată fiind categoric una ce trebuie recunoscută măcar de principiu. Cel puţin
parţial, teoria se bazează pe ideea unui impozit-schimb, de sorginte şi interpretare liberală clasică, potrivit
căreia contribuabilul cedează o parte din venitul sau averea sa ca un fel de preţ pentru securitatea oferită de
stat şi pentru celelalte servicii publice. Dacă privit în ansamblu teoria echivalenţei reflectă relaţia tipică dintre
contribuabili şi stat (în sensul raportului global dintre plăţile obligatorii şi serviciile furnizate de stat), fiind
acceptabilă ca justificare a mărimii globale a impozitelor colectate care s-ar corela cu nivelul de cheltuieli
publice aprobat, validitatea sa este pusă sub semnul întrebării atunci când vine vorba de a pune în relaţie
eforturile (sarcinile fiscale) individuale cu beneficiile receptate de către cei implicaţi. În acest sens, mărimea
globală a prelevărilor fiscale corelată cu costurile oferirii utilităţilor publice trebuie repartizată pe subiecţii
implicaţi, după cum ar trebui departajate clar şi beneficiile (consumul) fiecăruia dintre aceştia, ridicându-se
unele probleme. Astfel, o primă problemă se referă la (im)posibilitatea de a comensura costurile reale sau
consumurile individuale în cazul bunurilor publice (de tipul securităţii naţionale sau locale, de exemplu), pentru
a le putea asocia pe indivizi, lipsind aşadar termeni acuraţi de comparaţie pentru judecarea echivalenţei, cu
atât mai mult cu cât în practică sunt prezente inerent şi externalităţile generate de producţia şi consumul
bunurilor publice. Apoi, practica impunerii se bazează pe principii general acceptate, precum cel al echităţii
impozitării, în virtutea căruia apar şi categorii sociale sau indivizi scutiţi de impozite din diferite raţiuni sau care
beneficiază de diferite facilităţi fiscale, dar care beneficiază totuşi, fără restricţii corelative, de serviciile publice
oferite global, echivalenţa neputând fi verificabilă nici în cazul acestora. Impozitele personale, faţă de cele
reale, nu şi-ar găsi astfel justificarea în sistemele de impunere actuale dacă acestea ar (putea) fi construite
după exigenţele echivalenţei dintre plăţi şi beneficii, aşa cum stabilirea mărimii impozitelor nu ar trebui să fie
corelată în prim plan cu materia impozabilă existentă, ci cu oferta de utilităţi sociale promovată la un moment
dat şi cu consumul de servicii publice al subiecţilor, aceştia având chiar posibilitea de a selecta doar anumite
bunuri publice pe care să le consume şi în raport cu care, voluntar, să achieseze la plată.
Ideea de bază a unui fel de „contract fiscal” (pliat de doctrina contractului social, sec. XVII-XVIII) ce s-ar
derula între stat şi supuşii săi care plătesc în schimbul securităţii vieţii, proprietăţii şi desfăşurării activităţilor
economico-sociale se regăseşte şi în aşa-zisa teorie a siguranţei, potrivit căreia impozitele ar semnifica un fel de
prime de asigurare pe care contribuabilii (ca asiguraţi) le-ar plăti statului (ca asigurător) în contextul protecţiei
99
oferite de acesta, fiindu-le garantate aşadar condiţii propice pentru a crea valoare. Admiţând o natură de tipul
primelor de asigurare a impozitelor, consecinţa ar fi că mărimea acestora ar trebui corelată în prim plan cu
veniturile şi averile protejate sau realizate în condiţii de securitate şi doar în plan secund cu serviciile oferite de
stat, fiind favorizată aşezarea impozitelor în acord cu capacitatea contributivă a subiectelor vizate, care are ca
pilon de bază mărimea venitului sau averii, la care se adaugă elemente privind situaţia personală a titularului
acestora. La fel ca teoria echivalenţei, teoria siguranţei se preocupă şi ea de natura impozitelor directe,
prezente la momentul afirmării acestor teorii.
Conştientizarea problemelor societăţii ca decurgând din probleme individuale ale membrilor săi a
condus la formularea unei alte teorii, care priveşte impozitul ca instrument al solidarităţii între indivizi şi
generaţii, evidenţiind nevoia de sacrificare de către aceştia în beneficiul comun a unei părţi din utilitatea
venitului dobândit sau averii deţinute (teoria sacrificiului). Pornind de la cerinţele de echitate fiscală orizontală
şi verticală, se admite că de principiu persoanele cu venituri sau averi mai mari trebuie să suporte sacrificii mai
consistente, posibil prin practicarea sistemelor progresive de impunere. Luându-se ca reper utilitatea marginală
a venitului/averii, sunt propuse trei variante de realizare a sacrificiului: în mărimi egale, proporţional egal sau
minim. În prima variantă, a sacrificiului absolut egal, utilitatea totală sacrificată (dezutilitatea) se împarte pe
indivizi, fără a ţine cont de capacitatea lor contributivă. În varianta sacrificiului proporţional egal, utilitatea
sacrificată de către fiecare contribuabil ar corespunde ca proporţie utilităţii sale dobândite raportat la utilitatea
totală la nivel de societate, iar în ultima variantă, a sacrificiului minim, fiecare dintre contribuabili va fi ţinut la
cedarea unei părţi din utilitatea dobândită care să asigure furnizarea bunurilor publice necesare în acord cu
criteriul de minimizare a efortului.
Alte teorii afirmate în timp se preocupă după caz doar de mărimea impozitelor, cum este cazul teoriei
neutralităţii, care afirmă că în practicarea impozitelor contribuabilii trebuie lăsaţi pe poziţii similare celor pe
care se aflau înainte de impozitare, iar altele fac trimitere doar la natura acestora, cum este cazul teoriei
organice, a teoriei violenţei sau a celei psihologice care se referă pe fond la apariţia şi manifestarea statului.
Privit în ansamblu, fiecare dintre aceste teorii explică (doar) o parte a manifestării impozitelor în viaţa
statală, fiind necesară luarea lor în considerare în mod integrat pentru a asigura imaginea globală a
semnificaţiei reale a prelevărilor fiscale.
5.3 Presiunea fiscală şi efectele acesteia

Mobilizarea resurselor financiare la fondurilor publice pe calea prelevărilor fiscale, exprimând
concentrarea unei părţi a produsului intern brut la dispoziţia autorităţilor publice, constituie o problemă de
interes major pentru societate şi generează dezbateri şi controverse permanente cu privire la proporţiile unei
asemenea (re)distribuiri, concentrând adesea atenţia celor implicaţi pe noţiuni precum gradul de fiscalitate,
100
rata fiscalităţii, povara sau presiunea fiscală. Se are astfel în vedere aprecierea cantitativă a proporţiilor
implicării autorităţii publice în redistribuirea produsului creat, ca nivel al fiscalităţii, drept suport pentru
aprecieri calitative privind impactul său asupra populaţiei ori agenţilor economici, acţiunile şi eficacitatea sau
eficienţa intervenţiilor publice asumate etc.
Ca indicator general, la nivel de colectivitate naţională, rata fiscalităţii se calculează raportând
veniturile fiscale totale ale statului (respectiv încasările totale din prelevări fiscale) la produsul intern brut, ca în
formula de mai jos:
𝑉𝑓𝑡
𝑅𝑓 = 𝑃𝐼𝐵 𝑥100,
unde: Vft reprezintă veniturile fiscale totale (încasările din prelevări obligatorii de tipul impozitelor,
taxelor şi contribuţiilor) ale statului, iar PIB produsul intern brut realizat la nivelul anului pentru care se
efectuează calculul.
Se poate observa că o asemenea reprezentare cantitativă se realizează destul de simplificat, ceea ce
ridică unele probleme privind interpretarea valorii rezultate, mai ales atunci când este vorba de a efectua
diferite comparaţii, de exemplu internaţionale. Din acest punct de vedere, acoperirea conceptuală a
sintagmelor „prelevări obligatorii” sau „impozite, taxe, contribuţii” trebuie delimitată, putându-se include sau
nu în calcul şi prelevări obligatorii de tipul contribuţiilor pentru asigurări sociale, care trebuie considerate para-
fiscale (având, aşadar, caracter obligatoriu, dar generând contraprestaţii publice corespondente).
Pentru a obţine valori mai relevante pentru diferite comparaţii, se pot calcula separat şi similar
indicatori pentru prelevările fiscale separat de cele para-fiscale, pentru impozitele directe separat de cele
indirecte, gradul de fiscalitate la nivel de grup sau persoană, presiunea fiscală marginală în cazul sistemelor de
impozitare progresivă etc., impunându-se urmărirea cu atenţie a incidenţei diferitelor tipuri de prelevări
obligatorii. De exemplu, luarea în calculul gradului de fiscalitate efectuat la nivelul unui agent economic a
tuturor sumelor virate de acesta cu titlu de obligaţii fiscale la bugetele publice şi raportarea la veniturile sale
poate induce în eroare dacă nu se separă părţile de contribuţii suportate efectiv de alţi subiecţi (precum cele
rezultate din stopajul la sursă al impozitului pe salarii datorat de angajaţi şi virat la bugetul public, de exemplu,
contribuţiile la asigurări ce revin angajaţilor sau chiar taxa pe valoarea adăugată care este efectiv suportată de
cumpărători).
Valorile înregistrate de rata fiscalităţii calculată trebuie interpretate prudent şi în acord cu realităţile
socio-economice pe care se pliază (în primul rând cu nivelul produsului intern brut realizat), identificând factorii
particulari de influenţă asupra acesteia. Alfel spus, o rată a fiscalităţii mai ridicată nu trebuie asociată în sine,
mecanic, cu un tratament fiscal mai dur (mai împovărător) al contribuabililor, ea putându-se plia pe un sistem
de impozitare progresiv într-o economie caracterizată de un nivel ridicat de dezvoltare (implicit, subiecţii având
101
venituri superioare), conducând firesc la un nivel (mai) ridicat cantitativ şi calitativ al serviciilor publice. În sens
invers, o rată redusă a fiscalităţii poate corespunde unei economii mai puţin dezvoltate, unde veniturile/averile
nu sunt superioare, iar serviciile publice necesită încă dezvoltare/modernizare consistentă. Se poate constata,
din acest punct de vedere, că suportabilitatea presiunii fiscale este variabilă în funcţie de nivelul veniturilor
realizate, fiind necesară corelaţia rezonabilă cu ţintele de reglare macroeconomică. În acest sens, o rată mai
redusă a fiscalităţii poate fi considerată de principiu una mai stimulativă pentru mediul economic şi de afaceri,
respectiv pentru procesele de consum şi producţie, creând premise favorabile creşterii economice, după cum o
rată excesivă a fiscalităţii, aflată în dezacord cu potenţialul contributiv al subiecţilor impunerii, poate deveni un
factor de frânare al activităţilor economico-sociale.
În sensul calculului şi interpretării de indicatori „parţiali”, se poate constata o tendinţă recentă de
mutare a accentului presiunii fiscale (factorilor de influenţă, aşadar) dinspre impozitele directe spre cele
indirecte, susţinută şi de criza economico-financiară recentă, concretizând preferinţa autorităţilor publice spre
impozite al căror impact real este mai dificil de perceput de către contribuabili (voalate), înregistrând un nivel
mai redus al opoziţiei la aceste măsuri, dar care au un randament fiscal principial mai ridicat şi în acelaşi timp
sunt mai sensibile la conjunctura economică şi mai inechitabile.
Aprecieri distincte se pot efectua şi cu privire la diferitele categorii de impozite implicate, impactul lor
asupra nivelului fiscalităţii şi efectelor acesteia fiind diferite (de exemplu, impozitul pe venit în raport cu taxele
vamale). Din acest punct de vedere, impozitarea veniturilor/profiturilor este pusă în discuţie în corelaţie cu
suportabilitatea sarcinii fiscale şi cu comportamentele asociate diferitelor grade de fiscalitate, pornind de la
ideile sintetizate pe baza aşa-numitei curbe Laffer. Autorul acesteia (economistul Arthur Laffer) a constatat, pe
baza datelor referitoare la Marea Britanie, că în contextul corelaţiei dintre cotele de impozitare practicate
pentru profituri şi încasările statului, cele din urmă cresc până la un anumit nivel, după care au o tendinţă de
reducere, ca în figura următoare:
Figura nr. 5.2.1 Curba Laffer
Venituri
bugetare
încasări
maximale
Vm
zona zona
0 Rm 100% Cota de
admisibilă inadmisibilă
impunere (%)
Sursa: prelucrare după Hoanţă, N., Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000, p. 162
102
Potrivit reprezentării grafice, impozitarea (ratele de impunere) în creştere conduc la încasări bugetare
crescătoare, până la un punct (Rm) considerat prag maxim al fiscalităţii (în zona admisibilă), la care s-ar realiza
încasările maximale (Vm), iar din acest punct, orice creştere a ratelor de impunere va determina un efect
contrar (trecându-se în zona inadmisibilă), de reducere a încasărilor fiscale. Acest fenomen se explică prin
faptul că impozitarea progresivă (prea) accentuată a profiturilor va antrena la un moment dat o sarcină fiscală
prea ridicată, respectiv o reducere consistentă a veniturilor disponibile ale agenţilor economici, a căror
activitate (inclusiv de investiţii) va fi descurajată, frânată, putând exista şi cazuri în care se trece la evaziune
fiscală. Pe acelaşi raţionament, adepţii doctrinei ofertei invocă impactul negativ al cotelor ridicate de impunere
(gradului ridicat de fiscalitate) asupra interesului pentru muncă, economisire şi investiţii, defavorabil mersului
ascendent al economiei şi societăţii, efectuându-se propuneri în consecinţă (menţinerea cotelor de impunere în
limite rezonabile faţă de materia impozabilă, adoptarea de măsuri de relaxare fiscală etc.).
Modelul evocat scoate în evidenţă în prim plan capacitatea, veleităţile de pârghie economico-financiară
a impozitului, dar sugerează concomitent şi nevoia temperare a deciziilor privind fiscalitatea şi de conectare
raţională a politicilor financiare guvernamentale cu evoluţia economiei reale, pentru a evita producerea prin
acţiuni discreţionare a unor efecte perturbatoare. Cu toate acestea, curba Laffer nu oferă decât reperele de
bază pentru un răspuns la întrebări privind limita optimă a presiunii fiscale într-un anumit sistem socio-
economic şi o anumită etapă de dezvoltare sau moment, respectiv care este punctul de întoarcere pentru
evoluţia încasărilor bugetare în relaţie cu creşterea ratelor medii de impunere. Dacă ţinem cont de faptul în
realitate un asemenea plafon de fiscalitate (punct maxim de la care veniturile bugetare încep să se reducă) este
pe fond rezultatul unei anumite percepţii a contribuabililor, fiecare dintre aceştia având comportamente
determinate de o multitudine de factori (sociali, culturali, politici, psihologici, economici etc.) şi în consecinţă
unul flotant, putem admite că identificarea ştiinţifică precisă a cotei medii optimale de impunere este cel puţin
dificil de realizat, deşi unele aprecieri au fost avansate. De exemplu, se afirmă că nivelul optim al presiunii
fiscale este atins atunci când utilitatea socială a cheltuielilor publice marginale este egală cu dezutilitatea
socială a prelevărilor fiscale marginale (A. Pigou) sau că nivelul optim al cheltuielilor publice este atins atunci
când utilitatea lor marginală este egală cu cea a veniturilor disponibile ale particularilor (Sax şi Marco)112. În
orice caz, presiunea fiscală optimală trebuie apreciată şi din perspectiva asigurării posibilităţilor de maximizare
a produsului intern brut, ţinând cont de faptul că factorii de influenţă implicaţi sunt destul de consistenţi (de
exemplu, majorarea cotei TVA în România în anul 2010 cu 5% s-a tradus şi în reducerea consistentă a eficienţei
colectării, încasările realizate nefiind cel puţin în primii ani ai implementării măsurilor de austeritate cele
anticipate). De asemenea, în practica financiară publică este uneori posibil ca măsurile care au ca efect
112 Hoanţă, Nicolae, Economie şi finanţe publice, Iaşi: Editura Polirom, 2000, p. 165-166
103
creşterea gradului de fiscalitate să fie concepute astfel încât să susţină fenomenul iluziei fiscale, creându-se
impresia unor sarcini fiscale mai reduse, ridicând aşadar valoarea plafonului maximal al fiscalităţii (de exemplu,
prin creşterea complexităţii sistemului fiscal, punerea accentului pe impozite indirecte, practicarea de impozite
la care creşterea cotei este automată şi silenţioasă etc.).
5.4 Dubla impunere juridică internaţională
În principiu, fiecare dintre formele materiei impozabile ar trebui supusă impozitării o singură dată,
evitându-se dubla impunere economică a acesteia şi implicit efectele negative asupra relaţiilor economico-
sociale şi în planul randamentului fiscal. Chiar dacă ea se produce în anumite condiţii, organele fiscale naţionale
pot stabili şi practica modalităţi tehnice de reglare a raporturilor cu contribuabilii aparţinători, neavând
relevanţă planul internaţional. Totuşi, desfăşurarea relaţiilor sociale şi a vieţii în general în condiţii de libertate
a circulaţiei, a alegerii domiciliului, a felului şi locului de muncă etc. poate conduce în practica financiară la
dubla impozitare juridică a unor categorii de materie impozabilă, în condiţiile în care cetăţenii unui stat
desfăşoară activităţi pe teritoriul altuia. Avem în vedere aşadar impunerea de către două autorităţi fiscale din
state diferite a aceleiaşi materii impozabile, pentru acelaşi subiect al impunerii şi pentru aceeaşi perioadă de
timp, în condiţiile în care rezidenţii unui stat obţin sau realizează venituri ori deţin averi (şi) pe teritoriul altui
stat, rezultatul concret constând în plata repetată a impozitului de către aceştia către autorităţi diferite. În mod
firesc, dubla impunere juridică internaţională se poate manifesta numai pentru impozitele directe (pe venit sau
avere), relative la un subiect şi o materie impozabilă stabilite prin lege, întrucât impozitele indirecte sunt
reflectate (cuprinse) de regulă în preţul produselor şi se suportă în aceste condiţii o singură dată, la locul
achiziţionării/consumului produselor respective, nefiind necesară şi nici firească plata unor contribuţii similare
şi în statul de reşedinţă.
Supunerea la impozit a aceleiaşi materii impozabile dobândită sau deţinută de către un contribuabil, de
ambele autorităţi fiscale (cea din ţara de rezidenţă şi cea din ţara unde dobândeşte venituri/deţine avere)
poate avea loc în condiţiile în care statele implicate utilizează criterii diferite pentru impunere, fiind practicate
după caz criteriul domiciliului fiscal, cel al naţionalităţii sau cel al originii veniturilor. În primul caz, autoritatea
fiscală naţională impozitează veniturile sau averea contribuabilului care îi este rezident, indiferent de locul
unde acestea au fost obţinute sau se află. În cel de-al doilea caz, impunerea se aplică rezidenţilor statului
pentru venituri dobândite sau averi aflate în ţară, indiferent dacă aceştia locuiesc sau nu pe teritoriul statului
respectiv. În cel de-al treilea caz, definitoriu pentru impunere devine teritoriul (jurisdicţia) în care se obţin
veniturile/situează averea, autoritatea de la locul respectiv având drept de impozitare, fără a se lua în calcul
naţionalitatea sau rezidenţa subiecţilor impunerii. Astfel, un cetăţean care aparţine unui stat ce ar aplica primul
104
criteriu (al domiciliului fiscal) va suporta pentru venituri dobândite pe teritoriul altui stat, care ar aplica ultimul
criteriu (al teritorialităţii), atât impozitul aplicabil în primul stat, cât şi impozitul aplicabil în cel de-al doilea.
Efectele negative fiind evidente, statele au pus în practică diferite metode de evitare sau corectare a dublei
impuneri juridice internaţionale, deşi pot fi întâlnite şi situaţii de practicare voită a dublei impozitări (pentru a
proteja, de exemplu, capitalurile interne).
Evitarea producerii dublei impuneri juridice internaţionale se poate realiza prin adoptarea de
reglementări unilaterale (de exemplu, legiferarea scutirii de impozit a veniturilor dobândite în afara ţării de
către rezidenţii statului respectiv) sau încheierea de acorduri multilaterale cu un asemenea scop (convenţii
între state, elaborate după modelul ONU din anul 1981, care includ şi prevenirea evaziunii fiscale la impozitele
pe venit), un element important fiind reprezentat de maniera de stabilire a domiciliului fiscal al subiectelor. În
cazul personelor juridice, predominant devine criteriul sediului principal (conducerii), iar în cazul persoanelor
fizice criteriul perioadei locuite pe teritoriul statului respectiv, locuinţa permanentă deţinută în acel stat,
legăturile personale şi economice cu statul sau cetăţenia subiectului.
Modelul de convenţie evocat sugerează şi soluţii pentru unele tipuri de activităţi sau subiecte
implicate, cum este spre exemplu cazul veniturilor realizate din exploatarea anumitor categorii de bunuri
imobile, impuse la locul situării acestora sau al veniturilor realizate de acţionari ca dividende, care se impun
parţial în statul de origine şi parţial în statul de destinaţie etc.
România are încheiate peste 80 de asemenea convenţii bilaterale cu diferite state ale lumii, cele mai
recente prevederi referindu-se la relaţia cu Austria, Luxemburg sau India (aplicabile din anul 2014) ori Italia (din
aprilie 2015).
Metodele tehnice de evitare sau corectare a dublei impuneri juridice internaţionale constau în scutirea
(exonerarea, totală sau progresivă) a veniturilor dobândite/averilor deţinute pe teritoriul altui stat, respectiv în
creditarea (imputarea, obişnuită sau totală) a impozitului plătit în acel stat pentru veniturile obţinute sau
averea deţinută.
În primul caz, al exonerării totale, la calculul impozitului rezidentului, statul deduce acestuia în
întregime partea de venituri obţinută pe teritoriul unui alt stat sau averea deţinută şi impozitată deja acolo,
calculând cuantumul impozitului numai pentru venitul sau averea dobândite/deţinute în ţară. În mod firesc,
sarcina fiscală pe care contribuabilul o va suporta în ţară este în acest caz mai redusă, fiind scutit practic de
plata unui impozit şi pentru veniturile dobândite în exterior sau averea deţinută pe teritoriul celuilalt stat, care
sunt excluse din calcul.
În cazul scutirii progresive, deşi veniturile obţinute în străinătate sau averile deţinute acolo sunt în
continuare neimpozitate (ca şi în primul caz), ele se cumulează cu materia impozabilă dobândită în ţară (sau cu
105
averea deţinută) pentru a stabili astfel cota de impunere aferentă întregii materii impozabile realizate (şi pe
teritoriul statului care stabileşte impozitul şi în afara acestuia). Această cotă identificată, aferentă materiei
impozabile totale, se va aplica apoi pentru determinarea cuantumului impozitului, numai părţii de materie
impozabilă dobândită de subiect în statul său de rezidenţă, fără a lua în calcul şi veniturile sau averea
dobândite pe teritoriul altui stat. În mod firesc, sarcina fiscală va fi în acest caz faţă de prima situaţie mai mare,
întrucât cota de impunere aferentă întregii materii impozabile, care urmează să se aplice numai materiei
impozabile dobândite în ţară, va fi progresiv mai mare.
În varianta creditării ordinare (imputării obişnuite), subiectul impunerii beneficiază de deducerea din
impozitul datorat în statul de rezidenţă pentru întreaga materie impozabilă (din ţară şi străinătate) a
impozitului plătit deja de el în celălalt stat în care a obţinut venituri sau deţine avere, dar numai până la limita
sumei ce ar corespunde impozitului calculat în ţara sa de rezidenţă pentru veniturile dobândite sau averile
deţinute în celălalt stat. Se invocă în acest caz acordarea unui „credit fiscal extern”, prevăzut şi în legislaţia
noastră fiscală (Codul fiscal), în condiţii exprese. Se poate observa că în această variantă de lucru este totuşi
posibilă apariţia unor diferenţe de impozit ce nu pot fi eliminate şi rămân aşadar ca dublă impunere
internaţională în sarcina contribuabilului, în măsura în care sumele achitate ca impozit în străinătate ar depăşi
suma calculată ca impozit cu baremul (cotele) din ţară pentru materia impozabilă dobândită în străinătate.
În ultima variantă tehnică de corectare a dublei impuneri internaţionale, cea a creditării (imputării)
integrale, subiectul impunerii va beneficia de deducerea integrală a sumelor plătite ca impozit pe teritoriul
celuilalt stat în care a obţinut venituri sau deţine avere, chiar dacă sumele respective depăşesc cuantumul
impozitului calculat cu baremul (cotele) din ţara sa de rezidenţă pentru materia impozabilă dobândită în
străinătate, tratamentul fiscal fiind de principiu mai avantajos.
106
CAPITOLUL 6 - Deficitul bugetar şi alternative de finanţare a acestuia
Structura:
6.1 Concepte şi abordări privind deficitul bugetar public
6.2 Formarea deficitului bugetar şi modalităţi de finanţare a acestuia
6.3 Împrumutul de stat – forma principală a creditului public
6.4 Datoria publică – efect al finanţării deficitului bugetar public prin împrumuturi
 înţelegerea formării şi finanţării deficitului bugetar public
 să înţeleagă diferitele forme de abordare ale defictului bugetar public;

 să explice cauzele formării deficitelor bugetare;
 să identifice modalităţile de finanţare a deficitelor bugetare;
 să înţeleagă caracteristicile/mecanismul creditării publice;
 să explice efectele finanţării monetare/nemonetare a deficitului bugetar public;
 să înţeleagă formele/implicaţiile datoriei publice;
Termeni cheie: deficit bugetar, monetizare, împrumuturi publice, efect de crowding-out,

datorie publică
107
6.1 Concepte şi abordări privind deficitul bugetar public
Problematica asigurării echilibrelor macroeconomice, interconectată cu configurarea şi manifestarea

concretă a finanţelor publice, ridică problema raporturilor cantitative dintre veniturile şi cheltuielile statului,
fiind de principiu dezirabilă asigurarea pe cât posibil a echilibrului bugetar sau a unui sold pozitiv al bugetului
public. O diferenţă negativă între veniturile bugetare publice ordinare (mai mici) şi cheltuielile publice bugetare
(mai mari), semnifică prezenţa deficitului bugetar public, care poate fi asumat normativ (conştient) în faza de
proiecţie/adoptare a bugetului public (mai puţin în cazul bugetelor locale), poate fi înregistrat pe parcursul
execuţiei bugetare (ca efect al neconcordanţelor de moment/volum privind încasarea resurselor/efectuarea
cheltuielilor publice) sau poate exprima rezultatul înregistrat al execuţiei bugetare anuale.
Chiar dacă, în condiţiile intervenţionismului statal, regula „de aur” a miniştrilor de finanţe propusă de
liberalii clasici (echilibru deplin în toate fazele procesului bugetar) a devenit pentru o lungă perioadă de timp
mai degrabă un reper de principiu, fără caracter imperativ de aplicare (dezechilibrele bugetare fiind
considerate „normale” şi recomandate pentru stimularea economiei), se poate constata că în lipsa prevederii
juridice a unei asemenea obligativităţi pentru autorităţile publice, dezechilibrele bugetare s-au amplificat şi
cronicizat. Acesta este şi unul dintre motivele pentru care, pe fondul turbulenţelor economice induse de
recenta criză economico-financiară, au fost amplu discutate şi ulterior reglementate noi reguli de disciplină
fiscal-bugetară, între care şi cele privitoare la soldul bugetar. Astfel, în cazul României, legea responsabilităţii
fiscal-bugetare (legea nr. 69/2010) prevede la art. 5 pct. b, ca obiectiv al politicii fiscal-bugetare, „realizarea
unui sold al bugetului general consolidat aproape de zero pe durata ciclului economic, concomitent cu
asigurarea competitivităţii ţării”. Se observă că legiuitorul nostru a optat pentru urmărirea deficitului bugetului
general consolidat ciclic113 şi nu anual, ciclul economic fiind „definit şi măsurat conform metodologiilor
recunoscute la nivelul Uniunii Europene”. Impunerea acestui obiectiv prin lege era absolut necesară,
permanentizarea deficitelor bugetare putându-se explica, cel puţin parţial, şi prin lipsa obligativităţii juridice a
respectării echilibrului bugetar sau a unei ţinte cât mai apropiate de acesta.
Dintr-un alt unghi de vedere, asocierea supranaţională europeană şi nevoile de asigurare a
funcţionalităţii acesteia, a determinat conceperea şi impunerea de reguli specifice şi de la acest nivel, între care
o relevanţă deosebită au regulile cuprinse în Pactul de stabilitate şi creştere revizuit (limita de deficit bugetar
de 3% din PIB şi limita de datorie publică de 60% din PIB), respectiv în Tratatul privind stabilitatea, coordonarea
şi guvernanţa în cadrul Uniunii Economice şi Monetare, sub denumirea de „compact fiscal”/”pact bugetar”
113În cazul Elveţiei, în manieră similară, documentul public intitulat “Liniile directoare ale finanţelor publice federale” (incluzând şi
obiectivele politicii fiscal-bugetare), prevede că echilibrul bugetului Confederaţiei este unul pe termen mediu, care trebuie realizat pe
ansamblul unui ciclu conjunctural - Lignes directrices des finances fédérales, p. 12, http://www.efd.admin.ch
108
(regula poziţiei bugetare echilibrate sau excedentare a administraţiei publice şi limita de deficit bugetar
structural anual de 0.5% din PIB, cu posibilitatea ca atunci când raportul dintre datoria publică şi produsul
intern brut, la preţurile pieţei, este semnificativ sub nivelul de 60 % şi când riscurile în ceea ce priveşte
sustenabilitatea pe termen lung a finanţelor publice sunt scăzute, deficitul structural anual admis să poată
ajunge la cel mult 1% din produsul intern brut, la preţurile pieţei). Pentru asemenea reguli, se afirmă chiar o
preferinţă spre constituţionalizarea regulilor, chiar dacă legiferarea printr-un act normativ caracterizat de
supremaţie şi stabilitate ar putea crea, în anumite conjuncturi, dificultăţi alimentate chiar de rigidizarea
excesivă.
Accepţiile acordate noţiunii de deficit bugetar public includ:
- deficitul convenţional/efectiv/cash: diferenţa dintre veniturile şi cheltuielile publice consolidate,
calculată facil şi de regulă anual, pe baza unor date statistice disponibile sau relativ uşor de identificat (de
exemplu, cele raportate prin anuare statistice naţionale). Acest indicator se poate calcula în mărime absolută,
ca procent din PIB, ca modificare relativă, se poate urmări în dinamică etc. furnizând indicii primare privitoare
la necesităţile de finanţare ale statului, evoluţia economiei şi rezultatele politicilor guvernamentale. În
literatura de specialitate se întâlneşte frecvent şi aşa-numitul deficit „ESA 95” (calculat conform standardelor
European System of Accounts din anul 1995)114 care presupune luarea în considerare la calcul pentru partea de
cheltuieli, pe lângă plăţile efectuate, a angajamentelor de plată ale autorităţilor publice (accrual basis),
rezultatul obţinut având o relevanţă principial mai ridicată decât în primul caz.
- deficitul primar: diferenţa dintre veniturile şi cheltuielile publice, mai puţin cheltuielile cu dobânzile
(sau diferenţa dintre deficitul convenţional şi cheltuielile cu dobânzile), eliminând aşadar din calcul această
componentă considerată nediscreţionară. Indicatorul calculat astfel serveşte interpretărilor privind
sustenabilitatea politicilor fiscale şi nevoile de ajustare a acestora.
- deficitul structural: reprezintă acea mărime a deficitului bugetar care ar rezulta în lipsa manifestării
influenţelor ciclului economic asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, cunoscut fiind faptul că impozitele pe
venit/profit, TVA, accizele, contribuţiile sociale sau cheltuielile pentru asigurări sociale sunt influenţate net de
poziţia conjuncturală a economiei în ciclul economic. Practic, calculul115 vizează diferenţa dintre PIB potenţial şi
PIB real, respectiv identificarea componentei ciclice a deficitului bugetar şi eliminarea mărimii sale din cea a
deficitului efectiv (ajustarea ciclică a veniturilor bugetare, eliminând componenta care conduce la
excesul/deficitul de cerere).
114 Actualmente sunt valabile standardele din anul 2010, compatibilizate cu standardele internaţionale SNA 2008 (ale Comisiei de
Statistică a Naţiunilor Unite), implementate deja în SUA, Canada şi Australia
115 Pentru calculul deficitului structural se foloseşte metoda Blanchard (1990, estimarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare ajustate
ciclic direct prin utilizarea unor regresii) sau se determină componenta ciclică a deficitului bugetar care se deduce din deficitul efectiv
(metodă utilizată de Comisia Europeană, FMI sau OECD).
109
Deficitul structural constituie un reper de apreciere a discreţionarităţii politicilor fiscal-bugetare

(deficitul structural semnalează o politică fiscală expansionistă, iar excedentul o politică fiscală restrictivă),
respectiv a sustenabilităţii lor pe un orizont de timp mai îndelungat, asigurând o comparaţie raţională între
veniturile publice şi cheltuielile de finanţat.
- deficitul bugetar ciclic – diferenţa dintre deficitul bugetar total şi deficitul bugetar structural;
- deficitul cvasi-fiscal - include deficitul convenţional şi operaţiunile cvasi-fiscale ce iau forma unor
subvenţii (pentru dobânzi/curs de schimb), împrumuturi (preluate de stat pe bază de legi speciale sau
garantate de stat) sau arierate ale agenţilor economici faţă de bugetul public.
Indiferent de accepţiile utilizate şi metodele de calcul, problematica deficitelor bugetare rămâne una
extrem de sensibilă din perspectiva raţionalităţii practicării lor în anumite state sau etape de dezvoltare,
respectiv din perspectiva posibilităţilor reale de acoperire a acestora, cu toate consecinţele pe care aceste
alternative le presupun.
6.2 Formarea deficitului bugetar şi modalităţi de finanţare a acestuia
Exprimând rezultatul corelaţiilor cantitative dintre veniturile şi cheltuielile bugetare, deficitul bugetar
are drept cauză firească, primară, manifestarea unor neconcordanţe (acceptate sau nu de către autoritatea
publică) între fluxurile de venituri şi cele de cheltuieli bugetare. Privit astfel, trebuie admis că factorii explicativi
ai deficitului bugetar sunt, în fapt, cei care determină apariţia acestor neconcordanţe, între care un aport
consistent îl au pe de o parte factorii recunoscuţi de creştere a cheltuielilor publice (demografic, economic,
social, militar, urbanizarea, dezvoltarea aparatului administrativ public, tehnologizarea etc.), iar pe de altă
parte factorii care determină contracţii ale produsului intern brut şi, implicit, ale veniturilor bugetare publice
(declinul economic sau crizele, reducerea investiţiilor, amplificarea fenomenului evazionist etc.). În toate
cazurile, un impact definitoriu revine însă, mai ales sub aspectul dimensiunilor deficitelor bugetare publice,
acţiunii (deciziei) discreţionare a autorităţilor publice, care pot opta pentru practicarea unui deficit bugetar şi
finanţarea lui din resurse financiare extraordinare pentru a asigura stimularea economiei (utilizându-l, aşadar,
ca „demaror” al activităţilor economice) sau chiar în condiţiile în care ar dispune de resurse fiscale
îndestulătoare pentru acoperirea cheltuielilor bugetare asumate (de această dată cu scopul de a asigura o
repartizare mai echitabilă a sarcinilor fiscale pe generaţii, de exemplu).
Analiza formării deficitelor bugetare, în prim plan a corelaţiilor dintre evoluţia veniturilor şi cheltuielilor
publice pe fundalul manifestării ciclicităţii economice, a condus la ideea gestiunii acestora în acord cu
110
manifestarea oscilaţiilor economice ciclice, fiind formulate chiar unele teorii în materie, respectiv legiferate
asemenea măsuri în diferite state116.
Teoria bugetelor ciclice, aplicabilă în trei variante, afirmă că echilibrul bugetar nu ar (mai) trebui
urmărit anual, ci pentru durata anilor cuprinşi într-un ciclu economic, în care se presupune că soldul bugetar va
înregistra şi valori negative şi valori pozitive117. Aplicând teoria începând cu anii de declin, finanţarea unor
cheltuieli publice sporite combinată cu reducerea impozitelor în asemenea perioade, ar determina deficite
bugetare ce pot fi acoperite ulterior, în anii de prosperitate, pe baza excedentului (fondului de egalizare)
presupus a se forma în acest context. Aplicând teoria începând cu anii de prosperitate, surplusul de resurse
financiare rezultat din majorarea impozitelor şi reducerea cheltuielilor publice ar susţine constituirea unui fond
de rezervă din care să se acopere deficitele bugetare în anii de declin ai ciclului economic. În varianta
amortizării alternative, se propune suportarea surplusului de cheltuieli din împrumuturi contractate indiferent
de faza în care se află economia, respectiv restituirea sumelor împrumutate în perioadele în care veniturile
publice devansează cheltuielile bugetare118. Această variantă este considerată mai dificil de aplicat din
perspectiva relaţiilor statului cu împrumutătorii, care ar trebui „să accepte o evoluţie neprecizată,
necontrolabilă, din punct de vedere al sumelor pe care le pun la dispoziţia acestuia”119.
Teoria deficitului bugetar sistematic porneşte de la valenţele de „demaror” al activităţii economice
atribuite deficitului bugetar public finanţat din împrumuturi, în condiţiile în care resursele astfel atrase, în
perioade de declin economic, sunt canalizate spre cheltuieli de investiţii. Relansarea consumului şi investiţiilor,
ca premisă pentru relansarea creşterii economice, va fi aşadar susţinută de utilizarea resurselor financiare
împrumutate, urmând ca încasările bugetare superioare rezultate din revigorarea activităţilor economice să
asigure ulterior şi rambursarea sumelor împrumutate, respectiv a costurilor asociate (dobânzi şi comisioane
aferente). Odată asigurată traiectoria ascendentă a economiei, parcursul de creştere economică al acesteia se
va exprima şi în echilibrarea bugetului, prin reducerea cheltuielilor publice şi sporirea încasărilor bugetare.
Esenţial pentru aplicarea în practică a teoriei ar apărea, în aceste condiţii, ca deficitul bugetar să fie admis şi
finanţat din împrumuturi numai pentru perioadele de declin economic, ca stimulent al activităţilor economice,
iar resursele atrase să fie utilizate pentru cheltuieli de capital, economice. Dintr-o asemenea perspectivă,
practica necesită o prudenţă sporită cel puţin sub următoarele aspecte: efectele economice pozitive ale
116 De exemplu, ca şi Germania, Franţa sau România, Elveţia urmăreşte echilibrul bugetar la nivel de ciclu economic, practicând o
variantă a teoriei bugetelor ciclice. În particular însă, în Elveţia este obligatorie formarea unui fond de rezervă din care să se acopere
eventualul deficit bugetar, “descoperirea” acestui fond trebuind integral acoperită în anul imediat următor. Dacă acest lucru nu este
posibil, o descoperire a fondului de mai mult de 6% trebuie acoperită, obligatoriu, într-un interval fix de cel mult trei ani. Acesta este un
exemplu de bună practică bugetară care ar trebui preluat şi de către alte state, inclusiv România.
117 Filip, Gheorghe, Onofrei, Mihaela, Politici financiare, Iaşi: Editura Sedcom Libris, 2001, p. 232
118 ibidem
119 idem, p. 233
111
investiţiilor sunt adesea dificil de regăsit pe termen scurt, fiind necesară deci corelarea termenelor pentru care
se contractează împrumuturi cu posibilităţile (anticipate) de rambursare, iar eficienţa investiţiilor publice ridică
în unele cazuri semne de întrebare, fiind necesară preocuparea atentă pentru prioritizarea şi selectarea
riguroasă a proiectelor care vor fi finanţate.
Principial, există mai multe modalităţi de acoperire a deficitului bugetar public (cum ar fi, de exemplu,
atragerea de asistenţă financiară nerambursabilă, încheierea de asocieri sau parteneriate public-public sau
public-privat, eventuale ajutoare financiare externe sau alte forme de sprijin ori cedare de resurse), dar mai des
invocate în literatura de specialitate apar finanţarea monetară (prin emisiune de monedă) şi finanţarea
nemonetară (prin contractarea de împrumuturi) a acestuia, fiecare dintre alternative cu efecte şi implicaţii
economico-sociale diferite.
Finanţarea monetară (directă) a deficitelor bugetare, interzisă în majoritatea statelor prin legislaţia
naţională120, presupune creaţia de monedă (emisiunea monetară) ca alternativă de obţinere a resurselor
financiare publice necesare acoperirii surplusului de cheltuieli publice asumate de către autoritatea publică.
Practicarea sa în timp este legată atât de dreptul (monopolul) statului asupra creaţiei de monedă, în
condiţiile utilizării banului-semn, cât şi de avantajele „tehnice” primare pe care emisiunea monetară le implică
(relativa rapiditate a obţinerii resurselor prin simpla adoptare a deciziei legale/administrative sau lipsa creării
unei legături de dependenţă cu diverşi creditori faţă de cazul în care s-ar opta pentru utilizarea împrumuturilor,
evitarea unei reacţii de împotrivire sau a pierderilor de capital politic dacă s-ar opta pentru varianta majorării
ratelor de impunere etc.). Privit astfel, se poate admite că varianta monetizării deficitelor bugetare poate
constitui, în anumite limite, şi o „tentaţie” pentru autorităţile publice decidente în materie fiscal-bugetară,
incitând la utilizare în pofida efectelor socio-economice negative cu care este asociată (inflaţia, în prim-plan),
justificându-se astfel atât interdicţiile curente privind finanţarea pe această cale a deficitelor bugetare, cât şi
poziţionarea băncilor centrale ca autorităţi autonome, independente, nesubordonate Legislativului naţional
sau Executivului.
Cu toate acestea, nevoia raţională de coordonare, armonizare şi susţinere reciprocă în atingerea
obiectivelor politicii generale a celor două mari componente ale politicii financiare guvernamentale (politica
fiscal-bugetară şi politica monetară), face ca, măcar pe căi ocolite, emisiunea de monedă să se producă în
anumite limite sau etape de dezvoltare (de exemplu, în condiţiile contractării împrumuturilor publice pe
termen scurt de la institutele de emisiune pentru acoperirea de goluri temporare de casă sau a emiterii unui
120 De exemplu, Statutul Băncii Naţionale a României prevede expres că “Se interzice BNR achiziţionarea de pe piaţa primară a
creanţelor asupra statului, autorităţilor publice centrale şi locale, regiilor autonome, societăţilor naţionale, companiilor naţionale şi altor
societăţi cu capital majoritar de stat. […] De asemenea, se interzice Băncii Naţionale a României creditarea pe descoperit de cont sau
orice alt tip de creditare a statului, autorităţilor publice centrale şi locale, regiilor autonome, societăţilor naţionale, companiilor
naţionale şi altor societăţi cu capital majoritar de stat.”
112
volum sporit de obligaţiuni ale împrumutului de stat, care pot forma portofolii generoase ale băncilor
comerciale în detrimentul lichidităţilor, determinând astfel apelul lor pentru refinanţare/reescontare la băncile
de emisiune). Obţinerea surplusului de resurse băneşti de către stat prin emiterea de monedă fără valoare
intrinsecă semnifică astfel în prim plan o redistribuire a resurselor (şi puterii nominale de cumpărare) ce stă la
baza modificării proporţiilor dintre consumul public şi cel privat, în favoarea primului, statul utilizând
disponibilităţile nou-create pentru finanţarea serviciilor publice şi implicit pentru achiziţionarea de bunuri şi
servicii.
Privită din punct de vedere al conţinutului şi efectelor economice (şi sociale), monetizarea deficitelor
bugetare conduce la avansarea pe piaţă a unui surplus de masă monetară în raport cu nevoile reale ale
circulaţiei băneşti (cererii reale) şi creează astfel un dezechilibru monetar ce se va traduce într-un fenomen
inflaţionist (de creştere a preţurilor), respectiv o reducere a puterii de cumpărare a monedei. Pe acest fundal,
se poate admite că emisiunea (inflaţionistă) de monedă acţionează ca un impozit silenţios (silent tax), având ca
rezultat un transfer (implicit) de putere de cumpărare în favoarea statului, care îşi asigură un volum mai mare
de resurse financiare pe calea monetizării deficitului. Alăturat silenţiozităţii, acest transfer de putere de
cumpărare este şi unul voalat, în sensul că deţinătorii de monedă, cu aceeaşi putere nominală de cumpărare,
nu pot aprecia măsura (şi, adesea, nici cauzele) pierderii reale de putere de cumpărare a resurselor deţinute şi,
în consecinţă, nici nu pot reacţiona cu privire la politica sau măsurile adoptate de autorităţile publice.
Observând similaritatea dintre efectele emisiunii inflaţioniste de monedă asupra puterii de cumpărare a
contribuabililor şi cele ale impozitelor indirecte (diminuare a puterii reale de cumpărare cu caracter obligatoriu,
definitiv şi fără contraprestaţie), trebuie să semnalăm şi faptul că practicarea acesteia antrenează inechităţi în
planul distribuirii veniturilor şi averilor, fiind afectate în primul rând persoanele cu venituri mai reduse.
Finanţarea monetară a deficitelor bugetare publice are la bază îndatorarea publică, urmare a
contractării de împrumuturi (interne sau externe). Ea presupune, aşadar, atragerea resurselor financiare
suplimentare necesare de la diverşi creditori care deţin resurse băneşti disponibile (neutilizate), definitorii fiind
caracterul contractual, temporar şi de contraprestaţie al unei asemenea relaţii cu statul. În măsura existenţei
unor resurse băneşti neutilizate (libere) la dispoziţia diferiţilor agenţi individuali sau colectivi, atragerea lor la
dispoziţia statului pe calea împrumutului şi utilizarea pentru finanţarea cheltuielilor publice în surplus faţă de
resursele publice ordinare capătă semnificaţia unei redistribuiri a resurselor bazată pe acordul părţilor, în limita
aceluiaşi volum global de resurse, fără pericolul de antrena efecte inflaţioniste, aşadar.
Spre deosebire de emisiunea inflaţionistă de monedă, practicarea împrumuturilor publice pentru
acoperirea deficitelor bugetare afectează numai puterea nominală de cumpărare a deţinătorilor de resurse
băneşti, numai pentru cei care cedează resurse statului şi numai temporar (până la rambursare). Privit astfel,
113
trebuie să admitem că procurarea de resurse băneşti suplimentare necesare finanţării deficitelor bugetare pe
calea contractării de împrumuturi suportă factori de influenţă diferiţi în raport cu emisiunea de monedă,
implicând atât disponibilitatea, cât şi încrederea celor care cedează autorităţilor publice temporar resurse
băneşti. În acest sens, deşi se admite că statul este „cel mai sigur debitor”, nefiind susceptibil de faliment
(principial, dacă ne gândim totuşi la experienţa recentă a Greciei) şi garantând practic cu resursele fiscale
viitoare rambursarea resurselor împrumutate, credibilitatea sa financiară în diferite etape de dezvoltare sau
ratingul atribuit acestuia influenţează atât volumul, cât şi „costurile” obţinerii resurselor (pe calea ratei
dobânzii), aspect mai sensibil în cazul finanţelor autorităţilor publice locale (aflate uneori în imposibilitate reală
de a atrage creditori, aşa cum s-a întâmplat recent cu unele municipii din România).
Comparativ cu alternativa obţinerii necesarului suplimentar de resurse antrenat de acceptarea
deficitului printr-o eventuală majorare a ratelor de impunere, contractarea de împrumuturi publice asigură cel
puţin teoretic obţinerea mai rapidă a fondurilor necesare, nu influenţează negativ activităţile economice şi nu
alimentează reacţii de împotrivire din partea contribuabililor. Totuşi, caracterul rambursabil al transferului de
valoare şi de putere de cumpărare specific împrumuturilor, corelat cu contraprestaţia specifică impusă (plata
dobânzilor, la care se adaugă şi comisioanele inerente), face ca acestea să aibă costuri suplimentare şi să fie
interpretate ca „impozite amânate”, restituirea sumelor datorate bazându-se pe resursele ordinare ale statului
(majoritar fiscale). Se impun, în acest context, două observaţii importante: pe de o parte împrumutul poate fi
utilizat ca alternativă în armonizarea surselor de finanţare a producţiei şi oferirii bunurilor publice pentru a
asigura repartizarea mai echitabilă a sarcinii fiscale corespondente pe generaţii, iar pe de altă parte, utilizarea
sumelor împrumutate trebuie direcţionată covârşitor spre finanţarea de activităţi productive (cheltuieli de
capital) sau stimularea lor, asigurând astfel suportul unor încasări fiscale suplimentare în viitor şi implicit,
capacitatea de rambursare a împrumuturilor. Acesta este şi unul dintre motivele pentru care în majoritatea
statelor contractarea de împrumuturi publice locale, de exemplu, este permisă legal şi expres numai pentru
investiţii şi pentru refinanţarea datoriei publice, excluzându-se posibilitatea finanţării prin împrumuturi a
cheltuielilor curente.
Pornind de la ideea că o relaţie tipică de împrumut se bazează pe un acord (voluntar) al părţilor şi că
formarea juridică a acestui raport depinde aşadar de disponibilitatea potențialilor creditori, se admite că
atragerea publică de resurse s-ar baza şi pe atractivitatea ofertelor de subscripţie efectuate de stat, în sensul
oferirii de către acesta a unor remunerări (rate ale dobânzii) mai bune creditorilor săi potenţiali decât
oportunităţile de piaţă disponibile pentru aceştia. În aceste condiţii, se ridică problema unui posibil efect de
evicţiune (crowding-out) antrenat de practicarea împrumuturilor publice, care ar semnifica o deplasare a
resurselor băneşti (capitalurilor) disponibile din sfera privată spre cea publică, care se va traduce practic în
114
înlocuirea investițiilor private cu cele publice (sau, mai rău, cu consumul public definitiv), aspect criticabil şi din
perspectiva randamentului comparativ asociat celor două categorii de investiţii.
Ca mecanism de producere a efectului de evicţiune, în literatura de specialitate se admite121 că
practicarea de împrumuturi publice de către stat va antrena pe piaţa financiară o creştere a cererii totale de
fonduri de împrumut, care în raport cu oferta constantă se poate traduce într-o creştere a ratei dobânzii de pe
piaţă, potenţial stimulativă pentru deţinătorii de capitaluri în raport cu varianta unei investiţii (private), volumul
acestora putând înregistra în consecinţă o stagnare sau chiar o reducere, în favoarea sectorului public.
Totodată însă, este sesizată şi nevoia unei aprecieri particularizate a producerii acestui efect în raport cu starea
conjuncturală a economiei reale, în sensul că proporţiile efectului de evicţiune pot fi mai mari atunci când
economia funcţionează la cote superioare (capitalurile private fiind atrenate/direcţionate spre investiţii private,
de la care vor fi distrase de stat), respectiv mai reduse atunci când economia se află la cote inferioare şi
volumul capitalurilor libere este mai ridicat (o asemenea conjunctură economică fiind de principiu asociată cu
practicarea deficitelor bugetare publice).
În orice caz însă, esenţială pentru contracararea efectelor negative ale efectului de evicţiune este
maniera de utilizare concretă a resurselor împrumutate de către stat, atât sub aspectul categoriilor de
cheltuieli finanţate (consum definitiv sau investiţii), cât şi a eficienţei utilizării lor. În alte condiţii, efectele
negative ale practicării împrumuturilor publice rezultate din utilizarea inadecvată a fondurilor băneşti (pentru
cheltuieli de transfer, bunuri şi servicii, acoperirea pierderilor în sectorul de stat etc.), pot fi alimentate şi de
fenomenul „rostogolirii” datoriei publice, constând în contractarea de noi împrumuturi pentru rambursarea
celor ajunse la scadenţă, cu majorarea în timp a efortului de plată a dobânzilor şi comisioanelor.
6.3 Împrumutul de stat – forma principală a creditului public
Acoperirea necesarului de finanţare al statului în diferite momente impune redistribuirea resurselor

băneşti deţinute de către diferiţi utilizatori, fie pe calea obişnuită a prelevărilor obligatorii ori veniturilor
nefiscale, fie pe calea creditului public. În acest ultim caz, statul utilizează incidental şi temporar resurse aşa-
numite extraordinare, provenind fie din preluarea resurselor disponibile la diferite instituţii financiar-bancare,
fie din împrumuturi contractate de la diverşi creditori. Ca relaţie juridică, împrumutul public reprezintă acordul
dintre stat şi creditorii săi, prin care aceştia consimt să îi cedeze temporar (până la scadenţă) dreptul de
folosinţă asupra unor resurse financiare, în schimbul unei remuneraţii (dobânzi).
Clasificarea împrumuturilor publice se efectuează după mai multe criterii:
121 Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Iaşi: Editura Junimea, 2010, pp. 334-336
115
- în funcţie de piaţa de contractare/moneda în care se contractează, deosebim împrumuturi interne şi

împrumuturi externe, vânzarea şi cumpărarea valorilor mobiliare la bursă îngreunând însă această deosebire în
practică;
- în funcţie de durata pentru care se contractează, deosebim împrumuturi pe termen scurt (până la un
an), pe termen mediu (1-5 ani) sau pe termen lung (peste 5 ani);
- în funcţie de modul de remunerare al acestora, deosebim împrumuturi cu dobândă (obişnuite),
împrumuturi cu câştig (împrumutătorii statului declaraţi câştigători fiind remuneraţi cu sume ce echivalează
global cu dobânda aferentă împrumutului contractat), respectiv împrumuturi cu dobândă şi câştig (din suma
globală stabilită ca dobândă aferentă sumelor împrumutate, unii dintre împrumutătorii statului vor primi numai
dobândă, pe când alţii vor primi şi o parte drept câştiguri, prin tragere la sorţi).
Elementele tehnice ale împrumutului de stat includ denumirea împrumutului (de ex. Împrumutul
Reîntregirii din 1941), înscrisurile utilizate (obligaţiuni, bonuri de tezaur, certificate de trezorerie etc.) care pot
fi nominative sau la purtător, valoarea nominală şi cursul acestor înscrisuri, dobânda împrumutului (respectiv
rata acesteia) şi termenul de rambursare.
Ca titluri de valoare (valori mobiliare) specifice creditului obligatar, obligaţiunile reprezintă practic
fracţiuni egale dintr-un împrumut public, diferite ca semnificaţie şi implicaţii de acţiuni (care conferă calitatea
de acţionar, respectiv drept de vot în AGA). Obligaţiunea certifică în sens juridic obligaţia ce revine unei
administraţii publice de a rambursa capitalul împrumutat şi de a plăti remuneraţia prestabilită creditorului său.
În sens tehnic, obligaţiunea reprezintă o valoare mobiliară emisă cu dobândă sau cu discount (în cazul
obligaţiunilor cu cupon zero) prin care emitentul se obligă să plătească deţinătorului, la anumite intervale de
timp, o anumită sumă de bani, numită cupon, precum şi să restituie la scadenţă (maturitate) valoarea integrală
sau rămasă a sumei împrumutate (principalului).
Principalele caracteristici ale obligaţiunilor sunt:
- obligaţiunea este un instrument al investiţiei (plasamentului) de capital pe termen mediu şi lung,
asigurând un venit sub formă de cupon;
- obligaţiunea reprezintă o fracţiune dintr-un împrumut public;
- obligaţiunea exprimă creanţa deţinătorului asupra ansamblului activelor emitentului;
- obligaţiunea exprimă angajamentul debitorului faţă de creditorul care pune la dispoziţia primului
fondurile sale;
- obligaţiunea are o durată de viaţă limitată (până la scadenţă)
Obligaţiunile împrumutului de stat (government bonds) se alătură ca valori mobiliare celor emise de
administraţiile publice locale (obligaţiuni municipale, municipal bonds sau munis) şi celor corporatiste
116
(corporate bonds sau corporates) şi se clasifică, în funcţie de scopul emiterii şi garantarea lor, în următoarele
categorii:
- obligaţiuni pentru scopuri generale, a căror sursă de rambursare o constituie impozitele generale
percepute de autoritatea publică emitentă (general obligation bonds sau full faith bonds);
- obligaţiuni emise pentru proiecte care generează venituri (revenue bonds), care au ca obiect
finanţarea unor obiective economice (sau care aduc venituri), iar acestea devin bază pentru rambursarea
sumelor datorate de autoritatea publică (poduri/ autostrăzi cu taxă, terenuri sportive, parcuri de distracţii etc.);
- obligaţiuni double-barreled, care se deosebesc de cele anterioare prin faptul că rambursarea sumelor
împrumutate şi a dobânzilor se bazează principial pe veniturile generate de exploatarea proiectului finanţat
(din împrumut). Doar în cazul în care veniturile din exploatare nu acoperă anuităţile, rambursarea acestora se
va face din fondul bugetar public (depersonalizat);
- obligaţiuni care se bazează pe venituri din taxe speciale, în cazul cărora destinaţia dată sumelor
împrumutate o reprezintă un proiect de investiţii care va antrena taxe speciale, din care vor fi suportate sumele
rambursate, întâlnite mai ales la nivelul administraţiilor publice locale;
- obligaţiuni bazate pe venituri din închiriere sau leasing, în cazul cărora sumele astfel împrumutate
sunt destinate achiziţionării de utilaje, echipamente etc. cu care se poate garanta emisiunea de obligaţiuni.
În funcţie de maturitatea acestora (data sau durata până la scadenţă), obligaţiunile pot fi pe termen
scurt, pe termen mediu sau pe termen lung.
După modul identificare a deţinătorului, obligaţiunile pot fi nominative (numele deţinătorului este
înregistrat în Registrul deţinătorilor de obligaţiuni) şi la purtător (deţinătorul este şi proprietarul valorii
mobiliare, independent de modul în care a dobândit proprietatea asupra acestuia).
Principalele elemente tehnice ale obligaţiunilor sunt:
- data emisiunii, reprezentând data la care a fost emisă obligaţiunea respectivă şi de la care începe să
se acumuleze dobânda corespunzătoare primului cupon.
- data cuponului, ca dată de plată a acestuia, respectiv a principalului.
- valoarea nominală a unei obligaţiuni, numită de multe ori şi principal, reprezentând valoarea
convenţională stabilită la momentul emisiunii şi totodată raportul între valoarea (nominală) totală a
împrumutului şi numărul total de obligaţiuni emise. Faţă de valoarea nominală a obligaţiunilor emise,
autoritatea publică poate oferi aceste obligaţiuni spre subscripţie la un preţ de emisiune ad pari (la paritate sau
100%, adică preţul corespunde cu valoarea nominală) sau, din considerente de atractivitate a creditului local, la
un preţ sub pari (adică un preţ de subscripţie inferior valorii nominale) care oferă un avantaj investitorilor.
117
- valoarea (prima) de rambursare, reprezintă valoarea restituită de autoritatea publică deţinătorului

obligaţiunii, fiind de regulă egală cu valoarea nominală. Vorbim în acest caz de o rambursare ad pari. Se poate
aplica şi o rambursare supra pari (superioară valorii nominale, de exemplu 102%), constituindu-se astfel o
primă în favoarea deţinătorului. Diferenţa între valoarea nominală a obligaţiunilor, la care se rambursează
împrumutul, şi preţul sub pari de achiziţionare a acestora mai este numită şi primă de rambursare. Prima de
rambursare poate reprezenta şi diferenţa dintre valoarea încasată la vânzarea obligaţiunii pe piaţă şi valoarea
la care a fost cumpărat titlul respectiv. În aceste condiţii, dimensiunea valorică a primei de rambursare depinde
de nivelul cursului la care se achiziţionează şi se răscumpără un titlu al unui împrumut de stat (sub pari, ad pari,
supra pari).
- dobânda (cuponul), reprezintă „preţul” utilizării temporare de către autoritatea publică a capitalului
bănesc subscris prin obligaţiuni. Dobânda poate fi văzută propriu-zis (ca venit fix de care beneficiază toţi
deţinătorii de obligaţiuni, proporţional cu valoarea nominală a sumelor împrumutate statului) sau ca rată a
dobânzii, exprimată procentual (preţul în procente plătit de autoritatea publică pentru un împrumut de 100
unităţi monetare, de exemplu). Rata de dobândă stabilită de către emitent la momentul emisiunii şi aplicată la
valoarea nominală a obligaţiunii permite calcularea cuponului de dobândă care revine deţinătorului obligaţiunii.
Cuponul de dobândă reprezintă suma efectivă pe care o primeşte creditorul la fiecare dată de plată a dobânzii.
- data scadenţei reprezintă ultima zi a duratei de viaţă a obligaţiunilor şi coincide cu data la care toate
obligaţiile emitentului descrise în prospectul de împrumut se sting, prin restituirea întregii sume împrumutate.
Operaţiunile tehnice obişnuite ale împrumutului de stat vizează plasarea titlurilor acestuia şi
rambursarea sumelor împrumutate.
În primul caz, statul poate opta pentru o subscripţie publică directă (efectuată prin instituţii dedicate
ale statului, precum Trezoreria, cu sau fără impunerea de plafoane de sume pentru subscriitori), pentru
plasarea titlurilor prin bănci (acestea fie intermediind vânzarea titlurilor către creditori contra unui comision,
fie achiziţionându-le în vederea vânzării ulterioare la un curs superior) sau pentru plasarea titlurilor
împrumutului prin vânzare la bursă, caz în care se poate dovedi necesar un interval mai mare de timp pentru
obţinerea resurselor necesare.
Modalităţile de restituire a împrumutului public pot consta în rambursarea întregului împrumut la
scadenţă (de regulă, pentru împrumuturi mai mici şi contractate pe termen scurt); rambursarea unor tranşe
anuale de împrumut (egale, progresive sau regresive); rambursare prin tragere periodică la sorţi sau
răscumpărarea titlurilor emise la bursa de valori. În mod firesc, decizia privind alternativa utilizată trebuie
fundamentată pornind de la anticiparea dinamicii formării veniturilor financiare publice pe seama cărora se va
efectua rambursarea, în corelaţie cu termenele pentru care s-au contractat împrumuturile şi cu starea
118
economiei reale, sursele de rambursare putând fi reprezentate de: veniturile bugetare ordinare, un fond special
creat pentru amortizarea datoriei publice sau (măcar teoretic) excedentele bugetare înregistrate. În literatura
de specialitate122 sunt invocate şi unele situaţii speciale potenţiale privind rambursarea împrumuturilor publice:
declararea insolvabilităţii statului şi anularea implicit a datoriei sale publice, amortizarea indirectă a
împrumutului prin manifestarea unor rate mari ale inflaţiei şi repudierea împrumutului public (refuzul statului
de a mai onora obligaţiile ce decurg din contractarea împrumutului public) .
Operaţiunile speciale sau incidentale ale împrumuturilor publice se referă la modificarea pe parcurs a
termenelor de rambursare sau dobânzii, putând identifica:
- consolidarea împrumutului, constând în modificarea (prelungirea) termenului de rambursare,
operaţiune care implică de principiu acceptul creditorilor şi impune astfel stimularea lor pe calea sporirii (ratei)
dobânzii oferite, crescând aşadar costurile împrumutului în contrapartida amânării cheltuielilor publice curente
pe care le-ar fi antrenat rambursarea lui, atât pe calea creşterii dobânzilor, cât şi pe cea a comisioanelor
achitate intermediarilor pentru înlocuirea înscrisurilor împrumutului;
- conversiunea titlurilor împrumutului de stat, semnificând diminuarea (ratei) dobânzii acordate iniţial
şi implicit operaţiunea de înlocuire a titlurilor respective cu unele noi pentru creditori, fie forţat, fie cu
rambursare anticipată, fie facultativ. Primul caz, conflictual şi excepţional, presupune că refuzul preschimbării
valorii mobiliare iniţiale de către creditor cu cea nouă (cu dobândă mai mică) va fi sancţionat cu pierderea
valabilităţii titlului deţinut odată cu expirarea perioadei prevăzute pentru efectuarea acestei operaţiuni. În cel
de-al doilea caz, creditorul are posibilitatea de a refuza conversiunea şi de a i se rambursa sumele datorate
anticipat, ceea ce constituie un factor de presiune asupra debitorului, care trebuie să aibă asigurate resurse
suficiente pentru a răspunde cererilor de rambursare formulate sau trebuie să asigure în continuare o rată
„competitivă” a dobânzii oferite. În ultimul caz, refuzul creditorului de a accepta conversiunea titlului deţinut
nu suportă nici un fel de condiţionare, creându-se implicit o situaţie mult mai presantă pentru debitor (stat),
care depinde astfel de decizia unilaterală a creditorilor, tentaţi firesc de păstrarea valorilor mobiliare iniţiale,
mai avantajoase. Totuşi, nu excludem situaţia în care aceştia ar putea, pe baza unor anticipaţii mai puţin
favorabile privind alte oportunităţi de valorificare a resurselor disponibile sau pe criteriul siguranţei
plasamentului sau calităţii debitorului, să accepte noile înscrisuri, cu un randament mai redus.
- operaţiunea inversă, de majorare a ratei dobânzii prin noi înscrisuri oferite de stat, care le vor înlocui
pe cele iniţiale, poartă numele de arozare şi poate fi justificată de nevoia de menţinere a interesului creditorilor
pentru împrumutul public, mai ales în condiţiile manifestării fenomenelor inflaţioniste.
122 Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Iaşi: Editura Junimea, 2010, pp. 268-269
119
6.4 Datoria publică – efect al finanţării deficitului bugetar public prin împrumuturi
Contractarea de împrumuturi direct de către autorităţile publice, precum şi garantarea de către

acestea a împrumuturilor contractate de către alte entităţi, alăturate altor raporturi economice, conduc la
formarea datoriei publice. Aşadar, împrumuturile publice nu reprezintă unica sursă de formare a datoriei
publice (guvernamentale), iar dimensiunile celor două nu coincid în mod obligatoriu şi nu trebuie confundate.
Potrivit reglementării juridice naţionale123, prin datorie publică se înţelege totalitatea obligaţiilor de
natura datoriei publice guvernamentale şi locale. Datoria publică guvernamentală semnifică, potrivit textului
invocat, totalitatea obligaţiilor statului la un moment dat, provenind din finanţările rambursabile angajate pe
baze contractuale sau garantate de Guvern prin Ministerul Economiei şi Finanţelor, iar datoria publică locală
totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-teritoriale, la un moment dat, provenind din finanţările
rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de către autoritaţile administraţiei publice locale. La
rândul său, legea finanţelor publice locale124 prevede la art. 62 că datoria publică locală reprezintă o obligaţie
generală care trebuie rambursată, conform acordurilor încheiate, din veniturile proprii ale unităţii
administrativ-teritoriale împrumutate, precum şi din veniturile beneficiarilor de împrumuturi garantate de
autorităţile administraţiei publice locale, după caz.
Pentru practica financiar-bugetară şi politicile prin care aceasta este configurată, prezintă interes
structurarea datoriei publice, atât din perspectiva deciziilor de contractare a noilor împrumuturi (ca volum,
piaţă sau costuri), cât şi din perspectiva obligaţiilor de rambursare (ca dimensiuni sau momente la care acestea
devin exigibile).
Privind din perspectiva scadenţei, putem distinge datoria publică flotantă (pe termen scurt) şi datoria
publică consolidată (pe termen mediu şi lung), proporţiile în care acestea se combină în „portofoliul”
autorităţilor fiind importante din perspectiva corelării efortului de rambursare cu existenţa (încasarea) unor
venituri acoperitoare suficiente.
În raport cu creditorii statului, putem diferenţia datoria publică brută (către toţi creditorii) şi datoria
publică netă (partea aferentă creditorilor privaţi).
Privit din perspectiva provenienţei resurselor, datoria publică poate fi internă (către rezidenţi, de
regulă exprimată în monedă naţională) sau externă (către nerezidenţi, de regulă exprimată în valută).
123 Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria publică, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 439 din
29/06/2007
124 Legea nr. 273/ 2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 618 din 18/07/2006, cu modificările şi
completările ulterioare, actualizată

120
În funcţie de tipul de angajament care stă la baza formării sale (contractare unui împrumut public sau
garantarea unei entităţi la contractarea acestuia), datoria publică poate fi explicită (directă) sau implicită
(garantată).
Caracterizarea datoriei publice se face prin indicatori specifici, fiind posibilă utilizarea mărimii absolute
sau procentuale a acesteia şi raportarea la repere precum produsul intern brut, numărul de locuitori etc.,
evidenţiind astfel aspecte de mărime sau dinamică, precum gradul de îndatorare, serviciul datoriei publice,
ritmul nominal sau cel real de creştere a datoriei publice etc., fiecare cu utilitate diferită. De exemplu, nivelul
datoriei publice pe cap de locuitor apare ca relevant pentru comparaţiile internaţionale, după cum gradul de
îndatorare serveşte interpretărilor privind sustenabilitatea datoriei publice, iar serviciul anual al acesteia
furnizează indicii importante privind efortul financiar anual generat de rambursarea obligaţiilor statului. În
orice caz, interpretarea indicatorilor calculaţi trebuie realizată prudent şi cu luarea în considerare a
particularităţilor subiecţilor implicaţi, calculându-se şi indicatori specifici de sustenabilitate, astfel încât
concluziile formulate să fie unele viabile. În acest sens, o mărime egală a gradului de îndatorare pentru două
state nu semnifică neapărat poveri egale ca suportabilitate ale acestora, dacă nivelul de dezvoltare al celor
două state este diferit, după cum un grad de îndatorare sau un serviciu anual al datoriei publice considerat
confortabil astăzi nu semnifică obligatoriu aceeaşi situaţie şi la momentul la care vor deveni eligibile şi
rambursările altor împrumuturi contractate. În acest ultim sens, este relevantă şi orientarea recentă a politicii
de îndatorare în România, în contextul în care raportarea gradului de îndatorare curent (aflat sub 40% din PIB)
la limita europeană notorie (de 60%) a condus la aprecierea că dispunem un nivel confortabil de îndatorare
(scăpându-se din vedere dinamica recentă rapidă a datoriei publice şi nevoia de asigurare a unei marje de
siguranţă raţională), iar contractarea de împrumuturi a continuat astfel chiar şi pe fond de creştere economică,
atitudine pe care o găsim cel puţin discutabilă din perspectiva efectelor pe termen mediu şi lung.
121
CAPITOLUL 7 – Sistemul bugetelor publice şi procesul bugetar în România
Structura:
6.1 Noţiunea de sistem bugetar public şi componentele acestuia în România
6.2 Conceptul de proces bugetar public şi sisteme de iniţiativă bugetară
6.3 Orientări în procesul bugetar public şi metode utilizabile în dimensionarea
cheltuielilor/veniturilor publice
6.4 Reglementarea şi desfăşurarea procesului bugetar în România
 însuşirea structurii sistemului bugetar şi a conţinutului procesului bugetar public
 să identifice componentele sistemului bugetar în România;

 să explice raporturile dintre bugetele publice;
 să definească procesul bugetar public;
 să cunoască sistemele de iniţiativă bugetară;
 să identifice conţinutul etapelor procesului bugetar public;
 să cunoască metodele de fundamentare a cheltuielilor/veniturilor bugetare;
 să fundamenteze diferite categorii de indicatori bugetari;
Termeni cheie: sistem bugetar public, proces bugetar public, iniţiativă bugetară, metode
de fundamentare, indicatori fizici şi specifici, execuţie de casă, cont general anual
122
7.1 Noţiunea de sistem bugetar public şi componentele acestuia în România
Diversitatea şi specificitatea proceselor şi relaţiilor financiare prin care se mobilizează şi se distribuie

spre utilizare resursele financiare publice au ca efect direct întocmirea mai multor bugete publice, la nivele şi
pentru activităţi diferite. Deşi principial aceste bugete se diferenţiază net prin competenţele administrative
care le privesc, modul de întocmire, aprobare, execuţie sau încheiere şi control, sursele de venituri sau
destinaţiile de cheltuieli reflectate, ele sunt totodată corelate, între ele manifestându-se raporturi specifice,
ceea ce determină necesitatea considerării lor ca un sistem al bugetelor publice (sistem bugetar public).
Considerarea bugetelor publice în cadrul unui sistem nu are deci ca unică raţiune existenţa mai multor
componente bugetare între care se manifestă diverse legături, ci şi faptul că aceste componente se
individualizează printr-o serie de trăsături specifice, având în acelaşi timp şi trăsături comune care le unesc125.
În opinia unor autori, noţiunea de sistem bugetar (public) desemnează „totalitatea bugetelor publice între care
se manifestă interdependenţe caracteristice, având deci mai multe componente ce se individualizează prin
anumite elemente proprii (competenţe de elaborare, adoptare, execuţie şi încheiere, surse de constituire a
veniturilor, destinaţia cheltuielilor, nivel teritorial de aplicare etc.), dar care au un conţinut comun grefat pe
caracterul public al nevoilor ce se satisfac şi resurselor ce se administrează”126. Alţi autori definesc sistemul
bugetar public pornind de la conţinutul economic al bugetelor publice, exprimând un sistem specific de relaţii
economice, astfel: „ansamblul (totalitatea) relaţiilor economice sub formă bănească, rezultat al repartiţiei
venitului naţional, care apar cu prilejul constituirii şi repartizării de fonduri centralizate la şi de la dispoziţia
statului precum şi a unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul satisfacerii de interese generale ale societăţii
ori colectivităţilor publice”127. În această viziune, caracteristicile comune ale acestor relaţii constau în conţinutul
lor economic, exprimarea valorică, rezultatul repartiţiei valorii nou-create, constituirea şi repartizarea de
fonduri centralizate, implicarea puterii de stat, satisfacerea unor interese de ordin public. O asemenea definiţie
dată sistemului bugetar public evidenţiază caracterul unitar al acestui sistem, având la bază unitatea de
conţinut şi de exprimare a relaţiilor bugetare publice.
Structurarea sistemelor bugetare publice se află în strânsă legătură cu forma puterii publice. În dreptul
constituţional, forma puterii publice este apreciată pe trei dimensiuni principale, invocându-se modul de
organizare a puterii, conţinutul acesteia, precum şi structura sa internă şi externă. În acest sens, forma puterii
publice este pusă în discuţie prin prisma formei de guvernământ, a regimul politic şi constituţional, respectiv
prin prisma structurii de stat. Pentru structurarea sistemelor bugetare publice, prezintă interes în mod direct
125Filip, Gheorghe,op. cit., p. 315

126ibidem
127Ştefura, Gabriel, Procesul bugetar în România, Editura Tipo Moldova, Iaşi, 2004, p. 14
123
structura de stat, care „desemnează organizarea puterii publice în raport cu teritoriul şi cu populaţia, reflectând
raporturile care se constituie între elementele sistemului statal (formaţiunile statale şi unităţile administrativ-
teritoriale)”128. Prin modul concret de structurare a puterii publice, statele pot fi unitare sau compuse
(federale)129. O asemenea abordare, întâlnită îndeobşte în literatura economică de specialitate, prezintă un
grad de generalizare care nu permite reliefarea integrală a realităţii contemporane. În fapt, statul unitar se
prezintă din perspectiva structurării puterii publice fie ca un stat unitar simplu, fie ca un stat unitar complex. În
această ultimă categorie includem acele state care, prin modul concret de organizare a puterii publice,
întrunesc atât caracteristici ale statului unitar, cât şi ale statelor federale, înclinând mai mult sau mai puţin, de
la caz la caz, către una din variantele „clasice” de organizare teritorială a puterii. Astfel, statele unitare
complexe pot lua forma uniunii încorporate (cum este cazul Regatului Marii Britanii şi Irlandei de Nord), care
înclină mai mult spre statul unitar, respectiv forma statului regional, cum este cazul Spaniei sau cel al Italiei, cu
înclinaţie către varianta federală de organizare. Considerarea distinctă a acestor două categorii atipice de stat
unitar este, în viziunea noastră, obligatorie în tratarea problematicii sistemelor bugetare publice, relevându-se
o categorie distinctă a acestora, deosebită atât de sistemul tipic unitar, cât şi de cel tipic federal.
În raport cu cele enunţate, variantele de sistem bugetar public ce se pot constitui, în opinia noastră,
după criteriul structurii de stat sunt:
- sistemul bugetar de tip unitar (simplu);
- sistemul bugetar de tip regional;
- sistemul bugetar de tip încorporat;
- sistemul bugetar de tip federal.
În primul caz, organizarea bugetelor publice se face pe două trepte principale (bugetul administraţiei
publice centrale şi bugetele autorităţilor publie locale), iar în următoarele cazuri pe trei trepte (bugetul
administraţiei publice central/federale, bugetele administraţiilor publice regionale/federate şi bugetele
administraţiilor publice locale), acestor componente principale fiindu-le, de regulă, adăugate în sistem şi alte
fonduri bugetare sau speciale extra-bugetare (fonduri de asigurări sociale, sănătate, şomaj, protecţia mediului,
bugete ale instituţiilor publice autonome, ale fondurilor externe nerambursabile) etc.
În concluzie, sistemul bugetar public poate fi apreciat din două perspective. Pe de o parte, în sens mai
larg, sistemul bugetar public reprezintă ansamblul de procese şi relaţii economice prin care sunt asigurate la
dispoziţia statului sau a entităţilor sale resursele financiare necesare funcţionării lor curente şi îndeplinirii
funcţiilor specifice ale acestora (sistemul bugetar ca sistem de relaţii bugetare/fluxuri financiare publice). Pe de
128Oprea, Florin, Drept constituţional. Instituţii politice, Editura Universităţii “Al. I. Cuza”, Iaşi, 2009, p. 31-32
129Precizăm că statele compuse se diferenţiază de compunerile de state, reprezentate de uniunea reală, uniunea personală sau
confederaţia de state, în acest ultim caz fiind vorba doar de asociaţii statale mai simple sau mai complexe, care nu au ca rezultat un nou
stat, suprapus celor care formează asocierea şi, ca urmare, nu putem vorbi de un sistem bugetar public propriu acestora.
124
altă parte, în sens mai restrâns, sistemul bugetar public poate fi tratat ca un ansamblu de bugete publice,
expresie instituţionalizată a unor procese şi relaţii economice în formă bănească prin care se constituie,
distribuie şi utilizează fonduri băneşti destinate satisfacerii nevoilor publice, relaţii la care participă statul pe de
o parte şi persoanele fizice sau juridice pe de altă parte, bugete care îşi păstrează autonomia, dar a căror
funcţionalitate este condiţionată şi condiţionează la rândul său funcţionalitatea întregului sistem. Acest sens
este utilizat şi în legislaţia finanţelor publice din România130, care defineşte sistemul bugetar public prin
sintagma „sistem unitar de bugete”, incluzând aici bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale
de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice autonome,
bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de
stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri
proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror
rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, precum şi bugetul fondurilor externe
nerambursabile (vezi figura nr. 7.1).
Figura nr. 7.1 Sistemul bugetar actual al României
Bugetul public naţional
(1) Bugetul de stat
(2) Bugetele locale Bugetele judeţene Bugetul general centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale
(3) Bugetul asigurărilor sociale de

stat
Bugetul CGM
(4) Bugetele fondurilor Bucureşti
speciale
Bugetul general consolidat
(5) Bugetul Trezoreriei statului Bugetele sectoarelor

municipiului
(6) Bugetele instituţiilor publice Bucureşti
autonome
(7) Bugetele instituţiilor publice Bugetele

finanţate din 1), 3) sau 4) municipiilor
(8) Bugetele inst. publice finanţate

integral din venituri proprii
Bugetele oraşelor
(9) Bugetul fondurilor provenite din
credite externe contractate/garantate de
stat şi ale căror rambursare, dobânzi,etc.
se asigură din fonduri publice Bugetele comunelor
(10) Bugetul fondurilor externe
nerambursabile, precum şi al altor
entităţi finanţate în proporţie de peste
50% din fonduri publice, stabilite
potrivit normelor europene
Sursa: prelucrare după Moşteanu, Tatiana,(coord.), Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2008, p. 41 şi
reglementările în materie aflate în vigoare
130Legea finanţelor publice, nr. 500/2002, publicată în M. Of. nr. 597/13 august 2002, art. 2, pct. 38
125
Sistemul bugetar public poate fi luat în discuţie şi prin prisma subsistemelor de cheltuieli şi de venituri
reflectate, rezultând astfel accepţiunea de sistem bugetar public de venituri şi de cheltuieli. În acest sens,
imaginea globală asupra subsistemului de cheltuieli şi de venituri publice este concentrată în bugetul general
consolidat, care reflectă sintetizat fluxurile de formare a resurselor financiare publice şi destinaţiile date
acestora, eliminând prin consolidare acele transferuri dintre componentele sistemului bugetar public ce ar avea
semnificaţia dublelor înregistrări (cheltuiala pentru componenta bugetară din care se transferă fiind reflectată
numai la nivelul componentei bugetare spre care se transferă, întrucât ea se regăseşte ca plăţi de casă o
singură dată). Această interpretare dată sistemului bugetar public este utilă din perspectiva analizelor, mai ales
comparative temporale sau internaţionale, privind evoluţia diferiţilor indicatori utilizaţi pentru caracterizarea
politicii generale, economice şi sociale a unui stat, prin intermediul componentei sale de politică fiscal-
bugetară. În acest sens, ţintele stabilite şi aprecierile faţă de atingerea lor (aprecieri relative la sustenabilitate,
eficienţă, stare etc.), sunt, de regulă, raportate la bugetul general consolidat şi nu direct la componentele
sistemului bugetar, având asigurată imaginea globală a fluxurilor de cheltuieli şi de venituri, respectiv a
echilibrului sau dezechilibrului rezultat din manifestarea acestora. În plan mai larg, chiar obligativitatea
publicării acestor date, integrate în sistemul conturilor naţionale, prin intermediul instituţiilor naţionale sau al
Eurostat (la nivelul Uniunii Europene), constituie o confirmare a faptului că ele sunt necesare realizării
judecăţilor (privind bonitatea, riscul, randamentul etc.) care stau la baza deciziilor celor ce urmează a derula
anumite relaţii cu acel stat (de exemplu, decizia de a acorda acelui stat un împrumut, de a investi în acel stat
etc.).
Utilitatea instituirii şi utilizării bugetului general consolidat este una deosebită în ceea ce priveşte
conceperea şi manifestarea raporturilor dintre componentele sistemului bugetar public, întrucât acest
document de sinteză permite observarea în dinamică a manifestării acestora, ca bază pentru efectuarea
diferitelor judecăţi de valoare privind eficienţa sau eficientizarea relaţiilor financiar-bugetare. În acest sens,
bugetul general consolidat furnizează o imagine de ansamblu asupra funcţionalităţii şi performanţelor fiecărei
componente a sistemului bugetar public pe de o parte, precum şi asupra corelaţiilor, modului de manifestare şi
efectelor interacţiunii dintre acestea, pe de altă parte. Această imagine, adeseori considerată ca expresie
globală prin prisma deficitelor sau excedentelor bugetare înregistrate de către fiecare dintre componentele de
sistem bugetar reflectate în bugetul general consolidat, asigură un suport adecvat şi util pentru procesul
decizional de natură bugetară, dar nu numai. Un asemenea suport informaţional este, în opinia noastră,
indispensabil în formularea judecăţilor de valoare privind componentele sistemului bugetar public,
subsistemele de venituri şi de cheltuieli reflectate de acestea, raporturile manifestate între bugetele publice şi
efectele acestora, funcţionalitatea fiecărei componente şi a sistemului în ansamblu etc., conturându-se ca
126
necesar atât în faza de elaborare (proiectare) a bugetelor publice, cât şi pe parcursul executării acestora sau în
contextul încheierii execuţiei bugetare. În plan mai larg, prin prisma politicii generale a autorităţilor publice,
trebuie să remarcăm că bugetul general consolidat nu serveşte ca instrument suport al procesului decizional
doar politicii fiscal-bugetare, ci şi politicii monetare sau celei valutare, care sunt interconectate cu politica
fiscal-bugetară. De asemenea, bugetul general consolidat se constituie ca instrument adecvat şi indispensabil
formulării de judecăţi de valoare privind sistemul fiscal şi eficienţa acestuia, permiţând fundamentarea unor
decizii de restructurare a acestuia. Sub aspectul utilităţii practice a bugetului general consolidat, se remarcă şi
faptul că însăşi deciziile privind restructurarea sistemelor bugetare publice prin prisma componentelor sau a
raporturilor dintre acestea sunt fundamentate pornind de la informaţiile sintetizate într-un asemenea
document.
Principalele componente ale sistemului bugetar public al României, considerate constituţional
componente ale bugetului public naţional (art. 138 din actul fundamental) sunt reprezentate de bugetul de
stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale (ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor).
Bugetul de stat se constituie, prin conţinutul său specific, ca o componentă de prim rang a sistemului
bugetar public, având o poziţie privilegiată între celelalte instrumente funcţionale ale gestiunii financiare
publice. Poziţia sa deosebită decurge, pe de o parte, din faptul că în bugetul statului sunt înscrise şi finanţate
cele mai importante acţiuni, considerate ca fiind de interes social naţional, care produc efecte benefice asupra
întregii colectivităţi, în mod nediferenţiat şi indiferent de aportul diferitelor colectivităţi la formarea resurselor
sale (de exemplu, apărarea naţională, relaţiile diplomatice, programele de promovare a imaginii statului,
cercetarea-dezvoltarea etc.). Pe de altă parte, importanţa deosebită a bugetului central faţă de celelalte
componente ale sistemului bugetar public se poate constata prin faptul că, în condiţii considerate normale, la
acest buget sunt mobilizate veniturile bugetare care au ca sursă de jurisdicţie întreg teritoriul statal, fiind mai
consistente, dar multe dintre ele în acelaşi timp şi mai sensibile la conjunctura economică (impozitul pe profitul
agenţilor economici, taxa pe valoarea adăugată, accizele etc.). Aceste venituri provin, în fapt, din prelevări
fiscale care îndeplinesc în mod esenţial, pe lângă funcţia lor financiară tradiţională (de asigurare a resurselor
bugetare ale statului) şi o funcţie de reglare/stabilizare care nu se realizează întotdeauna cu aceeaşi intensitate
şi în cazul prelevărilor atribuite altor bugete publice (de exemplu, al impozitelor pe proprietate mobilizate la
bugetele locale). Altfel spus, prelevările fiscale atribuite bugetelor centrale reprezintă în mod tradiţional
pârghiile cele mai importante de politică financiară (fiscal-bugetară) a statului, având capacitatea de a mijloci
influenţarea (inhibarea sau stimularea) unor procese economice şi sociale în sensul considerat dezirabil la un
moment dat de către autorităţile publice. Efectul global al posibilităţii utilizării acestor prelevări în sensul arătat
determină calificarea bugetului statului ca un instrument activ de influenţare a vieţii economice şi sociale, el
127
fiind considerat în diferite conjuncturi, fie “agentul patogen”, fie “medicamentul” care determină sănătatea
finanţelor publice ale unui stat şi ritmul sau gradul de dezvoltare economică şi socială al acestuia. Susţinem, din
aceste considerente, viziunea potrivit căreia bugetul de stat nu trebuie perceput doar ca un instrument de
reflectare (tablou evaluativ) al veniturilor şi cheltuielilor statului, ci ca “o categorie economică prin care se
exprimă procese, tehnici şi relaţii de mobilizare a unei părţi din PIB la dispoziţia statului şi de repartizare a
resurselor respective pe destinaţii corespunzătoare nevoilor sale”131, justificând integrarea sa în modele de
creştere economică sau ca un “instrument de politică a statului în domeniul fiscalităţii”132.
La rândul lor, bugetele locale sunt caracterizate în teoria finanţelor publice133 prin asimilare cu
accepţiunile acordate bugetului de stat, relevând în primul rând ipostaza acestuia de act în care se înscriu
veniturile şi cheltuielile colectivităţilor locale, pe o perioadă de un an. O asemenea definire a bugetului local
poate limita aprecierea bugetului local la un simplu document, cu caracter orientativ, întocmit cu scopul de a
avea o imagine globală asupra veniturilor şi cheltuielilor locale. Din acest motiv, sesizăm faptul că strâns legat
de această accepţiune şi în mod similar cu bugetul de stat, bugetul local trebuie poziţionat şi din perspectiva
juridică a împuternicirii sale, reprezentând în acest sens un act juridic ce îmbracă forma unui act administrativ
normativ adoptat de autorităţile deliberative locale, la propunerea autorităţii executive locale, prin care sunt
autorizate şi executate veniturile şi cheltuielile colectivităţii locale pe o perioadă de un an.
Perspectiva juridică asupra bugetului local este strâns legată de justificarea sa în sistemul bugetar
public, fundamentele instituirii şi practica referitoare la această componentă bugetară având unele
particularităţi. Din această perspectivă, bugetele locale sunt asociate, de regulă, cu conceptul de autonomie
locală, care presupune că autorităţile locale gestionează pe baza propriei răspunderi şi în numele colectivităţii
locale o parte importantă a treburilor publice. Recunoaşterea unor competenţe distincte ale autorităţilor locale
în raport cu autorităţile publice centrale şi delimitarea (individualizarea) pe această bază a bugetelor centrale şi
a celor locale se bazează pe raţiuni de eficientizare a relaţiilor financiare publice. Trebuie remarcat însă că
simplul fapt al instituirii bugetelor locale drept componente complementare bugetului central în cadrul
sistemului bugetar public nu reprezintă, în sine, decât o premisă a eficientizării relaţiilor financiare publice,
putând duce, în cazul unor delimitări confuze sau al conceperii şi promovării neadecvate a raporturilor dintre
aceste componente, la un rezultat contrar. De regulă, prin bugetele locale sunt finanţate nevoi precum cele
privind ordinea publică locală, drumurile, iluminatul public, transportul local, salubritatea, şcolile etc., resursele
necesare formându-se pe baza impozitelor şi taxelor locale (aşezate pe venit, pe avere, pe utilizarea unor
facilităţi locale), a veniturilor nefiscale provenind din exploatarea bunurilor proprii, a sumelor transferate
131
Filip, Gheorghe, op. cit., p. 282
132
Moşteanu, Tatiana, op. cit., p. 8
133
Văcărel, Iulian, (coord.), op. cit., pp. 576 -577
128
pentru echilibrare din bugetul central, a subvenţiilor cu destinaţie prestabilită din bugetul central (în cazul
cheltuielilor mandatorii), împrumuturilor publice locale sau altor venituri (amenzi, penalităţi etc.).
Bugetele locale trebuie privite totodată şi ca planuri financiare locale, această accepţie evidenţiind
calitatea lor de instrumente ale gestiunii economico-financiare locale şi de promovare a politicilor locale de
dezvoltare.
Constituit ca un fond special, bugetul de asigurări sociale de stat îşi găseşte raţiunea şi aplicabilitatea
practică în primul rând prin importanţa şi amploarea domeniului la care se referă prin destinaţiile de cheltuieli
şi veniturile mobilizate, având aşadar faţă de alte fonduri speciale practicate (pentru infrastructură rutieră,
şomaj, sănătate sau mediu, de exemplu), o poziţie şi o natură specială. Caracterul deosebit al relaţiilor de
asigurări sociale faţă de alte categorii de relaţii asimilate lor uneori (cum sunt cele din sfera largă a securităţii
sociale) rezultă din faptul că la baza lor este aşezat principiul contributivităţii. În virtutea acestui principiu,
drepturile de asigurări sociale se cuvin beneficiarilor pe temeiul contribuţiilor suportate, cerinţă care nu este
specifică şi altor fonduri speciale, individualizând, ca urmare, asigurările sociale. Structurarea distinctă a
relaţiilor financiare publice specifice asigurărilor sociale de stat în cadrul sferei finanţelor publice centrale şi
reflectarea separată a acestora prin bugetul asigurărilor sociale de stat se constituie ca o premisă pentru o mai
bună gestionare şi satisfacere a nevoii globale de asigurări sociale, acest buget fiind elaborat şi executat de
sine-stătător, iar eventualele excedente putând fi reportate în anii următori.
Privit prin prisma conţinutului său economic, bugetul asigurărilor sociale de stat reprezintă o expresie a
proceselor, tehnicilor şi relaţiilor de constituire şi alocare/utilizare a resurselor financiare publice destinate
ocrotirii sociale a indivizilor aflaţi în anumite situaţii (pensionari sau asiguraţi aflaţi în alte ipostaze),
particularizarea sa realizându-se prin lipsa depersonalizării veniturilor mobilizate, care sunt afectate unor
destinaţii precis stabilite.
Privit prin prisma conţinutului juridic, bugetul asigurărilor sociale de stat reprezintă un act (document)
de reflectare a veniturilor şi cheltuielilor afectate asigurărilor sociale, document împuternicit prin aprobarea sa
de către Parlament (ca lege bugetară), care autorizează încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor
specifice, concretizând astfel relaţiile sociale corespondente activităţii de asigurări sociale de stat. Totodată,
bugetul asigurărilor sociale de stat trebuie privit ca un plan financiar, constituind principalul instrument de
conducere şi planificare a activităţii financiare în domeniul asigurărilor sociale de stat.
În calitate de componente ale sistemului bugetar public, fondurile speciale îşi găsesc raţionalitatea
prezenţei în sistem în măsura în care ele sunt dedicate gestionării unor nevoi deosebite (stringente) şi, de
regulă, conjuncturale, aportul lor pozitiv la rezolvarea acestora fiind condiţionat de delimitarea şi
dimensionarea clară a surselor de venit, a cheltuielilor de efectuat, a perioadei pentru care vor funcţiona, a
129
autorităţilor competente în gestionarea lor şi a responsabilităţii acestora etc., evitându-se atât generalizarea,
cât şi funcţionarea lor în paralel cu componente bugetare care au destinaţii similare (apropiate). Din acest
punct de vedere, decizia de instituire şi utilizare a unui fond special trebuie fundamentată obligatoriu şi pe
aprecierea avantajelor comparative pe care le-ar aduce prezenţa sa în sistem, faţă de situaţia vehiculării
resurselor respective prin alte componente bugetare, deja existente. Principalele fonduri speciale utilizate
astăzi în România se referă la Fondul asigurărilor sociale pentru şomaj, Fondul Naţional Unic de Asigurări
Sociale de Sănătate sau Fondul pentru Mediu.
7.2 Conceptul de proces bugetar public si sisteme de iniţiativă/gestiune bugetară
Procesul bugetar public are semnificaţia unei succesiuni de etape şi activităţi reglementate prin lege, în
cadrul cărora actorii implicaţi, în acord cu drepturile şi responsabilităţile specifice, co-participă la elaborarea
proiectelor de buget, adoptarea (aprobarea, după caz) şi execuţia acestora, respectiv la încheierea, controlul şi
aprobarea execuţiei bugetului public, pe o perioadă de un an. Altfel spus, procesul bugetar constituie
ansamblul de activităţi desfăşurate cu scopul de a genera şi implementa corespunzător bugetele publice
anuale, referindu-se implicit la intervalul calendaristic (perioada) corespondent(ă) aşa-numitului exerciţiu
bugetar. Acest interval de timp, care acoperă de regulă 12 luni calendaristice, se poate suprapune sau nu cu
anul calendaristic, practica internaţională consemnând şi abordări diferite, generate de tradiţie, elemente de
ordin istoric sau organizare etatică, unele exemplificate în tabelul următor:
Tabel nr. 7.1 Exerciţiul bugetar în practica internaţională
Nr. Exemple de state în care se aplică Dată început Dată sfârşit
crt.
1. Austria, Belgia, România, Franţa, Italia, Mexic, Spania, Suedia 01 Ianuarie 31 Decembrie
2. Iran 21 Martie 20 Martie
3. Canada134, Hong Kong, India, Japonia, Marea Britanie, Singapore 01 Aprilie 31 Martie
4. Australia, Egipt, Noua Zeelandă 01 Iulie 30 Iunie
5. Costa Rica, Statele Unite ale Americii135, Thailanda 01 Octombrie 30 Septembrie
6. Afghanistan 21 Decembrie 20 Decembrie
134
Anul “fiscal” este diferit de anul “bugetar”
135
Statele federate pot opta pentru abordări diferite, iar anul “fiscal”(pentru contribuabili) poate fi determinat şi ca număr
de săptămâni (52-53)
130
Deşi regula generală aplicabilă procesului bugetar este cea a anualităţii (atât în ce priveşte pregătirea,
cât şi execuţia bugetului), cazurile în care cursul acestuia înregistrează unele întârzieri nu sunt puţine,
traversarea către exerciţiul bugetar următor făcându-se astfel sub imperiul legii anterioare, cu respectarea
unor norme specifice (de exemplu, în România, aplicarea regulii de 1/12 din prevederile legii bugetare
anterioare la execuţia lunară a cheltuielilor). Aceste realităţi nu prezintă doar relevanţă juridică, privind
excepţiile de la regula aplicării normelor juridice în timp (prin supravieţuirea legii anterioare sau
retroactivitatea legii noi pentru perioada în care se încasează venituri/efectuează cheltuieli sub prescripţiile
legii anterioare), ci şi de evidenţă bugetară, în ce priveşte reflectarea fluxurilor financiare pe exerciţiu bugetar.
În acest sens, practica internaţională a consacrat două tipuri de abordări, denumite sistemul de gestiune şi
sistemul de exerciţiu.
În primul caz, finalul exerciţiului bugetar impune şi încheierea automată a execuţiei bugetului, urmând
ca eventuale venituri neîncasate sau cheltuieli bugetare neefectuate să fie înscrise în contul bugetului (anului
bugetar) următor. Deşi acest sistem facilitează gestiunea şi controlul fluxurilor bugetare, el nu permite
cunoaşterea fidelă a cuantumului veniturilor şi cheltuielilor aferente anului bugetar încheiat, analizele
comparative putând fi distorsionate.
În cel de-al doilea caz, încasarea veniturilor şi plata cheltuielilor pot fi prelungite în anul următor, dar
vor fi înregistrate în bugetul anului de referinţă, păstrându-se astfel avantajul cunoaşterii exacte a veniturilor şi
cheltuielilor care aparţin anului bugetar încheiat. Totodată însă, aplicarea sistemului presupune funcţionarea
temporară simultană a două bugete publice (cel aferent anului încheiat şi cel aferent anului în curs), putându-
se crea probleme de evidenţă. În România, execuţia bugetară începe la data de 01 ianuarie şi se încheie la data
de 31 decembrie, aplicându-se aşadar sistemul de gestiune (eventuale venituri neîncasate/cheltuieli
neefectuate se vor înregistra în contul anului următor).
În prim plan, procesul bugetar apare ca unul de natură tehnică, predominant juridică şi financiar-
contabilă, evocând pe fond reguli, competenţe, tehnici, procedee, termene şi instrumente de evaluare,
dimensionare, vehiculare şi evidenţă sau control asupra indicatorilor de venituri şi cheltuieli ce vor fi incluşi în
bugetele publice şi executaţi în concret după adoptarea sau aprobarea documentelor normative bugetare.
Totuşi, este important de observat şi reţinut că procesul bugetar are prin natura sa şi o semnificaţie pregnant
politică136, întrucât chiar bugetul public în sine primeşte frecvent calificarea unui act politic al autorităţii
publice. În fapt, bugetul public poate fi interpretat ca o decizie publică, urmând fazele specifice procesului
decizional public şi susceptibilă de aplicarea practicilor consacrate, ceea ce presupune că la baza configurării
136
Acest aspect este mai uşor de sesizat în cazul bugetelor autorităţilor publice centrale sau locale.
131
sale stau alegeri (opţiuni) subiective, discreţionare într-o anumită măsură, ale agenţilor implicaţi, acestea fiind
elemente specifice procesului politic.
Privit din perspectiva desfăşurării sale, procesul bugetar apare în cazul autorităţilor publice ca un
ansamblu de proceduri ce trebuie îndeplinite într-un anumit mod şi la anumite termene (fiind chiar desemnat
uneori cu termenul de procedură bugetară), reunind pe parcursul unui ciclu anual în diferitele sale faze,
elemente de procedură legislativă (în cazul parcursului legii bugetului de stat, de exemplu), administrativă (în
cazul elaborării bugetelor locale), fiscală (în cazul execuţiei veniturilor bugetare) etc., cu respectarea principiilor
aplicabile acestora (transparenţă, informare, consultare, dezbatere publică, publicitate, de exemplu).
Aşadar, în sinteză, procesul bugetar apare ca un proces decizional, predominant politic şi derulat ciclic,
având caracter democratic, complex şi deschis, în care participă toate părţile interesate (autoritatea publică,
persoanele fizice şi juridice, actori de nivel european).
Interpretat astfel, un proces bugetar „calitativ” devine un factor de condiţionare a obţinerii unui buget
„calitativ” din diferite perspective (fidel ca tablou evaluativ de venituri şi cheltuieli, eficace ca pârghie de
politică economică şi socială, eficient ca instrument de gestiune financiară etc), fiind condiţionat la rândul său
de îndeplinirea unor cerinţe care exced nevoia de legalitate sau regularitate aplicabile îndeobşte aspectelor
tehnice (derularea operaţiunilor, respectarea termenelor, asumarea sau respectarea limitelor de competenţă,
a regulilor de execuţie bugetară etc.). El scoate în evidenţă nevoia de profesionalism, experienţă şi expertiză a
celor implicaţi, putând fi catalogat ca un demers bazat nu doar pe ştiinţă, ci şi pe artă, mai ales în ceea ce
priveşte faza de elaborare a bugetelor publice, în care anticiparea diferiţilor factori de influenţă asupra
veniturilor sau cheltuielilor publice bugetare, a probabilităţii producerii impactului lor sau cuantificarea acurată
a acestuia sunt vitale (de exemplu, efectele producerii riscului politic al ruperii unei alianţe aflate la guvernare,
ale reacţiei pieţelor la schimbările guvernamentale ori politice, ale reacţiei populaţiei la schimbări abrupte de
politică fiscală sau socială etc.).
Cât priveşte importanţa fiecărei etape a procesului bugetar, aceasta trebuie considerată egală,
rezultatele fiecăreia dintre ele condiţionându-le pe următoarele, pe fundalul ciclicităţii procesului bugetar. Cu
toate acestea, persistă uneori percepţia că cea mai importantă fază a procesului bugetar public ar fi cea iniţială,
de elaborare a proiectelor bugetelor publice, criteriul asociat pentru judecată fiind în cele mai multe cazuri cel
al realităţii proiecţiei bugetare construite anual. În această etapă a procesului bugetar, potrivit cu
responsabilităţile sau competenţele atribuite prin lege şi cu respectarea termenelor legale, actorii implicaţi
contribuie la fundamentarea indicatorilor de cheltuieli şi venituri bugetare, utilizând documentaţii specifice
(declaraţii de impunere, note de fundamentare, fişe sau propuneri de proiect sau buget, solicitări ori
documentaţii de finanţare etc). Documentul sintetic rezultat prin efort propriu instituţional sau/şi prin
132
centralizare pe paliere ierarhice este supus, după caz, aprobării sau adoptării de către organul competent,
devenind act de autorizare a execuţiei bugetare, ca fază în care se realizează încasarea efectivă a veniturilor
publice şi sunt alocate/utilizate sumele prevăzute pentru diferite destinaţii. Ulterior încheierii exerciţiului
bugetar, se va derula activitatea specifică de control şi se va elabora contul (general) de încheiere a execuţiei
bugetare, care capătă prin aprobare de către autoritatea competentă semnificaţia descărcării de gestiune a
celor implicaţi.
Iniţiativa bugetară desemnează tipul particular de iniţiere a parcursului bugetar pe care un stat îl
practică, fiind aflat în strânsă legătură cu forma puterii publice, mai precis cu regimul politic adoptat de acesta.
Astfel, în regimurile prezidenţiale (SUA, de exemplu), procesul bugetar este iniţiat de către Preşedinte, care
elaborează proiectul bugetului anual pe care îl înaintează Congresului, urmând ca acesta să se pronunţe asupra
conţinutului său. În regimurile parlamentare, proiectul de buget este înaintat legislativului de către un
reprezentant al Cabinetului (de exemplu, în Marea Britanie, de către Cancelarul Fiscului/Trezoreriei, iar în
Canada de către Ministrul de Finanţe – tradiţia „new shoes”), în timp ce în regimurile prezidenţiale sau semi-
prezidenţiale (România, Franţa, Suedia) elaborarea şi înaintarea proiectului de buget către legislativ revine ca
responsabilitate Guvernului. De la un sistem la altul, diferențele de etapizare a procesului bugetar pot fi
majore, cu implicaţii directe asupra rezultatelor scontate. De exemplu, în SUA, proiectul de buget este avansat
Congresului cu 8 luni înainte de începutul anului fiscal la care se referă, în timp ce în România, Franţa ori
Canada acest termen este de sub 3 luni, iar în Marea Britanie de doar două săptămâni.
7.3 Orientări în procesul bugetar public şi metode utilizabile în dimensionarea

cheltuielilor/veniturilor publice
Elaborarea proiectelor de buget public are semnificaţia unui demers anual de politică publică
(financiară) de importanţă majoră în societate, rezultatele sale având un impact consistent în planul
desfăşurării activităţilor în sectorul public şi privat,atât sub aspect economic, dar şi social, mai ales prin modul
concret de configurare a pârghiilor financiare (impozite, taxe, contribuţii, subvenţii, sold bugetar etc.). În acest
context, eforturile pentru identificarea şi alegerea celei mai bune opţiuni de configurare a bugetelor publice au
condus la conturarea în practica internaţională a mai multor orientări în bugetare, între care se remarcă:
- bugetarea bazată pe mijloace;
- bugetarea bazată pe programe;
- bugetarea bazată pe obiective;
- bugetarea bazată pe performanţă.
133
Prima abordare este cea clasică, întâlnită în cazul (elaborării proiectelor) bugetelor autorităţilor publice
în mod tradiţional, având semnificaţia efortului de atribuire anuală de mijloace financiare pentru realizarea
acţiunilor publice (finanţării destinaţiilor de cheltuieli). Criteriul principal utilizat în acest caz este costul
serviciilor publice, iar dimensionarea indicatorilor de venituri şi cheltuieli are un pronunţat caracter istoric, fiind
practicată luarea în considerare la proiectarea bugetului a valorilor de referinţă din anii anteriori, asupra cărora
se efectuează corecţii uneori „mecaniciste” (de exemplu, corecţia cu indicele de inflaţie sau rata de creştere
economică). Configurat astfel, bugetul de mijloace nu impune efectuarea unor judecăţi de valoare bazate pe
performanţa activităţii serviciilor implicate şi nici nu evidenţiază rezultatele acestora dintr-o asemenea
perspectivă, dar are avantajul flexibilităţii, fiind relativ facilă redistribuirea între destinaţii pe parcursul anului
bugetar, în funcție de nevoile concrete. Semnificaţia de bază este aşadar aceea a unui buget funcţional, care
reflectă mijloace financiare asociate îndeplinirii funcţiilor entităţii respective la nivelul unui an bugetar, fără
preocupare directă asupra calităţii rezultatelor, deşi în acest caz asemenea judecăţi nu sunt interzise.
Spre deosebire, bugetarea pe programe impune drept criteriu fundamental de determinare şi înscriere
a indicatorilor bugetari în proiectul elaborat rezultatele concrete ale acestora, ceea ce presupune implicit o
bază multi-anuală de referinţă. De regulă, bugetele-program sunt asociate obiectivelor asumate pe termen
mediu sau lung şi complinesc în practica bugetară bugetele de mijloace. Practic, ele devin documente de
fundamentare şi aprobare a unor obiective majore (de regulă, de investiţii), sumele anuale fiind preluate şi
înscrise în bugetele publice operaţionale. Impactul pozitiv major al acestei orientări în bugetarea publică se
referă atât la contracararea efectului abordării istorice a bugetului public, ce susţine manifestarea extinderii
crescânde a cheltuielilor publice, cât şi la impunerea criteriilor de eficienţă în alocarea resurselor financiare
publice (prin utilizarea de metode ştiinţifice, precum analiza cost-beneficii).
Bugetarea bazată pe obiective decurge din implementarea metodei de conducere numită management
prin obiective şi presupune drept criteriu principal al bugetării definirea obiectivelor particulare de realizat la
nivel de entitate funcţională, care vor fi propuse de administratorii acestora şi justificate. Pornind de la aceste
propuneri, obiectivele de finanţat vor fi analizate la nivel de coordonator pentru a fi puse în acord cu
obiectivele generale de dezvoltare (selectate), prioritizate, armonizate şi compatibilizate între ele, apoi incluse
la finanţare, fiind astfel favorizată atât urmărirea raportului dintre efort şi rezultat pe fiecare structură
functională implicată, cât şi coordonarea/armonizarea acţiunilor întregului pe termen mediu şi lung.
Bugetarea bazată pe performanţă îmbină elemente specifice celor două metode anterior invocate,
referindu-se la programe şi obiectivele lor, dar luând drept criteriu esenţial de selecţie a acţiunilor de finanţat
performanţa acestora, respectiv prezenţa obiectivelor măsurabile, cuantificabile, ceea ce impune
disponibilitatea, culegerea, prelucrarea şi integrarea rezultatelor unui număr sporit de informaţii. În această
134
orientare, accentul principal trece de la ce sume vor fi alocate în exerciţiul bugetar vizat la ceea ce se poate
obţine prin utilizarea lor, fiind favorizat atât controlul cheltuielilor, cât şi controlul opiniei publice asupra
calităţii intervenţiilor guvernamentale. Aşadar, opţiunea principală nu mai este aceea de definire a structurii
ofertei de servicii publice (ce servicii se oferă/finanţează), ci aceea de producere şi livrare cât mai eficientă a
acestora către beneficiari (cum se produc/livrează aceste bunuri publice).
Trebuie reţinut că, indiferent de orientarea bugetară asumată la nivel de organizaţie, importantă este
asumarea punerii sale în operă în mod conştient si voluntar, şi nu simpla invocare în documentaţiile bugetare
ce ar rezulta în etapa de elaborare a bugetului public. Acest aspect este mai vizibil în cazul ultimei orientări, în
condiţiile în care abordarea proiecţiei bugetare se face adesea tot pe cale istorică (pornind de la cifrele anilor
anteriori), dar se invocă reconsiderări ale unor indicatori justificat de nevoia creşterii performanţei (care ar
trebui dovedită prin fundamentări particularizate). În acest sens, se pot evoca trei mari abordări ale bugetării
bazată pe performanţă:
- abordarea formală a performanţei, de regulă utilizată în relaţia autorului proiectului de buget public
cu părţile interesate, în care prezentarea indicatorilor bugetari se face alăturat cu ţinte sau rezultate urmărite,
anticipate, dar acestea sunt utilizate drept (cvasi-)argumente ale opţiunilor de politică publică, fără să fie direct
legate de prevederile de venituri şi cheltuieli prin fundamentări bugetare dedicate (efortul nu este dimensionat
în funcţie de rezultate);
- abordarea indirectă a performanţei, în care informaţiile privind performanţa trecută sau anticipată a
diferitelor programe sunt utilizate la proiecţia bugetară, dar nu contribuie semnificativ la determinarea
cuantumului resurselor ce vor fi alocate diferitelor destinaţii de cheltuieli în viitor (criteriul performanţei
obţinute este luat în considerare, dar numai parţial, alături de alte criterii, el nu este determinant în
previzionarea şi stabilirea alocaţiilor financiare viitoare);
- abordarea directă a performanţei, în cadrul căreia rezultatele obţinute (performanţele) de către
serviciul public într-un exerciţiu bugetar sunt determinante pentru stabilirea alocărilor financiare în exerciţiile
bugetare ulterioare, în scopul motivării acţiunii publice şi al unui control mult mai bun asupra utilizării
resurselor financiare publice.
În perioada recentă şi actuală, reorientarea bugetării dinspre abordarea istorică (orientată pe mijloace
sau funcţională) spre cea bazată pe programe, obiective şi performanţă, alimentată şi de valorile noului
management public, a devenit o necesitate, putând susţine presiunea publică pentru eficientizarea sectorului
guvernamental, abordările implementării lor fiind însă diferite în lume (top-bottom sau bottom up, integral sau
pe segmente de activitate publică, prin schimbări incrementale sau prin „terapie de şoc”).
135
Deşi pot fi discutate sau analizate separat, aceste orientări nu trebuie privite ca opţiuni singulare
pentru practica bugetară, mixul lor putând oferi soluţia optimă în condiţiile în care, pe lângă discrepanţa
continuă dintre nevoi şi resurse putem observa şi o recurenţă tot mai intensă a diferitelor riscuri şi şocuri cu
impact consistent economic şi social (crize economice, calamităţi naturale, epidemii sau pandemii sanitare
etc.). În acest sens, dacă bugetul public de stat nu poate fi convertit integral la bugetare pe programe (pentru
că, de exemplu, s-ar contrazice principiul anualităţii bugetare), el poate funcţiona foarte bine complinit de
bugete pe programe pentru acţiunile multianuale (practică deja consacrată), după cum bugetarea pe bază de
obiective sau performanţă sunt pretabile la multe activităţi publice şi se practică şi ele pe scară tot mai largă
(de exemplu, la finanţarea programelor de studii universitare).
În cadrul acestor orientări ale bugetării, dimensionarea indicatorilor de cheltuieli şi venituri publice
trebuie să aibă la bază metode ştiinţifice, care să conducă la respectarea practică a cerinţelor principiului
realităţii bugetare, efecte ale unor eventuale situaţii imprevizibile la momentul elaborării proiectelor de buget
fiind tratate pe calea rectificărilor bugetare permise de lege. În acest sens, se pot pune în discuţie atât metode
clasice, cât şi metode moderne de evaluare a cheltuielilor şi veniturilor, fiecare având propriile avantaje şi
dezavantaje.
O primă metodă clasică de fundamentare a indicatorilor bugetari este aşa-numita metodă automată,
care presupune că proiecţia bugetară pentru anul care urmează are la bază execuţia bugetară a penultimului an
bugetar, pentru care execuţia este încheiată (motiv pentru care se mai numeşte şi metoda penultimei), cifrele
aferente fiind adaptate pentru anul la care se vor referi cu anumiţi coeficienţi de corecţie, fără refacerea
tuturor calculelor de fundamentare. Demersul este evident unul simplu, facil şi rapid, care nu presupune
culegerea sau prelucrarea unui volum mare de informaţii sau activităţi complexe de calcul şi fundamentare a
indicatorilor bugetari, dar totodată unul cu un grad de aproximare excesiv şi cu un risc mare de nerealism în
perioadele de convulsie economică şi socială sau de transformare rapidă (datele anuale utilizate ca referinţă
fiind perimate).
Pentru a evita un asemenea neajuns, metoda majorării sau diminuării (ori a trendului, cum mai este
numită), ia în calcul datele rezultate din execuţia bugetară pentru mai mulţi ani anteriori (5 sau mai mult),
prelucrându-le în scopul identificării ritmului mediu de variaţie (trendului), care devine bază pentru
extrapolarea datelor şi consecinţelor fenomenelor economico-financiare pozitive sau negative la nivelul anului
pentru care se realizează proiecţia bugetară. Deşi efortul aplicării metodei nu este unul consistent, iar
rezultatul obţinut astfel poate fi ceva mai „realist” decât în cazul aplicării metodei anterioare, în continuare
gradul de aproximare al prevederilor bugetare este unul excesiv, realitatea economică şi socială putând fi mult
diferită.
136
Spre deosebire, metoda evaluării directe (aplicabilă parţial şi sub legislaţia noastră actuală) presupune
cuantificarea separată a indicatorilor de venituri şi de cheltuieli, în funcţie de indicatori fizici şi specifici
particularizaţi, cu luarea în considerare a rezultatelor execuţiei preliminate şi a previziunilor macroeconomice
pentru perioada următoare, având astfel şanse de obţinere a unui rezultat mai realist decât în primele două
cazuri. Cu toate acestea, proiecţia bugetară astfel rezultată nu va include elemente de eficienţă ale
intervenţiilor guvernamentale, rezumându-se la precizarea şi distribuirea surselor de finanţare previzionate pe
categorii de cheltuieli publice (destinaţii). Din acest punct de vedere, metodele moderne de dimensionare a
indicatorilor bugetari sunt orientate mai direct pe calitatea rezultatelor obţinute, urmărind optimizarea
repartizării efortului financiar public, îndeosebi prin raţionalizarea cheltuielilor pe criteriul cost-avantaje sau
cost-beneficii.
Metoda PPBS (Planning, Programming, and Budgeting System sau planificare, programare şi bugetare,
introdusă de Departamentul Apărării din SUA în anul 1961) presupunea o reorganizare a evidenţierii clasice a
cheltuielilor publice (după domeniu şi natura lor) în formula entitate-obiectiv-program, astfel încât să se poată
aprecia concordanţa dintre diferitele programe propuse de entităţile funcţionale, utilitatea lor şi contribuţia la
atingerea obiectivelor generale pe termen mediu şi lung. Aplicarea metodei presupunea un volum mare de
informaţii de tratat şi necesita cuantificarea costurilor şi avantajelor tuturor programelor, respectiv ierarhizarea
lor după rezultate, într-o abordare continuă, ciclică, ceea ce ridica dificultăţi de aplicabilitate în practică, motiv
pentru care nu s-a impus definitiv în practica bugetară. Totuşi, elementele esenţiale ale ciclului propus de
această metodă (definirea strategiei şi obiectivelor pe termen mediu şi lung, programarea multi-anuală a
activităţilor, bugetarea lor anuală şi monitorizarea/revizuirea constantă a tuturor informaţiilor), trebuie
reţinute ca borne cruciale necesar de respectat în procesul bugetar public.
Metoda ZBB (Zero-Based Budgeting sau baza bugetară zero) s-a dorit a fi o iniţiativă de contracarare a
creşterii istorice a cheltuielilor publice, alimentată de previzionarea indicatorilor bugetari pentru anul următor
pornind de la cifrele anterioare. În acest scop, metoda presupune „ştergerea istoricului”, adică reluarea anuală
continuă a analizei şi fundamentării tuturor cheltuielilor bugetare, ca şi cum s-ar porni de la zero, cu cel mai
scăzut nivel de cost la care poate fi realizat obiectivul propus. Deşi poate conduce la rezultate mai bune,
favorizând controlul costurilor, metoda presupune totuşi un volum mare de activitate în aplicare, având însă
avantajul filtrării cheltuielilor publice, care trebuie justificate periodic (anual). Aplicarea metodei bazei
bugetare zero nu înseamnă o reducere automată a cheltuielilor şi nu impune austeritate prin simpla sa
utilizare, ci doar o selecţie atentă şi constantă a acestora, în funcţie de justificarea lor.
În aceeaşi direcţie acţionează şi metoda RCB (rationalisation des choix budgétaires - raţionalizarea
opţiunilor bugetare), practicată de Franţa în anii `70 în baza inspiraţiei decurse din metoda PPBS, care propune
137
ca etape identificarea şi studierea obiectivelor, compararea soluţiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza
analizei cost-avantaje şi controlul permanent al cheltuirii resurselor. Avantajul acestei metode este dat de
analiza sistemică a indicatorilor bugetari, respectiv de abordarea ciclică a (re)formulării obiectivelor şi definirii
mijloacelor pentru atingerea lor, dar volumul ridicat de informaţie necesară şi prelucrarea sa îngreunează
aplicarea în practică.
Indiferent de metoda de bugetare aleasă, reţinem însă că anticiparea exactă a realităţii viitoare poate fi
cel mult incidentală, motiv pentru care se recomandă combinarea celor mai bune practici de bugetare şi
adaptarea lor la nevoile sistemului în care vor fi aplicate.
7.4 Reglementarea şi desfăşurarea procesului bugetar în România
Procesul bugetar public se derulează conform calendarului bugetar stabilit prin legislaţia finanţelor
publice pentru diferitele componente ale sistemului bugetar, principalele repere temporale fiind sintetizate
pentru cazul bugetului de stat în tabelul următor:
Tabel nr. 7.2 Calendarul procesului bugetar în România
Nr. Data limită/interval/termen Activitate
crt.
1. 31 martie (Ar*-1) Ordonatorii de credite elaborează propunerile de bugete de venituri şi cheltuieli.
2. 01 Mai (Ar-1) Ministerul FP înaintează Guvernului obiectivele politicii fiscale-bugetare şi limitele de
cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite.
3. 01 Iunie (Ar-1) Ministrul FP transmite ordonatorilor principali de credite scrisoarea-cadru (context,
metodologii, limite de cheltuieli aprobate).
4. 15 Iulie (Ar-1) Ordonatorii principali de credite depun la MFP propunerile pentru proiectul de buget şi
anexele la acesta, însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate.
5. 1 August (Ar-1) Ordonatorii principali de credite depun la MFP propunerile definitive pentru proiectul de
buget, după rezolvarea divergenţelor.
6. 30 Septembrie (Ar-1) MFP centralizează proiectele şi depune la Guvern proiectele legilor bugetare şi proiectele
bugetelor, însoţite de justificarea opţiunilor.
7. 15 Octombrie (Ar-1) Guvernul depune proiectelor legilor bugetare şi de buget în Parlament.
8. 31 Decembrie (Ar-1) Adoptarea bugetului de stat şi a celorlalte bugete de competenţă, de către Parlament
(+45 de zile de la publicarea legii pentru adoptarea bugetelor locale).
9. 01 Ianuarie -31 Decembrie (Ar) Execuţia bugetară
10. 01 Iulie (Ar+1) Guvernul prezintă spre adoptare Parlamentului contul general anual de execuție a
bugetului public.
138
*Ar- anul de referinţă pentru bugetul public în cauză

În cazul bugetelor locale, procesul bugetar este programat în corelație cu cel prevăzut pentru bugetul
de stat. Astfel, de exemplu, pe baza limitelor sumelor (şi plafoanelor) stabilite şi transmise prin scrisoarea-
cadru, ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale elaborează şi depun la Direcţiile generale ale
finanţelor publice, până la data de 1 iulie a fiecărui an, proiectele bugetelor locale echilibrate şi anexele la
acestea pentru anul bugetar următor, precum şi estimările pentru următorii 3 ani, urmând ca acestea să
transmită proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului şi municipiului Bucureşti la Ministerul Finanţelor
Publice, până la data de 15 iulie a fiecărui an (Legea nr. 273 /2006, art. 38). Simetric, definitivarea proiectului
bugetului local se face în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al
României, iar proiectele de buget se aprobă de către autorităţile deliberative în termen de maximum 45 de zile
de la data publicării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României.
Competenţele şi responsabilităţile vizând procesul bugetar public sunt fixate prin Constituţie şi legislaţia
incidentă finanţelor publice şi se referă la:
- Parlament, căruia îi revine obligaţia de adoptare în procedură legislativă specială a legilor bugetare, a
legilor de rectificare bugetară sau a celor privind contul general anual de execuţie bugetară;
- Guvern, căruia îi revine obligaţia elaborării proiectului de buget public şi realizarea politicii fiscal-
bugetare în acord cu programul de guvernare aprobat de Parlament;
- Ministerul Finanţelor Publice, căruia îi revine obligaţii precum pregătirea proiectului bugetului public
prin centralizarea proiectelor bugetelor avansate de ordonatorii principali de credite, elaborarea proiectelor
bugetelor fondurilor speciale, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai acestora, deschiderea
de credite bugetare, emiterea de norme metodologice privind elaborarea bugetelor și forma de prezentare a
acestora, emiterea de norme metodologice, precizări și instrucțiuni prin care se stabilesc practicile și
procedurile pentru încasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor, controlul
cheltuirii acestora, încheierea exercițiului bugetar anual, contabilizarea și raportarea, aprobarea clasificațiilor
bugetare și a modificărilor acestora, analiza propunerilor de buget în etapele de elaborare a bugetelor,
monitorizarea execuției bugetare etc. În baza regulilor de disciplină fiscal-bugetară, Ministerul Finanţelor
Publice are autoritatea de a respinge propunerile de buget public (de stat, asigurări sociale sau fonduri
speciale) avansate de către ordonatorii principali de credite ai acestora, dacă acestea nu sunt în concordanţă cu
strategia fiscal-bugetară şi cu metodologia pentru elaborarea proiectului anual de buget. În cazul în care
ordonatorii de credite nu aliniază propunerea lor de buget în intervalul de timp specificat de Ministerul
Finanţelor Publice, acesta este abilitat, după negocieri, sub medierea prim-ministrului, să ajusteze unilateral
propunerea de buget, spre a fi inclusă în bugetul anual.
139
- ordonatorii de credite bugetare, care decid şi răspund pentru execuţia cheltuielilor în limitele
aprobate, realizarea veniturilor previzionate, asigurarea unei bune gestiuni financiare, organizarea şi ţinerea la
zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra patrimoniului aflat în administrare şi
execuţiei bugetare, organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului
de lucrări de investiţii publice, organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora etc.
Ordonatorul de credite bugetare este reprezentat de conducătorul instituţiei publice (sau persoana
împuternicită de acesta prin delegare), putând fi după caz, principal, secundar sau terţiar. Prima categorie (în
care intră, de exemplu, miniştrii, conducătorii instituţiilor publice autonome, primarii sau preşedinţii de consilii
judeţene) are competenţă în deschiderea de credite bugetare, repartizarea de fonduri pentru instituţiile
subordonate şi utilizarea de resurse financiare pentru nevoile propriei instituţii, cea de-a doua (în care intră, de
exemplu, inspectorul general de stat, directorii direcţiilor judeţene sau locale ori conducătorii inspectoratelor
judeţene etc.) are competenţa de a repartiza fonduri financiare pentru instituţiile subordonate şi de a utiliza
resurse financiare pentru nevoile propriei instituţii, iar cea de-a treia (în care intră, de exemplu, Rectorul unei
universităţi sau Prefectul), doar competenţa de a utiliza fondurile financiare repartizate (alocate).
- compartimentele de specialitate (financiar-contabile, de control, de audit, de achiziţii, juridic etc.),
care au responsabilităţi precise privind elaborarea, avizarea, aprobarea, execuţia şi controlul bugetelor proprii.
Între acestea un rol important revine contabilului entităţii, căruia îi revine obligaţia de a a verifica documentele
justificative şi de a întocmi instrumentele de plată a cheltuielilor efectuate din fonduri publice. Atribuţiunile
contabile sunt separate legal de cele aferente ordonatorilor de credite, în acord cu etapele execuţiei bugetare.
- Consiliile Judeţene, care stabilesc și aprobă impozite și taxe, aprobă, la propunerea președintelui
consiliului județean, bugetul județului, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare și contul de
încheiere a exercițiului bugetar sau contractarea și/sau garantarea împrumuturilor, precum și contractarea de
datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele județului, în condițiile legii.
- Consiliile locale, care stabilesc și aprobă cu majoritate absolută impozitele și taxele locale sau, la
propunerea Primarului, bugetul unității administrativ-teritoriale, virările de credite, modul de utilizare a
rezervei bugetare și contul de încheiere a exercițiului bugetar sau contractarea și/sau garantarea
împrumuturilor, precum și contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare, în numele
unității administrativ-teritoriale, în condițiile legii.
- Consiliul Fiscal, instituţie independentă care analizează şi elaborează opinii şi recomandări privind
prognozele macroeconomice şi bugetare, strategia fiscal-bugetară, legile bugetare anuale, cele de recificare şi
iniţiativele legislative cu impact asupra volumului cheltuielilor bugetare, impactul bugetar al amendamentelor
140
bugetare, monitorizează respectarea şi aplicarea regulilor fiscale, evaluează performanţele fiscal-bugetare ale
Guvernului în raport cu obiectivele fiscale şi priorităţile strategice specificate în strategia fiscal-bugetară etc.
- Curtea de Conturi, ca autoritate specializată şi independentă de rang constituţional, care are rolul de a
exercita controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale
statului şi ale sectorului public, de a prezenta anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale
bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând şi neregulile constatate etc.
- contribuabilii, persoane fizice sau juridice, cărora le revin obligaţii specifice, concordante cu ipostaza
în care ei se află, precum declararea materiei impozabile, depunerea declaraţiilor fiscale, calculul, reţinerea
şi/sau plata impozitelor ori contribuţiilor la bugetele publice etc.
Principalele repere utilizate în etapa de elaborare a proiectului bugetului de stat se referă la:
• prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar în cauză şi pentru
următorii trei ani;
• politicile fiscale şi bugetare;
• prevederile memorandumurilor de finanţare, sau ale altor acorduri cu organisme şi instituţii
financiare internaţionale;
• politicile şi strategiile sectoriale, a priorităţilor stabilite în formularea propunerilor de buget,
prezentate de ordonatorul principal de credite;
• propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorului principal de credite;
• programele întocmite de către ordonatorul principal de credite în scopul finanţării unor acţiuni
de ansamblu, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă;
• propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, asigurărilor sociale de
stat, precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţile administraţiei publice locale;
• posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.
În ce priveşte fundamentarea indicatorilor bugetari, veniturile bugetare sunt dimensionate în valorile
lor minimale, din raţiuni de diligenţă bugetară şi management fiscal prudent, astfel încât să existe siguranţa
execuţiei (integrale a) acestora pe parcursul anului bugetar. Din acelaşi motiv, cheltuielile bugetare sunt
dimensionate ca sume (limite) maximale, peste care nu pot fi angajate sau efectuate cheltuieli pe parcursul
anului bugetar (cu excepţia cazului unei rectificări, evident), condiţia de principiu a echilibrului între cele două
părţi ale bugetului fiind astfel îndeplinită. Altfel spus, în timp ce autorizarea bugetară (prevederile aprobate de
legislativ) la partea de venituri ar avea mai degrabă un caracter indicativ în ce priveşte sumele de încasat (care
pot fi depăşite), ea trebuie considerată imperativă în cazul cheltuielilor bugetare. Reflectarea indicatorilor în
141
buget se realizează pe structura clasificației bugetare, conform căreia veniturile sunt structurate pe capitole și
subcapitole, iar cheltuielile pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz.
La nivel de ordonatori de credite bugetare, fundamentarea indicatorilor de venituri şi cheltuieli se
realizează, în acord cu reperele principale evocate anterior, pornind de la informaţiile particulare şi mărimile de
bază ce determină cuantumul încasărilor sau utilizărilor, precum elementele tehnice ale prelevărilor fiscale (de
exemplu, materia şi baza impozabilă constatate şie evaluate, ratele de impunere, cuantumul taxelor de
utilizator practicate), prevederile contractelor încheiate (de exemplu, în ce priveşte redevenţele sau chiriile de
încasat) sau normelor incidente (pentru preţuri şi tarife, burse, ajutoare, indemnizaţii, pensii, salarii, spre
exemplu), respectiv de la indicatorii fizici şi valorici utilizabili sau impuşi de lege de la caz la caz, efectuându-se
calculele necesare pentru previzionare. Indicatorii fizici cuantifică elementele determinante ale activităţii
serviciului public, fiind exprimaţi diferit de la un domeniu la altul; de exemplu, în domeniul sănătăţii se pot
utiliza ca indicatori numărul de teste, cel al persoanelor vaccinate, al celor tratate, numărul de paturi sau zile de
spitalizare etc., în domeniul educaţiei numărul de clase, de elevi, studenţi, ore de curs/seminar, cursuri de
pregătire etc., în domeniul serviciilor sociale număr persoane beneficiare, număr centre de consiliere sau
asistenţă, în domeniul cultural numărul de vizitatori sau de spectatori etc. Indicatorii valorici exprimă în
termeni monetari efortul bugetar (alocaţia) pe unitate de măsură (de exemplu, cuantumul bursei/elev). Pentru
partea de cheltuieli bugetare, un rol important revine în fundamentare normelor de cheltuieli, care fixează
legal mărimea efortului bugetar pentru diferite activităţi (de exemplu, alocația de cazare în valoare de 230 lei/zi
stabilită pentru calculul şi efectuarea cheltuielilor aferente carantinei în perioada pandemiei, alocația zilnică de
masă în valoare de 35 lei acordată participanților la acțiunile internaționale organizate în țară de structurile
asociative de tineret sau indemnizaţia de delegare acordată diferenţiat personalului din autorităţi/instituţii
publice pe perioada delegării şi detaşării în altă localitate, precum şi în cazul deplasării în interesul serviciului).
Adoptarea bugetului public se realizează de către autoritatea îndrituită de lege în acest sens, cu
respectarea procedurii reglementate. În cazul bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor
fondurilor speciale, bugetelor creditelor externe contractate sau garantate de stat și bugetelor fondurilor
externe nerambursabile, adoptarea se face prin lege, conform regulilor de procedură legislativă.
Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum
și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de
angajament pentru acțiuni multianuale. În cazul în care legile bugetare anuale, depuse în termen legal, nu au
fost adoptate de către Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior celui la care se
referă proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgență.
142
Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar,
Guvernul îndeplinește sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputând
depăși de regulă 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepția cazurilor deosebite, temeinic
justificate de către ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de
buget, în situația în care acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent. Instituțiile publice și acțiunile noi,
aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanțate, până la
aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.
Bugetele instituțiilor publice autonome se aprobă de către organele abilitate în acest scop prin legi
speciale, bugetele instituțiilor publice finanțate parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat și bugetele
fondurilor externe nerambursabile se aprobă ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, bugetele
instituțiilor publice finanțate integral din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele
fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat și bugetele fondurilor externe
nerambursabile se aprobă de către ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora, bugetele instituțiilor
publice care se finanțează integral din venituri proprii se aprobă de către organul de conducere al instituției
publice și cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior, iar bugetul trezoreriei statului se aprobă prin
hotărâre a Guvernului.
Bugetele locale se aprobă, după caz, de către Consiliile Judeţene sau de către cele locale, prin hotărâre
de consiliu, la propunerea autorităţii executive. Dacă bugetul local nu poate fi adoptat după două ședințe
consecutive, care au loc la un interval de cel mult 7 zile, activitatea se desfășoară pe baza bugetului anului
precedent până la adoptarea noului buget, dar nu mai târziu de 45 de zile de la data publicării legii bugetului de
stat în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Execuţia bugetului presupune încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuileilor bugetare aprobate, în
limita prevederilor legale, cu implicarea instituţiilor abilitate (Trezoreria publică, Direcţiile de Finanţe Publice
Judeţene sau locale, după caz).
Pentru partea de venituri, în condiţii ideale ar urma ca fiecare dintre subiecţii implicaţi, în acord cu
poziţia juridică şi obligaţiile sale legale sau contractuale (agent economic, proprietar, concesionar etc.), să
achite integral şi la termen către bugetele publice sumele reprezentând creanţe fiscale sau nefiscale, existând
însă şi formule complementare de urmărire şi stingere a acestora (executarea silită, compensarea fiscală,
scăderea sau prescripţia).
Execuţia resurselor fiscale scoate în evidenţă plata propriu-zisă a impozitelor, ca etapă ce urmează
aşezării impozitului, lichidării şi emiterii titlului de percepere (acolo unde este cazul), realizându-se în diferite
143
formule concrete: plata la ghişeu, virament, plată electronică, SMS, vignetă, taxă de timbru, includere în preţ
etc. Realizarea veniturilor fiscale previzionate este strâns legată de atât de evoluţia concretă a conjuncturii
economice pe parcursul anului şi calitatea prognozelor efectuate, cât şi de gradul de „civism fiscal” al celor
implicaţi sau de eficacitatea sistemului instituţional fiscal (în ce priveşte comoditatea impozitelor, identificarea
şi combaterea tentativelor ori faptelor de evaziune fiscală etc).
În cazul instituţiilor publice finanţate integral din diferite bugete publice, formarea veniturilor
corespunde execuţiei cheltuielilor bugetului „sursă”, care alimentează cu fonduri sau repartizează credite
bugetare instituţiei în discuţie, conform cu programarea aprobată.
Execuţia în bune condiţii a cheltuielilor bugetare este covârşitor influenţată de capacitatea
administrativă şi managerială a decidenţilor publici care au calitatea de ordonatori de credite bugetare,
respectiv de profesionalismul personalului cu atribuţii financiare şi de control/audit implicat. Acestora le revin
principalele obligaţii în execuţia bugetară a chetuielilor, care se derulează pe baza deschiderii şi repartizării
creditelor bugetare autorizate. Ordonatorii de credite pot decide angajarea şi utilizarea de credite bugetare
numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiei
publice pe care o conduc şi cu respectarea dispoziţiilor legale, aceste condiţii fiind cumulative.
Execuţia bugetară la partea de cheltuieli presupune intervenţia unor angajamente ale instituţiilor
publice, fie de tip legal (acte juridice prin care se creează ori constată obligaţia de plată pe seama fondurilor
publice – acte normative, administrative, contracte, acorduri, hotărâri judecătoreşti), fie bugetar (acte
administrative prin care se rezervă creditul bugetar în vederea stingerii obligaţiei de plată ce rezultă din
executarea angajamentului legal).
Trebuie reţinut că în domeniul finanţelor/bugetelor publice „cheltuielile”, percepute în mod obişnuit,
cotidian, ca „plăţi”, suportă o interpretare diferită, de proces reglementat legal şi compus din mai multe etape
succesive obligatoriu de îndeplinit/respectat: angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata.
Prima etapă are semnificaţia de fază în procesul execuției bugetare, prin care instituția publică își
asumă obligația de a plăti o sumă de bani, rezultată în urma îndeplinirii condițiilor stipulate într-un angajament
legal pentru livrarea de bunuri, executarea de lucrări, prestarea de servicii și onorarea obligațiilor de plată
rezultate în baza legilor, hotărârilor de Guvern, acordurilor, hotărârilor judecătorești, în limita creditelor de
angajament aprobate prin legea bugetară anuală.
Lichidarea cheltuielilor semnifică faza procesului execuției bugetare în care ordonatorul de credite
verifică existența dreptului creditorului, determină sau verifică realitatea și cuantumul obligației de plată și
verifică condițiile de exigibilitate ale obligației de plată pe baza documentelor justificative.
144
Ordonanţarea cheltuielilor semnifică faza din procesul execuției bugetare prin care ordonatorul de
credite dă dispoziție conducătorului compartimentului financiar-contabil să efectueze plata cheltuielilor care au
parcurs faza de lichidare, iar plata reprezintă faza în procesul execuției bugetare cu semnificație de act final
prin care instituția publică achită obligațiile sale față de terți (stinge obligaţia derivată din angajament).
Pe parcursul execuţiei bugetare, în funcţie de realitatea economico-socială şi nevoile concrete, se
poate opta pentru rectificarea bugetară (revizuirea legii bugetare), prin iniţiative elaborate până la data de 30
noiembrie a anului respectiv.
Execuţia bugetară are la bază unele principii fixate prin legislaţia finanţelor publice. În acest sens,
creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exercițiului bugetar, iar alocațiile pentru cheltuielile de
personal, aprobate pe ordonatori principali de credite și, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate și
nu pot fi virate și utilizate la alte articole de cheltuieli. De asemenea, creditele bugetare aprobate pentru un
ordonator principal de credite nu pot fi virate și utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de credite,
iar creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui capitol.
Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificației bugetare, sunt în competența
fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu și bugetele instituțiilor subordonate, și se pot
efectua justificat în limita a 10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite,
care urmează a se suplimenta, cu cel puțin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu excepţia cazului
capitolelor care au fost majorate din fondurile de rezervă bugetară și de intervenție la dispoziția Guvernului.
Pe baza justificărilor corespunzătoare, virările de credite de la un capitol la alt capitol al clasificației
bugetare, precum și între programe se pot efectua, în limita de 10% din prevederile capitolului bugetar, la
nivelul ordonatorului principal de credite și, respectiv, de 5% din prevederile programului, care urmează a se
suplimenta, cu cel puțin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanțelor Publice.
Aceste virări se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar.
Veniturile și cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele
fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe
nerambursabile și bugetele instituțiilor publice autonome se repartizează pe trimestre, în funcție de termenele
legale de încasare a veniturilor, de termenele și posibilitățile de asigurare a surselor de finanțare a deficitului
bugetar și de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.
Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele
fondurilor speciale pot fi folosite, la cererea ordonatorilor principali de credite, numai după deschiderea de
credite, repartizarea creditelor bugetare și/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora.
Aprobarea deschiderii de credite se face în limita creditelor bugetare și potrivit destinațiilor aprobate pe
145
capitole, subcapitole, titluri de cheltuieli sau alte subdiviziuni ale clasificației bugetare, după caz, în raport cu
gradul de folosire a fondurilor puse la dispoziție anterior, cu respectarea dispozițiilor legale care reglementează
efectuarea cheltuielilor respective, precum și în funcție de gradul de încasare a veniturilor bugetare și de
posibilitățile de finanțare a deficitului bugetar. În vederea menținerii echilibrului bugetar Guvernul poate
aproba lunar, până la finele lunii în curs pentru luna următoare, limite lunare de cheltuieli, în funcție de
estimarea încasării veniturilor bugetare, în cadrul cărora ordonatorii principali de credite deschid și
repartizează credite bugetare pentru bugetul propriu și pentru instituțiile publice subordonate.
Ordonatorii principali de credite pot dispune retragerea creditelor bugetare deschise și neutilizate din
conturile proprii sau ale instituțiilor subordonate numai în cazuri temeinic justificate, cu avizul Ministerului
Finanțelor Publice, anterior datei de 25 a fiecărei luni.
Creditele bugetare aferente fondurilor externe nerambursabile au caracter previzional și se derulează
conform acordurilor încheiate cu partenerii externi. Fondurile externe nerambursabile vor fi acumulate într-un
cont distinct și vor fi cheltuite numai în limita disponibilităților existente în acest cont și în scopul în care au fost
acordate.
Execuţia bugetară se încheie, conform legii, la data de 31 decembrie, în regimul sistemului de gestiune.
Aşadar, toate operaţiunile efectuate în cursul unui an (venituri încasate, cheltuieli efectuate) în contul unui
buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv, urmând ca orice venit nerealizat să
se încaseze în contul bugetului pe anul următor, iar orice cheltuială nerealizată, dar angajată, lichidată şi
ordonanţată să fie plătită în contul bugetului pe anul următor. Creditele bugetare neutilizate până la sfârşitul
anului sunt anulate de drept şi vor trebui virate bugetului public din care provin, neputându-se finanţa
cheltuielile aferente altui exerciţiu bugetar. Excedentele rezultate din execuţia bugetelor fondurilor speciale,
echilibrate prin subvenţii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, se regularizează la
sfârşitul exerciţiului bugetar cu bugetul de stat, în limita subvenţiilor primite, iar disponibilităţile din fondurile
externe nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii
Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul
următor, urmând a fi utilizate cu respectarea Legii finanţelor publice şi în condiţiile acordurilor încheiate cu
partenerii externi.
Încheierea şi controlul execuţiei bugetare se confirmă prin contul general anual de încheiere a acesteia.
Conturile anuale de execuție a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor
speciale, ale ordonatorilor de credite, inclusiv anexele acestora, trebuie să reflecte pentru partea de venituri
prevederile bugetare inițiale, cele definitive şi realizările (venituri încasate/plăți efectuate). Pe baza situațiilor
financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a conturilor privind execuția de casă a bugetului de
146
stat, bugetului asigurărilor sociale de stat și a bugetelor fondurilor speciale, în urma verificării și analizării
acestora, Ministerul Finanțelor Publice elaborează contul general anual de execuție a bugetului de stat și,
respectiv, contul de execuție a bugetului asigurărilor sociale de stat, care au ca anexe conturile anuale de
execuție a bugetelor fondurilor speciale și bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la
acestea, pe care le prezintă Guvernului. Guvernul analizează și prezintă spre adoptare Parlamentului contul
general anual de execuție a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat și celelalte conturi anuale
de execuție, până la data de 1 iulie a anului următor celui de execuție. Contul general anual de execuție a
bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat și celelalte conturi anuale de execuție se aprobă prin
lege după verificarea acestora de către Curtea de Conturi.
147
BIBLIOGRAFIE
1. Belean, Pavel, Anghelache, Gabriela, ş.a., Finanţele publice ale României, Editura Economică,
Bucureşti, 2007
2. Boadway, Robin, Shah, Anwar, Fiscal Federalism – Principles and Practice of Multiorder
Governance, Cambridge University Press, New York, 2009
3. Buchanan, James, Tullock, Gordon, Calculul consensului. Fundamente logice ale democraţiei
constituţionale, Editura Expert, Bucureşti, 1995
4. Buchanan, James, Limitele libertăţii. Între anarhie şi Leviathan, Institutul European, Iaşi, 1997
5. Didier, Michel, Economia: Regulile jocului, Editura Humanitas, Bucureşti, 1998
6. Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2010
7. Gruber, Jonathan, Public Finance and Public Policy, Worth Publishers, New York, 2007
8. Hansen, Alvin Harvey, Economic Policy and Full Employment, McGraw-Hill Book Company, New
York, 1947
9. Hansen, Alvin Harvey, Business Cycles and National Income, Editor W.W. Norton, New York, 1951
10. Hansen, Alvin Harvey, The American Economy, McGraw-Hill Book Company, New York, 1957
11. Hoanţă, Nicolae, Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000
12. Keynes, John Maynard, Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor, Editura
Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982
13. Moşteanu, Tatiana (coord.), Economia sectorului public, Editura Universitară, Bucureşti, 2005
14. Moşteanu, Tatiana (coord.), Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2008
15. Musgrave, Richard, Musgrave, Peggy, Public finance in Theory and Practice, McGraw Hill Book
Company, 5th edition, 1989
16. Musgrave, Richard, „The Role of the State in Fiscal Theory”, in International Tax and Public
Finance, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, 1996
17. Oates, Wallace, E., „An Essay on Fiscal Federalism”, în Baimbridge, Mark, Whyman, Philip, Fiscal
Federalism and European Economic Integration, Routledge, London, 2004, pp. 13-47
18. Oates, Wallace, E., On the Theory and Practice of Fiscal Decentralization, CREI Working Papers,
Roma, 2007
19. Oprea, Florin, Sisteme bugetare publice, Editura Economică, Bucureşti, 2011
148
20. Rubin, Irene, The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing, 5th
Edition, CQ Press, Wasghinton, 2006
21. Samuelson, Paul Anthony, Nordhaus, William, Economie politică, Editura Teora, Bucureşti, 2000
22. Selejan-Sută, Sultana, Doctrine economice. O privire panoramică, Editura Eficient, Bucureşti, 1996
23. Shultz, William, Harriss, Lowell, American Public Finance, Ed. a VI-a, New York, 1954
24. Stancu, Ioan, Finanţe, Editura Economică, Bucureşti, 2002
25. Stiglitz, Joseph E., Economics of The Public Sector, W.W. Norton&Company, New York, 2000
26. Tiebout, Charles, „A Pure Theory of Local Expenditures”, The Journal of Political Economy, 1956,
www.jstor.org
27. Văcărel, Iulian, (coord.), Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2004
28. *** legislaţie specifică
149

Suport Curs FPFB Zi Oprea Feb2021

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Suport Curs FPFB Zi Oprea Feb2021

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Finanţe publice Florin OPREA

7.2 Conceptul de proces bugetar public si sisteme de iniţiativă/gestiune bugetară..................................... 130

CAPITOLUL 1 - Fundamentele teoretice ale finanţelor publice

 Cunoaşterea sferei de cuprindere şi problematicii finanţelor publice

 să definească finanţele publice;

 Timp mediu necesar pentru asimilarea cunoştinţelor: 180’

1.1 Problematica specifică finanţelor publice

Conceptul de finanţe publice poate fi interpretat ca expresie a unei realităţi socio-economice

Academic Publishers, Dordrecht, 1996, p. 247

1.2 Conţinutul şi sfera de cuprindere a finanţelor publice

10Filip, Gh., Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2010, p. 32

publice) şi invers la momentul scadenţelor programate, presupunând şi remunerarea cedării folosinţei

11Raportul Consiliului Fiscal pe anul 2011, disponibil la adresa http://www.consiliulfiscal.ro/raportanual2011.pdf, p. 7

1.3 Finanţele publice sub impactul organizării şi funcţionării statului

12 Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 17

Funcţionarea tipului de statintervenţionist şi implicaţiile asupra finanţelor publice este evidenţiată de

Their Transformation, MacMillan Press, London, 1998, p. 15)

CAPITOLUL 2 - Rolul finanţelor publice în evoluţia societăţii

 înţelegerea rolului finanţelor publice în evoluţia societăţii

 să explice premisele influenţării economico-sociale prin finanţele publice;

Termeni cheie: repartiţie financiară, alocare, bunuri publice, redistribuire, stabilizare

 Timp mediu necesar pentru asimilarea cunoştinţelor: 240’

2.1 Premise ale influenţării economiei şi societăţii prin finanţele publice

2.2 Abordări doctrinare ale rolului finanţelor publice

50 Selejan-Sută, Sultana, op. cit., p. 159.

2.3 Rolul finanţelor publice în statul modern

2.3.1 Rolul alocativ al finanţelor (bugetelor) publice

54 Filip, Gheorghe, op. cit., p. 124.

61 Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2010, p. 43.

2.3.2 Rolul distributiv al finanţelor (bugetelor) publice

Îndeplinirea rolului alocativ al finanţelor publice se cristalizează pe fundalul manifestării relaţiilor

2.3.3 Rolul stabilizator al finanţelor (bugetelor) publice

Capacitatea finanţelor publice de a mijloci prin instrumentele specifice (impozite şi cheltuieli)

Figura nr. 1 Curba IS sub impactul aplicării politicii fiscale expansioniste

În ipoteza în care politica monetară nu acţionează convergent (expansionist) cu cea fiscal-bugetară,

Figura nr. 2 Curba LM sub impactul politicii monetare expansioniste

Figura nr. 3 Stimularea creşterii economice prin politici fiscal-bugetare şi monetare

CAPITOLUL 3 - Sistemul financiar public în contextul federalismului fiscal

 înţelegerea construcţiei şi funcţionării sistemului financiar public

 să explice premisele construcţiei sistemului financiar public;

 Timp mediu necesar pentru asimilarea cunoştinţelor: 240’

3.1 Reflectarea guvernării de tip multi-nivel în sistemele financiare publice

3.2 Abordări teoretice ale federalismului fiscal

Vol. 2, P.I.E. Peter Lang, Bruxelles, 2006, p. 22

mod egal şi statelor federale.

régionales et fédéralisme fiscal, Presses Universitaires de Namur, Namur, 1994, p. 19

3.3 Principiile federalismului fiscal şi implicaţii pentru configurarea sistemului

3.4 Federalismul fiscal în contextul integrării europene

88 De exemplu, în contextul transferurilor de întrajutorare, neobligatorii

CAPITOLUL 4 - Cheltuielile publice – componentă fundamentală a finanţelor

 înţelegerea conţinutului şi efectelor cheltuielilor publice

 să explice conţinutul economico-juridic al cheltuielilor publice;

Termeni cheie: cheltuieli publice, eficienţă, eficacitate, optimizare, costuri, beneficii

 Timp mediu necesar pentru asimilarea cunoştinţelor: 240’

4.1 Conţinutul economico-juridic şi tipologia cheltuielilor publice

Manifestarea concretă a statului ca entitate politico-administrativă impune alocarea şi utilizarea unor

4.2 Principalele categorii de cheltuieli publice (bugetare) şi particularităţile

91Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Iaşi: Editura Junimea, 2002, p. 140

93Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Iaşi: Editura Junimea, 2002, p. 157

4.3 Teorii privind creşterea cheltuielilor publice

4.4 Eficienţa cheltuielilor publice

99Profiroiu, Marius, Managementul organizaţiilor publice, Bucureşti: Editura Economică, 2001, p. 89

102Văcărel, Iulian, ş.a., op. cit., pp. 155-156