Sunteți pe pagina 1din 82

I.

FINANŢELE PUBLICE LOCALE: CONCEPT, FUNCŢII,


COMPONENTE

1.1. Conceptul de finante publice locale si functiile sale


Conceptul de finanţe reflectă procesele şi relaţiile economice în expresie bănească prin
care se constituie, repartizează şi utilizează fondurile băneşti necesare funcţionării statului şi
altor entităţi economico-sociale.
În sens larg, finanţele locale includ finanţele publice locale, finanţele regiilor autonome şi
ale societăţilor comerciale constituite cu aportul autorităţilor administraţiei publice locale şi alte
resurse financiare locale.
Finanţele publice locale reprezintă o parte componentă a finanţelor publice alături
de finanţele publice ale administraţiei centrale de stat, care exprimă relaţiile economice
prin care se mobilizează şi utilizează resurse băneşti la nivelul unităţilor administrativ
teritoriale pentru satisfacerea unor cerinţe colective reprezentate de învăţământ, cultură,
asistenţă socială, servicii publice, dezvoltare. Conţinutul finanţelor publice locale este
reflectat de anumite trăsături:
a) Relaţiile economice prin care se mobilizează, repartizează şi utilizează resursele
financiare la nivel local se exprimă în formă bănească. Între raporturile economice prin care se
mobilizează, repartizează şi utilizează resurse băneşti şi procesele în formă materială se
manifestă relaţii de interconexiune. Procesele materiale generează raporturi economice
exprimate în bani prin care se formează şi utilizează fonduri băneşti iar acestea la rândul lor
influenţează asupra proceselor materiale;
b) Finanţele publice locale exprimă un transfer de valoare ce se realizează între
participanţii la relaţiile economice prin care se constituie şi utilizează fonduri băneşti la nivel
local;
Transferul de valoare realizat prin intermediul finanţelor publice locale determină
modificarea patrimoniului deţinut de participanţii la relaţiile economice de mobilizare şi
repartizare a fondurilor băneşti, respectiv persoane juridice, persoane fizice şi autorităţi ale
administraţiei publice locale.
Transferul de valoare exprimă un transfer de putere de cumpărare, deoarece participarea
prin impozite şi taxe la bugetul local contribuie la reducerea disponibilităţilor băneşti şi a puterii
de cumpărare la unele persoane fizice sau juridice şi la creşterea puterii de cumpărare a unităţii
administrativ-teritoriale;
c) Transferul de valoare prin finanţele locale se realizează, fără o contraprestaţie directă
şi imediată, ceea ce înseamnă că persoana de la care se transferă resurse băneşti la bugetul local
nu primeşte în mod direct şi imediat un echivalent în bunuri, servicii sau bani. Finanţele publice
locale reflectă participarea persoanelor fizice şi juridice sub formă de impozite şi taxe la
formarea veniturilor bugetelor locale fără o contraprestaţie directă şi imediată. De asemenea,
transferul de valoare de la fondurile financiare publice locale către anumite persoane fizice şi
juridice se efectuează fără o contraprestaţie directă din partea acestora.
Transferul de valoare fără o contraprestaţie directă şi imediată realizat în cadrul finanţelor
publice locale nu presupune o anumită corelaţie între contribuţiile prin impozite şi taxe şi sumele
de care beneficiază o persoană fizică sau juridică de la bugetul local;
d) Transferul de valoare prin intermediul finanţelor locale urmăreşte satisfacerea unor
cerinţe colective cum sunt cele privind învăţământul, cultura, ocrotirea sănătăţii, asistenţa
socială, servicii publice şi dezvoltare.
Finanţele publice locale se deosebesc de finanţele publice ale administraţiei centrale
de stat prin anumite trăsături:
 fondurile băneşti se constituie şi utilizează la nivelul unităţilor administrativ teritoriale;
 fondurile băneşti depind de împărţirea administrativ teritorială a unui stat; (în funcţie de
structura administrativ teritorială a unui stat se pot constitui, repartiza şi utiliza fonduri băneşti la
două sau trei nivele ale organizării administrativ teritoriale;
 formele de participare prin impozite şi taxe la constituirea fondurilor băneşti locale se
deosebesc prin materia impozabilă şi obiectele asupra cărora se aplică impozite şi taxe;
 contribuabilii de impozite şi taxe locale pot fi persoanele fizice şi juridice prevăzute de
legi generale sau prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale;
 fondurile băneşti ce se constituie şi utilizează la nivelul unităţilor administrativ teritoriale
se administrează de autorităţile administraţiei publice locale;
 resursele financiare ce se mobilizează şi utilizează la nivelul unităţilor administrativ
teritoriale depind de competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale.
Competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale se stabilesc numai prin lege.
Exercitarea competenţelor şi atribuţiilor stabilite prin lege revine autorităţilor administraţiei
publice locale care se găsesc cel mai aproape de cetăţean.
Fondurile băneşti ce se formează şi utilizează la nivelul unităţilor administrativ teritoriale
se administrează pe baza principiului autonomiei locale care presupune iniţiativă şi răspundere a
autorităţilor administraţiei publice locale, în raport cu finanţele administraţiei centrale de stat;
Finanţele publice locale se individualizează în cadrul finanţelor publice printr-o anumită
complexitate, datorită numărului unităţilor administrativ teritoriale dintr-o ţară, nivelului lor de
dezvoltare economico-socială, particularităţilor locale.
Finanţele publice locale ocupă un loc important în ansamblul finanţelor publice datorită
complexităţii şi diversităţii acţiunilor social culturale, economice şi serviciilor publice ce se
2
desfăşoară în cadrul unităţilor administrativ teritoriale şi răspunderii autorităţilor administraţiei
publice locale în furnizarea unor servicii publice.
Finanţele publice locale reflectă raporturile economice prin care se constituie şi
utilizează resurse băneşti la nivelul unităţilor administrativ teritoriale, fără o
contraprestaţie directă şi imediată în vederea satisfacerii unor cerinţe social culturale,
economice şi a furnizării unor servicii publice de către instituţiile autorităţile administraţiei
publice locale.
Finanţele publice locale mijlocesc procesele de formare repartizare şi utilizare a
fondurilor băneşti la nivelul unităţilor administrativ teritoriale.
Funcţia de repartiţie a finanţelor publice locale se manifestă prin constituirea
fondurilor băneşti la nivelul unităţilor administrativ teritoriale şi redistribuirea lor pentru
satisfacerea unor cerinţe colective delimitate prin competenţele şi atribuţiile autorităţilor
administraţiei publice locale.
Între cele două laturi ale funcţiei de repartiţie a finanţelor publice locale există raporturi
de interconexiune. Mobilizarea unor resurse băneşti la nivelul unităţilor administrativ teritoriale
se efectuează în vederea satisfacerii unor cerinţe colective. Repartizarea resurselor băneşti de
către unităţile administrativ teritoriale pentru realizarea acţiunilor social culturale, a serviciilor
publice, a dezvoltării economice depinde de mobilizarea lor în cuantumul aprobat şi la termenele
legale.
Fondurile băneşti administrate de către autorităţile administraţiei publice locale se
formează pe seama impozitelor şi taxelor locale, a veniturilor nefiscale şi a veniturilor cu
destinaţie specială.
Resursele băneşti proprii mobilizate la dispoziţia unităţilor administrativ teritoriale se
completează prin redistribuire cu sume, cote defalcate şi transferuri de la bugetul de stat.
Fondurile băneşti de la nivelul unităţilor administrativ teritoriale se repartizează sub
forma cheltuielilor publice pentru acţiuni social culturale, servicii publice, dezvoltare, alte
acţiuni de importanţă locală.
Funcţia de control a finanţelor publice locale urmăreşte modul în care se mobilizează
resursele băneşti la nivelul unităţilor administrativ teritoriale, efectuarea cheltuielilor,
administrarea patrimoniului public şi privat şi utilizarea resurselor băneşti în conformitate cu
prevederile legale şi eficient.
Controlul prin intermediul finanţelor publice locale este un control bănesc ce vizează
procesele de formare şi repartizare a fondurilor băneşti de la nivelul unităţilor administrativ
teritoriale.

3
După momentul de exercitare a controlului financiar se deosebesc următoarele forme:
control financiar preventiv, control financiar concomitent, control financiar ulterior
(postoperativ).
Controlul preventiv se exercita înaintea realizării acţiunilor economice şi financiare, în
vederea prevenirii unor operaţii nelegale şi neoportune.
Controlul concomitent se efectuează în momentul derulării operaţiunilor economice şi
financiare, pentru a identifica unele neconcordanţe între obiectivele autorităţilor administraţiei
publice locale şi ale instituţiilor publice şi modul de utilizare a resurselor băneşti.
Controlul financiar ulterior (postoperativ) se exercită după realizarea operaţiunilor
economice şi financiare, iar măsurile dispuse vizează îmbunătăţirea activităţii economico-
financiare în perioadele următoare.
În funcţie de modul de organizare şi de apartenenţa organelor de control, controlul
financiar poate fi intern sau extern. Controlul financiar intern se exercită de către persoane din
structurile de funcţionare ale autorităţilor administraţiei publice locale. Controlul financiar extern
se efectuează de către organele din structura aparatului Ministerului Finanţelor şi de către Curtea
de Conturi.
Controlul financiar ca expresie a funcţiei de control a finanţelor publice locale urmăreşte
modul de realizare a raporturilor băneşti privind constituirea şi repartizarea resurselor financiare
la nivelul unităţilor administrativ teritoriale.
Finanţele regiilor autonome locale şi ale societăţilor comerciale constituite cu
aportul autorităţilor administraţiei publice locale reprezintă aceea o parte componentă a
finanţelor locale care reflectă procesele de mobilizare şi utilizare a unor resurse băneşti în
vederea furnizării serviciilor publice corespunzătoare fiecărei entităţi economice locale.
Pe seama resurselor băneşti mobilizate şi utilizate de către regiile autonome locale şi de
societăţile comerciale constituite cu aportul autorităţilor administraţiei publice locale se asigură
furnizarea serviciilor şi a activităţilor pentru satisfacerea cerinţelor locuitorilor din unităţile
administrativ-teritoriale.

1.2. Componentele finanţelor publice locale


În sfera finanţelor publice locale se încadrează bugetele locale, finanţele instituţiilor
publice locale finanţate din venituri proprii şi subvenţii din bugetul local, finanţele instituţiilor
publice locale finanţate integral din venituri proprii, creditele externe şi interne, veniturile şi
cheltuielile evidenţiate în afara bugetului local. Sfera finanţelor publice locale este ilustrată de
structura bugetului general al unei unităţi administrativ-teritoriale care reflectă: bugetul local,
bugetul instituţiilor publice finanţate din venituri proprii şi subvenţii din bugetul local, bugetul

4
instituţiilor publice finanţate integral din venituri, bugetul creditelor externe şi interne, veniturile
şi cheltuielile evidenţiate în afara bugetului local.
Bugetele locale reprezintă partea principală a finanţelor publice locale care
reflectă raporturile economice de mobilizare a unor resurse financiare necesare realizării
acţiunilor social culturale, economice şi de altă natură din competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale.
Bugetele locale asigură dimensionarea cheltuielilor în limitele veniturilor, fundamentarea
resurselor financiare, stimularea iniţiativei locale, afirmarea autonomiei locale şi exercitarea
controlului asupra utilizării fondurilor locale.
Bugetul local reprezintă instrument principal al autorităţilor administraţiei publice locale
în vederea selectării priorităţilor de finanţare din strategiile de dezvoltare economico-socială ale
localităţilor. Fundamentarea priorităţilor şi a opţiunilor privind acţiunile social culturale,
economice, serviciile publice care urmează să se finanţeze din bugetul local, precum şi masurile
necesare în vederea încasării veniturilor se realizează în procesul elaborării şi adoptării bugetului
local.
Bugetul local constituie instrumentul principal principal de asigurare a autonomiei
decizionale a autorităţilor administraţiei publice locale, de valorificare eficientă a resurselor
locale şi de îmbunătăţire a utilizării fondurilor locale.
Bugetele locale reprezintă o componentă distinctă şi autonomă în cadrul bugetului
consolidat, care are o serie de raporturi cu bugetul administraţiei centrale de stat prin sumele
defalcate şi transferurile de care beneficiază autorităţile administraţiei publice locale.
Bugetele locale în calitate de parte principală a finanţelor locale reflectă cerinţele de
resurse financiare necesare realizării acţiunilor sociale culturale, economice, serviciilor publice şi
dezvoltare din competenţa autorităţilor administraţiei publice precum pentru modul de procurare
a resurselor financiare din cursul unui exerciţiu financiar.
Locul şi rolul hotărâtor al bugetului local în cadrul finanţelor publice aferente unui
municipiu se pot ilustra cu următoarele date:
Bugetul general al municipiului „x”
mii RON %
• Bugetul local 98.500 88,6
• Bugetul instituţiilor publice 5.000 4,4
finanţate din venituri proprii şi
subvenţii din bugetul local
• Bugetul instituţiilor publice 4.000 3,5
finanţate integral din venituri
proprii
• Bugetul creditelor externe şi 500 -
interne

5
• Venituri şi cheltuieli evidenţiate 4.000 3,5
în afara bugetului local
TOTAL 112.000 100

Ţinând seama de modul de exercitare a puterii şi de împărţirea administrativ


teritorială a statului, bugetele locale sunt formate din bugetele judeţelor, bugetele
municipiilor, bugetele oraşelor şi bugetele comunelor.
În conformitate cu prevederile Legii finanţelor publice locale, în fiecare comună, oraş,
municipiu, sector al municipiului Bucureşti, judeţ şi municipiul Bucureşti se elaborează şi
administrează buget în condiţii de autonomie.
Prin aşezarea autonomiei locale la baza organizării şi funcţionării organelor
administraţiei publice locale, între bugetele unităţilor administrativ teritoriale sunt relaţii de
interconexiune, prin care se redistribuie resursele băneşti în vederea satisfacerii cerinţelor
colective.
Veniturile se repartizează pe bugete locale în funcţie de anumite criterii:
 veniturile care provin de la agenţii economici se încasează în bugetul unităţii
administrativ teritoriale care îi coordonează;
 veniturile de la instituţiile şi serviciile publice finanţate integral sau parţial din bugetele
locale se virează la bugetul din care se finanţează instituţiile şi serviciile respective;
 impozitele şi taxele locale se înscriu bugetele unităţilor administrativ teritoriale, în
funcţie de domiciliul contribuabilului sau pe baza locului unde se află bunurile
impozabile sau taxabile.
Veniturile bugetelor locale se constituie din impozit pe profit, alte impozite directe,
impozite şi taxe de la populaţie, venituri nefiscale şi alte venituri cu destinaţie specială.
Cheltuielile ce se finanţează prin bugetele locale depind de atribuţiile autorităţilor
administraţiei publice locale, de coordonarea agenţilor economici şi a instituţiilor publice.
Din bugetele comunelor, oraşelor şi municipiilor se finanţează învăţământul
preuniversitar, acţiunile de cultură şi religie, asistenţa socială, ajutoare, serviciile de dezvoltare
publică, transporturi, agricultură şi alte acţiuni sociale.
Prin bugetele judeţelor se asigură fonduri pentru acţiunile de cultură şi religie, asistenţă
socială, ajutoare şi indemnizaţii, servicii de dezvoltare publică, transporturi şi alte acţiuni sociale.
Finanţele instituţiilor publice locale şi serviciilor publice reprezintă o altă
componentă a finanţelor publice locale care reflectă resursele băneşti ce se mobilizează şi
utilizează direct de către acestea. Instituţiile şi serviciile publice locale se deosebesc prin
faptul că unele se finanţează integral din bugetele locale, altele se finanţează parţial din
bugetele locale şi din alte venituri proprii şi altele se finanţează integral din venituri
proprii.
6
Veniturile proprii ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local pot proveni din
taxe, chirii, tarife pentru manifestări culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii, studii,
proiecte, valorificări de produse din activităţi proprii, prestaţii editoriale.
Instituţiile şi serviciile publice locale mai pot utiliza în vederea desfăşurării activităţii lor
mijloace materiale şi resurse băneşti primite de la persoane fizice şi juridice sub formă de donaţii
şi sponsorizări.
Veniturile şi cheltuielile cuprinse în bugetele locale, în bugetele instituţiilor si serviciilor
publice locale, din bugetele acţiunilor finanţate din venituri în afara bugetului local se grupează,
după criteriile unitare aprobate prin clasificaţie bugetară.
Sfera finanţelor locale s-a lărgit pe măsura descentralizării acţiunilor şi serviciilor publice
care implică resurse băneşti mai mari ce se administrează de către autorităţile administraţiei
publice locale.
Finanţele locale au înregistrat mutaţii cantitative şi calitative pe planul resurselor băneşti
ce se mobilizează la nivelul unităţilor administrativ teritoriale şi al serviciilor publice locale.
Finanţele locale exercită influenţă însemnată asupra satisfacerii unor cerinţe de servicii publice
ale locuitorilor.

1.3. Structura spatiala a finantelor publice locale


Finanatele locale ocupa un loc esential in procesul transformarii societatilor moderne care
sunt angajate in realizarea descentralizarii colectivitatilor teritoriale. Partre integranta a finantelor
publice, finantele locale au fost un timp indelungat considerate ca ceva secundar. Relative recent
s-a cunoscut locul pe care il ocupa ele in economiile nationale.
Finantele publice locale au cunoscut o amploare considerabila in zilele noastre in
majoritatea tarilor dezvoltate. La structurarea finantelor publice pe doua sau mai multe niveluri
au condus doi factori esentiali:
 Istoria politica- activitatea fortelor care au actionat in istorie pentru formarea
natiunilor
 Motivatiile economice- care justifica de ce anumite functii ale finantelor pot opera la
un nivel centralizat, iar altele pot fi descentralizate.
Din punct de vedere economic cresterea rolului si ponderii finantelor locale in cadrul
finantelor publice generale trebuie argumentata prin influente economice pozitive asupra
economiei locale si a economiei nationale in general, datorita descentralizarii finantelor publice.
In lume se opereaza cu diferite niveluri de descentralizare :
Ex: in S.U.A. sistemul finantelor publice cuprinde finantele celor 50 de guverne ale
statelor componente, ale districtului Columbia si circa 80 000 de administartii locale; Canada,

7
Australia, Germania si-au organizat finantele publice pe 3 niveluri; Olanda, Marea Britanie si
Franta opereaza cu numai 2 niveluri.
Pana in 1924 in Romania nu existau date statistice publice cu privirre la finantele locale.
Incepand cu 1924 au inceput sa se publice cifrele evaluarilor bugetare pe judete si comune. In
perioada 1831- 1832 regulamentele organice din Muntenia si Moldova au stabilit primele
impozite si taxe locale. Aceste regulamente organice au desfintat vechile dari in natura si in bani
si au infiintat impozite precum: zeciuiala patentelor si capitatia tuturor locuitorilor contribuabili
ai oraselor si accizele asupra bauturilor si tutunului.
In 1923 legea maximului taxelor si contributiilor comunale reglementeaza impozitele si
taxele locale , acestea fiind o reeditare a legii cu acelasi nume din 1903 . Aceasta lege prevedea
49 de taxe si impozite pe care judetele si comunele le puteau percepe cu aprobarea ministrului de
interne. In favoarea comunitatilor locale, legea contributiilor directe din 1923 a mai prevazut asa
zisele aditionale( diverse tipuri de cote variabile din impozitul pe spectacol, automobile,
succesiuni, etc).
1929 ,acest an a reprezentat momentul de referinta deoarece a aparut legea pt organizarea
administratiei locale intemeiata pe principiul descentralizarii si autonomiei administrative locale.
In Romania istoria finantelor locale incepe cu anul 1933, pana atunci dominand tendinta
centralizata a autoritatilor publice prin lege administratiilor locale din 1929, nefixandu-se norme
specifice referitoare la organizarea financiara a administratiei financiare.
Bazele primei organizari unitare a finantelor locale sunt puse prin legea din 14 aprilie
1933, prin aceasta lege se stabilesc sarcinile oblgatorii si facultative ale unitatilor administrative
si se prevad resursele corespunzatoare pentru executarea lor.
Legea administrativa din 14 august 1983 ofera un cadru functional finantelor publice
locale bazat pe un sistem mixt de procurare a veniturilor locale(transferul de la stat precum si
impozitele si taxele locale in acest sens fiind prevazute un numar de 19 taxe si impozite locale
supuse periodic unor modificari vizand numarul, gruparea si sistematizarea acestora)
Dupa 1989 incercarea de descentralizare si de crestere a autonomiei locale in lumina
prevederilor constitutiei a fost timida, ea concretizandu-se pana in present in adoptarea
urmatoarelor legi:
1) Legea administariei publice lecale (68/1991)
2) Legea finantelor publice locale (189/1998)
3) Legea finantelor publice (10/1991) -care a fost inlocuita cu legea 72/1996 cu acelasi
titlu.
Schimbarile legislative itroduse in sensul consolidarii descentralizarii finantelor au fost
adoptate in 1998 prin legea Finantelor Fublice Locale.
Principalele consecinte ale noii legislatii sunt:

8
1. alinierea responsabilitatilor cheltuielilor intre diversele niveluri administrative.
2. delimitarea responsabilitatilor, taxarii di colectarii.
3. transferurile de la bugetul central la bugetele locale.
4. cresterea resurselor disponibile la nivelul bugetelor locale prin posibilitata
ajustarii taxelor pe proprietate si introduerea transferurilor de la bugetul central.
5. introducerea posibilitatii lansarii de imprumuturi la nivel local.
Conducerea locala potrivit legislatiei actuale este asigurata de:
1. un organ legislativ:consiliul;
2. un organ executiv: primarul si presedintele consiliului local;
Autoritatile administrative publice locale au o serie de competente si raspunderi in
ceea ce priveste finantele publice locale:
1. elaborarea, aprobarea si executia bugeteluor locale;
2. stabilirea si incasarea impozitelor si taxelor locale in conditiile legii;
3. .stabilirea si urmarirea cheltuiielilor publice astfel incat acetea sa inainteze
programe de servicii publice locale, cerute de cetateni in conditii de eficienta;
4. gestionarea eficienta a bunurilor din proprietatea publica sau privata a colectivitatii
locale;
5. control financiar de gestiune asupra patrimoniului local;

1.4. Autonomia financiara locala


Administraţia publică la nivelul unităţilor administrativ teritoriale se organizează şi
funcţionează pe baza principiilor autonomiei locale, al descentralizării serviciilor publice,
eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în
soluţionarea problemelor de interes local.1
CARTA EUROPEANĂ DE LA STRASBOURG menţionează faptul că: “Prin
autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă pentru colectivităţile locale să
reglementeze şi să administreze în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în favoarea
populaţiei respective, o parte importantă din treburile publice”.2
Dreptul şi capacitatea efectivă de a administra treburi publice se exercită prin consilii sau
adunări formate de membrii aleşi prin vot liber, secret, egal, direct şi universal care pot dispune
de organe executive responsabile în faţa lor.
Autonomia locală, după accepţiunea CARTEI EUROPENE de la STRASBOURG se
individualizează prin anumite trăsături:

1
Legea administraţiei publice locale nr.215/22 aprilie 2001, art.2, în M.Of.nr.204/23 aprilie 2001
2
CARTA EUROPEANĂ PENTRU AUTONOMIE LOCALĂ, STRASBOURG, 15 oct.1985, art.3 (ratificată de
Parlamentul României prin Legea 199/1997)
9
 exprimă atât dreptul, cât şi capacitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a
reglementa şi administra o parte importantă a treburilor publice. Această trăsătură necesită
delimitarea treburilor publice ce se pot administra de către autorităţile administraţiei publice
locale de cele ce revin autorităţilor administraţiei centrale;
 dreptul şi capacitatea de a reglementa şi administra treburile publice locale se exercită în
cadrul legii, respectiv ţinând seama de prevederile constituţiei şi ale altor legi. Autonomia locală,
în calitate de principiu de organizare şi funcţionare al autorităţilor administraţiei publice locale,
se poate manifesta numai în limitele prevederilor din constituţia unui stat şi a altor reglementări
legale;
 reglementarea şi administrarea unei părţi importante din treburile publice se realizează
sub propria răspundere şi în beneficiul populaţiei. Această trăsătură a autonomiei locale reflectă
răspunderea autorităţilor administraţiei publice locale de a reglementa şi administra o parte
importantă din treburile publice. În acelaşi timp rezultă că reglementarea şi administrarea
treburilor publice locale are drept obiectiv principal satisfacerea cerinţelor populaţiei;
 autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele
legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în
competenţa altor autorităţi publice.
Sfera autonomiei locale depinde, după Carta Europeană, de următoarele condiţii:3
 Competenţele de bază ale colectivităţilor locale să fie fixate prin Constituţie sau prin
lege. Această dispoziţie nu împiedică a se atribui colectivităţilor locale competenţe în scopuri
specifice, în conformitate cu legea;
 Colectivităţile locale dispun în cadrul legii de latitudinea totală de a-şi exercita iniţiative
în orice chestiune care nu este exclusă din câmpul competenţelor lor sau care nu este atribuită
unei alte autorităţi;
 Exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de o manieră generală, să revină de
preferinţă acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. Atribuirea unei
responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea şi de natura sarcinii şi de
exigenţele de eficacitate şi de economie;
 Competenţele încredinţate colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi
întregi. Ele nu pot fi limitate de către o altă autoritate centrală sau regională decât prin lege;
 În cazul delegării puterilor de către o autoritate centrală sau regională, colectivităţile
locale trebuie să dispună pe cât posibil de libertatea de a adapta acţiunea lor la condiţiile locale;
 Colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cât posibil în timp util şi de o manieră
apropiată, în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate cheltuielile care le
privesc direct.
3
Carta Europeană pentru autonomie locală, art.4
10
Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale pe baza autonomiei
presupune o latură juridică, care se reflectă prin asigurarea personalităţii juridice a
unităţilor administrativ teritoriale. Colectivităţile locale se pot organiza şi administra
autonom dacă sunt subiecte de drept, au capacitatea de a realiza atribuţiile prevăzute de
lege, dispun de resurse financiare şi au dreptul de a administra un patrimoniu distinct.
Descentralizarea fiscală reprezintă un factor important de influenţă asupra autonomiei
unei administraţii locale. În măsura în care o administraţie locală beneficiază de sume şi
transferuri de la administraţia centrală, depinde de aceasta şi are o capacitate redusă de a adopta
decizii cu privire la serviciile pe care le furnizează cetăţenilor.
Prin descentralizarea fiscală, autorităţile administraţiei publice locale sunt investite cu
dreptul de a institui şi administra unele impozite şi taxe pentru a asigura resursele financiare
necesare acoperirii cheltuielilor din bugetele locale. În acelaşi timp, descentralizarea fiscală
încurajează autorităţile administraţiei publice locale să organizeze şi dezvolte acţiuni din care să
rezulte venituri ce pot acoperi consumurile de utilităţi publice furnizate pe plan local.
Descentralizarea fiscală se realizează în forme diferite4:
 delimitarea unei baze fiscale a administraţiei locale şi acordarea dreptului de a decide
asupra exploatării ei; baza impozabilă proprie favorizează procesul decizional local de colectare
şi administrare a impozitului;
 bazele de impozitare şi cotele de impozitare sunt de competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale, dar colectarea şi administrarea veniturilor se realizează la nivel
central;
 autorităţile administraţiei centrale colectează şi administrează veniturile generate de o
bază impozabilă, iar autorităţile administraţiei publice locale determină baza de impozitare;
 autorităţile administraţiei publice locale hotărăsc asupra unor cote de impozitare ce se
adaugă la cele stabilite de administraţia centrală la o bază de impozitare.
Trecerea unor venituri din impozite din competenţele autorităţilor publice centrale la
dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale depinde de anumiţi factori:
 selectarea acelor obiective şi acţiuni ce se pot administra mai bine prin baza de
impozitare de către autorităţile administraţiei publice locale;
 echitatea presupune urmărirea modului în care se repartizează impozitele locale, respectiv
povara fiscală locală şi eventualele comportamente ale unor contribuabili ce suportă diferenţele
de impozite;
 baza de impozitare să corespundă din punct de vedere al cerinţelor informaţionale tehnice
şi administrative;

4
Vezi: Sona Capsková, Problemele administraţiei locale, în Finanţe publice, Teorie şi practică în tranziţia central
europeană, Ars Longa, 1997, p.407.
11
 corelarea impozitelor şi taxelor atribuite autorităţilor administraţiei publice locale cu
cheltuielile necesare funcţionării serviciilor publice locale;
De asemenea, descentralizarea unor acţiuni şi servicii poate să contribuie la îmbunătăţirea
furnizării serviciilor publice, la creşterea eficienţei prin urmărirea corelaţiei dintre acţiunile
locale şi cheltuielile necesare.
Sistemul de descentralizare administrativa este indisolubil legat de componenta
financiara, de descentralizarea financiara sau autonomia financiara loacala intrucat
descentralizarea administrativa nu se poate manifesta in lipsa autonomiei financiare.
Descentraliazarea financiara este considerata coloana vertebrala a oricarei autonomii
locale, elementele de natura financiara fiind cele care fac legatura intre necesitatile
colectivitatilor locale si mijloacele puse la dispozitie pentru satisfacerea acestora. In articolul 9 al
Cartei Europene a autonomiei loacale din octombrie 1995 referitor la resursele financiare ,se
arata ca in cadrul politicii economice nationale ”Autoritatile administratiei publice locale au
dreptul la resurse proprii suficiente, de care pot dispune in mod liber in exercitarea atributiilor de
putere”. Descentralizarea financiara mai poate fi surprinsa “ca fiind transmiterea de catre
guvernul central a unor functiuni specifice pe linie de autoritate administrativa si venituri fiscale
catre autoritatile piblice locale”.
Obiectivele descentralizarii locale:
1. Alocarea eficienta a resurselor financiare;
2. Furnizarea echitabila a bunurilor publice in diferite arii geografice;
3. Asigurarea stabilitatii macro-econmice;
4. Promovarea cresterii economice;
Instrumental de baza prin care se realizeaza autonomia financiara este bugetul de venituri
si cheltuieli al unitatii sau subunitatii administrative teritoriale, iar organizarea distinctiva a
finantelor publice pe baza descentralizarii financiare permite:
a) degrevarea finantelor centrale de o serie de cheltuieli
b) reducerea numarului de fluxuri financiare intre autoritatea centrala si autoritatile locale;
c) crearea unei imagini mai clare a modului de gestionare a finatelor publice nationale;
Indiferent de gradul de autonomie a comunitatilor locale se considera ca implementarea
componentei financiare a acesteia trebuie sa aiba in vedere urmatoarele principii:
1. principiul diversitatii potrivit caruia descentraliazarea finaciara se infaptuieste intr-
o varietate de forme si in masura diferita , date de deosebirile dintre comunitatile locale in ce
privesc solicitarile de bunuri si servicii publice.
2. principiul echivalentei in finantarea serviciilor publice care trebuie interpretat strict
in legatura cu beneficiile geografice pe care acestea le aduc cetatenilor.

12
3. principiul acceptarii costului descentralizarii determinat de diferentele fiscale
regionale care se interfereaza cu raspandirea in spatii a activitatilor economice.
4. principiul redistribuiriisi stabilizarii centralizate , principiu impus de realitatea ca,
comunitatiile locale nu dispun de instrumentele macro-economice pentru infaptuirea lor si nici
de perspective politice.
5. principiul compensarii fluxurilor financiare dintre colectivitati- este cauzat de
transferurile involuntare de venituri pe seama deschiderilor economice si care prejudiciaza
infaptuirea programelor de cheltuieli pentru unele din acestea.
6. principiul asigurarii serviciilor sociale vitale- sarcina ce cade in seama
autoritatilor centrale.
7. principiul accesului echitabil la resursele financiare pulice- determinat de situatia
multora dintre colectivitatile locale a caror balanta dintre nevoi si capacitatea fiscala este
deficitara.
8. principiul echilibrului financiar – conform caruia repartizarea intre nivelurile de
autoritate publica a finantelor publice trebuie sa asigure exercitarea conducerii in limita
atributiilor si competentelor ce revin fiecaruia.

1.5. Sistemele organizarii locale


Sistemele organizarii locale se clasifica dupa modul de concentrare a administratiei tarii
respective si gradul in care diversele autoritati publice de la nivelurile inferioare sunt
subordonate celor centrale in:
1. sisteme de autonomie completa- presupun libertatea deplina a comunitatilor locale
de a-si administra activitatile fara nici un control din partea autoritatii centrale.
2. sisteme de autonomie limitata, in care autoritatile locale solutioneaza principalele
probleme , fiind supuse controlului autoritatilor centrale.
3. tutela – conform caruia autoritatea centrala dispune de competenta generala in
rezolvarea problemelor de interes local.
Odata cu cresterea atributiilor organismelor regionale si locale, in ultima perioada,
necesitatile de resurse banesti ale acestora au crescut, respectivele jurisdictii dobandind astfel
dreptul de a se imprumuta pe piata capitalurilor si de a-si largi prerogativele in materie de control
juridic si bugetar. Cum cererea de utilitati publice si posibilitatile de satisfacere a acesteia difera
de la o unitate administrtiv-teritoriala la alta, conferirea unui anumit grad de autonomie
financiara este foarte firesc.
Sunt insa si o serie de factori care creeaza dificultati in furnizarea optimala si uniforma a
bunurilor si serviciilor publice la nivelurile inferioare, intrucat exista diferentieri de la o zona
teritoriala la alta. Cei mai importanti dintre acesti factori sunt determinati de:
13
1. Multitudinea formelor si masura diferita a solicitarilor de utilitati publice locale de
la o colectivitate la alta.
2. Beneficiile geografice diferite intre teritorii
3. Existenta unor servicii sociale vitale, finantate de catre autoritatile centrale.
4. Capacitatile contributive diferite intre colectivitati
5. Transferurile involuntare de venituri de la o zona la alt ape seama deosebirilor
economice.
6. Existenta in numeroase situatii a unor diferentieri intre necesitatile de resurse
banesti si capacitatea fiscala a diverselor teritorii in a le acoperii, fapt care
genereaza un acces inechitabil la resursele financiare publice.

1.6. Elementele autonomiei financiare locale


Pirncipiile autonomiei locale releva existenta si operationalitatea elementelor definitorii
ale descentralizarii financiare:
1. Autoritatea in materie de cheltuieli;
2. Autoritatea in materie de venituri;
3. Relatiile financiare interjurisdictionale;
4. Imprumuturile locale;
5. Mecanismele de egalizare;

1. Repartizarea prerogativelor in materie de cheltuieli.


Se refera la dreptul unei autoritati locale de a efectua anumite tipuri de cheltuieli publice
in conformitate cu prerogativele legal stabilite, adica a impartirii atributiilor in materie de
furnizare a bunurilor publice intre autoritatile centrale si jurisdictiile locale.
Repartizarea autoritatii in materie de cheltuieli pe verigile sistemului de finante publice
trebuie sa aiba in vedere urmatoarele reguli de baza:
a) Cu cat calitatea informatiilor privind bunurile publice se diminueaza fata de
locul producerii acestora, cu atat respectivele bunuri ar trebui finantate de entitatile publice
situate la nivele ierarhice inferioare(deoarece autoritatile locale detin informatii mai bune decat
autoritatea centrala despre conditiile locale si transmiterea lor catre nivelul superior ar fi
costisitoare si le-ar deturna, jurisdictiile locale pot lua decizii mai bune in furnizarea unor bunuri
publice comparative cu autoritatea centrala ).
b) Cu cat anumite bunuri publice au o deschidere spatiala mai redusa, adica aria
beneficiilor este mai restransa, cu atat acestea trebuie furnizate de autoritati aflate la nivel
inferior.

14
c) Cu cat mobilitatea populatiei intr-o zona geografica corespunzatoare unei
jurisdictii este mai mica, cu atat politica de redistribuire ar trebui atribuita respectivei jurisdictii.
Nota: conceptul de competitie fiscala presupune faptul ca cetatenii se pot muta in
jurisdictia care le ofera bunuri publice in concordanta cu preferintele; o jurisdictie locala lucreaza
mai bine decat guvernul central, deoarece ea percepe mai corect utilitatile si preferintele
individuale ale cetatenilor.
d) Cu cat bunurile publice oferite de sctorul public variaza cantitativ si calitativ de
la o localitate la alta, cu atat furnizarea acelor utilitati ar trebui repartizata nivelurilor superioare
de autoritate.
e) Cu cat efectele economico-sociale generate de catre o autoritate locala se rasfrang
mai mult asupra alteia cu atat finantarea productiei bunurilor public ar trebui asigurata de
guvernul central.
Nota : cu cat efectele positive sau negative generate de o autoritate locala asupra alteia
sunt mai mari cu atat productia bunurilor public ar trebui asigurata de guvernul central astfel
incat sa se realizeze internationalizarea acelor efecte si asigurarea uni nivel optim de productie.
f) Cu cat exista posibilitatea furnizarii unor bunuri publice ce confera o utilitate
permanent noua, cu atat finantarea acestora ar trebui sa fie facuta de autoritatile publice situate la
nivelul inferior.

2. Autoritatea in materie de venituri.


Vizeaza dreptul unei autoritati locale de a dispune de resurse financiare in conformitate
cu prerogativele legal stabilite sau ,altfel spus , prin analogie cu cazul cheltuielilor publice se
invoca problematica partajarii materiei impozabile si implicit a surselor fiscale de venit intre
autoritatea centrala si jurisdictiile locale.
Mobilitatea in teritoriu a contribuabilor si a capitalurilor cauzeaza o serie de neajunsuri
pentru atingerea respectivului deziderat.Atunci cand o autoritate locala impune o fiscalitate
ridicata sau duce o politica redistributiva agresiva, exista tendinta ca cetatenii acesteia sa o
paraseasca cautand un mediu fiscal mai putin ostil. Pe acest fond Richard Musgrave aprecia in
1959 ca functia de redistribuire trebuie atribuita guvernului central ; mai tarziu in 1983 reuseste
sa emita cateva reguli de partajare a veniturilor intre verigile sistemului de finante publice:
impozitele si taxele cu progresivitate ridicata trebuie orientate spre autoritatile publice situate la
nivelurile superioare, impozitele pe beneficiile firmelor trebuie alocate la autoritatile
intermediare, iar prelevarile fiscale cu baza impozabila imobila trebuie atribuite entitatilor de
rang inferior. Printe cei care dezvolta ulterior regulile lui Musgrave se numara si Richard Bird
care afirma ca: ”principalul criteriu de partaj este dat de mobilitatea asietei fiscale sau
capacitatea acestuia de a se deplasa dintr-o jurisdictie fiscala in alta, in vederea sustragerii

15
partiale sau totale de la obligatiile fiscale”. Cu cat asieta este mai mobila, cu atat ea trebuie sa fie
supusa jurisdictiei unei autoritati ierarhice de nivel superior. Asieta fiscala a impozitelor pe avere
este prin definitie imobila, respectivele impozite fiind o buna sursa de venituri pentru finantarea
serviciilor locale, in acest sens ele trebuie sa fie imobilizate la esaloanele inferioare. In cazul
impozitelor pe venit ale persoanelor fizice si a impozitelor indirecte(T.V.A., accize sit axe
vamale) asieta acestora este mult mai mobila decat cea aferenta celor pe avere, fara a o depasi
insa, din acest punct de vedere, pe cea a impozitelor pe capital. Din aceasta optica multi
specialisti considera faptul ca impozitele pe venit trebuie sa fie mobilizate la nivel central, pentru
a se asigura in acest fel politica generala a autoritatilor centrale in materie de redistribuire a
veniturilor in economie , iar impozitele indirecte sa constituie resursele autoritatilor de sorginte
locala.
In concluzie, asieta impozitelor pe venit a persoanelor juridice se caracterizeaza printr-o
mobilitate foarte ridicata, fapt ce determina ca aceste venituri fiscale sa fie afectate cu mici
exceptii, verigilor administrative situate la nivelurile ierarhice superioare. Oricare ar fi modelele
teoretice privitoare la partajarea veniturilor intre componentele sistemului de finanate publice se
pot desprinde cateva reguli de baza privitoare la conferirea autoritatii in materie de venituri:
1. Cu cat baza impozabila a unei prelevari fiscale este mai mobila in teritoriu, cu
atat impozitul aferent acesteia ar trebui sa fie mobilizat la un nivel superior de administratie.
2. Cu cat baza impozabila este distribuita mai inegal la nivel de teritoriu statal, cu
atat venitul fiscal corespunzator acesteia ar trebui conferit unui palier de administratie de rang
superior.
3. Cu cat un impozit este mai vizibil sau transparent, adica poate fi perceput si
insusit cu usurinta de catre contrbuabili, cu atat acesta ar trebui atribuit componentelor
administrative de ordin inferior.
4. Cu cat baza de impozitare de caracterizeaza printr-o mai mare variabilitate cu atat
impozitul aferent acesteia ar trebui mobilizat la un nivel administrativ superior.

3. Relatiile finanaciare interjurisdictionale


Relatiile finanaciare interjurisdictionale reprezinta o componenta de baza a autonomiei
financiare, prin intermediul careia autoritatile locale isi pot suplimenta necesarul de resurse
financiare, avand forma transferurilor financiare efectuate in scopul atingerii unor obiective
diverse.
Transferurile financiare cele mai cunoscute in practia finanaciara sunt:
1. transferurile fiscale
2. transferurile conditionate;
3. transferurile neconditionate;

16
4. transferurile compensatorii
5. transferurile necompensatorii
6. transferurile limitative
7. transferurile nelimitative
8. transferurile deschise ( rambursarile deschise)
9. transferurile ad-hoc
1. transferurile fiscale (transferuri partajate) reprezinta o fractiune dintr-un
anumit tip de impozit atribuita unei autoritati locale, rezultata in urma unei operatiuni de
impartire a aceleiasi baze de impozitare, sau a aceluias impozit cu autoritatea centrala. Aceste
fractiuni sunt considerate transferuri bugetare deoarece, stabilirea lor este facuta strict de catre
guvernul central, atat sub aspectul alegerii tipului de prelevare fiscala partajata, dar si sub
aspectul alegerii cotei de impozitare. Procedeul practicarii transferurilor fiscale confera acestora
trei variante concrete de manifestare:
 forma cotelor defalcate- din unele impozite ale bugetului central, aceasta
reprezinta cote procentuale din anumite impozite de sorginte centrala stabilite
prin legile bugetare anuale, in virtutea carora in cursul exercitiului bugetar
incasarile din respectivele impozite sunt impartite intre bugetul central si
bugetele locale;
 sumele defalcate- ilustreaza cuantumul in valoare absoluta prevazuta in legile
bugetare anuale, care se acorda autoritatilor locale din incasarile efective
dintr-un anumit impozit ce reprezinta venit al bugetului central (in Romania se
practica tehnica sumelor defalcate in folosul bugetelor locale din impozitul pe
venit, precum si tehnnica cotelo defalcate din taxa pe valoare adaugata);
 cotele aditionale- la anumite impozite directe sunt procente care, in vitutea
legilor bugetare anuale se adauga celor pe baza carora se calculeaza
respectivele impozite centrale si se constituie venituri ale bugetelor locale,
fiind considerate veritabile impozite locale legale ale impozitelor de stat;
2. transferurile conditionate – reflecta transferuri financiare cu caracter
conditionat catre jurisdictiile locale care pot fi utilizate de acestea in functie de realizarea unor
anumite activitati, masuri sau obiective in multe cazuri acestea avand caracter obligatoriu.
Scopul practicarii unor asemenea transferuri vizeaza fie promovarea prioritatilor politicilor
nationale la nivel local fie prevenirea furnizarii suboptimale a bunurilor publice la nivel
territorial. In context euroean, foarte importante sunt in ultimii ani si transferurile financiare
efectuate din bugetul Uniunii Europene vizand:
a) politica structurala – promovarea dezvoltarii si adaptarii structurale a
regiunilor cu un grad mai scazut de dezvoltare si a caror P.I.B. pe cap de locuitor este mai mic
17
decat 75% din media inregistrata in Uniune ; vizeaza sustinerea restructurarii sociale si
economice a regiunilor care se confrunta cu probleme structurale si care nu sunt incluse la
obiectivul anterior, precum si a regiunilor aflte in tranzitie economica, a celor in care populatia
depinde de pescuit , cat si a celor urbane cu diverse probleme economico sociale.
b) Colaborarea cu terte state ce reflecta cheltuielile Uiunii Europene facute in
favoare unor tari, instrumental de baza luand forma protocoalelor de finantare.
Principalele sunt cheltuieli care iau forma unor ajutoarelor umanitare, ajutoare
cu alimente initiativelor din domeniul sustinerii democratiei, a drepturilor
omului, a initiativelor in domeniul politicii externe si de siguranta a Uniunii ,
precum si a finantarilor de masuri in favoarea tarilor in curs de dezvoltare.
c) Ajutoarele pentru pregatirea la aderare a statelor candidate nonmembre:
- programul PHARE –presupune acordarea de asistenta pentru
privatizarea intreprinderilor de stat , consolidarea unui sistem
bancar sanatos, crearea structurilor economiei de piata, etc.
- programul ISPA –serveste la ajutorarea tarilor candidate in
consolidarea mecanismelor, procedurilor si organizarii
structurale.
- Programul SAPARD – sprijina procesul de preaderare in
domeniul agriculturii , facilitandu-se adoptarea legislatiei
comunitare in domeniu si imbunatatirea competitivitatii
sectorului agricol.
3. transeferurile neconditionate – reprezinta transferuri financiare anuale catre
autoritatile locale care pot fi utilizate in mod liber de acestea , fara restrictii;
stabilirea si distribuirea lor pe nivelurile inferioare se realizeaza de catre
autoritatea centrala in baza unor asa numite “module de distributie”, care au la
baza algoritmi complicati de calcul chiar oculte cateodata.
4. transferurile compensatorii- ilustreaza o forma a transferurilor conditionate
acordate de autoritatea centrala celor locale, atunci cand acestea se implica
sustinut intr-un anumit domeniu sau activitate. Acestea sunt acordate in masura
in care colectivitatile locale se angajeaza sa faca si ele un efort comparabil intr-
un domeniu particular considerat oportun de catre guvernul central si in care
acesta urmareste stimularea finantarilor.
5. transferurile necompensatorii- vizeaza transferuri acordate de la bugetul
central fara angajament de finanatare complementara din partea autoritatilor
locale.

18
6. transferurie limitative- sunt transferuri anuale ale caror cuantumuri se
stabilesc riguros, in valoare absoluta fiind strict limitate.
7. transferuri nelimitate- presupun existenta unui angajament din partea
autoritatii centrale care va putea atinge niveluri diferite in functie de nevoile
resimtite de autoritatile locale.
8. transferurile deschise- reprezinta angajamente prin care guvernul se oblige sa
ramburseze o anumita cota din cheltuielile efectuate de autoritatile locale atunci
cand acestea implementeaza la nivel local politicile guvernamentale.
9. transferuri ad-hoc – sunt transferuri discretionale, efectuate din fonduri aflate
la dispozitia guvernului in favoarea unor colectivitati locale care au sprijinit in
campania electorala partidul sau coalitia aflata la putere. Entitatile locale
beneficiare le pot considera veritabile “recompense” din partea guvernului
pentru orientarea politica imbratisata, iar practica acestora creeaza de cele mai
multe ori disesiuni inter-regionale.

4 . Imprumuturile locale
Ilustreaza resursele financiare atrase de pe piata de capital, interna sau externa, in conditii
contractuale prin plata de dobanzi acordare de avantaje subscriitorilor, precum si rambursare a
sumelor astfel contractate. Prin intermediul acestora alaturi de transferurile financiare,
autoritatile locale isi intregesc necesarul de resurse financiare. Imprumuturile locale servesc la
finantarea de investitii publice de interes local sau la refinantarea datoriei publice locale, iar in
majoritatea tarilor lumii autoritatilor li s-a impus anumite restrictii la accesarea unor asemenea
venituri.

5. Mecanismele de egalizare
Au drept fundament faptul ca autoritatile de stat trebuie sa asigure o furnizare uniforma a
bunurilor publice pe intreg teritoriul statal indiferent daca colectivitatea teritoriala este bogata
sau saraca. Daca acest lucru este indiscutabil legat de capacitatea fiscala a colectivitatii, in
realitate apar totusi o serie de impedimente in atingerea dezideratului care nu tin seama numai de
gradul de dezvoltare economica ci si de preferintele cetatenilor.

19
II. PREZENTAREA GENERALĂ A INSTITUŢIILOR PUBLICE
Instituţiile publice au un rol important în cadrul statului deoarece prin intermediul acestora
acesta îşi îndeplineşte funcţiile sale. De asemenea, procesele economice în economia de piaţă, ,
sunt influenţate de stat prin pârghiile economico-financiare la dispoziţia sa, utilizate în vederea
corectării dezechilibrelor la nivel macroeconomic.
Sfera de cuprindere a instituţiilor publice este vastă, statul acţionând practic în toate
domeniile vieţii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicele cele mai
importante ale economiilor secolului XX, care se continuă şi în secolul XXI, este expansiunea
sectorului public. Statul, prin intermediul instituţiilor de care dispune sau prin intermediul
întreprinderilor a acţionat, în funcţie de politica urmată în diferite perioade, asupra redistribuirii
produsului intern brut în economie, a influenţat pozitiv sau negativ desfăşurarea anumitor
activităţi.
De ce, însă, sunt atât de importante instituţiile publice şi, în primul rând cum se poate
defini acest concept?
Legea finanţelor publice şi, respectiv, legea finanţelor publice locale definesc noţiunea de
instituţie publică enumerând exemple în acest sens, după cum urmează.
Conform legii finanţelor publice, în sfera de cuprindere a instituţiilor publice se cuprind:
“Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile
din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora”5.
La nivel local, conform reglementărilor legislative privind finanţele publice locale,
instituţiile publice reprezintă “denumire generică ce include comunele, oraşele, municipiile,
sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice
din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii
acestora”6.
Cu toate acestea, ce reprezintă o instituţie publică? În majoritatea cazurilor se fac
numeroase confuzii. De exemplu, la întrebarea: „Pe care dintre următoarele entităţi (Ministerul
Finanţelor Publice, Academia de Studii Economice Bucureşti, Banca Naţională a României,
Ateneul Român, Electrica S.A.) le consideraţi instituţii publice?”, răspunsul va fi cu
preponderenţă: „Toate!”, argumentul respondenţiilor fiind că „toate aparţin statului”. Unde se
produce confuzia? O explicaţie ar consta în faptul că nu se cunoaşte foarte bine care este sfera de
cuprindere a sectorului public. Conform viziunii Fondului Monetar Internaţional, sectorul public
cuprinde, pe de o parte, entităţile ce aparţin administraţiei guvernamentale centrale şi locale, iar,
pe de altă parte, cuprinde entităţile cu scop productiv, angrenate în mecanismul pieţei şi care

5
Legea nr 500/2002 privind finanţele publice, publicată în MO nr. 597/2002.
6
OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în MO nr. 431/2003 .
20
urmăresc obţinerea de profit7. Prin urmare, în continuare ne vom referi la entităţile aparţinând
administraţiei guvernamentale centrale şi locale ca fiind instituţii publice care furnizează bunuri
publice în vederea satisfacerii nevoilor colective, care au ca obiectiv bunăstarea socială şi nu
înregistrarea profitului, care sunt finanţate, în majoritatea cazurilor de la bugetul public şi care
sunt înfiinţate prin legi date în acest sens.
Gruparea instituţiilor publice după modul de prezentare de mai sus se face în funcţie de
nivelul la care se manifestă. Astfel, avem instituţii publice la nivel central şi instituţii publice la
nivel local.
- Parlamentul
Instituţii publice la - Preşedenţia
- Guvernul
nivel central - ministerele
- alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale

- consiliile judeţene
Instituţii publice la - consiliile locale
nivel local - primăriile
- alte instituţii publice de interes local

Un alt criteriu de clasificare a instituţiilor publice este domeniul în care îşi manifestă
autoritatea.
- instituţii publice care acţionează în domeniul legislativ:
- Parlamentul (Camera Deputaţilor şi Senatul)
- consiliile judeţene, consiliile locale
- instituţii care acţionează în domeniul executiv:
- Guvernul
- ministerele
După domeniul în
- Banca Naţională a României
care îşi manifestă - prefecturile
- primăriile
autoritatea
- instituţii publice care acţionează în domeniul judecătoresc:
- Curtea Supremă de Justiţie
- Consiliul Superior al Magistraturii
- instanţele judecătoreşti
- tribunalele
- parchetele
Alte criterii de clasificare ale instituţiilor publice sunt: obiectul activităţii sau modul de
finanţare al activităţii curente şi de capital8.
După obiectul - instituţii administrative:
- ministere
activităţii
- alte organisme centrale
- prefecturi
- primării
- instituţii de specialitate:

7
Finance Statistics Manual 2001, International Monetary Fund, 2001.
8
vezi Luminiţa Ionescu Contabilitatea instituţiilor din administraţia publică, Ed. Economică, Bucureşti, 2001.
21
- de învăţământ
- medicale
- justiţie
- procuratură

- instituţii publice finanţate integral de la buget


După modul de - instituţii publice cu finanţare mixtă (de la buget şi din
finanţare venituri proprii)
- instituţii publice finanţate din fonduri proprii

O caracteristică a instituţiilor publice este faptul că ele produc bunurile publice care sunt
distribuite în cea mai mare parte gratuit 9 sau la preţuri care se regăsesc sub nivelul costurilor.
Prin serviciile oferite de către instituţiile publice se urmăreşte asigurarea unor servicii către
contribuabili care ar necesita costuri ridicate dacă ar fi produse de sectorul privat, precum şi
asigurarea satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor.
Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, instituţiilor publice le este
caracteristică specializarea, ele urmărind scopul pentru care funcţionează.
Domeniile în care acţionează instituţiile statului producătoare de bunuri publice sunt
următoarele:10
a) domeniul social-cultural:
- învâţământ: preşcolar, primar şi gimnazial, complementar, profesional, liceal,
postliceal, învăţământ pentru copii cu deficienţe, case de copii, universităţi, academii,
case de cultură, biblioteci etc;
- sănătate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, creşe, leagăne
de copii, centre de recoltare şi conservare a sângelui, staţii de salvare etc;
- asistenţă socială: cămine de bătrâni şi pensionari, cămine-spital pentru invalizi şi
bolnavi cronici, cămine pentru copii infirmi şi cămine-atelier, cantine de ajutor social,
centre de primire a minorilor, instituţii de plasament familial etc;
- sport şi tineret.
b) domeniul apărării naţionale: unităţi militare, unităţi de învăţământ specializate;
c) domeniul ordinii publice: unităţi de poliţie, pompieri, jandarmi, Serviciul Român de
Informaţii;
d) domeniul autorităţii publice: Preşedenţia, Senatul, Camera Deputaţilor, Guvernul,
ministerele, alte organe ale administraţiei publice centrale, consiile locale, primăriile,
prefecturile, organe ale administraţiei de stat pe plan local, autorităţile judecătoreşti, Curtea de
Conturi, Curtea Constituţională Consiliul Concurenţei etc;
9
vezi Moşteanu Tatiana Buget şi Trezorerie Publică, Ed. DuStyle, Bucureşti, 2000.
10
Op. cit;
22
e) domeniul economic: instituţii specilizate în cercetare ştiinţifică, unităţi de cercetare
pentru descoperiri de zăcăminte noi, instituţii de protecţie a mediului, de gospodărire a apelor.

Conducătorii instituţiilor publice sunt ordonatori de credite. În funcţie de subordonarea


instituţei, conducătorul acesteia poate fi ordonator principal de credite, ordonator secundar sau
ordonator terţiar.
Ordonatorii principali de credite pentru instituţiile finanţate din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale sunt conducătorii autorităţilor publice,
miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare, aprobate prin bugetul de
stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, pe unităţile ierarhic
inferioare, în raport sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, în bugetele respective şi aprobă
efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispoziţiilor legale.
La nivel local, ordonatorii principali de credite sunt preşedinţii consiliilor judeţene sau
primarii, în funcţie de buget.
Ordonatorii secundari şi terţiari de credite sunt conducătorii celorlalte instituţii publice care
se află direct în subordonarea ordonatorilor principali sau în subordonarea ordonatorilor
secundari (e vorba de ordonatorii terţiari de credite).
Ordonatorii secundari de credite aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii şi a
celor din bugetele fondurilor speciale, cu respectarea dispoziţiilor legale, şi repartizează creditele
bugetare aprobate pe unităţile ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de
credite.
De asemenea, ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost
repartizate numai pentru nevoile unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele
aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale.
Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi utiliza creditele bugetare numai în limita
prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor
publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale.
Ordonatorii principali de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea şi repartizarea
creditelor bugetare înlocuitorilor lor de drept.
Ordonatorii principali, ordonatorii secundari şi terţiari de credite răspund, potrivit legii, de:
a) utilizarea creditelor bugetare;
b) realizarea veniturilor;
c) folosirea cu eficienţă şi eficacitate a sumelor primite de la bugetul de stat, de la bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, din bugetele locale şi a altor
bugete ale instituţiilor publice;

23
d) integritatea bunurilor încredinţate unităţii pe care o conduc;
e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a dărilor de seamă
contabile asupra execuţiei bugetare.

După cum am prezentat anterior, finanţarea instituţiilor publice se realizează de la buget


(de stat, asigurărilor sociale de stat sau locale, fonduri speciale), de la buget şi din venituri
proprii sau din venituri proprii.
Finanţarea de la buget se realizează, în cea mai mare parte a cazurilor, prin deschiderea
creditelor bugetare ca urmare a cererii de deschidere de credite bugetare înaintată de ordonatorul
de credite al instituţiei publice la organul ierarhic superior.
Instituţiile publice pot realiza venituri proprii din taxe, chirii, manifestări culturale,
valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe, concursuri artistice, publicaţii,
impresariat, exploatarea filmelor, prestaţii editoriale, consultaţii şi servicii medicale, studii,
proiecte, prestări de servicii, lucrări, exploatări ale unor bunuri pe care le au în administrare şi
altele, stabilite în condiţiile legii.
Institutiile publice mai pot folosi pentru desfăşurarea şi lărgirea activităţii lor mijloace
materiale şi baneşti primite de la persoane juridice şi fizice, prin transmitere gratuită, cu
respectarea dispoziţiilor legale. Acestea se gestionează potrivit normelor privind finanţele
publice şi cu respectarea destinaţiilor stabilite de transmiţător.
De asemenea, instituţiile publice pot beneficia de alocaţii bugetare nerambursabile,
granturi, obţinute în sistem competitiv, pe care le cuprind în buget în scopul realizării unor
obiective sau programe în condiţiile legii
Instituţiile publice finanţate integral de la buget varsă veniturile realizate la bugetul de stat
sau la bugetele locale, după caz, în funcţie de subordonare.
Veniturile proprii ale instituţiilor publice, finanţate parţial sau integral din fonduri proprii,
se încasează, se administrează, se contabilizează şi se utilizează de instituţiile publice în cauză,
potrivit normelor privind finanţele publice, dacă legea nu prevede altfel.
Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate din fonduri de la
buget şi venituri proprii, precum şi din fondurile speciale, se regularizează la sfârşitul anului cu
bugetul de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale, după caz, în limita sumelor
primite de la acestea, dacă legea nu prevede altfel.
Soldurile anuale rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din
venituri proprii rămân la dispoziţia acestora, urmând a fi folosite în anul următor cu aceeaşi
destinaţie. Bugetele instituţiilor publice finanţate din venituri proprii se prezintă distinct ca anexă
la bugetul centralizat al ordonatorului principal de credite.

24
Plăţile pentru investiţiile instituţiilor publice se efectuează prin unităţile teritoriale ale
trezoreriei statului, pe baza listei de investiţii, a documentaţiei tehnice prevăzute de lege, a
fondurilor aprobate pentru cheltuieli de capital şi cu respectarea dispoziţiilor legale privind
investiţiile şi decontarea acestora.

2.1. Elaborarea bugetelor de venituri şi cheltuieli ale instituţiilor publice


La baza desfăşurării încasărilor şi plăţilor efectuate de către o instituţie publică stă bugetul
de venituri şi cheltuieli. Bugetul, în accepţiunea Legii finanţelor publice reprezintă „documentul
prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai
cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice”11. Stabilirea veniturilor şi
cheltuielilor care se înscriu în buget se face în funcţie de gradul de subordonare a instituţiei
respective, precum şi de specificul acesteia. Bugetele de venituri şi cheltuieli ale instituţiilor
publice sunt cuprinse (în totalitate sau sub formă de sold) în bugetul de stat sau în bugetele
locale.
La baza fundamentării veniturilor şi cheltuielilor aferente instituţiilor publice pot sta o serie
de metode12:
a) metode clasice de fundamentare:
- metoda automată – pentru previzionarea veniturilor şi cheltuielilor pentru anul următor
(n+1) se iau drept bază veniturile şi cheltuielile aferente anului anterior, al cărui exerciţiu s-a
încheiat (n - 1);
- metoda majorării (diminuării) se iau în considerare rezultatele exercitiilor bugetare
aferente a cinci sau mai multi ani premergatori celui pentru care se face previziunea, pe baza
cărora se calculează ritmuri medii de modificare a veniturilor si a cheltuielilor, ritmuri care se
aplica asupra veniturilor si cheltuielilor din anul in curs pentru a se face o previziune penru anul
urmator;
- metoda evaluării directe: presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de venit
si pentru fiecare categorie de cheltuieli, in functie de executia preliminara a anului in curs si
realizarea unei previziuni pentru viitor.
Deşi sunt consemnate trei metode diferite, toate pornesc de la aceeaşi premisă, conform
căreia veniturile sau cheltuielile bugetare pentru anul următor (St+1) se pot previziona având în
vedere nivelul de execuţie a acestora într-o perioadă anterioară (St-1), care este de regulă anul
premergător celui curent în care se fundamentează bugetul şi pentru care sunt cunoscute datele

11
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în MO nr. 597/2002.
12
T Moşteanu si colectiv, FInante publice – note de curs si aplicatii pentru seminar, Ed Universitara, 2005.
25
de execuţie a veniturilor şi cheltuielilor, la care se adaugă un factor de corecţie (c), după
următoarea relaţie:
S t +1 = S t −1 ⋅ (1 + c )

Factorul de corecţie poate diferi în funcţie de categoria de cheltuieli sau venituri care
urmează a fi previzionată. De exemplu, în cazul cheltuielilor de persoanl se pot avea în vedere
majorările salariale ce urmează a se acorda în anul următor; în cazul cheltuielilor pentru bunuri şi
servicii se pot avea în vedere creşterile de preţ la bunuri şi, resectiv tarife la servicii. Pe ansamblu
şi, mai cu seama în cazul unor instituţii publice precum ministerele se poate face o prognoză a
cheltuielilor prevăzute în buget în funcţie de corelaţia acestora cu ritmul de creştere a produsului
intern brut.
b) metode moderne - aceste metode urmaresc fundamentarea bugetelor de venituri si
cheltuieli plecând de la obiectivele ce trebuie atinse, programele ce trebuie realizate.
În cazul acestor metode bugetul este împărţit în sub-bugete pe activităţi, urmând ca în cazul
fiecărui sub-buget să aibă loc o fundamentare a veniturilor şi cheltuielilor pe tipuri de venituri şi
de cheltuieli. Prin însumarea sub-bugetelor, la care se pot adăuga, dacă este cazul, veniturile şi
cheltuielilor activităţi generale a instituţiei, se realizează bugetul general.
În concluzie, diferenţa dintre metodele moderne şi cele clasice este una de conţinut.
Metodele moderne oferă filosofia asupra conceperii bugetului de venituri şi cheltuieli al unei
instituţii, în sensul stabilirii unor obiective ce urmează a fi realizate, eventual pe parcursul mai
multor ani, şi având în vedere stabilirea unor indicatori de eficienţă, în timp ce metodele clasice
sunt cele care oferă mijloacele, instrumentele necesare fundamentării cheltuielilor şi veniturilor
din bugetele program.

2.2. Fundamentarea veniturilor instituţiilor publice


Veniturile instituţiilor publice de subordonare centrală sunt asigurate13:
a) integral din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele
fondurilor speciale, după caz;
b) din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz;
c) integral, din veniturile proprii.

În cazul instituţiilor publice de interes local, finanţarea cheltuielilor curente şi de capital se


asigură14:

13
Op. cit;
14
OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în MO nr. 431/2003.
26
a) integral de la bugetul local, în funcţie de subordonare;
b) din venituri proprii şi din subvenţii acordate de la bugetul local, în funcţie de
subordonare;
c) integral din venituri proprii.
Atât instituţiile publice de subordonare centrală, cât şi cele de subordonare locală pot
folosi, pentru desfăşurarea activităţii lor, bunuri materiale şi fonduri băneşti primite de la
persoanele juridice şi fizice, sub formă de donaţii şi sponsorizări.
Veniturile proprii ale instituţiilor publice, finanţate din venituri proprii sau din venituri
proprii şi transferuri de la bugetele superioare, provin din chirii, organizarea de manifestări
culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte,
valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe, prestări de servicii şi altele asemenea.
Categoriile de venituri care sunt cuprinse în bugetele instituţiilor administraţiei publice
sunt diferite în funcţie de subordonarea instituţiei respective sau în funcţie de specificul
instituţiei publice. Astfel, instituţiile publice finanţate integral din bugetul de stat sau din
bugetele locale au veniturile formate din transferuri de la aceste bugete. Instituţiile publice care
se finanţează parţial sau integral din venituri proprii, deoarece desfăşoară o activitate generatoare
de venituri, obţin veniturile în funcţie de specificul activităţii desfăşurate.
Fundamentarea veniturilor in cazul acestora se poate realiza pe baza previziunilor privind
sursele de venit si posibilitatea lor de valorificare.
Pentru fundamentarea veniturilor instituţiilor publice trebuie ţinut cont de o serie de
criterii15:
- existenţa bazei legale a realizării veniturilor;
- execuţia preliminară pentru anul de bază, corectată cu eventualele influenţe prevăzute
pentru viitor;
- analiza şi studierea comparativă a veniturilor şi a cheltuielilor realizate pe total, pe
structură şi în dinamică.

2.3. Fundamentarea cheltuielilor instituţiilor publice


Mergând pe clasificaţia economică a cheltuielilor efectuate de instituţiile publice16 acestea
pot fi cheltuieli curente (de funcţionare) şi cheltuieli de capital (cu caracter de investiţii).
Conform dărilor de seamă contabile care trebuie depuse de instituţiile publice, structura
cheltuielilor acestora este următoarea (această structură este comună pentru toate instituţiile
publice, deci are o arie de cuprindere vastă, unele categorii de cheltuieli fiind comune pentru
toate instituţiile publice, altele fiind, însă, specifice numai anumitor instituţii publice):
15
vezi Tatiana Moşteanu, Mariana Vuţă, Câmpeanu Emilia, Buget şi Trezorerie Publică, Ed. Tribuna Economică,
Bucureşti, 2002.
16
vezi Iulian Văcărel şi colectivul, Finanţe publice, EDP Bucureşti, 2002;
27
- cheltuieli de personal
- cheltuieli materiale şi servicii
CHELTUIELI - subvenţii
CURENTE - prime
- transferuri
- dobânzi

CHELTUIELI
- cheltuieli de capital
DE CAPITAL

- împrumuturi acordate
OPERATIUNI
- rambursări de credite, plăţi de dobânzi, comisioane la
FINANCIARE
credite

Cheltuielile de personal reprezintă o componentă importantă a cheltuielilor unei instituţii


publice, în componenţa lor fiind incluse:
a) cheltuieli cu salariile:
- salarii de bază;
- salarii de merit;
- indemnizaţii de conducere şi alte indemnizaţii;
- spor de vechime;
- sporuri pentru condiţii de muncă;
- alte sporuri;
- fonduri pentru posturi ocupate prin cumul;
- plăţi ore suplimentare;
- fond de premii;
- prima de vacanţă;
- alte drepturi salariale acordate personalului încadrat cu carte de muncă;
- drepturi salariale plătite unor persoane din afara unităţii;
- alte drepturi salariale;
b) contribuţii pentru asigurările sociale de stat (în anul 2007 nivelul pentru condiţii normale de
muncă este 19,5%);
c) cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de şomaj (în anul 2007 cota de
contribuţii este 2%);
d) contribuţii pentru constituirea fondului de asigurări sociale de sănătate (în anul 2007 cota de
contribuţii cota este 6%);

28
e) contribuţia pentru fondul de risc şi accidente (în anul 2007 cota este cuprinsă între 0,4 şi
3,6%);
f) comisionul pentru Camera de muncă (în anul 2007 este 0,25% în cazul în care instituţia ţine
evidenţa cărţilor de muncă şi 0,75% în cazul în care Camera de muncă ţine evidenţa cărţilor de
muncă);
g) fondul de garantare a creanţelor salariale (în anul 2007 este 0,25%)
e) deplasări, detaşări, transferări (diurna):
- deplasări, detaşări, transferări în ţară;
- deplasări în străinătate;
f) tichete de masă.
Pentru fundamentarea cheltuielilor de personal în cazul instituţiilor publice se pleacă de la
organigrama instituţiei. Aceasta cuprinde numărul de posturi, gradul lor de ocupare cu personal,
precum şi diferenţierea personalului pe trepte de salarizare.
Prin reglementările legale sunt stabilite limitele minime şi maxime între care se pot încadra
salariile de bază pentru personalul angajat al instituţiilor publice, în funcţie de specificul
instituţiei. Aceste limite sunt stabilite fie în funcţie de anumiţi coeficienţi care se aplică la
valoarea sectorială a salariului, fie sub forma unor limite valorice minime şi maxime.
În cazul în care instituţiile publice obţin şi venituri din activităţi extrabugetare, nivelul
salariilor poate fi mărit pe seama acestor venituri.
O variantă de determinare a nivelului previzionat a cheltuielilor cu salariile se poate baza
pe următorul raţionament: se determină, plecând de la structura personalului şi de la nivelul
mediu al salariului pentru fiecare salariat (sau categorie de salariaţi), cuantumul salariilor de
bază, salariilor de merit, indemnizaţiilor de conducere, sporurilor, orelor suplimentare, premiilor
şi a altor drepturi salariale previzionate pentru anul de plan. Acestea însumate reprezintă
cheltuielile cu salariile sau fondul de salarii al instituţiei publice.
Pentru determinarea cheltuielilor cu salariile pentru anul de plan, în funcţie de numărul
angajaţilor unei instituţii publice, se poate opta pentru un calcul analitic (număr redus de
personal) sau pe baza unor calcule previzionate pe baza unor rezultate medii ale anului de bază.
Vom prezenta un exemplu de fundamentare a cheltuielilor cu salariile pentru o instituţie
publică pe baza datelor valorice salariale medii realizate în anul de bază şi a numărului de
salariaţi estimat pentru anul de plan (datele luate în calcul sunt ipotetice):17
Nr. Elementele fondului de salarii Număr Sumă medie pe Total
crt. mediu persoană - mii lei -
persoane beneficiară
beneficiare consumată în

17
prelucrare după “fundamentarea fondului de salarii” p. 82, vezi Vasile Juravle şi Lucian Ţâţu gestiunea financiară
a instituţiilor publice – culegere de lucrări practice şi studii de caz, ED ASE, Bucureşti, 1998.
29
în anul de luna iulie a
plan anului de bază
(lei)
1. Salarii de bază 159 180.100 28.635,6
2. Salarii de merit 23 32.980 758,6
3. Indemnizaţii de conducere 31 56.900 1.763,8
4. Spor de vechime 157 36.700 5.761,9
5. Spor pentru condiţii de muncă 0 0 0
a) periculoase şi 0 0 0
vătămătoare;
b) încordare psihică 0 0 0
deosebită sau condiţii
deosebite;
c) grele; 0 0 0
d) în zone izolate; 0 0 0
e) nevăzători; 0 0 0
f) alte condiţii. 0 0 0
6. Fond de premii în cursul 10 74.560 745,6
anului
7. Ore suplimentare 10 23.330 233,3
8. Spor pentru lucrul de noapte 5 25.000 125,0
9. Plata cu ora 0 0 0
a) pentru personalul din 0 0 0
unitate; 0 0 0
b) pentru personalul din
afara unităţii
10. Alte drepturi salariale 0 0 0
TOTAL FOND DE 38.023,5
SALARII

Pentru o estimare mai aproape de realitate a fondului de salarii pentru anul de plan trebuie
să se ţină cont de eventualele majorări salariale acordate sub forma indexărilor sau a altor tipuri
de majorări.
Separat de cheltuielile cu salariile se calculează de către instituţia publică şi cheltuielile
privind contribuţiile către stat (menţionate la literele b-g ale cheltuielilor de personal):
Cheltuielile pentru deplasări, detaşări, transferări sunt fundamentate în funcţie de
previziunile privind deplasările, detaşările, transferările pentru anul de plan. Prin reglementări
legale este stabilită diurna pentru personalul instituţiilor publice, atât pentru intern, cât şi pentru
străinătate.
În cadrul cheltuielilor materiale şi cu serviciile realizate de o instituţie publică amintim
(unele comune tuturor instituţiilor publice, altele specifice numai unora):
a) drepturi cu caracter social:
30
- rechizite şcolare;
- transport elevi, studenţi, şomeri, asistaţi, bolnavi, invalizi şi însoţitorii lor;
- drepturi pentru studenţi şi elevi în perioada concursurilor şi campionatelor;
- drepturi pentru donatorii de sânge;
- alte drepturi stabilite de dispoziţiile legale;
b) hrana:
- hrana pentru oameni;
- hrana pentru animale;
c) medicamente şi materiale sanitare:
- medicamente;
- materiale sanitare;
d) cheltuieli pentru întreţinere şi gospodărie:
- încălzit;
- iluminat şi forţă motrică;
- apă, canal, salabritate;
- poştă, telefon, telex, radio, televizor, telefax;
- furnituri de birou;
- materiale pentru curăţenie;
- alte materiale şi prestări de servicii;
e) materiale şi prestări de servicii cu caracter funcţional;
f) obiecte de inventar de mică valoare sau scurtă durată şi echipament:
- lenjerie şi accesorii de pat;
- echipament;
- alte obiecte de inventar de mică valoare sau scurtă durată;
g) reparaţii curente;
h) reparaţii capitale;
i) cărţi şi publicaţii;
j) alte cheltuieli:
- calificarea, perfecţionarea şi specializarea profesională a salariaţiilor;
- protocol;
- protecţia muncii;
- transmiterea drepturilor;
- alte cheltuieli autorizate prin dispoziţii legale;
k) manuale;
l) fondul Preşedintelui;
m) fondul Primului Ministru.

31
Cuantumul maxim pentru cea mai mare parte a cheltuielilor materiale şi cu serviciile este
stabilit prin diferite acte normative, atât sub forma unor sume indexabile periodic, cât şi sub
forma unor cantităţi. De asemenea, pentru anumite categorii de cheltuieli (ex: obiecte de inventar
de mică valoare şi scurtă durată) estimarea cheltuielilor pentru anul de plan se face pe baza
referatelor privind necesarul de astfel de materiale, precum şi pe baza preţurilor estimate de
achiziţie.
În general, cheltuielile materiale se fundamentează pe baza metodelor clasice.

32
III. EVALUAREA PROIECTELOR DE INVESTIŢII ADOPTATE DE
INSTITUŢIILE PUBLICE

3.1. Necesitatea realizării investiţiilor de către instituţiile publice


Instituţiile publice realizează investiţii din trei considerente:
- pentru buna desfăşurare a activităţilor curente ce cad în sarcina lor;
- pentru realizarea unor obiective publice;
- pentru realizarea unor obiective economice.
În prima categorie includem investiţiile ocazionate de construirea unui sediu nou,
achiziţionarea unor mijloace fixe pentru desfăşurarea activităţii curente etc.
Cea de-a doua categorie cuprinde investiţiile majore îndreptate în folosul comunităţii, cum
ar fi: construirea unui drum, a unui pod, a unui dig, realizarea sistemului de canalizare a unei
localităţi, conectarea unei localităţi la sistemul de electricitate etc.
În ultima categorie se includ investiţiile care au ca scop obţinerea de profit din desfăşurarea
unei activităţi economice (în acest caz statul acţionează ca un agent economic).
Investiţiile realizate de instituţiile publice pot fi încadrate în două categorii:
- investiţii care pot fi realizate exclusiv de către instituţiile publice;
- investiţii care pot fi realizate atât de sectorul public, cât şi de sectorul privat.
În cadrul investiţiilor care pot fi realizate exclusiv de instituţiile publice includem acele
investiţii ale căror costuri nu pot fi recuperate de la beneficiari, datorită imposibilităţii
individualizării acestora sau a stabilirii cuantumului beneficiului. Astfel, în cazul realizării unei
investiţii privind iluminatul unei localităţi, valoarea investiţiei, dacă ar fi realizată de sectorul
privat, nu ar putea fi recuperată datorită imposibilităţii individualizării beneficiarilor şi a preţului
care trebuie perceput de la aceştia pentru recuperarea investiţiei şi obţinerea de profit.
În cea de-a doua categorie se includ investiţiile care au ca finalitate obţinerea unor beneficii
de către terţi (comunitate sau o parte a ei), beneficii care pot fi recuperate prin preţul plătit pentru
ele.
Problema care apare este când trebuie să intervină statul şi când trebuie să intervină
sectorul privat în realizarea proiectelor de investiţii.
În primul rând sunt proiecte de investiţii care pot fi realizate de sectorul privat dar sunt
realizate de cel public datorită următoarelor considerente:
- valoarea investiţiei este foarte mare şi investitorii din sectorul privat nu dispun sau nu pot
procura suficiente resurse financiare pentru realizarea ei;
- costul investiţiei este foarte ridicat şi/sau termenul ei de recuperare este foarte mare,
astfel, ea nedevenind rentabilă pentru investitori;

33
- rentabilitatea investiţiei este scăzută în comparaţie cu alte oportunităţi de investiţii
existente pe piaţă şi investitorii privaţi se îndreaptă către acestea.
Ca exemplu, putem lua cazul unei ape pe malul căruia sunt situate mai multe loturi agricole
şi după acestea o localitate (conform figurii următoare):

Curs de apă
Lot 1 Lot 2 Lot 3
Lot 4 Lot 5 Lot 6
Lot 7 Lot 8 Lot 9
Localitate

Beneficiul anual al unui lot de teren este de 100 um. Din statistica anilor anteriori s-a
observat că o dată la 2 ani au loc inundaţii care distrug culturile de pe loturile 1,2 şi 3, o dată la 6
ani au loc inundaţii care distrug culturile de pe primele 6 loturi, o dată la 12 ani au loc inundaţii
care distrug culturile de pe cele 9 loturi şi o dată la 24 de ani au loc inundaţii care produc pagube
localităţii în valoare de 50.000 um. Pentru înlăturarea pagubelor se pune problema construirii
unui dig a cărui investiţie se ridică la 100.000 um.
Dilema în care ne află este: investiţie publică sau investiţiei privată?
Vom stabili care este evoluţia în timp a pierderilor pentru loturile agricole şi pentru
localitate:

Lot Lot Lot Lot Lot Lot Lot Lot Lot localitate Total
1 2 3 4 5 6 7 8 9 pierdere
2 100 100 100 0 0 0 0 0 0 0 300
6 300 300 300 100 100 100 0 0 0 0 1200
12 600 600 600 200 200 200 100 100 100 0 2700
24 120 120 120 400 400 400 200 200 200 50.000 55400
0 0 0
48 240 240 240 800 800 800 400 400 400 100,000 110.800
0 0 0
460 460 460 150 150 150 700 700 700 150.000
0 0 0 0 0 0

După cum se observă din tabelul de mai sus acoperirea investiţiei prin anularea pierderilor
se realizează într-o perioadă mare de timp (în jur de 45-48 ani) ceea ce face ca sectorul privat
(deţinătorii de terenuri agricole) să nu fie interesaţi în realizarea digului. Dacă ar fi ca digul să fie
realizat de posesorii primelor 3 terenuri investiţia ar fi acoperită în 333 ani. De aceea, în acest
caz investiţia va fi realizată doar dacă se implică sectorul public.
Un alt aspect care trebuie evidenţiat este modul de exprimare al beneficiului obţinut prin
realizarea unei investiţii. Astfel, sectorul privat urmăreşte beneficiile doar sub formă materială
34
obţinute de investitor, în acest mod el recuperându-şi investiţia şi realizând profit. Sectorul
public urmăreşte o gamă diversificată de beneficii: materiale, sociale, culturale etc şi, de
asemenea, urmăreşte ca aceste beneficii să se realizeze la nivelul societăţii nu numai la nivelul
investitorului. Altfel spus, în determinarea rentabilităţii unei investiţii realizate de sectorul
public se iau în calcul toate beneficiile obţinute de societate în ansamblul său.

3.2. Factorii care influenţează fundamentarea proiectelor de investiţii18


Pentru ca o o investiţie să fie adoptată de o instituţie publică, aceasta trebuie să fie
caracterizată prin fezabilitate şi să producă avantaje sociale (pe baza unei prognoze logice şi
realiste). Aceste judecăţi trebuie făcute cu referire la toate consecinţele politice, juridice,
economice, financiare, sociale, comerciale, tehnice, instituţionale şi legate de impactul asupra
mediului natural. Numai simpla enumerare a tuturor aceste consecinţe evidenţiază că un proiect
de investiţii adoptat de o instituţie publică are obiective diferite şi un mod diferit de evaluare faţă
de un proiect de investiţii realizat de o persoană sau firmă privată.
Un proiect de investiţii poate fi adoptat sau respins din considerente politice (spre exemplu,
dacă acesta corespunde sau nu strategiei generale a politicii duse de autorităţi, dacă este sau nu
impus de un grup de presiune influent etc.), indiferent dacă el respectă sau nu condiţiile de
raţionalitate economice, financiare, sociale etc. Oricât de potrivit poate părea un proiect din alte
puncte de vedere, el trebuie să fie consecvent cu politica naţională şi/sau locală a guvernului sau
a autorităţii locale respective. Un proiect total necorelat cu realitatea politică este condamnat din
start. De exemplu, în cazul în care politica guvernamentală este preocupată de ameliorarea
condiţiilor din zonele defavorizate, zonele mai bine dezvoltate din punct de vedere economic nu
trebuie să spere că vor fi prioritare în ceea ce priveşte investiţiile adoptate. Pe de o parte, un
proiect care nu ar întruni criteriile economice, financiare, tehnice etc. poate fi derulat uneori din
motive pur politice. Să presupunem, spre exemplu, proiectul de construire a unui drum ca fiind
mai puţin atractiv economic şi financiar, sau mai dificil din punct de vedere tehnic, decât un altul
care propună o rută alternativă. Totuşi, dacă această propunere este puternic sprijinită de un grup
influent de suporteri politici, sau dacă oferă avantaje militare semnificative, poate fi preferat unei
alternative mai atrăgătoare din punct de vedere economic şi financiar. Motivele care stau la baza
adoptării investiţiilor publice pot avea un caracter pur electoral, politicienii luând în considerare,
mai degrabă, numărul voturilor câştigate sau pierdute ca urmare a selectării unui astfel de proiect
de investiţii decât efectul asupra bunăstării sociale. Ele pot fi privite de multe ori prin prisma

18
A se vedea Ţâţu Lucian, Panaite Alice, Dragotă Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finanţe locale şi
instituţii publice, ED. ANER, 2002.
35
teoriei birocraţiei, a faptului că reprezentanţii administraţiei publice centrale sau locale pot
urmări maximizarea utilităţii individuale decât acţiunea în interesul colectivităţii19.
Pentru adoptarea unui proiect de investiţii trebuie să fie respectate condiţiile legale
referitoare la legitimitatea implementării lui sau a procurării surselor de finanţare necesare. În
mod clar, un proiect analizat de o instituţie publică nu poate fi luat în considerare în cazul în care
contravine legii. Se poate întâmpla ca proiectul în sine să fie legal, dar sursele de finanţare la
care se doreşte să se apeleze sau modul de generare a veniturilor să nu fie legale. De exemplu,
împrumutarea de bani sau perceperea unui impozit pot fi constrânse de legislaţie sau de anumite
norme cu caracter administrativ20. Legislaţia trebuie de asemenea luată în considerare atunci
când este vorba de achiziţii publice, condiţii de contractare, de angajare a forţei de muncă, de
norme privind protecţia muncii, norme de protecţia mediului şi multe alte aspecte legate de
implementarea proiectului.
Din punct de vedere economic, pentru a putea fi adoptat, un proiect de investiţii avut în
vedere de o instituţie publică trebuie să acopere cheltuielile presupuse de realizarea lui şi
menţinerea sa în funcţiune prin avantajele pe care le generează. Trebuie menţionat că nu se
urmăreşte acoperirea cheltuielilor efectuate prin veniturile înregistrate de instituţia publică, ci se
consideră că un proiect poate fi acceptat din punct de vedere economic dacă veniturile (sau mai
bine spus avantajele) realizate de stat sau de terţii avuţi în vedere ca “ţintă” ai programului
devansează cheltuielile. Se desprinde concluzia că analiza economică a fezabilităţii unui proiect
se concentrează asupra efectului economic de care beneficiază societatea în ansamblul ei, şi nu
numai entitatea ce îl implementează. Spre exemplu, poate că este dificil de demonstrat utilitatea
economică a unei agenţii de supraveghere a activităţii desfăşurate de anumite unităţi economice
cu un potenţial poluant semnificativ până la momentul unui accident ecologic.
Un proiect de investiţii trebuie analizat şi din punct de vedere financiar. O particularitate a
analizei financiare în acest caz este dată de faptul că de multe ori nu există o dependenţă directă
între plăţile care cad în sarcina instituţiei publice şi încasările, ce pot fi realizate de o altă entitate
sau de alte entităţi. Acest fapt implică o susţinere financiară din partea instituţiei publice, deci
este nevoie de fonduri disponibile pentru investiţie21. Deşi analiza se realizează prin intermediul
aceloraşi indicatori utilizaţi şi în cazul proiectelor de investiţii adoptate de firmele private, în
modul de calcul al acestora trebuie să se ţină seama şi de avantajele pe care le va genera la
nivelul comunităţii adoptarea lor.

19
Pentru detalii, vezi Kraan, D.J. , Budgetary Decisions - A Public Choice Approach, University Press, Cambridge,
1996, p.65-97.
20
David C.Jones - Aspecte financiare şi economice ale planificării, pregătirii şi gestiunii, seminar
Planificarea investiţilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureşti,
2000.
21
Lucian Ţâţu, Introducere în gestiunea financiară a instituţiilor publice, Ed. ASE, Bucureşti, 2002.
36
Criteriul beneficiului social reprezintă, de asemenea, un criteriu important în
fundamentarea unui proiect de investiţii. Dacă se doreşte construirea unui spital, a unei
biblioteci, a unei şcoli, criteriul principal va fi cel social, aceste activităţi ne-urmărind neapărat
înregistrarea unor performanţe deosebite din punct de vedere economic.
Influenţa factorului comercial în selectarea unui proiect de investiţii este dată de
activităţile comerciale pe care le presupune derularea acestuia: contractele privind achiziţiile de
bunuri, contractele cu diferiţi prestatori de servicii, contractarea de lucrări, angajarea
personalului, operaţiunile bancare etc.
Influenţa factorului tehnic în analiza unui proiect de investiţii nu poate fi neglijată.
Importanţa acestei analize este dată de faptul că o supraevaluare din punct de vedere tehnic peste
nivelul optim generează o creştere nejustificată a costurilor peste varianta optimă. Totodată, o
subevaluare din punct de vedere tehnic poate duce la nişte costuri ulterioare ridicate date de
întreţinere, funcţionare şi reparaţii.
Factorul instituţional se referă la sfera de activitate a instituţiei publice. Pentru ca o
instituţie publică să realizeze o investiţie acceptabilă din punct de vedere instituţional trebuie ca
aceasta să îşi desfăşoare activitatea în domeniul respectiv sau să aibă angajat personal cu
specializarea necesară. De exemplu, dacă se doreşte construirea unei secţii de stomatologie este
necesar ca instituţia publică beneficiară a acestei investiţii să dispună de personal specializat în
acest domeniu (sau să angajeze personal), în caz contrar, investiţia nefiind justificată.
Un alt factor de care trebuie să se ţină seama în analiza unui proiect de investiţii este
mediul natural. Investiţia trebuie să îndeplinească anumite condiţii pentru încadrarea în anumite
norme de poluare, condiţii legate de aspectul fizic etc.. Uneori impactul este clar, fundamentarea
necesitând luarea în considerare a unor costuri diferite legate de remediile necesare, care pot fi
incorporate în costurile generale privind construirea şi operarea proiectului. Problemele legate
de mediu trebuie privite cu responsabilitate, întrucât accidentele ecologice generează, pe bună
dreptate, efecte de ordin social şi chiar politic (vezi, de exemplu, efectele generate de poluarea cu
cianuri a unor bazine hidrografice cu desfăşurare în mai multe ţări). Astfel, poate fi uşor să se
cadă de acord ca o fabrică potenţial poluantă să fie construită numai cu condiţia să respecte
anumite norme specifice de protecţia mediului. Este mult mai greu să se fundamenteze un proiect
de investiţii publice prin care o zonă cu frumuseţi naturale sau parte a patrimoniului naţional ar fi
deteriorată, pierdută sau distrusă22. Preocupările legate de mediul natural creează o legătură
semnificativă cu finanţarea proiectului. De exemplu, acolo unde se prevede generarea de costuri
externe, ca în exemplul fabricii poluante, aprobările de planificare pot fi condiţionate de
aplicarea unor norme drastice privind protecţia mediului. Ar putea fi solicitată, de asemenea,
instituţiei publice respective, efectuarea unor cheltuieli privind construirea facilităţilor implicate

22
Vezi în acest sens discuţiile legate de construirea Dracula Land Park în Zona Sighişoara.
37
de atenuarea activităţii poluante. În mod alternativ, normele privind protecţia mediului pot limita
utilizarea deplină a proprietăţii pentru scopul iniţial propus.
După cum se poate constata, aceşti factori determinanţi acţionează nu numai în mod
individual, ci generează şi efecte sinergetice. Pe de altă parte, există posibilitatea ca prin
satisfacerea restricţiilor induse de un anumit factor, să fie neglijat un altul. În plus, prin
proiectele propuse de diferite instituţii ce acţionează în acelaşi sector de activitate sau în aceeaşi
regiune, este posibil să se solicite fonduri pentru aceleaşi destinaţii. În aceste condiţii, factorii de
decizie trebuie să manifeste responsabilitate şi în ceea ce priveşte convergenţa acestor proiecte şi
armonizarea intereselor partenerilor sociali. Spre exemplu, construirea unei fabrici (cu capital de
stat) de negru de fum la Copşa Mică a ţinut cont de preocuparea factorilor de decizie pentru
asigurarea de locuri de muncă şi astfel de evitare a şomajului, dar cu pericolul declanşării unui
dezastru ecologic pe o perioadă semnificativă (ceea ce va duce la generarea de costuri pentru
eliminarea sau limitarea lui).
Pentru exemplificarea modului de acţiune a acestor factori determinanţi, vom considera un
exemplu simplificat legat de adoptarea unui proiect de investiţii efectuat de un consiliu local,
constând în repararea unui pod care lega două localităţi din jurisdicţie şi care a fost rupt de o
revărsare de ape23.
Influenţa factorului politic. Politica dusă de stat la momentul respectiv este axată pe
îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă a populaţiei care locuieşte în zone rurale. De asemenea, există
un puternic lobby pentru construirea acestui pod.
Influenţa factorului juridic. Consiliul local a obţinut toate avizele pentru construirea
podului. De asemenea, sunt îndeplinite condiţiile legale pentru procurarea resurselor, pentru
achiziţia materialelor necesare, pentru încheierea contractului cu prestatorul de servicii etc.
Influenţa factorului economic. Pentru fundamentarea studiului de fezabilitate vom folosi
preţurile constante (fără luarea în considerare a inflaţiei), deoarece analiza economică nu se
preocupă de valoarea banilor, ci de valoarea reală a bunurilor şi serviciilor care se pot procura cu
banii respectivi. Uneori, inflaţia acţionează într-o manieră diferenţiată asupra încasărilor,
respectiv a plăţilor, ceea ce implică necesitatea luării în considerare a inflaţiei24.
O persoană care doreşte să se deplaseze între cele două localităţi în condiţiile inexistenţei
podului va trebui să folosească un drum ocolitor care duce la un consum mediu de combustibil
de 5 litri (am presupus că deplasarea se face cu un mijloc de transport cu tracţiune mecanică).
Considerăm că preţul unui litru de combustibil este de 20.000 u.m.. Pe baza observaţiilor s-a

23
vezi Lucian Ţâţu, Introducere în gestiunea financiară a instituţiilor publice, Ed. ASE, Bucureşti, 2002.
24
Atenţie! Nu este vorba aici despre neglijarea calculelor de actualizare. În fapt, chiar dacă se ţine faptul de
fundamentarea unor costuri, respectiv venituri, pe seama unor determinanţi reali (vezi, de exemplu, consumuri
normate de combustibil, km parcurşi etc.), natura umană obligă la luarea în considerare a unei valori a “ceva” astăzi
superioare valorii aceluiaşi “ceva” mâine (preferăm o stradă asfaltată pe care să conducem astăzi, în loc de amânarea
acestui “lux” mâine, preferăm să avem astăzi un salariu decent, faţă de a-l avea la dispoziţie mâine).
38
stabilit că zilnic 100 de persoane parcurg acest drum (din ipoteză considerăm o persoană – o
deplasare cu un mijloc de transport). Pentru simplificarea calculelor, se va face abstracţie de
problemele de actualizare. De asemenea, nu vom face distincţie dintre conceptele de cheltuială
şi, respectiv venit, faţă de cele de plată, respectiv de încasare25.
Realizând un calcul anual al costului obţinem: 5 litri ⋅ 20.000 u.m. ⋅ 100 persoane/zi ⋅
365 zile = 3.650 milioane u.m. anual.
Costul investiţiei este estimat la 11.000 milioane u.m., iar cheltuielile anuale de întreţinere
la 500 milioane u.m. De asemenea, considerăm că investiţia va fi supusă unor reparaţii capitale
după o perioadă de folosinţă de 5 ani.
Prin realizarea investiţiei, pentru deplasarea între cele două localităţi, consumul de
combustibil se reduce la 1 litru. Cheltuielile anuale în condiţiile realizării investiţiei sunt de 1
litru ⋅ 20.000 u.m. ⋅ 100 persoane/zi ⋅ 365 zile = 730 milioane u.m. anual.
Reducerea cheltuielilor anuale cu deplasarea prin adoptarea proiectului de investiţii este de
3.650 – 730 = 2.920 milioane u.m..
Realizând un calcul pentru durata de viaţă a investiţiei obţinem:
- cheltuieli: 11.000 + 500 ⋅ 5 = 13.500 milioane u.m.
- venituri: 2.920 ⋅ 5 = 14.600 milioane u.m.
- profit: 14.600 – 13.500 = 1.100 milioane u.m.

1.100
Rentabilitatea costurilor = = 8,14 %
13 .500
Din punct de vedere economic, investiţia poate fi adoptată, ea acoperind cheltuielile făcute
pe seama veniturilor care vor fi înregistrate. După cum observăm, nu am urmărit acoperirea
cheltuielilor cu venituri la nivelul unei instituţii publice, ci pe ansamblu.
Instituţia publică poate să instituie o taxă pentru traversarea podului. În acest caz veniturile
celor care traversează podul se diminuează, dar se majorează cu aceeaşi valoare veniturile
instituţiei publice, deci pe total veniturile aferente proiectului de investiţii (din punct de vedere al
interesului public) rămân aceleaşi.
Influenţa factorului financiar. Analiza financiară urmăreşte determinarea fezabilităţii
proiectului de investiţii din punctul de vedere al finanţării. Pentru a efectua o analiză pertinentă
din punct de vedere financiar este necesar să urmărim şi influenţa inflaţiei asupra proiectului de
investiţii. De asemenea trebuie urmărite sursele de finanţare şi costul de procurare al acestora
(cost pentru procurarea unor surse de finanţare din împrumuturi sau pierderea de venituri ca
urmare a alocării unor surse de finanţare în acest proiect în locul fructificării lor).
Vom considera că fondul de investiţii de 11.000 milioane u.m. este format din:
25
În cazul instituţiilor publice plăţile efectuate sunt considerate cheltuieli şi sumele încasate sunt considerate
venituri.
39
- credit extern nerambursabil în sumă de 2.000 milioane u.m.
- împrumut guvernamental rambursabil în sumă de 3.000 milioane u.m.
- apelarea la sume din fondul de capital în sumă de 4.000 milioane u.m.
- emisiune de obligaţiuni, prin care se contează pe o sumă de 2.000 milioane u.m.
De asemenea, se estimează următoarea evoluţie a ratei inflaţiei (este vorba de o rată medie
a inflaţiei pentru fiecare an, raportată la anul anterior):
Anul 1 2 3 4 5
Rata inflaţiei 5% 5% 4% 4% 3%
Rata inflaţiei va fi luată în calcul pentru corectarea valorilor nominale ale cheltuielilor de
întreţinere.
Împrumutul guvernamental va fi rambursat anual, în 5 tranşe egale cu 600 milioane u.m..
Dobânda percepută pentru acest împrumut este de 10%. Rambursarea şi plata dobânzii au loc la
sfârşitul fiecărui an. Graficul de rambursare va fi următorul:

- milioane u.m. -
An Împrumut Amortis Dobân Anuitat Suma rămasă de
ul nerambursat la ment da ea rambursat la finele
începutul anului anului
1 3.000 600 300 900 2.400
2 2.400 600 240 840 1.800
3 1.800 600 180 780 1.200
4 1.200 600 120 720 600
5 600 600 60 660 0
TOTAL 3.000 900 3.900

Retragerea sumelor din fondul de capital duce la pierderea dobânzii la care ar fi fructificate
aceste sume. Considerăm că rata dobânzii la care aceste depozite ar fi fructificate este de 8%
anual. Această pierdere de dobândă se diminuează pe măsură ce suma respectivă este
rambursată. Rambursarea are loc anual la sfârşitul anului, prin amortismente egale.
Asimilând pierderea de dobândă unei plăţi (de dobândă), graficul pentru “împrumutul” din
fondul de capital este următorul:

40
- milioane u.m. -
Anu “Împrumut” Amortism Dobân Anuitat Suma rămasă de
l nerambursat la ent da ea rambursat la finele
începutul anului anului
1 4000 800 320 1.120 3.200
2 3.200 800 256 1.056 2.400
3 2.400 800 192 992 1.600
4 1.600 800 128 928 800
5 800 800 64 864 0
TOTAL 4.000 960 4.960

În cazul împrumutului obligatar, cuponul plătit cumpărătorilor este de 12%, iar plata lui are
loc anual. Considerăm că atât emisiunea, cât şi rambursarea se vor realiza la valoarea nominală.
Vom presupune ca fiind neglijabile cheltuielile cu lansarea împrumutului obligatar şi cu
gestiunea lui în timp. De asemenea, considerăm că rambursarea obligaţiunilor se va face în
totalitate la scadenţă. Graficul rambursării împrumutului obligatar este următorul:
- milioane u.m. -
An Împrumut Amortis Dobân Anuitat Suma rămasă de
ul nerambursat la ment da ea rambursat la finele
începutul anului anului
1 2.000 0 240 240 2000
2 2.000 0 240 240 2000
3 2.000 0 240 240 2000
4 2.000 0 240 240 2000
5 2.000 2.000 240 2.240 0
TOTAL 2000 1.200 3.200

Cheltuielile cu întreţinerea podului, actualizate la inflaţie sunt următoarele:


- milioane u.m. -
Anul 1 2 3 4 5
Cheltuielile de întreţinere 525 551 573 596 614

41
Graficul cash flow-urilor pentru investiţie este următorul (milioane u.m.):
Anul 0 1 2 3 4 5
Intrări de fonduri 11.000 0 0 0 0 0
Ieşiri de fonduri, din care 11.000 2.78 2.68 2.58 2.48 4.378
- investiţie 11.000 5 7 5 4
- anuitate împr. guvern 660
-anuitate aferentă fd. 900 840 780 720 864
capital 1.12 1.05 992 928
- anuitate împrumut 0 6 2.240
obligatar 240 240
- cheltuieli de întreţinere 240 240 614
573 596
525 551
Diferenţă de acoperit 0 2.78 2.68 2.58 2.48 4.378
5 7 5 4

După cum se observă din acest tabel, colectivitatea locală trebuie să asigure anual din
fonduri proprii sumele necesare pentru susţinerea financiară a proiectului. Pe parcursul celor 5
ani autoritatea locală trebuie să acopere cheltuieli în sumă de 14.919 milioane u.m.
Această susţinere financiară se poate realiza pe mai multe căi:
• majorarea impozitelor locale;

• majorarea impozitelor locale cumulată cu perceperea unui tarif pentru


traversarea podului (în acest caz majorarea impozitelor nu va fi atât de mare ca în cazul
apelării doar la impozite);
• acoperirea acestor cheltuieli pe seama unui tarif perceput pentru trecerea
podului;
• alte diverse venituri obţinute de autoritatea locală sau obţinute prin
granturi guvernamentale.
În cele ce urmează vom propune mai multe scenarii de acoperire a cheltuielilor. Deoarece
se consideră că zilnic au loc 100 de traversări, numărul anual de traversări va fi de 36.500. Vom
calcula tariful maxim care poate fi achitat de cei care traversează podul pentru a nu înregistra o
pierdere comparativ cu situaţia inexistenţei podului. Pentru acest calcul s-a considerat că prin
parcurgerea drumului între cele două localităţi fără a traversa podul nu apar cheltuieli generate
de pierderea de timp sau alte tipuri de cheltuieli (prin cheltuieli considerăm o pierdere de utilitate
economică, socială sau de altă natură). De asemenea, folosim actualizarea la inflaţie a preţului
combustibilului.

42
Preţul unui litru de combustibil este (în u.m.):
Anul 1 2 3 4 5
Preţul unui litru de 21.000 22.050 22.932 23.849 24.565
combustibil

Deoarece economia de combustibil prin traversarea podului este de 4 litri pe traversare,


economia bănească pentru o traversare va fi ( în u.m.):

Anul 1 2 3 4 5
Economia bănească 84.000 88.200 91.728 95.396 98.260

Economia bănească la nivelul unui an va fi (în milioane u.m.):


Anul 1 2 3 4 5
Economia anuală 3066 3219 3348 3482 3586

Economia bănească pe cei 5 ani este 16701 milioane u.m..


Scenarii de acoperire a cheltuielilor (milioane u.m.):
Scenariu Diferenţă Buget Taxă de
de local traversare
acoperit
Acoperirea în totalitate din
14.919 14.919 0
veniturile bugetului
Practicarea unei taxe de
traversare egală cu ½ din 14.919 6.568,5 8.350,5
economia realizată
Practicarea unei taxe de
traversare egală cu economia 14.919 0* 16.701
realizată
Practicarea unei taxe de
traversare care să acopere
14.919 0 14.919**
cheltuielile care trebuie
realizate
* din calculul algebric, ar rezulta chiar o valoare negativă, respectiv un
venit pentru bugetul local egal cu 1782 milioane u.m.
** taxa se poate reduce, astfel încât avantajul persoanelor care
traversează podul să fie real, inclusiv din punct de vedere financiar.

Aplicarea primelor două scenarii, precum şi a celui de-al patrulea, va duce la folosirea
podului pentru traversare, deoarece se obţine o economie de către cei care traversează podul faţă
de situaţia inexistenţei podului. În cazul celui de-al treilea scenariu, cei care traversează podul nu
43
obţin nici un fel de avantaj plecând de la ipoteze noastre. Avantajul de care se poate ţine cont
este dat de scăderea duratei de parcurs a drumului între cele două localităţi. De asemenea, prin
construirea podului se poate ajunge la situaţia în care numărul de traversări să crească faţă de
prognoze, ceea ce va duce la diminuarea taxei de traversare care trebuie achitată de beneficiari,
astfel încât beneficiul lor să crească.
Influenţa factorului social. În cazul în care prin construirea podului se obţine reducerea
timpului de parcurs pentru a ajunge la un spital sau la o şcoală, precum şi economisirea de timp
de către diferite persoane, acest proiect poate fi acceptat din punct de vedere social. Problema
care se pune în cazul factorului social este dacă acesta primează, cine va suporta costurile,
deoarece după cum se observă din analiza financiară poate să apară o majorare a impozitelor
suportată de toţi contribuabilii, şi nu numai de cei care beneficiază de pod din punct de vedere
social.
Influenţa factorului comercial. Se vor analiza costul procurării de materii prime, precum şi
cel al manoperei. Uneori, există anumite condiţii legate de fundamentarea acestor costuri, legate
de organizarea de licitaţii, baremuri maximale de costuri etc., de care trebuie să se ţină seama. În
cazul în care se instituie o taxă pentru traversarea podului, factorul comercial are implicaţii şi în
fundamentarea riguroasă şi realistă a tarifelor practicate.
Influenţa factorului tehnic. Se vor avea în vedere problemele legate de materialele de
construcţie, proiectare, arhitectură etc. Trebuie ţinut cont de faptul că soluţiile tehnologice
adoptate în legătură cu vechiul pod nu sunt neapărat de apreciat din moment ce acesta a fost luat
de ape.
Influenţa factorului instituţional. Nu este cazul.
Influenţa factorilor de mediu.Trebuie asigurate condiţiile constructive astfel încât să nu se
creeze probleme ecologice. Cât timp noul proiect de investiţii constă în înlocuirea unui pod
similar din punct de vedere al amplasamentului, se poate presupune că nu vor apărea probleme
suplimentare legate de poluare.
Pe baza exemplului nostru, extrem de simplificat, nu s-a ţinut cont de influenţa pe care o
pot avea asupra proiectului diferite elemente, cum ar fi: posibilitatea ca investiţia să fie construită
într-un număr mai mare de ani, estimarea anumitor cheltuieli suplimentare care pot să apară
datorită nerespectării termenului de predare etc.
Implementarea unui proiect de dezvoltare necesită multă muncă de planificare şi cercetare
prealabilă, înainte de luarea oricăror angajamente contractuale deoarece acestea, de cele mai
multe ori, odată lansate, sunt dificil de abandonat. Mai mult, pentru cazul proiectelor ce solicită
alocări financiare semnificative şi de durată, opţiunile greşite pot avea consecinţe financiare şi

44
economice grave. În particular, resursele vor fi epuizate (sau blocate), deşi ar fi putut fi utilizate
în scopuri mai bune26.

3.3. Elementele de fundamentare a proiectelor de investiţii27


Dincolo de necesitatea adoptării proiectelor de investiţii pentru îndeplinirea unor
obiective de interes public, acestea trebuie analizate şi din punct de vedere al raţionalităţii
economice şi financiare. Pentru a urmări performanţa unui proiect de investiţii, se face apel la
calculul mai multor indicatori. Dintre aceştia, cel mai folosit (şi în majoritatea cazurilor şi cel
mai indicat) îl reprezintă valoarea actuală netă (VAN)28. Prin intermediul acestui indicator, se
poate evidenţia dacă un proiect de investiţii trebuie adoptat sau nu din punct de vedere al
performanţelor sale financiare. Relaţia de calcul a indicatorului, în condiţiile acceptării ipotezei
mediului cert, este dată de relaţia, prezentată din considerente de ordin didactic sub forma:
n
CFDt VRn
VAN = − I 0 + ∑ +
t =1 (1 + k ) t
(1 + k ) n
unde: I0 = investiţia iniţială;
CFDt = cash flow-ul disponibil, la care se adaugă beneficiile publice generate de
investiţie la momentul t;
VR = valoarea reziduală a proiectului de investiţii;
n = durata de funcţionare a proiectului de investiţii;
k = rata de actualizare.
O relaţie de calcul de această formă nu este aplicabilă întotdeauna, însă ne oferă prilejul de a
identifica elementele financiare fundamentale ale unui proiect de investiţii, la care ne vom
referi succesiv în cele ce urmează:
• cheltuielile de investiţie;
• cash flow-urile disponibile sau echivalentul sub forma avantajelor pentru comunitate;
• valoarea reziduală;
• rata de actualizare;
• durata de viaţă a proiectului de investiţii.
Cash flow-urile disponibile sau echivalentul sub forma avantajelor pentru
comunitate. Cash flow-ul reprezintă o diferenţă dintre încasările şi plăţile generate de proiectul
26
David C.Jones - Aspecte financiare şi economice ale planificării, pregătirii şi gestiunii, seminar
Planificarea investiţilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureşti,
2000.
27
După Ţâţu Lucian, Panaite Alice, Dragotă Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finanţe locale şi instituţii
publice, ED. ANER, 2002
28
Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela, Management financiar, Ed. Economică,
Bucureşti, 2002.
45
de investiţii analizat29. Pentru previziunea cash flow-ului disponibil este, deci, necesară
previziunea fiecăruia dintre factorii explicativi ai acestuia, calculul fiind similar celui valabil
pentru proiectele de investiţii adoptate de firmele private30. Ceea ce trebuie luat în considerare la
proiectele de investiţii adoptate de instituţiile publice este beneficiul social, motiv pentru
cuantificarea în unităţi băneşti a acestora. În previziunea acestui indicator, este indicat să se ţină
cont de o serie de observaţii de ordin practic, printre care31:
1. În toate calculele nu se va ţine cont decât de variabilele conectate cu proiectul de investiţii
analizat. De exemplu, nu se va considera că un proiect de investiţii generează câştiguri numai
pentru că este adoptat de o instituţie foarte viabilă.
2. Previziunile trebuie să fie coerente în ceea ce priveşte comparabilitatea indicatorilor. Astfel,
se va opta fie pentru exprimarea indicatorilor în termeni reali, fie în termeni nominali. De
cele mai multe ori, este recomandată utilizarea termenilor reali, dar aceasta nu trebuie
considerată o regulă.
Deşi relaţia de calcul este recomandată în marea majoritate a cazurilor, trebuie subliniat că
aceasta nu reprezintă decât o formulă orientativă. Spre exemplu, în cazul în care se analizează
adoptarea unui proiect de investiţii destinat protecţiei mediului, acesta nu va genera nici un venit
superior, ci, dimpotrivă, va genera cheltuieli mai mari, dar în calculul indicatorului vor trebui
luate în considerare economiile viitoare de costuri, generate de despăgubirile ce ar fi trebuit
plătite în absenţa acestei investiţii32.
Problema care apare în cazul investiţiilor publice este reprezentată de modul de evaluare
a costurilor şi beneficiilor utilizate în metoda valorii actualizate nete. Deosebirile33 existente între
modul de aplicare a acestei metode la nivelul proiectelor de investiţii din sectorul privat şi a cel
aplicabil în sectorul public au ca punct de plecare, aşa cum s-a mai precizat, comportamentul
investitorului reprezentat de agentul economic raţional şi, respectiv, "birocratul" raţional. În
primul caz se urmăreşte maximizarea profitului, în timp ce în cel de al doilea caz se are în vedere
maximizarea bunăstării sociale. De asemenea, un alt impediment al evaluării costurilor şi
beneficiilor aferente unui proiect de investiţie adoptat de către o instituţie publică îl constituie
lipsa unei pieţe a bunurilor şi serviciilor publice şi, deci, imposibilitatea utilizării preţurilor în
acest scop. Totodată, apariţia externalităţilor, mai frecvente în cazul investiţiilor publice datorită
specificului lor, face dificilă evaluarea exactă a beneficiilor şi a costurilor.

29
Op.cit.
30
pentru dezvoltări ale acestei teme, vezi Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela,
Management financiar, Ed. Economică, Bucureşti, 2002, capitolul 16.
31
Op.cit..
32
Op.cit.
33
Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998, p.129-
157.
46
O soluţie în acest sens o poate constitui aplicarea teoriei surplusului consumatorului 34
pentru evaluarea beneficiilor, cu precizarea că una din ipotezele ce stau la baza acesteia este cea
a pieţelor perfecte şi, prin urmare, preţurile pieţei ca instrumente pot fi utilizate pentru analiza
corectă a beneficiilor sociale. Bineînţeles, această ipoteză este greu de realizat, iar existenţa unor
situaţii de monopol, a impozitelor, a şomajului sau dezvoltarea comeţului internaţional sunt tot
atâtea argumente contra utilizării acestui instrument. De aceea, se recomandă folosirea
"preţurilor umbră" în cazurile în care evaluarea nu se poate realiza prin intermediul preţurilor
pieţei.
Un alt punct de vedere exprimat în legătură, de data aceasta, cu analizarea beneficiilor
aferente investiţiilor din domeniul sănătăţii aduce în prim plan problematica evaluării vieţii
umane35 utilizându-se în acest sens fie o formulă de calcul ce reprezintă valoarea actualizată a
economiilor probabile ale unui individ, fie indicatori de calitate care nu mai pun problema
exprimării monetare a rezultatelor investiţiei.
Însă, deşi au fost formulate diverse variante la problema evaluării costurilor şi beneficiilor
aferente proiectelor de investiţie, totuşi sunt dificil de implementate în practică şi, aşa cum
preciza Paul Samuelson36, se recunoaşte existenţa soluţiei, dar aceasta este foarte greu de
identificat.
Se pot avea, însă, în vedere următoarele aspecte37:
 Eficacitatea socială a cheltuirii resurselor: va fi apreciată prin evaluarea a cât de
bine un anumit proiect rezolvă problemele sociale cu care se confrunta
municipalitatea. În acest sens, se pot avea în vedere: reducerea ratei şomajului,
ameliorarea situaţiei locuinţelor şi a condiţiilor de trai, ameliorarea serviciilor
medicale, ameliorarea infrastructurii de transport etc.;
 Eficacitatea bugetară: măsură a câştigului înregistrat la nivelul bugetului
municipalităţii, în sensul reducerii cheltuielilor sau sporirii veniturilor;
 Eficacitatea multiplicatorului economic: are în vedere volumul investiţiilor
private realizate ca urmare a implementării respectivului Project de investiţie
publică.
Valoarea reziduală. Valoarea reziduală constituie fie valoarea de piaţă la care s-ar vinde
investiţia la momentul ultimului an de previziune (vezi de exemplu, cazul privatizărilor), fie
valoarea pieselor de schimb şi a altor elemente cu caracter rezidual (de exemplu, un anumit nivel
de active circulante nete) la finele duratei de viaţă a proiectului de investiţie. În principiu, pentru
o corectă evaluare a indicatorilor de performanţă caracteristici proiectului, momentul n ales
34
Idem.
35
Idem.
36
Samuelson P. A., The Pure Theory of Public Expenditure, Public Finance, Worth Publishers, 2000.
37
David C.Jones - Aspecte financiare şi economice ale planificării, pregătirii şi gestiunii, seminar Planificarea
investiţilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureşti, 2000.
47
pentru fundamentarea încheierii previziunii va fi identic cu durata de viaţă a investiţiei. Astfel,
pentru un utilaj acesta va reprezenta durata normală de funcţionare, pentru investiţii în
publicitate – perioada pe care se pot urmări efectele utile ale campaniei publicitare, pentru
investiţii în resurse umane – perioada în care se pot urmări efectele utile ale specializărilor sau a
eventualelor mijloace de stimulare a personalului utilizate38.
Pentru un utilaj, valoarea reziduală va fi dată de valoarea componentelor sale, rezultate în
urma demontării utilajului şi care pot fi valorificate pe piaţa second hand sau în cadrul firmei,
pentru alte utilizări. Nu trebuie uitată încasarea generată de recuperarea resurselor financiare
mobilizate în activele circulante nete implicate de funcţionarea proiectului de investiţii39.
Rata de actualizare, ca principiu aplicat în fundamentarea proiectelor de investiţii
adoptate de firmele private, reprezintă rata de rentabilitate cerută de investitori40. În condiţiile în
care aceste proiecte sunt adoptate de instituţiile publice, aceasta va fi ajustată la un nivel care să
ţină cont măcar de devalorizarea monedei în care se face previziunea datorită inflaţiei.
Se consideră că, în condiţiile în care ipotezele ce stau la baza optimului lui Pareto,
respectiv existenţa pieţelor perfecte, lipsa externalităţilor şi a şomajului, sunt îndeplinite, rata
corectă de actualizare poate fi reprezentată de rata dobânzii aferentă creditelor acordate. În caz
contrar, se recomanda41 folosirea aşa-numitei "rate sociale de preferinţă a timpului" care
reprezintă rata marginală de substituţie între consumul din perioada curentă şi consumul dintr-o
perioadă viitoare.

3.4. Criterii de evaluare a proiectelor de investiţii independente în mediu cert42


Pentru efectuarea analizei financiare în vederea adoptării proiectelor de investiţii de către
instituţiile publice se utilizează, ca tehnici specifice de lucru, aceleaşi criterii de fundamentare ca
şi în cazul celor adoptate de firmele private43. Fără îndoială că obiectivul urmărit prin calculul
indicatorilor de performanţă ai unei investiţii este de a decide dacă aceasta trebuie adoptată sau
nu44. Decizia de investiţii se ia în condiţii restrictive din punct de vedere al resurselor financiare
disponibile şi, ca atare, implică de multe ori renunţarea la anumite proiecte numai pe
considerentul că nu există resursele financiare necesare adoptării acestora la momentul respectiv.
În afara acestui aspect, trebuie să se ţină cont şi de faptul că de multe ori există posibilitatea de a
38
Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela, Management financiar, Ed. Economică,
Bucureşti, 2002.
39
Op.cit.
40
Op.cit.
41
Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998,p.129-
157
42
După Ţâţu Lucian, Panaite Alice, Dragotă Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finanţe locale şi instituţii
publice, ED. ANER, 2002
43
pentru dezvoltări ale acestei teme, vezi Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela,
Management financiar, Ed. Economică, Bucureşti, 2002, capitolul 16.
44
Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela, Management financiar, Ed. Economică,
Bucureşti, 2002.
48
se opta între mai multe proiecte, ori de faptul că adoptarea unui anumit proiect este condiţionată
de adoptarea apriori a altuia. Deocamdată, nu vom avea în vedere aceste aspecte, ci ne vom
limita la criteriile generale ce trebuie respectate pentru ca un proiect să fie considerat acceptabil.
Criteriul valorii actuale nete (VAN). Cât timp suma cash flow-urilor actualizate este
superioară ca valoare sumei investite, este rentabil să se adopte respectivul proiect de investiţii.
Cu alte cuvinte, pentru ca un proiect de investiţii să merite a fi adoptat, VAN trebuie să fie
pozitivă:
n
CFDt VRn
VAN = − I 0 + ∑ + >0
t =1 ( 1 + k ) t (1 + k ) n
Valoarea actuală netă este considerat cel mai elocvent indicator de selecţie a proiectelor de
investiţii. Indicatorul evidenţiază câştigul efectiv în unităţi monetare comparabile cu cele de la
momentul actual, de care se va beneficia (în cazul în care previziunile se vor adeveri) prin
adoptarea proiectului de investiţii supus analizei.
Se pot sesiza, totuşi, o serie de deficienţe ale utilizării acestui criteriu în evaluarea
proiectelor de investiţii45, precum:
• criteriul nu are în vedere constrângerile bugetare;
• nu ţine cont de interdependenţele dintre proiectele de investiţii.
Alături de acest criteriu, recomandat de toate lucrările de specialitate, există numeroşi alţi
indicatori prin care se încearcă evaluarea performanţelor proiectelor de investiţii46. Dintre
aceştia, noi ne vom referi în prezenta lucrare la rata internă de rentabilitate şi la termenul de
recuperare.
Criteriul ratei interne de rentabilitate (RIR) oferă posibilitatea exprimării indicatorilor de
performanţă a unui proiect de investiţii sub formă procentuală. Această rată de rentabilitate
degajată de proiectul de investiţii analizat – cunoscută în literatura de specialitate sub numele de
rată internă de rentabilitate (“Internal Rate of Return = IRR” în engleză) nu reprezintă altceva
decât soluţia ecuaţiei:
VAN = 0,
cu necunoscută k:
n
CFDt VRn
VAN = − I 0 + ∑ + = 0 , sau, altfel scris:
t =1 (1 + k ) t
(1 + k ) n
n
CFDt VRn
I0 = ∑ +
t =1 (1 + k ) t
(1 + k ) n

45
Bellalah, Mondher. 1998. Gestion Financiere. Diagnostic, evaluation et choix des investissements. Ed.
Economica, Paris. pg. 379.
46
pentru dezvoltări ale acestei teme, vezi Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela,
Management financiar, Ed. Economică, Bucureşti, 2002, capitolul 16.
49
Constatăm că avem de rezolvat o ecuaţie de ordin n. Dificultăţile întâmpinate de rezolvarea
acestei ecuaţii pot fi eliminate prin utilizarea calculatorului personal. În cazul în care nu
dispunem de un calculator personal, rezolvarea problemei este puţin mai complicată, pentru că
este relativ dificil de rezolvat o ecuaţie de ordin n. Cu toate acestea, o bună aproximare se poate
obţine cu ajutorul unor tehnici de interpolare47. Formula de calcul a RIR este:
 VAN ( k + ) 
RIR = k + +  + −
(k − − k + )
VAN ( k ) + VAN ( k )
 

Din punct de vedere numeric, valoarea RIR trebuie să fie, în cazul instituţiilor publice,
măcar mai mare decât rata inflaţiei.
Termenul de recuperare. Alături de problema performanţei unui proiect de investiţii din
punct de vedere al câştigului în unităţi băneşti sau sub formă de rată de rentabilitate, un element
de interes îl constituie şi termenul de recuperare. Termenul de recuperare nu reprezintă altceva
decât durata în care se recuperează fondurile investite. Indicatorul nu este însă întotdeauna
relevant pentru instituţiile publice, decât în cazul în care toate beneficiile de ordin social, politic
etc. ar putea fi cuantificate prin funcţii de utilitate, având în vedere faptul că, în general, o
satisfacţie prezentă este preferabilă uneia viitoare. Pe de altă parte, un indicator relevant pentru
instituţiile publice este momentul dării în funcţiune a proiectului de investiţii în care se obţin
primele beneficii de ordin social, politic etc.

3.5. Selectarea între mai multe proiecte de investiţii48


Până la acest punct al expunerii noastre, am analizat dacă un proiect de investiţii poate fi
adoptat pe baza propriilor sale performanţe, cu alte cuvinte dacă un proiect merită adoptat numai
prin referinţă la propriile performanţe. De cele mai multe ori, în selectarea proiectelor de
investiţii, însă, trebuie să se ţină cont de o întreagă listă de restricţii şi de interdependenţe ce
există între adoptarea unui proiect sau a altuia.
În cazul în care resursele financiare ar fi abundente, iar intercondiţionările dintre proiecte –
inexistente, ar trebui adoptate toate proiectele care:
• generează VAN pozitive, fiind preferabile cele cu VAN cât mai mare;
• generează RIR mai mari decât rata minimă acceptabilă, fiind preferabile cele cu valori cât
mai ridicate ale indicatorului;
• sunt caracterizate prin termene de recuperare cât mai reduse.

47
Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela, Management financiar, Ed. Economică,
Bucureşti, 2002.
48
După Ţâţu Lucian, Panaite Alice, Dragotă Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finanţe locale şi instituţii
publice, ED. ANER, 2002
50
În general, se consideră că în cazul în care pentru două proiecte, 1 şi 2, VAN1 > VAN2 şi
RIR1 < RIR2, se va prefera proiectul cu VAN mai mare.
Probabil că principala restricţie cu care se confruntă orice manager financiar este cea de
ordin bugetar. Astfel, pentru exemplificare49, să presupunem că dispunem de un buget pentru
investiţii de 30.000 u.m. pe an. Pentru simplificarea problemei, vom presupune că toate
proiectele de investiţii sunt caracterizate prin durate de viaţă identice şi că toate deciziile de
investiţii se iau numai în funcţie de criteriul VAN. La nivelul anului 1, există 3 proiecte de
investiţii ce pot fi adoptate:
• proiectul 1, în valoare de 20.000 u.m. şi care generează o VAN egală cu 5.000 u.m.;
• proiectul 2, în valoare de 10.000 u.m., ce generează o VAN de 3.000 u.m.;
• proiectul 3, în valoare de 22.000 u.m., care generează o VAN de 6.500 u.m.
În cazul în care managerul financiar îşi face judecăţile de valoare numai în funcţie de
criteriul VAN, el va prefera investirea în proiectul 3 (maximum de VAN). Se constată că decizia
nu este în nici un caz optimă pentru firmă. O astfel de decizie, în lipsa altor restricţii, va implica
adoptarea concomitentă a proiectelor 1 şi 2, care vor consuma total bugetul alocat, dar care va
genera obţinerea unei VAN totale egale cu 8.000 u.m.
Să presupunem acum, în plus, că încă de la acest moment, cunoaştem că există
posibilitatea investirii într-un proiect (4), în sumă de 40.000 u.m. şi care va genera o VAN de
20.000 u.m., existând posibilitatea reportării sumelor rămase necheltuite, de la un exerciţiu
financiar la altul. În aceste condiţii, este evident că în primul an trebuie adoptate proiecte ce vor
oferi menţinerea posibilităţii de investire a unei sume totale de 40.000 u.m. peste un an, respectiv
reportarea a 10.000 u.m. Cu alte cuvinte, bugetul disponibil pentru investiţii din primul an va fi
de 20.000 u.m. În aceste condiţii, în primul an se va putea adopta numai proiectul 1, dar această
decizie va determina o VAN globală mai ridicată.
În exemplul de mai sus, am presupus că proiectele de investiţii au durate de viaţă identice.
În practică, acest fenomen este rareori aplicabil. Astfel, să presupunem că trebuie optat între
două proiecte concurente, restricţiile bugetare fiind satisfăcute:
• proiectul A, în valoare de 20.000 u.m., ce generează o VAN de 4.000 u.m., pe parcursul a 3
ani;
• proiectul B, de aceeaşi valoare, ce generează o VAN de 4.500 u.m. pe parcursul a 4 ani.
Cele două VAN calculate nu sunt comparabile, întrucât una dintre cele două valori este
aferentă unei perioade de 3 ani, iar cealaltă uneia de 4. Trebuie subliniat că două proiecte de

49
după Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela, Management financiar, Ed.
Economică, Bucureşti, 2002.
51
investiţii pot fi comparabile numai în condiţiile în care sunt caracterizate prin durate de viaţă
egale.
Soluţia recomandată în general o constituie calculul celui mai mic multiplu comun pentru
duratele de viaţă ale proiectelor supuse analizei, şi recalcularea unor VAN în ipoteza că la
sfârşitul duratelor de viaţă ale proiectelor, acestea vor fi înlocuite cu proiecte identice, ce vor
degaja aceleaşi VAN în aceeaşi durată de viaţă50.
Pe cazul proiectului analizat, se va considera o durată de viaţă de 12 ani (cel mai multiplu
comun al numerelor 3 şi 4). Pentru proiectul A se va recalcula o VAN pentru cazul în care
proiectul va fi înlocuit de 3 ori, iar pentru proiectul B – de două ori.

50
Op.cit.
52
IV. PLANUL INVESTIŢIILOR DE CAPITAL

4. 1. Considerente generale privind planul investiţiilor de capital


Realizarea investiţiilor de către administraţiile publice generează resurse considerabile,
ceea ce duce automat la programarea acestora în timp, la ierarhizarea lor. Pentru ca finanţarea
proiectelor de servicii şi infrastructură să se facă judicios şi corect, administraţiile publice locale,
şi nu numai ele, se folosesc de un instrument numit „Plan de investiţii de capital” (PIC).
Un PIC este un plan multianual – de regulă pe patru sau cinci ani – ce este întocmit de
administraţia publică locală, şi care identifică proiectele de investiţii ce urmează a fi finanţate în
această perioadă. PIC are scopul de a identifica toate activele ce trebuie utilate, renovate sau
construite, anul când va începe această operaţie, suma necesară (în lei) ce va trebui cheltuită
pentru realizarea proiectului şi metoda de finanţare propusă pentru acoperirea cheltuielilor.
PIC nu trebuie să se confunde cu bugetul de investiţii, acesta reprezentând primul an din
planul de investiţii de capital. Bugetul de investiţii autorizează proiectele şi alocă o finanţare
specifică acestor proiecte. Acesta trebuie să fie adoptat în conformitate cu bugetul operaţional al
administraţiei publice locale şi asigură cadrul legal necesar pentru derularea proiectelor.
Proiectele şi sursele de finanţare din PIC pentru ceilalţi ani, cu excepţia primului, nu sunt
autorizate până când nu este aprobat bugetul anual pentru fiecare dintre aceşti ani.

Elaborarea unui PIC este necesară din următoarele considerente51:


- analizarea perspectivelor de dezvoltare pe termen scurt, mediu şi lung;
- stabilirea unui set de obiective ce pot fi atinse;
- determinarea unui anumit consens cu cetăţenii şi alţi factori implicaţi în legătură cu
aceste obiective;
- consideră proiectele ca părţi componente ale unui program mai vast;
- determină dimensiunile adecvate ale proiectelor şi planificarea lor în timp;
- alocă proiectelor anumite surse de finanţare.

4. 2. Etapele procesului de planificare a investiţiilor de capital


Procesul de planificare a investiţiilor de capital presupune mai multe etape de bază. Dacă
etapele în sine sunt asemănătoare pentru toate tipurile de administraţie publică locală, procesul
însă poate să varieze în funcţie de dimensiunea comunităţii, componenţa personalului, numărul
acestuia şi condiţiile financiare.
Planificarea investiţiilor de capital presupune, în principiu, realizarea următoarelor etape52:
51
Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltarea Internaţională (USAID), Programarea investiţiilor de capital şi
planificarea financiară; Alexandria, 2000
52
Idem 2.
53
1) pregătirea procesului PIC;
2) realizarea activităţilor iniţiale ale procesului PIC;
3) identificarea resurselor potenţiale de finanţare a investiţiilor;
4) stabilirea proiectelor prioritare şi alocarea veniturilor;
5) monitorizarea derulării proiectelor.

4. 2.1. Pregătirea procesului PIC


Este o etapă a procesului de planificare a investiţiilor de capital care presupune derularea a
trei faze:
a) realizarea unei diferenţieri între bugetul de investiţii şi bugetul curent;
b) organizarea procesului PIC;
c) elaborarea politicilor PIC.

Realizarea unei diferenţieri între bugetul de investiţii şi bugetul curent


Proiectele de investiţii incluse in PIC trebuie să se diferenţieze de cele care fac parte din
bugetul operaţional. Astfel, proiectele cuprinse în PIC reprezintă investiţii ce pot fi realizate în
timp, în funcţie de o anumită strategie, în timp ce anumite „investiţii”, cum ar fi (astuparea
gropilor din asfalt, repararea unor clădiri, repararea unor trotuare) trebuie să se regăsească în
bugetul curent, realizarea lor fiind imperativă.
Tipul Investiţie Operare şi întreţinere
lucrării
Străzi şi alei Χ Pavare străzi (artere zone rezidenţiale) Χ Reparaţii pavaj, chiar dacă duce la
Χ Refacere alei îmbunătăţirea condiţiilor de rulare

Χ Modificarea capacităţii sau proiectului Χ Etanşeizare şi alte lucrări de întreţinere


de stradă, inclsiv peisagistică

Trotuare Χ Înlocuiri trotuare, trotuare noi, Χ Reparaţii de rutină/ petice


intersecţii de trotuare

Circulaţie Χ Echipamente de semnalizare noi şi Χ Reparaţii sau înlocuiri de echipamente


înlocuiri, alte lucrări care îmbunătăţesc pentru întreţinerea funcţionării sistemului
siguranţa sau capacitatea sistemului Χ Marcarea şi delimitarea benzilor de
circulaţie
Χ Înlocuiri contoare parcări

54
Organizarea procesului PIC
Autorităţile locale trebuie să stabilească o structură administrativă sau să desemneze un
responsabil pentru gestionarea procesului PIC.
Sarcinile principale ale responsabilului PIC sunt:
- să pregătescă calendarul PIC, formularele şi instrucţiunile; PIC este un proces complex
pentru care este nevoie să se stabilească o programare foarte strictă a activităţilor, cel puţin până
în faza de implementare a proiectelor de investiţii. De asemenea, pentru operaţionalizarea
activităţilor desfăşurate este necesar să se stabilească anumite formulare standard pentru
culegerea informaţiilor cu privire la proiectele ce pot fi realizate, fişa propunerilor de proiecte
etc.
- să creeze oportunităţi de implicare a cetăţenilor; Pentru acesta este necesar să se poată
asigura un contact direct cu cetăţenii (beneficiarii proiectelor de investiţii atât în faza stabilirii
propuenrilor de proiecte, cât şi ulterior pe măsură ce PIC se desfăşoară). Una din abordările cele
mai frecvent folosite este implicarea cetăţenilor într-o audiere publică. O asemenea audiere
înainte de adoptarea PIC de către autorităţile publice locale, permite cetăţenilor să pună întrebări,
să-si exprime preocuparea şi să înţeleagă mai bine întregul proces înainte ca planul de investiţii
să fie finalizat.

- să comunice evoluţia procesului PIC cetăţenilor şi administraţiei locale, să prezinte


criteriile care au stat la baza adfoptării unor decizii;
- să evalueze opţiunile de finanţare pentru proiectele predate;
- să gestioneze exerciţiul de prioritizare a proiectelor de investiţii;
- să monitorizeze implementarea proiectelor.

Elaborarea politicilor PIC


Responsabilul PIC trebuie să realizeze următoarele activităţi:
1) să stabilească ce tipuri de păroiecte trebuie incluse în PIC. Astfel, în PIC pot fi incluse
toate proiectele de investiţii ce pot fi propuse la nivel local sau se stabilesc anumite domenii în
care se doreşte planificarea investiţiilor (infrastructură, domeniul social etc).
2) să determine numărul de ani de derulare a PIC. Perioada de planificare a investiţiilor de
capital se referă la numărul de ani inclus în planul de investiţi. În mod normal, proiectele
planificate în primul an sau în primii doi ani se pot evalua destul de uşor în raport cu
dimensiunea, costurile, cheltuielile planificate si finanţarea disponibilă. O perioadă mai mare
face ca estimarea costurilor şi resurselor de finanţare să fie din ce în ce mai dificilă întrucât
procesul de aprobare şi finanţare a investiţiilor nu este în totalitate descentralizat.

55
Includerea în PIC numai a proiectelor despre care se aşteaptă că vor începe în anul sau anii
următori ar reduce totuşi şansa de a analiza proiectele pe termen lung, eşalonate pe mai mult de
doi ani.
În majoritatea PIC, perioada de patru sau cinci ani este perioada potrivită. În primul an se
întocmeşte bugetul de investiţii iar restul de trei sau patru ani sunt anii de derulare a investiţiei.
Pentru a menţine pentru PIC perioada de desfăşurare dorită, acesta trebuie să fie actualizat în
fiecare an adăugându-se încă un an la sfârşitul planului împreună cu lista de proiecte care
trebuie iniţiate în acel an.
3) să elaboreze un calendar cu evenimente cheie şi termene limită. Pentru coordonarea
diferitelor sarcini si responsabilităţi, coordonatorul PIC trebuie sa pregătească încă de la început
un calendar de desfăşurare a procesului. Calendarul este un instrument care evidenţiază
responsabilităţile si termenele in cadrul procesului PIC. Acesta constituie un ghid pentru
consiliul local sau judeţean, regii si cetăţeni referitor la termenele de execuţie si etapele ce
urmează a fi parcurse pe perioada derulării PIC.
4) să elaboreze metodele de culegere a opiniilor cetăţenilor cu privire la întregul proces al
PIC. Astfel se poate stabili modalitatea prin care se culeg de la cetăţeni informaţiile cu privire la
propunerile de proiecte (audieri, chestionare, sondaje de opinie), precum şi cu privire la modul în
care este perceput procesul PIC în desfăşurarea sa (dacă PIC-ul rezultat se pretează pe nevoile
cetăţenilor).
Planificarea investiţiilor de capital permite administraţiilor publice locale să găsească
oportunităţile pentru implicarea cetăţenilor în procesul de clasificare şi prioritizare a proiectelor
de investiţii.

4. 2.2. Realizarea activităţilor iniţiale ale procesului PIC


Presupune următoarele faze:
1) evaluarea nevoilor;
2) modul de satisfacere a nevoilor cetăţenilor;
3) evaluarea stării activelor curente;
4) stabilirea obiectivelor şi a criteriilor de evaluare a proiectelor de investiţii.

Evaluarea nevoilor
Evaluarea nevoilor presupune atât o analiză tehnică, cât şi opinia comunităţii cu privire la
nevoia resimţită. Este necesar să se realizeze estimări cu privire la cererea de servicii publice în
viitor, studii cu privire la menţinerea sau modificarea modelelor comportamentale membrilor
comunităţii, posibilitatea asigurării nevoilor prin investiţiile existente.

56
De asemenea, trebuie luate în considerare şi anumite proiecte de investiţii pentru care în
prezent nu se resimte o nevoie (un plan de sistematizare a localităţii) sau pentru care nevoile pot
fi resimţite în condiţiile în care se vor produce în viitor unele evenimente nedorite (accidente
ecologice, inundaţii etc)

Stabilirea modului de satisfacere a nevoilor cetăţenilor


Este nevoie să se delimiteze nevoile pentru a căror satisfacere este necesar să se realizeze
proiecte de investiţii de cele care pot fi satisfăcute mai efficient şi fără realizarea de investiţii.
Astfel, trebuie stabilit dacă pentru satisfacerea unei nevoi este necesar să se realizeze o investiţi
nouă su este suficient să se asigure o exploatare mai bună a unei investiţii vechi, eventual prin
asigurarea unei modernizări a acesteia.
De asemenea, trebuie stabilit dacă anumite proiecte de investiţii pot fi realizate prin
implicarea terţilor (sector privat, sector public). Astfel, unele proiecte de investiţii pot fi realizete
de sectorul privat, în măsura în care acesta este interesat (realizarea unui complex
agroalimentar), în parteneriat public privat sau se pot implementa de alte entităţi publice în
condiţii de eficienţă mărită.

Evaluarea stării activelor curente


În cadrul evaluării infrastructurii existente, o instituţie publică va evalua situaţia
infrastructurii şi a echipamentului de care răspunde. Pentru aceasta trebuie să fie cunoscută
vechimea, starea funcţională, istoricul intervenţiilor, precum şi costurile estimative pentru
înlocuirea echipamentelor şi utilităţilor existente. Este important să se urmărească starea
funcţională şi calitatea infrastructurii. Un istoric al reparaţiilor şi operaţiunilor de întreţinere
efectuate asupra fiecărui activ poate fi extrem de util. Documentaţia privind istoricul acestor
operaţiuni oferă date importante referitoare la eficienţa reparaţiilor făcute. Aceste date ajută la
evaluarea gradului de eficienţă a reparaţiilor viitoare.

Stabilirea obiectivelor şi a criteriilor de evaluare


La baza evaluării proiectelor de investiţii trebuie să stea o serie de obiective generale, cum
ar fi protejarea mediului înconjurător, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea economică a zonei.
Plecând de la acestea se vor stabili criterii clare ce trebuie îndeplinite de proiectele de investiţii.
Pentru clasificarea şi prioritizarea proiectelor de investiţii se va pleca de la stabilirea unui
punctaj pentru fiecare proiect pe baza unei serii de criterii sociale, economice, financiare, de
sănătate publică. Fiecare proiect de investiţii primeşte un punctaj ca urmare a evaluării lui pe
baza criteriilor stabilite, urmând a se realiza o ierarhizare a acestor criterii în ordine
descrescătoare a punctajelor obţinute.

57
Vom prezenta un exemplu de criterii folosite în ierarhizarea proiectelor de investiţii:
Criterii de determinare a priorităţii proietelor Punctaj
Sănătate şi siguranţă publică
1. proiectul înlătură un pericol mare al sănătăţii şi siguranţei 0-5 puncte
2. proiectul reduce cazurile posibile de deces, vătămare sau boală 0-5 puncte
Calitatea mediului
3. proiectul măreşte/reduce gradul de poluare a mediului (aer, 0-10puncte
zgomot, deşeuri solide sau lichide) în raza oraşului
Calitatea vieţii
4. proiectul îmbunătăţeşte semnificativ calitatea vieţii unui număr 0-10 puncte
mare de cetăţeni
Dezvoltarea economică
5. proiectul va încuraja noi investiţii de capital în oraş şi va genera 0-5 puncte
dezvoltarea economică
6. proiectul va crea noi locuri de muncă pentru cetăţenii oraşului pe 0-5 puncte
perioada realizării şi după finalizare
7. proiectul odată finalizat va genera reduceri ale costurilor de 0-5 puncte
funcţionare şi întreţinere ale instalaţiei pe termen lung
8. beneficiile aduse de proiectul odată finalizat vor fi cel puţin egale 0-5 puncte
sau mai mari decât cheltuielile de realizare
Documentaţie
9. documentaţia tehnică şi financiară a proiectului este bine gândită, 0-10 puncte
finalizată şi aprobată
Punctaj maxim 60
Sursa: Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională, Proiectul Regional pentru
Europa de Est

4. 2.3. Identificarea surselor potenţiale de finanţare a investiţiilor


În cadrul acestei etape trebuie să se identifice sursele potenţiale de finanţare şi să se
realizeze o analiză a posibilităţilor de finanţare.
Sursele de finantare ce trebuie luate în considerare pot fi formate din:
- veniturile rămase consiliilor locale şi judeţene după efectuarea cheltuielilor operaţionale;
- împrumuturi suportate din veniturile consiliilor locale sau judeţene;
- taxe plătite de utilizatori pentru serviciile furnizate de consiliile locale sau judeţene direct
sau prin intermediul regiilor locale;
- împrumuturi suportate din taxele pe servicii;
- programe speciale ale Guvernului României sau finanţări externe.
În cazul programelor guvernamentale speciale sau finanţărilor externe, sumele disponibile
vor fi determinate de regulile şi normele programelor respective. Pentru toate celelalte surse

58
menţionate mai sus, nivelul finanţării şi selectarea proiectelor rămân în întregime la latitudinea
administraţiilor publice locale.

Un aspect important este opţiunea pentru surse proprii de finanţare sau apelarea la
împrumuturi. Vom prezenta avantajele şi dezavantajele finanţării prin surse proprii şi ale
finanţării prin îndatorare53.

Finanţarea prin surse proprii:


A) avantaje:
- economii la costurile cu dobanda. În cazul finanţării din resurse proprii, nu apar costuri
legate de dobânzi. Aceste economii pot fi folosite la creşterea capitalului.
- păstrarea flexibilităţii financiare. În cazul finanţării din resurse proprii nu există obligaţii pe
termen lung. Autoritatea locală are în fiecare an mai multă flexibilitate în legatură cu
angajarea veniturilor în finanţarea de capital versus cheltuieli operaţionale. Acest fapt este
important în cazul în care este dificil să estimezi veniturile viitoare datorită instabilităţii
economice sau din alte motive.
- întărirea percepţiei calităţii creditului. În condiţiile în care toţi sunt egali, o autoritate locală
care nu este foarte îndatorată este privită favorabil de către comunitate. Finanţarea din
resurse proprii astăzi, oferă autorităţii locale şansa de a obţine un împrumut mâine.

B) dezavantaje:
- fonduri insuficiente pentru necesarul de capital ca urmare a existenţei unui număr mare de
proiecte de realizat, a unor proiecte care necesită costuri ridicate sau creşterii continue a
costurilor proiectelor de investiţii;
- lipsa echităţii între generaţii: sarcina finanţării proiectelor de care vor beneficia generaţia
prezentă, dar mai ales cele viitoare este suportată doar de generaţia prezentă;
- cheltuieli de capital nerepartizate inegal de-a lungul anilor, creând presiune asupra bugetelor
prezente.

Apelarea la resurse împrumutate are ca avantaje:


- permite autorităţilor locale să realizeze investiţii mai multe într-un interval mai scurt de timp;
- asigură echitate între generaţii cu privire la sarcina suportării costurilor investiţiilor;
- egalizează în timp costurile investiţiilor.

4. 2.4. Prioritizarea proiectelor şi alocarea surselor de finanţare


53
www.lga.ro, Programarea investiţiilor de capital şi planificarea financiară
59
Pentru realizarea prioritizării proiectelor şi alocării surselor de finanţare se vor parcurge
următoarele etape:
- revizuirea stabilirea priorităţii proiectelor potenţiale
- dezvoltarea scenariilor financiare alternative;
- corelarea proiectelor cu resursele

Stabilirea priorităţii proiectelor potenţiale presupune:


- alcătuirea fişelor propunerilor de proiecte;
- alegerea iniţială a proiectelor;
- selecţia în funcţie de conflict, complementaritate, compatibilitate;
- stabilirea priorităţii proiectelor;
Alcătuirea fişelor propunerilor de proiect constă în realizarea pentru fiecare proiect a unei
prezentări standard, cum ar fi de exemplu54:

Fisa propunerilor de proiect


Data:
Fisa nr:
A. Denumirea proiectului:
B. Scurta descriere a proiectului propus:
C. Localizare:
D. Obiectiv(e):
E. Beneficiari propusi:
F. Cost estimat:
G. Sursa propusa de finantare:
H. Propunator sau departament responsabil:
I. Informatii de contact despre propunator sau departamentul responsabil:

Alegerea iniţială a proiectelor presupune realizarea următorilor paşi:


1) consolidarea propunerilor repetitive;
2) separarea proiectelor care sunt evident practice sau inutile;
3) alegerea proiectelor care ar putea fi implementate mai eficient de către alte
agenţii, organizaţii sau autorităţi locale

Selecţia în funcţie de conflict, complementaritate, compatibilitate presupune stabilirea


proiectelor a căror realizare intră în conflict cu realizarea altor proiecte, proiectele care sunt
complementare şi proiectele care sunt compatibile.

54
Idem 2
60
Automat, din două proiecte care intră în conflict, doar unul poate fi realizat. Selecţia se va
realiza plecând de la alţi factori care pot fi luaţi în calcul (complementaritatea cu alte proiecte,
beneficial realizat (cel economic şi social), gradul de necesitate pentru realizarea proiectului
etc.).
Se recomandă în selecţie şi prioritizare să ţină cont de proiectele care sunt complementare
(de exemplu realizarea canalizării unei străzi şi asfaltarea acestuia), realizarea acestora, precum
şi ordinea în care sunt realizate putând duce la o scăderea a costurilor pe ansamblu proiectelor.

Stabilirea priorităţii proiectelor presupune acordarea, în funcţie de modul în care acestea


satisfac criteriile de evaluare stabilite, a unui punctaj pentru fiecare proiect.
În funcţie de scorul realizat de fiecare proiect se va realiza o clasificare a acestora.

Dezvoltarea scenariilor financiare alternative presupune luarea în calcul la realizarea


proiectelor de investiţii şi aşezarea lor în timp a scenariului apelării doar la surse proprii de
finanţare şi a scenariului apelării şi la împrumuturi.
În funcţie de necesarul de resurse, de posibilităţile de împrumut, de numărul de ani în care
se doreşte realizarea proiectelor sau de alţi factori se poate opta pentru un scenariu sau altul.
În funcţie de fiecare variantă luată în calcul, se poate stabili numărul de proiecte ce pot fi
realizate în numărul de ani aferent PIC-ului.
În cazul scenariului fără împrumut se stabileşte pentru numărul de ani de derulare a PIC
care este surplusul operaţional curent (ca diferenţă între veniturile curente şi cheltuielile curente),
acesta dând valoarea maximă care poate fi luată în calcul pentru investiţii. Deoarece acest
surplus operaţional este o estimare, nu se recomandă ca el să fie luat în calcul în totalitate pentru
realizarea de investiţii, eventuala nerealizare a lui ducând la disfuncţionalităţii în derularea PIC.
În cazul scenariului cu împrumut se pleacă de la surplusul operaţional curent estimat, se
determină care este valoarea maximă a împrumuturilor ce pot fi luate (trebuie ca serviciul
datoriei să nu depăşească 20% din veniturile curente ale instituţiei publice), urmând ca prin
însumarea acestora să se stabilească valoarea maximă ce poate fi folosită pentru investiţii. De
asemenea, nu se recomandă luarea în considerare a valorii maxime, pentru a evita eventualele
probleme ce pot să apară în condiţiile în care previziunile nu se adeveresc 100%.
În determinarea sumelor ce pot fi folosite pentru investiţii este necesar să se ţină cont şi de
rambursările şi plăţile de dobânzi care apar în cazul scenariului fără împrumut.

Corelarea proiectelor cu resursele presupune stabilirea unui echilibru între dorinţe


(proiecte) şi posibilităţi (surse de finanţare). Aceasta poate să ducă la o reprioritizare a
proiectelor în funcţie de sursele de finanţare posibil de mobilizat şi de termenele la care pot fi

61
mobilizate acestea. Se poate ajunge la eliminarea unor proiecte sau la amânarea lor, realizarea
unei alte succesiuni decât cea rezultată din etapele anterioare în realizarea lor proiectelor,
combinarea şi redimensionarea proiectelor.

4.2.5. Monitorizarea procesului de realizare a investiţiilor de capital


În cadrul acestei etape se va realiza raportarea lunară a stadiului de realizare a proiectului
de investiţii, precum şi o reînnoire anuală a PIC.
Pentru fiecare proiect, trebuie să existe un director (manager) de proiect care să elaboreze
un program de activităţi, să coordoneze angajaţii şi orice altă existenţă din exterior necesară
pentru finalizarea proiectului, să monotorizeze bugetul individual al proiectului. Directorul de
proiect trebuie de asemenea să înainteze un raport lunar scris şefului de departament sau
directorului de regie.
Coordonatorul PIC desemnat va continua să joace un rol de bază în monitorizarea pe
ansamblu a PIC. El va primi lunar un exemplar al raportului privind stadiul de execuţie pentru
fiecare proiect în parte, în care vor fi monitorizate:
(1) evoluţia (pe săptămână/lunar) actualizată pentru fiecare obiecţie al fiecărui proiect din PIC.
(2) problemele ce au apărut, soluţiile acestora cât şi orice impact financiar asupra bugetului PIC.
(3) toate comentariile pe care directorul de proiect sau şeful de departament/directorul de regie
vrea să le facă în luna respectivă referitor la stadiul proiectului.
Coordonatorul va sintetiza apoi toate rapoartele lunare şi va rezuma informaţiile într-un
memorandum adresat Primarului sau Preşedintelui Consiliului Judeţean şi Consiliului local sau
judeţean respective, memorandum care va conţine: stadiul actual prin comparaţia cu cel
planificat pentru fiecare proiect, precum şi prezentarea oricăror probleme apărute şi care necesită
atenţia autorităţilor locale (întârzieri în restructurare, modernizare, extindere sau derularea de noi
proiecte, întârzieri în finanţare, sau întârzieri cauzate de dispute între diverse instituţii din cadrul
oraşului).
Reînnoirea anulă a PIC presupune revizuirea şi actualizarea acestuia la cerinţele curente ale
fiecărui an.

V. ACHIZIŢIILE PUBLICE

Achiziţiile publice fac parte din activitatea desfăşurată de o instituţie publică. Deoarece
activitatea unei instituţii publice presupune un consum de materiale, servicii, procurare de
mijloace fixe etc, se face apel la diferiţi furnizori sau prestatori. Cum instituţiile publice
gestionează banul public, statul a instituit o serie de reguli privind achiziţia publică. Partea
62
legislativă referitoare la achiziţiile publice face referire la55 stabilirea principiilor, cadrului
general şi a procedurilor pentru atribuirea contractului de achiziţie publică, precum şi a căilor de
atac al actului sau deciziei autorităţii contractante care aplică una dintre procedurile de atribuire a
contractului de achiziţie publică.

5.1. Elementele componente ale sistemului achiziţiilor publice

I) autoritatea de reglementare - autoritatea de reglementare este reprezentată de


Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice
(ANRMAP);
II) autorităţile contractante:
- oricare organism al statului - autoritate publică sau instituţie publică - care
acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local;
- oricare organism de drept public, altul decât cele de mai sus, cu personalitate
juridică, care a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără
caracter comercial sau industrial şi care se află cel puţin în una dintre
următoarele situaţii: este finanţat, în majoritate, de către o altă autoritate
contractantă; se află în subordinea sau este supus controlului unei autorităţi
contractante; în componenţa consiliului de administraţie/organului de
conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor
acestuia sunt numiţi de către o autoritate contractantă.
- oricare întreprindere publică ce desfăşoară una sau mai multe activităţi
relevante, atunci când aceasta atribuie contracte de achiziţie publică sau
încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi;
- oricare subiect de drept, altul decât cele de mai sus, care desfăşoară una sau
mai multe activităţi relevante în baza unui drept special sau exclusiv, acordat
de o autoritate competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie
publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi
III) operatorii economici: orice furnizor, prestator sau executant (persoană fizică sau
juridică) care oferă în mod licit pe piaţă produse, servicii şi/sau execută lucrări
IV) supraveghetorii sistemului: ANRMAP, Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor, Ministerul Economiei şi Finanţelor, Curtea de Conturi.

55
Vezi OUG nr 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006; HG
nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a OUG nr. 34/2006; Ordinul preşedintelui
Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice nr 155%2006.
63
5.2. Principiile achiziţiilor publice
I) principiul nediscriminării: asigurarea condiţiilor de manifestare a concurenţei reale
pentru ca orice operator economic, indiferent de naţionalitate
II) tratament egal: stabilirea şi aplicarea, oricând pe parcursul procedurii de atribuire, de
reguli, cerinţe, criterii identice pentru toţi operatorii economici, astfel încât aceştia să beneficieze
de şanse egale de a deveni contractanţi;
III) recunoaşterea reciprocă: acceptarea produselor, serviciilor, lucrărilor oferite în mod
licit pe piaţa Uniunii Europene; acceptarea diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise
de autorităţile competente din alte state, acceptarea specificaţiilor tehnice, echivalente cu cele
solicitate la nivel naţional.
IV) transparenţa: aducerea la cunoştinţa publicului a tuturor informaţiilor referitoare la
aplicarea procedurii de atribuire;
V) proporţionalitatea: asigurarea corelaţiei între necesităţile autorităţii contractante,
obiectul contractului de achiziţie publică, cerinţele solicitate a fi îndeplinite;
VI) eficienţa utilizării fondurilor publice: aplicarea procedurilor de atribuire
competiţionale şi utilizarea de criterii care să reflecte avantajele de natură economică ale
ofertelor în vederea obţinerii raportului optim între calitate şi preţ;
VII) asumarea răspunderii: determinarea clară a sarcinilor şi responsabilităţilor
persoanelor implicate în procesul de achiziţie publică.

5.3. Procesul de achiziţie publică


Sintetizat, procesul de achitiţie publică este format din următoarele etape:
I) Întocmirea programului anual al achiziţiilor publice: identificarea necesităţilor, estimarea
valorii achiziţiilor publice, ierarhizarea, alegerea procedurii, identificarea fondurilor, elaorarea
calendarului de achiziţii etc.
II) Elaborarea documentaţiei de atribuire: stabilirea specificaţiilor tehnice, stabilirea clauuzelor
contractuale, stabilirea cerinşelor minime de calificare la proedura de achiziţie, stabilirea
criteriului de atribuire, defiitivarea documentaţiei de atribuire etc.
III) Chemarea la competiţie: publicarea anunţului de participare, punerea la dipoziţie a
documentaţiei de atribuire, răspuns la solicitările de clarificări etc.

IV) Derularea procedurii de atribuire: primirea candidaturilor, selectarea candidaţilor, derularea


rundelor de discuţii (dacă este cazul), primirea ofertelor, deschiderea şi evaluarea ofertelor,
stabilirea ofertei câştigătoare etc.
V) Atribuirea contractului de achiziţie publică sau încheierea acordului cadru
VI) Încheierea dosarului de achiziţie publică;
64
VII) Derularea contractului sau acordului cadru;
VIII) Finalizarea contractului;
IX) Analiza procesului.

5.4. Stabilirea valorii estimate a achiziţiilor publice

A. Estimarea valorii contractului de furnizare

1. În cazul în care produsele ce urmează a fi achiziţionate necesită şi operaţiuni sau lucrări de


instalare şi punere în funcţiune, atunci:

Ve = Vp + Vmipf,
unde: Ve = valoarea estimată
Vp = valoarea produselor = nr. buc. x preţ unitary
Vmipf = valoarea manoperii, instalării şi punerii în funcţiune

2. În cazul în care nu este stabilită încă modalitatea de dobândire a produselor, respectiv nu s-a
făcut opţiunea între cumpărare, cumpărare în rate, închiriere sau leasing, cu sau fără opţiune de
cumpărare, atunci:
Ve = Vpmax,
unde: Ve = valoarea estimată
Vpmax = valoarea celei mai scumpe modalităţi de dobândire

3. În cazul în care s-a stabilit modalitatea de dobândire a produselor, respectiv prin cumpărare în
rate, prin închiriere sau prin leasing, cu sau fără opţiune de cumpărare, atunci:
▪ dacă durata contractului este stabilită şi este mai mică sau egală cu 12 luni, atunci:
Ve = Vr x n
unde: Ve = valoarea estimată a contractului
Vr = valoarea ratei plătibile
n = nr. de luni </= 12 luni
▪ dacă durata contractului este stabilită şi este mai mare de 12 luni, atunci:
Ve = (Vr x N) + Vprez,
unde: Ve = valoarea estimată
Vr = valoarea ratei plătibile
N = nr. de luni > 12 luni

65
Vprez = valoarea reziduală estimată

▪ dacă contractul se încheie pe o durată nedeterminată sau dacă durata acestuia nu poate fi
determinată la data estimării, atunci:
Ve = Vr x 48 luni,
unde: Ve = valoarea estimată
Vr = valoarea ratei plătibile

4. În cazul în care se intenţionează atribuirea unui contract de furnizare care trebuie reînnoit într-
o perioadă dată, atunci:
fie Ve = ΣVpsa
unde: Ve = valoarea estimată
Vpsa = valoarea ajustată a contractelor de furnizare similare atribuite în ultimul an

fie Ve = ΣVpsv

unde: Ve = valoarea estimată


Vpsv = valoarea contractelor de furnizare similare care urmează a fi atribuite în următoarele 12
luni, începând din momentul primei livrări

5. În cazul în care s-a propus să se achiziţioneze produse similare, dar defalcate pe loturi a căror
cumpărare se realizează prin atribuirea mai multor contracte de furnizare distincte, atunci:
Ve = ΣVl

unde: Ve = valoarea estimată


Vl = valoarea unui lot

66
B. Estimarea valorii contractului de servicii

1. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să atribuie un contract de servicii pentru
care nu se poate anticipa preţul total al prestaţiei, dar este posibilă estimarea unui tarif mediu
lunar, atunci:
fie Ve = Vtm x N

unde: Ve = valoarea estimată


Vtm = valoarea tarifului mediu lunar
N = număr de luni, dacă durata contractului este stabilită şi nu depăşeşte 48 de luni

fie Ve = Vtm x 48 luni


unde: Ve = valoarea estimată
Vtm = valoarea tarifului mediu lunar
Dacă durata contractului nu poate fi determinată sau depăşeşte 48 de luni

2. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să atribuie un contract de servicii care
trebuie reînnoit într-o perioadă dată, atunci:

fie Ve = ΣVssa

unde: Ve = valoarea estimată


Vssa = sumă din valoarea contractelor de servicii similare atribuite în ultimele 12 luni, ajustată

fie Ve = ΣVssv

unde: Ve = valoarea estimată


Vssa = sumă din valoarea contractelor de servicii similare atribuite în următoarele 12 luni

3. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze servicii similare, dar
defalcate pe loturi a căror achiziţionare face obiectul unor contracte distincte de servicii, atunci:

Ve = ΣVl

67
unde: Ve = valoarea estimată
Vl = valoarea unui lot

4. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze servicii de asigurare,


atunci:
Ve = Pa x n,
unde: Ve = valoarea estimată
Pa = prima de asigurare
n = nr. de luni

5. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze servicii bancare sau alte
servicii financiare, atunci:
Ve = T + C + D + A,

unde: Ve = valoarea estimată


T = taxe
C = comisioane
D = dobânzi
A = alte remuneraţii aferente

6. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze servicii de proiectare,


urbanism, inginerie şi alte servicii tehnice, atunci:

Ve = O + A,

unde: Ve = valoarea estimată


O = onorarii
A = alte remuneraţii aferente

C. Estimarea valorii contractului de lucrări

1. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze lucrări pentru care
urmează să pună la dispoziţia executantului materiale, utilaje, echipamente tehnologice sau orice
alte amenajări şi dotări necesare execuţiei lucrărilor, atunci:

68
Ve = Cl + ΣVf

unde: Ve = valoarea estimată


Cl = costul lucrării
Vf = valoarea facilităţilor puse la dispoziţie de către autoritatea contractantă

2. În cazul în care obiectul contractului de lucrări îl constituie execuţia unui ansamblu de lucrări
care presupune, după caz, şi furnizarea de echipamente, instalaţii, utilaje sau alte dotări aferente,
atunci:

Ve = Vee + Vei + Veu + Ved,

unde: Ve = valoarea estimată


Vee = valoarea estimată a echipamentelor
Vei = valoarea estimată a instalaţiilor
Veu = valoarea estimată a utilajelor
Ved = valoarea estimată a dotărilor aferente

3. În cazul în care lucrarea permite execuţia pe obiecte sau loturi, pentru care autoritatea
contractantă îşi propune să atribuie unuia sau mai multor executanţi contracte distincte de lucrări,
atunci:

Ve = ΣVl

unde: Ve = valoarea estimată


Vl = valoarea unui lot

D. Estimarea valorii în cazul organizării unui concurs de soluţii

În cazul în care concursul de soluţii este organizat ca o procedură independentă, atunci:


Ve = ΣVp + Ves

unde: Ve = valoarea estimată


Vp = valoarea unui premiu
69
Ves = valoarea estimată a contractului de servicii care poate fi încheiat

E. Estimarea valorii în cazul încheierii unui acord-cadru:


Ve = Ve max,

unde: Ve = valoarea estimată


Ve max = valoarea maximă estimată, fără TVA, a tuturor contractelor de achiziţie publică care se
anticipează că vor fi atribuite în baza acordului-cadru respectiv, pe întreaga sa durată

F. Estimarea valorii în cazul în care se utilizează un sistem de achiziţie dinamic:


Ve = Ve max,

unde: Ve = valoarea estimată


Ve max = valoarea maximă estimată, fără TVA, a tuturor contractelor de achiziţie publică care se
anticipează că vor fi atribuite prin utilizarea sistemului de achiziţie dinamic respectiv, pe întreaga
sa durată

5.5. Proceduri de atribuire


Licitaţia deschisă - reprezintă procedura de atribuire a contractului de achiziţie publică
la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune ofertă.
Ea se desfăşoară, de regulă, într-o singură etapă. Licitaţia deschisă se iniţiază prin
transmiterea spre publicare a unui anunţ de participare prin care se solicită operatorilor
economici depunerea de oferte.
Licitaţia restrânsă - reprezintă procedura la care orice operator economic are dreptul de
a-şi depune candidatura, urmând ca numai candidaţii selectaţi să aibă dreptul de a depune ofertă.
Licitaţia restrânsă se desfăşoară, de regulă, în două etape:
- etapa de selectare a candidaţilor;
- etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaţi.
Licitaţia restrânsă se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de participare
prin care se solicită operatorilor economici depunerea de candidature. Procedura de licitaţie
restrânsă se utilizează atunci când oferta este excedentară.

70
Dialogul competitiv - reprezintă procedura la care orice operator economic are dreptul
de a-şi depune candidatura şi prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidaţii
admişi, în scopul identificării uneia sau mai multor soluţii apte să răspundă necesităţilor sale,
urmând ca, pe baza soluţiei/soluţiilor identificate, candidaţii selectaţi să elaboreze oferta finală.
Dialogul competitiv se aplică doar atunci când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile:
- contractul în cauză este considerat a fi de complexitate deosebită;
- aplicarea procedurii de licitaţie deschisă sau restrânsă nu ar permite atribuirea
contractului de achiziţie publică în cauză.
Procedura de dialog competitiv se desfăşoară în trei etape:
- etapa de preselectare a candidaţilor;
- etapa de dialog cu candidaţii admişi în urma preselecţiei, pentru identificarea
soluţiei/soluţiilor apte să răspundă necesităţilor autorităţii contractante şi în baza
căreia/cărora candidaţii vor elabora şi depune oferta finală;
- etapa de evaluare a ofertelor finale depuse.
Dialogul competitiv se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de
participare prin care se solicită operatorilor economici depunerea de candidaturi.
Negocierea reprezintă procedura prin care autoritatea contractantă derulează consultări
cu candidaţii selectaţi şi negociază clauzele contractuale, inclusiv preţul, cu unul sau mai mulţi
dintre aceştia.
Negocierea poate fi:
- negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare;
- negociere fără publicare prealabilă a unui anunţ de participare.
Negocierea cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare se desfăşoară în două
etape:
- etapa de selectare a candidaţilor;
- etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaţii selectaţi.
Negocierea cu publicare se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de
participare prin care se solicită operatorilor economici depunerea de candidature.
Negocierea cu publicare se aplică atunci când:
- În urma aplicării licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse sau a dialogului competitiv
nu a fost depusă nicio ofertă sau au fost depuse numai oferte inacceptabile ori
neconforme;
- În situaţii excepţionale, temeinic motivate, atunci când natura
lucrărilor/produselor/serviciilor sau riscurile implicate de
executarea/livrarea/prestarea acestora nu permit o estimare iniţială globală a
preţului viitorului contract de achiziţie publică;

71
- Atunci când serviciile care urmează să fie achiziţionate, îndeosebi serviciile
financiare sau serviciile intelectuale, cum ar fi cele care implică proiectarea
lucrărilor, sunt de aşa natură încât caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu precizia
pe care o impune atribuirea unui contract de achiziţie publică prin aplicarea
licitaţiei deschise sau licitaţiei restrânse;
- Atunci când lucrările ce urmează a fi executate sunt necesare exclusiv în scopul
cercetării ştiinţifice, experimentării sau dezvoltării tehnologice, şi numai dacă
acestea nu se realizează pentru obţinerea unui profit şi nici nu urmăresc acoperirea
costurilor aferente
Negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare se foloseşte când:
- Din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protecţia unor drepturi de
exclusivitate, contractul de achiziţie publică poate fi atribuit numai unui anumit
operator economic;
- Ca o măsură strict necesară, atunci când perioadele de aplicare a licitaţiei deschise,
a licitaţiei restrânse sau a negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunţ de
participare nu pot fi respectate din motive de extremă urgenţă determinate de
evenimente imprevizibile şi care nu se datorează sub nicio formă unei acţiuni sau
inacţiuni a autorităţii contractante;
- Produsele ce urmează a fi livrate sunt fabricate exclusiv în scopul cercetării
ştiinţifice, experimentării, studiilor sau dezvoltării tehnologice, şi numai dacă
acestea nu se realizează pentru obţinerea unui profit şi nici nu urmăresc acoperirea
costurilor aferente.;
- Este necesară achiziţionarea de la furnizorul iniţial a unor cantităţi suplimentare de
produse destinate înlocuirii parţiale sau extinderii echipamentelor/instalaţiilor
livrate anterior, şi numai dacă schimbarea furnizorului iniţial ar pune autoritatea
contractantă în situaţia de a achiziţiona produse care, datorită caracteristicilor
tehnice diferite de cele deja existente, determină incompatibilităţi sau dificultăţi
tehnice sporite de operare şi întreţinere;
- Produsele sunt cotate la bursa de mărfuri, iar achiziţia acestora se realizează prin
operaţiuni pe piaţa de disponibil;
- Produsele pot fi achiziţionate în condiţii deosebit de avantajoase de la un operator
economic care îşi lichidează definitiv afacerile, de la un administrator judiciar care
administrează afacerile unui operator economic în stare de faliment sau lichidare,
printr-un aranjament cu creditorii unui operator economic în stare de faliment sau
lichidare ori printr-o altă procedură similară cu cele anterioare, reglementată prin
lege;

72
- Ca urmare a unui concurs de soluţii, contractul de servicii trebuie să fie atribuit,
conform regulilor stabilite iniţial, concurentului câştigător sau unuia dintre
concurenţii câştigători ai concursului respectiv, în acest din urmă caz autoritatea
contractantă având obligaţia de a transmite invitaţie la negocieri tuturor
concurenţilor câştigători;
- Este necesară achiziţionarea unor lucrări sau servicii suplimentare sau adiţionale,
care nu au fost incluse în contractul iniţial, dar care, datorită unor circumstanţe
neprevăzute, au devenit necesare pentru îndeplinirea contractului în cauză, şi numai
dacă se respectă, în mod cumulativ, următoarele condiţii: atribuirea să fie făcută
contractantului iniţial; lucrările sau serviciile suplimentare/adiţionale nu pot fi, din
punct de vedere tehnic şi economic, separate de contractul iniţial fără apariţia unor
inconveniente majore pentru autoritatea contractantă sau, deşi separabile de
contractul iniţial, sunt strict necesare în vederea îndeplinirii acestuia; valoarea
cumulată a contractelor atribuite pentru lucrări şi servicii suplimentare/adiţionale
nu depăşeşte 50% din valoarea contractului iniţial.
- Ulterior atribuirii unui contract de lucrări sau de servicii, autoritatea contractantă îşi
propune să achiziţioneze noi lucrări, respectiv noi servicii, care sunt similare
lucrărilor sau serviciilor achiziţionate prin atribuirea contractului iniţial, şi numai
dacă se respectă, în mod cumulativ, următoarele condiţii: atribuirea se face
contractantului iniţial, iar noile lucrări, respectiv noile servicii, constau în repetarea
unor lucrări sau servicii similare celor prevăzute în contractul atribuit iniţial şi sunt
conforme cu cerinţele prevăzute în caietul de sarcini elaborat cu ocazia atribuirii
respectivului contract; contractul de lucrări/servicii iniţial a fost atribuit prin
procedura de licitaţie deschisă sau restrânsă; valoarea estimată a contractului iniţal
de lucrări/servicii s-a determinat prin luarea în considerare inclusiv a
lucrărilor/serviciilor similare care pot fi achiziţionate ulterior; în anunţul de
participare la procedura aplicată pentru atribuirea contractului iniţial s-a precizat
faptul că autoritatea contractantă are dreptul de a opta pentru achiziţionarea
ulterioară de noi lucrări similare, respectiv noi servicii similare, de la operatorul
economic a cărui ofertă va fi declarată câştigătoare în cadrul procedurii respective;
autoritatea contractantă are dreptul de a aplica această procedură într-un interval
care nu poate depăşi 3 ani de la atribuirea contractului iniţial.
Cererea de oferte - reprezintă procedura simplificată prin care autoritatea contractantă
solicită oferte de la mai mulţi operatori economici.
Cererea de oferte se aplică numai dacă valoarea estimată, fără TVA, a contractului de
achiziţie publică este mai mică decât echivalentul în lei a următoarelor praguri:

73
- pentru contractul de furnizare: 40.000 euro;
- pentru contractul de servicii: 40.000 euro;
- pentru contractul de lucrări: 250.000 euro.
Concursul de soluţii - reprezintă procedura prin care se achiziţionează, în special în
domeniul amenajării teritoriului, al proiectării urbanistice şi peisagistice, al arhitecturii sau în cel
al prelucrării datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concurenţiale de
către un juriu, cu sau fără acordarea de premii.
Concursul de soluţii se poate organiza ca:
- o procedură independentă, în care concurenţii pot obţine premii şi/sau prime de
participare; sau
- parte a unei alte proceduri care conduce la atribuirea unui contract de servicii.
Concursul de soluţii se iniţiază prin publicarea unui anunţ de participare prin care se
solicită operatorilor economici interesaţi depunerea de proiecte.
Cumpărarea directă - se aplică în cazul în care se achiziţionează produse, servicii sau
lucrări a căror valoare (fără TVA), cumulată pe parcursul unui an, nu depăşeşte echivalentul în
lei a 5.000 euro.
Cumpărarea directă se realizează pe bază de document justificativ care se consideră a fi
baza legală pentru plată.

74
VI. AUDITUL INTERN ŞI CONTROLUL FINANCIAR PREVENTIV

Pentru buna funcţionare a activităţii instituţiilor publice s-au instituit reglementări


legislative privind controlul financiar intern şi auditul financiar intern.
Controlul financiar preventiv este activitatea prin care se verificã legalitatea şi regularitatea
operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, înainte de
aprobarea acestora.
Controlul intern reprezintă ansamblul mãsurilor întreprinse la nivelul unei instituţii publice
cu privire la structurile organizatorice, metodele, procedurile şi sistemele de control şi de
evaluare, instituite în scopul:
- realizãrii atribuţiilor la un nivel calitativ corespunzãtor şi îndeplinirii cu
regularitate, în mod economic, eficace şi eficient, a politicilor adoptate, respectãrii
legalitãţii şi a dispoziţiilor conducerii;
- protejãrii activelor şi resurselor;
- efectuãrii şi menţinerii de înregistrãri contabile corecte şi complete;
- furnizãrii la timp de informaţii corecte şi complete pentru fundamentarea deciziilor
conducerii.
Auditul intern este activitate organizatã independent în structura unei instituţii publice şi în
directa subordonare a conducãtorului acesteia, care constã în efectuarea de verificãri, inspecţii şi
analize ale sistemului propriu de control intern, în scopul evaluãrii obiective a mãsurii, în care
acesta asigurã îndeplinirea obiectivelor instituţiei publice şi utilizarea resurselor în mod
economic, eficace şi eficient şi pentru a raporta conducerii constatãrile fãcute, slãbiciunile
identificate şi mãsurile propuse de corectare a deficienţelor şi de ameliorare a performanţelor
sistemului de control intern.
Din definiţiile56 date controlului financiar preventiv, controlului intern şi auditului financiar
intern se desprinde concluzia că în activitatea unei instituţii publice trebuie să acţioneze prima
dată personalul care se ocupă cu controlul şi apoi cel care se ocupă cu auditul. Auditul este un
controlor al sistemului de control, dar nu se rezumă numai la verificarea acţiunii de control, ci
vine cu măsuri, idei, soluţii de perfecţionare a acesteia.
Controlul financiar preventiv propriu se organizează şi se exercită în mod unitar la
următoarele entităţi publice57:
- instituţiile publice, cuprinzând Administraţia Prezidenţială, Parlamentul, Guvernul,
ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale, alte

56
Vezi OG nr.119/1999 privind auditul intern şi controlul financiar preventiv, publicată în MO nr. 430/1999 cu
modificările şi completările ulterioare.
57
www.mfinanţe.ro Controlul financiar preventiv.
75
autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile publice de subordonare
centrală sau locală, indiferent de modul de finanţare a acestora;
- Ministerul Finanţelor Publice, pentru operaţiunile Fondului naţional de preaderare, pentru
operaţiunile privind bugetul trezoreriei statului, datoria publică, precum şi pentru alte
operaţiuni specifice;
- companiile naţionale, regiile autonome, societăţile comerciale, organizaţiile
neguvernamentale, precum şi orice alte persoane juridice care gestionează fonduri publice cu
orice titlu şi/sau care administrează patrimoniul public referitor la gestionarea fondurilor
publice şi administrarea patrimoniului public în cauză;
- agenţiile de gestionare a fondurilor publice provenite din finanţări externe, rambursabile
şi nerambursabile, precum: unităţi de management al proiectelor (UMP), unităţi de coordonare a
proiectelor (UCP), Oficiul de Plăţi şi Contractare PHARE (OPCP), Agenţia SAPARD şi alte
agenţii de implementare a fondurilor comunitare.

6.1. Controlul intern al instituţiilor publice


Controlul intern în cadrul unei instituţii publice are urmãtoarele obiective generale:
1) realizarea, la un nivel corespunzãtor de calitate, a atribuţiilor instituţiilor publice, stabilite în
concordanţã cu propria lor misiune, în condiţii de regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţã;
- caracteristica unei operaţiuni de a respecta sub toate
aspectele ansamblul principiilor şi regulilor procedurale
Regularitatea
şi metodologice care sunt aplicabile categoriei de
operaţiuni din care face parte

- gradul de îndeplinire a obiectivelor declarate ale unei


Eficacitatea activitãţi şi relaţia dintre impactul dorit şi impactul
efectiv al activitãţii respective

- mãsura în care se asigurã minimizarea costului


resurselor alocate unei activitãţi, fãrã a compromite
Economicitatea
realizarea în bune condiţii a obiectivelor declarate ale
acesteia

- raportul dintre rezultatele obţinute şi costul resurselor,


Eficienţa
utilizate în vederea obţinerii lor

2) protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau
fraudei.

76
Deoarece banii publici sunt obţinuţi în cea mai mare parte pe seama prelevărilor de la
populaţie, deci sunt “banii naţiunii” gestionarea lor trebuie să se realizeze în condiţii optime,
eliminându-se pe cât posibil realizarea de pierderi, stoparea risipei. Pentru aceasta trebuie ca
personalul instutiţiei publice să fie pregătit profesional pentru posturile ocupate, să desfăşoare
activitatea cu maxim de seriozitate şi profesionalism pentru a se evita greşelile care por să ducă
la efecte nedorite. De asemenea, personalul din instituţiile publice trebuie să aibă un dezvoltat
spirit de dreptate, cinste, să nu următrească ca prin folosirea banului public, de multe ori printr-o
poziţie abuzivă, să obţină avantaje materiale sau de altă natură58.
3) respectarea legii, a reglementãrilor şi deciziilor conducerii;
Personalul instituţiilor publice trebuie să acţioneze conform cu legea, să respecte regulile şi
reglementările care sunt specifice acestui domeniu.
4) dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare şi
difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor sisteme şi
proceduri de informare publicã adecvatã prin rapoarte periodice.
Pentru atingerea acestui obiectiv este necesar ca organele de conducere să poată să asigure
în interiorul instituţiei, precum şi în relaţiile cu terţi a unui sistem de cooperare în privinţa
asigurării unui acces rapid la diverse date referitoare la activitatea desfăşurată, să informatizeze
activitatea instituţiei publice prin crearea unui sistem informatic care pe baza datelor introduse în
el să poată să furnizeze un volum cât mai mare de date şi posibilităţi cât mai ridicate de
combinare a lor.
Conducãtorul instituţiei publice trebuie sã asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea şi
perfecţionarea structurilor organizatorice, reglementãrilor metodologice, procedurilor şi
criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerinţele generale şi specifice de control intern.
Cerinţele controlului intern pot fi generale şi specifice.

58
vezi Lucian Ţâţu, Introducere în gestiunea financiară a instituţiilor publice, Ed. ASE, 2002.
77
- asigurarea îndeplinirii obiectivelor enunţate mai sus prin
evaluarea sistematicã şi menţinerea la un nivel considerat
acceptabil a riscurilor asociate structurilor, programelor,
proiectelor sau operaţiunilor
- asigurarea unei atitudini cooperante a personalului de conducere
şi de execuţie, acesta având obligaţia sã rãspundã în orice moment
solicitãrilor conducerii şi sã sprijine efectiv controlul intern
- asigurarea integritãţii şi competenţei personalului de conducere şi
Cerinţe generale de execuţie, a cunoaşterii şi înţelegerii de cãtre acesta a
ale controlului importanţei şi rolului controlului intern
- stabilirea obiectivelor specifice ale controlului intern, astfel încât
intern
acestea sã fie adecvate, cuprinzãtoare, rezonabile şi integrate
misiunii instituţiei şi obiectivelor de ansamblu ale acesteia
- supravegherea continuã de cãtre personalul de conducere a
tuturor activitãţilor şi îndeplinirea de cãtre personalul de conducere
a obligaţiei de a acţiona corectiv, prompt şi responsabil ori de câte
ori se constatã încãlcãri ale legalitãţii şi regularitãţii în efectuarea
unor operaţiuni sau în realizarea unor activitãţi în mod
neeconomic, ineficace sau ineficient

- reflectarea în documente scrise a organizãrii controlului


intern, a tuturor operaţiunilor instituţiei şi a tuturor
evenimentelor semnificative, precum şi înregistrarea şi
pãstrarea în mod adecvat a documentelor, astfel încât
acestea sã fie disponibile cu promptitudine pentru a fi
examinate de cãtre cei în drept
- înregistrarea de îndatã şi în mod corect a tuturor
Cerinţe operaţiunilor şi evenimentelor semnificative
- asigurarea aprobãrii şi efectuãrii operaţiunilor exclusiv de
specifice ale
cãtre persoane special împuternicite în acest sens
controlului intern
- separarea atribuţiilor privind efectuarea de operaţiuni
între persoane, astfel încât atribuţiile de aprobare, control şi
înregistrare sã fie, într-o mãsurã adecvatã, încredinţate unor
persoane diferite
- asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile
- accesarea resurselor şi documentelor numai de cãtre
persoane îndreptãţite şi responsabile în legãturã cu
utilizarea şi pãstrarea lor

78
6.2. Controlul financiar preventiv al instituţiilor publice
Fac obiectul controlului financiar preventiv proiectele de operaţiuni care vizeazã, în
principal:
a) angajamente legale şi bugetare;
b) deschiderea şi repartizarea de credite bugetare;
c) modificarea repartizãrii pe trimestre şi pe subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare a
creditelor aprobate, inclusiv prin virãri de credite;
d) efectuarea de plãţi din fonduri publice;
e) efectuarea de încasãri în numerar;
f) vânzarea, gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul privat al
statului sau al unitãţilor administrativ-teritoriale;
g) concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul public al statului sau al unitãţilor
administrativ-teritoriale;
h) alte tipuri de operaţiuni, stabilite prin ordin al ministrului finanţelor.

Pentru fiecare din operaţiunile prezentate mai sus trebuie să se stabilească baza legală a
efectuării acestora, documentele justificative pe baza cărora se face controlul, obiectivele şi
conţinutul controlului financiar propriu.

Controlul financiar preventiv se organizeazã şi se exercitã în urmãtoarele forme:


- controlul financiar preventiv propriu;
- controlul financiar preventiv delegat, prin controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor.

Instituţiile publice au obligaţia de a organiza controlul financiar preventiv propriu şi


evidenţa angajamentelor în cadrul compartimentului contabil. Conducãtorii instituţiilor publice
au obligaţia sã stabileascã proiectele de operaţiuni supuse controlului financiar, documentele
justificative şi circuitul acestora, cu respectarea dispoziţiilor legale.
Controlul financiar preventiv propriu se exercitã de cãtre contabilul-şef prin vizã de control
financiar preventiv propriu. În funcţie de volumul şi de complexitatea activitãţii, contabilul-şef
poate împuternici, cu aprobarea ordonatorului de credite, şi alte persoane din subordinea sa sã
exercite controlul financiar preventiv propriu, precizând limitele împuternicirii.
Se supun aprobãrii ordonatorului de credite numai proiectele de operaţiuni care respectã
întru totul cerinţele de legalitate, regularitate şi încadrare în limitele angajamentelor bugetare
aprobate, care poartã viza de control financiar preventiv propriu.

79
Viza de control financiar preventiv propriu se exercitã prin semnãtura persoanelor în drept,
competente în acest sens şi prin aplicarea de cãtre acestea a sigiliului personal.
Viza de control financiar preventiv propriu se exercită prin semnatura persoanei
împuternicite în acest sens sau a înlocuitorului desemnat, precum şi prin aplicarea sigiliului
personal. Sigiliul va cuprinde următoarele informaţii:
- denumirea entităţii publice;
- menţiunea ,,Vizat pentru control financiar preventiv propriu’’;
- numărul sigiliului (cel de identificare a titularului acestuia);
- elementele de identificare a datei acordării vizei (an, luna, zi).
În vederea acordãrii vizei de control financiar preventiv propriu, proiectele de operaţiuni se
prezintã însoţite de documentele justificative corespunzãtoare, certificate în privinţa realitãţii şi
legalitãţii prin semnãtura conducãtorilor compartimentelor de specialitate care iniţiazã
operaţiunea respectivã.
Răspunderea pentru realitatea, regularitatea şi legalitatea operaţiunilor ale cãror documente
justificative revinde conducătorilor compartimentelor care au acordat viza.
Procedura de control financiar preventiv presupune următoarele etape:
- proiectele de operaţiuni emise de compartimentele de specialitate vor fi depuse la
departamentul de control, însoţite de documentele justificative;
- proiectele de operaţiuni vor fi înregistrate în Registrul proiectelor de operaţiuni
prevăzute să fie prezentate la viaz de control financiar preventiv propriu;
- persoana împuternicită cu controlul va prelua documentele şi va face o verificare
formală, urmărind: cuprinderea în ,,Cadrul general al proiectelor de operaţiuni supuse
controlului financiar preventiv propriu’’ a operaţiunii prezentată la viză, completarea
documentelor în strictă concordanţă cu rubricile acestora, existenţa semnăturilor
persoanelor autorizate din compartimentele de specialitate, existenţa documentelor
justificative;
- în cazul nerespectării condiţiilor de formă, documentele sunt restituite
compartimentelor de specialitate, cu viza “Refuz”;
- dacă sunt îndeplinite condiţiile de formă se va trece la realizarea controlului de fond;
- în urma acestui control se poate acorda viza sau se poate respinge documentul ca fiind
nefondat.
Controlul financiar delegat apare ca urmare a numirii de către Ministerul Finanţelor a unor
controlori financiari delegaţi care vor verifica anumite tipuri de operaţiuni (specifice fiecărei
instituţii publice) sau a operaţiunilor care depăşesc anumite limite valorice.

80
6.3. Auditul financiar intern
Auditul intern se organizeazã în mod independent, în structura fiecãrei instituţii publice,
sub forma unui compartiment specializat, constituit din una sau mai multe persoane, astfel încât
personalul de specialitate angajat în acesta sã nu fie implicat în vreun fel în îndeplinirea
activitãţilor pe care le auditeazã.
Auditorul intern trebuie sã îşi îndeplineascã atribuţiile în mod obiectiv, independent, cu
profesionalism şi integritate.
În realizarea atribuţiilor sale şeful compartimentului de audit intern sau, dupã caz, persoana
care exercitã atribuţiile de audit intern se subordoneazã şi raporteazã direct conducãtorului
instituţiei publice.
Auditul intern se exercitã asupra tuturor activitãţilor desfãşurate de instituţia publicã sau
care sunt în responsabilitatea acesteia, inclusiv asupra activitãţii instituţiilor subordonate şi
asupra utilizãrii de cãtre terţi, indiferent de natura juridicã a acestora, a fondurilor publice
gestionate de aceştia din urmã în baza unei finanţãri realizate de cãtre instituţia publicã în cauzã
sau de cãtre o instituţie subordonatã acesteia.
Operaţiunile care fac obiectul auditului intern sunt examinate, de regulã, pe tot parcursul
acestora, din momentul iniţierii pânã în momentul finalizãrii executãrii lor efective.
Compartimentul de audit intern trebuie sã exercite urmãtoarele atribuţii59:
- certificarea trimestrialã şi anualã, însoţitã de raport de audit, a bilanţului contabil şi a
contului de execuţie bugetarã ale instituţiei publice, prin verificarea legalitãţii, realitãţii
şi exactitãţii evidenţelor contabile şi ale actelor financiare şi de gestiune; certificarea se
face înaintea aprobãrii de cãtre conducãtorul instituţiei publice în cauzã a bilanţului
contabil şi a contului de execuţie bugetarã;
- examinarea legalitãţii, regularitãţii şi conformitãţii operaţiunilor, identificarea erorilor,
risipei, gestiunii defectuoase şi fraudelor şi, pe aceste baze, propunerea de mãsuri şi
soluţii pentru recuperarea pagubelor şi sancţionarea celor vinovaţi, dupã caz;
- supravegherea regularitãţii sistemelor de fundamentare a deciziei, planificare,
programare, organizare, coordonare, urmãrire şi control al îndeplinirii deciziilor;
- evaluarea economicitãţii, eficacitãţii şi eficienţei cu care sistemele de conducere şi de
execuţie existente în cadrul instituţiei publice ori la nivelul unui program/proiect
finanţat din fonduri publice utilizeazã resurse financiare, umane şi materiale pentru
îndeplinirea obiectivelor şi obţinerea rezultatelor stabilite;
- identificarea slãbiciunilor sistemelor de conducere şi de control, precum şi a riscurilor
asociate unor astfel de sisteme, unor programe/proiecte sau unor operaţiuni şi

59
Vezi OG nr.119/1999 privind auditul intern şi controlul financiar preventiv, publicată în MO nr. 430/1999.
81
propunerea de mãsuri pentru corectarea acestora şi pentru diminuarea riscurilor, dupã
caz.
La baza desfăşurării activităţii de audit intern stă planul anual de audit intern, aprobat de
conducătorul instituţiei publice. Planul de audit se stabileşte pe baza evaluãrii riscului asociat
diferitelor structuri, activitãţi, programe/proiecte sau operaţiuni, precum şi prin consultare cu
instituţiile publice ierarhic superioare.
Activitatea auditorilor interni se realizează pe bazã de ordin de serviciu scris, aprobat de
cãtre conducãtorul instituţiei publice şi care prevede în mod explicit scopul, obiectivele şi durata
auditului.
Auditorii interni au acces la toate datele şi informaţiile pe care le considerã relevante
pentru scopul şi obiectivele precizate în ordinul de serviciu, iar personalul de conducere şi
personalul de execuţie implicat în activitatea auditatã au obligaţia sã ofere documentele solicitate
şi tot sprijinul necesar desfãşurãrii în bune condiţii a auditului intern.
Constatãrile auditului intern sunt cuprinse în raportul de audit intern care trebuie sã reflecte
ordinul de serviciu primit, modul de desfãşurare a auditului, constatãrile fãcute, concluziile şi
recomandãrile auditorilor interni, împreunã cu întreaga documentaţie care susţine respectivele
constatãri, concluzii şi recomandãri. De asemenea, o datã cu raportul de audit intern trebuie
prezentate obligatoriu, şi punctele de vedere ale persoanelor implicate în activitãţile auditate,
îndeosebi ale acelora în legãturã cu care se semnaleazã deficienţe sau care pot fi afectate de
mãsurile recomandate în raportul de audit intern.
Ori de câte ori efectuarea auditului potrivit ordinului de serviciu presupune utilizarea unor
cunoştinţe de specialitate din alte domenii decât cele cerute prin fişa postului auditorilor interni,
şeful compartimentului de audit intern poate recurge, cu aprobarea conducãtorului instituţiei
publice cãruia îi raporteazã, la contractarea externã de servicii de expertizã/consultanţã.

82