Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
3
După momentul de exercitare a controlului financiar se deosebesc următoarele forme:
control financiar preventiv, control financiar concomitent, control financiar ulterior
(postoperativ).
Controlul preventiv se exercita înaintea realizării acţiunilor economice şi financiare, în
vederea prevenirii unor operaţii nelegale şi neoportune.
Controlul concomitent se efectuează în momentul derulării operaţiunilor economice şi
financiare, pentru a identifica unele neconcordanţe între obiectivele autorităţilor administraţiei
publice locale şi ale instituţiilor publice şi modul de utilizare a resurselor băneşti.
Controlul financiar ulterior (postoperativ) se exercită după realizarea operaţiunilor
economice şi financiare, iar măsurile dispuse vizează îmbunătăţirea activităţii economico-
financiare în perioadele următoare.
În funcţie de modul de organizare şi de apartenenţa organelor de control, controlul
financiar poate fi intern sau extern. Controlul financiar intern se exercită de către persoane din
structurile de funcţionare ale autorităţilor administraţiei publice locale. Controlul financiar extern
se efectuează de către organele din structura aparatului Ministerului Finanţelor şi de către Curtea
de Conturi.
Controlul financiar ca expresie a funcţiei de control a finanţelor publice locale urmăreşte
modul de realizare a raporturilor băneşti privind constituirea şi repartizarea resurselor financiare
la nivelul unităţilor administrativ teritoriale.
Finanţele regiilor autonome locale şi ale societăţilor comerciale constituite cu
aportul autorităţilor administraţiei publice locale reprezintă aceea o parte componentă a
finanţelor locale care reflectă procesele de mobilizare şi utilizare a unor resurse băneşti în
vederea furnizării serviciilor publice corespunzătoare fiecărei entităţi economice locale.
Pe seama resurselor băneşti mobilizate şi utilizate de către regiile autonome locale şi de
societăţile comerciale constituite cu aportul autorităţilor administraţiei publice locale se asigură
furnizarea serviciilor şi a activităţilor pentru satisfacerea cerinţelor locuitorilor din unităţile
administrativ-teritoriale.
4
instituţiilor publice finanţate integral din venituri, bugetul creditelor externe şi interne, veniturile
şi cheltuielile evidenţiate în afara bugetului local.
Bugetele locale reprezintă partea principală a finanţelor publice locale care
reflectă raporturile economice de mobilizare a unor resurse financiare necesare realizării
acţiunilor social culturale, economice şi de altă natură din competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale.
Bugetele locale asigură dimensionarea cheltuielilor în limitele veniturilor, fundamentarea
resurselor financiare, stimularea iniţiativei locale, afirmarea autonomiei locale şi exercitarea
controlului asupra utilizării fondurilor locale.
Bugetul local reprezintă instrument principal al autorităţilor administraţiei publice locale
în vederea selectării priorităţilor de finanţare din strategiile de dezvoltare economico-socială ale
localităţilor. Fundamentarea priorităţilor şi a opţiunilor privind acţiunile social culturale,
economice, serviciile publice care urmează să se finanţeze din bugetul local, precum şi masurile
necesare în vederea încasării veniturilor se realizează în procesul elaborării şi adoptării bugetului
local.
Bugetul local constituie instrumentul principal principal de asigurare a autonomiei
decizionale a autorităţilor administraţiei publice locale, de valorificare eficientă a resurselor
locale şi de îmbunătăţire a utilizării fondurilor locale.
Bugetele locale reprezintă o componentă distinctă şi autonomă în cadrul bugetului
consolidat, care are o serie de raporturi cu bugetul administraţiei centrale de stat prin sumele
defalcate şi transferurile de care beneficiază autorităţile administraţiei publice locale.
Bugetele locale în calitate de parte principală a finanţelor locale reflectă cerinţele de
resurse financiare necesare realizării acţiunilor sociale culturale, economice, serviciilor publice şi
dezvoltare din competenţa autorităţilor administraţiei publice precum pentru modul de procurare
a resurselor financiare din cursul unui exerciţiu financiar.
Locul şi rolul hotărâtor al bugetului local în cadrul finanţelor publice aferente unui
municipiu se pot ilustra cu următoarele date:
Bugetul general al municipiului „x”
mii RON %
• Bugetul local 98.500 88,6
• Bugetul instituţiilor publice 5.000 4,4
finanţate din venituri proprii şi
subvenţii din bugetul local
• Bugetul instituţiilor publice 4.000 3,5
finanţate integral din venituri
proprii
• Bugetul creditelor externe şi 500 -
interne
5
• Venituri şi cheltuieli evidenţiate 4.000 3,5
în afara bugetului local
TOTAL 112.000 100
7
Australia, Germania si-au organizat finantele publice pe 3 niveluri; Olanda, Marea Britanie si
Franta opereaza cu numai 2 niveluri.
Pana in 1924 in Romania nu existau date statistice publice cu privirre la finantele locale.
Incepand cu 1924 au inceput sa se publice cifrele evaluarilor bugetare pe judete si comune. In
perioada 1831- 1832 regulamentele organice din Muntenia si Moldova au stabilit primele
impozite si taxe locale. Aceste regulamente organice au desfintat vechile dari in natura si in bani
si au infiintat impozite precum: zeciuiala patentelor si capitatia tuturor locuitorilor contribuabili
ai oraselor si accizele asupra bauturilor si tutunului.
In 1923 legea maximului taxelor si contributiilor comunale reglementeaza impozitele si
taxele locale , acestea fiind o reeditare a legii cu acelasi nume din 1903 . Aceasta lege prevedea
49 de taxe si impozite pe care judetele si comunele le puteau percepe cu aprobarea ministrului de
interne. In favoarea comunitatilor locale, legea contributiilor directe din 1923 a mai prevazut asa
zisele aditionale( diverse tipuri de cote variabile din impozitul pe spectacol, automobile,
succesiuni, etc).
1929 ,acest an a reprezentat momentul de referinta deoarece a aparut legea pt organizarea
administratiei locale intemeiata pe principiul descentralizarii si autonomiei administrative locale.
In Romania istoria finantelor locale incepe cu anul 1933, pana atunci dominand tendinta
centralizata a autoritatilor publice prin lege administratiilor locale din 1929, nefixandu-se norme
specifice referitoare la organizarea financiara a administratiei financiare.
Bazele primei organizari unitare a finantelor locale sunt puse prin legea din 14 aprilie
1933, prin aceasta lege se stabilesc sarcinile oblgatorii si facultative ale unitatilor administrative
si se prevad resursele corespunzatoare pentru executarea lor.
Legea administrativa din 14 august 1983 ofera un cadru functional finantelor publice
locale bazat pe un sistem mixt de procurare a veniturilor locale(transferul de la stat precum si
impozitele si taxele locale in acest sens fiind prevazute un numar de 19 taxe si impozite locale
supuse periodic unor modificari vizand numarul, gruparea si sistematizarea acestora)
Dupa 1989 incercarea de descentralizare si de crestere a autonomiei locale in lumina
prevederilor constitutiei a fost timida, ea concretizandu-se pana in present in adoptarea
urmatoarelor legi:
1) Legea administariei publice lecale (68/1991)
2) Legea finantelor publice locale (189/1998)
3) Legea finantelor publice (10/1991) -care a fost inlocuita cu legea 72/1996 cu acelasi
titlu.
Schimbarile legislative itroduse in sensul consolidarii descentralizarii finantelor au fost
adoptate in 1998 prin legea Finantelor Fublice Locale.
Principalele consecinte ale noii legislatii sunt:
8
1. alinierea responsabilitatilor cheltuielilor intre diversele niveluri administrative.
2. delimitarea responsabilitatilor, taxarii di colectarii.
3. transferurile de la bugetul central la bugetele locale.
4. cresterea resurselor disponibile la nivelul bugetelor locale prin posibilitata
ajustarii taxelor pe proprietate si introduerea transferurilor de la bugetul central.
5. introducerea posibilitatii lansarii de imprumuturi la nivel local.
Conducerea locala potrivit legislatiei actuale este asigurata de:
1. un organ legislativ:consiliul;
2. un organ executiv: primarul si presedintele consiliului local;
Autoritatile administrative publice locale au o serie de competente si raspunderi in
ceea ce priveste finantele publice locale:
1. elaborarea, aprobarea si executia bugeteluor locale;
2. stabilirea si incasarea impozitelor si taxelor locale in conditiile legii;
3. .stabilirea si urmarirea cheltuiielilor publice astfel incat acetea sa inainteze
programe de servicii publice locale, cerute de cetateni in conditii de eficienta;
4. gestionarea eficienta a bunurilor din proprietatea publica sau privata a colectivitatii
locale;
5. control financiar de gestiune asupra patrimoniului local;
1
Legea administraţiei publice locale nr.215/22 aprilie 2001, art.2, în M.Of.nr.204/23 aprilie 2001
2
CARTA EUROPEANĂ PENTRU AUTONOMIE LOCALĂ, STRASBOURG, 15 oct.1985, art.3 (ratificată de
Parlamentul României prin Legea 199/1997)
9
exprimă atât dreptul, cât şi capacitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a
reglementa şi administra o parte importantă a treburilor publice. Această trăsătură necesită
delimitarea treburilor publice ce se pot administra de către autorităţile administraţiei publice
locale de cele ce revin autorităţilor administraţiei centrale;
dreptul şi capacitatea de a reglementa şi administra treburile publice locale se exercită în
cadrul legii, respectiv ţinând seama de prevederile constituţiei şi ale altor legi. Autonomia locală,
în calitate de principiu de organizare şi funcţionare al autorităţilor administraţiei publice locale,
se poate manifesta numai în limitele prevederilor din constituţia unui stat şi a altor reglementări
legale;
reglementarea şi administrarea unei părţi importante din treburile publice se realizează
sub propria răspundere şi în beneficiul populaţiei. Această trăsătură a autonomiei locale reflectă
răspunderea autorităţilor administraţiei publice locale de a reglementa şi administra o parte
importantă din treburile publice. În acelaşi timp rezultă că reglementarea şi administrarea
treburilor publice locale are drept obiectiv principal satisfacerea cerinţelor populaţiei;
autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele
legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în
competenţa altor autorităţi publice.
Sfera autonomiei locale depinde, după Carta Europeană, de următoarele condiţii:3
Competenţele de bază ale colectivităţilor locale să fie fixate prin Constituţie sau prin
lege. Această dispoziţie nu împiedică a se atribui colectivităţilor locale competenţe în scopuri
specifice, în conformitate cu legea;
Colectivităţile locale dispun în cadrul legii de latitudinea totală de a-şi exercita iniţiative
în orice chestiune care nu este exclusă din câmpul competenţelor lor sau care nu este atribuită
unei alte autorităţi;
Exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de o manieră generală, să revină de
preferinţă acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. Atribuirea unei
responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea şi de natura sarcinii şi de
exigenţele de eficacitate şi de economie;
Competenţele încredinţate colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi
întregi. Ele nu pot fi limitate de către o altă autoritate centrală sau regională decât prin lege;
În cazul delegării puterilor de către o autoritate centrală sau regională, colectivităţile
locale trebuie să dispună pe cât posibil de libertatea de a adapta acţiunea lor la condiţiile locale;
Colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cât posibil în timp util şi de o manieră
apropiată, în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate cheltuielile care le
privesc direct.
3
Carta Europeană pentru autonomie locală, art.4
10
Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale pe baza autonomiei
presupune o latură juridică, care se reflectă prin asigurarea personalităţii juridice a
unităţilor administrativ teritoriale. Colectivităţile locale se pot organiza şi administra
autonom dacă sunt subiecte de drept, au capacitatea de a realiza atribuţiile prevăzute de
lege, dispun de resurse financiare şi au dreptul de a administra un patrimoniu distinct.
Descentralizarea fiscală reprezintă un factor important de influenţă asupra autonomiei
unei administraţii locale. În măsura în care o administraţie locală beneficiază de sume şi
transferuri de la administraţia centrală, depinde de aceasta şi are o capacitate redusă de a adopta
decizii cu privire la serviciile pe care le furnizează cetăţenilor.
Prin descentralizarea fiscală, autorităţile administraţiei publice locale sunt investite cu
dreptul de a institui şi administra unele impozite şi taxe pentru a asigura resursele financiare
necesare acoperirii cheltuielilor din bugetele locale. În acelaşi timp, descentralizarea fiscală
încurajează autorităţile administraţiei publice locale să organizeze şi dezvolte acţiuni din care să
rezulte venituri ce pot acoperi consumurile de utilităţi publice furnizate pe plan local.
Descentralizarea fiscală se realizează în forme diferite4:
delimitarea unei baze fiscale a administraţiei locale şi acordarea dreptului de a decide
asupra exploatării ei; baza impozabilă proprie favorizează procesul decizional local de colectare
şi administrare a impozitului;
bazele de impozitare şi cotele de impozitare sunt de competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale, dar colectarea şi administrarea veniturilor se realizează la nivel
central;
autorităţile administraţiei centrale colectează şi administrează veniturile generate de o
bază impozabilă, iar autorităţile administraţiei publice locale determină baza de impozitare;
autorităţile administraţiei publice locale hotărăsc asupra unor cote de impozitare ce se
adaugă la cele stabilite de administraţia centrală la o bază de impozitare.
Trecerea unor venituri din impozite din competenţele autorităţilor publice centrale la
dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale depinde de anumiţi factori:
selectarea acelor obiective şi acţiuni ce se pot administra mai bine prin baza de
impozitare de către autorităţile administraţiei publice locale;
echitatea presupune urmărirea modului în care se repartizează impozitele locale, respectiv
povara fiscală locală şi eventualele comportamente ale unor contribuabili ce suportă diferenţele
de impozite;
baza de impozitare să corespundă din punct de vedere al cerinţelor informaţionale tehnice
şi administrative;
4
Vezi: Sona Capsková, Problemele administraţiei locale, în Finanţe publice, Teorie şi practică în tranziţia central
europeană, Ars Longa, 1997, p.407.
11
corelarea impozitelor şi taxelor atribuite autorităţilor administraţiei publice locale cu
cheltuielile necesare funcţionării serviciilor publice locale;
De asemenea, descentralizarea unor acţiuni şi servicii poate să contribuie la îmbunătăţirea
furnizării serviciilor publice, la creşterea eficienţei prin urmărirea corelaţiei dintre acţiunile
locale şi cheltuielile necesare.
Sistemul de descentralizare administrativa este indisolubil legat de componenta
financiara, de descentralizarea financiara sau autonomia financiara loacala intrucat
descentralizarea administrativa nu se poate manifesta in lipsa autonomiei financiare.
Descentraliazarea financiara este considerata coloana vertebrala a oricarei autonomii
locale, elementele de natura financiara fiind cele care fac legatura intre necesitatile
colectivitatilor locale si mijloacele puse la dispozitie pentru satisfacerea acestora. In articolul 9 al
Cartei Europene a autonomiei loacale din octombrie 1995 referitor la resursele financiare ,se
arata ca in cadrul politicii economice nationale ”Autoritatile administratiei publice locale au
dreptul la resurse proprii suficiente, de care pot dispune in mod liber in exercitarea atributiilor de
putere”. Descentralizarea financiara mai poate fi surprinsa “ca fiind transmiterea de catre
guvernul central a unor functiuni specifice pe linie de autoritate administrativa si venituri fiscale
catre autoritatile piblice locale”.
Obiectivele descentralizarii locale:
1. Alocarea eficienta a resurselor financiare;
2. Furnizarea echitabila a bunurilor publice in diferite arii geografice;
3. Asigurarea stabilitatii macro-econmice;
4. Promovarea cresterii economice;
Instrumental de baza prin care se realizeaza autonomia financiara este bugetul de venituri
si cheltuieli al unitatii sau subunitatii administrative teritoriale, iar organizarea distinctiva a
finantelor publice pe baza descentralizarii financiare permite:
a) degrevarea finantelor centrale de o serie de cheltuieli
b) reducerea numarului de fluxuri financiare intre autoritatea centrala si autoritatile locale;
c) crearea unei imagini mai clare a modului de gestionare a finatelor publice nationale;
Indiferent de gradul de autonomie a comunitatilor locale se considera ca implementarea
componentei financiare a acesteia trebuie sa aiba in vedere urmatoarele principii:
1. principiul diversitatii potrivit caruia descentraliazarea finaciara se infaptuieste intr-
o varietate de forme si in masura diferita , date de deosebirile dintre comunitatile locale in ce
privesc solicitarile de bunuri si servicii publice.
2. principiul echivalentei in finantarea serviciilor publice care trebuie interpretat strict
in legatura cu beneficiile geografice pe care acestea le aduc cetatenilor.
12
3. principiul acceptarii costului descentralizarii determinat de diferentele fiscale
regionale care se interfereaza cu raspandirea in spatii a activitatilor economice.
4. principiul redistribuiriisi stabilizarii centralizate , principiu impus de realitatea ca,
comunitatiile locale nu dispun de instrumentele macro-economice pentru infaptuirea lor si nici
de perspective politice.
5. principiul compensarii fluxurilor financiare dintre colectivitati- este cauzat de
transferurile involuntare de venituri pe seama deschiderilor economice si care prejudiciaza
infaptuirea programelor de cheltuieli pentru unele din acestea.
6. principiul asigurarii serviciilor sociale vitale- sarcina ce cade in seama
autoritatilor centrale.
7. principiul accesului echitabil la resursele financiare pulice- determinat de situatia
multora dintre colectivitatile locale a caror balanta dintre nevoi si capacitatea fiscala este
deficitara.
8. principiul echilibrului financiar – conform caruia repartizarea intre nivelurile de
autoritate publica a finantelor publice trebuie sa asigure exercitarea conducerii in limita
atributiilor si competentelor ce revin fiecaruia.
14
c) Cu cat mobilitatea populatiei intr-o zona geografica corespunzatoare unei
jurisdictii este mai mica, cu atat politica de redistribuire ar trebui atribuita respectivei jurisdictii.
Nota: conceptul de competitie fiscala presupune faptul ca cetatenii se pot muta in
jurisdictia care le ofera bunuri publice in concordanta cu preferintele; o jurisdictie locala lucreaza
mai bine decat guvernul central, deoarece ea percepe mai corect utilitatile si preferintele
individuale ale cetatenilor.
d) Cu cat bunurile publice oferite de sctorul public variaza cantitativ si calitativ de
la o localitate la alta, cu atat furnizarea acelor utilitati ar trebui repartizata nivelurilor superioare
de autoritate.
e) Cu cat efectele economico-sociale generate de catre o autoritate locala se rasfrang
mai mult asupra alteia cu atat finantarea productiei bunurilor public ar trebui asigurata de
guvernul central.
Nota : cu cat efectele positive sau negative generate de o autoritate locala asupra alteia
sunt mai mari cu atat productia bunurilor public ar trebui asigurata de guvernul central astfel
incat sa se realizeze internationalizarea acelor efecte si asigurarea uni nivel optim de productie.
f) Cu cat exista posibilitatea furnizarii unor bunuri publice ce confera o utilitate
permanent noua, cu atat finantarea acestora ar trebui sa fie facuta de autoritatile publice situate la
nivelul inferior.
15
partiale sau totale de la obligatiile fiscale”. Cu cat asieta este mai mobila, cu atat ea trebuie sa fie
supusa jurisdictiei unei autoritati ierarhice de nivel superior. Asieta fiscala a impozitelor pe avere
este prin definitie imobila, respectivele impozite fiind o buna sursa de venituri pentru finantarea
serviciilor locale, in acest sens ele trebuie sa fie imobilizate la esaloanele inferioare. In cazul
impozitelor pe venit ale persoanelor fizice si a impozitelor indirecte(T.V.A., accize sit axe
vamale) asieta acestora este mult mai mobila decat cea aferenta celor pe avere, fara a o depasi
insa, din acest punct de vedere, pe cea a impozitelor pe capital. Din aceasta optica multi
specialisti considera faptul ca impozitele pe venit trebuie sa fie mobilizate la nivel central, pentru
a se asigura in acest fel politica generala a autoritatilor centrale in materie de redistribuire a
veniturilor in economie , iar impozitele indirecte sa constituie resursele autoritatilor de sorginte
locala.
In concluzie, asieta impozitelor pe venit a persoanelor juridice se caracterizeaza printr-o
mobilitate foarte ridicata, fapt ce determina ca aceste venituri fiscale sa fie afectate cu mici
exceptii, verigilor administrative situate la nivelurile ierarhice superioare. Oricare ar fi modelele
teoretice privitoare la partajarea veniturilor intre componentele sistemului de finanate publice se
pot desprinde cateva reguli de baza privitoare la conferirea autoritatii in materie de venituri:
1. Cu cat baza impozabila a unei prelevari fiscale este mai mobila in teritoriu, cu
atat impozitul aferent acesteia ar trebui sa fie mobilizat la un nivel superior de administratie.
2. Cu cat baza impozabila este distribuita mai inegal la nivel de teritoriu statal, cu
atat venitul fiscal corespunzator acesteia ar trebui conferit unui palier de administratie de rang
superior.
3. Cu cat un impozit este mai vizibil sau transparent, adica poate fi perceput si
insusit cu usurinta de catre contrbuabili, cu atat acesta ar trebui atribuit componentelor
administrative de ordin inferior.
4. Cu cat baza de impozitare de caracterizeaza printr-o mai mare variabilitate cu atat
impozitul aferent acesteia ar trebui mobilizat la un nivel administrativ superior.
16
4. transferurile compensatorii
5. transferurile necompensatorii
6. transferurile limitative
7. transferurile nelimitative
8. transferurile deschise ( rambursarile deschise)
9. transferurile ad-hoc
1. transferurile fiscale (transferuri partajate) reprezinta o fractiune dintr-un
anumit tip de impozit atribuita unei autoritati locale, rezultata in urma unei operatiuni de
impartire a aceleiasi baze de impozitare, sau a aceluias impozit cu autoritatea centrala. Aceste
fractiuni sunt considerate transferuri bugetare deoarece, stabilirea lor este facuta strict de catre
guvernul central, atat sub aspectul alegerii tipului de prelevare fiscala partajata, dar si sub
aspectul alegerii cotei de impozitare. Procedeul practicarii transferurilor fiscale confera acestora
trei variante concrete de manifestare:
forma cotelor defalcate- din unele impozite ale bugetului central, aceasta
reprezinta cote procentuale din anumite impozite de sorginte centrala stabilite
prin legile bugetare anuale, in virtutea carora in cursul exercitiului bugetar
incasarile din respectivele impozite sunt impartite intre bugetul central si
bugetele locale;
sumele defalcate- ilustreaza cuantumul in valoare absoluta prevazuta in legile
bugetare anuale, care se acorda autoritatilor locale din incasarile efective
dintr-un anumit impozit ce reprezinta venit al bugetului central (in Romania se
practica tehnica sumelor defalcate in folosul bugetelor locale din impozitul pe
venit, precum si tehnnica cotelo defalcate din taxa pe valoare adaugata);
cotele aditionale- la anumite impozite directe sunt procente care, in vitutea
legilor bugetare anuale se adauga celor pe baza carora se calculeaza
respectivele impozite centrale si se constituie venituri ale bugetelor locale,
fiind considerate veritabile impozite locale legale ale impozitelor de stat;
2. transferurile conditionate – reflecta transferuri financiare cu caracter
conditionat catre jurisdictiile locale care pot fi utilizate de acestea in functie de realizarea unor
anumite activitati, masuri sau obiective in multe cazuri acestea avand caracter obligatoriu.
Scopul practicarii unor asemenea transferuri vizeaza fie promovarea prioritatilor politicilor
nationale la nivel local fie prevenirea furnizarii suboptimale a bunurilor publice la nivel
territorial. In context euroean, foarte importante sunt in ultimii ani si transferurile financiare
efectuate din bugetul Uniunii Europene vizand:
a) politica structurala – promovarea dezvoltarii si adaptarii structurale a
regiunilor cu un grad mai scazut de dezvoltare si a caror P.I.B. pe cap de locuitor este mai mic
17
decat 75% din media inregistrata in Uniune ; vizeaza sustinerea restructurarii sociale si
economice a regiunilor care se confrunta cu probleme structurale si care nu sunt incluse la
obiectivul anterior, precum si a regiunilor aflte in tranzitie economica, a celor in care populatia
depinde de pescuit , cat si a celor urbane cu diverse probleme economico sociale.
b) Colaborarea cu terte state ce reflecta cheltuielile Uiunii Europene facute in
favoare unor tari, instrumental de baza luand forma protocoalelor de finantare.
Principalele sunt cheltuieli care iau forma unor ajutoarelor umanitare, ajutoare
cu alimente initiativelor din domeniul sustinerii democratiei, a drepturilor
omului, a initiativelor in domeniul politicii externe si de siguranta a Uniunii ,
precum si a finantarilor de masuri in favoarea tarilor in curs de dezvoltare.
c) Ajutoarele pentru pregatirea la aderare a statelor candidate nonmembre:
- programul PHARE –presupune acordarea de asistenta pentru
privatizarea intreprinderilor de stat , consolidarea unui sistem
bancar sanatos, crearea structurilor economiei de piata, etc.
- programul ISPA –serveste la ajutorarea tarilor candidate in
consolidarea mecanismelor, procedurilor si organizarii
structurale.
- Programul SAPARD – sprijina procesul de preaderare in
domeniul agriculturii , facilitandu-se adoptarea legislatiei
comunitare in domeniu si imbunatatirea competitivitatii
sectorului agricol.
3. transeferurile neconditionate – reprezinta transferuri financiare anuale catre
autoritatile locale care pot fi utilizate in mod liber de acestea , fara restrictii;
stabilirea si distribuirea lor pe nivelurile inferioare se realizeaza de catre
autoritatea centrala in baza unor asa numite “module de distributie”, care au la
baza algoritmi complicati de calcul chiar oculte cateodata.
4. transferurile compensatorii- ilustreaza o forma a transferurilor conditionate
acordate de autoritatea centrala celor locale, atunci cand acestea se implica
sustinut intr-un anumit domeniu sau activitate. Acestea sunt acordate in masura
in care colectivitatile locale se angajeaza sa faca si ele un efort comparabil intr-
un domeniu particular considerat oportun de catre guvernul central si in care
acesta urmareste stimularea finantarilor.
5. transferurile necompensatorii- vizeaza transferuri acordate de la bugetul
central fara angajament de finanatare complementara din partea autoritatilor
locale.
18
6. transferurie limitative- sunt transferuri anuale ale caror cuantumuri se
stabilesc riguros, in valoare absoluta fiind strict limitate.
7. transferuri nelimitate- presupun existenta unui angajament din partea
autoritatii centrale care va putea atinge niveluri diferite in functie de nevoile
resimtite de autoritatile locale.
8. transferurile deschise- reprezinta angajamente prin care guvernul se oblige sa
ramburseze o anumita cota din cheltuielile efectuate de autoritatile locale atunci
cand acestea implementeaza la nivel local politicile guvernamentale.
9. transferuri ad-hoc – sunt transferuri discretionale, efectuate din fonduri aflate
la dispozitia guvernului in favoarea unor colectivitati locale care au sprijinit in
campania electorala partidul sau coalitia aflata la putere. Entitatile locale
beneficiare le pot considera veritabile “recompense” din partea guvernului
pentru orientarea politica imbratisata, iar practica acestora creeaza de cele mai
multe ori disesiuni inter-regionale.
4 . Imprumuturile locale
Ilustreaza resursele financiare atrase de pe piata de capital, interna sau externa, in conditii
contractuale prin plata de dobanzi acordare de avantaje subscriitorilor, precum si rambursare a
sumelor astfel contractate. Prin intermediul acestora alaturi de transferurile financiare,
autoritatile locale isi intregesc necesarul de resurse financiare. Imprumuturile locale servesc la
finantarea de investitii publice de interes local sau la refinantarea datoriei publice locale, iar in
majoritatea tarilor lumii autoritatilor li s-a impus anumite restrictii la accesarea unor asemenea
venituri.
5. Mecanismele de egalizare
Au drept fundament faptul ca autoritatile de stat trebuie sa asigure o furnizare uniforma a
bunurilor publice pe intreg teritoriul statal indiferent daca colectivitatea teritoriala este bogata
sau saraca. Daca acest lucru este indiscutabil legat de capacitatea fiscala a colectivitatii, in
realitate apar totusi o serie de impedimente in atingerea dezideratului care nu tin seama numai de
gradul de dezvoltare economica ci si de preferintele cetatenilor.
19
II. PREZENTAREA GENERALĂ A INSTITUŢIILOR PUBLICE
Instituţiile publice au un rol important în cadrul statului deoarece prin intermediul acestora
acesta îşi îndeplineşte funcţiile sale. De asemenea, procesele economice în economia de piaţă, ,
sunt influenţate de stat prin pârghiile economico-financiare la dispoziţia sa, utilizate în vederea
corectării dezechilibrelor la nivel macroeconomic.
Sfera de cuprindere a instituţiilor publice este vastă, statul acţionând practic în toate
domeniile vieţii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicele cele mai
importante ale economiilor secolului XX, care se continuă şi în secolul XXI, este expansiunea
sectorului public. Statul, prin intermediul instituţiilor de care dispune sau prin intermediul
întreprinderilor a acţionat, în funcţie de politica urmată în diferite perioade, asupra redistribuirii
produsului intern brut în economie, a influenţat pozitiv sau negativ desfăşurarea anumitor
activităţi.
De ce, însă, sunt atât de importante instituţiile publice şi, în primul rând cum se poate
defini acest concept?
Legea finanţelor publice şi, respectiv, legea finanţelor publice locale definesc noţiunea de
instituţie publică enumerând exemple în acest sens, după cum urmează.
Conform legii finanţelor publice, în sfera de cuprindere a instituţiilor publice se cuprind:
“Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile
din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora”5.
La nivel local, conform reglementărilor legislative privind finanţele publice locale,
instituţiile publice reprezintă “denumire generică ce include comunele, oraşele, municipiile,
sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice
din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii
acestora”6.
Cu toate acestea, ce reprezintă o instituţie publică? În majoritatea cazurilor se fac
numeroase confuzii. De exemplu, la întrebarea: „Pe care dintre următoarele entităţi (Ministerul
Finanţelor Publice, Academia de Studii Economice Bucureşti, Banca Naţională a României,
Ateneul Român, Electrica S.A.) le consideraţi instituţii publice?”, răspunsul va fi cu
preponderenţă: „Toate!”, argumentul respondenţiilor fiind că „toate aparţin statului”. Unde se
produce confuzia? O explicaţie ar consta în faptul că nu se cunoaşte foarte bine care este sfera de
cuprindere a sectorului public. Conform viziunii Fondului Monetar Internaţional, sectorul public
cuprinde, pe de o parte, entităţile ce aparţin administraţiei guvernamentale centrale şi locale, iar,
pe de altă parte, cuprinde entităţile cu scop productiv, angrenate în mecanismul pieţei şi care
5
Legea nr 500/2002 privind finanţele publice, publicată în MO nr. 597/2002.
6
OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în MO nr. 431/2003 .
20
urmăresc obţinerea de profit7. Prin urmare, în continuare ne vom referi la entităţile aparţinând
administraţiei guvernamentale centrale şi locale ca fiind instituţii publice care furnizează bunuri
publice în vederea satisfacerii nevoilor colective, care au ca obiectiv bunăstarea socială şi nu
înregistrarea profitului, care sunt finanţate, în majoritatea cazurilor de la bugetul public şi care
sunt înfiinţate prin legi date în acest sens.
Gruparea instituţiilor publice după modul de prezentare de mai sus se face în funcţie de
nivelul la care se manifestă. Astfel, avem instituţii publice la nivel central şi instituţii publice la
nivel local.
- Parlamentul
Instituţii publice la - Preşedenţia
- Guvernul
nivel central - ministerele
- alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
- consiliile judeţene
Instituţii publice la - consiliile locale
nivel local - primăriile
- alte instituţii publice de interes local
Un alt criteriu de clasificare a instituţiilor publice este domeniul în care îşi manifestă
autoritatea.
- instituţii publice care acţionează în domeniul legislativ:
- Parlamentul (Camera Deputaţilor şi Senatul)
- consiliile judeţene, consiliile locale
- instituţii care acţionează în domeniul executiv:
- Guvernul
- ministerele
După domeniul în
- Banca Naţională a României
care îşi manifestă - prefecturile
- primăriile
autoritatea
- instituţii publice care acţionează în domeniul judecătoresc:
- Curtea Supremă de Justiţie
- Consiliul Superior al Magistraturii
- instanţele judecătoreşti
- tribunalele
- parchetele
Alte criterii de clasificare ale instituţiilor publice sunt: obiectul activităţii sau modul de
finanţare al activităţii curente şi de capital8.
După obiectul - instituţii administrative:
- ministere
activităţii
- alte organisme centrale
- prefecturi
- primării
- instituţii de specialitate:
7
Finance Statistics Manual 2001, International Monetary Fund, 2001.
8
vezi Luminiţa Ionescu Contabilitatea instituţiilor din administraţia publică, Ed. Economică, Bucureşti, 2001.
21
- de învăţământ
- medicale
- justiţie
- procuratură
O caracteristică a instituţiilor publice este faptul că ele produc bunurile publice care sunt
distribuite în cea mai mare parte gratuit 9 sau la preţuri care se regăsesc sub nivelul costurilor.
Prin serviciile oferite de către instituţiile publice se urmăreşte asigurarea unor servicii către
contribuabili care ar necesita costuri ridicate dacă ar fi produse de sectorul privat, precum şi
asigurarea satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor.
Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, instituţiilor publice le este
caracteristică specializarea, ele urmărind scopul pentru care funcţionează.
Domeniile în care acţionează instituţiile statului producătoare de bunuri publice sunt
următoarele:10
a) domeniul social-cultural:
- învâţământ: preşcolar, primar şi gimnazial, complementar, profesional, liceal,
postliceal, învăţământ pentru copii cu deficienţe, case de copii, universităţi, academii,
case de cultură, biblioteci etc;
- sănătate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, creşe, leagăne
de copii, centre de recoltare şi conservare a sângelui, staţii de salvare etc;
- asistenţă socială: cămine de bătrâni şi pensionari, cămine-spital pentru invalizi şi
bolnavi cronici, cămine pentru copii infirmi şi cămine-atelier, cantine de ajutor social,
centre de primire a minorilor, instituţii de plasament familial etc;
- sport şi tineret.
b) domeniul apărării naţionale: unităţi militare, unităţi de învăţământ specializate;
c) domeniul ordinii publice: unităţi de poliţie, pompieri, jandarmi, Serviciul Român de
Informaţii;
d) domeniul autorităţii publice: Preşedenţia, Senatul, Camera Deputaţilor, Guvernul,
ministerele, alte organe ale administraţiei publice centrale, consiile locale, primăriile,
prefecturile, organe ale administraţiei de stat pe plan local, autorităţile judecătoreşti, Curtea de
Conturi, Curtea Constituţională Consiliul Concurenţei etc;
9
vezi Moşteanu Tatiana Buget şi Trezorerie Publică, Ed. DuStyle, Bucureşti, 2000.
10
Op. cit;
22
e) domeniul economic: instituţii specilizate în cercetare ştiinţifică, unităţi de cercetare
pentru descoperiri de zăcăminte noi, instituţii de protecţie a mediului, de gospodărire a apelor.
23
d) integritatea bunurilor încredinţate unităţii pe care o conduc;
e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a dărilor de seamă
contabile asupra execuţiei bugetare.
24
Plăţile pentru investiţiile instituţiilor publice se efectuează prin unităţile teritoriale ale
trezoreriei statului, pe baza listei de investiţii, a documentaţiei tehnice prevăzute de lege, a
fondurilor aprobate pentru cheltuieli de capital şi cu respectarea dispoziţiilor legale privind
investiţiile şi decontarea acestora.
11
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în MO nr. 597/2002.
12
T Moşteanu si colectiv, FInante publice – note de curs si aplicatii pentru seminar, Ed Universitara, 2005.
25
de execuţie a veniturilor şi cheltuielilor, la care se adaugă un factor de corecţie (c), după
următoarea relaţie:
S t +1 = S t −1 ⋅ (1 + c )
Factorul de corecţie poate diferi în funcţie de categoria de cheltuieli sau venituri care
urmează a fi previzionată. De exemplu, în cazul cheltuielilor de persoanl se pot avea în vedere
majorările salariale ce urmează a se acorda în anul următor; în cazul cheltuielilor pentru bunuri şi
servicii se pot avea în vedere creşterile de preţ la bunuri şi, resectiv tarife la servicii. Pe ansamblu
şi, mai cu seama în cazul unor instituţii publice precum ministerele se poate face o prognoză a
cheltuielilor prevăzute în buget în funcţie de corelaţia acestora cu ritmul de creştere a produsului
intern brut.
b) metode moderne - aceste metode urmaresc fundamentarea bugetelor de venituri si
cheltuieli plecând de la obiectivele ce trebuie atinse, programele ce trebuie realizate.
În cazul acestor metode bugetul este împărţit în sub-bugete pe activităţi, urmând ca în cazul
fiecărui sub-buget să aibă loc o fundamentare a veniturilor şi cheltuielilor pe tipuri de venituri şi
de cheltuieli. Prin însumarea sub-bugetelor, la care se pot adăuga, dacă este cazul, veniturile şi
cheltuielilor activităţi generale a instituţiei, se realizează bugetul general.
În concluzie, diferenţa dintre metodele moderne şi cele clasice este una de conţinut.
Metodele moderne oferă filosofia asupra conceperii bugetului de venituri şi cheltuieli al unei
instituţii, în sensul stabilirii unor obiective ce urmează a fi realizate, eventual pe parcursul mai
multor ani, şi având în vedere stabilirea unor indicatori de eficienţă, în timp ce metodele clasice
sunt cele care oferă mijloacele, instrumentele necesare fundamentării cheltuielilor şi veniturilor
din bugetele program.
13
Op. cit;
14
OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în MO nr. 431/2003.
26
a) integral de la bugetul local, în funcţie de subordonare;
b) din venituri proprii şi din subvenţii acordate de la bugetul local, în funcţie de
subordonare;
c) integral din venituri proprii.
Atât instituţiile publice de subordonare centrală, cât şi cele de subordonare locală pot
folosi, pentru desfăşurarea activităţii lor, bunuri materiale şi fonduri băneşti primite de la
persoanele juridice şi fizice, sub formă de donaţii şi sponsorizări.
Veniturile proprii ale instituţiilor publice, finanţate din venituri proprii sau din venituri
proprii şi transferuri de la bugetele superioare, provin din chirii, organizarea de manifestări
culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte,
valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe, prestări de servicii şi altele asemenea.
Categoriile de venituri care sunt cuprinse în bugetele instituţiilor administraţiei publice
sunt diferite în funcţie de subordonarea instituţiei respective sau în funcţie de specificul
instituţiei publice. Astfel, instituţiile publice finanţate integral din bugetul de stat sau din
bugetele locale au veniturile formate din transferuri de la aceste bugete. Instituţiile publice care
se finanţează parţial sau integral din venituri proprii, deoarece desfăşoară o activitate generatoare
de venituri, obţin veniturile în funcţie de specificul activităţii desfăşurate.
Fundamentarea veniturilor in cazul acestora se poate realiza pe baza previziunilor privind
sursele de venit si posibilitatea lor de valorificare.
Pentru fundamentarea veniturilor instituţiilor publice trebuie ţinut cont de o serie de
criterii15:
- existenţa bazei legale a realizării veniturilor;
- execuţia preliminară pentru anul de bază, corectată cu eventualele influenţe prevăzute
pentru viitor;
- analiza şi studierea comparativă a veniturilor şi a cheltuielilor realizate pe total, pe
structură şi în dinamică.
CHELTUIELI
- cheltuieli de capital
DE CAPITAL
- împrumuturi acordate
OPERATIUNI
- rambursări de credite, plăţi de dobânzi, comisioane la
FINANCIARE
credite
28
e) contribuţia pentru fondul de risc şi accidente (în anul 2007 cota este cuprinsă între 0,4 şi
3,6%);
f) comisionul pentru Camera de muncă (în anul 2007 este 0,25% în cazul în care instituţia ţine
evidenţa cărţilor de muncă şi 0,75% în cazul în care Camera de muncă ţine evidenţa cărţilor de
muncă);
g) fondul de garantare a creanţelor salariale (în anul 2007 este 0,25%)
e) deplasări, detaşări, transferări (diurna):
- deplasări, detaşări, transferări în ţară;
- deplasări în străinătate;
f) tichete de masă.
Pentru fundamentarea cheltuielilor de personal în cazul instituţiilor publice se pleacă de la
organigrama instituţiei. Aceasta cuprinde numărul de posturi, gradul lor de ocupare cu personal,
precum şi diferenţierea personalului pe trepte de salarizare.
Prin reglementările legale sunt stabilite limitele minime şi maxime între care se pot încadra
salariile de bază pentru personalul angajat al instituţiilor publice, în funcţie de specificul
instituţiei. Aceste limite sunt stabilite fie în funcţie de anumiţi coeficienţi care se aplică la
valoarea sectorială a salariului, fie sub forma unor limite valorice minime şi maxime.
În cazul în care instituţiile publice obţin şi venituri din activităţi extrabugetare, nivelul
salariilor poate fi mărit pe seama acestor venituri.
O variantă de determinare a nivelului previzionat a cheltuielilor cu salariile se poate baza
pe următorul raţionament: se determină, plecând de la structura personalului şi de la nivelul
mediu al salariului pentru fiecare salariat (sau categorie de salariaţi), cuantumul salariilor de
bază, salariilor de merit, indemnizaţiilor de conducere, sporurilor, orelor suplimentare, premiilor
şi a altor drepturi salariale previzionate pentru anul de plan. Acestea însumate reprezintă
cheltuielile cu salariile sau fondul de salarii al instituţiei publice.
Pentru determinarea cheltuielilor cu salariile pentru anul de plan, în funcţie de numărul
angajaţilor unei instituţii publice, se poate opta pentru un calcul analitic (număr redus de
personal) sau pe baza unor calcule previzionate pe baza unor rezultate medii ale anului de bază.
Vom prezenta un exemplu de fundamentare a cheltuielilor cu salariile pentru o instituţie
publică pe baza datelor valorice salariale medii realizate în anul de bază şi a numărului de
salariaţi estimat pentru anul de plan (datele luate în calcul sunt ipotetice):17
Nr. Elementele fondului de salarii Număr Sumă medie pe Total
crt. mediu persoană - mii lei -
persoane beneficiară
beneficiare consumată în
17
prelucrare după “fundamentarea fondului de salarii” p. 82, vezi Vasile Juravle şi Lucian Ţâţu gestiunea financiară
a instituţiilor publice – culegere de lucrări practice şi studii de caz, ED ASE, Bucureşti, 1998.
29
în anul de luna iulie a
plan anului de bază
(lei)
1. Salarii de bază 159 180.100 28.635,6
2. Salarii de merit 23 32.980 758,6
3. Indemnizaţii de conducere 31 56.900 1.763,8
4. Spor de vechime 157 36.700 5.761,9
5. Spor pentru condiţii de muncă 0 0 0
a) periculoase şi 0 0 0
vătămătoare;
b) încordare psihică 0 0 0
deosebită sau condiţii
deosebite;
c) grele; 0 0 0
d) în zone izolate; 0 0 0
e) nevăzători; 0 0 0
f) alte condiţii. 0 0 0
6. Fond de premii în cursul 10 74.560 745,6
anului
7. Ore suplimentare 10 23.330 233,3
8. Spor pentru lucrul de noapte 5 25.000 125,0
9. Plata cu ora 0 0 0
a) pentru personalul din 0 0 0
unitate; 0 0 0
b) pentru personalul din
afara unităţii
10. Alte drepturi salariale 0 0 0
TOTAL FOND DE 38.023,5
SALARII
Pentru o estimare mai aproape de realitate a fondului de salarii pentru anul de plan trebuie
să se ţină cont de eventualele majorări salariale acordate sub forma indexărilor sau a altor tipuri
de majorări.
Separat de cheltuielile cu salariile se calculează de către instituţia publică şi cheltuielile
privind contribuţiile către stat (menţionate la literele b-g ale cheltuielilor de personal):
Cheltuielile pentru deplasări, detaşări, transferări sunt fundamentate în funcţie de
previziunile privind deplasările, detaşările, transferările pentru anul de plan. Prin reglementări
legale este stabilită diurna pentru personalul instituţiilor publice, atât pentru intern, cât şi pentru
străinătate.
În cadrul cheltuielilor materiale şi cu serviciile realizate de o instituţie publică amintim
(unele comune tuturor instituţiilor publice, altele specifice numai unora):
a) drepturi cu caracter social:
30
- rechizite şcolare;
- transport elevi, studenţi, şomeri, asistaţi, bolnavi, invalizi şi însoţitorii lor;
- drepturi pentru studenţi şi elevi în perioada concursurilor şi campionatelor;
- drepturi pentru donatorii de sânge;
- alte drepturi stabilite de dispoziţiile legale;
b) hrana:
- hrana pentru oameni;
- hrana pentru animale;
c) medicamente şi materiale sanitare:
- medicamente;
- materiale sanitare;
d) cheltuieli pentru întreţinere şi gospodărie:
- încălzit;
- iluminat şi forţă motrică;
- apă, canal, salabritate;
- poştă, telefon, telex, radio, televizor, telefax;
- furnituri de birou;
- materiale pentru curăţenie;
- alte materiale şi prestări de servicii;
e) materiale şi prestări de servicii cu caracter funcţional;
f) obiecte de inventar de mică valoare sau scurtă durată şi echipament:
- lenjerie şi accesorii de pat;
- echipament;
- alte obiecte de inventar de mică valoare sau scurtă durată;
g) reparaţii curente;
h) reparaţii capitale;
i) cărţi şi publicaţii;
j) alte cheltuieli:
- calificarea, perfecţionarea şi specializarea profesională a salariaţiilor;
- protocol;
- protecţia muncii;
- transmiterea drepturilor;
- alte cheltuieli autorizate prin dispoziţii legale;
k) manuale;
l) fondul Preşedintelui;
m) fondul Primului Ministru.
31
Cuantumul maxim pentru cea mai mare parte a cheltuielilor materiale şi cu serviciile este
stabilit prin diferite acte normative, atât sub forma unor sume indexabile periodic, cât şi sub
forma unor cantităţi. De asemenea, pentru anumite categorii de cheltuieli (ex: obiecte de inventar
de mică valoare şi scurtă durată) estimarea cheltuielilor pentru anul de plan se face pe baza
referatelor privind necesarul de astfel de materiale, precum şi pe baza preţurilor estimate de
achiziţie.
În general, cheltuielile materiale se fundamentează pe baza metodelor clasice.
32
III. EVALUAREA PROIECTELOR DE INVESTIŢII ADOPTATE DE
INSTITUŢIILE PUBLICE
33
- rentabilitatea investiţiei este scăzută în comparaţie cu alte oportunităţi de investiţii
existente pe piaţă şi investitorii privaţi se îndreaptă către acestea.
Ca exemplu, putem lua cazul unei ape pe malul căruia sunt situate mai multe loturi agricole
şi după acestea o localitate (conform figurii următoare):
Curs de apă
Lot 1 Lot 2 Lot 3
Lot 4 Lot 5 Lot 6
Lot 7 Lot 8 Lot 9
Localitate
Beneficiul anual al unui lot de teren este de 100 um. Din statistica anilor anteriori s-a
observat că o dată la 2 ani au loc inundaţii care distrug culturile de pe loturile 1,2 şi 3, o dată la 6
ani au loc inundaţii care distrug culturile de pe primele 6 loturi, o dată la 12 ani au loc inundaţii
care distrug culturile de pe cele 9 loturi şi o dată la 24 de ani au loc inundaţii care produc pagube
localităţii în valoare de 50.000 um. Pentru înlăturarea pagubelor se pune problema construirii
unui dig a cărui investiţie se ridică la 100.000 um.
Dilema în care ne află este: investiţie publică sau investiţiei privată?
Vom stabili care este evoluţia în timp a pierderilor pentru loturile agricole şi pentru
localitate:
Lot Lot Lot Lot Lot Lot Lot Lot Lot localitate Total
1 2 3 4 5 6 7 8 9 pierdere
2 100 100 100 0 0 0 0 0 0 0 300
6 300 300 300 100 100 100 0 0 0 0 1200
12 600 600 600 200 200 200 100 100 100 0 2700
24 120 120 120 400 400 400 200 200 200 50.000 55400
0 0 0
48 240 240 240 800 800 800 400 400 400 100,000 110.800
0 0 0
460 460 460 150 150 150 700 700 700 150.000
0 0 0 0 0 0
După cum se observă din tabelul de mai sus acoperirea investiţiei prin anularea pierderilor
se realizează într-o perioadă mare de timp (în jur de 45-48 ani) ceea ce face ca sectorul privat
(deţinătorii de terenuri agricole) să nu fie interesaţi în realizarea digului. Dacă ar fi ca digul să fie
realizat de posesorii primelor 3 terenuri investiţia ar fi acoperită în 333 ani. De aceea, în acest
caz investiţia va fi realizată doar dacă se implică sectorul public.
Un alt aspect care trebuie evidenţiat este modul de exprimare al beneficiului obţinut prin
realizarea unei investiţii. Astfel, sectorul privat urmăreşte beneficiile doar sub formă materială
34
obţinute de investitor, în acest mod el recuperându-şi investiţia şi realizând profit. Sectorul
public urmăreşte o gamă diversificată de beneficii: materiale, sociale, culturale etc şi, de
asemenea, urmăreşte ca aceste beneficii să se realizeze la nivelul societăţii nu numai la nivelul
investitorului. Altfel spus, în determinarea rentabilităţii unei investiţii realizate de sectorul
public se iau în calcul toate beneficiile obţinute de societate în ansamblul său.
18
A se vedea Ţâţu Lucian, Panaite Alice, Dragotă Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finanţe locale şi
instituţii publice, ED. ANER, 2002.
35
teoriei birocraţiei, a faptului că reprezentanţii administraţiei publice centrale sau locale pot
urmări maximizarea utilităţii individuale decât acţiunea în interesul colectivităţii19.
Pentru adoptarea unui proiect de investiţii trebuie să fie respectate condiţiile legale
referitoare la legitimitatea implementării lui sau a procurării surselor de finanţare necesare. În
mod clar, un proiect analizat de o instituţie publică nu poate fi luat în considerare în cazul în care
contravine legii. Se poate întâmpla ca proiectul în sine să fie legal, dar sursele de finanţare la
care se doreşte să se apeleze sau modul de generare a veniturilor să nu fie legale. De exemplu,
împrumutarea de bani sau perceperea unui impozit pot fi constrânse de legislaţie sau de anumite
norme cu caracter administrativ20. Legislaţia trebuie de asemenea luată în considerare atunci
când este vorba de achiziţii publice, condiţii de contractare, de angajare a forţei de muncă, de
norme privind protecţia muncii, norme de protecţia mediului şi multe alte aspecte legate de
implementarea proiectului.
Din punct de vedere economic, pentru a putea fi adoptat, un proiect de investiţii avut în
vedere de o instituţie publică trebuie să acopere cheltuielile presupuse de realizarea lui şi
menţinerea sa în funcţiune prin avantajele pe care le generează. Trebuie menţionat că nu se
urmăreşte acoperirea cheltuielilor efectuate prin veniturile înregistrate de instituţia publică, ci se
consideră că un proiect poate fi acceptat din punct de vedere economic dacă veniturile (sau mai
bine spus avantajele) realizate de stat sau de terţii avuţi în vedere ca “ţintă” ai programului
devansează cheltuielile. Se desprinde concluzia că analiza economică a fezabilităţii unui proiect
se concentrează asupra efectului economic de care beneficiază societatea în ansamblul ei, şi nu
numai entitatea ce îl implementează. Spre exemplu, poate că este dificil de demonstrat utilitatea
economică a unei agenţii de supraveghere a activităţii desfăşurate de anumite unităţi economice
cu un potenţial poluant semnificativ până la momentul unui accident ecologic.
Un proiect de investiţii trebuie analizat şi din punct de vedere financiar. O particularitate a
analizei financiare în acest caz este dată de faptul că de multe ori nu există o dependenţă directă
între plăţile care cad în sarcina instituţiei publice şi încasările, ce pot fi realizate de o altă entitate
sau de alte entităţi. Acest fapt implică o susţinere financiară din partea instituţiei publice, deci
este nevoie de fonduri disponibile pentru investiţie21. Deşi analiza se realizează prin intermediul
aceloraşi indicatori utilizaţi şi în cazul proiectelor de investiţii adoptate de firmele private, în
modul de calcul al acestora trebuie să se ţină seama şi de avantajele pe care le va genera la
nivelul comunităţii adoptarea lor.
19
Pentru detalii, vezi Kraan, D.J. , Budgetary Decisions - A Public Choice Approach, University Press, Cambridge,
1996, p.65-97.
20
David C.Jones - Aspecte financiare şi economice ale planificării, pregătirii şi gestiunii, seminar
Planificarea investiţilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureşti,
2000.
21
Lucian Ţâţu, Introducere în gestiunea financiară a instituţiilor publice, Ed. ASE, Bucureşti, 2002.
36
Criteriul beneficiului social reprezintă, de asemenea, un criteriu important în
fundamentarea unui proiect de investiţii. Dacă se doreşte construirea unui spital, a unei
biblioteci, a unei şcoli, criteriul principal va fi cel social, aceste activităţi ne-urmărind neapărat
înregistrarea unor performanţe deosebite din punct de vedere economic.
Influenţa factorului comercial în selectarea unui proiect de investiţii este dată de
activităţile comerciale pe care le presupune derularea acestuia: contractele privind achiziţiile de
bunuri, contractele cu diferiţi prestatori de servicii, contractarea de lucrări, angajarea
personalului, operaţiunile bancare etc.
Influenţa factorului tehnic în analiza unui proiect de investiţii nu poate fi neglijată.
Importanţa acestei analize este dată de faptul că o supraevaluare din punct de vedere tehnic peste
nivelul optim generează o creştere nejustificată a costurilor peste varianta optimă. Totodată, o
subevaluare din punct de vedere tehnic poate duce la nişte costuri ulterioare ridicate date de
întreţinere, funcţionare şi reparaţii.
Factorul instituţional se referă la sfera de activitate a instituţiei publice. Pentru ca o
instituţie publică să realizeze o investiţie acceptabilă din punct de vedere instituţional trebuie ca
aceasta să îşi desfăşoare activitatea în domeniul respectiv sau să aibă angajat personal cu
specializarea necesară. De exemplu, dacă se doreşte construirea unei secţii de stomatologie este
necesar ca instituţia publică beneficiară a acestei investiţii să dispună de personal specializat în
acest domeniu (sau să angajeze personal), în caz contrar, investiţia nefiind justificată.
Un alt factor de care trebuie să se ţină seama în analiza unui proiect de investiţii este
mediul natural. Investiţia trebuie să îndeplinească anumite condiţii pentru încadrarea în anumite
norme de poluare, condiţii legate de aspectul fizic etc.. Uneori impactul este clar, fundamentarea
necesitând luarea în considerare a unor costuri diferite legate de remediile necesare, care pot fi
incorporate în costurile generale privind construirea şi operarea proiectului. Problemele legate
de mediu trebuie privite cu responsabilitate, întrucât accidentele ecologice generează, pe bună
dreptate, efecte de ordin social şi chiar politic (vezi, de exemplu, efectele generate de poluarea cu
cianuri a unor bazine hidrografice cu desfăşurare în mai multe ţări). Astfel, poate fi uşor să se
cadă de acord ca o fabrică potenţial poluantă să fie construită numai cu condiţia să respecte
anumite norme specifice de protecţia mediului. Este mult mai greu să se fundamenteze un proiect
de investiţii publice prin care o zonă cu frumuseţi naturale sau parte a patrimoniului naţional ar fi
deteriorată, pierdută sau distrusă22. Preocupările legate de mediul natural creează o legătură
semnificativă cu finanţarea proiectului. De exemplu, acolo unde se prevede generarea de costuri
externe, ca în exemplul fabricii poluante, aprobările de planificare pot fi condiţionate de
aplicarea unor norme drastice privind protecţia mediului. Ar putea fi solicitată, de asemenea,
instituţiei publice respective, efectuarea unor cheltuieli privind construirea facilităţilor implicate
22
Vezi în acest sens discuţiile legate de construirea Dracula Land Park în Zona Sighişoara.
37
de atenuarea activităţii poluante. În mod alternativ, normele privind protecţia mediului pot limita
utilizarea deplină a proprietăţii pentru scopul iniţial propus.
După cum se poate constata, aceşti factori determinanţi acţionează nu numai în mod
individual, ci generează şi efecte sinergetice. Pe de altă parte, există posibilitatea ca prin
satisfacerea restricţiilor induse de un anumit factor, să fie neglijat un altul. În plus, prin
proiectele propuse de diferite instituţii ce acţionează în acelaşi sector de activitate sau în aceeaşi
regiune, este posibil să se solicite fonduri pentru aceleaşi destinaţii. În aceste condiţii, factorii de
decizie trebuie să manifeste responsabilitate şi în ceea ce priveşte convergenţa acestor proiecte şi
armonizarea intereselor partenerilor sociali. Spre exemplu, construirea unei fabrici (cu capital de
stat) de negru de fum la Copşa Mică a ţinut cont de preocuparea factorilor de decizie pentru
asigurarea de locuri de muncă şi astfel de evitare a şomajului, dar cu pericolul declanşării unui
dezastru ecologic pe o perioadă semnificativă (ceea ce va duce la generarea de costuri pentru
eliminarea sau limitarea lui).
Pentru exemplificarea modului de acţiune a acestor factori determinanţi, vom considera un
exemplu simplificat legat de adoptarea unui proiect de investiţii efectuat de un consiliu local,
constând în repararea unui pod care lega două localităţi din jurisdicţie şi care a fost rupt de o
revărsare de ape23.
Influenţa factorului politic. Politica dusă de stat la momentul respectiv este axată pe
îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă a populaţiei care locuieşte în zone rurale. De asemenea, există
un puternic lobby pentru construirea acestui pod.
Influenţa factorului juridic. Consiliul local a obţinut toate avizele pentru construirea
podului. De asemenea, sunt îndeplinite condiţiile legale pentru procurarea resurselor, pentru
achiziţia materialelor necesare, pentru încheierea contractului cu prestatorul de servicii etc.
Influenţa factorului economic. Pentru fundamentarea studiului de fezabilitate vom folosi
preţurile constante (fără luarea în considerare a inflaţiei), deoarece analiza economică nu se
preocupă de valoarea banilor, ci de valoarea reală a bunurilor şi serviciilor care se pot procura cu
banii respectivi. Uneori, inflaţia acţionează într-o manieră diferenţiată asupra încasărilor,
respectiv a plăţilor, ceea ce implică necesitatea luării în considerare a inflaţiei24.
O persoană care doreşte să se deplaseze între cele două localităţi în condiţiile inexistenţei
podului va trebui să folosească un drum ocolitor care duce la un consum mediu de combustibil
de 5 litri (am presupus că deplasarea se face cu un mijloc de transport cu tracţiune mecanică).
Considerăm că preţul unui litru de combustibil este de 20.000 u.m.. Pe baza observaţiilor s-a
23
vezi Lucian Ţâţu, Introducere în gestiunea financiară a instituţiilor publice, Ed. ASE, Bucureşti, 2002.
24
Atenţie! Nu este vorba aici despre neglijarea calculelor de actualizare. În fapt, chiar dacă se ţine faptul de
fundamentarea unor costuri, respectiv venituri, pe seama unor determinanţi reali (vezi, de exemplu, consumuri
normate de combustibil, km parcurşi etc.), natura umană obligă la luarea în considerare a unei valori a “ceva” astăzi
superioare valorii aceluiaşi “ceva” mâine (preferăm o stradă asfaltată pe care să conducem astăzi, în loc de amânarea
acestui “lux” mâine, preferăm să avem astăzi un salariu decent, faţă de a-l avea la dispoziţie mâine).
38
stabilit că zilnic 100 de persoane parcurg acest drum (din ipoteză considerăm o persoană – o
deplasare cu un mijloc de transport). Pentru simplificarea calculelor, se va face abstracţie de
problemele de actualizare. De asemenea, nu vom face distincţie dintre conceptele de cheltuială
şi, respectiv venit, faţă de cele de plată, respectiv de încasare25.
Realizând un calcul anual al costului obţinem: 5 litri ⋅ 20.000 u.m. ⋅ 100 persoane/zi ⋅
365 zile = 3.650 milioane u.m. anual.
Costul investiţiei este estimat la 11.000 milioane u.m., iar cheltuielile anuale de întreţinere
la 500 milioane u.m. De asemenea, considerăm că investiţia va fi supusă unor reparaţii capitale
după o perioadă de folosinţă de 5 ani.
Prin realizarea investiţiei, pentru deplasarea între cele două localităţi, consumul de
combustibil se reduce la 1 litru. Cheltuielile anuale în condiţiile realizării investiţiei sunt de 1
litru ⋅ 20.000 u.m. ⋅ 100 persoane/zi ⋅ 365 zile = 730 milioane u.m. anual.
Reducerea cheltuielilor anuale cu deplasarea prin adoptarea proiectului de investiţii este de
3.650 – 730 = 2.920 milioane u.m..
Realizând un calcul pentru durata de viaţă a investiţiei obţinem:
- cheltuieli: 11.000 + 500 ⋅ 5 = 13.500 milioane u.m.
- venituri: 2.920 ⋅ 5 = 14.600 milioane u.m.
- profit: 14.600 – 13.500 = 1.100 milioane u.m.
1.100
Rentabilitatea costurilor = = 8,14 %
13 .500
Din punct de vedere economic, investiţia poate fi adoptată, ea acoperind cheltuielile făcute
pe seama veniturilor care vor fi înregistrate. După cum observăm, nu am urmărit acoperirea
cheltuielilor cu venituri la nivelul unei instituţii publice, ci pe ansamblu.
Instituţia publică poate să instituie o taxă pentru traversarea podului. În acest caz veniturile
celor care traversează podul se diminuează, dar se majorează cu aceeaşi valoare veniturile
instituţiei publice, deci pe total veniturile aferente proiectului de investiţii (din punct de vedere al
interesului public) rămân aceleaşi.
Influenţa factorului financiar. Analiza financiară urmăreşte determinarea fezabilităţii
proiectului de investiţii din punctul de vedere al finanţării. Pentru a efectua o analiză pertinentă
din punct de vedere financiar este necesar să urmărim şi influenţa inflaţiei asupra proiectului de
investiţii. De asemenea trebuie urmărite sursele de finanţare şi costul de procurare al acestora
(cost pentru procurarea unor surse de finanţare din împrumuturi sau pierderea de venituri ca
urmare a alocării unor surse de finanţare în acest proiect în locul fructificării lor).
Vom considera că fondul de investiţii de 11.000 milioane u.m. este format din:
25
În cazul instituţiilor publice plăţile efectuate sunt considerate cheltuieli şi sumele încasate sunt considerate
venituri.
39
- credit extern nerambursabil în sumă de 2.000 milioane u.m.
- împrumut guvernamental rambursabil în sumă de 3.000 milioane u.m.
- apelarea la sume din fondul de capital în sumă de 4.000 milioane u.m.
- emisiune de obligaţiuni, prin care se contează pe o sumă de 2.000 milioane u.m.
De asemenea, se estimează următoarea evoluţie a ratei inflaţiei (este vorba de o rată medie
a inflaţiei pentru fiecare an, raportată la anul anterior):
Anul 1 2 3 4 5
Rata inflaţiei 5% 5% 4% 4% 3%
Rata inflaţiei va fi luată în calcul pentru corectarea valorilor nominale ale cheltuielilor de
întreţinere.
Împrumutul guvernamental va fi rambursat anual, în 5 tranşe egale cu 600 milioane u.m..
Dobânda percepută pentru acest împrumut este de 10%. Rambursarea şi plata dobânzii au loc la
sfârşitul fiecărui an. Graficul de rambursare va fi următorul:
- milioane u.m. -
An Împrumut Amortis Dobân Anuitat Suma rămasă de
ul nerambursat la ment da ea rambursat la finele
începutul anului anului
1 3.000 600 300 900 2.400
2 2.400 600 240 840 1.800
3 1.800 600 180 780 1.200
4 1.200 600 120 720 600
5 600 600 60 660 0
TOTAL 3.000 900 3.900
Retragerea sumelor din fondul de capital duce la pierderea dobânzii la care ar fi fructificate
aceste sume. Considerăm că rata dobânzii la care aceste depozite ar fi fructificate este de 8%
anual. Această pierdere de dobândă se diminuează pe măsură ce suma respectivă este
rambursată. Rambursarea are loc anual la sfârşitul anului, prin amortismente egale.
Asimilând pierderea de dobândă unei plăţi (de dobândă), graficul pentru “împrumutul” din
fondul de capital este următorul:
40
- milioane u.m. -
Anu “Împrumut” Amortism Dobân Anuitat Suma rămasă de
l nerambursat la ent da ea rambursat la finele
începutul anului anului
1 4000 800 320 1.120 3.200
2 3.200 800 256 1.056 2.400
3 2.400 800 192 992 1.600
4 1.600 800 128 928 800
5 800 800 64 864 0
TOTAL 4.000 960 4.960
În cazul împrumutului obligatar, cuponul plătit cumpărătorilor este de 12%, iar plata lui are
loc anual. Considerăm că atât emisiunea, cât şi rambursarea se vor realiza la valoarea nominală.
Vom presupune ca fiind neglijabile cheltuielile cu lansarea împrumutului obligatar şi cu
gestiunea lui în timp. De asemenea, considerăm că rambursarea obligaţiunilor se va face în
totalitate la scadenţă. Graficul rambursării împrumutului obligatar este următorul:
- milioane u.m. -
An Împrumut Amortis Dobân Anuitat Suma rămasă de
ul nerambursat la ment da ea rambursat la finele
începutul anului anului
1 2.000 0 240 240 2000
2 2.000 0 240 240 2000
3 2.000 0 240 240 2000
4 2.000 0 240 240 2000
5 2.000 2.000 240 2.240 0
TOTAL 2000 1.200 3.200
41
Graficul cash flow-urilor pentru investiţie este următorul (milioane u.m.):
Anul 0 1 2 3 4 5
Intrări de fonduri 11.000 0 0 0 0 0
Ieşiri de fonduri, din care 11.000 2.78 2.68 2.58 2.48 4.378
- investiţie 11.000 5 7 5 4
- anuitate împr. guvern 660
-anuitate aferentă fd. 900 840 780 720 864
capital 1.12 1.05 992 928
- anuitate împrumut 0 6 2.240
obligatar 240 240
- cheltuieli de întreţinere 240 240 614
573 596
525 551
Diferenţă de acoperit 0 2.78 2.68 2.58 2.48 4.378
5 7 5 4
După cum se observă din acest tabel, colectivitatea locală trebuie să asigure anual din
fonduri proprii sumele necesare pentru susţinerea financiară a proiectului. Pe parcursul celor 5
ani autoritatea locală trebuie să acopere cheltuieli în sumă de 14.919 milioane u.m.
Această susţinere financiară se poate realiza pe mai multe căi:
• majorarea impozitelor locale;
42
Preţul unui litru de combustibil este (în u.m.):
Anul 1 2 3 4 5
Preţul unui litru de 21.000 22.050 22.932 23.849 24.565
combustibil
Anul 1 2 3 4 5
Economia bănească 84.000 88.200 91.728 95.396 98.260
Aplicarea primelor două scenarii, precum şi a celui de-al patrulea, va duce la folosirea
podului pentru traversare, deoarece se obţine o economie de către cei care traversează podul faţă
de situaţia inexistenţei podului. În cazul celui de-al treilea scenariu, cei care traversează podul nu
43
obţin nici un fel de avantaj plecând de la ipoteze noastre. Avantajul de care se poate ţine cont
este dat de scăderea duratei de parcurs a drumului între cele două localităţi. De asemenea, prin
construirea podului se poate ajunge la situaţia în care numărul de traversări să crească faţă de
prognoze, ceea ce va duce la diminuarea taxei de traversare care trebuie achitată de beneficiari,
astfel încât beneficiul lor să crească.
Influenţa factorului social. În cazul în care prin construirea podului se obţine reducerea
timpului de parcurs pentru a ajunge la un spital sau la o şcoală, precum şi economisirea de timp
de către diferite persoane, acest proiect poate fi acceptat din punct de vedere social. Problema
care se pune în cazul factorului social este dacă acesta primează, cine va suporta costurile,
deoarece după cum se observă din analiza financiară poate să apară o majorare a impozitelor
suportată de toţi contribuabilii, şi nu numai de cei care beneficiază de pod din punct de vedere
social.
Influenţa factorului comercial. Se vor analiza costul procurării de materii prime, precum şi
cel al manoperei. Uneori, există anumite condiţii legate de fundamentarea acestor costuri, legate
de organizarea de licitaţii, baremuri maximale de costuri etc., de care trebuie să se ţină seama. În
cazul în care se instituie o taxă pentru traversarea podului, factorul comercial are implicaţii şi în
fundamentarea riguroasă şi realistă a tarifelor practicate.
Influenţa factorului tehnic. Se vor avea în vedere problemele legate de materialele de
construcţie, proiectare, arhitectură etc. Trebuie ţinut cont de faptul că soluţiile tehnologice
adoptate în legătură cu vechiul pod nu sunt neapărat de apreciat din moment ce acesta a fost luat
de ape.
Influenţa factorului instituţional. Nu este cazul.
Influenţa factorilor de mediu.Trebuie asigurate condiţiile constructive astfel încât să nu se
creeze probleme ecologice. Cât timp noul proiect de investiţii constă în înlocuirea unui pod
similar din punct de vedere al amplasamentului, se poate presupune că nu vor apărea probleme
suplimentare legate de poluare.
Pe baza exemplului nostru, extrem de simplificat, nu s-a ţinut cont de influenţa pe care o
pot avea asupra proiectului diferite elemente, cum ar fi: posibilitatea ca investiţia să fie construită
într-un număr mai mare de ani, estimarea anumitor cheltuieli suplimentare care pot să apară
datorită nerespectării termenului de predare etc.
Implementarea unui proiect de dezvoltare necesită multă muncă de planificare şi cercetare
prealabilă, înainte de luarea oricăror angajamente contractuale deoarece acestea, de cele mai
multe ori, odată lansate, sunt dificil de abandonat. Mai mult, pentru cazul proiectelor ce solicită
alocări financiare semnificative şi de durată, opţiunile greşite pot avea consecinţe financiare şi
44
economice grave. În particular, resursele vor fi epuizate (sau blocate), deşi ar fi putut fi utilizate
în scopuri mai bune26.
29
Op.cit.
30
pentru dezvoltări ale acestei teme, vezi Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela,
Management financiar, Ed. Economică, Bucureşti, 2002, capitolul 16.
31
Op.cit..
32
Op.cit.
33
Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998, p.129-
157.
46
O soluţie în acest sens o poate constitui aplicarea teoriei surplusului consumatorului 34
pentru evaluarea beneficiilor, cu precizarea că una din ipotezele ce stau la baza acesteia este cea
a pieţelor perfecte şi, prin urmare, preţurile pieţei ca instrumente pot fi utilizate pentru analiza
corectă a beneficiilor sociale. Bineînţeles, această ipoteză este greu de realizat, iar existenţa unor
situaţii de monopol, a impozitelor, a şomajului sau dezvoltarea comeţului internaţional sunt tot
atâtea argumente contra utilizării acestui instrument. De aceea, se recomandă folosirea
"preţurilor umbră" în cazurile în care evaluarea nu se poate realiza prin intermediul preţurilor
pieţei.
Un alt punct de vedere exprimat în legătură, de data aceasta, cu analizarea beneficiilor
aferente investiţiilor din domeniul sănătăţii aduce în prim plan problematica evaluării vieţii
umane35 utilizându-se în acest sens fie o formulă de calcul ce reprezintă valoarea actualizată a
economiilor probabile ale unui individ, fie indicatori de calitate care nu mai pun problema
exprimării monetare a rezultatelor investiţiei.
Însă, deşi au fost formulate diverse variante la problema evaluării costurilor şi beneficiilor
aferente proiectelor de investiţie, totuşi sunt dificil de implementate în practică şi, aşa cum
preciza Paul Samuelson36, se recunoaşte existenţa soluţiei, dar aceasta este foarte greu de
identificat.
Se pot avea, însă, în vedere următoarele aspecte37:
Eficacitatea socială a cheltuirii resurselor: va fi apreciată prin evaluarea a cât de
bine un anumit proiect rezolvă problemele sociale cu care se confrunta
municipalitatea. În acest sens, se pot avea în vedere: reducerea ratei şomajului,
ameliorarea situaţiei locuinţelor şi a condiţiilor de trai, ameliorarea serviciilor
medicale, ameliorarea infrastructurii de transport etc.;
Eficacitatea bugetară: măsură a câştigului înregistrat la nivelul bugetului
municipalităţii, în sensul reducerii cheltuielilor sau sporirii veniturilor;
Eficacitatea multiplicatorului economic: are în vedere volumul investiţiilor
private realizate ca urmare a implementării respectivului Project de investiţie
publică.
Valoarea reziduală. Valoarea reziduală constituie fie valoarea de piaţă la care s-ar vinde
investiţia la momentul ultimului an de previziune (vezi de exemplu, cazul privatizărilor), fie
valoarea pieselor de schimb şi a altor elemente cu caracter rezidual (de exemplu, un anumit nivel
de active circulante nete) la finele duratei de viaţă a proiectului de investiţie. În principiu, pentru
o corectă evaluare a indicatorilor de performanţă caracteristici proiectului, momentul n ales
34
Idem.
35
Idem.
36
Samuelson P. A., The Pure Theory of Public Expenditure, Public Finance, Worth Publishers, 2000.
37
David C.Jones - Aspecte financiare şi economice ale planificării, pregătirii şi gestiunii, seminar Planificarea
investiţilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureşti, 2000.
47
pentru fundamentarea încheierii previziunii va fi identic cu durata de viaţă a investiţiei. Astfel,
pentru un utilaj acesta va reprezenta durata normală de funcţionare, pentru investiţii în
publicitate – perioada pe care se pot urmări efectele utile ale campaniei publicitare, pentru
investiţii în resurse umane – perioada în care se pot urmări efectele utile ale specializărilor sau a
eventualelor mijloace de stimulare a personalului utilizate38.
Pentru un utilaj, valoarea reziduală va fi dată de valoarea componentelor sale, rezultate în
urma demontării utilajului şi care pot fi valorificate pe piaţa second hand sau în cadrul firmei,
pentru alte utilizări. Nu trebuie uitată încasarea generată de recuperarea resurselor financiare
mobilizate în activele circulante nete implicate de funcţionarea proiectului de investiţii39.
Rata de actualizare, ca principiu aplicat în fundamentarea proiectelor de investiţii
adoptate de firmele private, reprezintă rata de rentabilitate cerută de investitori40. În condiţiile în
care aceste proiecte sunt adoptate de instituţiile publice, aceasta va fi ajustată la un nivel care să
ţină cont măcar de devalorizarea monedei în care se face previziunea datorită inflaţiei.
Se consideră că, în condiţiile în care ipotezele ce stau la baza optimului lui Pareto,
respectiv existenţa pieţelor perfecte, lipsa externalităţilor şi a şomajului, sunt îndeplinite, rata
corectă de actualizare poate fi reprezentată de rata dobânzii aferentă creditelor acordate. În caz
contrar, se recomanda41 folosirea aşa-numitei "rate sociale de preferinţă a timpului" care
reprezintă rata marginală de substituţie între consumul din perioada curentă şi consumul dintr-o
perioadă viitoare.
45
Bellalah, Mondher. 1998. Gestion Financiere. Diagnostic, evaluation et choix des investissements. Ed.
Economica, Paris. pg. 379.
46
pentru dezvoltări ale acestei teme, vezi Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela,
Management financiar, Ed. Economică, Bucureşti, 2002, capitolul 16.
49
Constatăm că avem de rezolvat o ecuaţie de ordin n. Dificultăţile întâmpinate de rezolvarea
acestei ecuaţii pot fi eliminate prin utilizarea calculatorului personal. În cazul în care nu
dispunem de un calculator personal, rezolvarea problemei este puţin mai complicată, pentru că
este relativ dificil de rezolvat o ecuaţie de ordin n. Cu toate acestea, o bună aproximare se poate
obţine cu ajutorul unor tehnici de interpolare47. Formula de calcul a RIR este:
VAN ( k + )
RIR = k + + + −
(k − − k + )
VAN ( k ) + VAN ( k )
Din punct de vedere numeric, valoarea RIR trebuie să fie, în cazul instituţiilor publice,
măcar mai mare decât rata inflaţiei.
Termenul de recuperare. Alături de problema performanţei unui proiect de investiţii din
punct de vedere al câştigului în unităţi băneşti sau sub formă de rată de rentabilitate, un element
de interes îl constituie şi termenul de recuperare. Termenul de recuperare nu reprezintă altceva
decât durata în care se recuperează fondurile investite. Indicatorul nu este însă întotdeauna
relevant pentru instituţiile publice, decât în cazul în care toate beneficiile de ordin social, politic
etc. ar putea fi cuantificate prin funcţii de utilitate, având în vedere faptul că, în general, o
satisfacţie prezentă este preferabilă uneia viitoare. Pe de altă parte, un indicator relevant pentru
instituţiile publice este momentul dării în funcţiune a proiectului de investiţii în care se obţin
primele beneficii de ordin social, politic etc.
47
Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela, Management financiar, Ed. Economică,
Bucureşti, 2002.
48
După Ţâţu Lucian, Panaite Alice, Dragotă Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finanţe locale şi instituţii
publice, ED. ANER, 2002
50
În general, se consideră că în cazul în care pentru două proiecte, 1 şi 2, VAN1 > VAN2 şi
RIR1 < RIR2, se va prefera proiectul cu VAN mai mare.
Probabil că principala restricţie cu care se confruntă orice manager financiar este cea de
ordin bugetar. Astfel, pentru exemplificare49, să presupunem că dispunem de un buget pentru
investiţii de 30.000 u.m. pe an. Pentru simplificarea problemei, vom presupune că toate
proiectele de investiţii sunt caracterizate prin durate de viaţă identice şi că toate deciziile de
investiţii se iau numai în funcţie de criteriul VAN. La nivelul anului 1, există 3 proiecte de
investiţii ce pot fi adoptate:
• proiectul 1, în valoare de 20.000 u.m. şi care generează o VAN egală cu 5.000 u.m.;
• proiectul 2, în valoare de 10.000 u.m., ce generează o VAN de 3.000 u.m.;
• proiectul 3, în valoare de 22.000 u.m., care generează o VAN de 6.500 u.m.
În cazul în care managerul financiar îşi face judecăţile de valoare numai în funcţie de
criteriul VAN, el va prefera investirea în proiectul 3 (maximum de VAN). Se constată că decizia
nu este în nici un caz optimă pentru firmă. O astfel de decizie, în lipsa altor restricţii, va implica
adoptarea concomitentă a proiectelor 1 şi 2, care vor consuma total bugetul alocat, dar care va
genera obţinerea unei VAN totale egale cu 8.000 u.m.
Să presupunem acum, în plus, că încă de la acest moment, cunoaştem că există
posibilitatea investirii într-un proiect (4), în sumă de 40.000 u.m. şi care va genera o VAN de
20.000 u.m., existând posibilitatea reportării sumelor rămase necheltuite, de la un exerciţiu
financiar la altul. În aceste condiţii, este evident că în primul an trebuie adoptate proiecte ce vor
oferi menţinerea posibilităţii de investire a unei sume totale de 40.000 u.m. peste un an, respectiv
reportarea a 10.000 u.m. Cu alte cuvinte, bugetul disponibil pentru investiţii din primul an va fi
de 20.000 u.m. În aceste condiţii, în primul an se va putea adopta numai proiectul 1, dar această
decizie va determina o VAN globală mai ridicată.
În exemplul de mai sus, am presupus că proiectele de investiţii au durate de viaţă identice.
În practică, acest fenomen este rareori aplicabil. Astfel, să presupunem că trebuie optat între
două proiecte concurente, restricţiile bugetare fiind satisfăcute:
• proiectul A, în valoare de 20.000 u.m., ce generează o VAN de 4.000 u.m., pe parcursul a 3
ani;
• proiectul B, de aceeaşi valoare, ce generează o VAN de 4.500 u.m. pe parcursul a 4 ani.
Cele două VAN calculate nu sunt comparabile, întrucât una dintre cele două valori este
aferentă unei perioade de 3 ani, iar cealaltă uneia de 4. Trebuie subliniat că două proiecte de
49
după Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela, Management financiar, Ed.
Economică, Bucureşti, 2002.
51
investiţii pot fi comparabile numai în condiţiile în care sunt caracterizate prin durate de viaţă
egale.
Soluţia recomandată în general o constituie calculul celui mai mic multiplu comun pentru
duratele de viaţă ale proiectelor supuse analizei, şi recalcularea unor VAN în ipoteza că la
sfârşitul duratelor de viaţă ale proiectelor, acestea vor fi înlocuite cu proiecte identice, ce vor
degaja aceleaşi VAN în aceeaşi durată de viaţă50.
Pe cazul proiectului analizat, se va considera o durată de viaţă de 12 ani (cel mai multiplu
comun al numerelor 3 şi 4). Pentru proiectul A se va recalcula o VAN pentru cazul în care
proiectul va fi înlocuit de 3 ori, iar pentru proiectul B – de două ori.
50
Op.cit.
52
IV. PLANUL INVESTIŢIILOR DE CAPITAL
54
Organizarea procesului PIC
Autorităţile locale trebuie să stabilească o structură administrativă sau să desemneze un
responsabil pentru gestionarea procesului PIC.
Sarcinile principale ale responsabilului PIC sunt:
- să pregătescă calendarul PIC, formularele şi instrucţiunile; PIC este un proces complex
pentru care este nevoie să se stabilească o programare foarte strictă a activităţilor, cel puţin până
în faza de implementare a proiectelor de investiţii. De asemenea, pentru operaţionalizarea
activităţilor desfăşurate este necesar să se stabilească anumite formulare standard pentru
culegerea informaţiilor cu privire la proiectele ce pot fi realizate, fişa propunerilor de proiecte
etc.
- să creeze oportunităţi de implicare a cetăţenilor; Pentru acesta este necesar să se poată
asigura un contact direct cu cetăţenii (beneficiarii proiectelor de investiţii atât în faza stabilirii
propuenrilor de proiecte, cât şi ulterior pe măsură ce PIC se desfăşoară). Una din abordările cele
mai frecvent folosite este implicarea cetăţenilor într-o audiere publică. O asemenea audiere
înainte de adoptarea PIC de către autorităţile publice locale, permite cetăţenilor să pună întrebări,
să-si exprime preocuparea şi să înţeleagă mai bine întregul proces înainte ca planul de investiţii
să fie finalizat.
55
Includerea în PIC numai a proiectelor despre care se aşteaptă că vor începe în anul sau anii
următori ar reduce totuşi şansa de a analiza proiectele pe termen lung, eşalonate pe mai mult de
doi ani.
În majoritatea PIC, perioada de patru sau cinci ani este perioada potrivită. În primul an se
întocmeşte bugetul de investiţii iar restul de trei sau patru ani sunt anii de derulare a investiţiei.
Pentru a menţine pentru PIC perioada de desfăşurare dorită, acesta trebuie să fie actualizat în
fiecare an adăugându-se încă un an la sfârşitul planului împreună cu lista de proiecte care
trebuie iniţiate în acel an.
3) să elaboreze un calendar cu evenimente cheie şi termene limită. Pentru coordonarea
diferitelor sarcini si responsabilităţi, coordonatorul PIC trebuie sa pregătească încă de la început
un calendar de desfăşurare a procesului. Calendarul este un instrument care evidenţiază
responsabilităţile si termenele in cadrul procesului PIC. Acesta constituie un ghid pentru
consiliul local sau judeţean, regii si cetăţeni referitor la termenele de execuţie si etapele ce
urmează a fi parcurse pe perioada derulării PIC.
4) să elaboreze metodele de culegere a opiniilor cetăţenilor cu privire la întregul proces al
PIC. Astfel se poate stabili modalitatea prin care se culeg de la cetăţeni informaţiile cu privire la
propunerile de proiecte (audieri, chestionare, sondaje de opinie), precum şi cu privire la modul în
care este perceput procesul PIC în desfăşurarea sa (dacă PIC-ul rezultat se pretează pe nevoile
cetăţenilor).
Planificarea investiţiilor de capital permite administraţiilor publice locale să găsească
oportunităţile pentru implicarea cetăţenilor în procesul de clasificare şi prioritizare a proiectelor
de investiţii.
Evaluarea nevoilor
Evaluarea nevoilor presupune atât o analiză tehnică, cât şi opinia comunităţii cu privire la
nevoia resimţită. Este necesar să se realizeze estimări cu privire la cererea de servicii publice în
viitor, studii cu privire la menţinerea sau modificarea modelelor comportamentale membrilor
comunităţii, posibilitatea asigurării nevoilor prin investiţiile existente.
56
De asemenea, trebuie luate în considerare şi anumite proiecte de investiţii pentru care în
prezent nu se resimte o nevoie (un plan de sistematizare a localităţii) sau pentru care nevoile pot
fi resimţite în condiţiile în care se vor produce în viitor unele evenimente nedorite (accidente
ecologice, inundaţii etc)
57
Vom prezenta un exemplu de criterii folosite în ierarhizarea proiectelor de investiţii:
Criterii de determinare a priorităţii proietelor Punctaj
Sănătate şi siguranţă publică
1. proiectul înlătură un pericol mare al sănătăţii şi siguranţei 0-5 puncte
2. proiectul reduce cazurile posibile de deces, vătămare sau boală 0-5 puncte
Calitatea mediului
3. proiectul măreşte/reduce gradul de poluare a mediului (aer, 0-10puncte
zgomot, deşeuri solide sau lichide) în raza oraşului
Calitatea vieţii
4. proiectul îmbunătăţeşte semnificativ calitatea vieţii unui număr 0-10 puncte
mare de cetăţeni
Dezvoltarea economică
5. proiectul va încuraja noi investiţii de capital în oraş şi va genera 0-5 puncte
dezvoltarea economică
6. proiectul va crea noi locuri de muncă pentru cetăţenii oraşului pe 0-5 puncte
perioada realizării şi după finalizare
7. proiectul odată finalizat va genera reduceri ale costurilor de 0-5 puncte
funcţionare şi întreţinere ale instalaţiei pe termen lung
8. beneficiile aduse de proiectul odată finalizat vor fi cel puţin egale 0-5 puncte
sau mai mari decât cheltuielile de realizare
Documentaţie
9. documentaţia tehnică şi financiară a proiectului este bine gândită, 0-10 puncte
finalizată şi aprobată
Punctaj maxim 60
Sursa: Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională, Proiectul Regional pentru
Europa de Est
58
menţionate mai sus, nivelul finanţării şi selectarea proiectelor rămân în întregime la latitudinea
administraţiilor publice locale.
Un aspect important este opţiunea pentru surse proprii de finanţare sau apelarea la
împrumuturi. Vom prezenta avantajele şi dezavantajele finanţării prin surse proprii şi ale
finanţării prin îndatorare53.
B) dezavantaje:
- fonduri insuficiente pentru necesarul de capital ca urmare a existenţei unui număr mare de
proiecte de realizat, a unor proiecte care necesită costuri ridicate sau creşterii continue a
costurilor proiectelor de investiţii;
- lipsa echităţii între generaţii: sarcina finanţării proiectelor de care vor beneficia generaţia
prezentă, dar mai ales cele viitoare este suportată doar de generaţia prezentă;
- cheltuieli de capital nerepartizate inegal de-a lungul anilor, creând presiune asupra bugetelor
prezente.
54
Idem 2
60
Automat, din două proiecte care intră în conflict, doar unul poate fi realizat. Selecţia se va
realiza plecând de la alţi factori care pot fi luaţi în calcul (complementaritatea cu alte proiecte,
beneficial realizat (cel economic şi social), gradul de necesitate pentru realizarea proiectului
etc.).
Se recomandă în selecţie şi prioritizare să ţină cont de proiectele care sunt complementare
(de exemplu realizarea canalizării unei străzi şi asfaltarea acestuia), realizarea acestora, precum
şi ordinea în care sunt realizate putând duce la o scăderea a costurilor pe ansamblu proiectelor.
61
mobilizate acestea. Se poate ajunge la eliminarea unor proiecte sau la amânarea lor, realizarea
unei alte succesiuni decât cea rezultată din etapele anterioare în realizarea lor proiectelor,
combinarea şi redimensionarea proiectelor.
V. ACHIZIŢIILE PUBLICE
Achiziţiile publice fac parte din activitatea desfăşurată de o instituţie publică. Deoarece
activitatea unei instituţii publice presupune un consum de materiale, servicii, procurare de
mijloace fixe etc, se face apel la diferiţi furnizori sau prestatori. Cum instituţiile publice
gestionează banul public, statul a instituit o serie de reguli privind achiziţia publică. Partea
62
legislativă referitoare la achiziţiile publice face referire la55 stabilirea principiilor, cadrului
general şi a procedurilor pentru atribuirea contractului de achiziţie publică, precum şi a căilor de
atac al actului sau deciziei autorităţii contractante care aplică una dintre procedurile de atribuire a
contractului de achiziţie publică.
55
Vezi OUG nr 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006; HG
nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a OUG nr. 34/2006; Ordinul preşedintelui
Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice nr 155%2006.
63
5.2. Principiile achiziţiilor publice
I) principiul nediscriminării: asigurarea condiţiilor de manifestare a concurenţei reale
pentru ca orice operator economic, indiferent de naţionalitate
II) tratament egal: stabilirea şi aplicarea, oricând pe parcursul procedurii de atribuire, de
reguli, cerinţe, criterii identice pentru toţi operatorii economici, astfel încât aceştia să beneficieze
de şanse egale de a deveni contractanţi;
III) recunoaşterea reciprocă: acceptarea produselor, serviciilor, lucrărilor oferite în mod
licit pe piaţa Uniunii Europene; acceptarea diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise
de autorităţile competente din alte state, acceptarea specificaţiilor tehnice, echivalente cu cele
solicitate la nivel naţional.
IV) transparenţa: aducerea la cunoştinţa publicului a tuturor informaţiilor referitoare la
aplicarea procedurii de atribuire;
V) proporţionalitatea: asigurarea corelaţiei între necesităţile autorităţii contractante,
obiectul contractului de achiziţie publică, cerinţele solicitate a fi îndeplinite;
VI) eficienţa utilizării fondurilor publice: aplicarea procedurilor de atribuire
competiţionale şi utilizarea de criterii care să reflecte avantajele de natură economică ale
ofertelor în vederea obţinerii raportului optim între calitate şi preţ;
VII) asumarea răspunderii: determinarea clară a sarcinilor şi responsabilităţilor
persoanelor implicate în procesul de achiziţie publică.
Ve = Vp + Vmipf,
unde: Ve = valoarea estimată
Vp = valoarea produselor = nr. buc. x preţ unitary
Vmipf = valoarea manoperii, instalării şi punerii în funcţiune
2. În cazul în care nu este stabilită încă modalitatea de dobândire a produselor, respectiv nu s-a
făcut opţiunea între cumpărare, cumpărare în rate, închiriere sau leasing, cu sau fără opţiune de
cumpărare, atunci:
Ve = Vpmax,
unde: Ve = valoarea estimată
Vpmax = valoarea celei mai scumpe modalităţi de dobândire
3. În cazul în care s-a stabilit modalitatea de dobândire a produselor, respectiv prin cumpărare în
rate, prin închiriere sau prin leasing, cu sau fără opţiune de cumpărare, atunci:
▪ dacă durata contractului este stabilită şi este mai mică sau egală cu 12 luni, atunci:
Ve = Vr x n
unde: Ve = valoarea estimată a contractului
Vr = valoarea ratei plătibile
n = nr. de luni </= 12 luni
▪ dacă durata contractului este stabilită şi este mai mare de 12 luni, atunci:
Ve = (Vr x N) + Vprez,
unde: Ve = valoarea estimată
Vr = valoarea ratei plătibile
N = nr. de luni > 12 luni
65
Vprez = valoarea reziduală estimată
▪ dacă contractul se încheie pe o durată nedeterminată sau dacă durata acestuia nu poate fi
determinată la data estimării, atunci:
Ve = Vr x 48 luni,
unde: Ve = valoarea estimată
Vr = valoarea ratei plătibile
4. În cazul în care se intenţionează atribuirea unui contract de furnizare care trebuie reînnoit într-
o perioadă dată, atunci:
fie Ve = ΣVpsa
unde: Ve = valoarea estimată
Vpsa = valoarea ajustată a contractelor de furnizare similare atribuite în ultimul an
fie Ve = ΣVpsv
5. În cazul în care s-a propus să se achiziţioneze produse similare, dar defalcate pe loturi a căror
cumpărare se realizează prin atribuirea mai multor contracte de furnizare distincte, atunci:
Ve = ΣVl
66
B. Estimarea valorii contractului de servicii
1. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să atribuie un contract de servicii pentru
care nu se poate anticipa preţul total al prestaţiei, dar este posibilă estimarea unui tarif mediu
lunar, atunci:
fie Ve = Vtm x N
2. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să atribuie un contract de servicii care
trebuie reînnoit într-o perioadă dată, atunci:
fie Ve = ΣVssa
fie Ve = ΣVssv
3. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze servicii similare, dar
defalcate pe loturi a căror achiziţionare face obiectul unor contracte distincte de servicii, atunci:
Ve = ΣVl
67
unde: Ve = valoarea estimată
Vl = valoarea unui lot
5. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze servicii bancare sau alte
servicii financiare, atunci:
Ve = T + C + D + A,
Ve = O + A,
1. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze lucrări pentru care
urmează să pună la dispoziţia executantului materiale, utilaje, echipamente tehnologice sau orice
alte amenajări şi dotări necesare execuţiei lucrărilor, atunci:
68
Ve = Cl + ΣVf
2. În cazul în care obiectul contractului de lucrări îl constituie execuţia unui ansamblu de lucrări
care presupune, după caz, şi furnizarea de echipamente, instalaţii, utilaje sau alte dotări aferente,
atunci:
3. În cazul în care lucrarea permite execuţia pe obiecte sau loturi, pentru care autoritatea
contractantă îşi propune să atribuie unuia sau mai multor executanţi contracte distincte de lucrări,
atunci:
Ve = ΣVl
70
Dialogul competitiv - reprezintă procedura la care orice operator economic are dreptul
de a-şi depune candidatura şi prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidaţii
admişi, în scopul identificării uneia sau mai multor soluţii apte să răspundă necesităţilor sale,
urmând ca, pe baza soluţiei/soluţiilor identificate, candidaţii selectaţi să elaboreze oferta finală.
Dialogul competitiv se aplică doar atunci când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile:
- contractul în cauză este considerat a fi de complexitate deosebită;
- aplicarea procedurii de licitaţie deschisă sau restrânsă nu ar permite atribuirea
contractului de achiziţie publică în cauză.
Procedura de dialog competitiv se desfăşoară în trei etape:
- etapa de preselectare a candidaţilor;
- etapa de dialog cu candidaţii admişi în urma preselecţiei, pentru identificarea
soluţiei/soluţiilor apte să răspundă necesităţilor autorităţii contractante şi în baza
căreia/cărora candidaţii vor elabora şi depune oferta finală;
- etapa de evaluare a ofertelor finale depuse.
Dialogul competitiv se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de
participare prin care se solicită operatorilor economici depunerea de candidaturi.
Negocierea reprezintă procedura prin care autoritatea contractantă derulează consultări
cu candidaţii selectaţi şi negociază clauzele contractuale, inclusiv preţul, cu unul sau mai mulţi
dintre aceştia.
Negocierea poate fi:
- negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare;
- negociere fără publicare prealabilă a unui anunţ de participare.
Negocierea cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare se desfăşoară în două
etape:
- etapa de selectare a candidaţilor;
- etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaţii selectaţi.
Negocierea cu publicare se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de
participare prin care se solicită operatorilor economici depunerea de candidature.
Negocierea cu publicare se aplică atunci când:
- În urma aplicării licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse sau a dialogului competitiv
nu a fost depusă nicio ofertă sau au fost depuse numai oferte inacceptabile ori
neconforme;
- În situaţii excepţionale, temeinic motivate, atunci când natura
lucrărilor/produselor/serviciilor sau riscurile implicate de
executarea/livrarea/prestarea acestora nu permit o estimare iniţială globală a
preţului viitorului contract de achiziţie publică;
71
- Atunci când serviciile care urmează să fie achiziţionate, îndeosebi serviciile
financiare sau serviciile intelectuale, cum ar fi cele care implică proiectarea
lucrărilor, sunt de aşa natură încât caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu precizia
pe care o impune atribuirea unui contract de achiziţie publică prin aplicarea
licitaţiei deschise sau licitaţiei restrânse;
- Atunci când lucrările ce urmează a fi executate sunt necesare exclusiv în scopul
cercetării ştiinţifice, experimentării sau dezvoltării tehnologice, şi numai dacă
acestea nu se realizează pentru obţinerea unui profit şi nici nu urmăresc acoperirea
costurilor aferente
Negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare se foloseşte când:
- Din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protecţia unor drepturi de
exclusivitate, contractul de achiziţie publică poate fi atribuit numai unui anumit
operator economic;
- Ca o măsură strict necesară, atunci când perioadele de aplicare a licitaţiei deschise,
a licitaţiei restrânse sau a negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunţ de
participare nu pot fi respectate din motive de extremă urgenţă determinate de
evenimente imprevizibile şi care nu se datorează sub nicio formă unei acţiuni sau
inacţiuni a autorităţii contractante;
- Produsele ce urmează a fi livrate sunt fabricate exclusiv în scopul cercetării
ştiinţifice, experimentării, studiilor sau dezvoltării tehnologice, şi numai dacă
acestea nu se realizează pentru obţinerea unui profit şi nici nu urmăresc acoperirea
costurilor aferente.;
- Este necesară achiziţionarea de la furnizorul iniţial a unor cantităţi suplimentare de
produse destinate înlocuirii parţiale sau extinderii echipamentelor/instalaţiilor
livrate anterior, şi numai dacă schimbarea furnizorului iniţial ar pune autoritatea
contractantă în situaţia de a achiziţiona produse care, datorită caracteristicilor
tehnice diferite de cele deja existente, determină incompatibilităţi sau dificultăţi
tehnice sporite de operare şi întreţinere;
- Produsele sunt cotate la bursa de mărfuri, iar achiziţia acestora se realizează prin
operaţiuni pe piaţa de disponibil;
- Produsele pot fi achiziţionate în condiţii deosebit de avantajoase de la un operator
economic care îşi lichidează definitiv afacerile, de la un administrator judiciar care
administrează afacerile unui operator economic în stare de faliment sau lichidare,
printr-un aranjament cu creditorii unui operator economic în stare de faliment sau
lichidare ori printr-o altă procedură similară cu cele anterioare, reglementată prin
lege;
72
- Ca urmare a unui concurs de soluţii, contractul de servicii trebuie să fie atribuit,
conform regulilor stabilite iniţial, concurentului câştigător sau unuia dintre
concurenţii câştigători ai concursului respectiv, în acest din urmă caz autoritatea
contractantă având obligaţia de a transmite invitaţie la negocieri tuturor
concurenţilor câştigători;
- Este necesară achiziţionarea unor lucrări sau servicii suplimentare sau adiţionale,
care nu au fost incluse în contractul iniţial, dar care, datorită unor circumstanţe
neprevăzute, au devenit necesare pentru îndeplinirea contractului în cauză, şi numai
dacă se respectă, în mod cumulativ, următoarele condiţii: atribuirea să fie făcută
contractantului iniţial; lucrările sau serviciile suplimentare/adiţionale nu pot fi, din
punct de vedere tehnic şi economic, separate de contractul iniţial fără apariţia unor
inconveniente majore pentru autoritatea contractantă sau, deşi separabile de
contractul iniţial, sunt strict necesare în vederea îndeplinirii acestuia; valoarea
cumulată a contractelor atribuite pentru lucrări şi servicii suplimentare/adiţionale
nu depăşeşte 50% din valoarea contractului iniţial.
- Ulterior atribuirii unui contract de lucrări sau de servicii, autoritatea contractantă îşi
propune să achiziţioneze noi lucrări, respectiv noi servicii, care sunt similare
lucrărilor sau serviciilor achiziţionate prin atribuirea contractului iniţial, şi numai
dacă se respectă, în mod cumulativ, următoarele condiţii: atribuirea se face
contractantului iniţial, iar noile lucrări, respectiv noile servicii, constau în repetarea
unor lucrări sau servicii similare celor prevăzute în contractul atribuit iniţial şi sunt
conforme cu cerinţele prevăzute în caietul de sarcini elaborat cu ocazia atribuirii
respectivului contract; contractul de lucrări/servicii iniţial a fost atribuit prin
procedura de licitaţie deschisă sau restrânsă; valoarea estimată a contractului iniţal
de lucrări/servicii s-a determinat prin luarea în considerare inclusiv a
lucrărilor/serviciilor similare care pot fi achiziţionate ulterior; în anunţul de
participare la procedura aplicată pentru atribuirea contractului iniţial s-a precizat
faptul că autoritatea contractantă are dreptul de a opta pentru achiziţionarea
ulterioară de noi lucrări similare, respectiv noi servicii similare, de la operatorul
economic a cărui ofertă va fi declarată câştigătoare în cadrul procedurii respective;
autoritatea contractantă are dreptul de a aplica această procedură într-un interval
care nu poate depăşi 3 ani de la atribuirea contractului iniţial.
Cererea de oferte - reprezintă procedura simplificată prin care autoritatea contractantă
solicită oferte de la mai mulţi operatori economici.
Cererea de oferte se aplică numai dacă valoarea estimată, fără TVA, a contractului de
achiziţie publică este mai mică decât echivalentul în lei a următoarelor praguri:
73
- pentru contractul de furnizare: 40.000 euro;
- pentru contractul de servicii: 40.000 euro;
- pentru contractul de lucrări: 250.000 euro.
Concursul de soluţii - reprezintă procedura prin care se achiziţionează, în special în
domeniul amenajării teritoriului, al proiectării urbanistice şi peisagistice, al arhitecturii sau în cel
al prelucrării datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concurenţiale de
către un juriu, cu sau fără acordarea de premii.
Concursul de soluţii se poate organiza ca:
- o procedură independentă, în care concurenţii pot obţine premii şi/sau prime de
participare; sau
- parte a unei alte proceduri care conduce la atribuirea unui contract de servicii.
Concursul de soluţii se iniţiază prin publicarea unui anunţ de participare prin care se
solicită operatorilor economici interesaţi depunerea de proiecte.
Cumpărarea directă - se aplică în cazul în care se achiziţionează produse, servicii sau
lucrări a căror valoare (fără TVA), cumulată pe parcursul unui an, nu depăşeşte echivalentul în
lei a 5.000 euro.
Cumpărarea directă se realizează pe bază de document justificativ care se consideră a fi
baza legală pentru plată.
74
VI. AUDITUL INTERN ŞI CONTROLUL FINANCIAR PREVENTIV
56
Vezi OG nr.119/1999 privind auditul intern şi controlul financiar preventiv, publicată în MO nr. 430/1999 cu
modificările şi completările ulterioare.
57
www.mfinanţe.ro Controlul financiar preventiv.
75
autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile publice de subordonare
centrală sau locală, indiferent de modul de finanţare a acestora;
- Ministerul Finanţelor Publice, pentru operaţiunile Fondului naţional de preaderare, pentru
operaţiunile privind bugetul trezoreriei statului, datoria publică, precum şi pentru alte
operaţiuni specifice;
- companiile naţionale, regiile autonome, societăţile comerciale, organizaţiile
neguvernamentale, precum şi orice alte persoane juridice care gestionează fonduri publice cu
orice titlu şi/sau care administrează patrimoniul public referitor la gestionarea fondurilor
publice şi administrarea patrimoniului public în cauză;
- agenţiile de gestionare a fondurilor publice provenite din finanţări externe, rambursabile
şi nerambursabile, precum: unităţi de management al proiectelor (UMP), unităţi de coordonare a
proiectelor (UCP), Oficiul de Plăţi şi Contractare PHARE (OPCP), Agenţia SAPARD şi alte
agenţii de implementare a fondurilor comunitare.
2) protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau
fraudei.
76
Deoarece banii publici sunt obţinuţi în cea mai mare parte pe seama prelevărilor de la
populaţie, deci sunt “banii naţiunii” gestionarea lor trebuie să se realizeze în condiţii optime,
eliminându-se pe cât posibil realizarea de pierderi, stoparea risipei. Pentru aceasta trebuie ca
personalul instutiţiei publice să fie pregătit profesional pentru posturile ocupate, să desfăşoare
activitatea cu maxim de seriozitate şi profesionalism pentru a se evita greşelile care por să ducă
la efecte nedorite. De asemenea, personalul din instituţiile publice trebuie să aibă un dezvoltat
spirit de dreptate, cinste, să nu următrească ca prin folosirea banului public, de multe ori printr-o
poziţie abuzivă, să obţină avantaje materiale sau de altă natură58.
3) respectarea legii, a reglementãrilor şi deciziilor conducerii;
Personalul instituţiilor publice trebuie să acţioneze conform cu legea, să respecte regulile şi
reglementările care sunt specifice acestui domeniu.
4) dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare şi
difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor sisteme şi
proceduri de informare publicã adecvatã prin rapoarte periodice.
Pentru atingerea acestui obiectiv este necesar ca organele de conducere să poată să asigure
în interiorul instituţiei, precum şi în relaţiile cu terţi a unui sistem de cooperare în privinţa
asigurării unui acces rapid la diverse date referitoare la activitatea desfăşurată, să informatizeze
activitatea instituţiei publice prin crearea unui sistem informatic care pe baza datelor introduse în
el să poată să furnizeze un volum cât mai mare de date şi posibilităţi cât mai ridicate de
combinare a lor.
Conducãtorul instituţiei publice trebuie sã asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea şi
perfecţionarea structurilor organizatorice, reglementãrilor metodologice, procedurilor şi
criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerinţele generale şi specifice de control intern.
Cerinţele controlului intern pot fi generale şi specifice.
58
vezi Lucian Ţâţu, Introducere în gestiunea financiară a instituţiilor publice, Ed. ASE, 2002.
77
- asigurarea îndeplinirii obiectivelor enunţate mai sus prin
evaluarea sistematicã şi menţinerea la un nivel considerat
acceptabil a riscurilor asociate structurilor, programelor,
proiectelor sau operaţiunilor
- asigurarea unei atitudini cooperante a personalului de conducere
şi de execuţie, acesta având obligaţia sã rãspundã în orice moment
solicitãrilor conducerii şi sã sprijine efectiv controlul intern
- asigurarea integritãţii şi competenţei personalului de conducere şi
Cerinţe generale de execuţie, a cunoaşterii şi înţelegerii de cãtre acesta a
ale controlului importanţei şi rolului controlului intern
- stabilirea obiectivelor specifice ale controlului intern, astfel încât
intern
acestea sã fie adecvate, cuprinzãtoare, rezonabile şi integrate
misiunii instituţiei şi obiectivelor de ansamblu ale acesteia
- supravegherea continuã de cãtre personalul de conducere a
tuturor activitãţilor şi îndeplinirea de cãtre personalul de conducere
a obligaţiei de a acţiona corectiv, prompt şi responsabil ori de câte
ori se constatã încãlcãri ale legalitãţii şi regularitãţii în efectuarea
unor operaţiuni sau în realizarea unor activitãţi în mod
neeconomic, ineficace sau ineficient
78
6.2. Controlul financiar preventiv al instituţiilor publice
Fac obiectul controlului financiar preventiv proiectele de operaţiuni care vizeazã, în
principal:
a) angajamente legale şi bugetare;
b) deschiderea şi repartizarea de credite bugetare;
c) modificarea repartizãrii pe trimestre şi pe subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare a
creditelor aprobate, inclusiv prin virãri de credite;
d) efectuarea de plãţi din fonduri publice;
e) efectuarea de încasãri în numerar;
f) vânzarea, gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul privat al
statului sau al unitãţilor administrativ-teritoriale;
g) concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul public al statului sau al unitãţilor
administrativ-teritoriale;
h) alte tipuri de operaţiuni, stabilite prin ordin al ministrului finanţelor.
Pentru fiecare din operaţiunile prezentate mai sus trebuie să se stabilească baza legală a
efectuării acestora, documentele justificative pe baza cărora se face controlul, obiectivele şi
conţinutul controlului financiar propriu.
79
Viza de control financiar preventiv propriu se exercitã prin semnãtura persoanelor în drept,
competente în acest sens şi prin aplicarea de cãtre acestea a sigiliului personal.
Viza de control financiar preventiv propriu se exercită prin semnatura persoanei
împuternicite în acest sens sau a înlocuitorului desemnat, precum şi prin aplicarea sigiliului
personal. Sigiliul va cuprinde următoarele informaţii:
- denumirea entităţii publice;
- menţiunea ,,Vizat pentru control financiar preventiv propriu’’;
- numărul sigiliului (cel de identificare a titularului acestuia);
- elementele de identificare a datei acordării vizei (an, luna, zi).
În vederea acordãrii vizei de control financiar preventiv propriu, proiectele de operaţiuni se
prezintã însoţite de documentele justificative corespunzãtoare, certificate în privinţa realitãţii şi
legalitãţii prin semnãtura conducãtorilor compartimentelor de specialitate care iniţiazã
operaţiunea respectivã.
Răspunderea pentru realitatea, regularitatea şi legalitatea operaţiunilor ale cãror documente
justificative revinde conducătorilor compartimentelor care au acordat viza.
Procedura de control financiar preventiv presupune următoarele etape:
- proiectele de operaţiuni emise de compartimentele de specialitate vor fi depuse la
departamentul de control, însoţite de documentele justificative;
- proiectele de operaţiuni vor fi înregistrate în Registrul proiectelor de operaţiuni
prevăzute să fie prezentate la viaz de control financiar preventiv propriu;
- persoana împuternicită cu controlul va prelua documentele şi va face o verificare
formală, urmărind: cuprinderea în ,,Cadrul general al proiectelor de operaţiuni supuse
controlului financiar preventiv propriu’’ a operaţiunii prezentată la viză, completarea
documentelor în strictă concordanţă cu rubricile acestora, existenţa semnăturilor
persoanelor autorizate din compartimentele de specialitate, existenţa documentelor
justificative;
- în cazul nerespectării condiţiilor de formă, documentele sunt restituite
compartimentelor de specialitate, cu viza “Refuz”;
- dacă sunt îndeplinite condiţiile de formă se va trece la realizarea controlului de fond;
- în urma acestui control se poate acorda viza sau se poate respinge documentul ca fiind
nefondat.
Controlul financiar delegat apare ca urmare a numirii de către Ministerul Finanţelor a unor
controlori financiari delegaţi care vor verifica anumite tipuri de operaţiuni (specifice fiecărei
instituţii publice) sau a operaţiunilor care depăşesc anumite limite valorice.
80
6.3. Auditul financiar intern
Auditul intern se organizeazã în mod independent, în structura fiecãrei instituţii publice,
sub forma unui compartiment specializat, constituit din una sau mai multe persoane, astfel încât
personalul de specialitate angajat în acesta sã nu fie implicat în vreun fel în îndeplinirea
activitãţilor pe care le auditeazã.
Auditorul intern trebuie sã îşi îndeplineascã atribuţiile în mod obiectiv, independent, cu
profesionalism şi integritate.
În realizarea atribuţiilor sale şeful compartimentului de audit intern sau, dupã caz, persoana
care exercitã atribuţiile de audit intern se subordoneazã şi raporteazã direct conducãtorului
instituţiei publice.
Auditul intern se exercitã asupra tuturor activitãţilor desfãşurate de instituţia publicã sau
care sunt în responsabilitatea acesteia, inclusiv asupra activitãţii instituţiilor subordonate şi
asupra utilizãrii de cãtre terţi, indiferent de natura juridicã a acestora, a fondurilor publice
gestionate de aceştia din urmã în baza unei finanţãri realizate de cãtre instituţia publicã în cauzã
sau de cãtre o instituţie subordonatã acesteia.
Operaţiunile care fac obiectul auditului intern sunt examinate, de regulã, pe tot parcursul
acestora, din momentul iniţierii pânã în momentul finalizãrii executãrii lor efective.
Compartimentul de audit intern trebuie sã exercite urmãtoarele atribuţii59:
- certificarea trimestrialã şi anualã, însoţitã de raport de audit, a bilanţului contabil şi a
contului de execuţie bugetarã ale instituţiei publice, prin verificarea legalitãţii, realitãţii
şi exactitãţii evidenţelor contabile şi ale actelor financiare şi de gestiune; certificarea se
face înaintea aprobãrii de cãtre conducãtorul instituţiei publice în cauzã a bilanţului
contabil şi a contului de execuţie bugetarã;
- examinarea legalitãţii, regularitãţii şi conformitãţii operaţiunilor, identificarea erorilor,
risipei, gestiunii defectuoase şi fraudelor şi, pe aceste baze, propunerea de mãsuri şi
soluţii pentru recuperarea pagubelor şi sancţionarea celor vinovaţi, dupã caz;
- supravegherea regularitãţii sistemelor de fundamentare a deciziei, planificare,
programare, organizare, coordonare, urmãrire şi control al îndeplinirii deciziilor;
- evaluarea economicitãţii, eficacitãţii şi eficienţei cu care sistemele de conducere şi de
execuţie existente în cadrul instituţiei publice ori la nivelul unui program/proiect
finanţat din fonduri publice utilizeazã resurse financiare, umane şi materiale pentru
îndeplinirea obiectivelor şi obţinerea rezultatelor stabilite;
- identificarea slãbiciunilor sistemelor de conducere şi de control, precum şi a riscurilor
asociate unor astfel de sisteme, unor programe/proiecte sau unor operaţiuni şi
59
Vezi OG nr.119/1999 privind auditul intern şi controlul financiar preventiv, publicată în MO nr. 430/1999.
81
propunerea de mãsuri pentru corectarea acestora şi pentru diminuarea riscurilor, dupã
caz.
La baza desfăşurării activităţii de audit intern stă planul anual de audit intern, aprobat de
conducătorul instituţiei publice. Planul de audit se stabileşte pe baza evaluãrii riscului asociat
diferitelor structuri, activitãţi, programe/proiecte sau operaţiuni, precum şi prin consultare cu
instituţiile publice ierarhic superioare.
Activitatea auditorilor interni se realizează pe bazã de ordin de serviciu scris, aprobat de
cãtre conducãtorul instituţiei publice şi care prevede în mod explicit scopul, obiectivele şi durata
auditului.
Auditorii interni au acces la toate datele şi informaţiile pe care le considerã relevante
pentru scopul şi obiectivele precizate în ordinul de serviciu, iar personalul de conducere şi
personalul de execuţie implicat în activitatea auditatã au obligaţia sã ofere documentele solicitate
şi tot sprijinul necesar desfãşurãrii în bune condiţii a auditului intern.
Constatãrile auditului intern sunt cuprinse în raportul de audit intern care trebuie sã reflecte
ordinul de serviciu primit, modul de desfãşurare a auditului, constatãrile fãcute, concluziile şi
recomandãrile auditorilor interni, împreunã cu întreaga documentaţie care susţine respectivele
constatãri, concluzii şi recomandãri. De asemenea, o datã cu raportul de audit intern trebuie
prezentate obligatoriu, şi punctele de vedere ale persoanelor implicate în activitãţile auditate,
îndeosebi ale acelora în legãturã cu care se semnaleazã deficienţe sau care pot fi afectate de
mãsurile recomandate în raportul de audit intern.
Ori de câte ori efectuarea auditului potrivit ordinului de serviciu presupune utilizarea unor
cunoştinţe de specialitate din alte domenii decât cele cerute prin fişa postului auditorilor interni,
şeful compartimentului de audit intern poate recurge, cu aprobarea conducãtorului instituţiei
publice cãruia îi raporteazã, la contractarea externã de servicii de expertizã/consultanţã.
82