TEMA 2.

BUGETUL PUBLIC NAŢIONAL

2.1. Conceptul de buget
Termenul de buget îşi găseşte originea în vechea limbă franceză şi anume în expresia bouge şi
bougette prin care se înţelege o pungă de piele sau o pungă de bani. Termenul a fost preluat în
Anglia odată cu cuceririle normande şi de acolo s-a răspîndit în toată lumea cu semnificaţia
financiară.
În Anglia cancelarul tezaurului (ministru de finanţe) avea obiceiul să prezinte Camerei
Comunelor un proiect în care se prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute.
Proiectul se găsea într-o mapă din piele pe care cancelarul tezaurului o deschidea cînd făcea
expunerea. Această operaţiune se numea: deschiderea pungii de bani sau deschiderea bugetului. De
altfel, hîrtia sau programul din mapă, reprezenta în mod simbolic: punga tezaurului şi tezaurul
Coroanei Marii Britanii.
Deşi bugetul este cunoscut şi folosit în toate statele lumii, există totuşi expresii oficiale diferite.
În Spania, de exemplu, terminologia oficială este „presupuesto” sau „presupuestos generales del
estado”; în Italia „bilancio” sau „progetto de bilancio”; în Germania, iniţial s-a folosit expresia
„sttasshausaltsptan”, însă recent, limbajul oficial şi de specialitate utilizează termenul de „budget”
sau „zum budget gohorig” sau „budgetfahr”.
În literatura de specialitate s-au expus numeroase definiţii, dar din punct de vedere conceptual
s-a evidenţiat două cararterizări fundamentale.
Susţinătorii primei concepţii sînt de părere, că bugetul statului este un program sau plan de
cheltuieli ce urmează a se efectua şi de venituri ce urmează a se realiza într-o perioadă determinată,
fiind aprobat de Parlament.
A doua concepţie exprimată în literatura şi legislaţia financiară susţine, că bugetul statului este
un act de stabilire şi autorizare a veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului. Actualitatea
contemporană a acestei concepţii este confirmată de faptul că elementele ei esenţiale au fost preluate
şi pentru caracterizarea oficială a bugetului Comunităţii Europene, fiind precizat, că bugetul este:
„actul care prevede şi autorizează în prealabil, în fiecare an, cheltuielile şi veniturile comunităţii”.
Această caracterizare legală este valoroasă şi din punct de vedere teoretic întrucît în ea se precizează
atît necesitatea tehnico-financiară cît şi importanţa autorizatoare a bugetului. În această ordine de
idei, bugetul poate fi privit ca act de autorizare dat de puterea reprezintativă privind condiţiile de
realizare a veniturilor bugetare minime, precum şi cheltuielilor maxime alocate cu indicarea naturii
şi destinaţiile acestora pe o perioadă dată (de obicei un an ).

2.2. Funcţiile bugetului de stat

Însemnătatea bugetului de stat în viaţa economică, socială şi politică din fiecare stat
contemporan a promovat evidenţierea următoarelor funcţii bugetare:
A) bugetul are funcţie juridică, pentru că anual se adoptă printr-un act cu putere de lege
(Legea bugetară anuală), dispoziţiile cuprinse în această lege fiind imperative cu privire la
cuantumul minim al veniturilor şi maximum de cheltuieli.
Deci, pe plan juridic bugetul se caracterizează sub două aspecte:
- este legislativ;
- este previzional.
În doctrina şi legislaţia franceză s-a statornicit ideea că este periculos să laşi Parlamentul să
acţioneze sensibil la dorinţele alegătorilor, deoarece există tentaţia de majorare a cheltuielilor. În
acest sens se menţionează: „Parlamentul a fost inventat de popoare pentru a limita cheltuielile
puterii executive, nu pentru crearea altora”.
Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice, bugetul tinde să prevadă viitorul,
dar din cauza dificultăţilor sînt necesare adaptări. Previziunea bugetară trebuie să reflecte obiectivele,
planurile de dezvoltare economică şi socială.
B) bugetul are o funcţie politică; indiferent de semnificaţia lui juridică, bugetul a căpătat în
practica parlamentară o imensă valoare politică. Acest lucru se produce întrucît bugetul reflectă
întregul program politic al guvernului, votarea lui de către Parlament presupunînd prezentarea întregii
politici guvernamentale. Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaţiilor bugetare, exercită o
incontestabilă presiune asupra liniei de conduită a guvernului.
Bugetul are o funcţie politică şi prin influienţa pe care o exercită asupra regimului politic şi
care poate determina natura regimului politic sau stabilitatea acestuia. În acest sens, bugetul poate
influenţa politica regimului, determinînd volumul şi diversitatea cheltuielilor bugetare, în corelare cu:
sursele de venituri, cuantumul acestora şi categoriei de contribuabili.
Influenţa asupra regimului politic afectează nu numai natura regimului, dar şi stabilitatea
acestuia. Puterea politică şi puterea bugetară au o strînsă legătură. După ce bugetul a fost adoptat de
Parlament, acesta trebuie să fie executat de Guvern ca putere executivă. În acelaşi timp, bugetul este
un factor de consolidare a Parlamentului, prin exclusivitatea constituţională atribuită în sfera bugetară
organului reprezentativ. Totuşi, cu timpul, Parlamentului i s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor
rectificări ale bugetului statului, doar cu acceptarea acestora de către Guvern, care atrag după sine:
majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor; precum şi majorarea sau reducerea
cheltuielilor bugetare. Pe lîngă aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul executării bugetului de
stat doar printr-o informare anuală privind veniturile şi cheltuielile totale efectuate.
Deci, bugetul contemporan, afirmă literatura de specialitate franceză, a restaurat şi consolidat
executivul care a devenit o putere adevărată. Pe de altă parte efectele sale se extind şi asupra
stabilităţii regimului. Situaţia actuală se exprimă prin următorul silogism: „Guvernul determină şi
conduce politica naţiunii”. În acest sens, „bugetul exprimă opera Guvernului”.
Influenţa asupra politicii regimului, se explică prin faptul, că bugetul constituie un act
fundamental al politicii economice şi sociale ale guvernului apreciind după dublul aspect cheltuielile
şi încasările. Aceasta din urmă contribuie să precizeze conceptul unui model economic şi social.
C) bugetul are o funcţie financiară, în sensul că presupune determinarea sub formă bănească
a necesarului de cheltuit în domeniul public şi evaluarea cît mai corectă a surselor care pot fi de
natură fiscală în mare lor majoritate şi nefiscală.
D) bugetul are o funcţie publică. Bugetul este un mijloc de satisfacere a nevoilor colective,
fiind un act de conducere statală, emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent
economic la fel ca ceilalţi subiecţi a sferei antreprenoriale. El consumă, dar nu produce, el ia dar nu
restituie nimic. Bugetul este o prăpastie care se alimentează cu prudenţă şi înţelepciune. Este „un act
de administrare”, „un deviz de administrare”.

2.3. Sistemul bugetar în statele contemporane

În condiţiile în care bugetul de stat este procedeul financiar cel mai important de autorizare şi
corelare a veniturilor şi cheltuielilor statului, din punct de vedere al organizării bugetare, sînt
evidenţiate anumite particularităţi şi deosebiri mai ales în statele federative faţă de cele cu structură
unitară. Între aceste state sînt evidente principalele variante practice de organizare bugetară şi în
acelaşi timp, în unele dintre state s-au conceput şi sau pus în aplicare variante originale care au
dezvoltat categoria variantelor contemporane de organizare bugetară.
În statele unitare naţionale cum sunt Franţa, Italia, Suedia etc. organizarea bugetară era la
început simplă deoarece cuprindea numai bugetul de stat şi bugetele locale.
Bugetul de stat din statele unitare naţionale este denumit şi buget ordinar sau general, a avut şi
are ca venituri principalele impozite şi taxe completate în caz de insuficienţă cu împrumuturi de stat,
iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor mai importante trebuinţe de învăţămînt şi sănătate
publică, întreţinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanţele judecătoreşti întreţinerii armatei
etc.
Bugetele locale sau ale unităţilor administrativ-teritoriale din statele unitare naţionale sunt o
componentă a organizării bugetare avînd o importanţă primordială pentru autonomia funcţională a
organelor de conducere ale altor unităţi, autonomii în cadrul statelor unitare. Prin aceste bugete locale
sînt finanţate atît întreţinerea autorităţilor publice locale cît şi instituţii şi acţiuni de învăţămînt public,
culturale şi sanitare, modernizării şi dezvoltării urbanistice etc. pentru care veniturile bugetare locale

2
sînt insuficiente devenind necesară completarea lor cu transferuri din bugetul de stat şi chiar
împrumuturi publice.
Pe lîngă bugetul de stat şi bugetele locale, structura bugetară din statele unitare naţionale
contemporane a fost dezvoltată cuprinzînd bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri
băneşti speciale şi alte fonduri băneşti alăturate bugetului de stat. De exemplu în Franţa pe lîngă
bugetul general al statului, structura bugetară cuprinde bugete anexă pentru poştă şi telecomunicaţii,
serviciul explozivilor, navigaţia aeriană etc., ca şi conturi speciale pentru dezvoltarea aducţiunilor de
apă, pentru fondul forestier naţional, pentru fondul naţional al cărţii etc.
În Republica Moldova, prin Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181I
din 25.07.2014, a instituit o variantă originală de organizare bugetară care se aplică practic prin
bugetul de stat, bugetul public naţional şi bugetele locale.
Buget public naţional – sinteză a bugetelor constituite în cadrul sistemului bugetar, cu
excluderea transferurilor interbugetare. Cu acest cuprins bugetul public naţional este o variantă
originală de organizare bugetară prin faptul, că pe lîngă bugetul de stat şi bugetele locale, cuprinde şi
bugetul asigurărilor sociale de stat, buget al autorităţii/instituţiei bugetare şi fondurile de asigurare
obligatorie de asistenţă medicală, fiind din punct de vedere organizatoric autonome faţă de bugetul
statului, avînd natură juridică financiară în regim de drept public.
Pe lîngă bugetul de stat, organizarea bugetară din Republica Moldova, cuprinde bugetele
fondurilor extrabugetare, fiind prezentate şi adoptate de către Parlament. De exemplu, prin Legea
fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996, s-a constituit un fond extrabugetar avînd drept scop
reparaţia şi întreţinerea infrastructurii rutiere din ţara noastră.
În statele federatrive, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Unite ale Americii, Federaţia Rusă
şi altele, organizarea bugetară este influenţată de structura federativă cuprinzînd: statele, landurile,
cantoanele, provinciile etc. componente. În consecinţă, organizarea bugetară federativă este mai
complexă şi cuprinde bugetele federale, bugetele statelor, landurilor etc. componente şi bugetele
locale ale unităţilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre statele, landurile etc. componente.
În Germania, organizarea bugetară federativă este reglementată printr-un act normativ denumit
„Constituţie financiară” în cuprinsul căreia problema principală este cea a „repartiţiei juste” a
fondurilor băneşti între bugetul federal şi bugetele landurilor membre ale statului federal german. În
scopul repartiţiei financiare juste cheltuielile sunt repartizate în funcţie de competenţa materială a
organelor administrative federale, ale landurilor şi locale. Conform acestui criteriu, din bugetul
federal sînt finanţate integral afacerile externe, căile ferate şi fluviale federale, poşta, apărarea ţării
inclusiv protecţia frontierelor, autorităţile şi instanţele federale.
În comun, din bugetul federal şi din bugetele landurilor sînt finanţate extinderea, funcţionarea şi
activitatea ştiinţifică a instituţiilor superioare de învăţămînt, ca şi ameliorarea infrastructurii
economice regionale.
Tot în comun, din bugetele landurilor şi din bugetele locale sînt finanţate instituţiile de
învăţămînt, sănătate şi protecţie socială, unităţile de gospodărie comunală, alte instituţii şi unităţi
organizate, care funcţionează pe lîngă autorităţile publice a landurilor, orăşeneşti şi comunale.
În Statele Unite ale Americii organizarea bugetară cuprinde bugetul federal, bugetele statelor
membre şi bugetele locale. Între aceste bugete veniturile şi cheltuielile publice sînt repartizate prin
„legi de autorizare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare” în funcţie de „competenţele statale” ale
organelor federale, ale organelor de conducere din statele membre şi ale organelor locale denumite
„colectivităţi subordonate”.
Bugetul federal american îi revin cheltuieli pentru apărarea naţională, pentru întreţinerea
organelor puterii publice, pentru sănătate şi altele. Sistemului veniturilor federale cuprinde taxele pe
veniturile persoanelor fizice şi ale corporaţiilor, accize asupra unor bunuri de lux, taxe vamale, taxe
de timbru, etc. Sistemului bugetar federal îi revine aproximativ 70% din toate veniturile şi cheltuielile
ale statului federal american.
Din bugetele statelor membre sunt finanţate „districtele şcolare”, drumurile rutiere şi cheltuieli
cu caracter social; pe când sistemul veniturilor ale acestor state nu sunt riguros identice şi cuprind

3
mai ales taxele percepute pe carburanţi, tutun, băuturi alcoolice, automobilelor, ca şi o taxă funciară,
care în tot mai multe state este cedată pentru administrare fiscală colectivităţilor locale.
Colectivităţile locale sunt de fapt autorităţile oraşelor şi comunelor. Ele se bazează îndeosebi pe
impozitele locale directe şi indirecte şi recurg la împrumuturi publice având ca destinaţie:
învăţămîntul primar, gospodăria locală şi altor necesităţi curente.
Organele federale şi cele de conducere a statelor membre adoptă frecvent bugete anuale
deficitare, şi pentru acoperirea deficitelor lor bugetare se contractează şi lansează împrumuturi
publice, însă în limitele valorice admise de Constituţia statului federal şi de Constituţiile statelor
membre.

2.4. Principiile bugetare

Principiul anualităţii - Bugetele se aprobă pentru o perioadă de un an bugetar. 
Principiul unităţii monetare - Toate operaţiunile de încasări şi plăţi bugetare se exprimă în monedă
naţională.
Principiul unităţii 
Toate resursele şi cheltuielile autorităţilor/instituţiilor bugetare se reflectă şi se efectuează
exclusiv în/din bugetul de la care se finanţează.
Resursele şi cheltuielile bugetelor formate în cadrul sistemului bugetar se consolidează în
bugetul public naţional.
Principiul universalităţii
Toate resursele şi cheltuielile bugetare se reflectă în buget în sume brute. 
Resursele bugetelor componente ale bugetului public naţional sînt destinate finanţării tuturor
cheltuielilor prevăzute în bugetele respective, fără a stabili relaţii între anumite tipuri de resurse şi
cheltuieli. 
Principiul balansării - Orice buget trebuie să fie balansat. Cheltuielile bugetare trebuie să fie egale cu
veniturile plus sursele de finanţare. 
Principiul previzibilităţii şi sustenabilităţii - Politica bugetar-fiscală şi prognozele macrobugetare pe
termen mediu, în baza cărora se fundamentează bugetele anuale, se elaborează în conformitate cu
regulile bugetar-fiscale stabilite de prezenta lege şi se actualizează periodic pentru a asigura
stabilitate macroeconomică şi sustenabilitate finanţelor publice pe termen mediu şi lung.
Principiul performanţei
Resursele bugetare se alocă şi se utilizează în mod econom, eficient şi eficace, în concordanţă
cu principiile bunei guvernări.
Bugetele se elaborează şi se raportează pe programe fundamentate pe performanţă.
Principiul transparenţei
Proiectele de acte normative în domeniul finanţelor publice se supun consultării publice.
Bugetele se elaborează, se aprobă şi se administrează în mod transparent, avînd la bază:
a) procesul bugetar, bazat pe un calendar bugetar şi pe proceduri transparente;
b) roluri şi responsabilităţi bine definite în procesul bugetar;
c) informaţie bugetară cuprinzătoare, elaborată şi prezentată publicului într-o manieră clară şi
accesibilă.
Вugetele aprobate şi rapoartele privind executarea lor se fac publice.
Principiul specializării - Bugetele se elaborează, se execută şi se raportează în baza unui sistem unic
de clasificaţie bugetară.