Tema 5.

Dreptul bugetar şi Bugetul Public

Naţional

Drept Financiar

Lector: Doina Cuciurca

 CONȚINUTURI

1. Apariţia, dezvoltarea şi natura juridică a Bugetului Public Naţional

2. Drept bugetar. Raporturile juridice bugetare

3. Conţinutul şi cuprinsul bugetului

4. Principiile şi ordinea repartizării veniturilor şi cheltuielilor bugetare.

 OBIECTIVE
• Noţiunea legală și doctrinară a bugetului;
• Natura juridică a bugetului;
• Noţiunea raportului de drept bugetar;
• Subiectele raportului juridic bugetar;
• Particularităţile (trăsăturile) distincte (specifice) ale raportului de drept bugetar;
• Cadrul normativ și instituțional determinant în raporturile juridice de drept
bugetar;
• Clasificarea raporturilor de drept bugetar;
• Continutul și cuprinsul BPN;
• Trăsăturile specifice ale principiilor repartizării cheltuielilor publice;
• Importanţa principiilor şi ordinea repartizării veniturilor şi cheltuelilor bugetare;
• Identificarea și comparația sursele veniturilor bugetare;
• Corelația dintre politicile fiscale implementate și nivelul de trai al populației RM
• Rolul și locul bugetului de stat drept instrument de stabilitate socială și
economica.
 SURSE NORMATIVE ȘI BIBLIOGRAFICE
• Constituţia Republicii Moldova (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, august
1994, nr.1);
• Legea Republicii Moldova Nr. 181 din 25.07.2014, finanţelor publice şi
responsabilităţii bugetar-fiscale // Monitorul Oficial al Republicii Moldova din
08.08.2014 Nr. 223-230.
• Legea Republicii Moldova nr.289 din 15.12.2017 bugetului de stat pentru anul 2018 //
Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 29.12.2017, nr. 464-470.
http://mf.gov.md/sites/default/files/Buget%20Cetateni%202018.pdf (obligatoriu de
analizat)
• Hotarirea Guvernului privind aprobarea Strategiei de dezvoltare a managementului
finanţelor publice 2013-2020 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 09-08-
2013, nr. 173-176
• Ordinul Ministerului Finantelor  Nr. 208 din 24-12-2015 privind Clasificaţia
bugetară // Monitorul Oficial al Republicii Moldova din 31-12-2015, nr. 370-376
• Anexa la Ordinul Ministerului Finantelor  Nr. 209 din 24-12-2015, Setul metodologic
privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului // Monitorul Oficial al
Republicii Moldova din 31-12-2015, nr. 370-376
• Hotărîrea Guvernului nr.1011 din 26.08.2016 privind aprobarea Cadrului Bugetar pe
Termen Mediu 2017-2019
 SURSE NORMATIVE ȘI BIBLIOGRAFICE

• M. A. Ratiu – Drept financiar public. Drept bugetar, Editura C.H. BECK,

Bucuresti 2013.
• Albuţ C., Drept Financiar, Iaşi, 1995.
• Armeanic A., Drept financiar, Chişinău, 2008.
• Armeanic A., Fiscalitate în statele contemporane: note de curs, Chișinău,
2003.
• Şaguna D. D., Şova D., Drept financiar public, Bucureşti, 2007.
• Şaguna D. D., Tofan M., Drept financiar şi fiscal european, Bucureşti, 2010.
 1. APARIŢIA, DEZVOLTAREA
ŞI NATURA JURIDICĂ A BUGETULUI PUBLIC NAŢIONAL

Locul cel mai important în cadrul sistemului bugetar al RM îl ocupa

bugetul de stat care îndeplinește un rol major în raport cu celelalte bugete.

Etimologic cuvîntul buget își are originea în latinescul „bulgo”- o

punga de bani.
În Franța sau folosit expresiile bouge, bougette cu sensul de o pungă
din piele sau o pungă cu bani.

În Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finanţe) avea obiceiul să

prezinte Camerei Comunelor un proiect în care se prevedeau mijloacele
necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute. Proiectul se găsea într-o
mapă din piele pe care cancelarul tezaurului o deschidea când făcea
expunerea. Această operaţiune se numea: deschiderea pungii cu bani sau
deschiderea bugetului. De altfel, hârtia sau programul din mapă,
reprezenta în mod simbolic: punga tezaurului şi tezaurul Coroanei Marii
Britanii.
 1. APARIŢIA, DEZVOLTAREA
ŞI NATURA JURIDICĂ A BUGETULUI PUBLIC NAŢIONAL

În Țările Române ca elemente ale bugetului sau cunoscut: Condica de

venituri și cheltuieli de pe timpul lui Constantin Brîncoveanu și Samile
visteriei de pe timpurile lui Nicolae Mavrocordat care de fapt erau niște dări
de seama, care se întocmeau la sfârșitul anului în Moldova și Muntenia.

În limba româna notiunea de buget a fost introdusa cu expresia "bugea"

utilizata pentru prima dată în Regulamentele Organice ale Ţarii
Românesti si Moldovei. Bugetul a fost ulterior definit în cadrul
preocuparilor pentru organizarea finantelor țării, dupa unirea Principatelor,
prin legea de contabilitate publica din 1864, care a prevazut ca "toate
veniturile statului si cheltuielile pentru îndeplinirea osebitelor servicii,
asezate conform legilor, trebuie autorizate pentru fiecare an de o
lege anuala de finante si formeaza bugetul general al statului"
(I. N. Leon, Elemente de stiinta financiara, vol. 1, Cluj 1925, p. 310).
 1. APARIŢIA, DEZVOLTAREA
ŞI NATURA JURIDICĂ A BUGETULUI PUBLIC NAŢIONAL

O dată cu proclamarea suveranității a apărut necesitatea de a avea și

un buget propriu, bazele sistemului bugetar au fost puse prin legea cu
privire la sistemul bugetar din 29.11.1990. În art. 3 al acestei legi se
menționa:
„Bugetul   de  stat  al Republicii Moldova, prin intermediul
bugetului  republican  şi  al  bugetelor  locale,  exprimă relaţiile  
economice   dintre  întreprinderi,  organizaţii,   asociaţii cooperative,  
colhozuri,  sovhozuri  şi  alte  întreprinderi  agricole, instituţii,
subdiviziunile lor stucturale, filiale (mai departe denumite
organizaţi),  dintre populaţie şi stat în vederea formării şi  folosirii
planificate a fondului centralizat de resurse băneşti.”
 1. APARIŢIA, DEZVOLTAREA
ŞI NATURA JURIDICĂ A BUGETULUI PUBLIC NAŢIONAL

Odată cu adoptarea Constituției RM în art.131 a fost introdusa o

noțiune nouă „Bugetul Public Național” conform căreia sistemului
bugetar este organizat intr-o concepție noua, impusa de economia de
piața renunțându-se la formula Bugetului de stat centralizat și trecerea
la un sistem de 3 bugete distincte: „Bugetul public naţional cuprinde
bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele
raioanelor, oraşelor şi satelor.”

Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale (nr. 181

din 25.07.2014) în art. 3 stipulează: „buget public naţional – sinteză a
bugetelor constituite în cadrul sistemului bugetar, cu excluderea
transferurilor interbugetare”.
 DEFINIȚIE
„Bugetul este un tablou evaluativ și comparativ al veniturilor de împlinit
și a cheltuielilor de efectuat, este un stat de prevedere al veniturilor si
cheltuielilor pe o perioada determinata”.

(P. L. Beaulieu, Traité de la Science des finances, Paris, 1888, p.2)

„Bugetul este un plan alcatuit din cifre, într-o ordine determinata, a

veniturilor și cheltuielilor care se vor produce și balansa în gestiunea
economică a unui corp public pe o perioadă urmatoare de un an”

(Adolf Wagner, Finanzwissenschaft, Erst Thail, Leipzig, 1883, p 221)

„Bugetul este un program de cheltuieli ce urmeaza a se efectua și a

veniturilor ce urmeaza a se realiza într-o perioada determinata”
(Gaston Jèze, Cours de science des finances et des legislation financiere
francaise, IV-eme, Paris, 1992, p 6).
 DEFINIȚIE

Bugetul reprezintă un procedeu economico-financiar cu caracter evolutiv,

programatic si comparativ care este compus din 2 parți, din partea de veniturilor
și cheltuieli, care se întocmește pe o perioada determinata în legătura cu
resursele financiare ale oricărei persoane fizice sau juridice.
(Cristina Oneț)

Bugetul statului este actul de stabilire și autorizare a veniturilor și

cheltuielilor anuale ale statului și ale altor servicii publice.
(Legea bugetului și sistemului bugetar francez)

 Buget – totalitate a  veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de finanţare

destinate pentru realizarea funcţiilor autorităţilor publice centrale şi locale.

(Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale

nr. 181 din 25.07.2014, art. 3)
 ACCEPȚIUNEA JURIDICĂ ȘI ECONOMICĂ A BUGETULUI
Sub aspect juridic, bugetul
reprezintă un act prin care sunt
prevăzute si autorizate veniturile
si cheltuielile anuale ale statului.
Acest mod de definire pune în
evidenta necesitatea aprobării
parlamentare a indicatorilor
bugetari, motiv pentru care bugetul
de stat are un caracter obligatoriu,
totodată având și un caracter de
previziune a resurselor publice și a
modului de utilizare a acestora.
Conținutul legii bugetului de stat
reflectă concepțiile politice,
economice și sociale specifice
fiecărei perioade și implicit
interesele grupurilor politice care
exercită puterea.
Sub aspect economic,
bugetul constă în desemnarea
proceselor și tehnicilor de
mobilizare a resurselor bugetare,
precum si de utilizare a acestora
sub forma cheltuielilor bugetare.
Din acest punct de vedere,
bugetul se conturează ca o
categorie economică prin care se
exprimă procese, tehnici și relații
de mobilizare a unei părți din
P.I.B. la dispoziția statului și de
repartizare a resurselor respective
pe destinații corespunzătoare
nevoilor sale.
 NATURA JURIDICĂ A BUGETULUI
• Atat veniturile cat si cheltuielile sunt simple
1. Bugetul ca act
evaluari de natura financiara realizate de
administrativ
agentii administrativi

• Legea bugetului emană de la

2. Bugetul ca lege
puterea legislativa (în sens formal și reieșind
propriu-zisă
din procedura de adoptare reprezintă o lege)
• Bugetul este o lege în partile lui creatoare de
3. Bugetul privit atît ca
dispoziții generale și act administrativ în
act administrativ cît și ca
părtile creatoare de acte individuale și
lege
concrete.
• Act de planificare financiară care odată
4. Bugetul ca act de
aprobat , printr-o lege emisă în acest scop,
planificare financiară
dobândeste natura juridică de lege

• Principalul plan financiar cu caracter

5. Bugetul ca plan
executoriu al statului sau principalul plan
financiar
financiar anual cu caracter operativ al statului.
 2. DREPT BUGETAR. RAPORTURILE JURIDICE BUGETARE

Utilizarea bugetului în dezvoltarea social-economică a statului

determină existența unui grup special de norme care reglementează
raporturile apărute în legătură cu aceasta. Aceste norme formulează una
din părțile componente ale dreptului financiar și anume dreptul bugetar
care include câteva instituții financiar-juridice.

Dreptul bugetar al RM poate fi determinat ca totalitatea normelor

financiar-juridice care reglementează relațiile sociale (financiare), care
apar în legătură cu constituirea, repartizarea și utilizarea resurselor
bugetului public național.
 RAPORTURI JURIDICE DE DREPT BUGETAR

Cercul instituțiilor Dreptului bugetar este foarte larg la ele

atribuindu-se in principal:

• raporturile – apariția cărora este legată de stabilirea structurii

bugetare și a sistemului bugetar,

• actele normative care reglementează cuantumurile bănești anuale

ale veniturilor și cheltuielilor fiecărui dintre cele 3 bugete,

• raporturile dintre aceste bugete de diferite niveluri,

• actele normative ale Guvernului și Ministerului Finanțelor prin

care se reglementează raporturile de elaborare și de executare a
bugetelor prin care se reglementează operațiile de trezorerie.
 TRĂSĂTURILE SPECIFICE
ALE RAPORTURILOR JURIDICE DE DREPT BUGETAR

Relațiile sociale care apar în legătură cu constituirea, repartizarea și utilizarea

resurselor bugetului public național și care sunt reglementate de normele
dreptului bugetar devin raporturi juridice bugetare.

Acestea prezintă următoarele particularități:

• Izvorul apariției lor – este întotdeauna legea (legea bugetară anuală);

• Apar în procesul activității bugetare ale statului și unităților administrativ

teritoriale;

• Cercul specific al subiecților raporturilor juridice bugetare - Statul, UAT,

organele reprezentative si executive ale puterii de stat atât centrale cît și locale,
întreprinderile de stat și instituțiile publice;

• Aceste raporturi nu pot dura mai mult de un an de zile (cu unele excepții).
 3. CONŢINUTUL ŞI CUPRINSUL BUGETULUI
Sistemul bugetar al unui stat este format din anumite verigi, care
alcătuiesc ansamblul coerent, denumit structură bugetară. Structura bugetară
se află în directă corespondență cu structura fiecărui stat.

STATE UNITARE STATE FEDERALE

• legislație unică; • legislațieîn mai multe nivele (la

• Organe centrale unice ale puterii și
administrației de stat;
• teritoriu împărțit în unități
administrativ-teritoriale conduse de
organe locale autonome, care au
personalitate juridică și dispun de
bugete locale proprii.
nivel federativ, la nivel de subiect
federat – state, provincii, cantoane,
landuri)
• organe federale și statale
(subiectelor federale) ale puterii
• teritoriu format din federație,
subiecte federale și UAT
 STRUCTURI BUGETARE

STATE UNITARE STATE FEDERALE

• un buget general al administrației • bugetul federației;

publice centrale; • bugetele statelor (subiectelor
• bugetele locale autonome, care sunt federale);
organizate la nivelul fiecărei unități • bugetele unităților administrativ-
administrativ-teritoriale. teritoriale.

Repartizarea veniturilor și cheltuielilor între părțile componente ale structurii

bugetare din fiecare stat se face în funcție de modul în care au fost delimitate
atribuțiile între aparatul de stat central și cel local.
 STRUCTURA BUGETULUI PUBLIC NAȚIONAL ÎN RM

În conformitate cu art. 131 al Constituției RM „Bugetul Public

Național” este organizat din 3 categorii de bugete distincte:
1. bugetul de stat,
2. bugetul asigurărilor sociale de stat,
3. bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor.

Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale (nr.

181 din 25.07.2014) în cap. III, art. 26 stipulează componentele
bugetului public naţional :
a) bugetul de stat; 
b) bugetul asigurărilor sociale de stat; 
c) fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală;
d) bugetele locale.
 STRUCTURA BUGETULUI PUBLIC NAȚIONAL ÎN RM

BUGETUL CONSOLIDAT CENTRAL BUGETUL CONSOLIDAT

LOCAL

a) bugetul de stat;  a) bugetele locale de nivelul întîi

b) bugetul asigurărilor sociale de (bugetele satelor/comunelor,
stat;  oraşelor/municipiilor, cu excepţia
c) fondurile asigurării obligatorii de municipiilor Chişinău şi Bălţi);
asistenţă medicală. b) bugetele locale de nivelul al doilea
(bugetele raionale, bugetul central
al unităţii teritoriale autonome
Găgăuzia, bugetele municipale
Bălţi şi Chişinău)
 CONŢINUTUL BUGETULUI
Bugetul de stat – totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de
finanţare destinate pentru realizarea funcţiilor autorităţilor publice centrale,
cu excepţia funcţiilor proprii sistemului public de asigurări sociale şi
sistemului de asigurări obligatorii de asistenţă medicală, precum şi pentru
stabilirea  relaţiilor cu alte bugete (legea 181, art. 3).

http://mf.gov.md/sites/default/files/bugetul_pentru_cetateni_2017_0.pdf
(de analizat obligatoriu)

Veniturile Publice Cheltuieli publice

mijloace financiare aprobate în totalitate a plăţilor aprobate în

buget/încasate la buget, cu excepţia buget/efectuate de la buget, cu
celor aferente operaţiunilor cu excepţia celor aferente operaţiunilor
activele financiare şi сu datoriile cu activele financiare şi cu datoriile
bugetului bugetului
 VENITURILE PUBLICE

Veniturile publice sunt mijloacele de constituire a fondurilor bănești ale statului.

Modalitățile de realizare a veniturilor bugetare se instituie în raport cu:
- necesitatea repartiției venitului național,
- de structura economiei naționale,
- de gradul de dezvoltare teritorială a țării,
- de nivelul de dezvoltare a forțelor de producție, etc.

Legea 181. Articolul 28. Veniturile bugetare se formează din:

a) impozite şi taxe;
b) contribuţii de asigurări sociale de stat şi prime de asigurări obligatorii de
asistenţă medicală;
c) granturi pentru susţinerea bugetului şi pentru proiectele finanţate din surse
externe;
d) alte venituri prevăzute de legislaţie.
 VENITURILE PUBLICE
Tipurile şi cotele impozitelor, taxelor şi altor venituri bugetare, modul de
administrare a acestora, precum şi  delimitarea lor între componentele bugetului
public naţional se stabilesc şi se reglementează de Codul fiscal şi de alte acte
legislative.
VENITURI ORDINARE VENITURI EXTRAORDINARE

VENITURI curente – sunt cele care se încasează VENITURI la care statul

cu regularitate (venituri fiscale și nefiscale):
• impozitele directe – se stabilesc nominal în
sarcina persoanelor și au în general un obiect al
impunerii (impozitul pe venit, impozit pe
imobil, etc.)
• impozite indirecte - realizate în baza
transferului proprietății bunurilor, prestarea
serviciilor, efectuarea lucrărilor și importului
(TVA, taxele vamale, accizele)
• venituri de la întreprinderi și domeniile
statului
apelează numai în cazuri
excepționale și anume atunci
cînd mijloacele bănești
provenite din resursele curente
nu acoperă integral cheltuielile
bugetare:
• împrumuturi interne/externe,
• emiterea Valorilor Mobiliare a
Statului.,
• înstrăinarea bunurilor din
domeniul public.
 CHELTUIELI PUBLICE

Cheltuielile bugetare reprezintă modalitățile de repartizare și utilizare a

fondurilor bănești bugetare în scopul satisfacerii necesității generale ale
statului.

Pentru îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor sale, în prezent, statul efectuează

cheltuieli în principal în următoarele sectoare de activitate:
• în domeniul social;
• pentru cercetare – dezvoltare;
• în domeniul militar;
• pentru funcționarea aparatului de stat;
• cheltuieli cu caracter economic
• etc.
 CLASIFICAREA CHELTUIELILOR PUBLICE

a) După caracterul lor, • Cheltuieli ordinare;

permanent sau includent:
b) Din punct de vedere
juridic:
c) Din punct de vedere al
întinderii în timp:
• Cheltuieli extraordinare
• Cheltuieli cu titlu definitiv (achiziții,
construcții)
• Cheltuieli cu caracter temporar
(împrumuturi de la buget)
• Cheltuieli anuale
• Cheltuieli multianuale

În practica bugetară, cheltuielile bugetare se sintetizează într-o structură

economică după cum urmează:
• cheltuieli bugetare curente – de personal, material și servicii, subvenții,
prime, etc.
• cheltuieli bugetare de capital
• împrumuturi acordate
• rambursări de credite, plăți de dobânzi și comisioane.
 CHELTUIELI PUBLICE

Legea 181. Articolul 29. Cheltuielile bugetare sînt determinate de alocaţiile

bugetare specificate în legile/deciziile bugetare anuale şi includ:
• cheltuieli de personal,
• prestaţii sociale,
• cheltuieli de bunuri şi servicii,
• subvenţii şi transferuri,
• dobînzi,
• cheltuieli destinate formării activelor fixe şi alte cheltuieli prevăzute de
legislaţie.

Cheltuielile bugetare se efectuează doar prin intermediul

autorităţilor/instituţiilor bugetare. Delimitarea cheltuielilor între
componentele bugetului public naţional se efectuează în funcţie de
competenţele şi responsabilităţile financiare prevăzute de legislaţie.
 4. PRINCIPIILE ŞI ORDINEA REPARTIZĂRII VENITURILOR ŞI
CHELTUIELILOR BUGETARE.

Repartizarea veniturilor și cheltuielilor în sistemul bugetar este un

moment foarte important pentru oricare din statele contemporane și care este
îndreptat la soluționarea următoarelor probleme de baza:

1. De a-i oferi statului și fiecărui organ al administrației publice acel volum

de mijloace bugetare, care să asigure îndeplinirea de către aceste organe
a funcțiilor care au fost puse în sarcina lor.

2. Determinarea cheltuielilor bugetare ale statului, ale organelor

administrației publice care să corespundă sferelor lor de activitate.
 4. PRINCIPIILE REPARTIZĂRII VENITURILOR ŞI
CHELTUIELILOR BUGETARE

- Principiul reglementării uniforme (centralizate) care se exprima in

stabilirea prin acte normative a bazelor comune care determina sistemul de
venituri si de cheltuieli de diferite niveluri, ordinea de aprobarea a
normativelor de defalcări, condiții de utilizarea mijloacelor bugetare
împrumutate;
- Principiul echilibrării maximal posibile a bugetului, care se înfăptuiește in
condițiile unui deficit bugetar cronic printr-un sistem de masuri special
elaborate îndreptate la înlăturarea sau micșorarea acestui deficit;
- Principiul subordonării administrative, însemnătății obiective și
măsurilor finanțate. Din bugete se finanțează acțiunile care se atribuie la
competența fiecărui organ al administrației publice de nivel corespunzător;
- Principiul teritorialității trecerii în fond a veniturilor. Foarte important
mai ales la constituirea bugetelor locale;
- Principiul autonomiei Autorităților Publice Locale la repartizarea unor
venituri.
 Bugetul de stat nu este numai un document, aprobat prin lege, de
planificare și canalizare a resurselor financiare anuale ale statului spre
destinații conforme cu programul de guvernare al puterii politice. El este și
un reper important al semnalizării gradului în care statul se implica în
economie și în viața sociala, al capabilității economiei naționale de a
contribui la constituirea resurselor financiare, pe cale de autoritate, la
dispoziția statului, precum si al modului în care acesta înțelege sa le
gestioneze.