Unitatea de învăţare 2 Reglementarea bugetului public naţional

2.1. Conceptul de buget public naţional

Considerat veriga centrală a sistemului financiar din cadrul unui stat, bugetul public
constituie „expresia unui tip specific de relaţii financiare – relaţii bugetare – care se manifestă în
procesele formării, repartizării şi utilizării fondurilor bugetare necesare organelor statale de la nivel
naţional şi de la nivelul unităţilor sale administrativ-teritoriale” 1.
Într-o altă abordare, bugetul public reprezintă un document de bază, având putere de lege,
prin care se stabileşte atât natura şi mărimea veniturilor ce se utilizează la dispoziţia statului, dar şi
categoriile şi nivelul alocaţiilor bugetare ce se vor dirija de către stat pentru finanţarea diverselor
activităţi în cadrul unui exerciţiu bugetar (de regulă, un an).
Etimologic, cuvântul buget îşi are originea în latinescul „bulgo” – a cărui semnificaţie este
aceea de „pungă cu bani”.
În privinţa conţinutului bugetului public naţional (autohton), la acesta face referire atât
Constituţia României cât şi Legea finanţelor publice 2.
Constituţia României, în art. 137 al. 1 arată că bugetul public naţional cuprinde „bugetul de
stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor”.
Apoi, în Legea privind finanţele publice se stipulează că resursele financiare publice se constituie şi
se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetele
altor instituţii publice cu caracter autonom, bugetul fondurilor provenite din credite externe
contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte conturi se asigură din
fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, în condiţiile asigurării echilibrului
financiar.
Locul cel mai important în cadrul actualului sistem bugetar al României îl deține bugetul de
stat care, de altfel, îndeplinește un rol major în raport cu celelalte bugete componente. Situația se
explică prin faptul că în bugetul de stat regăsim o pondere apreciabilă a veniturilor publice, prin
intermediul acestuia finanțând-se importante sectoare și activități: sănătate, cultură, artă, învățământ,
apărare, ordine publică, siguranță națională etc. Definit drept actul de stabilire şi autorizare a
veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului, bugetul de stat este şi „un procedeu tehnico-

1
I. Talpoş, Finanţele României, vol. I, Ed. Sedona, Timişoara, 1995, p. 79.
2
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în M. Of. nr. 597/13 august 2002.
1
financiar de fixare şi coordonare a veniturilor cu cheltuielile din fiecare an; de asemenea, el este un
act de conducere a gestiunii financiare a statului” 3.

2.2. Cuprinsul bugetului de stat

Bugetul statului nostru, ca de altfel al oricărui stat, cuprinde în mod constant două părţi, şi
anume veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare.

2.2.1. Veniturile bugetului de stat

Ansamblul resurselor băneşti care alimentează bugetul de stat constituie sistemul de venituri
bugetare. Veniturile bugetare sunt mijloace de alcătuire a bugetului de stat care se mobilizează în
baza unor prevederi legale exprese, edictate de fiecare stat în funcţie de politica sa economico-
financiară privind repartiţia produsului intern net şi mobilizarea unor surse externe (accesibile).
Constituirea resurselor financiare publice se face pe seama impozitelor, taxelor,
contribuţiilor şi veniturilor nefiscale, prelevate de la persoane juridice şi fizice, cu luarea în
consideraţie a potenţialului lor economic şi a altor criterii stabilite de lege; apoi, orice sumă care se
cuvine statului se face venit la bugetul de stat, dacă legea nu prevede altfel.
Veniturile nefiscale se referă la dividendele încasate de stat corespunzător cotei de capital
deţinută de societăţi comerciale, la plăţile către buget din profitul net al regiilor autonome
(societăţilor comerciale), la venituri de la instituţii publice etc.
Veniturile de capital se referă la încasările realizate din valorificarea unor bunuri ale
instituţiilor publice şi din valorificarea stocurilor rezervelor de stat şi din mobilizare.

2.2.2. Cheltuielile bugetului de stat

Conţinutul părţii de cheltuieli a bugetului de stat este dat de mai multe categorii de cheltuieli,
între care cele mai importante sunt cele social-culturale, pentru apărare, ordine publică şi siguranţă
naţională, pentru organele puterii de stat, pentru cercetare ştiinţifică, datorie publică etc.
Cheltuielile publice sunt caracterizate de trei elemente constitutive:
- întrebuinţarea unei sume de bani;
- de către o persoană juridică (stat, instituţie, comună etc.);
- în vederea satisfacerii unei trebuinţe publice.
Clasificaţia cheltuielilor, desprinsă din clasificaţia bugetară care reprezintă gruparea,
numerotarea şi denumirea legală a veniturilor bugetare, prezintă două faţete: una funcţională şi una
economică.

3
C. Albuţ, C. Diaconu, Drept financiar, Editura Fundaţiei „Chemarea”, Iaşi, 1998, p. 24.
2
 În cadrul clasificaţiei funcţionale, cheltuielile bugetare, grupate pe părţi, se divizează mai
departe pe capitole şi subcapitole.
Clasificaţia economică are menirea să precizeze speciile şi subspeciile de cheltuieli limitativ
admise şi finanţate din bugetul de stat, introducând articolele de cheltuieli.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia să se încadreze în cheltuielile de personal,
numărul maxim de posturi şi în structura acestora, prevăzute pentru fiecare în legea bugetară anuală,
prin stabilirea şi comunicarea numărului de posturi, salariilor de bază, indemnizaţiilor de conducere
şi celorlalte elemente ale sistemului de salarizare, prevăzute de lege, ordonatorilor secundari, iar
aceştia ordonatorilor terţiari de credite bugetare. În bugetul de stat nu pot fi înscrise cheltuieli fără
stabilirea resurselor din care urmează a fi efectuate; dacă în cursul execuţiei bugetare se fac
propuneri de elaborare a unor acte normative a căror aplicare presupune majorarea cheltuielilor
aprobate prin buget (sau deducerea veniturilor), iniţiatorii au obligaţia să prevadă şi mijloacele
necesare acoperirii „golului” care s-ar crea astfel.
Cheltuielile prevăzute în bugetul de stat reprezintă paliere maximale ce nu pot fi depăşite, iar
modificarea lor se poate face numai în condiţiile legii.
Mai precizăm că în prezent cheltuielilor bugetare le sunt asimilate cheltuielile efectuate din
4
fonduri băneşti speciale (pentru sănătate, turism, drumuri etc.) întrucât şi aceste fonduri sunt supuse
aprobării Parlamentului, alăturat bugetului de stat.

2.3. Natura juridică a bugetului public

Sub aspectul naturii juridice a bugetului de stat, literatura de specialitate vine cu o serie de
teorii regăsite în prima parte a secolului douăzeci. Dintre acestea, le prezentăm sintetic pe cele mai
importante:
a) Teoria bugetului de stat act – condițiune de natură administrativă este centrată pe
faptul că în statele moderne, prin bugetele anuale, sunt condiționate atât veniturile cât și cheltuielile
publice, sub aspecte parțial diferite, dar comune actelor administrative de acest fel.
b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului este fondată pe constatarea că „legea
este orice deciziune emanată de la puterea legislativă, iar în împrejurarea în care bugetul statului este
o decizie a legislatorului, el este o lege propriu-zisă”.

4
Pe măsura stabilizării şi restructurării sectoarelor economice şi bugetare, Guvernul analizează şi propune
Parlamentului desfiinţarea fondurilor speciale constituite în afara bugetului de stat ori a bugetului asigurărilor sociale
sau includerea acestora în bugetele respective.
3
 c) Teoria bugetului de stat lege (și simultan) act administrativ susține, pornind de la
deosebirea dintre legea finală și legea materială, că bugetul de stat „este lege, în partea lui creatoare
de dispoziții generale, și act de administrație în partea creatoare de acte individuale și concrete”.
Apoi, mai există unele teorii care consideră că bugetul de stat este „un act de planificare
financiară care, în urma adoptării de către organul suprem al puterii de stat, printr-o lege emisă în
acest scop, dobândește natura juridică specifică de lege”, sau mai simplu, „principalul plan financiar
anual cu caracter operativ al statului”.
Aşadar, deşi este un plan, bugetul de stat are o pregnantă natură juridică de lege, Parlamentul
adoptând anual Legea bugetului de stat. Guvernul elaborează proiectele bugetului de stat şi le
supune spre aprobare Parlamentului, iar după aprobare răspunde de realizarea prevederilor bugetare.

2.4. Principiile dreptului bugetar

Principiile dreptului bugetar în statele cu economie de piaţă definesc: modul de reflectare a

veniturilor şi cheltuielilor publice în bugetul de stat, adică sfera de cuprindere a acestuia; durata de
timp pentru care Parlamentul autorizează Guvernul să realizeze exerciţiul bugetar; relaţia care
trebuie să existe între veniturile şi cheltuielile bugetare; informarea opiniei publice despre sursele
veniturilor şi destinaţia acestora.
La noi în ţară, la baza elaborării şi execuţiei bugetului administraţiei centrale de stat, a
bugetului asigurărilor sociale şi a bugetelor locale stau principiile:
a) Principiul universalităţii. Potrivit acestui principiu, veniturile şi cheltuielile se includ în
buget în totalitate, în sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare
anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.
b) Principiul publicităţii
Sistemul bugetar este deschis şi transparent, acestea realizându-se prin:
a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;
b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul
aprobării acestora;
c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a
bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora;
d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului
bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege.

4
 c) Principiul unităţii bugetare, principiu corelat cu principiul universalităţii bugetare,
presupune că toate veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se
asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice.
Toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme şi denumiri, se
introduc în bugetul de stat, urmând regulile si principiile acestui buget, cu excepţia celor provenite
din venituri proprii şi subvenţii din surse publice, precum şi a celor pentru constituirea, potrivit legii,
a fondurilor de stimulare a personalului.
Veniturile şi cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic şi ale
Fondului special al drumurilor publice se introduc în bugetul de stat ca venituri şi cheltuieli cu
destinaţie specială, urmând regulile şi principiile acestui buget.
d) Principiul anualităţii
Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un an, care
corespunde exerciţiului bugetar.
Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget
aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv.
România a cunoscut o experienţă interesantă cu privire la principiul anualităţii. Practica
română a îmbrăţişat de la început principiul anualităţii impozitelor directe, fiind influenţată de
practica franceză şi belgiană. În practica bugetară din ţara noastră, anul bugetar a început la diferite
date. Astfel, până în anul 1880, anul bugetar coincidea cu anul calendaristic. După anul 1880, anul
bugetar a început la 1 aprilie. Din anul 1923, s-a trecut din nou la 1 ianuarie ca dată a începerii
anului bugetar.
În practica altor state, anul bugetar poate coincide sau nu cu anul calendaristic. Începutul
anului bugetar în ţările în care acesta nu coincide cu anul calendaristic este determinat de factori de
natură economică, de tradiţie, de regimul de lucru al Parlamentului. În ţări ca Austria, Belgia,
Brazilia, Franţa, Germania, anul bugetar coincide cu anul calendaristic; în alte ţări ca Anglia,
Danemarca, Japonia, anul bugetar se desfăşoară în intervalul 1 aprilie a.c. - 31 martie, anul următor;
în Italia şi Suedia, anul bugetar este cuprins între 1 iulie - 30 iunie; în S.U.A., anul bugetar se
desfăşoară de la 1 octombrie - 30 septembrie.
La întocmirea proiectului de buget, într-o ţară cu un pronunţat caracter agricol, este necesar a
se cunoaşte perspectivele recoltei, deoarece resursele financiare ale statului în anul pentru care se
întocmeşte bugetul depind în mare măsură de veniturile realizate din agricultură în anul de bază. De
asemenea, într-o ţară dezvoltată este necesar să se cunoască evoluţia producţiei industriale,

5
conjunctura pe piaţa internă şi pe cea externă, evoluţia preţurilor şi a altor factori care influenţează
nivelul veniturilor şi creşterea economică. Procedura Parlamentară, numărul de şedinţe rezervate
dezbaterii proiectului de buget, modul de soluţionare a eventualelor divergenţe dintre Guvern şi
Parlament, ori dintre camerele Parlamentare pot influenţa momentul începerii anului bugetar.
În unele state, tradiţia are un rol important în stabilirea şi perpetuarea unei anumite practici
bugetare. Publicarea informaţiilor cu privire la bugetul de stat este o necesitate atât pe plan intern,
cât şi pe plan extern, întrucât situaţia finanţelor publice, evoluţia puterii de cumpărare a monedei
naţionale, alături de dinamica producţiei industriale şi de creşterea economică influenţează decisiv
poziţia şi creditul de care se bucură un stat pe piaţa internaţională de capitaluri.
În practica financiară a statelor dezvoltate se cunosc abateri de la anualitatea bugetară. În
Franţa, de pildă, se aplică formula “legilor program” pentru cheltuielile eşalonate pe o perioadă mai
îndelungată de timp. Legea program nu are caracter obligatoriu, ci numai valoarea unei declaraţii de
intenţii.
În unele state, principiul anualităţii bugetului de stat, sub aspectul duratei exerciţiului
bugetar, se reflectă în practica bugetară în aşa-numitul sistem de exerciţiu, care presupune în plus o
perioadă de trei sau şase luni, de la scadenţa anului bugetar pană la momentul încheierii exerciţiului
bugetar, interval în care se continuă încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor. Acest sistem
prezintă dezavantajul coexistenţei în paralel a două bugete - bugetul anului expirat, cu privire la care
se extinde perioada execuţiei bugetare pentru lichidarea operaţiunilor aferente şi bugetul în curs -
fapt ce creează dificultăţi în activităţile de evidenţă şi control bugetar.
e) Principiul specializării bugetare
Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget de către Parlament pe surse
de provenienţă şi, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor economică şi
destinaţia acestora, potrivit clasificaţiei bugetare.
În scopul realizării acestei cerinţe şi pentru a se oferi Parlamentului o imagine cât mai clară
asupra bugetului de stat, veniturile şi cheltuielile au fost grupate după o anumită schemă, luând
astfel naştere clasificaţia bugetară. Veniturile şi cheltuielile care se înscriu în bugetul administraţiei
centrale de stat se grupează în: venituri şi cheltuieli ordinare şi extraordinare, cheltuieli curente şi de
capital, cu specificitatea naturii veniturilor şi cheltuielilor şi detalierea acestora pe baza clasificaţiei
bugetare.
Clasificaţia bugetară este un document tehnic, conceput şi realizat de Ministerul Finanţelor
Publice pe baze ştiinţifice, grupând veniturile şi cheltuielile într-o anumită ordine şi după anumite

6
criterii, şi care arată: sursele veniturilor bugetare, repartiţia cheltuielilor bugetare, instituţiile publice
prin care se realizează veniturile şi se efectuează cheltuielile prevăzute în buget. Clasificaţia
bugetară trebuie să fie cat mai simplă şi cât mai clară, pentru a putea fi înţeleasă şi de cei care nu au
pregătire de specialitate.
Unele ţări (Franţa, de exemplu) utilizează, pe lângă clasificaţia economică, şi o clasificaţie
funcţională, în care cheltuielile sunt grupate după obiectivele urmărite de stat, bugetul funcţional
având următoarea structură: funcţii economice (industrie, energie, transporturi, construcţii); funcţii
sociale (educaţie, învăţământ, asistenţă socială); funcţii regaliene (poliţie, justiţie, apărare, relaţii
externe); funcţii tutelare (locuinţe, urbanism, gospodărie comunală).
La noi, clasificaţia bugetară tip, elaborată de Ministerul Finanţelor Publice şi publicată în
Monitorul Oficial, grupează veniturile şi cheltuielile într-o anumită ordine, pe titluri, capitole,
subcapitole, articole şi paragrafe, dar şi aliniate, atunci când este necesară o şi mai mare detaliere.
f) Principiul unităţii monetare
Toate operaţiunile bugetare se exprimă în moneda naţională.
În terminologia de specialitate a teoriei financiare, ca şi în practica financiară a statelor, pe
lângă principiile prezentate deja, mai întâlnim următoarele principii ale dreptului bugetarr: echilibrul
bugetar, şi neafectarea veniturilor.
g) Echilibrarea bugetului este principiul bugetar considerat a fi “cheia de boltă” a
finanţelor publice şi care presupune nu numai întocmirea unui buget ale cărui cheltuieli să fie
acoperite integral din veniturile bugetare, ci şi respectarea acestui echilibru pe parcursul întregului
exerciţiu bugetar. Urmarea firească a politicii de militarizare a economiei naţionale, a majorării
cheltuielilor pentru funcţionarea aparatului de stat, a creşterii datoriei publice este înregistrarea unui
dezechilibru bugetar sub forma deficitului bugetar.
Pentru acoperirea deficitului bugetar se recurge, de regulă, la venituri extraordinare care
provin din împrumuturi de stat şi emisiune monetară fără acoperire. Emisiunea monetară duce la
creşterea masei monetare în circulaţie, fără acoperirea corespunzătoare în mărfuri şi servicii, fapt cu
consecinţe negative asupra economiilor naţionale. Astfel, se reduce puterea de cumpărare a banilor,
se înregistrează o creştere substanţială a preţurilor şi implicit a cheltuielilor publice, ceea ce
generează, în ultimă instanţă, noi deficite bugetare.
În prezent, statele dezvoltate ale lumii soluţionează problema deficitului bugetar recurgând la
împrumuturi sau emisiuni monetare, la bonuri de tezaur sau operaţiuni de stat sau la vânzări de aur
din rezerva de stat.

7
 h) Neafectarea veniturilor bugetare este principiul bugetar potrivit căruia, veniturile
publice încasate trebuie să se depersonalizeze pentru a servi la acoperirea cheltuielilor bugetare,
privite în ansamblul lor. Altfel spus, nu se admite ca un anumit venit bugetar să fie afectat pentru
finanţarea anumitor cheltuieli. Aceasta, deoarece nu există un raport corespunzător între
randamentul unui venit şi necesarul de fonduri pentru finanţarea unei cheltuieli publice. Astfel, dacă
încasările din venitul cu o afectare specială ar depăşi suma necesară pentru finanţarea acţiunii
respective, s-ar obţine un excedent care ar incita la risipa fondurilor disponibile. În situaţia inversă,
dimpotrivă, acţiunea respectivă nu s-ar putea realiza în bună măsură, din cauza insuficienţei
fondurilor afectate.
Principiul neafectării veniturilor nu se aplică cu stricteţe în practica financiară. De pildă,
atunci când se instituie un nou impozit sau se majorează cuantumul unuia existent, Guvernul, pentru
a atenua starea de nemulţumire a contribuabililor, indică şi scopul în care vor fi utilizate încasările
provenite din impozitul respectiv. Mai mult, în unele ţări, legea admite afectarea unor venituri chiar
în cadrul bugetului ordinar.
Legea finanţelor publice cuprinde reguli privind cheltuielile bugetare şi Limite privind
micşorarea veniturilor şi majorarea cheltuielilor bugetare.
a) Reguli privind cheltuielile bugetare
- Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările
conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale.
- Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele publice şi nici angajată şi efectuată din
aceste bugete, daca nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.
- Nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este
aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare.
b) Limite privind micşorarea veniturilor şi majorarea cheltuielilor bugetare 5
În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a căror
aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, trebuie să se
prevadă şi mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau creşterea cheltuielilor. În
acest scop Guvernul, prin ordonatorii principali de credite în domeniul cărora se iniţiază proiecte de
acte normative şi Ministerul Finanţelor Publice, va elabora fişa financiară, care se ataşează la
expunerea de motive sau la nota de fundamentare, după caz, ca document necesar pentru dezbaterea

5
Cf. art. 15 din Legea 500/2002 privind finanţele publice, modificată prin Legea 314/8 iulie 2003, publicată în M. Of.
nr. 506/14 iulie 2003.
8
proiectului, şi care va fi actualizată în concordanţă cu eventualele modificări intervenite în proiectul
de act normativ. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat,
care trebuie să aibă în vedere:
a) schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii
4 ani;
b) eşalonarea anuală a creditelor bugetare, în cazul acţiunilor multianuale;
c) propuneri realiste în vederea acoperirii majorării cheltuielilor;
d) propuneri realiste în vederea acoperirii minusului de venituri.
În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului,
după caz, fişa financiară, în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării.
După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament, pot fi aprobate acte
normative numai în condiţiile prezentate mai sus, dar cu precizarea surselor de acoperire a
diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exerciţiului bugetar pentru care
s-a elaborat bugetul.

9
 Unitatea de învăţare 3 Procedura bugetară la nivelul bugetului de stat

Legea finanţelor publice stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea,
administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor
publice implicate în procesul bugetar.
Dispoziţiile legii arătate se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării:
a) bugetului de stat;
b) bugetului asigurărilor sociale de stat;
c) bugetelor fondurilor speciale;
d) bugetului trezoreriei statului;
e) bugetelor instituţiilor publice autonome;
f) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;
g) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi
ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;
i) bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Procesul bugetar reprezintă ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinse de autoritatea
statală competentă cu privire la etapele consecutive ale procedurii bugetare: elaborarea proiectului
de buget, aprobarea acestuia, executarea sa, încheierea, controlul şi aprobarea execuţiei
bugetare.

3.1. Elaborarea bugetului de stat

Elaborarea proiectului bugetului de stat, prima etapă a procedurii bugetare, cuprinde

activitatea de determinare a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat.
Potrivit practicii internaţionale, instituţia specializată în elaborarea proiectului de buget este
fie Ministerul Finanţelor, în Europa, fie biroul bugetar care funcţionează pe lângă preşedintele
executivului, situaţie specifică S.U.A.
În statele europene, lucrările privind elaborarea bugetului sunt pregătite de aparatul
Ministerului Finanţelor, care întocmeşte un anteproiect ce are la bază evaluarea veniturilor şi
cheltuielilor bugetare după metode care diferă de la o ţară la alta şi de la o etapă la alta şi anume:
metoda automată sau a penultimei, metoda majorării sau a diminuării şi metoda evaluării directe.

10
 Metoda automată sau a penultimei este o metodă mai puţin laborioasă şi constă în evaluarea
veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe baza rapoartelor obţinute în penultimul an, ceea ce este de
natură a nu reflecta realitatea.
Metoda majorării sau a diminuării constă în determinarea volumului şi structurii veniturilor
şi cheltuielilor bugetare pe baza stabilirii ratei medii anuale de creştere sau descreştere a veniturilor,
respectiv a cheltuielilor bugetare, pornind de la analiza rezultatelor execuţiei bugetare din anii
precedenţi, însă nici această metodă nu ţine seama de impactul oscilaţiilor de preţuri şi proceselor
inflaţioniste asupra bugetului de stat.
O metodă superioară de elaborare a bugetului este metoda evaluării directe, metoda ce
constă în evaluarea fiecărei categorii de venituri, respectiv cheltuieli, pornind de la cheltuielile
aprobate în anul curent şi de la previziunile privind dezvoltarea economiei în perioada următoare,
conform programului Guvernamental.
Miniştrii, ordonatorii principali de credite, elaborează cu ajutorul direcţiilor specializate din
ministere propuneri de cheltuieli bugetare şi le înaintează Ministerului Finanţelor cu ocazia
centralizării cererilor de fonduri formulate de ministere.
Neconcordanţele ce pot apărea între propunerile formulate de ministere şi evaluările
Ministerului Finanţelor sunt tranşate de primul ministru, iar în cazul în care aceste divergenţe nu
sunt soluţionate, în unele ţări discuţiile sunt supuse arbitrajului preşedintelui statului. Criteriile care
stau la baza procesului de conciliere vizează priorităţile stabilite în programul de Guvernare pentru
diferitele sectoare de activitate finanţate de la buget, precum şi eficienţa, eficacitatea şi
economicitatea apreciate în raport cu indicatorii de performanţă specifici fiecărui domeniu bugetar.
Finalizarea proiectului de buget se materializează într-o serie de documente şi anume:
expunerea de motive şi proiectul legii bugetului de stat, anexele la proiectul de lege bugetară,
precum şi informaţii documentare cu privire la modul de fundamentare a bugetului, informaţii ce
sunt utile Parlamentului cu ocazia analizei şi dezbaterilor în vederea aprobării proiectului de lege
privind bugetul de stat.
Proiectul de buget, una dintre cele mai importante decizii ale puterii executive, este însuşit
de Guvern în ansamblul său, dar şi de membrii acestuia care au obligaţia, în virtutea solidarităţii
guvernamentale, să-l susţină, alături de ministrul finanţelor, în cadrul dezbaterilor parlamentare.
În S.U.A., proiectul bugetului federal, elaborat de către Biroul Bugetar, o comisie specială ce
funcţionează pe lângă preşedintele executivului american şi însuşit de către preşedintele republicii,
este înaintat Congresului, însoţit de un mesaj. Acest raport cuprinde principiile generale ale politicii

11
interne şi externe ale S.U.A., proiectul de buget pentru anul bugetar următor, contul de execuţie
bugetară pe anul anterior şi informaţii privind execuţia bugetului pe anul în curs.
În cadrul legilor bugetare anuale se includ următoarele: a) legea bugetului de stat, legea de
rectificare a bugetului de stat; b) legea bugetului asigurărilor sociale de stat, legea de rectificare a
bugetului asigurărilor sociale de stat. Legile bugetare anuale pot fi modificate în cursul exerciţiului
bugetar prin legi de rectificare, elaborate cel mai târziu până la data de 30 noiembrie. Legilor de
rectificare li se vor aplica aceleaşi proceduri ca şi legilor bugetare anuale iniţiale, cu excepţia
termenelor din calendarul bugetar. Rezultatele fiecărui exerciţiu bugetar se aprobă prin: a) legea
privind contul general anual de execuţie a bugetului de stat; b) legea privind contul general anual de
execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat.

3.2. Aprobarea bugetului de stat

După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de buget, acesta le supune
spre adoptare Parlamentului cel mai târziu până la data de 15 noiembrie a fiecărui an.
În cazul în care alegerile generale parlamentare sunt organizate în ultimele 3 luni ale anului,
calendarul este următorul:
a) Ministerul Finanțelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de
credite și a bugetului propriu, întocmește proiectele legilor bugetare și proiectele bugetelor pe anul
următor, pe care le depune la Guvern în termen de 15 zile de la învestirea noului Guvern, conform
art. 103 din Constituția României, republicată;
b) după însușirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare și de buget, acesta le supune
spre adoptare Parlamentului cel mai târziu în 20 de zile de la învestire, fără a depăși data de 31
decembrie a anului în curs.
Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole,
precum şi alineate şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de
angajament pentru acţiuni multianuale. Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informaţii
privind necesarul de finanţare pe termen mediu şi nu fac obiectul autorizării pentru anii bugetari
respectivi.
Aprobarea bugetului presupune dezbaterea şi votarea, de către Parlament, a legii de aprobare
a bugetului de stat. Instituţia publică împuternicită prin Constituţie să aprobe proiectul de buget este
Parlamentul. Caracterul democratic şi de larg impact economico-social al deciziilor de politică
financiară reflectate în proiectul de buget conduce în mod obiectiv la soluţia aprobării prevederilor
bugetare de către forul legislativ, organ reprezentativ al intereselor tuturor cetăţenilor.
12
 Cu prilejul dezbaterii proiectului de buget, în unele state, Parlamentul are dreptul să propună
amendamente, de pildă majorarea sau reducerea veniturilor şi cheltuielilor propuse de Guvern, iar în
alte state, dezbaterile Parlamentului au loc nu numai în plenul lui, dar şi în comisiile sale sau în
culise.
Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului
bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent, limitele lunare de
cheltuieli neputând depăşi de regulă 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepţia
cazurilor deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12
din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din anul
precedent. Instituţiile publice şi acţiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1
ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12
din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.

3.3. Execuţia bugetului de stat

Executarea bugetului de stat începe după adoptarea sa de către Parlament şi constă în

încasarea veniturilor la termenele şi în cuantumul prevăzut şi în efectuarea cheltuielilor conform
destinaţiei aprobate prin legea bugetară anuală.
Această etapă este cea mai importantă, întrucât presupune realizarea concretă a previziunilor
aprobate de Parlament. Întreaga răspundere cu privire la aducerea la îndeplinire a autorizaţiei
Parlamentare privind execuţia bugetară revine Guvernului care, prin instituţii specializate, asigură
realizarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor, trebuind să dovedească capacitatea de administrare
atât a procesului de colectare a veniturilor, cât şi a procesului de utilizare eficientă a alocaţiilor
bugetare. De asemenea, în executarea bugetului, Guvernul va urmări efectuarea cheltuielilor în
limitele şi condiţiile stabilite, precum şi evitarea deturnării fondurilor de la destinaţia lor bugetară
legală, prevenirea risipei şi abuzurilor.
Realizarea veniturilor constituie o obligaţie pentru Guvern, în timp ce, executarea
cheltuielilor bugetare, până la nivelul aprobat, constituie un drept al acestuia. Execuţia veniturilor
bugetare este un proces distinct de execuţia cheltuielilor bugetare. Încasarea veniturilor cuvenite
bugetului şi, respectiv, efectuarea plăţilor de la buget se realizează fie printr-o instituţie specializată
aflată în subordinea Ministerului Finanţelor Publice (trezoreria statului), fie prin sistemul băncilor
comerciale, pe bază de convenţii privind prestarea de servicii, încheiate între acestea şi Ministerul
Finanţelor Publice.

13
 Realizarea veniturilor bugetare constă în derularea mai multor etape: aşezarea, lichidarea,
emiterea titlului de percepere a impozitului şi perceperea propriu-zisă a acestuia.
 Aşezarea impozitului reprezintă operaţiunea de identificare şi dimensionare a materiei impozabile
de care dispune o persoană fizică sau juridică.
 Lichidarea constă în determinarea cuantumului impozabil datorat de persoana fizică sau juridică.
 Emiterea titlului de percepere a impozitului constă în deschiderea rolului, adică înscrierea sumei
respective în debitul persoanei fizice sau juridice şi poate îmbrăca anumite forme: un titlu de
încasare, atunci când debitorul achită spontan suma datorată sau un ordin de încasare, atunci
când se trece la executarea silită a debitorilor care nu-şi respectă obligaţia faţă de stat în
termenele stabilite.
 Perceperea propriu-zisă a impozitului constă în operaţiuni de încasare a acestuia în cuantumul şi
la termenele stabilite şi include şi urmărirea. În cazul executării silite, prin urmărire se pot naşte
litigii care sunt soluţionate fie pe cale juridică, fie pe cale administrativă.
Aşezarea, lichidarea şi emiterea titlului de percepţie a impozitului se execută prin organe
specializate ale Ministerului Finanţelor, iar încasarea propriu-zisă a creanţelor se realizează prin
contabili (încasatori) din serviciul trezoreriei.
Asemănător se procedează şi în cazul impozitelor indirecte, precum şi al altor venituri
bugetare.
Efectuarea cheltuielilor publice presupune respectarea destinaţiei şi a cuantumului aprobat
pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare şi impune parcurgerea mai multor faze procedurale
succesive, pentru fiecare alocaţie bugetară, după cum urmează: angajarea, lichidarea, ordonanţarea
şi plata.
 Angajarea reprezintă asumarea obligaţiei de către stat de a plăti o anumită sumă de bani
furnizorilor diferitelor bunuri şi servicii publice, obligaţie ce rezultă dintr-un contract, hotărâre
judecătorească, decizie ministerială sau orice alt act legal. Angajarea este făcută de către
ordonatorii de credite principali (miniştri) sau, în mod excepţional, de către ordonatorii
secundari, dar numai în limita stabilită în buget pentru acţiunile sau obiectivele respective.
 Lichidarea este faza în care se constată realizarea serviciului în favoarea statului şi se stabileşte
cuantumul plăţii ce urmează a fi efectuată. Lichidarea are la bază documente justificative şi
furnizarea efectivă a bunurilor şi/sau serviciilor contractate.

14
 Ordonanţarea constă în operaţiunea de emitere, din partea unei instituţii publice, a unei
dispoziţii sau a unui ordin de plată a unei sume din alocaţia bugetară în favoarea unui terţ,
furnizor de bunuri şi/sau servicii publice sau creditor.
 Plata este operaţiunea prin care se stinge obligaţia statului faţă de persoanele fizice sau juridice,
furnizori sau creditori şi constă în achitarea efectivă de către instituţia publică a sumei datorate.
Operaţiunile specifice primelor trei faze (angajarea, lichidarea şi ordonanţarea) sunt
efectuate, pe baza avizelor serviciilor operaţionale, de către conducătorii instituţiilor publice (sau
mandatarii acestora), denumiţi şi ordonatori de credite bugetare.
Ordonatorii de credite bugetare sunt clasificaţi în ordonatori de gradul I (conducătorii
ministerelor şi agenţiilor Guvernamentale din subordinea Guvernului), de gradul II (structurile de
conducere şi coordonare din teritoriu ale ministerelor: direcţii sanitare judeţene, inspectorate şcolare
judeţene etc.) şi de gradul III (instituţiile publice operaţionale: spitale, şcoli, teatre, muzee etc.).
Actele emise de ordonatorii principali sau secundari trebuie să poarte viza controlului
financiar, pe baza acestora efectuându-se plăţi ce vor afecta resursele statului. Plata este efectuată de
către gestionarii de bani publici: contabili, casieri, plătitori.
Toţi funcţionarii publici participanţi la fazele execuţiei cheltuielilor publice ale unei instituţii
bugetare răspund solidar pentru calitatea şi legalitatea gestionării banilor publici.

3.4. Încheierea execuţiei bugetului de stat

Încheierea execuţiei bugetului de stat este etapa următoare încasării veniturilor şi efectuării
cheltuielilor pentru un an bugetar şi constă în întocmirea unei dări de seamă complete cu privire la
modul de realizare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat.
Caracteristic acestei etape este întocmirea contului de încheiere a execuţiei bugetare, care
permite determinarea rezultatelor execuţiei bugetare, adică raportul dintre venituri şi cheltuieli.
Contul de încheiere a execuţiei bugetare este alcătuit din totalitatea veniturilor realizate şi a
cheltuielilor efectuate şi reflectă rezultatul execuţiei bugetare care poate fi un deficit sau un excedent
bugetar.
Contul de încheiere a execuţiei bugetare, întocmit de Ministerul Finanţelor, este prezentat
Guvernului, care, după discutare, îl supune spre dezbatere şi aprobare Parlamentului. Conturile
anuale de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor
speciale, ale ordonatorilor de credite, inclusiv anexele acestora, vor cuprinde:
a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale: prevederi bugetare definitive; încasări realizate;
b) la cheltuieli: credite bugetare iniţiale; credite bugetare definitive; plăţi efectuate.
15
 Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte anual contul general al datoriei publice a statului,
care va fi anexat la contul general anual de execuţie a bugetului de stat, ce se depune la Parlament.
Acesta cuprinde conturile datoriei publice interne şi datoriei publice externe directe a statului şi
situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi pentru credite externe primite de către
alte persoane juridice. Excedentul sau deficitul bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de
stat şi al bugetelor fondurilor speciale se stabileşte ca diferenţă între veniturile încasate şi plăţile
efectuate până la încheierea exerciţiului bugetar. Cu excedentele definitive rezultate după încheierea
exerciţiului bugetar şi cu alte surse prevăzute de lege se diminuează deficitele din anii precedenţi,
respectiv şi datoria publică în situaţia bugetului de stat.
Controlul execuţiei bugetare este determinat atât de raţiuni de ordin politic, în sensul că
Parlamentul este interesat ca Guvernul, în realizarea programului său, să nu depăşească limitele
autorizaţiei Parlamentare ce i-a fost acordată, cât şi de raţiuni de ordin financiar, Guvernul fiind
interesat de buna gestionare a fondurilor publice, evitarea risipei, prevenirea deturnărilor şi a
delapidărilor.
În funcţie de obiectivele urmărite şi de organele care efectuează controlul bugetar, acesta
poate fi: politic, administrativ şi jurisdicţional.
Controlul bugetar politic este realizat de Parlament fie cu ocazia examinării şi adoptării
proiectului de buget, fie în timpul execuţiei bugetare, la cerere sau din oficiu, de către comisiile
financiare de specialitate ale acestuia şi în baza rapoartelor prezentate de Guvern în cursul anului
bugetar, fie cu prilejul examinării şi aprobării contului de încheiere a exerciţiului bugetar.
Controlul bugetar administrativ este realizat de către organele de specialitate ale
Ministerului Finanţelor Publice şi prin controlul ierarhic exercitat de către ordonatorii bugetari
principali, cu privire la modul în care au fost cheltuite alocaţiile bugetare de către subordonaţii
acestora.
În S.U.A., controlul administrativ este efectuat de către Direcţia Generală a Controlului si de
către organele controlului intern administrativ, iar în Franţa, de către controlorii cheltuielilor
angajate, care funcţionează pe lângă fiecare minister, de către contabili, cu ocazia încasărilor sau
plăţilor sau prin inspecţia finanţelor.
Controlul jurisdicţional este efectuat de un organism specializat, denumit Cameră sau Curte
de Conturi, care are ca principală atribuţie controlul complet al execuţiei bugetului, şi anume:
controlează activitatea ordonatorilor bugetari, examinează actele justificative prezentate periodic de

16
contabili şi se pronunţă asupra legalităţii acestora şi examinează conturile de execuţie ale bugetului
de stat.
La noi în ţară, atribuţiile de control ale execuţiei bugetare revin următoarelor organe:
Parlamentului (Camera Deputaţilor şi Senatul), care exercită un control politic; Curtea de Conturi,
care exercită un control jurisdicţional; Ministerul Finanţelor, care exercită un control administrativ
specializat.
Pe baza raportului privind contul de execuţie bugetară elaborat de instituţia supremă de
control al finanţelor publice care, în cele mai multe ţări, poartă denumirea de Curte de Conturi,
Parlamentul declanşează procedura de dezbatere şi aprobare a acestuia.
Întâi are loc analiza raportului în comisiile permanente reunite de buget-finanţe ale forului
legislativ, iar apoi se dezbate în plenul Parlamentului proiectul de lege privind aprobarea contului de
execuţie bugetară. În conţinutul acestui proiect de lege, pe lângă articolele privind aprobarea
contului respectiv, pot fi introduse prevederi referitoare la continuarea verificării de către Curtea de
Conturi a anumitor aspecte ale execuţiei bugetare şi la raportarea către Parlament a rezultatelor
constatate şi a măsurilor legale aplicate.
Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuţie
bugetară marchează încheierea etapelor procesului bugetar.
Luând în calcul etapele procedurii bugatare, aceasta se prelungeşte pe parcursul a trei ani
calendaristici, întrucât elaborarea proiectului începe în anul precedent celui pentru care se
întocmeşte, executarea bugetului continuă în cursul anului respectiv şi se definitivează prin contul
de încheiere a exerciţiului bugetar în anul următor.

17