Bugetul - istoric, notiune, importanta

Sectiunea I: Istoricul bugetului

Bugetul apare odata cu statul din necesitatea de a reflecta nevoile publice sub
forma cheltuielilor publice si sursele de venit sub forma veniturilor publice.
Expresia “buget” provine de la cuvântul “bouge”, de origine franceza, care are
semnificatia unei pungi de piele în care se tin bani. În Anglia sa folosit pentru prima data
aceasta institutie odata cu venirea normanzilor. Cancelarul tezaurului obisnuia sa
deschida în fata Camerei Comunelor o mapa de piele în care erau cuprinse veniturile si
cheltuielile de natura publica pentru o perioada de timp. Acest moment coincidea cu
deschiderea anului bugetar.
Institutia a fost reglementata printr-o lege pentru prima data în Franta, în anul
1802. În anul 1806 apare într-o lege a finantelor o reglementare mai moderna si mai
exacta.
În tara noastra, în perioada lui Constantin Brâncoveanu, apare într-o forma
embrionara institutia bugetului sub denumirea “Condica de venituri si cheltuieli”.
Pe timpul lui Nicolae Mavrocordat institutia bugetului se manifesta sub forma
unui act (dare de seama) denumit “samile vistieriei” .

În perioada Regulamentelor Organice ale Munteniei si Moldovei (1831 - 1832) în

capitolul I existau referiri la buget sub formularea “închipuirea cheltuielilor anului
viitor”. Aceasta formulare sugereaza ideea de buget, dar numai pentru aspectul
cheltuielilor.
Prima constitutie româneasca, care reglementeaza institutia juridica a bugetului,
este Constitutia de la 1866, în care se precizeaza ca: „în fiecare an

15
George Leon - Elemente de stiinta financiara, vol. II, Editura Cartea Româneasca, Bucuresti, 1930, p. 309

12
Adunarea deputatilor încheie socotelile si voteaza bugetul. Toate veniturile si
cheltuielile statului trebuie trecute în buget si în socoteli”. Aceleasi dispozitii,
referitoare la buget, se vor regasi si în Constitutia de la 1923 si în cea de la 1938.18
 Între cele doua razboaie mondiale institutia bugetului a evoluat în sensul ca el
devine un instrument de programare a veniturilor si cheltuielilor publice supus aprobarii
parlamentelor si adoptat prin lege. În aceasta perioada România a acordat o mare
importanta vietii publice pe care a modernizat-o cu sprijinul unei politici financiar-
bugetare moderne.
Dupa al II-lea razboi mondial s-a recurs la sistemul pluralitatii de bugete. În
socialism bugetul exprima economia centralizata si s-a numit “bugetul central al
statului”. Sursele bugetare proveneau de la unitatile socialiste cu capital de stat în procent
de 90%; un procent de 6% era realizat de sectorul cooperatist (agricol, cooperatie de
consum si cea mestesugareasca); restul provenea din sectorul privat, extrem de restrâns.
Dupa 1989 a aparut Legea finanțelor publice nr. 10/1991, în prezent abrogata, în
care bugetul era reglementat dupa cum urmeaza:
- bugetul administratiei centrale de stat;
- bugetul asigurarilor sociale de stat;
- bugetele locale.
Constitutia României foloseste termenul de Buget Public National. În locul
bugetului administratiei centrale de stat s-a folosit termenul de buget de stat. Aceasta
formulare ni se pare mai corecta, întrucât este mai cuprinzatoare, conceptul de buget al
administratiei centrale de stat nefiind semnificativ pentru toate tipurile de venituri si de
cheltuieli destinate vietii publice de interes central.
Prin Legea nr. 72/1996, a finanțelor publice, nu se preia conceptul de buget public
national, fiind folosita formularea de sistem bugetar compus din: bugetul de stat, bugetul
asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetul fondurilor speciale, bugetul
trezoreriei si bugetul altor institutii. Actuala Lege

16
Cristina Onet - op. cit., p. 38

13
a finantelor publice (500/2002) nu prevede în mod expres conceptul de sistem bugetar
dar, rezulta din lege, ca suntem în prezenta unui sistem bugetar compus din totalitatea
bugetelor enumerate la art. 1(2), la care credem ca trebuie adaugat si subsistemul
bugetelor locale reglementat de Legea nr. 273/29 iunie 2006, privind finantele publice
locale.
În concluzie, fata de solutia actelor normative ce reflecta conceptia bugetara a
legiuitorului român, suntem de acord ca se poate sustine19 existenta unui sistem bugetar
public, ce are doua componente: sistemul bugetar public central, în care sunt incluse toate
categoriile de bugete prevazute de art. 1 alin. 2 (din Legea nr. 500/2002) si sistemul
bugetar public local, care cuprinde toate categoriile de bugete locale.
Conceptul de sistem bugetar public, cu cele doua componente ale sale, nu trebuie
confundat cu notiunea de „buget general consolidat”, care reprezinta „ansamblul
bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate si consolidate pentru a forma un
întreg” (Legea nr. 500/2002, art. 2 pct. 7). Exista o diferenta de nuanta, daca avem în
vedere ca se impune consolidarea bugetelor si agregarea lor pentru a fi în prezenta
conceptului la care ne-am referit.
Sistemul bugetar public nu se poate confunda nici cu notiunea de Buget Public
National, care cuprinde un ansamblu de bugete expres prevazute în Constitutia României
(Bugetul de stat, Bugetul Asigurarilor sociale de stat si Bugetele locale).

Sectiunea II: Notiunea de buget public

Abordând aceasta problema ne propunem sa prezentam mai multe definitii legale

si din doctrina, pentru a pune în evidenta conceptiile diferite existente de-a lungul
timpului, privind institutia bugetului si a naturii sale juridice.
17
Cristina Onet - op. cit., p. 47 - 49

14
În doctrina franceza Paul Leroy în “Tratat de stiinta finanțelor”,
Paris,
1888, afirma ca ”Un buget este un act (stat) de prevedere a veniturilor pe o perioada
determinata, un tablou evaluativ si comparativ al veniturilor, de împlinit si al cheltuielilor
de efectuat”. Din definitie rezulta ca bugetul este un act contabil, nu un act în sens juridic.
Rene Stourn a dat o definitie în 1891: “Bugetul este un act conditionând aprobarea
prealabila a veniturilor si cheltuielilor publice”. Din definitie rezulta ca bugetul este un
act, conditiune fara de care nu este de conceput efectuarea cheltuielilor publice.
Definiția franceza legala din 1921: “Bugetul este actul prin care sunt prevazute si
autorizate veniturile si cheltuielile anuale ale statului si diverselor servicii publice”. Din
definitie rezulta ca bugetul ar fi un act ce cuprinde venituri si cheltuieli “autorizate”, ceea
ce implica interventia unor organe ce au competenta în acest sens.
Adam Wagner în 1883 dadea urmatoarea definitie: “bugetul este un plan alcatuit
în cifre, într-o ordine determinata, de obicei si tematic, privitor la iesirile si intrarile
(cheltuieli si venituri) prealabile, în moneda sau valori monetare, care se pot produce în
gestiunea economica a unui corp public pentru o perioada urmatoare (un an)”. Autorul
prezinta bugetul ca fiind un plan ce se refera la gestionarea banului public în domeniul
economic.
Definitia româna legala din 1930: “Bugetul este un act prin care sunt prevazute si
prealabil aprobate veniturile si cheltuielile statului si ale altor servicii publice”. Acestei
definitii îi lipseste perioada pentru care se elaboreaza bugetul, fiind diferita de cea
franceza, prin faptul ca în locul expresiei “autorizate” se foloseste expresia “se aproba”,
ceea ce conduce la concluzia ca este finalizat prin aportul organelor reprezentative ale
statului, fiind un act juridic.
Definitia legala a bugetului, potrivit Legii nr. 500/2002, legea finantelor publice:
”documentul prin care sunt prevazute si aprobate în fiecare an veniturile
15
si cheltuielile, sau dupa caz numai cheltuielile, în functie de sistemul de finantare a
institutiilor publice” (art. 2 pct. 6 din lege).
Definitia data nu are suficiente elemente care sa caracterizeze institutia bugetului,
nefiind indicata destinatia cheltuielilor. Acest lucru poate conduce la confuzii, nefiind
delimitata sfera bugetului public de cea a bugetului privat.
Prin folosirea termenului de „document”, legiuitorul creeaza premize pentru
interpretare, în sensul ca s-ar putea întelege ca suntem în prezenta unui planprogram, sau
act contabil, ceea ce este caracteristic bugetului doar partial, lipsind elementul care sa-i
confere forta juridica de care are nevoie pentru a produce efecte obligatorii.
Definiția autorului de curs: „Bugetul este programul prin care se prevad si aproba
cheltuielile si veniturile destinate executarii functiilor statului si satisfacerii nevoilor
publice, de interes central sau local, pentru o perioada determinata (de obicei un an),
program ce îmbraca forma legii”20 .
Din aceasta definiție rezulta ca bugetul este conceput ca un program ce vizeaza
veniturile si cheltuielile publice pentru o perioada de timp, care produce efecte juridice,
fiind o lege în sens formal.
Într-o alta definitie21 s-a sustinut ca: „bugetul public este un program prin care se
prevad si se aproba veniturile si cheltuielile unui corp public pentru o perioada
determinata, adoptat printr-un act normativ care sa îi confere forta juridica necesara
punerii lui în aplicare”. Prof. Saguna defineste bugetul public national ca fiind „planul
financiar al statului prin care sunt prevazute veniturile si cheltuielile publice pentru o
perioada determinata de timp”22 .
Consideram ca definitia se refera la bugetul de stat si nu la conceptul de buget
care exprima genul proxim, bugetul de stat fiind o specie a acestuia.
Ea nu reflecta nici elementele necesare definirii Bugetului Public Notarial, care
presupune evidentierea celor trei structuri componente.

18
Ne referim la conceptul de „lege” în sens larg, ca act normativ
19
Cristina Onet - op. cit., p. 35
20
Dan Drosu Saguna - Drept Financiar si Drept Fiscal, vol. II, Editura „Desteapta-te române” S.R.L., Bucuresti, 1992,
p. 18

16
Sectiunea III: Natura juridica a bugetului
Din definitiile date se pot desprinde mai multe pareri privind natura juridica a
bugetului.
Unii autori s-au referit, prin definitiile date, la bugetul public, altii la bugetul de
stat.
Facând o analiza de ansamblu, a parerilor exprimate, se poate remarca faptul ca
pentru unii autori bugetul public este un act-document, fara a preciza natura sa juridica.
Pentru alti autori este un act juridic, având forta legii, întrucât se supune
aprobarii organelor legislative.
Alti autori îl considera un plan, fara sa-i confere valente juridice, iar noi
consideram ca este un plan ce produce efecte prin intermediul actelor normative (lege
sau hotarâri ale organelor administrativ-teritoriale) prin care se aproba si se adopta.

Sectiunea IV: Trasaturile caracteristice ale bugetului

În literatura economica de specialitate s-au ilustrat urmatoarele trasaturi

23 caracteristice:4

4
T. Mosteanu - Buget si trezorerie publica, Editura Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1997, p. 8

17
- este un act anual, anul bugetar, ca exercitiu financiar fiind cel mai potrivit
interval pentru care se poate efectua programarea si se poate urmari executia
veniturilor si cheltuielilor;
 - bugetul este un act previzional, el prezentându-se sub forma unui tablou
evaluativ si comparativ de venituri publice, indicând veniturile banesti ale
statului si destinatia acestora exprimata în cheltuieli bugetare;
- este un act de autorizare prin care puterea legislativa împuterniceste executivul
sa cheltuiasca si sa perceapa veniturile, în acord cu prevederile legale;

- bugetul public reprezinta un sistem de fluxuri financiare privind formarea

resurselor banesti publice, gestionarea, utilizarea si controlul folosirii
acestora;
- bugetul public este si un instrument de politica a statului în domeniul
fiscalitatii.

Sectiunea V: Importanta bugetului

Bugetul este important din punct de vedere economic pentru ca reflecta situatia
economica a unui stat. Cu cât economia unui stat este mai puternica, cu atât sursele
de venit bugetar sunt mai mari si obiectivele publice de realizat pot fi mai multe si
mai importante. Din acest punct de vedere, un buget deficitar nu trebuie sa exprime
neaparat lipsa de dezvoltare economica a unui stat. Daca deficitul decurge din faptul
ca se realizeaza obiective deosebite în mai multe domenii ale vietii publice, el nu
exprima carente economice.
Bugetul este important si din punct de vedere politic întrucât el exprima pâna
la un punct conceptia fiscala a unui stat, coerenta legislatiei în domeniu si eficienta
acesteia. Un stat cu o politica fiscala proasta poate afecta atât propria sa dezvoltare
economica, puterea de cumparare a cetateanului, capacitatea contributiva a acestuia
si poate impieta asupra armoniei relatiilor sociale si umane.
Bugetul este important si pentru viata parlamentara care, participând la
aprobarea lui prin dezbateri, îsi creeaza o imagine mai corecta asupra valorii bunurilor
materiale si nemateriale create într-o societate si asupra starii unei natiuni.

18
Bugetul este important si pentru temeiul judecatilor privind transformarile ce
se impun pe viitor, tinând seama de necesitatile crescânde ale vietii publice si de
sporirea capacitatii natiunii de a produce, pe de alta parte.