Capitolul I.

Noiuni generale privind bugetarea pe programe i performan

Bugetarea bazat pe performan (BBP) semnific o nou percepere a termenului buget.
Exist diferite forme de BBP n sectorul public, ns toate acestea se bazeaz pe nite trsturi
comune:

introducerea sistemului de msurare a performanei n cadrul bugetrii,

corelarea bugetrii cu planificarea multianual,
aplicarea bugetrii ca instrument managerial,
accentuarea responsabilitii i raportrii.
Comparativ cu aceasta, bugetarea liniar reprezint modul clasic de percepere a

termenului "buget", care este folosit pur i simplu ca un instrument de alocare a resurselor i de
control al cheltuielilor.
Au fost elaborate diferite forme de BBP n funcie de nevoile specifice ale fiecrei ri n
parte, pe parcursul unei perioade de timp (Fixarea costurilor bazat pe activitate, Buget de baz
cu stimulente pentru performan etc.). Una dintre cele mai populare forme de bugetare bazat pe
performan a devenit Bugetarea pe Programe (BP).
Bugetarea pe programe (BP) se bazeaz pe alocarea resurselor bugetare n programe
conform planificrii i stabilirii prioritilor, subliniind conexiunile dintre resursele bugetare i
rezultatele care urmeaz a fi obinute, prin activitile finanate de aceste resurse. Este un
instrument de consolidare a responsabilitii sporite a autoritilor publice/instituiilor n procesul
de cheltuire a resurselor bugetare i obinerea de performane mai mari.
Principalele caracteristici i restricii ale bugetrii liniare sunt:
bugetele liniare reprezint un instrument de control al volumului de cheltuieli n funcie de
categoriile bugetare relevante,
se prezint prin intrri i este util, n special, pentru departamentele financiare,
nu poate fi utilizat pentru decizii manageriale i strategice,
ofer informaii generale cu privire la cheltuieli, dar nici o informaie cu privire la produsele i
rezultatele ce trebuie obinute. Prin urmare, aceasta poate rspunde la ntrebarea: "Ct de mult
am cheltuit n domeniul educaiei?", dar nu rspunde la ntrebarea: "Toi copiii notri beneficiaz
n msur suficient de pe urma sistemului de educaie ?" etc.
deseori, n pregtirea bugetului se aplic indexarea, prin urmare, exist tendina de a ncuraja
ineficiena i ineficacitatea.
Principalele caracteristici ale bugetrii pe programe sunt:
se bazeaz pe perspectiva multi-anual i integrarea planurilor i a cheltuielilor strategice,
intensific gradul de responsabilitate i raportare pentru utilizarea fondurilor publice,
responsabilitatea i raportarea sunt transferate la toate unitile, acestea nu mai sunt sarcinile

exclusive ale unitii financiare,

se creeaz legturi ntre obiectivele ce trebuie atinse i fondurile alocate pentru realizarea lor,
prin urmare, este mai nalt nivelul de transparen,
permite un control mai bun asupra cantitii, precum i a calitii serviciilor oferite pentru
ceteni,
este mai clar i ofer mai multe informaii cu privire la impactul pe care l are asupra
cetenilor executarea bugetului; prin urmare, permite implicarea mai activ a acestora n
pregtirea bugetului i n controlul realizrilor promise i planificate,
ofer informaii suficiente n contextul lurii unor decizii manageriale; managerii i
reprezentanii alei pot vedea mai clar alegerile pe are le pot face, reieind din opiunile
posibile i pot compara costurile beneficiilor preconizate. Astfel, BP poate servi drept
instrument managerial,
mpreun cu BP, este introdus un sistem de monitorizare i evaluare a obiectivelor realizate,
permite compararea realizrilor sectoriale, obinute de anumite uniti administrativ-teritoriale
(UAT) n parte.
Implementarea bugetrii pe programe n toate domeniile sectorului public este o sarcin
foarte cuprinztoare nsoit de riscul semnificativ de a degenera ntr-o adevrat povar
administrativ, n cazul n care scopurile i obiectivele devin doar o formalitate,
De asemenea, bugetarea pe programe necesit mai mult timp. Sunt necesare baze de date
cuprinztoare i personal competent i bine instruit n cadrul APL.
Implementarea bugetrii pe programe nu nseamn excluderea bugetrii liniare din
procesul bugetar al administraiei publice i de stat. Ambele forme au importana lor i, prin
urmare, pot fi conectate n mod eficient i funciona n paralel, completndu-se reciproc.
Din diferite forme de bugetare bazat pe performan, Moldova a ales bugetarea pe
programe. Respectnd caracteristicile generale menionate mai sus ale bugetrii pe programe,
fiecare ar i elaboreaz propriile modele de bugetare pe programe, ce reflect particularitile
lor politice, legislative i socio-economice. Nu exist o singur "abordare ideal" a conceptului
naional.
Cele mai distinctive particulariti ale bugetrii pe programe n Republica Moldova sunt:
Existena unei baze de date centrale de programe, subprograme i activiti codificate
predefinite, de liste de obiective atribuite subprogramului, liste de indicatori de produse, rezultate
i eficien. Baza central de date este administrat de MF. Aceasta este accesibil i utilizat de
toate APC-le i APL-le i de organismele subordonate ale acestora.
Scopurile sunt formulate doar la nivel de subprogram, iar activitile sunt independente. Dei
activitile ar trebui s contribuie la realizarea obiectivelor, performana lor nu este corelat cu
indicatorii de performan predefinii. Prin urmare, cadrul logic este aplicabil la nivelul
subprogramului doar ntr-o anumit msur.

n Republica Moldova, implementarea CBTM i a BBP este bazat pe un cadru legal i

metodologic cuprinztor. Cadrul legislativ ce susine gestionarea reformei finanelor publice ,
inclusiv a descentralizrii fiscale, const din:
1. Legea nr. 847-XIII din 24.05.1996 privind sistemul bugetar i procesul bugetar, care va fi
nlocuit cu Legea privind finanele publice i responsabilitatea bugetar-fiscal;
2. Legea nr. 397-XV din 16.10.2003 privind finanele publice locale, modificat prin Legea nr.
267 din 1 noiembrie 2013, n contextul reformei de descentralizare;
3. Legea nr. 68 din 5 aprilie 2012 cu privire la Strategia naional de descentralizare i planul de
aciuni pentru Strategia naional de descentralizare pentru anii 2012-2015.
n Republica Moldova, cadrul metodologic privind bugetarea pe program const din:
1. Regulamentul privind elaborarea bugetului, monitorizarea i evaluarea (Ordinul Ministerului
Finanelor nr. 187 din 24 decembrie 2013);
2. Setul Metodologic pentru elaborarea, aprobarea i modificarea bugetului (n special Capitolul
XI) Clasificaia programelor (Ordinul MF nr.160 din 15 noiembrie 2013)
3. Normele metodologice privind aplicarea Clasificaiei programelor.
Aceste documente reprezint metodologia pentru ntreg procesul bugetar, att la nivel
central ct i local.
Bugetul pe programe are la baz clasificaia bugetar a programelor, care determin
structura programelor i cuprinde urmtoarele nivele ierarhice:
programul (P1)
subprograme (P2)
activiti (P3).
Programul (P1) reprezint un ansamblu coerent i agregat de activiti implementate de
ctre autoritile publice pentru atingerea unui scop i/sau realizarea anumitor obiective
strategice pe termen mediu sau lung. Programul reflect, de regul, un domeniu public sau o
funcie a statului.
Orice program se divizeaz n subprograme (P2), ce conin grupuri de activiti
interconexe, grupate logic, care au obiective specifice i sprijin implementarea programului.
La formularea programelor/subprogramelor, trebuie s fie respectate urmtoarele reguli:
a) trebuie s reprezinte un domeniu de politic;
b) trebuie s reflecte un singur scop;
c) trebuie sa s ia n considerare structura organizaional a autoritilor publice ca s existe
posibilitatea identificrii i verificrii cheltuielilor subprogramului att la elaborarea, ct i n
procesul
implementrii acestuia;

d) n dependen de complexitate i mrime, programul/subprogramul poate fi atribuit unei sau

mai multor autoriti/instituii bugetare.
n cadrul subprogramelor se definesc activitile (P3), care reflect serviciile prestate de
ctre o autoritate/instituie bugetar pentru atingerea obiectivelor programului/subprogramului pe
care l implementeaz. Activitile reprezint elemental de cost al programului/subprogramului i
anume la acest nivel se estimeaz costurile cu detalierea acestora conform clasificaiei
economice.
n structura bugetului, programele i subprogramele sunt integrate, interdependente i
legate ntre ele, pe cnd activitile sunt o component independent i pot fi aplicate oricrui
program/subprogram.
Boxa 1.
Exemple de programe, subprograme i activiti:
Program
Subprograme
Activiti
Managementul Finanelor Administrarea veniturilor Executarea i raportarea bugetului
Publice
publice
public naional
Inspecia financiar
Raporturi interbugetare
Administrarea achiziiilor Gestiunea datoriei de stat
publice
Auditul extern
Dezvoltarea
Dezvoltarea drumurilor
Implementarea programelor de
transporturilor
Dezvoltarea transportului construcie, reparaie i ntreinere a
auto
drumurilor publice
Susinerea de stat a transportului
auto
nvmntul public i
Educaie timpurie
Educaie gimnazial
serviciile de educaie
nvmnt gimnazial
ntreinerea cminelor
nvmnt vocaional Activitate metodic
tehnic secundar
Educaie precolar, primar,
Perfecionarea cadrelor
liceal
Asigurarea cu manuale
Cursuri de perfecionare
Protecia social
Protecie a persoanelor n Pensii pentru limita de vrst
etate
ntreinerea azilurilor pentru
Protecie a familiei i
invalizi i pensionari
copilului
Servicii de deservire social la
Protecie a omerilor
domiciliu
Protecie n domeniul
Indemnizaii pentru creterea
asigurrii cu locuine
copilului
ntreinerea centrelor de asisten
social de zi sau de plasament

pentru copii
Msuri de protecie social a
omerilor

Orice program/subprogram trebuie s cuprind o descriere succint care s ofere o

informaie general i explicaii suficiente despre scopul, obiectivele i structura programului,
cadrul instituional i beneficiarii acestuia. Descrierea narativ a programului trebuie s rspund
la urmtoarele ntrebri: ce se realizeaz prin programul dat?, ce instituii sunt implicate n
gestionarea programului? sau care sunt beneficiarii serviciilor oferite de programul
respectiv?
Boxa 2.Exemplu de descriere narativ
Programul Dezvoltarea transporturilor, Subprogramul Dezvoltarea drumurilor.
Subprogramul cuprinde activitile de ntreinere, reparaie i reabilitare a drumurilor publice
naionale i locale, demonitorizare a strii drumurilor, ct i aciuni menite s creasc sigurana
rutier. Obiectivele sub-programului sunt implementate de ctre Administraia de Stat a
Drumurilor din subordinea Ministerului Transportului i a Infrastructurii Drumurilor.
Lungimea total a drumurilor naionale este de 3336 km, iar a drumurilor locale 5475 km.
Fiecare program/subprogram cuprinde urmtoarele elemente:
(1) scop,
(2)obiective,
(3) indicatori de performan.
n structura unui program/subprogram trebuie s existe o legtur logic ntre elementele
acestuia att la etapa de planificare, ct i la etapa de implementare i monitorizare. Cadrul logic
este o modalitate de a structura elementele astfel nct legturile logice directe dintre ele s fie
evidente. Legtura logic ntre elementele programului reflect abordarea de sus n jos la etapa
de elaborare a programului i abordarea de jos n sus - la etapa de implementare i monitorizare.
Pentru a verifica corectitudinea stabilirii structurii programului pot fi aplicate urmtoarele
ntrebri de control:
a) dac activitile vor fi implementate, vor fi obinute produsele?
b) dac vor fi obinute produsele, vor fi realizate obiectivele?
c) dac vor fi realizate obiectivele, vor contribui acetia la atingerea scopului?
n cazul n care cel puin la o ntrebare rspunsul este negativ urmeaz de remediat
greelile, identificnd soluii alternative.

Scopul este un deziderat cu caracter general i reflect efectele positive ateptate sau
rezultatele finale scontate de la realizarea programului. Scopul indic stareambuntit de
lucruri sau efectele cu impact general asupra societii, schimbrile de ordin economic i social,
care se ateapt de la implementarea unei politici publice i rspunde la ntrebarea: ce se dorete
de realizat?.
La formularea scopului se iau n considerare urmtoarele reguli:
a) scopul rezult din misiunea autoritii publice i trebuie s fie corelat cu obiectivele strategice
cuprinse n documentele de planificare strategic de nivel naional i sectorial;
b) scopul nu trebuie s reflecte activiti specifice i s nu conin referine la acte legislative i
normative;
c) scopul se definete n mod succint, clar i concis. Trebuie s fie limitat utilizarea virgulelor,
conjunciilor, precum i s nu conin descrieri i informaii excesive;
d) scopul se exprim n termeni generali fr a indica termene sau date concrete;
e) scopul este relativ permanent i trebuie s rmn valid i neschimbat pe parcursulntregii
perioade de implementare a programului/subprogramului.
Boxa3. Exemple de scopuri
Program
Programul 05
Managementul
finanelor publice

Subprogram
05.01.Politici i management
n domeniul bugetar-fiscal
05.02.Administrarea
veniturilor publice

Scop
Politica n domeniul finanelor publice
dezvoltat i fortificat
Stabilitatea, previzibilitatea i transparena
politicilor de administrare fiscal i vamal
asigurat

Programul 64
Dezvoltarea
transporturilor

64.02.Dezvoltarea
drumurilor

Infrastructura
drumurilor
publice
dezvoltat i
meninut n condiii de maxim siguran

Programul 88
nvmntul
public i serviciile
de educaie
Programul 90
Protecia
social

88.04. nvmnt gimnazial

88.10 nvmnt superior

90.08. Protecie a omerilor

Studii gimnaziale de calitate necesare

formrii culturii generale i orientrii spre
nivelul superior de nvmnt
Cadre calificate, formate
instituiile
de nvmnt superior

de

ctre

Gradul inalt de implicare a persoanelor n

msuri active de angajare n cmpul muncii

Obiectivele reprezint o form mai concret de exprimare a scopurilor definite i

determin rezultatele finale sau intermediare care se propun a fi realizate ntr-o anumit perioad

de timp. Obiectivele trebuie corelate cu strategiile sectoriale de cheltuieli i planurile de

dezvoltare pe termen mediu i rspund la ntrebarea: cum se va atinge scopul propus?.
Obiectivele reflect direcia de schimbare i progresul ateptat ntr-o perioad concret de
timp.
Obiectivele au un caracter operaional i trebuie s reprezinte ct mai concret posibil aciunile ce
se planific a fi ntreprinse i termenul de realizare ale acestora, pentru a atinge scopul
subprogramului.
n funcie de inta stabilit i perioada de timp n care se ateapt realizarea obiectivele
pot fi grupate n:
a) obiective focusate pe rezultat se refer la anumite efecte positive planificate a fi atinse pe
termen mediu (2-3 ani);
b) obiective focusate pe produse se refer nemijlocit la produsele planificate i se stabilesc pe
termen scurt (de regul pentru 1 an).
n cazul n care obiectivul reflect o int pe termen mediu, este necesar de indicat
valorile intermediare ale obiectivelor pentru fiecare an bugetar. Obiectivul se consider bine
formulat, dac acesta ntrunete cerinele indicate n boxa 4.
Boxa 4. Cerinele pentru stabilirea obiectivelor
Cerine
Racordat la scop
Specific n timp
Msurabil/verificabil
Concis (clar)
Gestionabil

Realizabil

Expicaii
Trebuie s fie legat de scopul definit i s contribuie la
atingereascopului / soluionarea problemei identificate
Trebuie s fie indicat termenul concret sau perioada pe parcursul creia
rezultatul/problema urmeaz a fi realizat/soluionat. Pot fi stabilite pe
termen mediu, cu stabilirea obiectivelor intermediare pe fiecare an
Trebuie s ofere posibilitatea de monitorizare a progresului n realizarea
obiectivului i de verificare a informaiei
Trebuie formulat succint, clar i concret, din care s fie clar esena
obiectivului propus
S fie clar cine rspunde pentru rezultatul asumat.
n cazul n care realizarea obiectivului depinde de mai multe autoriti,
trebuie s fie clar delimitate responsabilitile.
De analizat dac exist resurse disponibile i capaciti pentru realizarea
obiectivului
De identificat riscurile ce pot aprea n atingerea obiectivului i
masurile de ?
Boxa 5. Exemple de obiective

Program/subprogram

Scop i obiective

Programul Managementul
finanelor publice
Subprogramul Politici i
management n domeniul
bugetar-fiscal

Scop: Politica n domeniul finanelor publice dezvoltat i

fortificat
Obiective:
Implementarea treptat a metodologiei de bugetare pe
programe, cuaplicarea integral din anul X
Consolidarea procesului de planificare strategic multianual a
bugetului cu asigurarea consistenei maxime ntre CBTM i legile
bugetare anuale

Scop: Infrastructura drumurilor publice dezvoltat i meninut n

Programul Dezvoltarea
condiii
transporturilor
de maxim siguran
Subprogramul Dezvoltarea
Obiective:
drumurilor
Reabilitarea drumurilor publice naionale la nivel de x% i a
drumurilor locale la nivel de y% ctre anul X
Diminuarea numrului de accidente rutiere cu x% ctre anul X
Programul nvmntul
Scop: Abiliti i competene profesionale formate, specifice
public i serviciile de
instruirii cadrelor de muncitori calificai pentru ramurile
educaie
economiei naionale
Subprogramul nvmnt Obiective:
vocaional-tehnic secundar Creterea accesului la studii de calitate prin crearea ctre anul
X a y centre de excelen profesional
Sporirea calitii instruirii prin elaborarea a Y standarde
ocupaionale ctre anul X
Programul Protecia
social
Subprogramul Protecie a
omerilor

Scop: Gradul majorat de implicare a persoanelor n msuri active

i de angajare n cmpul muncii
Obiective:
Sporirea gradului de angajare cu x% din omerii nregistrai
fa de anul precedent
Angajarea anual a cel puin x% din absolvenii cursurilor de
calificare, recalificare i perfecionare

Performana programelor/subprogramelor se exprim prin indicatori, scopul crora este

de a msura progresul n realizarea obiectivelor programului/subprogramului. Indicatorii de
performan reprezint o valoare concret sau o trstur specific utilizat pentru a msura
activitile, produsele i rezultatele obinute n raport cu obiectivele.
La formularea programelor/subprogramelor se utilizeaz trei categorii de indicatori:
a) indicatorii de produs indic cantitatea sau volumul bunurilor publice produse sau a serviciilor
prestate n cadrul programului/subprogramului pentru atingerea obiectivelor. Indicatorii de
produs rezult direct din activitile instituiei n procesul de realizare a programului. Produsele
sunt msurabile att din punct de vedere cantitativ, ct i calitativ. Indicatorii de produs sunt
utilizai la evaluarea necesitilor de finanare i pentru determinarea resurselor necesare pentru
un program/subprogram.
b) indicatorii de eficien caracterizeaz eficiena programului/subprogramului i exprim relaia
dintre bunurile produse, serviciile prestate i resursele utilizate pentru producerea sau prestarea

lor. De regul, indicatorii de eficien exprim cantitatea medie a resurselor consumate (timp,
cost) pentru obinerea unei uniti de produs sau rezultat.
c) indicatorii

de rezultat

reflect

gradul

de atingere

a scopului

i obiectivelor

programului/subprogramului i caracterizeaz calitatea implementrii acestuia. Indicatorii de

rezultat prezint o importan deosebit pentru analiza politicilor publice, deoarece evalueaz
impactul i evideniaz schimbrile economice i sociale realizate prin intermediul
programului/subprogramului. Rezultatele, ns, uneori sunt greu de msurat i depind n mare
parte de influena factorilor externi. La stabilirea indicatorilor de rezultat pot fi utilizate anumite
criterii de evaluare sau gradul de corespundere la diverse standarde de calitate naionale i
internaionale sau rezultatele anumitor studii, sondaje, etc. Pentru fiecare subprogram se
stabilete cel puin cte un indicator de fiecare categorie.
Boxa 6. Exemple de indicatori de performan
Program/suprogram
Programul Dezvoltarea
transporturilor
Subprogramul Dezvoltarea
drumurilor
Scop:
Infrastructura drumurilor publice
dezvoltat i meninut n condiii de
maxim siguran
Obiectiv:
- Reabilitarea drumurilor publice
naionale la nivel de x% i
adrumurilor locale la nivel de y%,
ctre anul X
- Diminuarea numrului de accidente
rutiere cu x% ctre anul X
Programul nvmntul public i
serviciile de educaie
Subprogramul nvmnt liceal
Scop:
nvmnt liceal de calitate
Obiectiv:
- Majorarea ratei de promovare a
examenului de bacalaureat cu x%
ctre anul Y

Indicatori de performan
Indicatori de produs:
Kilometri de drum construit;
Indicatori de eficien:
Costul mediu de ntreinere i reparaie pentru 1 km de
drum;
Indicatori de rezultat:
Ponderea drumurilor reabilitate n raport cu lungimea
total a
drumurilor;
Gradul de satisfacie a populaiei privind calitatea
drumurilor (%);

Indicatori de produs:
Numrul de elevi ncadrai;
Indicatori de eficien:
Cheltuieli medii pentru pregtirea unui elev;
Indicatori de rezultat:
Rata de promovare a examenului de bacalaureat,

La formularea indicatorilor de performan trebuie luate n considerare urmtoarele

cerine:
a) s fie relevant pentru activitatea instituiei i s ofere informaie util pentru factorii de decizie
i pentru public;
b) s rezulte din obiectivele stabilite, fiind focusai pe produse sau rezultate;

c) s fie clari i verificabili, fiind cunoscute modul de calcul i sursa de colectare a informaiei;
d) s fie oportuni i comparabili n timp;
e) s fie corelai cu costurile i resursele disponibile.
Dac n procesul implementrii programelor apare necesitatea n modificarea sau
completarea listei indicatorilor de performan, este necesar de a estima impactul modificrilor
date asupra indicatorilor existeni, astfel nct s poat fi asigurat comparabilitatea n timp a
indicatorului. Aceasta, ns, nu trebuie s stopeze selectarea indicatorilor noi.