Sunteți pe pagina 1din 9

Relaţii internaţionale

Administrarea şiteorie
publică: integrare europeană
şi practică 97

Descentralizarea în statele membre


ale Uniunii Europene: modele, forme şi metode
Olga DORUL,
doctor în drept, Academia de Administrare Publică
de pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova

SUMMARY
The proposed study aims at the research of existing decentralization processes in twenty-seven
member states of European Union and their grouping into two large categories and subcategories, or
according to Max Weber’s expresion into „ideal types”.

Descentralizarea este privită de comunita- Factorii ce condiţionează procesele de


tea internaţională în calitate de element-cheie descentralizare. Fiecare ţară îşi are motivele
al reformelor multilaterale ale sistemului de gu- sale pentru activizarea politicii regionale. La
vernare şi este una dintre activităţile prioritare timpul său, Franţa, în primii ani de conducere
ale organizaţiilor naţionale şi internaţionale. a lui François Mitterrand, a devenit una dintre
Totodată, descentralizarea produce rezultatul primele ţări din Europa de Vest care a realizat
scontat doar dacă contribuie la mobilizarea un program larg de descentralizare şi a acordat
potenţialului social pentru soluţionarea pro- drepturi lărgite comunelor, departamentelor şi
blemelor sociale importante, dacă favorizează regiunilor. Ulterior, Suedia, Portugalia, Grecia
procesele de participare a populaţiei în realiza- au mers şi mai departe pe calea regionalizării.
rea guvernării la nivel regional şi local. Descentralizarea este necesară inclusiv Uniunii
Prin definire, descentralizarea este procesul Europene de astăzi şi statele înţeleg acest lu-
ce permite statului să transfere în beneficiul cru. Descentralizarea este o novaţie, un parte-
colectivităţilor locale anumite competenţe şi neriat, implică creativitate. Cu cît mai aproape
resursele ce le corespund. Cu alte cuvine, des- este conducerea de necesităţile populaţiei, cu
centralizarea este un transfer de competenţe atît sînt mai raţionale deciziile. Cu cît este mai
de la un stat spre instituţiile distincte de acesta, aproape conducerea de regiune, cu atît ea este
în special – colectivităţilor teritoriale. Acestea mai operativă.3 Or, descentralizarea este necesa-
beneficiază de o anumită autonomie de decizie ră pentru a fortifica democraţia prin o apropiere
şi de un buget propriu (principiul liberei admi- şi mai mare a guvernanţilor şi guvernaţilor. Pu-
nistrări) sub supravegherea unui reprezentant tem considera că descentralizarea corespunde
al statului (autoritatea de tutelă). Totodată, el unei voinţe de a dezvolta democraţia de proxi-
nu este superior ierarhic, ci doar verifică lega- mitate.4 Suplimentar, există, fără dubii, şi raţiuni
litatea activităţilor acestuia. Asemenea control de ordin financiar în favoarea descentralizării
este o componentă indispensabilă a principiu- funcţiilor statale. Printre acestea figurează:
lui liberei administrări a colectivităţilor şi rea- - descentralizarea atribuţiilor în sfera acor-
minteşte caracterul unitar al statului. Aseme- dării serviciilor statale (bugetare) sporeşte
nea autonomie relativă permite să fie tratate eficacitatea cheltuielilor bugetare, deoarece
diverse situaţii locale cu scopul de a le aduce apropie guvernarea de populaţie, o face res-
răspunsurile adaptate.1 ponsabilă în faţa alegătorilor; permite o consi-
Descentralizarea este acompaniată de un derare deplină a preferinţelor populaţiei;
proces de deconcentrare, care presupune o - descentralizarea atribuţiilor cu privire la
delegare de competenţe agenţilor sau orga- formarea veniturilor bugetare permite să fie lu-
nismelor locale, ce aparţin administraţiei sta- ate în consideraţie într-un mod complet speci-
tului. Spre deosebire de descentralizare, aceşti ficul şi componenţa bazei fiscale şi prin aceasta
agenţi locali sînt supuşi autorităţii statului şi nu – asigurarea unei colectări mai înalte a impozi-
dispun de autonomie.2 telor şi altor venituri în buget.
Administrarea Publică, nr. 4, 2011 98

Totodată, nu putem neglija premisele care sînt, de regulă, responsabile pentru serviciile
condiţionează practicile de descentralizare. sociale (educaţia de bază şi ocrotirea sănătă-
Printre ele figurează: necesitatea de a crea cir- ţii), iar guvernele locale sînt responsabile sau
cumscripţii teritoriale care sînt mai bine adapta- coresponsabile pentru planificarea urbană şi
te afacerilor publice, recunoaşterea pluralităţii anumite alte servicii sociale. Acestea sînt trăsă-
teritoriale culturale şi altor tipuri de diversităţi turile de bază, deşi diferenţele dintre state pot
culturale, precum şi reducerea intermediarilor fi considerabile. De exemplu, în anumite state
în participarea populaţiei la procesul decizional guvernele regionale sînt responsabile pentru
democratic. În toate cazurile, putem afirma că educaţie şi ocrotirea sănătăţii, pe cînd în altele
tendinţele autonomiei locale şi teritoriale, pre- – aceste servicii ţin de competenţa guvernului
cum şi descentralizarea se manifestă tot mai central.6
evident în Europa, chiar dacă se exprimă diferit Formele şi metodele descentralizării.
în diverse state, iar procesul de descentralizare Descentralizarea poate fi asigurată în diverse
adoptă diferite dimensiuni naţionale. În aceas- forme, ce se deosebesc între ele prin volumul
tă ordine de idei, descentralizarea şi autonomia libertăţii de acţiune recunoscute şi indepen-
sînt noţiuni ce corespund necesităţilor social- denţa în adoptarea deciziilor de către organele
politice foarte clare: administraţiei publice locale.
- dorinţa de a avea instituţii guvernate de Din punct de vedere istoric, anumite mode-
aleşii direcţi ai cetăţenilor din teritoriile respec- le organizaţionale pot fi identificate în statele
tive; europene. Pe de o parte, acestea, formal, sînt
- transferul puterilor autonome acestor in- state unitare, care demonstrează diferite grade
stituţii pentru a le abilita să întreprindă măsuri de centralizare (sau descentralizare). Acest grup
în domeniul competenţelor delegate; de state, în fruntea căruia se plasează Franţa, in-
- transferul resurselor financiare de la centru clude, printre altele, Italia, Olanda, Portugalia,
pentru orice activităţi specifice şi în volum sufi- Spania. Pe de altă parte, trei state au structuri
cient pentru a abilita instituţiile autonome să-şi formal federale: Austria, Belgia şi Germania. În
realizeze competenţele; afara listei se plasează Regatul Unit care are o
- controlul legalităţii deciziilor acestor in- configuraţie particulară a autorităţilor locale,
stituţii autonome de către sistemul judiciar, cu bazată pe tradiţiile istorice. În perioadele re-
asigurarea controlului suplimentar din partea cente au fost acceptate modificări importante
guvernului central, mai degrabă ca excepţie, cu referire la guvernarea locală şi regională,
decît ca regulă. realizate, de altfel, în diferite tempouri. Italia şi
Evident, aceste cerinţe pot varia, în depen- Spania au instituit autonomii regionale ce de-
denţă de faptul dacă entităţile teritoriale sînt ţin puteri legislative; Belgia a transformat statul
sau nu învestite cu împuterniciri legislative. său unitar într-o structură federală. În Franţa re-
Practic, toate statele din Europa de Vest (cu giunile au fost create cu autorităţi de guvernare
excepţia Luxemburgului) au garantat recent eligibile care realizează atribuţii administrative,
regiunilor competenţe legislative. Uneori, ase- iar recent teritoriile de peste mare au fost înves-
menea acţiuni au stîrnit proteste din partea tite cu puteri legislative. O situaţie similară poa-
anumitor legiuitori, însă majoritatea au înţe- te fi întîlnită şi în teritoriile insulare portugheze.
les necesitatea vitală a descentralizării.5 La fel Anumite state unitare europene vechi şi
urmează să se ţină cont de faptul dacă există semnificative care erau puternic centralizate
cea de-a doua sau camera superioară a parla- şi-au abandonat configuraţiile şi au adoptat
mentului naţional ce reprezintă interesele teri- formule descentralizate, care au antrenat cre-
toriilor din cadrul statului. De regulă, guvernele area autonomiilor regionale. În acelaşi timp,
subnaţionale au locuri reprezentative în aceste statele inspirate de modelul federal german
camere parlamentare secundare. Cu referire au introdus mecanisme şi proceduri ce asigură
la distribuirea atribuţiilor, guvernele centrale coordonarea şi cooperarea între centru şi regi-
menţin răspunderea pentru apărarea naţională uni pentru a corespunde provocărilor societă-
şi relaţiile internaţionale, politicile macroeco- ţilor industriale contemporane. Apar dificultăţi
nomice şi finanţele statelor, precum şi determi- enorme atunci cînd toate atribuţiile de dome-
nă politicile generale care sînt chemate să asi- niu public sînt atribuite unui singur nivel de
gure coeziunea naţională. Guvernele regionale guvernare. De regulă, responsabilităţile pentru
Relaţii internaţionale
Administrarea şiteorie
publică: integrare europeană
şi practică 99

un domeniu particular sînt împărţite între dife- Europeană este un hibrid. În acest sens, Bruce
rite niveluri de guvernare. Astfel, pentru finan- Ackerman susţine existenţa unei continuităţi
ţarea entităţilor regionale şi locale autonome, între tratatele internaţionale şi constituţiile
aspectul cel mai important este să fie asigurată federale, precum şi între organizaţiile interna-
deplina autonomie în procesul de luare a de- ţionale şi federaţii. Ackerman susţine că Comu-
ciziilor legate de suficienţa resurselor financi- nitatea Europeană, inclusiv pînă a deveni Uniu-
are, proporţional cu atribuţiile acestor entităţi. nea Europeană, a urmat o cale lungă.8
Acest fapt este cu atît mai important cu cît În consecinţă, la etapa actuală, organizarea
capacitatea guvernelor subnaţionale de a dis- teritorială a colectivităţilor locale în cele 27 de
pune de propriile resurse este mai pronunţată state membre ale Uniunii Europene se caracte-
(de exemplu, în materia stabilirii impozitelor). rizează printr-o varietate mare a configuraţiilor.
Oricum, modalităţile utilizate în vederea repar- Uniunea Europeană numără astăzi 24 de state
tizării competenţelor şi resurselor guvernelor unitare şi 3 state federale. În statele unitare su-
subnaţionale trebuie să ţină cont de transpa- veranitatea este exercitată la nivel de stat, care
renţa procesului decizional, răspunderea gu- poate fi mai mult sau mai puţin centralizat sau
vernelor locale, acurateţea financiară. Pînă la descentralizat şi mai mult sau mai puţin des-
urmă, autonomia şi descentralizarea – pe lîngă concentrat. În statele federale, suveranitatea
alte scopuri fixate pentru diversitate – sînt che- este partajată între federaţie şi statele federa-
mate să asigure relaţii strînse între autorităţile tive.
alese şi cetăţeni. La nivel guvernamental local, Statele unitare în Uniunea Europeană
se observă noi tendinţe de atribuire a compe- În prezent, în Europa Occidentală, pot fi
tenţelor extinse municipalităţilor locale (Repu- deosebite sisteme de state unitare integrate şi
blica Cehă, Franţa, Grecia, Portugalia, Slovacia neintegrate. În sistemele integrate, suprafeţele
şi Spania). În anumite cazuri, sporirea compe- subdiviziunilor teritoriale sînt aduse în concor-
tenţelor municipalităţilor este acompaniată de danţă cu dimensiunile optime pentru activita-
eliminarea celui de-al doilea nivel de guvernare tea efectivă a serviciilor teritoriale (cum este
locală, cum sînt provinciile şi departamentele. cazul sistemelor anglo-saxone şi scandinave).
Tendinţa de a suprima sau exclude controlul În sistemele neintegrate, autonomia locală şi
tutelar asupra deciziilor guvernamentale loca- structurile de acordare a serviciilor publice în
le încă există, în special, în domeniul bugetar teritorii sînt divizate. În acelaşi timp, continuă
şi cel financiar. La fel, este în creştere numărul să existe mai multe subdiviziuni structurale
statelor cu o anumită protecţie constituţiona- nesemnificative, însă, pentru situaţii extreme,
lă a autonomiei locale (Republica Cehă, Spa- în fiecare localitate există propriile municipa-
nia).7 lităţi, iar obiectivele comune sînt realizate de
Uniunea Europeană şi statele sale membre instituţiile integrate. Asemenea tradiţii există în
simt astăzi o mişcare dublă – centralizarea şi Franţa şi majoritatea statelor din bazinul medi-
descentralizarea. Centralizarea presupune un teranean.
transfer parţial al procesului de decizie naţional A. Statele unitare cu un nivel de colectivităţi
spre colectivităţile la nivelul Uniunii Europene. locale.
În asemenea mod, au fost afectate toate statele Uniunea Europeană numără 9 state unitare,
membre într-un mod uniform. Din contra, des- fie 1/3 din numărul total de state membre, ce
centralizarea, care presupune împuterniciri şi au un singur nivel de colectivităţi locale. Aceste
activităţi ale guvernelor subnaţionale, ia forme state sînt: Bulgaria, Cipru, Estonia, Finlanda, Li-
şi are un conţinut ce diferă de la un stat la altul. tuania, Luxemburg, Malta, Portugalia, Slovenia.
Descentralizarea în cadrul Uniunii Europene În statele indicate, comunele sînt în marea lor
include atît descentralizarea în cadrul statelor majoritate cu dimensiuni reduse. Ele dispun de
membre, precum şi modul în care responsabi- multiple competenţe, însă în anumite cazuri nu
lităţile sînt distribuite sau împărţite între aces- dispun de resurse financiare suficiente, în spe-
te ţări şi instituţiile europene din Bruxelless, cial în Estonia, Lituania sau Malta. În Slovenia
Luxembourg, Strasbourg sau Francfurt. Aceste şi în Finlanda, democraţia participativă este
două aspecte nu sînt independente. Interpre- înscrisă în realitatea locală. Pentru noile state
tarea procesului decizional la nivelul Bruxel- membre, intrate în Uniunea Europeană la 1 mai
less-ului este cea mai controversată. Uniunea 2004, este făcută distincţia dintre comunele
Administrarea Publică, nr. 4, 2011 100

rurale şi comunele urbane. O tendinţă de regi- constituie o excepţie, cu cele trei regiuni men-
onalizare (care a eşuat în Portugalia la referen- ţionate mai sus: Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda de
dumul din anul 1998) este realizată, în special, Nord.11
în Lituania şi în Slovenia. Ea s-ar putea exprima C. Statele unitare cu trei niveluri de colectivi-
prin apariţia unui nou nivel - departamental tăţi locale
sau regional.9 Patru state sînt organizate pe trei niveluri
B. Statele unitare cu două niveluri de colecti- de colectivităţi locale: Spania, Italia, Franţa şi
vităţi locale Polonia. În aceste state, comuna rămîne să fie
Guvernarea locală pe două niveluri consti- un nivel descentralizat într-un mod particular.
tuie modelul cel mai frecvent întîlnit, chiar dacă Ca model de descentralizare, Spania este pe
existenţa celui de-al doilea nivel (provincie, primul loc dintre ţările cele mai descentraliza-
departament) este deseori pusă sub semnul te în Europa. Ea este organizată, începînd cu
întrebării. Anumite elemente contribuie la elu- Constituţia din anul 1978, în 8106 comune, 50
cidarea acestor momente: existenţa guvernelor provincii şi 17 comunităţi autonome. Fiecare
autonome regionale, ce permit cel de-al treilea Comunitate autonomă dispune de un statut de
nivel al guvernului subnaţional, dimensiunea autonomie, de un Parlament regional şi de un
relativ redusă a unei ţări, dificultăţile de func- executiv regional. ”Regiunile istorice” - Catalo-
ţionare a celui de-al doilea nivel al guvernării nia, Ţara Bascilor şi Galicia – dispun de o autono-
locale etc. În anumite ţări un argument adiţio- mie mai extinsă şi, în special, de resurse finan-
nal contra celui de-al doilea nivel de guvernare ciare mai importante. Comunităţile autonome
locală este faptul că acest nivel este indirect exercită o putere ierarhică asupra provinciilor
ales de către cetăţeni, fiind creat prin numire şi comunelor.12 În acelaşi timp, anumiţi autori,
de către un grup de reprezentanţi municipali.10 cercetînd organizarea teritorială a Spaniei, sînt
Uniunea Europeană numără 11 state cu destul de sceptici, afirmînd, că conceptele ”re-
două niveluri de colectivităţi locale: Danemar- publică indivizibilă” şi ”administraţie descentra-
ca, Grecia, Ungaria, Irlanda, Letonia, Ţările de lizată” apar ca fiind contradictorii. Argumentul
Jos, Republica Cehă, România, Regatul Unit, de bază folosit în acest sens rezultă din dispozi-
Suedia, Slovacia. Aceste 11 state au caracteris- ţiile articolului 2 al Constituţiei Spaniei din anul
tici destul de variate. Astfel, colectivităţile loca- 1978 care este construită pe principiul ”unităţii
le din Suedia dispun de cea mai largă autono- indivizibile a naţiunii spaniole” şi, în acelaşi timp,
mie şi cele mai mari competenţe, în special, în ”recunoaşte şi garantează autonomia naţiunilor
domeniul social. Ţările de Jos au un sistem de şi regiunilor din Spania”.13
cogestionare care obligă colectivităţile locale Franţa constituie o excepţie cu cele 36 782
să coopereze între ele, precum şi cu statul. Re- de comune ale sale, 100 departamente şi 26
gatul Unit constituie un caz aparte deoarece, de regiuni, dintre care 4 regiuni sînt de peste
pe de o parte, organizarea teritorială diferă în mări. Regiunile sînt structurile cele mai noi ce
dependenţă de zonele geografice în Anglia şi, au dobîndit statutul de colectivităţi descentra-
pe de altă parte, Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda lizate în anul 1986, odată cu primele alegeri re-
de Nord sînt dotate, începînd cu anul 1997, cu gionale prin sufragiu universal. Ele nu exercită
parlamente şi adunări regionale, alese în baza puterea ierarhică asupra departamentelor şi
sufragiului universal, precum şi cu executive comunelor. Suprafaţa prea mică a comunelor
autonome. explică importanta creştere a puterii instituţii-
Patru noi state membre care au aderat în lor publice de cooperare la nivel de comune, ce
anul 2004 la Uniunea Europeană figurează în numără circa 2500 de unităţi şi acoperă, prac-
această categorie: Ungaria, Letonia, România şi tic, întreg teritoriul. Departamentele, modele
Slovacia. Vom nota, de asemenea, situaţia exis- ale descentralizării sub cea de-a III-a şi a IV-a
tentă în statele de nord ale Europei: Danemar- Republici, se află în prezent în situaţie de con-
ca, Ţările de Jos, Regatul Unit şi Suedia, carac- curenţă cu regiunile.14 Reforma franceză pentru
terizate printr-o autonomie locală foarte veche crearea sistemului descentralizat a demarat în
şi puternică, precum şi printr-o organizare în anul 1982. Treptat, ea a permis promovarea ini-
districte ce nu prezintă un nivel regional decît ţiativelor locale, stimularea dezvoltării econo-
ca un nivel deconcentrat de planificare econo- mice regionale şi crearea unor servicii publice
mică şi de amenajare a teritoriului. Regatul Unit mai atractive. Regiunile europene au devenit,
Relaţii internaţionale
Administrarea şiteorie
publică: integrare europeană
şi practică 101

cu paşi moderaţi şi bine calculaţi, simţitor mai care sînt administrate de guvernele regionale
puternice cu suportul Politicii Regionale a Uni- şi de dietele regionale. La fel ca în Germania,
unii Europene. De la bun început, în anul 1983, Constituţia Austriei recunoaşte landurilor drep-
regiunile au fost acceptate în calitate de orga- tul de a gestiona toate domeniile ce nu aparţin
ne administrative. Preşedinţii aleşi ai consiliilor competenţei exclusive a Federaţiei. Districtele
locale au devenit conducătorii administraţiilor austriece sînt simple desconcentrări ale admi-
locale pe lîngă guvernatorii numiţi de Paris. nistraţiei publice, însă 14 comune, în marea lor
Amendamentele constituţionale din anul 2003 majoritate oraşe mari, sînt dotate cu un statut
au realizat cel de-al doilea val de reforme în propriu care le permite să îndeplinească, de
Franţa. Principiul ”republicii indivizibile” a fost asemenea, sarcini importante ale districtului.
îmbogăţit cu principiul ”organizarea ţării este Sînt 2359 de comune în Austria, iar capitala,
descentralizată” în articolul 1 din Constituţie.15 Viena, este, în acelaşi timp, comună şi land. Cre-
Italia este deseori prezentată la fel ca şi area structurilor intercomunale s-a dezvoltat,
Spania, sub forma unui stat regionalizat. Ea nu- în special, în ultimii ani şi ar trebui să continue
mără 8100 comune, 103 provincii şi 20 de re- în următorii ani.
giuni, dintre care 15 au statut ordinar şi 4 sînt Belgia a devenit stat federal în anul 1993,
cu statut special. Mişcarea de descentralizare după multiple reforme de descentralizare an-
s-a exprimat de-a lungul anilor printr-o sporire gajate la începutul anilor ’70 ai secolului trecut.
a puterilor regiunilor şi modificarea Constituţi- Spre deosebire de Germania şi Austria, federa-
ei în anul 2001, aprobată prin referendum, ce lismul în Belgia este original şi inovant, cu sco-
a reafirmat principiul subsidiarităţii. Reformele pul de a ţine cont şi de a soluţiona, eventual,
realizate în prezent ne permit să intuim că Italia antagonismele puternice care opun Nordul cu
se îndreaptă spre o anumită federalizare a sta- Sudul şi acordă un statut capitalei – Bruxelless-
tului. ului, oraş francofon şi teritoriu flamand. În acest
Polonia, aderată în anul 2004 la Uniunea Eu- sens, statul belgian este dotat cu două categorii
ropeană, numără 16 regiuni, 373 departamen- de state federale, 3 regiuni şi 3 comunităţi, pre-
te şi 2489 comune. În trecut foarte centralizată, cum şi 10 provincii şi 589 de comune. Regiunile
ea cunoaşte o evoluţie după modelul francez, sînt competente în materie de dezvoltare eco-
cu creşterea puterilor, după căderea Zidului de nomică, amenajare a teritoriului, mediu, reno-
la Berlin, a regiunilor competente în materie de vare rurală şi politica apelor. Comunităţile sînt
cultură, transport, ocrotirea sănătăţii, amenaja- competente în materie de educaţie şi politică
rea teritoriului şi mediului. Adunarea regională ştiinţifică, politică socială şi politică culturală, în
este aleasă prin sufragiu universal şi îşi alege special, politica ce ţine de funcţionarea limbilor
executivul. Prefectul exercită puterea descon- în materie administrativă, a învăţămîntului, re-
centrată şi controlează legalitatea actelor vota- laţiile dintre angajatori şi personalul lor. Aceste
te de colectivităţile teritoriale. competenţe privesc materiile ”personalizabile”.
Statele federale în Uniunea Europeană Rezumînd, Uniunea Europeană se caracte-
Uniunea Europeană numără trei state fe- rizează printr-o mare diversitate de experien-
derale: Germania, Austria şi Belgia. Republica ţe şi procese de descentralizare, ce se explică
Federală Germania are în componenţă 16 sta- destul de uşor dacă ţinem cont de diferenţele
te federale (landuri), 323 de departamente şi considerabile ce ţin de suprafaţă, populaţie
14808 comune. Landurile sînt dotate cu Consti- şi dezvoltare economică a celor 27 de state
tuţie, parlament, guvern şi aparat judiciar. Ele membre. Însă această diversitate se explică, în
dispun de o adunare deliberativă, aleasă prin special, prin faptul că fiecare stat are propria sa
sufragiu universal direct, care alege executi- concepţie despre organizarea politică şi admi-
vul. Ele participă la procesul decizional federal nistrativă. Descentralizarea nu este determina-
prin intermediul senatului (Bundesratului) care tă în timp, ci se află în continuă şi permanentă
examinează toate proiectele de lege ce modi- mişcare, aşa după cum o demonstrează exem-
fică Constituţia sau cu referire la finanţe, suve- plele arătate mai sus. O descentralizare foarte
ranitate. Competenţele lor exclusive privesc, pronunţată în statele unitare, cum sînt Spania
în principal, politica de educaţie şi de cultură, sau Italia, ar putea consolida identităţile cultu-
radioul şi televiziunea, poliţia.16 rale şi lingvistice, fără a prejudicia unitatea sta-
Austria numără 9 state federale (landuri) tului. Putem regăsi această caracteristică în Re-
Administrarea Publică, nr. 4, 2011 102

gatul Unit. În alte state, de exemplu, în Belgia, cooperare realizată pînă în prezent de Comisia
federalismul a permis să fie evitată pînă astăzi europeană. Anterior, chiar dacă organizaţiile
o subminare a Regatului. Prin urmare, nu există neguvernamentale erau tot mai mult implicate,
o reţetă magică şi nici soluţii univoce în acest unicul interlocutor recunoscut de către Europa
domeniu, existînd doar voinţa de a consolida era statul partener. Totodată, Uniunea Europea-
democraţia locală şi regională şi pentru a apro- nă solicită participarea activă a societăţii civile
pia cetăţeanul de procesul decizional.17 în definiţia şi realizarea programelor de coope-
Deşi este dictată de realitatea din zilele rare. Pentru realizarea scopului menţionat, uni-
noastre, Bruxelless-ul nu solicită în mod impe- unea îşi fixează o serie de sarcini:
rativ de la statele membre ale Uniunii Europene - asocierea societăţilor locale pentru defini-
să o realizeze. Uniunea Europeană nu impune rea şi alegerea priorităţilor de dezvoltare în ţara
statelor participante careva scheme de com- lor;
portament în sfera politicii regionale. Uniunea - facilitarea aproprierii populaţiei locale de
nu dă indicaţii statelor membre cu referire la programele de dezvoltare, realizate la nivel
modul în care trebuie să fie stabilite relaţiile european, favorizînd, astfel, participarea lor la
dintre centru şi regiuni. Acest fapt rezultă din definirea şi realizarea lor;
principiul autonomiei instituţionale.18 În acelaşi - ascultarea societăţilor locale şi încurajarea
timp, construcţia europeană, diferitele sale in- iniţiativelor actorilor descentralizaţi;
stituţii, Consiliul european, Comisia europeană, - favorizarea procesului de descentralizare
Parlamentul european permit de-a lungul ani- şi democratizare angajat în anumite state;
lor o aprofundare a descentralizării în Europa. - sensibilizarea cetăţenilor europeni pe mar-
Extinderile realizate începînd cu anii ’70 ai sec. ginea subiectelor ce ţin de dezvoltare.
XX şi pînă la ultima extindere din 1 ianuarie La rîndul lor, aceste sarcini pot fi realizate
2007 au adus particularităţi esenţiale în mate- prin următoarele instrumente ale cooperării
rie de descentralizare prin asimilarea tradiţiilor descentralizate în cadrul Uniunii Europene:
ţărilor din Europa de Nord cu cele din Europa 1) Instrumente tradiţionale de ajutor. Fon-
de Est, precum şi cu cele din Europa de Sud. dul European de Dezvoltare şi fondurile oficiale
Comitetul regiunilor, creat în baza Tratatului de pentru America Latină, Asia şi alte destinaţii ale
la Maastricht, constituie parţial expresia voinţei Bugetului General al Comisiei sînt deschise, cu
de aprofundare şi de consolidare a descentra- respectarea anumitor condiţii, proiectelor de
lizării în Europa prin reprezentarea colectivi- cooperare descentralizată.
tăţilor teritoriale la nivelul Uniunii Europene. 2) Linii bugetare sectoriale:
Mai mult decît atît, tratatele europene instituie - linia cofinanţării proiectelor organizaţiilor
obligaţia Comisiei şi Consiliului să consulte Co- nonguvernamentale; ea priveşte proiectele de
mitetul regiunilor pentru orice propunere care dezvoltare în ţările în curs de dezvoltare exe-
ar avea repercusiuni la nivel local sau regional. cutate de organizaţiile neguvernamentale şi
Totodată, nu putem neglija faptul că abor- acţiunile de sensibilizare a publicului în Europa;
darea Uniunii Europene a procesului de coope- - programele MEDA (state terţe meditera-
rare descentralizată este diferită de definiţiile neene) PHARE şi ACCESS. Aceste programe sînt
fiecărui stat în parte. Prin ”cooperare descen- destinate statelor din Europa Centrală şi Orien-
tralizată” Uniunea Europeană subînţelege ori- tală candidate pentru aderare la Uniunea Euro-
ce program conceput sau realizat în ţara din peană. ACCES este un nou program apărut din
Sud sau din Est de către un actor al societăţii fuzionarea vechilor programe LIEN (dezvoltare
civile: organizaţie nonguvernamentală, puteri socială) şi Parthership (dezvoltare economică
publice locale, cooperativă agricolă, grup femi- locală);
nin, sindicat şi într-un mod mai general – ori- - linie bugetară specifică ”cooperare des-
ce formă organizată de societatea civilă. Spre centralizată”, creată pentru promovarea coo-
deosebire de definiţia franceză, un program perării descentralizate în cadrul cooperării ofi-
de cooperare descentralizată în sens european ciale, ea finanţează acţiunile de informare şi de
nu implică neapărat participarea unui partener mobilizare, sprijină parteneriatele sau reţelele
european şi, în special, a unei colectivităţi lo- actorilor descentralizaţi la nord şi sud, precum
cale. În sens european, cooperarea descentra- şi proiectele pilot.19
lizată constituie o nouă abordare a politicii de Comisia Europeană susţine rolul important
Relaţii internaţionale
Administrarea şiteorie
publică: integrare europeană
şi practică 103

al colectivităţilor europene ce nu sînt vizate di- a armoniza eforturile participanţilor la descen-


rect prin noua abordare a cooperării descentra- tralizare pentru echivalarea tuturor regiunilor.
lizate. Astfel, în materia mobilizării populaţiei lo- Altă situaţie nu este posibilă – prea departe a
cale din nord, Comisia menţionează: ”La rangul mers descentralizarea. Practic, o jumătate din
actorilor europeni angajaţi profund pe această funcţionarii germani activează astăzi în landuri
cale figurează pe un loc bun colectivităţile locale – regiunile germane; 40% din cheltuielile in-
europene, regiunile, provinciile, oraşele. Ele de pe stituţiilor publice ale Belgiei sînt acoperite de
timpuri au jucat un rol de frunte în mobilizarea bugetul regiunilor regatului. În Danemarca, vo-
opiniei publice europene, resurselor tehnice, uma- lumul cheltuielilor locale ale instituţiilor publice
ne şi financiare în favoarea dezvoltării şi au ştiut este egal cu o treime din produsul intern brut al
să formeze o reţea extrem de densă a relaţiilor de statului.22
solidaritate sau de schimburi ce implică pături În rezultatul studiului efectuat, deducem tră-
largi de actori sociali şi economici, participînd, ast- săturile caracteristice ale procesului de descen-
fel, la prezenţa şi prosperarea Uniunii Europene în tralizare, ce a decurs în diferite state, precum şi
lume” (orientarea Comisiei Europene în materie elementele comune ale reformelor de adminis-
de cooperare descentralizată). Iar cu referire la trare:
sprijinul acordat procesului de descentralizare - Europa, prin formele instituţionalizate de
şi de democratizare, Comisia spune: ”În comple- cooperare interstatală - cum sînt Uniunea Eu-
mentaritate cu iniţiativele agenţilor locali de dez- ropeană şi Consiliul Europei – are în spate ex-
voltare, colectivităţile locale din sud sînt destinate perienţe istorice extrem de variate. Totodată,
în mod natural să devină forţa motrice privilegi- realizarea autonomiei locale în statele membre
ată a cooperării descentralizate în sensul Uniunii este încurajată cu respectarea dinamicii politice
Europene. Tinereţea relativă a instituţiilor locale şi interne. Atunci cînd două puncte de vedere po-
fragilitatea procesului de democraţie şi de descen- litice opuse – centralizarea versus descentraliza-
tralizare creează încă impedimente în majoritatea rea - anterior au coexistat, balanţa astăzi înclină
din aceste ţări. Cert este faptul că pe acest teren în favoarea descentralizării şi autonomiei, care
asistenţa colectivităţilor locale din nord este cea adoptă diferite forme în funcţie de particularită-
mai necesară” (abordarea Uniunii Europene a ţile interne ale fiecărui stat. Orientarea curentă
cooperării descentralizate).20 preferabilă spre descentralizare şi autonomie nu
Cu referire la procesul de descentralizare din este doar compatibilă cu continuitatea fiecărui
cadrul statelor membre ale Uniunii Europene, stat european, însă şi se încadrează perfect în fe-
Comisia europeană militează activ nu pentru lul statelor de a funcţiona, o cale ce oferă opor-
”Europa regiunilor”, ci pentru ”Europa cu regi- tunităţi remarcabile democraţiei şi cetăţeniei;23
uni”. Nimeni nu contestă la moment importanţa - colectivităţile teritoriale au căpătat o im-
şi necesitatea conceptului de ”naţiune”. Însă nici portantă pondere în statele europene din mo-
o naţiune nu va avea de suferit dacă va dobîndi mentul în care autonomia regională şi cea locală
într-o măsură sau alta tente regionale. Centrul, fac parte dintr-un nou sistem de drept - ”dreptul
în această situaţie, trebuie să fie nu doar con- comun european”. Existenţa lor este recunos-
ducător, dar şi privitor înainte şi programator. În cută atît la nivelul Consiliului Europei, odată cu
acest context, nu există careva contradicţii glo- crearea Congresului puterilor locale, precum şi
bale între state la nivel european. Continentul la nivelul Uniunii Europene, după crearea Co-
urmează să fie regionalizat pe larg. mitetului regiunilor. Suplimentar, principiul
Reiterînd ideea că este dificil să determinăm subsidiarităţii în varianta nouă reaminteşte im-
conţinutul exact al descentralizării în Europa, portanţa celulelor de bază pentru organizarea şi
totodată, putem deduce ”nucleul dur” al com- echilibrul societăţilor;24
petenţelor regionale europene care este infra- - fiecare dintre cele 27 de contribuţii realiza-
structura drumurilor, transportul, instalaţiile te de Uniunea Europeană în materia descentra-
sanitare, precum şi, în mare măsură, asigurarea lizării priveşte o revizuire a structurilor institu-
socială şi educaţia. Prerogative ale statelor ră- ţionale din diverse state pe diferite niveluri ale
mîn politica internaţională, apărarea, serviciile administraţiei locale, analizează gradul lor de
de menţinere a ordinii publice, conducerea şi autonomie faţă de stat, relaţiile dintre diverse
planificarea economiei.21 niveluri locale şi repartizarea competenţelor,
Sarcina instituţiilor Uniunii Europene este de dezvoltă mijloacele lor de funcţionare financi-
Administrarea Publică, nr. 4, 2011 104

are, umane şi materiale, evaluează eficacitatea devenit pe parcursul anilor deseori neobserva-
democraţiei locale şi gradul lor de implicare în bil pentru cetăţeni, care se simt că au avut de
relaţiile internaţionale. Acest tablou oferă ele- pierdut în faţa multiplicării extreme a niveluri-
mentele de referinţă indispensabile ce permit lor politico-administrative. Controlul legalităţii
o analiză comparativă temeinică a situaţiilor co- actelor colectivităţilor teritoriale este exercitat,
lectivităţilor locale în Europa; a posteriori, de către prefect şi controlul finan-
- experienţa variată a descentralizării este ciar este exercitat de către camerele regionale
legată de istorie, de cultura politico-administra- de conturi.26 Şi totuşi, principiul autonomiei şi
tivă, de economie şi sociologia statelor. Ea este, descentralizării este în timpul de faţă o parte
de asemenea, legată, parţial, de suprafaţa şi po- componentă a setului de valori care dictează
pulaţia diferitelor ţări; 25 distribuirea competenţelor de guvernare în
- descentralizarea implică reforme financiare toate statele din Europa. Raţiunea lor consistă
şi fiscale la nivel teritorial; în ideea acceptată de majoritate că autonomia
- mişcarea de descentralizare contribuie la şi descentralizarea constituie instrumente adi-
transformarea oricărei societăţi naţionale. Odată ţionale care permit îmbogăţirea democraţiilor
cu transferarea puterilor nou-aleşilor locali, de- europene cu dimensiuni profunde şi extinse.
mocraţia a progresat, aşteptările cetăţenilor sînt Suplimentar, Uniunea Europeană este respec-
exprimate mai bine decît anterior şi sînt aduse tuoasă cu diversele opţiuni administrative orga-
răspunsuri mai concrete. nizaţionale ale statelor membre, precum şi este
Fiind evidente avantajele procesului de cert faptul că Uniunea Europeană promovează
descentralizare, nu putem omite şi aspectele activ aceste principii.
negative ce îl acompaniază. În special, acesta a

BIBLIOGRAFIE
1. Kukawka P., TYPOLOGIE DE LA DECENTRALISATION EN EUROPE, Séminaire «Régions, décen-
tralisation et coopération internationale», Kinshasa, le 3 novembre 2008, http://www.regions-fran-
cophones.com/telechargements/Intervention-PKukawka.pdf.
2. Delcamp A., Loughlin J., La décentralisation dans les Etats de l’Union Européenne. La docu-
mentation française. Etudes de la DF – Institutions, 336 p.
3. Comment définir la décentralisation ? www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/instituti-
ons/collectivites-territoriales/decentralisation/comment-definir-decentralisation.html.
4. La définition européenne de la coopération décentralisée www.resacoop.org.
5. ”Eдиной Eвропе необходима децентрализация”. Interviu cu Michel Barnier, comisarul eu-
ropean cu privire la politica regională şi reforma instituţiilor. Время новостей, № 196, 23.10.2002.
6. Pierre Salmon, decentralization and supranationality: the case of the european union. Univer-
sit de bourgogne. www.imf.org/external/pubs/ft/seminar/2000/fiscal/salmon.pdf;
7. Cengiz Aktar, The principle of decentralization in the new constitution. Daily News, 24 sep-
tembrie 2010.
8. Enric Argullol i Murgadas, Administration and territory in Europe: public services and distri-
bution of governance powers. Pompeu Fabra University, Barcelona, Spain www.oecd.org/datao-
ecd/28/39/35674790.pdf.
9. Constituţia Republicii Franceze din 4 octombrie 1958.

NOTE
1
Comment définir la décentralisation ? www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/instituti-
ons/collectivites-territoriales/decentralisation/comment-definir-decentralisation.html
2
Kukawka P., TYPOLOGIE DE LA DECENTRALISATION EN EUROPE, Séminaire «Régions, décentra-
lisation et coopération internationale», Kinshasa, le 3 novembre 2008, http://www.regions-francop-
hones.com/telechargements/Intervention-PKukawka.pdf
3
”Eдиной Eвропе необходима децентрализация. ”Interviu cu Michel Barnier, comisarul eu-
Relaţii internaţionale
Administrarea şiteorie
publică: integrare europeană
şi practică 105

ropean cu privire la politica regională și reforma instituțiilor. Время новостей, № 196, 23.10.2002.
4
Kukawka P., TYPOLOGIE DE LA DECENTRALISATION EN EUROPE, Séminaire « Régions, décentra-
lisation et coopération internationale», Kinshasa, le 3 novembre 2008, http://www.regions-francop-
hones.com/telechargements/Intervention-PKukawka.pdf
5
”Eдиной Eвропе необходима децентрализация”. Interviu cu Michel Barnier, comisarul euro-
pean cu privire la politica regională şi reforma instituţiilor. Время новостей, № 196, 23.10.2002.
6
Enric Argullol i Murgadas, Administration and territory in Europe: public services and distri-
bution of governance powers. Pompeu Fabra University, Barcelona, Spain www.oecd.org/datao-
ecd/28/39/35674790.pdf
7
Ibidem.
8
Pierre Salmon, Decentralization and supranationality: The case of the European Union. Univer-
sit de Bourgogne; www.imf.org/external/pubs/ft/seminar/2000/fiscal/salmon.pdf
9
Kukawka P., TYPOLOGIE DE LA DECENTRALISATION EN EUROPE, Séminaire « Régions, décentra-
lisation et coopération internationale», Kinshasa, le 3 novembre 2008, http://www.regions-francop-
hones.com/telechargements/Intervention-PKukawka.pdf
10
Enric Argullol i Murgadas, Administration and territory in Europe: public services and distri-
bution of governance powers. Pompeu Fabra University, Barcelona, Spain www.oecd.org/datao-
ecd/28/39/35674790.pdf
11
Kukawka P., TYPOLOGIE DE LA DECENTRALISATION EN EUROPE, Séminaire «Régions, décentra-
lisation et coopération internationale», Kinshasa, le 3 novembre 2008, http://www.regions-francop-
hones.com/telechargements/Intervention-PKukawka.pdf
12
Ibidem.
13
Cengiz Aktar, The principle of decentralization in the new constitution. Daily News, 24 septem-
ber 2010.
14
Kukawka P., TYPOLOGIE DE LA DECENTRALISATION EN EUROPE, Séminaire « Régions, décentra-
lisation et coopération internationale», Kinshasa, le 3 novembre 2008, http://www.regions-francop-
hones.com/telechargements/Intervention-PKukawka.pdf
15
Constituţia Republicii Franceze din 4 octombrie 1958.
16
Kukawka P., TYPOLOGIE DE LA DECENTRALISATION EN EUROPE, Séminaire « Régions, décentra-
lisation et coopération internationale», Kinshasa, le 3 novembre 2008, http://www.regions-francop-
hones.com/telechargements/Intervention-PKukawka.pdf
17
Ibidem.
18
”Eдиной Eвропе необходима децентрализация”. Interviu cu Michel Barnier, comisarul eu-
ropean cu privire la politica regională şi reforma instituţiilor. Время новостей, № 196, 23.10.2002.
19
La définition européenne de la coopération décentralisée www.resacoop.org
20
Ibidem.
21
”Eдиной Eвропе необходима децентрализация”. Interviu cu Michel Barnier, comisarul eu-
ropean cu privire la politica regională şi reforma instituţiilor. Время новостей, № 196, 23.10.2002.
22
Ibidem.
23
Enric Argullol i Murgadas, Administration and territory in Europe: public services and distri-
bution of governance powers. Pompeu Fabra University, Barcelona, Spain www.oecd.org/datao-
ecd/28/39/35674790.pdf 2011.
24
Delcamp A., Loughlin J., La décentralisation dans les Etats de l’Union Européenne. La docu-
mentation française. Etudes de la DF – Institutions, 336 p.
25
Kukawka P., TYPOLOGIE DE LA DECENTRALISATION EN EUROPE, Séminaire « Régions, décentra-
lisation et coopération internationale», Kinshasa, le 3 novembre 2008, http://www.regions-francop-
hones.com/telechargements/Intervention-PKukawka.pdf
26
Ibidem.

Prezentat: 4 noiembrie 2011.


E-mail: dorulolga@yahoo.com