4/5/2021

Capitolul 4. Cheltuielile publice –

componentă fundamentală a finanţelor
4.1 Conţinutul economico-juridic şi tipologia
cheltuielilor publice

4.2 Principalele categorii de cheltuieli publice

(bugetare) şi particularităţile acestora

4.3 Teorii privind creşterea cheltuielilor publice

4.4 Eficienţa cheltuielilor publice

4.5 Analiza cost-beneficii şi utilitatea sa în

evaluarea cheltuielilor publice

Bibliografie selectivă:

1. Boardman, A., et. al., Analiza cost-beneficiu: concepte şi

practică, Bucureşti: Editura ARC, 2004

2. Oprea, Florin, Managementul financiar al colectivităţilor

locale, Editura Tritonic Books, Bucureşti, 2013;

3. Petrişor, Mihai-Bogdan, Cheltuielile publice: fundamente,

evoluţii, impact, Iaşi: Tehnopress, 2012

4. Stancu, Ioan, Finanţe, Bucureşti: Editura Economică, 2002;

5. Văcărel, Iulian, ş.a., Finanţe publice, Ediţia a VI-a, Bucureşti:

Editura Didactică şi Pedagogică R.A., 2007

1
 4/5/2021

Conţinutul economico-juridic al
cheltuielilor publice
consumuri finale/intermediare credite bugetare/etape legiferate

Ce este
în
spate???

Procese de alocare/consum al Raport juridic de stingere a unei

resurselor financiare publice obligații asumate
legal/contractual

„Identitatea” cheltuielilor publice

forma de proprietate asupra agentul care le
resurselor financiare vehiculate efectuează

scopul (nevoile) pentru satisfacerea normele juridice

căruia ele sunt realizate (dreptul) aplicabil

2
 4/5/2021

Sfera de cuprindere a cheltuielilor publice

şi importanța distincției

Cheltuieli întreprinderilor sau altor

entităţi cu capital de stat:
- auto-finanţate;
- trebuie suportate ciclic pe seama
resurselor financiare provenite
din propria activitate.

Cheltuieli bugetare:
- finanţate integral sau parţial din
bugetele publice;
- existenţa (derularea) ciclului lor
următor de activitate (anual, de
regulă) nu este determinată de
rezultatele financiare.

Tipologia cheltuielilor publice

3
 4/5/2021

Principalele categorii de cheltuieli publice

(bugetare) şi particularităţile acestora

 cheltuieli pentru acțiuni social-culturale (grupează

cheltuielile pentru învăţământ, sănătate,
asigurări şi asistenţă socială, respectiv cultură,
recreere şi religie);

 cheltuieli pentru acţiuni economice (cercetare,

transporturi, comunicaţii, amenajări, protecţia
mediului, subvenţii);

 cheltuieli pentru apărare, ordine publică şi

siguranţă naţională (2% din PIB, inclusiv
cercetare militară);

 cheltuieli pentru serviciile publice generale.

Teorii privind creşterea cheltuielilor publice

 Musgrave & Rostow -
stadiile dezvoltării;

 Adolph Wagner –
statul organic;

 Peacock &Wiseman –
determinarea politică
a cheltuielilor;

 Samuelson,
Buchanan, Didier ș.a.
(public choice) –
autodeterminarea
cheltuielilor publice,
iluzia şi asimetria
fiscală.

4
 4/5/2021

Eficienţa cheltuielilor publice

capacitatea unei
categorii de a
eficacitatea
produce un rezultat
urmărit
EFICIENŢA -
raportul existent între
maximizarea
eficacitate şi gradul de
economicitatea rezultatelor
realizare a rezultatelor
sau
prevăzute
performanţelor
unei activităţi
dimensionarea pe criterii
raţionalizarea în relaţie cu
raţionale a raportului
resursele
efort-efect
utilizate

optimizarea “alegerea” raportului

efort-efect

eficienţa cheltuielii publice - dimensiunea optimă a unui raport

determinat între eforturile financiare şi efectele comensurabile
sau estimative care se pot obţine de pe urma obiectivelor
finanţate

Corelaţia variantelor de intervenţie

5
 4/5/2021

Tipuri de eficienţă şi criteriile de obţinere

(1)
VA, VAN, RIR, PA,
indicatori precişi Tr, Is etc.

- libertatea de alegere privind maniera de furnizare a

serviciului public, minimizând costul acestuia, atunci
când rezultatul final al serviciului este prestabilit
(urmărind numai aspecte cantitative);
- modernizarea producerii serviciului public, în scopul
EFICIENŢĂ diminuării costurilor pe de o parte şi creşterii
- economică satisfacţiei furnizate beneficiarilor, pe de altă parte;
- maximizarea utilităţii la consumator, sub aspectul
- socială preţului suportat de acesta în raport cu costul
producerii serviciului;
- gradul de predictibilitate a volumului resurselor
financiare obtenabile.

relativitate beneficiu social net

Tipuri de eficienţă şi criteriile de obţinere (2)

Eficienţa Pareto
alocarea de bunuri este eficientă dacă nu poate fi găsită nici o variantă de alocare care
să ducă la îmbunătăţirea situaţiei cel puţin a unei persoane fără a leza pe cea a alteia.

eficienţa alocativă X-eficienţa

eficienţa SCHIMBULUI - există multiple alocări - se obţine un cost mic în

alternative care satisfac condiţia necesară a eficienţei comparaţie cu costurile
schimbului, care constă în egalitatea ratelor marginale intrărilor absolut
ale substituţiei necesare producerii unor
anumite bunuri sau
eficienţa TEHNICĂ - combinarea în mod optim a servicii;
factorilor de producţie, astfel încât rata marginală de
substituţie între oricare doi factori să fie egală pentru - realizarea eficienţei
toate bunurile produse alocative necesită ca
toate x-ineficienţele să
eficienţa OMNIPREZENTĂ - rata marginală a fie eliminate.
transformării factorilor trebuie să fie egală cu rata
marginală comună a substituţiei

6
 4/5/2021

Criteriul Hicks-Kaldor pentru obţinerea eficienţei

în utilizarea resurselor financiare publice
o politică va fi adoptată dacă şi numai dacă cei care au de câştigat de pe
urma aplicării ei vor avea de câştigat chiar şi atunci când vor compensa în
totalitate pierderile celor care au de suferit de pe urma aplicării ei

 serviciile publice nu trebuie să fie furnizate întotdeauna în mod gratuit;

 oriunde este posibil, furnizarea publică de servicii trebuie să fie înlocuită

cu furnizarea privată;

 în furnizarea serviciilor publice se pot practica mecanisme cvasi-piaţă,

prin utilizarea de cupoane sau bonuri valorice;

 atunci când un serviciu nu este transferabil direct sectorului privat,

opţiunea ofertantului poate fi restabilită către consumator prin
introducerea cupoanelor, care ar trebui să fie răscumpărabile prin
achiziţionarea unui serviciu specific, de la furnizori alternativi;

 trebuie practicate recompense pentru X-eficienţă, stimulând

mecanismele pieţei în sectorul public.

Analiza cost-beneficii pentru proiectele

de investiţii publice

obiectiv principal: repartiţia mai eficientă a

resurselor societăţii

demonstrează eficienţa superioară a unei

anumite intervenţii guvernamentale,
comparând-o cu alternativele existente

definirea alternativelor de analizat, prezentarea

listei de costuri şi beneficii, compararea
acestora, alegerea variantei celei mai
avantajoase

7
 4/5/2021

Etapele ACB

identificarea investiţiei şi definirea obiectivelor

formularea şi analiza opţiunilor

analiza financiară

analiza economică

analiza de senzitivitate

analiza riscului

stabilirea rezultatelor analizei

Identificarea investiţiei şi definirea

obiectivelor

demonstrarea logicii investiţiei

definirea clară a obiectivului general

definirea clară a obiectivelor specifice

8
 4/5/2021

Formularea şi analiza opţiunilor

 varianta zero (fără investiţie): situaţia în

viitor în afara intervenţiei publice;

 varianta medie (cu investiţie minimă):

efectele viitoare în condiţiile cuantificării
minime a costurilor cu investiţia propriu-zisă
şi a celor de întreţinere;

 varianta maximă: varianta în care sunt

finanţate integral toate costurile presupuse
de investiţie, relevând efectele obtenabile
în aceste condiţii.

Corelaţia variantelor de realizare a

investiţiei

9
 4/5/2021

Analiza financiară
evidenţierea performanţei financiare pentru
fiecare dintre alternativele propuse, cu scopul
de a stabili sistemul adecvat de finanţare a investiţiei

costuri antrenate venituri obtenabile

CASH-FLOW

susţinerea financiară sustenabilitatea proiectului

=
=
fluxul de numerar net
acoperirea plăţilor cumulat este pozitiv

Analiza economică

- identificarea variantei optime (preferabile)

de realizare a obiectivului, fie după criteriul
costului cel mai scăzut pe termen lung la un
anumit nivel al rezultatelor, fie după criteriul
cost-eficacitate;

- demonstrarea beneficiului pozitiv net al

proiectului pentru societate;

- valoarea actualizată a beneficiilor economice

ale proiectului depăşeşte valoarea
actualizată a costurilor economice ale
acestuia.

10
 4/5/2021

Indicatori de analiză economică

 Valoarea actuală

CF n
VR
V   (1  a)
0
t 1
t
t
 n
(1  a ) n
V0 - valoarea actuală a cash-flow-urilor viitoare (CFt), respectiv
a valorii reziduale (VRn)
t – 1,2,3……..n ani de viaţă economică a investiţiei
a – rata netă (reală) de actualizare

1 d
a 1
1 i
d - rata dobânzii pe piaţa financiară;
i - rata inflaţiei în economia naţională.

Indicatori de analiză economică

 Valoarea actualizată netă

n
CFt VRn
VAN  V0  I 0     I0
t 1 (1  a ) (1  a ) n
t

V0 - valoarea actuală a cash-flow-urilor viitoare (CFt), respectiv

a valorii reziduale (VRn)
I0 - investiţia
t – 1,2,3……..n ani de viaţă economică a investiţiei
a – rata netă (reală) de actualizare

- se alege proiectul cu VAN pozitivă maximă

11
 4/5/2021

Indicatori de analiză economică

 rata internă de rentabilitate

CFt  VRt
din VAN  0  t 1
n
 I0  0
1  RIR
n CF  VRt
 t 1 t  I0
1  RIR

- regula VAN = se acceptă proiectele de investiţii cu

VAN>0;
- regula RIR = se acceptă proiectele de investiţii cu RIR>a

Indicatori de analiză economică

 investiţia specifică

It
Is 
Q
Is - investiţia specifică
It - investiţia totală
Q - volumul producţiei realizabil

- se alege varianta în care valoarea sa este mai redusă

12
 4/5/2021

Indicatori de analiză economică

 efectul negativ antrenat de imobilizarea

fondurilor financiare
n
1
Eni  a  {I t [d  (t  )]}
t 1 2
a - rata de actualizare;
It – cheltuiala cu investiţia realizată în anul t;
d - durata în ani a perioadei de execuţie a investiţiei;
t - anul de referinţă

- se alege varianta în care valoarea sa este mai redusă

Indicatori de analiză economică

 termenul de recuperare a investiţiei

It
Tr 
Pa

Tr – termenul (durata) de recuperare a sumei investite;

It – investiţia totală
Pa – profitul anual obtenabil

- se alege varianta în care valoarea sa este mai redusă

- se recomandă actualizarea variabilelor implicate.

13
 4/5/2021

Analiza de senzitivitate şi analiza de risc

identificarea variabilelor critice (+/-1% 5%

identificarea măsurii impactului variabilelor

critice

estimarea probabilităţii manifestării variabilelor

critice

estimarea probabilităţii producerii impactului

variabilelor critice

Elemente de beneficiu public

 eficacitatea socială a cheltuirii resurselor: rezolvarea
problemele sociale (reducerea ratei şomajului,
ameliorarea situaţiei locuinţelor şi a condiţiilor de
trai, ameliorarea serviciilor medicale, ameliorarea
infrastructurii de transport etc.);

 eficacitatea bugetară: măsură a câştigului înregistrat

la nivelul bugetului municipalităţii, în sensul reducerii
cheltuielilor sau sporirii veniturilor;

 eficacitatea multiplicatorului economic: are în vedere

volumul investiţiilor private realizate ca urmare a
implementării respectivului proiect de investiţie
publică.

14
 4/5/2021

Posibile erori în aplicarea ACB

 erori comise prin omisiune;

 erori de măsurare;

 erori de evaluare;

 erori de prognoză;

 erori cognitive.

15
 4/5/2021

Sistemul veniturilor fiscale – US 5

5.1 Impozitele – expresie principală a

fiscalităţii

5.2 Teorii explicative ale naturii şi mărimii

impozitelor

5.3 Presiunea fiscală şi efectele acesteia

5.4 Dubla impunere juridică internaţională

Bibliografie minimală:

1. Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Iaşi:

Editura Junimea, 2010

2. Hoanţă, Nicolae, Economie şi finanţe

publice, Iaşi: Polirom, 2001

3. Văcărel, Iulian, ş.a., Finanţe publice,

Ediţia a VI-a, Bucureşti: Editura
Didactică şi Pedagogică R.A., 2007

1
 4/5/2021

Conţinutul economico-juridic al impozitelor

din punct de vedere economic: din punct de vedere juridic: obligaţii
procese de repartiţie secundară băneşti ale persoanelor fizice şi
a produsului intern brut, cu juridice (inclusiv de drept public)
deosebire a veniturilor către diferite bugete (fonduri) publice

STATUL
alocare/distribuire/
reglare

faza de constituire/
funcţia de repartiţie Contribuabilii

transferuri de valoare efectuate cu caracter obligatoriu, definitiv şi fără

contraprestaţie directă şi imediată dinspre contribuabili către autorităţile
publice, având ca scop satisfacerea nevoilor publice

Reflecție/Dezbatere

4. Sunt impozitele “atentate la proprietate”?

2
 4/5/2021

Funcţiile şi rolul impozitelor/Tipologia impozitelor

Teorii explicative ale naturii şi mărimii

impozitelor - echivalenţa

- origine: impozitul-schimb, de sorginte şi interpretare liberală

clasică, potrivit căreia contribuabilul cedează o parte din venitul sau
averea sa ca un fel de preţ pentru securitatea oferită de stat şi
pentru celelalte servicii publice;

- impozitele ar deriva dintr-un „contract fiscal” (pliat de doctrina

contractului social, sec. XVII-XVIII) ce s-ar derula între stat şi
supuşii săi care plătesc în schimbul securităţii vieţii, proprietăţii şi
desfăşurării activităţilor economico-sociale;

- impozitele culese de autoritatea publică sunt stabilite şi servesc

finanţării serviciilor (bunurilor) publice.

Reflecţie individuală/dezbatere de grup privind

validitatea conţinutului ştiinţific.

3
 4/5/2021

Teorii explicative ale naturii şi mărimii

impozitelor - siguranţa

- origine: impozitul-schimb, contribuabilul cedează o parte din

venitul sau averea sa ca un fel de primă de asigurare pentru
siguranţa oferită de stat;

Reflecţie individuală/dezbatere de grup privind

validitatea conţinutului ştiinţific.

Teorii explicative ale naturii şi mărimii

impozitelor - sacrificiul

- origine: impozitul-solidaritate, contribuabilul sacrifică o parte din

venitul sau averea sa ca un fel de sacrificiu de utilitate pentru
asigurarea solidarităţii între membrii colectivităţii (indivizi sau
generaţii), problemele unora (sărăcia, spre exemplu) fiind probleme
ale tuturor;

- sacrificiul de utilitate (asumarea/suportarea dezutilităţii) se poate

stabili/efectua:
- în mărimi egale;
- proporţional egal;
- sacrificiu minim.

Reflecţie individuală/dezbatere de grup privind

validitatea conţinutului ştiinţific.

4
 4/5/2021

(Alte) teorii explicative ale naturii şi mărimii

impozitelor

- teoria neutralităţii;

- teoria organică;

- teoria violenţei;

- teoria psihologică.

Presiunea fiscală

- gradul de fiscalitate;

- rata fiscalităţii;

- povara fiscală;

- presiunea fiscală.

- aprecierea cantitativă a proporţiilor implicării autorităţii

publice în redistribuirea produsului creat, ca nivel al fiscalităţii,
drept suport pentru aprecieri calitative privind impactul său
asupra populaţiei ori agenţilor economici, acţiunile şi
eficacitatea sau eficienţa intervenţiilor publice asumate.

5
 4/5/2021

Fiscalitatea optimală/plafonul de fiscalitate – Curba

Laffer

Nivelul optim al presiunii fiscale este atins atunci când:

- utilitatea socială a cheltuielilor publice marginale este egală cu dezutilitatea

socială a prelevărilor fiscale marginale ;
- utilitatea marginală a cheltuielilor publice este egală cu cea a veniturilor
disponibile ale particularilor;
- sunt asigurate posibilităţile de maximizare a produsului intern brut.

Dubla impunere juridică internaţională

- dubla impunere economică;

- dubla impunere juridică:

- impunerea de către două autorităţi fiscale din state

diferite a aceleiaşi materii impozabile, pentru acelaşi
subiect al impunerii şi pentru aceeaşi perioadă de
timp, în condiţiile în care rezidenţii unui stat obţin
sau realizează venituri ori deţin averi (şi) pe teritoriul
altui stat, rezultatul concret constând în plata
repetată a impozitului de către aceştia către
autorităţi diferite;
- efecte negative evidente;

- despre ce tipuri de impozite este vorba?

- posibilitatea de utilizare intenţionată?

6
 4/5/2021

Cum apare dubla impunere juridică internaţională?

- statele implicate utilizează criterii diferite pentru impunere:

- criteriul domiciliului fiscal: autoritatea fiscală naţională

impozitează veniturile sau averea contribuabilului care îi
este rezident, indiferent de locul unde acestea au fost
obţinute sau se află;

- criteriul naţionalităţii: impunerea se aplică rezidenţilor

statului pentru venituri dobândite sau averi aflate în
ţară, indiferent dacă aceştia locuiesc sau nu pe teritoriul
statului respectiv;

- criteriul originii veniturilor (teritorialitatea): definitorie

pentru impunere devine jurisdicţia în care se obţin
veniturile/situează averea, fără a se lua în calcul
naţionalitatea sau rezidenţa subiecţilor impunerii.

Cum se poate evita/corecta dubla impunere juridică

internaţională?

- adoptarea de reglementări unilaterale;

- încheierea de acorduri/convenţii (bi)multilaterale între state

(modelul ONU din anul 1981, care includ şi prevenirea evaziunii
fiscale la impozitele pe venit);

- utilizarea metodelor tehnice de evitare sau corectare a dublei

impuneri juridice internaţionale:
- scutirea (exonerarea) totală,
- scutirea (exonerarea) progresivă a veniturilor
dobândite/averilor deţinute pe teritoriul altui stat;

- creditarea (imputarea) obişnuită,

- creditarea (imputarea) integrală a impozitului plătit în alt stat
pentru veniturile obţinute sau averea deţinută.

7
 4/5/2021

Metode de evitare a dublei impuneri internaţionale -

scutirea (exonerarea) totală

- la calculul impozitului rezidentului, statul deduce

acestuia în întregime partea de venituri obţinută pe
teritoriul unui alt stat sau averea deţinută şi impozitată
deja acolo;

- cuantumul impozitului este calculat numai pentru venitul

sau averea dobândite/deţinute în ţară, cu excluderea
materiei impozabile din exterior;

- sarcina fiscală pe care contribuabilul o va suporta în

ţară este în acest caz mai redusă, fiind scutit practic de
plata unui impozit şi pentru veniturile dobândite în
exterior sau averea deţinută pe teritoriul celuilalt stat.

Metode de evitare a dublei impuneri internaţionale -

scutirea (exonerarea) progresivă

- veniturile obţinute în străinătate sau averile deţinute acolo sunt

neimpozitate, dar ele se cumulează cu materia impozabilă dobândită
în ţară (sau cu averea deţinută) pentru a stabili astfel cota de
impunere aferentă întregii materii impozabile;

- cota identificată se va aplica pentru determinarea cuantumului

impozitului, numai părţii de materie impozabilă dobândită de subiect
în statul său de rezidenţă;

- sarcina fiscală va fi în acest caz faţă de prima situaţie mai mare,

întrucât cota de impunere aferentă întregii materii impozabile, care
urmează să se aplice numai materiei impozabile dobândite în ţară,
va fi progresiv mai mare.

8
 4/5/2021

Metode de evitare a dublei impuneri internaţionale -

creditarea (imputarea) obişnuită

- se calculează impozitul datorat în statul de rezidenţă pentru

întreaga materie impozabilă (din ţară şi străinătate);

- din suma rezultată se deduce impozitul plătit deja de subiect în

celălalt stat în care a obţinut venituri sau deţine avere, DAR numai
până la limita sumei ce ar corespunde impozitului calculat în ţara sa
de rezidenţă pentru veniturile dobândite sau averile deţinute în
celălalt stat;

- este vorba de un „credit fiscal extern”, prevăzut şi în legislaţia

noastră fiscală (Codul fiscal), în condiţii exprese;

- este posibilă apariţia unor diferenţe de impozit ce nu pot fi eliminate

şi rămân aşadar ca dublă impunere internaţională în sarcina
contribuabilului.

Metode de evitare a dublei impuneri internaţionale -

creditarea (imputarea) integrală

- se calculează impozitul datorat în statul de rezidenţă

pentru întreaga materie impozabilă (din ţară şi
străinătate);

- din suma rezultată se deduce INTEGRAL impozitul

plătit deja de subiect în celălalt stat în care a obţinut
venituri sau deţine avere;

- dacă suma deja plătită depăşeşte impozitul calculat???

- tratamentul fiscal este mai avantajos faţă de varianta

creditării obişnuite.

9
 4/5/2021

Deficitul bugetar şi alternative de

finanţare a acestuia – US 6

6.1 Concepte şi abordări privind deficitul bugetar

public

6.2 Formarea deficitului bugetar şi modalităţi de

finanţare a acestuia

6.3 Împrumutul de stat – forma principală a

creditului public

6.4 Datoria publică – efect al finanţării deficitului

bugetar public prin împrumuturi

Bibliografie minimală:
1. Bilan, Irina (2015) Politica de îndatorare publică și
creșterea economică. Experiențe europene, Editura
ASE, Bucuresti, ISBN 978-606-34-0008-7.

2. Filip, Gheorghe, Finanţe publice, Iaşi: Editura Junimea,

2010.

3. Oprea, Florin, Sisteme bugetare publice. Teorie şi

practică, Bucureşti: Editura Economică, 2011.

4. Oprea Florin, Bilan Irina, Efectele intergeneraţionale ale

îndatorării publice - o abordare proactivă, Analele
Ştiinţifice ale Academiei de Studii Economice din
Moldova, Nr. 10/2012, ISSN 1857-1433, pp. 275-282

5. Văcărel, Iulian, ş.a., Finanţe publice, Ediţia a VI-a,

Bucureşti: Editura Didactică şi Pedagogică R.A., 2007.

1
 4/5/2021

Deficitul bugetar public - concept

diferenţă negativă între veniturile bugetare publice ordinare (mai
mici) şi cheltuielile publice bugetare (mai mari)

asumat normativ înregistrat pe parcursul rezultatul înregistrat al

(conştient) în faza de
proiecţie/adoptare a
bugetului public (mai
puţin în cazul
bugetelor locale)
execuţiei bugetare
(neconcordanţe între
încasarea resurselor/
efectuarea cheltuielilor
publice)
execuţiei bugetare
anuale, cauzat de
calitatea prognozelor
iniţiale, eficacitatea
colectării etc.

Abordări privind deficitul bugetar public

regula „de aur” a miniştrilor de finanţe

dezechilibrele realizarea unui sold al

bugetare s-au bugetului general
amplificat şi consolidat aproape de
cronicizat zero pe durata ciclului
economic

constituţionalizarea regulilor???
???

deficitele bugetare sunt „normale”/ recomandate pentru stimularea economiei

2
 4/5/2021

Accepţiile acordate noţiunii de deficit bugetar

- deficit convenţional/efectiv/cash: diferenţa dintre veniturile şi cheltuielile
publice consolidate;

- deficit ESA 95: diferenţa dintre veniturile şi cheltuielile publice +

angajamentele de plată;

- deficit primar: diferenţa dintre veniturile şi cheltuielile publice, mai puţin

cheltuielile cu dobânzile;

- deficit operaţional: include deficitul primar şi dobânda reală plătită în contul

datoriei publice interne;

- deficit structural: mărimea deficitului bugetar care ar rezulta în lipsa

manifestării influenţelor ciclului economic (deficitul efectiv-componenta
ciclică);

- deficit ciclic: diferenţa dintre deficitul bugetar total şi deficitul bugetar

structural;

- deficit cvasi-fiscal: deficitul convenţional + operaţiunile cvasi-fiscale.

Formarea deficitului bugetar

DEFICITUL
BUGETAR

CHELTUIELILE VENITURILE
BUGETARE BUGETARE
DECIZIA PUBLICĂ
DISCREŢIONARĂ
(„demaror” sau
repartizarea
sarcinilor fiscale pe
generaţii) factorii care determină
factorii recunoscuţi de
creştere a cheltuielilor contracţii ale produsului
intern brut şi, implicit,
publice (demografic,
ale veniturilor bugetare
economic, social,
PIB publice - declinul
militar, urbanizarea,
economic sau crizele,
dezvoltarea aparatului reducerea investiţiilor,
administrativ public, amplificarea evaziunii
tehnologizarea etc.) etc.

3
 4/5/2021

Deficitele bugetare în contextul ciclicităţii

economice - teoria bugetelor ciclice

+ + +
fond de egalizare fond de rezervă

- -

Deficitele bugetare în contextul ciclicităţii economice -

teoria deficitului bugetar sistematic

rambursare rambursare
împrumut împrumut

deficit
bugetar deficit
finanţat din bugetar
împrumut finanţat din
împrumut

Condiţii:
- deficitul bugetar să fie admis şi finanţat din împrumuturi numai pentru
perioadele de declin economic;
- resursele atrase să fie utilizate pentru cheltuieli de capital, economice.

4
 4/5/2021

Finanţarea monetară (directă) a deficitelor

bugetare
- presupune creaţia de monedă (emisiunea monetară) ca alternativă de
obţinere a resurselor financiare publice necesare acoperirii surplusului de
cheltuieli publice;

- legată atât de dreptul (monopolul) statului asupra creaţiei de monedă, în

condiţiile utilizării banului-semn, cât şi de avantajele „tehnice” primare pe
care emisiunea monetară le implică;

- poate constitui, în anumite limite, şi o „tentaţie” pentru autorităţile publice

decidente în materie fiscal-bugetară;

- se produce măcar pe căi ocolite;

- semnifică o redistribuire obligatorie a resurselor şi puterii de cumpărare;

- acţionează ca un impozit silenţios;

-caracter voalat;

-caracter inechitabil.

Finanţarea nemonetară a deficitelor

bugetare publice

- are la bază îndatorarea publică, urmare a contractării de împrumuturi

(interne sau externe);

- afectează numai puterea nominală de cumpărare a deţinătorilor de

resurse băneşti, numai pentru cei care cedează resurse statului şi numai
temporar (până la rambursare);

- suportă factori de influenţă diferiţi în raport cu emisiunea de monedă;

- împrumuturile pot fi apreciate ca „impozite amânate” (atenţie la

utilizare!!!);

- practicarea împrumuturilor publice poate conduce la un posibil efect de

evicţiune (crowding-out).

5
 4/5/2021

Împrumutul de stat – forma principală a

creditului public
- acordul dintre stat şi creditorii săi, prin care aceştia consimt să îi cedeze
temporar (până la scadenţă) dreptul de folosinţă asupra unor resurse
financiare, în schimbul unei remuneraţii (dobânzi);

-în funcţie de piaţa de contractare/moneda în care se contractează:

- împrumuturi interne
- împrumuturi externe;

- în funcţie de durata pentru care se contractează:

- împrumuturi pe termen scurt (până la un an);
- împrumuturi pe termen mediu (1-5 ani);
- împrumuturi pe termen lung (peste 5 ani).

- în funcţie de modul de remunerare:

- împrumuturi cu dobândă;
- împrumuturi cu câştig;
- împrumuturi cu dobândă şi câştig.

Elementele tehnice ale împrumutului de stat

- denumirea împrumutului;

- înscrisurile utilizate (obligaţiuni, bonuri de tezaur,

certificate de trezorerie etc.);

- valoarea nominală;

- dobânda împrumutului (respectiv rata acesteia);

- cursul înscrisurilor;

- termenul de rambursare.

6
 4/5/2021

Obligaţiunile - valori mobiliare

-instrumente al investiţiei
(plasamentului) de capital pe
termen mediu şi lung;
- fracţiuni dintr-un împrumut
public;
- pentru scopuri generale
(general obligation bonds sau
full faith bonds);
- pentru proiecte care
generează venituri (revenue
bonds);

- creanţa deţinătorului asupra - double-barreled;

ansamblului activelor
emitentului;
- angajamentul debitorului
faţă de creditorul care pune
la dispoziţia primului
fondurile sale;
- durată de viaţă limitată
(până la scadenţă).
- bazate pe venituri din taxe
speciale;
- bazate pe venituri din
închiriere sau leasing;
- pe termen scurt, pe termen
mediu sau pe termen lung;
- nominative/ la purtător.

Elementele tehnice ale obligaţiunilor

- data emisiunii;

- data cuponului;

- valoarea nominală;

- valoarea (prima) de rambursare;

- cursul (sub pari, ad pari, supra pari);

- dobânda (cuponul)/rata dobânzii;

- data scadenţei.

7
 4/5/2021

Operaţiunile tehnice obişnuite ale

împrumutului de stat
PLASAREA RAMBURSAREA ÎMPRUMUTULUI
TITLURILOR DE (din veniturile bugetare ordinare/
fond special creat/ excedente
STAT:
bugetare):

• subscripţie publică • întregul împrumut la scadenţă;

directă; • tranşe anuale (egale, progresive
sau regresive);
• plasarea titlurilor prin • tragere periodică la sorţi;
bănci; • răscumpărarea titlurilor la bursa de
valori.
• plasarea titlurilor • declararea insolvabilităţii statului;
împrumutului prin • amortizarea indirectă prin inflaţie;
vânzare la bursă • repudierea împrumutului public.

Operaţiunile tehnice incidentale ale

împrumutului de stat
- consolidarea împrumutului: modificarea (prelungirea) termenului de
rambursare;

- conversiunea titlurilor împrumutului de stat: diminuarea (ratei) dobânzii

acordate iniţial şi implicit operaţiunea de înlocuire a titlurilor respective cu unele
noi pentru creditori:
- forţat - refuzul preschimbării valorii mobiliare iniţiale va fi sancţionat cu
pierderea valabilităţii titlului deţinut odată cu expirarea perioadei
prevăzute;
- cu rambursare anticipată - creditorul are posibilitatea de a refuza
conversiunea şi de a i se rambursa sumele datorate anticipat;
- facultativ - refuzul creditorului de a accepta conversiunea titlului deţinut
nu suportă nici un fel de condiţionare.

- arozarea – operaţiunea de majorare a ratei dobânzii prin noi înscrisuri oferite

de stat, care le vor înlocui pe cele iniţiale: justificată de nevoia de menţinere a
interesului creditorilor pentru împrumutul public, mai ales în condiţiile
manifestării fenomenelor inflaţioniste.

8
 4/5/2021

Datoria publică – efect al finanţării deficitului

bugetar public prin împrumuturi

- raporturi specifice datorie - împrumuturi publice;

- totalitatea obligaţiilor statului la un moment dat, provenind din

finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate
de Guvern prin Ministerul Economiei şi Finanţelor;

- totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-teritoriale, la un moment

dat, provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze
contractuale sau garantate de către autoritaţile administraţiei publice
locale;

- după scadenţă: flotantă (pe termen scurt)/consolidată (pe termen

mediu şi lung);

- după creditori: brută (către toţi creditorii)/netă (către creditorii privaţi);

- după provenienţa resurselor: internă/externă;

-după tipul de angajament: explicită (directă)/implicită (garantată).

Indicatori ai datoriei publice

 mărimea absolută/procentuală;

 ponderea în produsul intern brut/venituri/etc.;

 datoria pe cap de locuitor;

 gradul de îndatorare;

 serviciul datoriei publice:

 ritmul nominal de creştere;

 ritmul real de creştere;

 indicatori de sustenabilitate

 etc.

9
 4/5/2021

Sistemul bugetelor publice şi procesul

bugetar în România – US 7

7.1 Noţiunea de sistem bugetar public şi componentele

acestuia în România
7.2 Conceptul de proces bugetar public şi sisteme de iniţiativă
bugetară
7.3 Orientări în procesul bugetar public şi metode utilizabile în
dimensionarea cheltuielilor/veniturilor publice
7.4 Reglementarea şi desfăşurarea procesului bugetar în
România

Bibliografie minimală
1. Dascălu, Elena D., Sistemul bugetar al României,
Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2006

2. Moşteanu, Tatiana (coord.), Buget şi trezorerie publică,

Editura Universitară, Bucureşti, 2008

3. Ştefura, Gabriel, Proces bugetar public, Editura Univ.

„Al. I. Cuza”, Iaşi, 2007

4. Văcărel, Iulian, (coord.), Finanţe publice, Editura

Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2004

5. *** - legislaţia finanţelor publice

1
 4/5/2021

Abordări doctrinare şi legale privind sistemul bugetar public

- ”noţiunea şi conceptul de finanţe publice

totalitatea bugetelor
publice între care se
manifestă interdependenţe
caracteristice (componente
individualizate, dar care au
un conţinut comun grefat pe
caracterul public al nevoilor
ce se satisfac şi resurselor
ce se administrează.
ansamblul (totalitatea)
relaţiilor economice sub
formă bănească, rezultat al
repartiţiei venitului naţional,
care apar cu prilejul
constituirii şi repartizării de
fonduri centralizate la şi de
la dispoziţia
statului/unităţilor
administrativ-teritoriale…
este totuna şi se identifică pe de-a-ntregul
cu conceptul de buget public naţional,
respectiv bugetul general consolidat“;
S B - „cu excepţia bugetelor agenţilor economici,
societăţilor bancare, de asigurări şi a altor
I U posibili subiecţi economici, restul fac parte
S G din aşa-zisul sistem bugetar”.
T E
E T
M A
U R - ansamblul de instituţii, procese şi relaţii
economice, forme, procedee, metode, tehnici şi
L instrumente prin care sunt asigurate la dispoziţia
statului sau a entităţilor sale resursele financiare
necesare funcţionării lor curente şi îndeplinirii
funcţiilor specifice ale acestora;
- ansamblu de bugete publice, ca expresie
instituţionalizată a unor procese şi relaţii
economice în formă bănească prin care se
constituie, distribuie şi utilizează fonduri băneşti
destinate satisfacerii nevoilor publice, relaţii la
care participă statul pe de o parte şi persoanele
fizice sau juridice pe de altă parte, bugete care îşi
păstrează autonomia, dar a căror funcţionalitate
este condiţionată şi condiţionează la rândul său
funcţionalitatea sistemului.

Legea finantelor publice nr. 500/2002: sistem unitar de bugete

Alternative de structurare a sistemelor bugetare

publice
 sistem bugetar de tip unitar se adaugă,
(simplu): sistem după caz:
• bugetul de stat; bugetar în
două trepte -fonduri
• bugetele locale.
speciale
extrabugetare
 sistem bugetar de tip regional: ;
• bugetul de stat;
--bugetul
• bugetele regionale;
Trezoreriei;
• bugetele locale.
-bugetele

 sistem bugetar de tip încorporat: fondurilor

externe
• bugetul de stat;
sistem nerambursabi
• bugetele entităţilor statale bugetar în le;
încorporate; trei trepte
• bugetele locale. -- fonduri
bugetare ale
instituţiilor
 sistem bugetar de tip federal: publice
• bugetul federal; autonome;
• bugetele statelor federate;
etc.
• bugetele locale.
-

2
 4/5/2021

Structura sistemului bugetar public al României

Bugetul general consolidat - expresie a sistemului

(bugetar) de venituri şi cheltuieli publice

 reflectă sintetizat fluxurile de formare a resurselor financiare publice şi

destinaţiile date acestora, eliminând prin consolidare acele transferuri
dintre componentele sistemului bugetar public ce ar avea semnificaţia
dublelor înregistrări (cheltuiala pentru componenta bugetară din care
se transferă fiind reflectată numai la nivelul componentei bugetare spre
care se transferă, întrucât ea se regăseşte ca plăţi de casă o singură
dată);

 utilitate deosebită în ceea ce priveşte conceperea şi manifestarea

raporturilor dintre componentele sistemului bugetar public, întrucât
acest document de sinteză permite observarea în dinamică a
manifestării acestora, ca bază pentru efectuarea diferitelor judecăţi de
valoare privind eficienţa sau eficientizarea relaţiilor financiar-bugetare;

 furnizează o imagine de ansamblu asupra funcţionalităţii şi

performanţelor fiecărei componente a sistemului bugetar public pe de o
parte, precum şi asupra corelaţiilor, modului de manifestare şi efectelor
interacţiunii dintre acestea, pe de altă parte.

3
 4/5/2021

Componentele sistemului bugetar – bugetul

administraţiei centrale (de stat)
 bugetul de stat ca lege;

 bugetul de stat ca tablou evaluativ;

 cuprinde cele mai importante acţiuni, considerate ca fiind de interes

social naţional, care produc efecte benefice asupra întregii
colectivităţi, în mod nediferenţiat şi indiferent de aportul diferitelor
colectivităţi la formarea resurselor sale;

 include venituri care au ca sursă de jurisdicţie întreg teritoriul statal,

mai consistente, dar multe dintre ele în acelaşi timp şi mai sensibile la
conjunctura economică;

 componentă de prim rang a sistemului bugetar public, cu poziţie

privilegiată între celelalte instrumente funcţionale ale gestiunii
financiare publice;

 instrument (principal) de politică a statului în domeniul fiscalităţii.

Componentele sistemului bugetar – bugetele

administraţiilor publice locale

 acte juridice de forma actelor administrative normative, adoptate de

autorităţile deliberative locale, la propunerea autorităţii executive locale,
prin care sunt autorizate şi executate veniturile şi cheltuielile
colectivităţii locale pe o perioadă de un an – limitare prin integrare
sistemică?;

 tablou evaluativ (BGUAT/BGCUAT);

 sunt asociate, de regulă, cu conceptul de autonomie locală;

 delimitarea lor faţă de bugetul administraţiei centrale porneşte de la

premisa eficientizării (reducerii amplorii/ simplificării/ degrevării)
sistemului relaţiilor financiare publice;

 trebuie privite ca planuri financiare locale, servind ca instrumente ale

gestiunii economico-financiare locale şi de promovare a politicilor locale
de dezvoltare.

4
 4/5/2021

Componentele sistemului bugetar – bugetul

asigurărilor sociale (de stat)
 raţiunea şi aplicabilitatea practică se justifică prin amploarea,
importanţa şi durata problemei/domeniului la care se referă
destinaţiile de cheltuieli (şi veniturile) mobilizate;

 apare ca un fond (extrabugetar) special, încălcând principiul

neafectării veniturilor, dar cu poziţie deosebită faţă de alte
asemenea componente;

 sistemul de relaţii reflectat are la bază principiul contributivităţii/

solidaritatea intergeneraţională – sistemul PAYG;

 constituie premisă de principiu (?) pentru o mai bună

gestionare şi satisfacere a nevoii globale de asigurări sociale;

 trebuie privit şi ca plan financiar (instrument de conducere şi

planificare a activităţii financiare în domeniul asigurărilor sociale
de stat).

Componentele sistemului bugetar – fondurile

speciale (extrabugetare)
 fonduri dedicate gestionării unor nevoi deosebite (stringente) şi,
de regulă, conjuncturale;

 aportul lor pozitiv la rezolvarea problemelor la care se referă este

condiţionat de delimitarea/dimensionarea clară a:
◦ surselor de venit pentru mobilizare;
◦ cheltuielilor de efectuat;
◦ perioadei pentru care vor funcţiona;
◦ gestiunea soldului;
◦ evidenţa şi controlul asociate;
◦ autorităţilor competente în gestionarea lor şi a responsabilităţii acestora etc.;

 trebuie evitate generalizarea şi funcţionarea acestor fonduri în paralel

cu componente bugetare care au destinaţii similare (apropiate),
filtrând decizia prin prisma avantajelor comparative;

 integrarea lor alături de celelalte componente trebuie să răspundă

obiectivului general de a fixa o structură cât mai raţională a
sistemului bugetar.

5
 4/5/2021

Conceptul de proces bugetar public

succesiune de etape şi activităţi reglementate prin lege, în

cadrul cărora actorii implicaţi, în acord cu drepturile şi
responsabilităţile specifice, co-participă la elaborarea
proiectelor de buget, adoptarea (aprobarea, după caz) şi
execuţia acestora, respectiv la încheierea, controlul şi
aprobarea execuţiei bugetului public, pe o perioadă de un an.

ETAPE ACTIVITĂŢI ACTORI PERIOADĂ

“MATERIALIZAREA BUGETULUI PUBLIC”

Exerciţiul bugetar
 perioada la care se referă proiectarea bugetului public;
 perioada la care se referă execuţia bugetului public;
 acoperă de regulă 12 luni calendaristice;
 se poate suprapune sau nu cu anul calendaristic:

Exemple de state în care se aplică Dată început Dată sfârşit

Austria, Belgia, România, Franţa, Italia, 01 Ianuarie 31 Decembrie

Mexic, Spania, Suedia
Iran 21 Martie 20 Martie
Canada1, Hong Kong, India, Japonia, 01 Aprilie 31 Martie
Marea Britanie, Singapore
Australia, Egipt, Noua Zeelandă 01 Iulie 30 Iunie
Costa Rica, Statele Unite ale Americii2, 01 Octombrie 30 Septembrie
Thailanda
Afghanistan 21 Decembrie 20 Decembrie

Anul “fiscal” este diferit de anul “bugetar”

[1]

Statele federate pot opta pentru abordări diferite, iar anul “fiscal”(pentru contribuabili) poate fi determinat şi ca număr de
[2]

săptămâni (52-53)

6
 4/5/2021

Regula generală - anualitatea

 legea bugetară este o lege cu termen;
 întârzierile nu sunt rare, traversarea către noul exerciţiu bugetar făcându-se
sub imperiul legii anterioare, cu respectarea unor norme specifice (de exemplu,
1/12);
 relevanţă juridică: excepţii de la regula aplicării normelor juridice în timp
(supravieţuirea legii anterioare/retroactivitatea legii noi pentru perioada în care
se încasează venituri/efectuează cheltuieli sub prescripţiile legii anterioare);
 relevanţă pentru evidenţa bugetară: reflectarea fluxurilor financiare pe exerciţiu
bugetar:

Sistemul de gestiune Sistemul de exerciţiu

- finalul exerciţiului bugetar impune şi
încheierea automată a execuţiei
bugetului, iar eventuale venituri
neîncasate/cheltuieli bugetare
neefectuate se înscriu în contul
bugetului (anului bugetar) următor.
Facilitează gestiunea şi controlul
fluxurilor bugetare, dar nu permite
cunoaşterea fidelă a cuantumului
veniturilor/cheltuielilor anului bugetar
încheiat.
- încasarea veniturilor şi plata
cheltuielilor pot fi prelungite în anul
următor, dar vor fi înregistrate în
bugetul anului de referinţă, păstrându-
se avantajul cunoaşterii exacte a
veniturilor şi cheltuielilor care aparţin
anului bugetar încheiat. Presupune
funcţionarea temporară simultană a
două bugete publice (cel aferent anului
încheiat şi cel aferent anului în curs),
putându-se crea probleme de evidenţă.

România: execuţia bugetară începe la data de 01 ianuarie şi se încheie la data de 31

decembrie.

Procesul bugetar public – un demers…

• tehnic;
legalitate/ regularitate

• procedural;

• (predominant)
politic; tehnică ştiinţă
proces
• ciclic; bugetar
„calitativ”
• complex; expertiză,
artă???
experienţă
• democratic;

• deschis.
buget
„calitativ”

buget “echilibrat”, realist, fidel ca tablou evaluativ de

venituri şi cheltuieli, eficace ca pârghie de politică
economică şi socială, eficient ca instrument de
gestiune financiară, adecvat cerinţelor societăţii etc.

7
 4/5/2021

Iniţiativa bugetară

 în regimurile prezidenţiale (SUA, de exemplu), procesul bugetar

este iniţiat de către Preşedinte;

 în regimurile parlamentare, de către un reprezentant al

Cabinetului (de exemplu, în Marea Britanie, de către Cancelarul
Fiscului/Trezoreriei, iar în Canada de către Ministrul de Finanţe –
tradiţia „new shoes”);

 în regimurile prezidenţiale sau semi-prezidenţiale (România,

Franţa, Suedia) elaborarea şi înaintarea proiectului de buget
către legislativ revine ca responsabilitate Guvernului;

 diferenţele de etapizare pot fi majore: în SUA, proiectul de buget

este avansat Congresului cu 8 luni înainte de începutul anului
fiscal la care se referă, în timp ce în România, Franţa ori Canada
acest termen este de sub 3 luni, iar în Marea Britanie de doar
două săptămâni.

Orientări în procesul bugetar public

 bugetarea bazată pe mijloace;

 bugetarea bazată pe programe;

 bugetarea bazată pe obiective;

 bugetarea bazată pe performanţă.

8
 4/5/2021

Bugetarea bazată pe mijloace

 abordare “clasică”, întâlnită în cazul (elaborării proiectelor) bugetelor

autorităţilor publice în mod tradiţional;

 atribuirea anuală de mijloace financiare pentru realizarea acţiunilor publice;

 criteriul principal utilizat este costul serviciilor publice;

 dimensionarea indicatorilor de venituri şi cheltuieli are un pronunţat caracter

istoric;

 nu impune efectuarea unor judecăţi de valoare bazate pe performanţa

viitoare a activităţii serviciilor implicate/nu evidenţiază rezultatele serviciilor
din perspectiva performanţei;

 nu impune preocupare directă asupra calităţii rezultatelor, deşi nu

interzice asemenea judecăţi (fundamentarea se poate opri la aritmetică);

 are avantajul flexibilităţii, fiind relativ facilă redistribuirea între destinaţii pe

parcursul anului bugetar, în functie de nevoile concrete.

Bugetarea bazată pe programe

 impune drept criteriu fundamental de determinare şi înscriere a
indicatorilor bugetari în proiectul elaborat rezultatele concrete ale
acestora;

 presupune o bază multi-anuală de referinţă

 bugetele-program sunt asociate, de regulă, obiectivelor asumate pe

termen mediu sau lung;

 bugetele-program pot complini în practica bugetară bugetele de

mijloace (documente de fundamentare şi aprobare a unor obiective
majore -de regulă, de investiţii- sumele anuale fiind preluate şi
înscrise în bugetele publice operaţionale;

 impactul pozitiv major prin contracararea efectului abordării istorice

şi impunerea criteriilor de eficienţă în alocarea resurselor financiare
publice (prin utilizarea de metode ştiinţifice, precum analiza cost-
beneficii).

9
 4/5/2021

Bugetarea bazată pe obiective

 decurge din implementarea metodei de conducere MBO

(Management by Objectives - management prin obiective);

 presupune drept criteriu principal al bugetării definirea obiectivelor

particulare de realizat la nivel de entitate funcţională, care vor fi
propuse de administratorii acestora şi justificate;

 pornind de la propunerile structurilor funcţionale, obiectivele de

finanţat vor fi analizate la nivel de coordonator pentru a fi puse în
acord cu obiectivele generale de dezvoltare (selectate), prioritizate,
armonizate şi compatibilizate între ele, apoi incluse la finanţare;

 este favorizată atât urmărirea raportului dintre efort şi rezultat pe

fiecare structură functională implicată, cât şi coordonarea/
armonizarea acţiunilor întregului pe termen mediu şi lung.

Bugetarea bazată pe performanţă

 îmbină elemente de bugetare pe programe şi obiective;

 ia drept criteriu esenţial de selecţie a acţiunilor de finanţat performanţa

acestora;

 impune prezenţa obiectivelor măsurabile, cuantificabile, ceea ce

impune disponibilitatea, culegerea, prelucrarea şi integrarea
rezultatelor unui număr sporit de informaţii;

 accentul principal trece de la ce sume vor fi alocate în exerciţiul

bugetar vizat la ceea ce se poate obţine prin utilizarea lor;

 este favorizat atât controlul cheltuielilor, cât şi controlul opiniei publice

asupra calităţii intervenţiilor guvernamentale;

 opţiunea principală nu mai este cea de definire a structurii ofertei de

servicii publice, ci de producere şi livrare cât mai eficientă a acestora.

10
 4/5/2021

Practica bugetării bazate pe performanţă

 - abordarea formală a performanţei
◦ utilizată, de regulă, în relaţia autorului proiectului de buget public cu părţile
interesate, în care prezentarea indicatorii bugetari se face alăturat cu ţinte sau
rezultate urmărite, anticipate, dar acestea sunt utilizate drept (cvasi-)argumente
ale opţiunilor de politică publică, fără să fie direct legate de prevederile de
venituri şi cheltuieli prin fundamentări bugetare dedicate (efortul nu este
dimensionat în funcţie de rezultate);

 - abordarea indirectă a performanţei

◦ informaţiile privind performanţa trecută sau anticipată a diferitelor programe
sunt utilizate la proiecţia bugetară, dar nu contribuie semnificativ la
determinarea cuantumului resurselor ce vor fi alocate diferitelor destinaţii de
cheltuieli în viitor (criteriul performanţei obţinute este luat în considerare, dar
numai parţial, el nu este determinant în previzionarea şi stabilirea alocaţiilor
financiare viitoare);

 - abordarea directă a performanţei

◦ rezultatele obţinute (performanţele) de către serviciul public într-un exerciţiu
bugetar sunt determinante pentru stabilirea alocărilor financiare în exerciţiile
bugetare ulterioare, în scopul motivării acţiunii publice şi al unui control mult
mai bun asupra utilizării resurselor financiare publice – cazul educaţiei!!!.

Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari

 metoda automată
◦ proiecţia bugetară are la bază execuţia bugetară a penultimului an bugetar, pentru care
execuţia este încheiată (metoda penultimei), cifrele aferente fiind adaptate pentru anul la
care se vor referi cu anumiţi coeficienţi de corecţie, fără refacerea tuturor calculelor de
fundamentare;
◦ simplu, facil şi rapid, care nu presupune culegerea sau prelucrarea unui volum mare de
informaţii sau activităţi complexe de calcul şi fundamentare a indicatorilor bugetari, dar cu
un grad de aproximare excesiv şi cu un risc mare de nerealism în perioadele de convulsie
economică şi socială sau de transformare rapidă (datele anuale utilizate ca referinţă fiind
perimate).

 metoda majorării sau diminuării (trendului)

◦ ia în calcul datele din execuţia bugetară pentru mai mulţi ani anteriori (5 sau mai mult),
identifică trendului, care devine bază pentru extrapolarea datelor şi consecinţelor
fenomenelor economico-financiare pozitive sau negative la nivelul anului pentru care se
realizează proiecţia bugetară;
◦ facil, ceva mai „realist” decât în cazul metodei automate, dar gradul de aproximare este
excesiv, realitatea economică şi socială putând fi mult diferită.

 metoda evaluării directe

◦ cuantificarea separată a indicatorilor de venituri şi de cheltuieli, în funcţie de indicatori fizici
şi specifici particularizaţi, cu luarea în considerare a rezultatelor execuţiei preliminate şi a
previziunilor macroeconomice pentru perioada următoare;
◦ rezultat mai realist, dar nu include elemente de eficienţă ale intervenţiilor guvernamentale,
rezumându-se la precizarea şi distribuirea surselor de finanţare.

11
 4/5/2021

Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari

 metoda PPBS
◦ reorganizare a evidenţierii clasice a cheltuielilor publice (după domeniu şi natura lor) în
formula entitate-obiectiv-program, astfel încât să se poată aprecia concordanţa dintre
diferitele programe propuse de entităţile funcţionale, utilitatea lor şi contribuţia la atingerea
obiectivelor generale pe termen mediu şi lung;
◦ volum mare de informaţii de tratat, cuantificarea costurilor şi avantajelor tuturor programelor,
respectiv ierarhizarea lor după rezultate, într-o abordare continuă, ciclică, ridica dificultăţi de
aplicabilitate în practică.

 metoda ZBB
◦ „ştergerea istoricului”, adică reluarea anuală continuă a analizei şi fundamentării tuturor
cheltuielilor bugetare, ca şi cum s-ar porni de la zero, cu cel mai scăzut nivel de cost la care
poate fi realizat obiectivul propus;
◦ favorizarea controlul costurilor, dar un volum mare de activitate în aplicare;
◦ nu înseamnă reducere automată a cheltuielilor şi nu impune austeritate, ci doar o selecţie
atentă şi constantă a acestora, în funcţie de justificarea lor.

 metoda RCB
◦ organizată în sistemul unei „bucle” decizionale;
◦ propune ca etape identificarea şi studierea obiectivelor, compararea soluţiilor alternative,
adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje şi controlul permanent al cheltuirii
resurselor;
◦ avantajul este dat de analiza sistemică a indicatorilor bugetari, respectiv de abordarea
ciclică a (re)formulării obiectivelor şi definirii mijloacelor pentru atingerea lor.

Procesul bugetar în România - temporizare

Data Activitate
limită/interval/termen

31 martie (Ar*-1) Ordonatorii de credite elaborează propunerile de bugete de venituri şi

cheltuieli.
01 Mai (Ar-1) Ministerul FP înaintează Guvernului obiectivele politicii fiscale-bugetare şi
limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite.
01 Iunie (Ar-1) Ministrul FP transmite ordonatorilor principali de credite scrisoarea-cadru
(context, metodologii, limite de cheltuieli aprobate).
15 Iulie (Ar-1) Ordonatorii principali de credite depun la MFP propunerile pentru
proiectul de buget şi anexele la acesta, însoţite de documentaţii şi
fundamentări detaliate.
1 August (Ar-1) Ordonatorii principali de credite depun la MFP propunerile definitive
pentru proiectul de buget, după rezolvarea divergenţelor.
30 Septembrie (Ar-1) MFP centralizează proiectele şi depune la Guvern proiectele legilor
bugetare şi proiectele bugetelor, însoţite de justificarea opţiunilor.
15 Octombrie (Ar-1) Guvernul depune proiectelor legilor bugetare şi de buget în Parlament.

31 Decembrie (Ar-1) Adoptarea bugetului de stat şi a celorlalte bugete de competenţă, de către

Parlament (+15 zile pentru defintivare/+45 de zile de la publicarea legii
pentru adoptarea bugetelor locale).
01 Ianuarie -31 Execuţia bugetară
Decembrie (Ar)
01 Iulie (Ar+1) Guvernul prezintă spre adoptare Parlamentului contul general anual de
execuție a bugetului public.
Ar – an de referinta

12
 4/5/2021

Competenţe şi responsabilităţi în procesul

bugetar public

 Parlamentul;

 Guvernul;

 MFP/structurile deconcentrate;

 Ordonatorii de credite bugetare (OPC, OSC, OTC);

 Deliberativele locale;

 compartimentele financiar-contabile/structurile funcţionale;

 Consiliul Fiscal;

 Curtea de Conturi;

 contribuabilii;

 altcineva???

Elaborarea bugetului public - repere

 prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali;

 politicile fiscale şi bugetare;

 prevederile memorandumurilor de finanţare/altor acorduri;

 politici şi strategii sectoriale, priorităţi stabilite;

 propunerile de cheltuieli detaliate ale OPC;

 programele întocmite de către OPC;

 propunerile de sume defalcate şi de transferuri consolidabile;

 posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.

13
 4/5/2021

Fundamentarea veniturilor/cheltuielilor bugetare

 reflectarea indicatorilor în buget se realizează pe structura clasificației
bugetare:
◦ veniturile pe capitole și subcapitole;
◦ cheltuielile pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate.

 veniturile sunt dimensionate în valorile lor minimale, iar cheltuielile

bugetare ca sume (limite) maximale;

 la nivel de ordonator, se porneşte de la informaţiile particulare şi mărimile

de bază ce determină cuantumul încasărilor sau utilizărilor:
◦ elementele tehnice ale prelevărilor fiscale (de exemplu, baza impozabilă, ratele de
impunere, cuantumul taxelor de utilizator practicate), prevederile contractelor încheiate (de
exemplu, în ce priveşte redevenţele sau chiriile de încasat) sau normelor incidente (pentru
preţuri şi tarife, burse, ajutoare, indemnizaţii, pensii, salarii, spre exemplu), respectiv de la
indicatorii utilizabili sau impuşi de lege de la caz la caz, efectuându-se calculele necesare
pentru previzionare.

 exemple indicatori/norme:
◦ număr persoanelor vaccinate, număr de elevi/studenţi, număr de vizitatori sau de
spectatori, alocația de cazare în valoare de 230 lei/zi stabilită pentru calculul şi efectuarea
cheltuielilor aferente carantinei în perioada pandemiei etc.

Exemplu – fundamentarea veniturilor la o

instituţie de învăţământ preuniversitar de stat
 proprii: din cursuri și activități facultative, programe cu finanțare externă,
activități de servicii și producție, închirieri de spații temporar disponibile,
taxe percepute conform legii (de școlarizare, pentru eliberarea unor
documente școlare), alte venituri ale unității de învățământ, activități
cultural-artistice, venituri din activitatea internatelor și cantinelor școlare,
donații, sponsorizări și contribuții.

 finanțare de bază: proporțională cu numărul de preșcolari/elevi, corectată

cu mediu, nivel, filieră, context, pentru cheltuieli de personal, cheltuieli
materiale și servicii, perfecționarea profesională, cu excepția celor care se
suportă de la bugetul de stat;

 finanțare complementară: aferentă cheltuielilor pentru consolidări,

investiții și reparații capitale, subvenții pentru internatele și cantinele
școlare, organizarea evaluărilor, simulărilor și examenelor naționale ale
elevilor, cu excepția cheltuielilor care se suportă de la bugetul de stat,
bursele/transportul elevilor, naveta cadrelor didactice, examinări medicale
obligatorii, concursuri școlare și activități educative, cultural-artistice,
sportive, turistice.

14
 4/5/2021

Exemplu – fundamentarea cheltuielilor la o

instituţie de învăţământ preuniversitar de stat
 indicatori fizici: numărul de elevi școlarizați pe nivel și profil de învățământ;
coeficienții de corecție pentru nivel de învățământ, filieră, profil și mediu;
costul standard pentru un elev; numărul de elevi posibil a fi realizat pe
clasă, determinat de cauze exclusiv demografice; ponderea elevilor
aparținând altor naționalități, școlarizați în unitatea de învățământ;
necesarul de fonduri pentru cheltuielile materiale calculat în funcție de
condițiile specifice ale bazei materiale - dispersia și mărimea spațiilor de
învățământ, spații de învățământ, monumente istorice etc.; număr
burse/premii oferite, structura/ocuparea organigramei, ore suplimentare,
suprafețe în întreținere etc.

 indicatori valorici: nivel legal/convențional/de piață pentru: salariu de bază

– minim/maxim, pe funcții, grade și trepte, tarif orar ore suplimentare,
gradatie, indemnizație de conducere, indemnizație de hrană, tichete
cadou/de vacanță, diurnă sau indemnizații pentru
deplasăr/delegări/detașări, sporuri specifice (fidelitate, doctorat,
suprasolicitare), cuantum bursă/tip, contribuții obligatorii, chirie/mp, prețuri
bunuri/servicii…

Adoptarea bugetului public (1)

 prin lege, conform regulilor de procedură legislativă, în cazul BS,
BASS, BFS, BCECGS, BFEN;

 bugetele se aprobă pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole,

titluri, articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii
principali de credite, pentru anul bugetar, precum și creditele de
angajament pentru acțiuni multianuale;

 în cazul în care legile bugetare anuale, depuse în termen legal,

nu au fost adoptate de către Parlament până cel târziu la data de
15 decembrie a anului anterior celui la care se referă proiectul de
buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de
urgență.

 dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puțin 3 zile

înainte de expirarea exercițiului bugetar, regula 1/12.

15
 4/5/2021

Adoptarea bugetului public (2)

 bugetele instituțiilor publice autonome se aprobă de către
organele abilitate în acest scop prin legi speciale;

 bugetele instituțiilor publice finanțate parțial din BS, BASS, BFS,

BCECGS, BFEN se aprobă ca anexe la bugetele ordonatorilor
principali de credite;

 bugetele instituțiilor publice finanțate integral din BS, BASS,

BFS, BCECGS, BFEN se aprobă de către ordonatorul de credite
ierarhic superior al acestora;

 bugetele instituțiilor publice care se finanțează integral din

venituri proprii se aprobă de către organul de conducere al
instituției publice și cu acordul ordonatorului de credite ierarhic
superior;

 bugetul trezoreriei statului se aprobă prin HG.

Adoptarea bugetului public (3)

 bugetele locale se aprobă de către Consiliile locale, prin

hotărâre de consiliu, la propunerea Primarului;

 bugetele judeţene se aprobă de către Consiliile judeţene, prin

hotărâre de consiliu, la propunerea Președintelui Consiliului
judeţean;

 dacă bugetul local nu poate fi adoptat după două ședințe

consecutive, care au loc la un interval de cel mult 7 zile,
activitatea se desfășoară pe baza bugetului anului precedent
până la adoptarea noului buget, dar nu mai târziu de 45 de zile
de la data publicării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al
României, Partea I.

16
 4/5/2021

Execuţia bugetului public – realizarea

veniturilor
 dezirabil: executarea voluntară a obligaţiei;
◦ resurse fiscale: etape fixate legal (asezare, lichidare, emitere titlu
creanţă, percepere);
◦ funcţie de tehnica legală prestabilită (la ghişeu, virament, electronic,
SMS, taxă de timbru, vignetă, includere în preţ etc.)/termenele fixate;
◦ fiecare dintre subiecţii implicaţi, în acord cu obligaţiile legale, să
achite integral şi la termen obligaţiile fiscale.

 alternative:
◦ executarea silită;
◦ compensarea fiscală;
◦ scăderea;
◦ prescripţia.

 depinde de ….

Execuţia bugetului public – realizarea

cheltuielilor
 separarea funcţională de atribuţii pe etape;

 deschidere/repartizare credite, alimentare cu fonduri;

 angajamente legale - acte juridice prin care se creează ori

constată obligaţia de plată pe seama fondurilor publice – acte
normative, administrative, contracte, acorduri, hotărâri
judecătoreşti;

 angajamente bugetare - acte administrative prin care se rezervă

creditul bugetar în vederea stingerii obligaţiei de plată ce rezultă
din executarea angajamentului legal;

 utilizarea se face programat (trimestrializare) şi pe măsura

consumurilor, rezervele (plafoanele) sunt posibile.

17
 4/5/2021

Principii ale execuţiei cheltuielilor publice (1)

 creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exercițiului bugetar;

 alocațiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali

de credite/capitole, nu pot fi majorate și nu pot fi virate și utilizate la alte
articole de cheltuieli;

 creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu

pot fi virate și utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de
credite;

 creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru

finanțarea altui capitol

 virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificației

bugetare, sunt în competența fiecărui OPC, pentru bugetul propriu și
bugetele instituțiilor subordonate, și se pot efectua justificat în limita a
10% din prevederile capitolului bugetar (începând cu trimestrul al III-lea al
anului bugetar).

Principii ale execuţiei cheltuielilor publice (2)

 veniturile și cheltuielile sunt trimestrializate, iar deschiderea de credite,

repartizarea creditelor bugetare și/sau alimentarea cu fonduri se fac în
raport cu gradul de folosire a fondurilor puse la dispoziție anterior,
precum și în funcție de gradul de încasare a veniturilor bugetare și de
posibilitățile de finanțare a deficitului bugetar;

 Guvernul poate aproba limite lunare de cheltuieli, în funcție de estimarea

încasării veniturilor bugetare;

 OPC pot dispune retragerea creditelor bugetare deschise și neutilizate

din conturile proprii sau ale instituțiilor subordonate numai în cazuri
temeinic justificate;

 creditele bugetare aferente fondurilor externe nerambursabile au caracter

previzional și se derulează conform acordurilor încheiate cu partenerii
externi (cont distinct, utilizare în limita disponibilităților existente/ în scopul
în care au fost acordate.)

18
 4/5/2021

Etapele execuţiei cheltuielilor publice

 angajare - instituția publică își asumă obligația de a plăti o
sumă de bani…

 lichidare - ordonatorul de credite verifică existența dreptului

creditorului, determină sau verifică realitatea și cuantumul
obligației de plată și verifică condițiile de exigibilitate ale
obligației de plată pe baza documentelor justificative;

 ordonanţare - ordonatorul de credite dă dispoziție

conducătorului compartimentului financiar-contabil să
efectueze plata cheltuielilor care au parcurs faza de lichidare;

 plată - act final prin care instituția publică achită obligațiile

sale față de terți (stinge obligaţia derivată din angajament).

Încheierea execuţiei bugetare

 conform legii, la data de 31 decembrie, în regimul sistemului de
gestiune:
◦ toate operaţiunile efectuate în cursul unui an (venituri încasate, cheltuieli
efectuate) în contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a
bugetului respectiv, urmând ca orice venit nerealizat să se încaseze în contul
bugetului pe anul următor, iar orice cheltuială nerealizată, dar angajată,
lichidată şi ordonanţată să fie plătită în contul bugetului pe anul următor;
◦ creditele bugetare neutilizate până la sfârşitul anului sunt anulate de drept şi
vor trebui virate bugetului public din care provin, neputându-se finanţa
cheltuielile aferente altui exerciţiu bugetar;
◦ excedentele rezultate din execuţia bugetelor fondurilor speciale, echilibrate prin
subvenţii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, se
regularizează la sfârşitul exerciţiului bugetar cu bugetul de stat, în limita
subvenţiilor primite.
 Conturile anuale de execuție a bugetului de stat, bugetului
asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, ale
ordonatorilor de credite, inclusiv anexele acestora, trebuie să
reflecte pentru partea de venituri prevederile bugetare inițiale, cele
definitive şi realizările (venituri încasate/plăți efectuate)

19
 4/5/2021

Confirmarea/controlul execuţiei bugetare

 pe baza situațiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de

credite, a conturilor privind execuția de casă a bugetului de stat,
bugetului asigurărilor sociale de stat și a bugetelor fondurilor speciale,
în urma verificării și analizării acestora, Ministerul Finanțelor Publice
elaborează contul general anual de execuție a bugetului de stat și,
respectiv, contul de execuție a bugetului asigurărilor sociale de stat,
care au ca anexe conturile anuale de execuție a bugetelor fondurilor
speciale și bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele
la acestea, pe care le prezintă Guvernului;

 Guvernul analizează și prezintă spre adoptare Parlamentului contul

general anual de execuție a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor
sociale de stat și celelalte conturi anuale de execuție, până la data de 1
iulie a anului următor celui de execuție;

 Contul general anual de execuție a bugetului de stat, a bugetului

asigurărilor sociale de stat și celelalte conturi anuale de execuție se
aprobă prin lege după verificarea acestora de către Curtea de Conturi.

Teste de autoevaluare

1. Explicaţi rolul bugetului de stat în sistemul bugetar public

2. Explicaţi avantajele bugetării pe obiective

3. Explicaţi etapa de încheiere a execuţiei bugetului public

4. Caracterizaţi metoda automată utilizabilă în

dimensionarea cheltuielilor/veniturilor publice

5. Precizaţi şi explicaţi 3 factori care influenţează, în opinia

dvs., execuţia anuală a bugetului de stat

20