Lect.univ.dr.

Adrian Stoica

Contencios administrativ

Curs VIII I. Relaia recurs administrativ recurs jurisdicional Recursul administrativ are un regim juridic distinct i nu poate fi confundat cu recursul jurisdicional (contencios). Fiind vorba despre sisteme de soluionare a litigiilor administrative n principiu separate i independente, primul se adreseaz administraiei active, pe cnd al doilea este adresat jurisdiciei administrative independente sau instanelor judectoreti. n sistemul de drept romn n care recursul administrativ este considerat o etap prealabil obligatorie sesizrii instanelor de contencios administrativ, particularii nu pot sesiza judectorul dect dac au folosit n prealabil calea administrativ de atac; legea prevede ca o condiie de exercitare a recursului jurisdicional efectuarea recursului administrativ. Organizarea recursului administrativ depinde de rolul i locul care-i este asigurat n raport cu controlul contencios. Cele dou ci de atac pot fi organizate independent una de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, n acest ultim caz recursul contencios nefiind deschis dect n contra actelor administrative devenite definitive dup epuizarea cilor de atac administrative. Totodat, recursul administrativ este guvernat de reguli mai puin stricte dect cel contencios. Garaniile eseniale oferite administrailor care folosesc recursul administrativ precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : dac se acord o importan mare recursului jurisdicional, acesta va fi organizat astfel nct s protejeze drepturile i libertile administrailor, recursul administrativ fiind neglijat, dac ns recursul jurisdicional nu privete ntreaga activitate administrativ, consacrnd limite multiple n exercitarea sa, procedura recursului administrativ va beneficia de o atenie sporit, fiind reglementat mai amnunit i oferind mai multe garanii administrailor. A) Recursurile adminstrativ jurisdicionale: Act administrativ jurisdicional, recurs administrativ jurisdicional, autoritate administrativ jurisdicional Actul administrativ jurisdicional a fost definit ca ,,acel act prin care organe fcnd parte din sistemul administraiei de stat soluioneaz litigii prin hotrri investite cu o stabilitate asemntoare puterii lucrului judecat i susceptibile de a fi executate prin fora de constrngere a statului, acte a cror elaborare are la baz principiile independenei n rezolvare i al contradictorialitii.
1

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

Actul administrativ jurisdicional este emis n urma soluionrii recursului administrativ jurisdicional, adic a cererii adresate de particularii unei autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale. Legea este cea care confer atribuii jurisdicionale unei autoriti administrative. Recursurile administrativ-jurisdicionale reliefeaz meninerea, n dreptul administrativ romn, i a sistemului administratorului judector, alturi de cel al contenciosului administrativ nfptuit de instanele judectoreti. Profesorul A. Iorgovan afirm c ,,orice soluionare a unei ci de atac care oblig organul administrativ s citeze sau s asculte cel puin o parte i s dea apoi o hotrre motivat, evoc, n esen, o jurisdicie administrativ. S-a constatat c ,,sarcina de a stabili cazurile n care actele administraiei dobndesc un caracter jurisdicional i, prin urmare, o stabilitate mai mare, nu este uoar. Aceasta deoarece procedura de elaborare a actelor adminstrativ-jurisdicionale este mai puin amnunit dect procedura civil, iar uneori ea se reduce la cteva dispoziii de principiu. De asemenea, chiar dac are elemente asemntoare cu procedura judiciar, ea este de obicei foarte puin diferit de procedura administrativ obinuit, de emitere a actelor administrative propriu-zise au de soluionare a recursului ierarhic. Totodat, actul administrativ-jurisdicional are un caracter de excepie, n sensul c intervine doar n cazuri riguros precizate de lege, n anumite materii i c este susceptibil de a fi atacat n contencios administrativ general dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale. Natura juridic a cererilor adresate de particulari autoritilor administrative cu caracter jurisdicional, n temeiul dispoziiilor exprese ale unei legi, este aceea de recurs administrativ cu caracter jurisdicional, specie a recursului administrativ. El trebuie obligatoriu exercitat nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ, sub sanciunea decderii. Este, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizrii acestei instane. Contestarea n justiie a actelor emise de rezolvarea recursurilor administrativ-jurisdicionale este reglementat prin art. 6 (alin. 2) din Legea nr. 554/2004, conform cruia ,,actele administrative jurisdicionale cu excepia celor prevzute la art. 5 (alin. 1) i a celor din domeniul contraveniilor pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativ jurisdicionale, n termen de 15 zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie. B) Recursuri administrative prealabile prevzute n legi speciale
2

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

1. Legea nr. 248/2005 privind regimul paapoartelor reglementeaz o procedur prealabil de contestare a refuzului de eliberare, suspendrii sau retragerii dreptului de folosire a paaportului. mpotriva msurilor dispuse persoana nemulumit poate face contestaie la organul ierarhic superior celui care a dispus msura n termen de 30 de zile de la data comunicrii; Contestaia se soluioneaz n 30 de zile urmnd ca cel nemulumit s se adreseze instanei de contencios administrativ competente. Cteva observaii se impun : a) se consacr un recurs administrativ ierarhic tipic, dei faptul c nu se precizeaz c nesoluionarea n termen a contestaiei valoreaz refuz implicit i constituie temei pentru aciunea n justiie duce aparent la ideea unei proceduri administrativ jurisdicionale. Credem c aceast caracteristic, fiind sigura care apropie procedura de fa de procedura judiciar, nu este suficient pentru a-i da un caracter jurisdicional; b) recursul administrativ se efectueaz mpotriva unui fapt administrativ asimilat sau a unor acte administrative. 2. Conform ordonanei 34/2002 privind telecomunicaiile, operatorii publici i furnizorii de servicii de telecomunicaii rspund fa de utilizatori pentru daunele efective cauzate de neexecutarea sau executarea necorespunztoare a serviciilor de telecomunicaii. Termenul de introducere a reclamaiei este de 6 luni, calculat din ziua prestrii serviciului, iar termenul de soluionare de ctre operator este de cel mult 3 luni de la nregistrarea ei. Chemarea n judecat a operatorilor publici sau furnizorilor este posibil n termen de 6 luni de la primirea rspunsului la reclamaie sau la expirarea termenului de soluionarea a acestuia. Dup cum reiese din reglementarea legal, recursul administrativ este unul graios, el condiioneaz sesizarea instanei de judecat. Caracterul administrativ al recursului este accentuat prin consacrarea ,,tcerii administrative ca temei de intentare a aciunii n justiie. S-ar putea obiecta c, n lipsa unei precizri exprese, instana competent este cea de drept comun, aciunea fiind una n daune, precizeaz expres competena instanei de contencios administrativ pentru judecarea litigiilor dintre autoritatea de reglementare i titularii de autorizaie. 3. O.U. nr. 40/2005 privind achiziiile publice. Calea de atac pe cale administrativ a actelor i deciziilor ilegale n materia achiziiilor publice poart denumirea de contestaie. De lege lata, procedura prealabil este obligatorie i condiioneaz primirea aciunii de

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

contencios administrativ, n consecin reclamantul deczut din dreptul de a face contestaia este deczut i din dreptul de a introduce aciunea. O.U. nr. 40/2005 distinge ntre mai multe ipoteze fiecare cu alt termen: a) 5 zile lucrtoare de la data publicrii unui anun de participare sau de la data primirii oricrui document scris transmis de ctre autoritatea contractant, cu excepia comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii; b) 7 zile lucrtoare din momentul lurii la cunotin n orice mod dovedit, a unui act ori a unei decizii a autoritii contractante; c) 10 zile de la data primirii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. n cuprinsul contestaiei trebuie s fie precizate expres, sub sanciunea decderii: faptul c reprezint o contestaie, actul sau decizia invocat ca nelegal, art. din ordonana de urgen i, dup caz, din alte acte normative pe care contestatorul le consider nclcate, interesele lezate, modul n care ateapt s fie rezolvat cazul n spe i baza legal a propunerii. Autoritatea contractant este n drept s resping orice contestaie care nu ndeplinete n mod cumulativ cerinele de mai sus. Termenul de rspuns la contestaie este de 10 zile lucrtoare din momentul naintrii ei. n cazul n care se depun mai multe contestaii mpotriva aceleiai decizii, soluionarea acestora se va face n mod unitar. O atenie deosebit este acordat de O.U. 40/2005 soluionrii contestaiei : soluionarea formal a contestaiei. La primirea unei contestaii, autoritatea contractant ,,estimeaz temeinicia acesteia, i o respinge sau, dup caz, o reine n vederea soluionrii ei pe fond. Motivul pentru hotr respingerea contestaiei este decderea din dreptul de a face contestaie. soluionarea contestaiei pe fond. Rspunsul la contestaie se face prin formularea unei rezoluii motivate dup consultarea a contestatorului i a tuturor celor care s-au asociat contestaiei; de asemenea, autoritatea contractant poate iniia consultri i cu ceilali participani nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public. Dup analizarea fondului contestaiei, autoritatea are dou posibiliti fie s admit contestaia, caz n care va adopta msuri corective; - fie s respinge contestaia, n acest ultim caz contestatarul nemulumit putnd aciona n justiie.

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

n termen de dou zile lucrtoare de la primirea rezoluiei modificate contestatorii au obligaia de a notifica autoritii contractante dac accept sau nu concluziile acesteia i msurile corective, eventual decise, de ctre aceasta; cei care notific autoritii contractante c accept rezoluia i msurile corective decise secad din dreptul lor de a ataca n justiie, inclusiv din acela de a introduce cerere de intervenie n interesul prii care ar ataca respectiva rezoluie i/sau msurile corective n cauz. De ndat ce primete o contestaie sau o notificare privind introducerea unei aciuni n justiiei, n scopul optimizrii procesului de monitorizare a sistemului de achiziie publice, autoritatea contractant are obligaia s ntiineze despre aceasta Ministerul Finanelor Publice, anexnd copie de pe contestaie. n cazul n care contestaia sau aciunea n justiie vizeaz aplicarea unei proceduri pentru atribuirea unui contract de lucrri sau a unui contract de servicii de proiectare a construciilor, atunci autoritatea contractant are obligaia de a transmite ntiinarea i Ministerului Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei. n soluionarea contestaiilor autoritatea contractant poate decide msuri corective de modificare, ncetare, revocare, anulare i alte asemenea ale actelor i deciziilor nelegale sau ale activitilor n legtur cu acestea, n scopul conformrii cu prevederile prezenei ordonanei de urgen. Orice msur corectiv decis de ctre autoritatea contractant trebuie s fie precizat n cadrul rezoluiei motivate. Autoritatea contractant are obligaia de a comunica Ministerului Finanelor Publice, i dup caz, i Ministerului Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei toate actele i deciziile ulterioare referitoare la contestaia n termen de 2 zile lucrtoare de la producerea/primirea lor. n termen de 7 zile de la primirea ntiinrii referitoarea la naintarea unei contestaii, inclusiv a copiei anexate, Ministerul Finanelor Publice are obligaia de a formula i de a transmite un punct de vedere cu privire la modul n care consider c ar trebui soluionat contestaia. Punctul de vedere are caracter informativ i de specialitate i este destinat s faciliteze autoritii contractante, i dup caz, justiiei luarea unei decizii corespunztoare pe baza unei interpretri autorizate a prevederilor legislative i n domeniul achiziiilor publice. La introducerea unei contestaii, autoritatea contractant are obligaia de a ntiina despre aceasta ceilali participani la procedura atribuirii contractului. Aceast comunicare are o deosebit importan, deoarece participanii au dreptul de a se asocia, n 5 zile de la primirea ei, la contestaia depus, n caz contrar fiind deczui att din dreptul de a face procedura prealabil, ct i din dreptul de a se adresa justiiei.
5

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

Excepii de la obligativitatea procedurii prealabile. O.U. nr. 40/2005 prevede cteva situaii n care instana de contencios administrativ poate fi sesizat fr ca n prealabil s se fi fcut contestaia la autoritatea contractant, i anume : n cazul n care contractul de achiziie a fost ncheiat : 1) la termen, persoanele neimplicate n procedura de atribuire a contractului pot contesta deciziile autoritii contractante care le va vtma drepturile sau interesele dar numai dup publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public i nu mai trziu de 15 zile de la data publicrii anunului de atribuire; 2) n cazul n care autoritatea contractant ncheie contractul de achiziiei public mai devreme de 15 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii de atribuire a contractului de achiziie public, orice ofertant se poate adresa instanei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data publicrii anunului de atribuire. n cazul n care contractul de achiziie public nu a fost ncheiat nc, orice participant implicat n procedura de atribuire a contractului poate atacat msurile corective decise de autoritatea contractant ca efect al soluionrii contestaiilor, fie pe motiv c acestea sunt la rndul lor, ilegale, fie ca sunt incomplete. O prevedere remarcabil este aceea conform careia aciunea n justiie se poate face doar pentru acele capete de cerere care au fcut obiectul atacului pe cale administrativ. Prin urmare nu este posibil, s se solicite prin contestaie anularea deciziei, iar apoi, prin aciune acordarea de despgubiri. 4. Potrivit Legii nr. 337/2005 privind protecia topografiei circuitelor integrate, hotrrea de respingere a cererii de nregistrare a topografiei poate fi contestat pe cale administrativ, n termen de 3 luni de la data comunicrii ei; contestaia se soluioneaz n termen de dou luni de la data nregistrrii, i poate fi apoi atacat in justiie. Recursul administrativ la directorul oficiului este un recurs graios, adresat autoritii vinovat de emiterea actului administrativ ilegal. 5. Legea nr. 105/2004 privind protejarea patrimoniului cultural naional mobil prevede : ,,contestarea expertizei bunurilor culturale mobile care nu au fost propuse la clasare, se face la Comisia Naional a Muzeelor i Coleciilor n termen de 10 zile de la primirea ntiinrii expertului. Soluionarea contestaiei se comunic n termen de 20 de zile. De asemenea, ordinul de clasare, declasare sau de trecere dintr-o categorie n alta a patrimoniului cultural naional al unui bun cultural mobil poate fi contestat de proprietarul sau de titularul dreptului de administrarea a Ministerului Culturii, n termen de 30 de zile de la comunicare. Ministerului
6

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

Culturii este obligat s soluioneze contestaia n termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia. 6. Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. Refuzul explicit sau tacit al angajatului desemnat al unei autoriti ori instituii publice pentru aplicarea legii constituie abatere i atrage rspunderea disciplinar a celui vinovat. mpotriva refuzului se poate pune reclamaie n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre persoana lezat. Dac dup cercetarea administrativ reclamaia se dovedete ntemeiat, rspunsul se transmite persoanei lezate n termen de 15 zile de la depunerea reclamaiei i va conine att informaiile de interes public solicitate iniial ct i menionarea sanciunilor disciplinare luate mpotriva celui vinovat 7. Legea nr. 225 pe 2004 pentru organizarea i exercitarea profesiei de avocat, prezint contestaiile i reclamaiile privind onorariile se soluioneaz de consiliul Baroului. Deciziile consiliului Baroului pot fi atacate cu plngere la Comisia permanent, a crei soluii este definitiv. De asemenea, avocatul nemulumit poate ataca deciziile la consiliul baroului iar deciziile date de consiliu, la Consiliul Uniunii Avocailor din Romnia, potrivit legii i Statutului. C) Concluzii privind recursul administrativ de drept comun Recursul administrativ de drept comun este o realitate ce nu poate fi negat, deoarece nimic nu mpiedic particularii s se adreseze cu recurs graios sau recurs ierarhic autoritilor competente, n cazul n care se consider nedrepti de vreo msur a acestora (art. 1 alin. (1) i art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004). Recursul administrativ prezint cteva trsturi caracteristice: constituie exerciiul unui drept al particularilor de a cere administraiei modificarea, anularea sau nlocuirea unui act administrativ vtmtor de drepturi, sau adoptarea unei anumite atitudini. presupune existena prealabil a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat actului administrativ. Astfel, simpla cerere adresat administraiei pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizaii nu poate fi considerat recurs administrativ. Doar n cazul refuzului de eliberare a autorizaiei sau a lipsei unui rspuns la cerere n termenul legal, atitudinea administraiei d natere unei contestaii care poate forma obiectul unui recurs administrativ.

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

lezarea unui drept sau cel puin a unui interes al reclamantului prin actul administrativ. Numai n aceast situaie este vorba de un veritabil recurs, i nu de un denun pe care l poate face orice individ. Diferena dintre simplul denun i recursul administrativ const n obligaia administraiei de a rspunde acestuia din urm. De multe ori, ns, aceast obligaie de a rspunde nu este ndeplinit sau este realizat cu ntrziere mare i n mod superficial recursul administrativ pune n discuie att legalitatea, ct i oportunitatea actelor si operaiunilor administrative. actul sau decizia emis de administraie n urma soluionrii recursului administrativ nu este o decizie jurisdicional, ci administrativ. se intenteaz independent de existena unor forme sau termene. Pentru soluionarea recursurilor administrative de drept comun n bune condiii, O. G. nr. 27/2002 prevede anumite msuri: soluionarea recursului administrativ se va face dup efectuarea unei cercetri administrative; recursul administrativ, pentru a fi valabil, trebuie s fie semnat de petiionar i s conin datele de identificare a acestuia, precizare a crei nerespectare este sancionat cu clasarea petiiei. Nu se precizeaz ns ce se ntmpl n cazul petiiilor verbale, ale persoanelor bolnave sau cu handicap. termenul de soluionare a recursurilor administrative este de 30 de zile, cu posibilitate de prelungire, din dispoziia conductorului autoritii publice, cu cel mult 15 zile, daca sunt necesare cercetri mai amnunite. Autoritatea public este obligat de a comunica petiionarului faptul prelungirii termenului de rspuns. recursurile greit ndreptate trebuie trimise de compartimentul de relaii cu publicul autoritii publice competente, pentru care curge un nou termen de soluionare. Este necesar informarea petentului despre luarea acestei msuri. petiiile multiple viznd aceeai problem se conexeaz, petentul primind un singur rspuns care s fac referire la toate, iar petiia ulterioar cu acelai obiect se claseaz alturi de petiia deja soluionat fcndu-se meniune c s-a rspuns. Recursul de drept comun poate fi ntlnit n toate cele trei forme tipice ale sale: recursul graios, recursul ierarhic i recursul de tutel.
8

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

Recursul administrativ poate lua i forma recursului de tutel, n situaiile n care autoritatea emitent se bucur de autonomie, neavnd superior ierarhic. Sarcina de a exercita principalul contro de tip ,,tutel administrativ n Romnia i revine, conform Constituiei, prefectului. Tutela se exercit n principiu din oficiu, ns nimic nu mpiedic particularii s sesizeze prefectul n legtur cu ilegalitatea unui act administrativ emis de o autoritate local autonom. Chiar primarul are obligaia, conform Legii administraiei publice locale, nr. 141/2004, s sesizeze prefectul atunci cnd constat c o hotrre a consiliului local, pe care el trebuie s o duc la ndeplinire, este ilegal. ntrebarea care se pune este aceea dac aceast sesizare are utilitate practic i efecte juridice, dat fiind faptul c prefectului i se nainteaz ntrun termen de 3 zile de la adoptare orice act al autoritilor autonome ( art. 49 din Legea nr. 141/2004). Prefectul este, ns, obligat, n temeiul O. G. nr. 27/2002, s ofere un rspuns petiionarului, n termen de 30 de zile de la primirea reclamaiei, indiferent de faptul c rspunsul este negativ sau pozitiv. Astfel, Recursul de tutel, dei posibil, nu are nsemntatea practic pe care o au celelalte dou forma de recurs administrativ. Recursul administrativ reprezint o importan deosebit n economia reglementrilor referitoare la aprarea drepturilor administrailor n raporturile lor cu administraia; el reprezint o cale facil de obinere a reparrii dreptului sau interesului legitim vtmat. Acest recurs i-a dovedit utilitatea practic, astfel nct face de multe ori inutil recursul jurisdicional. ncrederea n administraie este ns de cele mai multe ori mai redus dect n corpul judectoresc, prin urmare acestora le este dat deplina competen de a soluiona litigiile administrative, i activitatea acestora beneficiaz de o reglementare mai minuioas. Recursul administrativ este ,,garania principal a reparrii insuficienelor i eroilor administraiei, controlul judectoresc fiind doar o garanie subsidiar, ce intervine n cazul n care garania principal nu a fost suficient pentru satisfacerea celui vtmat.