Drept financiar – curs 11 – 17.12.

2013

Datoria publica
Un buget este echilibrat atunci cand statul este capabil sa isi acopere cheltuielile din venituri ordinare.

Veniturile extraordinare vin intotdeauna sa completeze veniturile ordinare (cheltuielile care nu se pot
acoperi din venituri ordinare vor fi acoperite din venituri extraordinare).

Daca acceptam că veniturile extraordinare sunt sumele cu care statul se imprumută ca sa completeze
veniturile ordinare, ne referim la o singură forma de imprumuturi-contractate ptr a acoperi deficitul bugetar.

Statul se mai poate imprumuta si ptr alte destinatii:

- ptr realizarea proiectelor de investitii;

- se poate imprumuta ptr a refinanta o datorie existenta, situatie in care statul are deja o datorie in curs,
candva a avut un deficit- cheltuieli ptr care nu a avut suficiente venituri ordinare si s-a imprumumutat.
Obligațiile care se nasc din imprumut includ si obligații de plata a costurilor imprumumutului : dobanzi,
comisioane; in aceste conditii, daca statul obeserva ca s-ar putea imprumuta la costuri totale mai mici
decat cele ale imprumutului initial pentru a rambursa primul imprumut, dar va avea in continuare de dat
o datorie insă la costuri mai mici, care in total ar fi adus cheltuieli mai mici decat primul imprumut.

Imprumutul de refinantare – nu este contractat ptr acoperirea unui deficit- nu e un venit extraordinar.

Un stat se poate imprumuta, sau o UAT, si atunci cand in interiorul executiei unui buget nu are suficiente
disponibilitati/lichiditati ptr a isi executa obligatiile- avem:

- un buget echilibrat- venituri ordinare si tot atatea cheltuieli, sau

- unul deficitar - venituri ordinare si venituri extraordinare care in total acopera cheltuielile din buget,
- si se poate ivi situatia cand incasarile sunt mai mici decat se estimase in buget ( spre ex in lunile de vara),
astfel că vom avea un decalaj temporar intre incasari si cheltuieli- este temporar ptr ca se presupune ca
pana la sf executiei bugetare se va acoperi. Ptr ca statul nu isi poate amana obligatiile el se va
imprumuta ptr acoperirea decalajului temporar.

Datoria publica va incude si garantiile pe care le pot emite statul si UAT. Statul nu numai ca se imprumuta ca
sa faca el ceva cu banii sau UAT se imprumuta ptr a da o destinatie in interesul public acelor bani pe care i-a
imprumutat, Statul si UAT emit garantii- își asuma oblig de plata in cazul in care persoanele ptr care
garanteaza nu isi executa obligatia de plata. Daca persoanele nu isi acopera datoria, va plati statul sau UAT.
Si aceste obligatii nascute din garantii sunt obligatii de natura datoriei publice.

Avem mai multe categorii de obligatii de plata pe care statul sau UAT si le pot asuma si pe care le reunim sub
sintagma de datorie publică sau obligatia datoriei publice, legea le supune unui regim juridic special si aceste
obligații de plata care tin de dat publica depasesc cu mult sfera veniturilor extraordinare.

Categoriile de obligații de natura datoriei publice au in comun:

- Sunt obligatii de plată. In cazul datoriei publice statul sau UAT se angajează sa plateasca intotdeauna o
suma de bani;
- Obligațiile de plata s-au nascut din fie contracte in temeiul carora statul sau UAT au primit un imprumut,
fie din contracte de garantie.

Exista o situație generica in care statul are obligatii pe care le consideram de natura datoriei publice fara sa fi
fost vorba de un imprumut propriu-zis, ci dintr-un contract asimilat imprumutului. (imprumutatorul da o
suma de bani imprumutatului - la imprumutul de folosinta fara titlu gratuit se plateste mai mult decat suma
imprumutata, adica se platesc si dobanzile). Exista situatii in care statul sau UAT primesc folosinta unor
bunuri sau beneficiază de serv/ de lucrari, dar nu platesc imediat ptr ele, ci plata lor este amanata in timp si
in plus nu se platește numai prețul bunului/serviciului sau a lucrarii, ci si costul acestei amanari in timp – sub
forma unei dobazi- ex un contract de leasing. – calificat de lege ca obligatie de natura datoriei publice.

Exemplu: un atreprenor zugravește scoala – in contract se trece că acel cost si o dobanda se vor plati timp de
3 ani – nu este doar o plata in rate –plățile sunt cosiderate ogligații de natura datura publice si vor urma
procedura specifica. Aceste situatii seamana cu o finantare – de aceea, ptr a include in sfera contractelor de
imprumut aceste contracte asimilate imprumutului avem sintagma finatari rambursabile.

Contractele de garantie – contracte prin care statul sau UAT se obliga sa plateasc a unui creditor in cazul in
care debitorul ptr care garanteaza nu isi excuta obligatia. Excludem din sfera datoriei publ orice alte obligații
de plata ale statului.

Datoria publica nu include toate obligatiile de plata pe care le are statul.

Contarctele de imprumut, contractele asimilate celor de imprumut, contractele de garantie – sunt cele care
dau nastere datoriei publice.

Reglementearea datoriei publice- in 2 legi:

- Reglementare generala OUG 64/2007 privind datoria publica. (contine norme generale aplicabile atat
datoriei publice a statului cat si a UAT). In aceasta OUG avem si norme speciale aplicabile numai datoriei
publice a statului.
- Normele speciale privind datoria publică locala se gasesc in L273/2007.

Datoria publica are mai multe forme:

1. datoria publica guvernamentala – datoria publica a statului

a. directa
b. garantata
2. datoria publică locală
a. directa
b. garantata
- datorie directa – contine totalul obligațiilor de plata nascute din contracte de imprumut si contrate
asimilate imprumuturilor
- datoria garantată – totalul obligațiilor de plată nascute din contarctele de garantie

Caracteristici care descriu regimul juridic al datoriei publice

- Exista o lista restransa de entități publice - persoane de drept public ce au capacitatea de a isi asuma
astfel de obligatii de natura datoriei publice;
- Beneficiarii garantiilor publice sau enitatile de la care se pot imprumuta, precum si procedurile prin care
statul sau UAT se pot imprumuta sunt limitate prin lege;
- In momentul incheierii contractelor din care se nasc obligații de natura datoriei publice, trebuie sa existe
un scop care tine de interesul public. Statul se poate imprumuta numai ptr o destinație care tine de
interesul public și poate emite garantii doar justificand un interes public. Atunci cand se emit garantii
garantam tot obligații de plata nascute din imprumut sau din contracte asmimilate imprumutului.
Ex: Programul Prima casa – legea spune ca statul in anumite limite valorice poate emite garantii in
anumite limite valorice pt pers fizice, care se pot imprumuta de la banci iar statul garanteaza pt ea. Care
e interesul public? – sprijinirea pietei creditului, sprijinirea activitatii de constructie
- Datoria publică, idiferent ca e directă sau garantata, se naste dintr-un contract. Acest contract care da
nastere obligatiilor de natura datoriei publice va fi, de regulă, un contrat incheiat cu o pers privata – fie
cu imprumutator privat, fie cu o entitate privata in favoarea careia se garantează. Acest contract este
administrativ? Civil? – legea datoriei publice si cea a finanțelor publice locale reglemeteaza cu caracter
imperativ procedurile de aprobare,de asumare a obligațiilor de natura datoriei publice, mai exact
procedurile precontractuale. Dupa ce contractul a fost incheiat vom gasi in legi ce se intampla cu acele
obligații dpdv al bugetului(obligatii care sunt impuse de lege doar debitorului obligatiei de natura
datoriei publice- statul sau UAT) – cum fac bugetul cand au datorie publica. Reglementarile nu intervin
pe executarea platilor din contract; plățile raman sub imperiul reglementarilor din Codul cvil. Din această
perspectivă avem regim juridic mixt:
- aspecte precontractuale, de buget pe durata contractului si eventual de recuperare a pagubelor – au
natura administrativă și sunt reglementate de legile finanțelor publice cetrale respectiv locale,
- regulile de functionare a contractelor sunt cuprinse in Codul civil (atat pentru contractele de impumut,
pentru cele asimilate imprumuturilor, cat si pentru contractele de garanție.)

Elementele comune ale datoriei publce - se pot imprumta numai statul sau UAT.

Exista niste limite ale dat publce

1. Limite rezultate din calitatea Romaniei de membru UE :

i. limita maximă a datoriei publice totale la nivelul statului (include si datoria guvernamentală
si cea locala) - Nu poate depasi 60% din PIB
2. La nivel intern prin lege –Legea responsabilității fiscal bugetare se stabilește ca Guvenul, atunci cand
elaborează strategia fiscal-bugetara va prpoune 2 limite valabile anual:
i. O limită ptr imprumuturile care pot fi contractate/ utilizate de UAT – ex pot semna contracte
de imprumut pe 100 de mil, dar pot fi utilizati pe o perioadă de 2 ani. Statul permite sa se
imprumute UAT cu 100 dar sa folosească 50 pe an.
ii. A doua limita este reprezentată de plafonul garantiilor publice intr-un an – acest plafon se
aplica si garantiilor de stat dar si celor emise de UAT.

Ambele limite, atat cea pentru imprumuturi cat si cea a plafonului garantiilor sunt aprobate prin legea
anuală de aprobare a indicatorilor din strategia fiscal-bugetară.

O alta limita rezultata la nivel national din transpunerea unor norme aplicabile la niv UE

- Reglementarile privind ajutorul de stat – atunci cand un stat, folosind bani publici, creeaza un avantaj
nejustificat unei entități private aflate in concurenta cu altele, se poate cosidera,in anumite conditii, ca i-
a acordat un ajutor de stat – atunci cand analizam obligatiile de natura datoriei publice mai ales cele
nascute din garantii trebuie verificat daca exista acolo ajutor de stat – daca exista, in acel caz avem o
incalcare a legii – o ilegalitate, iar garantia nu este legala, trebuie inlaturata, retrasa.

Datoria publica guvernamentala

Debitorul acestor datorii – cine se imprumuta sau emite garantii- pe de-o parte, in ceea ce priveste
imprumuturile si contactele asimilate imprumuturilor, ba chiar si garantiile pana la un punct – exista o
exclusivitate de atributii in asumarea unor astfel de obligatii pe care legea datoriei publice o da MFP. Statul
se imprumuta si emite garantii de regula numai prin MFP. Orice alt imprumut pe care l-ar contracta orice alta
persoană de dr public este nula absolut ptr ca incalca aceasta exclusivitate de atributii a MFP.

Exista 2 mari exceptii:

I. Contractele de leasing- au dreptul sa incheie numai contracte de leasing (contracte asimilate

imprumuturilor) – pe langa MFP si instituțiile centrale conduse de ordonatorii principali de
 credite- mistere si alte autorități publice centrale autonome- ele nu se pot imprumuta, nu pot
incheia contracte cu plata amanata, pot sa incheie doar contracte de leasing; numai cu acordul
MFP si numai daca acel contract este aprobat prin Hotărâre de Guvern – ei vor fi titulari in
contract.
II. Pe baza unor legi speciale, anumite intreptrinderi publice-societăți controlate de stat ,sunt
abilitate sa emita garantii publice in numele si pe seama statului.

Aici se face o distinctie – garantiile sunt de 2 feluri: doar la nivel central –

i. garantii individuale emise de MFP in favoarea unui beneficiar nominalizat – astfel de garantii pot fi
emise de MFP numai in temeiul unei legi speciale nu in baza legii datoriei publice care aproba
proiectul de investitii, beneficiarul care va primi garatia
ii. sistemele de garantii – inseamna ca statul alocă o sumă determinată, un fond care va fi folosit ptr
emiterea de garantii in favoarea unor persoane care indeplinesc criterii de eligibilitate. Ele se
stabilesc tot prin lege . ( ex sistem de garantii pentru intreprinderile mici si mijlocii, sau vreau sa
spijin exporatorii – consider ca sunt beneficiu pentru economia Roamniei – si ofer o garantie ptr
exportatori. Aloc ptr garantiile acordate exportatorilor suma totala, plafon si stabilim criteriile de
eligibilitate. (conditii ptr ca anumiti exportatori sa se califice) – dam administarea sistemului de
garantii unei entitati (pe care tot statul le controleaza)- presupune lucrul cu publicul - legea
reglemenetaza functionarea de anamblu , ptr ca dupa emitere , garantia va functiona ca o garantie
obisnuita, nu va conta cine garanteaza. ; programul Prima Casa este un astfel de sistem, ptr
sustinerea productiei in anumite domenii, ptr agricultura- aceste sisteme sunt administrate de catre
EXIM BANK- unde statul este actionar majoritar , Fondul de Național de Garantare a Creditelor
pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii, fond de garantare a creditelor din agricultura . garantiile pe
care ei le emit sunt garantii publice . ele sunt persoane de dr privat controlate de stat, dar sunt
abilitate prin lege sa emita garantii in numele si pe seama statului.

Doar MFP isi asuma oligatii de natura datoriei publice cu cele 2 exceptii enuntate(contractele de leasing si
sistemele de garantii controlate de stat).

Scopul pt care se imprumuta statul – enumerate de legea datoriei publice- pt asigurarea soldului necesar in
trezorerie, pt finantarea deficitului, pt proiecte de investitii, pt refinantarea datoriei publice. Aceste 5
destinatii sunt foarte generoase.

Titlurile datoriei publice – categorii de acte juridice si proceduri prin care statul isi asuma obligatii de natura
datoriei publice.

Cel mai folosit titlu al datoriei publice guvernamentale il reprezintă titlurile de stat – acte juridice care
constata o obligatie de plata a emitentului.

- Ele poartă diverse denumiri: Obligatiuni, (peste 1 an), bonuri de tezaur sau certificate de trezorerie (ptr
mai putin de 1 an).
- Sunt emise in forma dematerializată prin inscriere in registre a titularilor, conditiile in care se asuma de
catre stat prin MFP (scadenta conditiilor de plata), aceste oblgatii de plata incorporate in titurile de stat
sunt cuprinse intr-un document unic denumit prospect de emisiune- el este facut public alături de
condițiile in care se asuma imprumutul (cuprinde : valoarea totala a imprumuturilor, care este destinatia
dintre cele 5 – ex: emisiune dedicată; valoarea unui titlu (este ptr o valoare fixă), scadenta si condițiile in
care se face rascumpărarea titlurile la scadenta – titularii inscrisi in registru vor fi platiti- li se va da, in
functie de forma titlului, o suma de bani.

Avantajul titurilor de stat este caracterul lor transmisbil fara restrictii inaite de scadență- orice titular de
titluri de stat nu trebuie sa astepte scadenta, ci oricand poate să transmita acel titlu- va lua mai putin decat
la scadenta; noul titular va merge sa se inscrie, se pot face nenumarate transferuri, iar la scadenta ultimul
titular va fi cel care primeste banii de la stat.Titlurile de stat sunt de 2 feluri:

1. Titluri de stat cu dobanda – sunt emise ptr o valoare nominală aratata in prospectul de emisiune- ptr
a le dobadi se plateste valoarea nominală prevazuta in prospectul de emisiune. (5000-10000 de lei
ptr o obligatiune), iar la scadenta se va primi valoarea nominala si dobanda (fixa pe an sau variabila-
descrisa in prospectul de emisiuni )
2. Cu discont – emise ptr o valoare mai mică decat valoarea nominala,dar sunt rascumparate la
scadenta la valoarea nominală.

Titurile de stat sunt emise de MFP pe o piata primara la care au acces numai institutiile de credit care au
autorizare ptr a participa la piata primara (ansamblu de operatiuni prin care emitentul le transfera primilor
detinatori- numai institutiile de credit cu autorizare speciala de a participa la piata primara- bancile).

UAT pot emite obligatiuni, dar nu au restrictia prezentată mai sus. .

Contractele de imprumut; statul se poate imprumuta de la 3 mari categorii de creditori :

1. instituții de credit- semneaza contracte bi sau multilaterale cu mai multe banci.;

2. de la institutii financiare internationale,
3. ca membru UE de la Uniunea Europeană.

In cazul contractelor de imprumut incheiate cu banci (indiferent daca sunt romane sau straine), statul
trebuie sa organizeze o procedura de selectie a creditorilor conform OUG 34/2004 –

Contractele asmimilate imprumuturilor: contractele de leasing, creditul furnizor ( contract care are ca obiect
fie vanzarea de bunuri - contract de vanzare-cumparare, contract de atrepriza- presupune realizarea unor
lucrari, contract de furnizare de servicii; dar care presupun ca platile de catre beneficiari (statul sau o
entititate centrala) sa fie facute mult dupa realizarea vanzarii/serviciilor sau lucrarii si aceasta amanare a
scadenței obligatiilor de plata sa fie insotita de o plata suplimentara sub forma unei dobânzi aplicabile platii.
Avem scadenta amanata nu plata dupa scadenta.