Cursul 10

Capitolul

11 Serviciile publice

11.1 Noţiunea de serviciu public

Atunci când nevoile unei colectivităţi apărute pentru prima dată sau care au fost realizate
înainte de particulari, îmbracă trăsăturile unei nevoi de interes public, devenind un fenomen
social, se impune organizarea unui serviciu public.
Termenul de serviciu public este utilizat atât în sens de organizaţie, de organism social,
cât şi în sens funcţional, de activitate desfăşurată de acest organism.
Pe parcursul timpului noţiunea de serviciu public a cunoscut o evoluţie contradictorie.
Astfel, definiţiile clasice ale serviciului public pun în evidenţă natura juridică a organului care
îl prestează şi care este persoană publică (statul, colectivitatea locală sau o altă instituţie
publică). Conţinutul definiţiei clasice va suferi modificări în perioada interbelică prin condiţiile
impuse de practica administraţiei publice, respectiv delimitarea părţilor, a interesului general
de cel particular, subliniindu-se că obiectivul major al serviciului public este interesul celor
administraţi şi nu obţinerea profitului; mijloacele puterii publice cu influenţă asupra raportului
de autoritate dintre persoana privată care serveşte interesul general şi terţii, în favoarea
prestatorului, şi ultima condiţie „controlul administraţiei” asupra activităţii de prestări de
servicii publice.
În prezent vom defini serviciul public ca fiind acea organizaţie de stat sau a
colectivităţilor locale, înfiinţată de autorităţile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea
unor cerinţe ale membrilor societăţii, în regim de drept administrativ în procesul de executare
a legii.

11.2 Trăsăturile serviciilor publice

Serviciile publice prezintă următoarele caracteristici:

- satisfacerea nevoilor publice răspunde interesului general;
- înfiinţarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităţilor deliberative
(parlament, consilii locale, consilii judeţene);
- coordonarea și gestionarea serviciilor publice se realizează de către o autoritate
executivă a administraţiei publice (astfel, la nivel național Guvernul gestionează serviciile
pentru care statul este responsabil, la nivel de județ președintele consiliului județean
1
coordonează realizarea serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean, iar în
comune, orașe și municipii primarul coordonează realizarea serviciilor publice de interes local);
- supunerea unui regim juridic reglementat de principiile dreptului public.
În literatura juridică s-a apreciat că la baza organizării şi funcţionării serviciilor publice
trebuie să stea următoarele principii:
- principiul continuităţii care exprimă faptul că au fost create pentru a desfăşura
activitatea în mod continuu, fără întreruperi;
- principiul adaptabilităţii care exprimă necesitatea adaptării serviciului public la
schimbările şi exigenţele interesului general;
- principiul neutralităţii care are semnificaţia creării şi funcţionării serviciilor publice
doar pentru a servi interesele generale şi nu anumite interese în avantajul unora;
- principiul egalităţii care este în legătură cu precedentul şi care exprimă faptul că toate
persoanele interesate au acces în mod egal, fără diferenţieri sau discriminări, la satisfacerea
unor nevoi, care intră în obiectul de activitate al serviciului public respectiv.
Serviciul public poate fi organizat fie la nivel naţional, pentru întreaga ţară (serviciul
public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul în comun în cadrul unei
localităţi).
Cu privire la furnizorul unui serviciu public în ţările europene se întâlnesc următoarele
situaţii:
- furnizorul poate fi public, dar fără a se distinge de autoritatea publică însărcinată cu
determinarea regulilor de organizare a serviciului;
- furnizorul poate fi public, având statut de drept public, dar distinct de colectivitatea
responsabilă de organizarea serviciului. Este vorba de managementul printr-un organism de
drept public (în dreptul francez este vorba de sistemul stabilimentelor publice);
- furnizorul poate avea capital public, dar să fie supus unui regim de drept privat. Este
vorba de managementul printr-o societate privată cu capital public;
- furnizorul poate fi privat, dar să dispună de un act de putere publică, de privilegii de
drept public. Este vorba de modelul gestiunii delegate din dreptul francez şi de modelele
comparabile cu dreptul anglo-saxon;
- furnizorul poate fi privat şi să nu dispună de niciun privilegiu particular. Este o
gestiune concurenţială.

11.3 Categorii de servicii publice

În legătură cu numărul serviciilor publice dintr-o ţară M. Djuvara se întreabă: „Câte

servicii sunt şi care? Totul depinde de nevoi şi de întreprinderi”. Cu toate acestea literatura de
specialitate distinge în linii mari:
- serviciul public de legiferare realizat la nivel naţional prin Parlament, care adoptă
norme juridice obligatorii, ce reglementează, în mod uniform, la nivel naţional, raporturile
sociale, iar la nivel local de Consiliul judeţean şi Consiliul local;
- serviciul public judiciar care este înfăptuit de instanţele judecătoreşti şi soluţionează
cu „putere de adevăr legal” conflictele juridice;

2
 - serviciile publice administrative care asigură executarea legilor şi a hotărârilor
judecătoreşti, ordinea publică, siguranţa naţională, crearea condiţiilor optime de sănătate,
instrucţie publică, cultură etc. Aşa sunt, de exemplu, oficiile de stare civilă, spitalele, poliţia,
armata etc. Acestea au ca unic scop satisfacerea interesului public, resursele financiare fiind
asigurate de la bugetul de stat sau după caz, de la bugetele locale;
- serviciile publice industriale şi comerciale presupun realizarea unor activităţi în
schimbul cărora utilizatorul sau beneficiarul este obligat să plătească o taxă prestatorului de
servicii. Aşa sunt serviciile comunitare de utilităţi publice reglementate de Legea nr. 51/2006
prin care se asigură satisfacerea nevoilor esenţiale de utilitate şi interes public general cu
caracter social ale colectivităţilor locale, cu privire la: alimentarea cu apă; canalizarea şi
epurarea apelor uzate; colectarea, canalizarea şi evacuarea apelor pluviale; alimentarea cu
energie termică în sistem centralizat; salubrizarea localităţilor; iluminatul public; alimentarea
cu gaze naturale; transportul public local de călători. Acestea sunt incluse de doctrină în cadrul
serviciilor publice de gestiune privată, spre deosebire de celelalte trei arătate mai sus care
sunt considerate servicii publice de gestiune publică. Serviciul public industrial şi comercial
păstrează scopul fundamental al serviciului public: satisfacerea interesului general, dar
activitatea lui nu este finanţată de regulă de la bugetul central/local, ci obţine beneficii
comerciale prin oferirea către particulari de furnituri sau servicii remunerate (plata directă a
serviciilor de către utilizatori). De aceea, spre deosebire de celelalte care sunt supuse unui regim
de drept public, serviciile publice industriale şi comerciale sunt supuse unui regim mixt, de
drept privat şi drept public, dar dreptul privat constituie regula (dreptul administrativ
reglementând regimul actelor de autoritate emise de aceste organe şi statutul unora din membrii
personalului ce îl deservesc şi care au calitatea de funcţionari publici).
În doctrină se subliniază faptul că numai serviciile publice comerciale şi industriale pot
face obiectul concesiunii datorită caracterului lor lucrativ.

11.4 Forme şi moduri de gestionare a serviciilor publice

Prin termenul de „gestiune” se înţelege administrarea patrimoniului sau a unor bunuri

ale unei persoane de către reprezentantul ei sau totalitatea operaţiunilor efectuate de un
gestionar privind primirea, păstrarea şi eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor băneşti,
dintr-o societate comercială sau instituţie.
Gestionarea serviciului public poate fi făcută de o persoană publică (stat, comunităţi
locale, instituţii) sau de o persoană privată (fizică sau juridică).
Formele de gestionare a serviciilor publice industriale și comerciale la nivel local
întâlnite în legislaţie (Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice) şi doctrină
sunt gestiunea directă (publică) și gestiunea delegată.

11.4.1 Gestiunea directă (publică)

Gestiunea directă (publică) este reprezentată de situaţii în care colectivitatea locală, prin
autorităţile sale reprezentative, asigură ea însăşi serviciul public sau îl transferă unei instituţii
publice aflate în subordinea sa. Prin gestiune directă se înţelege, prin urmare, capacitatea de
administrare a serviciului public sau de transferare unei instituţii publice aflate în subordinea
3
autorităţii publice locale. Articolul 28(1) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de
utilităţi publice arată că în cadrul gestiunii directe autorităţile deliberative şi executive, în
numele unităţilor administrativ-teritoriale pe care le reprezintă, îşi asumă şi exercită nemijlocit
toate competenţele şi responsabilităţile ce le revin potrivit legii cu privire la furnizarea/prestarea
serviciilor de utilităţi publice, respectiv la administrarea, funcţionarea şi exploatarea sistemelor
de utilităţi publice aferente acestora.
Conform prevederilor art. 28(2) din Legea nr. 51/2006 gestiunea directă se realizează
prin intermediul unor operatori de drept public sau privat care pot fi:
a) servicii publice de interes local sau judeţean, specializate, cu personalitate juridică,
înfiinţate şi organizate în subordinea consiliilor locale sau consiliilor judeţene, după caz, prin
hotărâri ale autorităţilor deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale respective;
b) societăţi reglementate de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unităţilor
administrativ-teritoriale, înfiinţate de autorităţile deliberative ale unităţilor administrativ-
teritoriale respective.
Prin excepție, serviciile de utilităţi publice pot fi furnizate/prestate şi de regii autonome
de interes local sau judeţean, reglementate de Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea
unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, numai dacă acestea mai
au în derulare proiecte de investiţii cofinanţate din fonduri europene, până la finalizarea
acestora.
Regiile autonome au fost înființate în baza Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea
unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale 1 ca persoane juridice
având gestiune economică și autonomie financiară care se organizează și funcționează în
ramurile strategice ale economiei naționale, precum și în domenii de interes local prevăzute de
lege.
Potrivit prevederilor art. 2(2) din O.U.G. nr. 30/1997, autoritățile administrației publice
centrale sau locale sub autoritatea cărora își desfășurau activitatea regiile autonome puteau hotărî
reorganizarea acestora ca societăți, fiind redenumite, dacă aveau ca obiect activități de interes
public național, societăți naționale sau companii naționale. Astfel Compania Naţională de
Administrare a Infrastructurii Rutiere – S.A. s-a înființat prin O.U.G. nr. 84/20032 ca societate
comercială pe acţiuni, cu capital integral de stat, prin reorganizarea Regiei Autonome
«Administraţia Naţională a Drumurilor din România» care s-a desfiinţat.
Regiile autonome pot avea în proprietate bunuri din domeniul privat și în administrare
bunuri din domeniul public. Potrivit prevederilor art. 136(4) din Constituție, în condițiile legii
organice, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori
instituţiilor publice.
Pot primi bunuri proprietate publică în administrare concretă doar regiile autonome, nu
și societățile sau companiile naționale rezultate din reorganizarea regiilor autonome. În
condițiile art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 30/1997, aceste bunuri, aflate în administrarea regiilor

1 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 98 din 8 august 1990, cu modificările ulterioare. Regiile autonome au fost
reorganizate prin O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome (publicată în
Monitorul Oficial, Partea I nr. 202 din 23 august 1993, cu modificările ulterioare), O.G. nr. 69/1994 privind unele măsuri
pentru reorganizarea regiilor autonome de interes local 1 (republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 20 din 31 ianuarie
1995) și prin O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 125
din 19 iunie 1997, cu modificările ulterioare).
2 O.U.G. nr. 84/2003 pentru înfiinţarea Companiei Naţionale de de Administrare a Infrastructurii Rutiere – S.A. prin reorganizarea

Regiei Autonome Administraţia Naţională a Drumurilor din România (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 694 din 3
octombrie 2003, cu modificările ulterioare).
4
autonome care se reorganizează, se concesionează societăților comerciale rezultate, pe un
termen ce se stabilește prin actul administrativ individual de reorganizare.
Regiile autonome pot fi de interes național sau local.
Regiile autonome de interes național se înființează prin hotărâre a Guvernului în
ramurile strategice ale economiei naționale – industria de armament, energetică, exploatarea
minelor și a gazelor naturale, poștă și transporturi feroviare –, precum și în unele domenii
aparținând altor ramuri stabilite de Guvern (art. 2 și 3 din Legea nr. 15/1990).
Regiile autonome de interes local se înființează prin hotărâre a consiliului județean
sau a consiliului local în următoarele domenii de activitate, potrivit prevederilor art. 1 din O.G.
nr. 69/1994: alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate; producerea, transportul şi
distribuţia energiei termice; transportul local în comun de călători; administrarea şi întreţinerea
fondului locativ, a pieţelor, oboarelor, târgurilor, a drumurilor comunale şi a spaţiilor verzi;
construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor şi a podurilor de interes judeţean.
Natura juridică a regiei autonome. În prezent, potrivit prevederilor art. 1 și 15 din
Legea nr. 26/1990 privind registrul comerţului actul de înființare al regiei autonome (hotărâre
de Guvern, de consiliu județean sau de consiliu local) trebuie înregistrat la registrul comerțului
în vederea dobândirii certificatului de înmatriculare, ceea ce transformă regia autonomă într-un
comerciant, într-un actor specific dreptului privat.
Regiile autonome prezintă însă predominant trăsături specifice persoanelor juridice de
drept public:
- prin intermediul lor se urmărește realizarea unor interese publice majore, ele
funcționănd în ramurile strategice ale economiei naționale precum și în domenii de interes local
prevăzute de O.G. nr. 69/1994 legate de furnizarea unor servicii publice locale esențiale.
- pentru realizarea scopului pentru care au fost înființate regiile autonome, alături de
instituțiile publice, pot primi în administrare concretă bunuri proprietate publică [art. 136(4) din
Constituție]. Darea în administrare va înceta în cazul reorganizării regiei autonome ca societate
sau companie națională.
Pornind de la aceste trăsături în doctrină s-a subliniat fie că doar regiile autonome care
au ca obiect de activitate administrarea bunurilor publice dobândesc calitatea de persoane
juridice de drept public, fie că regia autonomă este o persoană juridică mixtă de drept public și
de drept privat în care regimul legal imprimă cu preponderență trăsături proprii organismelor
publice.
Apreciem că de lege ferenda, legiuitorul ar trebui să prevadă în mod expres în Legea nr.
15/1990 că regiile autonome sunt persoane juridice de drept public, realizând astfel o mai
clară diferențiere față de societățile și companiile naționale. Spre deosebire de regiile autonome,
societățile și companiile naționale rezultate din reorganizarea acestora nu pot avea bunuri
proprietate publică în administrare, ci doar în concesiune în condițiile legii și pot fi supuse
privatizării, ele funcționând într-un regim în care regulile managementului privat sunt mai
pronunțate și care le imprimă natura juridică de persoane juridice de drept privat.

11.4.2 Gestiunea delegată

Gestiunea delegată reprezintă procesul de încredinţare a administrării serviciului public

de către autoritatea administrativă unei întreprinderi, de regulă din sectorul privat. Legea nr.

5
51/2006 arată în art. 29 alin. (1) că în cazul gestiunii delegate autorităţile administraţiei publice
locale atribuie unuia sau mai multor operatori toate ori numai o parte din competenţele şi
responsabilităţile proprii privind furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, pe baza
unui contract de delegare a gestiunii. Gestiunea delegată a serviciilor de utilităţi publice implică
punerea la dispoziţia operatorilor a sistemelor de utilităţi publice aferente serviciilor delegate,
precum şi dreptul şi obligaţia acestora de a administra şi de a exploata aceste sisteme.
Contractul de delegare a gestiunii este un contract administrativ.
Contractul de delegare a gestiunii serviciilor de utilităţi publice poate fi:
a) contract de concesiune de servicii;
b) contract de achiziţie publică de servicii.
Gestiunea delegată se realizează prin intermediul unor operatori de drept privat, care
pot fi:
1) societăţi comerciale cu capital social privat;
2) societăţi comerciale cu capital social mixt. Prin intermediul societăţilor comerciale
cu capital social mixt se realizează o gestiunea semidirectă, fiind vorba despre un proces de
administrare mixtă a serviciului public, în sensul exploatării în regie directă alături de prestarea
unei părţi a serviciului public de către o întreprindere exterioară (din sectorul privat). Regia
mixtă sau societatea de economie mixtă este definită în Franța ca fiind „asociaţia colectivităţilor
teritoriale sau a grupărilor acestora cu persoane private şi eventual publice, în cadrul unei
societăţi în care majoritatea este deţinută de colectivităţi şi de grupurile acestora”.
Operatorii care îşi desfăşoară activitatea în modalitatea gestiunii delegate
furnizează/prestează serviciile de utilităţi publice prin exploatarea şi administrarea
infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestora, în baza contractului de delegare a gestiunii
serviciului, precum şi în baza licenţei eliberate de autoritatea de reglementare competentă, în
condiţiile legii speciale.