Hotărârea de Guvern 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile,

la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de

documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum si a altor
documente, în vederea adoptării/aprobării

Au dreptul să iniţieze proiecte de documente de politici publice si proiecte de acte

normative, în vederea adoptării/aprobării de către Guvern, conform atribuţiilor si
domeniului lor de activitate, următoarele autorităţi publice:
a) ministerele si celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
aflate în subordinea Guvernului, precum si autorităţile administrative autonome;
b) organele de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea
sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;
c) prefecţii, consiliile judeţene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, potrivit
legii, prin Ministerul Internelor si Reformei Administrative.

Documentele de politici publice

Documentele de politici publice sunt instrumentele de decizie prin intermediul cărora

sunt identificate posibilele soluţii pentru rezolvarea problemelor de politici publice.
Documentele de politici publice includ si informaţii cu privire la evaluarea impactului,
măsurile de monitorizare, evaluare si implementare a soluţiilor identificate.
Documentele de politici publice sunt următoarele
a) strategia;
Strategia este un document de politici publice pe termen mediu şi lung care defineşte,
în principiu, politica Guvernului cu privire la un anumit domeniu de politici publice în care se
impune luarea unor decizii privind o gamă largă de aspecte. Strategia este elaborată în vederea
formulării unei noi politici publice în domeniul respectiv, precum şi în cazul în care politicile
publice actuale necesită o îmbunătăţire semnificativă.
b) planul;
Planul este un document menit să asigure implementarea politicilor. Planul poate fi pe
termen mediu sau pe termen scurt în funcţie de scopul politicii şi de perioada implementării
acesteia.
Planul pe termen mediu presupune un grad mai mare de generalitate în comparaţie cu
cel pe termen scurt. Planul poate fi întocmit numai după ce strategia sau propunerea de
politici publice a cărei implementare o detaliază a fost adoptată. Obiectivele, direcţiile
generale, rezultatele politicilor incluse în plan trebuie să coincidă cu cele din strategie dar să
fie completate cu mai multe detalii legate de activităţi concrete, instituţii responsabile,
termene de realizare şi resurse. Uneori mai multe planuri pot deriva dintr-o singură strategie.
Planul poate fi elaborat atât pentru implementarea unei strategii cât şi pentru implementarea
unei propuneri de politici publice. În anumite cazuri, el poate fi elaborat inclusiv pentru
implementarea unui act normativ.
c) propunerea de politici publice.
Propunerea de politici publice este un document de politici publice destinat
rezolvării unor probleme de politici publice specifice în cazul în care există mai multe
variante posibile de rezolvare sau dacă este necesar un acord conceptual privind fondul
reglementării normative. O propunere de politici publice poate genera unul sau mai multe acte
normative. Dintr-o singură propunere de politici publice pot deriva unul sau mai multe acte
normative.

1
 În vederea elaborării proiectelor de documente de politici publice, în cadrul fiecărei
autorităţi publice menţionate mai sus se constituie, prin dispoziţie a conducătorilor acestora,
grupuri de lucru în componenţa cărora intră:
- jurişti,
- specialişti în domeniul afacerilor europene,
- specialişti în domeniul politicilor publice,
- specialişti din compartimentele corespunzătoare profilului propunerilor de
reglementare.
Grupul de lucru va fi coordonat de un secretar de stat, respectiv de secretarul general.
Grupul de lucru întocmeşte o primă formă a proiectului de document de politici publice, care
este prezentată conducătorului autorităţii publice iniţiatoare sau persoanei desemnate prin
dispoziţie a acestuia.

Actele normative

Potrivit Constituţiei României, Guvernul adoptă hotărâri si ordonanţe.

Hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor.
Ordonanţele emise în domenii care nu fac obiectul legilor organice se adoptă numai
în temeiul unei legi speciale de abilitare a Guvernului, în limitele si în condiţiile prevăzute
de aceasta.

Guvernul îşi exercită iniţiativa legislativă potrivit Constituţiei României, prin

însuşirea proiectelor de lege elaborate de ministere sau de alte autorităţi ale administraţiei
publice si transmiterea acestora spre dezbatere si adoptare Parlamentului.

În vederea elaborării proiectelor de acte normative, în cadrul fiecărei autorităţi

publice menţionate mai sus se constituie, prin dispoziţie a conducătorilor acestora, grupuri de
lucru în componenţa cărora intră:
- jurişti,
- specialişti în domeniul afacerilor europene,
- specialişti în domeniul politicilor publice,
- specialişti din compartimentele corespunzătoare profilului propunerilor de
reglementare.
Grupul de lucru va fi coordonat de un secretar de stat, respectiv de secretarul general.
Grupul de lucru întocmeşte o primă formă a proiectului de act normativ, care este prezentată
conducătorului autorităţii publice iniţiatoare ori persoanei desemnate prin dispoziţie a
acestuia.
În procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, autorităţile publice iniţiatoare
au obligaţia să respecte regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenţei
decizionale, prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia
publică.
Pentru asigurarea consultărilor preliminare cu partenerii sociali, autorităţile publice
iniţiatoare au obligaţia să supună proiectele de acte normative cu caracter economico-social
analizei comisiilor de dialog social.
Pentru asigurarea consultărilor preliminare cu structurile asociative ale autorităţilor
administraţiei publice locale, autorităţile publice iniţiatoare au obligaţia transmiterii
proiectelor de acte normative preşedinţilor structurilor asociative.
Proiectele de acte normative trebuie însoţite de instrumentele de prezentare si motivare
elaborate conform prevederilor legale în vigoare.

2
 Proiectele de acte normative cu impact asupra domeniilor social, economic si de
mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare se elaborează
pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau Guvern.
Nu sunt elaborate pe baza unor documente de politici publice următoarele:
a) actele cu caracter individual care au ca obiect exclusiv:
- numiri si revocări din funcţie;
- stabilirea unor date;
- aprobarea de indicatori tehnico-economici de investiţii;
- aprobarea bugetelor de venituri si cheltuieli ale operatorilor economici si ale instituţiilor
publice, a rectificării acestora, precum si a normativelor de cheltuieli, pentru cazurile prevăzute de
lege;
- acordarea de ajutoare financiare si de urgenţă;
- alocarea de fonduri de la bugetul de stat, din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia
Guvernului, din Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului, precum si din Fondul Naţional de
Dezvoltare;
- aprobarea finanţării de proiecte si acţiuni din fondurile pentru promovarea imaginii
externe a României;
- aprobarea stemelor pentru judeţe, municipii, oraşe si comune;
- schimbarea regimului juridic al unor imobile;
b) legile speciale de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii
care nu fac obiectul legilor organice;
c) actele normative prin intermediul cărora se asigură compatibilizarea legislaţiei
naţionale cu legislaţia comunitară;
d) actele normative prin care se ratifică, aprobă, aderă sau acceptă un tratat, în;
e) actele normative prin care se aprobă norme metodologice prevăzute prin lege.

Alte documente

Memorandumul este instrumentul prin care se supune spre aprobare iniţierea

negocierii si/sau semnării unui tratat internaţional, respectiv suspendarea aplicării unui tratat.
Acesta poate fi elaborat si în cazul în care este necesară o decizie a Guvernului într-o anumită
problematică. Memorandumul va fi avizat de instituţiile implicate si va cuprinde descrierea
respectivei probleme si propuneri pentru rezolvarea acesteia.
Memorandumul este un act intern al Guvernului, care nu se publică în Monitorul
Oficial al României.

Pentru proiectele de coduri sau alte proiecte de legi complexe, pentru care s-au
constituit comisii de specialitate se elaborează si se aprobă teze prealabile.
Pentru proiectele de coduri sau alte proiecte de legi complexe, pentru care nu s-au
constituit comisii de specialitate se elaborează documente de politici publice.

Tezele prealabile, supuse aprobării Guvernului, se referă în principal la:

a) informaţii generale relevante;
b) rezultatele cercetărilor, studiilor si documentărilor ştiinţifice efectuate;
c) componenţa comisiei de elaborare;
d) descrierea succintă a soluţiilor si a variantelor propuse de actul normativ preconizat;
e) descrierea impactului social si economic asupra mediului de afaceri sau asupra
mediului înconjurător, după caz;
f) prezentarea succintă a conţinutului proiectului de cod propus sau al altor proiecte de
legi complexe;

3
 g) descrierea capitolelor sau a secţiunilor de prevederi legale propuse, a aspectelor
care urmează să fie reglementate;
h) descrierea activităţilor planificate pentru desfăşurarea discuţiilor publice;
i) prezentarea informaţiilor privind estimările financiare;
j) concordanţa cu legislaţia comunitară si cu cea naţională;
k) măsuri de implementare a modificărilor propuse;
l) rezultate aşteptate în urma implementării modificărilor propuse.
Nota se elaborează si se transmite Guvernului de către iniţiator în scopul raportării si
informării despre evoluţia procesului de soluţionare a unor probleme specifice, la stadiul
implementării documentelor de politici publice si/sau a actelor normative. Ea este transmisă
de către iniţiator Cabinetului Primului Ministru şi apoi prezentată în şedinţă de guvern.

Procedura de elaborare şi consultare

Iniţiatorul elaborează o formă iniţială a proiectului de documente de politici publice

si a proiectelui de acte normative (însoţite de instrumentele de prezentare şi
motivare), pe care are obligaţia să o supună concomitent atât consultării publice, cât şi
consultării preliminare interinstituţionale.

Desfăşurarea întregului proces de consultare, atât cu cetăţenii şi cu asociaţiile legal

constituite, cât şi consultarea preliminară interinstituţională, cade în sarcina exclusivă a
iniţiatorului.

Consultarea cu cetățenii și cu Consultarea preliminară

asociațiile legal constituite
C interinstituţională
O Pentru fiecare proiect de document de
N politici publice sau proiect de act
C normativ, precum si pentru conţinutul
O instrumentului de prezentare si
M motivare aferent, autorităţile publice
I consultate prezintă iniţiatorului un punct
T de vedere în scris. Punctul de vedere
E
constă în observaţii şi propuneri care
N
T privesc aspectele de fond
din aria proprie de competenţă.

Procedura de avizare/adoptare
La finalizarea procedurii de elaborare şi consultare, autoritatea publică iniţiatoare are obligaţia
de a transmite Secretariatului General al Guvernului în vederea înregistrării, proiectele de
documente de politici publice şi proiectele de acte normative însuşite, prin semnare, de
către conducătorul/conducătorii autorităţii/autorităţilor publice iniţiatoare, împreună cu o
adresă de înaintare.
La primirea proiectelor de documente de politici publice sau a proiectelor de acte Normative,
Secretariatul General al Guvernului le înregistrează, le publică pe pagina pe internet şi verifică
îndeplinirea condiţiilor de forma. Nerespectarea condiţiilor cu privire la forma se constată de
către Secretariatul General al Guvernului şi se comunică autorităţii publice iniţiatoare.

4
Adresa de înaintare va fi însoţită de următoarele documente, după caz:
a) proiectul de document de politică publică sau proiectul de act normativ;
b) instrumentul de prezentare şi motivare;
c) tabelul de concordanţă între actul normativ comunitar propus să fie transpus şi proiectul de
act normativ naţional care îl transpune
d) tabelul comparativ cuprinzând reglementarea în vigoare şi reglementarea propusă, în
situaţia în care proiectele de acte normative conţin modificări şi/sau completări ale actelor
normative în vigoare.

În aceeaşi zi în care au fost înaintate către Secretariatul General al Guvernului,

proiectele de documente de politici publice şi proiectele de acte normative sunt transmise,
în original, (de către iniţiator) şi instituţiilor ce urmează să avizeze proiectul, însoţite de o
adresă de înaintare.
La nivelul fiecărei instituţii avizatoare se constituie o structură unică, cu atribuţii de
primire şi înregistrare a proiectelor de acte normative sau a proiectelor de documente de
politici publice supuse avizării, precum şi de comunicare a tuturor datelor necesare pentru
urmărirea procesului de avizare.
Instituțiile avizatoare sunt: Ministerul Finanţelor Publice, Departamentul pentru Afaceri
Europene, sau, după caz, Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, sau în funcție de
domeniu alte instituții (exemplu: pentru proiecte în domeniul social instituția avizatoare
este Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale). Proiectele de documente de politici
publice şi proiectele de acte normative vor fi transmise acestor instituţii, în copie, în
vederea analizei. Acestea au obligaţia transmiterii unui punct de vedere iniţiatorului
numai în urma sesizării unor probleme de fond din aria proprie de competenţă.

Instituţiile publice avizatoare trebuie să transmită iniţiatorului proiectul de act normativ

sau proiectul de document de politici publice, în original, avizat în termen de
maximum 3 zile lucrătoare de la înregistrarea acestuia la structura unică din cadrul
instituţiilor avizatoare.

Termenul de avizare pentru Ministerul Finanţelor Publice, Departamentul pentru Afaceri

Europene şi Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti este de 4 zile lucrătoare de la
înregistrarea acestuia la structura unică (pentru celelate instituții avizatoare este de maxim 3
zile lucrătoare).
Proiectele de acte normative care transpun prevederi comunitare, creează cadrul juridic
necesar aplicării acestora ori având relevanţă comunitară se transmit spre avizare
Departamentului pentru Afaceri Europene, ca penultimă instituţie avizatoare, însoţite, dacă
este cazul, de tabelul de concordanţă între actul normativ comunitar propus să fie transpus şi
proiectul de act normativ naţional care îl transpune.

Proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti în

original, împreună cu o copie, numai după obţinerea tuturor avizelor autorităţilor publice
interesate în aplicare.
Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti avizează proiectele exclusiv din punctul de
vedere al legalităţii, încheind operaţiunile din etapa de avizare.

Avizul Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti nu este obligatoriu în cazul actelor

cu caracter individual ce au ca obiect exclusiv:

5
a) numiri şi revocări din funcţie;
b) stabilirea unor date;
c) aprobarea de indicatori tehnico-economici de investiţii;
d) aprobarea bugetelor de venituri şi cheltuieli ale operatorilor economici şi ale instituţiilor
publice, pentru cazurile prevăzute de lege, şi a rectificării acestora;
e) acordarea de ajutoare financiare şi de urgenţă;
f) alocarea de fonduri de la bugetul de stat, suplimentarea bugetelor instituţiilor publice din
Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, din Fondul de intervenţie la dispoziţia
Guvernului, precum şi din Fondul naţional de dezvoltare;
g) aprobarea finanţării de proiecte şi acţiuni din fondurile pentru promovarea imaginii
externe a României;
h) aprobarea stemelor pentru judeţe, municipii, oraşe şi comune;
i) atestarea domeniilor publice ale unităţilor administrativ-teritoriale.

În urma analizării proiectelor, autorităţile publice cărora le-a fost solicitat avizul pot
transmite iniţiatorului proiectul:
a) avizat favorabil, fără observaţii;
b) avizat favorabil, cu observaţii şi propuneri;
c) avizat negativ, caz în care se va preciza în instrumentul de prezentare şi motivare "Aviz
negativ", precum şi motivarea emiterii acestuia.
Depăşirea termenelor pentru avizare reprezintă aviz tacit, fără îndeplinirea vreunei alte
formalităţi de către iniţiator.

Dacă proiectul a fost avizat cu observaţii şi propuneri sau avizat negativ, iniţiatorul va
întocmi o notă justificativă care să cuprindă modalitatea de însuşire sau, după caz,
argumentele care au condus la neînsuşirea observaţiilor şi propunerilor. O copie a notei
justificative se transmite de către iniţiator instituţiei care a avizat cu observaţii sau negativ.

După finalizarea procesului de avizare interministerială a proiectului de document de

politici publice sau, după caz, a proiectului de act normativ, forma finală însoţită, dacă este
cazul, de observaţiile instituţiilor avizatoare şi de nota justificativă privind nepreluarea
acestora se transmite, prin grija iniţiatorilor, Curţii de Conturi a României, Consiliului
Concurenţei, Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Consiliului Economic
şi Social şi/sau Consiliului Superior al Magistraturii, după caz, în vederea obţinerii
avizelor, dacă obţinerea acestora este obligatorie.

După obţinerea avizelor, iniţiatorul va transmite Secretariatului General al Guvernului,

în original, forma finală a proiectului de document de politici publice sau, după caz, a
proiectului de act normativ, însoţit de eventualele observaţii şi propuneri ale tuturor
instituţiilor avizatoare, precum şi de nota justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea
acestora, dacă este cazul.

Pentru proiectele de acte normative, Secretariatul General al Guvernului solicită de

îndată avizul Consiliului Legislativ, ce urmează să fie emis potrivit legii, în termenul
solicitat de Guvern, care nu poate fi mai mic de:
a) 24 de ore pentru proiectele de ordonanţe de urgenţă;
b) 2 zile pentru proiectele de legi care urmează să fie transmise Parlamentului cu solicitarea
dezbaterii în procedură de urgenţă;
c) 10 zile pentru celelalte proiecte de acte normative.
6
Secretariatul General al Guvernului transmite iniţiatorului avizul Consiliului Legislativ şi
după caz, nota menţionată mai sus.
Iniţiatorul are obligaţia de a reanaliza şi, după caz, de a reface proiectul de document de
politică publică sau de act normativ.
Dacă iniţiatorul nu acceptă total sau parţial observaţiile şi propunerile, acesta va întocmi o
notă justificativă cuprinzând argumentele care au condus la neînsuşirea observaţiilor şi
propunerilor respective.

În vederea obţinerii avizului conform, proiectele de documente de politici publice se

transmit Secretariatului General al Guvernului în original, împreună cu o copie, numai
după obţinerea tuturor avizelor instituţiilor publice interesate.
Avizul conform se emite cu privire la respectarea standardelor şi procedurilor prevăzute
de legislaţia în vigoare pentru elaborarea documentelor de politici publice, încheind
operaţiunile din etapa de avizare.
Termenul pentru avizul conform este de 3 zile lucrătoare de la înregistrarea acestuia la
structura unică.

Secretariatul General al Guvernului verifică îndeplinirea condiţiilor de formă ale fiecărui

proiect de act normativ sau document de politici publice. Dacă în urma examinării proiectelor
de documente de politici publice si a proiectelor de acte normative se constată nerespectarea
cerinţelor de formă, Secretariatul General al Guvernului întocmeşte o notă cuprinzând
observaţii si propuneri, pe care o supune atenţiei iniţiatorului.

Proiectul de document de politică publică finalizat este inclus de către Secretariatul

General al Guvernului, în original, pe agenda reuniunii de lucru pregătitoare, fiind însoţit,
după caz, de:
a) adresa de înaintare care va cuprinde lista documentelor anexate;
b) procesul-verbal al şedinţei comitetului interministerial, dacă proiectul a fost analizat
în consiliile interministeriale.
c) observaţiile instituţiilor avizatoare şi nota justificativă privind însuşirea sau
neînsuşirea acestora, după caz.

Statutul, componenţa, organizarea si desfăşurarea reuniunii de lucru pregătitoare

şedinţei Guvernului
Reuniunea de lucru pregătitoare şedinţei Guvernului este organizată de Secretariatul
General al Guvernului si condusă de secretarul general al Guvernului sau de un reprezentant
desemnat de acesta. Aceasta are loc săptămânal.
La reuniunea de lucru pregătitoare şedinţei Guvernului participă:
- reprezentanţi, la nivel de secretar de stat sau secretar general, ai Secretariatului
General al Guvernului, miniştrilor, miniştrilor de stat, miniştrilor delegaţi cu însărcinări
speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului pentru care Parlamentul a
acordat votul de încredere
- consilieri de stat ai primului-ministru, denumiţi membri permanenţi.

7
 - reprezentanţii (în calitate de membri permanenţi) structurilor organizatorice din
cadrul aparatului de lucru al Guvernului ai căror conducători nu au calitatea de membri ai
Guvernului.

Agenda reuniunii de lucru pregătitoare este elaborată de Secretariatul General al Guvernului

şi se aprobă de către secretarul general al Guvernului.
Secretariatul General al Guvernului transmite agenda reuniunii de lucru pregătitoare,
împreună cu actele incluse în aceasta, membrilor permanenţi şi participanţilor, cu cel puţin 24
de ore înainte de reuniunea pregătitoare.
Agenda reuniunii de lucru pregătitoare şedinţei Guvernului cuprinde:
a) proiectul agendei de lucru a şedinţei Guvernului cuprinzând lista proiectelor de acte
normative, a proiectelor de documente de politici publice avizate şi a altor documente;
b) lista proiectelor de acte normative şi alte documente transmise la Secretariatul
General al Guvernului şi neincluse în proiectul agendei de lucru a şedinţei Guvernului,
inclusiv proiectele de acte normative avizate negativ din punctul de vedere al legalităţii de
Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti;
c) lista proiectelor de acte normative şi a proiectelor de documente de politici publice
pentru care s-a demarat procedura de avizare cuprinzând menţionarea datei expirării
termenelor de avizare, instituţiile avizatoare şi observaţiile privind îndeplinirea condiţiilor de
formă;
d) lista proiectelor de acte normative şi a proiectelor de documente de politici publice
supuse procedurilor de transparenţă decizională;
e) lista proiectelor de acte normative adoptate de Guvern şi nefinalizate, precum şi a
proiectelor de documente de politici publice care nu au fost reformulate ca urmare a
modificărilor aprobate de Guvern;
f) alte aspecte, inclusiv informarea privind sarcinile încredinţate în şedinţa Guvernului
ministerelor şi altor autorităţi publice sau rezultate din acte normative.

Dispoziţii privind analiza, supunerea spre adoptare în cadrul şedinţei Guvernului a

proiectelor de documente de politici publice si a proiectelor de acte normative, precum si
procedura ulterioară adoptării acestora

Primul-ministru stabileşte data, ora si locul desfăşurării şedinţei Guvernului pe care o

conduce. Proiectul agendei de lucru a şedinţei Guvernului este avizat de secretarul general
al Guvernului si prezentat spre aprobare primului-ministru.
Agenda de lucru a şedinţei Guvernului se comunică de către Secretariatul General al
Guvernului, împreună cu proiectele de documente de politici publice, proiectele de acte
normative sau alte documente, precum si documentele însoţitoare respective, tuturor
membrilor Guvernului, conducătorilor altor autorităţi publice interesate, precum si altor
participanţi la şedinţa Guvernului, cu cel puţin 24 de ore înainte de ziua şedinţei
Guvernului.
Înainte de începerea dezbaterilor sau în cursul acestora iniţiatorii pot solicita primului
ministru, motivat, retragerea sau amânarea proiectelor de documente de politici publice,
proiectelor de acte normative sau a altor documente aflate pe agenda de lucru a şedinţei
Guvernului. În cazuri excepţionale primul-ministru poate aproba ca pe durata desfăşurării

8
şedinţei Guvernului să fie luate în discuţie si proiecte de documente de politici publice,
proiecte de acte normative sau alte documente neînscrise pe agenda de lucru, dacă acestea
reclamă o decizie urgentă a Guvernului.

Decizia Guvernului cu privire la fiecare proiect de document de politici publice, proiect

de act normativ sau alt document, luată ca urmare a rezultatului dezbaterilor, este marcată
. prin anunţul primului-ministru privind adoptarea/aprobarea, amânarea, respingerea sau
retragerea acestuia, după caz

După adoptare, Secretariatul General al Guvernului finalizează proiectul de act normativ

prin operarea observaţiilor de tehnică legislativă. Dacă proiectul de document de politici
publice sau proiectul de act normativ este aprobat cu modificări în şedinţa Guvernului,
iniţiatorul are obligaţia să modifice textul respectivului proiect de document de politici
publice sau de act normativ si să îl transmită Secretariatului General al Guvernului.

Dacă iniţiatorul nu operează modificările aprobate de Guvern, proiectul de act normativ va

fi repus în mod obligatoriu pe agenda reuniunii de lucru pregătitoare în vederea
modificării sau retragerii acestuia.

Proiectele de acte normative cărora li s-au adus modificări de fond ca urmare a discutării si
adoptării lor în şedinţa Guvernului vor fi supuse unei noi avizări a Consiliului Legislativ,
Curţii de Conturi, Consiliului concurenţei, Consiliului Suprem de Apărare a Ţării,
Consiliului Economic si Social si/sau al Consiliului Superior al Magistraturii, după caz.
Dacă după noua avizare de către aceste autorităţi, este necesară operarea unor modificări de
fond ori avizul respectiv este negativ, proiectul de act normativ va fi repus în mod
obligatoriu pe agenda de lucru a şedinţei Guvernului.

Repunerea pe agenda de lucru a şedinţei Guvernului este obligatorie si în cazul

proiectelor de acte normative dacă:
a) acceptarea ulterioară a observaţiilor determină modificări de fond ale proiectului;
b) avizul Consiliului Legislativ, Curţii de Conturi, Consiliului Concurenţei,
Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Consiliului Economic si Social si/sau al Consiliului
Superior al Magistraturii sunt negative, după transmiterea de către iniţiator a punctului său de
vedere la Secretariatul General al Guvernului.
Dacă după adoptare iniţiatorul solicită operarea altor modificări care nu au fost
aprobate de Guvern, Secretariatul General al Guvernului are obligaţia să repună respectivul
proiect de act normativ pe agenda de lucru.

După şedinţa Guvernului, Secretariatul General al Guvernului va proceda la:

a) definitivarea actului normativ adoptat;
b) prezentarea actului normativ adoptat primului-ministru, în vederea semnării,
si miniştrilor care au obligaţia punerii lui în executare, în vederea contrasemnării
(obligatorie în termen de cel mult 24 de ore de la data semnării lui de către primul-ministru);
c) numerotarea actelor normative în cadrul anului calendaristic (actele
Guvernului vor purta data şedinţei Guvernului în care acestea au fost adoptate);

9
 d) transmiterea la Camera deputaţilor, la Senat sau la Administraţia
Prezidenţială a proiectelor de legi, însoţite de expunerile de motive ale acestora si de
hotărârile de supunere a lor spre adoptare, semnate de primul-ministru;
e) transmiterea către secretarul general al Camerei Deputaţilor, cu solicitarea
publicării a hotărârilor si ordonanţelor Guvernului, însoţite, după caz, de instrumentele de
prezentare si motivare ale acestora, semnate de ministrul sau miniştrii iniţiatori.
f) publicarea instrumentelor de prezentare si motivare pe pagina de internet a
Secretariatului General al Guvernului;
g) transmiterea la Senat, Camera Deputaţilor sau, după caz, la Administraţia
Prezidenţială a ordonanţelor si a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, însoţite de
expunerea de motive a proiectelor de legi pentru aprobarea acestora si de hotărârile de
adoptare, semnate de primul ministru.

10
 HOTĂRÂRE Nr. 775 din 14 iulie 2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile de elaborare, monitorizare si evaluare a politicilor publice la nivel central

ARTICOL UNIC
Se aprobă Regulamentul privind procedurile de elaborare, monitorizare si evaluare a
politicilor publice la nivel central, prevăzut în anexa care face parte integrantă din prezenta
hotărâre.

ANEXA 1
REGULAMENT
privind procedurile de elaborare, monitorizare si evaluare a politicilor publice la nivel central
CAP. 1
DispoziŢii cu caracter general
ART. 1
Procedurile instituite prin prezentul regulament determină funcţia, scopul si metodologia
procesului de elaborare, monitorizare si evaluare a politicilor publice la nivelul autorităţilor si
instituţiilor publice din administraţia publică centrală.
ART. 2 *** Abrogat
ART. 3
(1) Procedurile se aplică de ministere si alte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale care iniţiază proiecte de acte normative.
(2) Unităţile specializate în domeniul politicilor publice, denumite în continuare unităţi de
politici publice, se constituie la nivelul ministerelor si al altor organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale care iniţiază proiecte de acte normative, prin ordin al
conducătorului instituţiei.
(3) Au obligaţia de a respecta prezentele proceduri si consiliile, comisiile, comitetele
interministeriale si grupurile de lucru interministeriale constituite conform legii.
CAP. 2
Definiţii
ART. 4
În cadrul prezentului regulament vor fi folosite următoarele definiţii:
a) *** Abrogată
b) *** Abrogată
c) *** Abrogată
d) variantele de politici publice - soluţii tehnice care rezolvă o anumită problemă de politică
publică;
e) identificarea variantelor - o etapă în procesul politicilor publice, care constă în generarea
unor posibilităţi tehnice de soluţionare pentru o anumită problemă de politici publice, de către
colectivele speciale, cu consultarea societăţii civile. Variantele de politici publice nu
reprezintă acte normative;
f) *** Abrogată
g) varianta aleasă spre a fi implementată - acea variantă dintre cele prezentate în propunerea
de politici publice care obţine acordul conducerii ministerului iniţiator în vederea
implementării ei;
h) implementarea variantei de politici publice - etapă a procesului politicilor publice care
constă în totalitatea activităţilor prin care o variantă de politici publice este pusă în aplicare,
prin adoptarea unuia sau mai multor acte normative, respectiv aplicarea unui plan de acţiune
corespunzător;

1
i) monitorizarea - etapă a procesului politicilor publice care cuprinde culegerea de informaţii
cu privire la modalitatea în care au fost obŢinute rezultatele implementării unei anumite
politici publice;
j) activitatea de evaluare utilizează informaţiile prezentate în etapa de monitorizare si are ca
scop formularea unor concluzii finale cu privire la rezultatele politicii publice implementate;
k) metodologia de monitorizare si evaluare constă într-o serie de instrumente si metode a
căror aplicare furnizează date cu privire la modul în care o anumită politică publică a fost
implementată.
ART. 5
Procedurile reglementează următoarele etape ale procesului politicilor publice desfăsurat la
nivelul organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale:
a) identificarea, alegerea si fundamentarea variantelor de politici publice;
b) monitorizarea implementării si evaluarea politicii publice.
ART. 6
Identificarea problemei de politici publice se realizează folosindu-se următoarele surse:
a) Programul de guvernare;
b) strategiile sectoriale si generale ale autorităţilor administraţiei publice centrale iniţiatoare
de proiecte de acte normative;
c) problemele care apar pe parcursul guvernării si care au un impact economic, social si
ecologic semnificativ.
CAP. 3
Identificarea, alegerea si fundamentarea variantelor de politici publice
ART. 7
(1) Identificarea si alegerea variantelor de politici publice au ca rezultat obţinerea unei soluţii
tehnice pentru o problemă de politici publice.
(2) Pentru obţinerea acestei soluţii se parcurg următoarele etape:
a) identificarea si fundamentarea variantelor;
b) alegerea si fundamentarea aprofundată a variantei de politici publice care va fi
implementată.
ART. 8
(1) Activitatea de identificare a variantelor se desfăsoară în cadrul instituţiei iniţiatoare a
politicii publice de către direcţiile de specialitate sub coordonarea unităţilor de politici publice
din cadrul ministerelor.
(2) Activitatea de identificare a variantelor se realizează cu consultarea organizaţiilor
neguvernamentale, partenerilor sociali, asociaţiilor profesionale si a reprezentanţilor
sectorului privat implicaţi, afectaţi sau interesaţi de modul în care este rezolvată problema
respectivă.
ART. 9
Activitatea de fundamentare a variantelor constă în realizarea de studii si analize care
furnizează informaţii cu privire la:
a) oportunitatea rezolvării problemei;
b) prezentarea variantelor;
c) bugetul estimat pentru fiecare variantă;
d) impactul estimat al variantelor identificate;
e) criteriile de evaluare a variantelor si de alegere a aceleia care este recomandată spre
implementare;
f) planul de acŢiune pentru varianta recomandată.
ART. 10
Art. 10. — Activitatea de fundamentare are ca rezultat documentul denumit propunere de
politică publică elaborat de către direcţiile de specialitate cu sprijinul unităţilor de politici

2
publice din cadrul ministerelor şi al altor organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale.”
ART. 11
(1) UnităŢile de politici publice se înfiinţează în cadrul ministerelor si al altor instituţii
publice centrale, prin ordin al conducătorului instituţiei, si se subordonează acestuia. Din
cadrul unităţilor de politici publice pot face parte manageri publici, consilieri de integrare,
personal contractual si funcţionari publici. Personalul unităţilor de politici publice trebuie să
aibă experienţă în domeniul politicilor publice si al managementului de proiect.
(2) Unităţile de politici publice îndeplinesc următoarele atribuţii:
a) participă, alături de direcţiile de specialitate, la elaborarea documentelor de politici publice
prevăzute la art. 3 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului,
pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a
proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării,
aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, asigurând respectarea metodologiei de
evaluare preliminară a impactului prevăzută de reglementările legale în vigoare;
b) monitorizează respectarea procedurilor adoptate prin prezentul regulament în cadrul
ministerului în care îsi desfăsoară activitatea;
c) sunt responsabile cu trimiterea propunerii de politici publice Direcţiei coordonare politici şi
priorităţi din cadrul Cancelariei Prim-Ministrului;
d) elaborează rapoarte de monitorizare si evaluare cu privire la politicile publice iniţiate si
implementate la nivelul ministerelor, în colaborare cu departamentele de specialitate.
,,e) participă la punerea în aplicare a priorităţilor guvernamentale la nivelul ministerului,
monitorizează şi raportează Cancelariei Prim-Ministrului stadiul măsurilor prioritare;
f) sprijină procesul de planificare strategică derulat la nivelul ministerului şi integrează planul
strategic pe baza propunerilor departamentelor de specialitate, prezentându-l spre aprobare
ministrului;
g) participă, alături de direcţiile de specialitate, la elaborarea şi evaluarea implementării
programelor bugetare ale ministerului, asigurând respectarea metodologiei de planificare
strategică prevăzută de reglementările în vigoare, urmărind corelarea între obiective,
indicatori de performanţă, rezultate şi resurse financiare;
h) centralizează propunerile departamentelor de specialitate pentru Planul anual de lucru al
Guvernului, asigură conformitatea metodologică a acestora şi monitorizează implementarea
măsurilor şi priorităţilor rezultate din Planul anual de lucru al Guvernului;
i) emit avize consultative privind instrumentele de prezentare şi motivare care însoţesc
proiectele de acte normative iniţiate la nivelul ministerului, asigurând respectarea prevederilor
referitoare la evaluarea preliminară a impactului cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, şi în Hotărârea Guvernului nr. 1.361/2006 privind
conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse
aprobării Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare;
j) participă, alături de direcţiile de specialitate, la organizarea şi derularea procesului de
consultare publică în contextul elaborării documentelor de politici publice şi al derulării
activităţilor de evaluare preliminară a impactului prevăzute la art. 7 din Legea nr. 24/2000,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare;
k) întocmesc un raport anual cu privire la procesul de elaborare, monitorizare şi evaluare a
politicilor publice la nivelul ministerului, care se transmite Cancelariei Prim-Ministrului pe
baza unui formular elaborat de acesta;
l) utilizează metodologii puse la dispoziţie de Cancelaria Prim-Ministrului şi elaborează din
partea ministerului informări, sinteze, analize solicitate de către Cancelaria Prim-Ministrului
cu privire la probleme din sfera lor de activitate;

3
m) participă la elaborarea şi punerea în aplicare a măsurilor de reformă cu privire la
îmbunătăţirea procesului decizional de la nivelul Guvernului şi al instituţiilor administraţiei
publice centrale;
n) implementează proiecte şi sprijină Cancelaria Prim-Ministrului în implementarea
proiectelor cu finanţare externă în domeniul lor de specialitate.”
(3) Avizul prevăzut la alin. (2) lit. i) poate fi favorabil, favorabil cu observaţii şi nefavorabil.
Nepreluarea observaţiilor aferente avizului trebuie motivată. Nu se emite aviz pentru
proiectele de acte normative prevăzute la art. 6 alin. (2) din regulamentul aprobat prin
Hotărârea Guvernului nr. 561/2009.”
ART. 12
Activitatea unităţilor de politici publice în cadrul ministerelor se desfăsoară, după caz, în
colaborare cu alte ministere si organe specializate ale administraţiei publice centrale.
ART. 13
(1) *** Abrogat
(2) Modelul privind elaborarea propunerii de politici publice este prevăzut în anexa nr. 1.
ART. 14 *** Abrogat
ART. 15 *** Abrogat
ART. 16 *** Abrogat
CAP. 4
Monitorizarea si evaluarea politicilor publice
ART. 17
Monitorizarea si evaluarea politicilor publice reprezintă activităţi care se desfăsoară în timpul
si după implementarea politicilor publice, urmărindu-se stabilirea gradului de realizare a
obiectivelor politicii publice.
ART. 18
Potrivit prezentului regulament, monitorizarea si evaluarea politicilor publice se desfăsoară la
nivelul tuturor autorităţilor administraţiei publice centrale si au ca obiect activităţile si
rezultatele procesului de elaborare a politicilor publice.
ART. 19
Metodologia monitorizării si evaluării politicilor publice este prevăzută în propunerea de
politici publice.
ART. 20
Monitorizarea trebuie să evidenţieze următoarele aspecte:
a) modificările instituţionale care au survenit în urma implementării politicii publice;
b) modificările asupra situaţiei grupurilor-ţintă vizate, atât pe parcursul implementării, cât si
la finalizarea acesteia;
c) costurile implementării;
d) respectarea termenelor si a conţinutului activităţilor din cadrul planului de acţiune;
e) întârzierile în realizarea activităţilor si motivul producerii lor.
ART. 21
UnităŢile de politici publice din cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale au
obligaţia de a elabora rapoarte periodice de monitorizare, conform modelului prevăzut în
anexa nr. 2. Activităţile de monitorizare si evaluare pot fi subcontractate si altor organizaţii
din mediul privat, neguvernamental, din mediul academic si de învăţământ superior.
ART. 22
Criteriile de evaluare a unei politici publice vizează:
a) măsura în care rezultatele implementării politicilor publice corespund cu cele stabilite în
etapa de formulare a politicilor publice;
b) raportul dintre costurile obţinerii rezultatelor si cele preconizate în etapa de formulare a
politicilor publice si precizate în strategia de implementare;

4
c) respectarea conţinutului activităţilor si a termenelor stabilite în planul de acţiune.
ART. 23
Activitatea de evaluare se realizează periodic, la termenele precizate în propunerea de politici
publice, si se finalizează prin elaborarea unui raport, al cărui formular este prevăzut în anexa
nr. 2.
CAP. 5
Dispoziţii finale
ART. 24
Ministerele si celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale vor analiza periodic stadiul
aplicării procedurilor stabilite prin prezentul regulament în domeniul lor de activitate si vor
face propuneri temeinic justificate de adaptare a dispoziţiilor prezentelor proceduri la cerinţele
impuse de evoluţia vieţii economico-sociale.
ART. 25
Prevederile prezentului regulament nu se aplică acelor programe de politici publice iniţiate
anterior intrării în vigoare a prezentei hotărâri.

Anexele nr. 1 si 2 fac parte integrantă din prezentul regulament.

ANEXA Nr. 1
(Anexa nr 1 la regulament)

De la: Conducătorul instituţiei

Numele instituţiei
Avizator/i Conducătorul instituţiei
Numele instituţiei
 
Titlul propunerii de politică publică  
Departament iniţiator  
Persoane responsabile şi date de contact  
Stadiu (anunţare, avizare, primă lectură etc.)  

SECŢIUNEA 1
Argumente pentru iniţierea propunerii de politică publică
Se va defini problema care a generat iniţierea propunerii de politică publică răspunzându-se la
următoarele întrebări:
• Care este problema care necesită acţiunea Guvernului?
• Care sunt cauzele şi efectele problemei?
• Prezentarea datelor statistice care susţin definirea problemei.
• Ce grupuri sunt afectate şi în ce măsură?
• Ce implicaţii ar putea avea lipsa de acţiune guvernamentală în domeniu?

SECŢIUNEA a 2-a
Scopul şi obiectivele propunerii de politică publică
Se vor defini:
• scopul propunerii de politică publică;
• obiectivele generale;
• obiectivele specifice;
• obiectivele operaţionale.

5
SECŢIUNEA a 3-a
Descrierea opţiunilor de soluţionare a problemei/problemelor identificate
Se vor descrie minimum 3 opţiuni, inclusiv scenariul de referinţă

SECŢIUNEA a 4-a
Identificarea şi evaluarea impactului
Pentru fiecare dintre opţiunile descrise în cadrul secţiunii a 3-a vor fi evaluate următoarele
tipuri de impact:

4.1. Impactul economic şi asupra mediului de afaceri Pentru fiecare dintre opţiunile
identificate se vor estima:
• impactul macroeconomic;
• impactul asupra investiţiilor publice;
• impactul asupra mediului concurenţial şi domeniului ajutoarelor de stat;
• impactul asupra mediului de afaceri;
• impactul asupra întreprinderilor mici şi mijlocii;
• impactul asupra serviciilor publice furnizate de instituţiile administraţiei publice centrale şi
locale;
• cuantumul beneficiilor economice;
• cuantumul costurilor economice.

4.2. Impactul bugetar şi financiar

Pentru fiecare dintre opţiunile identificate se vor estima:
• costurile şi veniturile generate de iniţiativă asupra bugetului de stat, precum şi impactul,
plus/minus, rezultat;
• costurile şi veniturile generate de iniţiativă asupra bugetelor locale, precum şi impactul,
plus/minus, rezultat.

4.3. Impactui social

Pentru fiecare dintre opţiuni se vor descrie:
• impactul asupra grupurilor-ţintă identificate;
• impactul asupra grupurilor vulnerabile aşa cum sunt definite de art. 6 lit. p) din Legea
asistenţei sociale nr. 292/2011, cu modificările ulterioare;
• impactul asupra serviciilor sociale.

4.4. Impactul asupra mediului înconjurător

Pentru fiecare dintre opţiuni se vor descrie şi estima:
• impactul asupra utilizării resurselor naturale;
• impactul asupra speciilor protejate, habitatelor naturale, ariilor protejate şi peisajelor;
• impactul asupra calităţii mediului.

SECŢIUNEA a 5-a
Selectarea opţiunii
Va fi prezentată detaliat opţiunea selectată argumentându-se decizia iniţiatorului în acest sens.

SECŢIUNEA a 6-a
Procesul de consultare publică
Se va întocmi un raport al consultării publice ce va fi anexat propunerii de politică publică şi
care va conţine informaţii cu privire la:
• asociaţiile legal constituite consultate;

6
• fundamentarea alegerii acestora;
• recomandările propuse de organizaţiile neguvernamentale, recomandările relevante
acceptate de iniţiator, precum şi cele neacceptate însoţite de o scurtă justificare a nepreluării
lor.

SECŢIUNEA a 7-a
Măsuri postadoptare
Vor fi incluse informaţii cu privire la:
• actele normative subsecvente ce urmează a fi elaborate după adoptarea propunerii de politică
publică şi termenele estimate pentru aprobarea acestora de către Guvern sau Parlament;
• alte măsuri ce sunt necesare ca urmare a adoptării propunerii de politică publică şi termenele
aferente realizării lor;
• descrierea modalităţii în care se va monitoriza şi evalua implementarea propunerii de
politică publică. Descrierea indicatorilor utilizaţi în acest sens.

ANEXA Nr. 2
(Anexa nr. 2 la regulament)

Monitorizarea şi evaluarea politicilor publice Formular

I. Monitorizarea
1. Denumirea politicii publice (precizarea propunerii de politici publice care a stat la baza
implementării)
2. Instituţii şi departamente însărcinate cu monitorizarea politicii publice
3. Metodologia monitorizării (indicatori utilizaţi)
4. Respectarea termenelor
  Termen preconizat Termen realizat
Activitatea 1    
Activitatea 2    
Activitatea 3    
Activitatea...    
5. Costurile implementării
  Cost preconizat Cost realizat
Activitatea 1    
Activitatea 2    
Activitatea 3    
Activitatea...    
6. Descrierea desfăşurării activităţilor cuprinse în planul de acţiune şi compararea acestora cu
conţinutul activităţilor prezentat în propunerea de politici publice corespunzătoare
7. întârzieri, neconcordanţe, depăşiri de buget (motivaţii)
8. Recomandări

II. Evaluarea
1. Denumirea politicii publice (precizarea eventualelor instituţii care au contribuit la
realizarea evaluării şi tipul contribuţiei)
2. Tema de evaluare
3. Metodologia de evaluare utilizată (indicatorii evaluării)
4. Realizarea obiectivelor în raport cu cele precizate în propunerea de politici publice

7
Obiective stabilite (cele precizate în Obiective realizate (consultarea
propunerea de politică publică) rapoartelor de monitorizare)
   
5. Descrierea activităţilor desfăşurate, precum şi evaluarea acestora în funcţie de indicatorii
precizaţi
6. Concluziile evaluării

Instrucţiuni de completare a formularelor de monitorizare şi evaluare

I. Monitorizarea
1. Denumirea politicii publice
Se precizează denumirea oficială a politicii publice, aşa cum apare în propunerea de politici
publice.
2. Instituţii responsabile
Se precizează structurile responsabile şi poziţia administrativă a acestora în cadrul instituţiei.
în cazul în care activitatea de monitorizare este desfăşurată şi de alte instituţii publice,
organizaţii civice şi sociale, organizaţii internaţionale sau companii private, institute de
cercetare, universităţi, prezentaţi-le şi descrieţi contribuţia acestora.
3. Metodologia de monitorizare (indicatori)
Menţionaţi indicatorii urmăriţi în activitatea de monitorizare.
Exemple de indicatori:
— indicatori administrativi — prezintă acţiunea guvernamentală din punct de vedere
administrativ şi managerial şi redau capacitatea de planificare eficientă, capacitatea de a
respecta termene-limită, capacitatea de a utiliza raţional resursele pentru atingerea
obiectivelor stabilite etc.;
— indicatori de performanţă — pot fi economici, politici şi sociali, ecologici, ai dezvoltării
umane etc. şi sunt urmăriţi pentru a evalua impactul efectiv al politicilor publice. De exemplu,
pentru evaluarea succesului unei politici de dezvoltare a turismului, indicatorii ar putea fi:
numărul sosirilor în unităţile de cazare, numărul înnoptărilor în unităţile de cazare sau indicele
de utilizare netă a locurilor de cazare. în funcţie de sectoare, pot fi utilizaţi indicatori specifici.
4. Respectarea termenelor
Pe coloana din stânga se precizează termenele de realizare a activităţilor, aşa cum apar
formulate în propunerea de politici publice. în coloana din dreapta se precizează termenele
reale de realizare a activităţilor.
5. Costurile implementării
Pe coloana din stânga se precizează costurile preconizate în propunerea de politici publice. Pe
coloana din dreapta se precizează costurile reale ale implementării.
6. Descrierea activităţilor
Se descriu activităţile desfăşurate până în prezent, precizându-se, acolo unde este cazul, dacă
au existat întârzieri în realizarea lor sau modificări în conţinutul lor, comparativ cu activităţile
incluse în planul de acţiune.
7. întârzieri, neconcordanţe, depăşiri de buget (motivaţii)
Se precizează principalele neconcordanţe, întârzieri în
respectarea termenelor propuse, precum şi eventualele depăşiri de buget. Se precizează
motivele de producere a acestora.
8. Recomandări
Se menţionează principalele concluzii rezultate în urma activităţii de monitorizare, precum şi
măsurile corective recomandate. De asemenea trebuie furnizate informaţii referitoare la
constatările îndeplinirii recomandărilor anterior formulate în cadrul procesului de
monitorizare şi/sau situaţiile care au condus la neimplementarea acestora.
II. Evaluarea

8
1. Denumirea politicii evaluate
Sunt denumite structurile responsabile şi poziţia administrativă a acestora. în cazul în care
activitatea de evaluare este desfăşurată împreună cu alte instituţii publice, organizaţii civice şi
sociale, organizaţii internaţionale sau este preluată prin contractare de companii private,
institute de cercetare, universităţi, prezentaţi-le şi descrieţi contribuţia acestora.
2. Tema de evaluare — se identifică eventuale chestiuni, în cadrul unei politici, pentru care
decidentul poate solicita o evaluare separată. Astfel, procesul de evaluare poate să nu se refere
întotdeauna la politica publică în totalitatea sa, ci numai la acele componente care au
contribuit la rezolvarea unor aspecte specifice.
3. Metodologie
Se descriu metodologia de evaluare şi împărţirea în timp/etape a acesteia. Sunt menţionaţi
indicatorii de evaluare utilizaţi.
4. Realizarea obiectivelor
în momentul evaluării se utilizează datele obţinute în etapa de monitorizare. Sunt enumerate
rezultatele implementării politicii publice, descriindu-se în ce măsura corespund cu
obiectivele stabilite iniţial. Atunci când sunt enumerate rezultatele, se cuantifică, acolo unde
este cazul, şi se detaliază modificările instituţionale produse, precum şi impactul realizat
asupra grupurilor-ţintă.
5. Descrierea activităţilor
Se descriu modul de desfăşurare a activităţilor, precum şi modul în care acestea se
conformează activităţilor prezentate în planul de acţiune.
6. Concluziile evaluării
Se menţionează principalele concluzii rezultate în urma activităţii de evaluare, în special în
ceea ce priveşte următoarele aspecte:
— în ce măsură problema de politică publică a fost rezolvată;
— dacă se recomandă reluarea întregului proces al politicii publice sau numai a anumitor
aspecte ale acestuia şi cum anume.

9
 HOTĂRÂRE Nr. 750 din 14 iulie 2005
privind constituirea consiliilor interministeriale permanente

EMITENT: GUVERNUL ROMÂNIEI

PUBLICATĂ ÎN: MONITORUL OFICIAL NR. 676 din 28 iulie 2005

În temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 12 alin. (2) şi (3) din
Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare,

Guvernul României adoptă prezenta hotărâre.

ART. 1
Se constituie următoarele consilii interministeriale permanente, denumite în continuare
consilii interministeriale, ca organisme cu rol consultativ, fără personalitate juridică, având
componenţa prevăzută în anexa nr. 1:
a) Consiliul interministerial pentru afaceri interne şi justiţie;
b) Consiliul interministerial pentru relaţii externe şi afaceri europene;
c) Consiliul interministerial pentru integrare europeană;
d) Consiliul interministerial pentru probleme economice, politici fiscale şi comerciale,
piaţa internă, competitivitate, mediul de afaceri;
e) Consiliul interministerial pentru administraţie şi funcţie publică, descentralizare,
comunităţi locale;
f) Consiliul interministerial pentru afaceri sociale, sănătate, protecţia consumatorului;
g) Consiliul interministerial pentru educaţie, cultură, cercetare, tineret, sport şi
minorităţi;
h) Consiliul interministerial pentru agricultură, dezvoltare rurală şi mediu;
i) Consiliul interministerial pentru dezvoltare regională, infrastructură, amenajarea
teritoriului şi turism;
j) Consiliul interministerial pentru situaţii de criză;
k) Consiliul de planificare strategică.
ART. 2
(1) Consiliile interministeriale permanente prevăzute la art. 1 lit. a) - j) îndeplinesc
următoarele atribuţii principale:
a) soluţionează problemele specifice din domeniile majore pe care le gestionează;
b) asigură coerenţa fundamentării şi implementării politicilor guvernamentale din
domeniul respectiv;
c) asigură comunicarea interministerială din domeniul respectiv, precum şi armonizarea
punctelor de vedere;
d) formează grupuri de lucru interministeriale pentru soluţionarea problemelor
punctuale cu caracter multisectorial;
e) propun constituirea, conform prevederilor legale, de comisii interministeriale pentru
gestionarea unei anume problematici;
f) coordonează monitorizarea implementării politicilor promovate;
g) elaborează rapoarte periodice;
h) monitorizează activitatea comisiilor interministeriale şi a grupurilor de lucru din
subordine.
(2) Consiliul de planificare strategică îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
 a) stabileşte şi coordonează priorităţile ce derivă din documente strategice pentru
îndeplinirea obiectivelor Guvernului în colaborare cu ministerele de resort;
b) corelează politicile guvernamentale cu angajamentele şi condiţionalităţile asumate de
Executiv în relaţia cu organizaţiile internaţionale;
c) realizează programarea multianuală a priorităţilor strategice fundamentale şi
coroborarea acestora cu programarea bugetară pe termen mediu;
d) corelează politicile ce urmează a fi implementate cu fondurile bugetare alocate pe
termen scurt şi mediu.
ART. 3
(1) Consiliile interministeriale au ca membri pe miniştrii de stat care coordonează
domeniul respectiv, miniştrii de resort din domeniul respectiv, ministrul finanţelor publice,
ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului, un consilier de
stat al primului-ministru pe problematica domeniului respectiv, conform anexei nr. 1.
(2) Conducerea consiliilor interministeriale este asigurată, după caz, de primul-ministru,
miniştrii de stat, respectiv miniştrii de resort, conform anexei nr. 1.
ART. 4
(1) Consiliile interministeriale se reunesc în şedinţe ordinare lunare sau, ori de câte ori
este necesar, în şedinţe extraordinare, la solicitarea oricărui membru.
(2) Fiecare membru al consiliului interministerial are dreptul să introducă o problemă pe
agenda întâlnirii ordinare sau extraordinare.
(3) Deciziile consiliilor interministeriale se iau în unanimitate. În cazul în care nu se
ajunge la unanimitate în luarea unei decizii, se vor propune alternative, decizia finală
amânându-se pentru şedinţa următoare. Luarea unei decizii nu poate fi amânată de mai
mult de două ori, în caz contrar decizia finală urmând a fi luată în prima şedinţă a
Guvernului, pe baza alternativelor menţionate.
ART. 5
(1) Consiliile interministeriale prezintă Guvernului rapoarte de activitate periodice, la
fiecare 6 luni.
(2) La solicitarea Guvernului, consiliile interministeriale vor prezenta rapoarte asupra
stadiului de implementare a politicilor guvernamentale intersectoriale gestionate de
acestea.
ART. 6
(1) Fiecare consiliu interministerial îşi desfăşoară activitatea pe baza regulamentului
propriu de organizare şi funcţionare, pe care îl aprobă în prima şedinţă de lucru.
(2) Secretariatul tehnic al fiecărui consiliu interministerial se constituie din
reprezentanţii ministerelor de resort implicate şi câte un reprezentant al Secretariatului
General al Guvernului.
ART. 7
(1) În subordinea consiliilor interministeriale pot funcţiona comisii interministeriale,
înfiinţate conform prevederilor legale în vigoare, precum şi grupuri de lucru pentru
soluţionarea problemelor punctuale, clar definite şi cu termene precise.
(2) Consiliile interministeriale au obligaţia de a monitoriza activitatea comisiilor şi
grupurilor de lucru interministeriale din subordine şi de a propune înfiinţarea unor structuri
noi sau desfiinţarea celor care şi-au îndeplinit obiectivul pentru care au fost constituite.
(3) Structura, gradul de reprezentare, mandatul şi termenele de realizare a obiectivelor
comisiilor sau grupurilor de lucru sunt stabilite de consiliul interministerial în a cărui
subordine sunt organizate.
 (4) În comisiile şi grupurile de lucru pot participa, ca membri cu drepturi depline, şi
reprezentanţi ai altor instituţii publice care nu fac parte din consiliul coordonator.
ART. 8
La lucrările consiliilor interministeriale, ale comisiilor şi grupurilor de lucru
subordonate pot participa, în calitate de invitaţi, reprezentanţi ai autorităţilor şi instituţiilor
administraţiei publice, ai instituţiilor academice şi de învăţământ superior, ai organizaţiilor
societăţii civile, care ar putea contribui la soluţionarea unor probleme aflate pe ordinea de
zi.
ART. 9
(1) Pe data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, consiliile interministeriale permanente
prevăzute la art. 1 preiau în subordine organismele interministeriale constituite până la
această dată, conform anexei nr. 2.
(2) În termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a prezentei hotărâri, fiecare consiliu
interministerial va face propuneri pentru desfiinţarea sau păstrarea, după caz, a
organismelor interministeriale din subordine preluate conform anexei nr. 2.
ART. 10
Anexele nr. 1 şi 2*) fac parte integrantă din prezenta hotărâre.
------------
*) Anexele nr. 1 şi 2 sunt reproduse în facsimil.

PRIM-MINISTRU
CĂLIN POPESCU-TĂRICEANU

Contrasemnează:
Ministrul delegat pentru coordonarea
Secretariatului General al Guvernului,
Mihai Alexandru Voicu

p. Ministrul justiţiei,
Maria Cristina Manda,
secretar de stat
ANEXA 1
Consilii interministeriale permanente
Componenţă şi conducere

______________________________________________________________________________
| CONSILIU PERMANENT | COMPONENŢĂ | CONDUCERE |
|__________________________|________________________|__________________________|
| I. Consiliul | MJ | Co-preşedinţie MJ - MAI |
| interministerial pentru | MAI | |
| afaceri interne şi | MAE | |
| justiţie | MFP | |
| | Cancelaria | |
| | Primului-Ministru - | |
| | Consilier de Stat | |
| | SGG | |
|__________________________|________________________|__________________________|
| II. Consiliul | MAE | Co-preşedinţie MAE - MIE |
| interministerial pentru | MIE | |
| relaţii externe şi | MFP | |
| afaceri europene | MAPN | |
| | MEC | |
| | Cancelaria | |
| | Primului-Ministru - | |
| | Consilier de Stat | |
| | SGG | |
|__________________________|________________________|__________________________|
| III. Consiliul | Primul-Ministru | Primul-Ministru |
| interministerial pentru | Ministru de Stat pentru| |
| integrare europeană - | coordonarea | |
| CEIE | activităţilor din | |
| | domeniile culturii, | |
| | învăţământului şi | |
| | integrării europene | |
| | MIE | |
| | MAE | |
| | MFP | |
| | Ministru delegat acquis| |
| | comunitar | |
| | Cancelaria | |
| | Primului-Ministru - | |
| | Consilier de Stat | |
| | SGG | |
|__________________________|________________________|__________________________|
| IV. Consiliul | Ministru de Stat pentru| Co-preşedinţie: |
| interministerial pentru | coordonarea | Ministru de Stat pentru |
| probleme economice, | activităţilor din | coordonarea activităţilor|
| politici fiscale şi | domeniul economic | din domeniul economic |
| comerciale, piaţa | Ministrul de Stat | Ministrul de Stat pentru |
| internă, competitivitate,| pentru coordonarea | coordonarea activităţilor|
| mediul de afaceri | activităţilor din | din domeniile mediului de|
| | domeniile mediului de | afaceri şi IMM |
| | afaceri şi IMM | |
| | MEC | |
| | MIE | |
| | MAPDR | |
| | Ministrul delegat | |
| | pentru comerţ | |
| | MFP | |
| | Cancelaria | |
| | Primului-Ministru - | |
| | Consilier de Stat | |
| | SGG | |
| | MCTI | |
|__________________________|________________________|__________________________|
| V. Consiliul | MAI | MAI |
| interministerial pentru | SGG | |
| administraţie şi funcţie | MFP | |
| publică, descentralizare,| MJ | |
| comunităţi locale | Cancelaria | |
| | Primului-Ministru - | |
| | Consilier de Stat | |
|__________________________|________________________|__________________________|
| VI. Consiliul | MMSSF | Co-preşedinţie MMSSF - MS|
| interministerial pentru | MFP | |
| afaceri sociale, | MEdC | |
| sănătate, protecţia | MS | |
| consumatorului | Cancelaria | |
| | Primului-Ministru - | |
| | Consilier de Stat | |
| | SGG | |
|__________________________|________________________|__________________________|
| VII. Consiliul | Ministru de Stat pentru| Ministru de Stat pentru |
| interministerial pentru | coordonarea | coordonarea |
| educaţie, cultură, | activităţilor din | activităţilor din |
| cercetare, tineret, | domeniile culturii, | domeniile culturii, |
| sport şi minorităţi | învăţământului şi | învăţământului şi |
| | integrării europene | integrării europene |
| | MEdC | |
| | MCC | |
| | MCTI | |
| | MFP | |
| | Cancelaria | |
| | Primului-Ministru - | |
| | Consilier de Stat | |
| | SGG | |
|__________________________|________________________|__________________________|
| VIII. Consiliul | MAPDR | Co-preşedinţie MAPDR - |
| interministerial pentru | MMGA | MMMGA |
| agricultură, pescuit, | SGG | |
| dezvoltare rurală şi | MFP | |
| mediu | Cancelaria | |
| | Primului-Ministru - | |
| | Consilier de Stat | |
|__________________________|________________________|__________________________|
| IX. Consiliul | MTCT | Co-preşedinţie MTCT - MIE|
| interministerial pentru | MIE | |
| dezvoltare regională, | MAI | |
| infrastructură, | MEC | |
| amenajarea teritoriului | MCTI | |
| şi turism | Ministrul delegat | |
| | pentru lucrări publice | |
| | şi amenajarea | |
| | teritoriului | |
| | MFP | |
| | Cancelaria | |
| | Primului-Ministru - | |
| | Consilier de Stat | |
| | SGG | |
|__________________________|________________________|__________________________|
| X. Consiliul | MAI | MAI |
| interministerial pentru | MAPN | |
| situaţii de criză | MTCT | |
| | MMGA | |
| | SGG | |
| | MFP | |
| | Cancelaria | |
| | Primului-Ministru - | |
| | Consilier de Stat | |
|__________________________|________________________|__________________________|
| XI. Consiliul de | Primul-Ministru | Primul-Ministru |
| planificare strategică | Miniştri de stat | |
| | SGG | |
| | MFP | |
| | DRP | |
| | MIE | |
| | Ministru delegat pentru| |
| | controlul implementării| |
| | programelor cu | |
| | finanţare | |
| | internaţională şi | |
| | urmărirea aplicării | |
| | acquis-ului comunitar | |
|__________________________|________________________|__________________________|

ANEXA 2

Preluarea organismelor interministeriale actuale

______________________________________________________________________________
| Consiliu | Comitete interministeriale preluate |
| interministerial | |
| permanent | |
|__________________|___________________________________________________________|
|I. Consiliul | 1) Comisia interministerială pentru monitorizarea |
|interministerial | aplicării prevederilor Legii nr. 161/2003 privind unele |
|pentru afaceri | măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea |
|interne şi | demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de|
|justiţie | afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei |
| | 2) Comisia interministerială pentru evaluarea |
| | despăgubirilor băneşti care urmează să fie acordate |
| | persoanelor îndreptăţite potrivit Legii nr. 10/2001 |
| | 3) Comisia centrală pentru aplicarea dispoziţiilor |
| | Legii nr. 9/1998 |
| | 4) Grupul interministerial pentru cercetare-dezvoltare în |
| | domeniul securităţii |
| | 5) Grupul interministerial de lucru pentru coordonarea |
| | elaborării, perfecţionării şi implementării legislaţiei în|
| | domeniul restituirii proprietăţii imobiliare, preluată în |
| | mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 |
| | 6) Grupul interministerial de lucru pentru coordonarea şi |
| | evaluarea activităţii de prevenire şi combatere a |
| | traficului de persoane |
| | 7) Consiliul interministerial pentru siguranţa rutieră |
| | 8) Consiliul Interministerial pentru Frontierele de Stat |
| | ale României |
| | 9) Grupul interministerial Român pentru Managementul |
| | Integrat al Frontierei de Stat |
| | 10) Consiliul interministerial de monitorizare a |
| | rezoluţiilor privind combaterea terorismului |
| | 11) Grupul de Coordonare a implementării Strategiei |
| | Naţionale privind Migraţia |
| | 12) Grupul interinstituţional de lucru privind Black Sea |
| | Border Security Initiative |
| | 13) Comisia mixtă de frontieră româno-ucraineană |
| | 14) Grupul operaţional de legătură român |
| | 15) Comitetul naţional de securitate aeronautică |
| | 16) Comisia interministerială pentru repartizarea |
| | bunurilor prevăzute la art. 13 alin. (1) lit. a) din |
| | Ordonanţa Guvernului nr. 12/1998 |
|__________________|___________________________________________________________|
|II. Consiliul | 1) Comitetul interministerial pentru sprijinirea românilor|
|interministerial | de pretutindeni |
|pentru relaţii | 2) Consiliul interministerial pentru imagine externă |
|externe şi afaceri| 3) Comisia de monitorizare a aplicării Memorandumului de |
|europene | înţelegere între Guvernul României şi Guvernul Republicii |
| | Ungare privind Legea maghiarilor din statele vecine |
| | Ungariei |
| | 4) Comitetul interdepartamental pentru coordonarea |
| | participării României în programele internaţionale de |
| | asistenţă destinate noilor state independente de pe |
| | teritoriul fostei Uniuni Sovietice |
| | 5) Comisia naţională pentru integrarea României în NATO |
| | (va fi înlocuită de Comisia naţională pentru NATO) |
| | 6) Comisia interministerială pentru coordonarea şi |
| | derularea efectivă a Acordului dintre Guvernul României şi|
| | Guvernul Republicii Elene pentru reglementarea definitivă |
| | a compensării contribuţiilor de asigurări sociale ale |
| | refugiaţilor politici greci repatriaţi din România, semnat|
| | la Atena la 23 februarie 1996, ratificat prin |
| | Legea nr. 63/1997 |
| | 7) Consiliul interministerial pentru imagine externă |
| | 8) Consiliul interinstituţional pentru exercitarea |
| | mandatului României în Consiliul de Securitate al ONU |
| | 9) Grupul de lucru pentru negocierea documentului politic |
| | de bază ("Acordul de acces") care va reglementa amplasarea|
| | facilităţilor militare şi prezenţa forţelor SUA pe |
| | teritoriul României |
| | 10) Grupul român pentru neproliferare/Grupul |
| | interinstituţional de lucru privind Proliferation Security|
| | Initiative (PSI) |
| | 11) Consiliul Afaceri Generale şi Relaţii Externe |
| | 12) Comitetul Interministerial al Guvernului României |
| | pentru relaţiile cu Republica Moldova |
|__________________|___________________________________________________________|
|III. Consiliul | 1) Comitetul interministerial pentru integrare europeană |
|interministerial | 2) Comitetul executiv pentru integrare europeană |
|pentru integrare | 3) Comitetul de transparenţă pentru urmărirea utilizării |
|europeană | fondurilor comunitare |
| | 4) Delegaţia naţională pentru negocierea aderării României|
| | la Uniunea Europeană - negocierile s-au finalizat, |
| | abrogare expresă |
| | 5) Consiliul consultativ pentru negocierea aderării |
| | României la Uniunea Europeană - negocierile s-au |
| | finalizat, abrogare expresă |
| | 6) Comitetul interministerial pentru elaborarea şi |
| | urmărirea implementării Strategiei Guvernului de |
| | comunicare internă şi externă privind integrarea României |
| | în Uniunea Europeană |
| | 7) Comisia Interministerială pentru Programul PHARE de |
| | cooperare transfrontalieră 1996 România - Ungaria |
| | 8) Comitetul de Monitorizare pentru Programul SAPARD |
| | 9) Comitetul de acreditare naţională SAPARD |
| | 10) Comitetul de elaborare a Planului Naţional de |
| | Dezvoltare 2007 - 2013 |
| | 11) Comitetul Interministerial responsabil cu îndeplinirea|
| | angajamentelor asumate în cadrul negocierilor cu Uniunea |
| | Europeană, privind capitolul 6 "Concurenţa" |
|__________________|___________________________________________________________|
|IV. Consiliul | 1) Comitetul interministerial pentru coordonarea şi |
|interministerial | urmărirea accelerării decontărilor şi recuperării |
|pentru probleme | arieratelor |
|economice, | 2) Comisia guvernamentală pentru offset (comisia |
|politici fiscale | guvernamentală pentru compensarea achiziţiilor de tehnică |
|şi comerciale, | specială) |
|piaţa internă, | 3) Comitetul interministerial de coordonare a organizării |
|competitivitate, | şi funcţionării pieţelor produselor agricole şi alimentare|
|mediul de afaceri | în România |
| | 4) Grupul de lucru pentru elaborarea şi monitorizarea |
| | planului de acţiuni referitor la îmbunătăţirea mediului de|
| | afaceri |
| | 5) Grupul interministerial de lucru pentru coordonarea |
| | elaborării şi implementării politicii industriale a |
| | României şi a planului de acţiune aferent |
| | 6) Comitetul Interministerial de Garanţii şi Credite de |
| | Comerţ Exterior |
| | 7) Comitetul Interministerial pentru colaborarea Economică|
| | a ţărilor din Zona Mării Negre |
| | 8) Comisia guvernamentală pentru participarea României la |
| | crearea unei noi organizaţii interguvernamentale de |
| | colaborare economică multilaterală, în locul C.A.E.R. |
| | 9) Consiliul interministerial de coordonare a Agenţiei |
| | Naţionale de Control al Exporturilor |
| | 10) Comitetul Interministerial pentru Negocierea |
| | Acordului de Bază şi a celorlalte Protocoale Sectoriale |
| | ale Cartei Europene a Energiei |
| | 11) Comisia interdepartamentală pentru analiza şi avizarea|
| | ofertelor referitoare la recuperarea şi încasarea |
| | drepturilor statului, precum şi la angajarea şi plata |
| | obligaţiilor care decurg din acorduri comerciale şi de |
| | plăţi guvernamentale şi aranjamente tehnico-bancare, |
| | reglementate prin Ordonanţa Guvernului nr. 59/1994 |
| | 12) Comitetul interministerial pentru dezvoltarea |
| | relaţiilor economice româno-japoneze |
| | 13) Comisia interministerială pentru microcredite |
| | 14) Consiliul pentru export - organism public-privat |
| | 15) Comisia interdepartamentală pentru avizarea |
| | modalităţilor de încasare a creanţelor României din |
| | activitatea de comerţ exterior şi alte activităţi externe,|
| | derulate în baza acordurilor guvernamentale şi comerciale |
| | înainte de 31 decembrie 1989 |
| | 16) Comitetul interministerial pentru implementarea |
| | măsurilor necesare realizării procesului de restructurare |
| | a siderurgiei |
| | 17) Comisia interministerială pentru elaborarea |
| | programului de restructurare al SC Siderurgica SA |
| | Hunedoara |
| | 18) Comitetul interministerial de conducere a reformei |
| | gestiunii finanţelor publice |
| | 19) Comitetul interministerial de gestionare a reformei |
| | managementului finanţelor publice |
| | 20) Grupul de lucru pentru dezvoltarea pieţei de capital |
| | 21) Comitetul Interministerial pentru supravegherea Pieţei|
| | Produselor şi Serviciilor şi Protecţia Consumatorilor |
| | 22) Consiliul de Coordonare a Activităţii de Statistică |
| | 23) Punctul Naţional de Contact |
| | 24) Comitetul consultativ pentru dezvoltarea IMM/Grupul de|
| | lucru pentru implementarea Cartei Europene pentru |
| | întreprinderi mici |
| | 25) Comitetul interministerial de monitorizare a |
| | sistemului de susţinere şi promovare a exportului cu |
| | finanţare de la bugetul de stat |
| | 26) Consiliul pentru avizarea licenţierii operaţiunilor cu|
| | produse şi tehnologii cu dublă utilizare |
| | 27) Consiliul interministerial pentru examinarea şi |
| | avizarea cererilor de licenţă pentru exportul şi importul |
| | de produse militare |
| | 28) Comisia Guvernamentală pentru aprobarea exceptărilor |
| | de la plata taxelor vamale a importurilor de produse |
| | speciale |
| | 29) Grupul de lucru privind examinarea politicii |
| | comerciale a României în cadrul organizaţiei mondiale a |
| | comerţului |
| | 30) Grupul interministerial de lucru pe politica |
| | industrială |
| | 31) Grupul interministerial de lucru privind "garantarea |
| | parţială a riscului aferent datoriei contractate de |
| | societăţile comerciale, regiile autonome, prestatoare de |
| | servicii, pentru finanţarea investiţiilor" |
| | 32) Comisia de licitaţie pentru plasarea titlurilor de |
| | stat prin Banca Naţională a României ca agent al statului |
| | 33) Comitetul pentru dezvoltarea sistemului naţional |
| | pentru Statistica Finanţelor Guvernamentale |
| | 34) Comitetul Interministerial de garanţii şi credite de |
| | comerţ exterior |
|__________________|___________________________________________________________|
|V. Consiliul | 1) Comitetul interministerial pentru relaţia cu |
|interministerial | administraţia publică |
|pentru | 2) Consiliul superior pentru reforma administraţiei |
|administraţie şi | publice, coordonarea politicilor publice şi ajustare |
|funcţia publică, | structurală |
|descentralizare, | 3) Comitetul tehnic interministerial şi grupurile de lucru|
|comunităţi locale | organizate în conformitate cu dispoziţiile |
| | Legii-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 |
| | 4) Comisia interministerială pentru finalizarea politicii |
| | de stabilire a sistemului unitar de salarizare a |
| | funcţionarilor publici |
| | 5) Comitetul interministerial pentru coordonarea reformei |
| | procesului politicilor publice |
| | 6) Comisia pentru managerii publici |
| | 7) Comisia de Autorizare a Împrumuturilor Locale |
| | 8) Comitet interministerial pentru coordonarea procesului |
| | de deconcentrare |
| | 9) Comitetul interministerial pentru stabilirea |
| | serviciilor publice deconcentrate |
| | 10) Consiliul guvernamental pentru monitorizarea reformei |
| | administraţiei publice |
| | 11) Comisia de supraveghere a funcţionării sistemului |
| | electronic de achiziţii publice |
| | 12) Comitetul interministerial pentru implementarea |
| | strategiei naţionale privind alimentarea cu energie |
| | termică a localităţilor prin sisteme de producere şi |
| | distribuţie centralizate |
| | 13) Comitetul interministerial pentru îndeplinirea |
| | sarcinilor reieşite din programul de iarnă în domeniul |
| | energetic |
| | 14) Grupul interministerial de lucru privind criza |
| | financiară, insolvenţa şi insolvabilitatea administraţiei |
| | publice locale |
| | 15) Grupul interministerial de lucru privind garantarea |
| | parţială a creditelor contractate de administraţia publică|
| | locală |
| | 16) Grupul interministerial de lucru privind revizuirea |
| | cadrului legal al contractării împrumuturilor de către |
| | administraţia publică locală prevăzute în OUG nr. 45/2003 |
| | 17) Grupul interministerial de lucru pentru organizarea |
| | "Forumului cooperării descentralizate româno-franceze", |
| | Cluj-Napoca 2005 |
| | 18) Comitetul de coordonare a restructurării |
|__________________|___________________________________________________________|
|VI. Consiliul | 1) Comisia consultativă interministerială în domeniul |
|interministerial | egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi - CODES |
|pentru afaceri | 2) Comisia interministerială privind asistenţă socială |
|sociale, sănătate,| 3) Comitetul mixt de implementare şi monitorizare pentru |
|protecţia | buna organizare şi coordonare a îndeplinirii Planului |
|consumatorului | general de măsuri pentru aplicarea Strategiei de |
| | îmbunătăţire a situaţiei romilor |
| | 4) Comisia naţională de promovare a ocupării forţei de |
| | muncă |
| | 5) Comisia anti-sărăcie şi promovare a incluziunii |
| | sociale - CASPIS |
| | 6) Comisia Naţională de Promovare a Ocupării Forţei de |
| | Muncă (72/2002) |
| | 7) Comitetul interministerial pentru prevenirea |
| | discriminării |
| | 8) Grupul de lucru interministerial constituit în vederea |
| | înfiinţării administraţiei unice pentru colectarea, |
| | auditul şi executarea contribuţiilor la asigurările |
| | sociale |
| | 9) Comisia Naţională de Promovare a Ocupării Forţei de |
| | Muncă (113/2003) |
| | 10) Grupul de lucru interministerial constituit pentru |
| | rezolvarea problemelor specifice cu care se confruntă |
| | cetăţenii români care lucrează în străinătate |
| | 11) Comisia Interministerială de Omologare a Produselor de|
| | Uz Fitosanitar |
| | 12) Comisia interministerială pentru elaborarea de |
| | strategii, identificarea şi implementarea de soluţii |
| | pentru eficientizarea sistemului sanitar din România şi a |
| | fluxurilor financiare legate de Casa naţională de |
| | asigurări de sănătate |
| | 13) Comisia naţională pentru supravegherea, controlul şi |
| | prevenirea cazurilor de infecţie HIV/SIDA |
| | 14) Grupul interministerial pentru elaborarea şi |
| | monitorizarea Strategiei Guvernului şi a Planului de |
| | Măsuri de Incluziune Socială privind tinerii care părăsesc|
| | instituţiile de ocrotire după împlinirea vârstei de 18 ani|
| | 15) Grupul la Nivel Înalt în domeniul protecţiei şi |
| | îngrijirii copilului |
|__________________|___________________________________________________________|
|VII. Consiliul | 1) Comitetul interministerial pentru Problemele |
|interministerial | Tineretului |
|pentru educaţie, | 2) Comisia Naţională de Acţiune împotriva Violenţei în |
|cultură, | Sport |
|cercetare, | 3) Comisia interministerială pentru urmărirea programului |
|tineret, sport şi | de construcţie de săli de sport |
|minorităţi | 4) Consiliul Interministerial pentru Ştiinţă, Tehnologie |
| | şi Inovare |
| | 5) Comisia pentru întocmirea listelor bunurilor culturale |
| | nerestituite din tezaurul României depus la Moscova în |
| | perioada 1916 - 1917 |
| | 6) Grupul de promovare a tehnologiei informaţiei în |
| | România |
| | 7) Comisia interministerială pentru zone construite |
| | protejate |
| | 8) Consiliul Naţional pentru Politica Ştiinţei şi |
| | Tehnologiei |
| | 9) Consiliul de coordonare - Centrul istoric Bucureşti |
| | 10) Comisia Naţională pentru Subvenţionarea Culturii |
| | Scrise |
| | 11) Comisia pentru atestarea calităţii de beneficiar al |
| | indemnizaţiei pentru activitatea de liber-profesionist a |
| | artiştilor interpreţi sau executanţi |
| | 12) Comitetul consultativ al proiectului "Economia bazată |
| | pe cunoaştere" |
| | 13) Comisia specială de retrocedare a unor bunuri care au |
| | aparţinut cultelor religioase din România |
|__________________|___________________________________________________________|
|VIII. Consiliul | 1) Comisia pentru urmărirea exploatării raţionale şi a |
|interministerial | protecţiei resurselor naturale din bazinul hidrografic |
|pentru | al râului Cerna (Comisia Cerna) |
|agricultură, | 2) Comitetul Naţional pentru Protecţia Stratului de Ozon |
|dezvoltare rurală | 3) Comisia Naţională pentru Schimbări Climatice |
|şi mediu | 4) Comitetul interministerial pentru coordonarea |
| | integrării domeniului protecţiei mediului în politicile şi|
| | strategiile sectoriale la nivel naţional |
| | 5) Comitetul interministerial pentru zona montană |
| | 6) Consiliul interministerial al apelor |
| | 7) Comitetul Naţional F.A.O. (C.N./F.A.O.) |
| | 8) Comisia naţională pentru acordarea etichetei ecologice |
| | 9) Comitetul de coordonare potrivit |
| | Ordonanţei Guvernului nr. 15/2000 privind declararea |
| | oraşului Sulina, judeţul Tulcea şi a zonei înconjurătoare |
| | ca obiectiv de interes naţional |
| | 10) Comitetul de politici strategice a proiectului privind|
| | reabilitarea şi reforma sectorului de irigaţii |
| | 11) Comitetul naţional pentru combaterea secetei, a |
| | degradării terenurilor şi a deşertificării |
| | 12) Grupul de lucru pentru examinarea "Hot spoturilor cu |
| | potenţial transfrontalier privind Roşia Montană" |
| | 13) Comitetul de avizare al administraţiei fondului pentru|
| | mediu |
|__________________|___________________________________________________________|
|IX. Consiliul | 1) Centrul naţional pentru aşezări umane (habitat) |
|interministerial | 2) Consiliul interministerial de avizare lucrări publice |
|pentru dezvoltare | de interes naţional şi locuinţe sociale |
|regională, | 3) Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională |
|infrastructură, | 4) Comitetul interministerial pentru transportul |
|amenajarea | mărfurilor periculoase pe calea ferată |
|teritoriului şi | 5) Consiliul Interministerial pentru Infrastructura |
|turism | Calităţii şi Armonizarea Reglementărilor Tehnice |
| | 6) Comitetul de monitorizare pentru programul ISPA |
| | 7) Comitetul interministerial pentru armonizarea |
| | strategiilor, programelor şi planurilor de acţiuni |
| | sectoriale şi regionale |
| | 8) Comitetul Naţional de Coordonare a Proiectului de |
| | dezvoltare a infrastructurii locale în oraşele mici şi |
| | mijlocii (SAMTID) |
| | 9) Grupul de lucru interinstituţional care să realizeze o |
| | evaluare a schemelor de ajutor de stat existente în zonele|
| | libere în vederea compatibilizării lor cu legislaţia |
| | comunitară |
| | 10) Comisia interministerială pentru analiza |
| | posibilităţilor de îmbunătăţire a condiţiilor economice şi|
| | sociale în Valea Jiului |
| | 11) Comitetul interministerial pentru reţeaua de transport|
| | de interes naţional şi european |
| | 12) Comitetul interministerial pentru programe şi mari |
| | obiective de investiţii de importanţă naţională |
| | 13) Grupul interministerial de lucru pentru urgentarea |
| | asigurării bazei legale şi a resurselor financiare |
| | necesare pentru construirea posturilor de inspecţie |
| | veterinară la frontieră |
| | 14) Comisia interministerială pentru Valea Jiului |
| | 15) Comisia Naţională TRACECA |
| | 16) Grupul interministerial de lucru pentru coordonarea |
| | elaborării şi implementării Strategiei naţionale în |
| | domeniul eficienţei energetice şi a planului de acţiuni |
| | aferent |
| | 17) Consiliul consultativ de design |
| | 18) Comitetului interministerial de urmărire a finalizării|
| | contractelor, a finanţării şi a stadiului lucrărilor în |
| | vederea punerii în funcţiune a Unităţii 2 de la CNE |
| | Cernavodă |
| | 19) Comisia interministerială pentru reluarea şi |
| | finalizarea lucrărilor privind Unitatea 3 de la CNE |
| | Cernavodă |
| | 20) Comitetul pentru siguranţa transportului produselor |
| | petroliere prin conductele magistrale |
|__________________|___________________________________________________________|
|X. Consiliul | 1) Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă |
|interministerial | 2) Comisia de monitorizare a unor eventuale inundaţii |
|pentru situaţii | 3) Comitetul interministerial pentru situaţii de criză |
|de criză | 4) Comitetul de coordonare a proiectului de prevenire şi |
| | management al dezastrelor |
| | 5) Comisia pentru transparenţa utilizării fondurilor |
| | pentru sinistraţi |
|__________________|___________________________________________________________|

---------------
 CAPITOLUL 2
Determinanţii unei politici publice

2. 1. Autorii politicii

Unul dintre cei mai tentanţi termeni în studiul politicilor este cel al
autorilor acestora (policy – makers). Acesta are rezonanţa clară şi se referă la
un grup cunoscut de decidenţi care determină cursul unei acţiuni în mod
intenţionat şi urmărind anumite finalităţi. Dar aceasta nu este, în mod necesar,
şi maniera în care văd lucrurile cei care sunt consideraţi ca fiind autori ai
politicii.

2. 1. 1. Consideraţii privind motivaţia participării la elaborarea

politicilor publice

Pentru a determina cine sunt autorii politicii este necesar să ne referim

la atributele politicii1 şi anume la autoritate, expertiză, ordine ca bază a
participării acestor persoane la elaborarea politicii.

A. Autoritatea ca bază a participării

Autoritatea este locul cel mai bun pentru a începe deoarece, baza cea
mai evidentă pentru o solicitare a unui loc în procesul politic este deţinerea
autorităţii legitime. Aşadar, politica este descrisă drept „o activitate a
autorităţilor “.
Evident atunci când ne referim la politicile publice, ne punem
întrebarea firească „ce este o autoritate publică?”
Reflexul este sa recurgem imediat la criterii juridice:
 O autoritate este considerată publică atunci când exercita funcţii de
guvernare asupra unor cetăţeni şi spaţii geografice definite, în special prin
deţinerea legitimităţii de stat, prin exercitarea puterii publice. Nu este nimic
neclar atunci când vorbim despre ministerele unui guvern naţional şi despre
agenţiile acestora, despre autorităţile locale sau regionale. Există însă în
sectorul public şi la limita acestuia o serie de instituţii, organisme, care
1
H.K. Colebath, Policy, Second Edition, Open University Press, 2002, p. 25- 33
42 Politici publice
formează o zonă gri, nici sută la sută publică şi nici cu adevărat privată, pe
care le numim uneori dezmembrări ale statului (spre exemplu asociaţii care
gestionează un sector în numele puterii publice şi de asemenea sectorul para-
public format din anumite întreprinderi care trebuie să respecte anumite
constrângeri ale serviciului public, cum ar fi SNCFR, Posta etc.). Trebuie să
recunoaştem faptul că graniţele între sectorul public şi cel privat nu sunt
întotdeauna clare, de unde şi speranţa că acolo unde dreptul nu este univoc,
ştiinţa economică poate furniza un criteriu mai clar de departajare.
 o autoritate publică poate fi caracterizată drept un organism care
aloca şi gestionează servicii colective sau bunuri publice (apărarea naţională,
educaţia, iluminatul public, salubrizarea străzilor). Acestea prezintă
următoarele caracteristici: nu sunt divizibile (ceea ce consuma A nu este în
detrimentul posibilităţii de a consuma şi B acelaşi lucru), nu pot fi raţionalizate
în mod selectiv prin mecanisme de piaţă şi preţ (nu pot fi excluşi de la consum
aceia care nu pot plăti preţul cerut) şi în sfârşit este disponibil (adică odată
furnizat, fiecare consumator potenţial poate să primească o parte egală
(Wade,Curry, 1970, p. 92). Bunurile sau serviciile colective sunt distribuite în
mod variat: prin alocări administrative, prin mecanisme de piaţă, pe bază de
voluntariat. Este considerat autoritate publică acel organism care gestionează
un bun colectiv, cu condiţia ca el să dispună de o procedură specifică de a
alege, să aibă autoritate proprie şi să acţioneze prin intermediul unui aparat
organizat. Observăm că aceste condiţii exclud ideea de organisme care nu au
nici o autonomie de acţiune, care sunt numai nişte simple trepte ierarhice.
Autoritatea poate fi un singur individ (primul-ministru, ministrul,
primarul) sau un corp colectiv (guvernul, cabinetul, consiliul directorilor,
consiliul naţional sau membrii legislativului. Unii autori, în special în SUA,
sunt înclinaţi să vadă politica într-un text de lege şi ca urmare, legiuitorii care
au votat aceasta legislaţie sunt consideraţi drept autorii politicii.
În sistemele Westminster (cum ar fi în Australia şi UK), în care
executivul poate de obicei să conteze pe disciplina partidului de a-i ţine la
curent pe legislatori, această utilizare a termenului este mai puţin curentă, dar
este larg răspândită ideea conform căreia curţile de justiţie pot lua decizii în
probleme politice care ar trebui să fie decise de către adunarea legislativă.
Normal însă ar fi ca legislativul să fie cel care are autoritatea să decidă.
În orice caz, atunci când autoritatea politică este văzută ca fiind la
nivelul de top al sistemului se pune întrebarea firească: cum ajunge problema
politică la aceasta? Probabil ca membrii unui cabinet de tip Westminster fac
politica într-un anumit domeniu, dar ei nu fac acest lucru ca agenţi liberi, în
momente şi circumstanţe pe care ei înşişi le aleg. Este extrem de rar ca acest
tip de cabinet să ia o decizie politica într-un anumit domeniu, alta decât cea
recomandată de către ministrul de resort şi, în mod normal, rolul cabinetului

42
Capitolul 2 43
este de a accepta recomandarea ministrului sau mai rar de a nu o accepta, caz în
care ministrul de resort trebuie să o reanalizeze şi să mai încerce o dată.
Dar a spune că rolul unui cabinet este să accepte sau nu recomandările
specialiştilor nu înseamnă că nu se face politică „cu adevărat”. Aceasta
înseamnă că adevăraţii autori ai politicii sunt cei care elaborează recomandări.
Procesul politic implică mobilizarea autorităţii cabinetului pentru a sprijini
programele funcţionarilor. De vreme ce este posibil să divizăm participanţii în
„adevăraţi autori ai politicii”, care sunt funcţionarii subordonaţi şi autorităţile
formale, aceasta nu poate spori acurateţea analizei.
Ideea aici este că termeni precum „formularea politicii” nu sunt neutri,
iar termenii tehnici sunt şi ei parte a resurselor participanţilor. Funcţionarii
doresc să obţină aprobarea din partea cabinetului pentru planurile lor de a-şi
întări puterea atunci când negociază cu alte interese. Este posibil ca o
propunere să fie aprobată de către cabinet pe baza unei prezentări de un minut a
ministrului de resort, pe care nimeni nu a fost interesat să o discute, dar
rezultatul va fi prezentat sub formula: „cabinetul a decis…”
În loc să împărţim sfera politicii între autorii politicii (care au autoritate
şi iau decizii) şi ceilalţi, ar trebui să vedem autoritatea drept o construcţie care
încadrează lumea în moduri diferite şi care oferă anumite mecanisme pentru a
determina oamenii să participe la procesul politic. Înseamnă că miniştrii sunt
acolo de drept, în vreme ce alţii trebuie să-şi dobândească dreptul de a fi acolo
şi să facă aceasta în moduri care ţin cont de poziţia miniştrilor. Specialiştii se
află acolo pentru a-i sfătui pe miniştrii, iar experţii din afara birocraţiei trebuie
să găsească un ministru căruia să-i poată adresa direct sfatul lor. Planurile
specialiştilor sunt formulate ca propuneri date spre aprobare miniştrilor, care
sunt consideraţi ca având pre-eminenţa morală în baza autorităţii pe care o
deţin. La final se spune, „ministrul trebuie să aibă ultimul cuvânt”.
Se pune atunci întrebarea firească: Dar cine are primul cuvânt?
Formularea ridică întrebări despre ce se întâmplă înainte ca problema să
fie în atenţia autorităţilor, adică a ministrului. Am putea probabil descoperi ca
problema existase de ceva timp şi o serie de persoane şi organizaţii au fost
implicate în rezolvarea ei. Noţiunea de autoritate impune acestor participanţi
un statut deosebit în joc: ministrul are ultimul cuvânt, ceea ce înseamnă că el
nu va intra în discuţie până când persoanele sau grupurile nu sunt pregătite
pentru ultimul cuvânt. Spre exemplu în formularea unei politici în domeniul
educaţiei pot interveni; ministerul de resort, ca principal consilier al ministrului
educaţiei care are un rol important în conducerea procesului, universităţile,
diferite grupuri de interese organizate care ar putea solicita să-şi exprime
părerea şi indivizi neorganizaţi (cum ar fi părinţii) s-ar putea să nu aibă nici un
loc în acest proces. Aceasta nu ne poate spune însă cum este posibil ca,
anumite persoane sa participe la proces sau cât de importante sunt ele, dar ne

43
44 Politici publice
va ajuta să înţelegem relaţia dintre prezentarea formală a politicii, ca proces de
luare a deciziei şi experienţa participanţilor.
Ar trebui de asemenea să observăm că, fluxul circulă în ambele sensuri
de jos în sus şi de sus în jos. Autorităţile, cum ar fi miniştrii ar putea încerca să
dea instrucţiuni subordonaţilor, dar participanţii de la nivelul inferior ar putea
încerca să treacă problemele la nivelele superioare, solicitând aprobarea
autorizată pentru planurile lor. Dar pentru a face asta ei trebuie să fie în
legătură cu structura autorităţii: şcolile care doresc rezolvarea unei probleme de
politică probabil vor trece acest caz prin ministerul de care aparţin, părinţii care
doresc ceva vor face apel probabil la organizaţia naţională a părinţilor, ca un
organism care are autoritate să vorbească în numele părinţilor. Dar pentru o
familie imigrantă într-o ţară dezvoltată, fără nici un fel de conexiuni sociale şi
care nu cunoaşte prea bine limba ar fi destul de dificil să utilizeze aceste canale
de comunicare pentru a-şi face mai bine auzită vocea într-o problema politică.
Atunci autoritatea structurează acţiunea în moduri care să fie mai uşoare
pentru unele persoane şi mai dificile pentru altele pentru a lua parte la proces.
O întrebare critică pentru autorităţi ar fi cum pot persoanele care au conexiuni
reduse în lumea autorităţii să provoace ordinea existenţa şi să participe la
procesul politic?

B. Expertiza ca baza a participării

Politica nu se referă doar la procesul autorizat de formulare a deciziilor,

ea are în vedere de asemenea procesul de soluţionare a problemei, şi aceasta
constituie o altă bază pentru participare şi anume expertiza care este relevantă
pentru problemă.
Prima întrebare pe care ne-o punem este ce fel de expertiză este
necesară şi ce fel de experţi ar putea avea relevanţă? Expertiza nu este un titlu
generic şi variabil, ci are un accent specific: expertiza privind sănătatea,
transporturile sau educaţia etc. Acest accent este sporit de natura sectoarelor
instituţionale. Poate fi o agenţie guvernamentală responsabilă în acelaşi timp
pentru sănătate şi transport? Evident nu. Responsabilitatea pentru politica din
oricare domeniu va fi revendicată de un grup de experţi bine definit funcţional.
Dar există probabil o serie de organisme din interiorul sau din afara guvernului,
specializate în anumite forme de expertiză, iar experţii guvernamentali au
probabil bune legături cu cei din afară. Specializarea instituţională pe care am
observat-o la nivel guvernamental se regăseşte şi în universităţi şi în
organizaţiile profesionale. Altfel, experţii guvernamentali în sănătate stabilesc
legături cu cei din universităţi, cu cei din organizaţiile profesionale sau de
voluntariat, cu cei din organizaţii de profil internaţionale şi probabil legăturile

44
Capitolul 2 45
cu experţii în sănătate parteneri sunt mult mai puternice decât legăturile cu
experţii în transport.
Şi conexiunile merg în ambele sensuri. O companie poate răspunde la
apariţia unei politici de protecţie a mediului stabilindu-şi propriul sector de
protecţie a mediului, şi se aşteaptă ca proprii săi experţi să stabilească o bună
relaţie cu moderatorii pe probleme de mediu pentru a avea o mai bună idee
privind natura controalelor de mediu şi aşteptările statului în speranţa că
interesele proprii ale companiei vor fi luate în considerare în procesul politic.
Atunci când comunitatea aşteaptă un răspuns politic la problemele de
mediu, ea solicită să fie ascultată de către experţi şi una dintre principalele
solicitări ale grupurilor comunităţii este cea că ar trebui să existe o agenţie de
protecţie a mediului, adică o instituţie a statului care să se ocupe de problema
lor politică. Aşadar, expertiza devine un mod important de organizare a
activităţii politice. Oamenii care sunt interesaţi de un anumit domeniu al
politicii se informează în mod deosebit cu privire la acel domeniu şi ajung să
cunoască cine sunt cei care oferă acele informaţii şi cu care pot discuta despre
acea problemă. Pot fi ziarişti, asociaţii, specialişti în domeniu, cercetători,
profesori. Ei pot avea idei diferite despre ceea ce trebuie făcut, dar recunosc că
toţi se interesează de aceeaşi problemă. Ei reprezintă o grupare semnificativă în
procesul politic şi constituie ceea ce analiştii numesc „o reţea problemă“ (issue
networks) sau „o comunitate politică“.
Însă nu putem considera că pentru orice problemă de politică există o
expertiză relevantă în domeniu. Domenii diferite ale expertizei pot avea
moduri diferite de abordare a aceleiaşi probleme. Să luăm exemplul
alcoolismului. Unii experţi l-ar putea vedea ca pe o problemă de sănătate şi ar
putea discuta în legătura cu ce este de făcut pentru combaterea acestui viciu şi
cum ar putea fi oamenii ajutaţi să-şi protejeze mai bine sănătatea. În schimb,
experţii în asistenţă socială ar fi probabil mai îngrijoraţi în ceea ce priveşte
impactul băuturii asupra vieţii unui alcoolic şi situaţia socială a celor din jurul
lui. Ei ar putea fi interesaţi de sumele necesare pentru acordarea de ajutoare
sociale, de ameninţarea ca persoana alcoolică să-şi piardă locul de muncă sau
de riscul apariţiei violenţei domestice datorată alcoolismului. Alţi experţi ar
putea vedea alcoolismul ca o problemă de ordine publică, iar alţi experţi ar
putea considera că alcoolismul nu reprezintă o problemă politică şi ca urmare
nu ar trebui să existe un răspuns politic pentru faptul că oamenii se răsfaţă
consumând băuturi alcoolice.
Aşadar, aceste corpuri diferite de expertiză pot da răspunsuri diferite.
Ele plasează problema pe primul loc. Un organism de expertiză este un mod
de recunoaştere a problemelor, cât şi un mod de adresare a lor. Şi acesta nu
este un proces neutru; el are implicaţii în ceea ce priveşte alocarea resurselor.
Daca alcoolismul este văzut ca o problemă de sănătate şi ca un viciu personal,

45
46 Politici publice
ar fi potrivit ca resursele sa se canalizeze spre educaţie şi îngrijire medicală.
Daca dimpotrivă este văzut ca o problemă de ordine publică, ar fi mai potrivit
să se acorde competente şi resurse suplimentare politiei. Aşadar, modul în care
este încadrată problema este îndeaproape legat de cei care au
responsabilitatea politică pentru ea şi de solicitările de resurse care pot fi
făcute în consecinţa. În orice caz, o problemă politică se poate extinde şi
asupra altor categorii de expertiză. De exemplu, grija pentru oamenii în vârstă
poate implica o gamă variată de experţi: în probleme de sănătate, servicii
sociale, locuinţe, transport şi chiar fiscalitate. Astfel, oamenii în vârstă sunt
mult mai expuşi la îmbolnăviri şi adesea ajung la spital pentru ca nu reuşesc să
se descurce singuri acasă. Dar cu puţin ajutor acasă, cu câteva îmbunătăţiri
probabil s-ar putea descurca. Sarcina politicii este cum să mobilizeze diferite
feluri de expertiză care pot fi utilizate. Mai mult, o problemă politică ar putea
da naştere unei noi expertize inexistente până în acel moment.

C. Ordinea ca bază a participării

Politica are în vedere procesul prin care activitatea devine stabilă şi

previzibilă. Poate fi considerată o politică interdicţia de a înscrie la şcoala
copiii care nu au împlinit vârsta de şase ani. Aceasta facilitează evitarea
tensiunii dintre directorii şcolilor, părinţi neliniştiţi şi alte persoane afectate:
copii, profesori, planificatori educaţionali.
În cadrul organizaţiilor, crearea unei astfel de ordini este în general
văzută ca o problemă de control. Se pune următoarea întrebare; cum să se
asigure ca politică care a fost creată la nivel superior este pusă în aplicare la
nivelul organizaţiei şi cum să se evite rigiditatea birocratică şi pe de altă parte
încetineală excesivă.
Această perspectivă a fost pusă în discuţie de către unii autori care au
arătat ca pentru personalul de la nivel inferior, procesul de elaborare a
politicii de către personalul de conducere ar putea fi insuficient pentru a face
posturile acestora stabile şi previzibile şi ar fi necesar ca aceştia să-şi
construiască propria ordine. Birocraţii de la ghişeu, aflaţi în contact direct cu
cetăţenii vor finaliza împreună cu aceştia şi cu alţi participanţi relevanţi modul
în care se va organiza activitatea serviciului respectiv. Din acest motiv, unii ar
putea argumenta faptul că, la nivelul propriu, aceste persoane elaborează şi ele
politica.
Această necesitate de crea ordinea este chiar evidentă atunci când
privim procesul politic dincolo de organizaţii. Aşa cum am văzut în cazul
expertizei, cele mai multe probleme politice se extind peste barierele
organizaţionale. Spre exemplu, grija pentru persoanele în vârstă va implică, în
mod necesar, un sir de organizaţii definite din punct de vedere funcţional:

46
Capitolul 2 47
acelea care se ocupă de sănătate, de asistenţa socială, de locuinţe, de transport.
Dacă o politică privind îngrijirea persoanelor în vârstă urmează să genereze
predictibilitate, atunci ea trebuie să implice aceste instituţii.
Asigurarea predictibilităţii devine mult mai dificil dacă luăm în
considerare divergenţele constituţionale. Instituţiile publice, guvernamentale îşi
pot asuma responsabilitatea pentru transport, dar ar putea lăsa sănătatea la
nivelul guvernelor regionale care se supun însă liniilor directoare trasate la
nivel naţional. Locuinţele ar putea fi responsabilitatea unei corporaţii publice
care nu se află sub control direct guvernamental, iar activitatea privind
asistenta sociala poate fi îndeplinită de către administraţiile locale şi regionale,
cât şi de organisme non-guvernamentale. Întrebarea este nu cine trebuie să fie
atras în elaborarea politicii, ci cine nu ar trebui să fie exclus şi a cărui prezenţă
este absolut necesară? Se ştie ca cea mai importantă sursă de îngrijire este
familia şi o întrebare critică ar fi: când are nevoie o persoană în vârstă de
îngrijire şi în ce măsură aceasta poate fi oferită de către membrii familiei? Dar
aceasta depinde de familie, care de obicei nu se vedea ea însăşi drept o
organizaţie: nu există o asociaţie naţională a familiilor care să vorbească în
numele acestora, deşi persoanele care îngrijesc pe unii membrii ai familiei ar
putea să se organizeze ei înşişi într-o asociaţie a îngrijitorilor care să trateze cu
autorităţile publice.
Aşadar procesul de creare a ordinii trebuie să implice mai mulţi
participanţi.
Un sistem important al activităţii politice se ocupă de crearea şi
menţinerea ordinii în rândul diferiţilor participanţi din procesul politic. Se
pare că acesta nu ţine de decizie, ci mai mult de negociere. Iar negocierile se
axează mai puţin pe alternativele din care trebuie să alegem şi mai mult pe
punctele comune la care putem ajunge. Procesul este minuţios şi de durata.
Participanţii elaborează o rezoluţie a unui set de probleme, dar noile probleme
le înlocuiesc pe cele vechi şi apoi ei îşi mobilizează abilităţile colective de
rezolvare a problemelor în vederea soluţionării noilor probleme.

2. 1. 2. Tipologia actorilor participanţi la politicile publice

47
48 Politici publice
“Politicile publice sunt realizate de către subsisteme administrative 2
alcătuite din actori care se confruntă cu o problemă publică Termenul de actor
include atât actori din sfera socialului , cât şi actori din structurile de stat , unii
fiind mai mult implicaţi în procesul administrativ , în timp ce alţii sunt simpli
spectatori.„3
Actorii implicaţi in procesul politicilor publice pot fi atât indivizi ,cât şi
grupuri .Numărul lor variază în funcţie de ţară, sector sau domeniu şi se poate
modifica de-a lungul timpului. Desigur literatura de specialitate oferă multiple
clasificări ale participanţilor în procesul politicilor publice.
Kingdon4 distinge între participanţii din interiorul şi exteriorul
sistemului politico-administrativ următoarele categorii: guvernul, înalţii
funcţionari , Parlamentul , grupurile de interese , universitarii, cercetătorii şi
consultanţii,mediile de comunicare în masă, partidele politice şi opinia publică,
dar afirmă că această distincţie este în parte artificială. La rândul lor, Howlett
şi Ramesh împart actorii politicii în următoarele cinci categorii : oficialii aleşi
(pot fi la rândul lor divizaţi în două categorii - membrii ai executivului şi ai
legislativului- rolul acestora din urmă fiind însă mult mai redus ) , oficialii
numiţi în funcţie ( funcţionarii) , grupurile de interese , grupurile de cercetători
şi mass-media. Primele două categorii aparţin statului , iar celelalte trei
societăţii.5 Rolul acestora în ciclul politicilor publice este diferit6:
- executivul, guvernul sau cabinetul - rolul acestuia în procesul
politicilor publice este de departe cel mai important , el intervenind în toate
etapele ciclului politicilor ( elaborarea , implementarea, evaluarea). Puterea de
care dispune variază însă în funcţie de regimul politic existent în ţara
respectivă. În sistemele parlamentare, guvernele trebuie să dispună de o
majoritate confortabilă în cadrul parlamentului pentru ca propunerile pe care le
în înaintează acestuia să fie aprobate şi rămână în forma lor iniţială, în timp ce
în regimurile prezidenţiale, executivul are deseori sarcina dificilă de a convinge
Congresul să-i accepte propunerile. Evident însă, guvernul prin funcţia sa de

2
Noţiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltată de către primii teoreticieni ai
pluralismului , în Statele Unite Ei au folosit noţiunea se suborgan administrativ , pentru a
desemna” grupări alcătuite din membrii ai societăţii sau oameni de stat , aflat într-un model de
interacţiune devenit rutină.” ( Lance de Haven Smith, Carl van Horn – Subgovernement
Conflict in Public Policies în Policy Studies Journal 12,4 ,1984)
3
Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale
politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004, p.63
4
J.W. Kingdon- Agendas , Alternativas and Public Policies , Harper-Collins , New York ,
1984
5
Howlett M., Ramesh M, idem, p.64
6
pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi
subsisteme ale politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004, p. 65-72

48
Capitolul 2 49
conducere a organelor administraţiei publice deţine un rol semnificativ şi în
faza de implementare.
- legislativul - acesta are un rol secundar , în sensul că ,în general ,
el nu este cel care iniţiază propuneri de politici , deşi acest lucru nu este exclus.
El are însă rolul de a aproba proiectele de legi înaintate de executiv, ocazie cu
care poate aduce amendamente acestora, dar şi de a finanţa implementarea
acestora. În sistemele parlamentare, dacă guvernul dispune de majoritate în
cadrul parlamentului , procedura legiferării este mai mult formală , în schimb
în situaţia în care executivul are o slabă reprezentare , organele legislative pot
influenţa în mod mai consistent propunerile guvernului.
Capacitatea de influenţare a Parlamentului este limitată însă de caracterul
uneori prea tehnic al propunerilor, parlamentarii neavând uneori expertiză
suficientă pentru a analiza aceste propuneri din punct de vedere tehnic. La
aceasta se poate adăuga , dacă ar fi să luăm exemplu României , abundenţa
prea mare de proiecte de legi şi mai ales de propuneri care trebuie aprobate prin
procedură de urgenţă.
- Funcţionarii, mai ales cei de rang înalt – reprezintă , în perioada
contemporană , un pion important al procesului politicilor publice , mai ales
datorită complexităţii problemelor de guvernare. Atât executivul, cât şi
legislativul apelează adesea la expertiza funcţionarilor pentru a-şi transpune în
practică propriile opţiuni în ceea ce priveşte politicile publice, care evident le
pot influenţa aceste opinii. Aşa cum vom arăta , în continuare , birocraţiile au
un rol important mai ales în procesul de generare a alternativelor, dar şi în ceea
ce priveşte implementarea politicilor publice, putând perverti în mod
substanţial conţinutul acestora .
- grupurile de interese 7- reprezintă probabil, în aproape toate statele,
principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului şi de aducere a
acestora, într-un mod organizat, în faţa autorităţilor guvernamentale. Partidele
politice nu pot face acest lucru foarte bine , deoarece încearcă să acapareze
puterea guvernamentală pentru propriul interes şi uneori sunt nevoite să facă
numeroase compromisuri în ceea ce priveşte programele publice promovate
pentru a-şi atrage un număr cât mai mare de susţinători.
Grupurile de interese pot pune la dispoziţia oficialilor guvernamentali atât
expertiză şi informaţii, cât şi importante resurse financiare. Modalitatea în care

7
Grupurile de interese reprezintă grupuri organizate de cetăţeni , unul din scopurile lor fiind
acela de a de a se asigura că statul urmează anumite politici. În statele contemporane , există un
număr foarte mare de grupuri de interese , care urmăresc diferite scopuri , însă existenţa lor nu
este incompatibilă cu democraţiile şi societăţiile deschise.( W.P.Shively- Power Choice –An
Introduction to Political Science , 5th edition, Mc Graw – Hill, , 1987) Ele pot reprezenta
interesele de afaceri, industriale , organizaţiile muncitoreşti , sindicatele , asociaţiile
profesionale , dar şi interesele consumatorilor sau de protecţie a mediului.

49
50 Politici publice
guvernele fac acest lucru variază de la angajamentele ocazionale , prin care
oficialii chemau grupuri de interes reprezentative să-şi exprime opinia până la
aranjamente aproape formale în care grupuri de interese sunt chemate să facă
parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale. Modul în care acestea
operează poate fi înţeles prin explicarea altor două noţiuni: pluralismul şi
corporatismul. Pluralismul reprezintă sistemul în care toate interesele se
organizează şi se află în competiţie liberă şi nici un grup nu este capabil să
domine lucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de
interese , iar politica constă tocmai în această competiţie deschisă între
grupurile de interese pentru a vedea dacă politicile publice pe care ele le
promovează sunt adoptate de guvern. Neo-corporatismul este sistemul în care
toate interesele sunt organizate şi în care guvernul negociază cu toate interesele
afectate în toate stadiile din procesul elaborării şi implementării politicilor8 .
- grupurile de universitari , cercetători şi consultanţi –sunt formate din
persoane ce activează în cadrul universităţilor, institutelor de cercetare,
firmelor de consultanţă şi organismelor de tip think-tank. Acestea din urmă
reprezintă “grupări independente implicate în cercetarea multidisciplinară
menite să influenţeze politicile publice”. 9 Influenţa lor depinde de contextul şi
tradiţiile culturale naţionale, dar contribuţia lor se referă mai degrabă la
formularea de alternative, decât la stabilirea agendei guvernamentale. Spre
deosebire de cercetători , de universitari care au interes mai mult teoretic şi
filozofic faţă de politicile publice, organismele de think-thank au preocupări şi
de ordin practic referitoare la procesul administrativ şi dispun de resurse
financiare mai consistente pentru a-şi promova opiniile lor.
- Mass-media joacă deseori rolul unui amplificator al problemelor
publice sau a unor soluţii promovate de anumite grupuri de interese sau
organisme de think-tank. Ea reprezintă totodată o oportunitate pentru ca
anumite probleme să ajungă în atenţia publicului. Redactorii şefi ai anumitor
ziare, purtătorii de mesaj pot servi anumitor interese însă, manipulând astfel
opinia publică .
În ceea ce priveşte alegătorii şi partidele politice , cei doi autori sunt de
părere că aceste categorii aparţin atât statului , cât şi societăţii , însă rolul lor în
procesul formulării politicilor publice este net diferit. Astfel , rolul alegătorilor
este redus, ei nefiind implicaţi în mod direct, ci prin intermediul
reprezentanţilor lor, oamenii politici aleşi , care deşi ţin cont de opinia publică
atunci când îşi formulează politicile, ei pot fi dominaţi de către experţii
8
W.P. Shively- Power Choice –An Introduction to Political Science , 5th edition, Mc Graw –
Hill, , 1987, op.cit.p.237-238
9
Simon James –The Idea Brokers : The Impact of Think Thanks on Britsh Governement –
Public Administration 71 (1993), p.492 în Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice:
Cicluri şi subsisteme ale politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004, p.71

50
Capitolul 2 51
existenţi în anumite domenii. Opinia publică deţine o influenţă vagă şi difuză
asupra agendei guvernamentale. Acest lucru poate avea un efect pozitiv sau
negativ. Pozitiv, în sensul că ea poate impune anumite probleme pe agenda
guvernamentală , care prezintă interese pentru un număr mare de persoane.
Efectul negativ, constrângerile impuse guvernului , mai mult decât forţele
pozitive în favoarea acţiunii guvernamentale , sunt probabil mai importante şi
mai frecvente. În asemenea ocazii, majoritatea publicului poate solicita
rezolvarea unei anumite priorităţi , însă priorităţile guvernamentale pot fi
afectate mai mult de un număr mic de persoane cu preferinţe diferite, dar de o
mai mare intensitate.
În schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra politicii
publice , dar indirect, în general , prin intermediul membrilor lor care se află în
aparatul executiv şi , în mai mică măsură în cel legislativ. Doctrina politică sau
ideologia partidului pot influenţa într-o oarecare măsură opţiunea membrilor
partidelor către anumite genuri de politici, însă nu rareori, în practică se
observă că aceştia îşi neglijează platforma oficială a partidului în procesul
politicilor publice. Dacă ar fi să analizăm procesul politic din România, este
lesne de observat că membrii partidelor politice româneşti nu prea sunt
interesaţi de ideologia partidului din care fac parte , ci mai degrabă de propriile
interese şi de dorinţa de a se afla “în barca care este la putere”, care le conferă
un acces mai uşor la resurse. Acest lucru poate fi uşor sesizat prin migraţia care
are loc în România în rândul partidelor politice.
Numeroşi observatori ai procesului politic au arătat interes pentru
identificarea şi etichetarea aşa – numitelor colectivităţi ale politicii( policy
communities )”, dar din păcate ei au folosit termeni diferiţi precum sub-
guverne, comunităţi politice, „reţele de probleme” (issue networks) şi nu a fost
întotdeauna clar dacă aceşti termeni diferiţi denota acelaşi lucru.
Comunităţile politicii reprezintă grupuri relativ stabile ale indivizilor
din diferite organizaţii, care se găsesc ei înşişi lăsaţi împreună să adreseze în
permanenţă chestiuni politice, ei fiind „grupaţi permanent în jurul oricărei
surse de probleme” (Davies 1964). Ei pot fi organizaţi în mod oficial sau nu,
dar pot juca un rol semnificativ în procesul politic.
Adesea, legăturile dintre participanţi sunt recunoscute în mod oficial.
Interdependenţa oficialilor organizaţi funcţional este evidentă şi poate rezulta
în câteva moduri diferite de răspuns oficial:
- unul este crearea legăturilor formale dintre diferitele agenţii, departa-
mente, ministere, cum ar fi comitetele interministeriale, interdepartamentale.
Aceste organisme, fie ca sunt ad-hoc sau permanente, oferă o modalitate de
cooperare între aceste agenţii, ministere.
- un alt răspuns oficial este de a stabili un organism consultativ care va
include oficialii din organismele guvernamentale, dar şi alţi participanţi din

51
52 Politici publice
organisme neguvernamentale. Aceste organisme dau posibilitatea participan-
ţilor din diferite organizaţii să descopere în ce măsură se pot sprijini unii pe
alţii.
Comunităţile politicii nu trebuie însă să fie recunoscute formal pentru a
avea semnificaţie, şi chiar dacă sunt, nu toţi participanţii relevanţi pot fi incluşi
într-un organism oficial.
Howlett şi Ramesh10 , în lucrarea lor “ Studing Public Policy . Policy
Cycles and Policy Decisions “ au inventariat existenţa mai multor modele :
▪ modelul triunghiului de fier , alcătuit din reprezentanţii grupurilor
de interese , ai legislativului şi ai agenţiilor guvernamentale din Statele Unite,
care au dezvoltat un sistem de sprijin reciproc .” Aceste grupări au fost acuzate
că au acaparat procesul politicii publice , subminând principiile democraţiei
populare prin faptul că au acordat întâietate propriilor interese , şi nu celor ale
populaţiei . “11
▪ modelul reţelelor de interese sau de probleme ( issue networks) ,
descoperit de către Hugh Heclo cu ocazia studierii formulării politicilor sociale
în Suedia şi Marea Britanie, şi care arătat că modelul triunghiurilor de fier nu
este incorect, însă funcţionarea şi componenţa acestora nu sunt atât de rigide
sau închise , aşa cum arătaseră alţi cercetători. Spre deosebire de noţiunea de
tringhiuri de fier şi suborgane administrative ce”presupun existenţa unor
cercuri restrânse, grupuri stabile de participanţi care au dobândit o autonomie
destul de mare şi care fuzionează pentru a controla programe publice relativ
mici ,care sunt în interesul economic direct al fiecărei părţi a alianţei, reţelele
de interese cuprind un număr mai mare de membrii ,care se schimbă în mod
permanent şi care se află în relaţii de interdependenţă şi loialitate “ 12şi care pun
pe primul loc obligaţiile de ordin intelectual şi emoţional , şi mai apoi interesul
material.
▪ modelul coaliţiilor de sprijin (advocacy coalition ) , dezvoltat de
către Jenkins-Smith şi Sabatier .
În opinia celor doi autori “o coaliţie de sprijin este alcătuită din
actori provenind din mai multe instituţii publice sau private , de la toate
niveluri administrative , care au păreri comune (obiective administrative şi alte
opinii) şi care caută să manipuleze regulile , bugetele şi personalul instituţiilor
publice cu scopul de îndeplini aceste obiective pe termen lung .“ 13 Ei afirmă

10
pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M.– Studing Public Policy . Policy Cycles
and Policy Decisions , Oxford University Press, 1995
11
idem, op.cit , p.143
12
Hugh Heclo – Issue Networks and the Executive Establishment , p.102
13
Hank C. Jenkins , Paul A. Sabatier – The Study of Public Policy Process în Policy Change
and Learning : An Advocacy Coalition Approach , Boulder, Westview, 1993, p.5

52
Capitolul 2 53
că , într-un subsistem administrativ , există două sau mai multe astfel de coaliţii
de sprijin ,în funcţie de numărul structurilor ideatice care există în domeniul
administrativ respectiv şi care se află în competiţie . Conflictul dintre acestea
este mediat de către intermediarii de politici publice , care sunt actorii cei mai
preocupaţi de stabilitatea sistemului .
▪ modelul reţelelor administrative ,dezvoltat de-a lungul timpului de
către mai mulţi cercetători ., Printre aceştia , R.A.W Rhoedes a afirmat că
reţelele administrative necesare în formularea şi dezvoltarea politicilor publice
sunt generate de către “ interacţiunile diferitelor departamente cu ramificaţii ale
organelor administrative , precum şi de interacţiunea acestora din urmă cu alte
organizaţii existente în societate. ”14 Ceea ce diferenţiază aceste reţele este
gradul lor de integrare care variază în funcţie de “ stabilitatea membrilor ,
numărul limitat al acestora , măsura în care aceste reţele sunt izolate de alte
reţele şi de populaţie, natura resurselor pe care le controlează.” 15 Unii autori au
afirmat că “aceste reţele pot fi clasificate în funcţie de măsura în care membrii
proveniţi din structurile de stat şi cei proveniţi din cadrul societăţii împărtăşesc
aceleaşi obiective şi aprobă aceleaşi mijloace de îndeplinire a acestora , iar alţii
sunt de părere că diferitele tipuri de reţele variază în funcţie de numărul
intereselor formulate în cadrul acestora “16 Membrii acestor reţele urmăresc
îndeplinirea propriilor interese , considerate a fi în principal de ordin material
şi obiectiv recunoscute din exteriorul reţelei.
▪ modelul comunităţilor administrative , dezvoltat de către Wilkins şi
Wright , care au conceptualizat distincţia dintre reţelele administrative şi
comunităţile administrative,în sensul că primele urmăresc interese de ordin
material ,iar cele din urmă îşi ghidează acţiunile în funcţie de cunoştinţele şi
expertiza pe care o deţin . În viziunea lor “comunitatea administrativă cuprinde
acele persoane care provin din mediul administrativ şi care au acelaşi obiectiv
administrativ , în timp ce reţeau reprezintă procesul de legătură din interiorul
unei comunităţi sau a mai multor comunităţi”17
Una dintre cele mai cunoscute clasificări a participanţilor este cea a lui
Charles O. Jones, care identifică patru tipuri mari de actori care vor interveni
în orice problema sau aspect complex: raţionalistul, tehnicianul,
14
R.A.W. Rhodes – Power –Dependence , Policy Comunities and Interguvernamental
Networks în Public Administration Bulletin 49, 1984, p.4-31
15
idem , p.14-15
16
Andrew S. Mc Farland – Interest Groups and Theories of Power in America în Britsh Journal
of Political Science 17, 2, 1987 în Howlett M., Ramesh M.– Studing Public Policy . Policy
Cycles and Policy Decisions , Oxford University Press, 1995
17
Stephen Wilks , Maurice Wright – Conclusion : Comparing Governement –Industry
Relations : States , Sectors and Networks în Comparative Governement –Industry Relations :
Western Europe , the United States and Japan ,Clarendon Press,1987, p.198

53
54 Politici publice
incrementalistul şi reformistul. La un moment dat şi pentru o anumită
problemă, unul sau mai multe grupuri pot domina. Cele patru tipuri variază
prin rolurile pe care le joacă în procesul politicii publice, prin valorile pe care
caută să le promoveze, prin sursa scopurilor urmărite şi stilurile de operare.18

Tabelul 2.1
Caracteristicile tipurilor de actori din procesul politicilor publice
Caracteristici
Perspectivă
Rol Valori Scopuri Stil Critici
raţionalistă Analist metoda ce pot fi Comprehensiv eşec în a-şi
politic/ descoperite conştientiza
Planificator limitele
tehnicianistă Expert / training / stabilite de explicit îngustime
Specialist expertiza către alţii
incrementală Politician status quo stabilite de Negociere conservator
noi cereri
Reformistă Cetăţean/ schimbare stabilite de activist nerealist,
lobbyist preocupări care nu ştie
de conţinut să facă
compromis
Sursa: Ch. O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy,Hacourt Brace College
Publishers,1984, în Revista Transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(8)/2002, p. 168.

La rândul lor, Cobb şi Elder propun diferenţierea actorilor în funcţie de

capacitatea lor de a se mobiliza în jurul problemelor.19 Putem astfel să
distingem:
 Actori propriu-zişi. Aceştia se mobilizează la nivel social şi politic,
prin diferite forme de participare şi organizare (partide, asociaţii, mişcări
sociale etc. ). Cei mai activi constituie grupuri de identificare. Cei mai puţin
activi devin grupuri de atenţie în raport cu problemele.
 Grupuri de public. Aceştia sunt spectatori. Cei mai implicaţi şi cei
mai informaţi formează publicul interesat, atent iar cei mai neimplicaţi sau
neinteresaţi alcătuiesc publicul în general.
Orice efort tipologic are o valoare relativă. Aceasta ne permite să ne
desprindem de ruptura tradiţională care se stabileşte între oamenii politici, care
fac politică, şi public, care emite opinii. La fiecare înscriere pe agendă a
problemelor, analistul trebuie să accepte probabilitatea că distribuţia între
actori şi grupurile de public este specifică şi nu este aceeaşi de la o problemă
la alta. Există numeroase exemple care arată cum profesioniştii din politică
18
V. Junjan, R. Bere, Revista transilvană de ştiinţe administrative, nr. 2(8)/2002, p. 168.
19
Vezi Y. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989.

54
Capitolul 2 55
sunt complet scurtcircuitaţi de organizaţiile sau mişcările militante şi devin un
public mai mult sau mai puţin interesat. Totuşi nu trebuie să concluzionăm că
orice schimbare radicală, orice apariţie masivă de noi mize trece prin
scurtcircuitarea claselor de profesionişti politici, din cauza acţiunii mişcărilor
sociale care atrag atenţia mass-media sau tulbură ordinea publică.
Conservatorismul şi schimbarea nu se distribuie atât de caricatural între cele
două tabere, cea a oficialilor şi cea a străzii.
Conceptul de actor poate fi împins şi mai departe. Putem chiar vorbi
despre existenţa unui antreprenoriat politic. Aşa cum un antreprenor
acţionează pe piaţa economică, diferiţi indivizi, grupuri, mişcări, coaliţii
mobilizează resurse pe piaţa politică şi pun în aplicare strategii pentru ca
autoritatea publică să ia în considerare noi mize.
Bardach a demonstrat acest lucru cu privire la politica privind sănătatea
psihică adoptată de statul California între 1964 şi 1967 (Bardach, 1972). Un
deputat republican din adunarea statului a reuşit să obţină adoptarea unei legi
care interzice de acum înainte ca persoanele considerate bolnave psihic să fie
închise, împotriva voinţei lor, în instituţii închise. Această reformă liberală
(până atunci, 1000 de persoane erau internate în fiecare lună) a introdus o nouă
politică de întrajutorare şi tratare în mediu numit „deschis”.
În literatura de specialitate pot fi identificate două tipuri principale
de antreprenori: elite sociale şi mişcări sociale (Padioleau J.G. )
 Primul tip reuneşte grupuri sau indivizi care deţin poziţii de elite
sociale, culturale, economice sau politice,care au un rol permanent Astfel sunt
aleşii din parlament, şefii de partide, personalităţile economice şi culturale,
personalităţile din sindicate.
 Al doilea tip de antreprenori se regăseşte în cadrul unor ansambluri
mai difuze, mai anonime, a căror acţiune este punctuală şi episodică.
Activismul şi numărul, zgomotul şi radicalizarea suplinesc adesea un deficit de
capital elitist, un handicap de notorietate, de influenţă, de cunoaştere a
„intrărilor” din autoritatea publică. Astfel de mişcări sociale au permis
promovarea, în anii `60 ,a unor teme precum protecţia mediului , apărarea
consumatorilor sau locul femeilor , între mizele politice. Antreprenorii politici
mobilizaţi în jurul bunurilor publice şi care acţionează în interesul public
( grupuri de interes public) , mişcările care au purtat aceste revendicări în
câmpul politic au obţinut luarea lor în considerare de către autorităţile publice.
Antreprenorii specializaţi într-o cauză pierd adesea din influenţă şi din
importanţă de îndată ce înscrierea pe agendă nu mai este faza critică. Situaţia
lor este destul de dezavantajoasă atunci când miza a fost luată în considerare,

55
56 Politici publice
total sau parţial, de autoritatea publică şi trebuie să realizeze implementarea şi
să gestioneze răspunsuri concrete.
O altă faţetă a antreprenorului poate fi regăsită în organizaţiile
multifuncţionale. Este cazul anumitor confederaţii sindicale care, în afara
platformei revendicative tradiţionale, se sesizează adesea cu privire la mize
„paralele”.
Un antreprenor politic se mobilizează în funcţie de scopuri variate.
Lasând la o parte paradigmele marxiste, conform cărora comportamentul
reflectă interesul de clasă, şi pe cele neoliberale,ce accentuau latura utilitarista
sau selfish – egoistă a comportamentului, Cobb şi Elder amintesc că aceste
scopuri induc un proces specific de acţiune20:
 Reajustarea – Un mediu specific simte la un moment dat că situaţia
sa, interesele sale sunt tratate în mod dezechilibrat, nesatisfăcător. Prin urmare
mediul se va constitui singur în antreprenor politic. Scopul său este aşadar de a
obţine corectarea propriei situaţii de către autoritatea publică. Antreprenorul
acţionează pentru sine.
 Exploatarea – Aici, antreprenorul acţionează pentru terţi. El
cristalizează, enunţă, amplifică o problemă resimţită în mod mai mult sau mai
puţin manifest de către un mediu altul decât al său. El îşi asumă responsa-
bilitatea, îi realizează activitatea, se identifică cu acesta. În acest caz, scopul
său este de a obţine un profit pentru sine în calitate de antreprenor politic, de
exemplu prin stârnirea recunoaşterii pentru propriul său proiect de către
mediul terţ al cărui avocat a devenit.
 Ameliorarea – Antreprenorul nu are nici un interes personal în
problema cu privire la care se sesizează; nici indirect (ca eventual beneficiar)
nici individual (ca purtător de cuvânt sau avocat). Dacă se sesizează cu privire
la problema respectivă, el o face în numele interesului public din altruism.
Scopul său este de a evita dezechilibre şi ameninţări dăunătoare pentru întreaga
colectivitatea sau de a face să triumfe o utopie sau ideologie.
 Reacţia circumstanţială – Acest caz se caracterizează prin absenţa
unui antreprenor politic activ. Înscrierea pe agendă a unei mize se impune într-un
fel de la sine, din „accident”. Sunt fenomene externe care creează o asemenea
presiune încât miza este înscrisă pe agendă „automat”. O ilustrare în acest sens
este dată de accidentul de la Mihăileşti, judeţul Buzău, soldat cu moartea 20 de
persoane, arse de vii, care a determinat autorităţile publice să înscrie de urgenţă
problema siguranţei transportului de materiale periculoase pe ordinea lor de zi.

2. 2 Dimensiunile unei politici

20
Pentru mai multe detalii vezi Cobb R.W, Elder C.D.- Participation in American Politics:
The Dynamics of Agenda – building , Johns Hopkins University Press., Baltimore , 1972

56
Capitolul 2 57

Încă de la început trebuie semnalat faptul că există două dimensiuni,

verticală şi orizontală ale politicii şi acest fapt are impact asupra modului în
care înţelegem politica.
 În cadrul dimensiunii verticale, politica este considerată drept o
regulă, un proces care are în vedere transmiterea de sus în jos a deciziilor
autorizate. Decidenţii autorizaţi aleg mijloacele de acţiune ale valorilor pe
care le susţin şi le transmit funcţionarilor subordonaţi pentru a le implementa.
Este posibil şi ca subordonaţii să trimită mijloacele de acţiune spre aprobare,
însă tot decidenţii politici trebuie să-şi exprime autoritatea. Aceasta este o
dimensiune care subliniază acţiunea instrumentală, alegerea raţională şi forţa
autorităţii legitime. Este interesantă însă şi capacitatea subordonaţilor de a pune
în aplicare aceste decizii şi modurile de structurare a procesului de guvernare
astfel încât să se realizeze acest acord.
 în cadrul dimensiunii orizontale, politica este privită ca o structurare
a acţiunii. Ea se referă la relaţiile dintre participanţii la procesul de formulare
şi implementare a politicii, care se află în diferite organizaţii, la ceea ce se
află în afară liniei autorităţii ierarhice. Aceasta dimensiune recunoaşte faptul
că activitatea politică are loc atât peste graniţele organizaţionale, cât şi în
interiorul lor şi are în vedere structura înţelegerilor şi acordurilor dintre
participanţii aflaţi în diferite organizaţii. Ea are în vedere natura acestor
legături dintre organizaţii, modul în care ele se formează şi sunt susţinute,
contextele de interpretare în cadrul cărora participanţii înţeleg problemele
politice şi la structurile instituţionale în care aceştia sunt mobilizaţi.
Cele două dimensiuni nu sunt alternative: mai degrabă fiecare tinde să o
înglobeze pe cealaltă, în sensul că implementarea deciziei autorizate presupune
cooperarea şi a altor persoane dinafara liniei de autoritate ierarhică. Totodată,
înţelegerile ajunse pe planul orizontal trebuie puse în aplicare prin
instrumente ale dimensiunii verticale, precum decizia ministrului, directive,
regulamente, ordine, circulare.
În cazul dimensiunii verticale, se admite că există autori ai politicii:
accentul este pus pe lege, aşa ca trebuie să existe persoane care fac legea. În
cadrul dimensiunii orizontale, oricum este evident că autoritatea ierarhică nu
este suficientă şi că există mai mulţi actori participanţi la procesul politic, ca
negocierea şi consensul sunt cele mai importante.
În acest fel se încearcă să se facă distincţia între „autorii politicii” şi
„antreprenorii politici”. Din acest motiv este mai bine sa nu ne preocupe „cine
face politica”, ci este mai bine să ne concentrăm asupra identificării
persoanelor care participă la procesul politic, asupra modului în care ei ajung
acolo şi dacă dorim să identificam unul din ei ca fiind autorul politicii să
analizăm care este baza acestei constatări.

57
58 Politici publice
Încercarea de a afla unde se face politica poate fi frustrantă: oricine ştie
ca este un proces continuu, dar nimeni nu vede ce se întâmplă. Tradiţia ne
spune că politica se face la nivel înalt (top level) şi se transmite în jos pe linie
ierarhică. Poate există o specializare responsabilităţilor celor care realizează
politica, astfel încât, unul este responsabil pentru politica educaţiei, altul pentru
cea a sănătăţii, şi de asemenea se poate aplica delegarea ce presupune că
funcţionarii subordonaţi să poată trata probleme de politică mai puţin
semnificative, dar se menţine însă un singur lanţ al autorităţii şi o decizie clară
de la care curge acţiunea.
Experienţa procesului politic este însă mai complexă. Adesea este
dificil să identificam nivelul de top sau cel puţin partea din top cea mai
relevantă. Dacă de exemplu, problema politică are în vedere furnizarea de
servicii de transport pentru copiii din scoli, ne-am putea aştepta la intervenţia a
cel puţin trei autorităţi: ministerul educaţiei (ai cărui elevi urmează să
beneficieze de transport, ministerul transportului (care este aşteptat să furnizeze
autobuze), ministerul de finanţe (care este preocupat de aspectele financiare).
Dar nu ar fi în mod necesar clar, care dintre ele (dacă există una) este
responsabilă de această problemă. În plus ar exista şi alţi participanţi din afara
guvernului care aşteaptă să participe la discuţii, cum ar fii asociaţiile părinţiilor
elevilor, companiile private de transport, sindicatele şoferilor şi probabil şi
alţii.
În consecinţă am putea admite că, deşi, în final a existat o decizie a
guvernului, ea a reieşit dintr-o negociere intensă între părţile interesate în
obţinerea unui acord privind rezultatul care să fie acceptat în unanimitate.
Întrebarea care se pune atunci este: unde se elaborează decizia? În biroul
ministrului, atunci când el a semnat recomandarea către guvern? în cadrul unei
şedinţe cu toate părţile interesate, guvernamentale şi non-guvernamentale, în
care fiecare şi-a dat acordul asupra ceea ce trebuie sa includă recomandarea? În
şedinţa de guvern în care recomandarea a fost aprobată fără o discuţie
prealabilă alături de alte recomandări similare? Am putea spune ca în nici unul
din aceste locuri: politica capătăVerticală
forma pe parcursul drumului pe care îl
parcurge pana la formularea sa, iar conducerea complexă, cât şi declaraţia
oficială sunt parte a procesului de elaborare a politicii. Distincţia dintre
Decidenti
perspectiva verticală şi cea orizontală determină un mod diferit de acţiune.
autorizaţi

Participanţi
Alte agenţii neguvernamental
i

Subordonaţi care Orizontală

implementează
politica

Alte nivele ale Participanţi

guvernului internaţionali

58
Capitolul 2 59

Fig. 1. Dimensiunea verticală şi orizontală a politicii

Sursa : H.K. Colebath, Policy, Second Edition, Open University Press, 2002

2. 2. 1. Perspectiva verticală

În perspectiva verticală, în cadrul căreia politica este văzută în

termenii procesului autorizat de elaborare a deciziei, accentul se pune pe
figurile autorităţii – miniştrii, primari, preşedinţi, şefi de servicii, comitete ale
directorilor – şi persoanele şi procesele care le înconjoară. Ea este mai des
întâlnită în organizaţiile guvernamentale, unde politica tinde să apară în
organigramă. În mediul de afaceri şi în ONG-uri, termenul de politica este mai
puţin utilizat. Organismele non-guvernamentale tind să utilizeze termeni
diferiţi pentru a descrie procesele care în guvern tind să fie numite politică. Ei
ar putea folosi în schimb termeni precum: declaraţie de misiune, planificare
strategică, poziţionare. Aceasta explică de ce principalul curent din literatura de
specialitate identifică sursa politicii ca fiind guvernul, executivul. „Politica este
ceea ce guvernele aleg să facă sau să nu facă „(Dye 1985) Aceasta definiţie
ridică întrebări asupra modului în care discuta problemele politice în guvern.
Politica este văzută ca o activitate a guvernului, dar pot exista momente în care
guvernul să fie îndepărtat de la acest proces. De exemplu, în multe ţări,
industria laptelui este supusă unor controale intense, dar aceste controale sunt
determinate şi aplicate de către organisme stabilite de către guverne, dar nu
controlate de către acestea, compuse din reprezentanţi ai fermierilor şi alţi
industriaşi. Şi acest lucru se întâmplă în multe domenii de activitate:

59
60 Politici publice
organismele sunt constituite astfel încât industria îşi poate dezvolta afacerile
fără intervenţia guvernului,care doreşte să stea la distanţa de organismul
interesat.
Cu siguranţa, politică pare să prezinte un interes major pentru cele mai
înalte niveluri ale guvernului şi pare sa fie dominată de luarea deciziei politice.
În sistemele de tip Westminster, există o procedură elaborată care
implică încadrarea propunerilor de politică, care trec prin filtrul ierarhiei
birocratice, primesc apoi aprobarea ministrului, sunt discutate cu alte ministere,
departamente şi în final merg la cabinet (în guvern). Odată ce sunt aprobate
acolo, toţi miniştrii îşi dau acordul sa le sprijine şi astfel devin „politica
guvernului”. Alte forme de guvernare sau organisme interguvernamentale, cum
ar fii Uniunea europeana, îşi au propriile proceduri, dar împărtăşesc ipoteza
conform căreia politica este enunţată sau cel puţin aprobată de persoanele de la
nivelul cel mai înalt. Pe de altă parte însă, ar fii greşit să considerăm aceste
figuri publice prestigioase ca fiind oameni care conduc procesul formulării
politicii. Ei tind să ocupe diferite poziţii (funcţii) pentru perioade relativ scurte
(probabil doi sau trei ani) în domenii în care este posibil să aibă puţine
cunoştinţe prealabile. Ei prezidează un organism larg de funcţionari care de
regulă au mai multe cunoştinţe şi experienţă în domeniu decât persoana aflată
la vârf şi există numeroase discuţii21 în literatura de specialitate şi au existat
numeroase dezbateri în literatura de specialitate despre relaţia dintre liderii
politici şi aceşti funcţionari.
Liderii politici probabil vor avea idei despre direcţia în care ei vor ca
politica să evolueze, însă funcţionarii subordonaţi probabil ca vor avea idei mai
multe, mult mai specifice şi vor simţi mai bine direcţia în care trebuie să
meargă. Ca urmare, cel mai adesea, forţa conducătoare pentru politica este
reprezentată de către funcţionarii din spatele liderului politic. Deci, în
perspectiva verticală, această parte a formulării sau elaborării politicii ar
trebui să includă atât pe liderii politici, cat şi pe funcţionarii care operează
sub autoritatea acestora.
Dar unii vad în politică mai mult decât deciziile liderilor politici din
cadrul guvernului şi ale funcţionarilor, argumentând că politica se exprimă
prin legi şi ca urmare locul în care ea este elaborată este legislativul. Această
viziune este cel mai întâlnită în SUA, unde distincţia constituţională evidentă
dintre executiv şi legislativ încurajează ideea conform căreia legiuitorii fac
opţiuni politice, pe care apoi executivul le pune în practică şi aceasta se
întâmplă pentru că legiuitorii sunt cei care elaborează politica (sunt policy –
makers).

21
Jackson R.J., Foreign models and Anssie rules: executive – legislative relations in Australia,
Political Theory Newletter, 7:1-18, 1995.

60
Capitolul 2 61
În sistemele parlamentare, unde disciplina partidului aflat la putere în
mod normal asigură legislaţia care este transmisă executivului pentru aprobare,
este mai puţin întâlnită situaţia de a prezenta legiuitorii ca fiind „autorii
politicii”, deşi Jackson (1995) remarca faptul ca guvernele din Australia adesea
nu au o majoritate în camera superioară şi au trebuit să se obişnuiască cu
procesul de negociere a rezultatelor politicii cu partidele minoritare, aşa cum
adesea se întâmplă în guvernele europene. În orice caz, există însă şi
aranjamente de „activitate politică“ în şi în jurul legislativului. Dezbaterile din
legislativ oferă posibilitatea pentru a critica şi a justifica politica. Audierile
publice susţinute de către comisiile parlamentare furnizează o posibilitate de
explorare a alternativelor politicii împreună cu stakeholderii.
Dacă analizăm politica într-un sens mai larg, ca proces, atunci este clar
ca legislativul este unul din locurile unde poate fi găsită activitatea politică.
Este de reţinut faptul că, o activitate politică semnificativă are loc şi la
nivelul tribunalelor. În multe ţări, în mod deosebit în sistemele federale, dar nu
numai, problemele de politică contestate îşi găsesc rezolvarea în tribunale.
Deciziile Curţii Supreme a SUA în cazurile Brown vs. Consiliul Educaţiei
(privind drepturile egale ale americanilor de culoare) şi Roe vs. Wade (privind
avortul), precum şi decizia Înaltei Curţi din Australia (privind drepturile de
proprietate ale indigenilor) au produs schimbări politice fundamentale care au
avut loc datorită faptului că participanţii au adus problema în tribunale şi au
primit un răspuns pozitiv, aşa ca nu putem exclude tribunalele din definiţia
locaţiei politicii.
În plus în tribunalele obişnuite există acum o serie de alte oportunităţi
de urmărire a problemelor politicii prin canalele judiciare întrucât au fost
instituite tribunale specializate, în mod deosebit în domeniul imigrării, familiei,
muncii, drepturilor consumatorilor sau practicilor comerciale. Se poate spune
ca ele sunt pur şi simplu interesate de implementarea politicii, dar într-un sens
larg ceea ce implementează ei este politica. O politică care introduce
constrângeri privind libertatea comerţului nu este permisă dacă un tribunal nu o
consideră ca fiind în interesul general. Aceasta înseamnă că interpretarea
tribunalului a ceea ce înseamnă „interesul general” devine substanţa politicii.
Ca urmare, putem afirma cu certitudine ca tribunalele, curţile de justiţie pot
intră în categoria autorilor de politica evidenţi.

2.2.2. Perspectiva orizontală

În perspectiva orizontală, politica este văzută ca un proces de

interacţiune structurată. Această perspectivă recunoaşte deciziile persoanelor
autorizate care elaborează politica, dar argumentează faptul ca acestea pot fi
înţelese numai în lumina interacţiunii continue care le face posibile. Din

61
62 Politici publice
această perspectivă, chiar dacă am considera că politica reprezintă alegerile
făcute de către guvern, am observa imediat ca guvernul nu reprezintă o singură
entitate, ci este divizat în ministere şi agenţii funcţionale specializate.
Abordând probleme politice, cum ar fii alcoolul şi circulaţia rutieră, de
exemplu, aceasta presupune o activitate obişnuită implicând diferite agenţii,
departamente, ministere – poliţia, ministerul transporturilor, ministerul sănătăţii
etc. Perspectiva verticală ar sugera că funcţionarii se vor duce la sursa
autorităţii – cabinetul, guvernul – care le va da girul pentru activitatea lor şi
care va impune ulterior rezultatul aprobat tuturor miniştrilor şi funcţionarilor.
Dar experienţa arată că funcţionarii sunt relativ şovăitori pentru a merge direct
la guvern şi a purta o dezbatere între ministere până când nu au epuizat
posibilitatea de negociere a propriului acord cu alţi funcţionari (Painter 1981).
Deci, elaborarea politicii poate include şi o negociere cu funcţionarii din alte
departamente funcţionale.
Negocierea este de asemenea necesară cu alte nivele ale guvernului
Autoritatea în cadrul guvernului nu este clar concentrat într-un punct, ci este
difuzată în cadrul sistemului. Exista de obicei o dispersare a autorităţii la
nivelele locale şi regionale ale guvernului, deşi amplitudinea dispersiei variază:
astfel în sistemele federale ea este cea mai pronunţată şi cel mai bine protejată,
dar chiar şi în statele unitare nu apare decât foarte rar o concentrare absolută a
autorităţii la centru. Şi în mod similar, activitatea politica se desfăşoară şi în
arenele internaţionale, cum ar fi UE, Organizaţia Naţiunilor Unite, Organizaţia
de Comerţ Mondial. Deci a devenit firesc, atât în contextele naţionale, cât şi în
cele internaţionale, să se vorbească despre „guvernare fără guvern”.
Deşi am putut vorbi despre maşinăria guvernului, nu toate
organizaţiile guvernamentale pot fi văzute ca simple unelte ale liderilor
autorizaţi. Politia, de exemplu, adesea are o autonomie considerabilă din partea
conducerii guvernamentale. Unele organisme au nevoie de un grad mai mare
de autonomie de la nivel central pur şi simplu pentru a acţiona. Tribunalele, de
exemplu, trebuie să fie independente faţă de guvern, atunci când urmează să fie
considerate arene neutre pentru rezolvarea disputelor. Totodată, la rândul lor,
universităţile publice nu sunt nici ele dispuse să se vadă ca instrumente ale
guvernului care le furnizează fondurile. În mod similar, administraţiile locale
conduc regii autonome, cum sunt cele în domeniul transportului, însă acestor
organisme li se conferă o autonomie operaţională considerabilă, pentru a separa
activitatea comercială de presiunile politice.
Aşadar, activitatea politică implică adesea mobilizarea autorităţii din
afara guvernului. Generarea politicii privind consumul de droguri, de exemplu,
poate implica reprezentanţi ai profesiunii medicale, ai bisericii, ai baroului de
avocaţi şi alte persoane care pot solicita să vorbească cu autorităţile despre
implicaţiile medicale sau morale ale propunerilor de politică. În similar, poate

62
Capitolul 2 63
implica şi autorităţi dinafara tarii în cauza. De exemplu, pot fi mobilizate şi
acorduri internaţionale pentru a adăuga mai multă autoritate mişcărilor
naţionale. Aşa cum arătam anterior, politica este numai o parte a guvernării:
guvernarea consumului de droguri implica mai mult decât alegerile autorizate
ale miniştrilor. Aceasta se poate vedea într-un exemplu mai puţin controversat:
politica privind fumatul. Obligativitatea de a înscrie avertismente privind
sănătatea pe pachetele de ţigări ar putea fi văzută ca un element cheie al acestei
politici, ca posibile întârzieri ale fumatului. Restricţiile privind fumatul în
birourile administrative pot fi de asemenea văzute ca parte a politicii, deşi
restricţii similare în sectorul privat impuse de companii de teama de a nu fi date
în judecată pe teme fumatului pasiv, nu ar fi în mod prezumtiv privite ca parte
a politicii guvernului privind fumatul şi la fel şi deciziile restaurantelor de a
permite sau nu fumatul. Dar lucrurile pe care guvernele le fac în ceea ce
priveşte fumatul devin posibile datorita schimbării atitudinilor şi practicilor
publice şi tot aşa acţiunea guvernului poate alimenta schimbări în atitudinile
publicului. Aceasta ridică întrebarea: în ce consta politica fumatului? Dacă un
spital public interzice fumatul în clădire, aceasta este cu certitudine un lucru
semnificativ, dar este parte a politicii? şi dacă este aşa, a cui politică? Dacă din
proprii motive, o linie aeriană interzice fumatul în avioanele sale aceasta ar
putea fi văzută ca o extindere a politicii generale antifumat?
Perspectiva sociala ne împinge să privim acţiunea socială şi interacţin-
nea care formează practică privind fumatul, să relaţionăm acţiunea guverna-
mentală evidentă de cursul mai larg al practicii sociale. Deci, în vreme ce
perspectiva verticală concentrează atenţia noastră pe un punct al deciziei,
perspectiva orizontală ne îndeamnă să cuprindem o arenă mai largă de interac-
ţiune. Se pune întrebarea firească: cine poate participa în această arenă şi cum
ajung aceşti participanţi acolo, pe ce căi sunt atraşi? Astfel putem identifica
„comunităţile politice” formate din persoane care solicită să fie implicate în
anumite domenii şi care au învăţat cum să lucreze împreună. Acestea se
creează ca relaţii informale şi pot rămâne aşa, dar există tendinţă printre
participanţi de a le instituţionaliză – de ale conferi o formă organizatorică.
Un prim pas este acela de a identifica o singură voce care să vorbească
în numele clienţilor sau beneficiarilor politicii, ca de exemplu formarea
asociaţiei fermierilor, care să vorbească în numele fermierilor. Aceasta este
preferabil să fie încurajată de către guvern pentru ca este mai uşor pentru
guvern să trateze cu interese organizate decât cu cele neorganizate şi merită să
ofere subvenţii,de exemplu unei organizaţii naţionale a consumatorilor astfel
încât să existe o singură voce care să vorbească în numele acestui interes foarte
difuz.
Dincolo de aceasta, există o varietate de învelişuri instituţionale pentru
comunităţile politicii: consilii consultative, conferinţe, simpozioane, forumuri

63
64 Politici publice
politice. Acestea reprezintă moduri de recunoaştere formală a semnificaţiei
politicii unui larg grup de persoane care s-au implicat şi de integrarea lor în
structura oficială. Aceste organisme variază în măsura în care îşi au propria
existentă organizaţionala autonomă. Ele ar putea fi pur şi simplu chemate
împreună când şi când de ministru, dar ele pot fi instituţionalizate mult mai în
siguranţă: ele pot avea propriile lor birouri şi pot fi recunoscute chiar de
legislaţie.
Aranjamentele organizaţionale pentru recunoaşterea comunităţilor
politicii variază foarte mult şi nu exista nici o logica anume faţă de ele. Ceea ce
constatăm este tendinţa participanţilor de a încerca să ofere o anumită
recunoaştere şi stabilitate acestor relaţii într-o structură oficială aşa încât să
poată continua să fie folosite în arta politicii.
Atragerea părţilor interesate în procesul politic este însă mult mai
nuanţată. Tendinţa este de a-i face pe aceştia „oameni din interior” şi ne putem
întreba ce-i determină pe cei din exterior, ca şi pe cei din afară să participe în
proces? Coleman şi Stogstad au identificat două categorii în interiorul
comunităţii politicii: „un sub-guvern”, în principal cel al funcţionarilor care au
dominat politica, şi „un public atent”, participanţi care au un interes în
problema politică, dar care nu au avut acelaşi statut şi care ar da problemei mai
putina atenţie şi nu ar avea aceeaşi greutate ca membrii comunităţii politice
Măsura până la care „cei din exterior” pot deveni implicaţi este mai
degrabă o problemă de grad decât o distincţie categorică: cele mai multe
probleme politice ar putea cere un anumit grad al input-ului celui din exterior
sau a altor oficiali sau neoficiali. Dar exista grade de „permeabilitate”. În
anumite domenii, politica este „o slujbă de interior”, în sensul ca problemele
politice sunt preocuparea ministerului de resort şi nu există participanţi
semnificativi cu un interes de a lua parte în procesul politic sau cu abilitatea de
a face acest lucru. Acolo unde politica este considerată „procedura standard de
operare” (de exemplu, politica noastră nu este de a reacţiona la plângeri decât
dacă acestea se fac în scris), putem observa că aceasta nu ar prezenta mare
interes în afară ministerului sau departamentului responsabil în acel domeniu.
În măsura în care unii din afara ar fii interesaţi de problemă politică, atunci
locul unde se caută politica este ministerul sau departamentul respectiv, având
în vedere nu numai ce spune, ci ce face, cum este organizat şi problemele
cărora le acordă atenţie, şi, într-o anumită măsură, liderii politici care îl conduc.
Astfel domeniul politicii poate fi de interes şi în afara ministerului sau
departamentului, dar mai ales pentru specialişti şi nu atrage o mare atenţie
din partea publicului. Aceasta facilitează dezvoltarea legăturilor dintre aceşti
specialişti; acestea pot fi mai mult sau mai puţin stabile, şi în măsura în care
ele sunt, putem identifica o comunitate specializată, identificată în literatura de

64
Capitolul 2 65
specialitate prin termeni precum: comunitatea politicii, reţeaua problemei
(issue networks), sau sub-guvern.
Unele domenii ale politicii prezintă probabil interes nu numai pentru
specialişti, ci este posibil să fie subiecte ale unor dezbateri publice, alternative
variate, poziţii şi dispoziţii ale participanţilor fiind dezbătute în presă şi
probabil în legislativ. În aceste circumstanţe, procesul politic poate conduce la
acţiune instituţională formală – de exemplu o declaraţie a ministrului sau
introducerea unei noi legislaţii – care este relativ vizibila, deşi negocierea care
a precedat-o este mai puţin vizibilă. Dar aceste distincţii sunt mult mai nuanţate
şi problemele pot deveni mai mult sau mai puţin deschise. Dacă cineva ar
depune o plângere la Avocatul poporului împotriva ministerului care a solicitat
ca plângerile să se facă în scris, atunci procedurile interne ale ministerului ar
putea deveni probleme externe, de interes public. Participanţii din comunitatea
specializata pot deveni întotdeauna publici dacă procedurile din aceasta arena
specializata nu sunt satisfăcătoare. Invers, participanţii din arena publică ar
putea încerca să speculeze o problemă politică controversată, încredinţând-o
experţilor şi cerându-le să găsească o soluţie, ceea ce oferă specialiştilor
posibilitatea sa discute despre acea problema.
Ceea ce nu este însă clar este impactul dezvoltării tehnologiei
informaţiilor asupra participării în procesul politic. Cu siguranţă, ea a făcut
posibila obţinerea de informaţii mult mai uşor (publicarea rapoartelor şi a
documentelor aflate în discuţie pe pagina de net a organizaţiilor sau partici-
parea la comentarii prin intermediul web-ului); nu ştim însă dacă aceasta a
făcut posibilă participarea sau pur şi simplu a facilitat-o pe aceea care ar fi
participat oricum.
Discuţia de până acum s-a axat asupra unor domenii unde este clar ce
este o problema politică şi cine sunt participanţii. Mulţi activişti radicali ar
argumenta faptul că ideile lor despre politică nu sunt luate în serios şi sunt
excluse de la dezbateri politice serioase. În acest sens, cercetătorii au
argumentat că, prevenind problemele care se ridică în acest mod, cei puternici
pot să-şi menţină supremaţia prin intermediul „controlului agendei politice şi
prin non-decizii”. La un nivel mai detaliat, Lukes (1974) identifica o a treia
dimensiune a puterii, argumentând ca prin „dominanţa ideilor şi a
simbolurilor”, interesele celor puternici sunt protejate, iar cei fără putere sunt
marginalizaţi, fără ca cei puternici să întreprindă vreo acţiune specifică.
Această critică a avut ecou asupra mai multor abordări interpretative ale
politicii, care afirmau că problemele politice nu se întâmplă în mod natural, ci “
sunt construite social „de către participanţi. Aceşti autori văd politica ca un
discurs (Fischer şi Forester,1993) şi se axează asupra modurilor în care
problemele sunt „încadrate şi argumentate”. Ei recunosc că există mai mult

65
66 Politici publice
decât o încadrare, că încadrările dominante pot fi contestate şi că acţiunea
politicii adesea implică lupta între aceste cadre. (Thorgmorton, 1991)
În concluzie, putem observa aşadar, că „procesul de elaborare a
politicii” are loc la mai multe nivele. Parte din acţiune este îndreptată către
generarea unor declaraţii explicite ale politicii, dar altele pot fi în egală măsură
semnificative, dar mai puţin evidente, precum organizarea grupurilor afectate
de acea politică, structurarea discursului privitor la subiect şi solicitarea
actorilor pentru o recunoaştere ca participanţi serioşi. Benson (1975) identifică
trei astfel de nivele: un nivel administrativ de suprafaţă, unul al structurilor
oficiale, o structură a reţelelor de interese şi a intereselor organizate, şi reguli
ale formării structurii care guvernează agenda politică. În dimensiunea
verticală, politica se face atunci când decidentul autorizat îşi dă avizul, deci
atenţia este localizată în biroul ministerial, în cabinet guvernamental sau în
parlament. În cazul dimensiunii orizontale, politica ia naştere dintr-un set
complex de relaţii dintre participanţi, marcat în egală măsură de continuitate,
ambiguitate şi alegeri clare, deci este dificil să identificăm un punct în care se
face politică. În schimb, vedem un proces continuu de încadrare şi reîncadrare.
Perspectiva verticală este semnificativă datorită modului în care
structurează acţiunea şi facilitează acceptarea rezultatelor, şi nu pentru ca este o
bună descriere a procesului. Trebuie deci să mergem dincolo de acest model
simplu şi să examinam procesul mai larg al guvernării şi să identificam modul
în care autoritatea statului este mobilizata în proces.

2.3. Scopurile politicii publice

Atât participanţii,cât şi observatorii sunt de acord că politica este

definită de paradigma dominantă, ca fiind exercitarea autorităţii pentru
atingerea unor obiective (scopuri) de interes general. Politica reprezintă
urmărirea îndeplinirii unor scopuri. Presupunerea conform căreia politica este o
modalitate de acţiune, care urmăreşte atingerea unor scopuri, corespunde
definiţiei folosite în mod uzual pentru strategie.
A vedea politica drept, o urmărire a unor scopuri autorizate, pare a fi
„de bun simţ”, pentru că urmăreşte două presupuneri larg răspândite:prima este
că toate organizaţiile sunt construite pentru atingerea anumitor obiective şi a
doua este că, pentru organele de conducere, aceste obiective reprezintă
îmbunătăţiri optime ale bunăstării populaţiei.
În această ipoteză, guvernul este văzută ca o entitate singulară, cu o
minte proprie, coerentă, instrumentală şi ierarhică; el există pentru a îndeplini

66
Capitolul 2 67
anumite obiective, definite la nivel înalt. Poate primi sfaturi din partea altor
organizaţii, dar nu are nevoie de aprobarea vreunui alt forum. Din acest punct
de vedere, politica consta în definirea acestor obiective şi în implementare
atunci când acestea au fost atinse.
Viziunea asupra guvernului, ca existând doar pentru a maximiza
bunăstarea indivizilor, aparţine lui Jeremy Bentham 22 şi utilitariştilor, care
afirmau că justificarea conducerii stă în capacitatea acesteia de a produce cea
mai mare fericire unui număr mare de oameni. Această viziune, extinsă prin
conceptul de „Optimalitate Pareto” (cea mai bună cale de a acţiona este cea
care îmbunătăţeşte situaţia unora şi nu o înrăutăţeşte pe a nimănui) a fost baza
analizei politicilor (Jenkins-Smith). Multă atenţie a fost acordată identificării
modurilor de a calcula opţiunea cea mai bună pentru alegerea celei mai bune
politici. În general, calculele au pornit de la avantajul relativ al diferitelor
opţiuni în obţinerea scopului dorit de către fiecare dintre interesele implicate.
Pare logic ca politica să fie privită ca progresie de la scop la rezultate.
Uneori este dificil de ştiut cu siguranţă care sunt scopurile; propunerile pentru
urmarea unei anumite căi de acţiune pot include şi enunţarea obiectivelor.
Dar şi în cazul în care scopurile pot fi identificate, acestea sunt deseori
vagi şi ambigue şi oferă puţine indicaţii despre acţiunile ce pot fi realizate.
Pot exista de asemenea mai multe scopuri, care se suprapun şi pot fi
contradictorii. De exemplu: „obiectivele politicii privind imigrarea sunt
protejarea integrităţii culturale, promovarea legăturilor de familie, facilitarea
migraţiei forţei de muncă, protejarea forţei de muncă existente şi îndeplinirea
obligaţiilor ce ne revin pe plan internaţional”. Acestea sunt afirmări valide ale
rezultatelor dorite, dar este probabil ca realizarea unuia să se facă în
detrimentul altuia, deci, modul de acţiune care ar urmări realizarea acestora nu
poate avea rezultate pozitive.
Uneori, obiectivele declarate par a fi neînsemnate în raport cu natura
activităţii organizaţiei.
Prezentarea activităţii organizaţiilor ca una de urmărire a unor scopuri
definite are un uşor caracter nerealist, nu din cauza lipsei declaraţiilor de
intenţie sau a lipsei de adeziune ci, datorită implicării unor alte procese în
cadrul activităţii.
Oamenii din cadrul organizaţiilor vor sa-şi arate capacităţile profe-
sionale de a executa procedurile de operare standard ale organizaţiei şi de a
menţine relaţii stabile cu clienţii organizaţiei. Făcând aceasta, ei se pot referi la
declaraţiile de scop cu o semnificaţie clară, dar ar fi eronat să le considerăm
activitatea ca o simplă încercare de a atinge aceste scopuri.

22
Pentru mai multe detalii a se vedea Luc Weber, L’Etat – acteur economique – Analyse
economique du role de l’Etat, Ed. Economica, 1991.

67
68 Politici publice
Politicile implică şi rutina: „politica departamentului în ultimele lucrări
este. . . . . ” înseamnă „aceasta este rutina pe care am adoptat-o pentru a rezolva
astfel de situaţii”. Această situaţie este uşor de parodiat ca fiind apariţia
procedurilor birocratice care nu au nici o legătură cu scopurile (în cazul de faţă,
educaţionale) dar orice organizaţie se bazează pe „rutinizare“, adică pe
dezvoltarea unor modalităţi cunoscute şi predictibile de a reacţiona la
evenimente.
Organizaţiile dezvoltă proceduri standard de operare care diferă în
funcţie de organizaţie. Alisson23 arată că diferenţele dintre procedurile standard
de operare ale Pentagonului, CIA şi Departamentul de Stat sunt esenţiale
pentru înţelegerea politicii americane din timpul crizei rachetelor cubaneze.
(Allison 1971). Ele au avut modalităţi diferite de a obţine, procesa şi evalua
informaţii şi au avut versiuni diferite asupra a ceea ce se întâmpla şi despre
care ar fi fost reacţia potrivită. „Practicienii pot recunoaşte două tipuri de
politici: raţionamentele şi scopurile explicite, ca fiind unul dintre unul dintre
tipuri şi regularităţi recognoscibile în procesul organizatoric (procedurile de
operare standard) ca fiind celălalt tip. Ei îşi pot îmbunătăţii propria practică în
recunoaşterea diferenţelor dintre organizaţii şi înţelegerea problemei organi-
zând întâlniri comune de planificare.
Din această cauză, evaluarea activităţii organizaţionale nu trebuie să
se reducă pur şi simplu, la obţinerea scopurilor au fost atinse. De exemplu,
munca unui profesor poate fi evaluată în funcţie de realizările studenţilor, dar
există şi un mod mai „pământean” de evaluare: „există probleme disci-
plinare?”, „gălăgia din clasă este în limite normale?”, „Sunt plângeri din partea
părinţilor?”, „Copii trec fără dificultăţi clasa?”
Acest mod de evaluare a muncii „orientat către proces” poate fi folosit
împreună cu moduri mai formale de evaluare, „orientate spre obiective”.24
Directorii de şcoală, inspectorii şcolari şi părinţii pot avea moduri diferite de a
evalua ce se petrece în sala de clasă. Am putea spune că au obiective educa-
ţionale diferite, dar aceasta ar cere ca noi să traducem perspectivele lor asupra
procesului în obiective clare, lucru destul de artificial. Chiar dacă un director
de şcoală preferă clasele liniştite, lipsa problemelor disciplinare şi părinţii care
să nu se plângă nu constituie obiectivele sale pentru şcoală.
Privind dintr-o altă perspectivă, putem observa că politica implică şi
existenţa unei structuri. Forma pe care o ia activitatea organizată nu este
determinată numai de obiectivele propuse ci şi prin natura formei organiza-
ţionale în cadrul căreia se desfăşoară. De exemplu, politica pe care organizaţia
de părinţi (asociaţia de părinţi) ar adopta-o pentru orientarea profesională a
elevilor va arăta probabil diferit faţă de echivalentul propus de ministerul
23
Allison G.T., Essence of Secision, Little Brown Boston, 1971.
24
Colebath H.K., Policy, second Edition, Open University Press, 2002.

68
Capitolul 2 69
educaţiei. Asociaţia părinţilor va opera într-un mod individualizat, prin relaţii
personale, în timp ce ministerul, care se ocupă de mai multe şcoli şi cunoaşte
mai puţin despre legăturile acestora cu locurile de muncă pentru viitorii
absolvenţi, va lucra într-un mod formal, pentru a defini procedurile standard şi
va căuta organizaţiile centrale ale angajatorilor cu care să negocieze. Întrebările
pe care acest caz le ridică sunt „cine îşi asumă responsabilitatea pentru acest
lucru? şi „la ce resurse (personal, fonduri, persoane aflate spre vârful ierarhiei)
se poate apela?” (nu „ce vrem să realizăm?”).
Anumiţi autori văd politicile numai în limitele acestor termeni („un
angajament structurat în privinţa unor resurse importante” Schaffer, 1975).
Reformatorii caută cel mai ades nu numai schimbări ale obiectivelor declarate
formal, dar şi ale structurii organizaţiei. Ecologişti pot cere celor însărcinaţi
(responsabili) cu construcţia drumurilor să adopte o strategie de protejare a
habitatelor sălbatice, dar şi să creeze un departament pentru protecţia acestora
în cadrul organizaţiei la care să fie angajaţi biologi. Pot cere şi ca marile
proiecte de construcţii să fie însoţite de o declaraţie despre impactul acestora
asupra mediului.
Presupunerea conform căreia politica se ocupă de definirea şi atingerea
anumitor scopuri este adânc înrădăcinată în paradigma dominantă a acţiunii
umane încât nu este examinată îndeaproape. Se consideră de la sine înţeles că
acţiunea socială este îndreptată către anumite scopuri, că strategia politică
reprezintă urmărirea unor scopuri de interes general şi că declaraţiile politice
indică anumite scopuri.
Această perspectivă consideră procesul politicii ca pe o exercitare a
autorităţii. Ea vede determinarea scopurilor autorizate ca fiind în centrul
procesului şi explică restul procesului organizaţional ca o urmărire a acestor
scopuri, culminând cu constatarea atingerii (sau nu) a acestora. Ea explică
rolul participanţilor în cadrul acţiunii în funcţie de relaţia acestora cu
autoritatea: oamenii pot acţiona împreună deoarece liderii autorizaţi au
determinat obiectivele colective pentru care toţi participanţii trebuie să
muncească pentru a le îndeplini. Aceste figuri ale autorităţii sunt numiţi
„factori de decizie” şi sunt cei care aleg obiectivele şi modul de atingere a
acestora. Alţi lucrători din domeniul politicii sunt numiţi prin referire la sau
ca subordonaţi ai factorului de decizie; ei oferă „consultanţă politică” sau
„suport decizional”, Mai există şi „implementatorii” al cărora rol este de a duce
la îndeplinire deciziile autorităţilor şi care pot fi, eventual, subiecţi ai analizei
evaluatorilor, care vor raporta factorilor de decizie dacă obiectivelor au fost sau
nu îndeplinite.
Anumiţi autori consideră această perspectivă „de sus în jos” asupra
politicii ca fiind distorsionată deoarece reflectă interesele personale şi o

69
70 Politici publice
înţelegere a managerilor şi oferă o imagine inadecvată asupra procesului
politic ca întreg.
Barrett şi Fudge25 (1981) argumentează că, deşi o diferenţiere clară la
nivelul conceptual între politică şi implementare este posibilă, în practică există
o interacţiune constantă între managerii de la vârful ierarhiei şi agenţii
operativi de la locul de muncă şi că este eronat să considerăm relaţia dintre cele
două categorii ca cea dintre cei care fac şi cei care implementează politicile.
Trebuie recunoscut că cei care pun politicile în aplicare modelează în acelaşi
timp şi forma acestora. Trebuie să gândim în termeni ca „acţiune” şi „răspuns”
admiţând caracterul continuu al procesului şi faptul că iniţiativa nu vine
exclusiv de la vârf; o abordare „de sus în jos” arată că agenţii operativi sunt
implicaţi în crearea politicii căci ei transformă problemele în rutină, le
descoperă cauzele şi caută implicarea unor resurse organizaţionale.
Este demonstrat faptul că implementarea politicilor rareori implică
doar superiori şi subordonaţi din aceeaşi ierarhie organizaţională. Cel mai
probabil, ca fiind necesară şi cooperarea altor persoane, care pot face parte din
altă organizaţie guvernamentală (membrii ai aceleiaşi structuri ierarhice) sau
altor organizaţii nesubordonate guvernului sau care nu fac parte din nici o
organizaţie. Atât formularea politicii,cât şi punerea ei în aplicare vor implica
mai mulţi participanţi, cu moduri diferite de a înţelege chestiunea politicii şi
obiectivele acesteia.
Deşi prezentarea politicii ca „urmărire a obiectivelor” este „normală”,
frecventă şi, în anumite cazuri indiscutabilă, în practică procesul politicii
implică mai mulţi participanţi, care, cel mai probabil,, vor avea idei diferite
despre scopuri şi priorităţi. Nu este vorba despre idei diferite pentru
soluţionarea problemei, ci despre perspectivele diferite asupra a ceea ce este
într-adevăr problemă. De exemplu, beţia în public va fi interpretată de diverşi
specialişti în funcţie de domeniul şi activitatea proprie şi va genera diverse
opinii despre care ar fi răspunsul strategic potrivit. Determinarea obiectivelor
politicii nu este o problemă lipsită de contextul de grup a creatorilor de politici
care să determine care va fi obiectivul tuturor participanţilor; există mai multe
părţi interesate cu analize proprii ale problemei, şi care vor căuta un sprijin mai
larg pentru cursul care lor li se pare cel mai potrivit de urmat.
Aşadar, există în circulaţie un număr de obiective de politică. Chiar
dacă se iau măsuri pentru începerea acţiunii de urmărire a unui anumit scop,
vor exista şi alte variante. Acţiunile întreprinse în scopul deschiderii pieţei
muncii şi îndeplinirii obligaţiilor internaţionale pot funcţiona în detrimentul
scopurilor de protecţie a angajatorilor şi angajaţilor în defavoarea protejării
moştenirii culturale naţionale.

25
Barret S., Fudge C., Politicy and Action, Methuen, London, 1981.

70
Capitolul 2 71
Urmărirea anumitor obiective poate intra în conflict cu alte moduri de
acţiune. Obiectivul încurajării copiilor din şcoli să discute despre „subiecte
publice problematice” (precum SIDA) poate intra în conflict cu obiectivul unui
director de şcoală de a nu nemulţumi un număr mare de părinţi. Decât să
interpretăm politica de acţiune ca fiind implementarea unui scop ar fi mai bine
să ne întrebăm care este legătura dintre declararea unui obiectiv şi acţiune.
Orientarea către scopuri este folosită şi pentru a crea ordine, adică
acceptarea de către participanţi a unei stări de lucruri care „ar trebui să fie”,
nu existenţa unui scop clar şi bine controlat, care să stea la baza politicii.
Aceasta implică faptul că ei se pot confrunta cu existenţa diferitelor perspective
asupra naturii activităţii şi a lucrurilor de valoare punându-si întrebarea “care
sunt obiectivele noastre?”
Punerea problemei în aceşti termeni îi invită pe participanţi să-şi
exprime perspectivele diferite într-un mod care să permită comparaţia. O
asemenea invitaţie poate produce un set de obiective destul de diferite:
 maximizarea contribuţiei industriei lemnului la economie (buget);
 obţinerea producţie optime de masă lemnoasă;
 menţinerea florei şi faunei din păduri.
Exprimarea diferitelor perspective în termenii unor obiective face mai
uşor de înţeles şi manevrat diversitatea acestora. Valoarea fiecărei perspective
a fost recunoscută şi atenţia este focalizată pe structurarea acţiunii într-un
mod care să recunoască diversele perspective existente. De obicei acest lucru
este realizat prin creionarea unui set de obiective asupra cărora toţi participanţii
au căzut de acord (extragerea unei cantităţi optime de lemn din pădurile
comunităţii, conservând ecosistemele naturale”). Asemenea informaţii tind să
fie foarte limitate şi uneori pot fi respinse ca fiind lipsite de sens”, pentru că, în
ciuda faptului că participanţii şi-ar da acordul, ele nu oferă un ghid, o listă clară
a lucrărilor care vor fi întreprinse. Importanţa lor constă în faptul că există şi că
participanţii cu perspective diferite se pot ralia lor (în moduri diferite) şi le pot
sprijini. Obiectivele oferă o structură pentru negocierile legate de ordine din
cadrul procesului politicii.
Între declararea obiectivelor şi exercitarea controlului în cadrul
organizaţiilor există o legătură care funcţionează în ambele sensuri 26. Nu ne
referim pur şi simplu la faptul că liderii organizaţiei caută obţinerea controlului
pentru a realiza anumite obiective; oamenii articulează şi ei obiective pentru a-
şi susţine pretenţiile de a face parte din conducere. Liderii politici ar putea fi
întrebaţi „care este politica pe care o susţin în cazul problemei x, y, z?”, dar
într-o serie de contexte organizaţionale, leadership-ul este demonstrat prin
articularea unor scopuri. Aceasta este parte a „construcţie culturale” a

26
Colebath H.K., op. Cit., p. 63.

71
72 Politici publice
leadership-ului dintr-o organizaţie şi se referă la lucrurile pe care oamenii s-ar
aştepta să fie făcute de către lideri (şi uneori este ceva ce conducerea ar dori să
poată fi evitat din cauza dificultăţilor implicate în îndeplinirea tuturor
aşteptărilor).
Orientarea spre obiective este, de asemenea, importantă în negocierea
relaţiilor din afara organizaţiei. De exemplu, ministerul justiţie poate adopta o
politica de prevenire a infracţionalităţii juvenile, având ca scop reducerea
numerică a infracţiunilor comise de tineri, prin căutarea obţinerii colaborarea
curţilor de justiţie, a poliţiei şi a fundaţiilor de binefacere, dar şi a organizaţiilor
nonguvernamentale şi a sistemului şcolar. Aceste „alte structuri” pot fi deloc
sau prea puţin interesate de frecventa infracţionalităţii juvenile (şcolile sunt
considerate ca axate pe educaţia copiilor şi nu pot funcţiona ca agenţie de
control social).
Articularea unui nou obiectiv la care puţini să poată obiecta devine un
mod de a încerca mobilizarea sprijinului din mai multe surse, cu implicarea
unui număr mare de resurse. O simplă declarare a scopurilor poate fi folosită
pentru a crea un teren comun în cadrul organizaţiei şi acelaşi lucru este valabil
şi în ceea ce priveşte raporturile dintre organizaţii. În acest mod, însuşi limbajul
este o parte componentă a acţiunii.
„Toţi ştiu” că experienţa politicii poate fi prezentată în moduri diferite
(consacrat şi profan) şi că modul ales are importanţă. Modelul „de bun-simţ”
al politicii face parte din prezentarea consacrată, fiind un element principal al
procesului politicii, care oferă cadru pentru negocieri.
A vorbi de „obiectivele prioritare ale guvernului” poate părea, din
punct de vedere empiric, nerealist, fiindcă membrii guvernului îşi petrec
majoritatea timpului şi îşi consumă energia pentru rezolvarea agendelor
personale şi se reunesc numai pentru a se lupta pentru nişte resurse
insuficiente. Ele au rolul lor de a permite membrilor cabinetului să lupte
indirect, prin declaraţii simbolice (indiferent de obiectivul în discuţie, trebuie
vorbit despre „creştere”, „echitate”, „competitivitate”). Cuvintele sunt plate,
dar diferenţele dintre ele sunt importante şi participanţii încearcă să mobilizeze
limbajul în susţinerea propriilor lor perspective.
Cei implicaţi în politici trebuie să lucreze cu toate aceste ambiguităţi;
trebuie să se descurce pe verticală şi pe orizontală, să cunoască normativul la
fel de bine ca empiricul şi să fie conştienţi de modul în care termenii sunt
folosiţi pentru a da o formă practicii. Ei ştiu că prezentarea publică a oricărei
politici trebuie făcută pe verticală: aceste practici sunt autorizate. Dar trebuie să
ştie că autorizarea este rareori suficientă şi că declaraţiile autorizate sunt,de
obicei, rezultatele unui proces de negociere care urmăreşte includerea şi a
celorlalţi „participanţi importanţi” în forma finală.

72
Capitolul 2 73

2.4 Procesul politicii publice

Procesul unei politici este, pentru analist, complementul

indisociabil al substanţei sale: procesul şi conţinutul reprezintă cele două
faţete ale aceleiaşi realităţi. Activitatea guvernamentală nu se limitează doar
la procesul decizional, ci se prezintă ca un proces în timp, atât în amonte cât şi
în aval de ceea ce este adesea considerat, pe nedrept, intervenţia cea mai nobilă
şi cea mai semnificativă. Timpul trece, durata, reprezintă un element care struc-
turează acţiunea guvernamentală şi acţiunea celorlalţi actori neguvernamentali.
Deşi este importantă pentru analiză, consideraţia potrivit căreia politica
reprezintă urmărirea unor obiective, obiectivele declarate pe care le întâlnim
nu sunt independente de procesul politic sau apărute înaintea acestuia, ci
trebuie înţelese ca parte a procesului. Politica nu porneşte de la un obiectiv şi
apoi trece la acţiune; oamenii încearcă să găsească un sens al acţiunii şi să
încadreze şi să purifice obiectivele declarate.
Este un proces continuu, de interacţiune între acţiune şi interpretarea
sa. După cum am văzut, politica este un mod de a aduna forme disparate de
activitate într-un cadru comun. Întrebarea este: „cum se realizează acestea şi
care este importanţa obiectivelor în cadrul acţiunii şi analizei?”
Procesul politicii implică o tensiune structurală.
 Pe verticală, politica este caracterizată de claritatea obiectivelor, iar
scopul evaluării este de a ne asigura că activitatea se îndreaptă către obţinerea
obiectivelor cunoscute.
 Dimensiunea orizontală implică recunoaşterea diversităţii jucătorilor
implicaţi şi urmăreşte divergenţele apărute în timpul procesului şi ambiguitatea
evaluării.
Cum ambele elemente ale procesului sunt întotdeauna prezente, acestea
generează o tensiune continuă. Nu toate perspectivele sunt la fel de valide
(„reducerea numărului de accidente în care sunt implicaţi tineri” cere mai mult
sprijin decât „găsirea unei preocupări pentru adolescenţi”, dar ambele sunt mult
mai „grele” decât „transformarea tinerilor în cumpărători de maşini”). Această
ambiguitate, care, iniţial, a fost importantă şi a adus sprijin pentru program este
“provocată”, contestată în procesul de evaluare care este alcătuit pe baza
obiectivului de reducere a victimelor de pe şosele. Aceasta poate fi intenţia
celor care au cerut evaluarea: contestarea impactului recunoaşterii numărului
mare de participanţi la joc şi efectul pe care aceştia îl au asupra evaluării.
Folosirea experţilor nu rezolvă problema. Este puţin probabil să existe
un singur domeniu de expertiză clar definit, care să aibă legătură cu problema

73
74 Politici publice
politicilor. Diverse feluri de expertize pot fi mobilizate şi fiecare va defini
altfel problema. În cazul strategiilor referitoare la păduri, economiştii, pădurarii
şi ecologiştii vor avea răspunsuri distincte la întrebarea “care sunt scopurile
politicii noastre referitoare la păduri?”; deci este ceva mai mult decât un simplu
conflict al experţilor cu autoritate.
Politica înseamnă şi proces, şi rezultate, şi structuri, şi rutine, şi
implicare dar şi scopuri. Ajutaţi de declararea obiectivelor, participanţii vor
încerca să obţină sprijin pentru activitatea lor. Cu cât declaraţiile vor fi mai
comune şi mai neclare cu atât se vor bucura de un sprijin mai mare. Daca
declararea scopurilor nu va mai fi precisă, desfăşurarea procesului va fi dificil
de interpretat. El trebuie înţeles nu numai în termenii prezentului, ci şi în cei ai
unei stări viitoare, rezultată din politica din prezent.
Aşadar , ceea ce ne interesează în acest moment este să descriem
procesul politicii publice, participanţii şi factorii de influenţă. În literatura de
specialitate, există mai multe modele care descriu procesul politicii publice27 .

2.4.1 Modelul sistemic al procesului politicii publice

Modelul sistemic al procesului politicii publice elaborat de către

David Easton 28 porneşte de la premisa conform căreia procesul politicii
publice este rezultatul unui sistem, care influenţează şi este influenţat de către
mediul în care acţionează. Sistemul primeşte input-uri şi răspunde cu output-
uri. Input-urile sunt numeroase şi iau forma problemelor, presiunilor,
informaţiei sau orice alt aspect la care sistemul reacţionează. Output-urile
reprezintă, în fapt, decizii de politică publică de a face sau a nu face ceva.
Sistemul este reprezentat sintetic în figura 3.

27
Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making , 2nd Edition , 2005 , M.E. Sharpe Inc., New York
28
David Easton – A Systems of Political Life , John Wiley , New York, 1965

74
Capitolul 2 75
Mediul –instituţional, social, economic , politic –influenţează toate elementele sistemului.

Input-uri
Rezultatele alegerilor
Opinia publică
Comunicarea către aleşi
Acoperirea medie a
problemelor
Experienţa personală a
decidenţilor

Sistemul politic sau

Cutia neagră ( black box)
Sistemul politic transformă
inputurile în outputuri .Mediul
structural, social , politic şi
economic influenţeză Outputuri
activităţile politice şi de Legi
elaborare a politicilor. Regulamente
Decizii

Feedback-ul influenţează sistemul politic

şi natura cererilor care continuă ciclul.

Fig.3 Modelul sistemului politic şi al politicii

Sursa : Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making , 2nd Edition , 2005 , M.E. Sharpe Inc., New York

Mediul de elaborare a politicii - conţine caracteristici ale sistemului

instituţional, social, politic şi economic în care are loc elaborarea politicii. Între
mediu şi sistemul politicii au loc legături de influenţă reciproce .Cu toate
acestea , trebuie să fim precauţi cu această analogie deoarece graniţele dintre
sistemul politic şi mediul său sunt vagi, sistemul politicii şi mediul său
suprapunându-se într-o anumită măsură.
Mediul instituţional are în vedere modul de organizare a sistemului
politic ( puterea legislativă , executivă şi judecătorească), modul de împărţire a
competenţelor între nivelul central, federal şi cel local, delegarea
responsabilităţilor şi a puterii către guvernele locale. Ne referim aici la cadrul
constituţional, sistemul de partide, la cadrul legislativ care reglementează

75
76 Politici publice
activitatea autorităţilor publice şi care promovează participarea cetăţenilor la
activităţile guvernamentale.
Mediul social are în vedere natura şi compoziţia populaţiei şi a
structurii sale sociale ( distribuţia în funcţie de vârstă, rasă, gen, şi alte atribute
ale populaţiei).
Mediul economic include distribuţia bogăţiei în cadrul societăţii , natura
şi distribuţia capitalului, mărimea şi structura sectoarelor industriale, rata de
creştere economică, inflaţia, costul forţei de muncă şi al materiilor prime.
Factorii economici au o influenţă importantă deoarece caracteristicile variate
ale economiei influenţează tipurile de politici elaborate. Resursele aflate la
dispoziţia guvernului ( prin intermediul taxelor colectate sau prin abilitatea de
influenţa comportamentele fără a avea grave consecinţe economice ) sunt
influenţate de creşterea economică şi prosperitatea curentă şi cea pe termen
lung. În general, societăţile mai bogate pot prelua sarcini mai multe decât
societăţile mai sărace.
Opţiunile de politică publică sunt influenţate de către economie, dar
deciziile de politică publică şi operaţiunile zilnice ale guvernului influenţează ,
la rândul lor, mediul economic. Transferurile financiare pe care statul le acordă
diferiţilor beneficiari, sub formă de subvenţii , alocaţii , ajutoare ocupă un loc
important în cadrul bugetului public , contribuind în mod deosebit la
redistribuţia bogăţiei în cadrul societăţii. Totodată, statul, prin intermediul
sistemului achiziţiilor publice, reprezintă un important consumator de bunuri şi
servicii provenind din sectorul privat. Politica fiscală afectează , la rândul ei,
comportamentul contribuabilului. Percepţia populaţiei asupra bunăstării
prezintă , şi ea, o influenţă semnificativă asupra politicii.
Sistemul politic reprezintă o componentă a mediului politicii publice
greu de măsurat, dar uşor de înţeles. El are în vedere percepţia, starea
sufletească (denumită de către Kingdon national mood)29 a populaţiei faţă de
munca guvernului , problemele publice, capacitatea autorităţilor publice de a
rezolva cu succes aceste probleme. Ea ridică numeroase controverse în rândul
cercetătorilor în ceea ce priveşte posibilitatea de măsurare a acesteia. Ne
punem firesc întrebarea de ce este atât de importantă pentru politicile publice
încrederea în autorităţile publice. Ralph Erber şi Richard Lau , referindu-se la
lucrarea lui David Easton , argumentau faptul că „ legitimitatea sistemelor
politice democratice depind, în mare parte, de măsura în care electoratul are
încredere în ceea ce face guvernul cel puţin în cea mai mare a timpului.” 30
29
John W. Kingdon – Agendas , Alternatives and Public Policies , 2nd Edition , Harper Collins ,
Ney York , 1995 , 146-149
30
Ralph Erber , Richard R. Lau – Political Cynicism Revisted : An Information – Processing
Reconciliation of Policy Based Interpretations of Changes in Trust in Governement, în
American Journal of Political Science 34, no.1,Feb.1990, p.236

76
Capitolul 2 77
La rândul său , James Anderson afirma că putem considera cultura politică
drept o parte importantă a mediului politic. Ea reprezintă modul în care
oamenii gândesc despre politică şi se comportă în cadrul acesteia şi are o mai
mare intensitate decât dispoziţia naţională( national mood), influenţând tipurile
de probleme care au şanse de succes de a deveni iniţiative politice.
Input-urile sistemului de elaborare a politicii reprezintă cereri
introduse în sistem cu scopul de a face ceva în legătură cu o problemă.
Probabil cel mai evident input este votul, ce reprezintă cea mai uzuală formă
de participare politică , iar aleşii şi ştirile media ,atunci când anunţă rezultatele
alegerilor, furnizează şi câteva indicii asupra politicilor care vor fi urmate în
viitor ca urmare a rezultatelor obţinute în alegeri. În unele state, ca şi în
România, cetăţenii au drept de iniţiativă legislativă. Dar interpretând
preferinţele votanţilor ca mandate pentru anumite direcţii de politică, aceasta
le face extrem de dificile , iar rezultatele alegerilor rareori au o influenţă directă
asupra rezultatelor, impactului politicii. Oamenii au motive diverse pentru a
vota un candidat , iar politicienii îşi prezintă cum pot mai atractiv programul
electoral. Odată aleşi , ei nu mai sunt preocupaţi de votanţi atât de votanţi
atunci când iau decizii de politică curente.
O altă categorie de input-uri este prezentată de către opinia publică, de
satisfacţia pe care cetăţenii o au faţă de situaţia curentă şi preferinţele lor
specifice faţă de o anumită politică. O modalitate obişnuită de a colecta date
privind satisfacţia cetăţenilor este reprezentată de către sondaje.
Totodată trebuie luat în considerare drept input modul în care cetăţenii ,
în mod individual sau organizaţi în grupuri , îşi comunică preferinţele către
autorităţile publice sau către funcţionarii publici. Acest lucru se poate realiza
prin dreptul de petiţie al cetăţenilor faţă de Parlament , prin audienţe , mail-uri ,
scrisori ,etc.
De asemenea trebuie avute în vedere ştirile media , deoarece ele
subliniază şi pun în lumină anumite probleme .Desigur, grupurile de interese
doresc să-şi transmită către media propriile construcţii ale problemelor .
Un alt input este reprezentat de către grupurile de interese, ce
regrupează indivizi cu interese similare care au ca scop amplificarea opiniilor
lor faţă de decidenţii politici.
Output-urile sunt reprezentate în principal de către decizii, adică de
“ceea ce guvernele hotărăsc să facă sau să nu facă”. Decizia de a nu face ceva
este la fel de importantă ca şi decizia de a face ceva , iar non-decizia este şi ea
un output. Output-urile se concretizează , în general, în legi , supravegheri ,
evaluări.
Legile , regulile sau regulamentele adesea sunt văzute ca impunând
anumite sarcini care afectează anumiţi indivizi sau anumite interese. Un factor
cheie pentru cei care fac politica este de a vedea cine sunt cei afectaţi negativ

77
78 Politici publice
de politică şi cât de grea este sarcina pe care trebuie să o suporte. La fel de
important este de a şti şi cine are de beneficiat de pe urma acelei legi sau
reglementări. În sfârşit , este important de notat faptul că un număr important
de politici sunt aşa- numitele politici simbolice , adică acele politici care nu
aduc nici o modificare substanţială la rezultatele legii sau politicii , aşa cum
este îmbunătăţirea sănătăţii sau bunăstării. Exemple de politici simbolice este
declararea zilelor de sărbătoare, onorarea eroilor naţionali .31 Alte politici
simbolice includ redenumirea sau reorganizarea unor agenţii sau instituţii
publice. Astfel de politici simbolice adesea satisfac dorinţele unor grupuri de
recunoaştere a valorilor sau cauzelor pentru care ele luptă.
Supravegerea ocupă o mare parte a muncii Parlamentului şi are ca
obiect să verifice eficienţa şi eficacitatea programelor aprobate de către
Parlament şi care ajung să fie implementate. Prin aceasta se verifică dacă
intenţiile Parlamentului au fost urmate .
Legat de activitatea de supraveghere este politica de evaluare. Ea este
un proces care determină în ce măsură programul a fost îndeplinit , atingându-
şi scopurile explicite sau implicite.
Cutia negră ( Black Box) – încercarea de a considera procesul politicii
publice drept produsul unui sistem reprezintă o provocare pentru orice analist .
Dificultatea nu provine din operaţiunea de identificare a input-urilor şi output-
urilor, care se face aproape intuitiv, ci din încercarea de a înţelege cum aceste
input-uri se transformă în output-uri. Principala critică adusă modelului
sistemic al lui Easton se referea la faptul că acesta trata sistemul politicii ca o
„ cutie neagră ” ( un sistem în care procesele interne nu sunt descrise ) .Chiar
dacă acest model este simplist , el ne ajută să înţelegem anumite aspecte ale
procesului politicii publice .

2.4.2 Modelul procesual al politicii publice

În definitiv, întrebarea care i se pune analistului este cea referitoare la

modul în care se descompune obiectul său de studiu în elemente empirice mai
fine fără a pierde însă din vedere contextul în ansamblul său. Au fost propuse
multiple grile de analiză:
 Astfel, Jenkins32 (vezi Hill,1997) propune un model al procesului
politicii compus din şapte faze: 1. Iniţierea, 2. Informarea, 3. Considerarea, 4.
Decizia, 5. Implementarea, 6. Evaluarea, 7. Terminarea.

31
Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making , 2nd Edition , 2005 , M.E. Sharpe Inc., New York
32
Jenkins W.I., Policy Analysis: A Political and Organisational Perspective, London

78
Capitolul 2 79
Acest model sugerează faptul ca procesul politicii reprezintă o
actualizarea progresiva a politicii intr-un mod vizibil şi explicit, ceea ce nu este
însă cazul în majoritatea timpului.
 Hogwood şi Gunn (1984) propun un model alternativ împărţit în
nouă paşi:33
1. Luarea deciziei de a decide (stabilirea agendei)
2. Luarea deciziei în ceea ce priveşte cum sa decidem ( filtrarea
problemelor)
3.Definirea problemei
4. Previziunea
5. Stabilirea obiectivelor şi priorităţilor
6. Analiza opţiunilor
7. Implementarea, monitorizarea şi controlul politicii
8. Evaluarea şi revizuirea
9. Mentenanţa (întreţinerea), succesiunea şi terminarea politicii.
 Grila elaborată de Jones (1970) este însă de referinţă, uşor de
utilizat, fiind un unul dintre elementele euristice oferite de literatura de
specialitate, care acordă o importanţă destul de mare conceptului de
serendipity, adică descoperirea faptelor pertinente (Merton, 1965).
Pentru Jones34, procesul poate fi decupat din punct de vedere
analitic ca o secvenţă de activităţi, de la apariţie şi până la terminare, de la
o problemă până la rezultate. Procesul are cinci faze principale.
 Identificarea unei probleme: problema este identificată de sistemul
politic ca necesitând o soluţionare şi se înscrie astfel pe agenda unei autorităţi
publice;
 Formularea soluţiilor: se studiază, se elaborează, se negociază dife-
rite răspunsuri, pentru ca autoritatea publică să poată stabili un curs al acţiunii;
 Luarea deciziei: decidentul guvernamental abilitat oficial alege o
anumită soluţie care devine politica legitimă;
 Implementarea programului: o politică este aplicată şi administrată
pe teren. Este faza de implementare.
 Terminarea acţiunii: se face o evaluare a rezultatelor, care duce la
oprirea acţiunii întreprinse.
Desfăşurarea procesului politicii publice este reprezentat de o
succesiune de etape în dezvoltarea şi urmărirea obiectivului , care începe
odată cu gândirea, continuă cu acţiunea şi se termină cu rezolvarea. Aceste
etape sunt în mod frecvent prezentate nu ca alcătuind o linie ci un cerc, fapt ce

33
Eh. O. Jones, An introduction to the Study of Public Policy,Hacourt Brace College
Publichers, 1984.
34
Hogwood B.W., Gunn L.A., Policy Analysis for the Real World, London, Oxford University
Press, 1981.

79
80 Politici publice
sugerează că între două etape există o progresie naturală. Modelul „ciclului”
procesului de desfăşurare a politicii cuprinde următoarele etape:
 problema există;
 problema este recunoscută de creatorii de politici;
 sunt identificate alternative de răspuns la problemele identificate;
 soluţiile alternative sunt comparate;
 decizia (soluţia aleasă= politica)
 implementarea politicii;
 evaluarea impactului politicii;
 posibile modificări ale politicii.
Din această perspectivă, procesul politicii (policy process) este văzut
ca o înşiruire de etape succesive:
 Determinarea scopurilor – Liderii autorizaţii stabilesc obiectivele
care doresc să fie atinse.
 Alegerea modalităţilor de acţiune – Pe baza costurilor relative şi
beneficiilor oferite de fiecare alternativă de a acţiona, liderii o vor alege pe
aceea care va duce la atingerea scopului.
 Implementarea mijloacelor de acţiune – Alţi lucrători vor asigura
punerea in practica a acţiunilor selectate, iar restul procesului organizaţional
este caracterizat ca fiind implementarea alegerilor.
 Evaluarea rezultatelor – Urmările implementării deciziei pot (şi
trebuie să fie ) evaluate.
- Evaluarea eficienţei: „a fost decizia Eventuala modificare
aplicată astfel încât sa aibă efect?”. Dacă
a politicii
da, aplicarea ei a fost gândită corect din punct de vedere economic? (al
costurilor implicate?).
- Evaluarea eficacităţii:”implementarea deciziei a avut impactul preconizat
asupra problemei, aşa cum a fost Apariţia
conceput el de decizia politică .”
problemeiaduse politicii - Dacă este necesar, în –
 Modificări (amendamente)
urma rezultatelor evaluării, politica va fi modificată.
Fiecare fază, fiecare funcţie se caracterizează prin activităţi concrete
Evaluareaîn cadrul autorităţii publice – de exemplu elaborarea deciziei de către
specifice,
impactului politicii Recunoaşterea problemei
cabinetele ministeriale, adoptarea deciziei de către de guvern, gestionarea
către decident(cei care de către
birocraţie, – sau în jurul autorităţii publice – acţiune colectivă, grupuri de
fac politica)
presiune, campanii mediatice. Fiecărei faze îi sunt asociate un sistem de
acţiune specifică, actori şi relaţii, mize şi structuri sociale.
Luat ad literam, un astfel de cadru de referinţă pare că promovează
excesul, atât formal cât şi liniar. Utilitatea sa vine din faptul că Jones îl
utilizează în mod flexibil.

Răspunsurile alternative
la problema identificată

Decizia Compararea
(alegerea răspunsurilor
80 alternativei) alternative
Capitolul 2 81

Fig. 2. Ciclul procesului politicii

Astfel, procesul este un ciclu mai mult sau mai puţin închis.
Evaluarea rezultatelor, oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza de
rezolvare a problemei. Dar şi sfârşitul poate fi un început. Evaluarea, mai
degradă decât să ducă la terminare, poate declanşa o întoarcere înapoi:
problema este considerată nerezolvată şi se fac ajustări prin retroacţiune, fie
printr-o nouă formulare a problemei iniţiale fie printr-o gestionare mai
satisfăcătoare a fazei de implementare a programului. Procesul este deschis
oricăror tipuri de retroacţiune.

81
82 Politici publice
Pe de altă parte, o fază nu urmează neapărat fazei precedente: fazele
pot fi intercalate, ordinea lor cronologică poate fi inversată sau chiar anumite
activităţi funcţionale pot să nu mai apară deloc în cadrul procesului. De
exemplu, o politică poate dispărea deoarece nu este niciodată implementată sau
poate fi desfăşurată fără ca nimeni să nu se gândească să o lege de rezultate.
Apoi, există decizii luate de o autoritate publică şi care nu au fost precedate de
nici o activitate de formulare a soluţiilor sau care nici nu răspund unei solicitări
politice sau unei probleme identificate anterior: abia ex post, după luarea unei
decizii, se identifică sau se raţionalizează problema şi se elaborează studii
pentru justificarea alegerii. Procesul este deci caracterizat de fenomene care
merg în diferite sensuri: o activitate care din punct de vedere logic este
anterioară o condiţionează pe următoarea, o fază care din punct de vedere logic
este posterioară condiţionează şi precede o fază care în mod normal ar trebui să
fie anterioară. Se poate chiar să nu existe relaţii semnificative între diversele
faze care se succed, ceea ce se întâmplă la un moment dat neavând nici o
legătură cu ceea ce se petrece la un alt moment.
Acest lucru este valabil atât pentru actori,cât şi pentru activităţi. Faptul
că fiecărei faze îi corespunde un sistem de acţiune specific este o ipoteză care
trebuie verificată pas cu pas, prin confruntarea cu situaţia de pe teren şi nu prin
emiterea unor postulate teoretice. Anumite sisteme de acţiune pot fi identice
pentru toate fazele, aceiaşi actori fiind absenţi sau prezenţi, rapoartele de putere
şi structurile dominatoare ducând la aceleaşi rezultate. Modul în care actorii îşi
distribuie sarcinile în diferitele faze de activitate guvernamentală este un lucru
foarte important. Grila lui Jones sugerează că intrarea pe scenă a actorilor într-
o fază sau alta, intrare aleasă sau impusă, condiţionează natura programelor de
acţiune. Această intrare este posibilă în diferite momente, înainte de luarea
deciziei – ceea ce ştiinţa politică a subliniat în repetate rânduri – dar şi în faza
de implementare şi evaluare – lucrul cel mai original introdus de analiza
politicilor publice. Actorii, problemele, soluţiile, deciziile nu sunt neapărat
stabile: se pot schimba pe parcurs, se pot ajusta şi redefini, pot dispărea sau
reapărea, pe măsura evoluţiei acţiunii politice.

2.4.3 Modele recente ale procesului politicii publice

În ultimele decenii , insatisfacţia faţă de modelul procesual al crescut tot

mai mult , şi ca urmare cercetătorii în domeniul politicilor publice s-au gândit
să conceapă modele mai sofisticate care să scoată în evidenţă şi alte aspecte ale
procesului politicilor publice . Literatura de specialitate este extrem de vastă la

82
Capitolul 2 83
acest capitol , dar din considerente de ordin practic vom prezenta doar trei
dintre acestea.

A. Modelul “ metaforei curenţilor “ a lui Kingdon ( streams

metaphor)

În celebra sa lucrare Agendas , Alternatives and Public Policies , John

Kingdon35 arăta că problemele câştigă un loc în agendă , iar soluţiile alternative
sunt selectate atunci când se adună elementele a trei curenţi ( streams ). Fiecare
dintre aceşti trei curenţi conţine diferiţi indivizi , grupuri , agenţii şi instituţii
care sunt implicate în procesul elaborării politicii .
-Primul dintre curenţi ( denumit problem stream – curentul problemă)
cuprinde atributele unei probleme : dacă merge bine sau rău , dacă a apărut
deodată în public şi în conştiinţa elitei prin intermediul unui eveniment , dacă
este rezolvabilă cu ajutorul alternativelor disponibile în curentul politicii
(policy stream ). Problemele sunt în general definite în termeni de valori ,
comparaţii sau categorii . Încadrarea problemei devine semnificativă pentru
modul în care ea va fi rezolvată.
- Al doilea curent - are în vedere starea politicii şi opinia publică (
political stream –curentul politic ).Formularea agendei guvernamentale apare
ca rezultat al interacţiunii dintre forţele importante , precum starea sufletească a
populaţiei ( national mood ), perspectiva intereselor organizate , dinamica
guvernului însuşi ,etc.
- Al treilea curent conţine soluţii potenţiale pentru o problemă (policy
stream – curentul politicii ) . Aici forţele importante nu sunt politice, ci
intelectuale şi personale. Ideile şi rolul antreprenorilor politici sau ale oricărei
persoane care are un interes în schimbarea unei anumite politici sunt mult mai
importante.
În orice arie specifică de probleme , aceşti curenţi merg paralel şi
oarecum independent unul de altul în aria sau domeniul politicii până
când se întâmplă ceva care face ca doi sau mai mulţi curenţi să se
întâlnească într-o aşa – numită fereastră de oportunitate ( window of
opportunity ) . Această fereastră reprezintă posibilitatea de a schimba politica ,
dar deschiderea ferestrei nu garantează faptul că schimbarea politicii va avea
loc cu certitudine. Această oportunitate poate consta într-o o schimbare în
modul nostru de a înţelege problema , o schimbare în curentul politic care este
35
Kingdon J.W. - Agendas , Alternativas and Public Policies , Harper-Collins , New York ,
1984 în Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making , Second Edition , 2005 , M.E. Sharpe Inc., New York, p.225

83
84 Politici publice
favorabil schimbării politicii , o schimbare a soluţiilor curente de rezolvare a
problemei ori un eveniment care atrage atenţia supra problemei şi ajută la
deschiderea unei ferestre de oportunitate. Această metaforă a curenţilor este
reprezentată în fig. 3.
Paul Sabatier arăta însă că această metaforă a curenţilor reprezintă o
descriere incompletă a procesului de elaborare a politicii deoarece nu descrie
procesul politicii aflat în spatele ferestrei de oportunitate .36 Spre deosebire de
el , Nikolas Zaharidis37 arăta că abordarea curenţilor poate fi aplicată în cazul
oportunităţilor de decizie , nu numai în ceea ce priveşte oportunitatea stabilirii
agendei; o decizie de a elabora o nouă politică sau de a schimba pe cea
existentă poate fi mult mai adaptată atunci când se întâlnesc curenţii.38

B. Modelul coaliţiilor de sprijin ( advocacy coalitions )

Cadrul coaliţiilor de sprijin a lui Sabatier 39 reprezintă un model

important al procesului politicii , bazat pe ideea conform căreia grupurile de
interese sunt organizate în comunităţi ale politicii ( policy communities) în
domeniul politicii. Cea mai recentă versiune a acestui cadru este descrisă în
figura 4. În acest cadru, două sau patru coaliţii de sprijin se formează într-un
domeniu particular al politicii atunci când grupurile coalizează în jurul unui set
de valori şi credinţe împărtăşite . Aceste grupuri se angajează în dezbaterea
politică , concurează şi fac compromisuri asupra soluţiilor care au la bază setul
lor de valori şi credinţe. Competiţia dintre coaliţii este mediată de către
brokerii politicii care au o miză în rezolvarea problemei sau interesul de a
menţine armonia în cadrul sistemului. Aceşti brokeri au sorţi mai mari de
reuşită în ceea ce întreprind atunci când pot realiza compromisuri care nu
ameninţă valorile şi credinţele nici unei coaliţii de sprijin . Schimbarea politicii
este mult mai puţin probabilă atunci când polarizarea coaliţiilor de sprijin este
aşa de mare încât nu există posibilitate de a găsi un compromis în ceea ce
priveşte sistemul de valori şi credinţe al grupurilor.
Ca şi în cazul metaforei curenţilor , cadrul coaliţiilor de sprijin al lui
Sabatier cuprinde o varietate de indivizi şi actori instituţionali şi vede
36
Paul Sabatier – Political Science and Public Policy , PS : Political Science and Politics 24,
no. 2 ( 1991) : 144-147
37
Nickolas Yahariadis – To Sell or Not to Sell ? Telecommunications Policy in Britain and
France – Journal of Public Policy 12, no.4 (1993 ) : 355- 376
38
Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making , Second Edition , 2005 , M.E. Sharpe Inc., New York
39
Sabatier- P.A- Theories of the Policy Process,Westview Press,Boulder,1999

84
Capitolul 2 85
elaborarea politicii ca un proces iterativ care se desfăşoară de-a lungul mai
multor ani sau decade. Acest cadru ia în considerare de asemenea mecanismul
de schimbare a politicii ( nu doar posibilitatea pentru schimbare , ca în
metafora curenţilor ) punând în evidenţă mult mai bine influenţa implementării
şi a feedback-ului în cadrul sistemului
Sabatier P. şi Jenkins-Smith H.C au arătat că modificarea politicilor
publice de-a lungul timpului se datorează unui ansamblu de trei factori40 :
- schimbările externe ale subsistemului (dynamic events ) în ceea ce
priveşte condiţiile socio-economice şi schimbările tehnologice, schimbări în
ceea ce priveşte opinia publică ,coaliţiile aflate la guvernare , deciziile ale altor
subsisteme de politici publice şi impactul acestora ;
- efectele parametrilor relativ stabili pe o perioadă mai mare de timp
cum ar fi : structura socială de bază, prevederile constituţionale şi cadrul
normativ , atributele de bază şi natura problemei ce trebuie rezolvată , resursele
naturale disponibile şi distribuţia acestora în cadrul societăţii ,valorile culturale
fundamentale .
- interacţiunile dintre coaliţiile de sprijin aflate în competiţie în
cadrul unui subsistem sau unei comunităţi a politicii; Astfel de schimbările ale
coaliţiilor de guvernare corespund schimbării în curentul politic din modelul lui
Kingdon , deoarece schimbările socio-economice şi tehnologice influenţează
curenţii problemei şi ai politicii. Activităţile celorlalte subsisteme pot influenţa
politicile , politica şi curenţii problemei .

C. Modelul echilibrului punctual

Acest model a fost dezvoltat de către Baumgartner şi Jones 41 , care au

împrumutat acest concept din biologie pentru a descrie procesul în care sunt
elaborate politicile în Statele Unite. Aceştia au arătat faptul că balanţa de
putere politică dintre grupurile de interese rămâne relativ stabilă o lungă
perioadă de timp , fiind punctată de schimbări neaşteptate în ceea ce priveşte
40
Sabatier P., Jenkins-Smith H.C.- Policy change and learning :An advocacy coalition
approach, Boulder , Collo., Westview Press, 1993
41
Frank Baumgartner şi Bryan D. Jones – Agendas and Instabillity in American Politics ,
University of Chicago Press , Chicago , 1993

85
86 Politici publice
înţelegerea publică a problemelor şi în ceea ce priveşte balanţa de putere dintre
grupurile care luptă pentru propriile interese. Cheia acestei teorii a echilibrului
este ideea de monopol al politicii ( policy monopoly) , care corespunde ideii de
subsistem al politicii. Monopolul politicii reprezintă un sistem închis al celor
mai importanţi actori ai elaborării politicii. Ca şi un monopol, acesta are un
interes de a păstra închis sistemul de elaborare a politicii deoarece de el
beneficiază ce aparţin monopolului. În concepţia noţiunii triunghiului de
fier , acest sistem rămâne închis şi stabil pentru o lungă perioadă de timp. Dar
Baumgartner şi Jones argumentează faptul că există anumite circumstanţe în
care echilibrul menţinut de monopolul politicii se poate rupe . Ca urmare a
acestui fapt poate avea loc o schimbare rapidă a politicii . Totodată , însăşi
monopolul politicii se poate distruge sau cel puţin se poate deschide devenind
reţele de probleme deschise ( open issue networks ).
Ruperea monopolurilor sau distrugere construcţiei dominante a
problemei poate interveni în mai multe situaţii :
- atunci când se acordă o mai mare atenţie mediatică problemei .
Această atenţie înseamnă deobicei o atenţei negativă , care poate determina
schimbarea imaginii politicii asupra diferitelor probleme sau a politicii însăşi.
- atunci când există grupuri care încearcă să aibă acces la procesul
politicii .
Un aspect important al acestui mod de gândire este reprezentat de
lunga perioadă de stabilitate urmată de o schimbare rapidă de politică , urmate
din nou de lungi perioade de stabilitate.

2.5 Impactul unei politici publice şi teoria cauzală

Deşi o politică publică reflectă activitatea unei autorităţi

guvernamentale, ea nu trebuie să fie totuşi utilizată ca un termen
atotcuprinzător, care să includă orice activitate fără discriminare. În acest sens
trebuie să facem o distincţie între cele două faţete ale activităţii guverna-
mentale: gestiunea internă şi managementul politicilor publice (Gilbert,
1988)42.
a) Gestiunea internă desemnează mobilizarea resurselor sale proprii
de către o autoritate publică pentru a produce nişte rezultate specificate în
mod concret şi uşor de individualizat. Autoritatea dispune de mijloace cum ar
fi personal, material, o imagine de marcă, credite financiare. Ea le utilizează
pentru a le transforma în produse: administraţia domeniului public produce

42
pentru mai multe detalii vezi Y. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques , Press
Universitaires de France, 1989

86
Capitolul 2 87
kilometri de acostamente, un serviciu municipal de stare civilă eliberează acte
administrative, un birou al ministerului de interne elaborează texte normative,
un serviciu al protecţiei sociale vizitează familiile şi persoanele care au nevoie
de asistenţă etc.
Această activitate publică este în principiu reglementată în interiorul
autorităţii luate în considerare. Aceasta este însărcinată cu asigurarea
eficienţei, cu ajustarea resurselor şi a produselor, este responsabilă cu o funcţie
de producţie. Pentru a face acest lucru, dispune de instrumente de gestiune:
contabilitate, gestiunea resurselor umane, informatică, proceduri de organizare
a muncii etc. Aceste instrumente permit asigurarea unui raport între mijloacele
consumate şi rezultatele care trebuie obţinute, între produsele tangibile şi cele
nereperabile. Din acest punct de vedere, în afara particularităţilor legate de
contextul juridic (statutul personalului, regulile contabilităţii publice), activi-
tatea unei autorităţi publice nu este,prin natura sa sau în principiu, diferită de
aceea a unei întreprinderi. Ambele gestionează situaţii care pot fi calificate prin
parametri de productivitate, cost şi eficienţă.
În schimb, există o opoziţie radicală între autoritatea publică şi
întreprindere. Aceasta ţine de finalităţile fiecăreia dintre ele. Întreprinderea sau
o organizaţie privată este introvertită, urmăreşte o finalitate internă, pentru
proprietarii sau membrii săi. Această finalitate se poate declina în criterii cum
ar fi bunăstarea, prestigiul, satisfacţia membrilor, profitul, creşterea, cota de
piaţă a întreprinderii. În schimb, autoritatea publică, cel puţin în principiu şi
prin mandatul său, este extravertită. Ea se legitimizează prin urmărirea unor
finalităţi externe. Activităţile sale, produsele sale, gestiunea sa internă, efi-
cienţa sa sunt subordonate rezolvării unor probleme sau a unor obiective
externe. Este vorba despre modificarea atributelor sau caracteristicilor struc-
turii sociale care, în opinia factorilor de decizie publici, trebuie să fie protejate
în faţa unor ameninţări (mediul înconjurător, liniştea publică) sau transformate
pentru a atinge o stare mai bună (educaţie, ocuparea forţei de muncă). Exte-
riorul organizaţiei publice este cel care incită organizaţia la acţiune. De unde
decurge şi a doua funcţie de producţie pe care trebuie să şi-o însuşească
autoritatea publică: produsele sunt oferite pentru a suscita efecte sau impacturi.
b) Această a doua funcţie de producţie, ce are în vedere transformarea
produselor în efecte sau impacturi, reprezintă de fapt centrul managementului
politicilor publice. Este vorba despre cositul acostamentelor realizat de o
administraţia domeniului public(ADP) serveşte la îmbunătăţirea siguranţei
rutiere. Vizitarea „săracilor” de către un lucrător social trimite la o finalitate de
atenuare a inegalităţilor sociale. Acordarea de burse pentru învăţământul
superior se justifică prin democratizarea societăţii.

87
88 Politici publice
Pe scurt, orice intervenţie publică concretă trebuie să ducă la o
modificare a stării naturale a lucrurilor în societate şi poate fi ataşată de unul
sau mai multe efecte sau impacturi.
Error: Reference source not found
MIJLOACE PRODUSE EFECTE
RESURSE REALIZĂRI IMPACTURI

Funcţia de Funcţia de producţie 2

producţie 1 managementul
(gestiune internă) politicilor publice

Efectele sau impacturile prezintă o serie de trăsături(Y. Meny, J-C

Thoening, 1989):
 ele sunt adesea enunţate în mod calitativ şi normativ, în termeni
generali şi abstracţi, cum ar fi siguranţa în cadrul unei colectivităţi;
 efectele apar cu un decalaj de timp mai mare sau mai mic faţă de
data la care intervine prestaţia publică (de exemplu, efectele unui program de
construcţie rutieră asupra dezvoltării economice a regiunii);
 relaţia între produsele activităţii şi efectele acestor produse nu este
neapărat directă, lineară sau mecanică: de exemplu alocarea burselor, care nu
este un vector care induce în mod mecanic democratizarea învăţământului
superior. Aşa cum arată sociologii, structura locurilor de muncă în economie
constituie un filtru social structural şi colectiv mult mai determinant decât
sistemul de învăţământ propriu zis. (Boudon, 1973).
Analiza politicilor publice este o tentativă metodologică pentru a
răspunde nevoii de a stăpâni mai bine această a doua funcţie de producţie,
pentru a cunoaşte mai bine de ce şi cum produsele furnizate de autoritatea
publică nu generează efectele scontate şi, la nevoie, pentru a reduce aceste
diferenţe şi disfuncţii. De exemplu, aşa stau lucrurile cu programele de ajutor
social create pentru întrajutorarea săracilor dar care, de fapt, nu aduc beneficii
decât celor mai favorizaţi dintre săraci şi nu prea ajung şi la cei mai nevoiaşi.
Departe de a atenua rigorile inegalităţii averilor, duc de fapt la adâncirea
suplimentară a prăpastiei în cadrul categoriei celor îndreptăţiţi să primească
ajutoarele. Analiza politicilor publice îşi are sursa în identificarea efectelor
reale generate de activităţile administrative care nu sunt neapărat efectele
scontate la început: efecte disfuncţionale, efecte perverse sau efecte induse
mai simplu, impactul nefiind cel scontat ci un altul, sau impactul fiind chiar
contrar celui dorit. Realizările obţinute se dovedesc uneori nesatisfăcătoare:
 deoarece nu erau cele bune;
 deoarece erau insuficiente;

88
Capitolul 2 89
 deoarece subordonaţii sau responsabilii cu punerea în aplicare nu
aveau comportamentul corespunzător pentru reuşita impactului dorit,
 sau pentru că împrejurările din momentul respectiv nu erau cele
anticipate.
Vom sublinia două dificultăţi metodologice importante:
 Prima priveşte efectele legate dintre politicile publice. O politică
publică A generează impacturi de diferite ordini, dintre care unele pot avea
consecinţe asupra altor politici publice, B sau C. De unde necesitatea de a nu
izola în mod artificial câmpul de analiza al contextului mai general de acţiune
guvernamentală.
 A doua dificultate se referă la indicatorii de performanţă pe care îi ia
în considerare analistul. Lucrările întreprinse la sfârşitul anilor 1960 şi
începutul anilor 1970 s-au concentrat uneori aproape exclusiv pe singurii
indicatori imediaţi – sau outcomes (rezultate) - cum ar fi cheltuielile bugetare
ale unei autorităţi publice.
Într-o perspectivă de comparare a bugetelor, acest lucru este justificat.
Dar există tentaţia de a ne opri la astfel de indicatori deoarece aceştia se
prezintă în mod cantitativ şi de a ascunde alte efecte sau impacturi mai
calitative, sub pretext că acestea din urmă nu pot fi cuantificate. Riscăm astfel
să adoptăm o viziune egocentrică, proprie decidentului, confundând indicatorii
de produse şi indicatorii de efecte, activitatea autorităţii publice şi transfor-
mările sociale externe.
Funcţia de producţie 2, care leagă realizările de finalităţile externe,
constituie prin excelenţă un domeniu deschis contribuţiilor şi cunoaşterii
oferite de ştiinţele sociale (sociologie, ştiinţă politică, economie, psihologie). În
definitiv, funcţia de producţie 2 se referă de fapt la schimbarea socială.
Pentru un analist, orice politică publică ţine de o teorie a schimbării
sociale sau o teorie cauzală. Teoria înseamnă că o relaţie cauză – efect este
inclusă în dispoziţiile care reglementează şi fundamentează acţiunea publică
avută în vedere. Această cauzalitate este normativă. Ea este observată prin
obiectivele, conţinuturile şi instrumentele de acţiune pe care autoritatea
guvernamentală le are la dispoziţie pentru a genera, plecând de la realizări,
efectele sau impacturile asupra societăţii.
În alţi termeni, cum pot fi perturbate şi schimbate starea lumii şi cursul
„firesc” al evenimentelor? Dacă autoritatea publică recurge la o astfel de
acţiune, care vor fi efectele pe care le va induce aceasta şi de ce? Factorul de
decizie guvernamental se comportă ca un operator care pariază că o consecinţă
se va produce atunci când va interveni. Acesta deţine o reprezentare de motive
pentru care va fi generată această consecinţă, o legitimitate a eficienţei care
este şi o anticipare a înlănţuirii evenimentelor între realizările proprii şi efectele
externe. Deoarece problemele sociale sunt foarte complexe , nu este

89
90 Politici publice
surprinzător faptul că dezvoltarea unei teorii cauzale despre cum lucrează
lumea socială este foarte dificil de realizat.
Problemele pot fi definite sau înfăţişate în multe moduri , în funcţie de
scopurile celui care propune o anume descriere a problemei şi de natura
problemei şi a dezbaterii politice.
Identificarea acestei teorii este o sarcină esenţială a analizei, care nu
este întotdeauna uşor de îndeplinit. Teoria rămâne cel mai adesea implicită, nu
poate fi sesizată la o simplă lectură a textului de lege sau a actului prin care
autoritatea publică a luat decizia oficială de a acţiona.
Cu siguranţă, pot exista informaţii aparent mai explicite. Astfel,
expunerea de motive sau preambulul unei legi conţin uneori declaraţii cu
privire la obiectivele care trebuie atinse, sau discursurile responsabililor
publici, dezbaterile în parlament dau informaţii cu privire la modul în care o
politică ar trebui să transforme contextul social în care se va aplica. Acestea
fiind spuse, cu astfel de surse există riscul să nu dispunem de o analiză
suficient de solidă, deoarece discursurile sau preambulurile acoperă adesea
raţionalizări dacă nu reprezentări. Legătura lor cu politica publică nu este
evidentă. Ele ţin mai mult de dezbaterea ideologică sau de comunicarea
politică. Pe de altă parte, se constată că actorii publici pot ţine mai multe dis-
cursuri, puţin omogene între ele şi de ordin pur conjunctural, şi care nu oferă
foarte multe informaţii cu privire la politica publică.
Totuşi, orice politică publică conţine o teorie a schimbării sociale.
Explicitarea teoriei pe care actorul public şi-o asumă trece printr-un studiu
atent al conţinutului acestei politici din două unghiuri diferite, cel al
obiectivelor şi cel al realizărilor. În acest scop, conţinutul se confruntă cu un
studiu al contextului social real în care trebuie să se aplice acţiunea.
Această identificare a fenomenelor normative, a credinţelor şi
reprezentărilor în ceea ce priveşte funcţionarea societăţii şi schimbarea
socială care s-au înscris în fiecare politică publică, poate fi realizată sistematic
cu ajutorul următorilor parametri:
 Obiectivele urmărite de politica publică avută în vedere – Există
criterii pentru desemnarea şi aprecierea acestora? Este vorba despre criterii
cantitative, calitative, criterii referitoare la termenul de realizare sau la
evaluarea impacturilor? Aceste criterii sunt lejere, relaxate, abstracte sau din
contră, dure, constrângătoare, neambigue?
 Cetăţenii vizaţi de politica publică – Există, de exemplu, postulate
cu privire la modul în care cetăţenii se vor adapta la acţiunea publică, cu privire
la comportamentul acestora? Incitările la schimbare la care sunt supuşi sunt
voluntariste, chiar inexistente (la limită o simplă aderare intelectuală din partea
lor) sau din contră sunt numeroase, constrângătoare, chiar punitive (amenda
etc. )?

90
Capitolul 2 91
 Responsabilii cu punerea în aplicare cărora li s-a încredinţat
misiunea de implementare a măsurilor guvernamentale – Există, de exemplu,
postulate cu privire la modul în care aceştia îşi vor însuşi sau nu aceste măsuri?
Interesul lor în realizările şi impacturile prevăzute de politica publică este
considerat prioritar sau din contră este considerat marginal, este structurat
pentru ca această politică să devină prioritatea lor de fapt sau din contră este
structurat pentru a deveni o sarcină printre altele la fel de prioritare?

2. 6 Valorile politicilor publice

Înainte de a începe discuţia despre rolul valorilor în politica publică, e

nevoie a se pune întrebarea ce se înţelege prin valori. Exista cel puţin două
semnificaţii ale termenului:
 Pe de-o parte, valoarea are o semnificaţie economică. Importantă
este cea pe care i-o atribuim. Economiştilor le place să vorbească despre
preferinţe împărtăşite şi aceasta este exact ceea ce au ei în minte. Acordăm
valoare acelor lucruri pentru care suntem dispuşi să cheltuim bani, timp sau să
depunem efort pentru a le obţine.
 Pe de alta parte, multe discuţii despre valori se referă la impulsuri
normative în ceea ce priveşte comportamentul şi politica. Valorile asigură
standardele prin care se pot judeca politica publică şi procesele politice; ele
dau normele pentru ghidarea procesului decizional (decision - making).
Acesta este o recenta semnificaţie a valorii care ghidează mult din discuţiile
următoare.
Valorile reprezintă unul din determinanţii care influenţează alegerile
publice. Considerăm drepturile omului, drepturile politice şi sociale şi rolul
ideologiei în cadrul politicii publice ca practica sociala. Este însă nevoie de
ceva care sa dea înţeles diferitelor alegeri pe care le fac simplii cetăţeni sau
politicienii, şi care, în ultimă instanţă, să poată să constituie un ghid în situaţiile
cruciale în care aceştia se află în viaţă de zi cu zi. Societăţile contemporane
sunt caracterizate prin pluralism de opinii şi avem multe motive sa credem că
această pluralitate este cea care determină scopul posibilelor alegeri şi
adaptarea în situaţii dificile. Pe de alta parte, orice societate are nevoie de un
numitor comun, de un set de criterii pe care majoritatea membrilor să le
respecte şi să le împărtăşească. În lipsa acestora ar exista ameninţarea cu
dezintegrarea şi colapsul.
Împărtăşirea valorilor a făcut parte din comportamentul uman din cele
mai vechi timpuri. Acei vânători şi culegători care trăiau acum treizeci de mii
de ani au observat ca fundamentele de baza ale comportamentului lor era

91
92 Politici publice
determinat de metodele de rezolvare a situaţiilor din viaţa de zi cu zi: căutarea
hranei, mişcarea indivizilor, protecţia împotriva influenţelor naturale sau a
pericolelor externe, cât şi de viaţă sexuală şi de familie. Mai târziu au apărut
codificări scrise ale acestor reguli: legea lui Chamurapi, scripturile, Talmud şi
Biblia. Europa a fost influenţata de dezvoltarea valorilor a căror origine se află
în cultura Mesopotamiei, şi care au trecut în mod succesiv prin perioadele
antichităţii, creştinătăţii, iluminismului, şi în final prin epoca modernă.

2.6.1. Drepturile constituţionale:43 drepturile individuale,

sociale şi politice

În cele mai multe ţări, dar în grade foarte diferite în funcţie de regimul
politic şi de tradiţii, toţi indivizii majori, şi chiar în unele cazuri, copii şi
adolescenţi, beneficiază de:
 drepturi individuale sau fundamentale precum: respectarea
demnităţii umane şi a sferei private, egalitatea în faţa legii, cât şi libertăţile de
opinie şi de informare, de asociere şi de reuniune, de cunoştinţe şi de credinţă,
de emigrare, sau chiar de comerţ şi de profesiune;
 drepturi politice precum dreptul la vot şi de eligibilitate;
 drepturi sociale precum dreptul la instrucţia de bază, la asistenţă
socială, la acoperirea unor riscuri mari precum îmbătrânirea, invaliditatea,
şomajul, sau chiar unele mult mai controversate ca dreptul la muncă, la
instrucţie superioară sau la locuinţă.
În contrapartida indisociabilă a acestor drepturi, cetăţenii trebuie să
îndeplinească un anumit număr de obligaţii care sunt în principiu şi ele, în mod
egal repartizate.
Drepturile constituţionale individuale, politice şi sociale prezintă o serie
de caracteristici:
 Fiind dobândite şi exercitate în mod gratuit, indivizii nu sunt incitaţi
să le utilizeze cu moderaţie, adică să le economisească, ceea ce poate fi foarte
costisitor şi ineficace pentru societate, mai ales în cazul drepturilor sociale.
 Fiind repartizate pe bază universală, indivizii ignoră legea
economică a avantajelor comparate care recomandă ca indivizii să se
specializeze în exercitarea acelor drepturi pentru care au talent. Acest
principiu nu permite (selecţionarea) alegerea între electronii buni şi cei răi.
 Contrar recomandărilor pecuniare ale pieţei, drepturile (şi
obligaţiile) nefiind distribuite ca o primă (sau ca o amendă), indivizii nu sunt
incitaţi să se comporte de o manieră constructivă pentru societate.

43
Luc Weber, L’Etat – secteor economique, Economica, Paris, 1991, p. 93.

92
Capitolul 2 93
 Faptul că, drepturile nu pot fi cumpărate sau vândute, nu le permite
indivizilor să recurgă la schimb pentru asigurarea unui câştig de bunăstare
profitabil pentru cele două părţi. Numeroşi cetăţeni ar fi, fără îndoială, gata să
renunţe la unul sau mai multe drepturi în favoarea altor cetăţeni în
contrapartida unui alt drept mai extins într-un domeniu specific sau a unei
remunerări monetare sau în natură.
 În sfârşit, faptul că drepturile sunt distribuite în mod egal nu
înseamnă însă că sunt repartizate şi în mod echitabil. Un astfel de tratament
identic poate fi considerat de către unii ca fiind inechitabil, deoarece indivizii
au aptitudini, preferinţe şi interese diferite. Liberul acces al tuturor la educaţia
primară nu asigură, în mod necesar, egalitatea şanselor deoarece există
diferenţe între aptitudinile copiilor şi între mediul social în care trăiesc părinţii;
măsurile care tind să privilegieze instrucţia celor mai defavorizaţi pot fi deci de
dorit.
Această analiză arată că definirea drepturilor nu a ţinut cont de prin-
cipiile schimbului economic. Legitimitatea lor nu a fost, cu toate acestea, pusă
la îndoială, deşi extinderea şi interpretarea lor variază în funcţie de regimurile
politice şi de tradiţii.
Foarte pe scurt trebuie să ne punem întrebarea care sunt motivele petru
care societatea acordă aceste drepturi. Printre explicaţiile posibile vom
menţiona pe cele mai curente:
 Libertatea: Cea mai mare parte a drepturilor individuale, ca şi
dreptul de vot (drept politic) tinde să protejeze individul faţă de stat şi de
marile organizaţii economice, prin delimitarea unei sfere în care particularii pot
acţiona în mod liber. Pe planul exercitării acestor drepturi, libertăţile
individuale sunt, cu toate acestea limitate, de către ordinea publică. În acelaşi
timp însă, intervenţia statului asupra libertăţii comerţului şi a profesiunii poate
fi justificată de prezenţa externalităţilor şi a serviciilor colective.
 Pluralismul: Studiile istoriei naţiunilor, a organizării şi funcţionării
instituţiilor lor demonstrează, în mod evident că, pentru realizarea şi
menţinerea durabilă a echilibrului acestora, orice societate trebuie să aibă la
bază diferite moduri de relaţionare între indivizi. În ciuda capacităţii sale de a
promova eficacitatea activităţii economice, piaţa nu poate fi singura formă de
organizare a societăţii. Dacă drepturile ar putea fi negociate ca orice alt produs
industrial, piaţa ar exercita asupra relaţiilor umane o dominaţie intolerabilă,
ignorând orice consideraţie de justiţie distributivă. Domeniul drepturilor
permite deci controlul pieţei şi promovarea anumitor valori sociale.
 Umanismul: Această a treia justificare are în vedere respectarea
demnităţii umane a tuturor cetăţenilor. În celebrul său tratat „A Theory of
Justice“, Rawls (1973) a formulat, plecând de la o teorie a contractului social,
un principiu de egalitate în atribuirea drepturilor şi obligaţiilor fundamentale şi

93
94 Politici publice
în repartiţia beneficiului social. El a încercat să determine constituţia socială
care ar fi adoptată atunci când toţi participanţii la elaborarea acesteia ar lucra
ignorând complet clasa socială, aptitudinile şi patrimoniul lor în viitoarea
societate.
Principiile de justiţie elaborate ar fi, în aceste circumstanţe, rezultatul
unui acord sau a unei negocieri loiale. Ralws conclude că, în această „situaţie
iniţială“, indivizii ar opta pentru egalitatea libertăţilor şi obligaţiilor funda-
mentale deoarece acestea ar fi în avantajul lor mutual întrucât ar putea să se
protejeze ei înşişi de orice fel de abuz.
Analizele precedente demonstrează că delimitarea domeniului
drepturilor constituie o problemă de natură fiziologică şi politică. Ştiinţa
economică elucidează şi ea un aspect, cel al atribuirii drepturilor care presupun
resurse productive şi antrenează, în consecinţă, adesea costuri foarte impor-
tante. Graniţa dintre sfera drepturilor de proprietate tranzacţionate pe
piaţă şi cea a celorlalte drepturi constituţionale este deci puternic influ-
enţată de către costul de oportunitate economic propriu fiecărui drept.
Spre exemplu, este mult mai uşor să conferi tuturor drepturi care presupun un
consum de resurse relativ scăzut, precum libertatea cuvântului, credinţele sau a
votului, decât să acorzi fiecăruia dreptul la locuinţă sau la instruire superioară.
Absenţa unei constrângeri economice sau lejeritatea sa relativă explică,
în mare parte, de ce drepturile individuale şi politice fundamentale au putut fi
acordate de foarte mult timp în majoritatea ţărilor. În schimb, ţinând cont de
volumul resurselor pe care le necesită, drepturile sociale, precum securitatea
socială, dreptul la muncă sau la locuinţă, sunt tributare nivelului de dezvoltare
economică şi nu pot fi introduse decât progresiv, adesea după lungi dezbateri
politice.
În plus, viitorul economic nefiind niciodată sigur, s-a dovedit a fi
prudent în a le acorda cu reţinere deoarece, aceste drepturi sunt foarte dificil,
din punct de vedere politic, de a fi revocate atunci când situaţia economică şi
financiară a statului ar justifica acest lucru.
Cu toate astea, acordarea a numeroase drepturi precum, dreptul de
proprietate, de libertatea comerţului şi a profesiunii, dreptul de imigraţie sau de
emigraţie a contribuit, în mod determinant, la dezvoltarea economiilor
capitaliste de-a lungul ultimelor două secole.

2.6.2. Ideologia

Politica publică, ca practică socială, are nevoie să fie ancorată în

anumite criterii care i-ar simplifica comunicarea în ceea ce priveşte bunurile
publice şi interesul public, care ar putea oferi o semnificaţie diferitelor alegeri
pe care trebuie să le facă simplii cetăţeni sau politicienii, şi care ar putea sa

94
Capitolul 2 95
acţioneze ca un ghid atunci când aceştia se găsesc în situaţii decisive sau
importante, care apar în viata de zi cu zi. Ne putem pune atunci întrebarea
firească: ce sistem comprehensiv de valori se afla la dispoziţia noastră?
Există ideologii politice care, împreună cu valorile umane, influenţează
în mod semnificativ procesul de luare a deciziilor în politicile publice. Există
interpretări relativ obişnuite ale problemelor societăţii şi posibile înţelesuri
pentru rezolvarea lor, şi care reflecta variate interese sociale ale diferitelor
grupuri de cetăţeni. În acelaşi timp, acestea include, într-o anumita măsură, şi
interesele comunităţii sau ale societăţii în ansamblul ei, adică interesele
publice. Ideologiile sunt o componentă necesară a discursului politic. Ele
facilitează identificarea punctelor de sprijin şi a priorităţilor. Cu toate acestea,
ele sunt în acelaşi timp un cadru care simplifica semnificativ înţelegerea şi
interpretarea realităţilor sociale. Totodată însă, ele sunt un potenţial instrument
pentru neînţelegeri, cât şi o justificare pentru decizii şi acte nerezonabile şi
iraţionale, în cazul unor situaţii problematice. Este acea situaţie în care,
avantajele procesului politic pluralist, prin intermediul unor schimburi libere de
opinii şi a unei ordonări a preferinţelor politice, se arată singure, deşi ele permit
identificarea inducerilor în eroare ale elementelor deformatoare care nu au fost
percepute de la început de către susţinători.44

2.6.3. Modelele normative ale politicilor publice

Lindblom45 (1977) caracterizează schema gândirii sociale moderne prin

două modele/concepte de politici publice:
 Modelul 1: Societate este ordonată de către motivaţie. Acesta este
bazat pe presupunerea optimistă a capacităţii umanităţii de a acţiona în mod
rezonabil. (Aceasta se inspiră din iluminism, tradiţia raţionalistă şi credinţa lui
Marx în posibilitatea înţelegerii şi utilizării mecanismelor mişcării sociale.)
Acest model este condus de către elita cugetătoare, de către analize, de
„ştiinţă”, şi chiar de către comisia de planificare a statului. Conflictele sociale
sunt suprimate. El răspunde la întrebarea: ce este mai bun pentru societate?
Regulatorul de baza legat de acesta este administraţia (statul).
 Modelul 2: Intelectul uman este limitat, este necesar să se utilizeze
alte metode pentru funcţionarea societăţii. Modelul este bazat pe aplicarea
preferinţelor umane, pe rezultatele interacţiunilor sociale în care ele se
substituie concluziilor analizei. Acesta este motivul pentru care acest model
44
Potůček, M. Vass L., Dimensions of Public Policy: Values, Processes, Implementation and
resultsNISPAcee.
45
Lindblom Ch. E., Politics and Markets, New York, Basic Books, 1977.

95
96 Politici publice
acorda o importanţă deosebită procedurilor de interacţiune socială, de
schimburi etc. Multe din aceste interacţiuni sunt percepute ca având un rol de
protecţie a indivizilor de propriile erori în ceea ce priveşte crearea instituţiilor
şi crearea politicii. Libertatea politică şi individuală este, printre alte lucruri, şi
un instrument de autoapărare a interacţiunilor care conduc la rezolvarea unor
probleme. Paradoxal, acest model acorda o mai mare importanţă intelectului şi
gândirii. El este bazat pe convingerea conform căreia analiza este dificilă şi
uneori, chiar imposibilă. Acest conflict de idei este văzut în mod pozitiv:lupta
dintre doctrine nu este destructivă, ci reprezintă o oportunitate de a releva alte
fapte. Problemele din societate sunt de obicei rezolvate prin metoda procesului
interactiv, ceea ce nu este însă evident pentru toţi participanţii. Un actor intră
într-o interacţiune care rezolvă o problemă de alocare a resurselor, dar aceasta
reprezintă în fapt o rezolvare a problemei sale personale. Iniţiativele de
rezolvare a problemelor sunt şi ele susţinute de acest model. Procesul de luare a
deciziilor este pluralist şi descentralizat. Diversitatea indivizilor şi grupurilor
este văzută pozitiv. Principalul regulator este considerat a fi piaţa.
Popper caracterizează periodic această diferenţă fundamentala ca fiind o
societate închisă (modelul 1) şi una deschisă (modelul 2). În opinia sa, modelul
1 este nerealizabilă fără o interferenţă revoluţionară în organismul societal, în
timp ce modelul 2 poate fi satisfăcut cu reforme parţiale şi graduale, şi cu
reinginering social.
Este evident posibil să definim modele mai specifice de politici publice,
inspirate din opera unor importanţi filozofi sociali sau direct din practica
socială. (vezi Weimer şi Vining 1992, Lane 1993,Popper 1994,1995).
 Utilitarismul
Bentham, la mijlocul secolului al XIX-lea, a dezvoltat o teorie a justiţie
bazată pe noţiunea de utilitate, denumită teoria utilitaristă. El afirmă că
scopul oricărei societăţi umane, în funcţie de către aceasta să se direcţioneze
singură, este acela de a asigura maximum de fericire unui număr cât mai mare
de indivizi.
Conform lui „venitul trebuie să fie repartizat astfel încât să aducă
maximum de fericire, satisfacţie unui număr cât mai mare de indivizi,
principiu care, potrivit lui, ar trebui să fie acceptat de către orice persoană
rezonabilă“. Altfel spus, este vorba de a maximiza utilitatea totală a
comunităţii X, maximizând utilitatea Ui a n persoane care o compun:
n
Ut =  U i  U 1  U 2  ...  U n
i 1
Criticii acestui model subliniază că funcţia de refericire socială se poate
aplica cu dificultate deoarece în realitate, nu este câtuşi de puţin posibil să
comparăm funcţiile de utilitate ale agenţilor economici şi ca urmare criteriul

96
Capitolul 2 97
utilitarist nu are valoare operaţională. În plus, punând accentul asupra utilităţii
totale a comunităţii, el poate chiar să împiedice repartiţia echitabilă a utilităţilor
individuale pentru că el garantează orice creştere a utilităţii totale indiferent
dacă ea se datorează sporirii utilităţii unei persoane bogate sau sărace.
 Principiul justiţiei al lui Rawl
Ca o reacţie critică la utilitarism, Rawl a încercat să definească un
criteriu mai specific:maximizarea situaţiei celor mai defavorizaţi. El propune
ca distribuţia să fie efectuată astfel încât bunăstarea celor mai prost dotaţi
să fie cea mai mare.
Preluând un termen propriu teoriei alegerilor în condiţii de incerti-
tudine, putem vorbi de regula de „maximim“, ceea ce presupune ca situaţia de
minim să fie maximizată. Din punct de vedere tehnic, aceasta înseamnă că
sistemele de redistribuire ar trebui implementate imediat ce sistemul
motivaţional ar fi pus în pericol pana în măsura în care s-ar înrăutăţi situaţia
celor defavorizaţi indivizi.
Rawls justifică acest principiu pretinzând că, orice individ care are o
puternică aversiune faţă de risc, aflat în situaţia ipotetică în care el ignoră orice
aparţine societăţii în care trăieşte şi orice poziţie pe care o va ocupa, va opta
pentru acea repartiţie care îi va garanta cel mai mare venit minim. Acest
principiu nu implică eliminarea tuturor inegalităţilor, deoarece el le admite în
aceeaşi măsură în care admite şi că cei mai nefericiţi ai soartei pot atinge cel
mai înalt nivel posibil de bunăstare.
 Criteriul dotării cu factori de producţie
Inspirându-se din filozofii legii naturale a secolului al XVII-lea, ca
Hobbs şi Locke, care considerau că fiecare persoană are un drept înnăscut
asupra rezultatelor eforturilor sale, unii autori acordă o garanţie morală
distribuţiei personale a venitului bazată pe dotarea agenţilor economici cu
factori de producţie.
Plecând de la acest punct de consens, opiniile diferă, în mod
fundamental, de la o şcoală la alta:
– Pe de o parte, clasicii secolelor XVIII şi XIX şi unii neoclasici
extremişti de astăzi recunosc ca fiind justă orice repartiţie a venitului naţional
care este conformă cu productivitatea marginală a factorilor de producţie.
Remunerarea agenţilor economici îşi are corespondenţa în acest caz, în
dotarea lor în factori de producţie şi în valoarea (preţul) acestor factori pe piaţă.
Unii autori restrâng acest principiu la pieţele competitive, deoarece consideră
că profiturile de monopol şi salariile superioare produsului marginal reprezintă
remunerări nelegitime.
– Pe de altă parte, filozofii marxişti atribuie muncii manuale întregul
rezultat al producţiei nete. Remunerarea muncii este considerată mai morală

97
98 Politici publice
decât cea a capitalului, deoarece ea este însoţită de o inutilitate determinată de
muncă ceea ce nu este şi cazul veniturilor din capital.
 Neoliberalismul (libertinismul)
Unii gânditori (în special Nozick 1974) argumentau ca cea mai bună
metodă de a atinge fericirea în cadrul organismului social, şi aproape singură,
este cea de a acorda o libertate totala funcţionarii mecanismelor pieţei. Puterea
de autoreglare a pieţei poate aduce societăţii dezvoltarea dorită; numai piaţa
este capabilă de a asigura eficienţa economică. Spre deosebire de piaţa, statul
este cel care le lasă oamenilor mai puţina libertate de a-si găsi propriul drum
spre fericire şi bunăstare. Altfel spus, este necesar să se reducă funcţiile statului
la minimum necesar.
 Egalitarismul absolut
Cea de a doua critică la adresa criteriului utilitarist demonstrează că
adevărata problemă nu este cea a maximizării bunăstării totale, ci cea
referitoare la ponderea relativă a bunăstării fiecăruia în raport cu cea a
celorlalţi membrii ai comunităţii. Pentru a putea rezolva această problemă
sunt posibile cel puţin două soluţii:
- Prima soluţie, care se fundamentează pe ideile umaniştilor şi
egalitariştilor J. J. Rousseau şi K. Marx, afirmă că „egalitatea bunăstării
este în principal de dorit“. Potrivit acestei norme, ar fi bine ca utilităţile totale
ale diferiţilor agenţi economici să fie egalizate. În Cambogia, spre exemplu,
Kmerii Roşii încercau să realizeze acel stat în care toţi oamenii să fie egali şi în
care mecanismele pieţei să nu existe.
- Cea de a doua soluţie, care pare să domine în cadrul societăţilor
moderne cu economie de piaţă, combină criteriul egalitarist cu cel al dotării
cu factori de producţie. Primul impune eliminarea neajunsurilor datorate
sărăciei şi asigură fiecărei familii un nivel de trai minim garantat. Odată atins
acest obiectiv, repartiţia venitului naţional poate corespunde remuneraţiei
factorilor în funcţie de productivitatea lor marginală.
 Conservatorismul –menţinerea valorilor instituţionale
Tradiţionaliştii erau convinşi că, în loc să se caute obţinerea distribuţiei
optime a resurselor, mai bine ne-am ocupa de munca instituţiilor politice,
economice şi sociale şi de drept prin intermediul cărora distribuţia urmărită se
va descâlci ea însăşi. Între acestea cea mai mare importantă o au instituţiile
drepturilor constituţionale, civile şi politice, familia, biserica şi statul. O
importanţă semnificativa este acordata valorilor sociale, normelor, convenţiilor
şi altor forte informale (de ex. Controlul social) care influenţează interacţiunile
dintre membrii societăţii. (Potůček M., Vass L., 2003)
 Reducerea inechităţii
Susţinătorii acestui model atrag atenţia asupra faptului ca există două
aspecte indeşirabile în funcţionarea relaţiilor de piaţa. Pe de o parte, piaţa nu

98
Capitolul 2 99
este preocupată de tipul resurselor utilizate de către indivizi (fie ele resurse
financiare moştenite, resurse intelectuale sau fizice, starea lor de sănătate sau
background-ul social), şi nici nu este sensibil la nevoile specifice ale
indivizilor. Acest lucru face ca, în circumstanţe similare, unii oameni să
dispună de multe resurse, şi alţii să sufere de o lipsă de resurse pentru a-şi
satisface nevoile de bază. Un argument în plus al susţinătorilor acestui model,
este bazat pe presupunerea conform căreia utilitatea marginala descrescândă
acţionează în direcţia creşterii bunăstării. De aceea, oamenii bogaţi sunt cei
care primesc mai puţină utilitate marginală de pe urma aceleiaşi sume de bani.
Aceeaşi unitate de bunăstare i-ar putea face pe cei săraci mai fericiţi. Ca
urmare este necesită să suplimentăm piaţa cu redistribuirea resurselor prin
intermediul fiscalităţii, cheltuielilor publice şi serviciilor. (Potůček M., Vass L.,
2003)
▪ Criteriul demnităţii umane
Popper (1994,1995) formula ipotezele de bază ale acestui model astfel:
scopul evoluţiei societăţii este reducerea la maximum a nefericirii umane şi a
suferinţei, şi nu maximizarea fericirii unui număr cât mai mare de oameni.
Fiecare persoană are valorile sale lăuntrice care derivă mai mult din faptul că
acea persoană este o fiinţă umană, şi mai puţin din faptul că ea contribuie la
bunăstarea societăţii. O componentă a acestei demnităţi constă în posibilitatea
alegerii propriului destin (cu anumite limite). Un alt susţinător al acestui
model, Sen (1984,1990) observa ca acest concept al supravieţuirii umane este
unul relativ, şi este legat de realităţile culturale şi economice concrete ale unei
tari date.
 Cultivarea şi utilizarea potenţialului uman
Apărătorii acestui model îşi bazează opţiunile lor pe premisa conform
căreia chiar dacă oamenii nu sunt născuţi cu aceleaşi dispoziţii şi înclinaţii, este
posibil să le furnizam aceleaşi şanse de dezvoltare şi de utilizarea a
dispoziţiilor lor. Altfel spus, este necesar sa le furnizam o egalitate garantata a
oportunităţilor. Aceasta înţelegere a libertăţii nu intră în conflict cu principiul
liberalismului care stipulează faptul ca este imposibil pentru societate să atingă
prosperitate dacă nu beneficiază individul. Cu toate acestea, ceea ce se
recunoaşte este faptul că într-o societate care funcţionează pe principiile pieţei,
nu toţi indivizii au aceleaşi şanse ale dezvoltării personale – şi este în interesul
societăţii să creeze pentru aceşti indivizi condiţii acceptabile. În acelaşi timp,
nimeni nu poate fi forţat să ia un plus din aceste condiţii, dar fiecăruia i se va
da aceeaşi şansă. (vezi Addo1986,Potucek1991,1992, Streeten 1989).
 Dezvoltarea durabilă
În timp ce modelele anterioare erau bazate pe condiţiile umane, acest
model se concentrează asupra vieţii în complexitatea sa. El nu are în vedere
viaţa unui singur individ, ci viaţa fiinţelor umane pe planeta Pământ. El îşi are
originile în învăţăturile lui Schweitzer care pun accentul pe respectarea vieţii şi

99
100 Politici publice
pe noile ameninţări globale. „Scopul sau este căutarea armoniei între om şi
natură, între societate şi mediul său, în scopul de a putea să ne ducem nouă
înşine cât mai aproape de idealurile de umanism şi respectarea vieţii şi naturii,
în toate formele acesteia” (Vavrousek, 1993).
Toate aceste modele au influenţat percepţiile cetăţenilor şi politicie-
nilor, dând naştere unor discuţii fără sfârşit în ceea ce priveşte evoluţia şi
dezvoltarea societăţii. Chiar dacă modelele normative ale politicilor publice par
a fi generale, iar discuţia referitoare la ele seamănă a fi mai mult cu caracter
academic, realitatea este cu totul alta. Aceste modele pot avea şi chiar trebuie
să aibă un impact practic asupra alegerii instrumentelor pentru politicile
publice, cât şi asupra formulării şi implementării unei politici publice concrete
intr-un domeniu specific.

2.6.4. Rolul valorilor în cadrul politicilor publice

În continuare vom examina trei roluri ale valorii în procesul politic:

valorile ca şi motivatori ai angajamentelor politice, valori ca şi obiective, şi
valori ca şi target-uri ale politicii. Aceste trei semnificaţii diferite se suprapun,
dar este folositor să le acordam separat consideraţia necesară.
Am vorbit despre faptul ca nu întotdeauna este uşor să determini
obiectivele politicii şi diferiţii actori care pot avea ţinte diferite atunci când
urmează o politică. În plus, procesele complicate prin care se determină
adoptarea şi implementarea unei politici pot schimba viziunea acestora şi
introduce elemente contradictorii. În ciuda acestor realităţi ale procesului de
elaborare a politicilor, este folositor şi productiv sa vorbim despre valorile care
animă o politică publica. Actorii au anumite valori imprimate, unele politici
chiar sunt însoţite de declaraţii ale obiectivelor iar, acestea din urmă pot fi
ataşate mai multor politici.
În esenţa, politica publică înseamnă valoare. Este vorba despre
valorile pe care participanţii la procesul de realizare a politicilor le aduc în
prim-plan. Aceste valori nu numai ca ghidează comportamentul lor, ele
adesea asigură forţa motivantă care generează un tip particular de
comportament. În timp ce multe interpretări ale politicilor se concentrează pe
interesul propriu ca şi un motor generator de motivare, este uşor să se identifice
situaţii şi chestiuni în care interesul propriu ar părea irelevant de-a dreptul.
Actorii pro şi contra din conflictele adânci în ceea ce priveşte dreptul la
întreruperea voluntară a sarcinii de exemplu, rareori sunt motivaţi de propriul
lor interes. Pentru oponenţii avortului, chestiunea implică probleme de

100
Capitolul 2 101
moralitate şi dreptul la viata al noului născut. Pentru susţinătorii acestuia
problema se pune din prisma dreptului femeilor de a-şi controla propriul corp.
Există o varietate de chestiuni ca acestea care invocă valori morale sau
religioase în care actorii sunt motivaţi mai degrabă de valori esenţiale decât de
orice interes propriu implicat în chestiune.
Într-o altă serie de cazuri, se pot vedea valorile drept forţele motivante
din spatele comportamentului. Gândiţi-vă, de exemplu, la ceea ce-i motivează
pe cei implicaţi în protecţia mediului sau pe avocaţii care susţin legislaţia în
domeniul sănătăţii. Protectorii mediului sunt preocupaţi de sănătatea publică,
de conservarea ecosistemului şi de protecţia florei şi faunei. Avocaţii
specializaţi pe legislaţia sănătăţii sunt interesaţi atât de sănătate cât şi de
oameni, de calitatea serviciilor publice, cât şi de gradul de acces a unei
categorii de populaţii mai defavorizate la servicii medicale adecvate. Desigur,
în fiecare din aceste situaţii, se vor găsi actori care au un grad de interes direct,
ridicat în rezultatul obţinut. Şi acolo se conturează linia de întâlnire a
intereselor cu aria politicilor.
Politica publică, de asemenea, este reprezentată şi de valori pentru ca
valoarea care motivează participanţii la procesul de formulare a politicilor
asigură obiectivele acestora. Politica de mediu este proiectata să promoveze
sănătatea publică şi starea de bine/echilibru. Politica drepturilor civice este
proiectată să asigure drepturi egale în ceea priveşte implicarea politică,
respectarea legilor, asigurarea oportunităţilor economice pentru persoane care
au fost subiecte ale unor discriminări, ca minorităţi rasiale sau femei. Programe
de tipul Femeia, Sugarii şi Copii sunt destinate să promoveze sănătatea
femeilor însărcinate şi a celor nou-născuţi. Programele de dezvoltare regională
sunt proiectate în comunităţi locale să intensifice calitatea vieţii în aceste
comunităţi, să sprijine securitatea publică şi să asigure oportunităţi economice,
toate acestea fiind importante valori publice. Un obiectiv de bază în toate ţările
democratice,de exemplu, este promovarea şi protecţia libertăţii individuale.
Există multe valori importante reflectate în viaţa politică a unei naţiuni,
stat sau comunitate. Unele dintre cele mai importante în procesul de policy-
making se referă la:
 Egalitate
 Individualism
 Eficienţă
 Securitate
 Libertate
 Democraţie
Aceste valori se suprapun, într-o anumită măsură, cu valorile pe care
Daniel Yankelovich le identifica drept valori esenţiale permanente ale
americanilor:

101
102 Politici publice

Libertate Egalitate în faţa legii

Egalitatea oportunităţilor Dreptate
Împliniri Patriotism
Democraţie Excepţionalism american

Se pot nota şi alte valori despre care Daniel Yankelovich consideră că

sunt de bază pentru poporul american. El argumentează faptul că multe dintre
aceste valori s-au schimbat, în special în aria pluralismului, căsătoriei şi
familiei, semnificaţiei succesului, muncii şi al timpului liber, moralităţii
sociale, rolului guvernului, împotrivirea contra sistemului, moralităţii sexuale,
sănătăţii şi vieţii umane.

Valori a căror importanţă s-a Valori a căror importanţă a crescut

diminuat
datorie plăcere
răspundere sociala familie-schimbarea concepţiilor în ceea ce
priveşte relaţia femeie/bărbat bazată
pe împărtăşirea valorilor
pluralism responsabilitatea personală pentru sănătate
respect valoare morala intrinseca a muncii
moralitate socială pluralism
sacrificiu împliniri personale date de muncă
expresivitate drepturile femeilor
mediu
tehnologie
moralitate sexuală
Sursă :Edward T. Jennings Jr.- suport curs , Martin School of Public
Policy and Administration , Kentucky University
În ceea ce priveşte multe valori, desigur, cea mai importantă sarcină a
actorilor decizionali în aria politicilor este aceea de a decide care interpretare a
valorii să fie reflectată în politica respectivă. Egalitatea este un concept care
oferă multe exemple în acest sens. Este uşor a fi de acord cu ideea ca şcolile
publice ar trebui să asigure dreptul egal la educaţie pentru toţi copiii, dar mai
dificil s-ar părea a fi de acord cu ceea ce înseamnă, de fapt, dreptul egal la
educaţie. Pentru unii, acest lucru înseamnă egalitate şi oportunitate. Studenţii ar
trebui să aibă acces egal la educaţie în scoli, iar şcolile pe care aceştia le
frecventează ar trebui să aibă resurse comparabile, facilităţi şi cadre didactice
competente. Conform altor păreri, dreptul egal la educaţie înseamnă egalitatea
rezultatelor. Din aceasta perspectiva, toate şcolile ar trebui să asigure aceeaşi
calitate a rezultatelor educaţionale. Acest lucru ar putea să însemne ca toţi copiii
tind spre acelaşi nivel înalt de educaţie sau ca toţi copiii îşi ating propriul nivel

102
Capitolul 2 103
de performanţă. Egalitatea rezultatelor este adesea asociată cu faptul ca nici un
grup etnic, rasial sau de altă natura nu ar trebui să atragă după sine alte grupuri
similare în obţinerea rezultatelor educaţionale. Cu alte cuvinte, şcolile ar trebui
să fie la fel de eficace în educarea copiilor de nivel social mai scăzut sau în cazul
celor minoritari ca şi în cazul copiilor consideraţi a proveni dintr-un nivel social
mai înalt.
Desigur, nu toată lumea este de acord cu faptul că aceşti copii sunt
subordonaţi ideii de educaţie egalitară. Mulţi părinţi consideră că ar trebui să li
se permită obţinerea unei mai bune educaţii pentru copiii lor prin mutarea lor
spre zone care sprijină mai bine procesul educaţional. Ei, de asemenea,
consideră că ar trebui să fie în măsură să susţină resursele scolii prin propriile
contribuţii.
Luând în consideraţie rolul valorilor ca şi obiective, s-a arătat faptul că
ele sunt uneori în conflict iar, actorii pot atribui priorităţi diferite valorilor
particulare. În plus, valorile pot avea interpretări variate.
Exista o a treia cale prin care valorile intră în deliberările politice. Acest
al treilea rol al valorii apare atunci când obiectivul politicii este acela de a
schimba valorile unui anumit segment de public. Politica, de asemenea, prin
definiţie încearcă să schimbe comportamente. Adesea foloseşte sancţiuni şi
stimulente în acest sens, ca şi în cazul amenzilor de altfel, tocmai pentru a
reduce probabilitatea angajării oamenilor în diferite tipuri de comportament.
Multe dintre dezbaterile recente despre reforma bunăstării au implicat
credinţa conform căreia sistemul acesta al bunăstării a dus la crearea
stimulentelor financiare ce au încurajat dependenta. Modalitatea de a schimba
acest lucru, conform unei curent scolastic de gândire, este să se lucreze mai
mult asupra stimulării astfel încât beneficiarii sistemului bunăstării să aleagă să
muncească şi nu sa conteze doar pe obţinerea acestor alocaţii de stat. Decât
schimbarea valorilor acestor beneficiari, mai bine să se meargă pe schimbarea
stimulentelor pe care ei le primesc.
Conform unui alt curent scolastic de gândire, problema nu este aceea a
stimulentelor/alocaţiilor. Pentru aceşti analişti, problema dependenţei de siste-
mul social al bunăstării constă în valorile beneficiarilor sistemului. Ei erau
priviţi ca fiind prea orientaţi spre prezent şi având insuficient ataşament faţă de
valorile muncii şi responsabilităţii personale. O cale de a schimba aceste valori,
conform unor opinii, este de a permite indivizilor să sufere consecinţele com-
portamentului în cazul adoptării unor valori inadecvate. Unii actori decizionali
consideră că eliminarea programelor sociale sau accesul foarte restrictiv la
anumite beneficii ale acestor programe vor forţa oamenii să trăiască conse-
cinţele propriului comportament şi îi va motiva să îşi schimbe atât valorile, cât
şi comportamentul. Alţii consideră că o abordare exemplară este necesară
pentru a schimba valorile beneficiarilor programelor de bunăstare socială.

103
104 Politici publice
Promovarea valorilor în şcolile publice porneşte de la considerentul
conform căruia acestea ar trebui să sprijine studenţii să îşi însuşească itemi ai
responsabilităţii personale, adevărului, datoriei civice şi ai altor norme consi-
derate a fi critice pentru comunitate. Într-o era anterioara, educaţia publică era
văzută drept o cale de culturalizare a copiilor de imigranţi la standardele de
valori şi credinţe americane. De fapt, mulţi oameni considerau că aceasta este
una dintre funcţiile de bază ale educaţiei publice într-o societate contemporană
din ce în ce mai diversificată.
Eforturi ca acestea de a schimba valorile unui anumit segment de
populaţie au existat prin prisma a diferite politici publice, în special în ceea ce
priveşte politicile care afectează imigranţii, relaţiile etnice sau rasiale,
populaţia săracă sau cei despre care se considera ca au deviat de la valorile
esenţiale. Fără a mai sublinia, aceste eforturi pot fi controversate din mai multe
puncte de vedere, nu în ultimul rând din cel al percepţiei majorităţii
americanilor asupra încercării guvernului de a schimba valorile unui individ.
Încercările în acest sens reprezintă un scut puternic împotriva libertăţii
personale.
Politica moralităţii este adesea citata în aceşti termeni. Unii politicieni
şi cetăţeni vad în diferite tipuri de comportament drept un închizător de coduri
morale pe care ei le considera esenţiale pentru societate. Putem include în
aceasta rubrica activităţi ca pornografia, cluburi de strip, drogurile, consumul
de alcool, activitatea sexuala a minorilor, prostituţia şi homosexualitatea. O
abordare comună a acestor activităţi consta în încercarea de a le pune sub
interdicţie, de a le reglementa legal (pe unele) şi de a-i pedepsi pe cei care se
implica în astfel de ilegalităţi.
O parte a politicii, totuşi, constă în folosirea mai larga a sancţiunilor
pentru controlul comportamentului vizavi de educaţie şi îndoctrinare tocmai
pentru a împiedica alterarea valorilor. Acest lucru este comun în multe dintre
abordările contemporane ale activităţii sexuale la adolescenţi, consum de
droguri şi homosexualitate. Trebuie să avem în minte faptul că mulţi dintre
actorii politici considera ca aceste înfăţişări ale moralităţii nu sunt bine plasate,
demonizând segmente ale populaţiei şi violând drepturi individuale.
Din această perspectivă, valorile sunt importante pentru că există lucruri
pe care încercăm să le schimbam sau pe care, fie că le schimbam sau nu, nu
încercăm să le punem în aplicare. Valorile sunt văzute ca făcând parte din
miezul comportamentului uman. Ei explică de ce oamenii se comportă aşa cum
se comportă. Daca se doreşte să se explice comportamentul uman, trebuie să
identifice valorile deţinute şi să se descrie relaţiile dintre aceste valori şi
comportamentul conform propriului interes.
Un corolar al acestor chestiuni este acela ca trebuie să fim mai sensibili
la consecinţele politicilor publice pentru valorile pe care oamenii le posedă.

104
Capitolul 2 105
Politica poate transmite şi mesaje secundare pe lângă cele principale, cu
semnificaţii atât dorite cât şi cu nuanţe adiacente, interpretative.

105
 CAPITOLUL 1
Consideraţii generale privind politicile publice

1.1. Definirea conceptului de politică publică

Termenul de politică a avut de-a lungul timpului mai multe înţelesuri în

funcţie de ţările în care a fost folosit.
De exemplu, în ţările latine, termenul „policy” din limba engleză se
identifică adeseori cu decizia. Concret, prin politică se înţelege o decizie formală
(lege, act administrativ, circulară) a unei autorităţi legitim alese care se adoptă
într-un cadru formal, conform unor proceduri dinainte stabilite. Din punct de
vedere analitic însă, politica se poate defini şi din alte perspective, aceasta
presupunând încorporarea şi altor elemente în această definiţie. Din punct de
vedere comportamental, de exemplu, „o politică este o decizie care se carac-
terizează prin acţiuni şi conduite ale acelor care le îndeplinesc” (Jones, 1984).
În general, analiza politicilor reprezintă o orientare pragmatică care
identifică politica cu un program de acţiune al autorităţilor publice într-un
domeniu determinat de activitate. Am definit anterior politica drept un program
de acţiune care presupune alegerea unor mijloace pentru a atinge anumite
obiective. Din această perspectivă analitică, diferiţii autori au folosit termenul
de politică în funcţie de aspectele sau elementele pe care doreau să le pună în
evidenţă. Astfel, termenul a fost utilizat pentru a se face referire la
(Subirats, 1989):
 un domeniu al activităţilor publice (politica economică, educaţională,
sanitară etc.);
 o grupare de obiective şi programe derulate de guvern într-un anumit
moment (politica de alfabetizare, de luptă împotriva fumatului etc.);
 legislaţie sau un pachet de norme aprobate în legătură cu o anumită
problematică (legislaţie fiscală, ecologică, urbană, energetică etc.);
 produsul sau output-ul activităţii guvernamentale (construirea uni
număr de locuinţe ca produs al politicii de bunăstare socială etc.);
12 Politici publice
 impactul activităţii guvernamentale asupra societăţii prin politica de
reducere a mortalităţii pe autostrăzi, reabilitarea socială a taxicomanilor,
prevenirea incendiilor.
În toate aceste accepţiuni ale termenului de politica publică găsim
elemente comune care permit reordonarea lor în felul următor:
 În primul rând, politica tinde să fie mai mult decât o decizie formală,
ea reprezintă o grupare de decizii.
 În al doilea rând, o politică publică este adoptată de instituţii
politico-administrative şi contează pe garanţia guvernamentală. Politica se
poate prezenta sub mai multe forme: o reglementare juridică, un discurs politic,
o formă de restructurare a serviciilor publice.
 În al treilea rând, o politică publică mobilizează resurse pentru a
genera anumite produse în societate.
 În al patrulea rând, se presupune că această activitate urmăreşte o
finalitate sau un obiectiv mai general sau mai specific, care în general este
orientat către satisfacerea anumitor interese şi este purtătorul anumitor valori.
Conceptul de politică este esenţial pentru a înţelege modul în care se
guvernează, spre exemplu, impactul guvernării asupra bunăstării cetăţenilor
este asociat cu termenul de „politică socială”.
Termenul semnifică „ceea ce guvernul doreşte să facă”.
„Policy” are o largă răspândire, probabil pentru că el nu are o definiţie
clară şi neambiguă. Termenul poate semnifica „o orientare largă”, „o practică
normală”, „un angajament specific”. El este utilizat în multe cazuri.
Întrebarea „la ce serveşte politica?, nu este pusă des deoarece, probabil,
răspunsul este evident. Paradigma dominantă în discuţia despre „politicile
publice” este de a înţelege „cum se exercită autoritatea pentru a atinge scopuri
colective?”. „Policy” semnifică „urmărire unor scopuri”. Prezumţia conform
căreia „politica” reprezintă o acţiune dinainte stabilită (Anderson 1984)
subliniază principala semnificaţie a definiţiilor date termenului. Lasswell şi
Kaplan (1970) defineau politica drept „un program proiectat al unor scopuri,
valori şi practici”, Briddgman şi Davis (2000) o vedeau ca pe „cursul unei
acţiuni a guvernului proiectată pentru a atinge anumite rezultate” iar Friedrich
(1963) arată că „este esenţial pentru conceptul de politică să existe un scop, un
obiectiv sau o ţintă. Guy Peters (1993, p. 4) defineşte politica drept „ansamblul
activităţilor care afectează direct sau indirect cetăţenii”, care operează pe trei
nivele: alegerile publice (public choices), rezultatele politicilor (policy outputs)
şi impactul politicilor (policy impacts).
Din punctul de vedere al analizei, o politică se prezintă sub forma unui
ansamblu de practici şi norme elaborate de unul sau mai mulţi actori publici.
La un moment dat, o autoritate adoptă practici de un anumit gen,
acţionează sau nu. Aceste practici pot fi identificate în mod concret ca fiind:
Capitolul 1 13
moduri de intervenţie, reglementări, prestarea de servicii, reprimare. De
asemenea, aceste practici pot fi imateriale, chiar simbolice: un discurs, o
campanie de comunicare. În acelaşi timp, aceste practici se raportează la
finalităţi, la alegeri de valoare, fie că sunt explicitate de autoritate publică, fie
că rămân implicite.
O dificultate practică în analiza politicilor publice se referă la specificul
şi costurile unei politici publice. Acestea nu sunt materializate ca să poată fi
reperate la o primă vedere şi specificate din punct de vedere instituţional.
Heinz Eulau şi Kenneth Prewit au definit politicile publice ca fiind
decizii ferme caracterizate prin consistenţă comportamentală, atât din partea
celor ce le fac, cât şi din partea celor care le respectă.1 „Desigur a fi minunat
dacă activitatea guvernelor ar fi caracterizată prin consistenţă şi repetiţie, dar
este greu de crezut ca am putea găsi vreodată în guvern o politica sociala “,
dacă insistam pe acest criteriu de a defini politica.(Dye). Mai curând am putea
afirma că o politică publică este ceva abstract şi ca urmare nu putem afirma cu
certitudine unde începe şi unde se termină o politică publică.
Astfel, Dye lărgeşte sfera de cuprinde a noţiunii de politică publică,
arătând ca aceasta este alcătuită din „tot ceea ce actorii guvernamentali
hotărăsc să se facă sau să nu se facă”2 . Această formulare este probabil prea
simplă şi nu reuşeşte să ofere mijloacele necesare pentru conceptualizarea
politicilor publice. Potrivit acestei concepţii, se poate considera politică publică
orice aspect al comportamentului organelor administrative , neexistând astfel
nici un mijloc de a separa aspectele neimportante ale activităţii guvernamentale
de cele neimportante. În plus, deşi este relativ uşor să inventariem ceea ce fac
aceştia, este mult mai greu să reperăm ceea ce refuză să facă. De aici tentaţia
de a reţine doar actele, sau invers derapajul de a încerca să se atribuie unei
autorităţi publice doar non-actele pe care în realitate nu le-a ales sau pe care nu
le-a luat niciodată în considerare. Totuşi definiţia lui Dye are câteva merite:
- în primul rând , stabileşte clar faptul că organele administrative
reprezintă agentul elaborării politicilor publice, chiar dacă există o serie de alte
grupuri dinafara organelor administraţiei publice care pot influenţa ceea ce
acestea hotărăsc , însă deciziile acestora nu constituie esenţa politicilor publice.
- În al doilea rând , Dye evidenţiază faptul că politicile publice implică
o alegere fundamentală din partea organelor administrative de a face sau a nu
face ceva , de a urma un anumit curs al unei acţiuni. Un concept mai dificil de
înţeles este acela de non-decizie , de exemplu decizia unei autorităţi publice de

1
Vezi Junjan V., Bere R., Elaborarea politicilor locale, Revista transilvană de ştiinţe
administrative nr. 8/2002, p. 164.
2
Thomas Dye, Understanding public policy, Ninth Edition, Prentice Hall , New Jersey, 1998, p.
1.
14 Politici publice
a nu acţiona , de a nu crea un program sau de a menţine , pur şi simplu status
quo-ul. Acestea ar trebui să fie însă decizii deliberate.
Sensul politicilor publice poate fi însă explicit sau implicit, aspect ce
reiese din practică, aici observându-se faptul că obiectivelor declarate li se
adaugă şi alte obiective, care decurg din realităţile determinate de
implementarea politicii. Aceasta poate fi asociat şi cu faptul ca politicile
publice au şi efecte neintenţionate, fără însă a se afirma că obiectivele implicite
corespund neapărat acestor efecte.
Un alt exemplu ce ţine de dificultatea practică a analizei are în vedere
termenul de program. Multe din ţările europene nu dispun de un concept
juridic, administrativ şi bugetar denumit „program”, aşa cum există el în SUA
şi care permite regruparea sub aceeaşi umbrelă a obiectivelor, resurselor şi
produselor atribuite unui departament, minister sau rezolvării unei probleme. În
Europa, în multe ţări, bugetul este construit în funcţie de categorii care
repartizează mijloacele între diferitele capitole şi subcapitole bugetare a căror
logică face obiectul contabilităţii.
În ceea ce priveşte produsele, identificarea acestora este dificilă, chiar
şi la citirea textelor de lege, a deciziilor sau a circularelor.
Consistenţa obiectului politicii publice nu este dată de practica
decizională sau de gestiunea sectorului public, ci ea trebuie să fie construită
prin analiză.
O politică publică se prezintă ca urmare a unui lucru abstract a cărui
identitate şi al cărui conţinut trebuie reconstituite prin agregarea succesivă, din
aproape în aproape, plecând de la elemente empirice preluate din acte
normative, bugete, organigrame.
O altă încercare de conceptualizare a politicilor publice este cea
realizată de către William Jenkins , care defineşte politicile publice ca un set
de decizii interdependente luate de către un actor politic sau de către un grup
de actori politici cu privire la selecţia scopurilor şi a mijloacelor de a atinge
aceste scopuri într-o situaţie specifică , în care ar trebui ca acei actori politici
să poată , în principiu , să ia decizii. 3 Definiţia lui Jenkins are următoarele
merite :
-Jenkins consideră elaborarea politicilor publice drept un proces, spre
deosebire de Dye , ce definea politica publică drept o alegere a organelor
guvernamentale .
- el recunoaşte că politicile publice reprezintă un set de decizii
interdependente , majoritatea politicilor presupunând o serie de decizii ,
majoritatea fiind mai degrabă accidentale, decât deliberate.

3
William Jenkins – Policy Analysis :A Political and Organizational Perspective , Martin
Robertson , Londra , 1978
Capitolul 1 15
-De asemenea, el observă că , în procesul politicilor publice ,
autorităţile guvernamentale sunt supuse unor presiuni interne sau externe, ce
ţin de lipsa de resurse sau de rezistenţa internă sau internaţională faţă de
anumite opţiuni , ceea ce limitează posibilitatea de alegere a acestora.
-În plus, Jenkins introduce un standard de evaluare în analiza politicilor
publice , prin faptul că el consideră că procesul de elaborare a politicilor
publice reprezintă un comportament al autorităţiilor publice de a decide cu
privire la anumite ţeluri şi mijloace de a atinge aceste ţeluri într-o situaţie
specifică. Aşadar, în opinia sa, trebuie să existe o concordanţă între ţeluri şi
mijloace, chiar dacă el nu face referire în mod explicit la natura ţelurilor şi
mijloacelor implicate4.
Un alt autor, James Anderson oferă o definiţie mai generică , în care
politica publică este dscrisă ca fiind un curs intenţionat , urmat de către un
actor politic sau un grup de actori politici care se ocupă de o problemă de
interes general5 . Astfel, Anderson observă că politicile publice sunt deseori
luate de către un grup de actori politici, şi , în plus, pot fi rezultatul unor
decizii multiple luate de către factori de decizie multipli. De asemenea , el
observă că acţiunea guvernamentală este îndreptată spre rezolvarea unei
probleme de interes general , în acest mod oferindu-se explicaţii cu privire la
natura ţelurilor urmărite prin politica publică.6
În literatura română, termenul de politică poate avea mai multe
utilizări:
 Astfel, el se foloseşte pentru a desemna fenomenele de luptă pentru
putere, de concurenţă între partide, de grupuri de interese, categorii sociale,
persoane în vederea exercitării influenţei şi a ocupării unor funcţii de
autoritate într-o anumită colectivitate, ţară, într-un cadru electoral sau în
procesele decizionale. În acest context, termenul de „politică’’ are înţelesul pe
care îl are cuvântul „politics” (politică) în limba engleză.
 O altă utilizare a termenului se referă la înţelesul pe care îl are
cuvântul policy din limba engleză,adică cadru de orientare pentru o acţiune,
un program. Astfel, putem spune că un guvern are o politică economică, adică
pune în aplicare un ansamblu de intervenţii, alege să facă sau să nu facă
anumite lucruri pentru un domeniu specific, cum ar fi economia.

4
Michael Howlett, M. Ramesh – Studiul Politicilor Publice : Cicluri si subsisteme ale
politicilor , Editura Epigraf , Chisinau 2004, op. cit p.14
5
James Anderson – Public Policymaking : An Introduction ,3 rd. edn, Houghton Mifflin
Company , Boston, 1984, p.3
6
Michael Howlett, M. Ramesh – Studiul Politicilor Publice : Cicluri si subsisteme ale
politicilor , Editura Epigraf , Chisinau 2004, op. cit p.15
16 Politici publice
Este clar că în acest sens trebuie să vorbim despre politica publică,
adică despre actele sau „non actele angajate” ale unei autorităţi publice în
faţa unei probleme sau într-un sector care ţine de competenţa sa (Dye 1975).
În sens restrâns, o politică publică este produsul activităţii unei
autorităţi investite cu putere publică şi legitimitate guvernamentală.
„Orice politică reflectă orientările cetăţenilor ce formează anumite
grupări în interiorul unei ţări, dar şi ale unei ţări faţă de alte ţări, în legătură
cu promovarea intereselor lor, în lupta pentru putere”. (Dicţionarul explicativ
al limbii române, Editura Academiei, Bucureşti, 1884).
Politica publică exprimă manifestările şi orientările definite de
autorităţile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, în domenii sau
activităţi esenţiale ce se desfăşoară fie la nivel naţional, fie la nivel
administrativ – teritorial (Luminiţa Popescu, Politici publice, Editura
Economică, 2003).
Ea poate fi văzută drept un exerciţiu al autorităţii pentru a atinge
scopuri colective.
O politică publică este o reţea de decizii legate între ele privind
alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru atingerea
lor în situaţii specifice. ( Adrian Miroiu , 2001)
În literatura anglo- saxonă, termenul „policy” reprezintă transpunerea
priorităţilor politice şi principiilor guvernului în programe şi punerea lor în
practică pentru a furniza schimbările dorite.
Ca urmare putem afirma că o politică publică reprezintă un program de
acţiune guvernamentală într-un sector al societăţii sau într-un spaţiu
geografic: sănătate, ordine publică, siguranţă rutieră, un oraş determinat, o ţară
sau o comunitate determinată în mod precis.
La ora actuală,în literatura franceză, există un consens relativ în rândul
politologilor şi sociologilor cu privire la caracteristicile acestui concept (Y.
Meny, J-C Thoenig, 1989)7, în sensul că o politică publică reprezintă în acelaşi
timp:
 Un conţinut – Activitatea publică apare sub forma unei substanţe, a
unui conţinut. Pentru generarea rezultatelor sau a produselor se mobilizează
resurse. Tocmai aceste produse (rezultate, efecte) sunt examinate de analist ca
o problemă de cercetare pentru acţiune. Aceste produse rezultă dintr-un proces
de muncă şi de acţiune.
 Un program – O politică publică nu se reduce la un act punctual luat
în considerare în mod izolat: de exemplu, ceea ce face ministrul într-o anumită
zi într-un anumit dosar. În spatele unui act, în spatele unor activităţi sau altora
se află un cadru mai general în care se integrează actul sau activităţile

7
Yves Meny, J-C Thoening – Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989, Paris.
Capitolul 1 17
respective, de exemplu, prin acţiunile sale, ministru se înscrie într-o politică pe
termen mediu. Altfel spus, se poate emite ipoteza că, deşi acest cadru nu este
definit în mod explicit, de exemplu prin proceduri instituţionale (legi) sau prin
discursul actorilor politici (programul guvernului sau al primarului), putem
totuşi să reperăm legături între aceste acte, o structură de referinţă sau de
orientare relativ permanentă, pe care Easton o numeşte„intenţiile mai generale
al autorităţilor” (Easton, 1965, pag. 358).
 O orientare normativă – Se presupune că activitatea publică nu este
rezultatul unor răspunsuri aleatorii ci, din contră, este expresia finalităţilor şi
preferinţelor pe care decidentul, conştient sau nu, în mod voluntar sau forţat de
împrejurări, nu poate decât să le accepte, pentru care este nolens volens
responsabil sau răspunzător (accountable, în limba engleză). Actele traduc
orientări: intenţionat sau nu, satisfac anumite interese, poartă anumite valori,
servesc drept bază pentru obiective specifice. Analistul este cel care trebuie să
le reconstituie textura.
 Un factor coercitiv – Activitatea publică provine din natura
autoritară cu care este investit actorul guvernamental. Altfel spus, acesta din
urmă are o legitimitate a autorităţii legale sau exercită o coerciţie care se
bazează pe monopolul forţei. Actul public se impune tocmai prin faptul că este
abilitat ca expresie a puterii publice (Gilbert, 1985). Autoritatea cu care este
investit actorul guvernamental se impune colectivităţii.
 Un resort social – O politică publică se defineşte în cele din urmă
prin resortul său, prin cetăţenii ale căror situaţii, interese, comportamente sunt
afectate de aceste acte şi dispoziţii. Analiza trebuie să identifice publicul,
indivizii, grupurile sau instituţiile care intră în câmpul de acţiune
guvernamentală avută în vedere, orice individ a cărui situaţie este perturbată
direct sau indirect de acţiunea publică.
Această definiţie teoretică, care este de fapt un ghid pentru analiză, nu
este totuşi uşor de respectat în practică, atunci când ne aflăm în situaţii
concrete.
Din punctul nostru de vedere , o politică publică reprezintă un
ansamblu de măsuri luate de către o autoritate legală şi responsabilă care
vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor sau conceperea unor
măsuri de stimulare a creşterii economice. Ea prevede, în general, o concertare
a diferiţilor actori şi o corelare a învăţămintelor trase din experienţele lor
personale. Ea poate lua deseori forma reglementărilor sau stimulentelor care
determină mediul social şi economic. Mai precis , o politică publică se
defineşte prin patru elemente distincte :
 Ansamblul de acţiuni întreprinse trebuie să vizeze acelaşi
sector de activitate sau acelaşi teritoriu . Altfel spus , este necesar să existe o
unitate a câmpului de acţiune .
18 Politici publice
 Acţiunile întreprinse trebuie legate unele de altele.
 O politică publică trebuie concepută în funcţie de obiectivele
ţintă şi de rezultate tangibile . Pentru ca ea să fie legitimă şi eficace , o politică
publică trebuie să aibă scopuri precise şi perceptibile pentru administraţi, etape
intermediare care să exprime paşii parcurşi şi mijloace suficiente pentru a dusă
la bun sfârşit . Ea trebuie să aibă ca rezultat un beneficiu pentru cetăţeni.
 O politică publică trebuie să responsabilizeze , ea trebuie să fie
rezultatul unei voinţe politice .Ca urmare , autoritatea care o iniţiază trebuie să
respecte angajamentele făcute şi sa accepte ansamblul consecinţelor.
În consecinţă şi din perspectivă managerială , o politică publică
corespunde unui domeniu de activitate având o cerere specifică , nevoi
specifice , o ofertă specifică şi deci factori de succes specifici independenţi de
alte politici publice
„Policy” reprezintă un concept central atât în analiza, cât şi în
practica modului în care se guvernează.
Numeroşi participanţi la viaţa publică – aleşi, funcţionari, societatea
civilă, experţi, jurnalişti etc.. folosesc termenul în încercarea de a descrie
modul în care este organizată viaţa publică.
Pentru unii, politicile (policy) au legătură cu controlul. Ele pot
acţiona ca un vehicul al controlului: oamenilor politici asupra birocraţilor,
înalţilor funcţionari din administraţia centrală asupra restului personalului,
şefilor companiilor, asupra managerilor operaţionali.
Pentru alţii, politicile (policy) pot fi un vehicul pentru a contesta
ordinea existentă. 8 Existenţa unei politici nu este doar rezultatul unor grupuri
ce reprezintă „government-ul” şi care identifică problema şi decid cum să o
rezolve, ci este, mai curând, rezultatul activităţii mai multor persoane – unele
aflate în interiorul maşinăriei denumite government, dar marea lor majoritate
aflate în afara acesteia, persoane care acordă atenţie unor lucruri care se
întâmplă (poluarea aerului, creşterea sărăciei, sporirea abandonurilor şcolare),
care le recunosc ca pe nişte probleme, care necesită o nouă abordare.
Pentru grupurile de interes, o politică în zona lor de interes poate fi un
vehicul pentru participarea la discuţii.
Termenul de „politici” poate reflecta preocuparea de a schimba
atenţia de la procesul în sine („modul în care facem ceva”) la rezultatele
obţinute (impactul modului de a face). Creşterea interesului pentru politici
reflectă o abordare de tip „orientare către problemă” a afacerilor publice.
Discuţiile despre politici s-au concentrat în general asupra guvernării.
Cu siguranţă este un termen pe care îl asociem cu guvernarea mai mult decât cu

8
H.K. Colebath, Policy, Second Edition, Open University Press, 2002, p. 15
Capitolul 1 19
mediul de afaceri sau organizaţiile non-guvernamentale. Dar din ce în ce mai
mult termenul de „politici” este utilizat în mediul de afaceri sau organizaţiile
non-guvernamentale, mai ales în mediatizarea relaţiilor lor cu exteriorul.
Termenul de „politici”’ se referă la lucruri diferite pentru oameni
diferiţi. Nu numai participanţii sau observatorii au diferite perspective asupra
politicilor, ci este posibil ca şi participanţii de pe diferite poziţii să perceapă
aceeaşi „scenă” în diferite moduri.
Prin abordarea denumită uneori „perspectiva construcţiei sociale” a
politicilor, acestea sunt percepute ca ceva ce este construit şi susţinut de
către participanţi în circumstanţe în care ei pot avea posibilitatea de a
alege.
Unul din aspectele pe care trebuie să le înţelegem despre procesul de
elaborare a politicii (policy making) este faptul că el poate fi văzut atât ca un
proces analitic (rezolvarea unei probleme), cât şi ca un proces politic. În
consecinţă, diferiţi autori au abordat în lucrările lor una sau alta dintre aceste
perspective9:
 Din prima perspectivă, cea a rezolvării problemelor, policy
making, reprezintă căutarea de soluţii pentru problemele existente, făcând
apel la raţionalitate în vederea îndeplinirii scopurilor publice. În acest caz,
cheia procesului de elaborare a politicii constă în definirea corectă a problemei,
identificarea şi analiza unui set de soluţii adecvat, selectarea alternativei care
rezolvă cel mai bine problema.
Consecventă în această abordare este ideea conform căreia suntem de
acord cu rezolvarea problemei. De asemenea, legat de ea este şi utilizarea
tehnicilor analitice pentru a genera cele mai bune soluţii şi pentru a face cele
mai bune alegeri. În acest sens, se pot utiliza tehnici precum analiza cost-
beneficiu, analiza cost-eficacitate, programarea lineară şi alte tehnici de
optimizare. În final, vom şti că am reuşit atunci când problema a fost rezolvată
sau când sporesc beneficiile obţinute de pe urma programului public.
Mai mult decât abordarea analitică a procesului de elaborare a politicii
este important setul de activităţi şi abordări pe care Deborah Stone 10 le
numeşte rationality project, care în SUA, dar şi în alte ţări, a reprezentat un
lung proces de raţionalizare a politicilor publice, prin maximizarea realizării
obiectivelor publice. Dezvoltarea funcţiei publice a fost parte a proiectului
raţionalităţii care a urmărit să înlocuiască favoritismele politice cu competenţa
profesională.
9
Edward T. Jennings Jr.- suport curs , Martin School of Public Policy and Administration,
Kentuky University
10
Deborach Stone, Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, Revised Edition,
2002.
20 Politici publice
Atenţia care se acordă la ora actuală măsurării performanţelor în
politicile publice este o altă încercare de a raţionaliza procesul elaborării
politicii înlocuind percepţiile subiective asupra valorii programelor publice cu
măsuri obiective de atingere a scopurilor importante.
În loc ca părinţii şi profesorii să utilizeze propriile lor experienţe şi
percepţii pentru a judeca ce trebuie să facă copiii lor, se pot dezvolta teste
obiective privind modul de învăţare al elevilor şi se pot transmite rezultatele în
şcoli în cadrul unor rapoarte.
 Dacă avem în vedere cea de a doua perspectivă, şi anume
procesul de elaborare a politicii văzut ca proces politic, atenţia cade asupra
conflictelor şi dezacordurilor, asupra luptelor pentru a controla procesul de
luare a deciziei, urmărind propriul interes şi pe eforturile de a defini
scopurile publice.
Politica ocupă un loc central în procesul politic deoarece noi suntem
diferiţi în ceea ce priveşte valorile, credinţele şi sentimentele.
Venim cu background-uri diferite care ne fac să preferăm diferite
definiri ale problemei şi diferite soluţii pentru rezolvarea problemelor. Însă nu-i
nimic rău în asta. În fapt, căutarea de scopuri comune în rezolvarea conflictelor
este văzută mai mult ca o teorie politică decât o strădanie nobilă. În ciuda
acestui lucru, politica are un renume prost şi cu cât ne uităm mai mult spre
politică, observăm că aceasta reprezintă o încercare de a acapara puterea în
scopuri personale, căutarea obţinerii unui avantaj şi conversia resurselor
publice în beneficiul unor interese specifice. Românii, ca şi alţi cetăţeni ai
planetei nu prea au încredere în politicieni şi aceasta face să le influenţeze
percepţiile asupra procesului de elaborare a politicii. Politicienii, desigur, fac
lucruri care alimentează această neîncredere.
Atunci când ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic,
trebuie să înţelegem valorile care se reflectă în acest proces, diferitele aspecte
care divizează oamenii şi induc acestora diferitele percepţii asupra scopurilor
publice, necesitatea de a rezolva conflictele dacă acţiunea este posibilă pe cale
democratică şi factorii critici care influenţează dezvoltarea politicii în fiecare
etapă a procesului.
Dacă facem acest lucru, am putea dezvolta o înţelegere a interacţiunilor
dintre analiză şi politică şi a căilor prin care consideraţiile politice creează
cadrul pentru utilizarea analizei. Analiza se presupune că este obiectivă şi
raţională. Aceasta înseamnă că ea utilizează instrumente economice, statistice,
de planificare şi din alte discipline pentru a ne ghida către soluţii raţionale
pentru problemele existente, pentru a ne ajuta să maximizăm producţia de
bunuri publice. Problema critică este dacă şi în ce condiţii acest mod de analiză
face diferenţa.
Capitolul 1 21

1.2. Abordarea politicilor publice în literatura

de specialitate

În timp ce studiul despre politică are o lungă istorie , studiul politicii

publice , putem spune că este o creaţie a secolului al XX lea. Daniel Mc Coll
argumenta faptul că studiile moderne despre politici încep în 1922 , când
Charles Merriam s-a gândit să lege teoria şi practica despre politici cu
înţelegerea activităţilor actuale ale guvernului. Politicile publice au apărut în
anii ’60 sub influenţa ştiinţei politice, sociologiei, economiei şi a altor
discipline, dar cu toate acestea apariţia lor nu s-a realizat dintr-o dată 11.
Organizaţiile pentru studiul politicilor s-au format în 1971 în Statele Unite.
Studiile despre politici la începuturile lor aveau în vedere probleme specifice
ale politicilor, determinanţii cauzali ai diferitelor politici, precum şi relaţia
dintre politici şi efectele sociale. Studiile politicilor caută să înţeleagă de ce
naţiunile fac un anumit lucru şi nu, cum fac ei acest lucru. Ele leagă procesele
de rezultate şi pun mai mult accentul asupra impactului, asupra evaluării
sistematice a rezultatelor şi asupra consecinţelor nedorite.12
Literatura ştiinţifică existentă în domeniu până la ora actuală a
considerat problema guvernanţei (governance) ca implicând luarea în
considerare a relaţiilor multiple între diferitele subsisteme sociale şi punerea în
valoare a factorilor politici în studiul administraţiei. Ţinând cont de aceste
relaţii trebuie să examinăm acţiunea administrativă în cadrul procesului
politicilor publice. Politica publică reprezintă un fenomen complex ce constă
din numeroase decizii luate de mai multe persoane şi organizaţii. Ea este
deseori conturată de politicile anterioare şi este strâns legată de alte decizii care
nu au o legătură evidentă cu aceasta.
Astfel , politica publică prezintă dificultăţi pentru analişti , care , deloc
surprinzător , au conceput numeroase modalităţi de abordare a procesului
politicilor publice. Dată fiind complexitatea sarcinii, majoritatea analiştilor au
pus accentul doar pe un număr limitat de factori, deşi se recunoaşte necesitatea
unui abordări complete care să cuprindă întreaga gamă de variabile ce
influenţează procesul de luarea deciziilor publice. O inventarire a
11
Thomas A. Birkland - An Introduction to the Policy Process : Theories, Concepts and
Models of Public Policy Making , Second Edition , p.4
12
Vezi Martin Potůček, Lance T. Le Loup, Public Policy in CEE Theories, Methods, Practices
NISPAcee, 2003, p. 11.
22 Politici publice
principalelor abordări ale acestui subiect a fost realizată de Howlett şi
Ramesh13:
- studiile privind analiza naturii regimului politic 14 –definit în sens
larg ca un mod de organizare a sistemului politic – erau considerate drept o
cale de a înţelege procesul de constituire a politicii publice .Acestea au indicat
faptul că politicile publice variază în funcţie de natura sistemului politic şi a
legăturilor sale cu societatea şi au încercat să analizeze influenţele exercitate
asupra luării deciziilor.
- studii ce au vizat identificarea unor variabile cauzale în constituirea
politicii publice sau ceea ce au fost denumiţi factori determinanţi, care sunt în
mare măsură empirice şi au adesea caracter cantitativ.
- studii care se concentrează asupra conţinutului politicilor , dintre
care se concentrează ca importanţă cel întreprins de Theodore Lowi, care a
afirmat că natura problemei politice şi căile menite să o soluţioneze determină
de multe ori felul în care politica va fi tratată de către sistemul politic respectiv.
Astfel , felul în care politica va fi tratată este determinat de caracterul ei iniţial
reglementator, distributiv ,redistributiv sau constitutiv.15 Într-o direcţie similară
se încrie J.Wilson care a afirmat că gradul de concentraţie a costurilor şi
beneficiilor politicii conturează tipul proceselor politice care o vor însoţi . 16 La
rândul său , Lester Salamon a afirmat că cea mai bună modalitate de înţelegere
politicii publice este focalizarea atenţiei pe natura uneltelor instrumentelor
politice pe care organele administrative le au la dispoziţie pentru a implementa
politica publică.17
- studii care se axează asupra impactului politicii publice şi asupra
rezultatelor acesteia. Analizele acestora vizează cercetarea cantitativă a
legăturilor dintre anumite programe guvernamentale şi care folosesc tehnici de
deducţie statistică pentru a stabili relaţii cauzale între diferite tipuri de activităţi
întreprinse de organele administrative. Această abordare are însă drept
principală limită faptul că ea furnizează puţine informaţii cu privire la procesul
politic care a dus la aceste rezultate.

13
Michael Howlett , M . Ramesh –Studiul politicilor publice : Cicluri şi subsisteme ale
politicilor ,trad.engl. , Editura Epigraf, Chişinău , 2004, p16-17
14
A se vedea , de exemplu, Guy Peters , John C. Doughtie şi M. Kathleen McCulloch – Types
of Democratic System and Types of Public Policy în Comparative Politics 9 (1977), 327-55
sau Peter Hall – Governing the Economy: the Politics of State Intervention in Britain and
France , Polity Press, Cambridge , 1986
15
Theodore Lowi – Four Systems of Policy ,Politics and Choice în Public Administration
Review 32 (1972) : 298-310
16
James Q.Wilson – The Politics of Regulation în J.W. McKie – Social Responsibility and the
Business Predicament , Brookings Institution , Washington , 1974 , 135-68
17
Lester M. Salmon – Rethinking Public Management : Third –Party Governement and the
Changing Forms of Government Action în Public Policy 29,3 (1981) , 255-75
Capitolul 1 23
Este evident, fără îndoială, faptul că, despre politicile publice s-a scris
mult în cadrul ştiinţei politice şi a celorlalte ştiinţe sociale, însă contrar a ce se
poate crede, nici ideea, nici noţiunea însăşi de politici publice nu a ocupat un
loc central în preocupările actuale. Şi, în plus, având în vedere noile orientări,
şi anume tendinţa de a reduce activităţile statului, aceasta a condus la o
diminuare a interesului pentru iniţiativele publice pe de o parte, şi pe de altă
parte la deplasarea preocupărilor mai mult către problema guvernării.
În primul rând, există o serie de opinii divergente. Astfel:
 Unii autori consideră că politicile publice oferă un teren favorabil
pentru dialogul între cercetătorii de diverse specialităţi;
 alţii percep acest câmp al politicilor publice ca pe un fel de revoluţie
a ideilor care sunt dificil de înţeles. La aceasta a contribuit şi faptul că
politologii au exprimat puncte de vedere mai mult decât formale în cadrul
analizei acţiunii guvernamentale.
Diferitele ştiinţe sociale au fost interesate încă demult de acţiunile
publice, unele punând accentul asupra procesului decizional (policy sciences),
altele studiind mai ales aspectele economice (policy analysis) precum renumita
şcoală „public choice” sau abordarea mai strict politică, denumită „policy
making”.
În ciuda disputelor referitoare la definirea termenului de politica şi a
parametrilor acesteia, există câteva caracteristici ale acesteia asupra cărora s-a
căzut de acord. în particular este vorba despre natura interdisciplinară şi
importanţa dimensiunilor aplicative ale acesteia. Studiile despre politicile
publice preiau elemente de la mai multe discipline18:
- ştiinţa politică: preocupată de procesul prin care se iau deciziile
privind politicile
- administraţia publică: preocupată de rolul birocraţiei în formularea
politicii şi implementarea deciziilor
- economia: preocupată de concepte precum: raţionalitatea instrumen-
tală, cost/beneficii;
- sociologia: preocupată de clasa, statutul şi problemele sociale;
- psihologia: preocupată de logică, valori şi etică.
Această listă poate fi completată prin includerea altor perspective
învecinată cum ar fi: istoria şi lecţiile politice ale trecutului, antropologia şi
importanţa culturii, legile matematicii şi instrumentele de măsurare şi analiza,
ştiinţele naturale etc. Natura interdisciplinară a studiilor privind politicile poate
fi atât un atu, cat şi un dezavantaj datorita lipsei de hotare şi parametrii care
poate fi sursa unei confuzii şi a lipsei de claritate în dezvoltarea cercetărilor.

18
Vezi Martin Potůček, Lance T. Le Loup, Public Policy in CEE Theories, Methods, Practices
NISPAcee, 2003, p. 12.
24 Politici publice
Cea de a doua caracteristică cheie a studiilor politicilor publice constă
în dimensiunile aplicative ale acestora şi în relevanţa, directă sau indirectă, a
acestora pentru problemele reale cu care se confrunta societatea. Această
dorinţă de a furniza informaţii, care ar putea conduce la rezolvarea mai bună a
problemelor publice, a reprezentat un factor crucial pentru dezvoltarea acestui
câmp ştiinţific. Ea ar putea însă reprezenta şi o slăbiciune prin percepţia acestui
domeniu ca fiind lipsit de merit ştiinţific. Aceasta percepţie este sporită de
folosirea greşită şi politizarea analizei politicilor publice, ea fiind folosită ca
instrument de apărare. Consideram însă, la ora actuală, că problema
aplicabilităţii cercetării versus teoretizarea la cel mai înalt nivel de abstractizare
pare a avea puţină relevanţă pentru problemele politice curente.
Încercarea de a caracteriza o sfera a activităţii ştiinţifice nu a fost
niciodată populară printre experţi.Ca urmare este mai potrivit să definim
politicile publice ca disciplina ştiinţifică referindu-ne la acele concepte, termeni
şi discipline, care au legătură cu naşterea acesteia. În terminologia sa
conceptuală, politica publică conţine un număr mare de expresii al căror
element descriptiv comun este cuvântul „public”. Astfel de expresii sunt:
interesul public, sectorul public, finanţele publice, proprietatea publică şi
dreptul public. Conceptul de interes public este utilizat în special de către
sociologie şi ştiinţele politice, termenul de sector public, finanţe publice şi
proprietate publica aparţine sferei ştiinţelor economice, în timp ce termenul de
drept public este utilizat de ştiinţa dreptului.
Ştiinţa politică a fost mai mult preocupată de procesul de formulare a
politicilor publice, căutând să găsească o explicaţie pentru următoarele
întrebări:
 care sunt motivele pentru care anumite probleme sunt calificate ca
fiind publice, în timp ce altora li se neagă această calitate?
 cum şi pentru ce motive guvernele includ anumite probleme publice
pe agenda lor, în timp ce pe altele le exclud?
 cum sunt definite anumite probleme publice?
 cum şi pentru ce motive guvernele tind să aleagă anumite căi de
acţiune, să folosească anumite instrumente?
 cum şi pentru ce motive se aleg anumite scheme de implementare şi
se preferă anumite criterii de evaluare?
 cum şi pentru ce motive se menţin anumite politici, în timp ce la
altele se decide să se renunţe sau să fie modificate?
Pe de altă parte, din punct de vedere economic, ingineria sistemelor
matematice se pretinde a se încorpora în procesul de deliberare şi decizie
publică, astfel încât informaţia şi metodele analitice permit ca implementarea
procesului să se desfăşoare după opţiunile politice. Concret este vorba de a
aplica decizia la politicile publice, de a viza optimizarea matematică a
Capitolul 1 25
problemelor şi de a analiza efectele intervenţiei publice în transformarea
acestor probleme.
Aceste două orientări, ştiinţa politică şi ingineria sistemelor matematice,
răspund în esenţă unor preocupări diverse ale administraţiei publice, prima este
interesată mai mult de proces în sine, iar a doua mai mult de conţinutul lui
politic.
Politica publica(public policy) ca disciplină ştiinţifică analizează
acele procese de formulare şi implementare a diferitelor interese publice,
utilizate pentru a rezolva probleme specifice legate de viaţa societăţii.19
Politica publică este ca urmare o disciplină ştiinţifică sui generis care
traversează multe alte discipline ştiinţifice. Ea depăşeşte graniţele ştiinţelor
sociale tradiţionale atât prin structura sa tematică, cât şi prin scopul cognitiv şi
prin metodele de investigare utilizate.
Unul din elementele cheie ce caracterizează politica publică ca ştiinţă
are în vedere tensiunea dintre dezvoltarea abstractă a teoriei şi relevanţa
practică. Cele mai abstracte teorii sunt ignorate de către cei care iau decizii,
fiind considerate drept irelevante pentru problemele lumii reale. Oamenii de
ştiinţă ignoră şi ei unele aplicaţii practice din motive diametral opuse, şi anume
ca acestea nu contribuie la generalizarea şi testarea teoriilor. Prezyworski arăta
că scopul analizei comparative a politicii publice ar trebui să fie înlocuirea
numelor de variabile cu numele de ţări (1971). Acest lucru trebuie să ne facă să
ne întrebăm dacă cercetarea realizată în vestul Europei este relevantă pentru o
anumită istorie sau cultură a regiunii, dacă generalizările de nivel înalt tind să
minimizeze diferenţele culturale şi istorice.
Explicarea politicilor se bazează pe două aspecte principale:
 „ciclul politicilor” explică politicile ca pe o succesiune logică de
„paşi” (ex. definirea problemei, identificarea răspunsurilor alternative, evalua-
rea opţiunilor, decizia, implementarea, evaluarea),
 „analiza politicilor” în stil american, care se bazează pe elaborarea
unor metodologii pentru determinarea rezultatelor unei anumite politici şi
pentru a realiza comparaţii între politici alternative în ceea ce priveşte
rezultatele lor. O altă distincţie clasică este cea dintre policy analysis (analiza
politicilor) şi policy design (elaborarea politicilor).
Policy analysis (analiza politicilor) presupune o privire neutră,
expertul studiază o politică publică fără să-şi asume a priori, în mod conştient
vreo alternativă prestabilită, o alegere precisă şi din mai multe opţiuni
posibile. Analiză constă în identificarea tuturor consecinţelor pe care le implică
toate alternativele disponibile sau imaginabile, precum şi în descrierea lanţului

19
Martin Potůček, Lance T. Le Loup- Approaches to Public Policies in Central and Eastern
Europe în Public Policy in CEE Theories, Methods, Practices NISPAcee, 2003, p. 19
26 Politici publice
de efecte previzibile. Analiza trebuie să răspundă astfel la două întrebări, şi
anume:
- care sunt alternativele de acţiune imaginabile din punct de vedere
politic pe care actorul guvernamental le poate lua în considerare în situaţia în
care se află?
- cum şi de ce o astfel de alternativă şi nu o alta apare pe scena politică?
În schimb, policy design desemnează o abordare mult mai angajată,
mai activă, în acest caz analistul ne mai limitându-se la simpla observare a
alternativelor, ci elaborează el însuşi astfel de alternative. Factor de decizie
sau consilier al unui decident, expertul îşi exprimă, în mod conştient, preferinţa
pentru un rezultat final care trebuie obţinut, pentru un efect concret sau
simbiotic care trebuie indus. Odată ţinta aleasă, el va modela apoi mijloace şi
soluţii care au cele mai mari şanse de genera rezultatul dorit, de a atinge ţinta
stabilită.
▪ O altă distincţie interesantă20 este cea dintre studiul politicii publice
şi analiza politicii publice , care are la bază drept criteriu gradul de
neutralitate şi interesele politice ale analiştilor. Howlett şi Ramesh arătau că
studiile despre politicile publice, coordonate mai ales de academicieni , se
referă la metapolitică şi sunt axate pe înţelegerea proceselor de constituire a
politicii publice, în timp ce analizele politicilor sunt conduse de către
funcţionari sau de către organismele private de „think tank”(adevărate bănci de
idei ) şi sunt axate, în general, pe conceperea politicii reale .Primele sunt
descriptive şi explicative , în timp ce acestea din urmă au o orientare mai
curând prescriptivă.21
▪O altă dihotomie care trebuie explicată este cea dintre policy analysis
(analiza politicilor) şi policy research (cercetare a politicilor). Astfel, policy
research reflectă investigaţiile sistematice desfăşurate de o disciplină
ştiinţifică precisă, cum ar fi de exemplu sociologia politică, cu privire la
procesul însuşi care determină autoritatea guvernamentală să acţioneze.
Cercetarea academică în ştiinţele sociale constă în dezvoltarea unor teorii
care să ajute la înţelegerea mai bună a fenomenelor sociale. Există însă şi o
altă formă de cercetare, şi anume cercetarea în domeniul politicilor publice,
care spre deosebire de cercetare academică tradiţională, se concentrează
asupra relaţiilor dintre variabilele care reflectă probleme sociale şi alte

20
Pentru acestă disticţie a se vedea Stephen Brooks şi Allain G.Gagnon – Social
Scientists ,Policy , and the State, Praeger , New York,1990 în Michael Howlett , M . Ramesh
–Studiul politicilor publice : Cicluri şi subsisteme ale politicilor ,trad.engl. , Editura Epigraf,
Chişinău , 2004, p.18
21
Michael Howlett , M . Ramesh –Studiul politicilor publice : Cicluri şi subsisteme ale
politicilor ,trad.engl. , Editura Epigraf, Chişinău , 2004, p.18
Capitolul 1 27
variabile care pot fi manipulate prin intermediul politicilor publice, făcând
apel la un raţionament cauzal-linear de tipul: dacă se aprobă programul X, va
rezulta consecinţa y1, y2, y3.22 În schimb, policy analysis( analiza politicilor)
este mai degrabă o profesie care se sprijină pe metodele şi tehnicile preluate
din mai multe discipline, o profesie specializată în descrierea conţinutului
politicii publice având mai degrabă o abordare prescriptivă. Cercetarea
politicilor publice este adeseori greu de separat de analiza politicilor publice .
Forţa orientării către client este criteriul care îi distinge pe cercetători de
analişti.
Vom prezenta în continuare câteva definiţii ale analizei politicilor
publice :
 Dunn (1994) sugera că analiza politicilor reprezintă „o
disciplină aplicativă a ştiinţelor sociale care utilizează metode de cercetare şi
argumentare multidisciplinare cu scopul de a produce şi transforma informaţii
relevante pentru politicile publice , care pot fi folosite în mediile politice pentru
a rezolva probleme de politici publice ”23.
 În introducerea lucrării „Encyclopedia of Policy Studies”,
Nagel (1994) definea studiile despre politici ca fiind “ studii despre natura,
cauzele şi efectele diferitelor politici publice“.
 Walter Williams definea analiza politicilor publice drept “un
mijloc de a sintetiza informaţia incluzând rezultatele cercetării pentru a
produce un format specific deciziilor de politici publice ( expunerea de alegeri
alternative ) şi a determina necesităţiile viitoare pentru informaţia relevantă în
politicile publice “24.
 La rândul lor Weimer şi Vining arătau că produsul analizei
politicilor publice poate fi un simplu sfat, un raport ce leagă o acţiune propusă
de un posibil rezultat :votarea legii A va avea consecinţa X. Însă produsul
poate fi mult mai complex : votarea legii A , care poate fi cel mai sigur
realizată prin strategia legislativă S, va duce costuri sociale combinate C şi la
avantaje sociale combinate B , dar cu costuri disproporţionate pentru grupul
unu şi avantaje disproporţionate pentru grupul doi.Ca urmare, analiza
politicilor publice are ca scop furnizarea de informaţii necesare procesului de
decizie fie implicit ( A va avea rezultatul X) , fie explicit ( susţineţi legea A
pentru că va rezulta X, ceea ce este bine pentru dumneavoastră, pentru
circumscripţia dumneavoastră electorală sau pentru ţara dumneavoastră).25 Dar

22
Weimer D., Vining A., Policy Analysis: Concepts and Practice, 3rd Edition ., Prentice Hall ,
1999
23
William N. Dunn– Public Policy Analysis , Englewood Cliffs , N.J., Prentice Hall , 1981
24
Walter Williams – Social Policy Research and Analysis , American Elsevier Publishing
Company , New York , 1971
28 Politici publice
în opinia autorilor , nu orice sfat constituie o analiză a politicilor publice , ci el
trebuie să fie legat de deciziile publice şi să ţină cont de valorile sociale .
Experienţa trecută demonstrează pe de o parte că, analiza politicilor
publice nu poate fi insensibilă la obiectivele politice, la chestiuni de valori şi
criterii, la dinamica şi schimbul de probleme care apar în sectorul public. Pe de
altă parte, de asemenea se demonstrează că, lipsa de informaţie şi rigoare în
analiza politicilor publice poate duce la eşecuri, erori şi frustrări inadmisibile
pentru o societate democratică (DeLeon, 1998).
În calitate de instrument particular de înţelegere a politicii, analiza
politicilor permite să se tragă câteva lecţii sau să se pună în lumină câteva
principii:
 Învăţarea şi înţelegerea acţiunii publice în calitatea sa de politică
publică îi restituie globalitatea, sa nereducând-o doar la organizarea ofertelor
(programe politice), la apariţia ofertelor şi la punerea lor în legătură cu
mecanismele specifice (partide, alegeri). Accentul este pus pe produsele
(outputs) sistemului politic, dar întrebându-se asupra mecanismelor, proceselor
şi interacţiunilor prin care se realizează acţiunea publică. Analiza „cutiei
negre” devine un element crucial al înţelegerii programelor aprobase şi puse în
practică de autorităţile publice.
 Accentul pus pe studiul acţiunii guvernamentale nu semnifică decât
că domeniile tradiţional privilegiate ale ştiinţei politice sunt la rang de
fenomene secundare sau indiferente. Analiza politicilor publice nu poate
împărţi programele electorale sau alegerile în pierderi şi profituri ca şi cum ar
fi vorba de jocuri ale scenei politice, fără incidenţă asupra programelor
guvernamentale. Dar discursurile politice sau alegerile nu sunt decât un
element printre multe altele în aprecierea marjei de manevră de care dispun
autorităţile publice în realizarea programelor lor.
 Analiza politicilor publice constituie, de asemenea, un alt mod de a
aborda problema autorităţii. Întreaga societatea politică este organizată prin
proceduri, ierarhii şi instituţii, mai mult sau mai puţin formalizate. Analiza
juridică tinde să privilegieze norma în raport cu fapta, competenţa în raport cu
puterea, dreptul mai mult decât raportul de forţe. O parte a scenei politice (şi
mai ales scena politică americană) sub influenţa behaviorismului este mult mai
interesată de comportamente şi interacţiuni, neglijând sau subestimând
constrângerile instituţionale sau juridice. Analiza politicilor publice, mai ales în
Europa, unde termenul de Stat semnifică ceva, ţine pe deplin cont de aceste
situaţii. Dar în loc să traseze o hartă a locurilor, pornind de la principii, ea
rămâne la acele fapte pe care observaţia le face să apară. Termenul de
centralizare, de exemplu, poate avea un sens din punct de vedere retoric sau
25
Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice : concepte şi practică , ed.a III-a , Ed.
Arc Publishing House , 2004 , p.30
Capitolul 1 29
juridic, dar poate pierde toată substanţa atunci când este văzut din prisma
derulării şi punerii în practică a unei politici. A înţelege o politică publică
înseamnă a identifica puterea deţinută de diferiţi actori şi jocurile pe care
aceştia le conduc cu resursele avute la dispoziţie.
 Analiza politicilor publice invită de asemenea la ruperea frontierelor
tradiţionale ale disciplinelor, chiar dacă ele au putut să se dezvolte şi să se
fosilizeze în legătură cu profesionalizarea şi specializarea câmpurilor tradiţio-
nale. În sfârşit, înţelegerea acţiunii publice în globalitatea sa, pune în cauză
numeroase probleme, ridică multiple întrebări pe care alte abordări tind să le
ocolească.
O politică publică este totodată o decizie politică, un program de
acţiune, metode şi mijloace adoptate, o mobilizare a actorilor şi instituţiilor
pentru a obţine obiective mai mult sau mai puţin definite. Analistul poate
atunci să se întrebe asupra criteriilor care au stat la baza alegerii, asupra
legitimităţii decidentului sau acţiunii, asupra adaptării mijloacelor la scopuri,
asupra calităţii metodelor, asupra costurilor şi beneficiilor: altfel spus, el ridică
întrebări care pot relua filozofia politică, analiza economică, sociologia
organizaţiilor sau psihologia socială. Trebuie amintit că o mare parte din
dezbaterile filozofice şi politice din ultimul deceniu au fost suscitate de
„intrarea” economiştilor în câmpul politic. Fie că ne bucurăm sau că le
condamnăm, faptele sunt fapte! Trebuie amintit, aici Lindblom, care afirmă că
„esenţialul politicii este economicul şi grosul economiei este politica”.
Treizeci de ani de cercetări în noul domeniu al politicilor publice ne dau
astăzi o viziune mai precisă, mai realistă, a statului, a capacităţii sale de a inova
sau de a administra, a constrângerilor interne şi internaţionale care sunt
prezente în acţiunea sa, a interacţiunilor care se stabilesc, a relaţiilor pe care le
întreţine cu diferite grupuri.
Totodată , politicile publice ne informează de asemenea asupra
decalajelor dintre decizie şi punerea sa în faptă, între realitate şi afişajul
simbolic sau retoric. Ele ne învaţă că non-deciziile pot fi tot atât de importante
ca şi deciziile sau că tirania angajamentelor poate duce la veleităţi reformatoare
sau la voluntarism politic. Această analiză demistificatoare este întărită de
studii comparative. Acestea pot servi la evaluarea centralizării statului în
diferite tari,a forţei sau omniprezenţei sale, prin compararea politicilor sale cu
acelea ale statelor cu un nivel de dezvoltare comparabil.
Analiza politicii poate fi atât prospectivă, cât şi retrospectivă. Cu alte
cuvinte, se poate focaliza pe opţiunile pentru viitor sau pe evaluările
consecinţelor deciziilor luate în trecut. Se poate focaliza din plin pe conceptele
şi instrumentele de analiza economica dar, în acelaşi timp, poate încorpora o
varietate largă de abordări sociale, ştiinţifice şi nu numai. Multe studii au o
orientare cantitativă, în timp ce altele sunt exclusiv calitative. Indiferent de
30 Politici publice
abordare, se utilizează analiza sistematică pentru indicarea opţiunii politice. Ea
opune idei împotriva evidenţelor/datelor concrete. Testează interfaţa dintre
analiză şi valori, dintre finalităţi şi mijloace. Mai mult, oscilează între analiza şi
consultanţa deşi în ultimă instanţă se vrea a contribui cu informaţii utile la
procesul decizional.
Să explorăm pe scurt această ultimă idee pentru ca ea conduce la un
chestiune pe care dorim sa o examinam-rolul analistului politic. Bardach arată
ca analistul are puterea decizională de a stabili ce anume să facă. Se vede clar
din ceea ce el spune că analiza se vrea a conduce la cea mai buna decizie, una
care ar părea naturală oricui după o trecere în revistă a datelor ei. După forma
în care pune problema, dacă deciziile se pot considera drept „dificile sau
împovărătoare, motivul analizei este poate clarificarea insuficienta a
elementelor exterioare contextului, lucru pe care nu-l poţi spune chiar
totalmente despre probabilitatea apariţiei unor probleme serioase de
implementare sau ca un cost imens estimat încă este prea vag sau incert...”. Cu
alte cuvinte, această analiză este incompletă. El chiar admite ca este adecvat să
se prezinte analiza pur şi simplu fără consultanţă în prealabil în ceea ce priveşte
decizia pe cale de a fi luată, dar în acelaşi timp o analiză trebuie să indice
opţiunea foarte clar. Acest lucru poate fi valabil dar în acelaşi timp este posibil
şi ca o excelenta analiză să conducă la diferite decizii luate de către actori
decizionali diferiţi. Nu în cele din urmă, mulţi analişti politici consideră că e
treaba lor să-şi promoveze constatările şi să urmărească adoptarea
recomandărilor lor.
Deciziile politice antrenează un set de judecăţi de valoare care nu sunt
susceptibile de o analiză obiectivă. În acest context este impropriu ca analiştii
politici să recomande politica. Acest lucru îi scoate din „tărâmul” lor de
competenţe în arena valorilor competitive.
Opţiunea analiştilor de a face sau nu recomandări de politică publică
depinde cel puţin în parte de ceea ce clienţii doresc. În anumite cadre, există
tendinţe puternice de a lăsa aria politicilor publice oficialilor aleşi, concentrân-
du-şi munca pe sarcini analitice. Chiar şi atunci, totuşi, dacă corpul legislativ
sau politica publică pot fi considerate a avea obiective bine definite, analiştii
pot fi încurajaţi să facă recomandări despre modul cum pot fi promovate
operaţii de programe, selectând mai degrabă acele chestiuni tehnice sau de
management decât probleme de politică. Desigur, pot interveni întrebări dacă
aceste sugestii sunt de natură tehnică sau managerială sau de natură politică.
În alte cazuri, clientul poate, de fapt, să dorească recomandarea politică.
Acesta este, adesea, cazul organizaţiilor de reprezentare a intereselor/avoca-
tură. Este tot adevărat că, multă analiză politică este făcută mai degrabă în
scopuri academice decât pentru un client anume, iar scolasticii se pot simţi
chiar liberi să facă recomandări bazate pe analizele lor.
Capitolul 1 31
La rândul lor , Weimer şi Vining subliniază importanţa valorilor
sociale în analiza politicilor publice. Valorile sociale pot interveni chiar şi
atunci când sfaturile par simple previziuni .Studiind consecinţele politicilor
dincolo de cele care îl afectează pe client , analistul atribuie automat o anumită
valoare bunăstării celorlalţi . Obună analiză a politicilor publice constituie o
viziune cât mai cuprinzătoare a consecinţelor şi valorilor sociale.
Într-un studiu efectuat de către 166 de analiştii de politici publice care
lucrează pentru agenţii federale din SUA, Arnold Meltsner a examinat
activitatea şi variaţiile de rol ale analiştilor. El a descoperit că ei fac diverse
lucruri. De asemenea, ei s-ar putea diviza în diferite tipuri în funcţie de
viziunile avute asupra mai multor probleme. Distincţia de bază conturată de
către autor se face între tehnicieni şi politicieni. Diferenţa o dă gradul de
abilitate analitică şi politică deţinute de către analist. Meltsner 26 a sugerat
posibilitatea unei clasificări a acestora în patru categorii:

Tabelul 1.1
Abilităţi politice
Abilităţi analitice
Intense Slabe
Intense Întreprinzător Tehnician
Slabe Politician Pretendent
Sursa: Arnold J. Meltsner – Policy Analyst in the Bureaucracy , Berkeley, University of
California Press, 1976
Distincţia cheie se face între tehnicieni care au vădite abilităţi tehnice şi
care acorda putina atenţie politicii publice şi politicienii care poseda un nivel
mai slab de abilităţi analitice dar care, sunt mai bine conectaţi la partea politică
a analizei. Meltsner, după cum poate fi observat în tabelul următor, face o
deosebire clară între tehnicieni, politicieni şi întreprinzători având drept criterii
motivaţiile, standardele de reuşită, principalele mijloace, durata de impact şi
atitudinea convergentă a analizei politicii.

Tabelul 1.2 Distincţia analiştilor politici

Atitudine
Stimulente Standardul de
Tipul de Durata de convergentă
generale/ reuşită Mijloace
analist impact a analizei
Motivaţie Principale
politicii
Tehnicianul Oportunitatea Munca de Comanda Termen Obiectiv
cercetării calitate care de lung apolitic;
orientată spre generează atât cunoştinţe Analiza are

26
Arnold J. Meltsner – Policy Analyst in the Bureaucracy , Berkeley, University of California
Press, 1976
32 Politici publice
politici auto satisfacţie şi detalii finalitate în
cât şi ea însăşi
satisfacţie
pentru semeni
Politicianul Oportunitatea Satisface Abilităţi de Termen Anti-
pentru auto- primul client comunicare scurt analitic;
formare şi şi analiza este
influenţa coordonare un
personală instrument
de influenţă
personală
Întreprin- Oportunitatea Acceptarea Perspectivă Politic şi
zătorul de a convinge unor politici Cunoaştere echilibrată: analitic;
de implementa- si abilităţi termen analiza e un
preferinţele bile care ar de lung şi mijloc de
anumitor putea ajuta comunicare scurt influenţă a
politici beneficiarii şi politicii
coordonare
Sursa: Arnold J. Meltsner – Policy Analyst in the Bureaucracy , Berkeley, University of
California Press, 1976
“Până în anii 1980 , puţini dintre cei care se ocupau efectiv de analiza
politicilor publice s-ar fi identificat cu profesia de analiză a politicilor publice
şi mai puţini, s-ar fi autonumit analişti ai politicilor publice. Mulţi dintre cei
care se ocupă cu anliza politicilor publice au avut şi continuă să aibă funcţii de
economist , planificator , evaluator de programe , analist de buget , cercetători
operaţionali şi statisticieni.
În ultimii ani , totuşi , profesia de analist al politicilor publice a devenit
o profesie de sine stătătoare .Funcţia de analist al politicilor publice este acum
mult mai des întâlnită în agenţiile guvernamentale şi adeseori , o astfel de
funcţie este ocupată de oameni care au fost pregătiţi în cadrul unor programe
post universitare de analiză a politicilor publice” 27, arată Weimer şi Vining.
Astfel, în Statele Unite , analişti practicieni s-au alăturat cercetătorilor şi au
creat Asociaţia pentru Analiza Politicilor Publice şi pentru Management. Cei
doi autori consideră însă că , profesiunea este, cu toate acestea , încă la
începuturile ei şi cei care se consideră membrii ai ei reprezintă doar o fracţiune
dintre cei ce practică efectiv analiza politicilor publice, care se află într-o
multitudine de tipuri de organizaţii publice sau private ( organizaţii şi
organisme guvernamentale federale, statale sau locale , firme de consultanţă ,
institute de cercetare , asociaţii comerciale şi alte tipuri de organizaţii
reprezentând grupuri de interese precum şi organizaţii de afaceri şi nonprofit.

27
Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice : concepte şi practică , ed.a III-a , Ed.
Arc Publishing House, 2004 , p.41
Capitolul 1 33
Analiştii care lucrează în aceste organizaţii diferite manifestă interese diferite
în analiza politicilor publice.
Într-un studiu mai recent, Durning şi Osuna (1994) au examinat analiştii
politici care îşi desfăşoară activitatea în administraţia centrală şi locală,
universităţi şi organizaţii de susţinere a intereselor/avocatură. Ei au găsit cinci
tipuri diferite de roluri şi orientări de valori având la bază diferenţele dintre
tipurile de analişti şi percepţiile variate asupra unor aspecte legate de analiza
politicilor. La rândul lor, Weimer şi Vining (1996) au sugerat trei tipuri ideale
de analişti identificaţi în literatura de specialitate: tehnicieni obiectivi, avocaţi
ai clientului, avocaţi ai problemelor, cele trei tipuri diferind prin trei valori
importante : integritate analitică,responsabilitatea faţă de client şi aderenţa la
propria concepţie privind o societate mai bună . Ei i-au definit astfel28:
 Tehnicieni obiectivi: valoarea predominantă este integritatea
analitică. Ei lasă analiza să vorbească de la sine şi se concentrează asupra
prevederii consecinţelor politicilor alternative.
 Avocaţi ai clientului: valoarea predominantă este responsabilitatea
faţă de client. În acest caz, din analiză rareori se emit concluzii definitive ,
analistul profitând de ambiguitate pentru a susţine poziţiile clienţilor.
 Avocaţi ai problemelor : valoarea predominantă este aderarea la o
concepţie privind o societate mai bună.Şi în acest caz, analiza rareori produce
concluzii definitive , se accentuează ambiguitatea şi valorile excluse atunci
când analiza nu susţine poziţia avocatului.
Durning şi Osuna au atras atenţia şi asupra a două modalităţi de
percepere a abordărilor analizei de politici:
- Analiza politicilor drept o ştiinţă, cu un pronunţat aport de pozitivism,
obiectivitate, neutralitate valorică;
- Analiza politicilor drept un exerciţiu de apărare în modelul sistemului
legal în care avocaţii sunt experţii care se angajează în activităţi opozante.
Studiul lor se încheie cu identificarea în practică, a cinci tipuri de
analişti :
 Tehnicienii obiectivi – ce considera că ţine de responsabilitatea lor să
asigure consultanţă în formularea obiectivelor şi implicit a consecinţelor
generate de politicile propuse;
 Consultanţii pentru client ce consideră, de asemenea, că intră în
responsabilitatea lor să asigure consultanţă în formularea politicilor ţinând cont
de integritatea analitică dar, în viziunea lor, politica este parte intrinsecă a
activităţii exercitate. Ei îşi văd clienţii drept o sursă de legitimitate şi ca fiind
28
Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice : concepte şi practică , ed.a III-a , Ed.
Arc Publishing House, 2004 , p.55
34 Politici publice
elementul central al muncii lor. Se văd pe ei înşişi oferind argumente ce ţin de
aria politicilor publice drept parte a unui proces adversativ.
 Activiştii în direcţia problemelor resping ideea de neutralitate
valorică şi credinţa conform căreia opţiunile de selecţie a valorilor e mai bine
să fie lăsate pe mâna politicienilor. Ei cred în implicarea personală în politică,
dar nu „umbresc”/nuanţează politica în favoarea preferinţelor personale.
 Activiştii în direcţia problemelor ambivalente sunt asemenea
activiştilor în direcţia problemelor. Ei cred cu mai multa tărie în necesitatea
obiectivităţii analizei lor dar, recunosc, de asemenea, ca sunt mult mai
interesaţi de rezultatele politicii publice decât de integritatea analitică şi
responsabilitatea faţă de client.
 Susţinătorii clientului sunt asemenea consultanţilor pentru client dar,
mai înclinaţi spre activişti sau avocaţi.
Aceste diverse ipostaze de rol sugerează natura complexă a relaţiei
dintre analiza politicilor („policy analysis”) şi procesul de acţiune/formare în
aria politicilor sectoriale („policy making”). Interfaţa cu politica de partid poate
fi chiar puternic accentuată. În raport cu această conexiune, este de ajutor să
păstrăm în minte preocupările constante faţă de relaţia politică versus
administraţie. Spre sfârşitul secolului al IX-lea şi începutul secolului al XX-lea,
în SUA a existat o serioasă nemulţumire în ceea ce priveşte existenţa unei
administraţii înalt politizate, neprofesioniste, fără programe publice viabile.
Mişcările de reformă, cum ar fi Mişcarea Progresivă, şi gândirea scolastică au
sugerat ca politica (de partid) şi administraţia sunt lucruri diferite şi că tiparele
de comportament ale fiecăreia nu sunt compatibile unele cu celelalte. Astfel s-a
născut dihotomia dintre politică şi administraţie. Administraţia ar fi
profesionistă dacă ar fi fundamentată pe cunoaştere ştiinţifică, numirea şi
promovarea s-ar face în funcţie de merit şi nu funcţie de apartenenţă politică,
de culoarea partidului la care aderi sau de candidatul pe care l-ai susţinut la
ultimele alegeri. Clientelismul nu va mai conduce la victorie. Un corolar al
acestei diviziuni s-ar cere a fi făcut de către oficialii aleşi, implementarea lui ar
fi în mâinile unor profesionişti antrenaţi, neutri care ar lucra obiectiv atât
pentru democraţi cât şi pentru republicani, liberali sau conservatori...
Este uşor de înţeles cum acest lucru s-ar transfera direct către rolul jucat
de analistul de politici publice. Dacă un administrator ar trebui să fie neutru aşa
ar trebui să se comporte şi un analist. dacă actorii responsabili cu formarea
politicilor sunt însărcinaţi cu îndeplinirea responsabilităţilor, au nevoie ca atare
de o bună analiză şi consultanţă în domeniu despre cum să îşi ducă la bună
îndeplinire targeturile. De ceea ce nu au ei nevoie sunt analiştii, care au
propriile agende sau care dau forma unor analize astfel încât să se potrivească
propriilor preferinţe pentru politici. Acest tip de gândire este consistent, pe o
Capitolul 1 35
baza puternic fundamentata ştiinţific şi pe abordări ale studiului social,
economic, politic. El înfăţişează neutralitatea valorică.
Desigur, după cum am văzut anterior, mulţi analişti nu acceptă acest tip
de dihotomie. În unele cazuri, atitudinea lor este paralela cu modelul de gândire
contemporan în ceea ce priveşte relaţia dintre politic şi administraţie.
Scolastistici, manageri şi politicieni la un loc au recunoscut ca nu este posibil
sa se separe complet politica de administraţie. Politicienii doresc sa controleze
administraţia, iar managerii inevitabil ajung să influenţeze opţiunile de iniţiere
în aria politicilor publice. Deci cheia, aparent, este descoperirea unei balanţe
adecvate.
În afară de aceasta, trebuie să recunoaştem două lucruri despre analiză
şi policy making”. În primul rând, analiza formală este una dintre
componentele care intră în componenţa procesului decizional din aria
politicilor. Aceasta înseamnă ca impactul ei este limitat. După anecdotele,
metaforele şi istorisirile reprezintă puternice surse de influenţă în dezbaterile
politice. În plus, percepţiile, interesul propriu, ambiţia electorală, ideologia şi
nu în ultimul rând puterea dau formă deciziei. În al doilea rând, actorii
implicaţi în procesul politicii publice vor folosi analiza pentru propriile
necesităţi. Nu doar vor „taxa” studiile pentru ca ele să servească propriilor
scopuri ci, vor interpreta studiile altora, în lumina propriilor înţelegeri, valori şi
obiective. Astfel, politicienii pot cita acelaşi studiu pentru a susţine propria
viziune. Aceasta este parţial un produs al unui anumit nivel incert de
cunoaştere şi informare. Este, de asemenea, parţial un produs al unor diferite
priorităţi şi relatări. Deci, reiese ca exista maniere democratice şi republicane
distincte de realizare a analizei. Angajamentele ideologice şi partizane dau
forma întrebărilor puse, datelor considerate a fi relevante şi interpretărilor
constatărilor surprinse.
Un alt lucru la fel de important de a fi recunoscut este acela că politica
şi analiza interacţionează la fiecare stagiu/etapa/nivel al procesului politicilor.
Analiza adesea ajuta la identificarea şi definirea problemelor prin
disponibilizarea informaţiilor privind problemele în societate, limita până la
care problemele afectează oamenii, severitatea efectelor. Chiar şi atunci, totuşi,
informaţiile prevăzute de către analizele descriptive ale problemelor sau
şabloanelor sociale pot reprezenta subiectul unor interpretări extrem de variate.
Analiştii, adesea, identifica soluţii pentru potenţialele probleme şi evaluează
costurile şi beneficiile acestor soluţii. Până la urmă, alegerea soluţiilor va fi
modelată de o varietate de consideraţii politice. De fapt, constrângerile politice
pot exclude, chiar din faza de discuţie, soluţii foarte eficiente. Diferite modele
de analiză a politicilor sunt utilizate în implementarea programelor şi a
evaluării lor, în consecinţă. Aceste analize sunt, de asemenea, modelate de
solicitările politice şi interpretate în mod diferit de către actori diferiţi implicaţi
36 Politici publice
în proces. În acest context, speranţa multora dintre analişti este aceea că analiza
sistematică va spori aria înţelegerilor şi va conduce la ameliorarea condiţiei
sociale.

1.3. Apariţia politicilor publice

1.3.1 Fundamentele politicilor publice

Fundamentele acţiunilor publice , concretizate în politicile publice ,

trebuie căutate în carenţele sau deficienţele pieţei.
Problema centrală a economiei rezultă din două simple constatări:
resursele productive sunt rare şi nevoile omului sunt continue şi nelimitate.
Analiştii economici tratează dualitatea public-privat bazându-se în
principal pe criteriul eficienţei.
Pentru a-şi maximiza bunăstarea, orice comunitate trebuie să încerce
să exploateze la maximum resursele productive de care dispune la un
moment dat, astfel spus să le utilizeze în mod optim şi eficient. Imperativul
eficienţei economice impune:
– adaptarea optimă a ofertei la cererea de bunuri şi servicii (în termeni
economici: eficienţă alocativă);
– producerea în condiţii optime a acestor bunuri şi servicii cu ajutorul
resurselor disponibile (în termeni economici eficienţă productivă).
Transformarea eficace a resurselor productive în bunuri şi servicii
de consum final pe care o denumim şi „alocarea sau afectarea resurselor“
depinde de asemenea de know-how-ul intelectual şi practic al colectivităţii,
cât şi de eficacitatea organizării sale. Rarităţii resurselor productive i se
adaugă deci o raritate a ceea ce economiştii numesc „capital uman“.Spre
deosebire de capitalul fizic, acesta poate fi ameliorat prin formare, însă acest
fapt necesită, în egală măsură, angajarea de resurse productive, şi ca urmare un
sacrificiu imediat în termeni de consum final.
Alocarea resurselor prezintă o mare importanţă pentru sectorul public din
două motive:
Capitolul 1 37
– în primul rând, orice activitate guvernamentală exercită o influenţă
asupra afectării resurselor. Mai concret spus, resursele fiind limitate,
producerea oricărui bun sau servicii implică, în mod inevitabil, un sacrificiu,
adică un cost de renunţare pentru producerea unui alt bun sau serviciu. Mâna
de lucru şi echipamentele necesare, de exemplu pentru un serviciu de transport
public, impun de asemenea un cost de oportunitate, care se măsoară prin
cantitatea de bunuri şi servicii care ar fi putut fi produse cu resursele prelevate
de către autoritatea publică, resurse care nu mai sunt disponibile pentru sectorul
privat sau pentru o altă prestaţie publică. De aceea, spre deosebire de ceea ce
economia privată încearcă să facă în mod spontan, statul trebuie să vegheze
pentru a nu risipi resursele productive alocându-le în mod ineficace.
– în al doilea rând, statul are un rol constituţional de garant al
interesului general; în consecinţă, lui îi revine sarcina de a acţiona, în cadrul
producerii propriilor prestaţii, dincolo de respectarea normelor de alocare
optimă a resurselor şi de a contribui în mod direct la ameliorarea alocării
resurselor în cadrul sectorului privat ori de câte ori aceasta se justifică.
Aşa cum vom vedea mai târziu, mecanismul pieţei prezintă, în grade diferite,
anumite deficienţe sau lacune, susceptibile de a-i perturba în mod complet
funcţionarea.
Risipirea resurselor, care decurge din acest fapt, determină pentru
colectivitate o pierdere de bunăstare care poate justifica necesitatea unei
intervenţii de corecţie a funcţionării sectorului public. După cum vom vedea,
acest rol nu se limitează doar la alocarea resurselor, el are în vedere şi
realizarea unei juste repartiţii a bunăstării şi a echilibrului macro-economic.
Şcolile de gândire dominante , în special cele anglo-saxone 29 ,au încercat
să demonstreze faptul că eficienţa dinamică permite pieţelor libere să dezvolte
tehnologii care reduc costurile şi îmbunătăţesc calitatea produselor în condiţii
superioare oricărui alt dispozitiv.În ceea ce priveşte eficienţa X , aceasta ar
conduce intreprinderile care acţionează pe piaţă să inoveze în ceea ce priveşte
procesele decizionale şi organizaţionale şi în domeniul motivării actorilor ,
generând astfel o performanţă net superioară celei din alte forme de organizare.
Economiştii au dezvoltat pe larg studii referitoare la comparaţii între
performanţa pieţei în raport cu organizaţiile publice cantonând măsurarea
acesteia la datele financiare . Literatura de specialitate este însă mult mai
săracă în ceea ce priveşte echitatea repartiţiei bogăţiei create , deoarece norma
care permite evaluarea ei este mult mai incertă. Ca urmare, chiar admiţând
virtuţiile pieţei libere , aşa cum afirma Jacob Viner, “nici un popor nu se va
bate într-un stat modern pentru o piaţa liberă dacă ea nu funcţionează într-un
context de justiţie distributivă tolerabil şi suficient de rezonabil ”.

29
vom cita aici , în mod special, lucrările lui J. Schumpeter ( 1934) şi H. Leibstein ( 1966)
38 Politici publice
Piaţa apare deci ca fiind eficientă , dar şi suferind de anumite carenţe sau
disfuncţionalităţi şi dse inechitate în repartizarea bogăţiei pe care o generează.
Acţiunea publică trebuie deci să intervină pentru a atenua aceste
disfunţionalităţi şi a reduce inechităţile până în punctul în care acestea pot fi
suportate de către ansamblul cetăţenilor. Ca urmare, misiunea autorităţilor
publice poate fi definită plecând de la analiza disfuncţionalităţilor pieţei şi de la
cercetarea echităţii în ceea ce priveşte repartiţia bunăstării.

A. Criterii de apreciere a eficienţei alocării resurselor

Pentru a examina problemele specifice ale alocării resurselor în

contextul sectorului public, trebuie în primul rând să putem dispune de un
criteriu care să ne permită definirea alocării optimale a resurselor. Această
iniţiativă aparţine trunchiului teoriei economice denumite prin termenul
„economia bunăstării“, disciplină care încearcă să evalueze, şi să compare
diferitele situaţii economice (stări ale lumii) din punctul de vedere al bunăstării
colectivităţii.
Această iniţiativă normativă este foarte delicată întrucât noţiunea de
bunăstare este parţial subiectivă: este dificil să măsurăm bunăstarea fiecărui
individ (vorbim de asemenea şi de utilitate sau satisfacţie) şi ca urmare, este cu
atât mai greu să agregăm bunăstarea mai multor persoane în scopul de a
determina bunăstarea colectivă. Din aceste motive:
– Pe de o parte, din imposibilitatea de a o cuantifica cu ajutorul unui
etalon de măsură, bunăstarea procurată indivizilor prin diferitele soluţii de
alocare a resurselor nu poate fi decât ierarhizată, adică clasificată în ordinea
crescătoare a preferinţelor.
– Pe de altă parte, pentru a fi riguroasă din punct de vedere ştiinţific,
economia bunăstării ar trebui să poată să depăşească orice judecată de valoare
şi să renunţe la comparaţiile de utilitate interpesonale, adică la confruntările de
variaţii ale bunăstării dintre indivizii datorate unei modificări a alocării
resurselor. Astfel spus, nu este acceptabil, din punct de vedere obiectiv, ca o
dată cu realizarea unui proiect să comparăm câştigurile şi pierderile de utilitate
ale fiecărui membru în parte al comunităţii.

Pentru a defini condiţiile economice ce trebuie satisfăcute pentru ca

alocarea resurselor să fie optimă, fără a recurge însă la comparaţii
interpersonale de utilitate, economiştii au făcut apel, în general, la cunoştinţele
Capitolul 1 39
noii economii a bunăstării, care propune un criteriu de alocare optimă care ar
trebui să fie acceptabil pentru întreaga populaţie.
Cheia acestei abordări, utilizate pentru a determina bunăstarea
colectivă plecând de la cea a indivizilor, este furnizată de către criteriul
propus în 1927 de către Pareto 30. Acesta se bazează pe faptul că fiecare
individ este personal în măsură se ierarhizeze diferitele stări (de lucruri)
care i se oferă. Criteriul lui Pareto poate fi enunţat în două moduri:
– o stare de lucruri trebuie să fie preferată alteia dacă cel puţin o
persoană are de câştigat din această schimbare, fără ca nici o altă
persoană să aibă de suferit (criteriul relativ);
– alocarea resurselor este optimă (sau eficace) şi prin consecinţă
bunăstarea colectivităţii este maximă, atunci când nu mai este posibil,
ca printr-o nouă modificare a alocării să se amelioreze bunăstarea cel
puţin a unei persoane, fără ca nici o altă persoană să nu aibă de suferit
(criteriul absolut).
Pentru a determina soluţia unică care ar satisface, în mod simultan,
condiţiile alocării optimale a resurselor şi pe cele ale distribuţiei echitabile
a bunăstării, (adică un optim „optimorum“) ar trebui utilizat un criteriu
de evaluare colectivă sau socială. Forma aleasă, în mod tradiţional, este
funcţia bunăstării sociale, analoagă unei funcţii de utilitate individuală, dar ale
cărui argumente sunt nivelurile de utilitate ale indivizilor.
În mod formal, o funcţie de bunăstare socială constituie o
reprezentare abstractă a preferinţelor colectivităţii, ale unui guvern
democratic sau ale unui dictator, în ce priveşte distribuţia interpersonală a
bunăstării. Acest concept este foarte util, din punct de vedere analitic, pentru a
reprezenta diferite judecăţi de valoare în materie de distribuţia bunăstării. Cu
toate acestea, în realitate, ştiinţa nu-şi poate impune opiniile sale în materii
de distribuţie a bunăstării, ci trebuie să lase să primeze preferinţele
degajate din cadrul procedurilor politice.
În realitate, trebuie să admitem că situaţiile în care, o modificare de
alocare afectează, în mod negativ, bunăstarea a cel puţin unei persoane, nu
reprezintă o excepţie, ci regula. Orice politică publică se traduce practic, în
mod inevitabil, într-o diminuare a bunăstării unui anumit număr de indivizi. Ca
urmare, am fi putut concluziona că, criteriul lui Pareto prezintă un interes
restrâns. Aşa s-ar fi întâmplat dacă, Hicks şi Kaldor 31 (1939) şi alţi autori n-ar
fi extins aplicabilitatea sa prin utilizarea unui test de compensaţie.
Conform formulării lui Kaldor, testul de compensaţie stipulează că „o
stare de alocare Y, este, din punct de vedere social, preferabilă unei alte
30
Pareto V, Manuel d’economie politique, Marcel Giard, Paris, 1927
31
Kaldor N, “Welfare propositions of economics and interpersonal comparisons of utility”, The
Economic Journal, 49 (1939), pg. 549-552
40 Politici publice
stări X atunci când indivizii care câştigă din această schimbare sunt
potenţial în măsură să-i compenseze pe păgubiţi şi cu toate acestea să îşi
conserve un câştig“.
Aptitudinea câştigătorilor de a-i compensa pe păgubiţi îi asigură pe
aceştia din urmă că nu vor avea de suferit de pe urma schimbării.
O dată obţinută indiferenţa lor, una din cele două condiţii ale
criteriului Pareto este satisfăcută: nici o persoană nu are de suferit. Soldul de
câştig ce revine, după compensaţie, câştigătorilor asigură îndeplinirea celei
de a două condiţii, adică ameliorarea bunăstării colectivităţii.
Informaţiile acestui test sunt implicite oricărei evaluări a unui proiect,
fie că ea e intuitivă şi politică, fie că e efectuată cu ajutorul unei tehnici
evoluate precum analiza costuri-beneficii. Şi într-un caz şi în celălalt, trebuie să
admitem că realizarea unui proiect este de dorit atunci când valoarea monetară
a beneficiilor depăşeşte pe cea a costurilor şi în consecinţă beneficiarii sunt
ipotetic în măsură să-i despăgubească pe perdanţi şi să-şi asigure şi un plus de
câştig.
Ţinând seama de cele menţionate, acest test prezintă câteva dificultăţi,
cea mai importantă referindu-se la compensarea integrală a păgubiţilor
care trebuie să fie posibilă în momentul evaluării proiectului şi care nu
este în mod necesar şi efectivă. Cu siguranţă, agenţii economici, care pun la
dispoziţie factorii de producţie (muncă, capital şi pământ) sau bunuri
intermediare în cadrul realizării sau exploatării unui proiect, sunt în mod
automat remuneraţi şi, în consecinţă, compensaţi pentru pagubele pe care le
suferă.
În numeroase cazuri însă, în particular, atunci când proiectele dau
naştere unor prejudicii, experienţa arată că perdanţii nu sunt în fapt sau
sunt insuficient despăgubiţi. În cazul construcţiei unei autostrăzi de exemplu,
achiziţionarea unor parcele de pământ, remunerarea muncii şi capitalului, cât şi
cheltuielile de întreţinere viitoare constituie costuri, care fac în mod normal
obiectul unor plăţi compensatorii; în schimb, riveranii, care vor suferi prejudicii,
adesea nu sunt despăgubiţi. Realizarea proiectului antrenează deci o
redistribuire a bunăstării (sau a venitului) în detrimentul păgubiţilor. Dacă
prin şansă, această redistribuire merge în sensul dorit de către comunitate ea
poate fi tolerabilă, însă nu este, în mod sigur, tolerabilă dacă ea va acţiona în sens
opus.
Efectul de redistribuire provocat printr-o compensaţie insuficientă
pentru pagubele suferite are, în egală măsură, o mare importanţă, în planul
procesului de decizie politică, deoarece aceasta determină “victimele” să se
opună proiectului. Dacă „victimele” sunt minoritare din punct de vedere
politic, proiectul va fi acceptat conform criteriului de alocare a resurselor; va
exista un câştig de bunăstare pentru colectivitate, luată în ansamblul său, şi un
Capitolul 1 41
efect de redistribuire. Dincolo de concluziile analizei economice, testul de
compensaţie are deci o mare importanţă pentru funcţionarea democraţiilor. În
realitate, dacă cei care câştigă de pe urma unei politici ar fi trebuit să-i
compenseze pe perdanţi, atunci nu ar mai exista cu adevărat perdanţi, şi în
consecinţă nu ar mai exista nici opoziţie.
Trebuie notat faptul că, şi atunci când compensaţia este prelevată, va
exista o redistribuire relativă a bunăstării întrucât unii câştigă, în timp ce
situaţia altora va rămâne neschimbată. Chiar dacă este modestă, această
modificare relativă a redistribuire este în general ignorată.

B. Eşecurile pieţei şi inechitatea repartiţiei bunăstării

Analiza funcţionării economiei de piaţă demonstrează că aceasta

prezintă adesea lacune. Lăsat să se autoregleze, sistemul de piaţă nu
produce în mod necesar o alocare optimă a resurselor. Astfel pot apărea
discordanţe între condiţiile alocării optime şi caracteristicile echilibrului.
Ineficacitatea unei pieţe se manifestă prin preţuri, care nu reflectă costurile
sau beneficiile marginale efective şi în consecinţă, printr-o ofertă de bunuri
superioară sau inferioară optimului, şi uneori chiar prin absenţa
producţiei unui bun care este cerut. Faptul că am demonstrat că sistemul de
piaţă nu este întotdeauna eficient, nu implică nicidecum intervenţia automată a
statului care să se substituie pieţei pentru a asigura alocarea optimă. Motivăm
aceste lucruri deoarece:
 Pe de o parte, o întreagă serie de deficienţe pot fi depăşite pe baze
strict voluntare, fără deci să se recurgă la intervenţia statului. Organizaţii
precum, asociaţiile şi cluburile oferă celor interesaţi posibilitatea de a se reuni
şi de a-şi pune în comun mijloacele pentru realizarea unui obiectiv pe care nu l-
ar putea satisface câtuşi de puţin prin intermediul pieţei.
 Pe de altă parte, nu este în mod apriori garantat că, alocarea
resurselor realizată pe bază politică, în cadrul sectorului public este
întotdeauna mai bună decât cea a pieţei, întrucât procesul de decizie politică
prezintă el însuşi carenţe care afectează alocarea optimă a resurselor.
Din acest motiv, orice abordare normativă trebuie să fie completată
printr-o analiză pozitivă cu scopul de a examina dacă măsurile propuse
ameliorează în mod efectiv eficacitatea economiei.
Aceste lacune sau deficienţe ale pieţei apar în diferite circumstanţe, ca de
exemplu:
-concurenţa imperfectă, cauzată de monopolizarea cererii sau ofertei sau
de existenţa monopolurilor naturale;
42 Politici publice
-informarea deficientă;
-serviciile colective sau bunurile publice;
-externalităţile etc.

a) Concurenţa imperfectă

Cazul cel mai cunoscut este fără îndoială cel al concurenţei imperfecte
care se manifestă atunci când ofertanţii (sau consumatorii) se află în situaţia
de a exercita o poziţie de forţă pe o piaţă:
– fie pentru că au încheiat un acord de neagresiune cu potenţialii
concurenţi (carteluri);
– fie pentru că ei dispun de o putere economică mai mult sau mai puţin
pronunţată (oligopol, monopol etc.).
În absenţa unui mediu de afaceri competitiv, forţele pieţei nu pot
asigura soluţiile sugerate de diagrama Pareto. Motivul este că monopolurile vor
limita producţiile pentru a obţine preţuri mai mari. Această situaţie de monopol
generează o pierdere de bunăstare pentru colectivitate, fiind afectat optimul
Pareto. Bunăstarea generală este afectată din două motive, pe de o parte există
un transfer de bunăstare de la consumator la producător iar pe de altă parte
evidenţiem o pierdere de bunăstare generală.
O importanţă deosebită pentru economia publică o reprezintă
monopolurile naturale bazate pe economiile de scară. El este un caz
particular al monopolului care apare pentru că, din punct de vedere tehnic,
monopolul este mai eficient decât concurenţa, el fiind facilitat de condiţiile
tehnice. De aceea, acesta este denumit şi “natural”32 pentru că natura
particulară a bunurilor furnizate favorizează monopolizarea producţiei. Este
cazul unor bunuri economice de interes general precum: producerea şi
distribuţia apei, gazului, curentului electric, telecomunicaţiile, transportul
feroviar, aerian, etc. Particularităţile acestor bunuri este că nu pot fi oferite
decât global, colectiv, ceea ce determină imposibilitatea stabilirii cu
exactitate a producţiei în funcţie de cerere. Această particularitate se
numeşte “indivizibilitatea ofertei” şi este însoţită la nivel microeconomic de
randamente crescătoare sau economii de scară, ceea ce înseamnă că la o
capacitate dată de producţie, creşterea cererii determină scăderea costului
unitar, iar costul marginal al unui consumator suplimentar este foarte mic sau
aproape nul.
În ţările aflate în tranziţie, aşa cum este şi România, o problemă tipică
este cea a mediului necompetitiv. În majoritatea acestor ţări, micul comerţ este

32
A se vedea Luc Weber (op. cit) pag. 59
Capitolul 1 43
dominat de proprietatea privată. Totuşi, există anumite comportamente de tip
monopolist care se păstrează întrucât există încă prea puţini furnizori sau
producători de bunuri şi servicii, iar unele pieţe sunt supuse acţiunilor
coercitive din partea unor organizaţii mafiote. Această situaţie constituie un
argument specific al unor intervenţii guvernamentale (de ex. Controlul
preţurilor). Toate guvernele şi toţi cetăţenii din aceste ţări trebuie să fie atenţi la
supravegherea mediului neconcurenţial din diferitele sectoare industriale,
întrucât acest mediu împiedică aplicarea criteriilor de eficienţă occidentală în
politica economică a ţărilor în tranziţie.
Vânzarea anumitor utilităţi publice şi a unor monopoluri naturale
este încă dificil de realizat. Putem invoca aici unele argumente politice şi
economice împotriva “nepregătitului“ transfer de proprietate din sectorul
public către cel privat.
- În primul rând, aşteptările cetăţenilor ar putea fi decisive în ramurile
necompetitive. Accesul universal la serviciile gratuite, o caracteristică
importantă a vechiului sistem, nu poate fi transformat repede în sisteme de
plată a consumului folosite în economiile de piaţă occidentale. Domenii
precum educaţia, sănătatea, serviciile sociale sunt foarte sensibile din punct de
vedere politic. Cetăţenii nu vor rezista oricăror schimbări care le va diminua
accesul la aceste servicii.
- În al doilea rând, instrumentele de piaţă nu lucrează bine într-un cadru
necompetitiv, prezent în cea mai mare parte a serviciilor publice. Mulţi
argumentează că, într-un mediu necompetitiv, forma de proprietate nu este
hotărâtoare în ceea ce priveşte asigurarea eficienţei livrării şi costurilor
produselor (Weisbrod 1988). Există numeroase exemple de eşecuri în
economiile aflate în tranziţie a căror cauză a fost identificată ca fiind simplul
transfer de proprietate. Complexitatea sectorului public arată că privatizarea
întreprinderilor proprietate de stat nu este o simplă tranzacţie care poate avea
întotdeauna succes. Forma de privatizare în sectoarele necompetitive
trebuie decisă de la caz la caz. De multe ori, proprietatea statului va rămâne la
nivelul primului stadiu al reformelor. În primul rând, trebuie stabilit un mediu
competitiv în industriile de bază, în acelaşi timp cu dezvoltarea
comportamentului consumatorului. De abia apoi, transferul de proprietate în
sectoarele necompetitive poate fi examinat din punctul de vedere al punerii
accentului pe eficienţa şi echitatea furnizării de servicii către populaţie.

b) Informarea deficientă
44 Politici publice
Totodată pieţele funcţionează imperfect atunci când informaţia este
insuficientă şi foarte costisitoare datorită complexităţii bunurilor şi
transparenţei insuficiente a pieţelor.
Dobândirea unei transparenţe perfecte a pieţei este aproape imposibilă
pentru că este dificilă înlăturarea dozei de subiectivitate existentă în prelucrarea
informaţiilor.
Există şi situaţii în care informaţia este voit ascunsă, fapt facilitat de
existenţa posibilităţilor de cumpărare a informaţiilor secrete, de mituire a
oficialilor publici, de subordonare a presei, a televiziunii şi a altor mijloace de
informare colectivă. În aceste situaţii, informaţia devine incompletă sau
inexistentă pentru majoritatea agenţilor economici, în favoarea unei minorităţi
care pune în mişcare pârghiile mai sus amintite .
Alteori, informaţia poate fi de asemenea falsă, când, de exemplu,
publicitatea este înşelătoare. În aceste condiţii, agenţii economici ajung să ia
decizii proaste, care ar putea fi evitate dacă informaţia ar fi mai uşor
disponibilă şi mai bună.
Teoreticienii drepturilor de proprietate arată că informaţia este
costisitoare şi deci accesibilă în funcţie de cost 33. Pe măsura creşterii
complexităţii bunurilor economice şi chiar a relaţiilor economice, informarea
implică energie, nervi, timp şi bani; altfel spus presupune “costuri de
tranzacţie“. Creşterea acestora reprezintă în economiile actuale o importantă
sursă de ineficienţă a pieţelor, cu atât mai mult cu cât creşte complexitatea
structurii şi mecanismului de funcţionare a pieţelor actuale. Micşorarea sau
eliminarea costurilor de tranzacţie poate fi realizată prin introducerea unor
reglementări care să ofere informaţii clare despre modul de funcţionare a pieţei,
prin oferirea de către stat a unor informaţii complete astfel încât costurile legate
de obţinerea acestora să fie suportate în mod egal de către toţi agenţii
economici. În general, cu privire la informaţia imperfectă, implicarea statului
este posibilă doar pe calea reglementării.

c) Serviciile colective sau bunurile publice

Lacunele pieţei de care se preocupă intens economia publică, (deoarece

ele motivează adesea intervenţia statului) rezultă din caracteristicile specifice
ale anumitor bunuri şi servicii, precum serviciile colective .
Chiar dacă pentru motive deja evocate, prezenţa serviciilor colective nu
justifică în mod necesar o implicare a sectorului public, totuşi activitatea

33
Angela Rogojanu, Teorii, curente şi şcoli de gândire economică din a doua jumătate a
secolului al XX-lea. În: Doctrine economice, ASE, Bucureşti 2002, pag. 211
Capitolul 1 45
statului în domeniul alocării resurselor este strâns legată de existenţa acestor
bunuri “mai speciale”. Acesta este motivul pentru care unii specialişti le
evidenţiază prin termenul „bunuri publice“, „utilităţi publice“.
Conceptul de bunuri publice este definit de către Samuelson (1954)
astfel: “bunuri” de care se bucură toată lumea în comun, astfel încât
consumarea unui asemenea bun de către un individ nu impietează asupra
consumării aceluiaşi bun de către un alt individ. Unii autori fac distincţie între
termenul de bunuri publice ca bunuri furnizate public şi cel de bunuri
colective ca o caracteristică economică.
Aceste bunuri publice sau servicii colective prezintă caracteristici
specifice în raport cu bunurile private. Acestea sunt pe de o parte, rivalitatea
dintre consumatori iar pe de altă parte, posibilitatea de excluziune34.
Înainte de a continua analiza este necesar să subliniem faptul că
“menţiunea unui bun ca fiind public sau privat nu este absolută, ea depinzând
de condiţiile de piaţă şi de nivelul tehnologic.”( Rosen1992)
Emisiunile tv sunt un exemplu. Acum câţiva ani era de-a dreptul
imposibil să excluzi posesorul unui televizor de la recepţionarea semnalului.
Astăzi, multe canale private de televiziune îşi codifică semnalul şi vând
programe pe piaţă. Prin urmare, este dificil să identificăm alte exemple de
servicii colective pure deoarece totul se află într-o continuă schimbare. În
literatura economică întâlnim numeroase încercări de clasificare a bunurilor
(făcute pe criterii economice) de care ne vom folosi pentru explicarea
diferenţelor dintre ele. O astfel de clasificare este sintetizată în tabelul 1.3. din
care putem identifica, în mod formal, patru categorii de bunuri şi servicii,
pentru care consumul este rival sau non-rival, iar excluziunea este posibilă sau
imposibilă.

Tabelul 1.3. Categorii de bunuri şi servicii

Posibilitate de excluziune Imposibilitate de excluziune
Caracteristici
(raţionalizarea posibilă) (raţionalizarea imposibilă)
Rivalitate A D
(raţionalizare Bunuri private pure
de dorit: -costuri de excludere mici Servicii colective mixte
CM>0) -sunt consumate colectiv, dar
-produse de firme private sunt supuse aglomerării
-produse de firme private sau de
-distribuite prin intermediul către sectorul public
pieţei
34
A se vedea capitolul despre bunurile colective (publice) din AB Atkinson, JE Stiglitz şi CV
Brown, PM Jackson
46
-finanţate prin vânzarea lor
pe piaţă
Ex. Alimente, încălţăminte
Non-rivalitate C B
(raţionalizare
nedorită: Servicii colective mixte
CM = 0) -bunuri sau servicii private
cu externalităţi
-distribuite prin intermediul
pieţei cu subvenţii sau taxe
coercitive
-finanţate prin vânzare
Ex. sisteme de transport,
tuneluri, poduri, terenuri de
sport
Politici publice
-distribuite prin intermediul
pieţei sau gratuit
-finanţate prin preţ sau din
venituri provenite din impozite
Ex. resurse comune
Servicii colective pure
- costuri de excludere mari
- produse de sectorul public
sau de firme private
contractate de guvern
- distribuite gratuit
- finanţate din impozite
Ex. apărarea naţională,
iluminatul public

Bunurile şi serviciile private reunesc cele două caracteristici: cea de

rivalitate şi posibilitatea de excluziune. Raţionalizarea lor este nu numai
posibilă, ci şi de dorit din punctul de vedere al alocării resurselor deoarece
costul lor marginal de producţie este mai mare ca zero. Un bun exemplu îl
constituie alimentele, încălţămintea etc.
Bunurile şi serviciile colective pure reprezintă particularităţi diametral
opuse celor din categoria precedentă, deoarece consumul lor se caracterizează
prin non-rivalitate şi non-excluziune.
– Non-rivalitatea semnifică faptul că, odată propuse pentru una sau mai
persoane, aceste servicii colective pot fi consumate sau utilizate de către un
număr mare de persoane fără costuri de producţie suplimentare. Consumarea
lor de către o persoană nu diminuează cu nimic cantitatea disponibilă pentru o
altă persoană ea este deci non-rivală cu cea a altor consumatori. Cum costul
marginal determinat de către un utilizator suplimentar este egal cu zero,
raţionalizarea sa prin preţ (sau prin orice alt mijloc) nu se justifică din punctul
de vedere al alocării optime. Acest cost marginal zero al consumului adiţional
trebuie însă diferenţiat de costul marginal de producţie al bunului non-rival.
Costurile marginale zero asociate consumului adiţional ne arată că excluderea
consumatorului adiţional nu este de dorit.
Totuşi, chiar dacă fiecare individ se bucură de acelaşi nivel de bunuri
publice, aceasta nu înseamnă că fiecare obţine din consum acelaşi beneficiu,
deoarece, în mod normal, nu toţi indivizii au aceeaşi curbă cerere-beneficiu.
Capitolul 1 47
Astfel, furnizarea publică a unui bun non-rival va avea întotdeauna un impact
distribuţional, aducând mai multe beneficii celor care preţuiesc mai mult bunul
în cauză.
– Non-excluziunea implică faptul că furnizorul sau proprietarul unui
serviciu colectiv se află în imposibilitatea de a rezerva utilizarea sa celor care
ar fi gata să-l despăgubească cumpărând serviciul respectiv. Un număr mare de
persoane pot beneficia de serviciul colectiv fără care să îl plătească. Odată
produs, el se află în mod automat la dispoziţia tuturor. Altfel spus,
raţionalizarea să prin preţ, pe lângă faptul că este de nedorit, este şi imposibilă.
Exemplele clasice de servicii colective pure sunt iluminatul public, apărarea
naţională, radiodifuziunea etc.
O primă categorie de servicii colective mixte se caracterizează prin
non-rivalitate şi posibilitatea de excluziune. Acest caz este foarte frecvent:
podurile, tunelele, autostrăzile, terenurile de sport sau orice forme de
reprezentare artistică. Până la limita capacităţii disponibile, consumarea lor
de către primii utilizatori nu o împiedică pe cea a altor persoane. În
schimb, proprietarul nu are nici o dificultate în a rezerva serviciul pe care
îl furnizează celor care plătesc preţul de excluziune.
Ce-a de a două categorie de servicii colective mixte prezintă
particularităţile inverse: cea de rivalitate şi cea de imposibilitate de excluziune.
Chiar dacă este mult mai puţin frecventă, această situaţie apare atunci
când drepturile de proprietate nu există sau sunt prost definite. Acesta a
fost cazul, iniţial, al exploatărilor de aur sau petrol, şi astăzi, într-o anumită
măsură, cel al resurselor marine (peşte etc.).
Exploatarea lor este fără îndoială caracterizată de rivalitate, însă
primii exploatanţi nu pot să-şi rezerve acele bogăţii numai pentru ei
deoarece ei nu posedă mijloacele legale de a împiedica exploatarea acestor
bunuri de către noii veniţi. Numai apele teritoriale sunt rezervate pescarilor
aparţinând ţării respective. Prin extensie, această categorie de servicii acoperă,
în egală măsură, bunurile naturale care sunt în general gratuite şi pe care
societăţile industriale le utilizează, în mod abuziv, pentru a-şi deversa deşeurile
toxice, în apă sau în aer; de exemplu stratul de ozon care a fost distrus de
fluorocarburile clorurate sau stratosfera în care s-a acumulat bioxidul de carbon
şi care a dat naştere efectului de seră, sursa încălzirii planetei. Capacitatea de
absorbţie a mediului natural este rivală, însă e foarte dificil să fie împiedicată.
Există unele bunuri sau servicii care pot fi socotite ca fiind bunuri
publice sau servicii colective în urma unor decizii politice. Conform
legislaţiei naţionale, educaţia elementară ar trebui să fie accesibilă pentru toţi
cetăţenii şi poate obligatorie. Acest subiect ar putea da naştere unor discuţii,
deoarece o astfel de decizie nu are la bază caracteristicile economice ale
bunului, ci argumente de ordin social-politic. Guvernul uneori impune sau
48 Politici publice
interzice consumarea unor bunuri considerând că indivizii nu par să ştie ce este
mai bine pentru ei (paternalism). Acest tip de bun este considerat de către mulţi
autori drept un bun de merit. Bunurile şi serviciile, cum ar fi medicamentele,
centurile de siguranţă sau educaţia elementară sunt date de obicei ca exemple.
Educaţia primară poate fi considerată de către public ca fiind atât un serviciu
colectiv, datorită principiului constituţional al liberului acces la educaţie, cât şi
un bun de merit datorită participării obligatorii la consumarea lui.
Bernard ( 1986) introduce o abordare specifică a bunurilor sau
serviciilor mixte, considerând că acestea se caracterizează prin:
- posibilitate de excluziune
- rivalitate
- creşterea sau descreşterea calităţii atunci când cantitatea destinată
consumului se schimbă.
Calitatea în relaţie cu cantitatea consumată poate creşte în cazuri
precum vaccinarea în vederea ocrotirii sănătăţii sau poate descreşte în cazul
drumurilor, al şoselelor sau al teatrelor. Relaţia dintre calitatea şi cantitatea
consumată se numeşte colaţionare şi este baza pentru o reglementare optimă
din partea guvernului şi pentru stabilirea tarifelor pentru astfel de servicii.
Alteori, chiar dacă există non-rivalitate între un anumit număr de
beneficiari ai serviciului colectiv, calitatea serviciului se degradează datorită
limitelor geografice (deteriorarea calităţii serviciului de pompieri atunci când
distanţa creşte).
La baza caracteristicilor specifice ale bunurilor publice sau serviciilor
colective stau o serie de cauze:
- Caracterul non-rivalităţii consumului provine din natura specifică
a producţiei serviciului avut în vedere: procesul de producţie furnizează un
serviciu unic de care pot beneficia tot atâtea persoane cât utilizatori potenţiali
există, şi aceasta fără a avea un cost suplimentar. În plus, fiecare utilizator
poate beneficia nu numai de aceeaşi cantitate oferită, ca şi toţi ceilalţi, ci de
cantitatea totală oferită. Numărul beneficiarilor depinde de capacitatea
tehnică a serviciului (capacitatea maximă a unei săli, a unui tunel etc. ...).
Caracteristica de non-rivalitate a consumului rezultă în egală
măsură, din indivizibilitatea ofertei, astfel spus din faptul că unele bunuri şi
servicii nu pot fi oferite decât în bloc şi în consecinţă nu este posibil de a
calibra cu precizie capacitatea de producţie în funcţie de cererea efectivă.
Furnizorii de prestaţii a căror ofertă prezintă aceste caracteristici au
următoarele alternative:
– crearea, în funcţie de importanţa cererii şi a indivizibilităţii ofertei, a
unei capacităţi net superioare celei care ar fi necesară pentru satisfacerea
cererii;
Capitolul 1 49
– renunţarea în totalitate de a asigura prestaţia respectivă sau oferirea
unei cantităţi insuficiente.
Din punct de vedere economic, indivizibilitatea ofertei prezintă o dublă
consecinţă:
 pe de o parte, costul minim de creare a capacităţii de producţie
necesară pentru asigurarea serviciului se poate dovedi extrem de ridicat
(străpungerea unui tunel, construcţia unui pod).
 pe de altă parte, odată această capacitate fiind instalată şi atâta timp
cât ea este folosită incomplet, este uşor de a satisface o cerere suplimentară
la un cost marginal foarte redus, chiar nul. În cazul unui tunel, de exemplu,
costurile variabile determinate de trecerea a încă unei maşini (uzura drumului,
ventilaţia) sunt infim incomparabile cu cele pentru străpungerea şi construirea
tunelului.
Indivizibilitatea ofertei se traduce prin apariţia fenomenului randa-
mentelor crescătoare sau al economiilor la scară: creşterea producţiei,
măsurată prin cantitate sau numărul de utilizatori, permite reducerea costurilor
unitare de producţie. Altfel spus, cererea oricărui nou consumator induce o
diminuare a costului unitar al ansamblului producţiei.
Această situaţie a randamentelor crescătoare, care este evidentă în
cazul extrem al indivizibilităţii ofertei ca cea a unui tunel, este relativ
frecventă în cazul unui număr mare de prestaţii de interes general,
denumite „monopoluri naturale“, precum producţia şi distribuţia apei,
gazului, electricităţii, transportului public pe cale ferată sau cablu,
telecomunicaţiile (poştă, telefon), echipamentele de protecţie a mediului.
Totuşi, în toate aceste cazuri, câştigurile obţinute pe seama economiilor
de scară nu sunt aşa de mari ca în situaţia extremă a indivizibilităţii ofertei,
deoarece numai anumite echipamente ale procesului de producţie prezintă
caracterul de indivizibilitate şi/sau întrucât limita capacităţii este atinsă foarte
repede. Aceasta deoarece randamentele crescătoare determinate de
indivizibilitatea ofertei creează o incompatibilitate între satisfacerea
condiţiilor alocării optime, printr-o politică de preţuri adecvată, şi
obiectivul rentabilităţii financiare. Statul se vede deci constrâns să intervină,
fie prin acordarea unei subvenţii întreprinderilor private, fie preluând el însuşi
sarcina ofertei prestaţiei respective.
Originea imposibilităţii (sau a dificultăţilor) de excluziune este atât
de ordin tehnic, cât şi economic. Excluziunea necesită capacitatea de a putea
identifica beneficiarii, pe de o parte şi pe de altă parte, de a măsura intensitatea
(frecvenţa) cu care aceştia recurg la serviciu respectiv cu scopul de a cunoaşte
valoarea pe care aceştia i-o atribuie.
Ori în anumite cazuri, ca de exemplu iluminatul public, tehnica nu ne
furnizează nici un sistem adecvat care să permită rezolvarea acestei probleme.
50 Politici publice
De notat că, chiar dacă acest caz de imposibilitate tehnic pare să rămână
definitiv, progresul fulgerător al electronicii şi informaticii permite aplicarea
unor soluţii de control al utilizării diferitelor servicii, ca de exemplu facturarea
parcării vehiculelor pe drumurile publice, utilizarea căilor de circulaţie în
centrele aglomerate.
Datorită dificultăţilor tehnice, excluziunea poate, în consecinţă, să se
traducă printr-un cost foarte ridicat, chiar exorbitant, de aceea nu este
recomandabilă din punctul de vedere al alocării optime a resurselor.
Până în acest moment am avut în vedere doar excluderea consumatorilor
de către producători. Problema poate fi considerată şi în sens invers, prin care
trebuie să înţelegem capacitatea cetăţenilor-consumatori de a evita dobândirea
unui serviciu colectiv care nu prezintă nici un interes pentru ei sau care este
considerat drept un inconvenient public. Atunci când agenţii economici pot
să se excludă, putem susţine opţionalitatea consumului sau că non-
excluziunea este unilaterală. Acesta este cazul programelor radio sau de
televiziune.
În schimb, atunci când agenţii economici nu pot evita consumul unui
serviciu colectiv pe care îl consideră indezirabil, vom spune că acest consum
este non-opţional sau că imposibilitatea excluziunii este bilaterală.
Exemplul clasic al acestei situaţii este, pentru cetăţenii unei ţări, apărarea
naţională.
Teoria neoclasică susţine că “pentru ca un bun public pur să poată fi
disponibil pentru consum, el trebuie să fie furnizat în mod colectiv, fie prin
aranjamente private voluntare, fie în mod public prin intermediul
bugetului” (Brown şi Jackson,1990). Teoria sugerează că, în cazul unui
bun public, forţele de piaţă nu reuşesc să atingă producţia eficientă
Pareto, propunându-se atunci un mod de intervenţie din partea
guvernului. ”Rolul guvernului în ceea ce priveşte bunurile publice este să
globalizeze cererea consumatorilor pentru aceste bunuri şi să o transfere
producătorilor din sectorul privat. Dacă nu există o exprimare publică a
cererii, atunci nu va exista o producţie de bunuri publice sau de servicii
colective.
Chiar dacă definirea noilor condiţii de alocare optimă aplicabile
serviciilor colective nu ridică nici o problemă particulară, în realitate se
observă că sistemul descentralizat al pieţei întâlneşte dificultăţi majore în al le
satisface în mod simultan. În fapt, odată ce un serviciu colectiv este creat,
caracteristicile sale de non-rivalitate şi non-excluziune permit unui mare
număr de persoane să se bucure de el, fără ca aceştia să fi contribuit în
mod necesar la finanţarea lui.
– Beneficiind în mod gratuit de numeroase servicii colective,
utilizatorii nu sunt incitaţi, şi cu atât mai puţin obligaţi să-şi exprime
Capitolul 1 51
preferinţele. Şi dacă, prin absurd, ei ar fi interogaţi asupra utilităţii pe care le-o
aduce serviciului respectiv, adică asupra sumei pe care ei ar fi gata să o
plătească pentru a putea dispune de acest serviciu, ei nu ar avea nici o
dificultate în a ascunde adevărul, întrucât nimic (nici rivalitatea, nici
excluziunea) nu-i împiedică să se bucure de el în mod gratuit. Altfel spus,
beneficiarii de servicii colective pure sunt în măsură să se comporte ca şi când
ar respinge serviciul respectiv, sperând cu toate acestea în sinea lor că, serviciul
va fi în continuare furnizat, graţie finanţării lui de către alţi utilizatori sau de
către stat.
– În plus, deoarece nu sunt supuşi plăţii obligatorii a unui preţ,
indivizii sunt înclinaţi să beneficieze de serviciul respectiv până la
saturaţie, altfel spus să utilizeze în mod exagerat resursele ca şi cum costul de
oportunitate ar fi nul.
Evident, această situaţie are consecinţe serioase, chiar grave, pentru
alocarea acestui tip de serviciu prin intermediul pieţei.
Dacă indivizii nu-şi manifestă interesul pentru un bun acceptând să
plătească preţul cerut, cum s-ar putea cunoaşte cu adevărat cererea lor pentru
acel bun. În orice caz, o piaţă descentralizată nu va reuşi acest lucru.
În aceste circumstanţe, văzându-se incapabil să-şi acopere costurile,
furnizorii serviciului vor fi puţin înclinaţi să-l ofere.
În astfel de cazuri, sistemul pieţei este destinat eşecului. Numai
acţiunea colectivă a unui grup de indivizi ce formează un grup de interese
sau a statului va permite să se remedieze această situaţie.
Adoptarea unei soluţii voluntare, chiar şi în afara pieţei, de rezolvare a
problemei de alocare sau din contră necesitatea transferării
responsabilităţilor deciziilor către puterea politică proprie statului
depinde, în particular, de numărul de consumatori şi producători ai
serviciului colectiv avut în vedere.
 Dacă numărul acestora este mic, pentru furnizorul (furnizorii)
serviciului şi beneficiari este mai bine să-şi realizeze relaţia de interdependenţă
care îi leagă. Un schimb care se instituie între părţile prezente îi obligă pe
beneficiari să despăgubească cel puţin parţial pe aceia care ar fi dispuşi să-i
furnizeze serviciul. Cu toate acestea, nu este sigur că acest schimb induce o
soluţie cu adevărat optimă deoarece aceasta depinde de puterea de negociere
dintre părţile prezente.
 Dacă numărul consumatorilor şi producătorilor este ridicat,
schimbul nu poate să fie angajat, numărul mare de beneficiari face ca aceştia să
rămână în anonimat. În acest caz numai un proces de decizie politică poate deci
să-i încurajeze pe beneficiari să-şi exprime preferinţele. Conştienţi de faptul că
52 Politici publice
deciziile luate în mod centralizat de către procesul politic le vor fi impuse, ei
vor face tot posibilul să le influenţeze în sensul satisfacerii intereselor lor şi ca
urmare îşi vor exprima preferinţele, pronunţându-se, prin diferitele mijloace
care le sunt puse la dispoziţie, pentru o soluţie care să-i satisfacă.

d) Externalităţile

Conform lui Rosen ( 1992), ”o externalitate apare atunci când activitatea

unei entităţi afectează bunăstarea alteia într-un mod aflat în afara mecanismelor
pieţei”. Cullis şi Jones35 afirmă că “există o externalitate atunci când bunăstarea
unui individ depinde nu numai de bunurile şi serviciile pe care le cumpăra şi le
consumă acesta, ci şi de activitatea altui individ …Este o interdependenţă care
are loc în afara mecanismului preţului”
În opinia mea, termenul de externalitate desemnează beneficiile sau
costurile care, chiar dacă se adaugă beneficiilor şi costurilor proprii unei
activităţi date, nu sunt reflectate în preţul pieţei şi afectează terţi agenţi
economici, fără ca aceştia din urmă să fie legal obligaţi să plătească sau să fie
în drept să primească despăgubiri.
Expresia formală a externalităţii în sensul precizat de Cullis şi Jones, ar
putea fi redată printr-o funcţie de utilitate cu n+1 variabile:
Ua= Ua( x1,x2,x3,…xn,y1)
unde:
Ua - bunăstarea individuală a consumatorului A
x1, x2…..xn – cantităţile de bunuri şi servicii consumate
Y1- activitatea desfăşurata de către individul B
Influenţa unei entităţi poate avea atât un impact pozitiv, cât şi unul
negativ asupra bunăstării indivizilor. Ca urmare, externalităţile pot fi fie
pozitive, fie negative.
O posibilă clasificare a externalităţilor poate fi descrisă din acest punct
de vedere astfel:
 externalităţi pozitive de tipul:
- producător – consumator (educaţie publică gratuită, opere
caritabile);
- producător – producător (relaţia apicultor-proprietar de livadă);
- consumator – consumator (situaţia în care un individ se uită la
televizorul altuia);
 externalităţi negative de tipul:
- producător –consumator (poluarea mediului);
- producător - producător (poluarea apei);

35
Cullis JG, Jones PR, Microeconomics and the public economy, Basil Blacwell, Oxford, 1987
Capitolul 1 53
- consumator – producător (colectarea în exces a fructelor de
pădure);
- consumator - consumator (zgomotul prea puternic al unei
combine muzicale).
De asemenea ele pot proveni fie din activităţi de consum, fie de producţie.
– în ce priveşte producţia, exemplele cele mai cunoscute sunt efectele
negative determinate de unele industrii (zgomotul, poluarea apei, atmosferei
etc.) sau dimpotrivă beneficiile induse prin instruire.
– în ce priveşte externalităţile legate de consum, putem înainte de toate
să exemplificăm cazul efectelor dăunătoare provocate de traficul rutier,
tabagism şi alcoolism sau al economiilor externe obţinute în urma vaccinărilor
obligatorii.
Spre deosebire de serviciile colective, externalităţile sunt, ca urmare,
rezultatul unei duble caracteristici: cea de producţie unită (non-rivalitate) şi
cea de non-excluziune:
 Producţia unită semnifică faptul că activitatea de producţie sau de
consum nu angajează numai bunul sau serviciul dorit (satisfacţia scontată), ci
ea induce în egală măsură, un beneficiu sau un cost adiţional;
 Există non-excluziune atât pentru autorul, cât şi pentru victima sau
beneficiarul externalităţii (tabelul 1.4.). În absenţa unor drepturi de proprietate
bine definite, autorul unei externalităţi nu are posibilitatea de a exclude
terţele persoane care beneficiază de activitatea să (cazul economiilor
externe) şi respectiv, nu este nevoit să suporte costurile externe pe care
această externalitate le impune terţilor agenţi economici.
În ceea ce priveşte persoanele care beneficiază de externalitate, în
cazul economiilor externe, acestea nu sunt obligate să plătească în
contrapartida beneficiilor de care se bucură, şi tot astfel atunci când sunt
afectate de activitatea autorului externalităţii ele nu pot pretinde despăgubiri.
Tabelul 1.4. Externalităţi şi non-excluziune

Externalitatea Beneficiul extern Cost extern

Autorul Nu este compensat Nu este suportat
Victima sau beneficiarul Nu are de plătit Nu este compensat

Astfel existenţa efectelor externe are drept consecinţă economică

apariţia unei divergenţe între costurile şi beneficiile care sunt de natură
contabilă (interne) şi cele totale sau sociale, adică care privesc ansamblul
societăţii. Ca urmare rezultă imposibilitatea nesatisfacerii condiţiilor de
optimalitate conform criteriului Pareto. În realitate deciziile luate de către
producători şi consumatori, care încearcă să-şi maximizeze profitul,
respectând utilitatea, nu iau în considerare decât costurile şi beneficiile care
54 Politici publice
reprezintă o realitate financiară pentru ei şi omit – prin neglijenţă sau
pentru că nu pot face alt fel – să ţină seamă de efectele externe pe care le
antrenează opţiunile lor. Din acest motiv, echilibrul obţinut ca rezultat al
comportamentului individual al agenţilor economici diferă de situaţia optimă
din punct de vedere social: activităţile care induc beneficii externe vor avea
tendinţă de a fi dezvoltate sub-optim, iar cele care antrenează costuri externe –
de a fi dezvoltate supra-optim. În aceste două cazuri, alocarea eficace a
resurselor din punct de vedere social justifică o corecţie a opţiunilor
operate în mod spontan pe piaţă.
Problema care se pune este dacă existenţa externalităţilor implică în
mod necesar intervenţia statului sau există şi remedii private eficiente?
În opinia lui Baumol şi Oates, există cel puţin cinci soluţii pentru
remedierea unei externalităţi36:
- internalizarea voluntară a externalităţii - considerată mai ales o
soluţie privată;
- prohibiţia sau constrângerea;
- reglementarea;
- impozitarea sau introducerea unei taxe sau a unei redevenţe;
- licitarea permiselor de poluare;
- acordarea unor subvenţii.

▪ Internalizarea voluntară a externalităţii

Un posibil mod de abordare a externalităţilor fără ajutorul unei
intervenţii directe a guvernului este internalizarea voluntară a
externalităţilor, ce constă în efectuarea unui schimb între părţi sau într-o
acţiune în faţa justiţiei. Această soluţie propusă de Ronald Coase37 (1960)
demonstrează că părţile pot negocia o soluţie care va permite internalizarea
externalităţii şi satisfacerea condiţiilor alocării optime. Aplicabilitatea
acestei soluţii presupune satisfacerea mai multor condiţii prealabile: drepturile
de proprietate să fie în mod clar stabilite şi respectate; sursa şi costul
despăgubirii (sau amploarea unui beneficiu) să poată fi identificate şi evaluate,
costul tranzacţiei să nu descurajeze părţile să găsească o soluţie optimă.
Atunci când condiţiile unei soluţii obţinute pe o bază voluntară
sunt insuficient satisfăcute, în principal datorită numărului de persoane
implicate care este ridicat, statul ar trebui să intervină pentru a remedia
această formă de deficienţă a pieţei, foarte asemănătoare celei determinate de
către serviciile colective. Economiştii care se ocupă cu evaluarea potenţialului
forţelor pieţei de a face faţă externalităţilor conchid că, cel puţin anumite
36
A se vedea Baumol WJ şi Oates WE, The Theory of Environmental Policy: Externalities
Public Outlays and the Quality of Life, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1975
37
A se vedea Ronald M Coase, Natura firmei, Editura ALL Back, Bucureşti, 1998
Capitolul 1 55
externalităţi negative, ar trebui supuse unui tip de intervenţie din partea
guvernului. Degradarea calităţii mediului prin deşeuri, gaze sau zgomot
datorată activităţii de producţie sau de consum a incitat toate guvernele să pună
în practică o politică de conservare a protecţiei mediului.
Statul dispune pentru aceasta de mai multe instrumente, care din
punctul de vedere al alocării resurselor vor conduce la acelaşi rezultat (la
acelaşi nivel de producţie cauzatoare de externalităţi negative), însă din punctul
de vedere al distribuţiei bunăstării consecinţele vor fi cu totul diferite.

▪ Prohibiţia sau constrângerea

Un alt remediu pentru externalităţi este prohibiţia sau constrângerea.
Guvernul poate promova o reglementare prin care să considere în afara legii
orice activitate cauzatoare de externalităţi negative. Prohibiţia totală este
aproape imposibilă. De exemplu este imposibil să interzici circulaţia
automobilelor în oraşe, obligând cetăţenii să meargă pe jos sau cu bicicleta.
Dar o prohibiţie partială se poate dovedi deseori fezabilă. De exemplu şi în
România s-a interzis importul de maşini uzate care nu au norme Euro 3, adică
sunt dotate cu motoare cu catalizatori. Constrângerea poate fi utilizată şi în
cazul externalităţilor pozitive. Părinţii care au copii de vârstă şcolară sunt
obligaţi prin lege să-şi trimită copiii la şcoală, altfel nu mai primesc alocaţia
pentru aceştia.

▪ Reglementarea
Cel mai utilizat mijloc de intervenţie guvernamentală este
reglementarea. Controlul direct pe cale legislativă şi reglementară este folosit
mai ales în cazul poluării prin fixarea unor norme de poluare sau de emisie
admisibile pentru substanţele poluante.
Acest fel de reglementare poate duce la atingerea unui nivel
acceptabil , din punct de vedere social, al poluării, în cazul în care nu sunt
prea multe firme poluante şi există un sistem de monitorizare a procesului.
Într-o asemenea situaţie, poate fi stabilit prin reglementări un nivel de
poluare acceptat în cazul fiecărui producător. Totuşi, în multe situaţii, sunt
introduse anumite limite (norme) imposibil de stabilit în cazul unui număr
extrem de mare de factori poluanţi, cum ar fi cazul limitelor standard de
poluare pentru maşini.
Din punctul de vedere al economiei neoclasice, acest tip de
reglementare este destul de ineficientă acolo unde există mai mult decât o
firmă generatoare a aceluiaşi tip de externalitate (Rosen 1992). Reducerile
externalităţilor în cazul fiecărei firme depind de forma curbelor BM (beneficiul
marginal al producătorului de externalitate) şi de CMP (costul marginal intern
al producătorului de externalitate). Acest tip de reglare a output-ului obligă
56 Politici publice
firmele să facă reduceri, ceea ce duce la inegalitatea acestora în ceea ce
priveşte producţia: unele produc mai mult, altele mai puţin.
Guvernul poate reglementa nivelul poluării şi în absenţa unui sistem de
monitorizare, prin simpla introducere a unor limite în ceea ce priveşte input-
urile şi output-urile. El poate interzice folosirea unui anumit input (de exemplu
cărbune de calitate scăzută) sau poate fixa limite maxime ale consumului
acestuia în procesul de producţie. Poate stabili de asemenea un nivel maxim al
producţiei în cazul anumitor bunuri de larg consum. Unii autori sugerează că
aceste maniere de reglementare sunt preferabile monitorizării.
Cu cât însă sancţiunile sau constrângerile impuse de către Stat
agenţilor economici poluanţi vor limita mai mult libertatea de acţiune a
acestora, cu atât efectele redistributive ale reglementării vor fi mai mari,
iar mecanismul concurenţial va fi mai afectat. Micşorarea obligatorie a
producţiei sau impunerea obligatorie a unor cheltuieli de protecţie a mediului
(introducerea unor tehnologii nepoluante sau instalarea unor filtre) vor genera
agentului economic poluant o situaţie asemănătoare celei monopolului, din
punctul de vedere al alocării resurselor, situaţie evident nedorită.
Reglementarea permite agentului economic poluant să vândă o cantitate mai
mică la un preţ superior şi să obţină un supraprofit.
O alternativă preferabilă o reprezintă un control indirect de natură
coercitivă sau incitativă, prin intermediul fiscalităţii, a subvenţiilor sau a
transferurilor guvernamentale.

▪ Impozitarea sau introducerea unei taxe sau a unei redevente

În particular, „prelevarea unei redevenţe de poluare“, propusă pentru

prima oară de Pigou în 1918, adică a unui impozit sau a unei taxe,
determină agenţii poluatori să opteze în mod spontan pentru soluţia
optimă din punctul de vedere al colectivităţii, deoarece aceasta implică
internalizarea, adică luarea în considerare, în mod direct, a costurilor externe
pe care activitatea lor le impune altora.
Instituirea unei “taxe de poluare“ asupra producţiei agentului economic
poluant îl va obliga pe acesta să ia în considerare externalităţile pe care le
generează, internalizându-le. Astfel costul de producţie este mărit în acest fel
cu o taxa corespunzătoare costului daunei produse, ceea ce îl va determina pe
agentul economic să-şi reducă producţia având în vedere noul cost marginal
(intern, contabil) alegând în mod spontan soluţia optimă din punct de vedere
social.
La rândul lor, conform circumstanţelor economice, producătorii pot
face ca aceste costuri suplimentare să fie repercutate parţial sau în
întregime asupra cumpărătorilor produselor lor. Redevenţa este în
Capitolul 1 57
principiu unitară, adică exprimată în unităţi monetare pe unităţi fizice în cazul
particular al tehnologiei fixe, care implică ca singurul mijloc de a reduce
poluarea şi implicit producţia, redevenţa fiind aplicată asupra producţiei.
Pentru a determina întreprinderea să producă cantitatea optimă din
punct de vedere social, nivelul redevenţei pe unitatea de producţie trebuie să
fie fixat astfel încât să corespundă costului extern marginal CME pentru
nivelul optim al producţiei.
Victimele poluării sunt astfel scutite de înregistrarea unei pagube, care
corespunde produsului dintre reducerea poluării şi costul marginal al acesteia.
Este uşor de constatat că societatea în ansamblul său are de câştigat din
această măsură, deoarece suma beneficiilor obţinute de pe urma
diminuării pagubei şi a încasării redevenţei este superioară diminuării
surplusului consumatorilor, care trebuie să plătească un preţ mai mare.
Cu toate acestea, consumatorii producţiei poluante vor constata că
respectarea condiţiilor alocării optime tolerează o poluare, şi ca urmare o
pagubă reziduală. Dacă s-ar dori reducerea în continuare a poluării până la
dispariţia sa, ar fi nefast pentru comunitate în ansamblul său deoarece,
sacrificiul impus consumatorilor finali ar depăşi costul total suportat de către
firmă şi victimele poluării.
Analiza economică demonstrează astfel că poziţia celor mai înverşunaţi
ecologişti nu este de dorit din punctul de vedere al bunăstării colectivităţii,
aceasta nu trebuie să însemne însă că este inutilă conştientizarea costurilor
externe antrenate de activităţile unei economii moderne şi a pericolelor
distrugerilor ireversibile ale mediului.
Din punctul de vedere al redistribuţiei bunăstării, prelevarea unei
redevenţe de către stat nu modifică câştigurile victimelor poluării şi nici
pierderile consumatorilor de producţie generatoare de poluare. În schimb,
supraprofitul obţinut în cazul reglementarii de către antreprenor este în acest
caz acaparat de către stat, care încasează un venit fiscal egal cu produsul dintre
producţia şi nivelul unitar al redevenţei.
În cazul în care, victimele poluării sunt în acelaşi timp şi consumatorii
bunurilor produse de întreprinderea poluantă, aceştia vor suporta un dublu efect
negativ.
Angajată pentru a incita producătorii să ia în considerare pagubele pe
care activitatea lor o poate ocaziona terţelor persoane şi pentru a promova
astfel o alocare optimă a resurselor, acest impozit asupra poluării generează
resurse suplimentare sectorului public. Cu toate acestea, prelevarea unei
redevenţe pentru poluarea nu se poate substitui decât parţial impozitelor
tradiţionale pentru că această sursă este mult mai modestă.
Dacă statul nu încearcă să-şi crească resursele prin aceste redevenţe
de poluare, el poate fie să reducă în mod proporţional alte venituri fiscale,
58 Politici publice
fie să utilizeze sumele astfel obţinute pentru a despăgubi victimele
prejudiciului rezidual prin intermediul unui transfer monetar.
În acest caz, consumatorii beneficiază de un câştig de bunăstare total în
raport cu situaţia iniţială deoarece ca urmare a realocării resurselor, ei sunt
scutiţi de o pagubă şi compensaţi pentru o daună restantă.
În plus, ei sunt indiferenţi la poluare întrucât sunt complet compensaţi
în raport cu situaţia dinainte de implantarea firmei poluante.
Taxa pigouviană 38 pare să fie un remediu foarte eficient împotriva
externalităţilor negative, cu toate că există mai multe probleme în ceea ce
priveşte implementarea ei. Este foarte greu de calculat o rată adecvată a
impozitării şi de estimat funcţia pagubelor marginale. Un foarte bun exemplu îl
constituie poluarea produsă de maşini. În principiu, taxa corectivă ar trebui să
fie fixată pe kilometru. Dar pare imposibilă sau nefezabilă gestionarea unei
astfel de taxe. Cele mai multe ţări folosesc substitute, cum ar fi taxe speciale
percepute la vânzarea maşinilor, taxele pe carburanţi sau impozitul anual
asupra autovehiculelor care teoretic nu sunt cele mai eficiente. Este îndoielnic
faptul că acestea ar putea duce la reducerea traficului (mai ales acolo unde nu
există alternative de deplasare, adică acolo unde cererea este inelastică în raport
cu preţul39.

▪ Licitarea permiselor de poluare

În perioada reformei manageriale a sectorului public, au fost făcute unele

încercări de înlocuire a sistemului standard de impozitare, ca remediu
împotriva externalităţilor negative, cum ar fi licitarea permiselor de poluare.
Statul poate acorda un „drept de poluare“ 40 prin intermediul unei
proceduri de licitaţie. Toate firmele sunt obligate să obţină astfel de permise,
vândute pe baza unui preţ de licitaţie, iar calcularea daunelor marginale nu este
făcută de către administraţia guvernamentală, ci de către piaţă. Atunci când
mărimea emisiei poluante este prea mare se poate reduce cantitatea de emisie la
următoarea licitaţie, lăsând piaţa să stabilească un nou preţ de echilibru,
evident mai mare. Mulţi economişti sunt în favoarea acestei metode. Avantajul
cert al acestei metode constă în posibilitatea controlului poluării totale, cu
condiţia existenţei unui sistem central de decizie cu privire la cantitatea totală
de poluare dezirabilă.

38
Sugerată de economistul AC Pigou de la Universitatea Cambrige, UK
39
Recent municipalitatea Londrei a introdus taxe privind accesul autovehiculelor în centru
oraşului deoarece zilnic pe aici trec peste 200.000 de maşini
40
Această soluţie alternativă a fost propusă de JM Dales, Pollution, Property and Prices,
University of Toronto Press, Toronto, 1968
Capitolul 1 59
În egală măsură, statul trebuie să vegheze, să dea un exemplu, întrucât
faptul că el asigură o serie întreagă de prestaţii nu-l pune nicidecum la adăpost
de a fi el însuşi un poluator.

▪ Acordarea unor subvenţii

O soluţie alternativă pentru introducerea unei taxe este acordarea unei

subvenţii poluatorului pentru a-l determina să-şi reducă volumul de
producţie până la nivelul la care acesta se încadrează în limitele de poluare
admise. Din punctul de vedere al alocării resurselor, efectul este identic cu cel
al taxei, pentru ca acordarea unei subvenţii pentru producţia abandonată apare
în ochii poluatorului ca o creştere a costului său marginal intern (CMP). În
fapt, el are avantajul de a-şi diminua producţia până în punctul în care
costul său total (CMS), care este reprezentat de suma dintre costul marginal şi
subvenţia în caz de renunţare la producţie, egalizează venitul mediu conform
dreptei cererii C, care l-ar determina să producă o cantitate optimă din punctul
de vedere al societăţii.
Din punctul de vedere al redistribuţiei, subvenţia are un efect
diametral opus redevenţei. Spre deosebire de reglementare, ea privilegiază în
mod particular întreprinderea deoarece pe de o parte, ea o plasează în situaţia
de monopol, ce îi permite să obţină un supraprofit şi pe de altă parte, o
subvenţie din partea statului. Soluţia subvenţiei apare deci mai puţin echitabilă
ca cea a ”taxei de poluare“ cu sau fără transfer guvernamental.

E. Folosirea greşită a teoriei eşecului pieţei

Motivarea implicării statului folosind argumente ale teoriei eşecului

pieţei este criticată de economiştii neoclasici, îndeosebi de către „neoaustrieci”.
De pildă, câteva din utilizările greşite ale Teoriei eşecului pieţei ne sunt
furnizate de Bailey (1995)41:
▪ Folosirea conceptului de bunuri publice sau servicii colective pentru
justificarea furnizării setului curent de servicii furnizat de către sectorul public
Furnizarea privată a unor bunuri sau servicii mixte poate fi sau nu
eficientă, iar consecinţele externalităţilor sau ale distribuirii pot fi rezolvate
prin intermediul subvenţiilor. Toate ţările în tranziţie din Europa Centrală şi de
Est trebuie să ofere răspunsuri la câteva întrebări referitoare la transformările
ce trebuie să aibă loc în cadrul sectorului public:

41
Bailey S.J + Public Sector Economics, Mac Millan, 1995
60 Politici publice
- ce servicii vor fi produse în întregime de către sectorul public - spre
exemplu nu există un motiv economic clar pentru ca universităţile să rămână
instituţii bugetare;
- ce servicii vor fi finanţate din fondurile publice, dar produse de către
sectorul privat (sau/şi de către sectorul public şi privat);
- ce servicii anterioare trebuie furnizate în întregime pe o bază privată.

▪ Folosirea bunurilor publice, a bunurilor de merit şi a externalităţilor

pozitive drept justificare pentru furnizarea gratuită a serviciilor
Numai în cazul bunurilor publice sau serviciilor colective pure poate
exista necesitatea subvenţionării integrale a costurilor de producţie, din cauza
imposibilităţii producătorilor privaţi de a-şi recupera costurile prin preţ. Există
însă şi situaţii în care producerea unui serviciu colectiv pur poate avea loc în
absenţa totală sau parţială a subvenţiilor. Un astfel de exemplu este educaţia
universitară, pentru care nu există un motiv economic fezabil care să indice
furnizarea gratuită a acestui serviciu. Dacă furnizarea gratuită nu este decât un
pretext pentru realizarea unei politici sociale, există însă şi soluţii care ar putea
rezolva această problemă. De exemplu acordarea de burse doar pentru studenţii
de succes care provin din familii sărace sau acordarea de credite de către bănci
pentru finanţarea studiilor, care urmează să fie rambursate după finalizarea lor.

▪ Folosirea costurilor de tranzacţionare mari drept justificare pentru

setul curent de servicii publice în domeniile în care ar exista riscul ca un
furnizor privat să exploateze sectorul public şi pe cei care folosesc serviciile.
Există multe exemple de producţie eficientă de servicii în sectorul
public (Weisbrod 1988), dar există şi multe servicii care pot fi furnizate de
către sectorul privat. Delegarea contractuală folosită foarte des în ţările
occidentale arată că piaţa poate fi mai eficientă decât sectorul public. Toate
ţările în tranziţie trebuie să se gândească la folosirea unei astfel de tehnici, mai
ales la nivel local. Totuşi, din cauza climatului necompetitiv, forma de
producţie publică trebuie să constituie şi ea una din opţiunile privind furnizarea
de servicii pe baza de ofertă competitivă.

▪ Folosirea de către guvern a conceptului de disfuncţionalităţi ale

pieţei ca scuză pentru impunerea propriilor preferinţe referitoare la indivizi şi
comunităţi.
Guvernul poate adopta soluţii care nu sunt în interesul public general, ci
în acela al unor grupuri de interese mai mari sau mai mici sau numai al
guvernului. Pentru a obţine controlul asupra firmelor mici, guvernul poate
adopta o serie de forme de reglementare precum reglementarea preţurilor în
cazul serviciilor colective. Acest fel de reglementare este justificată de guvern
Capitolul 1 61
prin faptul că este menită să corecteze disfuncţionalităţile care apar într-un
mediu necompetitiv.
Astfel, consecinţelor anumitor situaţii economice pot facilita
manipularea electoratului. Guvernul poate folosi argumentele teoriei
disfuncţionalităţilor pieţei pentru a justifica un nivel exagerat de servicii
publice gratuite, reglementările guvernamentale sau numărul mare de salariaţi
din sectorul public. Rolul electoratului şi al teorie economice este de stabili
parametrii pentru gama intervenţiilor guvernamentale bazate pe premisele
disfuncţionalităţilor pieţei.
▪ o altă folosire greşită a teoriei eşecului pieţelor, tipică pentru ţările
în tranziţie este aceea ca mulţi economişti şi majoritatea cetăţenilor nu fac
distincţia între furnizarea publică (adică decizia politică luată de către
autorităţile publice de a furniza un bun sau serviciu) şi producţia publică de
bunuri şi servicii (adică acţiunea administrativă de punere în practică a deciziei
politice).
După cum am arătat, există o serie de servicii furnizate de sectorul
public în mod obişnuit şi care pot deveni mai eficiente în cazul furnizării lor de
către sectorul privat (este cazul serviciilor de salubritate, de petrecere a
timpului liber, etc). Pe baza unei oferte competitive (a licitaţiilor publice) astfel
de producţii pot fi contractate de către furnizori privaţi, fiind însă finanţată
public).

1.3.2 Modele de apariţie a politicilor publice

Recent, dar cu destula timiditate, politologii au încercat să înţeleagă

cum apar politicile publice. Ei au impus însă două condiţii suplimentare:
 în primul rând, este necesară studierea împreună a fenomenelor care
se petrec în cadrul sistemului politic, pe de o parte, iar pe de altă parte, a celor
care au loc în cadrul opiniei publice. Trebuie însă sa nu se mai considere drept
adevăr absolut faptul ca, în carul societăţii există, pe de o parte, o populaţie
pasivă şi marginalizată şi pe de altă parte, agenţi activi care fac politica (într-o
arenă specializată) într-un mod profesionist.
 în al doilea rând, admiterea cu titlu de ipoteza care trebuie verificată,
a faptului că, în societate există o pluralitate de actori, situaţii şi probleme.
Analistul va trebui să constate până la ce punct această pluralitate este prezentă
efectiv, dacă există mai multe scene politice, şi, în consecinţă, mai multe
ierarhii de probleme. În această ipoteză, această pluralitate, înlănţuire de actori
62 Politici publice
şi probleme devine atât de puternică încât se ajunge la o structură monolitică şi
ierarhică.
O altă versiune metodologica ar putea susţine faptul că neînţelegerea şi
confuzia reprezintă stări de fapt în ceea ce priveşte apariţia politicilor publice.
Astfel, populaţia poate resimţi o nevoie A pe care o autoritate publică o
interpretează ca pe o problemă B şi căreia îi vede o soluţie care s-ar potrivi mai
degrabă unei situaţii diferite de tip C.
În plus, puterea nu se reduce neapărat la un joc în care suma
elementelor este tot timpul zero, în care ceea ce câştigă un participant este
pierdut de către altul. Jocul poate avea şi o sumă pozitivă – în care toţi jucătorii
câştigă, chiar dacă mai mult sau mai puţin, sau o sumă negativă, în care toţi
jucătorii au de pierdut.
Se pune deci întrebarea firească: care sunt motivele care pot determina
o autoritate publică să acţioneze sau nu? De unde apar politicile publice? Cum
se construiesc acestea pe baza problemelor sociale?
Întrebările par simple. Răspunsurile însă sunt mult mai complexe,
deoarece analistul trebuie să poată să se debaraseze de reflexele care-l împie-
dică să abordeze faptele în mod corect. Există trei reflexe care se întâlnesc
cel mai des:
 punerea în evidenţă a problemelor şi actorilor, dar fără a explica în
mod suficient geneza acţiunii publice, motivul pentru care se produc anumite
evenimente. Acest gest reflex constă în schiţarea cadrului istoric sau contextual
în care se va derula intervenţia guvernamentală, cu ajutorul unei liste mai mult
sau mai puţin disparate de informaţii generale.
 o atenţie aproape exclusivă acordată luării deciziilor. Riscul de
eroare este legat de valorificarea deciziei ca moment cheie al politicii publice şi
de ascunderea evenimentelor produse în amonte, în special a condiţiilor de
apariţie a problemei. Decizia este o reacţie la evenimente, la anumite nevoi? Pe
de altă parte, modul în care grupurile percep problema este acelaşi?
 pierderea capacităţii de a demonstra de ce un anumit aspect al unei
decizii şi nu un altul s-a impus în cele din urmă. În acest caz, analistul se
străduieşte să explice în ce măsură o politică publică este un rezultat, efectul
depinzând de cauzele care ţin de o altă ordine a lucrurilor: de exemplu,
cerinţele de dezvoltare socio-economică, ideologia dominantă, aspiraţiile
cetăţenilor. Riscul unei derive este mare, deoarece explicaţia invocată este de o
anvergură prea generală. De exemplu, apariţia politicii privind siguranţa rutieră
se va explica prin costul din ce în ce mai mare al accidentelor şi prin numărul
ridicat de victime. Rămâne totuşi de demonstrat de ce politica a apărut într-un
anumit moment şi nu înainte sau de ce privilegiază lupta împotriva depăşirii
vitezei regulamentare în detrimentul detectării consumului de alcool la volan.
Capitolul 1 63
Un lucru este sigur: politicile publice nu se reduc nici la accidente sau
întâmplări, nici la necesităţi pe care autorităţile nu le pot evita. însă ele pot avea
surse diferite De aceea studierea lor în amonte este esenţială.
Exista trei modele tradiţionale care explica apariţia politicilor publice,
însă ele induc o viziune adesea prea limitativă asupra procesului.

A. Apariţia politicilor publice plecând de la cerere

În acest model, sursa politicilor publice este reprezentată de nevoile

oamenilor, problemele unui anumit sector, ale unei zone sau ale unei
colectivităţi locale. Atunci când amploarea lor creşte, aceste nevoi şi probleme
exprimate sunt receptate de către persoane calificate, de intermediari politici,
sau antreprenori politici care, în numele mandanţilor lor, vor face presiuni
asupra autorităţii publice competente pentru ca aceasta din urmă să intervină.
Astfel, solicitările izolate sunt agregate şi amplificate, de către grupuri de
interese şi de partide, pentru a ajunge la probleme de masă. Aceştia le
interpretează şi îi interpelează pe responsabilii guvernamentali aflaţi la capătul
superior al societăţii politice. Atunci când intermediarii sunt insuficienţi,
autoritatea publică poate recurge la metode de ascultare: studii ale nevoilor,
marketing etc.
Volumul cererilor ascultate şi gradul lor de bruiere (de denaturare)
depind de o serie de factori42:
 presiunile diferitelor grupuri de actori asupra deciziilor politice
(grupuri de interese sau de presiune). Evident, cu cat acestea sunt mai
importante din punct de vedere numeric, cu atât ele vor avea posibilitatea mai
mare de a fi ascultate. Adesea însă, aceste grupuri sunt minoritare, dar sunt
bine organizate pentru a amplifica şi transmite mai bine cererile lor, reuşind să
inducă decidenţilor politici ideea conform căreia dorinţele şi problemele lor
reprezintă mize importante. Reprezentând o parte mică a societăţii civile,
sectorul asociativ, alături de presa poate îndeplini o funcţie de amplificare a
cererilor.
 diferenţele existente între capacităţile de analiză şi influenţă ale
diferiţilor intermediari sau antreprenori politici. Anumite persoane sau grupuri
sunt percepute de către decidenţii politici ca fiind purtători de opinie. Este
vorba de persoane influente, aflate în vârful ierarhiei sociale. Analiza cererilor
consta în evaluarea capacităţii de influenţă a acestor purtători de opinie pentru
a evita supra sau subestimarea acestora.
 Sensibilităţile de percepţie diferite ale actorilor politici. Numeroase
studii au demonstrat ca sensibilitatea perceptivă a indivizilor faţă de un mediu

42
M. Profiroiu, Managementul strategic al coelctivităţilor locale, Ed. Economică, 2001, p. .
64 Politici publice
poate varia, în mod sensibil, de la un individ la altul. Fiecare actor politic are
tendinţa de a percepe numai acele fenomene care corespund cel mai bine
cadrului sau ideologic şi cultural de referinţă. Problemele, fenomenele sociale,
culturale şi economice nu sunt percepute de către actorii politici în acelaşi mod,
cu aceeaşi intensitate, chiar în cadrul unei echipe omogene din punct de vedere
politic. În plus, această tendinţă de diferenţiere perceptivă poate fi accentuată
printr-o anumită specializare a actorilor politici (spre exemplu un responsabil
pe problemele tineretului va avea o sensibilitate mai mare fata de acestea decât
un responsabil cu probleme de transport). Pericolul este ca sistemul politic să
nu fie prins într-o reţea de presiuni care să nu-i permită o ierarhizare a cererilor
în funcţie de criterii obiective, bine definite.

B. Apariţia politicilor publice prin impunerea ofertei

Modelul opus este cel în care nevoile încep să se manifeste, iar auto-
rităţile publice sunt acum cele care modelează nevoile. Oferta guvernamentală
structurează şi condiţionează nevoile de acţiune publică pe care le resimte
populaţia.
În versiunea „uşoară a acestui model, cetăţenii ajung, într-o anumită
măsură, să perceapă bunurile şi serviciile,oferite de către decidenţii publici , ca
fiind aspiraţii proprii.
În versiunea „dură”, aceste scenariu duce la ipoteze de manipulare, de
păcălire deliberată a maselor, de propagandă prin care autorităţile publice
influenţează percepţiile cetăţenilor în privinţa anumitor nevoi, făcându-i să le
resimtă mai intens sau dimpotrivă să le considere deja rezolvate.
Viziunea ascendentă a apariţiei politicilor publice este înlocuită de un
proces descendent. Plecând de la un raţionament asemănător, Bachrach şi
Baratz43 arăta că sursa politicilor publice constă în dorinţa autorităţii publice de
a-şi menţine puterea (Bachrach, Baratz, 1970). Acesta va dori astfel să îşi
consolideze valorile socio-politice care le legitimizează acţiunea în ochii
populaţiei dar, vor evita să trateze orice problemă care nu ar fi benefică pentru
menţinerea puterii. Această strategie cinică generează cereri şi oferte
inofensive pentru autorităţi.
Conceptele de cerere şi ofertă constituie metafore mai mult sau mai
puţin fructuoase pentru analiză. A şti care dintre ele, cererea sau oferta, o
precede pe cealaltă, înseamnă ca fiecare termen al jocului politic şi social să fie
separat şi clar definit. Or nu aşa stau lucrurile. Mai precis, oferta şi cererea se
determină prin puterea politică, mecanismele concrete şi simbolistica acesteia.

43
Bachrach P., Baratz M.S., Power and powerty, Theory and Pratice, Oxford University Press,
New York, 1970.
Capitolul 1 65

C. Înlănţuirea politicilor publice

Deşi în modelele anterioare, am încercat să reperăm în timp şi spaţiu

care sunt evenimentele care pot da naştere unei politici, în realitate, naşterea
unei politici nu se face neapărat într-un gol, sub impulsul cererilor şi ofertelor,
al nevoilor sociale sau al răspunsurilor politice.
Sunt posibile şi alte scenarii. O acţiune publică poate apărea pentru că o
politică publică pre-existentă întâmpină dificultăţi, în cadrul fazei de
implementare sau chiar în faza de terminare, întâmpină obstacole, modifică
situaţii care incită autoritatea publică să intervină din nou, pe un alt plan, într-
un alt mod, prin fenomene de efecte legate. Cu alte cuvinte, politicile publice se
întreţin singure. Nu există nici o obligaţie ca ele să fie generate în mod spontan,
independent unele de celelalte, prin impulsul exclusiv iniţial al ofertei şi al
cererii.
Abordarea numită „a grupurilor de presiune” (Meynaud, 1960) afirma
că scena politică este un loc de înfruntări şi de negocieri între grupuri de
interes, partide, sindicate, organisme economice, asociaţii, fiecare urmărindu-şi
propriile interese reflectate în solicitările, luările de cuvânt, alianţele pe care le
constituie. Abordarea bazată pe grupuri de presiune a spulberat viziunea
„idealistă” a activităţii politice, în principal în ceea ce priveşte fazele de
deliberare şi de luare a deciziilor. Aceasta abordare porneşte de la idee
conform căreia în spatele interesului general şi al guvernului democratic se
află interesele sectoriale şi jocurile utilitariste, care influenţează în ultima
instanţa deciziile politice. Limitele acestei abordări explică în parte declinul
acesteia după câţiva ani.
Pe de o parte, conform acestei abordări, apariţia politicilor publice
este în general modelată de legea grupului celui mai puternic. Pe de altă parte,
procedurile activităţii politice şi conţinutul problemelor sunt puse între
paranteze: fie nu influenţează cursul luptei în jungla intereselor, fie se reduc la
nişte variabile dependente, produse ale „adevăratului” joc politic.

1.4. Tipologia politicilor publice

Se pune deci întrebarea care sunt tipurile de politici publice de care

dispune o autoritate publică? Încă de la început,stabilirea inventarului
modalităţilor de acţiune guvernamentală a fost o preocupare a politologilor şi a
sociologilor.
Literatura de specialitate sugerează o varietate mare de clasificări
posibile. Astfel politicile publice pot fi caracterizate în funcţie de criterii
formale sau instituţionale: politici naţionale, politici locale şi politici intergu-
66 Politici publice
vernamentale sau în funcţie de grupurile de cetăţeni cărora le sunt
adresate. Totuşi, experienţa ne arată că nu există nici o tipologie bună în sine.
Totul depinde de utilizarea dată de analist. Tipologiile utilizate cele mai
frecvent sunt cele care clasifică acţiunea publică în funcţie de teoria schim-
bării sociale care o structurează. O astfel de clasificare este cea elaborată de
Lowi44 şi completată de Ripley şi Franklin (1991) şi care se bazează pe un
parametru, şi anume natura coerciţiei pe care o politică publică o induce
între stat şi destinatarii politicii respective.

 Din punctul de vedere al coerciţiei, o politică publică poate fi

calificată în două moduri.
- Pe de o parte, această coerciţie se exercită în mod direct sau
constrângător asupra cetăţeanului sau, din contră, în mod indirect sau lejer,
spre exemplu atunci când un agent de poliţie dă o mustrare sau un sfat
automobilistului în culpă.
- Pe de altă parte, această coerciţie îi afectează pe cei către care este
îndreptată, modicându-le comportamentul acestora şi limitându-le autonomia
sau, din contră, se exercită printr-o presiune asupra mediului în care trăiesc
aceştia; astfel putem reduce consumul gospodăriilor printr-o creştere a
impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului.
Intersectarea acestor parametri ne permite să facem distincţia între patru tipuri
de politici publice.

Tabelul 1.6
Coerciţia publică se exercită…
Coerciţia publică este … direct asupra … asupra mediului
comportamentului cetăţeanului comportamentului cetăţeanului
...indirectă, îndepărtată Politici distributive Politici constitutive
Politici reglementare,regulatorii Politici redistributive
…directă, imediată
Sursa: Y. Meny, J-C Thoenig (1989).

Tipologia politicilor publice bazată pe coerciţie (după Lowi) se prezintă

astfel45:
 O politică reglementară este o acţiune publică ce constă în
adoptarea de norme autoritare care afectează comportamentul destinatarilor.
44
Theodore Lowi - American Business, Public Policy , Case Studies and Political Theory ,
World Politics 16 ( July 1964) , p.667-715
45
Vezi J. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989
Capitolul 1 67
Statul obligă sau interzice: codul rutier, de exemplu, stabileşte nişte reguli de
comportament, . În acest caz coerciţia este maximă46. Pe scurt, libertăţile
individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt
transformate prin decret.
Mai târziu , Ripley şi Franklin au completat această tipologie prin
împărţirea politicilor de reglementare în două categorii : politici de
reglementare protective şi competitive.47 Astfel:
- politicile de reglementare competitive presupun ca politicile
elaborate să limiteze furnizarea de bunuri şi servicii de către una sau câteva
categorii desemnate de furnizori, care sunt aleşi dintr-un mare număr de
furnizori potenţiali care concurează între ei . Ei citează alocarea licenţelor de
radio şi televiziune , ca exemplu . Aşa stau lucrurile şi în cazul politicilor prin
care statul limitează accesul liber la o profesie (medici,farmacişti, notari ,
avocaţi, arhitecţi , etc.), inducând o protecţie dacă nu chiar o rentă pentru
agenţii economici din această profesie. În general , statul acordă asociaţiilor
profesionalea puterea de a acorda licenţe pentru accesul la astfel de
profesii( ex. Colegiul medicilor , al farmaciştilor, Camera notarilor, Baroul
avocaţilor,etc).Acest sistem asigură o viziune profesionistă asupra activităţilor
acestor profesionişti , care trebuie să fie educaţi şi reglementaţi pentru a putea
asigura servicii competente clienţilor lor.Pe de altă parte însă , aceste politici
crează anumite bariere pentru intrarea în anumite profesii.
- Politicile de reglementare protective sunt cele care încearcă să
protejeze publicul în general de efectele negative ale activităţii private , cum ar
fi poluare , consumul de produse falsificate , fraudarea tranzacţiilor comerciale.
Chiar dacă cele mai multe afaceri şi conducători sunt cetăţeni responsabili, care
nu doresc să-şi modifice obiceiurile , cei care desfăşoară afaceri sunt totodată
motivaţi de profit. Afacerile deseori rezistă la reglementări şi din această cauză
agenţiile de reglementare tind să fie aproape continue. Deciziile sunt luate sunt
luate bază de negocieri şi compromis deoarece , nici afacerile , şi nici
reglementatorii nu pot domina în întregime procesul de elaborare a politicilor.48
 O politică distributivă reprezintă o acţiune prin care puterea publică
autorizează cazuri speciale desemnate nominal. Exemplul tip este cel al
permiselor de construcţie. Este interzisă construirea de obiective fără permis
(politică reglementară). Dar pentru a construi este nevoie de un permis, de un
drept, pe care autoritatea publică îl acordă de la caz la caz (politică

46
Face excepţie de la această coerciţie un tip special de acţiune reglementară denumit
autoreglementare (Salisbury, 1968) şi care amplifică de fapt privilegiile publicului vizat.
47
Randal Ripley , Grace Franklin - Congress , Bureaucracy and Public Policy , 5 th ed. , Pacific
Grove , Calif : Brooks- Cole , 1991
48
Thomas A. Birkland –An Introduction to the Policy Process : Theories , Concepts and
Models of Public Policy Making ,Second Edition ,2005 , M.E. Sharpe .Inc.
68 Politici publice
distributivă). În acest caz, cetăţeanul este beneficiarul unei acţiuni publice,
aceea care îi acordă o favoare, un privilegiu (o rentă imobiliară şi funciară, un
preţ de teren în creştere) etc., care însoţeşte actul administrativ atribuit.
Cetăţeanul beneficiază de o excepţie de la regulă, datorită unui favor unilateral
din partea statului sau deoarece a îndeplinit anumite condiţii.
 O politică redistributivă constă în adoptarea de către puterea publică a
unor criterii care conferă acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat
unor cazuri sau unor destinatari desemnaţi nominal, ci anumitor grupuri de
destinatari neindividualizaţi. Politica redistributivă este caracterizată prin acţiuni
care intenţionează să modifice alocarea bunăstării, proprietatea, drepturile
personale şi civile , etc.49 Exemplul tip este cel al asigurărilor sociale. Statul adoptă
condiţiile (vârsta, statutul economic etc.) pentru ca cetăţenii să poată beneficia de o
protecţie socială. Dar cei care îndeplinesc aceste condiţii decid dacă să utilizeze
sau nu această posibilitate, dacă doresc acest lucru. Statul manipulează criterii
generale, nu desemnează individual beneficiarii sau victimele.
 O politică constitutivă se traduce prin faptul că acţiunea publică
defineşte reguli privind puterea; de exemplu, prin revizuirea constituţiei unei
ţări, prin realizarea de reforme instituţionale sau administrative. Într-un astfel
de caz, coerciţia îi afectează pe destinatari în mod slab şi indirect. Astfel,
pentru sportivi, crearea de către guvern a unui minister al sporturilor pare o
decizie foarte abstractă, care nu îi afectează direct în activitatea lor de zi cu zi.
Şi totuşi, constituirea unui astfel de minister reprezintă un mijloc pentru
autoritatea publică de a interveni în activităţile sportive.
Pe de o parte trebuie înlăturată o confuzie care se referă la utilizarea
instrumentelor juridice. Legi, decrete, hotărâri nu înseamnă neapărat politici
reglementare. Există politici de ordin distributiv, redistributiv sau constitutiv care
se sprijină sau nu pe texte legale. Recurgerea la texte cu valoare juridică
(opozabile terţilor) nu este de altfel decât o tehnică printre altele de care dispune
autoritatea publică pentru a acţiona; ea poate impozita, construi, discuta,
subvenţiona, negocia etc. Pe de altă parte, o tipologie nu oferă o soluţie solidă care
să permită identificarea automată a tuturor caracteristicilor unei politici publice.
▪ Criticile aduse tipologiei lui Lowi se referă şi la faptul că o anumită
politică să poată fi inclusă doar într-o singură categorie. Unele politici au
caracteristicile unei politici redistributive şi, în aceleaşi timp ,regulatorii , aşa cum
este reglementarea consumului de produse sigure care redistribuie
responsabilitatea pentru risc între consumatori şi companiile care produc bunuri.
Acestea au de asemenea o puternică componentă regulatorie. James Q. Wilson
răspunde acestor critici aduse tipologiei lui Lowi prin dezvoltarea unui sistem care
49
Randal Ripley , Grace Franklin - Congress , Bureaucracy and Public Policy , 5 th ed. , Pacific
Grove , Calif : Brooks- Cole , 1991,p.91
Capitolul 1 69
respinge ambiguitatea tipurilor de politici. În acest sens, Wilson ordonează
politicile în funcţie de modul în care costurile şi beneficiile sunt concentrate
asupra unui interes particular,a unui număr mic de indivizi , sau au impact
asupra unui număr mare de oameni sau interese. Tipologia este reprezentată în
tabelul 1.7 .

Tabelul 1.7 Tipologia lui Wilson în funcţie de distribuţia costurilor şi beneficiilor

Beneficii
Concentrate asupra unui Distribuite în rândul unui
număr mic de oameni, mari mare număr de oameni
( difuze) , mici
Concentrate asupra unui Politici ale grupurilor de Politici antreprenoriale
Costur număr mic de oameni, mari interese: conflicte între grupurile şi liderii lor
i grupuri care ar beneficia şi caută să persuadeze pe
cele care ar suporta creatorii de politici să
costurile .Tratate ca un joc reglementeze interesul
cu sumă zero. public , în faţa opoziţiei
venite din partea
grupurilor care ar
suporta costurile
Distribuite în rândul unui mare Politici orientate spre Politici majoritare:
număr de oameni ( difuze), mici clientelă: relaţii strânse de grupuri relativ largi de
clientelă între creatorii de oameni sau cele care
politici, reglementatori şi acţionează în propriul
interesele reglementate. interes , care caută o
declaraţie de politică
substanţială sau
simbolică. Adesea ,
conduce la politici slabe
sau ambigue.
Sursa : James Q.Wilson , Political Organizations ( Princeton, Princeton University Press,
1995)
În această tipologie , politici orientate către clientelă sunt acelea care
furnizează un beneficiu evident către un anumit grup ar putea motiva ca acel grup
să preseze pentru adoptarea acelei politici; rolul lor ar putea fi mult mai uşor dacă
costurile politicii sunt greu de atribuit unui grup particular , adică dacă aceste
costuri se distribuie unui grup larg de oameni. Evident, dacă aceste costuri sunt
uşor de atribuit unui număr mic de indivizi , acest grup care suportă costurile va
încerca să acţioneze opunându-se acestei politici. ( exemplu Consiliului Naţional
al Audiovizualului care acordă licenţe de radio şi televiziune)
În schimb, în cazul în care costurile şi beneficiile sunt concentrate , stilul
de elaborare a politicii ce implică conflicte între grupurile de interes va deveni
proeminent.( exemplu luptei dintre sindicate şi patronat ).Aceste politici se numesc
politici ale grupurilor de interese.
70 Politici publice
O altă categorie de politici sunt cele antreprenoriale , care presupun
costuri concentrate asupra unui număr mic de oameni , iar beneficiile sunt difuzate
în rândul unui număr mare de cetăţeni. Ele sunt considerate politici antreprenoriale
deoarece antreprenorii politicii şi grupuri de interese caută să deschideri pentru a
face să avanseze politica în numele unui interes public real dar difuz.( exemplul
politica de securitate rutieră, ale căror beneficii se distribuie asupra tuturor
conducătorilor auto, însă plasează costurile imediate asupra producătorilor de
automobile).
Politicile majoritare sunt cele în care atât costurile, cît şi beneficiile sunt
difuze . În acest caz , Wilson citează exemplul politicii antitrust , care interzice
firmelor crearea unor trusturi anticoncurenţiale. Din momentul în care din ce în ce
mai puţine firme încearcă să creeze astfel de trusturi, există puţine firme care
resimt costurile unei astfel de politici. În acelaşi timp, beneficiile de pe urma
promovării concurenţei sunt adesea difuze , afectând un număr mare de oameni
într-o anumită măsură, dar fără să aibă o influenţă majoră asupra asupra proceselor
de decizie individuale.50
 Pornind de la tipologia lui Wilson , Y.Meny şi J.C Thoenig împart
politicile în funcţie de modul în care destinatarii politicilor reacţionează,
percep, anticipează substanţa unei acţiuni guvernamentale, deoarece o
politică publică implică costuri, constrângeri sau inconveniente, dar şi
beneficii, adică avantaje sau privilegii. Cum apreciază destinatarii o politică
publică, ca sursă de costuri sau de avantaje? Experienţa sugerează că
destinatarii politicilor consideră costurile şi beneficiile ca fiind cu atât mai
mari cu cât îi afectează mai personal, mai individualizat şi pe termen mai
scurt, adică în mod concentrat. În schimb, ei le resimt ca fiind cu atât mai mici
cu cât îi privesc în mod mai colectiv şi pe termen mediu, adică în mod difuz.
Astfel, o reformă a IVP (impozitul pe venitul personal) îi sensibilizează mai
mult pe contribuabili prin efectul imediat pe care îl are asupra declaraţiilor de
impozitare decât prin consecinţele pe termen mediu pe care le are sau pe care
se presupune că trebuie să le aibă asupra stării naţiunii.
În cazul politicilor publice, cu excepţiile care se impun, este de preferat
ca analistul să plece de la ipoteza că cetăţeanul este utilitarist şi egocentric.
Acest lucru se traduce în trei moduri în percepţiile şi comportamentele
destinatarilor politicilor publice.
- Costurile au tendinţa de a fi mai vizibile decât beneficiile. La grade
de concentrare sau difuzie egale, cetăţenii sunt mult mai sensibili la costurile

50
pentru maim multe detalii , a se vedea Thomas A. Birkland –An Introduction to the Policy
Process : Theories , Concepts and Models of Public Policy Making ,Second Edition ,2005 ,
M.E. Sharpe .Inc., p.146- 148
Capitolul 1 71
pe care vor fi nevoiţi să le plătească decât la avantajele pe care le vor obţine.
Pierderea ascunde beneficiul
- Termenul scurt câştigă mai mult teren în faţa termenului lung.
Altfel spus, efectele imediate îi mobilizează pe cetăţeni mai mult decât
consecinţele amânate în timp.
- Costurile şi beneficiile care afectează grupuri mici au tendinţa de a
părea mai importante decât costurile şi beneficiile care afectează grupuri
mari ale populaţiei. Consecinţele individuale mobilizează mai mult decât
consecinţele colective şi anonime.
 Putem astfel caracteriza politicile publice în funcţie de gradul lor
de universalism sau, din contră, de particularism: ele multiplică situaţiile
particulare ale cetăţenilor sau introduc principii de tratament general pentru toţi
cetăţenii?
Există numeroase lucrări care oferă şi alte criterii de clasificare a
politicilor publice. Menţionăm îndeosebi:
 în funcţie de stilul adoptat de către cei care fac politica (policy-
makers)pot exista mai multe tipuri de politici51:
– politici proactive încearcă să anticipeze eventualele ameninţări dar şi
să dezvolte oportunităţi care pot satisface interesele publice, şi de asemenea să
reacţioneze adecvat în avans pentru a anticipa posibilele dezvoltări.
– politici reactive reacţionează atunci când interesul public este
ameninţat.
O alta clasificare împarte politicile în funcţie de stilul acestora în:
– politici publice liberale – sunt cele care intervin acolo unde un
interes individual ameninţă interesul public acceptat.
– politici publice paternaliste impun interesul public recunoscut (în
cazul politicilor publice dintr-un stat autoritar, există un risc mai mare ca
politica impusă să fie în fapt ceva care este numai prezentat drept interes
public),uneori fără să se preocupe de impactul nefast al unei asemenea politici
asupra intereselor individuale sau de schimbarea caracterului nevoilor şi
aşteptărilor oamenilor.
Richardson (1982) identifică, la rândul sau, următoarele tipuri de
stiluri de politică:
- politici în care autorii politicilor caută consensul
- politici în care autorii reacţionează la probleme
- politici în care autorii caută să impună decizii
- politici în care autorii anticipează probleme.
El oferă o grilă de analiză care ne permite să înţelegem natura acestor
evidente diferenţe naţionale. (vezi fig pag 14 –sursa H.K. Colebatch, 2002).

51
Martin Potriček, Lance T. Le Loup, Approches to Public Policy, in Central and Eastern
Europe – Public Policy in CEE; Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003.
72 Politici publice

Autorii politicii caută

consensul

Europa M. Britanie
Autorii politicii Autorii politicii
anticipează probleme reacţionează
la probleme
Japonia SUA

Autorii politicii caută

să impună decizii

Fig. 1. Dimensiunile stilului politicii

Sursa: H.K. Colebath, adaptare după Richardson (1982).
Astfel cercetările au evidenţiat că în general, în Europa există o relaţie
fructuoasă de lungă durată între birocraţi şi grupurile de interese organizate,
europenii putând fi plasaţi în stânga –sus a cadranului. La rândul său Japonia ar
putea fi pusă în stânga-jos a cadranului datorită puterii şi autonomiei mari pe
care o deţin birocraţii. Britanicii tind să fie căutători de consens, dar reactivi, şi
ca urmare pot fi aşezaţi în cadranul din dreapta-sus, în timp ce americanii,
neîncrezători în aranjamentele ce formează consensul,dar având mare încredere
în lege ca instrument al politicii, pot fi plasaţi în dreapta-jos a cadranului. Ca
orice reprezentare schematică, ea reprezintă un portret vag al relaţiilor
complexe care pot exista în diferite ţări şi ca urmare nu poate fi considerată
drept o reprezentare absolută, ci mai degrabă relativă.
 O altă tipologie este cea realizată de James Anderson care
realizează o distincţie între politicile care stabilesc reguli pentru procesul de
elaborare a politicilor ( politici de procedură ) şi politicile mai familiare , care
în fapt furnizează bunuri şi servicii pe care cetăţenii le aşteaptă de la guvern (
politici de substanţă , de conţinut).Cu toate acestea , politicile procedurale sunt
foarte importante , şi în fapt au ,în final, un efect de substanţă asupra politicii ,
în general.
 O altă distincţie se realizează între politicile materiale şi cele
simbolice. Chiar dacă această distincţie nu este absolută , putem distinge între
politicile materiale , care furnizează un beneficiu material ( tangibil, evident )
către cetăţeni şi politicile simbolice , care apelează doar la valorile umane , fără
alte resurse sau un efort efectiv.
 În funcţie de metodele de pilotaj politic (Offe, 1975),clasificarea
distinge: a) elementele interzise şi elementele stimulatoare; 2) furnizarea de
bunuri şi servicii; 3) procedurile. Această clasificare a fost revizuită (Sharpf,
1976), făcându-se o distincţie mai detaliată a instrumentelor de influenţă a
Capitolul 1 73
statului: 1) elemente interzise; 2) elemente stimulatoare; 3) bunuri şi servicii
furnizate de stat; 4) consecinţe induse de infrastructuri publice; 5) proceduri.
 Acţiunea publică are o importanţă punctuală sau globală? Se
referă la stări noi care trebuie generate sau se orientează asupra tratării cauzelor
disfuncţiilor sociale? Este vorba despre eradicarea problemelor existente sau
despre evitarea apariţiei de noi probleme?
 În funcţie de instrumentele de gestiune administrativă (Mayntz,
1978), politicile publice pot fi: 1) norme de interdicţie şi rechiziţie; 2)
autorizaţii pentru activităţi private; 3) transferuri financiare; 4) stimulente
financiare (subvenţii etc.), 5) furnizarea de bunuri şi servicii.
 După funcţia de pilotaj societal a statului (Hucke, 1980) politicile
publice pot acoperii următoarele domenii: reglementarea juridică, politica
socială, pilotajul economic, prestaţiile simbolice.
 În funcţie de instrumentele de guvernare (Hood, 1983), autori-
tatea publică poate dispune de două mecanisme de control al societăţii:
detectori (instrumente de culegere a informaţiilor) şi efectori (instrumente
pentru generarea impacturilor asupra societăţii). Autoritatea publică dispune de
patru resurse: „trezoreria” (bani şi alte resurse fungibile), autoritatea (deţinerea
puterii legale sau legitime), organizaţia (deţinerea de personal, materiale,
echipamente), centrismul (faptul că statul se află în centrul unei reţele sociale
sau de informare). Combinaţia acestor două mecanisme şi a acestor patru
tipuri de resurse generează tipuri specifice de politici publice.
 Timbergen face distincţia pe de o parte între politici cantitative –
care urmăresc o adaptare permanenta la schimbările mediului, în condiţiile în
care nici structura şi nici organizarea sectorului nu se modifica, şi politici
calitative care au în vedere modificări structurale. Schimbările calitative sunt
însoţite adesea de modificări cantitative, distincţia fiind însă utilă deoarece
comporta implicaţii asupra relaţiilor, instrumentelor şi obiectivelor de politică
publică52.
 În funcţie de interdependentele ce apar între politicile publice
promovate de guvern, acestea pot fi:
- antagoniste (atunci când masurile în cadrul unei politici afectează
punerea în practica a altei politici);
- complementare (aplicarea unei politici conduce la îmbunătăţirea
rezultatelor aplicării altei politici).
▪ În funcţie de orizontul temporal în care se manifesta, putem avea
politici publice pe termen lung, mediu sau scurt.

52
Luminiţa Popescu, Politici publice, Ed. Economică, 2003.
74 Politici publice
▪ În funcţie de aria de manifestare a nevoii care urmează a fi
satisfăcută , putem avea : politici locale ( rurale sau urbane ), politici
regionale, naţionale, europene, internaţionale, globale.
▪ În funcţie de domeniul în care acţionează , putem avea politici
referitoare la drepturile omului, politici de mediu , politici de securitate (internă
sau externă ), politici de migraţie, politici de transport şi telecomunicaţii ,
politici media , politici economice ( fiscală, monetară , a cheltuielilor publice) ,
politici agricole, politici de dezvoltare regională, politici de cercetare-
dezvoltare, politici de ocupare, politici de locuinţe, politici de securitate socială
, politici educaţionale, politici sanitare, politici ale familiei, politici de coeziune
şi incluziune socială, politici referitoare la grupurile şi persoanele
marginalizate.
Sesiunea 1
Politici publice: noțiune și metode
de analiză
 Ce părere aveţi?
• Cînd, de ce şi dacă este nevoie de intervenţia
statului?
• Ne-am putea noi organiza cotidianul fără legi?
• Ce este o politică publică de fapt?
 Tratări diferite ale noţiunii de politici
publice:
“Totalitatea DECIZIILOR …ce aduc VALORE ADĂUGATĂ.” (Easton, 1953)

“Un proces al derulării ACŢIUNII sau a INACŢIUNII, mai mult decît decizii
specifice.” (Heclo, 1972)

“O SELECŢIE DELIBERATIVĂ a acţiunilor sau inacţiunilor mai mult decît

efectele interacţiunii actorilor implicaţi.” (Smith, 1976)

“Derularea focusată a unor ACŢIUNI sau INACŢIUNI urmărită de o persoană

sau grup de persoane, preocupaţi de soluţionarea unei PROBLEME sau subiect
de îngrijorare.” (Anderson, 1984)

“Acţiuni sau ATITUDINI abordate de stat în calitate de entitate colectivă

supremă.”(Hill and Bramley, 1986)

“Un set de decizii interdependente, luate de actorii politici, referitor la selecţia

unor OBIECTIVE şi căile de realizare a acestora într-o situaţie specifică.”
(Jenkins, 1987)
 Ce este o politică publică?

Probleme

“Jucătorii”
Soluţii

‘procesul prin care guvernele îşi transpun

viziunea politică în programe şi acţiuni cu
scopul de a produce schimbări în lumea reală’
 Politica publică este…

• Sinonim cu termenul de “decizii”....

• Deciziile de politici sunt luate de către decidenţi

• Politicile publice constau din mijloace şi rezultate

• Politicile publice reprezintă echivalentul schimbării în

societate
 Conceperea politicii publice prin
întrebări:
• Care este problema?
• Care e cauza problemei?
• Ce putem face pentru rezolvarea ei (e nevoie să facem cu
adevărat ceva?)
• Cine ne poate ajuta (cine nu poate/nu doreşte să ne ajute)?
• Ce e nevoie să se întâmple?
• Când trebuie să se întâmple?
• Cine va fi implicat în rezolvarea problemei?
• Cum vom şti dacă problema a fost rezolvată?
 Trăsături ale politicii publice

• Conţine un set de măsuri concrete

• Include decizii cu privire la resursele alocate
• Descrie un cadru general de acţiune şi de aceea este diferită
de o măsură izolată
• De obicei implică mai multe categorii de factori
interesați/stakeholderi
• Are scopuri şi obiective care sunt formulate în funcţie de
anumite norme şi valori.
 Politica Vs. Politica publică
Politica publică este
decizia Guvernului de a
acționa sau nu în cazul
în care societatea sau o
parte a acesteia se
confruntă cu o anumită
problemă

Politica este un complex de

reguli şi proceduri folosite
pentru reprezentarea
societății fiind utilizate
mecanismele democraţiei
reprezentative.
 Abordări ale politicii publice
“Politici axate pe rezultatul final” – în cazul aspectelor
strategice de nivel înalt sau a domeniului politicilor publice ca
întreg. Acestea sunt aspecte cuprinzătoare şi complexe care
abordează diferite probleme şi implică mai multe instituţii.
ex.: Planul de Dezvoltare Naţională, Politica Educaţională,
Programul pentru Reducerea Sărăciei, Politica pentru Dezvoltarea Rurală
etc..

“Politici axate pe problemă” – se concentrează pe anumite

probleme sau aspecte specifice care trebuie să fie rezolvate
într-un anumit domeniu.
ex. îmbunătăţirea sistemului de licenţiere a universităţilor, reducerea
ratei şomajului în rândul populaţiei rome din mediul rural din Moldova,
reducerea numărului de evadări din închisoare, rezolvarea problemelor cu
grădiniţele din noile cartiere ale Bucureştiului etc..
 Paradoxul politicilor publice

Disproporţia

Intervenţii majore pot avea rezultate limitate……

……….şi invers

Parcursul luării deciziilor de politici publice poate prezenta

riscuri enorme dar şi oportunităţi…..
 Noile provocări
Cresc
Scad

Încrederea în guvern Aşteptările publicului

Eficacitatea abordării Complexitatea
procesului decizional Interdependenţa
Motivarea pentru Cererea pt eficienţa
iniţiativă individuală Preocupări legate
de securitate
Preocupări legate de
protecţia mediului
 Iniţiatorii politicii publice
• Direct
▫ Guvernul
▫ Ministerele de resort
▫ Parlamentul (MP)

• Indirect
▫ Agenţiile
▫ ONG-uri, organizaţii interesate
▫ Cetăţenii
▫ Autorităţile locale
Elaborarea politicilor/elaborarea legii
• Procesul de elaborare al politicilor permite:

• Analiza problemelor

• Schimbul de experiență și transferul celor mai bune practici

• Identificarea opțiunilor de soluționare a problemei

• Alegerea celei mai realiste opțiuni avind la bază prioritățile politice

și informație veridică

• Evaluarea și îmbunătățirea politicii publice

• Procesul de elaborare a legii:

• Permite instituționalizarea deciziei politice – poate fi un mijloc de a

ajunge la final, însă nu este finalul politicii publice
Modele de analiză a politicilor
 Ce este analiza politicilor
publice?

Determinarea opțiunii
optime, implementarea Punerea la dispoziție
căreia va permite decidenților a
realizarea unui număr informației relevante
maxim de obiective pentru luarea unei
conexe decizii potrivite
Modele de luare a deciziilor în cadrul
politicilor publice
• se ține cont de maximizarea
beneficiilor sociale
Rațional

• decizia este bazată pe decizii din

trecut
Incremental

• se ține cont de părerea

Alegerea majorității societății
publică
 Modelul RAŢIONAL

• Decidenții ce gândesc rațional sunt deseori

perfecționiști și încearcă mereu să ajungă la o
decizie optimă ținând cont de un șir de
constrângeri:
▫ Caracteristic economiștilor
▫ Alegerea se face bazată pe cunoaștere
▫ Deciziile se iau în baza analizei cantitative
 Modelul RAŢIONAL continuare

1
Premize

2
Definirea Identificare
proble- a criteriilor Precizia
Opţiunile
problemei
mei de luare a formulate
cunoscute
deciziei
Constrângeri
Preferinţe
financiare sau
subiective de timp

3
Valoare

4
Comensur adăugată
Generarea maximă
area alternative-
criteriilor lor

Limite
Scop Riscuri
imposibil de

5 6
imprecis
prevăzut
Aprecierea Formularea
Alternative alternative- deciziei
Deficit de lor optime
necusnoscu-
resurse
te

Prea
mecanic
 Modelul INCREMENTAL

• Analiza incrementală a politicilor publice ține

de:
▫ Analiza politicilor cu tentă politică
▫ Este bazată pe puțină analiză factologică
▫ Atingerea unui compromis și nu luarea unei
decizii univoce
Modelul INCREMENTAL continuare..
 Modelul INCREMENTAL continuare..

Permite ajustarea Permit evitarea Ar putea fi omise Poate fi

la starea de status alternativelor caracteristici ale influențată de
quo inițiale politicii aspectul politic
prea decalate
 Alegerea publică

Teoria alegerii publice – explică

comportamentul unui decident din sectorul
public accentuând asupra raţionamentelor
decidenţilor şi a alegătorilor.
 Alegerea publică – continuare..

• Teoria alegerii publice nu explică unele decizii

cunoscute precum:
• Lupta cu eradicarea sărăciei
• Intensificarea curentului ecologist
• Acţiunile de dereglementare/descentralizare

! Astfel scopurile şi obiectivele

decidenţilor decurg din necesităţile
societăţii şi nu din cele personale.
 Alegerea publică – continuare..

• Politicile sunt elaborate pentru:

• Minimizarea rolului statului
• Micşorarea numărului de monopoluri
ale statului
• Stimularea concurenţei şi a dreptului la
libera alegere
Ce este BUNA guvernare?
Cu simțul
răspunderii

Condusă de
Transparentă
puterea legii

BUNA
guvernare
Orientată
Responsabilă
spre consens

Eficace și
Eficientă
Principiile de buna guvernare
Proporţionalitate

Responsabilizare

Coerenţă

Transparenţă
Ciclul de politici (macro)
Stabilirea
agendei

Aprobarea
Evaluarea
politicii

Monitor-
izarea Implement-
Implementă- area
rii
 Ciclul elaborării politicilor publice
(micro)
Identificarea
problemelor
Definirea
Stabilirea agendei alternativelor

Consultări
Monitorizare
evaluare ex-post Evaluarea ex – ante

Implementarea
politicii Decizia cu privire la
Decizia cu politica publică
privire la
finanţarea politicii
 De ce e nevoie de proceduri de
formulare a politicilor publice?
• Creşterea predictibilităţii impactului implementării actelor
normative adoptate la nivel guvernamental;

• Creşterea controlului exercitat asupra formulării şi implementării

programelor de politici publice în sensul reducerii eşecurilor în
implementare datorate deficienţelor de formulare;

• Creşterea eficienţei procesului de evaluare şi monitorizare a

politicilor publice.