Fragmentare teritorială și încercări de

reformă

Sursa - unele slideuri sunt preluate din prezentarea d-lui Sorin Ionita, Expert forum,
decembrie 2013
 Context/problemă
• În cele mai multe state europene – mărimea
unitităților admin.-terit. nu mai corespunde nevoilor
societății
• Care nevoi? Considerații legate de eficiență în
furnizarea serviciilor publice
• În anumite țări se păstrează unit. admin.-terit. a căror
mărime/delimitare a fost stabilită pe baza unor
criterii anacronice în prezent – Franța/departament/
dus-intors din centrul departamentului într-o zi
călare
• Organizarea administrativă este relaliv rigidă și
nu poate fi schimbată atât de rapid astfel încât
să răspundă în orice moment în mod adecvat
cerințelor societății
• Reforme în prezent atât la nivelul statelor
vestice cât și a celor din Europa de Est
• Cele din Europa de Est au uneori sisteme mai
funcționale decât cele din vest deoarece au
trecut prin procese succesive de reformă
 I. Reorganizarea teritorială
- Se discută chiar și în prezent
- Ultimele propuneri serioase - Strategie
guvern, memorandum Feb 2013:
1. “Regionalizare”: probabil blocată, nu vor
exista regiuni politice propriu-zise; se va
aplica planul B (actuala structură
rebotezată, ceva atribuţii / instrumente noi
la ADR)
2. Transfer de funcţii noi către nivele
existente, în special CJ – în curs
 I. Reorganizarea teritorială
“Cerinţe” europene:
• Nu există “model UE” administrativ; nu
există o agendă UE de reformă a
organizării terioriale
• Predomină tradiţia locală, diversitatea
• NUTS II (“regiunile”) sunt o bază
statistică de colectare date şi de
alocare indicativă de fonduri; nu există
cerinţă expresă de a fi nivel politic ales
 Ce semnifică nivelul NUTS?

Ro - 4 macroregiuni (NUTS I) Ro - 8 regiuni (NUTS II)

 Macroregiuni Romania
Macroregiunea 1 (include Nord-Vest şi Centru)
Macroregiunea 2 (include Nord-Est şi Sud-Est)
Macroregiunea 3 (include Sud Muntenia şi Bucureşti-Ilfov)
Macroregiunea 4 (include Sud-Vest Oltenia şi Vest)
• corespund nivelului NUTS I de diviziuni ale statelor membre a
Uniunii Europene
• nu au un statut administrativ propriu-zis şi o formă de
guvernare sau administrare proprie
• ele există doar pentru colectarea statisticilor regionale
• fiecare macroregiune este formată la rândul ei din 2 regiuni de
dezvoltare
• Geo-cod standardizat la nivelul tarilor membre in
Uniunea Europeana prin care se face referire la
subdiviziunile administrativ teritoriale
• Este dezvoltat de Uniunea Europeana si folosit in scopuri
statistice
• Un instrument important folosit in alocarea fondurilor
structurale
• Exista 3 NUTS care corespund la:
NUTS 1 – Macroregiuni
NUTS 2 – Regiuni de dezvoltare
NUTS 3 – Judete
 I. Reorganizarea teritorială
Tendinţe în statele UE după 2000/criză:
1. Nivelul NUTS III (judeţe, departements,
provincie) e pus sub semnul întrebării:
Italia elimină 15 provincii (din 110); UK le
reduce gradual; Franţa le fuzionează
gradual între ele/cu regiunile; Grecia
înlocuieşte 54 departamente cu 13 regiuni;
Suedia 20 de comitate cu 6-9 regiuni (în
2015); Finlanda, similar (din 2016)
 I. Reorganizarea teritorială
2. Se discută consolidatea nivelului de
bază, în special comune rurale:
Danemarca a redus numărul: 270 la 98;
Statele baltice: mecanisme financiare de
stimulare a fuziunii graduale (Letonia, de la
500 la 100);
Grecia, plan de reducere de la 1034 la 325
(reforma Kallikratis); UK elimină gradual
consiliile “mici”;
 I. Reorganizarea teritorială
Finlanda: cooperare obligatorie comune mici, anumite
funcţiuni (scumpe: educaţie, sănătate, asistenţă socială);
similar Germania şi Olanda;
Franţa (cea mai fragmentată ţară din UE): din 2010,
stimulente pt transformara asoc intermunicipale în
“communes nouvelles”
Albania: fuziuni de comune în curs (“cerinţă UE”)
Ucraina (2009) plan de fuziuni pe nivel I şi II (raioane mai
mari)
România – au existat unele propuneri de comasare, comune
sub 5,000 locuitori – nu s-au concretizat
 I. Reorganizarea teritorială
• Reformele radicale sunt mai mult
discutate decât implementate –
dificultatea politică, opoziţie în teritoriu
• Dar nici un stat UE n-a mai permis
înfiinţarea de UAT noi la nivel de bază;
motive: demografia în UE, nevoia de
coordonare a dezvoltării, în special în
condiţii de globalizare şi diluare a
graniţelor interne ale UE
 I. Reorganizarea teritorială
3. Se încurajează cooperarea inter-
municipală (IMC) şi zonele metropolitane:
CIM: pilotare câţiva ani, apoi legiferare cadru
naţional “strâns” pt a depăşi problemele de
coordonare voluntară (Finlanda, Austria,
Estonia, Portugalia)
Întărire legală ZM: Finlanda, pt transport şi
amenajare, 7 zone; Franţa, Grand Paris;
Italia, 10 zone; Polonia, lege specială pentru
12 oraşe metropolitane
 I. Reorganizarea teritorială
3. CIM şi ZM:
• Avantaj: reduc costurile politice
• Dezavantaj: nu reduc mereu costurile
financiare / ci cresc calitatea serviciului
(“aliniere în sus la standarde”); sporesc
birocraţia – aranjamente complexe
• Mai uşor de făcut decât fuziunea / mai greu
de funcţionat după aceea: blocaje politice,
costuri de tranzacţie (Contract CIM),
încetinesc decizia (negociere supra-locală
teme)
 Probleme în România
1. Judeţele: prea mici, sau nu? Nu
neapărat mici, cu o excepţie: pe actuala
structură (41) nu se pot face POS
regionale (ca în Franţa, Italia, Polonia)
2. Zonele metropolitane: slabe, pe cadru
legal “soft” (predominant voluntar), fără
stimulente de participare. CJ nu suplinesc
bine funcţia de coordonare. Nevoia este
acută: delimitare teritorială “strânsă” a
municipiilor
 Probleme în România
3. Comunele: au fragmentare medie – mai
mici decât în UK, Bulgaria; mai mari decât în
Franţa, Hu, Cz, Sk. Sunt sub dimensiunea
recomandabilă de 5000 loc; 88 sub limita
critică de 1000 loc; 750 (26%) sub 2000 loc
(buna practică: costurile furnizare cresc
sub 5000; şi devin prohibitive sub 1000)
4. Trendul a fost către înmulţire UAT şi
ridicare la rang de oraş / municipiu fără bună
justificare
 Probleme în România
Proliferare UAT: total, pe categorii
3,300 3,300

Municipii Oraşe
3,200 3,200
Comune
102 102
3,100 3,100
102

3,000 3,000
216 217
55 208
2,900 79 91 2,900
3,178 3,179
3,132

2,800 204 2,800

2,947 184
2,950 2,950
173
2,860 2,860
2,700 2,822 2,700

2,688 2,687 2,686

2,600 2,600
1990 1996 2000 2004 2008 2010
 Probleme în România
Fragmentare rural dupa 2001 si marimea medie
Media pe rural in 2001 era 3500 loc
5 18
17
16
Populatia medie dupa 2001
Numar UAT create dupa 2001 (scala dreapta)
13
4 12
11

9 9 9

7 7 7
4 6 6 6 6
5 5 5
4 4
3 3 3
2 2 2
media nationala 3,500 1
3 0 0

3 -6

2 -12
 Probleme în România
• S-au înmulţit municipiile şi oraşele fără
motive (sau beneficii) clare. VS mai
multe municipii decât TM sau PH. Au
existat chiar pierderi: eligibilitatea pentru
fonduri UE oraşe mici
• Inmulţirea comunelor nu se explică prin
factori obiectivi: demografie, izolare
geografică (judeţe în top: TM, AR, SM)
• Doar Suceava se apropie de media
recomandabilă (5000 loc/comună)
 Probleme în România
• S-a acceptat înfiinţarea de comune noi
în judeţe deja aflate sub medie; sau în
judeţe sărace şi în plin proces de
depopulare rurală (OT, IL, TR, CV, MH)
• Ca atare, pe media, dependenţa
financiară a comunelor rurale de
nivelele superioare a crescut: lipsă
bază resurse proprii – consecinţe
economice, politice
Dependenţa financiară în rural
Distribuţia comunelor după raportul cheltuieli salariale / venituri proprii
(inclusiv cota din IVG), 2010
0 200 400 600 800 1 1 1 1

>4 17 Nr. comune

Total = 2,860
3 94

2 574

1 1,527

0.8 260

0.6 -... 216

0.4 -... 113

0.2 -... 49

0.1 -... 11
Dependenţa financiară în rural
• Sub un sfert din comune (650) acoperă
cheltuielile de personal din venituri
proprii + cota IVG
• 24% din comune (685) au cheltuieli
salariale mai mult decât duble faţă de
baza de resurse proprii (VP + cota IVG);
autonomia lor financiară este fictivă
• Nu mai există venituri fiscale majore pe
care statul să le poată ceda UAT (aici:
discuţie impozit pe venitul agricol?)
 II. Scenarii de reformă?
Hard:
a) Consolidare teritorială radicală 1:
creare de municipalităţi mari (tip BG,
Statele baltice): cam 500-600
b) Consolidare teritorială 2: fuziuni
comune mici, în special în zone în
depopulare; reducere număr cu aprox
25% (cele sub 2000 loc?)
 II. Scenarii de reformă?
Soft:
c) Creare de instrumente financiare pt
încurajat fuziuni graduale: fond investiţii
condiţionate (ca în Statele baltice,
Danemarca); fonduri UE, dar nu numai
d) Clarificare şi întărire legislaţie
cooperare inter-municipală, cu elemente
de obligativitate pe zone / tipuri UAT;
deparece experienţa GAL/, ADI = un
semi-eşec? (păreri?)
 II. Scenarii de reformă?
e) Clarificare şi întărire legislaţie zone
metropolitane, cu elemente de
obligativitate (de ex pe transport local,
amenajare teritoriu; dar şi alte atribuţii)

• Care ar fi scenariul potrivit: a-e? altul?

 Întrebări
• Care ar fi atribuţiile UAT unde pot apărea
economii de scală, realist vorbind:
– Sociale (educaţie, asistenţă, sănătate)?
– Tehnice, cer personal calificat (financiar,
urbanism, registru agricol, etc)?
– Presupunând costuri mari (infrastructură)
– Altele?
Exemple.
 Întrebări
• În ce zone / tipuri de comune s-ar câştiga
mai mult prin aplicarea celor de mai sus?
– Creăm legislaţie aplicabilă uniform tuturor?
– Creăm criterii pentru a defini zone prioritare
pentru fuziuni / CIM “adâncită”?
• Cum va influenţa actuala reformă
(descentralizarea substanţială către CJ;
eventuala regionalizare?) nivelul
comunelor, ca eficienţă?