CAPITOLUL VII PROCEDURA PREALABIL SESIZRII INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV RECURSUL ADMINISTRATIV Obiectivele temei; Insusirea cunostintelor referitoare

e la conditia de admisibilitate a actiunii in contencios dupa parcurgerea procedurii prealabile. Afinitatea juridica dintre procedura prealabila si recursul administrativ (recursul gratios si recursul ierarhic) . Definirea juridica si particularitatile recursului administrativ; Tipuri de recurs administrativ; Relatia recurs administrativrecurs judiciar; Relatia dintre actul administrativ jurisdicional, recursul administrativ jurisdicional, autoritatea administrativ jurisdicional; Identificarea si insusirea recursurilor administrative prealabile prevzute n legi speciale;

1. Preliminarii: Procedura administrativ prealabil, sub forma recursurilor administrative, semnific o posibilitate, dar, in acelasi timp, si o obligatie a subiectului vtmat de a se adresa administraiei care i-a produs vtmarea sau celei superioare ei, si sa solicite acesteia s-i revizuiasc atitudinea, respectiv sa anuleze, sa modifice, sa inlocuiasca un act administrativ, iar ntr-o accepiune foarte larg, chiar s adopte o anumit atitudine, s svreasc o prestaie sau sa se abin de la o aciune sau o operaiune material.1 Procedura prealabil constituie o modalitate mai rapid i mai variat de rezolvare a plngerii celui vtmat n dreptul su prin actul administrativ atacat, fr formaliti i termene, mai puin costisitoare pentru aprarea unui drept recunoscut de lege.
Constantin Rarincescu - ,,Contenciosul administrativ romn, Editura Universal Alcalay 8 Co., Bucureti , 1936 , p. 106
1

Procedura administrativ prealabil mai prezint un avantaj pentru reclamant, n sensul c organul administraiei de stat emitent al actului sau organul ierarhic superior al acestuia poate verifica i dispune asupra actului atacat att n ceea ce privete legalitatea, ct i oportunitatea acestuia, n timp ce instanele judectoreti nu se pot pronuna dect asupra legalitii actului atacat n justiie. 2 n acelai timp, recursul prealabil este ,,un mijloc de protecie a autoritilor publice emitente sau care tac, evitnd chemarea lor n judecat ca prt, suportarea unor cheltuieli de judecat, plata unor daune mai mari particularului lezat n dreptul su, i chiar ,,lezarea prestigiului su, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai c a vtmat un particular, dar i c a rmas pasiv n nlturarea aceste vtmri3. Procedura prealabil, discutat ca fiind una din condiiile introducerii aciunii n contencios administrativ, are caracter obligatoriu, adic instana de contencios administrativ va respinge aciunea ca fiind prematur introdus, dac reclamantul nu a sesizat, mai nti, autoritatea administrativ emitent sau care trebuia s emit actul. Ca o excepie, procedura prealabil nu se aplic ns aciunilor n contenciosul administrativ introduse de prefect, n urma exercitrii dreptului su de control al legalitii actelor administrative adoptate sau emise de consiliile locale, primari i consiliile judeene, ntruct el nu exercita aceste aciuni n nume proprii, ca persoan fizic, pentru nesocotirea unui drept subiectiv, ci ca autoritate public, pentru aprarea unui interes public. De altfel, acesta nu este numai un drept al prefectului, ci i o obligaie la care nu poate renuna.4 Recursul administrativ prealabil nu este ns la adpost de critici. Astfel, exist opinii conform crora aceast cale de atac este inutil, nepotrivit
Theodor Mrejeru, ,,Contenciosul administrativ. Doctrin Jurispruden, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p. 109 3 A. Iorgovan - ,,Tratat de drept administrativ vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 453 4 Mircea Preda - ,,Tratat elementar de drept administrativ romn ediia a-II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 184
2

i chiar obstrucionist, n totalitatea ei sau numai n parte. ns recursul administrativ este o realitate ce nu poate fi negat; Legea nr. 554/2004 stabilete clar c n toate cazurile n care se intenteaz o aciune n contencios administrativ trebuie efectuat procedura prealabil. Recursurile administrative sunt de dou categorii : recursul graios, cel adresat autoritii care a emis actul vtmtor de drepturi, i recursul ierarhic, cel adresat autoritii ierarhic superioare celei care a emis actul. n primul caz, recursul graios declaneaz controlul administrativ intern, iar n cazul recursului ierarhic se declaneaz controlul administrativ extern ierarhic.5 n situaiile n care autoritatea emitent se bucur de autonomie, neavnd superior ierarhic, recursul administrativ poate lua forma ,,recursului tutel, fiind adresat organului care exercit tutela administrativ asupra acelei autoriti autonome6.

2. Recursul graios; Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. 1, cere ca, nainte de a sesiza instana de contencios competent, reclamantul va trebui, mai nti s se adreseze n termen de 30 de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se consider vtmat, autoritii administrative emitente care este obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeai condiie se cere i n cazurile n care autoritile administrative au refuzat s rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen (mai mic sau mai mare).

Rodica Narcisa Petrescu, ,,Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, p. 312 6 Dacian Cosmin Drago - ,,Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 9

Din perspectiva teoriei generale a recursului administrativ ne aflm n prezena unui recurs prealabil obligatoriu, prevzut de lege, care condiioneaz admisibilitatea aciunii n contencios administrativ7. Nendeplinirea procedurii prealabil prevzute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea aciunii ca inadmisibil. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere anularea actului se stinge dac nu formuleaz n termen reclamaia administrativ. Curgerea termenului de recurs graios este determinat, aa cum rezult din art. 1 i art. 7 alin. (1) din legea cadru, de existena a trei ipostaze i anume : emiterea i comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat i tcerea administrativ.8 Prima ipotez are n vedere faptul c pentru declanarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ s fie doar emis, ci este necesar ca acesta s fie si comunicat celui interesat. Simpla luare la cunotin de ctre cel interesat, n orice mod (comunicare verbal direct, publicarea act individual9), despre emiterea i coninutul actului, de la funcionari publici sau ntr-o audien, nu este suficient pentru a determina curgerea termenului, daca actul nu a fost comunicat formal celui interesat.10 Comunicarea poate fi fcut att de emitentul actului, ct i de un organ subordonat sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins. Totodat, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Exist situaii cnd cel vtmat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un ter, cruia actul nu-i este comunicat.

D. Lupacu, Simona Marcu, Filofteia Apostol, Carmen Frumuelu, Georgeta Leti, Valentina Sandu, ,,Curtea de Apel Bucureti Culegere de practica judiciar, contencios administrativ, 1993-1998, Edit All Beck, 2001, p. 17 8 Dacian Cosmin Drago, op. cit, p. 84 9 I. Santai, Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative n temeiul legii contencoisului administrativ , n Dreptul, pg.19 10 I. Iovna, Drept administrativ, vol II, Edit Servo-Sat, Arad, 1999, pg. 139

Este cazul, spre exemplu, al unui act de atribuire n proprietate unei persoane a unui teren n detrimentul altei persoane. Soluionnd aceast chestiune, instana noastr suprem a statuat c, neexistnd obligaia de comunicare a actului acelor persoane strine de el, termenul de sesizare a emitentului va curge din momentul efectivei luri la cunotin de ctre acele persoane a actului n cauz.11 Cea de-a doua ipotez care determina derularea termenului de recurs graios const n refuzul nejustificat al autoritii administrative de a emite un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. n spe, refuzul autoritii de a elibera autorizaia de demolare a unor construcii edificate pe terenul pe care s-a stabilit o servitute de trecere, sub motiv c drumul de trecere nu mai este necesar reclamantului, este nejustificat. Exerciiul servituii stabilite prin hotrre judectoreasc nu este cenzurabil de autoritile administrative. Prin aciune, s-a solicitat emiterea unei autorizaii de demolare a unei construcii edificat de o alt persoan fr autorizaie pe un teren ce constituie servitute de trecere. Ultima ipotez care determin curgerea termenului de recurs graios este tcerea administrativ. Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) din legea cadru, se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu se rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen. Refuzul care rezult din nerezolvarea n termen a cererii, denumit tradiional cu sintagma ,,tcerea administraiei, are un caracter implicit,

nalta Curte de Casaie si Justiie secia contencios administrativ, decizia nr. 580/1997, in M Preda, V. Anghel, ,, Decizii i hotrri ale Curii Supreme de Justiie i Curii Constituionale privind probleme ale administraiei publice i agenilor economici, Editura Lumina Lex, Bucureti 1998, p 609

11

deoarece rezult din abinerea administraiei de a aciona sau de a rspunde n vreun fel.12 Termenul de sesizare a organului emitent va curge, n acest caz, din momentul expirrii termenului de rspuns la cererea iniial, aa cum precizeaz de fapt i art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Momentul la care recursul graios se consider introdus este cel al expedierii prin pot, al primirii mesajului de pot electronic (e-mail), al nregistrrii direct la sediul autoritii publice, respectiv al consemnrii n scris a reclamaiei verbale. Pentru a se putea face, ulterior, dovada efecturii lui, recursul trebuie consemnat n scris. Un eventual recurs verbal neconsemnat n scris ar face dovada mai dificil, dar nu imposibil, mai ales dac autoritatea public prt nu se opune. Din punct de vedere al coninutului su, recursul administrativ, n conformitate cu O. G. Nr. 27/2002 clasarea. Recursul prealabil poate avea ca obiect att chestiuni de legalitate, ct i probleme de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, el se poate ntemeia nu numai pe vtmarea unui drept subiectiv, ci si pe vtmarea unui interes legitim.14 Autoritatea competent s soluioneze recursul prealabil obligatoriu este, n general, cea care a emis actul atacat. Totui, n unele cazuri nu este exclus ca rezolvarea s revin altui organ dect cel emitent,de exemplu atunci cnd o norm special prevede o
13 (

art. 7), trebuie s precizeze datele de

identificare ale petentului i s fie semnat de acesta, petiiile anonime atrgnd

12 13 14

Dacian Cosmin Drago, op. cit, p. 90 Publicat n M. Of., P. I, nr. 84 din 1 februarie 2002 Ibidem, p. 94

astfel de posibilitate, ori n cazul n care organul emitent a fost ntre timp desfiinat15 i atribuiile sale repartizate altui organ administrativ. n situaia n care un particular se ndreapt, din greeal, cu reclamaia prealabil la un al organ dect cel emitent, O. G. Nr. 27/2002 prevede n mod expres, n art. 6 alin. (4), c autoritile publice sesizate cu o petiie sau reclamaie greit ndreptat au obligaia de a o trimite, n 5 zile, autoritii competente s o soluioneze. Dac autoritatea public sesizat cu rezolvarea petiiei constat c organul competent s o soluioneze a fost desfiinat, va nainta petiia organului care i-a preluat atribuiile. n cazul n care nu exist un asemenea organ, va informa petentul despre aceasta, rspunsul fiind legal. Dac autoritatea nu depune eforturile necesare pentru a se informa despre organul competent i nu trimite acestuia petiia, va rspunde de nesoluionarea ei n termen.16 Termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile prevzut de Legea nr. 554/2004 n art. 7 alin. (1). ns, prin O. G. Nr. 27/2002 s-a stabilit c acest termen poate fi prelungit de conductorul autoritii sau instituiei cu 15 zile, dac este necesar o cercetare amnunit, fr a se preciza un lucru foarte important, si anume dac particularul trebuie informat despre prelungire.

2. Recursul ierarhic; Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cel care se consider vtmat n dreptul su se poate adresa cu reclamaie i autoritii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul.

15 16

I. Santai, op. cit., p. 18 Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 98

Spre deosebire de recursul graios obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ.17 De asemenea, sesizarea organului ierarhic superior poate fi exercitat fie nainte de recursul graios, fie n timpul derulrii termenului de rspuns la acesta, fie dup expirarea celor 30 de zile (termenul de soluionare a recursului graios). Recursul ierarhic este definit n literatura de specialitate ca fiind ,,plngerea adresat de un particular autoritii administrative superioare, prin care se solicit s anuleze acul emis de autoritatea inferioar subordonat care i vatm drepturile sau interesele, ori s-o determine pe aceasta s-i modifice actul sau sa ndeplineasc o anumit prestaie18. Acest recurs are ca specific urmtoarele trsturi: se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea; din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaz dect actele emise de organele administrative care au organe superioare ierarhic; n prezent, prin instituirea principiului constituional i legal al autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice, cmpul de aplicare al acestei forme de recurs s-a restrns considerabil, deoarece autoritile administraiei publice din unitile administrativ teritoriale fiind autonome, ele nu au organe ierarhic superioare, deci cu privire la actele lor nu se poate exercita controlul i recursul administrativ ierarhic.19 Recursul ierarhic nu se poate exercita nici fa de actele autoritilor centrale autonome, care de asemenea nu au organe superioare ierarhic, cu precizarea ca exist si autoriti centrale care au autoriti ierarhic superioare (exemplu ministerele i arte organe centrale de specialitate subordonate

Al. Negoi, ,,Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992,p. 14 18 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 318 19 Verginia Vedina, ,,Drept administrativ i instituii politico-administrative- Manual practic, Edit. Lumina Lex, Bucureti,2002,p. 164;

17

Guvernului sau ministerelor) i ale cror acte pot fi controlate pe calea recursului administrativ ierarhic.20 Alt trstur a acestei forme de recurs vizeaz preteniile recurentului, obiectul su, ce anume poate cere cel care-l exercit de la organul ierarhic superior celui al crui act i-a produs a anumit vtmare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic), precum si obligarea autoritii emitente s emit sau s modifice un anumit act. n virtutea dreptului organului ierarhic de a da instruciuni cu caracter obligatoriu organului su inferior, el poate dispune acestuia s restabileasc ordinea de legalitate care apreciaz c a fost nclcat i care a produs o vtmare subiectului de drept, impunndu-i astfel s modifice sau s anuleze actul atacat.21 n legtur cu termenul n care poate fi introdus recursul ierarhic (atunci cnd exist organ ierarhic superior) s-au exprimat mai multe opinii n literatura de specialitate. ns toate aceste opinii susin, n esen, c recursul ierarhic poate fi efectuat ,,comitent, la un termen ulteriorr celui la care a fost introdus recursul graios, ori dup ce s-a primit rspunsul nefavorabil din partea emitentului.22 Datorit faptului c din lege nu se desprinde sesizarea prioritar a autoritii emitente, ci obligativitatea sesizrii acesteia, autoritatea superioar poate fi sesizat i concomitent, nu numai ulterior autoritii emitente, dar respectnd acelai termen, de 30 zile, prevzut la art. 7 alin. (1). ns, dac recursul ierarhic este exercitat tot n termenul de 30 de zile prevzut pentru cel graios, ar nsemna ca persoana vtmat s dea dovad de o precauie remarcabil n efectuarea reclamaiei prealabile.23 Ea va fi nevoit
20

Verginia Vedina - ,, Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaiei ,,Romnia de Mine, Bucureti, 1999, p. 93 21 Dacian Cosmin Drago, ,, Recurs administrativ i contenciosul administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 67 22 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., vol II, p. 58 23 D. C. Drago, op. cit., p. 109

aadar s introduc odat cu recursul graios sau dup acesta, dar n termenul de 30 de zile i toate recursurile ierarhice posibile. n mod normal ceteanul ar trebui s atepte rspunsul primului organ solicitat (organul emitent n acest caz) iar numai dup ce acesta s se adreseze organului ierarhic superior, cu att mai mult cu ct recursul ierarhic se efectueaz tocmai pe motivul c organul emitent nu a rspuns n termenul prevzut de lege. Este lipsit de orice logic exercitarea recursului ierarhic odat ce persoana vtmat nu tie dac organul emitent ia rezolvat sau nu cererea. Aceasta ar ncrca organul superior ierarhic cu cereri care s-ar dovedi apoi inutile deoarece au fost rezolvate favorabil de organul emitent.24 Totodat, recursul ierarhic, spre deosebire de reclamaia adresat organului emitent, care trebuie nregistrat n termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ atacat, nu trebuie introdus ntr-un termen determinat de lege.25 El poate fi introdus oricnd n termenul de prescripie, care n actuala lege a contenciosului administrativ este 6 luni. Aceast opinie a fost criticat, deoarece ndat ce termenul de rspuns la recursul graios a expirat, ncepe s se deruleze termenul de sesizare a instanei. Dac reclamaia la superiorul ierarhic se poate face oricnd n termenul maxim de 6 luni, are loc o repunere n termenul de sesizare instanei, nu o prorogare a acestuia, ceea ce este inaceptabil.26 Recursurile facultative (deci i recursul ierarhic) au ca efect prorogarea termenului de recurs jurisdicional, nu repunerea n termen, ns doar dac sunt efectuate n termen de recurs jurisdicional. Recursul ierarhic trebuie efectuat cu respectarea strict a termenelor imperative existente, respectiv termenul de recurs graios i cel de sesizare a instanei de 30 de zile, i doar n subsidiar cel mare de 6 luni. Nerespectarea
Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 55 Tudor Drganu, ,,Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1970, p. 267 26 I. Iovna, op. cit., p. 141
25 24

acestor termene imperative atrage decderea din drepturi de a sesiza instana. De aceea, termenul de recurs graios sau de sesizare a instanei sunt intervalele de timp de efectuare a recursului ierarhic. Sesizarea organului ierarhic superior se poate face i dup primirea rezolvrii nefavorabile din partea organului emitent. Aceast sesizare are o limit explicit i una implicit.27 Cea explicit este reprezentat de termenul de 6 luni, scurs de la comunicarea actului, iar cea implicit este dat de faptul c ntre primirea soluiei dat de organul emitent i sesizarea organului administrativ ierarhic superior nu pot trece mai mult de 30 de zile. n acest termen, daca nu s-a plns i organului administrativ ierarhic superior, petiionarul este obligat s sesizeze instana de judecat. Potrivit opiniei autorilor de specialitate, pot exist trei situaii de sesizare a superiorului ierarhic, cu efecte juridice asupra termenului de sesizare a instanei 28: dac ambele recursuri recursul graios i recursul ierarhic se efectueaz deodat, termenul de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului la recursul ierarhic (explicit sau implicit); dac n termenul de recurs graios, dar dup acesta, este efectuat i dac recursul ierarhic este exercitat dup primire a rspunsului emitentului actului, termenul de sesizare a instanei, care a nceput s curg anterior, este prorogat pn la primirea rspunsului de la superiorul ierarhic. Soluionarea n vreun fel a recursului ierarhic determin curgerea unui nou termen de sesizare a instanei, tot de 30 de zile. Reclamaia fcut numai organului ierarhic superior are doar semnificaia unei sesizri a acestuia n vederea declanrii controlului ierarhic. O eventual rezolvare favorabil stinge litigiul, ns una nefavorabil nu confer dreptul de a
27 28

recursul ierarhic, soluia este aceeai;

D. C. Drago, op. cit., p. 108 D. C. Drago, op. cit., p. 114

aciona n justiie, deoarece procedura prealabil nu a fost ndeplinit.29 Recursul ierarhic efectuat singur nu are semnificaia exercitrii procedurii prealabile. Uneori, n cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a actului administrativ poate fi rezolvat, doar prin ndrumri obligatorii date de organul superior celui inferior, i anume atunci cnd organul inferior are competena exclusiv de a emite acel act.30 n cazul n care recursul graios i cel ierarhic sunt concomitent n curs de soluionare, n calcul termenului de sesizare a instanei intr data ultimului rspuns primit. De regul, se precizeaz, acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie de o perioad mai ndelungat de timp pentru soluionare. Introducerea recursului ierarhic, chiar dac este facultativ, are ca efect investirea superiorului ierarhic cu soluionarea lui, iar pentru particular interdicia sesizrii instanei. O dat ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instanei este ntrerupt, prin urmare particularul nu are drept la aciune.

4. Fundamentul juridic al recursului administrativ; Fundamentul juridic al recursul administrativ se gsete n dreptul de petiionare al cetenilor,31 drept prevzut de majoritatea constituiilor sau

D. C. Drago, op. cit, p. 115 O. Podaru, ,,Consideraii privind procedura prealabil a contenciosului administrativ romn, n ,,Revista de drept comercial, nr. 6/2000, p.90 31 C. L. Popescu, nota (I) la decizia nr. 416/1995 a naltei Curi de Casaie i Justiie, secia de contencios administrativ, n ,,Dreptul nr. 10/1997, p. 105;
30

29

legislaiilor moderne, i n principiul de drept administrativ al revocrii actelor administrative.32 Potrivit dreptului de petiionare33, cetenii se pot adresa autoritilor publice prin petiii, formulate n numele semnatarilor iar autoritatea public este obligat s le rspund n termenele prevzute de lege (art.51 alin.4) al Constituiei revizuite). Prin asemenea petiii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat de petiionar ilegal. Este de principiu, pe de alt parte, c un act administrativ poate fi revocat de ctre organul emitent sau de ctre organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea particularilor 34. Recursul administrativ, chiar dac se ntemeiaz pe dreptul de petiionare, nu se confund cu simplele cereri adresate administraiei, fundamentate i ele pe dreptul de petiionare. n cazul recursul administrativ ne aflm n prezena unui litigiu, n care se contest o decizie explicit sau implicit a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existena unui litigiu, ns, provocnd administraia s rspund, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacat cu recurs administrativ.

5. Tipuri de recurs administrativ Recursul administrativ poate fi prevzut de un text legal sau neprevzut de vreun text de lege.35 La rndul lor, recursurile prevzute de lege se mpart n recurs administrativ propriu-zis i recurs administrativ cu caracter jurisdicional. Recursurile administrative propriu-zise (la fel, cele neprevzute

C-tin Rarincescu, op. cit., p. 118 A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustea, ,,Legalitatea actelor administrative, Editura Politica, 1985, Bucureti, p. 184 34 Rodica Narcisa Petrescu, ,,Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001,p. 288 35 Dacian Cosmin Drago, ,, Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 17
33

32

de lege) sunt: recursul graios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu i recursul de tutel.36 Recursurile neprevzute de lege sunt facultative, n timp ce cele prevzute de lege pot fi facultative sau obligatorii. Recursul administrativ neprevzut de un text legal (recursul de drept comun) i gsete totui temeiul juridic ntr-o lege, fie legea fundamental, fie o lege ordinar, care prevede dreptul fundamental al cetenilor la petiionare. Existena sa este considerat ca implicit, derivnd din nsi organizarea administrativ37, i este suficient ca legiuitorul s nu-l interzic expres pentru a putea fi exercitat. Excluderea acestei ci de recurs poate fi fcut n mod expres (expressis verbis), i anume stipulnd c actul administrativ nu poate fi atacat pe cale administrativ, ci doar pe cale jurisdicional, fie implicit, prin precizarea c actul este definit din punct de vedere al procedurii administrative.38 Recursul de drept comun poate fi exercitat oricnd, i poate viza att aspecte de legalitate, ct i aspecte de oportunitate. El este ntotdeauna facultativ, i n principiu, nu are influen asupra termenului de recurs jurisdicional. n sistemele de drept care cunosc termene predeterminate de sesizare a instanei de contencios administrativ, recursul administrativ de drept comun poate fi exercitat fie nainte, fie n acelai timp, fie dup recursul jurisdicional, ns numai recursului administrativ introdus n termenul de exercitare a recursului jurisdicional efectul prorogrii acestui termen.39 i se recunoate de ctre jurispruden

36 37

Ibidem, p.17 C-tin Rarincescu, op. cit., p. 108 38 Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 17 39 Ibidem, p. 18

n susinerea recursului se pot invoca, de asemenea, att motive de fapt, ct i de drept, sau se poate apela pur i simplu la bunvoina administraiei.40 n ceea ce privete persoana fizic sau juridic care are deschis calea acestui recurs, orice persoan interesat poate s-l exercite, chiar dac nu-i este adresat. Recursul administrativ neprevzut de texte legale exist, incontestabil, n aproape toate sistemele de drept administrativ, i este consacrat de multe ori de jurispruden, care-i ataeaz diferite efecte juridice. El poate fi recurs graios, recurs ierarhic sau recurs de tutel, precum i recurs impropriu. Dei nu exist un text care s-l prevad, recursului de drept comun i sunt aplicabile regulile recursului facultativ, i i sunt ataate efectele acestuia.41 Recursul administrativ prevzut de lege poate fi condiionat de aceasta, ntr-un fel sau altul, prin termenele de intentare, prin condiii referitoare la petiionar, sau poate fi redus n privina obiectului su doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. La rndul su, recursul prevzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu. n cazul celui facultativ, de obicei procedura de intentare, soluionare i atacare nu este reglementat amnunit, regulile care-l guverneaz fiind de natur jurisprudenial i destul de laxe. Reclamantul nu trebuie s dovedeasc existena unui interes, nu este inut s respecte anumite forme de introducere a recursului, ori un termen predeterminat. n cazul recursului obligatoriu ns, mai ntlnite sunt dou situaii: a) legea prevede doar c recursul jurisdicional s fie precedat de un recurs administrativ, i b) de regul, legea reglementeaz i o procedur de derulare a acestuia, ce cuprinde: termene de intentare, dezbatere contradictorie,
40 41

Ibidem, p. 18 Ibidem, p. 18

obligativitatea motivrii soluiei. Se ataeaz astfel recursului administrativ un caracter quasi jurisdicional.42 Formalismul acesta se explic prin faptul c, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde doar s uureze munca judectorului, fiind procedur exclusiv pre-contencioas, recursul obligatoriu este i o procedur para-contencioas, care mpiedic, n cazul n care nu este efectuat, sesizarea judectorului.43 n cazul n care particularul adreseaz o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflm n prezena recursului graios. n unele cazuri recursul graios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativ constituie ,,ultima treapt a ierarhiei administrative.44 Dac cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresat organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dac, dimpotriv, cererea este adresat unui organ cu atribuii de control ntr-un anumit domeniu, dar care nu este, n ierarhia administrativ, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflm n prezena recursului ierarhic impropriu. O alt form de recurs administrativ este recursul de tutel. Acesta se adreseaz autoritii administrative nsrcinate cu controlul deciziilor administraiei publice descentralizate (de regul prefectul), care ns are dreptul de a hotr liber declanarea controlului de tutel.45 Tutela administrativ are dou forme : prima, mai dur, d dreptul autoritii de tutel s anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ.

42 43

Dacian Cosmin Drago, op. cit. , p. 19 Ibidem, p.19 44 Ibidem, p. 19 45 Ibidem, p. 20

n principiu, recursul facultativ poate fi formulat n orice form, scris sau verbal, n acest ultim caz funcionarul va elibera o copie de pe consemnarea recursului i o va nmna recurentului. Cererea nu trebuie motivat, este suficient doar s rezulte din cuprinsul ei c petiionarul este nemulumit de decizia atacat. Recursul obligatoriu, ns, trebuie s conin n plus anumite precizri, i anume: petiionarul va preciza dac solicit anularea actului sau modificarea lui, i n ce limite, precum i motivele pe care se ntemeiaz recursul. O alt deosebire ntre recursul facultativ i recursul obligatoriu este dat de faptul c, n rezolvarea primului, autoritatea de recurs exercit o competen pur administrativ, n timp ce n al doilea caz procedura este uneori quasi-jurisdicional. Recursul facultativ are un caracter de drept comun, adic poate fi exercitat indiferent de existena unui text legal care s-l prevad. Caracterul de drept comun al recursului administrativ facultativ se degaj n primul rnd din afirmarea autonomiei sale fa de recursul jurisdicional, care las administrailor opiunea ntre: sesizarea direct a tribunalului administrativ i recursul prealabil, urmat, n caz de respingere sau de tcere a administraiei, de sesizarea direct a aceluiai tribunal, opiune care implic suspendarea termenului de recurs jurisdicional pe durata soluionrii recursului administrativ.46 Acest caracter este recunoscut recursului graios, celui ierarhic i recursului de tutel. Recursul administrativ de drept comun poate fi exclus doar printrun text legal, n mod explicit sau implicit. Excluderea implicit poate rezulta, spre exemplu, i din faptul c este organizat un recurs obligatoriu.

46

Ibidem, p. 25

De asemenea, el poate fi reglementat printr-o lege, n mai mare sau mai mic msur; de exemplu prin O. G. Nr. 27/2002 privind activitatea de soluionare a petiiilor. n acest fel nu dispare caracterul de drept comun, condiiile de exercitare a recursului fiind stabilite numai pentru ca acesta s primeasc, n mod obligatoriu, un rspuns din partea administraiei. Nerespectarea condiiilor de exercitare duce la exonerarea de rspundere a administraiei n cazul lipsei unui rspuns; de fapt, prin lege este reglementat mai mult activitatea de soluionare a recursului de ctre administraie, nu exercitarea acestuia de ctre reclamant, care este destul de facil.

6. Relaia recurs administrativ recurs jurisdicional Recursul administrativ are un regim juridic distinct i nu poate fi confundat cu recursul jurisdicional (contencios). Fiind vorba despre sisteme de soluionare a litigiilor administrative n principiu separate i independente, primul se adreseaz administraiei active, pe cnd al doilea este adresat jurisdiciei administrative independente sau instanelor judectoreti.47 n sistemul de drept romn n care recursul administrativ este considerat o etap prealabil obligatorie sesizrii instanelor de contencios administrativ, particularii nu pot sesiza judectorul dect dac au folosit n prealabil calea administrativ de atac; legea prevede ca o condiie de exercitare a recursului jurisdicional efectuarea recursului administrativ. Organizarea recursului administrativ depinde de rolul i locul care-i este asigurat n raport cu controlul contencios. Cele dou ci de atac pot fi organizate independent una de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, n acest ultim caz recursul contencios nefiind deschis dect n contra actelor administrative devenite definitive dup epuizarea cilor de atac administrative.

47

Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 20

Totodat, recursul administrativ este guvernat de reguli mai puin stricte dect cel contencios. Garaniile eseniale oferite administrailor care folosesc recursul administrativ precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : dac se acord o importan mare recursului jurisdicional, acesta va fi organizat astfel nct s protejeze drepturile i libertile administrailor, recursul administrativ fiind neglijat; dac ns recursul jurisdicional nu privete ntreaga activitate administrativ, consacrnd limite multiple n exercitarea sa, procedura recursului administrativ va beneficia de o atenie sporit, fiind reglementat mai amnunit i oferind mai multe garanii administrailor.

7. Relatia dintre actul administrativ jurisdicional, recursul administrativ jurisdicional Actul administrativ jurisdicional a fost definit ca ,,acel act prin care organe fcnd parte din sistemul administraiei de stat soluioneaz litigii prin hotrri investite cu o stabilitate asemntoare puterii lucrului judecat i susceptibile de a fi executate prin fora de constrngere a statului, acte a cror elaborare are la baz principiile independenei n rezolvare i al contradictorialitii.48 Actul administrativ jurisdicional este emis n urma soluionrii recursului administrativ jurisdicional, adic a cererii adresate de particulari unei autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale. Legea este cea care confer atribuii jurisdicionale unei autoriti administrative. jurisdicional, autoritatea administrativ

48

Tudor Drganu, ,, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Edit. Dacia, Cluj-Napoca,1970,p. 213

Recursurile administrativ-jurisdicionale reliefeaz meninerea, n dreptul administrativ romn, i a sistemului administratorului judector, alturi de cel al contenciosului administrativ nfptuit de instanele judectoreti.49 Profesorul A. Iorgovan afirm c ,,orice soluionare a unei ci de atac care oblig organul administrativ s citeze sau s asculte cel puin o parte i s dea apoi o hotrre motivat, evoc, n esen, o jurisdicie administrativ.50 S-a constatat c ,,sarcina de a stabili cazurile n care actele administraiei dobndesc un caracter jurisdicional i, prin urmare, o stabilitate mai mare, nu este uoar.51 Aceasta deoarece procedura de elaborare a actelor adminstrativ-jurisdicionale este mai puin amnunit dect procedura civil, iar uneori ea se reduce la cteva dispoziii de principiu. De asemenea, chiar dac are elemente asemntoare cu procedura judiciar, ea este de obicei foarte puin diferit de procedura administrativ obinuit, de emitere a actelor administrative propriu-zise52 au de soluionare a recursului ierarhic. Totodat, actul administrativ-jurisdicional are un caracter de excepie, n sensul c intervine doar n cazuri riguros precizate de lege53, n anumite materii54 i c este susceptibil de a fi atacat n contencios administrativ general dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale. Natura juridic a cererilor adresate de particulari autoritilor administrative cu caracter jurisdicional, n temeiul dispoziiilor exprese ale unei legi, este aceea de recurs administrativ cu caracter jurisdicional, specie a recursului administrativ. El trebuie obligatoriu exercitat nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ, sub sanciunea decderii. Este, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizrii acestei instane.55

49 50

A. Iorgovan, op. cit., p. 381 A. Iorgovan, op. cit, p. 391 51 T. Drganu, op. cit., p. 203 52 A. Iorgovan, op. cit., p. 394 53 A. Iorgovan, op. cit., p. 391 54 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 11 55 A. Iorgovan, op. cit., p. 131

8. Recursuri administrative prealabile prevzute n legi speciale; Legea nr. 248/2005 privind regimul paapoartelor reglementeaz o

procedur prealabil de contestare a refuzului de eliberare, suspendrii sau retragerii dreptului de folosire a paaportului. mpotriva msurilor dispuse persoana nemulumit poate face contestaie la organul ierarhic superior celui care a dispus msura n termen de 30 de zile de la data comunicrii; Contestaia se soluioneaz n 30 de zile urmnd ca cel nemulumit s se adreseze instanei de contencios administrativ competente. Cteva observaii se impun : a) se consacr un recurs administrativ ierarhic tipic56, dei faptul c nu se precizeaz c nesoluionarea n termen a contestaiei valoreaz refuz implicit i constituie temei pentru aciunea n justiie duce aparent la ideea unei proceduri administrativ jurisdicionale. Credem c aceast caracteristic, fiind sigura care apropie procedura de fa de procedura judiciar, nu este suficient pentru a-i da un caracter jurisdicional; b) recursul administrativ se efectueaz mpotriva unui fapt administrativ asimilat sau a unor acte administrative. - Conform ordonanei 34/2002 privind telecomunicaiile, operatorii publici i furnizorii de servicii de telecomunicaii rspund fa de utilizatori pentru daunele efective cauzate de neexecutarea sau executarea necorespunztoare a serviciilor de telecomunicaii. Termenul de introducere a reclamaiei este de 6 luni, calculat din ziua prestrii serviciului, iar termenul de soluionare de ctre operator este de cel mult 3 luni de la nregistrarea ei. Chemarea n judecat a operatorilor publici sau furnizorilor este posibil n termen de 6 luni de la primirea rspunsului la reclamaie sau la expirarea termenului de soluionarea a acestuia. Dup cum reiese din reglementarea legal, recursul administrativ este unul graios, el condiioneaz sesizarea instanei de judecat.
56

A se vedea i V.I. Priscaru, op. cit., p. 114

Caracterul administrativ al recursului este accentuat prin consacrarea ,,tcerii administrative ca temei de intentare a aciunii n justiie. S-ar putea obiecta c, n lipsa unei precizri exprese, instana competent este cea de drept comun, aciunea fiind una n daune, precizeaz expres competena instanei de contencios administrativ pentru judecarea litigiilor dintre autoritatea de reglementare i titularii de autorizaie. - Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 privind achiziiile publice. Calea de atac pe cale administrativ a actelor i deciziilor ilegale n materia achiziiilor publice poart denumirea de contestaie. De lege lata, procedura prealabil este obligatorie i condiioneaz primirea aciunii de contencios administrativ, n consecin reclamantul deczut din dreptul de a face contestaia este deczut i din dreptul de a introduce aciunea. Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 distinge ntre mai multe ipoteze fiecare cu alt termen : a) 5 zile lucrtoare de la data publicrii unui anun de participare sau de la data primirii oricrui document scris transmis de ctre autoritatea contractant, cu excepia comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii; b) 7 zile lucrtoare din momentul lurii la cunotin n orice mod dovedit, a unui act ori a unei decizii a autoritii contractante; c) 10 zile de la data primirii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. n cuprinsul contestaiei trebuie s fie precizate expres, sub sanciunea decderii: faptul c reprezint o contestaie, actul sau decizia invocat ca nelegal, art. din ordonana de urgen i, dup caz, din alte acte normative pe care contestatorul le consider nclcate, interesele lezate, modul n care ateapt s fie rezolvat cazul n spe i baza legal a propunerii. Autoritatea contractant este n drept s resping orice contestaie care nu ndeplinete n mod cumulativ cerinele de mai sus.

Termenul de rspuns la contestaie este de 10 zile lucrtoare din momentul naintrii ei. n cazul n care se depun mai multe contestaii mpotriva aceleiai decizii, soluionarea acestora se va face n mod unitar. O atenie deosebit este acordat de Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 soluionrii contestaiei : soluionarea formal a contestaiei. La primirea unei contestaii, autoritatea contractant ,,estimeaz temeinicia acesteia, i o respinge sau, dup caz, o reine n vederea soluionrii ei pe fond. Motivul pentru hotr respingerea contestaiei este decderea din dreptul de a face contestaie. soluionarea contestaiei pe fond. Rspunsul la contestaie se face prin formularea unei rezoluii motivate dup consultarea a contestatorului i a tuturor celor care s-au asociat contestaiei; de asemenea, autoritatea contractant poate iniia consultri i cu ceilali participani nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public. Dup analizarea fondului contestaiei, autoritatea are dou posibiliti fie s admit contestaia, caz n care va adopta msuri corective; - fie s respinge contestaia, n acest ultim caz contestatarul nemulumit putnd aciona n justiie. n termen de dou zile lucrtoare de la primirea rezoluiei modificate contestatorii au obligaia de a notifica autoritii contractante dac accept sau nu concluziile acesteia i msurile corective, eventual decise, de ctre aceasta; cei care notific autoritii contractante c accept rezoluia i msurile corective decise secad din dreptul lor de a ataca n justiie, inclusiv din acela de a introduce cerere de intervenie n interesul prii care ar ataca respectiva rezoluie i/sau msurile corective n cauz. De ndat ce primete o contestaie sau o notificare privind introducerea unei aciuni n justiiei, n scopul optimizrii procesului de monitorizare a sistemului de achiziie publice, autoritatea contractant are obligaia s ntiineze despre aceasta Ministerul Finanelor Publice, anexnd copie de pe contestaie. n cazul n care contestaia sau aciunea n justiie vizeaz aplicarea

unei proceduri pentru atribuirea unui contract de lucrri sau a unui contract de servicii de proiectare a construciilor, atunci autoritatea contractant are obligaia de a transmite ntiinarea i ministerului de resort. n soluionarea contestaiilor autoritatea contractant poate decide msuri corective de modificare, ncetare, revocare, anulare i alte asemenea ale actelor i deciziilor nelegale sau ale activitilor n legtur cu acestea, n scopul conformrii cu prevederile prezenei ordonanei de urgen. Orice msur corectiv decis de ctre autoritatea contractant trebuie s fie precizat n cadrul rezoluiei motivate. Autoritatea contractant are obligaia de a comunica Ministerului Finanelor Publice, i dup caz, i ministerul de resort, toate actele i deciziile ulterioare referitoare la contestaia n termen de 2 zile lucrtoare de la producerea/primirea lor. n termen de 7 zile de la primirea ntiinrii referitoarea la naintarea unei contestaii, inclusiv a copiei anexate, Ministerul Finanelor Publice are obligaia de a formula i de a transmite un punct de vedere cu privire la modul n care consider c ar trebui soluionat contestaia. Punctul de vedere are caracter informativ i de specialitate i este destinat s faciliteze autoritii contractante, i dup caz, justiiei luarea unei decizii corespunztoare pe baza unei interpretri autorizate a prevederilor legislative i n domeniul achiziiilor publice. La introducerea unei contestaii, autoritatea contractant are obligaia de a ntiina despre aceasta ceilali participani la procedura atribuirii contractului. Aceast comunicare are o deosebit importan, deoarece participanii au dreptul de a se asocia, n 5 zile de la primirea ei, la contestaia depus, n caz contrar fiind deczui att din dreptul de a face procedura prealabil, ct i din dreptul de a se adresa justiiei. Excepii de la obligativitatea procedurii prealabile. Ordonanta de urgenta nr. 40/2005 prevede cteva situaii n care instana de contencios

administrativ poate fi sesizat fr ca n prealabil s se fi fcut contestaia la autoritatea contractant, i anume: - n cazul n care contractul de achiziie a fost ncheiat : 1) la termen, persoanele neimplicate n procedura de atribuire a contractului pot contesta deciziile autoritii contractante care le va vtma drepturile sau interesele dar numai dup publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public i nu mai trziu de 15 zile de la data publicrii anunului de atribuire; 2) n cazul n care autoritatea contractant ncheie contractul de achiziiei public mai devreme de 15 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii de atribuire a contractului de achiziie public, orice ofertant se poate adresa instanei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data publicrii anunului de atribuire; - n cazul n care contractul de achiziie public nu a fost ncheiat nc, orice participant implicat n procedura de atribuire a contractului poate atacat msurile corective decise de autoritatea contractant ca efect al soluionrii contestaiilor, fie pe motiv c acestea sunt la rndul lor, ilegale, fie ca sunt incomplete. O prevedere remarcabil este aceea conform careia aciunea n justiie se poate face doar pentru acele capete de cerere care au fcut obiectul atacului pe cale administrativ. Prin urmare nu este posibil, s se solicite prin contestaie anularea deciziei, iar apoi, prin aciune acordarea de despgubiri. - Potrivit Legii nr. 337/2005 privind protecia topografiei circuitelor integrate, hotrrea de respingere a cererii de nregistrare a topografiei poate fi contestat pe cale administrativ, n termen de 3 luni de la data comunicrii ei; contestaia se soluioneaz n termen de dou luni de la data nregistrrii, i poate fi apoi atacat in justiie. Recursul administrativ la directorul oficiului este un recurs graios, adresat autoritii vinovat de emiterea actului administrativ ilegal.

- Legea nr. 105/2004 privind protejarea patrimoniului cultural naional mobil prevede : ,,contestarea expertizei bunurilor culturale mobile care nu au fost propuse la clasare, se face la Comisia Naional a Muzeelor i Coleciilor n termen de 10 zile de la primirea ntiinrii expertului. Soluionarea contestaiei se comunic n termen de 20 de zile. De asemenea, ordinul de clasare, declasare sau de trecere dintr-o categorie n alta a patrimoniului cultural naional al unui bun cultural mobil poate fi contestat de proprietarul sau de titularul dreptului de administrarea a Ministerului Culturii, n termen de 30 de zile de la comunicare. Ministerului Culturii este obligat s soluioneze contestaia n termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia. Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. Refuzul explicit sau tacit al angajatului desemnat al unei autoriti ori instituii publice pentru aplicarea legii constituie abatere i atrage rspunderea disciplinar a celui vinovat. mpotriva refuzului se poate pune reclamaie n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre persoana lezat. Dac dup cercetarea administrativ reclamaia se dovedete ntemeiat, rspunsul se transmite persoanei lezate n termen de 15 zile de la depunerea reclamaiei i va conine att informaiile de interes public solicitate iniial ct i menionarea sanciunilor disciplinare luate mpotriva celui vinovat. 9. Concluzii privind recursul administrativ de drept comun Recursul administrativ de drept comun este o realitate ce nu poate fi negat, deoarece nimic nu mpiedic particularii s se adreseze cu recurs graios sau recurs ierarhic autoritilor competente, n cazul n care se consider nedrepti de vreo msur a acestora (art. 1 alin. (1) i art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004). Recursul administrativ prezint cteva trsturi caracteristice57:

57

C-tin G. Rarincescu, op. cit., p. 106-108

 constituie exerciiul unui drept al particularilor de a cere administraiei modificarea, anularea sau nlocuirea unui act administrativ vtmtor de drepturi, sau adoptarea unei anumite atitudini. presupune existena prealabil a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat actului administrativ. Astfel, simpla cerere adresat administraiei pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizaii nu poate fi considerat recurs administrativ. Doar n cazul refuzului de eliberare a autorizaiei sau a lipsei unui rspuns la cerere n termenul legal, atitudinea administraiei d natere unei contestaii care poate forma obiectul unui recurs administrativ. lezarea unui drept sau cel puin a unui interes al reclamantului prin actul administrativ58. Numai n aceast situaie este vorba de un veritabil recurs, i nu de un denun pe care l poate face orice individ. Diferena dintre simplul denun i recursul administrativ const n obligaia administraiei de a rspunde acestuia din urm. De multe ori, ns, aceast obligaie de a rspunde nu este ndeplinit sau este realizat cu ntrziere mare i n mod superficial recursul administrativ pune n discuie att legalitatea, ct i oportunitatea actelor si operaiunilor administrative.59 actul sau decizia emis de administraie n urma soluionrii recursului administrativ nu este o decizie jurisdicional, ci administrativ60. se intenteaz independent de existena unor forme sau termene. Pentru soluionarea recursurilor administrative de drept comun n bune condiii, O. G. Nr. 27/2002 prevede anumite msuri: soluionarea recursului administrativ se va face dup efectuarea unei cercetri administrative;

58

A. Teodorescu, ,,Tratat de drept administrativ, vol I, Institutul de Arte Grafice, ,,Eminescu, S. A., 1929,p.387 59 D. C. Drago, op. cit.,p.69 60 Ibidem, p. 69

 recursul administrativ, pentru a fi valabil, trebuie s fie semnat de petiionar i s conin datele de identificare a acestuia, precizare a crei nerespectare este sancionat cu clasarea petiiei. Nu se precizeaz ns ce se ntmpl n cazul petiiilor verbale, ale persoanelor bolnave sau cu handicap. termenul de soluionare a recursurilor administrative este de 30 de zile, cu posibilitate de prelungire, din dispoziia conductorului autoritii publice, cu cel mult 15 zile, daca sunt necesare cercetri mai amnunite. Autoritatea public este obligat de a comunica petiionarului faptul prelungirii termenului de rspuns. recursurile greit ndreptate trebuie trimise de compartimentul de relaii cu publicul autoritii publice competente, pentru care curge un nou termen de soluionare. Este necesar informarea petentului despre luarea acestei msuri. petiiile multiple viznd aceeai problem se conexeaz, petentul primind un singur rspuns care s fac referire la toate, iar petiia ulterioar cu acelai obiect se claseaz alturi de petiia deja soluionat fcndu-se meniune c s-a rspuns. Recursul de drept comun poate fi ntlnit n toate cele trei forme tipice ale sale: recursul graios, recursul ierarhic i recursul de tutel. Recursul administrativ poate lua i forma recursului de tutel, n situaiile n care autoritatea emitent se bucur de autonomie, neavnd superior ierarhic. Sarcina de a exercita principalul control de tip ,,tutel administrativ61 n Romnia i revine, conform Constituiei, prefectului. Tutela se exercit n principiu din oficiu, ns nimic nu mpiedic particularii s sesizeze prefectul n legtur cu ilegalitatea unui act administrativ emis de o autoritate local autonom. Chiar primarul are obligaia, conform Legii

61

C. L. Popescu, ,,Autonomia local i integrarea european, Edit All Beck, Bucureti, 1999, p.2000

administraiei publice locale, s sesizeze prefectul atunci cnd constat c o hotrre a consiliului local, pe care el trebuie s o duc la ndeplinire, este ilegal. ntrebarea care se pune este aceea dac aceast sesizare are utilitate practic i efecte juridice, dat fiind faptul c prefectului i se nainteaz ntr-un termen de 3 zile de la adoptare orice act al autoritilor autonome.62 Prefectul este, ns, obligat, n temeiul legii, s ofere un rspuns petiionarului, n termen de 30 de zile de la primirea reclamaiei, indiferent de faptul c rspunsul este negativ sau pozitiv. Astfel, Recursul de tutel, dei posibil, nu are nsemntatea practic pe care o au celelalte dou forma de recurs administrativ. Recursul administrativ reprezint o importan deosebit n economia reglementrilor referitoare la aprarea drepturilor administrailor n raporturile lor cu administraia; el reprezint o cale facil de obinere a reparrii dreptului sau interesului legitim vtmat.63 Acest recurs i-a dovedit utilitatea practic, astfel nct face de multe ori inutil recursul jurisdicional. ncrederea n administraie este ns de cele mai multe ori mai redus dect n corpul judectoresc, prin urmare acestora le este dat deplina competen de a soluiona litigiile administrative, i activitatea acestora beneficiaz de o reglementare mai minuioas.64 Recursul administrativ este ,,garania principal a reparrii insuficienelor i eroilor administraiei, controlul judectoresc fiind doar o garanie subsidiar, ce intervine n cazul n care garania principal nu a fost suficient pentru satisfacerea celui vtmat n cazul n care garania principal nu a fost suficient pentru satisfacerea celui vtmat.65

62 63

D.C. Drago, op. cit., p. 75 Ibidem, p.171 64 Ibidem, p. 171 65 M. Lepdtescu, ,, Judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale o nou garanie juridic a exercitrii depline a drepturilor cetenilor , n ,,Revista romn de drept, nr. 8/1967, p.19