EGESIF_14-0021-00

16/06/2014
COMISIA EUROPEAN
DIRECIA GENERAL

Fondurile structurale i de investiii europene

Orientri pentru statele membre i autoritile programului

Evaluarea riscului de fraud i msuri antifraud

eficace i proporionale
Iunie 2014

Declaraie de declinare a responsabilitii:

Acesta este un document de lucru elaborat de serviciile Comisiei. Pe baza dreptului UE aplicabil,
documentul prezint orientri tehnice, n atenia autoritilor publice, a specialitilor, a beneficiarilor sau
a potenialilor beneficiari, precum i a altor organisme implicate n monitorizarea, controlul sau punerea
n aplicare a fondurilor structurale i de investiii europene, cu privire la modul de interpretare i de
aplicare a normelor UE n domeniu. Documentul urmrete s prezinte explicaiile i interpretrile
serviciilor Comisiei cu privire la normele respective, n scopul facilitrii punerii n aplicare a programului
i al ncurajrii bunelor practici. Cu toate acestea, prezentele orientri nu aduc atingere interpretrii
Curii de Justiie i a Tribunalului sau deciziilor Comisiei.

Cuprins
LISTA ACRONIMELOR I ABREVIERILOR ................................................................. 4
1.

INTRODUCERE......................................................................................................... 6
1.1. Context .............................................................................................................. 6
1.2. O abordare proactiv, structurat i direcionat a gestionrii riscului
de fraud ............................................................................................................ 7

2.

DEFINIII .................................................................................................................... 8
2.1. 2.1. Definiia neregulii....................................................................................... 8
2.2. 2.2. Definiia fraudei n tratat ............................................................................ 8
2.3. Definiia corupiei................................................................................................. 9

3.

AUTOEVALUAREA RISCULUI DE FRAUD ...................................................... 9

3.1. Instrumentul....................................................................................................... 9
3.2. Componena echipei de autoevaluare.............................................................. 11
3.3. Frecvena autoevalurii ................................................................................... 11

4.

ORIENTRI PRIVIND CERINELE MINIME PENTRU MSURI

ANTIFRAUD EFICACE I PROPORIONALE................................................... 11
4.1. Politica antifraud............................................................................................ 12
4.2. Prevenire.......................................................................................................... 12
4.2.1.

Cultura etic....................................................................................... 13

4.2.2.

Alocarea responsabilitilor............................................................... 14

4.2.3.

Instruirea i creterea nivelului de sensibilizare................................ 14

4.2.4.

Sistemele de control intern ................................................................ 14

4.2.5.

Analiza datelor i instrumentul ARACHNE ..................................... 15

4.3. Detectarea i raportarea ................................................................................... 16

4.3.1.

Dezvoltarea unei mentaliti corespunztoare................................... 16

4.3.2.

Indicatori de fraud (semnale de alert) ............................................ 16

4.4. Cercetare, corectare i urmrire penal ........................................................... 17

5.

4.4.1.

Recuperare i urmrire penal ........................................................... 18

4.4.2.

Monitorizare ...................................................................................... 18

AUDIT EFECTUAT DE AUTORITATEA DE AUDIT CU PRIVIRE LA

EVALUAREA RISCULUI DE FRAUD DE CTRE AUTORITATEA
DE MANAGEMENT I MSURILE ANTIFRAUD LUATE DE
ACEASTA................................................................................................................. 18
5.1. Lista de verificare pentru autoritile de audit................................................. 18
5.2. Frecvena verificrii autoritii de audit .......................................................... 19
2

Anexa 1
Instrumentul de evaluare a riscului de fraud i instruciuni privind modul
de utilizare a instrumentului
Anexa 2
Controale de atenuare recomandate
Anexa 3
Model de politic antifraud
Anexa 4
Lista de verificare pentru autoritatea de audit

LISTA ACRONIMELOR I ABREVIERILOR

AA Autoritate de audit
AM Autoritate de management
CA Autoritate de certificare
FEDR Fondul european de dezvoltare regional
fondurile n scopul acestui document specific, aceasta nseamn: Fondul european de
dezvoltare regional, Fondul social european, Fondul de coeziune i Fondul european
pentru pescuit i afaceri maritime
FSE Fondul social european
OI Organism intermediar
OLAF Oficiul European de Lupt Antifraud
RDC Regulamentul privind dispoziiile comune [Regulamentul (UE) nr. 1303/2013
al Parlamentului European i al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor
dispoziii comune privind Fondul european de dezvoltare regional, Fondul social
european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rural i
Fondul european pentru pescuit i afaceri maritime, precum i de stabilire a unor
dispoziii generale privind Fondul european de dezvoltare regional, Fondul social
european, Fondul de coeziune i Fondul european pentru pescuit i afaceri maritime i de
abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului]
Regulamentul financiar Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din
25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunitilor
Europene

REZUMAT
Prezenta not de orientare ofer autoritilor de management (AM) asisten i
recomandri cu privire la punerea n aplicare a articolului 125 alineatul (4) litera (c) din
RDC, care prevede c autoritatea de management instituie msuri antifraud eficace i
proporionale, lund n considerare riscurile identificate. De asemenea, Comisia ofer
orientri pentru verificarea efectuat de autoritatea de audit (AA) cu privire la respectarea
articolului respectiv de ctre autoritatea de management.
Comisia recomand autoritilor de management s adopte o abordare proactiv,
structurat i direcionat a gestionrii riscului de fraud. Pentru fonduri, obiectivul
ar trebui s fie adoptarea de msuri antifraud proactive i proporionale, utiliznd
mijloace eficiente din punct de vedere al costurilor. Toate autoritile programului ar
trebui s se angajeze la toleran zero fa de fraud, ncepnd cu adoptarea atitudinii
potrivite de ctre conducere. O evaluare bine direcionat a riscului de fraud,
combinat cu un angajament clar comunicat de a combate frauda, poate transmite un
mesaj limpede potenialilor autori de fraude. Sistemele de control riguroase puse n
aplicare n mod eficace pot reduce n mod considerabil riscul de fraud, dar nu pot
elimina complet riscul ca frauda s apar sau s rmn nedetectat. Acesta este motivul
pentru care sistemele trebuie s asigure, de asemenea, c exist proceduri pentru
detectarea fraudelor i c se iau msurile adecvate odat ce apare o suspiciune de fraud.
Prezentele orientri sunt concepute pentru a oferi sprijin sub forma unui ghid pe etape
pentru abordarea oricror cazuri de fraud rmase, odat ce alte msuri de bun gestiune
financiar au fost instituite i sunt puse n aplicare n mod eficient. Cu toate acestea,
obiectivul general al dispoziiilor de reglementare este gestionarea eficient din punct de
vedere a costurilor a riscului de fraud i punerea n aplicare a unor msuri antifraud
eficace i proporionale, ceea ce, n practic, nseamn o abordare direcionat i
difereniat pentru fiecare program i situaie.
Prin urmare, instrumentul de autoevaluare a riscului de fraud care este ataat la prezenta
not de orientare, mpreun cu instruciunile detaliate, poate fi utilizat pentru a evalua
impactul i probabilitatea apariiei unor riscuri comune de fraud. n al doilea rnd,
orientrile indic msurile de control de atenuare recomandate, care ar putea contribui la
reducerea oricror altor riscuri rmase, care nu au fost abordate nc n mod eficace de
controalele actuale. Obiectivul operaional pentru autoritatea de management ar trebui s
fie furnizarea de rspunsuri n cazuri de fraud care sunt proporionale cu riscurile i sunt
adaptate la situaiile specifice legate de livrarea fondurilor ntr-un anumit program sau
regiune. n special, n urma evalurii riscurilor i a controalelor aferente de atenuare
instituite la nivel de sistem, se recomand autoritilor de management s abordeze
situaiile specifice care pot aprea la nivelul punerii n aplicare a operaiunilor prin
dezvoltarea n continuare a unor indicatori de fraud specifici (semnale de alert) i prin
asigurarea unei cooperri i coordonri eficace ntre autoritatea de management,
autoritatea de audit i organele de anchet. De asemenea, Comisia va sprijini statele
membre prin furnizarea unui instrument specific de evaluare a riscului, ARACHNE, care
va facilita identificarea, prevenirea i detectarea operaiunilor, a proiectelor, a
beneficiarilor i a contractelor/contractorilor care prezint riscuri i va servi, de
asemenea, ca instrument preventiv.
Autoevaluarea riscurilor de fraud propus de Comisie este simpl, logic i practic i
se bazeaz pe cinci etape metodologice principale:
1. cuantificarea riscului de producere a unui anumit tip de fraud prin evaluarea
impactului i a probabilitii (riscul brut);
5

2. evaluarea eficacitii controalelor actuale instituite pentru reducerea riscului brut;

3. evaluarea riscului net dup luarea n considerare a efectelor eventualelor
controale actuale i a eficacitii acestora, i anume situaia astfel cum este la
momentul actual (riscul rezidual);
4. evaluarea efectului controalelor de atenuare planificate asupra riscului net
(rezidual);
5. definirea riscului int, i anume nivelul de risc pe care autoritatea de
management l consider admisibil dup ce toate controalele sunt puse n practic
i sunt realizate efectiv.
n cele din urm, Comisia intenioneaz s ofere sprijin direcionat pentru introducerea
sistemului, atunci cnd este necesar, n scopul de a sprijini statele membre n punerea n
aplicare a articolului 125 alineatul (4) litera (c) din RDC i a prezentelor orientri.
1.

INTRODUCERE
1.1.

Context

n conformitate cu articolul 59 alineatul (2) din Regulamentul financiar, statele

membre iau toate msurile necesare, inclusiv msuri legislative, de reglementare i
administrative, pentru a proteja interesele financiare ale UE, n special prin
prevenirea, detectarea i corectarea neregulilor i a fraudei.
RDC include cerine specifice privind responsabilitatea statelor membre pentru
prevenirea fraudelor. Prezentele orientri privind gestionarea riscului de fraud se
adreseaz autoritilor de management i autoritilor de audit pentru Fondul
european de dezvoltare regional (FEDR), Fondul de coeziune i Fondul social
european (FSE) i Fondul european pentru pescuit i afaceri maritime (FEPAM).
Pe lng articolul 72 litera (h) din RDC, care prevede c sistemele de gestionare i
control trebuie s asigure prevenirea, detectarea i corectarea neregulilor, inclusiv a
fraudei, precum i recuperarea sumelor pltite necuvenit, mpreun cu dobnzile,
articolul 125 alineatul (4 ) litera (c) din RDC prevede c autoritatea de management
instituie msuri antifraud eficace i proporionale, lund n considerare
riscurile identificate.
Riscurile de fraud i corupie trebuie s fie gestionate n mod corespunztor.
Autoritile de management au responsabilitatea de a demonstra c ncercrile de
fraudare a bugetului UE sunt inacceptabile i nu vor fi tolerate. Abordarea fraudei,
precum i a cauzelor i consecinelor acesteia, reprezint o provocare semnificativ
pentru orice gestionare, ntruct frauda este conceput s evite detectarea. De
asemenea, autoritile de management sunt sftuite s ia n considerare Indicele de
Percepie a Corupiei al organizaiei Transparency International1 i raportul
anticorupie al UE, elaborat de Comisie2 atunci cnd evalueaz msura n care
mediul lor general de operare este perceput ca fiind expus la riscuri poteniale de
corupie i fraud.

1
2

http://cpi.transparency.org/cpi2012
Comunicare a Comisiei ctre Parlamentul European, Consiliu i Comitetul Economic i Social
European din 6 iunie 2011 Combaterea corupiei n UE (COM(2011)308 final).
6

Potenialul de fraud nu poate fi ignorat i ar trebui s fie considerat ca un set de

riscuri care trebuie gestionate n mod corespunztor alturi de alte riscuri comerciale
sau evenimente potenial negative. Prin urmare, evaluarea riscurilor de fraud poate
fi realizat utiliznd instrumente i principii de gestionare a riscurilor existente.
Sistemele de control riguroase puse n aplicare n mod eficace pot reduce riscul ca
frauda s se produc sau s rmn nedetectat, dar nu pot elimina probabilitatea
apariiei fraudei. Obiectivul general ar trebui s fie abordarea principalelor riscuri de
fraud, n mod bine direcionat, innd cont de faptul c n afar de cerinele de
baz beneficiul global al oricror msuri antifraud suplimentare ar trebui s
depeasc costurile lor totale (principiul proporionalitii), lund n considerare, de
asemenea, costul reputaional ridicat asociat fraudei i corupiei.
Pentru a evalua impactul i probabilitatea oricror poteniale riscuri de fraud care
ar putea aduce atingere intereselor financiare ale UE, Comisia recomand
autoritilor de management s utilizeze instrumentul de evaluare a riscului de
fraud din anexa 1. Evaluarea trebuie efectuat de ctre o echip de autoevaluare
stabilit de autoritatea de management3. Lista controalelor de atenuare recomandate,
dar neobligatorii, pe care autoritile de management le-ar putea institui ca rspuns
la orice riscuri rmase, este indicat n anexa 2. Astfel de msuri proporionale ar
putea contribui n continuare la atenuarea oricror riscuri rmase identificate n
autoevaluare, care nu au fost abordate nc n mod eficace de controalele actuale.
De asemenea, n anexa 3 se propune un model opional de declaraie de politic
antifraud, pentru autoritile de management care doresc s i stabileasc
programul antifraud prin intermediul unei declaraii de politic ce comunic pe
plan intern i extern poziia lor oficial n ceea ce privete frauda i corupia.
Pentru a completa prezentele orientri, Comisia prevede, de asemenea, orientri
pentru verificarea efectuat de ctre autoritatea de audit cu privire la activitatea
desfurat de autoritatea de management n contextul evalurii riscurilor de fraud
i la msurile corespunztoare pe care aceasta le-a instituit pentru a reduce riscurile
de fraud. Listele de verificare din anexa 4 se pot dovedi utile n vederea auditurilor
sistemelor care urmeaz s fie efectuate de ctre autoritile de audit n conformitate
cu articolul 127 din RDC. Acestea vor fi utilizate n scopurile propriei evaluri a
riscurilor de ctre Comisie i pot fi utilizate, de asemenea, n scopul raportului i al
avizului organismului de audit independent responsabil cu evaluarea sistemului de
gestionare i control, n ceea ce privete desemnarea autoritilor de management
menionat la articolul 124 alineatul (2) din RDC.
1.2.

O abordare proactiv, structurat i direcionat a gestionrii riscului de

fraud

Instrumentul de autoevaluare a riscurilor de fraud ataat vizeaz n mod practic

situaiile principale n care procesele cheie pentru punerea n aplicare a programelor
ar putea fi cel mai vulnerabile la manipularea de ctre persoane sau organizaii
frauduloase, inclusiv de criminalitatea organizat, evaluarea probabilitii i a
gravitii situaiilor respective i msurile pe care le ia n prezent autoritatea de
management pentru abordarea acestora. Sunt vizate trei procese cheie selectate care
sunt considerate a fi cele mai expuse la riscuri specifice de fraud:
3

n cazul cooperrii teritoriale europene, ntruct autoritile de management sunt responsabile cu toate
funciile, evaluarea riscurilor ar trebui s ia n considerare riscurile de fraud n ntreaga zon vizat de
program i ar trebui s urmreasc s asigure c sunt instituite msuri antifraud eficace i
proporionale, dup caz.
7

 selecia candidailor;
punerea n aplicare i verificarea operaiunilor;
certificare i pli.
Rezultatul final al evalurii riscurilor de fraud este identificarea riscurilor specifice,
n cazul n care autoevaluarea concluzioneaz c n prezent nu se iau msuri
suficiente pentru a reduce probabilitatea sau impactul activitii potenial
frauduloase la un nivel acceptabil. O astfel de autoevaluare va forma ulterior baza
pentru soluionarea deficienelor prin alegerea de msuri antifraud eficace i
proporionale din lista de controale de atenuare recomandate. n unele cazuri,
concluzia ar fi c majoritatea riscurilor reziduale au fost abordate i c, prin urmare,
sunt necesare foarte puine msuri antifraud suplimentare sau niciuna. n toate
scenariile de evaluare, se ateapt ca autoritatea de management s poat furniza
argumente pentru a-i susine concluziile.

2.

DEFINIII

Evaluarea riscurilor vizeaz doar riscurile de fraud specifice, nu neregulile. Cu toate

acestea, n mod indirect, punerea n aplicare efectiv a exerciiului poate avea, de
asemenea, un impact asupra prevenirii i detectrii neregulilor n general, nelese
ca o categorie mai larg dect frauda.
Elementul de intenie este aspectul care distinge frauda de neregul4.
2.1.

2.1. Definiia neregulii

n sensul Regulamentului (CE) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 19955 privind
protecia intereselor financiare ale Comunitilor Europene, termenul neregul
reprezint un concept larg i acoper att neregulile intenionate, ct i cele
neintenionate comise de operatorii economici.
Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 2988/955 definete neregula ca:
orice nclcare a unei dispoziii de drept comunitar, ca urmare a unei aciuni sau
omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al
Comunitilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea
veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct n numele Comunitilor, fie
prin cheltuieli nejustificate.
2.2.

2.2. Definiia fraudei n tratat

Motivele care stau la baza unui comportament fraudulos au fost prezentate n COCOF 09/0003/00 din
18.2.2009 Not informativ privind indicatorii de fraud pentru FEDR, FSE i FC.

JO L 312, 23.12.1995, p. l.
8

Convenia ntocmit n temeiul articolului K.3 din Tratatul privind Uniunea European,
privind protecia intereselor financiare ale Comunitilor Europene6, definete frauda,
din punct de vedere al cheltuielilor, ca pe orice act sau omisiune intenionat legat de:
- utilizarea sau prezentarea de declaraii sau documente false, incorecte sau
incomplete, care are ca efect deturnarea sau reinerea necuvenit de fonduri din
bugetul general al Comunitilor Europene sau din bugetele gestionate de
Comunitile Europene sau n numele acestora;
- nedivulgarea de informaii, nclcndu-se o obligaie specific, cu acelai
efect;
- deturnarea unor astfel de fonduri n alte scopuri dect cele pentru care au fost
acordate iniial.
2.3. Definiia corupiei
O definiie larg a corupiei utilizat de Comisie este abuzul de o poziie (public) n
scopuri private. Darea de mit faciliteaz multe alte tipuri de fraud, cum ar fi falsificarea
de facturi, nregistrarea de cheltuieli fictive sau nendeplinirea specificaiilor
contractuale. Cea mai comun form de corupie este darea de mit sau alte avantaje; un
receptor (corupie pasiv) accept o mit de la un donator (corupie activ) n schimbul
unei favori.
3.

AUTOEVALUAREA RISCULUI DE FRAUD

3.1.

Instrumentul

Obiectivul principal al instrumentului de evaluare a riscului de fraud prevzut n

anexa 1 este facilitarea efecturii de ctre autoritatea de management a unei
autoevaluri a impactului i a probabilitii apariiei unor scenarii specifice de
fraud. Riscurile specifice de fraud care trebuie s fie evaluate au fost identificate
pe baza cunoaterii cazurilor frauduloase ntlnite anterior n contextul politicii de
coeziune, precum i a schemelor de fraud recurente i general recunoscute. Cu alte
cuvinte, instrumentul a fost precompletat cu un set de riscuri specifice recunoscute.
Orice alte riscuri cunoscute pentru un anumit program/o anumit regiune n curs de
evaluare trebuie s fie adugate de echipa de autoevaluare (a se vedea seciunea 3.2
de mai jos).
Orientrile din anexa 1 explic n detaliu modul de aplicare a instrumentului
de evaluare a riscului de fraud.
Instrumentul acoper probabilitatea i impactul riscurilor de fraud specifice i
general recunoscute, relevante n special pentru procesele cheie:
selecia candidailor (foaia de lucru 1 din foaia de calcul);
punerea n aplicare a proiectelor de ctre beneficiari, cu accent pe achiziiile
publice i costurile suportate cu fora de munc (foaia de lucru 2);
certificarea cheltuielilor de ctre autoritatea de management i plile (foaia
de lucru 3).

JO C 316, 27.11.1995, p. 49.

9

Fiecare seciune este precedat de o pagin de nsoire, unde sunt enumerate toate
riscurile specifice relevante pentru seciunea n cauz.
De asemenea, se recomand autoritii de management s evalueze riscurile generale
de fraud n legtur cu contractele de achiziii publice pe care le poate administra
direct, de exemplu, n contextul achiziionrii de asisten tehnic (fia de lucru 4).
n cazul n care autoritatea de management nu efectueaz nicio achiziie public
pentru care este necesar o evaluare a riscului de fraud, seciunea 4 nu trebuie s fie
completat.
Metodologia pentru evaluarea riscului de fraud cuprinde cinci etape principale:

Cuantificarea probabilitii i a impactului riscului specific de fraud (risc brut)

Evaluarea eficacitii controalelor actuale utilizate pentru a atenua riscul brut

Evaluarea riscului net dup luarea n considerare a efectului controalelor actuale i

a eficacitii acestora, i anume situaia astfel cum este la momentul actual (risc
rezidual)

Evaluarea efectului controalelor suplimentare planificate privind riscul net (rezidual)

Definirea riscului int, i anume nivelul de risc pe care autoritatea de management

l consider tolerabil

Pentru fiecare dintre riscurile specifice, obiectivul general este evaluarea riscului
brut de survenire a anumitor scenarii de fraud, urmat de identificarea i
evaluarea eficacitii controalelor deja existente pentru atenuarea respectivelor
riscuri de fraud, pentru ca acestea s nu se produc sau pentru a se asigura c
acestea nu rmn nedetectate. Rezultatul va fi un risc actual net, care ar trebui s
conduc la instituirea unui plan de aciune intern atunci cnd riscul rezidual este
semnificativ sau critic, n scopul de a mbunti controalele i de a reduce
expunerea statului membru la consecine negative (de exemplu, punerea n aplicare a
unor msuri antifraud suplimentare eficace i proporionale, dup caz a se vedea
lista de controale de atenuare recomandate7 din anexa 2).

Acestea constituie sugestii neobligatorii pentru controale suplimentare n scopul de a atenua i mai mult
riscul rezidual.
10

3.2.

Componena echipei de autoevaluare

n funcie de dimensiunea programului i a autoritii de management, este posibil

ca fiecare dintre procesele de punere n aplicare s fie executat de departamente
diferite din cadrul autoritii de management. Se recomand ca actorii mai relevani
s ia parte la evaluare pentru ca aceasta s fie ct mai onest i exact posibil i s
poat fi realizat ntr-un mod eficient i uor. Prin urmare, echipa de evaluare ar
putea include personal din diferite departamente ale autoritii de management cu
diverse responsabiliti, inclusiv selectarea operaiunilor, verificrile documentare i
la faa locului i autorizarea plilor, precum i reprezentani ai autoritii de
certificare (CA) i ai organismelor de punere n aplicare. Autoritile de
management ar putea dori s ia n considerare implicarea serviciilor de coordonare a
luptei antifraud (AFCOS) sau a altor organe de specialitate, care ar putea
contribui cu expertiz antifraud specific la procesul de evaluare.
ntruct autoritatea de audit va audita evaluarea finalizat a riscurilor, se recomand
ca aceasta s nu adopte un rol direct n luarea unei decizii privind nivelul de
expunere la risc, dar ar putea fi avut n vedere participarea sa la procesul de
evaluare ntr-un rol consultativ sau n calitate de observator.
Din motive evidente, autoevaluarea nu ar trebui s fie externalizat, ntruct aceasta
necesit o bun cunoatere a sistemului de funcionare, administrare i control i a
beneficiarilor programului.
3.3.

Frecvena autoevalurii

n primul rnd, respectarea cerinelor privind procedurile adecvate pentru

punerea n aplicare a unor msuri antifraud eficace i proporionale este unul
dintre criteriile de desemnare a autoritilor de management.
Se recomand ca instrumentul s fie aplicat n ntregime, ca regul general, anual
sau la fiecare doi ani. Cu toate acestea, pot fi necesare controale mai periodice
privind progresele n funcie de planurile de aciune legate de controale suplimentare
care au fost instituite, modificri ale mediului de risc i adaptarea continu a notelor
de evaluare (de exemplu, prin reuniuni pe teme de gestiune). Atunci cnd nivelul de
riscuri identificate este foarte sczut i nu au fost raportate cazuri de fraud n cursul
anului precedent, autoritatea de management poate decide s revizuiasc
autoevaluarea numai o dat la doi ani. Apariia oricrui nou caz de fraud sau
modificri principale efectuate n ceea ce privete procedurile i/sau personalul
autoritii de management ar trebui s conduc imediat la o revizuire a punctelor
slabe percepute n sistem i a prilor relevante din autoevaluare.
4.

ORIENTRI PRIVIND CERINELE MINIME PENTRU MSURI ANTIFRAUD EFICACE I

PROPORIONALE

ntruct prezenta seciune ofer orientri generale cu privire la principiile i metodele

care trebuie s fie utilizate de ctre autoritatea de management pentru a combate frauda,
anexa 2 prevede, pentru fiecare risc specific identificat n evaluarea riscului de fraud,
controale de atenuare neobligatorii recomandate, care ar putea fi instituite pentru a urmri
reducerea riscurilor la un nivel acceptabil.
Standardele minime prevzute n prezentul capitol sunt recomandate pentru a fi
respectate de ctre autoritile de management referitor la ciclul antifraud.
11

Pentru a aborda cu succes problema fraudei, Comisia recomand ca autoritatea de

management s dezvolte o abordare structurat pentru combaterea fraudei. Exist patru
elemente cheie n ciclul antifraud: prevenire, detectare, corectare i urmrire penal.
Combinarea unei evaluri aprofundate a riscurilor de fraud cu msuri de prevenie i de
detectare adecvate, precum i cu investigaii bine coordonate i prompte efectuate de
ctre organismele competente ar putea s reduc n mod semnificativ riscul de fraud i
s ofere msuri adecvate de descurajare a fraudei.
4.1.

Politica antifraud

Multe organizaii utilizeaz o politic antifraud pentru a-i comunica hotrrea de a

aborda i a combate frauda. n cadrul oricrei astfel de politici, care ar trebui s fie
simpl i concentrat, trebuie s fie acoperite urmtoarele subiecte:
strategii pentru dezvoltarea unei culturi antifraud;
alocarea responsabilitilor pentru combaterea fraudei;
mecanisme de raportare a suspiciunilor de fraud;
cooperarea ntre diferiii actori.
Aceast politic ar trebui s fie vizibil n cadrul unei organizaii (distribuit tuturor
noilor angajai, inclusiv pe intranet) i ar trebui s fie clar pentru membrii
personalului c aceasta este pus n aplicare n mod activ, prin intermediul unor
metode cum ar fi actualizri periodice cu privire la aspecte legate de fraud i
raportarea rezultatelor anchetelor n materie de fraud. A se vedea n acest sens
modelul propus pentru o politic antifraud din anexa 3, care ofer un model
voluntar pentru o declaraie de politic antifraud pentru autoritile de management
care doresc s depeasc cerinele imediate de reglementare i s formalizeze i s
i comunice, la nivel intern i extern, poziia oficial cu privire la fraud i corupie.
4.2.

Prevenire

Atunci cnd autoritatea de management demonstreaz un angajament clar pentru

combaterea fraudei i a corupiei, crete nivelul de sensibilizare cu privire la
controalele de prevenire i detectare i este hotrt s transmit cazurile
autoritilor competente pentru anchetare i sancionare, aceasta va transmite un
mesaj clar oricror poteniali autori de fraude i ar putea modifica comportamentele
i atitudinile fa de fraud.
Avnd n vedere dificultile de a dovedi comportamentul fraudulos i de a repara
prejudiciile aduse reputaiei, este preferabil n general ca activitatea frauduloas s
fie prevenit, mai degrab dect s fie abordat dup producerea acesteia. De cele
mai multe ori, tehnicile de prevenire vizeaz reducerea ocaziilor de a comite fraude
prin punerea n aplicare a unui sistem solid de control intern, combinat cu o evaluare
proactiv, structurat i direcionat a riscului de fraud, dar pot fi utilizate, de
asemenea, activiti cuprinztoare de formare i de sensibilizare i dezvoltarea unei
culturi etice pentru a combate orice potenial raionalizare a
comportamentului fraudulos.
Cea mai puternic msur preventiv mpotriva fraudei const n operarea unui
sistem solid de control intern, care ar trebui s fie proiectat i exploatat ca o reacie
proporional la riscurile identificate n timpul unui exerciiu de evaluare a
riscurilor. Cu toate acestea, o organizaie ar trebui s acioneze, de asemenea, n
vederea crerii unor structuri i a unei culturi adecvate pentru a descuraja un
comportament potenial fraudulos.
12

Cultura etic

Politic,
responsabiliti, formare,
mecanisme de raportare
Sistem de control
intern

Riscuri de
fraud

4.2.1.

Cultura etic

Crearea unei culturi antifraud reprezint un element cheie att pentru

descurajarea potenialilor autori de fraude, ct i pentru maximizarea
angajamentului personalului n combaterea fraudei n cadrul autoritii de
management. O astfel de cultur poate fi creat printr-o combinaie de politici
i structuri antifraud specifice, astfel cum se arat n al doilea cerc n
diagrama de mai sus i se detaliaz mai jos, dar i prin funcionarea unor
mecanisme i comportamente cu caracter general:

Mandatul o expresie clar, vizibil pentru toi observatorii interni i

externi, a faptului c autoritatea de management depune eforturi
pentru a ndeplini cele mai nalte standarde etice;
Atitudinea conducerii comunicare oral i/sau scris de la cel mai
nalt nivel al autoritii de management preciznd faptul c se ateapt
cel mai nalt standard de comportament etic din partea personalului i
a beneficiarilor (pentru beneficiari, aceasta poate fi pus n aplicare
prin intermediul scrisorilor de acordare a subveniilor i al
contractelor);
Codul de conduit un cod de etic fr echivoc la care trebuie s
adere n mod normal toi membrii personalului i care cuprinde
aspecte precum:
- conflictele de interese explicaie i cerine i proceduri pentru
declararea acestora;
- politica privind cadourile i ospitalitatea explicaie i
responsabilitile personalului privind respectarea acesteia;
- informaiile confideniale explicaie i responsabilitile
personalului;
- cerinele pentru raportarea suspiciunii de fraud.
13

Pe scurt, personalul ar trebui s respecte principii precum integritate,

obiectivitate, responsabilitate i onestitate.
4.2.2.

Alocarea responsabilitilor

n cadrul autoritii de management, ar trebui s existe o alocare clar a

responsabilitilor pentru crearea de sisteme de gestionare i control care
respect cerinele UE i pentru verificarea faptului dac sistemele respective
funcioneaz eficient n ceea ce privete prevenirea, detectarea i corectarea
fraudelor. Acest lucru este necesar pentru a se asigura c toi actorii i neleg
pe deplin responsabilitile i obligaiile i pentru a comunica, att pe plan
intern, ct i pe plan extern, tuturor beneficiarilor poteniali ai programului, c
organizaia are o abordare coordonat a combaterii fraudei.
4.2.3.

Instruirea i creterea nivelului de sensibilizare

Instruirea formal i creterea nivelului de sensibilizare pot fi incluse n

strategia general a organizaiei pentru gestionarea riscurilor, dup caz. Toi
membrii personalului pot fi instruii cu privire la aspectele teoretice i
practice, att pentru a crete nivelul de sensibilizare cu privire la cultura
antifraud a autoritii de management, ct i pentru a-i sprijini s identifice i
s abordeze cazurile de suspiciune de fraud. Acestea ar putea acoperi
detaliile oricrei politici antifraud, rolurile i responsabilitile specifice,
precum i mecanismele de raportare.
De asemenea, creterea nivelului de sensibilizare se poate realiza prin
intermediul unor ci mai puin formale, cum ar fi buletine informative,
postere, site-uri de intranet sau includerea ca element regulat pe ordinea de zi
pentru reuniunile de grup.
4.2.4.

Sistemele de control intern

Cea mai puternic msur de aprare mpotriva potenialelor fraude este un

sistem bine conceput i operat de control intern, n care controalele vizeaz
atenuarea eficace a riscurilor identificate.
Verificrile de gestiune trebuie s fie amnunite, iar controalele aferente la
faa locului trebuie s fie bazate pe risc i efectuate cu o acoperire suficient.
Probabilitatea detectrii unor cazuri poteniale de fraud crete atunci
cnd verificrile de gestiune sunt amnunite. Personalul care se ocup de
verificrile de gestiune documentare i la faa locului ar trebui s aib
cunotin de orientrile Comisiei i de orice orientri naionale privind
indicatorii de fraud (a se vedea mai jos).
4.2.5.

Analiza datelor i instrumentul ARACHNE

Creterea n complexitate a colectrii, stocrii i analizei datelor ofer o

oportunitate n lupta mpotriva fraudei. n cadrul legislaiei respective din
fiecare stat membru i innd seama n mod corespunztor de limitele
acesteia, analiza datelor poate fi utilizat n aceast etap pentru a mbogi n
mod semnificativ procesul de evaluare a riscurilor, pentru a verifica datele n
paralel cu alte organizaii din sectorul public sau privat (de exemplu, autoriti
fiscale, departamente guvernamentale, autoriti de verificare a creditului) i
14

pentru a detecta poteniale situaii cu risc ridicat chiar nainte de atribuirea

finanrii.
n cadrul luptei mpotriva fraudei (i neregulilor), Comisia ofer autoritilor
de management un instrument specific de extragere a datelor numit
ARACHNE, n scopul de a identifica proiecte care ar putea fi sensibile la
riscuri de fraud, conflict de interese i nereguli. ARACHNE este un
instrument de evaluare a riscurilor, care poate s sporeasc eficiena
procesului de selecie a proiectelor, a verificrilor de gestiune i audit i s
consolideze n continuare procesul de identificare, prevenire i detectare a
fraudei. Acesta a fost dezvoltat de ctre Comisie i este potrivit n mod
deosebit pentru identificarea i evaluarea riscurilor de fraud n cadrul
fondurilor, inclusiv, printre alte domenii, achiziiile publice, un domeniu
deosebit de predispus la fraude i nereguli precum licitarea coluziv.
La 17 mai 2013, Comisia a prezentat, prin intermediul Oficiului pentru
Protecia Datelor, notificarea prevzut pentru verificri prealabile privind
prelucrarea datelor cu caracter personal ctre Autoritatea European pentru
Protecia Datelor, care, dup verificarea cu atenie a temeiului juridic relevant,
a emis la 17 februarie 2014 un aviz pozitiv privind conformitatea ARACHNE
cu dispoziiile Regulamentului (CE) nr. 45/20018. Acesta a inclus anumite
consideraii cu privire la prelucrarea categoriilor speciale de date, pentru a
asigura necesitatea, proporionalitatea i calitatea acestora. Alte recomandri
sunt legate de circuitul feedback-ului pentru a asigura acurateea datelor,
msuri pentru a asigura o calitate nalt a datelor, analiza de la caz la caz a
transferurilor de date ctre OLAF i Curtea de Conturi European, tergerea
datelor dup o perioad rezonabil de timp i informarea persoanele vizate.
Toate aceste consideraii i recomandri sunt analizate n detaliu n vederea
punerii lor n aplicare de ctre Comisie.
Utilizarea corect a instrumentului ARACHNE va fi considerat de ctre
Comisie ca o bun practic pentru identificarea semnalelor de alert i
dezvoltarea de msuri de combatere a fraudei i ar trebui luat n considerare
la evaluarea caracterului adecvat al controalelor actuale de prevenire i
detectare aplicate. Instrumentul va fi lansat treptat n 2014 n toate statele
membre care decid voluntar s-l pun n aplicare pentru a-i mbunti n
continuare controalele de gestionare a riscurilor de fraud. Spre deosebire de
o abordare bazat pe un model nedifereniat, decizia n acest sens ar putea
foarte bine s varieze de la un stat membru la altul i chiar ntre diferite
programe/regiuni dintr-un stat membru, ntruct, pe baza cifrelor prezentate n
cel mai recent raport PIF9, situaia de fapt n ceea ce privete fraudele
detectate i raportate Comisiei difer, de asemenea, n mod semnificativ ntre
statele membre.

Regulamentul (CE) nr. 45/2001 al Parlamentului European i al Consiliului din 18 decembrie 2000
privind protecia persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de ctre
instituiile i organele comunitare i privind libera circulaie a acestor date.

Protecia intereselor financiare ale Uniunii Europene Lupta mpotriva fraudei, Raportul anual 2012.
COM(2013)548 final 24.7.2013.
15

4.3.

Detectarea i raportarea

Tehnicile de prevenire nu pot oferi o protecie absolut mpotriva fraudei, prin

urmare, autoritatea de management are nevoie de sisteme care detecteaz
comportamentul fraudulos n timp util. Astfel de tehnici includ proceduri analitice
pentru a selecta anomalii (de exemplu, unelte de extragere a datelor precum
instrumentul ARACHNE), mecanisme solide de raportare i actualele evaluri de
risc.
O cultur etic puternic i un sistem de control intern eficient nu pot oferi protecie
absolut mpotriva autorilor de fraude. Prin urmare, o strategie de combatere a
fraudei trebuie s ia n considerare faptul c pot n continuare s apar cazuri de
fraud, pentru care trebuie concepute i puse n aplicare o serie de msuri de detectare
a fraudei.
4.3.1.

Dezvoltarea unei mentaliti corespunztoare

Autoritatea de management ar putea aborda riscurile de fraud prin

intermediul unor tehnici de detectare specializate i orientate, cu desemnarea
de persoane responsabile cu aplicarea acestora. De asemenea, toi cei
implicai n punerea n aplicare a unui ciclu de finanare din fondurile
structurale au un rol de jucat n detectarea potenialelor activiti frauduloase
i, ulterior, n luarea de msuri mpotriva acestora. Aceasta necesit cultivarea
unei mentaliti adecvate. Trebuie ncurajat un nivel adecvat de scepticism,
mpreun cu o contientizare actualizat a ceea ce ar putea constitui semne de
avertizare privind poteniale fraude.
4.3.2.

Indicatori de fraud (semnale de alert)

Indicatorii de fraud sunt semne mai specifice sau semnale de alert c are
loc o activitate frauduloas, caz n care este necesar o reacie imediat pentru
a verifica dac sunt necesare msuri suplimentare.
De asemenea, indicatorii pot fi specifici pentru activitile care au loc frecvent
n cadrul programelor de finanare structurale, cum ar fi achiziiile publice i
costurile suportate cu fora de munc. n acest scop, Comisia a oferit statelor
membre urmtoarele informaii:

COCOF 09/0003/00 din 18.2.2009 - Not informativ privind

indicatorii de fraud pentru FEDR, FSE i FC
OLAF Culegere de cazuri anonime aciuni structurale
OLAF Ghid practic privind conflictele de interese
OLAF Ghid practic privind documentele falsificate
Aceste publicaii ar trebui s fie citite n detaliu, iar coninutul lor ar trebui s
fie intens mediatizat n rndul personalului aflat n poziii din care ar putea
detecta un astfel de comportament. n special, indicatorii trebuie s fie
cunoscui de toi cei care lucreaz n roluri care implic revizuirea activitilor
beneficiarilor, cum ar fi persoanele care efectueaz verificri de gestiune, att
documentare, ct i la faa locului, sau alte vizite de monitorizare.
4.3.3.

Mecanisme de raportare

Stabilirea i promovarea unor mecanisme de raportare clare reprezint un

element cheie activitii de prevenire, precum i de detectare. Orice astfel de
mecanisme ar trebui s faciliteze raportarea suspiciunilor de fraud, dar i
16

punctele slabe ale controlului care pot crete sensibilitatea la fraud a

autoritii de management. Autoritile de management ar trebui s aib
mecanisme de raportare clare care s asigure o coordonare suficient cu
privire la aspecte antifraud cu autoritatea de audit i organele de
anchet competente din statul membru, inclusiv autoritile anticorupie.
Raportarea ctre Comisie cu privire la rezultatele msurilor eficiente de
combatere a fraudei i orice cazuri suspectate de fraud vor face parte din
raportul anual de sintez i avizul de gestionare al autoritii de management.
Raportul anual de control al autoritii de audit va cuprinde, de asemenea, o
seciune privind suspiciunile de fraud detectate n cursul anului.
Comunicarea i pregtirea personalului cu privire la mecanismele de raportare
trebuie s asigure c membrii personalului:

neleg unde ar trebui s raporteze suspiciuni de comportament sau

control fraudulos;

au ncredere c structura de conducere ia msuri n ceea ce privete

suspiciunile;

au ncredere c pot raporta n mod confidenial i c organizaia nu

tolereaz represaliile mpotriva oricrui membru al personalului care
raporteaz suspiciuni.

Suspiciunile de fraud trebuie raportate la OLAF de ctre autoritatea

desemnat de statul membru n conformitate cu cerinele prevzute la articolul
122 din RDC. De asemenea, beneficiarii trebuie s fie informai cu privire la
modul n care pot transmite la OLAF orice informaii pe care le dein10.
4.4.

Cercetare, corectare i urmrire penal

Odat ce o suspiciune de fraud a fost prezentat i raportat n mod corect,

autoritatea de management trebuie s transmit cazul autoritii competente din statul
membru pentru cercetare i sancionare, inclusiv autoritilor anticorupie dac este
cazul, i trebuie s informeze OLAF n mod corespunztor.
De asemenea, autoritatea de management trebuie s efectueze o revizuire aprofundat
i critic a oricror sisteme conexe de control intern care ar fi putut fi expuse la
fraude poteniale sau dovedite.
Odat ce un caz de suspiciune de fraud a fost detectat i raportat n conformitate cu
cerinele interne i ale Uniunii Europene, organismul competent ar trebui s efectueze
o evaluare pentru a stabili dac trebuie deschis o anchet i dac sunt necesare
aciuni de recuperare i de urmrire penal, dup caz.
4.4.1.

Recuperare i urmrire penal

Recuperarea sumelor necuvenite de la beneficiari este solicitat de autoritile

de management i autoritile de certificare, prin urmare, acestea ar trebui s
10

COCOF 09/0003/00 din 18.2.2009 Not informativ privind indicatorii de fraud pentru FEDR, FSE
i FC conine, de asemenea, informaii privind procedurile de raportare.
17

se asigure c dispun de procese solide pentru urmrirea oricror poteniale

recuperri de fonduri UE cheltuite n mod fraudulos. De asemenea, ar trebui
s fie clare procesele acestora pentru cazurile n care vor fi urmate proceduri
civile i penale. Punerea n aplicare a unor astfel de sanciuni, precum i
vizibilitatea acestora, reprezint un factor cheie de descurajare pentru
potenialii autori de fraude, prin urmare, autoritatea de management ar
trebui s acioneze decisiv n urmrirea unor astfel de rezultate.
4.4.2.

Monitorizare

Odat ce autoritile competente ncheie sau predau o anchet de fraud

autoritilor competente pentru urmrire, ar trebui s se desfoare o revizuire
a oricror procese, proceduri sau controale legate de frauda presupus sau
dovedit. Revizuirea ar trebui s fie obiectiv i auto-critic i ar trebui s
conduc la concluzii clare cu privire la punctele slabe i leciile nvate, cu
aciuni clare, persoane responsabile i termene. De asemenea, aceasta ar trebui
s contribuie la revizuirea ulterioar a autoevalurii, astfel cum este indicat n
seciunea 3.3 de mai sus.
Trebuie s se asigure o cooperare deplin cu autoritile de investigaie,
autoritile de aplicare a legii sau judiciare, n special prin pstrarea dosarelor
privind cazurile de fraud n locuri sigure i asigurarea unei transmiteri
adecvate n caz de mobilitate a personalului.
5.

AUDIT EFECTUAT DE AUTORITATEA DE AUDIT CU PRIVIRE LA EVALUAREA

RISCULUI DE FRAUD DE CTRE AUTORITATEA DE MANAGEMENT I MSURILE
ANTIFRAUD LUATE DE ACEASTA
5.1.

Lista de verificare pentru autoritile de audit

n anexa 4 se gsete o propunere de list de verificare pentru auditul efectuat de

autoritatea de audit cu privire la respectarea de ctre autoritatea de management (i
organismele sale intermediare) a dispoziiilor articolului 125 alineatul (4) litera (c)
din RDC. Aceasta poate face parte din listele de verificare utilizate de autoritatea de
audit pentru auditurile sistemului su.
De asemenea, lista de verificare poate fi utilizat de ctre organismul independent
nsrcinat cu evaluarea sistemului de gestiune i control, n scopul desemnrii n
conformitate cu articolul 124 alineatul (2) din RDC.
5.2.

Frecvena verificrii autoritii de audit

n legtur cu auditurile privind funcionarea sistemelor de gestiune i control,

autoritatea de audit ar trebui s efectueze verificri privind punerea n aplicare
efectiv a msurilor antifraud de ctre autoritatea de management ct mai curnd
posibil n perioada de programare11. n funcie de rezultatele unor astfel de audituri
i de mediul de risc de fraud identificat, se pot efectua audituri de monitorizare ori
de cte ori este necesar. n unele cazuri, acest lucru poate implica audituri anuale de
11

n ceea ce privete cooperarea teritorial european, n cazul n care nu este posibil ca autoritatea unic
de audit s fac acest lucru, un grup de auditori ar trebui s sprijine autoritatea de audit.
18

monitorizare, n funcie de gravitatea suspiciunii de fraud pentru fiecare program.

n acest caz, de asemenea, se recomand o abordare direcionat i proporional
(privind riscurile). Concluziile ar trebui s fie incluse n raportul anual de control al
autoritii de audit.
De asemenea, autoritatea de audit ar trebui s revizuiasc sistematic punerea n
aplicare a unor msuri antifraud eficace i proporionale la nivelul organismelor
intermediare, ca parte a auditurilor sistemului su.

19