Sunteți pe pagina 1din 220

Capitolul I

Organizarea general a administraiei publice n Frana

1. Precizri prealabile

Imaginea structurii administrative a Franei contemporane este rodul unui proces intens n
care centralizarea a fost marca politicii teritoriale franceze. Nu este deloc surprinztor; n
Frana Statul precede naiunea. El a creat ara prin aglomerri progresive de teritorii,
populaii i limbi1. Centralizarea a fost prghia sintezei republicane dup se fusese
instrumentul absolutismului regal.
Revoluia francez a fost cea care a impus tradiia iacobin, conform creia libertatea,
egalitatea i fraternitatea depind de construirea unui ansamblu ct mai omogen. Singurul
interes general este cel al ntregii naiuni, singura putere legiuitoare aparine Statului.
Acest sistem dominat de ideea de autoritate, se caracterizeaz, dup cum sublinia
Marcel Prelot2 prin aceea c puterea administrativ imprim n toate prile rii o direcie
uniform, nelsnd nici o parte din decizie cetenilor.
Dup secole de centralism, anul 1982 a fost vzut ca unul al reformelor administrative
care ncercau s construiasc o Fran descentralizat, dar mai ales ddeau curs unor
evoluii deja conturate parial. Afirmarea drepturilor i libertilor unitilor teritoriale, o nou
repartiie a competenelor, aplicarea unei planificri regionale n spirit contractual,
posibilitile de alegere i lrgirea competenelor acordate adunrilor alese ale unitilor
teritoriale i primarului sau preedintelui lor, evitarea formrii profesionale doar la Paris,
organizarea de noi finane locale, modificarea Statutului funcionarilor publici, deschiderea de
noi locuri de dialog menite s nlture corporatismul i clientelismul, dinamizarea sistemului
economic pornind de la baz i elaborarea de strategii economice locale, posibilitatea pentru
fiecare de a se exprima mai bine n mediul su, sunt elemente ale reformei administrative,
elemente care permit nelegerea faptului c factorii politici, sociali, economici i culturali
contribuie la descentralizare.
Organizarea administrativ francez din zilele noastre este complex i ramificat,
implicnd cadre juridice adaptate i un personal numeros i diversificat. Se disting structurile

1
Xavier Frege Descentralizarea, Ed. Humanitas, Bucureti 1991, pag. 17
2
Marcel Prelot- Institution Politiques et droit constitutionnel, cinquime dition, Dalloz, Paris, 1972, pag. 237
1
centrale i organizarea teritorial, fr a neglija tutela exercitat asupra colectivitilor
descentralizate.
Structurile centrale exercit o influen decisiv asupra funcionrii instituiilor i
administraiei franceze. Acestea asigur legtura cu guvernul ceea ce nu reprezint doar
transmiterea i executarea unor ordine dar i pregtirea unor decizii. Aceste structuri cuprind
serviciile Preediniei, Primului Ministru, administraiile centrale i marile corpuri ale Statului 3.
Organizarea teritorial a serviciilor Statului este implantat n regiuni, departamente i
comune. Conform Titlului XII, art. 72-75 din Constituia francez din 4 octombrie 1958,
colectivitile teritoriale ale republicii sunt comunele, departamentele, regiunile, teritoriile de
peste mare. Orice alt colectivitate este creat prin lege. Aceste colectiviti se administreaz
liber prin consilii alese i n condiiile prevzute de lege.
Regimul legislativ i organizarea administrativ a departamentelor de peste mare pot face
obiectul unor msuri de adaptare necesare datorit situaiei lor particulare
n departamente i teritorii, delegatul guvernului este nsrcinat cu reprezentarea
intereselor naionale, controlul administrativ i asigurarea respectrii legilor.
Prin deconcentrare, s-au transferat o parte important din sarcinile Statului ctre agenii
din teritoriu i ndeosebi ctre prefeci. Conform Legii nr. 82-213 din 2 martie 1982, prefectul
este reprezentantul Statului n departamente i regiuni. El reprezint fiecare minister,
conduce serviciile Statului n circumscripia respectiv i este purttorul interesului naional,
al respectrii legilor, ordinii publice i controlului administrativ. Prefectul, ca agent al Statului,
are un rol dublu: politic i administrativ. Ca agent politic, prefectul are rolul de a organiza
alegerile iar ca agent administrativ, poate interveni n domenii precum amenajarea teritoriului,
urbanism sau industrie.
Dac prefectul departamentului este n mod tradiional reprezentant al Statului pentru
ansamblul activitilor sale, trebuie fcute meniuni legate de prefectul regiunii i al teritoriilor
de peste mri. Primul, creaie relativ recent, este un agent deconcentrat, ale crui
competene sunt mai degrab economice. Cel de al doilea este nainte de toate ales al
Consiliului Municipal, organism al colectivitii comunale descentralizate, dar atribuiile ca
reprezentant al Statului nu sunt mai puin importante.

3
Serviciile Preediniei cuprind, spre exemplu, Secretariatul General format din funcionari la dispoziia
Preedintelui; serviciile Primului Ministru cuprind Secretariatul Consiliului de Minitri, Direcia Funciei Publice,
Direcia de Documentare, Comitetul interministarial etc; administraiile centrale reprezint Departamentele
ministeriale; marile corpuri ale statului cuprind Consiliul de Stat, Curtea de Conturi, Inspecia Finanelor
2
Suntem deci, n faa a dou dimensiuni ale administraiei franceze: o dimensiune
teritorial care st la baza mpririi autoritilor publice n centrale i locale, n funcie de
raza de aciune teritorial i o dimensiune funcional care duce la mprirea autoritilor
administrative n autoriti cu competen general i autoriti de specialitate.
n aceast construcie administrativ, colectivitile teritoriale sunt cele care pot asigura
cu adevrat libertatea indivizilor i, aa cum aprecia Alexis de Toqueville 4, n comun rezid
fora popoarelor libere. Instituiile comunale sunt pentru libertate ceea ce colile primare sunt
pentru tiin; ele o pun la ndemna poporului; ele o fac s deprind gustul vieii panice i o
obinuiesc s se deserveasc de ea.

2. Centralizarea n Frana

Teritoriul apare n teorie ca i n practica normativ -juridic drept un spaiu al puterii


care reuete s nrdcineze prin el i asupra lui mijloacele dominrii i perpeturii sale.
Aceast putere, asimilat n societile moderne cu Statul, este supus unei logici de
centralizare. Hans Kelsen5 vede teritoriul i autoritile sale supuse unei ordini de
constrngere relativ centralizat, ordine care este chiar Statul, principiu cruia i rspunde
postulatul de centralizare Statal a lui Jacques Chevallier 6.
Dar aceast dimensiune Static de centralitate a cunoscut de-alungul istoriei o dinamic
particular: centralizarea administrativ. Dincolo de aparene, aceast centralizare nu este o
rmi a vechilor structuri politice, ci se adapteaz n permanen evoluiilor mediului su.
Societatea i puterea fiind n permanent proces de transformare, centralizarea ar putea
foarte bine s dispar, dar persist, dei defimat este totui practicat. Se poate vorbi
chiar de un adevrat complex de centralizare, altfel spus un proces continuu de
centralizare care evolueaz n funcie de context.
Ca principiu director al puterii i al activitii acesteia, centralizarea se adapteaz
situaiilor nscute din evoluia social.
Organizarea administraiei publice se realizeaz n scopul ndeplinirii sarcinilor sistemului,
cu mijloacele de care dispune, pentru satisfacerea intereselor generale i locale ale
colectivitilor, interese care sunt de o mare complexitate i diversitate.

4
Alexis de Toqueville - Despre democraie n America, vol.II, cap.38
5
Hans Kelsen - Thorie pure du droit, Dalloz 1962, pag. 380
6
Jacques Chevallier - Science administrative, PUF-Thmis, Coll. Science politique, Paris 1986, p.95
3
Centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naional n
persoana Statului, sarcini a cror ndeplinire o asigur printr-o administraie ierarhizat i
unificat. Prin descentralizare se acord colectivitilor locale sarcina de a satisface
interesele lor specifice.
Cnd ntr-un Stat toate normele juridice se aplic pe ntregul teritoriu dintr-un centru
unic, se realizeaz o centralizare complet, iar daca toate normele juridice se aplic numai n
anumite circumscripii administrativ-teritoriale se nfptuiete o descentralizare complet.
Asemenea regimuri, ns, nu exist n realitate, Statele utiliznd un regim centralizat
sau descentralizat doar parial. Astfel, n practic, reglementarea satisfacerii intereselor
generale se face prin legi aplicabile pe tot teritoriul lor, iar reglementarea satisfacerii
intereselor locale se face prin norme juridice locale, aplicabile numai n anumite uniti
(circumscripii) administrativ-teritoriale.
Prin centralizare se definete att problema raportului Statului cu colectiviti umane
locale, ct i o metoda de organizare a administraiei Statului.
Dac un stat este astfel organizat nct satisfacerea intereselor locale sau sociale se
face prin servicii publice, depinznd direct de autoritatea public central i ai cror titulari
sunt numii de ctre aceasta, acel Stat este centralizat. Prin centralizare se nelege regimul
administrativ n care autoritile publice de specialitate i cele locale sunt numite de
autoritatea public central, fiind subordonate acesteia.
n sistemul centralizrii, autoritatea public central ia deciziile i exercit conducerea,
iar autoritile locale raporteaz i execut deciziile primite de la centru 7.
Sub forma sa cea mai riguroas, centralizarea nu recunoate colectivitilor umane
locale dreptul de a se administra; numai Statul, prin funcionarii si publici i prin bugetul su,
i asum, pentru ntreg teritoriul naional satisfacerea cerinelor de interes general. Acest
sistem nu exclude organizarea teritoriului Statal n circumscripii administrative. Nu trebuie s
se confunde circumscripiile administrative, delimitri teritoriale destinate s permit o
organizare raional a serviciilor publice ale Statului pe ansamblul teritoriului, cu colectivitile
locale, care sunt comuniti umane preexistente. ntr-un regim centralizat pur se organizeaz
circumscripii teritoriale dar nu se acord autonomie administrativ colectivitilor locale.
n practic, n sistemul centralizat trebuie s se in seama de relaiile sociale:
comune, orae, centre de via natural rezultate ale istoriei pe care regimul administrativ

7
C.L. Popescu - Principiul autonomiei reflectat n documentele internaionale adoptate n cadrul Consiliului
Europei, Comunicare Congres Jubiliar ISAR, Sibiu, 1995
4
urmeaz s le serveasc. Statul centralizat recunoate existena colectivitilor umane ca
avnd cerine specifice dar el numete i conduce funcionarii publici i instituiile care
administreaz colectiviti locale.
n cadrul sistemului centralizat, administraia Statului este riguros ierarhizat. Dreptul
de decizie este concentrat la vrful ierarhiei administrative. Nivelele subordonate nu fac
dect s transmit problemele circumscripiilor administrativ - teritoriale la organul competent
s le soluioneze i s transmit, n sens invers, decizia luat i s execute ordinele primite.
Astfel, prin centralizare, o voina unic, pornind de la centrul Statal, se transmite pn la cele
mai ndeprtate circumscripii administrativ-teritoriale ale rii.
Uneori, cerinele practice au determinat o atenuare a sistemului centralizat
acordndu-se unor servicii i unor funcionari publici ai Statului dreptul de a soluiona ei
nii, n cadrul circumscripiilor administrativ-teritoriale, problemele, care nu mai sunt
naintate centrului spre rezolvare.

n Frana, constituirea Statului unitar a fost marcat de condiii particulare, condiii care au
fcut ca dezvoltarea acestui Stat s se realizeze sub o logic de centralizare, altfel spus un
proces de captare de ctre Stat, a forelor periferice rezultate din centralizarea puterilor
teritoriale.
Construcia administrativ francez se caracterizeaz prin ntlnirea a dou fenomene
care au favorizat o dinamic de centralizare puternic. Dislocarea imperiului carolingian a
antrenat formarea a numeroase puteri teritoriale n concuren, acestea punnd regele ntr-o
postur delicat. Revendicndu-i autonomia fa de cele dou mari puteri cu vocaie cvasi-
hegemonic, Papa i Imperiul german, acesta se lovea n aceeai msur de implicarea
englezilor pe continent i de numeroasele pretenii ale seniorilor care i doreau supremaia
iar n unele cazuri autonomia. Datorit acestor situaii a aprut necesitatea construirii unui
centru puternic, capabil s stabilizeze n interior i s opun n exterior realitatea francez pe
care regele o dorea stabilizat n propriul folos.
Aceast strategie va fi favorizat de continuitate aceleiai dinastii regale, legitimat de
istorie i consacrat de biseric dar va fi pierdut datorit luptelor ntre reprezentanii
dinastiei. Aceast ereditate succesoral a antrenat realizarea unei puteri stabile instaurnd o
centralitate care sttea la baza construirii autoritii i piramidei de comandament. ndeosebi

5
dinamica iniiat de Philippe Auguste a reuit prin aceasta s dezvolte supremaia regal i
s-i centralizeze dominarea.
Centralizarea francez a fost astfel iniiat, urmnd o linie de conduit dictat de interese
exterioare i interioare i fiind susinut de ereditatea unei puteri care i proteja propria for.
Printr-o abil politic a cstoriilor, prin numeroase cuceriri teritoriale sau prin aciuni care
vizau nfrngerea puterilor strine concurente, s-a mers spre o monopolizare a puterii i
consacrarea unei guvernri unice. Ca simbol i factor al centralizrii, franceza, iniial limb
vorbit doar n teritoriile regelui, devine limb oficial n toate provinciile prin edictul lui
Villers-Cotteret, n 15398, apoi, puterea regal impune o singur religie de Stat 9.
Contextul politic antreneaz elaborarea unei teorii juridice a suveranitii 10 care consacra
monopolizarea i centralizarea puterii i permitea dezvoltarea unei administraii adecvate.
Reeaua puterii centrale s-a extins spre periferie, de la minitrii provinciilor pn la oficialii
municipali, trecnd prin intendenii regali i administraiile lor locale, controlorii generali, dar
i prin ordonanele care reglementau viaa cotidian 11.
Revoluia, care a distrus edificiul monarhiei absolute, a reprodus logica de centralizare
ntr-o strategie identic. Fcnd fa Europei coalizat de monarhi, nfruntnd o contra-
revoluie intern, dorind s unifice corpurile sociale fr a deschide porile unei federalizri a
Republicii, purttoare de germeni ai diviziunii, revoluionarii se confruntau cu stabilirea unei
puteri care s canalizeze energiile eliberate n 1789 i s asigure prin centralizare
administrativ i politic controlul forelor entropice.
Datorit constatrii c federalismul i superstiia vorbesc breton, emigrarea i ura
Revoluiei vorbesc german, contra-revoluia vorbete italian i fanatismul, basc 12,
decretul din ianuarie 1790 care instaura traducerea textelor revoluionare n dialectele locale,
a fost repede suprimat i franceza reafirmat ca limb unic oficial. Mobilizarea general
mpotriva dumanilor naiunii a condus la instaurarea unei adevrate terori prin care puterea
central se infiltra peste tot, stabilind o dominaie cvasi-militar asupra teritoriilor care nu
erau de acord cu aceast logic de centralizare.

8
La centralizarea lingvistic, contribuie i creaia din 1635 a lui Richelieu Academia francez, apoi Colegiul
celor patru naiuni nfiinat de Mazarin n 1661.
9
Ludovic al- XIV-lea, prin edictul de la Fontainebleau din 1685 instaureaz o singur religie de stat.
10
Gsindu-i rdcini ndeprtate n dreptul roman, elaborarea n Frana a unei teorii a suveranitii rspunde n
mod egal unei strategii politice care i permitea regelui s se emancipeze de autoritatea papal i imperial dar
i de a asigura subordonarea tuturor puterilor inferioare, conducnd astfel la concentrarea puterii ntr-o singur
mn.
11
A. Tocqueville - L`ancien rgime et la Rvolution, ed. Gallimard- N.R.F., coll. Que-sais-je?, Paris 1933, cap. II
12
Discurs al lui Barrere la Convenia din a cincea lun a calendarului revoluionar francez pluviose, anul II
6
ntreg secolul 19 va cunoate aceeai problematic ofensiv i defensiv care a condus
la accentuarea centralizrii puterii: Republica obligat s-i apere legitimitatea ntr-o Europ
ostil principiilor liberale pe care aceasta le promova, regalitile care doreau s-i dezvolte
influenele ntr-o societate evolutiv i deschis altor idei. Micrile sociale legate de
revoluia industrial i de propagarea ideilor anarhiste sau comuniste au generat confruntri
care au obligat puterea central s se ntreasc. Dar ideea de colectivitate naional i
urmeaz cursul i tinde s favorizeze unificarea culturilor i crearea unui sentiment comun
care primeaz asupra particularitilor locale: centrul i asum aceast misiune de unificare,
consacrat de Republica a III- a prin educaie naional gratuit i obligatorie n 1882 i un
serviciu militar obligatoriu n 1889. Aceste riscuri de entropie intern ca i conflictele cu
puterile exterioare au favorizat logica de centralizare destinat s ntreasc puterea politic
i unitatea social.
Au trebuit s treac dou rzboaie, decolonizarea i realizarea unei pci sociale interne
pentru ca aceast logic s evolueze. Este adevrat c abia din anii 60 ai secolului XX a
aprut ideea descentralizrii i traducerea sa juridic n fapte. Dou secole au fost necesare
pentru ca societatea s se coreleze cu principiile sale de unitate, trecndu-se prin
numeroase crize sociale i politice, timp n care organizarea cetralizat s arate ct de
apstoare este i ca puterea central s conceap o nou form de aciune asupra
teritoriului i populaiei.
Centralizarea francez a transformat unitile teritoriale n simple sucursale ale puterii
centrale.
Dei municipalitatea era condus de un consiliu ales prin vot universal i primarul avea
puteri importante, mai ales n materie de securitate i igien public, sistemul era complicat
deoarece acesta din urm era considerat exponent al puterii centrale, existnd astfel o dubl
tutel, administrativ i financiar. Efectele acestei duble tutele erau controlul actelor
primarului, indiferent c acioneaz n numele Statului (control ierarhic), fie n numele
municipalitii (tutel apriori), posibilitatea prefectului de a adopta decizii cu care primarul nu
era de acord i libertatea puterii centrale de a revoca primarul sau suspenda consiliul
municipal.
Departamentul, dei n imposibilitate de a fi condus integral de la centru, era supus
necesitii de asigurare a aplicrii legilor i actelor guvernului pretutindeni, deplin i integral.
Consiliul general, cel ce asigura conducerea departamentului, era n imposibilitatea de a

7
contrabalansa puterea prefectului deoarece membrii si, dei alei prin vot universal, au
atribuii modeste i intermitente. Mai mult de att, reuniunile lor sunt rare, iar voina popular
se exprima prin intermediul comisiei departamentale, subansamblu strict reglementat al
consiliului general. Aceast comisie conlucra cu prefectul mai ales pentru coordonarea
anumitor treburi publice curente.
La nivel local, totul converge spre prefect, ca reprezentant al Statului, avnd atribuii de
meninere a ordinii, organizarea teritoriului, eliberarea documentelor administrative, punerea
n aplicare a interveniilor economice ale Statului i coordonarea serviciilor externe ale
acestuia. Prefectul era reprezentant al puterii executive la nivel de departament n sensul c
fixa ordinea de zi a consiliului general, pregtea deliberrile acestuia i i executa deciziile.
Aa cum remarca Xavier Frege, prefectul nu l cunoate dect pe ministru, ministrul nu l
cunoate dect pe prefect... El nu discut actele care i sunt transmise... Transmite ordine
subprefectului, acesta primarilor, n aa fel nct lanul executiv coboar fr ntrerupere de
la ministru la administraie i, de asemenea, transmite legea i ordinele guvernului pn la
ultimele ramificaii ale ordinii sociale, cu cea mai mare exactitate posibil 13.
Regiunea a avut mult timp un regim defavorizat, motivele avnd la baz asemnarea
acestor uniti administrativ teritoriale cu provinciile regale i faptul c de la acest nivel au
pornit nenumrate micri antirepublicane i chiar antinaionale. Pe de alt parte, exista
teama unei concurene cu aleii locali i consiliile generale, astfel c puterea central a ezitat
mult timp s-i recunoasc Statutul de unitate public. Regiunea a fost mult timp o simpl
unitate a sistemului administrativ, avnd un buget recunoscut dar fr a fi o unitate teritorial.
Statutul regiunii era asimilat mai degrab cu cel al instituiei publice.
Acest model de construcie administrativ a avut ca efect trasarea unei duble funcii
pentru reprezentanii alei. Acetia, ca exponeni ai colectivitilor locale trebuiau s expun
i s apere interesele acestora, dar acionau n structuri concepute ca relee ale puterii
centrale, astfel c au ajuns s exprime interesul puterii centrale n raport cu cei administrai.
Acest aspect este accentuat datorit tendinei de carierism a reprezentanilor alei. Astfel,
cu ct cineva are mai multe mandate la nivel local, cu att este mai ndreptit s devin
reprezentant departamental, apoi regional i naional. Prin aceasta s-a ajuns n situaia ca
prefectul s fie mai apropiat de interesele locale pe care alesul local, devenit ale naional, le-
ar fi uitat mai repede.

13
Xavier Frege - Op. cit, pag. 35
8
Aa cum remarca Pierre Gremion14, mediul rural favorizeaz cooperarea ntre alei i
prefect, n sensul c acesta din urm devine aprtorul cel mai apropiat al intereselor locale,
aceasta pentru c, n lipsa unor mijloace de aciune proprii i datorit unei stricte ierarhii,
aleii locali nu au alt cale de aprare a alegtorilor dect prin intermediul autoritii de care
prefectul dispune. Pe de alt parte, prefectul ajunge reprezentant al intereselor locale
datorit caracterului permanent i experienei dobndite, mai ales c dispune i de
posibilitatea de corecie a aciunilor reprezentanilor alei.
n mediul urban, cooperarea prefect-ales, nu este att de evident datorit situaiei mult
mai complexe, intereselor divergente i birocraiei mult mai rigide. Alesul are n acest mediu
un Statul care i permite s fac presiuni asupra centrului, dar nici aici nu este imposibil ca un
ales s sacrifice anumite interese locale n favoarea unei preocupri de interes naional,
ceea ce transform prefectul, i la acest nivel, n adevratul aprtor al intereselor locale.
Un alt efect al construciei centralizate a administraiei este reprezentat de uniformizarea
administraiei. Indiferent de zona de provenien, cetenii sunt tratai la fel, aceleai
rspunsuri pentru aceleai probleme, fapt ce a favorizat corporatismul, scderea rspunderii
agenilor administrativi, o proast preluare a informaiei, o frnare a competenelor. Prin
acest sistem care oferea aceleai garanii pentru toi cetenii, funcionarii erau pui la
adpost de orice presiune i de orice putere discreionar, ajungndu-se treptat la
imobilismul acestora. Impersonalitatea i neutralitatea funcionarilor au devenit prghia
corporatismului.
Neavnd la dispoziie prghii reale de decizie, puterea unitilor administrativ teritoriale se
ndreapt spre vrfurile ierarhiei, ajungndu-se ca informaia de la baz s se piard, iar
decizia centrului s nu mai aib nici o legtur cu nivelul inferior, astfel c directivele vor fi
inadecvate sau prost executate.
La nceputul secolului 20, Frana se prezenta eminamente rural, situaia ce avea s se
schimbe dup anii 50 prin intervenia economic a Statului. Organizarea centralizat era
privit ca un mijloc de selecie eficient a partenerilor economici i un mod de utilizare cu
maxim eficient a resurselor existente. Prin acest mod de organizare totul era ndrumat
ctre interesul marilor uniti economice, efectele fiind reprezentate de nlturarea tensiunilor
care ar fi putut lua natere ntre spaiile geografice infranaionale dar mpiedic dezvoltarea
ntreprinderilor mici, fiind subestimat aportul pe care acestea l pot aduce prin amplasarea
noilor tehnologii i apariia de noi produse.
14
Pierre Gremion - Le puvoir priphrique, Ed. du Seuil, Paris 1976
9
Centralizarea a generat astfel, un sistem care favoriza marile uniti economice, dar
dinamismul ntreprinderilor mici i mijlocii de la sfritul anilor 70 a subliniat deficienele
sistemului centralizat de organizare n ceea ce privete funcionarea economiei.
Impunnd agenilor economici i sociali reprezentarea la nivel naional, centralizarea a
srcit dialogul social, accentund interesele corporatiste. Fiind canalizat spre nivelul central,
dialogul social pierdea din vedere anumite interese specifice locale.

3. Deconcentrarea n Frana

3.1 Proiecia local a centrului prin deconcentrare


Prin deconcentrare administrativ se nelege transferul unor atribuii care revin
organelor centrale, unor organe de subordine, ce funcioneaz n teritoriu. Deconcentrarea
administrativ reprezint deplasarea n teritoriu a unei pri importante a activitii
administraiei publice centrale. Suntem n faa unei forme diminuate a sistemului de
centralizare.
n cazul unui regim centralizat, n teritoriu acioneaz numai ageni ai organelor
centrale le Statului. Ei sunt numii, revocai i rspund exclusiv n faa acestora. Ei sunt simpli
ageni administrativi, nu au nici un fel de competen proprie de decizie, avnd doar dou
obligaii: s informeze centrul cu privire la situaia local i s execute n teritoriu deciziile
centrului.
n cazul deconcentrrii administrative pe baze teritoriale, n teritoriu exist nu doar
simpli ageni, ci organe (instituii ) administrative. Acestea sunt organe ale administraiei
Statului, numite, revocabile i rspunztoare n faa autoritilor administraiei centrale de
Stat. Ele sunt nzestrate cu competen proprie de decizie. Organele administrative
deconcentrate teritorial rmn organe ale Statului, subordonate ierarhic, chiar dac au
dobndit competen proprie

Reglementnd n primul su articol c deconcentrarea este regula general de


repartiie a atribuiilor i mijloacelor ntre diferite niveluri de administraii civile ale Statului,
recenta Cart a deconcentrrii 15 se prezint ca rezultatul unui lung proces care a bulversat
organizarea tradiional a Statului. Nscuta din legea privind administraia teritorial a

15
Decretul nr. 92-604 din 1 iulie 1992, privind Carta Deconcentrrii
10
Republicii16, Carta apare ca punctul esenial al micrii de teritorializare a puterii antrenat
de Legea din 2 martie 1982.
Deconcentrarea se definete n mod clasic ca transfer al exerciiului puterii
autoritilor centrale ale Statului ctre alte autoriti care sunt ierarhic subordonate 17.
n evoluia puterii centralizate, deconcentrarea apare strns legat de centralizare,
concentrarea puterilor realizat de monarhie fiind nsoit de o delegare a puterilor ctre
anumite autoriti periferice, nsrcinate cu gestiunea, pentru centru, a anumitor probleme
locale.
Alexis de Tocqueville amintete de rolul fundamental jucat de intendeni, nscui dintr-
o clas nou, n urcare, a cror independen punea uneori n pericol nsui sistemul
central18.
Astfel, dac legea din 16 februarie 1797 punea bazele unui sistem foarte centralizat n
care prefecii nu erau dect cureaua de transmisie ntre Guvern i municipaliti, Restauraia
s-a concentrat pe redarea unei mai largi autonomii a reprezentanilor Statului n teritoriu 19,
micare care se va ntinde pn la faimoasele decrete imperiale din 28 martie 1852 i 13
aprilie 1861.
Aceste decrete sunt cunoscute ca fondatoarele principiului deconcentrrii, chiar dac
termenul i este atribuit lui Leon Aucoc, raportor al Consiliului de Stat n 1865 20. Propunndu-
i s revad descentralizarea administrativ a rii dnd mai multe puteri prefecilor n
controlul afacerilor tratate de autoritile locale, aceste decrete au instalat o durabil confuzie
de vocabular i de concept.
Descentralizarea purta deja, la acea epoc, un accent democratic n opoziie cu
centralizarea administrativ pe care Tocqueville o ataa n 1856, dat a primei ediii a
Vechiului regim i Revoluia, la monarhia decapitat. n agitata dezbatere care a stpnit
Frana, asupra problemei teritoriale 21 i dup lovitura de Stat a lui Napoleon al III-lea care
16
Legea nr. 92-125 privind administraia teritorial a Republicii, prevedea n art. 6 acest decret fundamental al
deconcentrrii
17
Olivier Diederichs i Ivan Luben - La dconcentration, PUFF cool. Que-sais-je? Nr. 2854, Paris 1991, pag. 3
18
Alexis de Tocqueville- - L`ancien rgime et la Rvolution, ed. Gallimard-N.R.F., coll. Folio-Histoire, Paris 1967,
vol. II, capitolele 2 i 3
19
Ordonanele din 30 martie 1816 i 8 august 1821, prin care prefectul obine puterea de a aproba deliberrile
consiliilor municipale, confirmate prin Lgea din 18 iulie 1837 asupra comunelor, deliberrile consiliilor
nedevenind executorii dect dup aprobarea prefectului (art. 10), acesta putnd de asemeni, s anuleze actele
primarului (art. 11)
20
Leon Aucoc Introduction a l`etude du droit administratif , Paris 1865, citat de Olivier Diederichs i Ivan
Luben, La dconcentration, PUFF cool. Que-sais-je? Nr. 2854, Paris 1991, pag. 13
21
Burdeau Franois Affaires locales et dcntralization: volution d`un couple de la fin d`Ancien rgime la
Restauration, n Le Pouvoir, Mlanges offerts Georges Burdeau, L.G.D.J., Paris 1977, pag. 765
11
dorea o ameliorare a laturii autoritare, descentralizarea administrativ ndeplinete un dublu
obiectiv. Ea ncearc s ating simpatia republicanilor srcii i urmrete s ntreasc
sistemul centralizator prin deselenirea birourilor ministeriale.
Eecul acestor ambiii22, care lsau n pace organigrama unui Stat n care anumite
decizii provin de acum de la funcionarii locali 23, nu poate duce la uitarea faptului c de la
originile sale, deconcentrarea este privit ca o centralizare mai puin rea, ca o apropiere a
localului de deciziile centrale. Astfel, deconcentrarea este privit ca o unealt a regimurilor
conservatoare24.

Nevoile reale ale Statului centralizat a crui dezvoltare nu le putea satisface, problema
noii legturi sociale i naionale, perioadele de criz ca i perioada de renatere a
democraiei de dup cel de al doilea rzboi mondial, au fcut s evolueze aceast percepie.
A IV-a Republic va fi tentat s iniieze o nou politic de deconcentrare 25, dar abia a V-a
Republic va fi pus n faa necesitii de a reorganiza raporturile administrative dintre centru
i teritoriu.

Trei decrete din 1964 vor dinamiza deconcentrarea modern 26. Obiectivele sunt clare:
Pentru a face fa la nevoi crescnde, Statul se vede obligat s intervin n cele mai diverse
forme n viaa rii ... n faa acestor fenomene i n faa acestei politici, adaptarea structurilor
noastre administrative se impune ... aceast restructurare va facilita deconcentrarea, care va
avea ca avantaje apropierea administraiei de administrai i accelerarea deciziilor 27, n
concordan cu prevederile Constituiei din 1946. Aceste decrete urmau unor experiene

22
Odilon Barrot a lansat cu aceast ocazie celebrele sale cuvinte este acelai ciocan care lovete, doar i s-a
scurtat coada. Republicanul Vivien se opunea acestei reforme i ministerele nu au acceptat aceast
deconcentrare continund s revendice gestiunea afacerilor locale (Decretul din 1852, art. 6, amintete c
prefecii in cont de actele minitrilor competeni prin care le sunt adresate treburile cu care sunt delegai.
23
Dac bugetele locale, impozitele extraordinare i delimitrile teritoriale proveneau dintr-o decizie a Mnisterului
de Interne, prefecii devin competeni n probleme agricole, comerciale i sanitare, putnd s se substituie n
anumite cazuri autoritii Ministerului de Finane sau celui al Lucrrilor Publice i putnd numi direct angajati
publici. Decretul din 13 aprilie 1861 va dezvolta aceste competene prefecturale.
24
Olivier Diederichs i Ivan Luben spuneau despre acesta: modelul prin care regimurile democratice
favorizeaz descentralizarea, n timp ce regimurile autoritare prefer deconcentrarea, op. cit. pag.15. , lucru
confirmat de regimul de la Vichy care a pus accent pe puterea guvernelor provinciilor restabilite
25
Art. 89 din Constituie - legile vor determina ... condiiile n care vor funciona serviciile locale ale
administraiilor centrale, modul n care administratia se va raporta la administrai - va fi succedat de proiectul de
lege, respins, din 6 martie 1848 privind puterile prefecilor i deconcentrarea i decretele din 19 iunie 1950 i
din 26 septembrie 1953 asupra deconcentrrii administrative i puterilor prefecilor
26
Decretele nr. 64-250, 251, 252 din 16 martie 1964, privind organizarea serviciilor statului n departamentele i
circumscripiile de aciune regional i deconcentrarea administrativ
27
Expunere de motive a decretelelor din 14 martie 1964
12
locale limitate care, prin rezultatele lor considerate pozitive, vor fi generalizate la ansamblul
teritoriului28.
Iniiat de un guvern care aciona asupra teritoriului nc dup un model dirijat 29,
aceast deconcentrare, care urma reformei privind alegerea Preedintelui prin sufragiu
universal direct, confirm restaurarea autoritii de Stat prin intermediul prefectului, care este
nsrcinat mai puternic cu rolul de animator i coordonator al serviciilor exterioare ale
administraiei centrale. S-a creat funcia de prefect de regiune care succeda prefectul
coordonator din 195930 i urmrea, dup experiena din 1962, s dea responsabiliti sporite
administraiior locale i s ntreasc unitatea de comandament i de execuie n cadrul
serviciilor Statului din departamente31.
Reforma descentralizrii din 1982 va antrena deconcentrarea spre noi orizonturi,
simbol fiind schimbarea apelativului de prefect care devine comisar al republicii. Dou
decrete majore din 10 mai 1982 marcheaz noile orientri 32. Prefectul este depozitarul
autoritii de Stat n departamente sau regiuni dar este confirmat n rolul su de reprezentant
direct al primului-ministru i al fiecrui ministru, nsrcinat cu controlul administrativ al
colectivitilor locale, cu aplicarea legilor i deciziilor guvernamentale, el conducnd serviciile
exterioare ale administraiei civile centrale, fr excepie.
Aceast nou practic de deconcentrare, nou n raport cu obiectivele din 1964, nu
asigur de fapt dect o ntrire, prin motivaia sa intern.
Circulara din 13 iulie 1982 ntrete aceste nouti care sunt la baza acestei
modernizri a structurilor etatice locale: legiuitorul a dorit ca o larg deconcentrare s

28
Dup Decretului nr. 59-171 din 7 ianuarie 1959 asupra armonizrii circumscripiilor administrative ale Franei
metropolitane s-au pus n practic programe de aciune regional, iniiind regionalizarea aciunilor statului.
Acestea succedau ntr-adevr, Decretul nr. 62-392 din 10 aprilie 1962 privind experiena noii organizri a
serviciilor statului n departamente, dat la care s-a instituit i o comisie interministerial nsrcinata cu
urmrirea i aprecierea rezultatelor noii organizri a acestor servicii.
29
Departe de o real politic descentralizatoare, amenajarea teritoriului era organizat n anii 60 sub forma unei
politici voluntariste directe a statului, mrturie n acest sens fiind de exemplu, amenajarea litoralului de ctre
Delegaia de Amenajare a Teritoriului i Aciune Regional, creat prin Decretul din 14 februarie 1963, fr a lua
n calcul ceea ce exista deja.
30
Decretul nr. 59-171 din 7 ianuarie 1959, art. 2 , prevedea c prefectul este nsrcinat cu coordonarea aplicrii
programelor de aciune regional. Aceti prefeci descindeau din vechii inspectori generali ai administraiei, n
misiune extraordinar (IGAME), creai prin Decretul nr. 51-611 din 24 mai 1951, ei nii descendeni, poate, ai
prefecilor de regiune creai de Guvernul de la Vichy prin ordonana din 10 ianuarie 1944.
31
Expunere de motive a Decretului 62-392 din 10 aprilie 1962
32
Decretul nr. 82-389 din 10 mai 1982, privind puterile comisarilor republicii i aciunea serviciilor i
organismelor publice ale statului n departamente i Decretul nr. 82-390 din 10 mai 1982 privind puterile
comisarilor republicii din regiuni, aciunea serviciilor i organismelor publice ale statului n regiuni i deciziile
statului n materie de investiii publice.
13
constituie complementul indispensabil al politicii de descentralizare 33. Deconcentrarea i
pierde din caracterul su unilateral i este considerat ca o necesitate privind
descentralizarea, aceasta din urm fiind considerat consecina a primei. Deconcentrarea nu
este foarte legat, n aparen, de o practic autoritar a Statului asupra teritoriului, dar
vizeaz pe de o parte, s ofere aleilor locali parteneri etatici competeni, unificnd serviciile
sub responsabilitatea comisarului republicii i, pe de alt parte, s iniieze un nou dialog local
bazat pe legturi convenionale34.
O ultim etap a parafat opera iniiat n 1964, care asociaz deconcentrarea cu
reforma Statului. Dac descentralizarea era marea afacere a primului mandat al lui
Mitterand, reforma Statului aprea ca obiect al celui de al doilea mandat al acestuia,
necesitate confirmat de toate guvernele vremii 35. Seminariile guvernamentale abordnd
problema nnoirii serviciilor publice36 au concluzionat necesitatea revederii organigramei
deciziilor n Stat i necesitatea realizrii deconcentrrii, dreptul comun al interveniilor
Statului37.
Legea din 6 februarie1992, nscut din aceste ncercri, confirm aceast voin
politic de reconstruire a serviciilor exterioare ale administraiilor, servicii deconcentrate,
enunnd n primul su articol c administraia teritorial a Republicii este asigurat de ctre
colectivitile teritoriale i de ctre serviciile deconcentrate ale Statului, afirmnd n art. 2 c
sunt ncredinate administraiilor centrale doar misiunile care prezint un caracter naional
sau a cror executare, n virtutea legii, nu poate fi delegat la un nivel teritorial.

33
Circulara din 12 iulie 1982 privind aplicarea decretelor nr. 82-389 i 82-390 din 10 mai 1982 privind puterile
comisarilor republicii i comisarii republicii din regiuni, aciunea serviciilor i organismelor publice ale statului n
departamente i n regiuni i deciziile statului n materie de investiii publice.
34
Circulara din 12 iulie 1982: Colectivitile locale, pentru a aciona cu eficacitate, trebuie s aib un singur
interlocutor capabil s angajeze statul; art. 10 din Decret v ncredineaz puterea exclusiv de a rezolva
treburile administraiilor civile ale statului ...innd cont de noua logic care trebuie s prezideze raporturile ntre
stat i colectivitile teritoriale. Circulara din 12 iulie 1982 privind noile condiii de exercitare a controlului de
legalitate a actelor administrative ale autoritarilor comunale, departamentale i regionale: Dispozitivul prevzut
de Legea din 2 martie 1982 a fost modificat pentru ... a permite un control efectiv i conform cu misiunea care
v este ncredinat de Constituie dar fr a paraliza aciunea aleilor locali i lsndu-v misiunea voastr
tradiional de consiliere.
35
La raportul BLANC Pour un Etat stratge, garant de lintrt gnral, stabilit n cadrul pregtirilor celui de al
XI-lea Plan-, trebuie adugat raportul PICQ - LEtat en France. Servir une nation ouvrte sur le monde, -
comandat de E. Balladur, primul ministru, n noiembrie 1993 i publicat n 1995, servind ca baz pentru
circulara lui A. Juppe, primul ministru din 26 iulie 1995, privind pregtirea punerii n aplicare a reformei statului
i serviciilor publice.
36
Trei seminarii au fost convocate de M. Rocard, primul ministru, n septembrie 1989, iunie 1990 i aprilie 1991
i un alt seminar a fost prevzut pentru septembrie 1995.
37
Concluzie a seminarului din 11 iunie 1990.
14
Dup zece ani de experien a deconcentrrii i n faa noilor transformri locale,
europene i mondiale n refacerea general a organizrii Statale 38, o singur concluzie apare
cu obstinen: schimbarea Statului central 39. Carta deconcentrrii din 1 iulie 1992 pune
astfel, bazele unei reforme administrative. Ea precizeaz cadrul de aciune a diferitelor
nivele administrative, de la centru la arondisment, confirm rolul Comitetului interministerial
al administraiei teritoriale (CIATER) creat prin decretul din 10 mai 1982, accentueaz
preeminena prefecilor care i-au regsit apelativul lor de origine 40 i organizeaz
funcionarea serviciilor deconcentrate sub autoritatea acestora.
Aceste micri nu par a se fi oprit i legea privind dezvoltarea i amenajarea
teritoriului din 199541 urmeaz aceast voin, prevznd un efort de transfer al atribuiilor
administraiilor centrale ctre serviciile deconcentrate i confirmnd rolul prefectului n
materie, toate aceste n Titlul III. Aceast micare de deconcentrare i de reform a Statului a
constituit obiectiv prioritar al Preedintelui Chirac, dar amploarea acestui fenomen nu trebuie
s mascheze ambiguitile i mizele care graviteaz n jurul su.

3.2. Probleme ale deconcentrrii


Aspectele privind dezvoltarea deconcentrrii las s se dezvluie obiectivele
acesteia. Evoluia istoric a permis distingerea mult mai repede i sigur a deconcentrrii,
comparativ cu descentralizarea. Dar etapele recunoaterii sale, atitudinile oficiale i
modalitile de realizare, dezvluie n fapt o problematic ce atinge n egal msur
raporturile sale cu centralizarea i descentralizarea.
Definirea deconcentrrii nu se limiteaz doar la delegarea puterilor ctre autoritile
administrative locale. n acest cadru, se disting n mod egal deconcentrarea orizontal i
vertical. Prima ncredineaz unui reprezentant unic al Statului responsabilitatea serviciilor
deconcentrate ale diferitelor ministere, n timp de cea de a doua aeaz aceste servicii dup
o ierarhie direct n care eful serviciului depinde doar de ministrul de resort.

38
Legat de aceste mutaii, a se vedea spre exemplu diferitele colocvii organizate de Institutul Internaional de
Administraie Public (IIAP) din Paris Les administrations qui changent (19-20 mai 1994) sau La
modernization des administrations (16 iunie 1995) - i actele acestor colocvii.
39
Cele trei obiective prioritare ale Circularei din 26 iulie 1995 se rezum astfel: aspectele gestiunii
contemporane cu care sunt nsrcinate administraiile centrale trebuie transferate spre serviciile deconcentrate.
40
Prin Decretul nr. 88-199 din 29 februarie 1988 privind titlul de prefect i subprefect. Cu aceast ocazie,
suprimarea acestui titlu din 1982 care nu a inut cont de prevederile art. 13 din Constituie care numete expres
titlul de prefect, a obligat guvernul s menin gradele de prefect i subprefect i a autoriza utilizarea acestora
n corespondena personal Circulara din 12 iulie 1982.
41
Legea nr. 95-115 din 4 februarie 1995 de orientare pentru amenajarea i dezvoltarea teritoriului
15
Cele dou sisteme corespund unei proiecii a deciziei administrative asupra periferiei,
dar dup o logic diferit: concentrarea autoritii locale n minile prefectului, reprezentant
unic al guvernului, ntrete puterea acestuia i aplic asupra teritoriului un sistem
administrativ naional a crui coeren tinde spre eficacitate, n timp ce deconcentrarea
vertical conserv o anumit continuitate administrativ dar acioneaz direct asupra
spaiului sectorializrii ministeriale.
Marile reforme ale celei de a V-a Republici au n vedere mai ales ntrirea puterii
prefectului, care se vede nvestit cu mari responsabiliti, ndeosebi asupra conductorilor
serviciilor deconcentrate. Simplu animator i coordonator al acestor servicii n 1964, el le
dirijeaz prin decretele din 1982 i, n 1992, el poate reprezenta un ef de proiect care s
coordoneze politicile comune ale acestor servicii, care pot rmne grupate n poli de
competen sub autoritatea sa, el fixnd i mijloacele i modalitile de organizare a
acestora42. Prefectul devine reprezentantul omniprezent al Statului n teritoriu, conform
voinei exprimate paradoxal de legea descentralizrii din 2 martie 1982 43.
Astzi, prefectul posed trei mari categorii de competene: controlul administrativ i
bugetar asupra colectivitilor teritoriale, stabilimentelor publice ale acestora i organismelor
publice ale Statului, conducerea serviciilor deconcentrate civile ale Statului din circumscripia
sa i reprezentarea exclusiv a primului-ministru i a fiecrui minister 44, ceea ce i confer
misiunea de a veghea la aplicarea deciziilor acestora, de a trata pentru aceste ministere cu
autoritile locale i de a pregti diferite politici naionale privind teritoriul. n afara acestor trei
mari cadre, el dispune n plus i de prerogative proprii n materie de ordine, pregtirea
Planului de amenajare a teritoriului i orice privete amenajarea teritoriului sau cooperarea
colectivitilor locale.
Deconcentrarea se caracterizeaz prin amploarea delegrilor acordate agenilor locali
ai Statului. Reforma din 1982 a accentuat importana acestor delegri orientndu-le ctre
prefect. Urmare a principiilor din 1964, doar el poate primi delegri ca i noi puteri de decizie
din partea membrilor guvernului45, delegri care i atribuie o competen exclusiv

42
Art. 11,12,13,14 ale Cartei deconcentrrii din 1 iulie 1992
43
Art. 34: Reprezentantul statului... reprezint fiecare minister i conduce serviciile statului n departament...
este singurul abilitat s se exprime n numele statului n faa consiliului general; a se vedea i art. 79 privind
comisarul de regiune al Republicii.
44
Reprezentantul statului ... este reprezentantul direct al primului-ministru i a fiecrui minister, art. 1 al
Decretului nr. 82-389 din 10 mai 1982
45
Art. 3 din Decretul nr. 64-250 i 10 din Decretul nr. 64-251 din 14 martie 1964 prevedeau deja, exclusivitatea
prefectului n a primi delegri i noi puteri de decizie din partea minitrilor, lucru confirmat de art. 14 al
Decretului nr. 82-389 din 10 mai 1982
16
respingnd orice posibilitate de evocare a afacerilor de ctre minitrii i autonomiznd astfel
decizia local. n plus, el devine unicul ordonator secundar al serviciilor exterioare, n locul
efilor de servicii. De asemeni, delegrile excepionale de putere pe care prefectul nsui le
putea transmite altor funcionari46, au fost suprimate prin decretul din 1982 care nu prevedea
dect delegarea semnturii, ceea ce i confer un mai bun control asupra deciziei locale 47.
n actuala schem de organizare, prefectul apare ca un prim-ministru teritorial
organiznd n jurul su aciunea diferitelor administraii avnd doar el competena de a
aciona sau de a delega. A V-a Republic, bazat pe restaurarea autoritii de Stat, a fcut
loc unei deconcentrri orizontale aezat n raport cu o deconcentrare vertical care are ca
punct slab reducerea competenelor, multiplicarea demersurilor administrative i acordarea
autonomiei ministerelor n aciunile lor teritoriale, astfel c este just cooperarea serviciilor,
cooperare spre care se tinde.
Acest lucru nu este ntmpltor. Obiectivele reformei i dezvluie logica interioar:
legiuitorul a dorit ca o larg deconcentrare s constituie complementul indispensabil al
politicii de descentralizare48. n 1964 prefectul i primea puterile, dar cu rezultate
nesemnificative49, n funcie de noua politic voluntarist de amenajare a teritoriului de ctre
Guvern i n planul general de restructurare a Statului cutndu-i nc trsturile. n 1982 i
mai ales n 1992, decondentrarea a fost cuplat cu reformele cerute de descentralizare i cu
dorina de a pune sau a opune n faa colectivitilor locale un reprezentant al Statului,
puternic.
Dincolo de apropierea de cei administrai, despre care numeroasele circulare de
aplicare vorbesc puin50 i de faptul c doar o deconcentrare vertical ar fi permis, este
nevoia de a realiza o contrapondere autoritii aleilor locali pentru a ntri eficacitatea
Statului central. Serviciile deconcentrate care scap de sub autoritatea prefectului sunt cele
ce presupun numai utilizarea privat: educaia, inspecia muncii, ncasrile i cheltuielile

46
Art. 5 al Decretului nr. 64-250 din 14 martie 1964
47
Art. 17 al Decretului nr. 82-389 din 10 mai 1982. Circulara din 12 iulie 1982 atenueaz aceast regul
preciznd pentru comisarii Republicii: v concentrai atenia asupra misiunii voastre generale de impulsionare
i coordonare. Vei fi astfel condui s delegai semntura voastr conductorilor serviciilor exterioare. n
anumite cazuri, le vei da toat iniiativa privind organizarea i funcionarea serviciilor asupra crora sunt
autorizai
48
Circulara din 12 iulie 1982
49
Circulara din 12 iulie sublinia, de exemplu, legat de decretele din 1964 c deviaiile s-au produs n aplicarea
atribuiilor: administraiile de misiune de natur foarte divers, au impietat asupra atribuiilor normale ale
serviciilor statului, anumite servicii exterioare au luat obinuina legturilor directe cu administraiile lor centrale
50
Singura instruciune general din 26 martie 1964 pentru aplicarea Decretului nr. 64-250 din 14 martie 1962,
utilizeaz aceast referire, vorbind despre subprefect.
17
publice i controlul conturilor, precum i justiia 51. Deconcentrarea atinge ndeosebi
administraiile care ofer un serviciu particular direct utilizabil n reformele teritoriale n curs.
n dialogul iniiat de descentralizare, deconcentrarea rspunde promovnd un interlocutor
etatic, apt s converseze, destul de competent pentru a evita ca autoritile locale s nu se
ndrepte mpotriva administraiilor centrale i destul de puternic pentru a lua decizii prin care
s oblige diferite servicii s acioneze sub responsabilitatea sa 52.
Actuala deconcentrare nu se limiteaz doar la o simpl reorganizare a procesului
decizional etatic. Mai exact, dac ea tinde s decongestioneze administraiile centrale, este
datorit grijii de a ntri puterea de decizie a Statului fa de puterile aleilor locali.
Importana prefectului nu trebuie raportat doar la serviciile exterioare ale administraiilor
centrale ci i la colectivitile locale. Evoluia de dup 1964 confirm aceast concluzie, mai
ales prin evoluia puterilor prefecturale.
n reforma impulsionat de descentralizare, relaia centru-local este condus s se
organizeze dup o dinamic nou. Controlul de oportunitate este substituit cu un singur
control administrativ i bugetar iar aprecierea legalitii urmeaz calea jurisdicional la
sesizarea reprezentantului Statului, dup o procedur stabilit de centru 53. Tutelei directe a
autoritilor locale i succede un sistem complet de relaii diverse: puterile directe ale
prefectului asupra colectivitilor locale 54 sau asupra cooperrii intercomunale 55, putere de

51
Art. 7,8,9 din Decretul nr. 82-389 din 10 mai 1982
52
Circulara din 12 iulie este foarte explicit n materie, preciznd n primele sale rnduri c colectivitile locale,
pentru a aciona cu eficacitate, trebuie s aib un singur interlocutor capabil s angajeze statul n toate
circumstanele
53
Circulara din 22 iulie 1982 privind noile condiii de exercitare a controlului de legalitate a actelor administrative
ale autoritilor comunale, departamentale i regionale prevede c dispoziiile prevzute de legea din 2 martie
1982... permit un control efectiv i conform cu misiunea care v-a fost ncredinat de Constituie dar fr a
paraliza aciunea aleilor locali i lsnd locul misiunii voastre tradiionale de consiliere. Aceast circular a
subliniat c recurgerea la procedura particular pentru actele de natur s compromit exerciiul unei liberti
publice sau individuale trebuie s rmn excepional, ca i apelarea la jurisdicii administrative de prim
instan. Recomandnd expres comisarilor Republicii s multiplice demersurile preventive nainte de a sesiza
judectorul, aceast circular indic cu claritate c, contenciosul local trebuie s rmn limitat i rezolvat prin
relaii directe mai degrab dect jurisdicionale.
54
Control administrativ, bugetar sau tehnic, puteri de poliie n materie de aprare ne-militar, putere ierarhic
asupra actelor primarilor i reprezentant al statului, calitate n care controleaz programul local de habitat al
oraelor, spre exemplu.
55
Precum crearea de comune urbane, de comune sau de orae, elaborarea de perimetre de cooperare local,
scheme directoare sau prezidarea Comisiei departamentale de cooperare intercomunal.
18
arbitraj56 i de concentrare57, procedur contractual, ncurajare financiar, dialog
instituionalizat sau personalizat, cooperare i persuasiune 58.
Aceast politic de deconcentrare pune n practic un tandem ntre autoritile locale
alese i funcionarii care reprezint centrul, ntr-o dinamic de schimb i de confruntare
destinat s acopere spaiul naional cu o reea de puteri rspunznd nevoilor i ncadrnd
mai bine estura social. Departe de a se dezice de rolul su, Statul a nsoit politica de
descentralizare cu propria sa reform, pe baze deja prevzute de reflexiile din 1964, sfrind
prin a rmne prezent n teritoriu.
Trebuie subliniat o anumit evoluie dup 1995. Dac politica de deconcentrare era
legat n 1964 de reforma Statului i se constituia n sprijin pentru descentralizare n 1982, o
schimbare n tonalitatea textelor din 1992 se confirm n legea din 1995 care leag explicit
deconcentrarea de politica de amenajare i dezvoltare a teritoriului. n centrul acestei evoluii
sunt zonele, care exprim perimetre de solidaritate local, sunt noua baz ale proiectelor
de dezvoltare comun a colectivitilor teritoriale devenind i cadrul de reaezare a serviciilor
Statului i arondismentelor.
Aceast lege acord prefectului puterea de a se opune presiunii sau reorganizrii
serviciilor publice din circumscripia sa i de a sesiza ministrul competent n caz de litigiu 59 .
Rolul su se confirm prin elaborarea unei Carte departamentale a farmaciilor, publicat cu
avizul autoritilor locale60 sau prin puterile pe care le capt n asociere cu preedintele
consiliului general n gestionarea fondurilor de gestiune a spaiului rural care vizeaz
reabilitarea acestui spaiu61.
Dac prefectul este pus n relaie cu autoritile locale alese, puterile sale nscute din
deconcentrare depesc simplele mize ale descentralizrii. El nu este doar un reprezentant
pasiv al Statului nsoind sau controlnd nevoile colectivitilor teritoriale ci devine un veritabil
iniiator al politicii de amenajare a teritoriului. El deine mijloace pentru misiunea sa prin
gestiunea seciunii locale a fondurilor naionale de amenajare i dezvoltare a teritoriului,

56
Spre exemplu, conflictele din domeniul transportului colar prevzute n art. 29 al Legii din 22 iulie 1983.
57
Mai ales n elaborarea planului i a diverselor scheme de amenajare a teritoriului sau n concluzionarea
conveniilor particulare cu autoritile locale.
58
Circulara din 26 februarie 1988 privind relansarea construirii i dezvoltrii ofertei funciare n Ile-de-France,
pune prefectul n poziia de a convinge aleii locali de a dezvolta o politic de ofert funciar mai dinamic,
indicndu-le argumente n acest sens i ncurajndu-i s fac un uzaj selectiv de puterile lor de a apreciere n
materie de ajutor privind locuinele i declararea utilitii publice.
59
Art. 29 al Legii nr. 95-115 din 4 februarie 1995
60
Art. 30 al Legii nr. 95-115 din 4 februarie 1995
61
Art. 38 al Legii nr. 95-115 din 4 februarie 1995
19
create prin art. 33 al legii. Deconcentrarea vizeaz mai ales meninerea unitii i solidaritii
naionale, n conformitate cu art. 1 al legii din 1995.
Deconcentrarea apare deci mai mult ca o proiecia asupra teritoriului a puterilor
administrative concentrate de administraiile centrale i mai apoi ca o ameliorare a capacitii
de aciune a Statului central asupra periferiei i ca o rezolvare a crizei economice care
distruge legtura social i teritorial 62. Deconcentrarea este vzut ca o grij de a nu lsa
autoritile locale alese s domine teritoriul ncredinat pentru libertatea lor i ca o voin a
Statului central de a gsi noi metode de intervenie asupra localului pentru a conserva
integritatea social. Deconcentrarea se situeaz deci la confluena a dou politici de
centralizare crora le ofer soluii i a descentralizrii pe care o nsoete i o conduce.

Construit n contextul unei democratizri a vieii locale, deconcentrarea se lovete de


critica autoritarismului din secolul 19, dar nscut fiind din voina de mbuntire a
procesului decizional al Statului n ramificaiile sale teritoriale i reprezentnd o ntoarcere a
intervenionismului centrului n gestiunea problemelor locale, ea rmne n relaie strns cu
motivarea intern a centralizrii, fa de care se prezint ca o perfecionare modern. Dar
acest dublu raport constituie limitele demersului su.

3.3 . Limitele deconcentrrii


Deconcentrarea este destinat echilibrrii pe de o parte a tensiunilor centralizatoare
care vor s concentreze toate deciziile etatice n cadrul administraiei centrale i pe de alt
parte proiectelor de teritorializare a puterilor prin care se dorete apropierea de nevoile reale
ale unei ri. Ea cunoate ndeosebi o problem de legitimitate. Evoluia sa dup 1964
dezvluie numeroase limite care au fost create i care se opun eficienei sale.
Prima tensiune intern care stopeaz dinamica modern a deconcentrrii rezid n
opoziia ntre politicile de centralizare i de teritorializare a puterilor. Conflictul se poate
observa nc de la originile deconcentrrii. n timp ce decretul privind experimentarea noilor
organizaii prefecturale63 face parte dintr-un prim grup de msuri n materie de

62
Numeroase circulare au pus accentul pe lupta mpotriva crizei economice prin deconcentrare. Astfel, Circulara
din 26 iulie 1995: att timp ct redresarea rii i prioritatea dat luptei privind fora de munc privesc
ansamblul colectivitii naionale i fiecare din componentele sale, statul nu va fi exonerat de aceast disciplin
comun, sau Circulara din 25 august 1995 care vorbete de ntrirea competitivitii teritoriului naional sau
de dezvoltarea durabil.
63
Decretul nr. 62-392 din 10 aprilie 1962 privind experiena noii organizri a serviciilor statului n departamente
20
deconcentrare64, grup a cror inovaii vor fi confirmate prin decretul din 14 martie 1964,
decretul privind crearea Delegaiei privind Amenajarea Teritoriului i Aciunea Regional
(D.A.T.A.R.) constat c tentativele de deconcentrare a serviciilor administrative sau
stabilimentelor publice industriale depinznd de Stat au avut rezultate limitate 65 i justific
crearea unei delegaii la nivel central nsrcinat cu politica de dezvoltare echilibrat a
teritoriului.
Aceast delegare are ca scop coordonarea i animarea politicilor diferitelor ministere
i include n aceste ambiii politica de deconcentrare orizontal realizat prin decretele din
1964. Uneori, deconcentrarea a surprins politica teritorial pe picior greit, organiznd aciuni
n teritoriu plecnd de la centru i de la administraiile centrale. Dac prefectul regiunii are
ca misiune punerea n aplicare a politicii Guvernului cu privire la dezvoltarea economic i
amenajarea teritoriului din circumscripia sa 66, Decretul din 1963 prin are s-a nfiinat
D.A.T.A.R., instituie o Comisie Naional de Amenajare a Teritoriului n cadrul Comisariatului
de Plan i precizeaz n raportul su introductiv c prefecii coordonatori i conferinele
interdepartamentale constituie corespondenii si normali.
Cele dou sisteme pot fi puse n complementaritate, administraia central asigurnd
coeziunea politicilor locale i punctuale ale prefecilor. Dar opoziia lor nu rmne mai puin
vizibil din moment ce autonomia recent dobndit de prefeci este controlat de o delegaie
de pe lng primul-ministru, care dicteaz orientrile generale n materie de amenajare a
teritoriului. Dou politici se pot astfel construi n paralel. Puterilor prefectului n materie de
investiii pentru echipamente colective precum drumurile, colile sau spitalele 67, le rspund
schemele generale realizate de D.A.T.A.R., preconiznd o repartiie echilibrat a acestor
echipamente pe ansamblul teritoriului i deci un control coerent asupra libertii prefecturale.
Dac deconcentrarea a putut fi considerat uneori strmoul descentralizrii, ea
nsi este ncadrat de ctre un centru puin doritor s vad reprezentanii locali ai Statului
devenind independeni n politica lor teritorial. Trei argumente militeaz n plus pentru
controlul acestor reprezentani.
Mai nti, prefectul fiind reprezentantul direct al primului-ministru i al fiecrui minister,
puterea sa de aciune rmne strns legat de deciziile centrale. Opoziia deconcentrare a
64
40 de astfel de msuri au fost adoptate n 1962
65
Decretul nr. 63-392 din 14 februarie 1963 privind crearea unei Delegaii de Amenajare a Teritoriului i Aciunea
Regional, fixnd i atribuiile delegailor.
66
Art. 2 al Decretului nr. 64-251 din 14 martie 1964.
67
n acest sens, a se vedea msurile de deconcentrare prevzute de Decretul nr. 70-1047 din 13 noiembrie
1970.
21
puterilor/ centralizare a proiectelor nu este deci fundamentat juridic. Ea nu este dect
rezultatul tensiunilor care graviteaz n jurul problemei al crui exemplu tipic rmne
amenajarea teritoriului. n timp ce alegerea zonelor de dezvoltare prioritar a fost
deconcentrat prefecilor de regiune, dup 1994 a reprezentat o competen returnat ctre
D.A.T.A.R.68 . Concurena puterilor interne ale Statului 69 i diferenele tactice posibile privind
amenajarea teritoriului apreau pentru deconcentrare ca prime obstacole.
Apoi, puterile locale ale prefecilor sunt n mod natural temperate prin intermediul
principiului egalitii care anim funcionarea serviciilor publice. Libertatea de aciune a
prefecilor nu poate conduce la o cretere a inegalitilor locale sau a discriminrilor ntre
ceteni sau utilizatorii serviciilor publice n raport cu ansamblul teritoriului naional. Totodat,
jurisprudena Consiliului de Stat sau a Consiliului Constituional a permis evoluia acestei
noiuni stricte de egalitate, acceptnd ndeosebi c dac principiul egalitii n faa legii
implic faptul c n situaii asemntoare trebuie aplicate soluii asemntoare, nu rezult c
situaii diferite trebuie s fac obiectul unor soluii diferite 70. Amenajarea teritoriului punnd
sub un tratament inegalitar poriuni ale rii, justificarea fiind situaia particular a acestora,
deciziile prefectului n circumscripia sa, antrennd un tratament diferit n raport cu ansamblul
cetenilor, poate fi deci justificat prin raportare la globalitatea naional.
Dar ceea, ceea limiteaz cel mai mult libertatea de aciune a prefecilor rmne
aceast voin de a asigura fiecrui cetean, egalitatea anselor pe ansamblul teritoriului i
de a crea condiiile accesului egal la cunoatere 71. Politica de amenajare a teritoriului viznd
reducerea inegalitilor economice i culturale ntre diferite pri ale rii conform unei
percepii globale a problemelor, autonomia de decizie dat prefecilor rmne legat de un
plan de ansamblu care simbolizeaz schema naional de amenajare i de dezvoltare a
teritoriului72.

68
Olivier Diederichs i Ivan Luben, op. cit., pag. 76
69
Concurena pentru punerea n aplicare a deconcentrrii ntre Ministerul de Interne , Ministerul Reformei i
Ministerul Descentralizrii i Ceteniei (Decretul nr. 95-771 din 8 iunie 1995) devenit Minister al Funciei
Publice, reformei statului i descentralizrii (Decretul nr. 95-1220 din 15 noiembrie) este foarte cunoscut i
acest concuren a ntrziat eficacitatea demersurilor n materie.
70
Decizia Consiliului Constituional nr. 79-106 din 25 iulie 1979
71
Art. 1 al L.egii nr. 95-115 din 4 februarie 1995 de orientare pentru amenajarea i dezvoltarea teritoriului
72
Schema naional de amenajare a teritoriului creat prin Legea din 4 februarie 1995, art. 2, se descompune n
scheme regionale elaborate de consiliile regionale (art. 6) i cuprinde schema directoare rutier naional,
schema directoare a cilor navigabile, schema reelei feroviare, schema porturilor maritime i schema
infrastructurii aeroportuare (art. 18). Libertatea de aciune a prefecilor este astfel ncadrat de prevederile art. 7
al legii: n 2015, nici o parte a teritoriului francez nu va fi situat la mai mult de 50 de kilometri de o autostrad
sau de o sosea expres cu patru benzi sau de o gar deservit de reeaua feroviar de mare vitez.
22
Reprezentantul Statului nu este aezat de ctre reformele deconcentrrii ca un super-
intendent modern girnd singur dezvoltarea circumscripiei sale, dar sunt recunoscute
puterile sale pentru aplicarea unei politici globale elaborat la centru i astfel el nu este dect
o verig local de execuie. Carta deconcentrrii din 1992 rezum toate acestea, atribuind
administraiilor centrale rolul de concepie, animaie, orientare, evaluare i control, n timp ce
ealoanele teritoriale asigur punerea n aplicare cu o autonomie teoretic de decizie care
mascheaz supunerea lor real. Astfel, deconcentrarea, proiecie local a puterii de a
aciona a Statului, nu reprezint dect modernizarea unei centralizri care renun s fac
cunoscute toate dosarele pn n capital dar care nu renun la influenta asupra localului.
Centrul se debaraseaz de pure formaliti administrative dar conserv un rol predominant n
elaborarea directivelor destinate reprezentanilor si de la periferie.
n fata acestei opoziii, un Comitet interministerial al administraiei teritoriale 73 joac
rolul de arbitru iar ntrirea puterilor sale n 1992 74, nu este un fapt oarecare. Acest comitet
propune toate msurile de deconcentrare (art.6) care se-ar putea impune prefecilor. n
plus, el acioneaz sub autoritatea primului-ministru ca i D.A.T.A.R., ceea ce las a se
presupune o legtur posibil a politicilor, ndeosebi n redactarea bilanului prospectiv anual.
Existena sa transmite aceast tensiune de nedepit ntre centralizare i deconcentrare.

n sfrit, deconcentrarea este limitat n dezvoltarea sa de o problem de legitimitate.


Dac prefectul este responsabil n faa superiorilor ierarhici, Statutul su privilegiat n funcia
public l ndeprteaz de orice legitimitate electoral i aciunea sa rmne perceput ca
legat de autoritatea Statului i de puterea public fat de autoritile locale alese. n
momentul n care revendicrile democratice au crescut, majorarea acestor puteri n
detrimentul administraiilor centrale, mult mai legate de guvern, controlat el nsui de
Adunarea Naional, rmne o soluie fragil. Este posibil s se vad n aceast fragil
legitimitate, motivarea unui control mai strict ce face ca n viitor s se treac peste jurisdiciile
care admit din ce n ce mai mult punerea n joc a responsabilitii penale personale 75.
De aceea, diferite circulare privind msurile de deconcentrare i de descentralizare,
pun accentul pe rolul de coordonator al aciunii aleilor locali i l ncurajeaz s dialogheze

73
Creat prin Decretul nr. 82-389 din 10 mai 1982, art. 25
74
Decretul nr. 92-604 din 1 iulie 1992, Capitolul II
75
Judecarea n noiembrie 1996 a doi prefect considerai responsabili de incendierea termelor din Barbotant este
relevatoare pentru acest evoluie, care este de fapt, egal cu principiul responsabilitii penale a persoanelor
morale i deci a autoritilor locale alese -art. 121.2 modificat al noului Cod penal francez
23
cu acetia mai degrab dect s recurg sistematic la soluii jurisdicionale sau la
prerogative de putere public76. Noua legitimitate a prefectului provine din capacitatea sa
personal de a avea bune relaii cu autoritile locale i din compensarea deficitului
democratic printr-o dinamic teritorial privind respectarea libertilor locale. Din toate aceste
limitri rezult o anumit inerie n a face deconcentrarea principiul real de organizare a
Statului i aceasta n ciuda voinei afiate pentru a-i urmri dezvoltarea. Dincolo de
apropierea sa de politica de amenajare a teritoriului, care implic subordonarea prefecilor
fat de directivele D.A.T.A.R.77, subzist practici administrative de care se lovesc guvernele.
Primul-ministru nota n 1995, n raport cu proclamarea deconcentrrii de ctre Carta
din 1 iulie 1992 c rmn multe de fcut pentru a nscrie acest principiu n realitate 78. Critica
nu este recent. Circulara din 12 iulie 1982 evideniase deja problemele ntlnite n aplicarea
decretelor din 196479 i apoi, numerose texte contestau aciunea diverselor administraii
centrale care stabileau legturi directe cu serviciile lor deconcentrate fr a trece pe la
prefect, care nu era inut la curent cu afacerile acestora, negociau direct cu colectivitile
locale, nclcnd astfel competentele prefectului 80. Astfel, eforturile de raionalizare sunt
regulat promovate, chemnd la ordine administraiile, mai ales n ceea ce privete
centralizarea corespondenei n minile prefectului prin care acesta s fie informat asupra
aciunilor principalilor si subordonai81.
76
Suprimarea tutelei administrative i financiare prin legea din 2 martie 1982, a schimbat radical sensul relaiilor
ntre aleii locali i prefect, punndu-i n fata unor proceduri convenionale i a negocierii. Este recomandat
prefectului s informeze ct mai mult aleii privind inteniile sale de a sesiza sau nu jurisdicia administrativ
privind unul din actele acestora (Circulara din 22 iulie 1982), de a dezvolta misiunea tradiional de consiliere a
colectivitilor locale exercitat de corpul prefectural ncurajnd prin informare i dialog cooperarea
intercomunal (Circulara din 29 februarie 1988), de a sensibiliza i de a convinge aleii s ocroteasc
patrimoniul imobiliar locativ (Circulara din 26 februarie 1988) i de a menine cu colectivitile teritoriale un
contact ct mai strns posibil, precum s le i orienteze n politicile de relaii internaionale (Circulara din 12 mai
1987).
77
Circulara din 25 august 1995 privind elaborarea schemei naionale de amenajare i dezvoltare a teritoriului
precizeaz c DATAR este nsrcinat cu animarea ansamblului dispoziiilor i mai ales cu organizarea
circulaiei informaiilor ntre instanele naionale de reflexie, ct i ntre nivelurile naionale i regionale. n acest
cadru, delegatul cu amenajarea i dezvoltarea teritoriului este nsrcinat s reuneasc periodic preedinii
conferinelor regionale de amenajare i dezvoltare a teritoriului, dup ce aduce la cunotin punctele de lucru
supuse dezbaterii i formalizeaz dialogul ntre cele dou niveluri de reflexie. Aceast circular elaboreaz
sinteza muncii prospective a prefecilor de regiune care va servi la oprirea proiectelor de lege bazate pe
aceast schem naional.
78
Circulara din 26 iulie 1995 privind pregtirea i punerea n aplicare a reformei statului i serviciilor publice.
79
Deviaii s-au produs n aplicarea lor - a decretelor - : administraii de misiune de natur foarte divers au
impietat asupra atribuiilor normale ale serviciilor statului, anumite servicii exterioare au luat obiceiul legturilor
directe cu administraiile lor centrale
80
Circulara din 26 aprilie 1983 privind relaiile serviciilor exterioare ale statului cu consiliile generale sau
regionale sau cea din 5 decembrie 1986 privind Codul de conduit al administraiei centrale n materie de
deconcentrare.
81
Decretele din 1982 i 1992 acordau o atenie deosebit acestui punct, corespondena trebuia s fie adresat
prefectului de ctre administraiile centrale. Circulara din 22 decembrie 1982, a fcut apel la acest principiu i la
24
Rmne i mai dificil de a realiza efectiv deconcentrarea financiar care se lovete de
fore rezistente. Decretul din 13 noiembrie 1970 a instaurat o repartiie a investiiilor publice
n patru categorii n funcie de interesul naional, regional, departamental sau comunal
(aceast ultim categorie fiind suprimat n 1982), cu o anumit delegare de competene
ctre prefecii regiunilor i departamentelor. Reforma din 1982 vine s sporeasc aceast
deconcentrare acordnd competene prefectului de regiune pentru a individualiza investiiile
de interes regional dup avizul Conferinei administrative regionale i de a subdelega n
anumite cazuri operaiunilor ctre prefecii departamentelor. De asemeni, gestiunea
creditelor de interes naional ale F.N.A.D.T. puteau fi deconcentrate la nivelul prefectului de
regiune.
Practica administrativ frneaz dezvoltarea acestei deconcentrri prin reinerea
programelor de investiii, preafectarea creditelor, delegarea direct ctre efii serviciilor sau
prin adresarea de directive precise prefecilor prin care cmpul or de aciune se diminua 82.
ntr-un alt domeniu, globalizarea creditelor de dezvoltare dup 1985, se lovete de limite
construite mai ales prin marea sectorializare a ministerelor i serviciilor lor deconcentrate.
Dac la aceasta se adaug problemele ntlnite n deconcentrarea gestiunii patrimoniului
imobiliar al Statului i aceasta n ciuda eforturilor notabile de dup 1982, sau n gestiunea
resurselor umane, apare c deconcentrarea iniiat n 1982 are greuti n a depi
organizarea centralizat a Statului motenit de la Revoluie.
Dorind s depeasc centralizarea printr-o gestiune modern a resurselor
administrative, deconcentrarea a rmas n Frana, tributar acestei tendine de conservare a
puterii de decizie de ctre serviciile centrale. Aceast problem este cu att mai spinoas,
pentru c dubletul deconcentrare-centralizare pare a traduce o cretere general a
interveniei Statului la nivel central i local, delegarea incomplet a puterilor multiplicnd
centrele de decizie. n acest context, descentralizarea pare a reprezenta soluia de ieire
dintr-un cerc vicios, dar ea nsi este prins ntr-o logic de centralizare.

4. Descentralizarea n Frana

4.1 Noiunea de descentralizare

limitarea utilizrii faxurilor care permiteau efilor de servicii s corespondeze direct cu minitrii de resort, fr a-i
informa pe prefeci.
82
Olivier Diederichs i Ivan Luben, op. cit. pag. 79 i urm.
25
Descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale,
comunale, oreneti sau judeene se realizeaz de ctre autoriti liber alese de ctre
cetenii colectivitii respective. Avnd la dispoziie, mijloace financiare proprii i beneficiind
de putere autonom de decizie, acest sistem rspunde ideii de libertate.
Dac centralizarea corespunde imperativelor de unitate, descentralizarea
administrativ corespunde celor de diversitate. Organizarea administrativ nu s-a realizat
niciodat, ntr-o manier categoric, pe o singur dimensiune. Att centralizarea excesiv ct
i autonomia absolut sunt de condamnat, eforturile ndreptndu-se spre a doza corect, spre
a realiza un echilibru ntre cele dou extreme.
Descentralizarea prezint certe avantaje pentru prosperitatea unei ri 83 :
a) asigur climatul prielnic ca interesele locale s se dezvolte n mod natural, n conformitate
cu obiceiurile localnicilor i n concordan cu cerinele reale ale acestora, care nu pot fi
cunoscute mai bine de nimeni alii dect ei nii;
b) genereaz spiritul de iniiativ individual, pe cnd centralizarea reduce rolul locuitorilor la
acela doar de administrai, ntreinnd n colectivitile locale o indiferen fa de
administraia local, incompatibil cu progresul localitilor;
c) genereaz sistemul de libertate local, interesul pentru binele obtesc, care determin
dezvoltarea multilateral a colectivitilor umane i valoarea ntregii naiuni.
Autonomia local se mbin cu descentralizarea administrativ, n sensul c n
unitile administrativ-teritoriale exist i autoritile administrative locale autonome, alese de
colectivitile locale care satisfac interesele publice locale, precum i autoritile
administraiei teritoriale de Stat deconcentrate la nivelul circumscripiilor teritoriale care
servesc interesele publice locale i exercit, prin delegare, unele atribuii Statale, ct i faptul
c organele administraiei Statului n teritoriu satisfac i interese ale colectivitilor locale.
Autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare dect ca
o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative; n esen, aceasta reprezint
transferarea unor competene administrative de la nivel central ctre diverse organe sau
autoriti administrative, care funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale, fiind
alese de ctre colectivitile locale respective.
Autonomia local este forma modern de exprimare a principiului descentralizrii
administrative. Aceasta este asociat cu stabilirea unui Statut distinct al colectivitilor locale,

83
Mihai T. Oroveanu - Drept administrativ, Ed. Cerma, Bucureti 1997.
26
al autoritilor acestora, n raport cu administraia de Stat i cu autoritile care exercit
funciile acestuia n unitile administrativ-teritoriale.
Esena acestui principiu este legat de colectivitile locale care, n Carta European:
Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat de Consiliul Europei la 15.10.1985, sunt
definite, inndu-se cont de reglementrile naionale, ca fiind colectiviti locale de baz
( comune, districte, departamente ), dar i colectiviti regionale, n msura n care Statele
pri la aceasta convenie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite.
Problema autonomiei locale se pune numai n Statele unitare sau n Statele din
componena unei federaii. n toate cazurile, autonomia local relev gradul de independena
a colectivitilor locale n raport cu Statul din care fac parte. Ca atare, autonomia local nu
poate fi confundat cu organizarea raportului dintre Statul federal i componentele acestuia.
Prin art.4 din Carta european: Exerciiul autonom al puterii locale, se instituie i
principiul subsidiaritii stipulndu-se ca aceste colectiviti locale dispun, n cadrul legii, de
ntreaga competen de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din
domeniul competenelor lor sau care este atribuit unei alte autoriti, ca exerciiul puterii
publice trebuie, de o manier general, s revin acelor autoriti care sunt cele mai
apropiate de ceteni, ca puterile, competenele ncredinate colectivitilor locale trebuie s
fie n mod normal depline i ntregi.
Descentralizarea reprezint un sistem de organizare administrativ care permite
colectivitilor umane teritoriale s se administreze ele nsele, sub controlul Statului, care le
confer personalitate juridic, le permite constituirea unor autoriti proprii i le doteaz cu
resursele necesare.
Descentralizarea administrativ n Europa distinge urmtoarele situaii:
- descentralizarea administrativ clasic;
- regionalismul, care este tot descentralizarea administrativ, dar la nivelul unor
comuniti locale mai mari ( regiunile), n Statele cu dou nivele intermediare ntre cel de
baz i cel Statal ( cazul Franei);
- uniunea ncorporat, caz n care exist Statul unitar, dar exist mai multe legislaii
locale, emannd de la acelai legiuitor (ex. Marea Britanie );
- regionalismul politic, sistem n care competenele regiunilor depesc limitele unei
simple descentralizri administrative, apropiindu-se practic de federalism ( ex. Italia, Spania);

27
- regionalismul diversificat, att pe criterii teritoriale, ct i lingvistice i culturale (ex.
Belgia).
Descentralizarea administrativ teritorial este legat de recunoaterea colectivitilor
locale i a dreptului acestora de a se administra. Descentralizarea administrativ privete
numai rezolvarea unor probleme locale de ctre autoriti administrative locale.
Elementele componente ale descentralizrii administrative, pe baza principiului
autonomiei locale sunt:
a. Existenta unei colectiviti teritoriale locale:
Descentralizarea administrativ pe baza autonomiei locale se face n legtur cu
existena unor colectiviti sociale locale, constituie n circumscripii administrative care
coincid sau difer de unitile administrativ - teritoriale ale Statului.
Aceste colectiviti sociale locale, componente ale colectivitii naionale, au nevoi
specifice care i solidarizeaz pe membrii lor.
Nevoile i interesele locale sunt legate de specificul colectivitii respective i se
disting de nevoile generale ale colectivitii naionale. Aa de exemplu, sunt considerate
servicii locale: aprovizionarea cu ap, cldura, salubritatea, iluminatul public, construcia i
ntreinerea unor drumuri etc.
Pe de alt parte, Statul nu poate s soluioneze, prin mijloacele de care dispune i n
condiii de operativitate i eficien, ansamblul acestor nevoi i interese. De aceea, Statul
este cel care stabilete care dintre probleme vor fi de competena serviciilor publice Statale i
care vor intra n sfera de competen a autoritilor locale. De regul, sfera problemelor
locale este stabilit sau delimitat prin Constituie sau prin lege.
b. Recunoaterea responsabilitii colectivitilor locale n gestionarea nevoilor specifice,
precum i a personalitii juridice a colectivitilor locale.
Pentru existena autonomiei locale este necesar ca problemele specifice
colectivitilor locale, recunoscute ca atare de lege, s fie rezolvate de aceste colectiviti.
Existena nevoilor i intereselor locale presupune i existena unor mijloace materiale de
realizare a acestora, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de funcionar care s gestioneze
treburile publice, o anumit autonomie financiar care se bazeaz pe existena unui buget
propriu.
c. Colectivitatea local s dispun de autoriti administrative proprii, autonome faa de
Stat.

28
Autoritile locale, organe de conducere administrativ ale colectivitilor locale, sunt
cele care soluioneaz problemele specifice.
Pentru a ne gsi n situaia descentralizrii administrative este necesar ca aceste
autoriti locale s fie reprezentantele colectivitilor locale i nu reprezentani ai Statului
plasai n fruntea colectivitii. Aceasta presupune ca autoritile locale s rezulte din alegeri
libere, desfurate n circumscripia colectivitii teritoriale.
Pentru rezolvarea operativ a treburilor locale este necesar ca aceste autoriti s
dispun de o competen care s le confere autonomia fa de organele administraiei
publice a Statului.
Aceast autonomie nu nseamn independena organelor administraiei publice locale
fa de organele centrale ale puterii executive.
d. Supravegherea activitii colectivitii locale de ctre organele puterii executive.
n virtutea dependenei colectivitii locale fa de Statul n care sunt organizate,
autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor
locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de control, care poart numele de tutel
administrativ.
Acest tip de control privete numai legalitatea actelor, nu i oportunitatea acestora.
Tutela administrativ are caracter excepional, n sensul c trebuie prevzute de lege
cazurile n care se exercit, fiind deosebit fundamental de controlul ierarhic.
De asemenea, mpotriva actelor de control de tutel administrativ exist posibilitatea
aciunii n contencios administrativ, n timp ce mpotriva actelor de control ierarhic nu exist o
astfel de aciune.
n dreptul administrativ, noiunea de tutel are n vedere att protejarea intereselor
colectivitilor locale, ct mai ales ocrotirea interesului general cu care aceste colectiviti
locale pot veni n contradicie, n special prin emiterea unor acte administrative neconforme
cu legea.

4.2. Descentralizarea francez. Probleme conceptuale

Teritorializarea puterilor centrale poate cunoate o alt form care presupune nu numai
reorganizarea intern a administraiei centrale i care tinde s acorde puterea, n anumite
domenii, colectivitilor locale. Aceast descentralizare teritorial, care se distinge de

29
descentralizarea numit tehnic sau descentralizarea prin servicii (diferenierea se
fundamenteaz pe distincia teoretic colectivitate teritorial/ stabiliment public). Numeroi
autori privesc descentralizarea prin servicii ca o tehnic de gestiune administrativ apropiat
de deconcentrare84 sau ca un procedeu de gestiune a serviciilor publice distins de
descentralizare sau deconcentrare85. Aceast opoziie nu este ntotdeauna determinant n
materie de descentralizare. Descentralizarea rspunde unui spaiu geografic determinat,
care nglobeaz de fapt toi administraii care se gsesc aici i permite colectivitilor locale
s realizeze activiti diferite ncredinate prin lege pentru a administra interesele populaiilor
din aceste circumscripii. Aceast delegare a puterilor ctre autoritile locale se poate
nelege ca o urmare real a creaiei de integrare a centrului prin proiecia competenelor
sale.
Aceast descentralizare poart n ea toat problematica ce se gsete chiar n
denumirea sa. Spre deosebire de vocabularul englez care utilizeaz termenul de self-
government altfel spus autoguvernare local, sau n german selbsverwaltung, termenul
francez de de-centralizare vizeaz direct contrariu su centralizarea, caz similar cu de-
dublare. Astfel, afirmarea centralizrii se realizeaz printr-un apel la centralizare.
Aceast terminologie indic astfel, un prim element asupra cadrului care i este rezervat.
Politic a centrului, descentralizarea este construit n funcie de sistemul opus care a stat la
baza apariiei sale. Nu este o noiune autonom i rmne condiionat de o dialectic ce o
apropie de Statul central din punct de vedere mai mult politic dect juridic. Astfel, definiia sa
cunoate nuane susceptibile de controverse doctrinare, controverse accentuate de formele
pe care descentralizarea le poate mbrca n timp i care traduc n fapt, aceeai grij a
centrului fa de societatea angrenat n structurile sale.
Dac discursul asupra centralizrii a cunoscut o anumit recrudescen dup 1982 i
legile n materie au fost votate86, noiunea nu este o necunoscut n dreptul public francez i
a generat dispute politice i juridice nc de acum dou secole 87. Definiia dat
descentralizrii este uneori foarte vag.

84
Rene Chapus Droit administrative gnral, ed. Montchrestien, coll. Domat Droit public, ediia a 4-a, 1988,
volumul I, pag. 263
85
Olivier Dugrip i Luc Saidj Les tablissements publics nationaux, L.G.D.J., 1992, pag. 15 i 54
86
A se vedea Caietul special al descentralizrii al A.J.D.A din mai 1982.
87
Dicionarul etimologic Larousse relev apariia acestui cuvnt n 1829, dar problematica teritorial este
disputat nc de la Revoluie.
30
ntr-o ar cu tendine istorice de centralizare administrativ, conceptul de descentralizare
a avut dificulti n a gsi elementele precise ale cadrului su juridic. Mai exact,
descentralizarea pare victim a succesului su. Cerut n tot secolul XIX cnd de aprtorii
monarhiei, cnd de socialiti sau liberali 88, abuziv proclamat n politica de deconcentrare
iniiat de decretele imperiale din 1852 i 1861, ea face obiectul apelului golitilor i
socialitilor sub a V-a Republic pentru a pune capt micrii multi-seculare de
descentralizare, pe care raportul Guichard 89 o enuna. Dar datele politice diverse au
bulversat caracteristicile administrative i juridice ale definiiei sale, antrennd o confuzie de
durat. ncercrile de clarificare doctrinar poart marca acestor ambiguiti chiar i atunci
cnd se cunoteau bazele minimale ale definiiei sale.

n noiunea de descentralizare se regsesc mai multe niveluri de discurs care concur la


fluidizarea i nelegerea sensului exact. Maurice Hauriou afirma c descentralizarea este o
manier de a fi a Statului, ca i centralizarea de altfel, neavnd trecere dect fa de
administraie90. Principiul Statului unitar implic ntr-adevr, refuzarea deinerii unei anumite
suveraniti de ctre colectivitii publice infra-etatice.
Descentralizarea nu se construiete astfel, dect din punt de vedere administrativ, ca
organizare juridic particular a colectivitilor Statale. Din punct de vedere al dreptului,
descentralizarea este caracterizat prin faptul c Statul se rezum la un anumit numr de
persoane administrative care au caracteristica de putere public i care asigur funcionarea
serviciilor publice exercitnd aceste drepturi, astfel spus realiznd acte administrative 91.

Constatnd c suveranitatea naionala este o putere descentralizatoare prin aceea


c este o putere care este ndreptat spre naiune, corp esenialmente descentralizat 92,
Maurice Hauriou opune n mod natural descentralizarea puterii autoritii centrale.
Caracteristica fundamental a descentralizrii este astfel, participarea direct a corpului
electoral, altfel spus a Suveranitii, la nominalizarea autoritarilor administrative locale 93.

88
Roland Debbasch Unit et indivisibilit de la Rpublique, n La continuit constitutionnelle en France de
1989 1989, journes d`etudes des 16-17 mars 1989 de lA.F.C., Economica coll. Droit public positif, Paris
1990, pag. 5 i urm.
89
Raport dOlivier Giuchard Vivre ensemble, Documentation franaise, 1976
90
Maurice Hauriou Etude sur la dcentralization, ed. P. Dupont, extras din Rpertoire du Droit administrative,
Paris 1992, pag. 482
91
idem, pag.483
92
Maurice Hauriou Manuel de droit constitutionnel, Paris, 1987
93
Charles Bequet - Lethnie franaise dEurope, Nouvelles Editions Latines, Paris, 1963
31
Criteriului pur administrativ amintit mai sus i se aduga un criteriu de natur politic privind
raportul cu puterea suveran. Maurice Hauriou, analiznd dezvoltarea istoric a
descentralizrii dup 1789, n paralel cu evoluia puterii centrale, ntrevede i o etap
juridic: aceea a transferului tutelei administrative ctre un organ jurisdicional 94.
Toate elementele de nelegere i de confuzie asupra descentralizrii au la baz
combinarea celor trei criterii: administrativ, politic i juridic. Combinarea acestora d natere
unei foarte largi game de situaii care creaz dificulti n nelegerea sensului dat
conceptului de descentralizare. Descentralizarea a devenit astfel, miza definiiilor
voluntariste, prin care accentul era pus pe diferite criterii cu scopul de a construi o relaie a
puterii centrale cu periferia, n funcie de concepia personal a unor autori fa de societate
i putere, autori care au dat astfel descentralizrii un aspect multiform.

Jean Gicquel definea descentralizarea ca o delegare a anumitor atribuii ale puterii


centrale pe plan local, n beneficiul reprezentanilor alei de ctre ceteni 95, dar punnd
accentul pe un transfer de competente administrative condiionate de alegerea
reprezentanilor locali, acest autor omite numeroase situaii, ndeosebi cele n care
colectivitile locale, dotate cu competene proprii, sunt administrate de organe numite n tot
sau n parte de puterea central96.

Francois i Yves Luchaire consider c descentralizarea const n transferul


anumitor atribuii ale guvernului sau agenilor si, reprezentanilor colectivizailor teritoriale
care nu depind nici de guvern, nici de agenii si 97. Nelund n calcul alegerea ca surs a
independentei reprezentanilor locali, aceti autori integreaz n descentralizare situaii prea
largi. Intervenia centrului n problemele colectivitilor locale se poate realiza fr probleme
dac independena acestor colectiviti fa de centru este prevzut n Statutele lor.
Aceast definiie rmne astfel, imprecis. Dac noiunea de reprezentani ai
colectivitilor teritoriale pare a indica faptul c aceste organe eman de la nsi

94
Puterea tutelei administrativ ar putea fi de asemeni, modificat... Se pare c va fi un progres ncredinarea
acestei puteri de anulare, unui judector, iar tutela administrativ, n acest caz, va trebui s evolueze spre o
tutel jurisdicional Maurice Hauriou, op. cit., pag.33.
95
Jean Gicquel - Droit constitutionnel et institutions politiques, ed. Montchrestian, coll. Precis Domat -Droit
public, 1993, pag. 65
96
Legea din 7 iulie 1937 acord de exemplu, un caracter executoriu anumitor deliberri ale consiliului municipal
dar nu pune n cauz i pe primar sau adjuncii si.
97
Franois i Yves Luchaire - Le droit de la dcentralisation, PUF, coll. Thmis Droit, Paris 1983, ed.2, pag. 26
32
colectivitatea local98, trebuie ndeprtat de acest sistem, organizarea municipal creat de
legea din 5 mai 1855, de exemplu, care permitea puterii centrale s aleag primarii, n
defavoarea consiliului municipal, cu toate c aceste colectiviti posedau anumite
competente proprii99. Un alt caz este reprezentat de gestionarea treburilor locale de ctre
funcionari desemnai de marile corpuri ale Statului, prin concurs spre exemplu, fr
participare local.
Mai mult de att, aceti reprezentani se confrunt cu limitele inerente conceptului de
Stat unitar care constrnge aceast autonomie printr-o tutel asupra actelor sau persoanelor,
mai mult sau mai puin puternic, n numele interesului general, sau prin interferena puterii
ierarhice asupra organelor locale cu dedublarea funcional 100. Aceast definiie ar conduce
la excluderea sistemului pus n aplicare prin legile din 2 martie i 22 iulie 1982, sistem care
nu a suprimat puterea de dizolvare sau suspendare a organelor locale prin decizie motivat
a prefectului sau decret motivat al Consiliului de minitri 101.

n materie de competene, doctrina cunoate mai multe divergene care nu permit


identificarea unui tip precis de descentralizare. Dac noiunea de afaceri locale a ntlnit
limite subiective102, clauza de competen general recunoscut, de exemplu, consiliului
municipal, prin art. 61 al legii din 5 aprilie 1884, nu trebuie s fac uitat faptul c mult timp
descentralizarea nu s-a construit dect pe atribuiile specifice acordate colectivitilor locale.
n plus, reformele iniiate de legea din 7 aprilie 1983 i ansamblurile de competene pe care
le-a instituit, sau diversele misiuni specifice pe care le-a ncredinat colectivitilor, tind astzi
s diminueze acest principiu al competenei generale pe msura dezvoltrii descentralizrii.
Astfel, descentralizarea a putut fi definit prin referire la natura puterilor de care
dispun organele locale n domeniul lor de aciune. Dar Charles Eisenmann a propus n acest
domeniu o definiie prin care a pus pe picior greit doctrina clasic. Distingnd ntre organele
centrale, avnd o competent global asupra ansamblului colectivitii naionale i organele

98
Aceast legtura reprezentare-emanaie, nu este ntotdeauna absolut. Spre exemplu, un administrator
judiciar numit de ctre judector reprezint interesele anumitor organisme, fr a avea vreo implicare n
numirea sa sau vreo legtura cu cei pe care i reprezint.
99
Aceste dispoziii erau cuprinse n Constituia din 14 ianuarie 1852, art. 52.
100
Sanciunea ierarhic asupra unui primar n calitate de agent al statului acioneaz direct i asupra calitii de
ales local.
101
Art. L.2121-6 pentru consiliul municipal, L.3121-5 pentru consiliul general i L.4132-3 pentru consiliul regional
din Codul general al colectivitilor teritoriale.
102
Georges Burdeau - op.cit. pag. 765
33
non centrale a cror competen este limitat la o poriune definit 103, autorul observ trei
ipoteze de conducere a activitilor: printr-un organ central, printr-un organ non-central sau
prin ambele. Centralizarea ar corespunde primei ipoteze, descentralizarea ar presupune un
organ non-central posednd iniiativa actelor dar sub puterea de control a centrului, iar n cea
de a treia situaie, organul central dispune de o putere de consimmnt, asociind cele dou
autoritari ntr-o co-decizie definind o semi-descentralizare 104.

n aceast analiz, descentralizarea este definit prin tutela de legalitate exercitat de


ctre autoritile centrale asupra organelor locale, astfel c semi-descentralizarea asociaz
centrul lurii deciziei finale prin controlul su de oportunitate. Alte critici care au fost formulate
fa de aceast abordare, ndeosebi cu privire la prezentarea prea rigid i iluzorie a
controlului de legalitate i oportunitate 105, aceast distincie fiind evideniat de reforma din
1982. Presiunea tutelei numit de oportunitate i controlul de legalitate exercitat doar de
justiie, fac s devin caduc aceast analiz tripartit. Rmne astfel neclar problema
tutelei.
Numeroi autori au definit descentralizarea n funcie de tutela exercitat asupra actelor
organelor colectivitilor106. Detandu-se de puterea ierarhic ce caracterizeaz relaiile
interne ale unei administraii, tutela presupune ntr-adevr disocierea de centru i de
colectivitile teritoriale i exercitarea de competene de ctre acestea din urm, bineneles
sub controlul Statului.
Maurice Hauriou consider chiar c descentralizarea poate coexista cu o tutel foarte
puternic107, iar Maspetiol i Laroque vd n lucrrile lor aceast tutel ca o instituie a
libertii favorabil colectivitilor, prevznd c acestea vor fi mai puternice dect
autoritile locale devenite libere.

103
La nivel central exist un organ nvestit cu o funcie ce vizeaz ntreaga colectivitate, astfel spus toi membrii
si fr distincii. Invers, un organ care este nvestit cu o funcie ce vizeaz o fracie determinat a acestei
colectiviti, astfel spus doar o parte din membrii acesteia, nu este central , Charles Eisenmann -
Centralisation et decentralisation. Esquisse dune theorie generale, L.G.D.J., Paris 1948, pag. 8
104
Charles Eisenmann - Centralisation et dcntralisation. Esquisse dune thorie gnrale, L.G.D.J., Paris
1948, pag.69
105
A se vedea Serge Regourd - Lact de tutelle en droit administratif franais, L.G.D.J, coll. Bibliotque de
Droit public, volumul CXLII, Paris 1982, pag. 337 i Francois-Xavier Aubry La dcentralization contre lEtat,
L.G.D.J, Paris 1992
106
A se vedea R. Maspetiol i P. Laroque - La tutelle administrative, Sirey 1930, J. Boulois - La dcentralisation
administrative, n Rpertoire de Droit Public et administratif, Dalloz, pag. 627, sau M. Waline Manuel
elementaire de Droit administrativ, ed. a 4-a, Sirey, 1946
107
Maurice Hauriou - Repertoire de Droit Administratif, op. cit., pag. 11, dar vede existena acestei coexistri
legat de alegerea popular a autoritii locale.
34
Pe de o parte, coninutul tutelei este foarte variabil pentru aceti cercettori, n funcie de
ncadrarea n acest concept a puterii de reformare sau de instrucie 108. De asemeni, distincia
ntre tutel i puterea ierarhic cunoate zone de neclaritate, care conduc fie la negarea
existenei puterii ierarhice109, fie punerea n discuie a caracterului juridic al piramidei de
comandament prin studii sociologice asupra realitii administrative 110. Constituia din 1958 a
nlocuit termenul de tutel cu cel de control administrativ pentru a califica puterea de care
dispune centrul asupra autoritilor locale, control pe care Consiliul Constituional l-a
confirmat prin decizia nr. 82-137 DC din 25 februarie 1982, decizie n care termenul de tutel
nu apare.
n acest ansamblu de definiii echivoce, descentralizarea apare ca o adevrat problem.
Pentru moment, nu este necesar s se constate precum o face Leon Duguit c existena
ntr-o ar a colectivitilor teritoriale distincte de Stat i investirea acestora cu drepturi de
putere public este n contradicie cu concepia francez de suveranitate unic i
indivizibil111 i s se mping, astfel, descentralizarea ntr-o nebuloas juridic. Din potriv,
bazele definirii descentralizrii sunt cunoscute, dar chiar simplitatea lor conduce la o
dezvoltare a complexitii analizei care le poate anula semnificaia.

4.3. Fundamentul juridic al descentralizrii franceze

Dac descentralizarea face obiectul tentativelor de teoretizare nc din secolul XIX, mult
nainte de legile din 1982, este pentru c elementele de definire se regsesc cu mult nainte
de legile amintite. Analiznd fundamentele descentralizrii, este de remarcat c aporturile
ideologice i politice i-au complicat sensul.
Mai nti, este de remarcat c descentralizarea nu reprezint o funcia a alegerii
organelor colectivitilor locale. Diferite legi din secolul XIX au artat c numirea n tot sau n
parte a acestor organe de ctre centru nu exclude descentralizarea n msura n care
colectivitile dispun de competene proprii a cror iniiativ la aparine 112.

108
A se vedea Maspetiol i Laroque - La tutelle administrative, Sirey, Paris 1930, pag. 40 i urmtoarele
109
A se vedea P. Di Malta Essai sur la notion de pouvoir hirarchique, L.G.D.J. 1960 sau articolul lui J.C.
Groshens Le pouvoir des suprieurs hirarchiques sur les actes de leurs subordonns, A.J.D.A 1966, pag.
140
110
Pierre Gremion - Le puvoir priphrique, ed. Le Seuil, Paris 1976
111
Leon Duguit - Trait de droit constitutionnel, ed. de Broccard, 1928, vol. II, pag. 120
112
De exemplu, Legea din 18 iulie 1837 i cea din 24 iulie 1867 privind comunele sau Legea din 10 mai 1838 i
cea din 18 iulie 1866 privind departamentele.
35
De asemeni, faptul c prefectul era pn n 1982 organul executiv al consiliului general,
nu mpiedic s se considere Legea din 10 august 1871 ca una privind descentralizarea.
Apoi, descentralizarea nu este n mod necesar o funcia a tutelei. Dac aceasta din urm
este o form clasic de influen a centrului asupra periferiei, ambiguitile doctrinare asupra
sa i evoluia vocabularului constituional dup cel de al doilea rzboi mondial, ncearc s
reduc constrngerea etatic la o simpl tutel, n dauna sensului mai larg al controlului
administrativ. Dar acesta nu poate fi considerat ca element de definire a descentralizrii, ci
ca element de definire a Statului unitar nsui, existnd dincolo de orice descentralizare i
aplicndu-se colectivitilor locale ca un rspuns exterior al recunoaterii lor, indus fiind de
unitatea etatic.
Descentralizarea nu se poate defini prin presiunea exercitat de tutel, aa cum s-a
realizat prin Legea din 2 martie 1982. Nu numai descentralizarea poate exista n cadrul unui
regim de tutel forte113.
Chiar dac aceast tutel ar fi redus, ar exista ntotdeauna o putere de anulare a actelor
locale datorit principiului de legalitate, n ciuda faptului c aceast anulare ar fi pronunat
numai de justiie i o putere de suspendare recunoscut statului n numele interesului
general. Astfel, Consiliul Constituional a statuat ferm principiul conform cruia suprimarea
tutelei nu poate semnifica absena controlului administrativ nici mcar temporar 114 iar Legea
din 2 martie 1982 nu ncalc acest principiu meninnd numeroase cazuri de tutel direct a
centrului. Prefectul conserv puterile sale de substituire n materie de poliie, posed o
anumit putere de instrucie n materie de conservare a arhivelor 115, numeroase acte sunt
nc supuse aprobrii sale 116, precum i capacitatea de a deferi sau nu justiiei un act de
autoritate local, las prefectului o anumit marj de apreciere a oportunitii. Diminuarea
aparent a tutelei n 1982 nu a dat pentru moment actelor colectivitilor locale un caracter
executoriu nc din momentul adoptrii lor. Acestea trebuie nc, publicate sau notificate i
transmise prefectului.

113
n legea din 10 mai 1838, spre exemplu, departamentul este recunoscut ca o persoan moral putnd s se
ocupe de afacerile proprii, aceasta n condiiile existenei unei puternice tutele prefecturale i caracterului
executoriu al anumitor deliberri acceptat prin Legea din 18 iulie 1866.Dar acestea nu suprima tutela.
114
Decizia nr. 82-137 DC din 25 februarie 1982
115
Art. L. 1421-9 C.G.C.T.: Cnd este de vorba de documente ce prezint un interes istoric cert, reprezentantul
statului n departament poate ntreprinde msurile pe care le consider de cuviin.
116
Spre exemplu, recurgerea la un mprumut art. L 2336-3, L.2336-4 i L.1611-3 C.G.C.T.
36
n sfrit, descentralizarea nu se poate defini numai plecnd de la competenele
recunoscute colectivitilor locale. Noiunea de afaceri locale provine dintr-o percepie prea
subiectiv a atribuiilor naturale ale acestor colectiviti i este dificil de stabilit un nivel al
competenelor de la care ncepe descentralizarea. Hauriou considera chiar, legea din 22
iunie 1833, ca o lege a descentralizrii cu toate c se acorda consiliilor generale doar dreptul
de a formula avize. n plus, competena nu reprezint n mod obligatoriu o libertate de
aciune, aa cum un domeniu redus de aciuni locale poate consacra largi puteri i o
puternic autonomie.

Astfel, nici alegerea organelor locale, nici diminuarea tutelei, nici acordarea de
competene autoritilor locale nu folosesc la definirea fondului descentralizrii, cu toate c
aceste elemente se pot regsi punctual n cadrul ei. Este vorba aici de influene exterioare
care vin s ngreuneze nelegerea primar a fenomenului. Descentralizarea trebuie privit n
legtur cu personalitatea Statului i n contextul unitii sale.
Aceast poziie implic revenirea la fundamentele de analiz i luarea n considerare a
definiiei lui Maurice Hauriou care considera descentralizarea o manier de a fi a Statului,
caracterizat prin aceea c Statul se compune dintr-un anumit numr de persoane
administrative, care au caracteristica de putere public i care asigur funcionarea serviciilor
publice prin exercitarea unor drepturi i realizarea de acte administrative.
Aceast abordare enun ntr-adevr, punctul de plecare n construcia descentralizrii
care include i alte elemente: condiia esenial a descentralizrii rezid n distincia ntre
administraia central i autoritile locale publice, n cadrul unui Stat unitar i deci
recunoaterea personalitii morale i juridice a colectivitilor teritoriale. Toate celelalte
elemente nu fac dect s plece de la acest principiu pentru c aceast distincie de autoriti
are la baz dorina de a ncredina misiuni i competene autoritilor locale i astfel apare
problema controlului central instituit de sistemul Statului unitar i a Statutului n materie de
numire a organelor locale. Aceste puncte sunt deci, derivate dintr-o condiie primar i
realizarea lor este cea care introduce noiuni voluntariste care bruiaz semnificaia acestui
fenomen.
Aceast definiie a centralizrii permite recunoaterea autoritilor administrative locale
detaate de ierarhia central, dei ntotdeauna ntre acestea exist un raport de subordonare
n virtutea principiului unitii i suveranitii.

37
Divizarea Statului n diverse organe nedotate cu personalitate juridic, precum
ministerele sau autoritile administrative independente, nu presupune un fenomen de
descentralizare. Crearea circumscripiilor teritoriale n care se exercit activitile serviciilor
deconcentrate ale administraiilor centrale nu poate fi considerat ca un act de
descentralizare n msura n care aceste circumscripii administrative nu sunt dect proiecii
locale ale ministerelor117.
Personalitatea moral drept criteriu fundamental al descentralizrii, pune dou tipuri de
probleme. Prima const n proveniena acestei personaliti. Act de Stat, recunoaterea
personalitii morale a organismelor locale cunoate n Frana o anumit ambiguitate datorit
confuziei ndelungate ntre circumscripiile administrative i colectivitile teritoriale i, mai
exact, ntre centralizarea administrativ i cea politic.
Astfel, o distincie se impune. Centralizarea politic are n vedere confiscarea puterii de
reprezentare i de exprimare a suveranitii i a unitii grupului de ctre organele centrale,
care au astfel un anumit control asupra ntregului corp social prin deinerea monopolului
legitimitii naionale. Astfel, autoritile locale sunt supuse respectrii normelor edictate de
ctre centru, cel care gestioneaz interesul ansamblului colectivitii. Un Stat federal se
structureaz pe acelai principiu care leag legislaia local de observarea normelor
fundamentale sau de legile federale garantate de organele centrale 118 dar legislaia
organelor federale nu este considerat o simpl aplicare a normelor centrale 119.

n aceast schem, colectivitile teritoriale pot poseda o existen proprie i un spaiu


particular, distinct de diviziunea administrativ a Statului, n circumscripii. Este posibil ca
aceste spaii s nu coincid datorit diferenelor existente ntre comunitatea politic local i
circumscripia administrativ. Este situaia pe care a cunoscut-o Frana naintea Revoluie din
1789, cnd generalitile provinciale nu erau coninute n multiplele diviziuni administrative

117
Jean Marie Becet consider c circumscripiile teritoriale sunt poriuni din teritoriu naional servind drept
cadru de aciune pentru diverse servicii ale statului fr a beneficia de personalitate moral Droit public,
Economica ed. 2, 1989, pag. 246
118
A se vedea art. 37 din Constituia german din 23 mai 1949: Dac un land nu i ndeplinete obligaiile care
i revin n virtutea legii fundamentale sau a altei legi federale, guvernul federal poate, cu aprobarea Bundestag-
ului, s ia msurile necesare pentru a obliga landul, prin voina de constrngere federal, s-i ndeplineasc
obligaiile. Pentru punerea n aplicare a constrngerii federale, guvernul federal sau delegatul su dispun de
putere de instrucie fa de orice land i administratorii si.
119
Art. 85 din Constituia german prevede executarea de ctre landuri a legilor federale iar sistemul austriac a
putut fi foarte simplu denumit federalism de execuie Alain Delcamp, La diversification des formes et des
structures tatiques en Europe, rapport national franais au IV-em Congrs International de droit constitutionnel
de Tokyo, 25-28 septembre 1995.
38
ale rii. Este o situaie asemntoare pentru circumscripiile academice sau militare actuale
a cror repartiie teritorial difer de spaiile departamentale i regionale descentralizate,
fcndu-se eforturi de armonizare a circumscripiilor dup anii 60 120.

Revoluia a dus la fuzionarea n mare parte, a acestei centralizri politice care permitea
un decupaj al teritoriilor, cu centralizarea administrativ care exprima proiecia Statului
asupra teritoriului din punct de vedere al aciunii proprii. Dup 4 august 1789, s-au pus
bazele organizrii istorice a societii, cnd revoluionarii au refondat decupajul teritorial al
naiunii care va genera un amalgam durabil. ntr-un elan dublu de naionalizare a teritoriului
i de teritorializare a naiunii i n contextul reconstruciei puterii Statale, departamentele au
fost create ca circumscripii administrative nedotate cu personalitate moral dar avnd
funcionari alei de ctre popor 121 iar comunele au fost recunoscute ca societi ale
cetenilor122 n timp ce oficialii municipali alei puteau ndeplinii funcii relative n interesul
general al Statului123. Acelai fenomen s-a produs i la crearea regiunilor, iniial circumscripii
administrative124 pn la gruparea n acest spaiu a instituiilor prefecturale regionale i a
noilor colectiviti teritoriale ale Legii din 2 martie 1982 devenite practice dup alegerile din
martie 1986.

Recunoaterea personalitii morale a colectivitilor locale are deci, o anumit


ambiguitate, realizndu-se n cadrul unei coincidene cu teritoriile administrative i politice.
Exceptnd comunele dotate cu unele privilegii, celelalte colectiviti i-au vzut creaia
derivat dintr-un spaiu administrativ prealabil. Acest lucru denot c nu este vorba de
recunoaterea unei reale puteri locale care se opune Statului ci de o filiaie direct care
afecteaz descentralizarea care se bazeaz tocmai pe aceste colectiviti. Aceast
similitudine a spaiilor, spre exemplu, dedublarea funcional a anumitor organe precum
primria, ntreine ndoiala asupra fundamentului real al personalitii morale a acestor
colectiviti.

120
A se vedea Decretul nr. 60-514 din 26 aprilie 1960 privind armonizarea circumscripiilor administrative.
121
Seciunea 2 a capitolului IV din Titlul III al Constituiei din 1791
122
Decretul din 10-11 iunie 1793. A se vedea i Maurice Bourjol - Rupture rvolutionnaire en France: la
Commune, Socit de citoyens, n La commune, LEtat et le Droit, acte ale colocviului din 9-10 noiembrie 1989,
L.G.D.J., colecia Dcntralisation et dveloppement local, 1990, pag. 55 i urmtoarele
123
Art. 8 i 9 din Titlul II al Constituiei din 1791
124
Circumscripiile de aciune regional din Decretul din 2 iunie 1960 asupra bazelor delimitrilor trasate n 26
octombrie 1956
39
A doua problem legat de criteriul personalitii morale ca baz a descentralizrii, este
confuzia care se poate opera ntre colectivitatea teritorial i stabilimentul public i deci
distincia ntre descentralizarea teritorial i prin servicii. Acest lucru pare astzi clarificat
deoarece colectivitile locale i competenele acordate conduc la alegerea organelor proprii
de conducere, n timp ce stabilimentele publice sunt cantonate n specificitatea misiunilor
proprii, n msura unei tutele a Statului mult mai accentuat n funcionarea lor, tutel
exercitat ndeosebi prin intervenii la nivelul executiv 125. Aceast opoziie ntre colectivitile
locale i stabilimentele publice este totui departe de a fi clarificat i un cunoscut autor
aprecia dificultile unei astfel de distincii 126. Din punct de vedere istoric, aceast opoziie nu
este foarte clar i cele dou noiuni au putut fi confundate dup cum afirm Vareilles-
Sommieres: Stat este stabiliment public prin excelen. Dup el, provincia sau
departamentul i comuna sunt principalele dou tipuri de stabilimente publice 127.

Pe de o parte, colectivitile locale au cunoscut nainte de recunoaterea competenei lor


generale, un regim de specialitate care le ncredina aciunea n anumite domenii precise 128.
Contrar acestora, numeroase stabilimente publice sunt dotate prin Statutele lor cu
competene lrgite i multiple: stabilimentul public regional din 1972 concureaz foarte
general la administrarea regiunii, contribuie la dezvoltarea sa economic i social prin
misiuni foarte diverse i poate primi atribuii ncredinate de Stat sau de alte colectiviti
locale129, regleaz prin deliberrile sale afacerile care sunt de competena comunitii
urbane130, se substituie comunelor i organelor sale n aceste competene nelimitate 131. Pe
de alt parte, organele colectivitilor locale nu au cunoscut ntotdeauna un regim electiv
direct ci au depins mai degrab de o numire a centrului, n timp ce anumite stabilimente
publice, ndeosebi de tip corporativ, aveau organele conductoare alese de populaie 132.

125
Stabilimentele publice sunt persoane morale de drept public, asumndu-i misiuni speciale i dispunnd
pentru aceasta de o anumit autonomie administrativ i financiar, O. Dugruit i L. Saidj op. cit., pag. 13
126
Andre de Laubadere Vicissitudes actuelles dune distinction classique: tablissement public et collectivit
territoriale. A propos des groupements de collectivits territoriales n Pages de doctrine, Tome II, L.G.D.J. 1980,
pag. 95
127
n Roland Drago Les crises de la notion dtablissement public, 1950, pag. 34
128
A se vedea Legea din 18 iulie 1837 privind comunele i cea din 10 mai 1838 care le divizeaz competenele
materiale n trei categorii, dup gradul de autonomie i subiectele considerate.
129
Art. 3 i 4 ale Legii nr. 72-619 din 5 iulie 1972 asupra crerii i organizrii regiunilor
130
Art. L5215-19 C.G.C.T. din Codul Comunelor
131
Jurisprudena admite c un stabiliment public poate exercita atribuiile induse de misiunea sa, n msura
respectrii statutelor i a unui interes comunitar Consiliul de Stat, 23 octombrie 1985
132
Cazul Colegiului Franei, camerelor de comer i industrie sau universitilor.
40
La aceste diferene se adaug numeroase asemnri. Cele dou categorii sunt
prezentate asemntor de dreptul administrativ care le condiioneaz activitatea 133,
stabilimentele publice primind prerogative de putere public ce denot fora executorie a
deciziilor i autorizeaz exproprierile. Regimul de tutel a putut fi redus pentru universiti n
proporii comparabile cu cele ale colectivitilor locale 134 i aceast reducere se poate aplica
din punct de vedere juridic i altor stabilimente.

n sfrit, intervenia stabilimentelor publice n aciunea local ndeosebi prin intermediul


cooperrii intercomunale, interdepartamentale i interregionale, tinde s diminueze
specificitatea colectivitilor teritoriale n raport cu competena lor n ceea ce privete
gestiunea vieii cotidiene a locuitorilor i deci, s apropie aceste dou tipuri de organisme
distincte de Statul central. Aceast apropiere i confuzia aciunilor mutuale la nivel local, sunt
elementele prin care centrul ar putea s includ n descentralizarea teritorial intervenia
stabilimentelor autonome dotate cu personalitate moral dar acestea nu reprezint acelai
lucru cu colectivitile locale.

Acest criteriu al recunoaterii personalitii morale a colectivitilor locale, pare deci


suficient pentru a caracteriza descentralizarea dar poart un grad de generalitate care duce
la unele confuzii periculoase pentru nsi descentralizarea. De aceea, numeroi autori au
ncercat s mearg mai departe n caracterizarea descentralizrii, introducnd noi criterii
care nu surprind totui totalitatea fenomenului descentralizator.
Aceast tensiune traverseaz ntreaga problem a definirii exacte a descentralizrii.
Pentru unii autori divizarea administraiei n persoane publice nu este doar o condiie a
descentralizrii, ea este chiar elementul care duce la naterea acesteia 135 i deci,
descentralizarea presupune puine lucruri. Pentru a exista descentralizare, trebuie s existe
o pluralitate a centrelor de decizie 136. Recunoaterea personalitii morale a colectivitilor
locale antreneaz prin fora lucrurilor acordarea de competene minimale pentru a fonda
aceast identificare, descentralizarea este legat de aceast distincie i exercitarea acestor

133
Este cazul colectivitilor locale, ndeosebi dup dezbaterile Consiliului de Stat din 6 februarie 1903 i din 4
martie 1904.
134
Art. 46 al Legii din 26 ianuarie 1984 i comentariile lui O. Dugrip i L. Saidj, op. cit. pag. 53.
135
J.B. Auby - La notion de personne publique en droit adminstratif, Bordeaux 1979, pag, 189
136
idem, pag. 192
41
competene presupune n primul rnd alegerea de autoriti, pentru ca un centru periferic s
funcioneze.
Pe de alt parte, criteriul democratic rmne fundamental pentru distingerea
descentralizrii teritoriale de alte forme de descentralizare cum ar fi, de exemplu, intervenia
stabilimentelor publice locale sau autonomizarea administraiilor centrale deconcentrate.
Astfel, recunoaterea persoanei morale nu este dect o condiie necesar dar nu suficient
a descentralizrii137. Aceast condiie este anterioar descentralizrii, fapt dovedit de apariia
progresiv a departamentelor n procesul descentralizator datorit acordrii unei personaliti
proprii n secolul XIX, dar aceast condiie presupune o afirmare suplimentar pentru a
deveni un real principiu al descentralizrii. Constituia din 1958, care nu stabilete dect
libera administrare a colectivitilor locale n articolele 34 i 72, apare ca un gaj al
descentralizrii teritoriale, astfel spus asupra colectivitilor teritoriale, consacrnd principiul
alegerii adunrilor locale.
Nu este mai puin adevrat c legiuitorul, trebuind s respecte aceast condiie de
organizare a colectivitilor teritoriale, nu este somat de textele constituionale s realizeze o
descentralizare ndreptat doar asupra acestor colectiviti. Astfel, trebuie realizat distincia
ntre libera administrare i descentralizare. Prima presupune recunoaterea grupurilor
juridice infra-Statale i Constituia, prin numirea acestora, introduce principiul unei existene
bazat pe democraie, n timp ce cea de a doua, relev o alt materie care const n
gestiunea dinamic a teritoriului naional 138.

Dac descentralizarea teritorial neleas ca o descentralizare bazat pe colectivitile


teritoriale, rspunde doar la simpla recunoatere a personalitii morale a acestora, atunci
descentralizarea neleas ca recunoaterea unei aciuni locale a unor organisme distincte
de Statul central din punct de vedere juridic, nu se rezum doar la descentralizarea
teritorial.

4.4. Proiecia centrului prin descentralizare pn n 1982

137
Florian linditch - Recherche sur la personnalit morale en droit administratif, , Tolouse 1991, pag. 339
138
Concluziile tezei lui C. Bacoyannis Le principe constitutionnel de libre administration des collectivits
territoriales, thse Aix-Marseille, Economica, Paris 1973.
42
Plecnd de la recunoaterea juridic a colectivitilor infra-etatice, distincte de Statul
central i nereinnd aici dect ipoteza descentralizrii teritoriale, criteriile de alegere a
autoritilor locale, a competenelor i a gradului de control, se remarc o mare diversitate pe
care o poate mbrca descentralizarea. Fr a explora toate cazurile posibile, Frana a
experimentat pn n 1982 numeroase direcii. n fiecare din aceste cazuri se regsete
amprenta centrului care ntotdeauna a dorit s rmn prezent n aceast recunoatere a
localului i care a transmis ipoteza unei descentralizri ca proiecie a centrului asupra
teritoriului.
Recunoaterea actorilor descentralizrii d ocazia centrului de a conduce dup bunul
su plac emergena localului. n democraia vag a Revoluiei i stabilizarea regimului
teritorial prin legea ce a urmat, valorizarea puterilor locale se traduce mai degrab prin
instaurarea unui nivel unic de colectivitate local: comuna, care i gsea legitimitatea n
istorie. n 1818, Consiliul de Stat nu recunotea nc dect anumite elemente ale
departamentelor: Departamentele formeaz diviziuni teritoriale trasate pentru uurarea
administraiei... ele nu conin asociaii distincte, nici corpuri sau agregri susceptibile de
aplicarea principiilor urmrite n dezvoltarea comunelor i stabilimentelor publice
particulare139. n acest caz, descentralizarea se limiteaz la o enunare minimal a
colectivitilor care pot intra n concuren cu puterea central. Prin Legea din 10 mai 1838
se vor aduce modificri acestor limite consacrndu-se personalitatea departamentelor 140.

n plus, aceleai comune, care erau vzute ca societi ale cetenilor, sunt integrate
ntr-o piramid administrativ centralizant. Constituia din 1791 reglementa n articolul 9
alegerea oficialilor municipali, dar adaug : se vor putea delega oficialilor municipali unele
funcii privind interesul general al Statului. Constituiile urmtoare din 1793 i 1795 vor
integra aceti oficiali municipali n corpul administraiei interne, cu acelai titlu ca i
administratorii departamentelor141. Descentralizarea la nivelul comunelor se analizeaz
astfel, n funcie de utilizare a autoritilor locale ca ageni etatici, cum ar fi existena nc, a
puterilor primarului n dualismul funciilor sale.

139
Avizul Consiliului de Stat din 20 noiembrie 1818 i 15 octombrie 1819, citat de G. Sautel - Histoire des
institution publiques, Dalloz 1978, pag. 475
140
Recunoaterea departamentelor se observ mai nti n Decretul imperial din 9 aprilie 1811 care enuna c
departamentele dispun gratuit de deplina proprietate a edificiilor i construciilor naionale.
141
Art. 76 i urm. ale Constituiei din 1793 sau Titlul VII al celei din 1795 Corps administratifs et municipaux.
43
Consacrarea departamentelor, personalitatea moral i activitatea acestora, apoi
recunoaterea regiunilor dup 1972, deschide descentralizarea spre o pluralitate local
gravitnd n jurul centrului142. Prefectul, spre exemplu, rmne mult timp autoritate executiv
a departamentului, iar regiunea, la nfiinare, nu avea alt administraie dect cea
prefectural143. Aceast subordonare direct a colectivitilor denot clar c voina central
conducea procesul decizional local i constrngea autoritile locale la o politic dictat de
reprezentantul Statului, chiar dac Legea din 10 august 1871 care instaura o comisie
departamental, acorda aleilor anumite drepturi privind activitatea lor.
Criteriul alegerilor deschide calea pentru numeroase forme de descentralizare n care
centrul conducea. De la numirea tuturor administratorilor teritoriali de ctre ministru sau
prefect, pn la principiul alegerilor generalizate, etapele sunt numeroase. Legea anului VIII
(conform calendarului revoluionarilor francezi), spre exemplu, subordona n totalitate
corpurile municipale i departamentale voinei Prinului. Constituia din 1852 prevedea n
plus, n articolul 57, c numirea primarului se poate face dintre persoane nemembrii ai
consiliului municipal. Era clar stabilit c autoritile locale erau la mna centrului i c doar
veleitile lor personale puteau conduce la o oarecare autonomie.
Legea din 21 martie 1831 prevedea alegeri cenzitare pentru consiliul municipal, numirea
primarului i a adjuncilor si din cadrul consilierilor, aceast organizare fiind pus n practic
ntr-o oarecare msur i pentru consiliul general, prin Legea din 22 iulie 1838. Acest artificiu
democratic, mai liberal dect numirea autoritilor locale, poart el nsui marca centrului.
Alegerea acestui sistem electoral traduce ntreaga libertate central n recunoaterea
gradului de legitimitate democratic a aleilor locali.
Recunoaterea liberei alegeri a consiliilor generale nu va fi efectiv dect prin Legea din
10 august 1871 iar alegerea primarului de ctre consiliul municipal, prin Legea din 28 martie
1882, lucru confirmat apoi prin Legea din 5 aprilie 1884, aceasta dup nenumrate ncercri
asupra comunelor cu mai puin de 6 mii de locuitori 144. Prin acestea, descentralizarea se va
dota cu un puternic element democratic care va reprezenta un element durabil al specificitii
sale. Uneori, acest principiu al alegerii a rmas controlat de ctre centru. Frana a refuzat s
ncerce soluia adoptat de Portugalia sau Italia, care n anumite circumscripii au fcut din

142
Aceast pluralitate este ntreinut prin dependena de voina central. Spre exemplu, nerecunoaterea
personalitii morale a arondismentelor, ale cror consilii au fost suspendate n 1940 i reabilitate prin
Ordonana din 21 aprilie 1944 privind organizarea puterilor publice, dar care s-a aplicat abia n 1947.
143
Legea din 5 iulie 1972, art. 16, fcea din prefectul regiunii executantul deciziilor.
144
Legea din 3 iulie 1848
44
primar un ales cu sufragiu universal direct de ctre populaia comunal 145. Alegerea, n
sistemul descentralizat francez a rmas prudent, legat de centru i instituionalizat.
Constituia din 1958 limiteaz, de asemeni, alegerea autoritilor locale doar de ctre
consilii.

Descentralizarea se analizeaz i n funcie de regimul de competene locale recunoscute


autoritilor periferice. O prim problem privete acordarea sau nu a unei clauze generale
de competen autoritilor locale 146. O astfel de clauz pare s traduc recunoaterea unei
reale puteri locale construindu-se n paralel cu puterea etatic. Ea acord descentralizrii o
dimensiune general care face din colectivitile locale o dublur teritorial a puterii centrale.
Dar limitele efectivitii sale, care nu sunt dect subsidiare n sistemul francez i interveniile
centrale, nu fac din afirmarea sa un element determinant n descentralizare. Valoarea sa de
principiu poate conduce mai degrab la minimizarea elementului su practic. Acordarea de
competene speciale n anumite domenii se va face mai degrab pentru a da autoritilor
locale o baz clar pentru a-i revendica puterile sub controlul justiiei, existnd apoi criterii
clare pentru a proteja colectivitile de interveniile centrale.

O alt problem rezid n natura competenelor recunoscute autoritilor locale. Puterile


acordate colectivitilor pot merge de la simpla avizare pn la executarea deciziilor, acest
domeniu rmnnd un element cheie al politicii de descentralizare. Ori, de-a lungul timpului,
competenele locale au fost supuse unei puternice tutele centrale, autonomia lor degajndu-
se puin cte puin n micarea de descentralizare din secolul XIX, n anumite domenii i
ntotdeauna cu un drept de aviz prefectural sau ministerial. Cele trei categorii de legi din 18
iulie 1837 privind comunele i din 10 mai 1838 privind departamentele clasific activitatea
local: ntr-un prim grup de activiti, consiliul delibereaz singur i nu suport dect
anularea sau suspendarea actelor sale. Domeniile sunt aici foarte reduse 147. ntr-un al doilea
grup de atribuii, deliberarea local are nevoie de un aviz al prefectului pentru ca hotrrea
s devin executorie. Aceste atribuii sunt mult mai numeroase 148. ntr-un al treilea grup,

145
Jacques Ziller Administrations compares, Ed. Montchrestien, coll. Domat Droit public, 1992
146
Jean Marie Pontier - LEtat et les collectivits locales. La rpartition des comptences, L.G.D.J., bibliotque
de Droit publique, vol. CXLII, Paris 1982, pag. 6
147
Pentru comune, aceast putere de a delibera presupune doar vegherea la binele comunal, iar pentru
departamente, repartiia contribuiilor ntre arondismente.
148
Pentru comune gestionarea binelui comunal, operaiunile financiare. Pentru departamente este vorba de
atribuiile locale supuse aprobrii prefectului.
45
autoritile locale nu sunt dotate dect cu o putere de avizare dat guvernului. Aceste trei
categorii se regsesc n fapt, n legile din 1871 i 1884, grupnd competenele autoritilor
alese n funcie de gradul lor de autonomie 149.
Aceast repartiie traduce concepia Statului central asupra competenelor locale
considerate periculoase, apelnd astfel la o autonomie controlat sau nu, n numele gestiunii
colectivitilor, pentru mprumuturi privind finanele locale spre exemplu, sau n numele
propriei sale suveraniti n ceea ce privete atribuiile privind ordinea public. n toate
cazurile ns, Statul rmne singurul stpn al recunoaterii puterilor i instituie o ghidare a
activitilor locale printr-un control mai mult sau mai puin puternic. n acordarea sau
exercitarea acestor competene locale, centrul rmne ntotdeauna prezent i aceast
prezen se exercit prin controlul activitilor.
Domeniul acestei tutele consacr proiecia local a centrului prin descentralizare.
Legiuitorul nu a avut n vedere pn n prezent dect dou situaii prin care autoritile locale
sunt subordonate unei tutele directe a centrului, prin ministru sau prefect sau unei tutele
indirecte prin sesizarea judectorului administrativ. Dreptul pozitiv nu a gsit pentru moment
alte ci de control local.
Pentru moment, drumurile sunt stabilite. Maurice Hauriou recunotea de exemplu, c
tutela administrativ nu aparine exclusiv Statului. Exist o descentralizare a tutelei
nsi150. El are n vedere cazul tutelei colectivitilor locale asupra stabilimentelor publice
proprii prin faptul c n legislaia epocii sale, cazurile n care consiliul general exercita un
control asupra comunelor prin avizul asupra modificrilor teritoriale ale acestora sau prin
competena sa n materie de drumuri vicinale i alte organizri de trguri i piee.
Reflexia de la sfritul secolului XIX asupra noii organizri teritoriale a Franei, a dat
natere la explorarea mai multor ipoteze din partea parlamentarilor liberali. Mai interesant
rmne ipoteza unei tutele exercitat asupra comunelor de ctre un consiliu general i nu de
ctre prefect, altfel spus, exercitarea unei tutele administrative de ctre o autoritate aleas i
doar prin funcionari ai Statului. Aceast propunere se va nscrie de altfel, ntr-o valorizare
general a rolului i autonomiei departamentului, acesta devenind un pivot cvasi-autonom al
teritoriului151. Dar legiuitorul nu a reglementat nc, o astfel de situaie, astfel c tutela
rmne o activitate doar a Statului central prin care se implic n gestionarea local n

149
A se vedea art. 61 din Legea privind comunele din 1884.
150
Maurice Hauriou - op. cit. pag. 42
151
Brigitte Basdevant-Gaudemet - La commission de dcentralisation de 1870, Puf, Paris 1973, pag. 20
46
numele interesului general. Tutela indirect reglementat de Legea din 2 martie 1982 nu face
dect o bre n acest edificiu confirmnd dreptul de a sesiza direct judectorul de ctre
cetenii lezai printr-un act local ilegal.

Astfel, se poate spune c pn la legile din 1982 i 1983 Statul central este prezent n
recunoaterea localului i i prezideaz evoluia. El vegheaz strict la emanciparea
colectivitilor a cror apariie i dezvoltare o controleaz, ca i natura competenelor
autoritilor locale i ntinderea competenelor acestora.

Descentralizarea, care se distinge de libera administrare, nu este ntotdeauna dotat cu


un Statut constituional care s permit ncadrarea mai precis a libertii centrale 152.
Descentralizarea depinde astfel, doar de ordinea legislativ i de concepiile directe ale
centrului n materie de organizare dinamic a teritoriului. Prin acestea se ofer un dublu
aspect n funcie de sistemele puse n aplicare: sub o tutel puternic a centrului,
descentralizarea apare ca o proiecie direct a acestuia asupra teritoriului, atunci cnd
centrul numete autoritile locale i le supune deciziile aprobrii generale a prefectului, unui
ministru sau cnd le asigur competene ce fac din organele locale gestionare ale activitilor
centrale sau etatice; sub o tutel mai supl, colectivitile sunt mai degrab ncadrate n
iniiativele lor, dar trebuie s respecte o ghidare central care face s continue existena
centrului la nivel local. Cu toate acestea, sistemul francez de descentralizare rmne foarte
srac i timorat.
Alte ri furnizeaz mai multe cazuri de descentralizare cu grade diferite. Competena
legislativ recunoscut Parlamentului Cataluniei deschide recunoaterea pentru faptul
teritorial a unei dimensiuni mult mai sistematic i structural, dar creat prin situaii nc
puternic respinse n Frana. Spania cunoate regimuri mult mai restrictive din punct de
vedere al libertilor altor autonomii al cror Statut deplin nu este recunoscut i care rmn
cantonate la o simpl execuie a deciziilor centrale 153.
Descentralizarea francez considerat n funcie de criteriile de recunoatere a
personalitii morale a colectivitilor locale, nu prezenta pn n 1982 dect o politic
152
Este de notat c dup analiza realizat de F. Luchaire - Fondaments constitutionnels de la decentralisation,
1982, pag. 1543-1566, sau de L. Favoreu - Dcentralisation et Constitution, 1982, pag. 1253-1296, anumii
autori afirm cu claritate astzi existena unui Droit constitutionnel local- Andre Roux, ed. Economica, coll. Droit
public fondamental, 1995
153
A se vedea diferena de regim constituional i legislativ reglementate prin trei ci de acces la autonomia
local, conform art. 148 i urmtoarelor din Constituia din 1978.
47
special a centrului asupra teritoriului n care acesta i conserva primordialitatea. Ea era
ncadrat de limite stricte, tutela nefiind dect o activitate a Statului iar desemnarea i
competenele autoritilor locale neputnd pune n discuie puterea central, nici executiv,
nici legislativ. O dezvoltare real a descentralizrii se observ totui astzi. Autoritile
locale sunt ale se de ctre ansamblul cetenilor, dein competene nsemnate i autonomia
lor se ntinde ca urmare a reformelor din 1982. Astfel, localul se emancipeaz de central.
Dac puterea devine participativ i recunoate noii actori locali, descentralizarea din 1982
mbrac forme n care centrul reapare uneori, anexnd totodat teritoriul proiectului su
naional.

Capitolul II
Colectivitile teritoriale franceze

1. Precizri prealabile
Structura administrativ local francez este determinat prin ceea ce se numete
decupajul administrativ al teritoriului, astfel spus, diviziunea teritoriului naional n
circumscripii care sunt sediul autoritilor administrative i, n acelai timp, obiectul i limita
competenelor acestora154.
Structura administrativ local, din punctul de vedere al administraiei locale
descentralizate, este o funcie a decupajului administrativ al teritoriului: funcie care
determin teritoriile colectivitilor locale, stabilimentelor publice locale i, ntr-o oarecare
msur, a teritoriilor care nu dein personalitate juridic, dar pe care dreptul local le
individualizeaz ntr-o msur sau alta. Restul decupajului administrativ al teritoriului
intereseaz structura administraiei Statului: de exemplu, arondismentele nu sunt elemente
154
Jean Bernard Auby, Jean Francois Auby Droit des collectivits locales, PUF, Paris, 1990, pag. 52.
48
ale administraiei publice descentralizate dar sunt sedii importante ale serviciilor locale ale
Statului (subprefecturi).
Stadiul actual al decupajului teritorial se explic prin factori diveri. Doi dintre acetia
trebuie n mod special subliniai. Primul este factorul istoric, n sensul persistenei anumitor
structuri tradiionale, devenite n timp elemente de solidaritate i care au rezistat schimbrilor
de adaptare ale administraiei locale la probleme tehnice, economice, financiare. Al doilea
element este reprezentat de grija de raionalizare i uniformizare care a caracterizat
ntotdeauna aciunea normativ n Frana i care a dat organizrii administrative a teritoriului
un caracter cartezian, din care pragmatismul a lipsit de multe ori.
Teritoriul actual al Franei este divizat ntr-o mare varietate de circumscripii. Pentru a le
descrie trebuie realizat distincia ntre colectiviti, dezmembrminte teritoriale ale
colectivitilor i grupurile de colectiviti.
Organizarea administrativ francez dezvluie trei niveluri fundamentale ale
colectivitilor locale, la care se adaug colectivitile de dincolo de mare.
Crearea unei noi colectiviti este de competena legii. n ceea ce privete modificarea
teritoriilor preexistente, acestea depind de lege n cazul circumscripiilor regionale i de
puterea reglementar n celelalte cazuri.
Jurisprudena administrativ a degajat cteva principii pe care puterea reglementar
trebuie s le respecte. n primul rnd, conform deciziei din 18 noiembrie 1977, trebuie ca
limitele exterioare ale fiecrei circumscripii s coincid ntre ele 155. Aceeai decizie admite c
pot exista derogri de la acest principiu pentru motive de interes naional i, de exemplu,
este posibil ca limitele cantonale s treac n interiorul unei comune dac acest lucru este de
natur s diminueze disparitile ntre cantoane, dar este imposibil dac efectul ar fi
accentuarea diferenelor dintre populaii 156.
Mult mai exigent, ntr-o decizie din 8 august 1985, Consiliul Constituional a indicat c
decupajul circumscripiilor servind drept cadru la alegerea Congresului Noii Caledonii,
trebuie s se fac pe baze esenial demografice, altfel spus, echilibrnd circumscripiile n
planul populaiei coninute.

155
Consiliul de Stat, 18 noiembrie 1977.
156
Consiliul de Stat, 12 iulie 1978
49
Dar jurisprudena, n ceea ce privete acest principiu, nu pare momentan de valoare
dect pentru cadrele alegerii organelor teritoriale de peste mri 157 i nu pentru ansamblul
circumscripiilor electorale.

2. Comuna francez

Comuna nu este numai o treapt n organizarea politic i administrativ a Franei, ea


este, n aceast organizare, de mai multe secole, elementul esenial i, n pragul celui de-al
treilea mileniu, ilustrarea democraiei a la francaise.
Cei nsrcinai s o administreze sunt alei n mod direct de concetenii lor i au puteri
foarte nsemnate astfel nct deciziile pe care le iau conteaz adeseori mai mult dect cele
ale marilor ministere, n viaa curent.
Colectivitatea teritorial, Comuna are atribuii pe care legile Descentralizrii le-au
diversificat i extins ncepnd din 1982.
Codul general al colectivitilor teritoriale care regrupeaz textele principale n materie,
adic legile i decretele aplicate Comunei, Departamentului i Regiunii- mparte atribuiile pe
care ea le exercit n trei categorii:
- cele obligatorii;
n aceast categorie figureaz igiena i salubritatea, administrarea strii civile, verificarea
listelor electorale i organizarea material a alegerilor, nhumrile i gestiunea cimitirelor,
etc... n cazul nemplinirii lor, Consiliul Municipal sau Primarul, dup caz, se expune
sanciunilor din partea reprezentantului Statului, Prefectului.
Ele nu acoper dect o mic parte din competenele exercitate de cei alei. Codul le
enumer n mod precis. Acesta este aplicat n mod uniform peste tot, indiferent dac este
vorba de comune mici sau comune mari cu mai multe sute de mii de locuitori.
- cele considerate mai importante, sunt i cele mai numeroase;
Este vorba despre competene n raport cu patrimoniul comunal i cu reetele comunale:
construcia de coli, ntreinerea acestora, dar numirea i remunerarea cadrelor didactice
depind de Stat -, realizarea de drumuri i reglementarea circulaiei, asigurarea epurrii
apelor uzate, organizarea colectrii i tratrii resturilor menajere, construcia de dotri
sportive, crearea echipamentelor culturale i animarea lor, etc...

157
L. Favoreau, L. Philip - Les grandes dcisions du Conseil constitutionnel, Sirey, ed. 4, 1986, pag. 692
50
Fiecare comun este dotat cu un plan de urbanism i de amenajare care determin n
special, posibilitile i condiiile de construire pe teritoriul su.
Ajutorul social reprezint un domeniu important de aciune, dar aceast competen este
mprit cu Statul i , mai ales, cu departamentul.
n ceea ce privete copii, atribuiile comunei constau n a construi cree, a crea cmine
pentru copii, a ncuraja crearea unor centre pentru petrecerea timpului liber n vacanele
colare, a organiza sejururi de vacan, a crea cluburi pentru tineri, etc
La fel stau lucrurile pentru persoanele n vrst care beneficiaz de servicii livrarea
meselor la domiciliul, munci menajere, ngrijiri medicale, etc...- ce au ca obiectiv meninerea
acestora pe durat ct mai ndelungat n locuinele lor i de a ntrzia, astfel, pentru cei
care doresc, gzduirea lor ntr-o cas pentru pensionari.
Nu se poate pune problema de a stabili lista cu ceea ce acoper aceast categorie de
atribuii pentru un motiv esenial i constituional: comunele sunt autorizate s ntreprind tot
ceea ce nu le este n mod expres interzis, ceea ce deschide un cmp foarte vast i foarte
diversificat al aciunilor de tot felul, dar cu condiia ca ele s dispun de mijloacele financiare.

51
Trebuie s vedem n aceast condiie limitarea pentru multe dintre aceste iniiative i mai
ales pentru cele mai mici.
- atribuiile numite facultative;
Aceast a treia categorie, care nu mai constituie obiectul unei enumerri din Cod,
corespunde unor servicii pe care comunele doresc n mod liber s le fac locuitorilor lor, n
afara, sau peste cele nfptuite de celelalte colectiviti sau de Stat.
De exemplu, crearea de poliii municipale care completeaz aciunea Poliiei naionale
sau a Jandarmeriei Naionale. Putem, de asemenea, cita serviciile de transport n comun,
adugate celor dependente de transportatorii publici i privai acionnd pe teritoriul naional
sau pe planul regional.
Cea mai mare parte a comunelor importante particip la construirea i la gestionarea
locuinelor cu chirii accesibile familiilor de condiie modest. Unele cumpr terenuri i le
amenajeaz n scopul constituirii de parcele pentru case individuale. n zonele de activitate
vnd terenuri unor ntreprinderi care construiesc localuri i creeaz astfel, locuri de munc.
Un alt exemplu l reprezint ajutoarele i subveniile oferite asociailor de proprietari
care se grupeaz pentru a se consacra unor activiti sportive, culturale, sociale, etc...,
uneori complementare celor organizate de Comuna nsi. n Frana exist peste 800.000 de
asociaii, care joac un rol foarte important i foarte apreciat. Ele sunt partenerele comunelor.

ntregul teritoriu naional este mprit n mici uniti, reprezentnd tot attea comune.
Unele au o suprafa de aproximativ o sut de hectare sau mai mic. Altele, dimpotriv, sunt
att de ntinse, nct mai multe zeci de kilometrii le despart extremitile. Numrul locuitorilor
nu este fix; el se schimb n permanen din cauza naterilor, deceselor, a instalrii sau
plecrii unor familii.
La intervale regulate de timp au loc recensminte generale ale populaiei. De
exemplu, cel din 1999; dar recensminte pariale, specifice anumitor comune, sunt
organizate n fiecare an, ceea ce le permite celor n expansiune demografic luarea n calcul
a aporturilor de populaie n vederea aplicrii legilor.

52
ntra-adevr, numrul de locuitori care mparte comunele n categorii demografice
este determinat n mai multe cazuri. Astfel, este esenial pentru modul de alegere a
consilierilor municipali i pentru numrul lor-, ca i pentru desemnarea participanilor la
alegerile de senatori158, de consilierii generali i regionali, de deputaii i senatorii care
reprezint aa numiii mari electori, pentru calculul diferitelor dotri i alocaii financiare
pltite de Stat comunelor, departamentelor i regiunilor, pentru funcionarea consiliilor
municipale i numrul adjuncilor primarului i o sum de elemente care formeaz Statutul
alesului local, pentru cadrul i prezentarea bugetelor i a anexelor lor. De asemenea,
reprezint un element important pentru determinarea treptelor de salarizare a unora dintre
funcionarii comunali.

Frana are particularitatea de a nsuma un numr de comune att de nsemnat -peste


36.000-, nct acesta reprezint cam jumtate din totalul comunelor din cele 17 ri care
formeaz Uniunea European ceva mai mult de 80.000 n total.
Dup ce au ezitat mult timp n impunerea fuzionrilor i gruprilor de comune,
guvernele din ultimii 20 de ani au ales: ele prefer s ncurajeze puternic comunele s
coopereze ntre ele, dect s le oblige la fuziuni nedorite de locuitori. ntr-adevr, din cele trei
categorii de colectiviti teritoriale, Comuna este cea de care francezii se simt cel mai ataai.
Cooperarea intercomunal, care pretinde comunelor s fac mpreun ceea ce nu ar
putea realiza singure159, s-a dezvoltat foarte mult ncepnd din 1971 i s-a extins la
organizarea de servicii intercomunale foarte diversificate. Acest lucru nu interzice fuzionrile
voluntare, dar ele sunt extrem de rare.
Comuna, n anul 2000, ocup un loc, primul, care o face s joace un rol esenial i
permanent n viaa tuturor locuitorilor si. Indiferent dac este vorba de o comun mic,
dintr-un sector rural, sau de o comun mare, dintr-o zon urban.
De civa ani, i descentralizarea a accentuat aceast evoluie, calitatea vieii,
diversitatea serviciilor oferite, satisfacerea nevoilor i a ateptrilor locuitorilor depind ntr-o
mai mare msur de deciziile primarului i ale Consiliului Municipal dect de cele ale
ministerelor.

158
Senatorii nu sunt alei prin vot universal direct, ci sunt alei de reprezenanii consiliilor municipale.
159
Construirea unei staii de epurare a apelor uzate, sau a unei uzine de incinerare a resturilor menajere, de
exemplu.
53
n afara legturii de proximitate care i apropie pe alei de cei administrai,
consecina libertii este cea care permite aleilor s fac tot ceea ce nu este interzis prin
lege. Tocmai acest lucru difereniaz colectivitile teritoriale de administraiile i serviciile
Statului care au o aciune uniform i care i limiteaz interveniile la ceea ce textele legilor
le stabilesc drept atribuii. ntr-adevr, dac nici o lege nu se opune i sub rezerva c este
vorba de un proiect conform interesului general al locuitorilor, cu condiia de a avea
mijloacele financiare necesare, condiie care este absolut, Consiliul Municipal poate s
creeze n mod liber, un serviciu suplimentar, s cumpere un imobil pentru a realiza un nou
echipament, s fac mai mult pentru sport sau pentru cultur, pentru persoanele n vrst
sau pentru copii. Poate s dezvolte ajutorul social i solidaritatea local dincolo de minimul
obligatoriu, s subvenioneze mai generos asociaiile, etc...
Utilitatea i oportunitatea de a proiecta lucrri sau de a crea servicii noi depind de
puterea aleilor i de aprecierea alegtorilor care vor putea, cu ocazia viitoarei consultri
electorale, s sancioneze o opiune proast sau opiuni prea costisitoare. Acestui fapt i se
datoreaz o multitudine de iniiative i progrese, precum i de realizri care nu sunt cu nimic
comparabile aciunii uniforme i standardizate a administraiilor ndeprtate i fr legtur
cu cei administrai.
Comunele nu au nici aceleai mijloace, nici aceleai nevoi. Ele nu au nici aceleai
funcii, nici aceleai obligaii. O comun care este reedina unei circumscripii administrative,
precum sediul Prefecturii, grupeaz pe teritoriul su servicii ale Statului de care depind
locuitorii altor comune. Din aceast cauz, ea are obligaii extra-municipale: s faciliteze
accesul n imobilele n care se gsesc serviciile respective, s favorizeze transportul n
comun, s creeze mijloace de staionare, supradimensionate i unele i altele dac se
raporteaz doar la locuitorii si, pentru a ne limita doar la cteva exemple.
Obligaii asemntoare se impun oricrei comune care constituie un nod feroviar, sau
n care funcioneaz o gar important. Acelai lucru este valabil pentru comuna aflat pe
traseul unei autostrzi cu benzi de intrare i ieire sau pentru cea care se gsete la
confluena unor ruri, etc... n general, aceste caracteristici influeneaz dezvoltarea cultural
i comercial, precum i atracia pe care astfel de comune o exercit asupra unei ntregi
regiuni.

54
Altele coopereaz mai mult sau mai puin. Este sigur c opiunea fcut n acest
domeniu influeneaz att echipamentele ct i serviciile oferite. Spre exemplu, este dificil,
dac nu chiar imposibil, pentru o comun cu mai puin de 20.000 de locuitori, s creeze un
conservator de muzic sau o coal de dans i arte plastice. Cheltuielile sunt prea
mpovrtoare pentru finanele sale i ar avea prea puini elevi. Invers, aceste servicii pot fi
oferite locuitorilor din mai multe comune mici, reunite i asociate n cadrul unui instrument de
cooperare intercomunal. Aceast cooperare, bazndu-se ndeosebi pe voluntariat face ca
pe alocuri s apar mari diferene n realitatea comunei franceze, care se afl la antipodul
oricrei uniformitii.
Este evident c necesitile unei comune cu 100.000 de locuitori nu se pot compara
cu cele ale unei comune avnd de zece ori mai puini locuitori... dar unele nregistreaz
schimbri n cursul aceluiai an, de exemplu staiunile balneare sau staiunile pentru sporturi
de iarn. Compoziia populaiei influeneaz, de asemenea, echipamentele ce trebuie create,
prevzute i fcute s funcioneze.
O populaie n majoritate vrstnic nu are nevoi identice cu populaia unei comune
locuite n principal de familii numeroase i tinere... dar nimic nu este ncremenit i aceast
constatare se poate inversa n zece sau douzeci de ani.
Specificul comunelor este strns legat, ntr-adevr, de aceste schimbri permanente.
Asemeni unu organism viu, ele evolueaz, se transform, se amelioreaz sau, dimpotriv,
regreseaz, pierzndu-i farmecul i atuurile. Cei alei trebui s vegheze i s fac totul
pentru a schimba o evoluie defavorabil. Ei au datoria s acioneze i s prevad, au
datoria s acioneze, dac au mijloacele financiare necesare. Pe acest plan exist, de
asemenea, diferene importante. Dei nici o comun francez nu este cu adevrat bogat
dovada: toate percep impozite-, ele nu au mijloace identice. Capitolul referitor la finanele
locale explic acest lucru.
Mijloacele materiale i alocaiile puse la dispoziie de ctre Stat nu reprezint dect o
parte din resursele lor. De altfel, ele difereniaz comuna liber i autonom de comuna
dependent i asistat de Stat.
n Frana, partea cea mai important a ncasrilor comunei provine din contribuia
locuitorilor sub forma impozitelor, a taxelor i a participrii la serviciile oferite. ns nivelul
acestor ncasri este proporional cu resursele locuitorilor i posibilitile lor de contribuie
care nu sunt aceleai de la o comun la alta.

55
O problem deosebit o constituie distincia comun ora. Aceti doi termeni sunt
sinonimi. i putem folosi pe amndoi. Numrul de locuitori este cel care ne oblig s facem
deosebirea. Vom spune despre o colectivitate cu 5.000 de locuitori sau mai muli c este
vorba despre un Ora. Invers, vom folosi termenul de comun pentru a desemna o
colectivitate numrnd doar 3 sau 4 sute, de exemplu. Codul general al colectivitilor
teritoriale ignor aceast deosebire, celelalte texte, de asemenea, fiind menionate doar
comunele. Este adevrat, ns, c, dac legile nu menioneaz dect comunele, n limbajul
curent se face distincia ntre Ora i Comun, dup cum avem de-a face cu o colectivitate
mare sau mic : mare sau mic prin numrul de locuitori.
n mod independent de atribuiile fundamentale pe care le exercit Statul n domeniile
Justiiei, Aprrii Naionale, al relaiilor externe, etc., legile descentralizrii definesc i
repartizeaz competenele respective.
Dac vrem s simplificm, vom arta c Statul i regiunile au n sarcin
echipamentele grele i structurate: lucrrile complexe, autostrzile, aeroporturile i
transporturile feroviare, universitile, colile mari i liceele, spitalele, etc., care particip la
amenajarea teritoriului.
Spre deosebire de acestea, departamentele i comunele organizeaz i asigur
serviciile de proximitate la care au acces, zi de zi, administraii lor: ngrijirea sugarilor n
cree, funcionarea colilor cu copii ntre 3 i 15 ani, ajutorul social, serviciile puse la
dispoziia persoanelor vrstnice. Acelai lucru se aplic n ceea ce privete sportul
stadioane, piscine, sli de gimnastic - i cultura biblioteci, centre culturale, coli de
muzic, etc. - fr a uita drumurile comunale, iluminatul public, nlturarea i incinerarea
resturilor menajere, de exemplu.

56
Tabelul 2.1 Principalele competene exercitate de Stat i de colectivitile teritoriale
Nivelurile de Planificare, Urbanism i Poliie, Ajutor Spaii de Cultur i
compet amen autori secu social nvmnt spor
en ajare zaie ritat , t
a de e solida
teritor const ritate
iului rucie
Statul X - X - UNIVERSITI X
Regiunea X X - - LICEE X
Departament - - - X COLEGII X
Comuna - X X X COLI X
PRIMAR
E
GRADINI
E

57
Nici o colectivitate nu exercit tutel asupra unei alte colectiviti. ntr-adevr, nici una
dintre colectivitile teritoriale nu exercit vreo tutel asupra altor colectiviti, nici mcar
asupra celor mai mici comune. De exemplu, Regiunea i Departamentul au mult mai multe
mijloace dect majoritatea comunelor care le alctuiesc, dar toate sunt autonome i nu sunt
controlate dect de reprezentanii Statului i de autoritile juridice.
Pentru a armoniza sistematizarea i echipamentul teritoriului unui acelai departament
sau unei aceeai regiuni, se ntmpl s li se acorde comunelor subvenii de ctre Consiliul
Regional160 i de ctre Consiliul General 161, dar acest lucru nu se ntmpl neaprat pentru
ca aceste adunri s-i impun deciziile consiliilor municipale i primarilor care, de
asemenea, i administreaz liber comuna.
Nu exist legi specifice, cu cteva excepii limitate, care s se aplice anumitor comune
i altora nu; toate sunt subordonate acelorai coduri: Codul general al colectivitilor
teritoriale, Codul urbanismului i al construciei, Codul general al impozitelor, Codul
exproprierii, etc..
Fie c este vorba de o comun cu 100 de locuitori sau 100.000 de locuitori,
diferenele referitoare la textele care le sunt aplicate sunt minime. Ele se sprijin, cum vom
arta, n mod principal, pe modul de alegere al Consiliului Municipal i pe resursele proprii.
Explicaia acestei uniformiti rezid n faptul c prima lege municipal important, Legea din
5 aprilie 1884, a fost promulgat ntr-o epoc n care Frana era o ar rural n interiorul
creia populaia se afla repartizat ntr-un mod destul de bine echilibrat. De atunci,
urbanizarea a provocat un transfer: comunele mici s-au depopulat n avantajul aglomerrilor
urbane, ndeosebi ntre cele dou rzboaie mondiale i ntr-o msur nc i mai mare,
ncepnd din anii cincizeci ai secolului douzeci.
Nu exist un inconvenient real la aceast unicitate, cu att mai mult cu ct numrul
locuitorilor nu este fix, mai ales la periferia marilor aglomerri, unde comunele sunt n
expansiune demografic. Ar fi stnjenitor ca regulile funcionrii lor s trebuiasc s fie
modificate n urma fiecrui recensmnt al populaiei.
Principiul constituional al autonomiei locale, adugat dreptului acordat fiecrei
colectiviti de a ntreprinde tot ceea ce nu i este n mod expres interzis, este, n ansamblu,
un element foarte pozitiv. I se datoreaz multe iniiative, o emulaie real i un grad de

160
Adunarea aleas care administrez o regiune
161
Adunare aleas care adminsitreaz departamentul
58
satisfacere a necesitilor i ateptrilor locuitorilor care, n total, i determin pe francezi s
se declare satisfcui n special de echipamentele puse la dispoziia lor i de serviciile oferite
de comune.
Cu toate acestea, i n pofida a ceea ce aduce cooperarea intercomunal, apar
deosebiri n ceea ce privete diversitatea, numrul i calitatea echipamentelor i a serviciilor.
Nu toate comunele au aceleai resurse, nici aceleai ndatoriri, iar repartizarea just, utilizat
pentru a determina sumele totale ale donaiilor financiare ale Statului, nu compenseaz toate
diferenele. Este adevrat c exist i astzi inegaliti n ceea ce privete atuurile i
handicapurile comunelor franceze. Dar reproul cel mai fondat este c anumite competene
sunt mprite ntre Stat i cele trei colectiviti teritoriale. Acest lucru este n detrimentul
nelegerii cine este, n mod precis responsabil de anumite probleme, ceea ce se poate
rezuma prin formula cine ce face.
La originea legilor de descentralizare, guvernul epocii respective a anunat dorina sa
de a suprima competenele i finanele ncruciate, adic divizate. n realitate, rezultatul nu
este ntru totul satisfctor. De exemplu, comuna este cea care construiete, ntreine i
acord credite de funcionare pentru colile primare i grdinie, iar Statul este cel care
decide asupra nfiinrii de clase, numirii cadrelor didactice i asupra programelor. Acelai
lucru este valabil i pentru ajutorul social ale crui cheltuieli se mpart ntre departamente i
comune, dar i Stat, pentru anumite categorii de alocaii i de cheltuieli de spitalizare a
persoanelor lipsite de resurse.

Comparat cu cel al altor ri europene, sistemul francez poate prea greoi i


complicat. De altfel, el are, n Frana, detractori care preconizeaz suprimarea unei dintre
trepte departamentul sau regiunea - i reducerea numrului de comune, ceea ce ar
permite, n concepia lor, realizarea de economii.
Mai multe elemente militeaz pentru pstrarea situaiei prezente:
aceast organizare i-a dovedit aptitudinile. Regiunile sunt, cele mai multe, prelungirea
fostelor provincii, departamentele exist de peste dou secole i aproape nici unul din
proiectele care tindeau s suprime, prin fuzionri, comunele mici, n-a reuit. Astfel nct,
de altfel, anumite fuzionri pornind de la o lege din 1971 au fost, de atunci, anulate prin
restabilirea fostelor comune.

59
trebuie pus n eviden rolul de nenlocuit pe care l joac comunele mici n ceea ce
privete meninerea vieii n zonele foarte puin populate, cele care sunt la distan de
marile axe rutiere i feroviare sau cele situate n zone montane 162.
referitor la aceleai comune mici, care au mijloace puine i greuti uriae de ntreinere
a drumurilor i reelelor, dar i a patrimoniului lor, mai ales bisericile i alte cldiri istorice
care le aparin, aciunea departamentelor este deseori hotrtoare prin ajutoarele,
sfaturile i subveniile pe care le acord pentru a le permite efectuarea lucrrilor de
conservare care se impun.
n total, Frana numr peste 500.000 de alei teritoriali: consilieri municipali n comune,
consilieri generali n departamente, consilieri regionali n regiuni, plus primari, adjunci
ai acestora, preedinii i vicepreedinii consiliilor generale i regionale. Prin participarea
acestora la decizii, prin devotamentul i concursul lor benevol, ei contribuie n mod pozitiv
la viaa comunitii lor i la manifestarea, n cadrul adunrilor alese, a punctului de vedere
al locuitorilor pe care i reprezint mai bine dect tiu s o fac funcionarii, ceea ce nu
diminueaz cu nimic competena i tehnicitatea celor din urm 163.

Tabelul 2.2 Organizarea administrativ i politic a Franei i cela patru niveluri ale piramidei pe
care o formeaz:
DECONCENTRARE STATUL DESCENTRALIZARE
Prefectul i serviciile NIVELUL REGIONAL Regiunea: colectivitate
regionale teritorial
dependente de Stat
Prefectul i serviciile NIVELUL Departamentul: colectivitate
departamentele DEPARTAMENTAL teritorial
dependente de Stat
Anumite servicii locale NIVELUL COMUNAL Comuna: colectivitate
ale Statului (ex. Pota, teritorial
Poliia, Trezoreria Statului)

162
Politica nelucrrii terenurilor agricole reprezint o ameninare pentru amenajarea armonioas a teritoriului i
echilibrului natural. Aciunea i meninerea comunelor mici constituie n aceast privin un atu esenial.
163
Jean Bernard Auby, Jean Francois Auby op.cit., pag. 47
60
Fiecare din cele 22 de regiuni metropolitane are un numr variabil de departamente
(de exemplu, Alsacia are dou, iar Midi Pyrenees are opt). n fiecare departament exist un
numr, de asemenea variabil, de comune (de exemplu, departamentul Hauts-de- Seineare
36 de comune, iar Seine et Marne 514).

Tabel 2.3 Cifre referitoare la rile Uniunii Europene


ri Numr de Suprafaa (kilometri Numr de
locuitori ptrai) comune
(milioane)
Germania 79,8 357.000 16.068
Austria 7,7 84.000 2.301
Belgia 10,0 30.500 589
Danemarca 5,1 43.100 273
Spania 39,0 504.800 8.082
Finlanda 5,0 337.000 460
Frana 57,6 549.00 36.643
Grecia 10,1 132.000 6.022
Irlanda 3,5 70.000 151
Italia 57,7 301.000 8.074
Luxemburg 0,4 2.600 118
Olanda 15,0 37.000 640
Portugalia 10,4 92.400 305
Marea Britanie 57,5 244.800 481
Suedia 8,6 450.00 286
Total 80.493

Particularitatea Franei, al crui teritoriu este cel mai ntins, const ntr-o frmiare
real, dar i ntr-o mare concentrare a populaiei n aglomerrile i comunele cu peste
2.000 de locuitori.

Tabel 2.4 Straturi demografice ale comunelor

61
Straturi Numr de % Populaia
demografi comune n milioane de n procente
ce locuitori
- mai puin de 32.157 88,0% 14,8 25,7%
2000 de
locuitori
- de la 2000 la
10.000 de 3.553 9,7% 14,2 24,7%
locuitori
- de la 10.000 la
50.000 de 738 2,0% 15,3 26,6%
locuitori
- de la 50.000 la %
100.000 de 67 0,2% 4,4 7,7
locuitori
- mai mult de
100.000 de 36 0,1% 8,9 15,3%
locuitori
Total 36.551164 100% 56,7 100%

Se observ diferene sensibile de la o regiune la alta. Acest tabel menioneaz


repartizarea comunelor conform regiunilor crora le aparin i le claseaz n categorii
demografice, permind astfel realizarea deosebii zonelor urbane de sectoarele rurale.

Tabel 2.5 Repartizarea pe straturi demografice a comunelor fiecrei regiuni


Numele Repartiia pe straturi demografice a comunelor Numr
Pn la De la 700 De la De la 5000 Peste
regiunii total de
700 de la 1999 de 2.000 la la 9.999 10.000 de
locuitori locuitori 4.999 de de locuitori comune
locuitori locuitori
Alsace 499 265 92 20 23 899
Aquitaine 1613 451 139 50 37 2290
Auvergne 955 244 75 23 13 1310
Bourgogne 1668 268 58 32 18 2044
Bretagne 428 501 255 53 32 1269
Centre 1208 430 136 36 32 1842
Champagne- 1665 185 51 21 14 1936
Ardenne
Corse 305 33 18 2 2 360
Franche 1535 173 52 15 11 1786
Compte
Ile de France 512 277 163 91 238 1281

164
La aceast cifr se adaug comunele de dincolo de mare
62
Languedoc 1071 269 141 42 22 1545
Limousin 544 153 32 12 6 747
Lorraine 1799 315 132 57 32 2335
Midi- 2469 358 130 32 30 3019
Pyrenees
Nord Pas 822 355 188 102 82 1549
de Calais
Bass 1446 269 67 17 15 1814
Normandie
Haute 1044 261 64 27 25 1421
Normandie
Payis de 666 524 225 56 33 1504
Loire
Picardie 1825 325 103 19 21 2293
Poitou 972 348 111 21 13 1465
Charentes
Provence 515 171 141 66 70 963
Cote dAzur
Rhone- Alpes 1668 733 282 104 72 2859
Total
Zona 25229 6908 2655 898 841 36531
metropolitan

6 15 22 27 42 112
Peste mare
25235 6923 2677 925 883 36643
Frana
ntreag

3. Departamentele

Departamentele au fost constituite prin decretul din 26 februarie 1790 care a creat 83 de
departamente de dimensiuni aproximativ egale, dar delimitate inndu-se cont de realitile
locale. Numrul departamentelor nu a evoluat dect relativ puin n timp, variaiile fiind
explicate prin modificrile teritoriului naional francez, redecupajul regiunii pariziene prin

63
Legea din 26 iunie 1964. Exist astzi 96 de departamente metropolitane 165, la care se
adaug patru departamente de peste mare.
Dimensiunea departamentelor este relativ omogen. Teritoriul Belfort, cel mai mic dintre
ele, corespunde unei supravieuiri istorice. El a fost recunoscut trziu ca departament, pn
n 1922 fiind dotat cu un administrator i nu cu un prefect.
innd cont de nivelurile de urbanizare, nivelul populaiei este mult mai heterogen pentru
c variaz de la 70.000 de locuitori pentru Lozere pn la 2,5 milioane pentru Nord.

4. Regiunile

Exist 26 de regiuni, 22 n zona metropolitan i 4 peste mare. Regiunile au fost


construite pe baza decupajului regional organizat prin Decretul din 14 martie 1964, confirmat
prin Legea din 5 iulie 1972 care constituie stabilimente publice regionale.
Singurele excepii de la acest principiu sunt constituite de Corsa care nu a fost constituit
n stabiliment public regional dect mult mai trziu i regiunile de peste mare care anterior
nu aveau statutul de stabilimente publice regionale.
Toate regiunile au statut de colectiviti teritoriale din 1982, Corsa din 1983 iar teritoriile
de peste mare, din 1986, anul alegerii consiliilor regionale prin sufragiu universal direct
pentru toi cetenii cu drept de vot.
Decupajul regional a fost vzut relativ omogen n momentul n care a fost constituit.
Uneori, punctele de divergen politice i istorice i recunoaterea prin Statutul regional a
specificitii Corsei i a regiunilor de peste mri, a condus la dispariti importante, att n
planul suprafeei ct i al populaiei.
Cea mai mic regiune, Guyana, are 70.000 de locuitori. Cea mai mic regiune
metropolitan Corsa, are 250.000 de locuitori. Regiunea le-de-France cuprinde mai mult
de zece milioane de locuitori.
Cele 22 de regiuni, plus 4 peste mare i cele 96 de departamente, plus 4 dincolo de
mare, sunt colectiviti teritoriale crora, cu cteva diferene, Constituia le acord drepturi,
mijloace i o organizare identice cu cele ale comunelor. De aici, termenul de supercomun
utilizat pentru a ilustra diferena de suprafa, dar i de rol a acestor dou niveluri de
colectiviti teritoriale.

165
Cuprinznd i Paris care are statut de ora-departament
64
ntr-adevr, regiunile i departamentele sunt administrate de adunri formate i ele din
alei prin vor universal direct. Ele au executivi un preedinte, vicepreedini - cu puteri
diferite, dar la fel de nsemnate precum cele ale primarilor i adjuncilor acestora.
Deciziile care in de competena lor sunt supuse unui control de legalitate exercitat de
reprezentanii Statului, i ele pot fi anulate de autoritile judiciare.
Resursele lor cele mai importante provin din donaii, subvenii i alocaii ale Statului i din
ncasri diverse, dintre care principala o constituie patru taxe locale direct percepute n mod
egal de comune. Regiunile i departamentele pot contracta liber mprumuturi.

5. Colectiviti cu caracter particular

Este vorba de colectivitile de peste mare. Consecinele decolonializrii, dificultile


politice survenite ntr-un anumit numr de teritorii de peste mare, caracteristicile economice
i administrative au fcut ca decupajul administraiilor de peste mare s evolueze n decursul
timpului. Astzi, aceast zon este organizat astfel:
4 colectiviti, Martinica, Guadelupe, Guyana i Reunion, sunt regiuni i
departamente, fiind cuprinse n categoriile prezentate anterior;
2 colectiviti teritoriale au un statut specific i constituie fiecare o categorie unic.
Este vorba de Mayotte i Saint-Pierre-et-Miqueloni;
4 colectiviti au statut de teritorii de peste mare. Este vorba de Noua Caledonie,
Polinesya francez, Wallis-et-Fortuna i de Pmnturile australe i Antarctica
francez. Acestea din urm au caracteristica de a nu fi populate permanent i deci nu
se desemneaz reprezentani.
n ceea ce privete Noua Caledonie, trebuie remarcat c este divizat n trei provincii
care sunt colectiviti teritoriale cu Statut particular.

6. Dezmembrminte teritoriale ale colectivitilor

n cadrul colectivitilor exist uneori circumscripii inferioare care le sunt ataate i care
constituie n unele cazuri dezmembrminte teritoriale. Este esenial n cadrul comunal ca un
astfel de fenomen s existe.

65
Seciunile de comune sunt pri ale comunelor care posed cu titlu permanent i exclusiv
bunuri sau drepturi distincte de cele ale comunei. Dotate cu personalitate juridic, acestea
sunt girate de ctre o comisie sindical, structur ntlnit ndeosebi n zona de munte.
Regimul acestora a fost modificat prin Legea din 9 ianuarie 1985 privind dezvoltarea zonei
montane, Decretul din 9 ianuarie 1988 i Legea din 23 ianuarie 1990. Sectoarele de comune
sunt stabilimente publice girate de o comisie administrativ care poate fi instituit n vederea
facilitrii gestiunii administrative provizorie a noilor grupuri de locuitori. Aceast formul este
foarte rar.
Comunele asociate sunt formule rezultate din fuziunea comunelor. O comun asociat
reprezint o structur care este constituit pe teritoriul unei comune ce a fcut obiectul unei
fuziuni. Ea constituie o parte a comunei dispunnd de un anumit numr de structuri proprii:
un primar delegat, o primrie anex, o seciune a centrului comunal de aciune social, o
comisie consultativ. Acest dispozitiv a fost utilizat ntr-un anumit numr de cazuri, n cadrul
procedurilor de regrupare a comunelor.
Arondismentele reprezint subdiviziuni de comun rezervate Parisului, Lyonului i pentru
Marseille, prin aplicarea Legii din 31 decembrie 1982. Exist 20 de arondismente la Paris, 16
la Marseille i 9 la Lyon. Acestea sunt dotate cu un consiliu de arondisment care aleg un
primar de arondisment.
Dac arondismentul nu este dotat cu personalitate juridic, toate consiliile de
arondisment, precum i primarii de arondisment dispun de delegarea care le poate fi
acordat de consiliul municipal sau primar, dar i de puteri proprii, ceea ce le face structuri cu
caracter deosebit n organizarea teritorial francez.
n afara comunelor, nu exist alte structuri juridice care s organizeze teritoriul
departamental sau regional. Uneori, trebuie amintit existena arondismentului, diviziune
administrativ utilizat de ctre Stat, ndeosebi pentru organizarea subprefecturilor i care
este frecvent utilizat de ctre departamente pentru organizarea deconcentrrii aciunilor
proprii. Acest lucru se realizeaz pe baza voinei proprii a fiecrui departament i fr ca
formula consiliilor de arondisment166 s fie utilizat.
n acelai mod, regiunile utilizeaz departamentele ca un cadru natural al deconcentrrii,
dar fr ca acestea s constituie reale entiti juridice i cu prudena impus de aceste
iniiative n raport cu adunrile departamentale.

166
Instituite n 1800, nefiind niciodat abrogate formal, dar czute n desuetudine azi.
66
7. Grupurile de colectiviti

n decupajul administrativ al teritoriului, un fenomen important este constituit de existena


gruprilor de colectiviti locale, de cooperarea ntre colectivitile locale.
Gruprile de comune sunt de departe cele mai numeroase. Dac lsm de o parte
formula de nelegere intercomunal, organizat prin Legea din 18 februarie 1837 i care
const ntr-un contract administrativ ncheiat ntre dou sau mai multe comune, n vederea
realizrii unui obiectiv de interes comunal dar care a czut n desuetudine - , se ntlnesc
variantele prezentate n continuare.
Principala i cea mai cunoscut este aceea a sindicatului de comune. Acestea sunt
instituite prin aplicarea Legii din 22 mai 1890.
Mai multe texte au intervenit apoi, adaptnd regimul acestor sindicate; cele mai
importante sunt Legile din 31 decembrie 1959 i 31 decembrie 1970. Aceast din urm lege
a suprimat distincia ntre sindicatul cu vocaie unic i sindicatul cu vocaie multipl. Aceast
distincie este nc larg utilizat. Se ntlnesc pe teritoriul Franei mai mult de 12.000 de
sindicate specializate sau sindicate cu vocaie unic. Numrul sindicatelor cu vocaie multipl
sau SIVOM este n jur de 2000. n 20 de departamente numrul comunelor care au aderat la
un SIVOM atinge sau depete 80%.
Districtul este a doua form de cooperare. El corespunde unei voine de integrare mai
puternic dect n cazul sindicatelor. Ordonana din 5 ianuarie 1959 l-a instituit pentru a fi
utilizat n aglomerrile urbane astfel c iniial s-au numit districte urbane. Dar a aprut ca o
formul ce poate fi utilizat la fel de bine n mediul rural i astfel a pierdut prin aplicarea Legii
din 31 decembrie 1970, specificitatea sa urban. n momentul de fa sunt 180 de districte.
A treia formul, corespunde unui numr redus de uniti: este vorba de comunitatea
urban. A fost instituit prin Legea din 31 decembrie 1966 i reprezint formula cea mai
integrat a cooperrii intercomunale. Aceast formul a fost instituit pentru a rspunde
constrngerilor gestiunii aglomeraiilor n care structura comunal i serviciile nu sunt foarte
coerente. Legea din 31 decembrie 1966 a creat patru comuniti urbane: Lyon, Strasbourg,
Bordeaux i Lille. Apoi alte cinci aglomerri au adoptat formula: Cherbourg, Brest, Le
Reusot-Montceau-les-Mines, Le Mans i Dunkerque.
Pe lng aceste grupri de comune cu caracter general, exist formule specializate.

67
Prima este aceea legat de gestiunea noilor aglomerri. n anii 70, necesitatea de a crea
orae noi a solicitat crearea unui regim juridic particular. n aplicarea Legii din 10 iulie 1970 s-
au instituit pe de o parte, sindicatele comunitare de amenajare, n numr de 8, iar pe de alt
parte, adunri urbane, formul utilizat doar pentru Le Vandreuil.
Legea din 13 iulie 1983 a modificat Statutul aglomerrilor noi. Acestea puteau alege fie
transformarea n comune de drept comun, fie s utilizeze dou formule juridice specifice:
comunitatea noilor aglomerri i sindicatul noilor aglomerri, formule relativ apropiate de
comunitatea urban pe de o parte i de sindicatul comunal pe de alta.
A doua formul specific, presupune gestiunea bunurilor i drepturilor existente ntre mai
multe comune. Este vorba de formula comisiilor sindicale care a fost profund remaniat prin
Legea din 9 ianuarie 1985 privind dezvoltarea i protecia zonei montane. Comisiile sindicale
sunt stabilimente publice destinate s asigure gestiunea bunurilor i drepturilor comunei.
Aceast formul este utilizat doar n zona montan.
A treia formul specific este acea a sindicatelor intercomunale de studiu i de
programare. Aceste organisme instituite prin Legea din 7 ianuarie 1983, sunt sindicate ale
comunelor avnd ca misiune elaborarea pentru comunele membre a documentelor de
urbanism care sunt scheme directoare i scheme de sector. Unica lor particularitate este de
a fi dezvoltate la sfritul unei perioade de cinci ani, perioad impus pentru realizarea
acestor documente.
Cooperarea ntre departamente a fost prevzut de Legea din 10 august 1871, dar nu a
avut aceeai dezvoltare precum cooperarea intercomunal. Se poate aminti conferina
interdepartamental, formul apropiat conferinei intercomunale care nu avea nici
personalitate juridic, nici putere de decizie.
Exist un stabiliment public de cooperare interdepartamental instituia
interdepartamental. Un Decret-lege din 5 noiembrie 1926 a instituit sindicatele
interdepartamentale. O Lege din 9 ianuarie 1930 a autorizat ncheierea de acorduri
interdepartamentale iar un Decret din 10 iunie 1983 a modificat regimul acestor instituii
interdepartamentale pentru a ine cont de modificrile aduse gestiunii departamentale prin
Legea din 2 martie 1982.
innd cont, pe de o parte de existena structurii regionale, pe de alt parte de
specificitatea problemelor departamentale, formula instituiei interdepartamentale este foarte
puin utilizat.

68
ntr-un mod asemntor departamentelor, regiunile pot institui structuri de cooperare. Un
Decret din 22 noiembrie 1974 a autorizat crearea de confederaii interregionale, convenii
interregionale i instituii de utilitate comun. Conferinele i conveniile, fr personalitate
juridic i putere de decizie, sunt formule la care astzi nu se mai face referire.
n ceea ce privete instituiile de utilitate comun, exist un anumit numr, fiind
stabilimente publice de cooperare interregional. Regimul lor, asemntor celui al instituiilor
interdepartamentale, a fost modificat printr-un Decret din 10 iunie 1983 datorit noutilor
aduse de Legea din 2 martie 1982. Instituia de utilitate comun este destul de rar utilizat.
Modul de grupare a persoanelor publice de nivel diferit a fcut lung timp obiectul unui real
refuz al legiuitorului. Decretul-lege din 30 octombrie 1936 a autorizat departamentele,
comunele sau stabilimentele publice s formeze asociaii mixte. Legea din 23 februarie 1942
a dezvoltat aceast formul iar Decretul din 20 mai 1955 a instituit sindicatul mixt, stabiliment
public de cooperare care se poate constitui ntre colectivitile teritoriale sau camere
consulare.
Dup Legea din 31 decembrie 1970, sindicatele mixte pot avea mai multe obiecte. Exist
n Frana 494 de sindicate mixte, ceea ce relev succesul formulei i nevoia creia i
corespunde.
Tehnica de asociere prevzut de Legea din 1911 este, de asemeni, utilizat n
cooperarea ntre colectiviti diferite.

8. Analiz critic a decupajului administrativ al teritoriului

Decupajul administrativ al teritoriului este controversat. I se reproeaz complexitatea,


faptul c nu reuete s situeze competenele locale principale la nivelul problemelor locale
cele mai importante, faptul c se sacrific obiceiului existent i nu exigenelor de
modernizare a administraiei.
Vom prezenta dou probleme majore care pn n prezent nu au gsit soluii reale de
rezolvare: problema mprtierii comunale i cea a colectivitilor intermediare, acestea
nscriindu-se n problema general a amenajrii teritoriului, domeniu care traduce aciunile

69
de intervenie a Statului la nivel local, decupajul administrativ nefiind dect o schem asupra
creia Statul i conserv puterea de intervenie.

8.1. Problema dispersiei comunale

Comunele franceze i gsesc originile n vechile parohii, iar structura lor este definit
de Constituant. Aceasta a refuzat s organizeze structura comunal dup un model care
poate apare ca tehnocratic, respingnd ndeosebi proiectul lui Mornet de a nu se constitui
comune dect de la o populaie de 500 de locuitori.
Structura comunal actual este nscut din aceast perioad. Ea pune n Frana o
problem specific, aceea a dispersiei. Pe lng cele peste 36.000 de comune existente,
exist, cu titlu de comparaie, mai puin de 1.000 n Olanda, 8.000 n Italia i 24.000 n
Germania. Numrul de comune existente n Frana este superior numrului de entiti locale
existente n alte ri ale Comunitii europene i reprezint 52% din numrul total de entiti
locale ale Comunitii.
Acest numr mare de comune este nsoit de o mare disparitate datorit micrilor de
urbanizare care s-au manifestat de-alungul secolului XX i ndeosebi n a doua jumtate a
sa.
Mai mult de 90% din comune au mai puin de 2.000 de locuitori i doar 2% mai mult
de 100.000. Dar acest 2% cuprinde aproximativ jumtate din populaia Franei. n plus,
datorit exodului rural, numrul comunelor mici a crescut, astfel c ntr-un secol, numrul
comunelor cu mai puin de 2.000 de locuitori, s-a triplat.
Remediile acestei probleme au mbrcat dou forme: regruparea comunelor pe de o
parte i cooperarea ntre comune, de alt parte.
nc din secolul XIX, exista tendina de a se reduce numrul comunelor. Era vorba de
provocarea unei regrupri a comunelor mici, astfel nct s reziste doar comunele
considerate viabile. Dispoziii specifice au funcionat mult timp la sfritul secolului XIX, prin
care un anumit numr de fuziuni ntre comune a fost realizat. Aceste dispoziii au fost
readuse n atenie prin Legea din 16 iulie 1971, prefecii fiind ndemnai s organizeze
regruparea comunelor n cadrul departamentului. Dar reticenele locale au fcut ca
dispoziiile s nu aib succesul scontat. Ceva mai mult de 2.000 de fuziuni s-au realizat, dar
o parte din ele i-au ncetat existena mai apoi.

70
Statul francez a manifestat totdeauna o reticent fa de modelele de asociere ntre
puterile locale, reticene care se explic prin rmie ale Vechiului Regim.
Este lucrul care explic faptul c modelele de cooperare ntre colectiviti nu au aprut
cu adevrat dect prin Legea din 22 martie 1890 prin care se creau sindicatele de comune.
Aceast formul a cunoscut apoi o utilizare limitat pn n perioada anilor 60, cnd au fost
puse cu adevrat n aplicare modelele de cooperare intercomunal, prin Legile din 1969 i
1960. Mai trziu, raportul Guichard, n 1976, propunea generalizarea comunitilor urbane n
mediul urban i a comunitilor de comune n mediul rural.
Reticena manifestat la nivel local fat de aceste micri a condus la un reflux.
Raportul Aubert, anchet asupra primarilor din Frana organizai conform raportului Guichard,
arta c ntr-adevr, n 1977 mediul comunal francez nu era pregtit s accepte formule
sistemice de grupare intercomunal. Legea din 22 iulie 1977, votat ca urmare a
problemelor survenite ntr-un anumit numr de structuri de cooperare i legat de rezultatele
alegerilor municipale din acel an, a sporit posibilitile de retragere a comunelor cele mai
importante din structurile de cooperare intercomunal 167. Legea din 5 ianuarie 1988 a
dezvoltat formule de cooperare intercomunal suple, permind comunelor s nu adere la
sindicate dect pentru o parte a competenelor lor i favoriznd posibilitile de retragere a
unei comune dintr-un sindicat comunal.
Astfel, att prin succesele ntlnite de ctre diverse modele de cooperare
intercomunal, ct i prin evoluia legislativ de dup 1977, supleea i pragmatismul s-au
impregnat asupra spiritului de sistem care caracteriza reformele dezvoltate n anii 50 i la
nceputul anilor 60.
Acestea reprezint marca unei evoluii n tehnica de gestiune a problemelor
instituionale, fiind i consecina ataamentului manifestat de ctre populaie fa de
structurile comunale.
Resorturile acestui ataament au fost subliniate prin diferite studii cu caracter
sociologic care au pus n balan vechimea comunei, natura legturilor existente i
posibilitatea locuitorilor unei comune de a aciona mai rapid asupra aleilor comunali dect
asupra altor categorii de alei sau funcionari. Dup Alexis de Tocqueville, comuna este unul
din leagnele democraiei. Ea gzduiete nc astzi unul din resorturile eseniale ale
acesteia.

167
Legea numit Foyer, dup numele iniiatorului su.
71
Formulele de regrupare a comunelor cunoscnd n mare parte un eec, iar modelele
de cooperare nerezolvnd dect o parte a problemelor rezultate, numeroase inconveniente
privind dispersia comunal exist i astzi. Legile descentralizrii nu au reuit, lucru ce le-a
fost reproat, s rezolve aceast problem.
Astzi se pot observa dou tendine majore. Prima este cea manifestat de ctre
legiuitor de a gsi soluii pentru dispersia comunal fr a apela la instrumente instituionale.
De aici pornete alegerea de a crea mari colectiviti, regiuni, departamente, comune
importante, principalele beneficiare ale descentralizrii.
De aici provine alegerea de a introduce sistemul juridic adaptat n funcie de
importana comunei, fr a altera ntr-un mod decisiv uniformitatea care st la baza
organizrii comunale.
A doua tendin este de a abandona viziunea tehnocrat care a condus n trecut la
ncercrile de grupare forat, considerndu-se c structurarea comunal dincolo de
inconvenientele tehnice, constituie un factor de solidaritate i de coeziune generator de o
integrare mult mai reuit din punct de vedere calitativ, att n mediul urban ct i rural.

8.2. Problema colectivitilor intermediare

Mult timp, problema colectivitile intermediare nu a existat datorit exclusivitii


departamentelor. Dup apariia i dezvoltarea regiunii, lucrurile au fost privite diferit. A
rezultat coexistena a dou colectiviti intermediare, lucru ce a generat numeroase
consecine.
Coexistena a dou niveluri de colectiviti intermediare reprezint consecina a dou
micri:
afirmarea departamentului,
emergena regional.
Afirmarea departamentului - Departamentul, creaie a Directoratului, reprezenta o
construcie n totalitate artificial. Era vorba de organizarea unui nivel de administraie care
s permit ndeosebi celor administrai s se adreseze conductorilor i care, fr s nege n
totalitate solidaritatea istoric, nu se construia pe sistemul feudal anterior. n mare parte a
secolului XIX, departamentul a fost contestat. Erau criticate, fie utilitatea sa la gestiunea
problemelor administrative, arondismentul prnd la acea epoc un nivel administrativ mult

72
mai adaptat pentru un anumit numr de probleme, fie datorit tendinei de ntoarcere la
provinciile vechiului regim.
Construcia administrativ va asigura totui, soliditatea departamentului. ntoarcerea la
un sistem republican, rolul prefectului, dezvoltarea unei administraii teritoriale a Statului n
cadrul departamentului, au reprezentat factori care au asigurat nrdcinarea acestei entiti
n ordinea instituional francez.
Contestarea departamentului va reveni mai trziu, n legtur cu utilitatea sa n
gestiunea unui anumit numr de probleme de ordin economic, de infrastructur, de
planificare i odat cu emergena ideii de regionalizare.
La sfritul celui de al doilea rzboi mondial, s-a propus redecuparea hrii franceze.
Dar paradoxal, punerea n aplicare a adaptrii departamentului la gestiunea unui anumit
numr de probleme, a aprut mai mult ca un factor de revendicare regional dect un factor
de punere n discuie a locului i rolului departamentului. Pornind de la acestea, se vor
produce evoluiile legislative, pentru c Legea din 1972 privind stabilimentele publice
regionale plasa regiunile sub un control al departamentelor iar legile din 1982 i 1983 au
ntrit rolul departamentului n raport cu Statul i comuna. Astfel, se poate considera c
departamentul, n planul Statutului i competenelor, este destinat s ntreasc emergena
revendicrilor regionale
Emergena regional - n Frana, ideea regional i gsete bazele n Vechiul Regim
cu provinciile sale care grupau solidariti culturale, etnice i istorice puternice.
Dup perioada revoluionar, ideea regional este puternic susinut de adepii
monarhiei. La sfritul secolului XIX, aceast ideea s-a diminuat, n timp ce ideea
republican se impunea ansamblului corpului social. Reapariia sa dateaz din secolul XX,
datorit faptului c problemele cu caracter administrativ au pus n eviden inadaptarea
departamentului la rezolvarea lor.
Din acest micare au rezultat primele momente de luare n considerare a nivelului
regional pentru rezolvarea problemelor specifice. Astfel, Statul, n perioada Vichy, apoi n
cea a Eliberrii, a instituit prefeci i comisari ai Republicii de regiune. n 1948, crearea
prefecilor IGAME168, a constituit o iniiativ chemat s permit tratarea problemelor
administrative ale Statului la nivel regional.
Aceast iniiativ a cunoscut concretizarea instituional prin Decretul din 14 martie
1964 privind prefecii de regiune i punerea n aplicare a embrionilor de administrare
168
Inspectori generali ai administraiei n misiune extraordinar.
73
regional cu misiuni regionale. Dar acest rspuns exclusiv etatist privind o revendicare
regional care tindea s se dezvolte ntr-un anumit numr de cazuri, nu putea fi de ajuns. De
aici au aprut noile proiecte de creare a unei instituii regionale, veritabil colectivitate
teritorial reprezentant a interesului local.
n acest spirit, a fost supus referendumului n aprilie 1969, proiectul generalului de
Gaulle care mergea spre crearea de regiuni dotate cu autonomie i competene importante.
Eecul referendumului, din motive care nu aveau legtur cu coninutul reformei regionale,
ca i reticenele manifestate, cnd de administraia Statului, cnd de nivelul departamental,
au condus puterile publice la instituirea n 1972 a stabilimentelor publice regionale care erau
n fapt grupri de departamente cu competene specializate i a cror autoritate executiv
era prefectul de regiune. Pe aceste baze a stabilimentelor publice regionale cu competene
limitate i puternic controlate, regiunea se va dezvolta progresiv.
Uneori, aleii regionali aveau tendina, dincolo de reglementri, de a face din regiune
o instituie cu dimensiuni din ce n ce mai importante. Astfel, a fost logic ca Legea din 2
martie 1982 i alte legi care i-au succedat n cadrul de aciune de descentralizare, s
confirme aceast micare, fcnd din regiuni colectiviti teritoriale cu drepturi depline.
Eliberate de tutel, dotate cu un executiv propriu, dispunnd de competene cu
caracter general, la care se adaug competene transferate de ctre Stat, regiunea a devenit
un actor major al instituiilor locale. Coexistenta a dou instituii majore, cu rol ntrit prin
descentralizare, nu este lipsit de consecine.
Aceast problem a coexistenei departamentelor i regiunilor este frecvent abordat
n contradictoriu. Exist un curent departamentalist, altul regionalist, mai mult din motive
politice sau partizane. Dincolo de aceste polemici se pot distinge un anumit numr de
consecine ale coexistenei a dou instituii care relev resorturi de solidaritate nvecinat.
Din punct de vedere al administrailor, aceast coexisten reprezint o surs de
complexitate, repartiia competenelor ntre una sau alta din cele dou instituii ducnd la
neclariti, apoi, departamentele i regiunile sunt competente, dac nu asupra aceleiai
categorii de probleme, mcar n domenii foarte apropiate.
Dac privim din punct de vedere al gestiunii resurselor publice, coexistena a dou
colectiviti intermediare reprezint un factor de supracost. Cnd este vorba de costurile de

74
funcionare a fiecrei structuri, este clar c afirmarea departamentului i emergena puterii
regionale au presupus eforturi suplimentare. Uneori aceste eforturi suplimentare sunt numite
costuri ale descentralizrii169.
Nici o cifr nu poate fi reprezentativ din acest punct de vedere, dar evoluia fiscalitii
locale st mrturie n acest sens.
Din punct de vedere al funcionalitii administrative, coexistena acestor dou
colectiviti reprezint o surs de complexitate, de disfuncionaliti, de concuren ntre
departament i regiune. Astfel, coexistena acestor dou colectiviti intermediare pare a
avea nete inconveniente.
Acestei constatri i se poate opune consideraii pozitive. ntr-adevr, se poate
considera c regiunea este un cadru mai adaptat pentru anumite tipuri de misiuni, iar
departamentul pentru altele i c, din acest punct de vedere coexistena lor nu trebuie
penalizat.
Se poate considera c, concurena care se poate stabili ntre acestea reprezint un factor
de dinamism ntr-un sistem n care structurile publice nu reprezint factori de concuren. De
asemeni, se poate considera c diviznd atribuiile colectivitilor intermediare ntre
departamente i regiuni, Statul se asigur mpotriva emergenei prea puternice a uneia sau
alteia.
Apoi, dezvoltarea rolului colectivitilor intermediare i ndeosebi a departamentului,
poate fi privit ca o manier de a rspunde inconvenientelor de dispersie comunal fcnd
din departament, dup cum prevede Legea din 2 martie 1982, o instituie care se poate
substitui competenelor comunale. Astfel prezentat, problema nu pare a avea soluii clare n
actualul context instituional.
Dezvoltarea unei reflecii asupra dimensiunilor regiunilor franceze i integrarea lor n
spaiul european, conduce sigur la propunerea de grupare regional. Aceast tendin, dac
s-ar concretiza, va constitui un rspuns pentru inconvenientele rezultate din coexistena a
dou niveluri de colectiviti intermediare 170.

169
J.B. Auby, J.F. Auby, op. cit. pag.67
170
Andre Roux - Le dcoupage des circumscriptions administratives et lectorales devant le Conseil dEtat,
AJDA, n. 4, pag. 219
75
Capitolul III
Conducerea colectivitilor teritoriale i constrngeri asupra procesului decizional la
nivel local

1. Conducerea comunei
Organizarea comunei, al crei regim este reglementat de Titlul II, Cartea I a Codului
Comunelor171, cuprinde trei organe de conducere: consiliul municipal, primarul i
municipalitatea.

1.1 Consiliul municipal


Consiliul municipal este format din consilieri alei prin sufragiu universal direct,
urmnd un regim electoral diferit, n funcie de numrul de locuitori ai comunei (mai mult sau
mai puin de 3.500 de locuitori). Numrul membrilor consiliului municipal variaz n funcie
171
Art. L.121 i urmtoarele
76
de mrimea comunei. Baremul de alctuire a consiliului municipal este astzi stabilit de art. L
121-2 din Codul comunelor.

Tabelul 3.1 Numrul membrilor consiliului, n funcie de mrimea comunei


Numr de locuitori Numr de consilieri
Mai puin de 100 9
100-499 11
500-1.499 15
1.500-2.499 19
2.500-3.499 23
3.500-4.999 27
5.000-9.999 29
10.000-19.999 33
20.000-29.999 35
30.000-39.999 39
40.000-49.999 43
50.000-59.999 45
60.000-79.999 49
80.000-99.999 53
100.000-149.999 55
150.000-199.999 59
200.000-249.999 61
250.000-299.999 65
Mai mult de 300.000 69

Consiliul municipal este ales pentru 6 ani. Alegerea are loc, dac legea nu prevede
altfel, n martie.
Sunt cazuri n care mandatul consiliului n ntregime sau al unui consilier, pot fi
scurtate. Astfel Consiliul municipal poate fi dizolvat prin decret motivat al Consiliului de
minitri (deci semnat de Preedintele Republicii) i Publicat n Monitorul Oficial 172.
Aceast decizie are la baz imposibilitatea n care s-ar gsi consiliul municipal de a-i
exercita corect funciile, ndeosebi n cazul n care se gsete complet paralizat prin
disensiuni interne. Asupra decretului de dizolvare, se exercit un control jurisdicional 173 .

172
Codul comunelor, art. L. 121-4
173
Consiliul de Stat, 9 noiembrie 1959, 16 ianurie 1985.
77
n caz de dizolvare, alegerea noului consiliu trebuie organizat n 2 luni. n acest
interval, comuna este administrat de ctre o delegaie special desemnat de prefect.
O delegaie special este desemnat n cazul n care consiliul municipal nu poate fi
constituit, cnd alegerea consiliului este anulat sau toi membrii demisioneaz 174.
Dizolvarea consiliilor municipale este decis n anumite cazuri de modificarea limitelor
comunale175.
Mandatul unui consilier poate nceta pentru diverse cauze. Poate nceta n cazul
anulrii alegerii sale. Tribunalul administrativ poate, de asemeni, decide suspendarea
mandatului consilierului n pofida apelului acestuia 176.
Mandatul poate nceta prin demitere din oficiu decis de ctre prefect cnd consilierul
se gsete, posterior alegerii, ntr-o situaie de incompatibilitate, sau de ctre tribunalul
administrativ, cnd consilierul, fr motive temeinice, a refuzat s ndeplineasc una din
atribuiile care i sunt ncredinate prin lege 177
Cnd aplicarea acestui mecanism de demitere, decesele sau demisiile voluntare ale
consilierilor conduc la pierderea a unei treimi din numrul de membri ai consiliului municipal,
au loc alegeri pariale178.
n ceea ce privete funciile consiliului municipal, acestea sunt reglementate n
principal de art. L.121-8 i urmtoarele din Codul comunelor.
Consiliul municipal trebuie s se reuneasc cel puin o dat pe trimestru. Reuniunile
mai frecvente pot fi provocate de ctre primar, prefect sau jumtate din numrul membrilor.
Consiliul este convocat de ctre primar. Acesta trebuie s aduc la cunotina
consilierilor decizia de reunire, cu cel puin trei zile nainte 179, ceea ce nseamn c se trimit
convocrile cu cel puin cinci zile nainte de data stabilit. Acest termen poate fi redus n
cazul unor situaii de urgen.
Cvorumul necesar desfurrii edinelor este fixat prin art. L.121-11 din Codul
comunei. Dac acest cvorum nu este ntrunit, primarul convoac o a doua ntrunire n termen
de trei zile, nefiind necesar ndeplinirea nici unui cvorul. Un consilier care nu poate participa
la o edin, poate delega mandatul su altui consilier, dar nimeni nu poate fi delegat cu mai
174
Codul comunelor, art. L.125
175
Codul comunelor, art. L112-19 i L112-20
176
Codul electoral art. L 250-1, Consiliul de Stat, 2 septembrie 1983, Sarcelles - Les lections municipaux,
AJDA 1983, pag. 682
177
Codul Comunelor, art. L 121-23; aceast dispoziie nu permite sancionarea pentru absenteism Consiliul de
Stat, 6 noiembrie 1985.
178
Codul electoral, art. L.258
179
Codul comunelor, art. L.121-10
78
mult de un mandat. edinele consiliului sunt prezidate de ctre primar 180 sau de ctre un
supleant al acestuia.
edinele au loc la primrie i sunt publice, mai puin n situaia n care consiliul decide
cu majoritatea voturilor s fie secrete 181.
Preedintele n mod normal primarul menine ordinea pe timpul edinei, putnd
expulza persoanele care perturb dezbaterile 182.
Hotrrile sunt luate cu majoritatea voturilor exprimate. n caz de balotaj, primarul sau
cel care l nlocuiete au drept de decizie final, mai puin n scrutinurile secrete care sunt
organizate cnd decizia de luat este o numire sau cnd acest lucru este cerut de cel puin o
treime din numrul membrilor prezeni.
Consilierii care au un interes, fie n nume personal fie ca mandatari de iniiative asupra
crora consiliul trebuie s se pronune, trebuie s se abin de la participarea la deliberri,
altfel hotrrea luat este ilegal183.
Ordinea de zi a edinei este stabilit de secretariatul desemnat de consiliu din rndul
membrilor si, la nceputul mandatului, secretariat ce va fi asistat de ctre funcionari ai
comunei.
Ordinea de zi a edinelor este consemnat ntr-un registru semnat de ctre toi
participanii la edin.
Consilierii se pot constitui n comisii care n perioada dintre reuniunile consiliului
studiaz dosarele i pregtesc proiecte de hotrri 184 . Aceste comisii sunt prezidate de ctre
primar.
Numeroase comune au creat comisii extra-municipale sau comitete de cartier, sau
consilii municipale ale emigranilor, copiilor, n care figureaz persoane din afara consiliului.
Acestea au statut legal cu condiia de a avea un rol pur consultativ.
Avnd n vedere distribuia puterilor comunale din punct de vedere juridic, consiliul
este principalul organ de conducere comunal. Conform art. 121-26 din Codul comunelor,
Consiliul municipal este nsrcinat cu luarea de decizii eseniale, decizii de orientare a
aciunii municipale, atribuiile sale fiind limitate doar de ceea ce este expres atribuit
primarului.

180
Mai puin cea n care este ales i cele n care se examineaz conturile administrative.
181
Codul comunelor, art. L.121-15
182
Codul comunelor, art. L.121-16
183
Codul comunelor, art. L. 121-35
184
Codul comunelor, art. L.121-20
79
Pentru a clarifica formularea art. L.121-26, trebuie fcut distincia ntre obiectul
posibil al deliberrilor consiliului municipal i fora juridic a acestora.
n ceea ce privete obiectul aciunilor, competenele consiliului municipal sunt foarte
largi datorit prevederilor art. L121-26, astfel c poate delibera asupra oricrei probleme de
interes local.
Dac avem n vedere obiectele asupra crora are cu adevrat putere de decizie,
principalele atribuii ale unui consiliu municipal sunt:
creeaz servicii publice municipale i decide asupra organizrii acestora;
administreaz patrimoniul comunal, decide asupra achiziiilor i nstrinrilor;
creeaz posturile de angajai comunali i poate face propuneri de completare a
statutelor funciei publice teritoriale;
hotrte asupra contractelor ncheiate de comun;
hotrte asupra aciunilor n justiie ale comunei;
hotrte aciunile de munc n comun, operaiunile de amenajare a comunei,
aprob planul de ocupare a solului comunei;
hotrte asupra interveniilor economice ale comunei.
n ceea ce privete fora juridic, deliberrile sunt de dou feluri. Au un caracter de
hotrre ori de cte ori textele recunosc Consiliului municipal o putere de decizie sau cnd
consiliul uzeaz de puterea sa de a organiza servicii municipale. Dar n numeroase cazuri,
consiliul municipal nu dispune dect de puterea de a emite un aviz.
Asupra oricror probleme de interes local, creia regula de drept nu i recunoate nici
o putere de decizie, nici una de avizare, consiliul municipal nu poate emite dect opinii.

1.2 Primarul
Primarul este ales de ctre consiliul municipal, din rndul membrilor si, pe o perioad
egal cu mandatul consilierilor.
Alegerea are loc prin scrutin secret. Este necesar o majoritate absolut n primele
dou tururi i majoritatea simpl pentru cel de al treilea tur. n caz de egalitate de sufragii, n
cel de al treilea tur, cel mai n vrst dintre candidai este declarat ales 185.
Consiliul nu poate pune capt mandatului primarului. Mandatul poate fi ntrerupt prin
demisie sau deces. De asemeni, primarul poate fi suspendat pe o durat de maxim 30 de
185
Codul comunelor, art. L.121-5
80
zile printr-o decizie a ministrului Afacerilor Interne i poate fi revocat prin decret al Consiliului
de Minitri186.
Suspendarea i revocarea care sunt msuri cu caracter disciplinar, pot fi decise cnd
primarul aduce prejudicii funciei sale. Judectorul exercit un control asupra deciziei.
Jurisprudena a considerat ca susceptibil de a motiva o suspendare sau revocare, faptul de
a se reine de ctre primar sume de bani sub pretextul muncii efectuat pentru comun 187,
sau faptul de a trimite prefecturii extrasuri, certificate conforme, din registrul de deliberri
atunci cnd acest registru nu este completat 188.
n ceea ce privete competenele primarului, sistemul francez cunoate sistemul
dedublrii funcionale, altfel spus, ipoteze n care o autoritate administrativ acioneaz
alternativ n contul a dou persoane publice distincte 189. Pn la reforma din anii 80, prefecii
fceau parte din rndul acestor autoriti pentru c reprezentau Statul, departamentele,
regiunile, ct i persoanele publice descentralizate.
Reformele descentralizrii au meninut primarul ntr-o situaie de dedublare
funcional pentru c el acioneaz uneori n numele comunei i alteori, dar mai rar, n
numele Statului. Altfel spus, el exercit competene comunale i etatice.
Competenele comunale sunt, evident, cele care ocup cea mai mare parte a timpului
consacrat activitii sale municipale. Aceste competene se pot clasifica n trei categorii. Sunt
competene pe care primarul le exercit ntr-o poziie de total independen n raport cu
consiliul municipal, fiind competene proprii primarului. Acestea privesc n primul rnd,
ordinea, sigurana municipal i ndeosebi puterea ierarhic asupra personalului municipal.
Primarul este cel care recruteaz, noteaz i sancioneaz agenii comunali i tot el indic
prin instruciuni cum s-i ndeplineasc sarcinile.
Exist, de asemeni, numeroase competene care sunt ncredinate primarului pentru
executarea deciziilor consiliului municipal. O enumerare a acestor competene este dat de
art. L122-19 din Codul comunelor:
conservarea i administrarea proprietilor comunei;
girarea veniturilor, supravegherea stabilimentelor comunale i a contabilitii comunei;
pregtirea i propunerea bugetului;

186
Codul comunelor L.122-15
187
Consiliul de Stat, 26 ianurie 1938
188
Consiliul de Stat, 17 iunie 1977
189
J.B. Auby, J.F. Auby op.cit, pag. 86
81
dirijarea activitilor comunale;
nfiinarea de piee;
reprezentarea comunei.
Prin acestea, primarul apare ca ordonator al comunei, n limitele deciziilor bugetare
adoptate de ctre consiliul municipal, reprezentant legal al comunei n contractele pe care
consiliul municipal hotrte s le ncheie, reprezentant legal al comunei n aciunile n
justiie, responsabil de executarea aciunilor i operaiunilor materiale pe care consiliul
municipal le decide.
n aceste cazuri, primarul este legat de hotrrile Consiliului municipal. De exemplu,
primarul nu poate aduce modificri unui proiect de contract ce a fost aprobat de Consiliul
municipal190.
Exist i competene ncredinate consiliului municipal ce pot fi delegate primarului.
Articolul L.122-20 din Codul comunelor reglementeaz lista atribuiilor ce pot fi astfel
delegate: delegarea este acordat permanent, dar consiliul o poate retrage n orice
moment191.
Principalele atribuii de acest gen sunt:
fixarea tarifelor privind salubrizarea, staionarea i alte drepturi cu caracter non-fiscal;
negocierea i acceptarea de mprumuturi, n limitele prevzute n buget;
negocierea i acceptarea ofertelor de servicii situate sub nivelul de 350.000 de
franci192;
ncheierea de contracte de asigurri;
exercitarea drepturilor de preemiune prevzute de Codul de urbanism.
Competenele etatice ale primarului au n comun exercitarea lor sub autoritatea
ierarhic a prefectului i a guvernului 193. Uneori, dac primarul neglijeaz exercitarea acestor
atribuii, prefectul dispune de o putere de substituire 194. Prin aceasta, faptele realizate de
primar angajeaz responsabilitatea Statului i nu a comunei 195.
Atribuiile pe care primarul le exercit n numele Statului, sunt foarte variate. Printre
acestea se numr serviciul de stare civil, constatarea anumitor delicte n calitate de oficial
190
Consiliul de Stat, 19 octombrie 1973
191
Codul comunelor,art. L.122-21
192
Codul pieelor publice, art. 309
193
Consiliul de Stat, 11 iunie 1982
194
Codul comunelor, art. L.122-14
195
De exemplu, n ceea ce privete puterile sale de poliie judiciar - Consiliul de Stat, 14 octombrie 1987.
82
de poliie judiciar, publicarea legilor i reglementrilor 196, organizarea alegerilor, legalizarea
semnturilor, aprarea naional (recensmnt, aprare civil), supravegherea
nvmntului primar, acordarea autorizaiilor de urbanism n numele Statului.

1.3 Municipalitatea
Prin municipalitate se nelege ansamblul format din primar i adjuncii si. Global
privind, municipalitatea nu este o instan de decizie 197 , ea constituie mai mult un instrument
de exerciiu colegial al funciei executive n comun.
Numrul adjuncilor primarului depinde de voina consiliului municipal. Uneori este un
singur adjunct198, alteori se ajunge la 30% din efectivul consiliului 199.
Adjuncii sunt alei de ctre consiliul municipal, urmnd aceleai reguli ca i n cazul
primarului. Rangul lor este determinat de ordinea alegerii lor.
Mandatul adjuncilor este legat de cel al primarului. Cnd primarul i nceteaz funciile,
pentru un motiv sau altul i se alege un succesor, se aleg i adjunci noi 200.
Adjuncii nu au puteri proprii, cu excepia recunoaterii de ctre lege a calitii de ofier
de poliie jurisdicional i aceea de ofier de stare civil 201. n rest, adjuncii nu au dect
atribuii derivate din cele ale primarului. Acesta le poate delega adjuncilor 202, dar le i poate
reine pentru motive de oportunitate203.
Adjuncii au vocaia de a asigura, n ordinea nominalizrii, supleana primarului n caz
de absen, suspendare sau revocare sau n cazuri de incapacitate de a-i exercita
atribuiile204.

1.4. Organizarea comunelor cu regim special

Organizarea anumitor comune prezint particulariti mai mult sau mai puin importante.
Este vorba de Paris, Lyon i Marseille ca i de comunele din Alsace-Moselle.

196
Codul comunelor, art. L.122-23
197
O deliberare emannd de la un pretins consiliu de administrare al comunei, constituit din primar i adjuncii
si este inexistent: Consiliul de Stat, 9 noiembrie 1983.
198
Codul comunelor, art. L121-1
199
Codul comunelor art. 122-2: aceasta nseamn c, n cele mai mari comune, Paris, Lyon i Marseille se pot
desemna pn la 20 de adjunci.
200
Codul comunelor, art. L.122-9
201
Codul comunelor, art. L.122-24, L.122-25
202
Codul comunelor, art. L.122-11
203
Consiliul de Stat, 24 martie 1976
204
Codul comunelor, art. L.122-13
83
Paris a avut ntotdeauna un regim specific, ca majoritatea capitalelor din rile
democratice. Acest regim este prevzut de Legea din 31 decembrie 1982 (conform creia,
Paris nu este numai o comun, ci i un departament).
Organizarea comunelor Lyon i Marseille prezint prin tradiie unele particulariti, pe
care aceeai Lege din 31 decembrie 1983 le ntrete.
n cele trei cazuri, originalitatea structurii administrative provine din existena unei
structuri infracomunale dotate cu organe proprii, arondismente, care reprezint un fel de
deconcentrare a administraiei comunale.
Cele trei comune sunt divizate n arondismente: 20 la Paris, 16 la Marseille i 9 la
Lyon. Fiecare arondisment din Paris este dotat cu un consiliu i un primar de arondisment,
n timp ce la Marseille sunt 6 consilii i primari, arondismentele fiind grupate n sectoare.
Consiliile arondismentelor sunt formate n proporie de 1/3 din consilieri municipali i
2/3 din consilieri de arondisment, alei dup regulile care prezideaz alegerea consilierilor
municipali. Consiliul de arondisment funcioneaz dup reguli asemntoare cu cele
prevzute pentru consiliile municipale.
Consiliul de arondisment dispune de trei tipuri de atribuii. El poate interpela primarul
comunei asupra tuturor problemelor ce intereseaz arondismentul i poate, de asemeni,
aciona pentru ca o problem s fie pus pe ordinea de zi a consiliului municipal.
Consiliul de arondisment este consultat de care consiliul municipal asupra unui anumit
numr de probleme: subvenii, condiii generale de admitere a serviciilor sociale comunale,
planul de ocupare a solului.
Acest consiliu dispune i de anumite puteri de decizie. El decide implantarea i
programul de amenajare a ansamblului serviciilor cu caracter social, socio-educativ sau
sportiv. Prin delegare din partea consiliului municipal, el poate exercita anumite competene
de gestiune a echipamentelor sau serviciilor comunale. Este, de asemeni, nsrcinat cu
desemnarea reprezentanilor comunali n organismele al cror cmp de aciune este limitat
la arondisment.
Pe lng consiliile de arondisment sunt prevzute comisii mixte, formate n proporie
de din reprezentani ai primriei i din reprezentani ai arondismentului. Aceste comisii
definesc comisiile generale de acceptare a echipamentelor sportive principale, destinate
locuitorilor arondismentului ca i condiiile generale de utilizare a acestor echipamente.

84
Primarul de arondisment este nsrcinat cu atribuii aparinnd primarilor, n materie
de stare civil, nvmnt obligatoriu, serviciul naional de aprare. El prezideaz Casa
colilor dac aceasta exist i este consultat de ctre primarul comunei asupra unui numr
de probleme: autorizarea utilizrii solului, achiziia sau nstrinarea imobilelor.
Adjuncii primarilor de arondisment sunt ofieri de stare civil n cadrul arondismentului
i pot primi delegri din partea primarului, n condiii de drept comun.

Comunele din Alsace-Moselle, datorit ocuprii acestor regiuni ntre 1871-1919,


cunosc un regim juridic complex datorit faptului c un anumit numr de legi franceze nu s-
au aplicat aici. Chiar dac normalizarea opereaz progresiv n ceea ce privete textele
generale de organizare local, specificitile exist.
n materie de organizare comunal, trebuie relevate particulariti importante care
constau n regulile de funcionare ale consiliului municipal (de exemplu, n materie de
convocare). Textele repartizeaz de o manier original rolurile ntre primar i consiliul
municipal, pentru c cel dinti are o competen de principiu iar cellalt o competen de
atribuire.

2. Conducerea departamentului
Departamentul este condus prin trei organe: consiliul general, preedintele consiliului
general i biroul.

2.1. Consiliul general


Consiliile generale sunt alese prin scrutin majoritar n dou tururi, durata mandatului
fiind de 6 ani, din trei n trei ani avnd loc nnoirea a jumtate din numrul consilierilor.
Articolul L.192 din Codul electoral care prevede aceste reguli, adaug faptul c ei sunt
eligibili fr limit, n sensul c numrul de mandate nu este limitat.
Diverse cauze pot ntrerupe mandatul fie al ntregului consiliu, fie al unui consilier n
particular.
Consiliul general poate fi dizolvat prin decret motivat al Consiliului de Minitri. Aceast
msur, conform articolului 43 al Legii din 2 martie 1982, poate fi luat cnd funcionarea
consiliului general se dovedete imposibil i ndeosebi cnd este paralizat de grave

85
disensiuni interne. Acelai articol indic faptul c Guvernul trebuie s informeze Parlamentul
n termen cel mai scurt de dizolvarea unui consiliu general.
Mandatul consilierilor generali poate nceta pentru diverse cauze analoge celor ce au
fost evocate n cazul consiliului municipal: deces, demisie voluntar dar i forat n cazul
apariiei unei ineligibiliti sau incompatibiliti sau cnd se refuz exercitarea unei atribuii
prevzute de lege.
Mandatul unui consilier general poate fi afectat de modificarea limitelor cantonale 205. n
cazul fuzionrii cantoanelor, poate apare situaia ca un consilier general s se prezinte n
faa electoratului la un interval de nou ani n loc de ase 206.
Consiliul general se reunete cel puin o dat pe trimestru, la iniiativa preedintelui
su, a biroului sau a unei treimi din numrul membrilor, dar n acest ultim caz, cu o ordine de
zi determinat i pentru o durat de maxim dou zile. n circumstane deosebite, Guvernul
poate cere consiliului general, prin decret, reunirea.
Cu opt zile nainte de reunire, preedintele trebuie s adreseze consilierilor, un raport
asupra problemelor de pe ordinea de zi.
edinele consiliului general sunt publice, cu excepia contrariului hotrt cu
majoritate absolut.
Deliberrile sunt adoptate cu majoritatea sufragiilor exprimate. n caz de balotaj,
poziia preedintelui este decisiv.
Consiliile generale adopt reglementri interne care precizeaz modalitile de
desfurare a reuniunilor. Aceste reglementri nu sunt susceptibile de recurs i nu pot fi
invocate n motivarea recursului mpotriva deciziilor consiliului general.
Prefectul, care nainte de 1982 asista la toate reuniunile consiliului general, este
ascultat de ctre consiliu dac se pune de acord asupra acestui lucru cu preedintele,
acest lucru realizndu-se i la cererea Primului Ministru 207.
Consilierii generali pot desemna comisii destinate pregtirii reuniunilor i studierii
dosarelor particulare. Aceste comisii nu pot fi dotate cu putere de decizie.

205
Consiliul de Stat, 5 mai 1976
206
Consiliul de Stat, 23 octombrie 1985
207
Legea din 2 martie 1982, art. 36
86
Consiliul general reprezint principalul organ de decizie n cadrul instituiei
departamentale, aa cum precizeaz articolul 23 al Legii din 2 martie 1982, el regleaz prin
deliberrile sale afacerile departamentului.
Articolul 10 al Legii din 10 august 1971 enumer unele atribuii particulare ale
consiliului general: achiziia i nstrinarea proprietilor departamentale, clasarea drumurilor
departamentale, asigurarea serviciului pentru copii asistai etc. n realitate, aceast
enumerare este mai mult o contribuie la definirea competenelor departamentale dect o
definire a competenelor consiliului general n cadrul instituiei departamentale.
n fapt, consiliul general ia toate deciziile importante, decizii de orientare cuprinznd
problemele de competena departamentului. Consiliul general gestioneaz bugetul, creeaz
i organizeaz serviciile publice departamentale 208, gireaz patrimoniul departamental,
decide intervenia economic departamental etc..
Din punct de vedere al coninutului juridic, deliberrile reprezint fie decizii, fie avize
(de exemplu, asupra modificrilor limitelor cantonale comunale sau ale arondismentelor), fie
opinii (pe care le poate emite asupra oricror probleme de interes departamental).
Trebuie adugat faptul c acest organism are unele competene n materie de numire,
pentru diverse organisme209. Apoi, consilierii generali sunt automat membrii ai colegiului care
alege senatorii210.

2.2. Preedintele consiliului general

Preedintele consiliului general este ales pentru o perioad de trei ani, n prima
reuniune care urmeaz nnorii trienale a consiliului. Este necesar un cvorum de dou treimi.
Alegerea se face cu majoritatea absolut n primele dou tururi i cu majoritate relativ n cel
de-al treilea. n caz de egalitate de voturi n cel de-al treilea tur, cel mai n vrst dintre
candidai este declarat ales.
Preedintele nu este responsabil n faa consiliului general. Atribuiile sale sunt
indicate de art. 25 al Legii din 2 martie 1982. Principala o reprezint pregtirea i executarea
deliberrilor consiliului general. Preedintele consiliului general este ordonator de credite
bugetare, ncheie contracte negociate de consiliu, reprezint n justiie consiliul general.
208
De exemplu, organizeaz serviciul departamental de aciune social i adopt reglementri n materie de
ajutor social.
209
Stabilimente publice departamentale, societi economice mixte.
210
Codul electoral, art. L.280
87
Dou categorii de atribuii i sunt proprii. Este vorba de coordonarea unor servicii ale
departamentului, fa de care este superior ierarhic suprem, iar pe de alt parte, de poliia
domeniului departamental pe care preedintele o exercit asupra porturilor maritime din raza
departamentului.
Preedintele trebuie s prezinte n fiecare an consiliului general situaia
departamentului, activitilor i a resurselor financiare.

2.3. Biroul

nainte de 1982, exista o comisie departamental care avea drept atribuie


supravegherea aciunii prefectului (care era executivul departamental) n intervalul sesiunilor
consiliului general.
Legea din 2 martie 1982, a substituit aceast comisie cu un birou care este nsrcinat
cu supravegherea aciunilor preedintelui consiliului general, constituind n realitate un
instrument colegial de exercitare a funciei executive.
Biroul cuprinde, n afara preedintelui consiliului general, de la 4 la 10 vicepreedini i
eventual unul sau mai muli membri, i unii i alii fiind alei de cre consiliul general, dup
aceeai procedur i pentru aceeai perioad ca i preedintele consiliul general.
Vicepreedinii pot primi delegri din partea preedintelui. Ceilali membri, pot primi
delegri n mod egal, n caz de absena sau imposibilitate a vicepreedinilor 211.
Biroul poate primi delegri din partea consiliului general mai puin n ceea ce privete
adoptarea bugetului i contribuiile obligatorii.

3. Conducerea regiunii

Regiunea, ca i celelalte colectiviti locale, posed o adunare deliberativ - consiliul


regional, un organ executiv - preedintele consiliului regional i o instana intermediar -
biroul. Se mai adaug o instituie consultativ: consiliul economic i social.

3.1. Consiliul regional

211
Art. 31 al Legii din 2 martie 1982
88
Componena consiliului regional i repartizarea sediilor fiecruia dintre ele, sunt fixate
de Legea din 10 iulie 1985 (pentru regiunile metropolitane).

Tabelul 3.1 Numrul de consilieri regionali ai fiecrei regiuni.


NR. Denumirea regiunii Numrul de consilieri
regionali
1 Alsace 47
2 Aquitaine 83
4 Auvergne 47
5 Bourgogne 55
6 Bretagne 81
7 Centre 75
8 Champagne-Ardennes 47
9 Corse 61
10 Franche-Compte 43
11 Ile-de-France 197
12 Languedoc-Roussillon 65
13 Limousin 41
14 Lorraine 73
15 Midi-Pyrenees 87
16 Basse-Normandie 45
17 Haute-Normandie 53
18 Nord-Pas-de-Calais 113
19 Pays de Loire 93
20 Picardie 55
21 Poitou-Charentes 53
22 Provence-Alpes-Cote dAzur 117
23 Rhones-Alpes 151

Consiliul regional este ales pentru ase ani, dar diverse cauze pot scurta mandatul
adunrii, sau a consilierilor luai individual.
Cnd funcionarea sa se dovedete imposibil, spre exemplu pentru c este
paralizat de disensiuni interese, consiliul regional poate fi dizolvat n aceleai condiii ca i
consiliile generale i municipale, adic prin decret motivat al Consiliului de Minitri.
Mandatul individual al consilierilor regionali, poate nceta n caz de deces sau demisie
sau ca urmare a apariiei unei incompatibiliti sau ineligibiliti 212.
Consilierul al crui mandat a ncetat astfel, este nlocuit de cel care figureaz dup el
pe lista de candidatur privind alegerile regionale 213.

212
Legea nu prevede demisia forata a consilierilor regionali n cazul n care refuz s-si ndeplineasc atribuiile
prevzute de lege.
213
Codul electoral, art. L. 360
89
Regulile de funcionare a consiliilor regionale, prevzute ndeosebi n articolul 71 i
urmtoarele ale Legii din 2 martie 1982, sunt foarte apropiate de cele ale consiliilor generale.
Ca i acestea, consiliile regionale se reunesc cel puin o dat pe trimestru, dar reuniunile pot
fi i mai dese dac iniiativa aparine preedintelui, biroului sau unei treimi din numrul
consilierilor. n circumstane excepionale, Guvernul poate s impun consiliului regional
reunirea, prin decret.
Reuniunile sunt convocate de ctre preedinte care trebuie s adreseze fiecrui
consilier un raport asupra fiecrei probleme de pe ordinea de zi, cu cel puin 12 zile nainte
de reuniune.
edinele consiliului regional sunt ntotdeauna publice. Deciziile sunt luate cu
majoritatea sufragiilor exprimate. n caz de partaj, votul preedintelui este decisiv.

Ca i consiliul general i cel municipal, consiliul regional are vocaia de a lua decizii
eseniale, decizii de orientare asupra problemelor care sunt de competena regiunii. Dup
cum precizeaz art. 6 al Legii din 5 iulie 1972 i art. 59 al Legii din 2 martie 1982, el
regleaz prin deliberrile sale afacerile regiunii.
Cele mai importante atribuii sunt votarea bugetului, decide asupra ncheierii de
contracte, stabilete principiile i modalitile de munc i operaiunile din regiune,
desemneaz reprezentani n diverse organisme (Comitetul de preuri, societi de
dezvoltare regional) etc..
Consiliul regional are o competen de aviz asupra diverselor probleme, ndeosebi,
dup cum precizeaz art. 8 al Legii din 5 iulie 1972, asupra problemelor de dezvoltare i
amenajare a regiunii. Acelai text i recunoate puterea de a propune colectivitilor
teritoriale ale regiunii toate msurile care tind s favorizeze coordonarea investiiilor publice
locale n regiune.

3.2. Preedintele consiliului regional


Statutul preedintelui consiliului regional este foarte apropiat de cel al preedintelui
consiliului general.
El este ales de ctre consiliul regional n cursul primei edine care urmeaz alegerilor
regionale. n primele dou tururi, legea cere majoritatea absolut a membrilor consiliului (i

90
nu a sufragiilor exprimate). n cel de al treilea tur, majoritatea relativ este suficient, iar n
caz de partaj, este ales candidatul mai n vrst.
Preedintele este ales pentru ase ani i, dup cum s-a precizat, nu este responsabil
n faa consiliului regional.
Atribuiile preedintelui consiliului regional sunt identice cu cele ale preedintelui
consiliului general214, cu rezerva c preedintele consiliului regional nu are puteri de poliie.
Pentru restul, ca i omologul su departamental, el pregtete i execut deciziile
adunrii, dirijeaz serviciile, ncheie contracte, exercit aciuni n justiie, etc..
El prezint anual consiliului regional un raport privind situaia financiar a regiunii i
activitile sale.

3.3. Biroul

Consiliul regional alege, dup reguli identice cu cele ce se aplic la alegerea


preedintelui, un birou alctuit din patru pn la zece vicepreedini i eventual, unul sau mai
muli membri215.
Vicepreedinii pot primi delegri din partea preedintelui. Ceilali membri ai biroului
pot primi, ca i ceilali consilieri regionali, delegri n caz de absen sau imposibilitate a
vicepreedinilor.
Biroul poate primi delegri din partea consiliului regional, sub aceleai rezerve ca i n
cazul consiliului general, altfel spus cele privind bugetul, contul administrativ sau contribuiile
obligatorii.

3.4. Comitetul economic i social

Din 1972, regiunile sunt dotate cu un organ consultativ ce evoc Consiliul economic i
social de la nivel naional: Comitetul economic i social.
Aceste comitete au luat natere din ceea ce se numea n faza de pre-descentralizare
a istoriei regionalizrii, deci 1964-1972, Comisii de dezvoltare economic regional -
CODER.

214
innd cont bineneles, de faptul c materiile de competen regional nu sunt identice cu cele de
competen departamental.
215
Legea din 2 martie 1982, art. 24
91
Componena comitetului economic i social este fixat printr-un Decret din 11
octombrie 1982. n funcie de regiune, numrul membrilor variaz ntre 40 i 110, acetia
reprezentnd fora economic i social a regiunii n modul urmtor:
35% reprezint ntreprinderi i activiti profesionale nesalarizate;
35% reprezint salariaii;
25% reprezint organisme care particip la viaa colectiv a regiunii (asociaii culturale,
familiale, etc.);
5% sunt personaliti alese datorit competenei profesionale.
Membrii Comitetului economic i social sunt desemnai de ctre organizaiile pe care
le reprezint (mai puin personalitile competente care sunt desemnate de Primul Ministru)
pentru o durat de ase ani;
Regulile de funcionare ale Comitetului economic i social sunt stabilite prin Decretul
din 11 octombrie 1982.
El se reunete fie la iniiativa preedintelui consiliului regional, fie a propriului
preedinte, fie la cererea majoritii membrilor si.
Competenele Comitetului economic i social sunt pur consultative 216. Acesta, la
iniiativa preedintelui consiliului regional sau a propriului conductor, poate emite avize
asupra oricror probleme care sunt de competena regiunii.
n virtutea art. 14 al Legii din 5 iulie 1972, el trebuie s fie obligatoriu sesizat pentru
avizarea documentelor privind:
1. Pregtire i executarea n regiune a Planului naiunii;
2. Proiectarea Planului regiunii i bilanul anual de executare;
3. Proiectul de buget regional pentru a se pronuna asupra orientrilor generale;
4. Orientrile generale n domenii asupra crora consiliul regional este chemat s delibereze
privind transferul de competene, conform legilor din 7 ianuarie i 22 iulie 1983.

3.5. Organizarea regiunilor cu statut particular

Regiunea Corsa este administrat de ctre Adunarea din Corsa, identic din punct de
vedere al organizrii cu un consiliu regional, asistat de dou organisme consultative,

216
Cons. de Stat, 23 mai 1986
92
Consiliul economic i social i Consiliul pentru cultur, educaie i mediu de via.
Preedintele Adunrii este ales pentru 3 ani, nu ase ca n cazul consiliilor regionale.
Regiunile de peste mare au un organism consultativ suplimentar, Comitetul pentru
cultur, educaie i mediu, compus din reprezentani ai organismelor participante la viaa
cultural, reprezentani ai organismelor participante la viaa educativ, nvtmnt i
cercetare i reprezentani ai organismelor participante la protecia i animarea cadrului de
via, la care se adaug una sau dou personaliti calificate.

4. Constrngeri asupra deciziilor locale n Frana

Reforma din 1982 a dat curs unei democraii locale prin desemnarea autoritilor
locale de ctre colectiviti i transferul puterii executive preedintelui consiliului local ales.
Dar au fost impuse i unele restricii n formarea i funcionarea acestor autoriti locale.
Astfel, dac elaborarea deciziei locale urmeaz anumite mecanisme ale regimului
parlamentar, aceasta rmne organizat n aa fel nct este dificil s vorbim de un veritabil
parlamentarism teritorial.
Descentralizarea din 1982 se nscrie ntr-o continuitate istoric ce a influenat direct
modul de desemnare al autoritilor locale. Schemele adoptate amintesc ntr-adevr, de cele
stabilite de legile din 1871 i 1884. Consiliul municipal nscut din sufragiul universal direct,
alege la rndul su primarul i adjuncii acestuia, dintre membrii si 217. n ceea ce privete
departamentul i regiunea, consiliul alege dintre membrii si preedintele, vice-preedinii ca
i pe cei patru membri ai comisiei permanente care formeaz biroul.
Autoritatea descentralizat presupune n general o adunare, a crei existen este
prevzut de articolul 72 alineat 2 din Constituie i un organ executiv unipersonal, susinut
de un colectiv redus, altfel spus preedintele i biroul pentru regiuni i departamente sau
primarul i adjuncii si pentru comune. Caracteristica esenial a acestei organigrame este
deci, din momentul transferului de puteri de ctre Stat, administraia unei entiti locale printr-
un executiv unic desemnat de adunarea teritorial.
Dar dac descentralizarea francez are la baz principiul executivului local
reprezentant al colectivitii teritoriale, nenumit de puterea central 218, a fost diminuat
217
Art. L.1- L..118-3, L.225 L.270 din Codul electoral, art. L. 2122-4 din Codul general al colectivitilor
teritoriale.
218
nainte de reforma din 1982 executivul colectivitii era prefectul, reprezentant al Statului. i alte ri din
Europa au optat pentru aceast soluie: Guvernatorul provinciilor belgiene, pn la reformele din 1993, numit de
93
sistemul care i confer o legitimitate proprie prin intermediul alegerii directe 219. Executivul i
primete legitimitatea din partea adunrii care l desemneaz 220 .
Dac executivul posed puteri proprii n ceea ce privete gestiunea personalului local
sau anumite acte administrative, trebuie vzut procesul de decizie ca un apel la compromis.
Adunrile locale elaborndu-i propriile reglementri interioare 221, descentralizarea nu acord
executivului local, prin texte, nici un mijloc din parlamentarismul raional care acord Primului
Ministru posibilitatea de a supune voina unei camere recalcitrante. Aceast limit pare
dedus chiar din Constituie care nerecunoscnd dect consiliile alese, indic faptul c
puterea local este nainte de toate o putere de deliberare i nu de decizie, aceasta fiind
rezervat n ultim instan aprecierii suverane a centrului.
Executivul local nu dispune deci, de mijloacele prin care s dizolve adunarea local
sau s fac declaraii de politic general privind adoptarea programului su 222. Din contr,
mandatul su este pus n discuie n cazul nnoirilor pariale ale adunrilor, de exemplu. n
acest caz, primarul prezint unele particulariti, avnd n raport cu consiliul municipal puteri
de constrngere. Dar istoria libertii municipale nu se poate compara cu cea a altor
colectiviti locale, astfel trebuie subliniat c primarul este singura autoritate teritorial aleas
reprezentnd i Statul pentru actele sale de administrare sau n materie de ordine. Astfel, el
beneficiaz de aceast autoritate superioar care i acord o mai mare stabilitate a funciei.
Toate acestea fac ca uniunea organic a executivului cu adunarea local s
antreneze mai multe consecine. Pe de o parte este creat o anumit confuzie structural
care mpiedic s se vorbeasc despre reproducerea regimului parlamentar naional la nivel
local, iar pe de alt parte, o foarte mare importan este acordat aranjamentelor politice,
att n ceea ce privete desemnarea executivului, ct i n susinerea sa i a aciunilor sale.
Acest lucru, are deci, ca efect, legarea puterilor executivului de latitudinea general a
circumscripiei pe care adunarea o reprezint. Opunnd dou puteri fr a defini clar
raporturile dintre ele, centrul i pstreaz poziia de arbitru i limiteaz autoritatea
decidenilor teritoriali care nu respect voina general local. Singura garanie acordat
acestui executiv este c, fiind numit de ctre adunare, el dispune de o majoritare care se
rege i reprezentnd Statul.
219
Primarul comunelor portugheze este ales direct i n acelai timp cu adunarea local.
220
Aceast dependen este mai evident pentru departamente i regiuni unde preedintele este ales la fiecare
nnoire parial.
221
Art. L.2121-8, L.3121-8 i L.4132-6 din Codul general al colectivitilor teritoriale, pentru comunele cu mai
mult de 3.500 de locuitori, departamente i regiuni.
222
nvestitura Primului Ministru al comunitii catalane se face, de exemplu, prin prezentarea programului su,
naintea desemnrii membrilor Guvernului dac Parlamentul local i-a acordat ncrederea.
94
presupune c l susine. Dar dac aceast majoritate rezult dintr-o alian provizorie, care
se destram mai apoi, aceast garanie dispare.
ntreaga logic a descentralizrii pare, astfel, fondat pe teama de o prea mare
putere a executivului local i pe limitarea de rigoare.
Legea de orientare asupra administraiei Republicii din 1992 este frapant din acest
punct de vedere, preciznd n Titlul II mbuntirile aduse democraiei locale. Acest titlu
conine dou pri, una tratnd drepturile locuitorilor privind problemele locale i consultarea
lor223 i o alta privind drepturile aleilor n cadrul adunrilor locale (Cap. III) care
particularizeaz puterea de opoziie. Aceste dou pri de dispoziii se completeaz cu
aceeai restricie asupra libertii executivului.
n ceea ce privete drepturile membrilor adunrilor locale, legea stabilete mai multe
principii. Primul privete puterea de control asupra executivului prin dreptul de informare 224 i
mai precis de informare clar i precis 225, prin dreptul de convocare al adunrii locale 226 i
prin adresarea de ntrebri (art. 32 al legii) pe care consiliul le poate prevede n regulamentul
intern sau prin deliberare, conform principiului adoptat la nivel naional pentru adunrile
legislative. Aceast reglementare intern obligatorie, ndeosebi pentru comune, poate fi
opus tribunalului administrativ de ctre adunrile locale 227.
O alt putere este acordat aleilor - aceea de participare. Comisii de apel, de
adjudecare, privind contractele publice sau diferitele consilii de administraie ale centrelor de
aciune social sunt subordonate regimului de reprezentare proporional n ceea ce privete
nominalizarea membrilor acestora228. Executivul nu poate avea astfel, certitudinea unor
membri docili recrutai dintre apropiai, aleii integrai n aceste comisii exercitnd o anumit
presiune i asigurnd vigilena unei relaii deloc de neglijat cu opinia public.

223
Titlul II, Cap.I, Informarea locuitorilor asupra afacerilor locale, Cap. II Participarea cetenilor la viaa local.
224
Toi membrii consiliului municipal au dreptul de a fi informai asupra afacerilor comunei care fac obiectul unei
deliberri art. 28 al legii care prevede acest drept i pentru consilierii generali, ca i pentru cei regionali.
225
Art. 30 al legii prevede un termen de 3 zile pentru convocrile membrilor consiliului municipal a unei comune
cu mai puin de 3.500 de locuitori, o zi n caz de urgen i 5 zile pentru comunele cu mai mult de 3.500 de
locuitori, 3 n caz de urgen. n plus, convocarea care trebuie s cuprind elemente de informare asupra
problemelor de pe ordinea de zi, este completat pentru comunele cu mai mult de 3.500 de locuitori cu o not
explicativ de sintez asupra problemelor de discutat. n cazul unui contract de serviciu sau de pia public,
fiecare ales trebuie s aib posibilitatea de a consulta liber elementele dosarului.
226
Primarul este nsrcinat cu convocarea consiliului municipal n cazul n care o treime din membrii o cer (art.
29 al legii), aceeai obligaie revenind i preedintelui consiliului general (art. L. 3121-10 din Codul General al
Colectivitilor Teritoriale) i regional (art. L.4132-9 din Codul General al Colectivitilor Teritoriale).
227
Asupra revoluiei operate de Legea din 6 februarie 1992 i asupra abandonului jurisprudenei Consiliului de
Stat de a nu statua contenciosul privind litigiile cuprinznd aceste reglementri interne a se vedea comentariile
lui L. Touvet i J.H. Stahl - Riehl et comune de Coudekerque-Brabche, AJDA, 20 mai 1885, pag. 370.
228
Art. 41 al Legii din 6 februarie 1992
95
Aceste dispoziii diverse leag foarte puternic executivul de adunare i l supune unui
control vigilent al opoziiei 229 ale crei condiii de lucru sunt mbuntite 230. Intervenind ntr-o
lege care tinde s concilieze respectul principiului liberei administrri ... i garantarea
democraiei locale231, trebuie dedus c decizia local rmne un punct de confluen ntre
toate tendinele locale.

5. Intervenii n decizia local

ncadrarea deciziei se face printr-o intervenie crescnd a organismelor sau


persoanelor exterioare instituiilor locale. Dup 1982, dou proceduri au fost puse la punct
de ctre legiuitorul central pentru a deschide participarea exterioar la luarea acestor decizii,
sub forma avizelor sau altor informri. Prima are n vedere integrarea cetenilor n politica
local.
Legea din 6 februarie 1982 recunoate cetenilor colectivitii un drept de a fi
informai asupra afacerilor locale i de a fi consultai asupra deciziilor pe care acestea le
presupun, indisociabil de libera administrare a colectivitilor teritoriale 232. Prin aceast
declaraie, legea modific sensibil sensul acordat de Constituie noiunii de liber
administrare. Acesta, ataat o vreme unei liberti a autoritilor locale n raport cu puterile
Statului233, este legat de integrarea puternic a cetenilor n conducerea afacerilor locale.
Aceast evoluie pare a confirma diferena ntre descentralizare privind instituiile
administrative i libera administrare, mult mai ataat recunoaterii juridice a colectivitilor
ca grupuri de ceteni234.

229
Legea prevede c alegerea membrilor comisiilor permanente se face imediat dup numire ceea ce mpiedic
negocierile nesfrite i alte aranjamente politice.
230
Aceast revalorizare a aleilor din opoziie i a funciei lor este mai vizibil n art. 26 al legii: n comunele cu
mai mult de 3.500 de locuitori, consilierii ce nu aparin majoritii municipale pot dispune de un sediu comun.
Opoziia este confirmat nu doar din punct de vedere instituional ci ca parte component a drepturilor
locuitorilor. Ea traduce reprezentarea opiniei publice n cadrul instituiilor locale.
231
Art. 1 al. 2 al legii
232
Art. 10 al Legii din 6 februarie 1982
233
Art. 72 din Constituie leag principiul liberei administrri de instituia consiliului ales iar Consiliul
Constituional a confirmat acest principiu i interpretarea dat acestei dispoziii: rezult din art. 72 c pentru a
se administra liber, teritoriul trebuie s dispun de un consiliu ales dotat cu atribuii efective Decizia nr. 85-196
din 8 august 1985.
234
C. Bacoyannis Le principe constitutionnel de libre administration des collectivits territoriales, thse Aix-
Marseille, Economica, Paris 1973.
96
Dreptul de informare este recunoscut locuitorilor colectivitii 235, ceea ce reprezint n
aceast democraie a vieii locale implicri exterioare n deciziile luate. Aceast exigen
corespunde principiului liberei concurene stabilit de Uniunea European. Prin acestea se
deschide un nou orizont de interpretare a democraiei locale.
Acest drept este completat de posibilitatea consultrii populaiei, fr a fi sinonim cu
referendumul, legnd puterea local de voina electorilor colectivitii 236. n plus, aceast
consultare nu este prevzut pentru alte colectiviti n afara comunelor 237. Dac prin
sistemul stabilit de legea din 1992 procedura era iniiat de ctre primar sau prin cerere
scris a unei treimi din numrul consilierilor pentru comunele cu mai mult de 3.500 de
locuitori, sau jumtate, pentru cele cu mai puin de 3.500 de locuitori, legea de orientare din
4 februarie 1995 a prevzut c, consultarea poate fi cerut i de o cincime a numrului de
alegtori nscrii n listele electorale (art. 85).
Aceast evoluie ntrete puterile electorilor fa de deciziile autoritilor locale. Prin
aceasta i prin posibilitatea administrailor de a iniia ei nii aceast procedur de
consultare238, legiuitorul favorizeaz apariia unui control direct a executivulului local printr-un
mijloc mult mai eficient dect cel al administraiei centrale: alegtorul, care ar putea
sanciona la urmtorul scrutin conducerea colectivitii.
Democraia se construiete nc de la Montesquieu i Tocquville ca un mod particular
de alegere a guvernanilor, dar i ca o reea de contra-puteri limitnd puterea efectiv,
aceast inovaie a legiuitorului permind ncadrarea autonomiei de decizie a acestor
autoriti locale prin placarea libertii de aciune asupra electoratului sensibil la deciziile
acestora. Dup cum subliniaz Jean-Pierre Sueur, fost secretar de stat privind colectivitile
locale, legat de referendumul local: este un lucru care poate face localul inguvernabil. Dar
procedura este construit ca o cale de extensie. Aceast democraie local se poate releva
astfel, ca o limitare a libertii i eficacitii autoritilor locale, dar favorizeaz cetenii.
Cele prezentate nu sunt singurele limitri ale autonomiei aleilor locali stabilite prin
legile descentralizrii de dup 1982. Legiuitorul, grijuliu pe de o parte s limiteze excesele
235
Legea oblig la punerea la dispoziia publicului a bugetelor comunei, departamentului sau regiunii, de a se
prezenta datele sintetice asupra situaiei financiare a colectivitii, precum i alte acte de gestiune public
concursuri, participri la alte organisme, exploatarea serviciilor publice- , de a le publica sau afia, iar n ceea
ce privete actele administrative, s poat fi consultate permanent, de orice persoan.
236
Deliberarea care decide consultarea, indic precis c aceast consultare nu este dect o cerere de aviz
art. 21 al Legii din 1992, de modificare a art. L.2142-2 al Codului General al Colectivitilor Teritoriale.
237
Legea de orientare din 4 februarie 1995 stabilete aceast posibilitate pentru stabilimentele publice de
cooperare local (art.85), dar nu pentru departamente i regiuni.
238
Legea din 1995 acord consiliului municipal libertatea de a delibera asupra modalitilor de organizare a
acestei consultri.
97
locale i pe de alt parte de a prentmpina o criz social i economic ce s necesite
intervenii accentuate ale colectivitilor locale, supune deciziile acestora unei reele din ce n
ce mai dense de avize formulate prin autoriti exterioare.
Dac descentralizarea este conceput ca o concesiune a libertilor pentru aleii
locali, necesare pentru a reduce funcionarea diverselor administraii, colectivitile teritoriale
sunt interesate de resorbia unei crize economice i instituionale care le depete.
Acest lucru a fost confirmat cnd Primul Ministru a declarat membrilor guvernului c
redresarea rii i prioritatea acordat luptei pentru combaterea omajului, cer ansamblului
colectivitii naionale i fiecrei componente a acestuia, eforturi de solidaritate i
performan239. Reforma local este integrat ntr-un plan de ansamblu, n care fiecare actor
social i politic este chemat s joace un rol. Reamenajarea competenelor locale este
temperat de nevoia de solidaritate ntre toate colectivitile naionale i n orizontul
rentabilitii teritoriale. La crearea i conservarea unei legturi sociale i la coeziunea
naional care i propune s conduc spre mai bine vechiul mod de funcionare centralizat
a Statului, se adaug o reflexie n termeni de eficacitate economic.
De altfel, autoritile locale sunt limitate de o reea de constrngeri n luarea deciziilor,
reea bazat pe implicarea tuturor actorilor societii. Participarea administrailor-ceteni
este nsoit de cea a tuturor organismelor care au sarcini n domeniul vieii locale. Teritoriul
devine un loc de convergen a iniiativelor, sub impulsionarea centrului, coordonate pentru a
nu aciona dect unele n raport cu altele.
Legea din 6 februarie 1992 a inaugurat instituionalizarea acestor legturi locale
prevznd stabilimentul comitetelor consultative la nivel de comune destinate s creeze o
legtur ntre municipaliti i administrai i ndeosebi reprezentanii asociaiilor locale,
pentru toate problemele de interes comunal (art. 22 al legii). De asemeni, a fost organizat o
comisie consultativ privind gestionarea serviciilor publice locale format din reprezentani ai
utilizatorilor i serviciilor (art. 23 al legii). Aceste dou organisme sunt prezidate de primar,
care dispune de o anumit competen n fixarea numrului de membri. Este vorba de fapt,
de crearea unei interfae care permite executivului local s cunoasc natura problemelor cu
care se confrunt administraii, dar conservndu-le libertatea de rspuns.
Multiplicarea interveniei autoritilor exterioare n luarea deciziei locale pare a fi
leitmotivul legiuitorului central. Elaborarea planului regional de dezvoltare a formrii
profesionale a tinerilor, pus n aplicare de consiliul regional mpreun cu Statul se realizeaz
239
Circulara din 26 iulie 1995, privind pregtirea i punerea n aplicare a reformei de Stat i a serviciilor publice.
98
prin consultarea diverselor autoriti academice i economice ale regiunii 240. n plus, a fost
nfiinat un Comitet naional de coordonare a programelor regionale de formare profesional
continu, format din experi numii prin decizie interministerial, fiind nsrcinat cu evaluarea
politicilor regionale, recomdarea msurilor de ameliorare i primirea avizelor din partea
comitetelor regionale de formare profesional, de promovare social i locuri de munc 241.
Legea din 4 februarie1995 prevede intervenia Consiliului naional de amenajare i
dezvoltare a teritoriului, prin acordarea avizului asupra politicilor teritoriale, fiind format din
reprezentani ai activitilor economice, sociale, familiale, culturale i asociative i din
personal calificat sub ndrumarea Primului Ministru i a D.A:T.A.R 242.
La nivel local, se confirm rolul Comisiei departamentale de modernizare i
organizare a serviciilor publice, n acordarea avizului reprezentantului Statului i
preedintelui consiliului general243 pentru reamenajarea acestor servicii n departament.
Legea acord puteri unei comisii format din reprezentani ai Statului, ai diverselor
colectiviti teritoriale i ai gruprilor acestora, ai profesiunilor agricole i ai altor parteneri
economici i din mediul asociativ pentru a stabili orientrile generale de ntreinere i
reabilitare a spaiului rural, orientri care servesc distribuirii fondurilor de gestiune a spaiului
rural sub direcia prefectului i preedintelui consiliului general 244.
Politica teritorial a autoritilor descentralizate este atribuit unei conferine regionale
de amenajare i dezvoltare a teritoriului format din reprezentani ai Statului i ai diverselor
colectiviti locale sau gruprilor regiunii, dar i cu participarea preedintelui Consiliului
economic i social al regiunii 245. Acest rol al Consiliului economic i social regional l
transform ntr-un adevrat partener al consiliului regional, mai ales dup ce Legea din 6
februarie 1992 i-a schimbat denumirea de comitet economic i social. Competenele sale

240
Art. 52 al Legii nr. 93-1313 din 20 decembrie 1993 privind munca, fora de munc i formarea profesional:
Planul regional de dezvoltare a formrii profesionale a tinerilor este aprobat de consiliul regional dup
consultarea prefectului regiunii i a autoritilor academice cuprinse, a partenerilor economici i sociali din
regiune ca i a Consiliului economic i social al regiunii. n prealabil sunt consultate consiliile regionale,
Consiliul academic de educaie naional, Comitetul regional de nvmnt agricol, organizaiile angajatorilor i
salariailor de la nivel regional, camerele de comer i industrie, camerele de meserii i cele de agricultur de la
nivel regional
241
Art. 53 al Legii nr. 93-1313 din 20 decembrie 1993.
242
Art. 3 al Legii nr. 95-115 din 4 februarie 1995.
243
Art. 28 al Legii nr. 95-115 din 4 februarie 1995
244
Art. 38 al Legii de completare a art. L.112-6 din Codul rural.
245
Art. 31 al Legii de modificare a art. 34 al Legii nr. 83-8 din 7 ianuarie 1983.
99
consultative obligatorii au fost lrgite i avizele sale integrate din ce n ce mai mult n luarea
deciziei locale, implicnd toi actorii economici i sociali pe care i reprezint 246.
La nivel departamental, autoritile locale sunt supuse unor presiuni exterioare n
luarea deciziilor. O comisie departamental de echipament comercial prezidat de prefect,
delibereaz asupra cererilor de autorizare n materie de urbanism comercial, innd cont de
raportul unui observator departamental de echipament comercial 247, n timp ce o alt comisie
propune consiliului general i reprezentantului Statului n departament, mbuntirile ce se
pot aduce funcionrii serviciilor publice n zonele de munte 248.
Preedintele consiliului regional trebuie s consulte o comisie format din
reprezentani ai instituiilor sanitare i sociale, din utilizatori ai acestor servicii i din salariai
din aceste domenii, pentru elaborarea schemei departamentale privind stabilimentele i
serviciile sociale i medico-sanitare249.
Pentru a avea o imagine complet trebuie citate i comisiile de amenajare funciar
instituite de reprezentantul Statului, cu atribuii n revitalizarea comunelor rurale 250, sau
interveniile diverselor persoane exterioare publice sau private n politica oraului n materie
de habitat251 i n cartele intercomunale de dezvoltare i amenajare 252, pentru a confirma c
luarea deciziei municipale este la acest nivel ncadrat ntr-o reea de constrngeri care
limiteaz libertatea executivului.
Autoritile teritoriale care au primit astfel, numeroase puteri prin diverse legi de
descentralizare rmn deocamdat ncadrate de proceduri de concertare, avizare sau
informare care ndrum executivul local spre o reea de legturi cu organismele interesate de

246
Consiliul economic i social regional este considerat reprezentant al organismelor i activitilor cu caracter
economic, social, profesional, familial, educativ, tiinific, cultural i sportiv din regiune art. 13 al Legii nr. 72-
619 din 5 iulie 1972 privind crearea i organizarea regiunilor. Uneori, consultarea sa nu este diferit de cea a
altor organisme competente n aceleai domenii, cum ar fi elaborarea planului regional de formare profesional
a tinerilor, deja amintit. Legiuitorul central ntrete deci ncadrarea regional, dublnd uneori consultrile
necesare prin autoriti similare.
247
Art. 31 al Legii nr. 93-122 din 29 ianuarie 1993 privind prevenirea corupiei i transparena vieii economice i
procedurilor publice, prin care s-a modificat art. 28 al Legii nr. 73-1193 din 27 septembrie 1973 de orientare
pentru comer i artizanat.
248
Art. 2 al Legii nr. 88-13 din 5 ianuarie 1988 de mbuntire a descentralizrii.
249
Art. 5 al Legii nr. 86-972 din 19 august 1986, cuprinznd diverse dispoziii privind colectivitile locale.
250
Art. 1 al Legii nr. 85-1496 din 31 decembrie 1985 privind amenajarea funciar rural, prin care se modific
Cap. I din Cartea I a Codului rural
251
Conform Legii de orientare pentru orae nr. 91-662 din 13 iulie 1991, stabilimentul public de cooperare
intercomunal nsrcinat cu stabilirea programelor locale de habitat asociaz proiectelor sale toate persoanele
morale pe care le consider utile art. 12 al legii, iar programul de referin elaborat pentru meninerea
habitatului n vechile cartiere este supus avizului consiliului departamental de habitat sau arhitectului
construciilor din Frana- noul art. 300-5 din Codul de urbanism inserat de art. 20 al legii.
252
Art. 29 al Legii nr. 83-8 din 7 ianuarie 1983 dispune: comunele... determin modalitile de concertare cu
Statul, regiunea, departamentul i principalele organisme profesionale, economice sau sociale.
100
politica local. Libertatea de a aciona a colectivitilor locale nu este deci, o libertate
autonom. Ea poart o dubl ndoial central: cea a unei autonomii prea mare a aleilor i
cea a unei disjuncii cu interesele populaiei locale. Colectivitile sunt astfel implicate ntr-o
politic de ansamblu n care revalorizarea puterilor proprii depinde de un proces naional de
coeziune i dialog social. Aceast form de descentralizare nu a dus la dispariia definitiv a
tutelei.

6. ntrirea controlului asupra deciziei locale

Dac Legea din 2 martie 1982 privind drepturile i libertile comunelor,


departamentelor i regiunilor enun n Titlul I suprimarea tutelei administrative , ea nu
suprim toate tutelele care apas colectivitile locale. Astfel, trebuie notat meninerea unei
tutele prefecturale i apariia de noi constrngeri, legate progresiv de amenajarea teritoriului.

6.1. Meninerea tutelei prefecturale


Transfernd controlul actelor colectivitilor teritoriale de la prefect la judectorul
administrativ, descentralizarea din 1982 a conservat totui o anumit tutel prefectural
asupra actelor autoritilor locale. Amenajarea tutelei organizat prin Legea din 2 martie
1982, modificat prin cea din 22 iulie 1982, nu are n vedere dect puterea de anulare de
care dispunea pn atunci prefectul i puterea de autorizare, care subzist n materie de
cooperare transfrontalier253. Puterea lui de aprobare fusese diminuat nc din 1970, prin
Legea din 31 decembrie 254, Legea din 1982 confirmnd doar caracterul executoriu al actelor
colectivitilor din momentul publicrii sau notificrii i transmiterii ctre reprezentantul
statului. n ceea ce privete puterea de substituie, legea nu o suprim ci o confirm pentru
toate actele adoptate n numele Statului, n calitate de agent al Statului sau pentru puterea
de poliie ncredinat executivului local.

253
Legea din 6 februarie 1992 suprim aceast putere de autorizare, acordnd intrarea n vigoare a acestor
convenii din momentul transmiterii lor ctre reprezentantul Statului -art. 131, al.2.
254
Legea nr. 70-1297 din 31 decembrie 1970 privind gestiunea municipal i gestiunea comunal - art. 1
modifica art. 46 din vechiul Cod al administraiei comunale: deliberrile consiliilor municipale, prin aceasta
nelegnd cele ce privesc bugetul, sunt executorii de drept n 15 zile de la depunerea la prefectur sau
subprefectur. Puterea de aprobare este limitat la bugetele deficitare i la anumite deliberri municipale
privind mprumuturile sau garaniile de mprumut, tratamentul personalului comunal i interveniile comunei n
materie economic i industrial, cu posibilitatea de recurs ierarhic adresat ministrului de Interior n caz de
refuz de aprobare.
101
Astfel, actele preedintelui consiliului general privind puterea sa de poliie 255, ca i cele
ale primarului n materie, rmn subordonate autoritii ierarhice care se poate substitui
autoritii titulare n caz de aciune neeficient. n plus, primarul n calitate de agent de stat,
rmne subordonat controlului reprezentantului statului care vegheaz la buna executare a
funciilor acestuia256 conform dispoziiilor n vigoare 257. Aceast msur este apstoare n
materie de urbanism pentru autorizaiile de ocupare a solului acordat n numele Statului, care
reprezint un interes major pentru descentralizare, dar care rmn dependente de un control
prefectura.
Marile schimbri aduse de Legea din 2 martie 1982 rmn deci, cele privind puterea
de anulare a prefectului258. Acesta nu poate anula el nsui actele ci trebuie s recurg la
judectorul administrativ pentru a obine aceast anulare. n fapt, aceast tutel nu dispare,
reprezentantul Statului rmnnd titular al controlului administrativ conform articolului 72 din
Constituie, tutel ce are la baz dou principii. Pe de o parte, prefectul nu poate aprecia
actele din punct de vedere al oportunitii, lucru confirmat i de Circulara din 22 iulie 1982, ci
doar legalitatea extern i intern. Pe de alt parte, doar judectorul administrativ este
competent s constate o eroare comis n fapt sau n drept n ceea ce privete actele
administrative.
Cmpul de aplicare al acestui control prefectural nu comport modificri eseniale fa
de vechile sale limite. Legea din 1982 distinge clar dou categorii de acte ale autoritilor
locale: cele care trebuie transmise prefectului obligatoriu pentru a deveni executorii i cele
care devin executorii prin simpla publicare sau notificare. Prima categorie grupeaz actele
considerate importante, care sunt foarte numeroase 259, iar cea de a doua cuprinde actele de
gestiune altele dect cele din prima categorie 260. Dac prefectul controleaz actele din prima
categorie, pe care le poate deferi n dou luni de la primire, el poate aciona i asupra celor
255
Art. 25 al Legii din 2 martie 1982.
256
Stare civil, atribuii electorale, urbanism i alte msuri de interes general.
257
Circulara din 22 iulie 1982 privind noile condiii de exercitare a controlului de legalitate a actelor
administrative ale autoritilor comunale, departamentale i regionale.
258
ncepnd cu decizia Consiliului de Stat din 9 ianuarie 1959, se confirm c autoritatea de tutel nu dispune n
raport cu autoritile locale nici de o putere de instrucie, nici de reformare a actelor Rene Chapus, Droit
administratif gnral, ed.4, Montchrestien 1988, pag. 269.
259
Este vorba de deliberrile adunrilor locale i decizii luate de ctre primar sau birou, sau delegai ai acestora,
decizii reglementare sau individuale luate de ctre primar sau preedintele consiliului general n exercitarea
puterii de poliie. n plus fa de acte numite generale, impersonale i permanente de ctre Circulara din 22
iulie 1982, trebuie adugate conveniile privind pieele, mprumuturile i conveniile de concesionare a
serviciilor publice locale cu caracter industrial sau comercial, precum i deciziile individuale privind numirea,
avansarea n grad, sanciunile dictate de consiliul de disciplin i licenierea agenilor locali
260
ndeosebi actele de gestiune curent a serviciilor i domeniului public al colectivitii, actele de administrare
intern, de gestiune a personalului, conveniile de drept public altele dect cele menionate n prima categorie.
102
din a doua categorie pe care le poate deferi judectorului administrativ dup realizarea unui
control asemntor cu cel pentru prima categorie. El poate deferi aceste acte i pe baza
cererii unui particular care se consider lezat, dac acesta nu sesizeaz chiar el judectorul
competent.
Astfel, schimbrile aduse nu au dus la dispariia presiunii prefecturale asupra aleilor
locali, relevndu-se mai evident misiunea tradiional de consiliere 261, care mbrac dou
forme: o relaie convenional i ntrirea puterilor prefectului n anumite domenii.
Legea din 7 ianuarie 1983 a iniiat numeroase proceduri de concertare ntre alei i
reprezentanii Statului. Unele dintre acestea vizeaz domenii practice, cum ar fi punerea la
dispoziie a serviciilor administrative deconcentrate n favoarea colectivitilor locale 262.
Conveniile semnate ntre cele dou autoriti sunt astfel, rezultatul unei negocieri ncadrate
de lege, al crei obiectiv limiteaz cmpul de manevr al prefectului.
Alte reglementri acord prefectului mai multe puteri de apreciere i de presiune. Este
vorba de cazurile n care prefectul dispune de o real putere de iniiativ i de direcie n
conducerea politic local, n domenii de interes general fixate de lege, cum ar fi n materie
de habitat263. Prefectul, ca reprezentant al Statului, dispunnd de prerogative de putere
public, de mijloace financiare de ncurajare, fiind subordonat unei politici generale fixate de
Guvern, pstreaz n numeroase domenii o net superioritate care i asigur un avantaj n
conducerea negocierilor.
ndeosebi n domeniul urbanismului, aleii locali se acord cu prefectul, actele lor
rmnnd subordonate unei competene generale a Statului 264. Dac elaborarea planului de
ocupare a solului i aprobarea sa presupun un acord ntre consiliul municipal i prefect n
ceea ce privete modalitile de aplicare ale articolului L.111-1 din Codul de urbanism,
prefectul poate notifica comunelor modificrile ce trebuie aduse acestui plan din punct de

261
Circulara din 22 iulie 1982
262
Art. 10-14 din Legea nr. 83-8 din 7 ianuarie 1983, sau art. 10 al Legii nr. 86-29 din9 ianuarie 1986,
cuprinznd dispoziii privind colectivitile locale n ceea ce privete serviciile pentru problemele sociale i
sanitare.
263
n cadrul operaiunilor de ameliorare a habitatului prevzute de Legea de orientare pentru orae nr. 91-662
din 13 iulie 1991, conveniile semnate ntre colectivitile locale i Stat trebuie s ia n considerare meninerea
serviciilor publice sau comerciale de importan major, respectarea echilibrului social sau locuinele
persoanelor defavorizate, domenii n care prefectul dispune de o putere de orientare, ndeosebi prin ajutoarele
financiare pe care acesta le poate furniza.
264
Art. L.111-1 din Codul de urbanism determin fr ambiguitate c regulile generale aplicabile ... n materie
de utilizare a solului ... sunt determinate prin decrete ale Consiliului de Stat i precizeaz c n cazul
comunelor dotate cu un plan de ocupare a solului fcut public, se poate deroga de la regul, un decret al
Consiliului de Stat stabilete aceste reguli care sunt aplicabile n teritoriile acoperite de aceste documente.
103
vedere legal sau al schemelor directoare 265 i deine mijloace de intervenie ulterioar
datorit puterilor sale stabilite de articolul L110 din acelai cod 266. Dependena aleilor de
prefect n obinerea unei declaraii de utilitate public este astfel, un simbol non-neglijabil.
Convenia semnat ntre aleii locali i reprezentantul Statului pentru aplicarea noului
articol L.510-1 din Codul de urbanism, creat prin Legea din 4 februarie 1992 267, trebuie s
tin seam de orientrile definite de politica de amenajare i dezvoltare a teritoriului naional
i prin politica oraului i de alte echilibre locale, acordnd prefectului o putere important
de apreciere n ceea ce privete ncheierea conveniei.
n unele domenii, puterea de tutel i de control a prefectului a fost ntrita. Pentru a
rmne n domeniul urbanismului, de exemplu, dac o comun dotat cu un plan de ocupare
a solului se poate sustrage constrngerii directe a prefectului 268 sau poate avea o anumit
libertate de aciune chiar fr un astfel de plan 269, reprezentantul Statului rmne competent
s opreasc aplicarea schemei directoare a unui stabiliment public de cooperare
intercomunal dac acesta nu a procedat la modificrile cerute 270. De asemeni, posed o
putere de presiune i de constrngere pentru elaborarea programului local de habitat 271, sau
poate interveni n problematica accesului la circulaie rutier a anumitor ci, pentru motive
diverse272.
Aceast presiune prefectural se exercit i n alte domenii. Actele economice ale
colectivitilor locale sunt supuse unui control din ce n ce mai puternic, ndeosebi n numele
prevenirii i suprimrii corupiei aleilor. Legea nr. 91-3 din 3 ianuarie 1991 privind
transparena i corectitudinea procedurilor de pia, elaboreaz o veritabil tutel asupra
pregtirii, adoptrii i execuiei afacerilor colectivitilor teritoriale a crei supraveghere este
265
Art. 123-3-2 din Codul de urbanism
266
Declarnd c teritoriul francez este patria comun a naiunii. Fiecare colectivitate public este gestionara i
garantul acestuia n limita competenelor deinute, acest articol enun obiectivele utilizrii spaiului, facilitnd
controlul de legalitate al prefectului asupra tuturor actelor de urbanism ale autoritilor locale.
267
Acest articol pune la dispoziia autoritarii administrative construcia, reconstrucia, extensia, schimbarea
utilizatorului, a localului, a instalaiilor sau anexelor ce deservesc activiti industriale, comerciale, profesionale,
administrative, tehnice, tiinifice sau de educaie.
268
Un plan de ocupare a solului aprobat, poate fi modificat ulterior de ctre consiliul municipal dac economia
general nu este bulversat prin aceasta -art. L.123-4 din Codul de urbanism.
269
De exemplu, prefectul nu poate substitui propria sa apreciere de oportunitate deliberrii motivate a consiliului
municipal privind un permis de construire, n absena unui plan de ocupare a solului, dac aceasta face
obiectul unui interes al comunei justificat i argumentat - art. L.111-1-2 din Codul de urbanism.
270
Art. L.122-1-3 din Codul de urbanism
271
Art. 302-2 din Codul construciilor i habitatului, creat prin art. 12 al Legii nr. 91-662 din 13 iulie 1991 de
orientare pentru orae.
272
Art. L.2215-3 din Codul general al colectivitilor teritoriale l nsrcineaz i cu asigurarea linitii publice,
protejarea speciilor animale sau vegetale, a spaiilor naturale, a siturilor arheologice, precum i cu punerea n
valoare a acestora. Astfel, prefectul poate interzice accesul vehiculelor n aceste zone, prin decizie motivat,
dup adresarea cererii primarului rmasa fr effect.
104
ncredinat unei misiuni interministeriale de anchet creia prefectul i poate ncredina
aceste anchete273.
Legea de orientare din 6 februarie 1992 acord un capitol controlului a posteriori al
actelor colectivitilor locale, oblignd autoritile teritoriale s transmit toat conveniile
privind afacerile publice ale comunelor, departamentelor i regiunilor, reprezentantului
Statului274, asigurnd astfel, controlul de legalitate naintea transmiterii cazului respectiv la
Camera regional de conturi. Aceast dispoziie este dezvoltat prin Legea din 29 ianuarie
1993 care asigur prin intermediul prefectului controlul tuturor operaiunilor de urbanism i
de echipament comercial, prin obligativitatea transmiterii acestora i reglementarea prezidrii
comisiilor departamentale de echipament de ctre prefect 275.
Pentru moment, este dificil de identificat toate constrngerile stabilite asupra actelor
colectivitilor locale, dup 1982 i de a aprecia exact influena acestei noi puteri prefecturale
asupra activitii lor. Dar este clar c dup prima lege de descentralizare, un ansamblu ntreg
de norme s-a dezvoltat n sensul constrngerii acestor colectiviti, de a le limita deciziile i
de a le supune ateniei vigilente a reprezentantului Statului. Dac tutela de legalitate a
disprut, ea a fost nlocuit de o reea dens a controlului de legalitate care nu este mai puin
eficient.
Prin acestea, descentralizarea pare a cunoate acelai paradox ca i politica
dereglementar care, dorind s elibereze iniiativa privat de autorizrile centrale, a
avantajat intervenia Statului pentru a regula utilizarea acestor liberti. n materie de
descentralizare, paradoxul rmne relativ, dac este analizat n funcie de logica de integrare
i centralizare. n plus, dac se consider c tutela prefectural s-a diminuat dup 1982,
logica acestui control nu poate dispare, fiind nscris n articolul 72 al. 3 al Constituiei.
O ultim precizare este necesar pentru a aprecia ntinderea real a puterilor
prefectului. Constituia i ncredineaz expres sarcina de asigurare a respectrii legilor i a
controlului administrativ al colectivitilor locale, dar l nsrcineaz i cu vegherea
interesului naional pe care autoritile locale l-ar putea nclca. Este un veritabil control de
oportunitate la care este ncurajat reprezentantul Statului, conducndu-l s analizeze actele
colectivitilor locale n funcie de atingerile posibile aduse interesului naional, a crui lips

273
Michel Guibal - Commentaire de la loi du 3 janvier 1991, AJDA 1991, pag.4 sau Murice Bourjoul-
Commentaire de la loi d`orientation du 6 fevrier 1992, AJDA 1992, pag. 140
274
Art. 43, Legea nr. 92-125 din 6 februarie 1992 privind administrate teritorial a Republicii.
275
Legea nr. 93-122 din 29 ianuarie 1993 privind prevenirea corupiei i transparena vieii economice i a
procedurilor publice.
105
de definire este foarte des invocat 276. Pe baza acestui principiu, Legea din 9 ianuarie 1986
acord prefectului puterea de a sesiza Consiliul de Stat pentru a anula actele colectivitilor,
acte care pot aduce atingeri intereselor de aprare naional 277.
Aceeai procedur poate fi avut n vedere pentru numeroase acte privind subiecte
sensibile278, dar precizarea unei legi pare de prisos din punct de vedre al articolului 72 din
Constituie. Tutela nu se poate exercita fr texte care s o fundamenteze i, n ciuda
reformelor aduse de legile descentralizrii, prefectul, obligat constituional la vegherea
interesului naional, conserv toate prerogativele de putere public i pare c poate aciona
i n direcia oportunitii n controlul activitilor locale.
Singura limit adus prin legile descentralizrii rmne n privina modalitilor de
control: anularea actelor autoritarilor locale alese nu se poate face dect de ctre judectorul
administrativ. Libertatea colectivitilor locale nscut din descentralizare, nu se poate
analiza nici ca o independen, nici ca o autonomie. Descentralizarea rmne prins n
logica centralizrii.

6.2. Apariia noilor constrngeri exterioare


Practica descentralizrii de dup 1982 a dus la apariia unor noi tutele care corespund
n fapt interveniei directe a autoritarilor centrale n politica local sau apariia anumitor
raporturi ierarhice ntre colectivitile locale .
Intervenia etatic direct n politica teritorial poate lua dou forme eseniale:
aciunea comisiilor i a altor organisme naionale i edictarea de norme centrale constnd n
adoptarea anumitor direcii n luarea deciziilor locale. Toate comisiile naionale, intervenind n
politicile locale, nu dispun n raport cu autoritile locale de o putere de tutel. Unele au rol
de evaluare, cum este Grupul de interes public de observare i evaluare a amenajrii
276
De la integritatea i unitatea teritoriului, la controlul relaiilor internaionale, trecnd prin prevenirea riscurilor
ecologice sau epidemiologice, sau prin atingerea obiectivelor fixate de ctre Guvern - amenajarea teritoriului,
locuine etc. - , gama invocrii intereselor naionale rmne neclar, variind n funcie de un context care nu
garanteaz cu nimic libertatea local.
277
Legea nr. 86-29din 9 ianuarie 1986, art. 26: dac reprezentantul Statului apreciaz c un act adoptat de
colectivitile comunale, departamentale i regionale, supus sau nu la obligaia de transmitere, este de natur
s compromit grav funcionarea sau integritatea unei instalaii sau unei lucrri de aprare, poate cere anularea
pe calea jurisdiciei administrative pentru acest motiv. Legea nr.88-3 din 7 ianuarie 1983 precizeaz referitor la
acest subiect c, colectivitile teritoriale i exercit propriile competene cu respectarea sugestiilor impuse de
aprarea naional -art.26.
278
Legea nr. 86-2 din 3 ianuarie 1986 privind amenajarea, protecia i punerea n valoare a litoralului, prevede o
derogare de la Codul de urbanism pentru instalaiile i lucrrile necesare securitii maritime, aeriene, aprrii
naionale, securitii civile i cele necesare funcionarii aerodromurilor i serviciilor publice portuare altele dect
cele de agrement - noul art. L.146-8 din Codul de urbanism, inserat prin art. 3 al legii - dnd o idee de zone i
subiecte sensibile de protejat.
106
teritoriului, creat prin art. 9 al Legii din 4 februarie 1995, altele dispun de o putere de
propunere, cum ar fi Comisia naional de cooperare descentralizat, prevzuta de Legea
din 6 februarie 1992279.
Altele intervin direct n coordonarea aciunilor locale, iar puterile lor de a face
propuneri nu sunt facultative ci prescriptive. Este vorba de exemplu, de Comitetul de
coordonare a programelor regionale de formare profesional continu, al crui act fondator 280
stipula c vegheaz la coerena i eficacitatea aciunilor ntreprinse de Stat i regiuni n
materie de formare profesional, putnd propune toate msurile pentru realizarea armoniei
programelor regionale, dar a crui reorganizare realizat prin Legea din 20 decembrie
1993281 dispune c el recomand msuri de ameliorare a rezultatelor politicilor regionale i
asigur complementaritatea politicilor regionale ntre ele i cu aciunile conduse de Stat,
Comisia naionala de echipament comercial 282 sau Comisia naional de amenajare
funciar283, au un rol de apel n raport cu comisiile departamentale de aceeai natur, dar
deciziile lor se impun autoritilor locale alese, n conflictele ce ating domeniile lor de
competen (autorizare urban, operaiuni de amenajare funciar).
Alte comisii sunt nsrcinate cu vegherea derulrii politicii locale, sau mai exact cu
supravegherea activitii aleilor locali, cum ar fi Misiunea interministerial de anchet,
creat prin Legea nr. 91-3 din 3 ianuarie 1991 privind transparena i regularitatea
procedurilor de piaa, modificat prin Legea din 29 ianuarie 1993, aceasta din urm crend
un serviciu central de prevenire a corupiei 284.
Alte organisme intervin i mai direct asupra competenelor autoritilor locale. Dac
articolele 63 i 64 ale Legii nr. 83-663 din 22 iulie 1983 acord comunelor, departamentelor i
regiunilor iniiativa i responsabilitatea n crearea stabilimentelor de nvmnt public de
muzic, dans, art dramatic i arte plastice, o nou lege din 9 ianuarie 1986 285
condiioneaz acest nvmnt de avizul Comitetului naional de evaluare a stabilimentelor
cu caracter tiinific, cultural i profesional, creat prin art. 65 al Legii nr. 84-52 din 26 ianuarie
1984 privind nvmntul superior i de avizul Comitetului finanelor locale. Acesta din urm

279
Art. 134 al Legii nr. 92-125 privind administrarea teritorial a Republicii
280
Art. 84 al Legii din 7 ianuarie 1983
281
Legea nr. 93-1313 din 20 decembrie 1983 privind munca i formarea profesional, art. 53.
282
Creat prin art. 35 al Legii nr. 93-122 din 29 ianuarie 1993 privind prevenirea corupiei i transparena vieii
economice i a procedurilor publice.
283
Legea nr. 85-1496 din 31 decembrie 1985 privind amenajarea funciar rural, prin care a fost modificat art. 2-
8 din Titlul I al Codului rural.
284
Legea nr. 93-122 din 29 ianuarie 1993, art 1 i 49.
285
Legea nr. 86-29din 9 ianuarie 1986 privind dispoziii diverse relative la colectivitile locale.
107
apare mult mai evident ca un instrument de presiune central asupra colectivitilor prin
competenele pe care le deine, ndeosebi n materie de decizii locale ce implic o investiie
financiar i prin multiplele ajutoare financiare de care acesta dispune.

O alt form de intervenie a Statului central rezid n edictarea de norme care se


impun direct deciziilor aleilor locali. Acetia nu-i pot realiza atribuiile dect n respectul
legii, astfel c aceste norme pot prevede mecanisme de constrngere particulare. Dincolo de
numeroasele texte care constrng natural autoritile locale ntr-un proces normal legislativ,
trebuie relevat apariia i consacrarea schemelor naionale care impun limitele de aciune
local sau care stau la baza alegerii decidenilor teritoriali n exercitarea propriilor
competene.
De la scheme limitate la anumite zone montane sau de litoral, la cele naionale care
se descompun n scheme directoare particulare, trecnd prin directivele teritoriale de
amenajare i decretele adoptate de Consiliul de Stat care fixeaz zonele ce necesit o
atenie particular, avem de-a face cu un ansamblu de reguli, planuri i alte constrngeri
care limiteaz puterea aleilor locali i care au tendina de a se majora n timp. Acest demers
din ce n ce mai evident al centrului asupra periferiei, este considerat o concepie
descentralizatoare care evolueaz: dac teritoriul francez este patria comun a naiunii 286
i nu aparine deci, colectivitilor locale care primesc puteri noi, afirmarea acestui principiu
n 1983 cunoate o nou aplicare care ntrete legitimitatea aciunii Statului ntruchipnd
aceast naiune pe teritoriul su, n detrimentul competenelor locale.
Alte constrngeri care s-au dezvoltat dup 1982 corespund unei anumite ierarhii
teritoriale, creat artificial de practic. Articolul 2 al Legii nr. 83-8 din 7 ianuarie 1983 a stabilit
principiul unei absene a tutelei ntre colectivitile locale n gestiunea competenelor lor 287.
Pentru moment, practica i noile obiective ale descentralizrii par s ndrepte spre o alt
concepie aceast independen local.
Repartizarea puterilor era gndit n legea din 1983 conform teoriei blocurilor de
competene atribuite n totalitate, n msura posibil, fie Statului, fie diverselor colectiviti.
Fiecare autoritate dispune n domeniul su de o anumit exclusivitate i de mijloace proprii
de aciune, aceast descentralizare viznd autonomizarea unora de altele, pentru a permite
286
Art. 35 al Legii nr. 83-3 din 7 ianuarie 1983 de modificare a art. L.110 din Codul de urbanism
287
Art. 2: transferul de competene prevzut de prezenta lege n favoarea comunelor, departamentelor i
regiunilor nu poate autoriza vre-una din aceste colectiviti s stabileasc sau s exercite vre-o tutel sub orice
form, asupra uneia sau alteia dintre colectiviti.
108
contractualizarea raporturilor lor, evitndu-se astfel confuzia. Dar rezultatele unui astfel de
demers nu sunt ntotdeauna la nlimea propriilor obiective.
n materie de formare profesional de exemplu, legea stabilete un principiu de co-
responsabilitate ntre regiune, care elaboreaz programul de formare, i Stat, care asigur o
mare parte din finanare. Pentru tot ceea ce privete locuinele, legea instituie o
complementaritate ntre toate colectivitile. Astfel, regiunile definesc un program de aciune
prioritar dup consultarea departamentelor i analizarea programelor locale de habitat
elaborate de ctre comune sau grupuri ale acestora, iar reprezentantul Statului repartizeaz
creditele naionale pentru regiuni i departamente, innd cont de programul i prioritile
fiecruia288.
ntr-un alt registru, interveniile economice ale colectivitilor fac adesea obiectul unei
comparaii ntre toate autoritile locale. Legea din 2 martie 1982, art. 5, distinge ntre
ajutoarele de dezvoltare local i ajutoarele pentru ntreprinderile n dificultate. Dac
ajutoarele indirecte n favoarea dezvoltrii economice locale nu cunosc limitri particulare,
fiecare colectivitate putnd s investeasc liber pentru a facilita activitatea ntreprinderilor 289,
ajutoarele directe sunt condiionate de intervenia iniiala a regiunii, conform unui plafon fixat
prin decret al Consiliului de Stat. De asemeni, n materie de ajutoare pentru ntreprinderile n
dificultate, legea din 1982 deschiznd aceast nou posibilitate pentru colectivitile locale,
a fost modificat prin Legea din 5 ianuarie 1988 de ameliorare a descentralizrii. Ajutoarele
nu erau subordonate obligaiilor speciale pn n 1982, singura limitare constituind-o
protecia intereselor economice i sociale ale populaiei comunale. Dar Titlul II al legii din
1988, care fixeaz criterii de limitare a acestor ajutoare pentru a mpiedica dezvoltarea
clientelismului, aeaz regiunea n centrul sistemului ajutoarelor directe i limiteaz
colectivitile infra-regionale.
Dac este dificil de vorbit de puterea ierarhic n sensul real al termenului, comunele
i departamentele putnd ntotdeauna ocoli deciziile regionale prin intermediul ajutoarelor
indirecte, alegerea regiunii de a ajuta sau nu, rmne n centrul sistemului i condiioneaz
astfel, direct, aciunea altor autoriti. Un astfel de risc de tutel este n fapt, indisociabil de o
repartiie a competentelor n bloc i se regsete i n alte cazuri. De exemplu, acordnd
departamentului o competen important n materie de echipament rural, art. 31 al Legii din

288
Seciunea III a Legii nr. 83-3 din 7 ianuarie 1983, art. 76 - 81
289
Aceste ajutoare se nscriu adesea n proiectele de urbanism i dezvoltare a oraului: crearea de zone
comerciale, construcii de birouri, crearea de incubatoare de afaceri etc.
109
7 ianuarie 1983 a proclamat c subveniile departamentului ctre comun n cadrul
programului de ajutor cu echipament rural, nu trebuie s se transforme ntr-o tutel tehnic
interzis de art. 90.I al Legii din 2 martie 1982, ceea de dovedete c ipoteza a fost avut n
vedere.
De asemeni, repartizarea competenelor n materie de nvmnt furnizeaz
numeroase riscuri de ierarhizare a colectivitilor locale. Dac Legea din 22 iulie 1983
delimiteaz de o manier precis competenele fiecrei colectiviti, limitnd astfel riscurile
de interferen i de ierarhizare290, Legea din 25 ianuarie 1985 acord, de exemplu,
departamentului puterea de a obliga comunele s participe la susinerea funcionarii
colegiilor deja existente291.
Aceast confuzie a competenelor i finanrilor este i mai evident n sistemul pus la
dispoziia nivelului local de art. 19 i urmtoarele ale Legii din 7 ianuarie 1983. Colectivitile
nedispunnd la acea vreme de transferuri de competene privind mijloacele materiale pentru
a-i ndeplini misiunile, legiuitorul a imaginat un dispozitiv prin care transferul de competene
antreneaz punerea la dispoziia colectivitii beneficiare a bunurilor mobile i imobile
utilizate, la data transferului, pentru exercitarea acestei competene. A urmat un amestec al
dreptului de proprietate i utilizare ntre diferite colectiviti care mpreau dreptul de
funcionare sau investiii asupra acestor bunuri mobile sau imobile.
Dar dincolo de aceste probleme tehnice, inerente oricrei repartiii de competene i
mijloace financiare, puterile unei colectiviti locale asupra alteia sunt nc vizibile cnd una
dintre acestea dispune de o real capacitate de a impune decizia sa i a limita autoritile
inferioare, aceste situaii fiind n cretere dup 1982. n domeniul nvmntului, Legea din
22 iulie 1983 modificat prin cea din 25 ianuarie 1985, dispune de exemplu, c regiunea
stabilete schemele previzionale, un plan de formare, de implantare i de investiii pentru
colegii i licee.
Aceast preeminen a regiunilor n conducerea politicilor locale se confirm prin
Legea nr. 95-115 din 4 februarie 1995 prin care se creeaz o schem regional de
amenajare i de dezvoltare a teritoriului, schem elaborat de ctre consiliul regional. Spre

290
Art. 14 al Legii nr. 83-663 din 22 iulie 1983 de completare a Legii nr. 83 -8 din 7 ianuarie 1983 privind
repartizarea competenelor ntre comune, departamente, regiuni i Stat: comuna are n grij colile ...
departamentul, colegiile ... regiunea- liceele i stabilimentele de educaie special.
291
Legea nr. 85-97 din 25 ianuarie 1985 de modificare i completare a Legii nr. 83-663 din 22 iulie coninnd
dispoziii diverse privind raporturile ntre Stat i colectivitile teritoriale: departamentul fixeaz nivelul global de
participare a comunelor sau gruprilor acestora i repartizeaz contribuia ntre toate comunele n funcie de
numrul de elevi care frecventeaz colegiul, aceast cheltuial fiind obligatorie pentru commune.
110
exemplu, schema directoare a regiunii Ile-de-France creat prin noul articol L.141-1 din
Codul de urbanism292 determin ndeosebi, destinaia general a diferitelor pri din teritoriu
i are aceleai efecte ca i directivele teritoriale de amenajare, altfel spus, constrngerile
teritoriale se impun schemelor directoare, localului i deci, planurilor de ocupare a solului i
altor acte de urbanism ale comunelor293.
Dar, aceste scheme regionale rmn elaborate n asociere cu alte colectiviti
locale294. De asemeni, Legea din 1995 nu consacr regiunea ca fiind singura colectivitate ce
poate obine ntietate n exercitarea competenelor comune sau complementare. Dar dac
Consiliul Constituional a retras dispoziia legii prin care se ncredina colectivitilor locale
dreptul de determinare a unei autoriti competente pentru un proiect 295, principiul unei
ierarhizri variabile ntre colectiviti pare dobndit, nsrcinnd legiuitorul s prevad
modalitile de utilizare sau de dezvoltare a principiului.
Cele dou mari principii ale primelor legi de descentralizare, diminund tutela
administrativ i egalitatea ntre colectiviti, sunt completate de legile ulterioare. ntririi
controlului de legalitate i apariiei noilor tutele etatice i corespunde constrngerea puterilor
locale. Descentralizarea apare astfel, ca un sistem hibrid, negsindu-i direcia definitiv. Mai
exact, dup primele eforturi de eliberare a activitii locale, a reaprut logica de fond prin
care autoritile teritoriale sunt subordonate satisfacerii obiectivelor naionale, prin limitarea
practic a autonomiei lor. La aceste constrngeri de decizie trebuie adugate constrngerile
de aciune i de mijloace.

Capitolul IV
Resursele locale

292
Creat prin art. 40 al Legii din 4 februarie 1995
293
Art. L.111-1-1 din Codul de urbanism
294
Trebuie notat c dac schema regional de amenajare i dezvoltare a teritoriului este supus avizului
prealabil al consiliului regional - art. 6 al Legii din 4 februarie 1995- , schema directoare din Ile-de-France nu
necesit dect propunerile consiliilor generale interesate, fr comune i fr aprobarea prin decret al
Consiliului de Stat
295
Decizia nr. 94-358 DC din 26 ianuarie 1995 privind art. 65 al legii din 1995.
111
1. Personalul colectivitilor locale

1.1 Precizri prealabile


Colectivitile locale reprezint angajatori importani, dac avem n vedere c n
Frana exist peste un milion de ageni care lucreaz pentru acestea.
Pn la Legea din 26 ianuarie 1984 nu exista un statut general al funciei publice
teritoriale. Garaniile oferite agenilor publici teritoriali difereau n funcie de colectiviti, fiind
inferioare celor oferite agenilor etatici.
Dac exista un statut general al personalului comunal, construit n mod progresiv, nu
exista un statut general al personalului departamental. Doar tutela prefectural permitea, pe
baza instruciunilor ministeriale, s dea regulilor aplicabile acestor ageni o oarecare
omogenitate.
Personalul regiunilor, de asemeni, nu beneficia de nici o prevedere statutar iar
personalului stabilimentelor publice i erau aplicabile reguli particulare, fr vre-o legtura cu
cele aplicabile agenilor colectivitilor locale.
n ansamblu, ns, situaia agenilor colectivitilor teritoriale era mai puin favorabil
dect cea a agenilor centrali, datorit unor factori, printre care 296:
existenta unui mare numr de ageni ne titulari, auxiliari, contractuali sau
nepermaneni, care nu dispuneau de garanii statutare;
absena recunoaterii, la nivelul angajailor, a responsabilitii, a separrii pe grade i
functii, precum i apariia unor situaii particulare n momentele de schimbare a
executivului;
caracterul imperfect al garaniilor de munc recunoscute agenilor colectivitilor
teritoriale;
un proces de recrutare personalizat, care lsa un loc redus concursurilor
administrative;
insuficienele formrii, organizat tardiv i cu rezultate insatisfctoare.
Aceste carene au justificat punerea n aplicare, n cadrul legilor descentralizrii, a
unui Statut general al funciei publice teritoriale, cu ajutorul a mai multe texte legislative.

296
J .F. Auby, J.F. Auby, op. cit.pag. 188 - 189
112
n primul rnd, Legea din 26 ianuarie 1984 privind dispoziiile statutare ale funciei
publice teritoriale, modificat prin Legea din 13 iulie 1987, a ntrit autonomia colectivitilor
n gestionarea propriului personal.
Funcia public teritorial, este astfel, guvernat de un Statut general care are n
vedere agenii comunali, departamentali, regionali i pe cei ai stabilimentelor publice cu
caracter administrativ, fr a fi aplicabil agenilor stabilimentelor de sntate, agenilor de
drept privat ai colectivitilor i nici agenilor ne titulari 297.
Noul Statut integreaz funcia public teritorial n ansamblul funciei publice, alturi
de funcia public de Stat i funcia public de sntate.
Funcia public teritorial se distinge de funcia public de Stat prin pluralitatea
subiecilor. Astfel, funcionarii teritoriali provin din mai mult de 36.000 de comune, 100 de
departamente, incluznd i Parisul, 26 de regiuni, peste 15.000 de stabilimente publice
intercomunale i un numr nsemnat de alte stabilimente publice locale.
Aceast multitudine de angajatori face dificil definirea Statutului funciei publice
teritoriale, datorit necesitaii de a concilia autonomia fiecrui angajator cu voina de a
garanta un ansamblu de reguli omogene aplicabile funcionarilor teritoriali.
Astfel, este necesar realizarea unui compromis ntre principiul liberei administrri a
colectivitilor teritoriale care i gsete baza n articolul 72 din Constituie i principul
definirii unei funcii teritoriale unice. Toate particularitile regulilor aplicabile agenilor
colectivitilor teritoriale, n raport cu cele aplicabile agenilor Statului, i gsesc sursa n
acest compromis.
Personalul teritorial se divizeaz n funcionari teritoriali i n ageni publici teritoriali ne
titulari.
Trebuie remarcat c, datorit transferului de servicii realizat n cadrul reformelor
descentralizrii, n anumite administraii locale apare personal de Stat care a fost transferat
odat cu serviciul. Agenii n cauz au fost n continuare remunerai i acionau pentru Stat,
situaie care a durat pn n 1990 cnd au optat fie pentru funcia public public teritorial
fie pentru cea de Stat.

1.2. Funcia public teritorial


Categoria cea mai important de ageni teritoriali este constituit din personalul titular,
altfel spus, funcionarii teritoriali. Se poate defini funcionarul teritorial ca fiind un agent
297
Regulile aplicabile acestora din urm au fost stabilite printr-un decret din 15 februarie 1988.
113
care a fost numit pe un post permanent, pe o perioad determinat sau nedeterminat i
care a fost titularizat ntr-un grad al ierarhiei unei colectiviti sau unui stabiliment public vizat
de Statutul funciei publice teritoriale298.
Ceea ce caracterizeaz funcionarul i l distinge de agenii ne titulari este titularizarea
sa ntr-un grad, ceea ce i ofer stabilitate n funcie. Pot exista i funcionari titulari care
ocup funcii publice, dar au un caracter temporar, situaie n care se gsesc adesea
secretarii primriilor institutoare.
Astfel definii, funcionarii teritoriali sunt regrupai n corpuri 299 sau cadre300. Situaia lor
n cadrul corpurilor sau cadrelor de funcii trebuie s fie distinct de postul pe care l ocup.
Coexistena celor dou mecanisme are la baz textele care organizeaz Statutul
funciei publice teritoriale. Legea din 26 ianuarie 1984 prevede utilizarea tehnicii corpurilor,
iar cea din 13 iulie 1987 prevede utilizarea tehnicii cadrelor, lucru ce explic coexistena celor
dou sisteme, dei tehnica gruprii n cadre este dominant.
Fiecare corp sau cadru este dotat cu un statut particular care constituie ansamblul
regulilor ce precizeaz organizarea specific a fiecruia, aplicnd Statutul general. Dup
1988, numeroase decrete au intervenit pentru a defini statutele particulare ale cadrelor.
Acestea sunt repartizate n filiale, corespunznd naturii funciilor exercitate: filiale
administrative, tehnice, culturale, sanitare i sociale, sportive.
Cadrele sunt mprite n patru categorii, n funcie de nivelul de recrutare i de
calificarea necesar ocuprii: A,B,C,D.
Categoria A corespunde funciilor generale i de direcie care necesit studii
superioare. Categoria B corespunde funciilor de execuie, cernd o apreciere personal, cu
o recrutare la nivel de bacalaureat. Categoria C corespunde posturilor de execuie
specializat, cu o recrutare la nivelul primului ciclu al celui de al doilea grad, iar categoria D
corespunde posturilor de execuie nespecializat cu o recrutare care nu necesit diplome.
n interiorul fiecrui cadru, situaia carierei funcionarului este determinat de doi
factori. Fiecare cadru este structurat ntr-un anumit numr de grade (uneori divizate n clase),
fiecare grad fiind la rndul su divizat ntr-un anumit numr de niveluri. Se pot distinge un
grad iniial i grade de avansare. Gradul determin nivelul de important atins n interiorul

298
J.F. Auby, J.F. Auby, op. cit.pag. 191
299
Corpurile de funcionari reprezint ansamblu de funcionari supui aceluiai Statut particular i avnd acelai
grad. Aceast tehnic este utilizat ndeosebi pentru funcia public de Stat i are un caracter naional.
300
Reprezint ansamblu de funcionari supui aceluiai Statut particular i avnd acelai grad, dar este
organizat la nivelul fiecrei colectiviti.
114
corpului, nivel care reprezint o funcie de merit i n mare parte vechimea. Nivelul, care este
determinat numai de vechimea n grad, influeneaz remunerarea funcionarului.
Conform unui principiu tradiional n funcia public de Stat i pe care Statutul general
l-a mprumutat i pentru funcia public teritorial, gradul unei funcii teritoriale este distinct
de postul ocupat. Astfel, un funcionar teritorial apare ntr-un cadru ntr-o situaie care nu este
legat de activitatea pe care o realizeaz n interiorul unei colectiviti, explicaia fiind c
pentru a exercita activitatea sa profesional, el ocup un post n cadrul unei colectiviti.
Astfel, funcionarul i pstreaz poziia sa n interiorul cadrului, independent de postul
ocupat, iar cnd prsete acest post i pstreaz gradul.
Interesul acestei distincii rezid ntr-o dubl posibilitate pe care o ofer. Pe de o
parte, colectivitile teritoriale pot ncadra un agent teritorial pe un post, fr a se teme c n
situaia n care nu d satisfacie nu va putea fi ndeprtat, iar pe de alta, acest principiu de
mobilitate ofer garanii funcionarilor teritoriali: garania de a putea beneficia de posibilitatea
reclasrii n caz de dificulti de orice natur i garania de a beneficia de o carier
organizat prin ocuparea a mai multor posturi.
Acest principiu al separrii gradului de post are drept consecin stabilirea unui drept
de mobilitate n cadrul funciei publice teritoriale.
n mod tradiional, personalul colectivitilor locale, ndeosebi al departamentelor, este
format n mare parte din ageni ne titulari, ndeosebi auxiliari.
Reformele statutare din anii 80, s-au strduit s diminueze acest fenomen. Pe de o
parte, au fost organizate procedurile de titularizare (se mai spune i integrare) a agenilor ne
titulari existeni. Pe de alt parte, Statutul general a limitat ipotezele n care este posibil
recrutarea noilor ne titulari.
La momentul apariiei noului Statut, existau dou tipuri de ageni netitulari: cei
recrutai direct, fr a apela la cadrele de funcionari i agenii care ocupau posturi
sezoniere.
Posibilitile de a recruta direct sunt limitate, legea permind acest procedeu, doar
pentru urmtoarele posturi:
angajaii cabinetului, fiecare executiv avnd posibilitatea de a recruta liber un
colaborator pentru a exercita o funcie de cabinet;
anumite posturi de direcie: directorul general i directorul general adjunct pentru
serviciile departamentelor i regiunilor, secretarul general i directorul general pentru

115
serviciile tehnice ale comunelor cu mai mult de 800.000 de locuitori, secretarul
general adjunct pentru comunele cu mai mult de 150.000 de locuitori, directorul
anumitor stabilimente publice locale a cror importan justific acest lucru;
angajai pe baz de contract, atunci cnd condiiile care sunt cerute pentru angajaii
contractuali ai Statului sunt ndeplinite;
comunele cu mai puin de 2.000 de locuitori sau grupurile de comune a cror medie a
numrului de locuitori nu depete 2.000, pot utiliza contractele pentru angajaii
permaneni.
Agenii recrutai pe cale direct nu au dreptul la titularizare n funcia public teritorial.
Colectivitile teritoriale pot recruta pe cale direct ageni netitulari i n urmtoarele
cazuri:
pentru a asigura nlocuirea temporar a titularului autorizat s exercite funcia, aflat n
indisponibilitate;
pentru a asigura posturi temporare ce corespund unei nevoi maxime de ase luni pe
an;
pentru a asigura posturile ocazionale.

1.3 Instituii ale funciei publice teritoriale


Funcia public teritorial este ncadrat de un anumit numr de organisme de
gestiune i instituii de formare, dar presupune i instane n cadrul crora se exprim dreptul
de participare al funcionarilor.
Principalele puteri de gestiune a funciei publice teritoriale sunt ncredinate
autoritilor locale de drept comun. Dei aceste atribuii au fost reduse prin Statutul general
din 1984, n favoarea centrelor de gestiune i Centrului naional al funciei publice, aceste
autoriti au pstrat deciziile majore privind cariera funcionarilor teritoriali.
ntre organele executive i adunrile deliberative exist o repartizarea a rolurilor n
materie. Astfel, consiliile regionale, generale sau municipale creeaz sau desfiineaz
posturile. Preedinii consiliilor regionale sau generale i primarii recruteaz i iau msurile
individuale privind funcionarii colectivitii.
Textele recente au instituit Centrul Naional al funciei publice teritoriale,
stabiliment public cu caracter administrativ care regrupeaz ansamblul colectivitilor
teritoriale n sensul Statutului general al funciei publice teritoriale.

116
Consiliul de administraie al acestui centru este format din 31 de membri, alei dintre
reprezentani ai comunelor, departamentelor i regiunilor. Acetia desemneaz un preedinte
i un birou.
Acest centru asigur gestiunea funcionarilor de categoria A i a unei pri prevzute
n Statut din funcionarii de categorie B. Atribuiile sunt urmtoarele:
organizeaz concursurile de recrutare i examenele profesionale;
realizeaz o evident a funcionarilor care nu ocup un post;
reclaseaz funcionarii;
asigur publicitatea posturilor vacante;
asigur publicitatea sistemului de avansare stabilit de colectiviti sau stabilimente.
Pe plan local exist centre de gestiune, stabilimente publice cu caracter
administrativ. Acestea sunt organizate la nivelul fiecrui departament, lund locul sindicatelor
comunale pentru personal (SCP) existente nainte de 1984.
Comunele i stabilimentele cu un numr de funcionari titulari i stagiari de categorii A,
B, C, D, mai mic de 250, sunt obligate s se afilieze la centrele de gestiune. Pe de alt parte,
toate celelalte colectiviti sau stabilimente pot alege afilierea n mod voluntar.
Aceste centre de gestiune sunt administrate de consiliul de administraie ales, format
din reprezentani ai colectivitilor. Misiunile centrelor de gestiune sunt:
pentru funcionarii colectivitilor i stabilimentele afiliate, categoriile A, B, C, D,
asigur funcionarea comisiilor administrative paritare competente i a consiliului de
disciplin;
pentru funcionarii din categoriile B, C, D, ai colectivitilor i stabilimentelor afiliate,
asigur aceleai misiuni pe care Centrul naional al funciei publice teritoriale le
asigur pentru funcionarii din categoria A;
pentru funcionarii din categoriile B, C, D, ai colectivitilor i stabilimentelor ne afiliate,
asigur publicitatea posturilor vacante;
pentru colectivitile i stabilimentele afiliate sau nu, asigur publicitatea sistemului de
avansare stabilit de colectiviti i stabilimente.
Colectivitile i stabilimentele care nu sunt afiliate la centrele de gestiune, fie regiunile
i departamentele i stabilimentele lor publice, comunele i stabilimentele lor publice cu mai
mult de 250 de funcionari titulari i stagiari, asigur integralitatea actelor de gestiune a

117
personalului, cu excepia publicitii sistemului de avansare. Acestora le revin i anumite acte
de gestiune a personalului de categorie A.
Colectivitile i stabilimentele care sunt afiliate la centrele de gestiune, comunele i
stabilimentele lor publice cu mai puin de 250 de funcionari titulari i stagiari de categorii A,
B, C, D, ca i colectivitile i stabilmentele care nu corespund acestei exigene, dar afiliate
voluntar, asigur gestiunea personalului propriu cu excepia urmtoarelor atribuii:
organizarea concursurilor i examenelor;
funcionarea comisiilor administrative paritare i a consiliului de disciplin;
reclasarea funcionarilor:
-publicitatea posturilor vacante.
Legea din 12 iulie 1984 privind formarea agenilor funciei publice teritoriale a
consacrat, n beneficiul agenilor teritoriali, un veritabil drept la formare.
Astfel, Centrul naional al funciei publice teritoriale este nsrcinat cu formarea
agenilor teritoriali, atribuii exercitate pn n 1984 de Centrul de formare a personalului
comunal (CFPC).
Aceast misiune se realizeaz n cadrul unei politici generale de formare profesional
a agenilor funciei publice teritoriale, fiind realizate urmtoarele aciuni:
orgaizarea formrii prealabile titularizrii n funcia public teritorial;
pregtirea concursurilor de acces i a examenelor profesionale ale funciei publice
teritoriale;
formarea continu necesar de-a lungul carierei, fie cu privire la funcia ndeplinit, fie
cu privire la accederea ntr-un nou cadru, grad sau post;
punerea n aplicare a aciunilor de cercetare n materie de formare a agenilor funciei
publice teritoriale.
Pentru executarea misiunilor sale n materie de formare, consiliul de administraie al
Centrului naional al funciei publice teritoriale este asistat de un consiliu de orientare n ceea
ce privete definirea politicii generale de formare.
Centrul naional al funciei publice teritoriale dispune de delegaii, create de consiliul
de administraie, avnd un caracter interdepartamental sau regional. Fiecare delegaie se
afl sub autoritatea unui delegat, ales local desemnat de consiliul de administraie al
Centrului naional al funciei publice teritoriale. Acest delegat este asistat de un consiliu de
orientare pe care l prezideaz.
118
Uneori, colectivitile i stabilimentele particip la aciunile de formare prin:
elaborarea planului de formare. Aceste planuri sunt elaborate direct de ctre
colectivitile sau stabilimentele ne afiliate la un centru de gestiune, sau de ctre
centrele de gestiune pentru celelalte cazuri. Planurile sunt transmise delegaiei
Centrului naional al funciei publice teritoriale i servesc consiliului de orientare al
delegaiei la stabilirea raportului relativ privind nevoile exprimate n materie i la
definirea programelor de formare;
pot organiza aciuni de formare complementar pentru personalul propriu.

Funcia public teritorial este dotat cu un ansamblu de instane n cadrul crora


reprezentanii funcionarilor sunt chemai s i dea avizul asupra unor aspecte diverse
privind gestiunea personalului. Cu toate c nu au dect atribuii consultative, aceste
organisme au n practic o important deosebit.
Consiliul superior al funciei publice teritoriale este un organism consultativ,
constituit la nivel naional i care este interlocutorul Guvernului n ceea ce privete
propunerea de reglementri privind funcia public teritorial. Este format n proporie de
50% din reprezentani ai colectivitilor teritoriale, restul fiind reprezentani ai personalului
colectivitilor teritoriale.
Atribuiile acestui organism sunt:
atribuii consultative, privind ansamblul textelor legislative i reglementare relativ la
funcia public teritorial;
atribuii de propunere, n materie statutar;
atribuii de sugestie, privind regulile aplicabile funciei publice teritoriale.
Comisiile administrative paritare sunt consultate n anumite probleme legate de
funcia public teritorial: cumul, promovare intern, detaare, demitere, notare, avansare
disciplin etc.
Exist o comisie administrativ paritar pentru fiecare categorie (A, B, C, D), pe lng
fiecare centru de gestiune i pe lng fiecare colectivitate neafiliat la un astfel de centru.
Aceste comisii conin, n numr egal, reprezentani ai funcionarilor (n principiu doi
titulari i doi supleani pentru fiecare grad al corpului), alei din liste prezentate de
organismele sindicale reprezentative, i reprezentani ai colectivitilor, desemnai de
executivul fiecreia.

119
Comitetele tehnice paritare sunt consultate asupra problemelor de organizare a
serviciilor, asupra metodelor de munc, igien i securitate, dac nu exist comitete de
igien i securitate.
Exist un astfel de comitet pe lng fiecare centru de gestiune i n fiecare
colectivitate cu cel puin 50 de ageni.
Comitetele tehnice paritare, care cuprind ntre 6 i 30 de membri, reunesc n mod egal
reprezentani ai colectivitilor i reprezentani alei ai personalului, din listele prezentate de
organismele sindicale.
Comitetele de igien i securitate trebuie create n colectivitile cu mai puin de
200 de ageni n serviciile ce presupun riscuri profesionale specifice.
Sunt formate din reprezentani ai colectivitilor i din reprezentani alei ai
personalului, fiind consultate asupra reglementrilor i documentelor privind igiena i
securitatea i au posibilitatea de a declana anchete cu ocazia accidentelor de serviciu i de
a preveni bolile profesionale.

2. Resursele financiare teritoriale

2.1 Finanele comunale


2.1.1. Precizri prealabile
Comuna se bucur de autonomie. Aleii si dispun de o veritabil putere n ceea ce
privete volumul mijloacelor financiare pe care le pun n circuit pentru a o gira, pentru a face
s funcioneze serviciile, pentru a dota comuna cu echipamentele necesare populaiei.
Transpunerea financiar a prioritilor care decurg din programul i angajamentele luate
de alei se concerteaz n fiecare an prin votarea bugetului, document care prevede
ansamblul cheltuielilor i al ncasrilor acoperind perioada unui an civil, da la 1 ianuarie la 31
decembrie.
Bineneles, exist multiple alte instrumente pentru a integra necesitatea unei abordri
plurianuale a gestiunii financiare. n Frana durata mandatului municipal este de ase ani,
perioad n care aleii i vor pune n practic programul. Pentru proiectele importante, nu de
puine ori se ntmpl s fie necesari cel puin trei ani ntre concepie i inaugurarea
echipamentului public.

120
Luarea n calcul a timpului, existena i perenitatea mijloacelor financiare sunt dou
elemente determinante pentru gestiunea municipal.
Dei comuna este autonom, ea nu are tot atta independen financiar. n sistemul
francez de descentralizare, comuna este mai mult sau mai puin tributar subveniilor
acordate de ctre Stat, al cror rol este de a menine procesele de solidaritate ntre
colectivitile publice pe plan naional.
Subveniile acordate de ctre Stat reprezint, n medie, un sfert din ncasrile
comunelor franceze. Partea cea mai important a mijloacelor financiare ale comunei provine
din impozitele i taxele votate de Consiliul municipal. Aceste ncasri fiscale constituie pentru
comun jumtatea bugetului su.
O reglementare naional, care limiteaz din cnd n cnd libertatea aleilor de a
gestiona banii, se impune comunelor. Ea garanteaz n schimb coeziunea ansamblului, ca i
diversele mecanisme de solidaritate.
n Frana, bugetele cumulate ale colectivitilor teritoriale descentralizate, adic ale
comunelor, departamentelor i regiunilor, reprezint n medie 110 miliarde de euro, n timp ce
bugetul Statului atinge 230 de miliarde de euro. Greutatea financiar, fiscal i economic a
colectivitilor teritoriale franceze apare pe deplin semnificativ prin intermediul acestor cifre.

2.1.2. Principii ale finanelor locale n Frana


Colectiviti publice, comunele sunt constrnse de principiile i reglementrile care se
aplic finanelor publice. Evoluia n timp a instituiilor publice franceze, foarte mult timp
centralizate i a modurilor lor de gestiune explic specificul finanelor publice.
De mai multe secole s-a impus regula conform creia nu se pot face ncasri i
cheltuieli dect n conformitate cu bugetul comunei, ceea ce echivaleaz cu principiul
autorizaiei bugetare. Primarul nu poate angaja o cheltuial sau o ncasare, dect dac a fost
n mod expres autorizat de Consiliul municipal s o fac. Prin votarea bugetului, adunarea
deliberativ acord executivului mijloacele de a face s funcioneze comuna.
Realizarea proiectului de buget, votarea i execuia bugetar primeaz asupra tuturor
celorlalte hotrri i decizii i tocmai de aceea legiuitorul a ncadrat strict aceste proceduri.
Prezentarea proiectului de ctre primar, votarea de ctre consiliul municipal, trecnd prin tot
documentul (prezentare, coninut, anexe..), totul este strict reglementat.

121
Bugetul respect un anumit numr de reguli i principii. Este vorba despre regulile de
anualitate, anterioritate, universalitate i unitate, crora li se adaug alte reguli importante
cum ar fi principiul unicitii de cas sau cel al echilibrului bugetar.
Regula anualitii traduce faptul c exerciiul bugetar corespunde unui an civil (1
ianuarie-31 decembrie).
Bugetul comunei ar trebui votat nainte de 1 ianuarie, pentru ca primarul s fie autorizat
s angajeze cheltuieli, aceasta fiind regula anterioritii. O serie de dificulti fac ns, ca
aceast regul s nu fie respectat, astfel c prin Legea din 2 martie 1982 s-a fixat data de
31 martie ca limit de votare a bugetului.
Regula universalitii const n faptul c bugetul trebuie s cuprind totalitatea
veniturilor i cheltuielilor. Acest lucru interzice ncasarea de venituri i efectuarea de cheltuieli
n afara celor prevzute n buget.
ncasrile i cheltuielile trebuie s fie prevzute ntr-un document bugetar unic, aceasta
fiind regula unitii. n practic, mai multe principii atenueaz aceast regul. Astfel, la
bugetul comunei se adaug alte documente precum i anumite decizii de rectificare
bugetar, precum i bugetele serviciilor anexe.
Bugetele i conturile colectivitilor locale sunt n mod obligatoriu prezentate n dou
seciuni: seciunea de funcionare i cea de investiie.
Seciunea de funcionare cuprinde cheltuielile i ncasrile n raport cu exploatarea.
Aceste cheltuieli i ncasri permit funcionarea serviciilor i activitilor comunei 301.
Componentele seciunii de investiii au un caracter excepional i o legtur cu
patrimoniul comunei302.
Patrimoniul comunei este format din domeniul public (sediile administrative, strzile,
pieele etc.) i unul privat (apartamente nchiriate salariailor comunali, localuri pentru comer
etc.).
Aceast separare n dou seciuni este o caracteristic a sectorului public local.
Motenire a istoriei303, scopul ei este de a permite meninerea patrimoniului local.

301
De exemplu, remunerarea funcionarilor comunali, nclzirea cldirilor, lucrrile de ntreinere a cldirilor,
etc..
302
De exemplu, construirea unei coli, achiziionarea unui teren, cumprarea de materiale sau de mobilier,
consolidarea reelelor de drumuri , iluminat public.
303
Cheltuielile ordinare erau finanate prin ncasri obinuite, cheltuielile excepionale, extraordinare, prin
ncasri specifice, percepute doar att timp ct era necesar.
122
O ncasare pentru investiii nu poate finana dect o cheltuial pentru investiii. Orice
sum intrat n seciunea de investiii nu poate figura sau s fie transferat n seciunea de
funcionare.
n medie, bugetul de funcionare al comunelor a reprezentat mult timp dou treimi din
bugetul total. mpovrarea taxelor de exploatare i a rambursrii mprumuturilor reprezint
astzi trei ptrimi din bugetul total.
O alt caracteristic fundamental a finanelor publice franceze, care rezult dintr-un
text din 1862, se refer la funciile ordonatorului de credite bugetare care sunt diferite de cele
ale contabilului. Ordonatorul este cel care angajeaz cheltuielile i efectuarea ncasrilor, n
funcie de autorizaia dat de consiliul municipal, cu ocazia votrii bugetului. Contabilul este
singurul care are dreptul de a manipula veniturile Statului petru a efectua ncasrile i plile.
Pentru comun ordonatorul principal de credite bugetare este primarul. El poate delega
o parte din atribuiile sale unuia sau mai multor adjunci.
Prin Decretul din 27 februarie 1811, fondurile disponibile ale comunelor trebuie depuse
la Trezoreria public unde, din pcate pentru comunele mici, nu aduc nici un venit. Doar
sumele provenite din nstrinarea patrimoniului pot fi plasate 304.
Bugetul comunal supus votului trebuie, n mod obligatoriu s fie echilibrat. Acest lucru
este valabil pentru fiecare din cele dou seciuni bugetare.
Previziunile bugetare trebuie s fie conforme realitii i evaluate n cifre fr o
supraevaluare a ncasrilor i fr o substituire a cheltuielilor. Noiunea de conformitate cu
realitatea este precizat de lege i prefectul, ca reprezentant al Statului, controleaz
sinceritatea previziunilor i echilibrul real al bugetului comunei, atunci cnd, o dat votate de
consiliul municipal, documentele bugetare i sunt transmise.

2.1.3 Bugetul
Bugetul comunal corespunde listei mijloacelor cu are se doteaz o echip pentru a-i
realiza proiectele, pentru a-i executa programul, a-i ine angajamentele cu privire la
populaie, a face s funcioneze serviciile. De aceea, bugetul constituie obiectul principalei
decizii a consiliului municipal, principala dar i cea mai dificil de luat din cel puin dou
motive: pe de o parte, pentru c tot ceea ce este luat n considerare, propus, cerut, n
general nu poate fi integral reinut; pe de alt parte, din cauza efectelor pe care bugetul le
304
Dar n valori sigure, sub forma mprumuturilor de Stat i a obligaiunilor.
123
produce n acelai an cu votarea sa, asupra impozitelor locale, iar n anii urmtori asupra
mprumuturilor de rambursat i asupra cheltuielilor ce trebuie finanate, din cauza
echipamentelor noi i a serviciilor. Aadar, bugetul reprezint ntotdeauna un compromis
ntre ceea ce este de dorit i ceea ce este posibil.
Cutarea coerenei aciunii municipale vizeaz punerea n relaie a elementelor din
programul mandatului care, pentru marile servicii de investiii, au fcut n prealabil obiectul
unei evaluri n cifre i al unei expuneri pe cei ase ani ai mandatului cu estimri proprii
bugetului anual. De aici apare necesitatea de a respecta principiul anualitii bugetare.
n ceea ce privete pregtirea proiectului de buget, aceast atribuie revine primarului
care l propune Consiliului municipal, legea acordnd comunelor libertate total n
organizarea acestei etape. Singurele imperative care sunt necesar a fi respectate in de
calendar i de data limit de 31 martie, de coninutul bugetului ca i de sinceritatea ce
trebuie s conduc nscrierea cifrelor.
La nivelul procedurii bugetare, pot fi distinse trei etape principale:
I Primarul i majoritatea sa elaboreaz proiectul de buget;
II Proiectul este adus la cunotina minoritii care dispune de dreptul la amendament ;
III Adoptarea bugetului cu majoritatea voturilor exprimate.
Dac faza de pregtire a bugetului este lsat la aprecierea fiecrei comune, votarea,
controlul, execuia bugetar i stabilirea contului administrativ se conformeaz unor norme
care nu las loc de interpretare.
Mai nti, n comunele cu peste 3.500 de locuitori, primarul trebuie s organizeze cu
dou luni nainte de votarea bugetului primar, o dezbatere de orientare bugetar. Acelai
lucru este valabil pentru instituiile publice de cooperare intercomunal din care face parte
cel puin o comun cu peste 3.500 de locuitori.
Ca orice dosar ce intr n competena Consiliului municipal, bugetul figureaz pe
ordinea de zi a unei edine publice, n cadrul creia primarul propune votarea. n comunele
cu mai mult de 3.500 de locuitori, la convocarea scris adresat fiecrui consilier se
anexeaz o not de prezentare.
Codul general al colectivitilor teritoriale dispune votarea creditelor capitol cu capitol,
sau articol cu articol, dac astfel decide consiliul municipal, aceasta din urm fiind o
procedur rar ntlnit.

124
n comunele cu peste 3.500 de locuitori, fiecare cheltuial i ncasare efectuat se
gsete repartizat n cadrul uneia dintre cele zece funcii (conform tabelului 4.1).

Tabelul 4.1 Funciile de repartizare a veniturilor i cheltuielilor bugetare comunale


Funcia 1 ASIGURRI SALUBRITATE PUBLIC
Funcia 2 NVMNT FORMARE
Funcia 3 CULTUR
Funcia 4 SPORT I TINERET
Funcia 5 INTERVENII SOCIALE i SNTATE
Funcia 6 FAMILIE
Funcia 7 LOCUINE
Funcia 8 AMENAJARE I SERVICII URBANE
Funcia 9 ACIUNE ECONOMIC
Funcia 10 SERVICII GENERALE

Fiecare dintre aceste funcii este subdivizat n sub-funcii.


Pentru ca bugetul votat s devin executoriu, trebuie ndeplinite dou formaliti
indispensabile: s fie adresat prefectului i s fie publicat. Legea prevede c bugetele
adoptate s fie depuse la primrie, la dispoziia publicului, n urmtoarele cincisprezece zile
de la adoptare. Publicitatea bugetului se face prin orice mijloc lsat la alegerea primarului.
O dat devenit executoriu, primarul va putea s pun n aplicare bugetul.
Pentru a se putea angaja cheltuieli publice trebuie urmate patru etape:
prima etap o reprezint nscrierea cheltuielii n buget;
a doua etap este cea a angajamentului, printr-un bon de comand sau un ordin de
serviciu semnat de ctre primar;
a treia etap corespunde lichidrii operaiunii care ia forma unui mandat de plat,
stabilit de primar, dup ce acesta s-a asigurat de realizarea serviciului i de
conformitatea actului de plat;
a patra este cea a execuiei ordinului de plat de ctre casierul municipal (contabil
public). Ordinul de plat a fi ntotdeauna executat.
Aceast schem arat c actorii locali au roluri complementare. Primarul nu poate
angaja sau mandata nimic, att timp ct consiliul municipal nu este de acord. Plile nu se
efectueaz de primar ci de casier, care nu poate interveni dect pe baza mandatului de plat
al primarului.

125
Pentru ncasarea veniturilor, procedura este identic. Ea se traduce prin emiterea de
ctre primar a unui titlu de ncasri care permite ncasarea veniturilor de ctre contabil.
Dac rolul primarului este esenial, cel al casierului municipal nu este mai puin
important, el fiind nsrcinat s vegheze la respectarea perfect a textelor legii, fr a judeca
oportunitatea cheltuielilor sau a ncasrilor fcute. El nu trebuie s aprecieze dect
conformitatea.
Acest sistem de control permanent i-a dovedit aptitudinile. Uneori, cu preul unor
CICLUL BUGETAR
greuti pe care legea se strduiete s le micoreze sub forma unei mputerniciri de
rechiziie, prin primar, a casierului municipal, de fiecare dat cnd se pun probleme de
interpretare. De notat c aceast modalitate se nscrie ntr-un cadru foarte strict. Ea se
exercit innd seam de un anumit numr de condiii restrictive care au fcut o excepie.
n practic, se observ c oricare ar fi calitatea previziunii, ntotdeauna n timpul
IAN.
exerciiului, apar evenimente care modific datele pe care bugetul a fost stabilit. De aceea,
prin hotrre luat la iniiativa primarului, consiliul municipal poate, n orice clip, s ajusteze
FEB.
sau s modifice bugetul.

MAR.
Pe scurt, ciclul bugetar cuprinde urmtoarele etape (conform schemei 4.1):
Exerciiul ncepe la 1 ianuarie al anului analizat. n perioada celor dou luni dinaintea
APR.
votrii bugetului primar, are loc dezbaterea orientrii bugetare.
ncepnd cu 1 ianuarie a anului n curs, pn la adoptarea bugetului primar, se ncepe
MAI
mandatarea cheltuielilor de funcionare prin raportare la bugetul primar al anului precedent.

IUN.

IUL.
Schema 4.1 Ciclul bugetar

AUG.

SEPT. Dezbatere despre orientrile


bugetare
(obligatorie pentru comunele Deliberare
OCT. cu peste 3.500 de locuitori) echivalnd mini-
bugetul pentru
Votarea echipament
NOV. bugetului

Decizie de rectificare 126


DEC.
Decizia
conturilor
pentru anul
anterior Decizie de rectificare

Afectarea rezultatului
Decizie de rectificare

Decizie de rectificare
Votarea bugetului
suplimentar

Ultima decizie de
rectificare
Dac pentru cheltuielile de investiii se dorete, se poate trece la votarea unei hotrri
echivalnd cu un mini-buget pentru echipament. Aceast hotrre rmne facultativ, iar
cheltuielile trebuie garantate prin anumite ncasri.
Bugetul primar trebuie adoptat pn cel mai trziu la 31 martie.
n septembrie sau octombrie are loc de obicei votarea bugetului suplimentar, dup
adoptarea contului administrativ al anului precedent i decizia de repartizare a fondurilor
seciunii de funcionare. Nu exist termene obligatorii pentru c adoptarea unui buget
suplimentar este facultativ.

2.1.4. Veniturile i cheltuielile comunei

I Venituri de funcionare
a. ncasri care necesit o hotrre a Consiliului municipal

127
Patru taxe locale directe constituie cea mai important surs de venit pentru comun.
Aceste taxe au la baz texte foarte restrictive care asigur egalitatea contribuabilului fa de
contribuie. De ele nu beneficiaz dect comuna. Departamentul, regiunea, instituiile de
cooperare intercomunal sunt dotate cu o fiscalitate proprie.
Bazele de impozitare a celor patru taxe locale directe sunt evolutive. Acestea sunt
calculate cu un decalaj de doi ani.
Taxa pe locuin cade n sarcina celui care ocup orice local mobilat i locuibil, utilizat
la 1 ianuarie, fie ca reedin principal sau secundar, n calitate de proprietar, locatar sau
ocupant cu orice titlu. Aceast tax folosete ca baz de calcul valoarea cadastral locativ
care ine seama de mai multe elemente:
- suprafaa localului, calitatea imobilului, ntreinerea i poziionarea sa n cadrul
comunei n raport cu echipamentele publice, cu transporturile n comun etc. Care
permit clasarea n una din cele 8 categorii (mai multe dac inem cont i de sub-
categorii) i evaluarea n cifre a valorii locative pe metrul ptrat prin comparaie cu
localurile de referin alese n comun.
- reducerile de impozit care se deduc din valoarea locativ brut, dar de care pot
beneficia doar ocupanii principali ai reedinelor (de exemplu, reducerea pentru
impozitele de familie).
Taxa funciar pe proprietile construite revine obligatoriu proprietarului fiecrui
imobil, fie c este vorba de o construcie destinat locuirii, de o uzin, de un magazin sau un
hangar. Ea are drept baz, o valoare cadastral egal cu 50% din valoarea locativ
cadastral.
Independent de cazurile acordate de Stat, se poate meniona posibilitatea consiliului
municipal de a exonera construciile noi de taxa funciar 305.
Taxa funciar pe proprietile neconstruite revine obligatoriu proprietarului de
pmnturi de cultur, de puni, pduri, parcuri, etc. Stabilit pe o valoare locativ
cadastral care corespunde procentului de 80% dintr-o valoare locativ fictiv, aceast tax
comport, de asemeni, cazuri de exonerri temporare (pentru a stimula plantaiile, de
exemplu) sau de alt tip, n avantajul tinerilor exploatatori agricoli.

305
Timp de doi ani sau mai mult, dac este vorba de cldiri finanate prin mprumuturi cu caracter de ajutor
acordate de ctre Stat.
128
Consiliul municipal poate institui o majorare a bazei impozabile pentru anumite terenuri
de construcii. Mai mult dect ncurajarea pieei imobiliare n sensul aducerii de parcele
pentru construcii, este vorba de crearea de resurse suplimentare.
Taxa profesional trebuie pltit de toi cei care exercit o activitate nesalarizat: un
comerciant, o ntreprindere, o persoan care exercit o profesie liberal etc. cu numeroase i
variate cazuri de exonerri: agricultorii, meteugarii avnd mai puin de trei ucenici, etc. Are
drept baz de calcul o fraciune din salariile pltite sau o parte din cifra de afaceri, dup cum
este vorba de o ntreprindere sau de un magazin sau de exercitarea unei profesii liberale, la
care se adaug valoarea locativ cadastral a localurilor utilizate plus imobilizrile contabile.
Consiliul municipal poate institui un minimum de cotizaie, alegnd un local de referin
ale crui elemente impozabile servesc evalurii n cifre a acestui minimum. Acest lucru se
refer doar la activitile foarte puin rentabile. Consiliul poate decide i exonerarea
temporar a acestei taxe i a taxei funciare pe proprietile construite n avantajul unor
ntreprinderi noi.
n scopul meninerii ntre comune a unui echilibru la nivelul veniturilor fiscale, exist
dou tipuri de repartizare a taxei profesionale, unul pe plan departamental, cellalt pe plan
naional.
Consiliul municipal este cel care i asum responsabilitatea de a vota cele patru taxe.
El trebuie s realizeze acest lucru pn cel mai trziu la 31 martie. n general, decizia este
luat n prelungirea adoptrii bugetului primar.

Pe lng cele patru taxe, exist o tax facultativ pentru un serviciu prestat al crui
venit nu poate fi superior costului su: taxa pentru nlturarea resturilor menajere. Aceast
tax este perceput de la proprietarii imobilelor deservite i are la baz valoarea locativ
cadastral.

Un alt venit comunal avnd la baz o hotrre a consiliului local l reprezint cel
realizat de serviciile girate de comun, dar are un randament redus 306, lucru care se explic
prin caracterul de serviciu public al creelor, cantinelor colare etc.
Totui, acest venit este semnificativ pentru autonomia comunal i pentru modul
acordat de lege de a duce o politic reprezentativ a opiunilor aleilor din fiecare comun,
mai ales pe plan social.
306
Aproximativ 10% din totalul resurselor care alimenteaz seciunea de funcionare.
129
Consiliul municipal stabilete prin deciziile sale tarifele serviciilor. Pentru serviciile cu un
caracter social, el poate s le moduleze, innd cont de resursele i de cheltuielile
beneficiarilor, prin aplicarea a ceea ce se cheam cote familiale.
Revine fiecrei adunri locale s decid asupra fixrii criteriilor, din moment ce tarifele
nu sunt superioare preurilor de cost i diferena se bazeaz pe elemente care respect
egalitatea tuturor n faa impozitului i a preului serviciului public. Asta nseamn c, n
situaii identice, se impun aceleai tarife.
Singura derogare autorizat o reprezint posibilitatea de a stabili taxe mai mari pentru
serviciile de care beneficiaz persoanele ce nu locuiesc n comun.
n ceea ce privete serviciile concesionate sau arendate, evoluia tarifelor i cota-
parte din produsele lor care revine comunei depind de contractele de delegare, dar i de
decizia adunrii comunale, cnd acest lucru este menionat n contract.
Alte venituri al cror nivel depinde de consiliul municipal sunt:
redevena de epurare, destinat s finaneze cheltuielile pentru acest serviciu, ceea
ce i limiteaz percepia asupra beneficiarilor care i pot racorda imobilul la reeaua
de canalizare;
drepturile de staionare (pe drumuri publice, n parcri auto publice etc.);
taxa de electricitate care este facultativ i care are drept baz consumurile de
electricitate (procentul poate varia de la 0 la 8%);
taxele (facultative) pe afie i pe amplasamente publicitare;
impozitul pe spectacole, drepturile de licena pentru desfacerea de buturi alcoolice i
taxele pe jocurile electronice instalate n locuri publice;
taxa de sejur;
chirii i alte drepturi din patrimoniu;
donaiile i legaturile care pot fi acceptate sau nu de ctre consiliul municipal.

b. ncasri asupra crora consiliul nu are nici o influen


Dotarea Global de Funcionare (DGF) reprezint un venit important al comunei,
provenind de la bugetul central. Aceast dotare a reprezentat mult timp aproximativ o treime
din veniturile comunei, pentru ca acum s ating aproximativ un sfert din resursele seciunii
de funcionare i aceasta datorit unor modificri succesive care au afectat calculul
volumului su, precum i elementele sale de repartiie.

130
Dotarea Global de Funcionare se acord n funcie de anumite criterii, cum ar fi:
populaia comunei i dinamica acesteia;
veniturile comunei;
numrul de locuine sociale precum i raportul populaie/ locuine sociale etc.
Dotarea General de Descetralizare este acordat tot de la nivel central avnd
drept scop compensarea financiar a creterilor de cheltuieli, rezultate din transferurile de
competene ctre comune, ca urmare a descentralizrii.
Domeniile pentru care se acord sunt:
elaborarea sau revizuirea documentelor de urbanism;
eliberarea autorizaiilor de construcie;
-serviciile comunele de igien i sntate;
bibliotecile municipale;
Dei actualizat anual, compensaia este foarte departe de costul real al
competenelor transferate comunelor prin descentralizare.
Subvenii de funcioare, dar foarte modeste sunt acordate de ctre Stat sau
departament. Sunt acordate pentru activiti foarte costisitoare pentru comun.
Taxa adiionala la taxa de publicitate funciar reprezint o parte din taxele
percepute cu prilejul transferurilor cu caracter costisitor de imobile i drepturi imobiliare
(precum o firm comercial, de exemplu). Dac se opereaz direct pentru comunele cu mai
mult de 5.000 de locuitori i ia n calcul transferurile nregistrate pe teritoriul lor, ea trece
printr-un fond departamental de repartizare just n cazul comunelor cu mai puin de 5.000
de locuitori, excepie fcnd staiunile i satele de vacan clasificate.
Aceast tax, adiional pentru comune la ceea ce percep n primul rnd
departamentele, este strns legat de piaa imobiliar.

Alte venituri din aceast categorie provin din acordarea permiselor de vntoare, din
amenzi contravenionale sau din taxa pe pilonii care susin linii electrice de nalt tensiune.
Conform Ghidului anual editat pe plan naional de Direcia General a Colectivitilor
Locale, n anul 1997, repartizarea veniturilor de funcionare a fost urmtoarea:

Tabelul 4.2 ncasri reale de funcionare

NCASRI REALE DE FUNCTIONARE

131
Cel mai Media Cel mai
sczut naionala ridicat
procent procent
NCASRI FISCALE 36,6% 54,2% 59,7%
DOTRI ALE STATULUI 22,4% 24,3% 28,5%
TRANSFERURI 26,9% 30,2% 33,6%
ECONOMIE BRUT 8,5% 12,6% 25,3%

II ncasrile seciunii de investiii


a. ncasri bazate pe o decizie a consiliului municipal
mprumuturile reprezint principala surs de venituri n cadrul seciunii de investiii,
negocierea acestora fiind liber. Decizia de a recurge la un mprumut aparine consiliului
municipal, care poate delega aceast competen primarului.
Decizia trebuie s menioneze toate caracteristicile mprumutului i autorizeaz
primarul s ncheie cu instituia financiar respectiv, contractul de mprumut corespunztor.
ncepnd cu legile descentralizrii, deciziile i contractele de acest gen sunt supuse
aceluiai control ca toate celelalte acte ale colectivitilor teritoriale.
n contractarea de mprumuturi, se are n vedere c acestea nu pot finana cheltuieli
de funcionare, nici rambursarea de datorii, iar durata lor de acoperire nu trebuie s
depeasc durata de utilizare a echipamentelor astfel finanate.
O alt regul ce trebuie respectat la contractarea de mprumuturi este aceea
conform creia suma total a mprumuturilor garantate ntr-un an i dobnzile aferente nu
trebuie s depeasc 50% din ncasrile reale ale seciunii de funcionare a bugetului
comunal.
Alegerea modului de finanare i a raportului ntre mprumut i autofinanare este de
cea mai mare important. Decizia de a contracta mprumuturi trebuie s fie precedat de o
proiecie a exerciiilor bugetare urmtoare, inndu-se cont de progresia ncasrilor din viitorii
ani i de amortizarea mprumuturilor din anii anteriori.
Taxa local de echipament (TLE) reprezint contribuia constructorilor la finanarea,
ntr-o proporie mai mare sau mai mic, a cheltuielilor de investiie crora va trebui s le fac
fat comuna pentru realizarea echipamentelor i reelelor utilizate de ctre acetia. Aceast
tax se calculeaz n funcie de suprafaa construit i natura construciei care determin
valoarea impozabil pe metru ptrat, la care se aplic procentul votat de consiliul municipal
(ntre 1 i 5%).

132
TLE se aplic cu drept deplin n comunele cu peste 10.000 de locuitori i n regiunea
Ile-de-France. n celelalte comune ea este facultativ, fiind lsata la aprecierea consiliului
municipal. Acesta poate decide exonerarea sau reinerea unui procent inferior. Procentul
votat este intangibil timp de trei ani.
Constructorii se pot afla n situaia de a cere o participare pentru racordarea la
reelele de canalizare, participare care poate reprezenta contribuia lor la costul reelei.
Consiliul municipal fixeaz cota, n general, n raport cu numrul de locuine ce se vor realiza
sau de metri ptrai pe care se va construi i cu economia care este realizat.
Autofinanarea reprezint o alt surs de acoperire a cheltuielilor de investiii.
Datorit unei gestionari eficiente, n unele cazuri s-au reuit diferene de pn la cinci
procente fat de inflaie, lucru mbucurtor dac se are n vedere c recurgerea la un
mprumut rambursabil n 15-20 de ani, aproape dubleaz costul echipamentelor.

b. Venituri pe care consiliul municipal nu le influeneaz


Comunele cu mai puin de 2.000 de locuitori primesc din partea Statului o dotare
forfetar, reprezentnd un procent sczut din cheltuielile lor globale de investiii (mai puin de
2%).
Aceast dotare numit dotare global pentru echipament (DGE) se acord seciunii
de investiii.
Exist apoi, o serie de subvenii care se acord de ctre Stat pentru proiecte
concepute de comunele cu mai puin de 2.000 de locuitori. Sunt apoi subvenii regionale i
departamentale, care se supun unor reguli i condiii variabile, pentru c depind de deciziile
consiliilor regionale ;I generale. Fiecare adunare hotrte n mod liber, lista operaiilor ce
pot fi subvenionate i modul de calcul al subveniilor.
Pentru anumite proiecte importante, comunele pot beneficia de ajutoare substaniale,
cu titlul de fonduri structurale europene.
Colectivitile teritoriale beneficiaz de o form de rambursare a TVA pe care o achit
pentru cheltuielile de investiii, preciznd c sunt excluse de la aceast rambursare:
cheltuielile care nu au suportat TVA (de exemplu, cumprrile de teren);
cota-parte a cheltuielilor finanate parial de ctre Stat;
-lucrrile realizate n regie pentru prtile nesupuse TVA-ului (cheltuieli de personal).
Rambursarea intervine cu un decalaj de doi ani.

133
III Cheltuielile comunei
Exist dou tipuri de cheltuieli: cele facultative i cele considerate obligatorii.
Cele obligatorii sunt toate cheltuielile care decurg din aplicarea unui text de lege 307, a
unei decizii juridice308, a unui angajament contractual309, a unui serviciu prestat etc.
n realitate, cheltuielile obligatorii reprezint partea cea mai important a bugetului.
Refuzul primarului de a le mandata poate declana o somaie din partea prefectului. Dac
procedura de somaie rmne fr efect, prefectul poate utiliza mpotriva primarului puterea
sa de substituire.
Cheltuielile facultative depind doar de voina consiliului municipal de a le trece sau nu
n buget cu o sum total al crei nivel depinde de decizia membrilor si.
Conform Ghidului anual editat pe plan naional de Direcia General a Colectivitilor
Locale, n anul 1997, repartizarea cheltuielilor de funcionare i de investiii pe locuitor a fost
urmtoarea:

Tabelul 4.3 Cheltuielile reale de funcionare


CHELTUIELI REALE DE FUNCTIONARE (n franci, pe locuitor)
Cel mai Media Cel mai
sczut naionala ridicat
procent procent
CHELTUIELI DE PERSONAL 758 1988 2990
RAMBURSAREA 269 527 704
MPRUMUTURILOR (dobnzi)
TRANSFERURI PLTITE 656 989 1929
LUCRRI i SERVICII 467 576 757
EXTERNE
CHLTUIELI DE 2736 4695 7071
FUNCTIONARE

Tabelul 4.4 Investiii, pe locuitor


INVESTITII (n franci, pe locuitor)
Cel mai Media Cel mai
sczut naionala ridicat
procent procent
RAMBURSAREA DATORIEI 277 454 586
307
De exemplu, obligaia de a ntreine colile sau reglementarea contribuiei de ajutor social.
308
Obligarea comunei la plata daunelor n urma unui accident angajnd responsabilitatea sa civil.
309
Aplicarea unei formule de revizuire a preurilor ntr-un contract de lucrri.
134
CHELTUIELI PENTRU 1262 1635 2150
ECHIPAMENT
SUBVENTII ACORDATE DE 469 672 917
STAT, REGIUNE,
DEPARTAMENT
MPRUMUTURI 389 389 894
CHELTUIELI PENTRU 2028 2383 3265
INVESTITII

2.2. Finanele departamentelor

2.2.1. Veniturile departamentale


Veniturile departamentale se repartizeaz n procente n modul urmtor (cifre din
1997):
venituri fiscale:50,3%
venituri din transferuri: 36,4%
mprumuturi: 9,1%
altele: 4,2%
I Veniturile de funcionare
a) Veniturile fiscale
Ca i comunele, departamentale realizeaz venituri din patru taxe directe locale (taxa
de locuit, taxa profesional, taxa funciar pe proprietatea construit, taxa funciar pe
proprietatea ne construit). Departamentele voteaz un nivel de impozitare, contribuia
vrsat de contribuabil adugndu-se la cea comunal 310.
O alt categorie de resurse fiscale importante pentru departamente este constituit
din impozitele i taxele pe care Statul le-a transferat pentru a compensa, n parte,
transferurile de competene realizat n beneficiul departamentului: este vorba de drepturile de

310
Contribuabilul nu vars dect o anumit cot care cuprinde ambele contribuii.
135
nregistrare, de taxa de publicitate funciar exigibil pentru transferurile cu titlu oneros a
imobilelor, de taxa adiional pentru aceste dou contribuii, de taxa asupra vehiculelor cu
motor.
Fiscalitatea departamental cuprinde i alte impozite sau taxe, n general limitate:
taxa departamental asupra spatiilor naturale sensibile care are n vedere construirea
sau amenajarea anumitor categorii de construcii;
suprataxa asupra apei minerale;
taxa de acostare n porturile maritime i fluviale;
taxa adiionala la taxa local de echipamente destinat finanrii consiliilor de
arhitectur, de urbanism i mediu (CAUE);
redevena departamental a minelor;
taxa de electricitate.

b) Transferurile
O mare parte a veniturilor departamentale provin din transferuri de la bugetul central.
Aceast particularitate se explic prin importana financiar a transferurilor de competene
realizate n beneficiul departamentelor i ndeosebi n materie de ajutor social.
Exist dotarea general de descentralizare calculat ca sold ntre atribuiile
corespunznd competenelor transferate i compensarea care a fost operat prin transfer de
resurse fiscale. Aceast dotare evolueaz n fiecare an ca i dotarea global de funcionare.
Departamentele beneficiaz i de aceast dotare global de funcionare, divizat n
dou pri. Dotarea forfetar reprezint o funcie a produsului realizat de fiecare
departament cu titlu de diverse venituri, taxe i redevene, reprezentnd 45% din DGF.
Dotarea de repartizare, reprezentnd 55% din DGF, este repartizat n funcie de impozitele
stabilite pentru gospodrii i de criterii de insuficient financiar.
Fiecare departament are dreptul la un minimum garantat, pentru fiecare locuitor.
n departamentele cu mai puin de 2.000 de locuitori n care potenialul fiscal este
inferior mediei pe locuitor pe ansamblul departamentelor, este instituit o dotare de
funcionare minimal care este repartizat proporional cu dimensiunea reelelor edilitare
departamentale.

136
Cu titlu de transferuri de care beneficiaz departamentele sunt contingentele
comunale de ajutor social care reprezint participri ale comunelor la finanarea ajutorului
social departamental.

c)Diverse venituri
Sunt venituri realizate din redevene de utilizare a serviciilor departamentale sau a
domeniului departamental.

II. Veniturile pentru investiii


Sunt reprezentate n primul rnd de subvenii, care pot fi specifice sau globale.
Numrul subveniilor specifice s-a diminuat prin stabilirea, n beneficiul departamentelor, a
dotrii globale de echipament.
Legea din 7 ianuarie 1983 a creat , n acelai timp cu DGE pentru comune, dotarea
global de echipament pentru departamente, regrupnd capitolele de intervenie a Statului n
beneficiul departamentelor sau echipamentului rural.
Regulile complexe care organizeaz DGE pentru departamente justific dorina de a
realiza o repartizare just ntre departamentele cu resurse fiscale diferite i de a ine cont de
competenele care le-au fost transferate, ndeosebi n materie de amenajament rural.
Alte venituri provenind din transferuri sunt:
fondurile de compensare a TVA, dup reguli comparabile cu cele ale comunelor;
dotri departamentale pentru echipament destinat colegiilor (DDEC) care corespunde
compensrii sarcinilor transferate de ctre Stat n acest domeniu i care din motive
tehnice nu a fost integrat n dotarea general de descentralizare.
Departamentele pot recurge i la mprumuturi, n aceleai condiii ca i comunele.

2.2.2. Cheltuielile departamentale


Pot fi clasificate la fel ca cele comunale, n cheltuieli de funcionare i de investiii. Se
ntlnesc aceleai categorii de cheltuieli.
Repartizarea n procente a cheltuielilor este urmtoarea:
- cheltuieli de funcionare: 73,6%
din care cheltuieli de personal: 10%
- dobnzi: 6,5%

137
- transferuri: 48,8%
- cheltuieli de investiii: 26,4%
din care rambursarea n capital a datoriilor: 4,5%
- cheltuieli pentru echipament brut: 13,5%
Cheltuielile privind transferurile se explic prin competena general a
departamentelor n materie de ajutor i aciune social, cheltuieli care reprezint aproape
jumtate din bugetele departamentale.
Ca i comunele, departamentele au n sarcin cheltuieli obligatorii. Acestea sunt:
nvmnt311;
servicii publice312;
datorii exigibile;
obligaii electorale.

2.3. Finanele regiunilor


2.3.1. Veniturile regiunii
Repartizarea veniturilor regiunilor sunt repartizate n modul urmtor (pentru anul
1987):
resurse fiscale: 54,2%
transferuri: 29,8%
mprumuturi: 10,8%
diverse: 5,2%

I Veniturile de funcionare
Veniturile de funcionare ale bugetelor regionale se constituie din taxe i alte resurse
fiscale.
Sunt taxe obligatorii: taxa pentru permisul de conducere eliberat n circumscripia
regional313 i taxa asupra certificatelor de nmatriculare a vehiculelor cu motor, transferat

311
Inspecia academic i delegaiile sale cantonale, coli normale, inspecia departamental a colilor
maternale...;
312
Administrarea penitenciarelor, cazarmele ordinare ale brigzilor de jandarmerie, sntate public, servicii
veterinare.
313
Art. 17-1, Legea din 1972
138
de Stat regiunilor prin Legea din 7 ianuarie 1983 (art. 99-1). Regimul acestei taxe care poate
fi un drept fix sau proporional, a fost stabilit prin Legea finanelor din 1983 314.
Exist i taxe facultative, n sensul unor procente adiionale la urmtoarele taxe: taxa
de publicitate funciar sau dreptul de nregistrare a transferurilor i drepturilor imobiliare, taxa
proporional pe certificatele de nmatriculare a vehiculelor cu motor, taxe locale
fundamentale (funciar pentru terenuri construite i neconstruite, taxa de locuit i cea
profesional).
Compensarea transferurilor de competene operate n beneficiul regiunilor s-a realizat
pe baza acelorai principii ca n cazul comunei sau al departamentului. O parte a fost
compensat prin transferuri de resurse fiscale i ndeosebi prin taxa asupra nmatriculrii
autovehiculelor.
Regiunile beneficiaz de trei categorii de transferuri:
dotarea general de echipament colar (DRES) care asigur compensarea
competentelor transferate n materie de nvmnt (liceal i stabilimente de
nvmnt special). DRES reprezint un venit al seciunii de investiii;
dotarea de formare profesional;
dotarea general de descentralizare.

II Venituri pentru investiii


Aceast categorie cuprinde:
subvenii, participri i fonduri din proiecte. Este vorba de participri ale colectivitilor
locale i subvenii de la Stat - n aceast categorie intr dotarea regional de echipament
colar, menionata mai sus;
mprumuturi n condiii identice cu cele ale comunelor i departamentelor;
donatele i legatele care sunt exonerate de drepturi de transfer cu titlu gratuit dup 1
ianuarie 1983.

2.3.2. Cheltuielile regiunilor


Cheltuielile regionale se repartizeaz n modul urmtor (cifre din 1995):
- cheltuieli de funcionare: 38,7%
din care cheltuieli de personal: 2,3%

314
Legea nr. 82-1126 din 29 decembrie 1982, art. 20
139
- dobnzi: 3,5%
- transferuri: 28,8%
- cheltuieli de investiii: 61,3%
- rambursarea n capital a datoriei: 2,8%
- cheltuieli cu echipamentul brut: 4,3%
- subvenii acordate: 45,4%
Regiunile, n funcie de specificitatea competenelor consacr aproape jumtate din
buget pentru acordarea de subvenii de echipament colectivitilor sau altor persoane de
drept public sau privat. Acest fapt explic partea considerabil de cheltuieli pentru investiii n
bugetul lor.

2.4. O structur a finanelor locale care limiteaz autonomia


Libertatea financiar a colectivitilor locale se exercit sub vigilena Parlamentului
care conform articolului 34 din Constituie este competent s stabileasc regulile privind
impunerea, taxa i modalitile de percepere a impozitelor de orice natur i poate
determina principiile fundamentale ale resurselor colectivitilor locale. Autonomia
financiar a acestor colectiviti nu este deci protejat constituional ci depinde n final de
aprecierea centrului legislativ. Astfel, descentralizarea nu a adus o schimbare a regulilor n
materie, ci a meninut o structur a finanelor locale n avantajul Statului central.
Resursele financiare ale colectivitilor locale, dup cum am artat, sunt foarte
diverse. Din 1982 ele se mpart n patru categorii: fiscalitate proprie direct i indirect, acte
de gestiune (mprumuturi i produse ale patrimoniului), aportul financiar al Statului (subvenii,
dotri i alte fonduri atribuite pentru situaii particulare) i finane comunitare provenind din
fondurile structurale ale Uniunii Europene. Anumite caracteristici marcheaz aceste finane
locale. Principiul constituional al liberei administrrii a colectivitilor locale implicnd faptul
c aceste colectiviti trebuie s dein mijloace financiare proporionale competenelor
acordate315, Legea din 2 martie 1982 reglementeaz n articolul 102 Principiul transferului
de resurse ctre colectivitile locale competente pentru gestionarea noilor misiuni pe baz,
a unor compensaii echivalente, principiul confirmat de articolele 5 sin 94 ale Legii din 7
ianuarie 1983 care enun n plus o regul de transfer a impozitelor de Stat ctre
colectivitile locale.

315
Decizia Consiliului Constituional numrul 83-168 DC din 20 ianuarie 1984-Regulile stabilite de lege nu vor
avea ca efect restrngerea resurselor locale dac mpiedic libera lor administrare.
140
Autofinanarea reprezint un element de baz al autonomiei colectivitilor, dar Statul
ezit s le ncredineze o real independent fiscal i cifrele de astzi arat modul n care
s-a respectat principiul stabilit de art. 95 al Legii din 1983. Resursele colectivitilor provenind
din propria fiscalitate erau de 43, 8% n 1993, o progresie lejer dup 1987 cnd nu erau
dect n proporie de 40,7% i se apropie astzi de jumtate din veniturile lor 316.
Ca avantaje ale descentralizrii se remarc simplificarea procedurilor privind
mprumuturile. Astfel, colectivitile locale nu mai au nevoie conform Legii din 2 martie 1982,
s obin aprobarea prefectului pentru a contracta un mprumut i, cu condiia ca aceste
mprumuturi s acopere cheltuieli de echipament, pot alege liber condiiile de contractare prin
simpla decizie a adunrii locale, prefectul asigurnd doar un control clasic a posteriorii.
Trebuie amintit i ameliorarea gestiunii patrimoniului local privat i public, lucru posibil prin
acordarea unei mai mari liberti autoritilor locale i a unei mai mari griji din partea acestora
de a rentabiliza resursele lor prin adoptarea noilor metode de gestiune inspirate de economia
privat i printr-o mai bun cooperarea local 317.
Piatra unghiular a libertii colectivitilor locale rezid n raportul ntre propria
fiscalitate i aportul financiar al Statului. Dar i unul i altul din cele dou puncte sufer
datorit faptului c noile legi nu vor sau nu doresc s clarifice acest raport, realiznd o
limitare a autonomiei financiare.
n materie de fiscalitate local proprie, critica fundamental are ca obiect caducitatea
fundamentelor sale. Fiscalitatea direct se bazeaz pe patru taxe create nc de la
Revoluie: taxa funciar pe proprietatea construit, pe proprietatea neconstruit 318, taxa de
locuit319 i taxa profesional320. Mult timp impozite de Stat, ele au fost progresiv afectate
colectivitilor locale, ndeosebi datorit rentabilitii reduse a noilor instrumente fiscale cu
care s-a dotat Statul central321.

316
Michel Bouviere - Les finances locales, LGDJ, ed 4, pag.12
317
Raport introductiv al lui Robert Hertzog n cadrul mesei rotunde De nouvelles pratiques de gestione,
Documentation fraaise, 1991 i Jacques Moreau- La libre administration des collectivits locales, Economica
1993.
318
Prin Legea din 8 august 1890 impozitul funciar creat prin Legea din 23 noiembrie 1790, a fost divizat n dou
contribuii distincte asupra proprietii construite i neconstruite.
319
Creat prin Legea din 31 decembrie 1973, i gsete fundamentele n contribuia mobiliar creat prin
Legea din 13 ianuarie 1791.
320
Creat prin Legea din 29 iulie 1975, are la baz patenta instaurat prin Legea din 2 martie 1791.
321
Contribuia patentelor i contribuia mobiliar au fost transferate colectivitilor prin legile din 15 iulie 1914 i
31 iulie 1917, iar n 1948, cele dou taxe funciare au fost afectate colectivitilor locale.
141
Dei Ordonana din 7 ianuarie 1959 urmrea o reformare a fiscalitii locale, principiile
sale menineau n vigoare sistemul anterior bazat pe valoarea funciar 322, simplificndu-l i
modernizndu-l, punerea efectiv n practic se va realiza abia prin legile din 31 decembrie
1973, 18 iulie 1974 i 29 iulie 1975. Legea din 10 ianuarie 1980 care sistematiza aceast
reform, nu avea ca obiect dect amenajarea fiscalitii directe locale, fr a revedea
bazele de impozitare323, dar acorda consiliilor generale, celor municipale precum i
instanelor deliberative ale organismelor de cooperare intercomunal dotate cu o fiscalitate
proprie, dreptul de a vota ncepnd cu 1 ianuarie 1981, nivelul celor patru taxe 324.
Trebuie deci remarcat, c dac legile descentralizrii au adus dup 1982 anumite
modificri acestui sistem, principiile fundamentale nu au fost revizuite, astfel c reforma
elaborat este legat puternic de o fiscalitate anterioar. Cu toate c nivelul taxelor este
decis de colectivitile locale, marja lor de operare este strict ncadrat de lege 325. n absena
proteciei constituionale, legiuitorul poate impune autoritilor locale degrevri i exonerri
n politica de ncurajare economic sau de amenajare a teritoriului i Consiliul Constituional
nu pare pregtit s apere colectivitile mpotriva unor asemenea demersuri.
n plus fa de aceste impozite directe, colectivitile locale beneficiaz i de impozite
indirecte i alte drepturi de nregistrare, ce se descompun n taxele de urbanism, taxe
diverse i drepturi de transfer.
La acest sistem deja complex se adaug diverse aporturi financiare ale Statului.
Subveniile de Stat sunt multiple i angajarea lor uneori este foarte complicat. Principalele
ajutoare ale centrului, dup cum am artat, sunt dotrile globale, specifice sau particulare,
fonduri i alte subvenii specifice, formnd un complex ansamblu hibrid. Primul din aceste
ajutoare s-a constituit naintea descentralizrii, prin Legea nr. 79-15 din 3 ianuarie 1979 care
instituia dotarea global de funcionare 326.
Al doilea moment important n acordarea acestor ajutoare statale l reprezint dotarea
general de descentralizare creat prin articolul 96 al Legii din 7 ianuarie 1983 care are drept

322
Chiar dac taxa profesional constituie resursa fiscal cea mai important a colectivitilor locale cu peste
130 de miliarde de franci n 1985 (81,3 miliarde pentru comune, 36,7 miliarde pentru departamente i 11,3
miliarde pentru regiuni), ea nu reprezint dect 49,2% din totalul celor patru taxe.
323
Legea nr. 80-10 din 10 ianuarie 1980 privind amenajarea fiscalitii directe locale.
324
Art. 2 al legii permitea ca nivelul taxelor s difere de la un an la altul sau ntre ele, cu anumite condiii.
325
Legea stabilete dou tipuri de limite: mai nti, n ceea ce privete nivelul taxelor, exist un plafon maxim de
referin care nu poate fi depit (de dou ori i jumtate fat de nivelul mediu departamental al taxei din anul
anterior) i n ipoteza n care colectivitile doresc ca nivelul ntre taxe s se diferenieze, taxa profesional nu
poate depi un anumit plafon.
326
Aceasta reprezint o reformulare a taxei pe salarii creat de Legea din 29 decembrie 1968, care modifica
Legea asupra salariilor din 6 ianuarie 1966.
142
scop compensarea integral a sarcinilor rezultate din competenele transferate i care nu
sunt compensate prin transferuri de fiscalitate (art.98). Nivelul su, de la creare n constant
progresie, este stabilit anual prin legea finanelor i are n vedere toate colectivitile
teritoriale, n proporii variabile327.
Aceste dotri sunt completate de altele foarte diverse repartizate ntre colectiviti.
Trebuie amintite dotarea global de echipament creat prin Legea din 2 martie 1982 (art.
103), dotarea special pentru locuinele institutorilor 328, dotarea cultural329, dotarea regional
de echipament colar330, dotarea departamental pentru echipamentul colegiilor 331 sau
dotrile suplimentare i particulare pentru comunele turistice sau termale 332 sau dotarea
aleilor locali pentru comunele foarte mici333.
La acestea se adaug i alte fonduri create de legile descentralizrii sau amenajrii
teritoriului334, fondurile de decompensare a TVA create prin Legea din 13 septembrie 1975 i
cea din 29 decembrie 1976335.
Din cele prezentate este evident c aceast multitudine de ajutoare ale Statului
mpiedic dezvoltarea unei reale fiscaliti proprii colectivitilor locale. n ciuda profundelor
schimbri anunate de noile legi ale finanelor i amenajrii teritoriului, Statul nu pare pregtit
s abandoneze implicarea sa n nivelul local.

2.5. Finane locale limitate


Imixtiunea n afacerile locale prin intermediul resurselor bugetare centrale apare n
contradicie cu nsui proiectul de descentralizare. Dac anumite dotri sunt cerute de ctre
autoritile locale, numeroase sunt cele care sunt afectate direct unui utilizri 336, n timp ce
se multiplic noile dotri specifice acordate de ctre prefect n funcie de cererile
individualizate ale colectivitilor, aleii neobinnd autonomia financiar cerut de o

327
n acest moment, departamentele beneficiaz mai mult de aceast dotare (11.300 de milioane de franci n
1993) fat de regiuni (4.500 de milioane n 1993) i comune (1.300 de milioane n 1993).
328
Art. 94 al Legii din 2 martie 1982
329
Art. 93 al Legii din 1982, modificat prin art. 117 al Legii din 7 ianuarie 1983.
330
Art. 16 al Legii din 22 iulie 1983.
331
Art. 12 al Legii nr. 85-97 din 25 ianuarie 1985.
332
Art. 9 al Legii nr. 83-1186 din 29 decembrie 1983
333
Art. 42 al Legii nr. 92-108 din 3 februarie 1992.
334
De exemplu, fondurile de solidaritate ale comunelor n Ile-de-France, fondurile de corecie a dezechilibrelor
regionale, fondurile naionale de amenajare i dezvoltare a teritoriului, fondurile de gestiune a spaiului rural,
fondurile regionale de formare profesional, ajutoarele de ameliorare a habitatului, ajutoarele pentru
funcionarea birourilor municipale de igien, aporturile financiare pentru muzee, biblioteci, arhive etc..
335
Dac Statul a rambursat n 1976 1 miliard de franci, n 1996 rambursarea a fost de 23 de miliarde.
336
Este vorba ndeosebi de dotarea general de descentralizare.
143
descentralizare reuit. Dei tutela financiar a fost suprimat prin Legea din 2 martie 1982,
Capitolul II, dependena colectivitilor locale de resursele centrale este aceeai.
Meninerea fiscalitii locale n vechile limite poate antrena un blocaj al
descentralizrii, att timp ct ajutorul etatic modific natura angajamentelor locale. Spre
exemplu, bugetele colectivitilor pentru 1996 au coninut cu 6,44% mai multe resurse de
funcionare dect de investiii 337, un studiu publicat de Asociaia primarilor din marile orae
ale Franei prevznd o reducere a veniturilor pentru echipamente cu 10 miliarde de franci
n trei ani, pentru a se evita o presiune fiscal exacerbat.
Pe de alt parte, intervenia financiar a Statului prin dotri specifice sau generale, ca
i prin repartizarea subveniilor punctuale i acord acestuia o mare marj de manevr pentru
a favoriza anumite colectiviti i pentru a impulsiona politica de amenajare a teritoriului pe
care o dorete338 sau pentru a asigura dependena unor categorii de colectiviti particulare.
Astfel, sistemul actual i pierde coerena. n timp ce descentralizarea ar trebui s
degreveze funcionarea administraiilor centrale, ajutoarele Statului nu nceteaz s creasc
formalitile administrative i apariia de cazuri care necesit un tratament particular. Astfel,
contribuabilii nu numai c nu vd o diminuare a obligaiilor lor, ci o apsare fiscal mai
puternic datorit celor dou niveluri de taxare, finanele locale avnd tendina de a
crete339. n timp ce descentralizarea ar trebui s faciliteze iniiativa local, raportul
fiscalitate /proprie/ajutoare naionale actual nu pare s favorizeze emanciparea local,
influennd alegerile decidenilor locali a cror capacitate de finanare nu este ntotdeauna
pozitiv340. Reforma propune independena fiecrui nivel teritorial, dar necesitile financiare
cresc, ceea ce conduce la parteneriate ce antreneaz numeroase compromisuri tutelare.
Apoi, Guvernul nu i respect ntotdeauna angajamentele privind o compensare financiar
integral341, avnd tendina de a transfera colectivitilor realizarea de venituri pe care nu i
le poate asuma, acordndu-le acestora un rol de integrator social.

337
Le Figaro, 4 aprilie 1996, pag. 8
338
Repartizarea diverselor ajutoare ntre colectivitile locale sau grupe de colectiviti este relevatoare pentru
acest lucru. Compensrile fiscale sau dotrile globale de echipament sunt acordate majoritii comunelor
(67.000 de milioane de franci de compensri fiscale din care 40.000 de milioane pentru comune, 18.000 pentru
departamente i 4.000 pentru regiuni), n timp ce dotarea general de descentralizare este afectat ndeosebi
departamentelor (11.300 de milioane de franci n 1995, fa de 5.000 de milioane de franci pentru regiuni i
1.300 de milioane de franci pentru comune).
339
Michel Bouvier, op. cit. pag. 12
340
Spre exemplu, n 1992 deficitul a fost de 15 miliarde de franci.
341
Le Monde, 11 septembrie 1996 n decursul unui deceniu de descentralizare, transferurile de competene
ntre Stat i colectivitile locale nu au fost ntotdeauna nsoite de compensri financiare de acelai nivel, pag.
7.
144
Transferul competenelor n materie social este astfel, relevator. Departamentul este
investit cu o competen general n materie 342, la care se asociaz i comunele.
Proximitatea acestor colectiviti fa de problemele tratate asigur pe de o parte o mai bun
apreciere a situaiilor i ntrete, pe de alt parte, legturile ntre autoriti i cei
administrai. Dar Statul, care acord numeroase subvenii 343, sfrete prin a cere
ntotdeauna mai mult de la departamente, n numele, de exemplu, al politicii naionale de
reducere a decalajelor sociale.
n acest sistem de finane locale, Statul central nu a pierdut mijloacele de control
direct asupra colectivitilor, ci din contr, le-a ntrit.
Acest control al finanelor locale se exercit a posteriori i a priori, aprecierea de
legalitate fiind mai frecvent dect cea de oportunitate. Anumite constrngeri apas mai ales
asupra colectivitilor descentralizate. Spre deosebire de bugetul de stat, cel al comunelor,
departamentelor, regiunilor i grupurilor acestora trebuie s respecte regula echilibrului real,
o colectivitate neputnd fi separat de trezorerie. Acest principiu antreneaz mai multe
consecine. Bugetul primar, suplimentar sau deciziile modificatoare ca i documentele anexe
trebuie s fie transmise prefectului n 15 zile nainte de intrarea lor n vigoare, pentru ca
acesta s aib timpul necesar de a la analiza.
n cazul n care bugetul nu este votat la timp, nu cuprinde o cheltuial obligatorie sau
n absena echilibrului bugetar, prefectul sesizeaz Camera regional de conturi, creat prin
art. 84 al Legii din 2 martie 1982, care exercit un triplu control asupra documentelor: un
control jurisdicional, unul bugetar privind respectarea regulilor contabile i un control de
gestiune prin care camera prezint a posteriori observaiile sale asupra conturilor i o
apreciere asupra strii finanelor colectivitilor.
n cazul n care camera de conturi constat o infraciune, ea formuleaz propuneri
viznd restabilirea finanelor i aduce la cunotina colectivitii acest lucru pentru a se lua
msurile de ndreptare a deficienelor, sau sesizeaz reprezentantul Statului. Acesta poate
s se adreseze colectivitii pentru ca aceasta s acioneze, s nscrie o cheltuial n bugetul
su, de exemplu i recurge el nsui la msurile necesare 344.

342
Art. 32 al Legii din 22 iulie 1983 i art. 10 al Legii din 9 ianuarie 1986
343
Dotarea pentru atribuii sociale art. 3 al Legii din 22 iulie 1983 sau contribuii departamentale de ajutor
social art. 26 al Legii din 29 decembrie 1983.
344
Libertatea de aciune a prefectului se datoreaz recomandrilor camerelor de conturi regionale. n cazul
nscrierii din oficiu a unei cheltuieli sau restabilirea echilibrului financiar, prefectul poate deroga de la propunerile
camerei prin expunere motivat.
145
Prefectul dispune de o putere de control asupra asupra bugetelor locale. n afar de
puterea sa de a sesiza judectorul de conturi i judectorul administrativ, singurul competent
s anuleze actele autoritilor locale, el poate s asigure sinceritatea nscrierilor veniturilor i
cheltuielilor contului administrativ345 i este inut la curent cu toate operaiunile financiare
publice n numele transparenei financiare publice i de prevenire a corupiei 346.
Controlul colectivitilor este asigurat de contabilul public al colectivitilor, numit de
ministrul Finanelor, dintre agenii Trezoreriei.
Acest orizont al finanelor locale nu ar fi complet dac nu se fac referiri la rolul jucat de
Comitetul de Finane Locale, creat prin Legea din 6 ianuarie 1966 i modificat prin cea din 3
ianuarie 1979. Format din alei locali, parlamentari i funcionari ai administraiei centrale 347,
competenele sale nu nceteaz s se dezvolte. nsrcinat cu avizarea atribuiilor diverselor
dotri etatice acordate colectivitilor locale 348, intervenite n repartizarea resurselor ntre
colectiviti, iar Legea din 4 februarie 1995 i acord sarcina general de informare i analiz
a dispoziiilor proiectelor de lege de finane care intereseaz colectivitile locale.
Dincolo de acest sistem fiscal, se pune problema dac descentralizarea este reuit,
dar pe baza regulilor elaborate nainte de 1982, ea se dezvolt ntr-o fiscalitate local slab
performant, care instaureaz un nou grad de impozitare puin popular, n absena unei baze
consecvente de impunere la nivel naional i cu conservarea unui raport finane
proprii/ajutoare naionale dezavantajos pentru autoritile locale, raport ce acord nc
Statului o mare for de intervenie.
Pe de alt parte, creterea impozitrii locale i riscurile inerente gestiunii, corupia,
militeaz pentru o ncadrare eficace a posibilitilor derivate finanelor locale. La interfaa
ntre actorii publici i privai, colectivitile par supuse unui control sistematic 349 i unei
gestiuni cuantificabile, planificat, ce implic intervenia agenilor centrali n previziunea
problemelor locale.
n fapt, finanele locale, ntotdeauna criticate, nu fac dect s traduc nivelul de
descentralizare care, implicnd colectivitile locale n resorbia crizei economice naionale,
nu poate transpune o emancipare prea accentuat a autoritilor teritoriale. Reforma

345
Legea nr. 95-504 din 22 iunie 1994, art. 7
346
Legea nr. 93-122 din 29 ianuarie 1993, Cap. II i IV
347
27 de alei locali, 4 parlamentari i 11 funcionari ai ministerului de finane, de interior, al economiei i al
turismului i oraelor
348
Dotarea global de echipament art. 4 al Legii din 5 ianuarie 1988, pentru cea privind noile aglomerri art.
8, sau pentru dotarea de solidaritate urban art.7 al Legii din 13 mai 1991
349
Conform analizei lui Michel Bouvier, op. cit., pag. 172 i urm.
146
finanelor locale nu pare a conduce la o cretere a libertii aleilor locali: dac mijloacele
financiare de care dispun se pot ameliora, dac specializarea impozitelor acord o mai mare
claritate competenelor fiecrei colectiviti, acestea nu pot fi elemente care s duc la
creterea liberti aleilor locali.

3. Mijloace tehnice

3.1. Constrngeri tehnice apstoare


Descentralizarea nu a suprimat constrngerile tehnice care apas asupra
colectivitilor locale i a conservat ideea unei competene etatice n stabilirea acestor
norme. Dac obiectivul se justific, de exemplu, n materie de securitate 350, el antreneaz i
o punere sub tutel a autoritilor locale, a cror putere de punere n valoare a mijloacelor
tehnice este pus la ndoial. Aceast dominare particular a centrului asupra periferiei se
observ la dou niveluri puse n eviden de legile descentralizrii.
Primul nivel instaureaz o tutel direct a serviciilor tehnice ale Statului sub aciunea
autoritilor descentralizate. Aceast supremaie este stabilit de Legea din 9 ianuarie 1983
privind repartizarea competenelor i cuprinde mai multe domenii. De exemplu, n materie de
conservare a patrimoniului i siturilor arheologice, puterea primarului de a elibera un permis
de construcie n interiorul zonei de protecie determinat de ctre prefect este supus
avizului Arhitectului de Construcii al Franei sau Colegiului pentru Patrimoniu i Situri, n caz
de contestaie.
Dezvoltnd transferul competenelor, Legea din 22 iulie 1983 impune ea nsi o
anumit tutel. ntotdeauna, n materie de protecie a patrimoniului i siturilor, Statul exercit
un control tehnic asupra activitii personalului tiinific i tehnic al colectivitilor care se
ocup cu aceast problem (art.65). De asemeni, activitatea bibliotecilor municipale ca i a
celor departamentale este supus controlului tehnic al Statului 351 i aceste biblioteci sunt
coordonate de ageni etatici. Acelai control tehnic i tiinific al Statului se impune
diverselor colectiviti pentru gestiunea arhivelor, aceste colectiviti primind arhivele
serviciilor exterioare ale Statului352.

350
Competena Statului de a fixa regulile privind securitatea transportului maritim i operaiunile portuare se
justific n interesul tuturor.
351
Art. 60 i 61 ale Decretului de aplicare nr. 88-1037 din 9 noiembrie 1988
352
Art. 66 i 67 ale Decretului de aplicare nr. 88-849 din 28 iulie 1988
147
Principiul este dezvoltat prin Legea nr. 86-972 din 19 august 1986 care dispune n
articolul 7.II c, conservarea i punerea n valoare a arhivelor... se asigur conform
legislaiei aplicabile n materie, sub controlul tiinific i tehnic al Statului. Muzeele regionale,
departamentale i comunale sunt n mod asemntor supuse controlului tehnic al Statului,
conform Legii din 22 iulie 1983, art. 62 i controlului administrativ i tehnic al regulilor de
igien stabilite prin competen a Statului care le determin modalitile de funcionare i le
asigur organizarea i finanarea353.
n materie de nvmnt, aceast tutel pare mai puin apstoare, articolele 63 i 64
ale Legii din 22 iulie 1983 privind stabilimentele de muzic, dans, art dramatic i arte
plastice, stipulnd c Statul definete calificrile cerute personalului didactic i asigur
controlul activitilor sale ca i funcionarea pedagogic a acestor stabilimente, dar art. 13 al
Legii din 19 august 1986 reacord iniiativa i responsabilitatea acestor stabilimente
colectivitilor locale. Aceast lege nu suprim pentru moment controlul stabilit de Legea nr.
86-29 din 9 ianuarie 1986, art. 20, de ctre Comitetul naional de evaluare a stabilimentelor
publice cu caracter tiinific, cultural i profesional.
Puterile Statului subzist cel mai puternic n cadrul urbanismului. Decretele adoptate
de Consiliul de Stat fixeaz norme aplicabile construciilor de locuit privind respectarea
anumitor msuri de securitate354, iar serviciile prefecturale trebuie s acorde un aviz
favorabil, dup o anchet, pentru autorizaiile de construcie acordate de primar n zonele
periculoase i apreciaz studiile de securitate public pentru toate construciile din cartierele
sensibile355. Avizul i prescripiile Comitetului interminsterial pentru orae, influeneaz
direct aciunile colectivitilor locale n acest domeniu.
n sfrit, serviciile prefecturale pot emite opinii privind calitatea, utilitatea, estetica sau
viabilitatea proiectelor aleilor locali. Aceti alei, ns, au deseori tendina de a se refugia n
spatele acestei umbrele administrative pentru a limita responsabilitatea lor n materie de
urbanism.
Uneori, legile descentralizrii traduc un anumit efort n materie de diminuare a tutelei
tehnice. Ca un rspuns al raportului Guichard din 1976 care denuna proliferarea normelor
tehnice ca una din cauzele de dependen a colectivitilor locale 356, Legea din 2 martie

353
Art. 49. Art. 41 condiioneaz n plus, birourile municipale de igien s respecte regulile edictate de Codul de
sntate public i alte reglementri specifice.
354
Art. L.111-3 din Codul de urbanism
355
Legea nr. 95-73 din 21 ianuarie 1995
356
Olivier Guichard - La documentation franaise, 1976, pag. 106.
148
1982 consacr un capitol diminurii tutelei tehnice, enunnd c, colectivitile locale nu pot
fi constrnse dect prin prescripii i proceduri tehnice prevzute de o lege sau un decret i
nu prin practici administrative sau presiuni. Edictarea normelor tehnice fiind o activitate
fundamental a Statului, dublat astzi de o activitate similar a autoritilor europene, un
astfel de proiect de diminuare apare drept iluzoriu.
Un al doilea nivel de constrngere asupra mijloacelor de aciune a colectivitilor
locale apare n activitatea colectiv aleilor locali i serviciilor prefecturale. Legea din 2
martie 1982 prevede n articolele 27 i 74 punerea serviciilor exterioare ale Statului la
dispoziii autoritilor departamentale i regionale alese pentru exercitarea noilor competene
transferate. Aceast punere la dispoziie era vzut ca fiind temporar, dnd natere la o
convenie ntre executivul local i reprezentantul Statului.
Legea din 7 ianuarie 1983 va dezvolta acest principiu n articolul 7 i urmtoarele.
Dac aceast msur temporar se explic prin noutatea reformei, problema se pune
asupra meninerii acestor msuri sau mai exact asupra ncurajrii exterioare. Este cazul
urbanismului, domeniu sensibil al descentralizrii sau al Legii din 19 august 1986, articolul 2,
care prevede c primarul sau preedintele stabilimentului public competent poate dispune
gratuit, n msura necesitilor, de serviciile exterioare ale Statului pentru efectuarea de
studii tehnice pentru cererile de permise de construcie asupra crora are competen i care
justific asistena tehnic a acestor servicii.
Aceeai lege enun n articolul 49 c departamentul poate ncredina Statului
exercitarea, n numele i beneficiul su, n tot sau n parte a anumitor atribuii de conducere
a lucrrilor, ca de altfel i regiunea. Legea privind oraele din 13 iulie 1991, art.3, prevede
c reabilitarea cartierelor vechi trebuie s se fac cu concursul organismelor de gestiune a
locuinelor i a celor ale Statului iar art. 16, care modific art. L.332-20 al Codului de
urbanism, oblig la consultarea directorului serviciilor fiscale n evaluarea financiar a
participrilor la diversitatea habitatului.
Dorina legiuitorului de a vedea ntrit legtura ntre administraiile locale i serviciile
deconcentrate ale Statului, apare foarte puternic n Legea din 6 februarie 1992 privind
administrarea teritorial a Republicii. n ciuda principiilor de cooperare deja stabilite prin
legile din 1982 i 1983 i ca urmare a unei practici care leag i mai profund serviciile
prefecturale de administraiile descentralizate, aceast lege confirm n articolul 7 c
serviciile deconcentrate ale Statului pot concura prin aportul lor tehnic la proiectele de

149
dezvoltare economic, social i cultural a colectivitilor teritoriale i a stabilimentelor
publice de cooperare.
tiind c aceste servicii deconcentrate ale Statului sunt chemate la o ntrire a
puterilor proprii prin intermediul indirect al descentralizrii, c prefectul exercit un mai bun
control prin Decretul din 1 iulie 1992, c o ameliorare a eficacitii lor este ctat prin
regruparea funcional a activitilor, raportul ntre colectivitile locale i ndeosebi cele mai
mici i mai slab echipate i aceste super-structuri risc s antreneze o nou construcie
tutelar asupra aleilor locali.

3.2. Mijloace materiale nc limitate


Dincolo de aceste legturi ntre administratia deconcentrat i colectivitile locale,
legiuitorul vegheaz ca aleii locali s nu dein o autonomie foarte puternic de a aciona i
le acord mijloace limitate. Un exemplu n acest sens care rezult din descentralizare rezid
n punerea la dispoziie de bunuri mobile i imobile ntre colectiviti, aspect prevzut de art.
19 al Legii din 7 ianuarie 1983.
Mecanismul are la baz o bun intenie care stabilete c transferul unei competene
antreneaz punerea la dispoziia colectivitii beneficiare de bunuri mobile i imobile
utilizate, la data transferului, pentru exercitarea acestei competene. Dorindu-se o punere n
aplicare rapid a reformei, legiuitorul a elaborat acest mod suplu de transfer gratuit de
mijloace ntre colectiviti dar aceast precipitare nu a rezolvat toate problemele, genernd,
de fapt, o complicare din punct de vedere juridic, care leag colectivitile ntr-o reea de
relaii obscure.
Punerea la dispoziie se difereniaz de transferul de proprietate prin meninerea n
profitul colectivitii cedante a dreptului de abusus (de a dispune), colectivitatea beneficiar
neprimind dect dreptul de usus (folosina) i fructus, precum i puterile de poliie aferente
gestiunii domeniului. Texte de compromis, acest sistem opereaz numeroase confuzii de
drepturi ntre colectiviti, ntr-un cadru juridic neclar.
Conform unei constatri juridice, colectivitatea proprietar este, de exemplu, cea care
conduce afectarea bunurilor sale 357. Dar dreptul administrativ impune n materie domenial
obligaiile de ntreinere, amenajare i de conservare a bunurilor colectivitilor proprietare,

357
Lucru confirmat de art. 114 al Legii din 2 martie 1982: bunurile Statului afectate funcionarii serviciilor
departamentelor i bunurile departamentelor afectate funcionarii serviciilor Statului conserv afectarea proprie,
cu excepia acordului contrar al reprezentantului Statului i a preedintelui consiliului general.
150
aspect confirmat de jurisprudena358. Uneori, colectivitatea beneficiar ntlnete n puterile
de gestiune dorina de a nnoi bunurile mobiliare i posibilitatea de a proceda la toate
operaiunile de reconstrucie, de demolare, de adugare de construcii proprii, meninnd
afectarea bunurilor359, fr ca aceast posibilitate s reprezinte o obligaie, dei dezbaterile
parlamentare pot stabili contrariul. Aceeai neclaritate cuprinde obligaiile privind reparaiile
capitale, care reprezint obligaii ale colectivitii proprietare, conform jurisprudenei 360. n
fapt, dac Guvernul dorea s transfere ansamblul acestor cheltuieli colectivitii beneficiare,
textul de mai sus las acest lucru n mna compromisului sau al partajului cheltuielilor ntre
cele dou colectiviti361.
Tehnica de punere la dispoziie nu rezolv problema regimului juridic al noilor
construcii realizate de colectivitile beneficiare, cum ar fi extensiile construciilor colare sau
canalizrile cursurilor de ap. Conform regulilor de drept privat, proprietatea unui bun
antreneaz pe cea a accesoriilor, ceea ce aplicat la cazul de mai sus, ar duce la
deposedarea colectivitilor beneficiare de lucrrile realizate prin eforturile sale i ar limita
semnificativ aceste iniiative. O alt soluie poate apare plecnd de la uzufructul civil, soluie
la care a apelat judectorul de expropriere pentru a regla aceste conflicte.
Prin uzufructul reglementat de art. 578 i urmtoarele din Codul Civil, construciile
realizate de ctre chiria sunt considerate a fi n proprietatea sa, acesta avnd asupra lor un
drept de superficie, construciile revenind proprietarului la sfritul legturii contractuale
conform principiului reglementat de art.555 Cod Civil. Acesta din urm poate cere
distrugerea lucrrilor sau conservarea lor. Aceast ipotez care este cuprins n art. 21 a
Legii din 7 ianuarie 1983, are ca avantaj posibilitatea de a realiza transferuri definitive de
bunuri, returnarea lor la colectivitatea proprietar, devenind subiectul unei pli
compensatorii.
Sistemul pus n aplicare de aceast lege de descentralizare, a dus la numeroase
confuzii pe care timpul nu le-a rezolvat ci le-a complicat. Modalitile de transfer al deplinei
proprieti fcnd obiectul unei legi ulterioare conform art. 22, lege care nu a prut niciodat,
punerea la dispoziie ridic probleme care reprezint de fapt limitri ale autonomiei
colectivitilor.
358
Consiliul de Stat, 4 aprilie 1962
359
Art. 20 al Legii din 7 ianuarie 1983
360
Prin decizia Consiliului de Stat din 26 noiembrie 1926, colectivitatea proprietar poate fi obligat s
ramburseze unei colectiviti beneficiar cheltuielile ntreprinse voluntar pentru aceste reparaii capitale.
361
Ase vedea, de exemplu, soluia adoptat pentru stabilimentele colare prin Legea nr. 85-97 din 25 ianuarie
1985 n care colectivitile beneficiare asigur reparaiile capitale - art. 7.
151
Aceast situaie denatureaz nsi noiunea de proprietate. Colectivitatea proprietar
se vede deposedat n timp de bunurile sale mobile i imobile, sistemul actual nefiind clar n
cea ce privete transferul ctre colectivitatea beneficiar, care la rndul su este limitat
doar la a utiliza bunurile. Dou autoriti beneficiaz astfel de un uzaj comun pe care
Ministerul Afacerilor Interne sau descentralizarea nu au tiut ntotdeauna s le rezolve. Nici
una din cele dou autoriti neputnd nici n fapt nici n drept s procedeze la o dezafectare
a bunurilor n cursul utilizrii, este vorba de o veritabil disociere ntre proprietate i uz la
care conduce legea.
Aceast reea de interdependent care leag cele dou colectiviti i care duce la
intervenia egal a reprezentantului Statului, duce n final la un dialog constant ntre diverse
autoriti n domeniul gestiunii bunurilor puse la dispoziie, avnd ca efect limitarea
iniiativelor excesive a acestor puteri descentralizate.
Reparaiile capitale, construciile, cheltuielile de ntreinere conduc la numeroase
convenii ntre cele dou autoriti 362 care definesc ansamblul afectrii de bunuri la uzul de
servicii. Dar astfel de convenii presupun riscul reapariiei unei tutele a unei colectiviti
asupra celeilalte, colectivitatea proprietar putnd astfel face presiuni asupra celei
beneficiare. Prin acestea, punerea la dispoziie evideniaz dificultile de a gsi soluii
satisfctoare n materie de descentralizare i reflect voina central de a limita libertatea
autoritilor locale prin dezvoltarea acestor linii transversale care subordoneaz aciunea
uneia la voina alteia i invers.
n acest domeniu de aciune local trebuie subliniat problema stabilimentelor publice
locale i a controlului exercitat de ctre Stat. Legile descentralizrii au multiplicat
stabilimentele care au trecut sub autoritatea colectivitilor locale, ndeosebi n domeniul
nvmntului, dar acestea au pstrat tutela prefectural, ndeosebi stabilimentele publice
de Stat (colegii, licee, spitale etc.).
Aceast metod relev o anumit logic a reformei care vizeaz s acorde
colectivitilor locale puteri de gestiune n folosul Statului care conserv puterea de direcie.
Este cazul stabilimentelor de nvmnt a cror gestiune financiar, imobiliar este
asigurat de ctre autoritile locale care sunt nsrcinate cu ntreinerea i reparaiile dar
controlul academic revine Statului care numete eful stabilimentului i particip n consiliul
de administraie363. Este i cazul stabilimentelor spitaliceti, subordonate unui control
prefectural, dar a cror gestiune financiar este asigurat de colectivitile locale.
362
De exemplu, Convenia prevzut art. 8. III a Legii din 25 ianuarie 1985 pentru stabilimentele de nvmnt.
152
Acest principiu al delegrii gestiunii unui stabiliment public local al Statului ctre o
autoritate descentralizat, conservnd puterea de tutel, conduce la o situaie juridic
neclar. Permind Statului s se debaraseze de cheltuieli inerente acestei gestiuni, i se
conserv n fapt puterea de control.
Complexitatea juridic a organismelor de gestiune local limiteaz autoritile
descentralizate n a aciona. Astfel, regimul stabilimentelor publice industriale i comerciale
locale pun dou tipuri de probleme. n afara dificultilor datorate clasificrii acestora 364,
intervenia Statului rmne ntotdeauna posibil n ciuda puterii de creaie i de direcie a
autoritilor locale.
Modurile de gestiune local suport i ele anumite constrngeri. Dac asociaiile
municipale organizate pe baza Legii de la 1 iulie 1901 i vd popularitatea diminuat, regiile
directe, dotate cu autonomie financiar, sau regiile personalizate, sunt ntotdeauna supuse
unui control al prefectului asupra actelor i asupra componenei consiliului de exploatare.
Acest control este ngreunat pentru delegarea serviciului public i n general pentru toate
conveniile din domeniul public n numele transparenei economice i al liberei
concurene365.
Legiuitorul pare s ncurajeze autoritile locale n a crea societi de economie mixt
locale366, a cror funcionare supl n profitul partenerilor sau al altor persoane nu are
influen asupra capitalului acestora 367, nempiedicnd obligaia de transmitere a deliberrilor
i contractelor realizate de aceste societi ctre reprezentantul Statului (art.6). Acesta
exercit astfel, un control asupra activitilor financiare ale acestora i sesizeaz camerele
regionale de conturi n caz de abateri financiare 368. Legea din 6 februarie 1992 a adugat
obligaia colectivitilor cu mai mult de 3.500 de locuitori de a transpune n anexele bugetelor
un bilan al acestor societi (art. 13).
Amestec de dispoziii publice i private, societile mixte locale iau forma societilor
anonime dar sunt supuse controlului public, se gsesc n grupul de interes public, organisme
hibride a cror suplee de aciune permite conjugarea aciunilor publice i private pentru

363
Legea 85-97 din 25 ianuarie 1985 Titlul I i Decretul nr. 85-924 din 30 august 1985 privind stabilimentele
publice locale de nvmnt.
364
Exist dou criterii de clasificare EPA i EPIC, stabilite de Consiliul de Stat n 1921 dar ncadrarea ntr-una
din cele dou categorii nu este foarte clar existnd situaii n care ncadrarea legiuitorului s nu corespund cu
cea a unui judector sau a Consiliului de Stat.
365
Legea din 29 ianuarie 1993, Titlul II, Capitolele 1,2 i 3, i art. 43 al Legii din 6 februarie 1992
366
Legea nr. 83-597 din 7 iulie 1983 privind societile de economie mixt locale
367
Art. 4 al Legii din 7 iulie 1983
368
Circulara din 16 iulie 1985 privind aceast lege.
153
realizarea de operaiuni locale369. Deschise ctre colectivitile locale strine, aceste grupri
traduc cel mai bine noiunea de parteneriat care domin activitatea local.
Prin implicarea colectivitilor locale ntr-o nou reea relaionar, centrul face din
aciunea local un teren privilegiat de ntlnire a tuturor partenerilor interesai de dezvoltarea
teritorial. Dar aceast dezvoltare antreneaz riscuri de bulversare a finanelor locale, ceea
ce reprezint o justificare pentru realizarea controlului etatic asupra actelor colectivitilor
descentralizate.
O ultim metod de a conduce aciunea local i dezvoltarea acestor reele, rezid n
politica de cooperare local ntre diverse colectiviti descentralizate. Dar pentru aceasta
este necesar un salt calitativ notabil, fiind vorba i de alte lucruri dect doar de o simpl
descentralizare. Mai exact, dac politica de amenajare a teritoriului i dezvoltarea actual a
cooperrii intercomunale au fost bine legate de descentralizare, ele confirm logica implicit
de centralizare.

369
Legile nr. 82-610 din 15 iulie 1982 i nr. 84-52 din 26 februarie 1984.
154
Capitol V
Dezvoltarea local

1. Noiunea de dezvoltarea local

Dezvoltarea local diversific i mbogete activitile pe un teritoriu dat prin


mobilizarea resurselor i energiilor existente n zon. Rezultat al eforturilor unei populaii,
dezvoltarea local nseamn punerea n aplicare a unui proiect de dezvoltare economic,
social i cultural. Aceste transform un spaiu de vecintate ntr-un spaiu de ntr-ajutorare
activ370.
Definirea conceptului de local se face nu numai n legtur cu unitile administrativ
teritoriale, ci i la nivel intercomunal, interregional i chiar transfrontalier. Este necesar a se
nelege, n contextul dezvoltrii regionale, locul i rolul dezvoltrii locale, parteneriatul
dezvoltrii i tipologia relaiilor la diverse niveluri administrative 371.
Obiectivele dezvoltrii locale pot fi realizate de ctre partenerii locali i regionali care
sunt cei mai interesai n rezolvarea problemelor proprii ariilor lor de aciune i sunt organizai
n parteneriat al dezvoltrii locale.
Dezvoltarea local presupune deci existena unui cadru normativ-procedural, a unui
parteneriat local i a unei strategii de dezvoltare local.
Considerat o tem tradiional a aciunilor municipale i regionale, aceasta si-a
pierdut din dinamism dup cel de al doilea rzboi mondial, cnd progresul se identifica cu
formularea unor soluii centrale de dezvoltare economic. Tema a reaprut ns n momentul

370
Xavier Frege op.cit, pag. 57
371
L. Matei Managementul dezvoltrii locale, Ed. Economic, Bucureti 1998, pag. 95
155
n care s-a apreciat c schimbrile economice internaionale tind s afecteze stabilitatea
intern. Departe de a fi considerat expresie a unor particularisme care ar trebui inute la
distant de orice confruntare sau de orice concuren, aceast tem pune n micare
strategii de consolidare a bazelor societii franceze, situndu-se n centrul strategiilor
sociale i culturale372, strategiilor economice373 i a strategiilor politice374.
Foarte muli vd n dezvoltarea local o micare iniiat de la baz, opunndu-se unei
dezvoltri pornit de la centru, astfel c este neleas fie ca dezvoltarea unui teritoriu local
pornind de la deciziile centrale 375, fie ca o dezvoltare aflat doar n sarcina actorilor locali 376.
n fapt, nici una din aceste variant nu este realist.
Dezvoltarea iniiat de centru are la baz impulsuri externe, care sunt cele ale pieei
mondiale i europene. Prin intermediul diferitelor tipuri de relee 377, teritoriile vor fi imobilizate
pe o zon ngust a posibilitilor lor. Pornind de la optimizarea opiunilor economice
referitoare la factori care nu au nici un motiv s fie distribuii n mod egal, se sper c
dezvoltarea se va propaga pretutindeni. Dezvoltarea local va fi deci consecina unui proces
n care toate conexiunile se realizeaz fr probleme i nu este interesant dect n msura
n care vine s aplice, s ntreasc i s legitimeze opiunile venite de sus. Ea risc deci s
nu aib valoare dect prin resursele umane sau de energie pe care le va ndruma spre
centrele unde sunt concepute proiectele378.
Dezvoltrii iniiate de centru i se opune o dezvoltare n care se pornete de la
posibilitile agenilor care trebuie ntrite reciproc. Dup cteva mari proiecte identificate pe
baza informaiilor exterioare mediului n care vor fi implementate, se vor iniia pe toate
teritoriile proiecte de dezvoltare. Acestea vor antrena resursele i voinele la nivel local,
plecnd de la nevoile de aici. Aceste proiecte vor fi dezvoltate, deschizndu-le unor
preocupri mai largi i integrndu-le acestora. Dup analiz, se vor putea identifica toate
posibilitile. Definirea modalitilor de integrare a activitilor care nu altereaz nici
specificitile locale, nici potenialele pe care acestea le cuprind se va face refuznd un

372
Intenioneaz s previn cheltuielile sociale asociate exodului rural i s angajeze dezbateri care s
slbeasc corporatismul.
373
Are n vedere diversificarea, consolidarea i creterea densitii spaiului economic mai bine dect au fcut-o
strategiile de polarizare i contrapolarizare.
374
Prin acordarea reprezentanilor alei de responsabiliti n domeniul ncurajrii vieii economice, acolo unde
administrarea dotrilor colective este mai puin problematic i mai puin aleatorie.
375
n acest caz dezvoltarea s-ar reduce la o proiecie teritorial limitat a dezvoltrii iniiate de centru.
376
n acest caz dezvoltarea local ar fi apanajul deciziilor locale.
377
Cum ar fi interdependenele tehnice, subordonarea fa de centru, marile ntreprinderi sau marile
administraii.
378
Pierr Pactet - Les institutions franaise, Presses universitaires de France pag. 59
156
model cultural n care particularitile nu sunt acceptate dect dac sunt apte s se integreze
n marile proiecte. Dar aceast schem nu este lipsit de riscuri, cum ar fi capacitatea
inegal a teritoriilor a a-si asuma o astfel de schem, imposibilitatea de a iniia proiecte
naionale dect prin voina centrului.
Dezvoltarea iniiata de jos presupune riscul de exclude o armonizare de ansamblu i
de a nu crea acel mediu favorabil care se ateapt.
Dezvoltarea local se caracterizeaz prin379:
dezvoltarea local este n acelai timp economic, social i cultural 380;
dezvoltarea local pune n discuie teritoriile ale cror dimensiuni i statut nu sunt
neaprat echivalente381;
dezvoltarea local implic asocierea tuturor celor care particip la viata economic i
social n vederea stabilirii proiectelor (conform tabelului 5.1.) 382;
dezvoltarea local difer de strategiile tradiionale de dezvoltare prin accentuarea datelor
endogene383;
reuita unei politici de dezvoltare local va depinde deci de rapiditatea cu care vor fi
asigurate informarea i specializarea384.
Dezvoltarea local poate contribui la ameliorarea performanelor economiei, aa cum
sunt ele definite de politica economic. Se au aici n vedere prevenirea celor patru
dezechilibre ( stabilite de OCDE - aa numitul careu magic): n domeniul finanelor publice,
al creterii preturilor, omajului, deficitul exterior.
Din punct de vedere al finanelor publice, dezvoltarea local mpiedic creterea
fondurilor de aglomerare i depopulare, prin asigurarea unei mai bune repartizri a

379
Xavier Frege, op. cit. pag 61-66
380
Reconstituirea unei structuri nu se poate face n lipsa unei dimensiuni culturale, a unui proiect care s
mobilizeze resursele locale i care s se bazeze pe capacitate, pe tradiii, pe experiene.
381
Spaiile dezvoltrii locale sunt spaii vii care au o identitate cultural i o originalitate cultural. Ele pot
corespunde sau nu unor colectiviti existente i, oricare ar fi denumirea folosit: municipalitatea, inut, zon de
lucru, canton, microregiune, vale, arondisment, cartier, suburbie, sunt spaii n care vecintatea poate duce la
ntrajutorare.
382
Partenerii naturali sunt reprezentai de alei, lucrtori, antreprenori, organizaiile unde i desfoar
activitatea, camerele de comer, de artizanat, de agricultur i de industrie, asociaiile de activiti i dezvoltare,
comitetele de dezvoltare economic i sucursalele lor locale, comitetele locale pentru problema locurilor de
munc, comitetele inuturilor etc..
383
Din lipsa instituiilor financiare locale i innd cont de dotarea inegal n domeniul resurselor naturale, aceti
factori endogeni accentueaz importana capacitilor ntreprinderilor care vor exista sau nu la acest nivel.
384
n absena reelei de informare i comunicare, nu exist anse ca proiectele izolate s intre n contact i s
se mbogeasc reciproc prin apariia unor proiecte mai vaste.
157
populaiei. Costurile de depopulare acoper subutilizarea resurselor locale, proasta
administrare a proprietii domeniale etc., dar apar mai ales n materie de dotri colective.
La costurile de depopulare trebuie adugate i cele de aglomerare n zonele mai
dense, constatndu-se:
creterea valorilor funciare care alimenteaz rentele i ajutoarele pentru locuine;
preturi ridicate de organizare a teritoriului;
randamentele n scdere n administrarea dotrilor reciproce;
degradarea mediului nconjurtor.
Din punct de vedere al inflaiei, s-a constatat c investiiile genereaz tendine
inflaioniste n funcie de locul efecturii lor. Astfel, o investiie n regiunea parizian
determin o accelerare a inflaiei, fapt ce nu se ntmpl n cazul unor investiii n alte
regiuni385.

Tabelul 5.1 Actori ai dezvoltrii regionale i locale i nivelurile de intervenie (Raportul Euro-Eurada,
nr. 1, 29 ian. 1993)
Nivel de intervenie Denumirea organizaiei
Nivel naional i Ministere Economice
Ministere Sociale
internaional
Ministerul de Externe
Institute
Organizaie naionala pentru dezvoltarea ntreprinderilor mici i
mijlocii i/sau regional
Fonduri de capital de risc
Instituii pentru atragere de investiii
Organizaii patronale
Nivel regional Departamentul autoritilor regionale
Camera de Comer i Industrie
Centrul regional de finanare i/sau investiii
Asociaia regional a antreprenorilor
Asociaia regional de dezvoltare
Capital de investiii/ capital de risc
Nivel local Departamentul autoritilor locale
Camera de comer
Parcuri tehnologice
Centru de afaceri i inovaii
Asociaia local a antreprenorilor
Societate de reconversie
Consultani particulari
Societate imobiliar
385
Explicaia acestui fenomen rezid n faptul c salariile din regiunea parizian au o mare influen asupra
salariilor n ansamblu, fenomenul invers fiind mai puin evident.
158
Incubator de afaceri
Fond local pentru capital de risc
Agenie local antreprenorial
Agenie local a forei de munc

Fcnd s scad inflaia, dezvoltarea local frneaz omajul. Apoi, crearea unui loc
de munc ntr-un punct al teritoriului nu atrage dup sine dispariia unui loc de munc n alt
parte. Se constat deci azi c un potenial de locuri de munc existent la nivelul local nu
poate fi mobilizat dect la acel nivel. Acest potenial cuprinde dou subansamble:
activiti i meserii tradiionale care au fost supuse unor concurene foarte puternice,
de origine naionala sau internaionala. Aceste producii sunt nzestrate cu o
capacitate tripl: calitatea lor rmne excepionala; ele sunt mai puin costisitoare
dect produsele de substituire; ele menin activitile locale;
activiti sociale sau culturale care pot dobndi o miz economic i permit astfel
crearea unor locuri de munc.
Astfel, dezvoltarea local devine deci un factor de aprare a echilibrului intern, n
msura n care poate favoriza dezvoltarea unor activiti locale, evitnd orice tentaie
protecionist.

2. Dezvoltarea regional n Frana


Dezvoltarea regional a fost promovat de ctre Uniunea European, n a crei
accepiune nivel regional este un nivel administrativ care i are locul n ierarhia
administrativ a statelor membre pe o poziie imediat inferioar nivelului central 386. Carta
comunitar a regionalizrii definete regiunea ca un teritoriu care formeaz, din punct de
vedere geografic o unitate net sau un ansamblu similar de teritorii n care exist
continuitate, n care populaia posed anumite elemente comune i care dorete s-i
pstreze specificitatea astfel rezultat i s o dezvolte cu scopul de a stimula procesul
cultural, social i economic. Diferitele denumiri i natura juridico-politic pe care aceste
entiti le pot primi n diferitele state-comuniti autonome, landuri, naionaliti etc., nu le
exclud din consideraiile stabilite n prezenta Cart 387.

386
C. Brdescu, I. Alexandru - Introducere n studiul procesului de cooperare interregional, Ed. Sylvi, Bucureti
1997, pag. 25
387
Carta Comunitar a Regionalizrii, elaborat de Parlamentul European la 18 noiembrie 1988 i adoptat ca
document oficial al Comunitii Europene la 19 decembrie 1988.
159
Principiile fenomenului regionalizrii, cuprinse n proiectul Cartei Europene a
Autonomiei Locale sunt:
se definete autonomia regional (art. 3) dreptul i capacitatea efectiv a
colectivitilor teritoriale cele mai ntinse din interiorul fiecrui Stat, n care exist
organe alese, situate ntre Stat i colectivitile locale i dispunnd sau de
prerogativele de autoadministraie, sau de prerogativele de ordine statal, de a lua n
propria sarcin, pe propria rspundere i n interesul propriilor populaii, o parte
important a afectrilor de interes public, n special n vederea favorizrii dezvoltrii
regionale durabile388;
sunt precizate competentele regiunilor, delegate prin Constituie, prin lege sau prin
normele dreptului internaional i relaiile cu autoritile locale;
sunt tratate elemente ale organizrii instituionale a regiunilor i aspectele finanrii
locale;
se precizeaz forma de protecie juridic a autonomiei regionale.

Tabelul 5.2: Cadrul legislativ i instituional al dezvoltrii regionale n Frana 389


Particulariti juridice, Caracteristici
legislative i administrative
Cadrul juridic i legislativ colectivitile teritoriale sunt comunele,
Constituia departamentele, teritoriile de peste mri;
- principiul autonomiei administrarea lor se face prin consilii alese,
locale conform prevederilor legale;
- principiul descentralizrii legea stipuleaz principiile administrrii libere
a colectivitilor locale, competentele i
resursele lor;
Legile din 1972, 1982 stipuleaz dispoziii pentru regiuni;
Legile din 1983, 1985 prevd transferarea competentelor;
Codul comunelor conine dispoziii legislative privind comunele
i este rezultatul legilor succesive anului
Legile din 10 august 1871, 1884;

388
Ferdinando Albanese, Msuri ale Consiliului Europei privind regionalizarea, discurs la Conferina de
dezvoltare regional n Romnia, Bucureti, 12-13 mai 1997.
389
L. Matei op.cit., pag. 29-30
160
2 martie 1982 i de prevd dispoziii privind departamentele;
transferare a
competenelor
Legea cadru din 1995 dispoziii privind dezvoltarea regional i
nfiinarea Consiliului Naional pentru
Dezvoltare Regional (CNAT).
Instituii implicate n
dezvoltarea regional:
Delegaia pentru a fost nfiinat n anul 1963, a cunoscut o
amenajarea teritoriului i evoluie a activitii sale ascendent pn n
activitate regional anul 1970, fiind subordonat Primului
(D.A.T.A.R.) ministru i situndu-se n exteriorul structurii
administraiei publice. Obiectul su de
activitate s-a restrns treptat, iar iniiativele n
domeniul dezvoltrii regionale, al aplicrii
politicilor acesteia fcnd obiectul de
activitate al altor agenii i ea subordonndu-
Comitetul interministerial se diferitelor ministere;
pentru dezvoltare rol de coordonare al politicilor regionale,
regional (CIAT) reunind ministere economico-sociale:
industrie, economie i finane, agricultur etc.
i fiind prezidat de primul ministru;
aloc fonduri din bugetul pentru dezvoltare
regional, la propunerea D.A.T.A.R.;
Comitetul naional pentru nainteaz propuneri pentru dezvoltarea
dezvoltare regional regional, implicndu-se n elaborarea
(CNAT) planurilor naionale de dezvoltare regional i
sectorial;
face aprecieri privind aplicarea politicii
regionale;
Comitetul interministerial membrii comitetului: reprezentani ai

161
(CIALA) D.A.T.A.R., ministerelor industriei, finanelor,
bugetului, competiiei, taxelor i impozitelor,
forei de munc, comitetului general al
planificrii etc..
n numele primului ministru i la
recomandarea comitetului interministerial,
CIALA decide acordarea fondurilor
nerambursabile regiunilor solicitate;

Frana, ca i celelalte state membre ale Uniunii Europene, a aplicat o politic


regional determinat de dezechilibrele regionale aprute n perioada postbelic i unele
dintre ele dezvoltate mai trziu, acestea cunoscnd o evoluie n salturi. Chiar dac
nceputurile au fost nregistrate n perioada anilor 1948-1960, cunoscut ca o perioad de
experimentare n domeniu, n care guvernele erau implicate n dezvoltarea economic, pn
la mijlocul anilor 70, msurile politicilor regionale s-au dovedit inadecvate. ncepe s se
recunoasc scderea rolului guvernelor n dezvoltarea regional, se fac analize ale
costurilor aplicrii i rezultatelor politicilor regionale, punndu-se accentul pe creterea
eficientei acestora (perioada anilor 80). Astfel, aceste politici au fost orientate spre realizarea
schimbrilor structurale n cadrul regiunilor defavorizate, susinerea inovaiei tehnologice,
creterea competitivitii i a productivitii muncii, internaionalizarea i creterea contribuiei
la dezvoltarea economic a statului, crescnd importana acestora.
n ceea ce privete instrumentele politicii de dezvoltare regional 390, la nivelul Uniunii
Europene s-au ntlnit pe parcursul celor cinci decenii de experien:
1. stimulente negative fa de localizarea n zone aglomerate sau controlul asupra
localizrii;
2. redistribuirea activitilor economice la nivelul activitilor economice ale Statului;
3. controlul dezvoltrii, prin dirijarea aciunilor de susinere a acesteia;
4. faciliti financiare acordate ntreprinderilor;
5. crearea infrastructurii necesare.
Dintre acestea, n Frana au fost puse n aplicare cu succes primele dou tipuri de
instrumente ale politicii regionale pentru regiunea Parisului i au fost abandonate n anii 70,

390
Ghidul ageniilor de dezvoltare regional, Grupul de consultan Rambll, Bucureti 1998, pag. 41
162
fiind nlocuite cu o politic productiv, de sprijinire a activitilor economice n afara acestei
regiuni.
Preocuparea pentru dezvoltarea activitilor economice se materializeaz tot mai mult
prin asistena dat pentru dezvoltarea mediului de afaceri n regiuni cu probleme, punndu-
se accentul pe ajutorarea firmelor care au drept obiectiv mbuntirea condiiilor de mediu
economic pentru toate ntreprinderile din cadrul unei regiuni 391.
Un alt instrument utilizat n aplicarea politicilor regionale este acela al stimulentelor
financiare acordate regiunilor problem n scopul stimulrii investiiilor productive sub forma
mprumuturilor, subveniilor acordate pentru investiii sau pentru dobnzile la creditele
angajate n acest scop, reduceri i scutiri de impozite, faciliti pentru amortizarea capitalului
fix, subvenii pentru utilizarea i angajarea forei de munc etc.. Alegerea tipului de
stimulente are la baz un set de criterii printre care:
sectorul n care se va aplica proiectul;
localizarea lui;
tipul proiectului;
dimensiunea i viabilitatea proiectului i starea financiar a solicitantului;
necesitatea acordrii asistentei;
impactul economico-social al proiectului.
Experiena a demonstrat c cel mai important instrument al politicii regionale l
reprezint fondul acordat dezvoltrii regionale 392, creat pe baza principiului co-finanrii, de
la:
bugetul central;
bugetele locale ale municipalitilor i comunelor din cadrul diferitelor regiuni;
sectorul privat;
-agenii internaionale de finanare.
n ceea ce privete tipurile de politici de dezvoltare regional, practica a evideniat
urmtoarele:
politici iniiate de la centru;
391
idem, pag. 18-20
392
La nivelul Uniunii Europene, politica regional este realizat prin cele trei Fonduri Structurale - Fondul
European pentru Dezvoltare Regional (Fedr), Fondul European destinat aciunilor n Domeniul Social (FES),
Fondul European pentru garantarea creditelor pentru agricultur i dezvoltarea sectorului agricol (FEGDA).
Pentru trile dezavantajate membre ale UE, se acord asistent suplimentar din Fondul destinat asigurrii
Coeziunii i a Iniiativelor Comunitare.
163
politici ce susin dezvoltarea ntreprinderilor private;
politici iniiate la nivel local/regional.
Primul tip s-a practicat ntr-un climat economic stabil, dup cel de al doilea rzboi
mondial i const n redistribuirea central a resurselor. Totui, aceste politici nu au condus
la rezultate satisfctoare mult timp, avnd n vedere limitele acestora:
repartizarea sectorial a resurselor a condus la fragmentarea rezultatelor;
turbulena climatului economic n anii 70 393 () a transformat activitatea de susinere
a iniiativei individuale i locale, a inovaiei i antreprenoriatului ntr-o activitate de
stopare a acestora, rigidiznd piaa, inclusiv cea a forei de munc;
regiunile cele mai slabe, caracterizate de structuri organizaionale i tehnologice
clasice, nu se pot dezvolta prin politici centrale de alocare a resurselor, care sunt
neadecvate problemelor regionale.
Politica dezvoltrii regionale i locale ce susine dezvoltarea ntreprinderilor private,
practicat cu succes la sfritul anilor 70 i nceputul anilor 80, se bazeaz pe funcionarea
mecanismelor pieei, fiind o alternativ a primei tipologii de politici. Dezvoltarea regional i
local vzut prin practicarea acestei politici, permite poziionarea ntreprinztorului n mediul
economic, social, politic, regional i local, care descoper pieele, introduce inovaia, i
asum riscul i se adapteaz cu mai mult uurin circumstanelor.
Cel de al treilea tip - politica dezvoltrii la nivel regional sau local, este practicat de
economiile regionale i locale slabe din punct de vedere structural, fr rezultate n urma
practicrii celor dou tipuri de politici discutate anterior. n acest caz, apare evideniat rolul
comunitii locale n stimularea iniiativelor de dezvoltare local i regional i atragerea
resurselor exogene acestora.
Astfel, individualizarea politicilor de dezvoltare economico-social regional permite
dezvoltarea armonioas a acesteia prin adoptarea politicilor de dezvoltare ce aplic principiul
avantajului local, al complementaritii dintre zonele urbane i cele rurale.
n ceea ce privete instituiile create pentru favorizarea dezvoltrii regionale
experiena a demonstrat c activitile acestora sunt concentrate pe urmtoarele prioriti:
utilizarea potenialului endogen;
servicii pentru ntreprinderi;

393
Cele dou creteri ale preului petrolului, ce au determinat scoruri economice majore, provocnd schimbri
de preuri.
164
servicii pentru autoritile regionale i locale;
servicii de pregtire.
Astfel, cele mai frecvent ntlnite activiti la nivelul acestor organisme sunt:
consultan i asisten pentru ntreprinderi (creare i/sau dezvoltare), studii privind
dezvoltarea economic a regiunii i/sau sectorului, consultan acordat ntreprinderilor (n
domenii precum marketing, strategii de ramur, restructurare), consultan acordat
comunitilor teritoriale, bnci de date etc.

Structura organizatoric a acestor instituii adopt structura de tip funcional (conform


figurilor 5.1 i 5.2) n care unitile operaionale i funcionale sunt conduse cu un grad ridicat
de responsabilitate, sistemul de comunicare n interiorul i exteriorul organismului permind
crearea de fluxuri informaionale i raionalizarea procesului decizional, favoriznd reacia
rapid la aciunea factorilor perturbatori i schimbrilor mediului prin flexibilitate ridicat 394 .

Director

Servicii
Biroul administrative
descentralizat contabile
n regiune

Crearea i Dezvoltare
asistenta local Relaii
ntreprinderilor internaionale
atragere
investiii strine
Relaii cu
394 autoritile
Ovidiu Niculescu - Management comparat, Ed. Economic, 1997, pag. 183
locale
165
Fig. nr. 5.1 Organigrama ageniei CDDE Haute-Garonne395 .

Direcie

afaceri europene Controlul


afaceri regionale gestiunii
Contabilitate
Resurse umane

Departamentul observaie
economie

Departament Departament Departament Direcie C.R.C


mediul dezvoltarea finanare i planificare
ntreprinderi ntreprinderil resurse
lor or umane

395
Sursa C. Brdescu, I. Alexandru, op.cit.
166
Fig. nr. Organigrama ageniei ARD Nord-Pas-de-Calais 396

3. Amenajarea teritoriului, apanaj al politicii centrale impediment sau sprijin n


dezvoltarea local?

Descentralizarea i decupajul administrativ al teritoriului apar n istoria contemporan ca


un cuplu de nedesprit. Astfel, lupta mpotriva inegalitilor i disparitilor teritoriale
constatat dup cel de-al doilea rzboi mondial 397 a antrenat reformele descentralizrii i
amenajrii teritoriului n anii 60.
Reformele iniiate prin Legea din 2 martie 1982 au ntrit legtura ntre descentralizare i
decupajul administrativ al teritoriului. Art. 1 al Legii din 7 ianuarie 1983 dispune ntr-adevr c
comunele, departamentele i regiunile ... contribuie mpreun cu statul la administrarea i
amenajarea teritoriului, la dezvoltarea economic, social, sanitar, cultural i tiinific, ca
i la protecia mediului i mbuntirea cadrului de via.
Revitaliznd puterile locale, legile descentralizrii par a repune n aplicare o politic de
amenajare a teritoriului care avea tendina de declin n anii 60, ndeosebi dup eecul
fuziunii comunelor398. Punnd accentul pe iniiativa local liber de tutela etatic,
descentralizarea i propunea s rezolve problemele teritoriale de la baz, amenajarea
teritoriului realizndu-se natural prin aciunea colectivitilor locale.
Uneori, cele dou politici au vzut complementaritatea lor transformndu-se n
concuren, n ciuda unui discurs oficial care le proclama indisociabila legtur n cutarea
unei ameliorri a vieii locale. Rspunznd la obiective diferite, nefiind fondate pe aceeai
concepie a aciunii administrative, diferenele se accentueaz.
Aceast concuren se remarc mai nti asupra unei separri a obiectivelor. Din 1981,
guvernul Primului-Ministru Mauroy cuprindea dou ministere distincte unul de interior i
descentralizare i altul al Planului de amenajare a teritoriului, moment dup care cele dou
domenii nu au mai fost regrupate n aceeai structur.
396
Sursa Euro -Raport, Nr. 4, oct. 1994
397
Jean-Francois Gravier Paris et le desert Franais, 1947
398
Legea 71-588 din 16 iulie 1971 privind fuziunea comunelor
167
De la acest simbol al ministerelor, poate transpare o evoluie relevatoare pentru politica
privind decupajul administrativ al teritoriului, care rmne n primul rnd o politic central.
n Frana, politica de amenajare a teritoriului este indisolubil legat de o anumit idee a
interveniei publice i de Stat, anuna deputatul Patrick Ollier prezentnd raportul su asupra
viitoarei legi asupra amenajrii i dezvoltrii teritoriului din 4 februarie 1995 399.
Aciunea Statului asupra spaiului a reprezentat pentru el ntotdeauna un triplu interes:
ameliorarea funcionrii societii, manifestarea competenei i valorii organizrii sale i
dorina de a fi prezent n teritoriu, de a aciona, cu scopul de a fi singurul arbitru ntre
diferitele puteri periferice care erau susceptibile s-i fac concuren. Dup mult timp,
aciunea sa asupra teritoriului devine tot mai tehnic, exemplu fiind lucrrile de canalizare a
cursurilor de ap de ctre Ponts i Chaussees (de exemplu, canalizarea de la Vilaine la
Rennes, la mijlocul secolului XIX), militar, cu aplicaii diverse sau cultural. Domeniile
acestei intervenii etatice asupra periferiei sunt numeroase.
Dup cel de-al doilea rzboi mondial, aciunea sa a fost ndreptat ndeosebi asupra
economiei. Totodat, metoda sa de intervenie prea invers principiilor liberale i se baza pe
un voluntarism care viza s compenseze libera concuren. Dar dac obiectivele au evoluat,
fundamentul aciunii sale a rmas acelai. Dup cum spunea M. Jean-Louis Guigou, director
al D.A.T.A.R, amenajarea teritoriului reprezint pentru noi controlul; ncercarea de a controla
repartiia oamenilor i a activitilor n teritoriu. Astfel, amenajarea teritoriului reprezint
nainte de toate o istorie a unei administraii etatice n cretere, nsrcinat cu gsirea unui
rspuns central pentru problemele teritoriale.

4. O administraie statal n cretere consecine asupra dezvoltrii locale

Amenajarea teritoriului nu a nceput cu crearea delegaiei privind amenajarea teritoriului


i aciunea regional din 1963. Dac putem considera c aciunea Statului asupra spaiului,
pn la cel de al doilea rzboi mondial rspundea nc necesitii de a construi o putere
bazat pe puterea public, imperativele reconstruciei de dup Eliberare au dat acestei
aciuni etatice un cu totul alt sens. Economia intr n aceast administraie prin crearea n
1949 a unei direcii de amenajare a teritoriului n cadrul ministerului reconstruciei i
urbanismului.

399
Raport realizat n numele comisiei speciale pentru proiectul legii de orientare asupra dezvoltrii teritoriului
168
Sub impulsul lui Eugene Claudius-Petit, ministru al reconstruciei i urbanismului n anii
1948-1953, a fost lansat o politic de planificare prin publicarea unui plan naional de
amenajare a teritoriului400 i crearea unui fond naional de amenajare a teritoriului prin Legea
din 8 august 1950. Dinamica este continuat prin decretele din 30 iunie 1955 care creau
fondurile de dezvoltare economic i social (F.D.E.S), ca i societile de dezvoltare
regional (S.D.R). Statul se implic din ce n ce mai mult ntr-o politic de revitalizare a
periferiei, acordnd subvenii i garantnd mprumuturi.
Expansiunea aciunii de amenajare a teritoriului cunoate un salt calitativ la nceputul
anilor 60, prin difuzarea obiectivelor sale n toate structurile administrative. Unei aciuni
pornite de un singur minister n 1949 i succede o concepie transversal a acestei politici,
dup cum o dovedete crearea n 15 iunie 1960 a unui Comitet interministerial de
informatizare destinat industriei, a unui Comitet interministerial pentru probleme de aciune
regional i de amenajare a teritoriului (C.I.A.T), prin Decretul din 19 noiembrie 1960 i
ndeosebi crearea Delegaiei de Amenajare a Teritoriului i a Aciunii Regionale (D.A.T.A.R)
prin Decretul din 14 februarie 1963401.
Obiectivul stabilit n introducerea Decretului din 14 februarie 1963 este foarte clar:
punerea n aplicare progresiv a instrumentelor unei expansiuni economice echilibrat a
diverselor regiuni franceze, ca i necesitatea unei aciuni mai eficiente de coordonare a
operaiunilor conduse de ctre fiecare minister, de supraveghere a execuiei planului n ceea
ce privete amenajarea teritoriului i aciunea regional.
Fondul de intervenie pentru amenajarea teritoriului (F.I.A.T) creat de Primul-Ministru 402
finaneaz operaiunile realizate n noile circumscripii de aciune regional 403, precum i
misiunile de amenajare create n zonele de dezvoltare sensibile, cum erau Languedoc n
1963 sau Cote Aquitaine n 1967. Comitete specializate au fost constituite n ministere i n
cadrul fondurilor de intervenie; o comisie naional de amenajare a teritoriului a fost creat
n cadrul comisariatului de plan iar conferine locale nsrcinate cu girarea problemelor

400
Acest plan urmrea patru obiective: promovarea unei industrializri descentralizate, renovarea agriculturii,
nnoirea dotrilor turistice i descentralizarea cultural.
401
Decretul 63-112 din 14 februarie 1963 privind delegaia de amenajare a teritoriului i a aciunii regionale, a
fixat i atribuiile delegailor.
402
Art. 8 al Decretului din 14 februarie 1963. Destinat s finaneze operaiuni complementare de investiii
recunoscute ca necesare la punerea n aplicare a politicii de amenajare a teritoriului, acesta face parte din
aceeai categorie cu fondul de dezvoltare economic i social creat prin Decretul 55-875 din 30 iulie 1955 i
de vechiul fond naional de amenajare a teritoriului care devine fondul naional de amenajare funciar i
urbanism.
403
Decretele 64-250 i 64-252 din 14 martie 1964 privind organizarea serviciilor Statului n departamente i
circumscripii de aciune regional i deconcentrarea administrativ.
169
specifice se dezvolt sub coordonarea D.A.T.A.R. Sunt elaborate scheme prospective de
amenajare a teritoriului, distinct de Plan, cum a fost cea din 1962 sau din 1970 O imagine
a Franei anului 2000.
Aceast politic de amenajare a teritoriului dezvoltat n contextul creterii economice, s-
a lovit de criza din 1973, cunoscnd o perioad de declin. Intervenionismului economic al
statului preconizat de Keynes i succed tezele liberale susinute de F.A. Hayek care vizeaz
retragerea statului n dauna aciunii proprii a diverilor actori economici i sociali.
Amenajarea solidar teritoriului se stinge n dauna amenajrii concureniale a teritoriului,
404
concluziona comisia senatorial din 1994 .
Bugetul de stat a fost obligat s in seama de criza economic, frnnd politica de
ajutorare, n ciuda nevoilor stringente ale colectivitilor care resimeau restructurarea reelei
economice. Subveniile se fac foarte exact i punctual, iar amenajarea teritoriului capt o
turnur prospectiv fa de noile stabilimente publice regionale create prin Legea nr. 72-619
din 5 iulie 1972. Aceast evoluie oblig integrarea n cel de al VII-lea Plan din 1976-1981 a
unei reflecii asupra acestei amenajri a teritoriului, condus de ctre comisia de amenajare
a teritoriului i asupra cadrului de via, consacrnd un capitol francezilor din teritoriu i
elabornd nou programe de aciune prioritar.
Astfel, noi cmpuri de aciune social au fost create. Cooperare local a fost relansat
prin crearea comunitilor urbane n 1966 i, n ciuda eecului nregistrat n domeniul fuziunii
comunelor, un vast program privind crearea de noi orae a fost iniiat 405. Dac resursele
financiare erau limitate i D.A.T.A.R. nu i gsea locul n structura administraiei centrale 406,
amenajarea teritoriului capt rang de minister 407 sub impulsul lui Olivier Guichard.
Anii 70 reprezint cutarea unui echilibru. n timp ce problema teritorial explodeaz
datorit nevoii de descentralizare, dup cum o demonstreaz Legea din 31 decembrie 1970
asupra gestiunii municipale i libertilor comunale, n timp ce se recompun spaii locale n
jurul regiunilor create n 1972 iar interesul pentru amenajarea teritoriului nu scade, formele i
metodele acestui domeniu par a cuta tatonarea unei logici. n acelai timp, localul este
reticent la interveniile Statului, cutnd propria sa cooperare. Alternana din 1981 va aduce

404
Amenagement du teritoire, Raport nr. 343/1993-1994 al comisiei senatoriale prezidat de Francois-Poncet,
pag. 13.
405
Legea 70-610 din 10 iulie 1970 privind facilitarea crerii aglomeraiilor noi.
406
Ataat Primului-Ministru la crearea sa, aceast comisie trece la Ministerul Planului i amenajrii teritoriului,
apoi la Ministerul Afacerilor Interne n 1974 revine la Ministerul Planului n 1976, este transferat la Ministerul
Dotrilor i Amenajrii Teritoriului, pentru ca n final s revin n 1978 la Primul-Ministru
407
Un minister autonom al amenajrii teritoriului este creat n 1974 de ctre guvernul Messmer.
170
un nou suflu, cald i rece, n aceast ndoial structural. Obiectivul fiind revitalizarea vieii
economice i sociale local prin descentralizare i amenajarea teritoriului, ambele ridicate la
rang de minister, aleilor locali le este redus capacitatea de aciune, fiindu-le ncredinat
misiunea general de amenajare a teritoriului i o prim de amenajare (P.A.T) este creat n
1982 pentru aciunile locale408.
Numeroi sunt cei care constat un declin al politicii de amenajare a teritoriului ntre
1980 i 1990409.
Administrarea teritoriului, n optica Legii din 7 ianuarie 1983, nu este singurul fapt al
administraiei centrale dar produce efecte asupra unui numr mare de colectiviti prin
efectele ajutoarelor directe i indirecte.
Petru a avea o imagine clar asupra amenajrii teritoriului, trebuie avute n vedere
toate subveniile i fondurile create dup 1982. Aceste credite au depit 600 de milioane de
franci n 1982, pentru a ajunge la aproximativ 220 de mii n 1989 410, la care se adaug
ajutoarele pentru zonele agricole defavorizate, primele pentru agricultori, ajutoarele pentru
zonele miniere i cele de dezvoltare a turismului. De asemenea, trebuie amintite efectele
dotrii generale de descentralizare sau pentru echipamente, cu repercusiuni directe asupra
aciunii locale, ajutoarele nscute din Plan sau provenind de la comunitatea european,
precum i toate celelalte fonduri puse n aplicare dup ce Consiliul central al planificrii
reunit n 1975 a impulsionat o politic economic de dezvoltare global a rii, pe care
descentralizarea a amplificat-o.
Cea mai mare critic emis de recentele rapoarte parlamentare are ca obiect aceast
multitudine de ajutoare i organisme competente n materie de amenajare a teritoriului, care
distrug schema coerent a unei D.A.T.A.R calat n mijlocul diferitelor aciuni n favoarea
dezvoltrii locale. Aceast aezare n centru a D.A.T.A.R l-a fcut rspunztor n opinia
raportului Guichard (Propuneri pentru amenajarea teritoriului) de incendii sociale datorate
unor situaii economice pe care puterea public nu le-a prevzut, nu le-a pregtit i nu le-a
putut redresa411. Aciunea direct a ministerelor asupra teritoriului, constituirea grupurilor
transversale de munc i ajutoare par a fi pilierii fondatori ai apelului la reconstrucie care a
inaugurat anii 90.
408
Decretul 82-379 din 6 mai 1982 modificat prin decretul 82-754 din 31 august 1982
409
Raportul lui Patrick Ollier adresat Adunrii Naionale i cel al comisiei senatoriale prezidat de Jean Francois-
Poncet, se pronun asupra abandonului acestei politici i punerea n aplicare a unei reale descentralizri.
410
Conform raportului nr. 343 al comisiei senatoriale din 1994, pag. 28.
411
Aceast fraz a fost preluat n rapoartele Adunrii naionale i a Senatului n 1994 care vd n ea explicaia
tuturor relelor.
171
Astfel, ncrederea n politica de amenajare a teritoriului reapare. Un minister al
oraului este creat n 1991, este votat legea privind solidaritatea urban i
departamental412 urmat de cea privind revitalizarea politicii oraului 413. Administraia
teritorial a Republicii este reafirmat n for ca urmrind punerea n aplicare a amenajrii
teritoriului, garantarea democraiei locale i favorizarea modernizrii serviciilor publice 414,
acestea prin respectarea principiului liberei administrri i nu al descentralizrii. Se
inaugureaz astfel un nou tip de cooperare local ntrit prin crearea stabilimentelor
publice cu competene lrgite i prescriptive, limitnd autonomia aleilor locali. Primele de
amenajare a teritoriului sunt revalorizate 415 i sunt create noi instituii care acord subvenii,
cum ar fi C.I.A.L.A. -Comitetul interministerial privind ajutorul de localizare.
D.A.T.A.R. devine din ce n ce mai important, prin participarea membrilor si la
numeroase conferine416, realizarea de studii mpreun cu mediul universitar i elaborarea de
studii pe termen mediu i lung asupra dezvoltrii locale. Dup 30 de ani de descentralizare,
problema care rmne este amenajarea i dezvoltarea teritoriului 417. Dac termenul de
amenajare traducea iniial o simpl intervenie a centrului n teritoriu, termenul de dezvoltare
implic o intervenie mult mai dinamic a Statului central.
Amenajarea teritoriului provine n primul rnd dintr-o percepie central a problemelor
teritoriale. Nscut din centralizarea istoric a administraiei, amenajarea teritoriului
presupune pentru a fi neleas o percepie global a disfuncionalitilor administrative i o
ntoarcere n trecut pentru a perfeciona grupurile de informaii 418.
Astfel, a fost creat un Consiliu naional de amenajare i dezvoltare a teritoriului, prin
art. 3 al Legii din 4 februarie 1995, pentru a realiza studii i sinteze, n cadrul misiunii sale de
consultant n elaborarea schemelor naionale de dezvoltare a teritoriului. A fost creat i un
grup de interes public nsrcinat cu observarea i evaluarea amenajrii teritoriului, pentru a
culege informaii naionale i internaionale asupra amenajrii i dezvoltrii teritoriului ca i
asupra experienei de dezvoltare local, de a prelucra aceste informaii i a le transmite

412
Legea 91-429 din 13 mai 1991 a instituit o dotare de solidaritate urban i un fond de solidaritate a
comunelor din regiunea le-de-France, relund dotarea global de funcionare a comunelor i departamentelor
i modificnd Codul comunelor.
413
Legea 91-662 din 13 iulie 1991 privind oraele. Politica privind dezvoltarea oraelor este ncadrat conform
art. 2 al legii n politica de amenajare a teritoriului, termen care reapare cu aceast ocazie pe scena legislative.
414
Art. 1 al Legii 92-125 din 6 februarie 1992
415
683 de milioane de franci n 1995 - Le Monde, 5 aprilie 1996.
416
Cum ar fi cea din 5 aprilie 1994 de la Sorbona - Quelles relations Etat -Rgion dans LUnion europeenne?,
sau cea din 4 aprilie 1995 - LEurope des Region: a un carrefour.
417
Legea 95-115 din 4 februarie 1995 privind amenajarea i dezvoltarea teritoriului.
418
Ed. LAube -Une ambition pour le territoire, D.A.T.A.R, Paris 1995, pag. 29
172
utilizatorilor publici i privai419. Acest grup a luat locul Institutului colectivitilor teritoriale i
serviciilor publice locale precum i Comisiei naionale de cooperare creat prin Legea din 6
februarie 1992.
Aceast grupare central a informaiilor conduce la o percepie particular a
fenomenului teritorial. Neputnd fi o mbinare a experienei umane i a politicilor punctuale,
teritoriul este vzut sub form de cifre, statistici i prezentri tabelare. Imaginea local a
trecut n domeniul managementului economic, dnd natere unui discurs tehnic. Aceast
mutaie informatic transform teritoriul ntr-o realitate virtual, analizat abstract printr-un
limbaj globalizator. Prin aceste statistici se realizeaz trecerea teritoriilor cu snge cald n
spaii cu snge rece, conform exprimrii responsabililor D.A.T.A.R. 420.
Teritoriul devine o abstracie a crei cheie de descifrare e deinut de centru. Aleii locali
sunt supui unei evoluii care face din ei tehnicienii amenajrii locale, dup metode de
aciune i de gestiune experimentate n birourile centrale. Astfel, ei apar ca ultimele elemente
nsrcinate cu experimentarea politicilor i furnizarea rezultatelor ateptate.
Revistele de specialitate n domeniul politicii locale adopt un limbaj tehnic, furniznd
cifre, analize comparative, accentund amenajarea teritoriului care reprezint o dubl ans
pentru ele: aceea de a fi considerate de ctre decidenii naionali vorbind aceeai limb cu
acetia421 i de a-i dezvolta propriul spaiu n acord cu schemele de ansamblu, bine dotate
din punct de vedere financiar. Deseori, un proiect de dezvoltare local nu gsete nelegere
la nivel local dect printr-o percepie comun a limbajului, astfel c aleii locali sunt obligai
s prezinte nu numai ideea, ci i cifre i analize critice 422. Elabornd pentru nevoile sale o
nou gramatic de nelegere a localului, centrul transmite vocabularul autoritilor teritoriale
care i-l nsuete.
Acestei percepii i rspunde un tratament central al problemelor. Dac Statul central
asigur coordonarea informaiilor care i parvin, el este considerat punctul optim de analiz a
disfuncionalitilor locale, singurul care poate nelege amploarea fenomenelor. Din aceasta

419
Art. 9 al Legii 95-115 din 4 februarie 1995
420
Teritoriile au nc snge cald; ele au avut inamici, rivaliti, monumente... cum ar fi naiunile, comunele, rile.
Opus, spaiile au snge rece (nimeni nu s-a luptat nc pentru spaiul european sau spaiul aerian), fapte de
rentabilitate i virtualitate... Teritoriile sunt societi locale care genereaz diferene; spaiile grupuri de
operatori care produc omogenitate .. Este timpul s nu mai fie opuse ci conciliate i valorizate Jean Louis
Giugou, Une ambition pour le territoire, op. cit. pag. 35-36.
421
A se vedea spre exemplu, dosare speciale ale revistei Les departaments, din decembrie-ianuarie 1993-
1994 privind amenajarea teritoriului
422
Aceast politic a cifrelor s-a instalat datorit necesitilor, ajutoarele venite de la Stat fiind condiionate de
raiuni contabile, un element important fiind i numrul populaiei locale.
173
decurg mai multe consecine. Mai nti, soluiile fa de problemele punctuale locale sunt
trecute prin instituiile centrale.
Au fost create astfel, cinci comisii naionale tematice sub egida Consiliului naional de
amenajare i dezvoltare a teritoriului, ale cror studii i rapoarte ndrumau politica central n
domeniu.
n elaborarea acestor analize, D.A.T.A.R. are un rol important, rol ntrit prin Legea din 4
februarie 1995. De exemplu, chiar delegatul responsabil cu amenajarea teritoriului asigur
secretariatul Consiliului naional de amenajare i dezvoltare a teritoriului (art. 3.1 al legii).
Studiile acestei delegaii traduc logica centrului i imperativele care i ghideaz reflexia. Ea
gndete ntr-adevr n termeni de macro-economie, resitund spaiul n mize prea largi de
dezvoltare economic.
Astfel rile prevzute de Legea din 4 februarie 1995 sunt nscute din analiza dezvoltrii
locale n funcie de noile cadre economice i dup definiia unei rentabiliti teritoriale
optimale. Reflexia asupra spaiului s-a dezvoltat prin crearea n 1975 a opt zone de studiu
i amenajare a teritoriului (ZEAT), destinate s nlocuiasc, poate, cele 22 de regiuni
considerate prea numeroase i prea mici din punct de vedere al concurentelor europene.
Aceast reflexie macroscopic antreneaz prin fora lucrurilor o gndire n termeni de
scheme de dezvoltare elaborate plecnd de la centru care deine puterea punerii lor n
aplicare. Legea din 4 februarie 1995 poart amprenta acestei gndiri, prevznd ntre altele
o schem naional de dezvoltare de scheme sectoriale i regionale, realizate dup o logic
nscut din prospective pariziene.
Aceast logic central mbrac astfel, accente centralizatoare. Dac schemele locale
sunt decise de autoritile locale sau cu avizul lor, adoptarea lor rmne supus normelor
create de centru care intervine din ce n ce mai mult n analiza obiectivelor locale. Teritoriul
devine astfel baza unei piramide de comandament autoritar, aprnd ca un spaiu ndreptat
ctre principiul de stea al lui Legrand 423, dar i ca un spaiu ndreptat ctre mijloacele
oferite de capital, care i definete direciile principale.
Aceast evoluie spre o centralizare schematic sau schematizat se gsete astzi la
nivel european, prin elaborarea sub impulsul Franei, dup Consiliul din 1993 de la Liege, a
unei scheme de dezvoltare a spaiului comunitar, S.D.E.C.. Orientnd investiiile comunitare
din fondurile de intervenie spre linii de dezvoltare european echilibrat, aceast schem
fixeaz viitoarele ci de comunicare rutier, feroviar i informatic de mine, lund n calcul
423
Legrand - op. cit.
174
participarea rilor din sud i din estul Mediteranei (P.S.E.M) i rile Europei Centrale i de
Est (P.E.C.O). Aceast direcie se va impune astfel, acordrilor de subvenii locale i cilor
de aciune ale FEDER, FSE sau FEOGA.
Tratamentul central i uneori centralizator al informaiilor teritoriale va duce la decizii
centrale al cror mecanism de adoptare i pstreaz Statului predominana. Acesta va
recurge astfel, la calea subveniilor punctuale atunci cnd aceasta nu decurge dintr-o
obligaie legislativ general. Comitetul interministerial de ajutor determin liber, spre
exemplu, ajutoarele pe care le acord, ca i dosarele pe care le respinge 424, astfel c
amenajarea teritoriului rmne nainte de toate o decizie a puterii publice centrale,
autonom n raport cu cererile locale, permindu-se astfel un tratament teritorial politizat.
Ajutoarele financiare, avnd n Frana o baz redus 425, distribuirea lor ntrete puterea
de decizie a Statului central iar organismele subvenionate sunt forate s rentabilizeze
investiiile. Colectivitile locale, obligate s dezvolta reele de cunoatere sau de nscriere
voluntar n cadrul cilor de amenajare impuse de ctre centru, sunt astfel prinse ntr-o
logic de supunere care anuleaz libertatea obinut prin legile descentralizrii. Acest sistem
favorizeaz aleii locali s acumuleze mandate locale i naionale, legnd localul de centru i
monopoliznd mandatele democratice.
Garant al interesului general, Statul devine astfel un Stat strategic 426, astfel spus un Stat
a crui logic este bazat pe o reconstrucie a teritoriului 427, ntr-un vocabular militar care
confirm c teritoriul rmne spaiul dominrii etatice. Ajutoarele de stat, att de importante
pentru colectivitile ale cror finane sunt insuficiente 428, reprezint ansa unui dublu
demers: ajutoarele condiioneaz cile de aciune ale aleilor locali obligai s se supun
deciziilor de distribuire i permite dezvoltarea unei politici de amenajare conform planurilor
fixate de ctre administraiile centrale i ndeosebi de ctre D.A.T.A.R..

5. O amenajare sistematic a teritoriului de ctre centru


424
n 1995, unul din zece dosare a fost respins Le monde 5 aprilie 1996
425
De trei ori mai puin dect n Belgia, de ase ori mai puin dect n Germania, de zece ori mai puin dect n
Italia.
426
Titlul al Raportului de pregtire a celui de al XI-lea Plan, al comisiei prezidate de Christian Blanc n 1993
Pour un Etat stratge, garant de lintrt gnral.
427
Jean Franois-Poncet Acquis et carnces de la loi sur lamnagement et le dveloppement du territoire,
RFDA 1995-5, sept-oct. 1995, pag. 871.
428
Conform DGCL, veniturile departamentelor s-au situat n 1995 la 74.070 de milioane de franci, resursele lor
reale fiind de 50.836 de milioane de franci, 20.000 de milioane provenind de la centru pentru regiuni 26.023
de milioane de franci venituri, din care 13.000 de milioane de la centru. La Tribune Desfosses, 19 sept. 1996,
pag.17.
175
Politica Statal de amenajare a teritoriului, cunoate astzi o evoluie notabil. Dac o
perioad ndelungat ajutorul de Stat cuta s lupte mpotriva zonelor critice ale rii,
D.A.T.A.R. fiind depit de numrul acestor zone, o nou dinamic a fost pus n aplicare
ncepnd cu 1990 prin asocierea subveniilor cu o prospectiv i o reflecie de ansamblu.
Era vorba de depirea unei concepii n termeni de redistribuire a bogiilor existente i
nlocuirea cu o concepie n termeni de producere de bogii durabile i mai bine
repartizate429.
Aceast politic scoate din cadrul inadecvat ajutoarele financiare coordonate de
D.A.T.A.R. n concuren cu ajutoarele indirecte acordate de ctre ministere n absena total
a unui plan prestabilit. Aceast politic vizeaz instaurarea unui veritabil parteneriat ntre
centru i aleii locali prin acceptarea acestora n cadrul comisiilor de reflexie prospectiv i
prin punerea la punct a unei totale reorganizri a teritoriului n care aleii locali sunt o parte
pregnant. Descentralizarea anilor 80 a reprezentat mult n aceast schimbare,
colectivitile locale devenind actori dotai cu mijloace adecvate rolului lor. Nu este vorba
doar de amenajarea teritoriului ci de dezvoltare.

5.1. Constrngeri asupra autoritilor locale privind promovarea dezvoltrii locale

5.1.1. Constrngeri izvorte din sistemul de amenajare a teritoriului

Amenajarea teritoriului, fiind strns legat nc de la crearea sa de urbanism, a


constituit ntotdeauna n diferitele forme n care s-a prezentat, o constrngere direct asupra
autoritilor locale. Dup Eliberare, puterea Statului s-a reafirmat cu for. Amenajarea
teritoriilor coloniale s-a realizat prin decret 430, iar amenajarea sistemului imobiliar a acordat
puteri importante ministerului Reconstruciei i Urbanismului, celui al Economiei i
ministerului de Interne431. Apariia n 1963 a unei comisii naionale de amenajare a teritoriului
n cadrul Comisariatului General de Plan, putnd integra n structurile sale persoane care nu

429
Jean Louis Guigou- Une ambition pour le territoire, ed. Laube-D.A.T.A.R., Paris 1995, pag. 84
430
Spre exemplu, Ordonana nr. 45-2686 din 2 noiembrie 1945 privind amenajarea Cap-Vert
431
Ordonana nr. 45-2715 din 2 noiembrie 1945 privind facilitarea operaiunilor de regrupare a sediilor
administrative n regiunea parizian: n cadrul perimetrelor definite prin decrete... nu se poate aduce nici o
modificare.. nstrinarea imobilelor cuprinse n aceste perimetre nu se poate face dect n profitul Statului, sub
sanciunea nulitii actului de nstrinare (art.5), afectarea construciilor definitive se pronun prin decrete
(art.8), dispoziiile prezentei ordonane sunt aplicabile colectivitilor locale... (art.12)
176
aparineau administraiei centrale, va deschide progresiv autoritarismul amenajrii teritoriului
spre o anumit consultare extern.
Dar esena dreptului de urbanism, acord acestei amenajri un caracter coercitiv.
Exemplul noilor orae este foarte relevant n acest sens, o lege din 7 august 1957 acordnd
puteri depline guvernului n ceea ce privete crearea lor. Un veritabil statut al acestor orae i
o concertare a eforturilor guvernamentale cu cele ale autoritilor locale implicate va surveni
abia prin Legea din 10 iulie 1970.
Amenajarea teritoriului, creaie a puterii publice, s-a dezvoltat astfel, excluznd
dreptul. Dac apare o form juridic, ea se datoreaz deciziilor sau autorizaiilor
administrative unilaterale. Codul de urbanism, art. L.111-1, stabilete un principiu de baz:
regulile aplicabile... n materie de utilizare a solului ... sunt determinate prin decrete ale
Consiliului de Stat.
Datorit acestor decrete, administraia dispune de reale prerogative, putnd aduga
clauze n folosul su432, poate impune servitui gestionarilor de spaii sau interzice activiti,
poate prescrie respectarea condiiilor particulare 433 sau poate condiiona ajutorul su de
rezultatele unei anchete. D.A.T.A.R. a jucat un rol important n apariia unor astfel de reguli.
Mai nti, a dispus de o mare libertate de apreciere a enunurilor acestor reguli i n materie
de constrngeri ce se pot aplica aleilor locali n ceea ce privete ajutoarele financiare.
Uneori se putea vorbi de un adevrat antaj n ceea ce privete acordarea de subvenii 434.
Edictarea unilateral a termenilor privind autorizrile de amenajare a teritoriului a fost
nsoit de un control administrativ n ceea ce privete acordarea i utilizarea ajutoarelor.
Puterile direciilor departamentale de echipament sau de agricultur influeneaz astfel,
foarte puternic aciunea aleilor locali, supui acordurilor necesare din partea acestor
autoriti.
Un exemplu tipic al acestei constrngeri unilaterale a administraiei centrale n materie
de amenajare rmne cel din Ile-de-France. Dac subveniile sunt aici destul de mici 435,
puterile publice au intervenit mai direct asupra bazelor dezvoltrii acestei regiuni. De
exemplu, nfiinarea n 1976 a unei redevene pentru crearea de sedii de birouri i spaii
432
Art. L.510-1 din Codul de urbanism
433
Spre exemplu, n materie de protecie a monumentelor istorice i a sit-urilor arheologice, pentru activiti de
extracii miniere i altele privind protecia naturii.
434
Yves Madiot La dissolution des conseils municipaux, R.D.P. 1974-2, pag. 892
435
Din 100 de miliarde de franci contabilizate n creditele de Plan ntre 1989-1993, pentru Ile de- France, au
fost distribuii 720 de franci/locuitor, n situaia n care n ntreaga Frana media a fost de 1.000 de
franci/locuitor Amenagement du teritoire, raport al comisiei senatoriale de informare asupra amenajrii
teritoriului, 1993-1994, pag. 58
177
destinate uzului industrial destinate s limiteze dezvoltarea asfixiant a regiunii capitalei,
este urmat de abrogarea sa prin Legea nr. 82-1020 din 3 decembrie 1982 datorit
constatrii diminurii activitii n regiunea parizian.
Aceast putere de constrngere a Statului n materie de amenajare a teritoriului
rezid n posibilitatea pe care o are de a fixa directive fa de care aleii locali trebuie s se
conformeze n ceea ce privete elaborarea propriilor planuri de ocupare a solului. Legea
descentralizrii din 7 ianuarie 1983, prevede n articolul 36 aceast posibilitate, completnd
articolul L.111-1 din Codul de urbanism prin adugarea unui articol L.111-1-1 care dispune
c prescripiile naionale sau cele ale unei pri din teritoriu sunt fixate prin legile amenajrii
i urbanismului... Schemele directoare, schemele de sector, planurile de ocupare a solului i
documentele de urbanism trebuie s fie compatibile cu dispoziiile acestora.
Este vorba de fapt, de acordarea unui fundament legislativ vechilor directive de
amenajare naional a teritoriului ce aveau la baz articolul R.111-15 din Codul de urbanism
de a le ntri i de a le impune n faa documentelor de urbanism. Legile de amenajare
amintite sunt cele adoptate n materie de zone montane 436, zone de litoral437 i zonele din
apropierea aerodromurilor438.
Aceste dispoziii sunt reluate de articolul 4 al Legii din 4 februarie 1995 ca urmare a
unui raport al Consiliului de Stat 439. Privind n ansamblu, constrngerile exercitate prin
ansamblul acestor articole apar mai puternice dect precedentele. Se pune problema
orientrii fundamentale a Statului n materie de amenajare i a principalelor obiective n
materie de localizare a marilor infrastructuri de transport i a marilor echipamente ca i n
materie de prezervare a spaiilor naturale, a siturilor i peisajelor. Domeniile considerate
sunt numeroase i sensibile.
Aceste directive pot n final s acopere cea mai mare parte a teritoriului dup o
interpretare larg a textului i n plus pot adapta aplicarea legilor de amenajare i urbanism
pentru anumite pri ale rii datorit particularitilor geografice ale unor regiuni precum Ile-
de-France, Corsa sau teritoriile de peste mare, deja dotate cu un statut particular. Din
moment ce proiectele de directive au fost elaborate n asociere cu regiunile,
436
Art. L145-1 i urm. din Codul de urbanism
437
Art. L146-1 i urm. din Codul de urbanism
438
Art. L147-1 i urm. din Codul de urbanism
439
Raportul Consiliului de Stat -Urbanisme, pour un droit plus efficace 1992, acest raport propunea ca
directivele teritoriale de amenajare s nlocuiasc schemele directoare, iar cartele intercomunale de amenajare
i dezvoltare prevzute de Legea din 7 ianuarie 1983 s direcioneze aleii locali. Legea din 1992 nu urmeaz
dect parial avizul Consiliului de Stat, limitndu-se la schemele de punere n valoare a mrii i la cele ale
Corsei i Ile-de-France.
178
departamentele, comunele reedin de arondisment ca i comunele cu mai mult de 20.000
de locuitori, avizul aleilor este considerat favorabil ntr-un termen de trei luni i directivele
rmn elaborate sub responsabilitatea Statului i la iniiativa sa.
Consiliul Constituional a acceptat aceast concepie a aciunii etatice prin exercitarea
puterii centrului asupra teritoriului, fiind considerat o discriminare pozitiv, conform
jurisprudenei sale n materie440. Prin aceasta, se are n vedere un stat aprtor al interesului
naional, n ceea ce privete amenajarea teritoriului, locuinele, ndeosebi cele sociale, marile
infrastructuri de transport i alte mari echipamente... 441. Dar acest sistem etatic de aprare
sugereaz c noile dispoziii legislative merg n sensul ntririi puterilor etatice i centralizare.
Dincolo de dorina oficial de a armoniza aciunile colectivitilor locale de amenajare
a teritoriului, competente n acest sens prin Legea din 7 ianuarie 1983, Statul revine n for.
El este cel care fixeaz ntinderea i natura directivelor prin intermediul Comitetului
interministerial de amenajare i dezvoltare a teritoriului, ca i prin adoptarea unor directive
prin decrete ale Consiliului de Stat, dup avizul consiliului naional de amenajare i
dezvoltare a teritoriului.
Legea din 4 februarie urmrete crearea a trei categorii de zone de dezvoltare
economic prioritar. Articolul 42 distinge astfel, zone de amenajare a teritoriului pentru zone
industriale, teritorii rurale de dezvoltare prioritar coninnd spatiile de revitalizare rural i
zonele urbane sensibile. Determinarea acestor zone revine puterii reglementare, dup un
aviz al Consiliului Constituional care apreciaz dac aceste zone sunt definite cu precizie de
lege.
Dac aceast zonare nu conine nouti 442, trebuie notat ndeosebi o evoluie n
aceast politic de ajutorare i exonerare fiscal. Legea din 13 iulie 1991 de orientare pentru
orae, prevedea n articolul 26 c, prin deliberare a consiliului municipal, comunele pot fixa
perimetre de exonerare de la taxa profesional. Aceast iniiativ se nscria n cadrul stabilit
de articolul 1639 A bis din Codul general al impozitelor, dar aprecierea aparinea aleilor
locali.
Legea din 4 februarie 1995 acord puterii reglementare competena de a determina
zonele de exonerare fiscal, aceste avantaje intrnd n vigoare doar prin determinarea

440
Spre exemplu, decizia nr. 85-189 din 17 iulie 1985 -Principes d`amenagement
441
Observaie a Guvernului din 26 ianuarie 1995
442
n 1994, la CIAT s-au prezentat zone eligibile ale primei de amenajare a teritoriului, iar Decretul nr. 94-1193
din 26 noiembrie 1994 precum i Legea nr. 93-1313 din 20 decembrie 1993 prezentau zonele FIDAR.
179
zonelor, dac la aceasta nu se opunea colectivitatea teritorial 443. Aceast rsturnare a
libertii aleilor locali, acceptat de Consiliul Constituional 444, este relevant pentru
fundamentele acestei noi politici de constrngere central. Statul nu doar stabilete cadrul de
aciune local, ci i intervine direct. Mecanismul de compensri financiare prevzut de
articolul 52.III nu pare suficient pentru a tempera acest amestec 445.
Aceast politic de amenajare a teritoriului de ctre centru se realizeaz mai direct i
mai prescriptiv446, fcnd ca aleii locali s apar ca oponeni ai centrului, acordndu-li-se o
putere minimal de a contracara aciunile Statului. Competena repartizat n 1983 se
pstreaz astfel, nc, dar foarte puin, n 1991 447, dar este anulat n practic prin
concentrarea amenajrii teritoriului n minile Statului.

5.1.2. Constrngeri rezultate din ntrirea tutelei etatice


Tutela etatic prinde un nou elan prin legea de orientare din 1995, care de altfel
anun i alte reforme448. Relansarea amenajrii teritoriului decis n cursul reuniunii
Comitetului interministerial de amenajare a teritoriului de la Mende (12 iulie 1993) se
bazeaz ntr-adevr, pe o logic diferit de cea a anilor 60, elabornd noi mijloace care
condiioneaz n plus aleii locali. Principalii doi pilieri ai acestei aciuni etatice sunt
ameliorarea tehnicilor deja cunoscute (schemele de orientare) i repartizarea just a
resurselor financiare.

443
n afara cazurilor n care deliberarea colectivitii teritoriale sau a grupului de colectiviti este contrar, n
zonele de revitalizare rural al crui perimetru este fixat prin decret, ntreprinderile... sunt exonerate de taxa
profesional - art. 52 al Legii din 4 februarie 1995. Acelai principiu se aplic i pentru zonele de redinamizare
urban - art. 1446 A.I din Codul general al impozitelor.
444
Consiliul amintete n decizia sa nr. 94-358 DC din 26 ianuarie 1995 c legiuitorul, competent pentru a fixa
condiiile resurselor locale, a prevzut un mecanism de compensare iar colectivitile pstreaz n toate cazurile
mijloace de a se opune deciziei administrative centrale, prin deliberri contrare.
445
Un principiu asemntor de exonerare fiscal stabilit prin decret, este prevzut pentru 43 de zone prin legea
privind integrarea urban.
446
Spre exemplu, trebuie subliniat micarea administrativ declanata de dezbaterile Senatului din 29 mai
1990, manifestat prin multiplicarea reuniunilor CIAT. Msurile nu au ntrziat s apar, cele mai reprezentative
fiind deciziile unilaterale de delocalizare a administraiilor centrale care au atins mai mult de 15.000 de angajai,
msuri luate ntr-o precipitare juridic notabil n care puterea putea nfrnge n numele amenajrii teritoriului
procedurile normale de decizie, neinndu-se cont uneori nici de puterea de prevenire a aleilor locali.
447
Dar crearea unui consiliu naional i a unui comitet interministerial al oraelor i dezvoltrii sociale urbane, a
unei delegaii ministeriale a oraelor i dezvoltrii sociale urbane prin Decretul nr. 88-289 din 28 martie 1988,
apoi a unui minister al oraelor i amenajrii teritoriului, n Guvernul Cressot, au limitat iniiativa local n
materie.
448
Proiectul unei legi privind clarificarea repartizrii competentelor enunat n articolul 65 al Legii din 4 februarie
1995 pentru anul urmtor a fost preluat de ctre Primul Ministru Juppe n declaraia sa de politic general din
23 mai 1995 - Le Monde, 25 mai 1995, pag.6.
180
Principala inovaie a legii rezid n crearea unei scheme naionale de amenajare i
dezvoltare a teritoriului (art. 2 al legii). Conceptul de dezvoltare a teritoriului pare nscut din
studiile D.A.T.A.R. i aceast evoluie de aciune etatic dorete s iniieze un veritabil elan
general de producie de bogie n profitul teritoriilor n declin. Ideea fusese deja prezentat
de D.A.T.A.R. care a publicat n 1970 nite posibile scenarii de dezvoltare.
Dou lucruri sunt evidente din acest demers. Primul reprezint un angajament
fundamental al Statului de a sprijini coerent acest proces. Al doilea const n coordonarea
aleilor locali prin corectarea direciilor de aciune ale acestora. Din mbinarea acestor
elemente s-au nscut schemele naionale ale ultimilor ani.
O astfel de schem cuprinde cinci pri, privind locul Franei n Europa, arhitectura sa
intern n funcie de spaiu i de echipamente, situaia departamentelor de peste mare i o
metod de evaluare i de aciune. Aceast analiz prezint o politic de localizare a
infrastructurii de nvmnt, culturale, sportive sau sanitare, legate prin ci de comunicare
rutiere, feroviare, aeroportuare i informatice conform unei implantri ce corespunde
schemei de dezvoltare european i carenelor naionale.
Alturi de aceast schem naionala, exist scheme sectoriale privind nvmntul
superior i cercetarea, echipamentele culturale organizarea sanitar care reprezint detalieri
ale schemei naionale, scheme regionale de amenajare i dezvoltare a teritoriului.
Puterea de constrngere a Statului se remarc la dou niveluri: la cel al elaborrii i la
cel al deciziei. Articolul 2 al legii care definete schema de amenajare a teritoriului nu
stipuleaz metoda de adoptare a acesteia 449. Proiectul de schem este supus spre avizare
regiunilor, departamentelor precum i principalelor organizaii reprezentative avizul favorabil
trebuind s fie trimis ntr-un termen de patru luni, dar nu apare ipoteza unui aviz negativ.
Acelai articol precizeaz c proiectul va fi prezentat Parlamentului dar fr a face referiri la
competentele parlamentarilor n materie.
Politica de amenajare i dezvoltare a teritoriului este declarat de interes general de
ctre articolul 1, antrennd prin aceasta consecine notabile ndeosebi n ceea ce privete
jurisprudena constituional, iar schema pe care o reglementeaz fixeaz orientrile
fundamentale ... , stabilete principiile privind localizarea marilor infrastructuri de transport,
marilor echipamente i serviciilor colective de interes naional. Ea determin maniera n care
politicile de dezvoltare economic, social, cultural, sportiv, educaional, de formare, de

449
O circular din 25 august 1995 precizeaz aceste modaliti
181
protecie a mediului, de amenajare a cadrului de viat concur la realizarea acestor orientri
i la punerea n aplicare a acestor principii (art. 2). Astfel spus, se ocup de tot.
D.A.T.A.R. este nsrcinat cu asigurarea ansamblului dispoziiilor privind elaborarea
schemei naionale i asigur coordonarea interministerial sub conducerea ministrului
amenajrii teritoriului, echipamentului i transporturilor 450. Ea reunete aciunile regionale
prezidate de prefecii de regiuni, intermediaz dialogul cu aleii locali i ndeosebi cu cei ai
regiunilor451, le sintetizeaz, particip la reuniunile celor cinci comisii tematice create n
cadrul Consiliului naional de amenajare i dezvoltare a teritoriului 452, reunete periodic
preedinii conferinelor regionale de amenajare i dezvoltare a teritoriului i realizeaz
sinteza general care va fi proiectul schemei naionale.
Dar aceast elaborare a schemei naionale n cadrul D.A.T.A.R., subordonat doar
avizului aleilor locali i aprecierii membrilor Consiliului naional de amenajare i dezvoltare a
teritoriului, prezint un aspect juridic incert.
ntr-adevr, aceast schem nu propune doar marile orientri de amenajare a
spaiului, ci deine i caracteristici care se impun altor norme juridice. Mai mult dect o simpl
declaraie de intenie, sunt condiionate i viitoarele contracte de plan ntre Stat i regiune,
directivele de amenajare a teritoriului prevzute de articolul 4 al legii, ncadrnd diversele
acte de urbanism local. Schema naionala constituie baza elaborrii schemelor adoptate de
consiliile regionale i orienteaz deciziile luate n cadrul schemelor sectoriale. Aceast
schem naionala este nsoit de legi de programare cincinal (art. 32) pentru realizarea
utilitilor prevzute, legi adesea criticate de ctre parlamentari care consider c astfel, timp
de cinci ani, sunt deposedai de puterea de control financiar.
Dincolo de aceast intenie de a da un nou elan amenajrii teritoriului productoare de
bunuri, locuri de munc i legturi sociale, trebuie notat c aceast schem care se impune
direct sau indirect, care condiioneaz aciunea aleilor locali n competenele lor clasice sau
noi, este elaborat prin concertarea a numeroi parteneri, dar sub direcia exclusiv a unei

450
Circulara din 25 august 1995 privind elaborarea schemei naionale de amenajarea i dezvoltare a teritoriului,
adresat Primului-Ministru.
451
Circulara din 25 august 1995 privind elaborarea schemei naionale de amenajarea i dezvoltare a teritoriului,
adresat prefecilor.
452
Delegatul privind amenajarea teritoriului i aciunea regional este secretarul general al acestui Consiliu -
Decretul nr. 95-1066 din 29 septembrie 1995 privind crearea Consiliului naional de amenajare i dezvoltare a
teritoriului. El pregtete i ordinea de zi a Comitetului interministerial de amenajare i dezvoltare a teritoriului
prezidat de Primul Ministru - Decretul nr. 95-414 din 19 aprilie 1995 privind Comitetul interministerial de
amenajare i dezvoltare a teritoriului.
182
administraii centrale, rmnnd adoptat prin decret fr a fi precizate modalitile de
control a aleilor, nici puterea lor de influen.
Pe lng aceast schem de dezvoltare, Statul reformeaz i mijloacele sale
financiare pentru a-si conduce mai eficient inteniile. El i ntrete n acest domeniu puterea
de decizie printr-o redistribuire teritorial a resurselor sau mai exact, dup o nou rigoare n
repartizarea acestor resurse.
Evoluia vocabularului este n acest sens, relevatoare pentru voina de sistematizare a
acestei intervenii de Stat n finanele locale. Dup cum explic Jean Louis Guigou noi am
vzut mult timp n Frana doar sistemul redistribuirii. Se lua de la oamenii bogai ... pentru cei
sraci, dar nu s-a avut n vedere prelevarea din spatiile bogate pentru a da spatiilor srace,
urmnd criterii de repartiie automat, de distribuie orizontal, un sistem foarte
performant. ... Descentralizarea presupune repartiia i nu redistribuirea 453.
Amenajarea teritoriului este nsoita de o politic de redistribuire i distribuire. Crearea
n 1963 a fondurilor de intervenie pentru amenajarea teritoriului (FIAT), a fost nsoita n
1972 de un fond interministerial pentru restructurarea zonelor miniere (GIRZOM), apoi n
1975, de un fond interministerial de dezvoltare i amenajare rural (FIDAR), de un fond
interministerial de autodezvoltare a zonelor montane (FIAM) n 1985 i de alte fonduri de
ajutor pentru delocalizare (FAD), precum i de fonduri regionalizate de ajutor a iniiativelor
locale privind fora de munc (FRILE). Aceste fonduri provenite ndeosebi din dotri, sunt
regrupate n cadrul unui fond unic naional de amenajare i dezvoltare a teritoriului (FNADT)
creat prin articolul 33 al Legii din 4 februarie 1995.
Evoluia este important petru c tinde spre regruparea gestiunii acestor fonduri n
cadrul unui singur comitet, sub preedinia Primului ministru. Nu numai responsabilitatea
primului ministru ca mare organizator de amenajare a teritoriului este ntrit, ci i
conducerea veniturilor publice i controlul asupra investiiilor, conform orientrilor din schema
naional. n ceea ce privete controlul parlamentar asupra gestiunii acestor fonduri
naionale, legea nu a prevzut dect prezentarea unui raport cu ocazia examinrii proiectului
legii finanelor publice, fr a se preciza puterea de apreciere a Parlamentului.
Dincolo de aceast redistribuire a resurselor, se pune progresiv n aplicare un sistem
de repartizare teritorial. Repartizarea teritorial a taxei profesionale, creat n 1975, joac n
acest sens un rol iniiator, ndeosebi prin organizarea sa naionala (Fondul naional de

453
Jean Louis Guigou - Intervenie n cadrul colocviului La dcentralisation, dix ans aprs
183
distribuie a taxei profesionale - FNPTP) i departamental (fonduri naionale de distribuie).
Dar evoluia sa las, totui, cale deschis criticilor.
Aceast repartizare a taxei profesionale are n vedere n primul rnd, comunele
defavorizate, altfel spus, cele dotate cu un potenial fiscal redus. Fondul naional creat prin
Legea din 10 ianuarie 1980, are la baz n primul rnd subvenii etatice i cotizaii ale
ntreprinderilor situate n comune n are nivelul taxei este inferior mediei. Aceste resurse sunt
redistribuite n dou direcii girate de Comitetul finanelor locale: o dotare de dezvoltare
rural pentru comunele cu mai puin de 10.000 de locuitori care nu beneficiaz de alte
subvenii i pentru grupurile de comune 454 i o dotare special pentru comunele n
dificultate455.
Funcionarea acestei repartizri a taxei profesionale reprezint un subiect criticat
ndeosebi de ctre departamente. ntr-adevr rentabilitatea acestei repartizri ar putea fi
ameliorat prin intervenia Statului ntr-un sens particular, pentru a da acestui proces o
valoare incitativ pentru grupurile de comune. Legea finanelor din 1993, impunea
departamentelor vrsarea fondurilor n special n folosul stabilimentelor intercomunale cu
fiscalitate proprie, n detrimentul comunelor izolate 456. Deci, distribuirea rmne un
instrument de politic voluntarist a Statului.
Aceast idee de susinere a colectivitilor cu potenial fiscal redus, s-a dezvoltat prin
descentralizare. De exemplu, la dotarea de repartizare din cadrul dotrii globale de
funcionare din 1979, s-a adugat o dotare minimal reglementat de Legea nr. 83-1186 din
29 decembrie 1983, atribuit departamentelor cu mai puin de 200.000 de locuitori, al cror
potenial fiscal este inferior mediei naionale. Dup anii 80, aceast repartizare cu grad
ridicat a fost elaborat, pe lng mecanismul tradiional al fondurilor.
O dotare de solidaritate urban a fost creat prin Legea din 13 mai 1991 457, dar
supus subveniilor de Stat, precum i un mecanism de solidaritate financiar a fost creat
ntre departamente placnd de la DGF, n favoarea colectivitilor defavorizate (art.18).
Aceast repartizare organizat exclusiv de ctre Stat, este nsoita de un fond de solidaritate
pentru comunele regiunii Ile-de-France, alimentat de o relevare asupra resurselor fiscale ale

454
31.547 de comune i 939 EPCI, din care 690 comuniti de comune n 1994 - Les finances locales, Michel
Bouvier, op. cit. pag. 55.
455
13.509 colectiviti i 19 grupuri n 1994, id. pag. 56
456
Astzi, perceperea taxelor pentru stabilimentele excepionale se realizeaz dac taxa pe care acestea o
achit, depete de dou or media naionala. Comisia senatorial din 1994 propunea fixarea acestui nivel la o
dat i jumtate i mrirea bazei impozabile pentru toate ntreprinderile.
457
Legea nr. 91-429 din 13 mai 1991
184
comunelor regiunii Ile-de-France, a crei repartizare este transmis de ctre ministrul
oraului unui comitet al aleilor regiunii care avizeaz bazele perceperii i carta repartizrii
(art. 14).
Legea din 6 februarie 1992 adopt aceeai direcie, crend un fond de corectare a
dezechilibrelor regionale, alimentat dintr-o prelevare asupra veniturilor fiscale ale regiunilor
bogate (Ile-de-France, Rhones-Alpes i Alsace - n 1990) i repartizat anual ntre
colectivitile metropolitane i de peste mare, al cror potenial fiscal este inferior cu 15%
mediei naionale458. Din dotarea de repartizare din cadrul DGF se aloc 37,5% pentru
departamente, conform legii din 31 decembrie 1993.
Globalizarea acestei abordri este realizat prin legea din 4 februarie 1995 care
stabilete drept principiu: reducerea limitelor resurselor ntre colectivitile teritoriale, n
funcie de disparitile dintre acestea, constituie un obiectiv fundamental al politicii de
amenajare a teritoriului i deci, ncepnd cu 1 ianuarie 1997, o repartizare financiar este
operat ntre spatiile regionale metropolitane (art. 68). Un fond naional de repartizare a
taxei profesionale este creat pornind de la vechiul fond naional din 1980 privind comunele i
grupurile cu fiscalitate proprie n dificultate (art.70), ca i un fond de repartizare pentru
spatiile regionale.
Dac a fost creat i un fond de gestiune a spaiului rural (art. 32) pe baza dotrilor
etatice, noile prelevri accentueaz mecanismele de repartizare: un fond de repartizare,
pentru transporturile aeriene instaureaz o tax pentru pasageri, vrsat companiilor care
deservesc zone mai puin rentabile (art. 35) i un fond de investiii pentru transporturile
terestre i pe cile navigabile, alimentat de societile ce acioneaz n domeniul
autostrzilor, pentru a susine investiiile n spaiile defavorizate (art. 36-37).
Aceast politic de repartizare antreneaz mai multe remarci: intervenia economic a
Statului, problemele care se pun plecnd de la principiul liberei concurente europene i
servitutile care apas asupra companiilor publice i private pornind de la acestea, ntresc
puterile etatice asupra autoritilor locale.
Consiliul Constituional a precizat n mai multe rnduri libertatea sa de aciune n
materie. ntr-adevr, legiuitorul nu acord fiecrei colectiviti posibilitatea de a-si stabili
singur nivelul impozitelor locale datorit competentei generale prevzut de articolul 34 din
Constituie, deci are puterea de a decide c un impozit perceput pentru o anumit categorie

458
Art. 64 al Legii de orientare din 6 februarie 1992
185
de colectiviti teritoriale ar putea ... fi afectat n parte pentru una sau mai multe
colectiviti459.
Cu toate c reglementnd aceast afectare, legea trebuie s respecte libera
administrare a colectivitilor i s defineasc precis obiectul i destinaia, puine
constrngeri se pot opune legiuitorului. Astfel, dac legiuitorul definete categorii de venituri
care au pentru o colectivitate caracter obligatoriu 460, Statul poate constrnge autoritile
locale s participe la solidaritatea local sau s-si nscrie veniturile n schemele naionale de
amenajare a teritoriului, pe care le decide.
Legea din 4 februarie 1995 a ndeprtat aceast repartizare de legiuitor, acordnd
puteri administraiilor centrale. Gestiunea fondului naional de amenajare i dezvoltare a
teritoriului aparine, spre exemplu, unui comitet prezidat de Primul ministru, care prezint
doar un raport anual parlamentarilor, altfel spus, posterior utilizrii fondurilor.
Apoi, diferite fonduri de repartizare nu sunt ncadrate de lege, dect foarte vag, legile
nereprezentnd dect texte de orientare.
Pornind de la aceast libertate de calcul a repartizrii, Statul poate s elaboreze o
veritabil politic prin care s se modifice organizarea teritorial, favoriznd una sau alta
dintre colectiviti sau grupuri. Finanele colectivitilor locale rmnnd dependente de
nivelul central, aceste incitri financiare reprezint mai mult dect posibiliti, aprnd ca
reale injonciuni461.
Comisia senatorial a subliniat c legea finanelor pentru 1993, instaura un mecanism
de repartizare a taxei profesionale care favoriza grupurile de comune n detrimentul
comunelor. Acest aspect are la baz legea din 6 februarie 1992 care pune accent pe
necesitatea cooperrii intercomunale, susinut i de D.A.T.A.R.. Aceast amenajare a
teritoriului, promovnd interesul naional, acord statului puteri de constrngere direct
asupra spaiului naional prin intermediul schemelor i repartizrilor.

459
Decizia nr. 91-291 DC din 6 mai 1991 - Fonds de solidarite des communes
460
Decizia nr. 90-274 DC din 29 mai 1990, Droit au logement.
461
Les collectivites locales et la loi de finances pour 1995, Jean Marie Pontier, Revue administrative nr. 383,
pag. 76.
186
Capitolul VI
Romnia aspecte privind administraia public local

1. Problema raporturilor dintre administraia central i local (autonomia real)

Reforma administraiei publice centrale i locale constituie una dintre prioritile


reformei instituionale din Romnia i unul dintre elementele eseniale de modernizare i
adaptare a rii n cadrul strategiei de preaderare la Uniunea European.
n anul 1985, Consiliul Europei a adoptat, la Strasbourg, Carta European a
Autonomiei Locale, care definete acest concept fundamental pentru democraie astfel: ...
dreptul i capacitatea efective ale autoritilor locale de a rezolva i gestiona, n cadrul legii,
sub propria rspundere i n favoarea populaiei lor, o parte important din treburile publice".
Romnia trebuie s se ncadreze n circuitul rilor europene moderne, cu o societate
democratic, bazat pe statul de drept, pluripartitism i economie de pia, pe
descentralizare i autonomie local, o societate deschis, orientat spre om, n care
ceteanul trebuie s fie subiect i nu obiect al proceselor socio-politice.
Adoptarea Legii nr.69/1991, privind administraia public local, a Legii nr.70/1991,
precum i a articolelor 119-121 din Constituie a nsemnat crearea cadrului necesar nceperii
reformei administrative, prin transferul unei pri importante a puterii de la nivelul Guvernului
central la cel al colectivitilor locale, pentru gestionarea intereselor specifice acestora.
Din pcate, ntre aceast prim lege i adoptarea legilor finanelor publice locale, a
domeniului public i privat, a concesiunilor, etc. au trecut mai bine de 7 ani, perioad n care
s-au consumat aproape dou cicluri electorale.
Legea Administraiei publice locale a fost adoptata n 1991, n vederea constituirii
primelor administraii locale alese n mod democratic dup 1989. Fiind prima lege de acest
tip, ea a avut o serie de scderi, dintre care cele mai importante au fost:
- posibilitatea Prefectului de a suspenda orice act normativ emis de autoritile locale
(judeene) alese, pe motiv de nencadrare n legislaia existent;
- posibilitatea Prefectului de a cere demiterea aleilor locali n conformitate cu
prevederile Legii 69/91; acetia erau suspendai din funcie pn la lmurirea problemei, de
regul, n urma unui proces civil. Aceasta prevedere a legii a condus la numeroase abuzuri

187
ale prefecilor mpotriva primarilor462 i a provocat o perturbare a activitii aleilor locali n
anumite regiuni, precum i o pierdere a ncrederii populaiei n acetia din urma.
De asemenea, prin inexistena unor legi care s garanteze sursele de venituri ale
autoritilor locale, acestea din urma erau practic, lipsite de o autonomie real.
Bugetele locale au fost mereu la discreia Guvernului naional. Pna n 1997, nu a
existat nici un criteriu n privina alocrii resurselor financiare de la bugetul de stat ctre
bugetele locale; astfel, judee care aduceau venituri foarte mari bugetului naional, ca
Prahova sau Braov, primeau napoi, prin alocare de cote-pri din impozite i subvenii,
sume mai mici dect judee al cror aport la venitul naional era mult mai mic, i, n plus
aveau i o populaie sau suprafee mai mici (de exemplu Botoani sau Vaslui).
De-abia prin Legea bugetului de stat din 1997 s-au stabilit unele norme de alocare a
resurselor, respectiv: numrul populaiei, lungimea strzilor, lungimea drumurilor, numrul
locuinelor, lungimea reelelor de canalizare i ap, numrul populaiei colare din
nvmntul preuniversitar, numrul paturilor de spital, numrul de dispensare, numrul
unitilor administrativ-teritoriale.
Dei, ncepnd cu 1 ianuarie 1999, Legea 189 a finanelor publice locale a intrat n
vigoare i deci, teoretic, administraiile locale devin autonome din punct de vedere financiar,
prin Legea bugetului de stat se poate aciona asupra prevederilor acestei legi, astfel nct
procentul din impozitul pe salarii destinat administraiei locale poate fi modificat.
Primele constatri, dup 3 luni de aciune a Legii 189 privind veniturile bugetelor
locale, arat c, de fapt, astzi autoritile locale au venituri mai mici i sarcini mai mari dect
nainte; acest fapt este valabil chiar i pentru marile orae, care au muli salariai, deoarece
indisciplina financiar dus pn la fraud fiscal, dijmuiete puternic veniturile prevzute. n
ceea ce privete oraele mici, afectate de omaj masiv, sau comunele fr muli salariai,
acestea sunt ntr-o situaie de-a dreptul dramatic.
Autoritile publice locale din Romnia sunt lipsite complet de competene, sau au
numai competene pariale ntr-o serie de domenii eseniale pentru viaa comunitii, dei ele
rspund direct n faa cetenilor de ceea ce se petrece la nivel local.
Astfel, lipsa oricrei competene n ceea ce privete poliia, face ca sarcina privind
asigurarea ordinii publice s fie pur formal.
Printre atribuiile principale ale administraiei locale, cele privind serviciile sociale sunt
cele mai srace.
462
Uneori, chiar mpotriva unor consilii locale sau judeene, n ntregime
188
Dac repararea drumurilor, curenia localitii, transportul n comun, nclzirea prin
termoficare, alimentarea cu ap potabil, revin administraiilor locale (sau dup caz,
judeene) n mod exclusiv (chiar dac pentru unele din aceste servicii se asigur subvenii de
la bugetul de Stat), serviciile sociale: spitale, grdinie, coli, omajul i asistena social sunt
numai parial sub autoritatea administraiei locale.
Astfel, spitalele i policlinicile universitare ies total de sub influenta administraiei
locale, iar dispensarele i spitalele de interes local (judeean) sunt doar administrate de
autoritile locale. Autoritile locale au doar dreptul sa se ocupe de repararea i ntreinerea
cldirilor i instalaiilor, sa asigure sumele necesare pentru hrana i dotri.
In ceea ce privete angajarea i plata salariilor personalului medical i administrativ,
asigurarea medicamentelor, a echipamentelor medicale, ca i noi investiii, acestea revin
Ministerului Sntii, deci Guvernului central.
O situaie similar este cea privind colile i grdiniele; ele sunt doar finanate pentru
administrare de la bugetul local.
In ceea ce privete omajul, acesta este urmrit prin Direciile judeene de omaj, care
sunt subordonate Ministerului Muncii i Proteciei Sociale; tot prin intermediul acestor direcii
se acord i ajutoarele de omaj, potrivit legii. Autoritile locale sunt ndreptite s acorde
ajutoare sociale, celor care au depit perioada pentru alocaia de omaj i au venituri foarte
mici; aceste ajutoare sociale se acorda pe baza unei anchete sociale realizata de
administraia locala, iar sumele provin de la bugetul de stat (bugetul pentru asigurri sociale).
Totui, legea nu le permite autoritarilor locale condiionarea acordrii ajutoarelor sociale de
alte condiii dect cele strict materiale (venituri bneti).
Guvernelor locale le revine sarcina cantinelor sociale pentru sraci i de asemenea,
unele administraii locale si-au asumat sarcina rezolvrii problemei copiilor strzii prin
alocarea de resurse pentru construirea, dotarea i ntreinerea unor cmine speciale, de
triere i resocializare a acestora (centre pentru minori).
n multe dintre aciunile privind protecia social, autoritile locale au fost sprijinite de
organizaii caritabile, asociaii sau fundaii, care si-au asumat rspunderea rezolvrii unor
probleme att de natura materiala, ct i organizatoric.

2. Cadrul legislativ actual

189
Administraia local este parte esenial a democraiei. Fundamentul ei const n
puterea pe care o au cetenii i ansa lor de a determina soluionarea problemelor
comunitilor locale. Din pcate, autoritile locale nu au iniiativ legislativ, iar proiectele
noilor legi, legate direct sau indirect de viaa comunitar, nu sunt supuse unei dezbateri
reale, care s clarifice, din stadiul de proiect, cauzele, soluiile i evaluarea tuturor scenariilor
de aplicare.
Autoritatea local asigur cea mai mare parte a serviciilor publice i este autoritatea
cea mai apropiat de ceteni. Autoritatea local este singura organizaie local responsabil
n exclusivitate cu condiiilor generale de via, pentru prezentul i viitorul comunitii.
Autoritatea local este instituia prin care comunitatea local i exerseaz dreptul ei
democratic de a conduce n aria problemelor locale n direcia aleas de ceteni.
Problemele serviciilor publice, eseniale pentru asigurarea condiiilor de via ale
cetenilor, ca i pentru bunul mers al tuturor domeniilor vieii sociale, economice i politice
ale comunitilor locale, au stat pn de curnd prea puin n atenia legiuitorului, constatnd
c multe din actele normative tratau nedifereniat problemele, asimilndu-le n mod grosolan,
cu efecte de blocaj, cu activiti comerciale obinuite. Ordonana 30/97 i Legea privatizrii
(Ord. Urg. 88/97), sunt doar dou exemple notabile care au nesocotit att specificul i
necesitile serviciilor publice, ct i autonomia local.
Analiza strii actuale a serviciilor publice locale, ne arat c acestea sunt prestate la
un nivel sczut de calitate i eficien. Problemele tehnice i problemele financiare ale
acestor servicii, cele mai vizibile pn n prezent i poate de aceea singurele scoase n
eviden pn de curnd, se datoreaz problemelor instituionale i de natur strategic,
care depind la rndul lor de nerezolvarea problemelor de fond - adesea foarte grave, ce in
de coninutul elementar al unei societi democratice: comunicare liber (acces liber la
adevr), legislaie coerent cu cerinele economiei de pia (proprietate privat i
concuren) i instituii eficiente cu roluri bine definite, aflate sub controlul societii civile.
Aceast situaie a fcut ca eforturile pentru eliminarea cauzelor imediate i
intermediare, unde s-a acionat cu precdere pn acum, s fie zadarnice, fr eficien,
lipsurile structurale regenernd insuficienele de la aceste nivele, de suprafa, dup scurte
i scumpe ameliorri. Mecanismele ce funcioneaz n prezent n societatea
romneasc sunt retrograde, sancionnd n loc s promoveze munca productoare de

190
valoare adugat, controlnd negativ orice ncercare de a se crea noi modele, ntruct dac
acestea ar fi lsate s acioneze, ar nsemna i nceputul sfritului pentru profitorii tranziiei
Existena lipsurilor de fond, structurale, (n cele trei domenii: comunicare, legislaie,
instituional), impune schimbarea la baz, adic reforma, prin construirea unor noi
mecanisme, eficiente i durabile pentru utilizatorii de servicii i administraia local. Reforma
economic mi pare a fi, din acest unghi de vedere, doar un un stlp al casei prosperitii
pe care vrem s-o ridicm. Ceilali doi stlpi obligatorii, sunt reforma comunicrii
(transparenei informaionale) i reforma instituional, toate trei trebuind s fie susinute de
fundaii solide, fr fisuri i guri, adic de un cadru legislativ coerent.
Dup cum se tie, se avanseaz foarte ncet pe calea completrii cadrului legislativ,
constatnd c erorile persist chiar i n cele mai recente legi adoptate, generndu-se stri
conflictuale, contestri, blocri ale aplicrii, confuzie i instabilitate legislativ. O astfel de
stare de lucruri este contraproductiv, instabilitatea i incoerenele legislative ndeprtnd
investitorii, favoriznd soluiile clientelare, ineficiente, contrare unor rezolvri durabile.
Astfel:

a. Legea 69/1991 a administraiei publice locale


Legea stabilete c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se
ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii
autoritilor administraiei publice locale i consultrii cetenilor n problemele locale de
interes deosebit.
Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune
i orae sunt consiliile locale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive.
Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile prevzute de lege.
n fiecare jude se alege un consiliu judeean, care coordoneaz activitatea consiliilor
locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean alege,
din rndul membrilor si, preedintele i delegaia permanent.
Raporturile dintre administraia public judeean i cea local au la baz principiile
autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune. n relaiile dintre
administraia public local i cea judeean nu exist raporturi de subordonare.
Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti.

191
Prefectul este reprezentantul Guvernului i coordoneaz i supravegheaz serviciile
publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate n
unitile administrativ-teritoriale.
Consiliul local are iniiativ i hotrte, cu respectarea legii, n problemele de interes
local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competenta altor autoriti publice.
Primarul i primarul general al Capitalei sunt efii administraiei publice locale i
rspund n fata consiliului de buna funcionare a acesteia.
Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu persoanele fizice sau juridice din tar i
din strintate, precum i n justiie.
Fiecare consiliu local are cte un secretar.
Secretarul este funcionar public i trebuie s aib studii superioare juridice sau
administrative. n mod excepional, prefectul poate aproba ca, la comune, n funcia de
secretar s fie angajate, dup examenul de capacitate, i persoane care au numai
bacalaureatul. Secretarul nu poate fi membru al unui partid sau el unei formaiuni politice.
Consiliul judeean este autoritate a administraiei publice judeene.
Consiliul judeean se compune din consilieri alei n condiiile Legii privind alegerile locale.
Legea face referiri i la bunurile unitilor administrativ teritoriale : constituie
patrimoniul unitii administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului
public de interes local, domeniului privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu
caracter patrimonial.
Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude. De asemenea, numete un prefect
pentru municipiul Bucureti i Sectorul agricol Ilfov.
Prefectul este ajutat de un subprefect, iar la municipiul Bucureti, de 3 subprefeci.
Numirea i eliberarea din funcie a prefecilor i a subprefecilor se fac prin hotrre a
Guvernului.
Pentru a fi numii n funcie, prefectul i subprefectul trebuie s aib studii superioare i
vrsta de cel puin 30 de ani.

192
b. Legea privind adoptarea Cartei autonomiei locale
Autonomia local este forma modern de exprimare a principiului descentralizrii
administrative. Aceasta este asociat cu stabilirea unui statut distinct al colectivitilor locale,
al autoritilor acestora, n raport cu administraia de Stat i cu autoritile care exercit
funciile acestuia n unitile administrativ-teritoriale.
Esena acestui principiu este legat de colectivitile locale care, n Carta European:
Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat de Consiliul Europei la 15.10.1985, sunt
definite, inndu-se cont de reglementrile naionale, ca fiind colectiviti locale de baz
(comune, districte, departamente ), dar i colectiviti regionale, n msura n care Statele
pri la aceast convenie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite.
Prin art.2 al Legii nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei
Locale, (Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr.331/26.11.1997 ) , Romnia declar ca
prin noiunea de autoritate regional, prevzuta la art.4 i 5 din Carta European, se
nelege, potrivit legislaiei sale n vigoare, autoritatea judeean a administraiei publice
locale.
Prin art.4 din Carta european: Exerciiul autonom al puterii locale, se instituie i
principiul subsidiaritii stipulndu-se c aceste colectiviti locale dispun, n cadrul legii, de
ntreaga competen de a lua iniiativ pentru orice chestiune care nu este exclus din
domeniul competenelor lor sau care este atribuita unei alte autoriti, ca exerciiul puterii
publice trebuie, de o maniera general, s revin acelor autoriti care sunt cele mai
apropiate de ceteni, ca puterile, competenele ncredinate colectivitilor locale trebuie s
fie n mod normal depline i ntregi.
Principiul subsidiaritii, aplicat n administraia public, nu nseamn, intr-un stat
unitar, o dereglare sau o diminuare de suveranitate, ntruct autonomia local este prevzut
de Constituie i de legile statului unitar i se exercit n condiiile i n limitele prevzute de
acestea.

c. Legea 70/1991 privind alegerile locale


Consiliile locale sunt alese pe baza reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de
list.
Pentru a fi ales n consiliul local, candidatul trebuie s ndeplineasc unele condiii
stabilite de Constituie i de lege. Condiiile de eligibilitate sunt cumulative i privesc:

193
a) calitatea de alegtor;
b) vrsta de cel puin 23 ani;
c) domiciliul n unitatea administrativ pentru al crui consiliu local candideaz;
d) s nu fie militar activ, judector sau procuror;
e) s nu fie condamnat prin hotrre judectoreasc definitiv pentru abuzuri n funcii politice,
juridice sau administrative, pentru nclcarea drepturilor fundamentale ale omului, pentru alte
infraciuni intenionate, dac nu a fost reabilitat.
Pentru candidaii independeni, depunerea candidaturii este condiionat i de
prezentarea unei liste de susintori. Numrul susintorilor se determin prin mprirea
numrului ce reprezint unu la suta din totalul alegtorilor la numrul de consilieri ce
urmeaz a fi alei n consiliul local respectiv. Acest numr nu poate fi mai mic de 50.
Condiiile de eligibilitate trebuie ndeplinite la data depunerii candidaturii n alegeri.
n cazul n care un candidat ndeplinete condiiile de eligibilitate i devine consilier, el
trebuie s se supun i regulilor privitoare la incompatibiliti, pentru exercitarea mandatului
n consiliul local.
Persoana care a obinut n alegeri calitatea de consilier i afl ntr-o stare de
incompatibilitate poate opta ntre a fi consilier sau a-i pstra calitatea care l face
incompatibil cu exercitarea mandatului de consilier. n cazul n care consilierul nu renuna la
funcia sau calitatea care l face incompatibil cu exercitarea acestui mandat, el i poate
pierde aceast calitate n urma hotrrii luate de majoritatea consilierilor.
n urma alegerilor, prefectul procedeaz la convocarea consiliului de edin de
constituire , n termen de 20 zile de la alegeri. Acest termen este un termen de recomandare,
constituirea consiliilor putnd avea loc i dup mplinirea acestuia. Prima edin este legal
constituit dac sunt prezeni consilierii n proporie de cel puin dou treimi. Atunci cnd
aceast majoritate nu este ntrunit la prima convocare , va avea loc o nou edin care se
va ine , de drept, 3 zile mai trziu. edina de constituire are ca scop validarea mandatelor
consilierilor, de fapt o autovalidare, la care particip cei alei pentru a constata legalitatea
alegerii fiecrui consilier i inexistena unor incompatibiliti. O comisie constituit n acest
sens- comisia de validare- propune consiliului validarea sau invalidarea mandatelor n funcie
de ndeplinirea condiiilor de eligibilitate, de existena sau inexistena unor incompatibiliti i
de confirmare a faptului c alegerea nu s-a produs prin fraud electoral. Mandatele de
consilier sunt validate cu votul a dou treimi din numrul membrilor consiliului i ele sunt

194
supuse controlului judectoresc, n regimul contenciosului administrativ, sub condiia
justificrii unui interes de ctre cel care contest legalitatea hotrrii.
Consiliile locale sunt legal constituite dup validarea mandatelor a cel puin dou treimi
din membrii acestora.
Durata mandatului consiliului local este de 4 ani, dar acesta poate nceta naintea
mplinirii acestui termen.
Termenul de 4 ani, n condiiile n care legea nu prevede data la care acesta ncepe s
curg , considerm c poate fi dedus din interpretarea sistematic a legii.
Astfel, potrivit art.16 al Legii nr.69/1991, constituirea consiliilor locale se face n termen de
20 zile de la data alegerilor. Cu toate acestea chiar legea admite, n cazul nentrunirii
cvorumului de dou treimi, convocarea de drept a unei noi edine , 3 zile mai trziu, pentru
a crei constituire legal este necesar aceeai majoritate calificat. n aceste condiii,
consiliile locale se pot constitui la date diferite, care nu pot fi luate n calcul cu termene de
referin pentru determinarea mandatului de 4 ani. Pe de alt parte, art.7 al Legii nr.70/1991,
privind alegerile locale precizeaz c data alegerilor se stabilete cu cel puin 45 zile naintea
votrii. Din coroborarea acestor texte legale, rezult c legiuitorul a neles s stabileasc ca
data care se ia n calcul pentru determinarea mandatului consiliului local cea de a 20-a zi
care urmeaz alegerilor locale generale i nu o dat ulterioar rezultat din ntrzierile ce se
pot nate n procesul constituirii consiliilor locale. De altfel, consiliile locale pot fi dizolvate
dac ele nu pot funciona datorit absenei membrilor acestora, dup 3 convocri succesive,
ceea ce presupune organizarea de noi alegeri, chiar n cursul mandatului de 4 ani. n aceste
condiii, considerm ca mandatul consiliilor locale nu este dependent de data efectiv a
nceperii mandatului unui consiliu local, care la rndul sau este legat de data validrii
mandatelor a cel puin dou treimi dintre membrii consiliului , ci de data stabilit de lege
pentru constituirea consiliilor locale.
Alegerea primarului are loc n condiiile stabilite de Legea nr.70/1991 privind alegerile
locale. Pentru funcia de primar, alegerile se desfoar n circumscripiile electorale
organizate pentru alegerea consiliilor locale, la seciile de votare ale acestora i sub
conducerea acelorai instane electorale.
Alegerea primarului se face n cadrul unui scrutin uninominal, n dou tururi de scrutin.
Condiiile de eligibilitate pentru funcia de primar sunt circumscrise calitii de cetean
romn cu domiciliul n ar, pe teritoriul circumscripiei electorale, excluzndu-se dubl

195
cetenie, vrsta de 23 ani, fiind exceptai de la dreptul de a candida n alegeri militarii activi,
judectorii i procurorii, persoanele condamnate prin hotrre judectoreasc definitiv
pentru abuzuri n funcii politice, juridice sau administrative, pentru nclcarea drepturilor
fundamentale ale omului, pentru alte infraciuni intenionate, n msura n care nu au fost
reabilitate, precum i persoanele care au ncheiat contracte cu administraia local pentru
executarea de lucrri, prestri de servicii ori de furnizare.
Funcia de primar este incompatibil cu funcia de consilier local, de prefect sau
subprefect, cu alte funcii publice ale consiliilor locale i judeene i din aparatul prefecturilor,
ministerelor, ale celorlalte autoriti guvernamentale, inclusiv cu calitatea de senator.
Alegerea consilierilor judeeni are loc n condiiile Legii nr.70/1991, republicat, prin vot
direct.
Atribuiile consiliului judeean sunt legate de exercitarea funciei de coordonare a
activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes
judeean.

d. Legea 29/1990 a contenciosului administrativ


Detalierea exercitrii dreptului la aciune de ctre o persoan fizic sau juridic i
condiiile admiterii aciunii celui vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, este
realizat de Legea nr.29/1990, cu privire la contenciosul administrativ.
Prin contencios administrativ se nelege lupta persoanelor fizice sau juridice pentru
aprarea drepturilor lor n raport cu autoritile publice. Noiunea are la baz etimologia
cuvntului contendere, care nseamn a lupta.
n afar de persoanele fizice sau juridice crora li se recunoate dreptul de a introduce
aciuni n justiie n vederea protejrii drepturilor lor subiective, att Constituia Romniei, ct
i Legea nr.69/1991, confer prefectului atribuia de a ataca n faa instanei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care
consider actul ilegal. (art.122(4) din Constituie).
n sensul dispoziiilor Legii 29/1990, emitenii actelor administrative sunt considerai
autoriti administrative.
Se apreciaz c toate organele sistemului administraiei publice sunt i autoriti
administrative care emit acte supuse controlului de legalitate pe calea aciunii n Contencios
Administrativ.

196
Avnd n vedere situaia participanilor la realizarea sarcinilor administraiei publice sau a
organelor sistemului puterii legislative sau judectoreti, se poate considera c nu toate
autoritile administrative sunt i organe ale sistemului administraiei publice.
Sistemul autoritilor administrative, n sensul dispoziiilor art.1 din Legea 29/1990
cuprinde:
- sistemul administraiei publice;
- organele sistemului puterii judectoreti i legiuitoare;
- structurile nestatale care particip la realizarea sarcinilor administraiei publice;
- autoritile administrative autonome.
Curtea Constituional a Romniei a fost sesizat cu excepia de neconstituionalitate a
dispoziiilor legii nr.29/1990 referitoare la autoriti administrative.
n soluionarea cauzei Curtea a avut n vedere un coninut restrns al conceptului de
autoritate administrativ, sinonim, credem noi, cu cel de autoritate (organ) a administraiei
publice.
Astfel, s-a reinut faptul c "ntre noiunea de autoriti administrative, folosit de lege i
cea de autoriti publice pe care o utilizeaz Constituia exist o deosebire de coninut. Este
evident c noiune constituional este mai larg dect cea folosit n legea menionat ea,
incluznd-o pe aceasta.
Caracteristicile generale ale contenciosului administrativ romn
O prim caracteristic este aceea c instanele de contencios administrativ sunt
competente a se pronun numai asupra legalitii actelor a cror anulare se cere. O aciune
avnd ca obiect oportunitatea unui act emis de o autoritate public va fi respins ca
inadmisibil.
Obiectul aciunii n anulare l pot constitui numai actele administrative de autoritate, cu
excluderea celor de gestiune a cror legalitate este verificat de instanele de drept comun.
A treia caracteristic const din caracterul contradictoriu al soluionrii litigiului, din
independena instanei n adoptarea soluiei, care odat consemnat n hotrre, se bucur
de autoritatea de lucru judecat.
Instanele de contencios administrativ sunt instane de drept comun n soluionarea
litigiilor de contencios administrativ. Aceasta nseamn ca ori de cte ori legea nu dispune,
competente s soluioneze aciunile de contencios sunt tribunalele.

197
A cincea caracteristic a contenciosului administrativ romn este aceea c el este un
contencios de plin jurisdicie. Aceasta nseamn ca instanele de contencios pot proceda fie
la anularea actului , fie la obligarea organului administraiei s elibereze un anumit act, fie la
plata de despgubiri.
A asea caracteristic a contenciosului administrativ romn const n caracterul mit al
acestuia. Astfel legea reglementeaz att un contencios subiectiv ct i unul obiectiv.
Contenciosul subiectiv este reglementat de Legea nr.29/1990, care urmrete aprarea
prin aciunea n contencios , a dreptului subiectiv ce aparine persoanei fizice sau juridice. n
acest caz instana verific dac reclamantul este titularul unui drept subiectiv i dac acesta
a fost vtmat printr-un act administrativ.
Contenciosul obiectiv i are sorgintea n Legea nr.69/1991 i n textele precizate de
Constituie, n acest caz instana putnd s pronune anularea actului pe baza constatrii
neconcordanei ntre dreptul obiectiv i coninutul actului administrativ.
Tendina actual a Curii Constituionale a Romniei este aceea de a recunoate
posibilitatea combinrii contenciosului subiectiv cu cel obiectiv.
Condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios subiectiv.
1. Caracterul individual al actului a crui anulare se cere. Aceast condiie decurge din
interpretarea doctrinar, care a sesizat ca un act normativ , dat fiind caracterul generic al
dispoziiilor sale, nu poate s vatme drepturi subiective. ntruct numai actele individuale
pot afecta drepturi subiective, doar ele pot forma obiect al aciunii n contencios.
2. Reclamantul s invoce vtmarea unui drept subiectiv. Dreptul subiectiv afectat prin emiterea
actului administrativ atacat n justiie trebuie s se afle n patrimoniul persoanei fizice sau
juridice a reclamantului. Cu alte cuvinte el trebuie s fie nscut, actual, cert i nu incert, sau
pe cale de a se nate.
3. Actul s nu constituie , prin natura sa o excepie de la controlul judectoresc;
4. ndeplinirea procedurii administraie prealabile i introducerea aciunii n termenul legal
5. Actul atacat s fie ilegal;
Condiiile de admisibilitate a aciunii n contencios administrativ.
1. Aciunea s fie introdus de ctre prefectul judeului n raza teritorial unde funcioneaz
organul administrativ.
2. ndeplinirea procedurii administrative prealabile, a recursului graios.
3. Actul s fie ilegal.

198
Dintre particularitile procedurale ale rspunderii administrativ patrimoniale
reglementate de Legea 29/1990 relevm:
a) Aciunea n daune este necesar s fie introdus odat cu aciunea n anulare. Sub aspect
procedural, n cererea de anulare ori de constatare a ilegalitii actului administrativ,
respectiv de constatare a refuzului nejustificat de emitere a unui act, ambele asociate cu
nclcarea unui drept sau interes legitim , trebuie formulate, n subsidiar, i preteniile la
despgubiri, afar de cazul n care reclamantul nu cunoate la data respectiv ntinderea
acestora. Obligarea la despgubiri pentru prejudiciul material sau moral va figura n
dispozitivul hotrrii judectoreti, dup soluia referitoare la anularea actului.
b) prile chemate n judecat pot fi att autoritatea public emitent a actului ilegal, ct i
funcionarul acesteia care a elaborat actul sau se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii
(art.13 din Legea nr.29/1990). n cazul admiterii aciunii persoana funcionarului va putea fi
obligat la plata daunelor solidar cu autoritatea prt.
c) Procedura prealabil este obligatorie atunci cnd aciunea n despgubiri este subsidiar
aciunii n anulare.
Cnd persoana vtmat introduce o aciune separat pentru despgubiri, ulterioar
cele de anulare, conform art.12 din Legea nr.29/1990 atunci cnd ntinderea pagubei nu i
era cunoscut , la data judecrii aciunii n anulare nu este necesar procedura prealabil.
n aceast situaie termenul de prescriere pentru cererea de despgubiri curge de la data la
care a cunoscut sau ar fi trebuit s cunoasc ntinderea pagubei.
d) Instana trebuie s constate n mod obligatoriu nulitatea actului, n prealabil pronunrii
asupra cererii de despgubiri, indiferent dac acest lucru a fost sau nu cerut de ctre
reclamant.
Aceste aspecte trebuie consemnate n motivarea soluiei.

e. Legea privind Statutul funcionarului public


Caracterul legal al administraiei publice impune ca att organizarea ct i activitatea
acesteia s fie reglementat de lege, n scopul asigurrii intereselor publice generale i a
satisfacerii cerinelor celor administrai.
Exercitarea puterii publice n domeniul administraiei presupune ndeplinirea unor
sarcini, atribuii, competene stabilite de lege, care permite instituiilor publice din acest
domeniu al vieii sociale s acioneze pentru satisfacerea intereselor generale.

199
Sarcinile sunt obiectivele pe care instituiile publice trebuie s le urmreasc n
realizarea puterii executive.
Atribuiile reprezint drepturile i obligaiile cu care sunt investite autoritile
administraiei publice pentru realizarea sarcinilor.
Competena este un ansamblu de atribuii prevzute de lege, atribuii (drepturi i
obligaii) legale, recunoscute unei instituii publice sau unui funcionar public.
Administraia public poate fi vzut i ca un ansamblu de funcii publice, organizate
prin lege i ncredinate funcionarilor publici persoane fizice care acioneaz n temeiul
competenei i nu al drepturilor i obligaiilor civile.
Funcionarii publici reprezint resursele umane ale administraiei publice, care alturi
de cele materiale i bneti, asigur condiiile de funcionare a acesteia.
O problem important n construcia funcional a sistemului administraiei publice o
reprezint gruparea atribuiilor n cazul funciilor i stabilirea funciilor publice necesare.
Unora dintre funciile publice le sunt stabilite atribuii care alctuiesc competena
necesar pentru conducerea activitilor administraiei publice. Funcionarii care le dein sunt
funcionari de conducere i au misiunea de a emite decizii administrative, acte juridice.
Alt categorie de funcii publice presupun exercitarea unor atribuii de documentare
administrativ i de pregtire a lucrrilor n scopul adoptrii deciziilor, iar unele funcii publice
ndeplinesc atribuiile de executare a deciziilor administrative.
Administraia public se legitimeaz numai prin scopul su de satisfacere a intereselor
publice, generale, astfel ca orice ncercare de utilizare n scopuri personale a funciei publice
este inadmisibil.
Funcia public reprezint situaia juridic a persoanei fizice investite legal cu atribuii
n realizarea competenei unei autoriti sau instituii publice. Situaia juridic respectiv
const n ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul raportului juridic
complex dintre persoana fizic respectiv i organul care a investit-o n funcia public.
Ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul raportului titularului
funciei fa de teri reprezint mijloacele, instrumentele juridice de realizare a drepturilor i
obligaiilor funciei publice (stabilite unilateral), implicit a competenelor unei anumite instituii
publice.
Competena reprezint calitatea juridic n virtutea creia intervin subiectele active n
raporturile de drept administrativ.

200
Puterea public atribuit fiecrei funcii publice este exercitat de ctre titularii
acestora, persoane fizice, care exercit atribuiile determinate de lege din competena
organului n care fiineaz funcia publica. Persoanele fizice funcionarii publici sunt
mijloacele prin care acioneaz funciile publice.
Persoanele juridice, structurile administraiei publice nzestrate cu competena au
funcionari publici care acioneaz n numele acestuia de ctre persoana sau persoanele
fizice funcionari publici care alctuiesc mijlocul de a voi i aciona al acestuia.
Voina juridic a unei instituii publice (organ, structur a administraiei publice,
entitate ) se realizeaz prin intermediul organelor sale unipersonale sau colegiale -
formate din persoane fizice care nu exercit drepturi i obligaii civile, nu comunic propria
voina ci drepturi i obligaii izvorte din lege.
n doctrin a strnit multe controverse problema raportului juridic stabilit ntre
funcionarul public i organul administraiei publice n care este ncadrat.
Dac natura juridic contractual a gsit puini adepi, trebuie s artm c nici natura
juridic legal nu a fost lipsit de critici.
Apreciem c natura juridic a funciei publice este de ordin legal, iar actul de numire n
funcie este un act unilateral de voina, de drept public i nicidecum un contract de drept
comun.
Situaia legal n care se afl funcionarul public presupune c , coordonatele acesteia
sunt stabilite de lege, iar atribuiile care i sunt ncredinate sunt de ordin general, stabilite de
lege, nu n interesul funcionarului ci n interesul serviciului public.
Funcionarul public este persoana care , n conformitate cu prevederile legale, este
numit de ctre autoritatea public competena sau aleas potrivit legii i investit n mod
legal cu atribuiile unei funcii publice, prestnd n mod permanent o activitate cu scopul de a
asigura funcionarea continu a unui serviciu public.
Pentru respectarea principiului legalitii administraiei publice nu este suficient ca
atribuiile care formeaz diferitele funcii publice n cadrul structurilor administraiei s aib
caracter legal, ci este necesar s fie deinute n mod legal de ctre cei care le exercit, deci
acetia s fie abilitai, investii legal.
Cu excepia funciilor alese, funcionarii publici sunt investii n funcie printr-un act
administrativ de numire, unilateral.

201
Funcionarul public este investit cu atribuiile care i alctuiesc competena, nu de
ctre cei care l-au ales sau numit ci de ctre lege, care organizeaz funciunea n vederea
satisfacerii unui interes general. Legea organizeaz funcia cu atribuiile stabilite pentru
aceasta i oricare persoana, care ntrunete condiiile legii, poate aspira la exercitarea
funciei respective.
Funcia public este exercitat de ctre persoane fizice care i fac din aceasta o
carier.
Prin numirea n funcia public , funcionarul este investit cu un Statut legal n care
sunt prevzute drepturile i obligaiile acestuia . Situaia juridic a funcionarului public este
Statutar.
Fiecare funcionar public are un drept personal la avansare n funcie, la
inamovibilitate sau stabilitate , la salariu etc.
Prin individualizarea efectuat la investirea n funcia public, dreptul devine subiectiv,
avnd un titular, astfel nct funcionarul poate s l apere n conformitate cu prevederile
legale. Astfel de drepturi sunt publice, iar funcionarul le deine temporar, pe durata exercitrii
funciei, fiind conferite n interes general, cu scopul de a acorda titularului funciei garanii n
ndeplinirea atribuiilor sale. Funcionarul public poate s-i apere drepturile conferite de lege
n condiiile contenciosului administrativ.
Fiind atribuite n interes general, aceste drepturi pot fi amplificate , dimensionate sau
suprimate prin lege, n scopul creterii eficacitii serviciului public.

f. Legea 219/1998 privind regimul concesiunilor


Legea are ca obiect reglementarea i organizarea regimului de concesionare pentru:
a) bunurile proprietate public ori privat a Statului, judeului, oraului sau comunei;
b) activitile i serviciile publice de interes naional sau local.
Se instituie procedura conform creia, concesionarea se face n baza unui contract prin care
o persoan, numit concedent, transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de
ani, unei alte persoane, numit concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa,
dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n
schimbul unei redevene.
Legea stabilete c pot face obiectul unei concesiuni bunurile, activitile sau
serviciile publice din urmtoarele domenii:

202
a) transporturile publice;
b) autostrzile, podurile i tunelurile rutiere cu tax de trecere;
c) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroportuare civile;
d) construcia de hidrocentrale noi i exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate n
conservare;
e) serviciile potale;
f) spectrul de frecvente i reelele de transport i de distribuie pentru telecomunicaii;
g) activitile economice legate de cursurile de ape naturale i artificiale, lucrrile de
gospodrire a apelor aferente acestora, Staiile i instalaiile de msurtori hidrologice,
meteorologice i de calitate a apelor i amenajrile piscicole;
h) terenurile proprietate public, plajele, cheiurile i zonele libere;
i) reelele de transport i de distribuie a energiei electrice i termice;
j) reelele de transport prin conducte i de distribuie a petrolului i gazelor combustibile;
k) reelele de transport i de distribuie public a apei potabile;
l) exploatarea zcmintelor minerale i a substanelor solide i fluide;
m) exploatarea surselor termale;
n) resursele naturale ale zonei economice maritime i ale platoului continental;
o) bazele sportive, locurile de recreere, instituiile profesioniste de spectacole;
p) unitile medico-sanitare, seciile sau laboratoarele din structura acestora, precum i
serviciile medicale auxiliare;
r) activitile economice legate de punerea n valoare a monumentelor i siturilor istorice;
s) colectarea, depozitarea i valorificarea deeurilor;
t) orice alte bunuri, activiti sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice
speciale.
Prin concesiune se instituie o modalitate de atragere de fonduri bugetare, deoarece
redevena obinut prin concesionare se face venit la bugetul de Stat sau la bugetele locale,
dup caz.
Concesionarea unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public se realizeaz prin
licitaie public sau prin negociere direct, conform prevederilor legii.
Concesionarea se poate realiza prin licitaie public, ce poate fi licitaie public deschis sau
concesionare prin licitaie public deschis cu preselecie, precum i concesionare prin
negociere direct

203
Contractul de concesiune reprezint elementul esenial al delegrii gestiunii. Acesta
se ncheie n termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre
acceptarea ofertei sale, dac prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel.

g. Legea 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia


Legea 213/1998 stabilete c dreptul de proprietate public aparine Statului sau
unitilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt
de uz sau de interes public, iar Statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit posesia,
folosina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n
condiiile legii.
Se realizeaz o distincie clar ntre bunurile publice i bunurile proprietate privat ale
Statului i unitilor administrativ teritoriale, introducndu-se noiunea de domenialitate.
Astfel, domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie,
din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de
Stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege. Domeniul public
al Statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele
prevzute la pct. I din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional,
declarate ca atare prin lege.
Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anex i
din alte bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a
consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public
naional.
Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile
prevzute la pct. III din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca
atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de
interes public naional ori judeean.
Domeniul privat al Statului sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din
bunuri aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor
bunuri Statul sau unitile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privat.
Legea stabilete modalitile de dobndire a proprietii publice, acestea fiind:
a) pe cale natural;

204
b) prin achiziii publice efectuate n condiiile legii;
c) prin expropriere pentru cauz de utilitate public;
d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de consiliul
local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public;
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al Statului sau al unitilor administrativ-
teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public;
f) prin alte moduri prevzute de lege.
De asemeni, este reglementat natura juridic a acestor bunuri, fiind inalienabile,
insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz:
a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n
condiiile legii;
b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale;
c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de
bun-credin asupra bunurilor mobile.
Bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea regiilor autonome,
a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice
de interes naional, judeean sau local.

h. Lege privind cooperarea transfrontalier


Cooperarea transfrontalier, inclusiv n forme instituionalizate, constituie o
manifestare specific a procesului de colaborare i integrare european din ultimele decenii.
n prezent, n Europa exist peste 70 de cooperri transfrontaliere, la care particip
mai mult de 235 de uniti administrativ-teritoriale, aparinnd Statelor membre ale Consiliului
Europei.
Pornind de la principalul su scop, acela de a realiza o legtur ct mai strns ntre
membrii si i de a promova cooperarea ntre acetia, Consiliul Europei a considerat c una
dintre cile cele mai utile i eficace o constituie cooperarea colectivitilor sau autoritilor
teritoriale frontaliere n probleme cum ar fi dezvoltarea regional, urban i rural, protecia
mediului nconjurtor, ameliorarea infrastructurilor i serviciilor oferite cetenilor,
ntrajutorarea n caz de calamiti.

205
n acest scop, la Madrid, la 21 mai 1980, a fost adoptat Convenia-cadru european
privind cooperarea transfrontalier a colectivitilor i autoritilor teritoriale. Romnia a
semnat Convenia la 7 februarie 1996.
Pn n prezent, la Convenia-cadru, sunt pri 20 de State. ntruct, potrivit art.9
paragraful 2, Convenia a intrat n vigoare la data de 22,XII.1981, ca urmare a depunerii de 4
documente de ratificare, Romnia, dei semnatar, are posibilitatea de a participa la aceast
Convenie prin aderare.
Potrivit Conveniei-cadru, cooperarea transfrontalier faciliteaz crearea legturilor
directe dintre comuniti i autoriti locale, aflate de o parte i de alta a frontierei, n virtutea
competenelor conferite de legislaia naional.
Cooperarea instituit prin Convenie este expresia preocuprilor de a gsi modaliti
ct mai potrivite pentru ncurajarea relaiilor de bun vecintate i respect reciproc la un nivel
ct mai apropiat de cetean, fiind completare eforturilor de promovare a ncrederii reciproce
i cooperrii, la nivel interguvernamental
Menionm c pn n prezent au fost stabilite relaii de cooperare transfrontalier
ntre comuniti sau autoriti aparinnd Austriei i Republicii Cehe, Austriei i Germaniei,
Austriei i Ungariei, Austriei i Italiei, Belgiei i Franei, Belgiei i Olandei, Belgiei i
Germaniei, Cehiei i Poloniei, Ungariei i Slovaciei.
n sensul art. 2 paragraful 1 al Conveniei-cadru este considerat ca fiind cooperare
transfrontalier ntre colectiviti sau autoriti teritoriale ce depind de dou sau mai multe
Pri Contractante, precum i ncheierea de acorduri sau nelegeri n acest scop.
n acest context exist o anumit preocupare de a controla i localiza la anumite zone
aceast form de cooperare care nu trebuie s depeasc ceea ce, n mod logic, se
nelege prin zonele de frontier/ zone limitrofe frontierei avnd o lime de 25 de kilometri.
Angajarea Statelor n structuri de cooperare transfrontalier este expresia dorinei de
a depi prejudecile motenite de populaiile care locuiesc n zonele de frontier, prin
concentrarea eforturilor comune asupra rezolvrii problemelor specifice zonelor naionale
periferice i prin promovarea unor programe comune de natur a determina creterea i
dezvoltarea economic i mbuntirea standardelor de via.
Ratificarea Conveniei-cadru europene privind cooperarea transfrontalier a
colectivitilor sau autoritilor teritoriale este o continuare fireasc a procesului de
descentralizare i cretere a autonomiei locale, a recentelor iniiative legislative adoptate de

206
Guvern, inclusiv prin aprobarea proiectelor de lege privind zonele defavorizate i cooperarea
regional.
Schimbarea de atitudine la nivel guvernamental i evoluia mentalitilor politice
romneti permit integrarea Romniei n acest proces, iar iniiativele recente privind
participarea unitilor administrativ-teritoriale romneti la structuri de cooperare
transfrontalier confirm schimbrile produse.
Cooperarea transfrontalier va trebui s ocupe locul cuvenit n cadrul strategiei de
pregtire a Romniei pentru aderarea la Uniunea European, urmnd s se decid, n
funcie de interesele specifice, formele de cooperare transfrontalier care s se dezvolte cu
Statele din regiune.

i. Lege privind dezvoltarea regional n Romnia


Politica de dezvoltare regional a reprezentat nc din anul 1996 una din
componentele eseniale ale strategiei generale de reform coninut n Programul de baz,
de macrostabilizare i dezvoltare a Romniei, pn n anul 2000, al Guvernului Romniei
aprobat de Parlament.
n acest sens, Guvernul Romniei i Comisia European au lansat Programul
PHARE pentru dezvoltare regional, conceput ca un set de aciuni pregtitoare, menite s
sprijine Guvernul s includ n politica sa general de dezvoltare economico-social msuri
specifice pentru politicile regionale.
Politica de dezvoltare regional a fost i este conceput ca o parte integrant a
procesului actual de descentralizare administrativ i economic, urmrind n principal s
stimuleze iniiativa local i regional, s promoveze dezvoltarea regional i s recupereze
n ritm accelerat ntrzierile n dezvoltarea zonelor defavorizate, printr-un parteneriat activ
ntre administraia central i reprezentanii autoritilor administraiei publice locale i
judeene, agenii economici cu capital privat, sindicate, asociaii neguvernamentale, agenii
locale etc.
Necesitatea adoptrii unei politici de dezvoltare regional n Romnia deriv din
necesitatea realizrii a trei obiective importante, ce se regsesc n programul de guvernare:
1. ntrirea capacitii Romniei de a-i asuma responsabilitile unui viitor Stat
membru, ca o condiie prealabil esenial pentru admiterea n Uniunea European i
evident pentru accesul la Fondurile Structurale i la Fondul de Coeziune.

207
Reducerea decalajului fa de rile membre ale Uniunii Europene i alinierea la
prevederile pieei unice trebuie s fie nsoit de msuri ferme pentru corectarea
dezechilibrelor economico-sociale ntre judeele Romniei, prin conceperea i
aplicarea unei politici de dezvoltare regional echilibrat, elaborat n conformitate cu
principiile de dezvoltare regional, precum i cu principiile i regulile Fondurilor
Structurale existente n Uniunea European.
2. Reducerea dezechilibrelor ntre nivelurile de dezvoltare ale judeelor sau regiunilor,
dar i ntre nivelurile de dezvoltare ale unor zone, aparinnd aceluiai jude sau grup
de judee. Ca peste tot n lume i n Romnia au existat discrepane n ceea ce
privete dezvoltarea economico-social.
3. Integrarea activitilor sectoriale n cadrul regiunilor, n vederea ridicrii nivelului de
dezvoltare economico-social al acestora, n contextul adncirii procesului de
descentralizare economic i administrativ i al cooperrii ntre Guvern i autoritile
locale, n cadrul noului sistem care are la baz principiului parteneriatului.
Promovarea noii politici de dezvoltare regional necesit susinerea financiar din
partea Guvernului i a autoritilor locale, ca o condiie esenial pentru asigurarea
cofinanrii din partea UE, att pentru construcia instituional ce se va realiza pe parcursul
anului 1998, ct i pentru realizarea proiectelor specifice de dezvoltare regional.
Aceast lege stabilete cadrul instituional, principiile, obiectivele i instrumentele
specifice politicii de dezvoltare regional n Romnia.
Legea stabilete cele 8 regiuni de dezvoltare structuri fr personalitate juridic dar
care joac un rol foarte important n dezvoltarea economico-social a Romniei.
De asemenea, legea precizeaz criteriile de stabilire a zonelor defavorizate i
structurile de coordonare ale regiunilor de dezvoltare. n aceste zone, se acord o serie de
avantaje agenilor economici care investesc i creeaz noi locuri de munc /reducerea cu
50% a impozitelor firmei i a impozitului pe salarii, precum i scutirea de taxe vamale).
Apariia acestei legi a jucat un rol deosebit de important, deoarece pe baza ei s-au
creat Agenia Naional de Dezvoltare Regional i Ageniile Regionale de Dezvoltare, prin
intermediul creia se deruleaz programe de dezvoltare local i se administreaz fonduri
europene destinate dezvoltrii economico-sociale a Romniei

208
j. Legea finanelor publice locale 189/1998
Normele care asigur autoritilor locale autonomie n diferite ramuri de activitate
(cultur, servicii publice, instituii sociale, n viitor nvmnt, sntate, agricultur) nu pot
produce efectul dorit i devin formale dac nu sunt susinute i de acte normative adecvate
pentru crearea condiiilor dezvoltrii autonomiei i n domeniul financiar.
Legea 189-1998 are menirea s asigure o autonomie ct mai larg n domeniul
finanelor publice locale, urmrind s se constituie soluionarea urmtoarelor neajunsuri:
Resurse financiare insuficiente, n raport cu necesitile de cheltuieli;
Lipsa unui sistem care s stimuleze autoritile administraiei publice locale n
descoperirea de noi resurse pentru creterea veniturilor proprii, pe de o parte i
raionalizarea cheltuielilor, pe de alt parte;
Disfuncionaliti n administrarea bugetelor locale, cauzate ndeosebi, de
aprobarea cu ntrziere a bugetului de Stat i implicit a transferurilor i a sumelor
defalcate din impozitul pe salarii ctre bugetele locale;
Criterii i mijloace neadecvate pentru desfurarea unui management de calitate,
eficient i operativ n sectorul serviciilor publice;
Lipsa personalului de specialitate (fiscal, tehnic, etc.) cu ajutorul cruia
administraia public s-i ndeplineasc sarcinile.
Legea i propune s dezvolte rolul autoritilor administraiei publice locale n conformitate
cu principiile autonomiei locale i cu mecanismele economiei de pia, s stabileasc
resursele financiare ale administraiei publice locale n concordan cu obligaiile de
administrare.
Potrivit legii, resursele financiare ale unitarilor administrativ-teritoriale se constituie din
impozite, taxe i alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote adiionale la
unele venituri ale bugetului de Stat i ale bugetelor locale, transferuri cu destinaie speciala
de la bugetul de Stat i venituri cu destinaie speciala. De asemeni, sunt stabilite cote
defalcate din unele venituri ale bugetului de Stat care s contribuie la creterea capacitii
financiare a autoritilor administraiei publice locale. Legea stabilete o autonomie de
decizie a autoritilor administraiei publice locale n contractarea de mprumuturi pe termen
mediu i lung pentru realizarea de investiii de interes local i cu privire la cheltuieli, n scopul
creterii eficienei cheltuielilor publice i al sporirii responsabilitilor autoritilor locale.
Totodat se ncearc stimularea autoritilor administraiei publice locale pentru depunerea

209
de eforturi viznd mobilizarea de resurse proprii i se limiteaz sistemul de transferuri de la
bugetul de Stat i alocarea acestora numai n scopuri precis definite. De asemeni, se reduc
restriciile impuse autoritilor administraiei publice locale n gestionarea finanelor.
O reala autonomie locala nu poate exista fr asigurarea resurselor financiare
necesare autoritarilor, colectivitilor locale ntr-o poziie corespunztoare competenelor i
responsabilitilor care le sunt conferite prin lege. Aceasta implic descentralizarea
sistemului veniturilor i cheltuielilor publice, prelevarea direct de ctre autoritile locale nu
numai a impozitelor i taxelor locale, ci i a unei cote pri din celelalte impozite i taxe
stabilite la nivel central.
Exist o mare discrepan ntre nivelul responsabilitii administrative, competenele i
sarcinile care revin autoritilor locale din Romnia, resursele la dispoziia lor i nivelul
decizional.
Legea finanelor publice locale stabilete normele privind formarea, administrarea,
utilizarea i controlul resurselor financiare ale unitilor administrativ - teritoriale i ale
instituiilor i serviciilor publice de interes local.
In virtutea autonomiei locale i a prevederilor legale, autoritile administraiei publice
locale au competene i rspunderi n ceea ce privete finanele publice locale privind
elaborarea i aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite, stabilirea, ncasarea i
urmrirea impozitelor i taxelor locale, n condiiile legii, urmrirea execuiei bugetelor locale
i rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, n condiii de echilibru bugetar, stabilirea
i urmrirea modului de prestare a serviciilor publice locale, inclusiv opiunea trecerii sau nu
a acestor servicii n rspunderea unor ageni economici specializai sau servicii publice
locale, urmrindu-se eficientizarea acestora n beneficiul cetenilor, administrarea eficient
a bunurilor din proprietatea public sau privat a unitilor administrativ teritoriale, angajarea
de mprumuturi pe termen scurt, mediu i lung i urmrirea achitrii la scaden a obligaiilor
de plat rezultate din acestea, administrarea resurselor financiare pe parcursul execuiei
bugetare, n condiii de eficien, stabilirea opiunilor i a prioritilor n aprobarea i n
efectuarea cheltuielilor publice locale, elaborarea, aprobarea, modificarea i urmrirea
realizrii programelor de dezvoltare n perspectiva a unitilor administrativ-teritoriale ca baza
a gestionarii bugetelor locale anuale, organizarea i urmrirea efecturii controlului financiar
de gestiune asupra gestiunilor proprii, gestiunilor instituiilor i serviciilor publice din

210
subordinea consiliilor locale, consiliilor judeene i a Consiliului General al Municipiului
Bucureti.
Fiecare comuna, ora, municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude, respectiv
municipiul Bucureti ntocmete bugetul local, n condiii de autonomie, potrivit legii. ntre
aceste bugete nu exist relaii de subordonare. Raporturile dintre bugetele colectivitilor
locale sunt o component a raporturilor administrative dintre aceste colectiviti, care se
ntemeiaz pe principiul descentralizrii, fiind raporturi de colaborare i cooperare.
Autonomia locala permite ca fundamentarea, dimensionarea i repartizarea
cheltuielilor publice locale, pe destinaii i ordonatori de credite, s se efectueze n
concordanta cu atribuiile care revin autoritarilor administraiei publice locale i cu prioritile
stabilite de acestea, n vederea funcionrii lor i n interesul comunitii respective.

k. Legea 27/1994 privind impozitele i taxele locale


Impozitele i taxele locale se stabilesc de ctre consiliile locale, judee i Consiliului
General al Municipiului Bucureti, dup caz, n limitele i n condiiile legii. (Legea nr.
27/1994, republicata, de exemplu)
Categoriile de venituri i cheltuieli aferente bugetelor locale pe anul 1999 sunt
cuprinse n anexa nr. 7 la Legea bugetului de Stat pe anul 1999, nr. 36/1999, avnd la baz
Legea 27/1994
De asemenea, n anexa nr. 8 a bugetului de Stat sunt prevzute categoriile de instituii
publice i aciuni din domeniul nvmntului preuniversitar, sntii, asistenei sociale i
agriculturii, ale cror cheltuieli s-au asigurat din bugetele locale n 1999:

3. Problema raporturilor dintre administraia local i societatea civil

Societatea civil romneasc a nceput s se structureze abia dup 1990. De aceea


nici nu putem discuta de un dialog ntre aceasta i structurile administraiei centrale sau
locale de la nceputul edificrii societii democratice de dup 1989.
Totui, mobilitatea specific structurilor societii civile a fcut ca structurarea acesteia
s o ia naintea dezvoltrii instituiilor democratice ale statului.
Mult vreme, autoritile au manifestat o reticen nejustificat fa de oferta societii
civile de a se implica n rezolvarea problemelor aprute la nivel local sau naional. S-au

211
acceptat doar oferte de finanri a unor activiti umanitare, mai ales din partea unor asociaii
internaionale, autoritile romne manifestnd n aceast privin mai mult o mentalitate de
asistat i nu una de actor implicat activ n viaa societii.
Comunicarea dintre administraia public local i societatea civil trebuie
transformat n parteneriat, singura modalitate prin care cele dou pot ajunge la atingerea
unui scop comun.
ONG-urile, un veritabil barometru al comunitii, sunt caracterizate printr-o mare
mobilitate, prin dinamicitate i pot juca un rol fundamental n identificarea unor probleme,
pentru acoperirea unor nevoi ale societii, mai bine i mai ieftin dect o poate face sectorul
public. Astfel, ONG-urile reprezint un mod de aciune complementar activitii administraiei.
Parteneriatul se poate realiza la nivel central, dar mai ales, local.
Promovarea politicii de parteneriat administraie public ONG-uri se poate realiza
prin:
Promovarea constituirii de structuri consultative administraie ONG-uri la nivel sectorial
i teritorial pentru definirea politicilor publice;
Promovarea parteneriatului administraie ONG-uri la nivel sectorial i teritorial viznd
punerea n aplicare a programelor de dezvoltare specifice.
Promovarea politicii de consultare a ONG-urilor n toate proiectele administraiei care le-
ar putea interesa.
Pentru ca administraia public local i societatea civil s poat colabora este necesar
ca ambele s-i defineasc i s-i fac public strategia de dezvoltare comunitar, care
pentru reprezentanii societii civile implic colaborare intrasectorial la nivel local,
pentru stabilirea de prioriti i a unei oferte de servicii pentru nevoile comunitii.
Aceste proiecte au ca punct final ameliorarea strii economice i aducerea de beneficii
comunitii locale.

4. Resursele umane din administraia public

Toate problemele aprute n faa administraiei publice locale n ultimii ani au creat
necesitatea realizrii unei politici coerente de resurse umane. Formarea instituionalizat a
funcionarilor publici i aleilor locali este ntr-o etap incipient, dar exist deja structurile de
training constituite (exist Centre Teritoriale de Formare Continu, precum i ali ofertani de

212
training, care au oferte bine structurate) i sunt create premizele pentru realizarea unei reale
piee libere n domeniul trainingului.
Pentru ca o structur ca cea din administraia public local, care asigur servicii
ceteanului, s funcioneze, este nevoie de o conducere performant, dar i de un personal
bine pregtit i motivat. Astfel, se impune schimbarea atitudinii birocratice cu una de
asigurare permanent a unei nalte caliti a serviciilor, care se poate realiza prin ridicarea
standardelor la nivelul celor europene, pe baza managementului calitii.
Un rol negativ l joac faptul c, n locul unei politici reale i coerente de resurse
umane, se menine nc o discriminare n recrutarea i promovarea personalului, pe baze
politice i nu de performan.

5. Dezvoltarea regional n Romnia

5.1. Dezvoltarea nu poate fi stopat, ea poate fi stimulat


Recunoscut ca o candidat important pentru admiterea n Uniunea European,
att din punct de vedere al poziiei sale geopolitice n contextul Europei danubiene i
balcanice, ct i datorit apartenenei la grupul de ri de la Marea Neagr, strategia
socioeconomic a Romniei n perspectiva aderrii la Uniunea European este
fundamentat pe urmtoarele obiective:
1. ntrirea capacitii rii de a-i asuma responsabilitile unui Stat membru al Uniunii
Europene;
2. reducerea dezechilibrelor regionale;
3. integrarea activitilor sectoriale, n vederea ridicrii nivelului de dezvoltare.
Acceptnd influena proceselor mediului: globalizarea, utilizarea strategiilor pe termen
lung, parteneriatul n dezvoltare pe vertical i orizontal i recunoaterea faptului c
echilibrul mondial poate deveni o realitate numai dac toate rile aa-numite n dezvoltare
i mbuntesc substanial condiiile att absolut ct i relativ, vizavi de rile dezvoltate
economic, printr-o strategie global463 , considerm c politica de dezvoltare regional prin
factorii care se intercondiioneaz n procesul dezvoltrii, populaia, resursele naturale i
mediul natural, producia agricol i industrial, realizeaz optimizarea raportului nevoi
resurse, obiective de atins mijloace necesare, creterii competitivitii economiei regiunii.

463
Saburo Okita, Cu faa spre secolul 21, AGER Economistul- RAI, Bucureti, 1992, pag. 94
213
5.2 Legislaie i instituii ale dezvoltrii regionale
Pentru a sprijini dezvoltarea regional echilibrat a rii i dezvoltarea socioeconomic
a regiunilor, Legea 15/1998 privind dezvoltarea regional n Romnia stabilete cadrul
instituional, principiile, obiectivele, competenele i instrumentele specifice dezvoltrii
regionale.
Obiectivele legii sunt:
Diminuarea dezechilibrelor regionale existente i prentmpinarea producerii de noi
dispariti;
Pregtirea cadrului legal i instituional, pentru a rspunde criteriilor de integrare n
structurile Uniunii Europene i de eligibilitate, n vederea accesului la Fondurile
Structurale i Fondul de Coeziune al UE;
Integrarea activitilor sectoriale n cadrul regiunilor, prin stimularea iniiativei locale i
regionale, n scopul ridicrii nivelului de dezvoltare economico-social a acestora;
Stimularea cooperrii inter-regionale, interne i internaionale, a cooperrii trans-
frontaliere, inclusiv n cadrul euro-regiunilor, pentru dezvoltarea dezvoltrii economice i
instituionale.
Principalele principii ale dezvoltrii regionale n Romnia sunt reprezentate de
descentralizare, subsidiaritate, parteneriat, programare, adiionare, transparen i
concentrare.
Obiectivele politicii de dezvoltare regional pot fi realizate prin crearea structurii
instituionale adecvate. n acest sens, la nivel regional, se nfiineaz Consiliul Naional
pentru Dezvoltare Regional (CNDR), al crui management este asigurat de ctre
preedintele CNDR, n persoana primului ministru. Secretariatul CNDR este asigurat din
reprezentani ai Consiliului pentru reform, Ministerului Finanelor, Ministerului Lucrrilor
Publice i Amenajrii Teritoriului i ai Ministerului Funciei Publice. Conform art. 2 al legii,
CNDR are n componena sa preedinii i vicepreedinii Consiliilor pentru Dezvoltare
Regional i, la paritate cu numrul acestora, reprezentani la nivel de ministru, secretar de
Stat sau subsecretar de Stat, ai organismelor guvernamentale cu responsabiliti n politica
de dezvoltare regional. Promovarea i coordonarea politicii de dezvoltare regional este
asigurat de Agenia Naional pentru Dezvoltare Regional (ANDR), organ executiv al
CNDR, cu personalitate juridic, condus de un preedinte cu rang de secretar de Stat i

214
finanat din Fondul Naional de Dezvoltare Regional. Pentru finanarea programelor de
dezvoltare regional se constituie Fondul Naional pentru dezvoltare Regional (FNDR), din
suma care se aloc anual prin bugetul de Stat, ca poziie distinct pentru politica de
dezvoltare regional. De asemenea, pot fi atrase surse de finanare interne i internaionale
de tipul asistenei financiare permanente n cadrul Programului Phare, din partea U.E., din
fondurile de tip structural, pe perioada cnd ara noastr are Statut de Stat asociat, din
fondurile structurale din momentul aderrii la U.E., asisten financiar nerambursabil din
partea unor guverne, organizaii internaionale, bnci i alte surse.
La nivel regional se nfiineaz Consiliul pentru Dezvoltare Regional (CDR), ce are n
componen preedinii consiliilor judeene i cte un reprezentant al consiliilor locale
municipale desemnat de ctre acestea pe perioada mandatului. Pentru municipiul Bucureti
va fi desemnat un reprezentant al Consiliului General al Municipiului Bucureti i cte un
reprezentant al consiliilor locale de sector. Managementul este asigurat de un preedinte i
un vicepreedinte, alei de membrii CDR, din membrii acestuia. La lucrrile CDR sunt invitai
reprezentani ai consiliilor locale, oreneti i comunale, ai instituiilor i organizaiilor cu
responsabiliti n domeniul dezvoltrii regionale, precum i prefecii judeelor fr drept de
vot.
CDR coordoneaz activitatea Ageniei pentru Dezvoltare Regional (ADR) organism
neguvernamental, nonprofit, de utilitate public, cu personalitate juridic i care acioneaz
n domeniul specific dezvoltrii regionale, condus de un director, numit i eliberat din funcie
de ctre CDR.
CDR aprob nivelul de finanare a cheltuielilor i activitilor ADR din Fondul de
Dezvoltare Regional (FDR).
FDR se constituie anual din alocaii de la FNDR, contribuii de la bugetele locale i
judeene, surse financiare atrase din sectorul privat, de la bnci, investitori strini, U.E., alte
organizaii internaionale etc.

Tabelul nr. 6.1: Aspecte ale politicii de dezvoltare regional


La nivel CONSILIUL NAIONAL PENTRU DEZVOLTARE REGIONAL FONDUL NAIONAL
naional (CNDR) PENTRU DEZVOLTARE
Hotrre Guvernamental aprob Regulamentul de Organizare i REGIONAL (FNDR)
Funcionare al CNDR Asigur finanarea
ATRIBUII: obiectivelor politicii de
APROB: dezvoltare regional n
Strategia Naional de Dezvoltare Regional (SNDR) Romnia i FDR
Planul Naional pentru Dezvoltare Regional

215
Criteriile, prioritile i modul de alocare a resurselor Fondului
Naional pentru Dezvoltare Regional (FNDR)
Utilizarea fondurilor de tip structural, alocate Romniei de ctre
Comisia European n perioada de preaderare, precum i a
fondurilor structurale dup aderarea la Uniunea European
PREZINT Guvernului propuneri privind constituirea FNDR
URMRETE:
Utilizarea fondurilor alocate Ageniilor pentru Dezvoltare Regional
din FNDR
Respectarea obiectivelor politicii de dezvoltare regional, inclusiv n
cadrul activitilor de cooperare extern a regiunilor de dezvoltare, de
tip transfrontalier, interregional, la nivelul euroregiunilor.

La nivel CONSILIUL PENTRU DEZVOLTARE REGIONAL (CDR) FONDUL PENTRU


regional ATRIBUII: DEZVOLTARE
Analizeaz i hotrte strategia i programele de dezvoltare REGIONAL (FDR)
regional Finaneaz programele
APROB: de dezvoltare
Proiectele de dezvoltare regional regional
Criteriile, prioritile, alocarea i destinaiile resurselor Fondului de Finaneaz cheltuielile
Dezvoltare Regional (FDR) de organizare i
PREZINT CNDR propuneri privind constituirea FDR funcionare ADR
URMRETE utilizarea FDR i respectarea obiectivelor dezvoltrii
regionale
La nivel AGENIA NAIONAL PENTRU DEZVOLTARE REGIONAL (ANDR)
naional Hotrre Guvernamental, aprob Statutul, sediul, modul de organizare i funcionare a ANDR, n
termen de 30 de zile de la finanarea CNDR

ATRIBUII:
Elaboreaz SNDR
Elaboreaz PNDR
Elaboreaz principiile, criteriile i modul de alocare a resurselor FNDR
PREZINT:
Propuneri CNDR privind constituirea FNDR
Propuneri CNDR privind nominalizarea unor zone drept Zone defavorizate pentru susinerea
economic i financiar, n cadrul politicii de dezvoltare regional
ASIGUR:
Managementul financiar i tehnic al FNDR
Asisten de specialitate Consiliilor pentru Dezvoltare Regional i Ageniilor pentru Dezvoltare
Regional, n etapa realizrii capacitii instituionale regionale
Funcia de negociator naional n relaiile cu Direcia de Politic Regional i Coeziune, din
cadrul Comisiei Europene pentru Fondul European de Dezvoltare Regional i Fondul de
Coeziune
Managementul aplicrii Planului Naional de Dezvoltare Regional, care st la baza negocierilor
cu Comisia European de Dezvoltare Regional i din Fondul de Coeziune
La nivel AGENIA PETRU DEZVOLTARE REGIONAL (ADR)
regional ATRIBUII:
Elaboreaz i propune CDR, strategia i programele dezvoltrii regionale, planul de gestionare
a fondurilor
Aplic programele de dezvoltare regional i planurile de gestionare a fondurilor
Identific zonele defavorizate mpreun cu consiliile locale sau judeene i nainteaz
documentaia CDR, ANDR i CNDR
nainteaz propuneri de finanare a proiectelor aprobate de ANDR
Gestioneaz FDR i rspunde n faa CDR
Asigur asisten tehnic de specialitate celor ce investesc n zonele defavorizate

216
5.3. Perspectiva dezvoltrii
Din perspectiva aplicrii politicii de dezvoltare regional, Romnia beneficiaz de o
politic de amenajare global a teritoriului, ce se poate constitui n cadrul instituional al
acesteia464.
Specialitii apreciaz c structura administrativ a unei ri pe unul sau mai multe
niveluri permite o guvernare mai democratic, ea fiind un proces legal, care d putere i
responsabiliti juridice subunitilor administrative ale rii 465 .
Unitile administrative de tipul judeelor pot fi considerate subdiviziuni ale dezvoltrii,
care, fiind n numr mare, respectiv 41 de judee inclusiv Bucuretiul, ar ngreuna procesul
optimizrii raportului intrri/ieiri ntr-un mediu economic competitiv la nivel judeean.
Din acest punct de vedere, n Carta Verde, specialitii recomand structurarea
teritoriului ntr-un numr mai mic de regiuni de dezvoltare (care nu sunt structuri
administrative) formate din regruparea judeelor cu niveluri/profiluri complementare de
dezvoltare (conf. tabelului 6.2.)
Tabelul nr. 6.2: Regiuni i subregiuni de dezvoltare ale Romniei
Nr. crt Denumirea regiunii Subregiuni
1. NORD-EST Botoani, Vaslui, Iai
Suceava, Neam, Bacu
2. SUD-EST Brila, Galai, Constana, Tulcea
Vrancea, Buzu
3. SUD Arge, Dmbovia, Prahova
Teleorman, Giurgiu, Ialomia, Clrai
4. SUD-VEST Dolj, Olt, Mehedini
Gorj, Vlcea
5. VEST Timi, Arad
Cara-Severin, Hunedoara
6. NORD-VEST Cluj, Bihor
Satu-Mare, Maramure, Bistria Nsud, Slaj
7. CENTRU Braov, Sibiu
Covasna, Harghita, Mure, Alba
8. BUCURETI
464
Eneko Landaburu, discurs, Conferina Politica de dezvoltare regional n Romnia, Bucureti, 12-13 mai
1997
465
Carta Verde. Politica de dezvoltare regional n Romnia, Guvernul Romniei i Comisia European,
Bucureti, 1997, pag. 8
217
n definirea politicilor de dezvoltare regional n Romnia se au n vedere
urmtoarele:
A.Constituirea regiunilor i subregiunilor de dezvoltare ale Romniei, recomandate n studiile
unor experi romni i strini466.
Conform art. 4 i 5 din Legea privind dezvoltarea regional n Romnia Consiliile
judeene precum i Consiliul General al Municipiului Bucureti, pot hotr, dup consultarea
consiliilor locale, ca zona ce cuprinde teritoriile judeelor n cauz s fie declarat Regiune de
dezvoltare. Regiunile de dezvoltare nu au personalitate juridic.
Constituirea Regiunii de dezvoltare se face printr-o convenie semnat de
reprezentanii consiliilor judeene i, respectiv, ai Consiliului General al Municipiului
Bucureti, cu avizul Guvernului i constituie cadrul de implementare i evaluare a politicii de
dezvoltare regional (Legea nr. 15/1998 privind dezvoltarea regional n Romnia).
B. Utilizarea hrilor de dezvoltare regional i a celei Statistice, innd seam de delimitrile
conceptuale ale acestora (conform tabelului)

Tabelul nr. 6.3. Tipuri de uniti pentru politica regional 467


Uniti administrative existente Uniti teritoriale pentru politica regional
Regiuni Judee
Judee Regiuni de dezvoltare Subregiuni
Regiuni Statistice
Orae i comune Arii de declin industrial
Arii miniere
Arii cu grad ridicat de poluare

C.Aspecte instituionale ale regiunii.


D.Managementul dezvoltrii regionale, harta i rolul actorilor implicai n dezvoltarea
regional.
E.Aspecte socioeconomice regionale:
1. structura sociodemografic a forei de munc, coordonatele pieei muncii;
2. structura i potenialul economic al regiunii, dimensiuni ale procesului de restructurare;
466
n Carta Verde i Dispariti regionale n Romnia, specialitii identific urmtoarele stadii ale constituirii
regiunilor de dezvoltare:
Stabilirea grupelor de judee vecine cu profiluri economice i sociale similare 15 grupri de judee;
Regruparea regiunilor de similaritate n regiuni de dezvoltare, definite prin relaii funcionale (infrastructuri
de comunicare, sisteme de interaciune uman)
467
Sursa - Carta Verde. Politica de dezvoltare regional n Romnia, Guvernul Romniei i Comisia
European, Bucureti, 1997, tabelul 3, pag. 40
218
3. sistem financiar regional;
4. infrastructura regional.
F.Alocarea fondurilor destinate programelor de dezvoltare regional, va ine seam de
aplicarea principiilor de baz ale fondurilor structurale 468:
a. principiul subsidiaritii, se aplic la nivelul la care apar probleme sau la cel la
care ele sunt soluionate optim; acest principiu Statueaz scopul aciunii
locale;
b. principiul concentrrii permite concentrarea sprijinului financiar, dezvoltrii
regiunilor srace i/sau activitilor cu impact maxim la nivelul regional; acest
principiu oblig selecia prioritilor, individualizarea activitilor i cuantificarea
rezultatelor;
c. principiul programrii presupune alegerea programelor pentru realizarea
obiectivului dezvoltrii regionale;
d. principiul parteneriatului solicit cooperarea ntre actorii publici i privai
implicai n dezvoltarea regional;
e. principiul adiionrii const n selecionarea proiectelor cu costuri adiionale
minime i cuantificarea iniial a obiectivelor;
f. principiul cofinanrii condiioneaz existena finanrii proprii programului,
incluznd sprijinul financiar particular, internaional sau de alt natur, n afara
celui public.
Obiectivele unui program de dezvoltare regional sunt concentrate pe aciuni i
activiti ce pun n eviden urmtoarele:
nelegerea corect a procesului de reform economico-social n Romnia i a
celei de restructurare;
cunoaterea experinei rilor Uniunii Europene n domeniul dezvoltrii regionale,
de ctre factorii decideni;
elaborarea unei strategii naionale de dezvoltare regional, bazat pe o
documentare i analiz pertinent a situaiei reale din ara noastr i utilizarea
unor metode i instrumente moderne manageriale, specifice fiecrei regiuni;
forme i modaliti de implicare a tuturor actorilor responsabili de aplicarea
politicilor de dezvoltare regional.
468
Carta Verde. Politica de dezvoltare regional n Romnia, Guvernul Romniei i Comisia European,
Bucureti, 1997
219
n acest sens, dezvoltarea regional, politicile ei, ce pot fi viabile prin proiectele
verificate cu competen i apreciate ca pozitive, care in seama de: avantajele
socioeconomice, impactul Asupra mediului, impactul asupra elementului cultural, tradiional,
toate n contextul analizei cost profit. Este necesar sublinierea nelegerii profitului nu n
limite pur monetare, financiare, ci, n cele sociale, economice, raportate la efectul pozitiv
nregistrat la nivel material ca reflectare a efectului regional.
Succesul politicilor de dezvoltare regional este asigurat printr-o viziune global a
dezvoltrii, o sinergie i un parteneriat al dezvoltrii identificate n dinamica lor, o concentrare
pe aciuni de structurare i proces structurat pe faze i, nu n ultimul rnd, printr-un echilibru
regional, al utilizrii potenialului endogen i al atragerii resurselor exogene.

220