IPP Manual de Politici Publice Ed.2

Adrian Moraru Dr.
Florin Bondar
Violeta Alexandru
MANUAL DE
POLITICI PUBLICE
ediţia a II-a
București 2019
www.poca.ro
,6%1

Capitolul 1 1
Adrian Moraru Dr. Florin Bondar Violeta Alexandru
Manual de politici publice

ediția a II-a
Bucureşti 2019
2 Manual de politici publice, ediția a II-a
Capitolul 1 3
Acest Manual de politici publice a fost realizat în cadrul proiectului

Politici publice locale – un element fundamental pentru
creșterea calității procesului decizional la nivelul administrației
publice locale, cod SMIS 111 612, proiect implementat de Institutul
pentru Politici Publice (IPP), în parteneriat cu Asociația Municipiilor
din România (AMR), cu finanțare în cadrul Programului Operațional
Capacitate Administrativă, cofinanțat de Uniunea Europeană, din
Fondul Social European.
Prezentul Manual de politici publice, în ediție revizuită și actualizată,

se adresează, în special, sectorului administrației publice locale din
România în sensul transferului de bune practici necesare pentru
profesionalizarea proceselor decizionale locale.
Ediția a II-a a Manualului de politici publice este îmbogățită cu o

componentă practică ce se constituie în recomandări pentru autoritățile
publice locale de internalizare a unor măsuri de eficientizare/
îmbunătățire a calității procesului decizional la nivel local.
Autori:
Adrian Moraru
Dr. Florin Bondar
Violeta Alexandru
Autorii primei ediții:

Marius Constantin Profiroiu
Elena Iorga (Tudose)
Capitolul 1 5
Cuprins
Cuvânt-înainte....................................................................................... 7
Capitolul 1. Consideraţii generale asupra politicilor publice.......... 11

1.1. Definirea conceptului de „politică publică”............................. 11
1.2. Analiza politicilor publice........................................................ 17
1.3. Modele de analiză a politicilor publice................................... 21
1.4. Tipologia politicilor publice.................................................... 35
1.5. Autorii politicilor publice......................................................... 39
1.6. Politicile publice și administrația publică............................... 46
Capitolul 2. Ciclul politicilor publice................................................. 53

2.1. Definirea problemelor şi înscrierea pe agendă..................... 58
2.2. Adoptarea deciziei................................................................. 73
2.3. Implementarea politicii publice.............................................. 87
2.4. Monitorizarea şi evaluarea politicii publice..........................100
Capitolul 3. Procesul politicilor publice în diferite ţări.................. 115

3.1. Spania – particularităţi ale procesului politicilor publice...... 115
3.2. Portugalia – rolul ministerelor în ciclul politicilor publice..... 121
3.3. Canada – ciclul politicilor publice........................................ 127
3.4. Politicile publice, furnizarea de servicii și administrația
publică locală....................................................................... 131
Capitolul 4. Procesul politicilor publice în România..................... 137
Bibliografie.......................................................................................... 163
Capitolul 1 7
Cuvânt înainte
ediția a-II-a
În cadrul acestei a doua ediții a Manualului de Politici Publice,

principalul obiectiv a fost acela de a completa ediția precedentă cu
detalii privind modul în care procesul politicilor publice se derulează
la nivelul administrației publice locale.
Din punctul de vedere al teoriilor politicilor publice, diferitele

perspective de înțelegere a procesului politicilor publice sunt la
acest nivel simlare cu cele care se referă la administrația centrală.
Cu toate acestea, este semnalată prevalența importanței furnizării
serviciilor publice în raporturile dintre cetățean/beneficiar al acestora
și autoritățile publice. Din această cauză, pentru fiecare dintre etapele
ciclului politicilor publice, așa cum a fost descris în prima ediție,
au fost adăugate descrieri ale etapelor corespunzătoare la nivelul
administrației locale, precum și posibile tehnici sau metode a căror
aplicare contribuie la obținerea unor rezultate cât mai bune.
Față de ediția anterioară, această nouă ediție aduce completări privind:

metodele utilizate în administrația publică care corespund parcurgerii
etapelor procesului politicilor publice, diferite abordări privind procesul
politicilor publice prin luarea în considerare a noilor dezvoltări legate
de modul de derulare a acestui proces la nivelul diferitelor instituții
ale administrației publice, concluzii și recomandări privind evoluția
reformelor în formularea politicilor publice, în România.
Credem că după aproape două decenii de la introducerea în

administrația românească a conceptului de politici publice, la nivel
central, a venit momentul ca politicile publice să își găsească locul
potrivit și în administrația locală. Conform estimărilor IPP, adoptarea
politicilor publice în administrațiile locale poate să ducă la economii
bugetare de 10 – 20%.
Un alt aspect important al acestei ediții este reprezentat de faptul că

propune un set de viitoare direcții privind reformularea politicii publice,
conform unei noi abordări determinate de tendințele de „deschidere”
a procesului politicilor publice. Această tendință de deschidere a
acestui proces este asociată cu noile dezvoltări din tehnologia digitală
reprezentată de blockchain.
Capitolul 1 9
Capitolul 1 11
Capitolul 1
Consideraţii generale
asupra politicilor publice
1.1. Definirea conceptului de „politică publică”
Termenul de „politică publică” a pătruns în studiile de specialitate şi în

limbajul curent din România destul de târziu (la sfârşitul anilor ’90) şi
există în continuare numeroase ambiguităţi la nivelul simţului comun
asupra sferei de cuprindere a acestei noţiuni. O posibilă explicaţie
ar putea fi aceea că termenul a fost împrumutat din limba engleză
– policy –, dar nu există o traducere specifică în limba română, alta
decât aceea de politică. Or, în mod tradiţional, politica înseamnă cu
precădere activitatea partidelor politice, a instituţiilor legitimate prin
mecanisme democratice (Parlament, Guvern şi aparatele proprii de
lucru ale acestora), declaraţii politice, campanii electorale etc., de aici
şi tentaţia de contaminare la nivel terminologic.
„O politică publică este o reţea de decizii legate între ele privind
alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate
pentru atingerea lor (n.n. – a obiectivelor) în situaţii specifice” 1
În sensul comun, termenul „politică” se consideră de obicei că se
aplică la ceva „mai mare” decât deciziile particulare, dar la ceva „mai
mic” decât mişcările sociale generale. Aşadar, politica, în termenii
nivelului de analiză, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea
element, şi anume unul esenţial, este că pentru cei mai mulţi autori
termenul trimite la un scop de un anumit fel2.
Conceptul de politică publică cunoaşte o serie întreagă de definiţii,
pornind de la cea mai simplistă – ceea ce guvernele aleg să facă sau
1
Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, Editura Paideia,
Bucureşti, 2001, p. 9.
2
Helco, 1972, p. 84, apud A. Miroiu, op. cit., p. 7.
să nu facă 3 –, până la cea instrumentalistă: un curs al acţiunii cu un

scop precis, urmărit de un actor sau un grup de actori în abordarea
unei probleme4.
Cu toate acestea, locul comun în ceea ce priveşte abordarea unei

politici publice îl constituie caracterul reducţionist al sensurilor atribuite
noţiunii; printre cele mai frecvente asocieri de acest tip se numără5:
• Politicile publice ca denumiri ale unor domenii de activitate:
ex., politici economice, sociale ale unui Guvern;
• Politici ca expresie a scopului general sau a stării de fapt
dorite: ex., într-un document politic (al unui partid, Guvern),
politica este accepţiunea respectivei entităţi asupra scopului
(finalităţii) acţiunilor sale;
• Politici ca propuneri specifice: ex., politica unui Guvern de a
susţine şi promova sectorul întreprinderilor mici şi mijlocii;
• Politici ca decizii ale Guvernului: ex., politica Guvernului în
domeniul privatizării sectorului energetic;
• Politici ca autorizare oficială: tendinţa este aceea de a
considera o politică drept implementată atunci când legile
(legea) aferente sunt adoptate;
• Politici ca programe: deseori, programele guvernamentale
într-un anumit domeniu sunt asociate cu politicile guvernului
în domeniul respectiv;
• Politici ca produse: percepţia asupra a ceea ce oferă Guvernul
(ex., servicii), în comparaţie cu ceea ce a promis şi/sau
autorizat prin procesul de legiferare;
• Politici ca rezultate: reducerea unei politici publice la rezultatele
pe care acestea le produc are avantajul de a permite o evaluare
3
Thomas Dye, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ,
Prentice Hall, 1992, p. 4.
4
James Anderson, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ, Houghton
Mifflin, 1994, p. 5.
5
B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, 1984, în
trad. Miroiu, A., Introducere în politicile publice, Editura Trei, Bucureşti,
2000.
Capitolul 1 13
a modului în care se reflecta scopul propus în rezultatele

obţinute;
• Politicile ca teorii sau modele: toate politicile au la baza
presupoziţii cu privire la relaţiile de tip cauză-efect sau
corelaţiile considerate ca fiind semnificative dintre anumite
fenomene (sociale, politice, economice etc.), iar modul în care
aceste presupoziţii sunt transpuse în politici ţine de anumite
modele teoretice cunoscute;
• Politicile ca procese: această asociere implică perspectiva
temporală a unei politici, care urmăreşte schimbarea unui
anumit sector/fenomen etc. într-un interval de timp (de regulă,
anticipat).
Pentru a înţelege mai bine dimensiunile noţiunii de politică publică,

sunt necesare o serie de concepte-cheie care ajută la construcţia
conceptului:
a) acţiunea în baza autorităţii: politica publică este o acţiune
implementată de structurile puterii, structuri care au autoritate
legislativă, politică şi financiară de a acţiona;
b) o reacţie la problemele societăţii („real world”): politica publică
încearcă să răspundă unei nevoi/probleme concrete a
societăţii (sau a unui segment al societăţii);
c) orientată spre un scop: politica publică este orientată spre
atingerea unui set de obiective bine delimitate în încercarea
de a rezolva o nevoie/problemă particulară a comunităţii
(grupului-ţintă);
d) cursul acţiunii: politica publică nu este o decizie singulară
(acţiune sau reacţiune), ci o abordare/strategie integrată;
e) o decizie de a face/a nu face ceva: politica publică poate
fi implementată cu scopul de a rezolva o problemă sau,
bazându-se pe presupunerea conform căreia problema poate
fi rezolvată în cadrul politicilor deja existente, un Guvern poate
decide că nu este cazul să mai acţioneze;
f) politica este dusă la îndeplinire de un actor/un grup de actori:
politica este, în general, implementată de o structură de
implementare alcătuită din mai mulţi actori şi, în cazuri mai
rare, de o singură structură (ex. agenţie guvernamentală);

g) o justificare a unei acţiuni: orice politică publică trebuie să
includă motivarea acţiunii/non-acţiunii;
h) o decizie luată: politica publică este o decizie asumată, nu o
promisiune sau o intenţie.
Din punctul nostru de vedere, o politică publică reprezintă deci un

ansamblu de măsuri luate de către o autoritate legală şi responsabilă
care vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor sau
conceperea unor măsuri de stimulare a creşterii economice. Ea
prevede, în general, o concertare a diferiţilor actori şi o corelare a
învăţămintelor trase din experienţele lor instituţionale şi personale.
Ea poate lua deseori forma reglementărilor sau stimulentelor care
determină mediul social şi economic.
Unul dintre aspectele pe care trebuie să le înţelegem despre procesul

de elaborare a politicii (policy making) este faptul că el poate fi văzut
atât ca un proces analitic (rezolvarea unei probleme), cât şi ca un
proces politic. În consecinţă, diferiţi autori au abordat în lucrările lor
una sau alta dintre aceste perspective6:
• Din prima perspectivă, cea a rezolvării problemelor, policy making

reprezintă căutarea de soluţii pentru problemele existente, făcând
apel la raţionalitate în vederea îndeplinirii scopurilor publice. În
acest caz, cheia procesului de elaborare a politicii constă în
definirea corectă a problemei, identificarea şi analiza unui set de
soluţii adecvat, selectarea alternativei care rezolvă cel mai bine
problema.
Consecventă în această abordare este ideea conform căreia suntem

de acord cu rezolvarea problemei. De asemenea, legat de ea este şi
utilizarea tehnicilor analitice pentru a genera cele mai bune soluţii şi
6
Edward T. Jennings Jr., suport curs, Martin School of Public Policy and
Administration, University of Kentucky.
Capitolul 1 15
pentru a face cele mai bune alegeri. În acest sens, se pot utiliza tehnici
precum analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, programarea
lineară şi alte tehnici de optimizare. În final, vom şti că am reuşit
atunci când problema a fost rezolvată sau când sporesc beneficiile
obţinute de pe urma programului public.
Mai mult decât abordarea analitică a procesului de elaborare a politicii

este important setul de activităţi şi abordări pe care Deborah Stone7 le
numeşte rationality project, care în SUA, dar şi în alte ţări, a reprezentat
un lung proces de raţionalizare a politicilor publice, prin maximizarea
realizării obiectivelor publice. Dezvoltarea funcţiei publice a fost parte
a proiectului raţionalităţii care a urmărit să înlocuiască favoritismele
politice cu competenţa profesională.
Atenţia care se acordă la ora actuală măsurării performanţelor

în politicile publice este o altă încercare de a raţionaliza procesul
elaborării politicii, înlocuind percepţiile subiective asupra valorii
programelor publice cu măsuri obiective de atingere a scopurilor
importante.
În loc ca părinţii şi profesorii să utilizeze propriile lor experienţe şi

percepţii pentru a judeca ce trebuie să facă copiii lor, se pot dezvolta
teste obiective privind modul de învăţare al elevilor şi se pot transmite
rezultatele în şcoli în cadrul unor rapoarte.
• Dacă avem în vedere cea de a doua perspectivă, şi anume

procesul de elaborare a politicii văzut ca proces politic, atenţia
cade asupra conflictelor şi dezacordurilor, asupra luptelor pentru
a controla procesul de luare a deciziei, urmărind propriul interes
şi pe eforturile de a defini scopurile publice.
Politica ocupă un loc central în procesul politic deoarece noi suntem

diferiţi în ceea ce priveşte valorile, credinţele şi sentimentele.
7
Deborah Stone, Policy Paradox: The Art of Political Decision Making,
Revised Edition, 2002.
Venim cu background-uri diferite, care ne fac să preferăm diferite

definiri ale problemei şi diferite soluţii pentru rezolvarea problemelor.
Însă nu-i nimic rău în asta. În fapt, căutarea de scopuri comune
în rezolvarea conflictelor este văzută mai mult ca o teorie politică,
decât ca o strădanie nobilă. În ciuda acestui lucru, politica are un
renume prost şi cu cât ne uităm mai mult spre politică, observăm
că aceasta reprezintă o încercare de a acapara puterea în scopuri
personale, căutarea obţinerii unui avantaj şi conversia resurselor
publice în beneficiul unor interese specifice. Românii, ca şi alţi
cetăţeni ai planetei nu prea au încredere în politicieni şi aceasta face
să le influenţeze percepţiile asupra procesului de elaborare a politicii.
Politicienii, desigur, fac lucruri care alimentează această neîncredere.
Atunci când ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic,

trebuie să înţelegem valorile care se reflectă în acest proces, diferitele
aspecte care divizează oamenii şi induc acestora diferitele percepţii
asupra scopurilor publice, necesitatea de a rezolva conflictele dacă
acţiunea este posibilă pe cale democratică şi factorii critici care
influenţează dezvoltarea politicii în fiecare etapă a procesului.
Dacă facem acest lucru, am putea dezvolta o înţelegere a interacţiunilor

dintre analiză şi politică şi a căilor prin care consideraţiile politice
creează cadrul pentru utilizarea analizei. Analiza se presupune că este
obiectivă şi raţională. Aceasta înseamnă că ea utilizează instrumente
economice, statistice, de planificare şi din alte discipline pentru a ne
ghida către soluţii raţionale pentru problemele existente, pentru a ne
ajuta să maximizăm producţia de bunuri publice. Problema critică
este dacă şi în ce condiţii acest mod de analiză face diferenţa.
Cu toate acestea, așa cum vom arăta pe parcursul capitolelor

următoare, procesul prin care soluțiile la o problemă comună sunt
descoperite sau implementate nu reprezintă apanajul exclusiv al
unei autorități publice, ci poate fi și rezultatul unui demers comun
al membrilor unor comunități care în mod natural formează o rețea
de interese îndreptate de la început către rezolvarea unei astfel de
probleme. Spre deosebire de abordarea clasică, astfel de probleme
Capitolul 1 17
nu presupun intervenția unei autorități guvernamentale sau a unei

instituții publice, indiferent de nivelul administrativ unde funcționează
aceasta. O astfel de abordare nouă oferă o perspectivă diferită
asupra procesului politicilor publice, deschizând drumul unor
cercetări care depășesc aria restrânsă a studiului instituțiilor publice
guvernamentale.
1.2. Analiza politicilor publice
Studiul politicilor publice diferă de cercetarea academică tradiţională

prin aceea că sunt o abordare aplicată, orientată către:
a) conceperea şi elaborarea de soluţii pentru problemele

societăţii: politica publică nu se mărgineşte la a cerceta aceste
probleme, ci are rolul expres de a emite soluţii şi cadrul în care
acestea urmează a fi aplicate;
b) înaintarea unor argumente bazate pe valori asumate (value-
driven): Ca şi chirurgia, procesul de înfăptuire a politicilor
publice şi oferirea de alternative politice sunt exerciţii care ţin
de aptitudini, şi nu judecăm performanţa după cantitatea de
informaţii stocată în mintea celui care acţionează sau după
volumul planificării formale. În schimb, judecăm după criterii
precum o bună planificare în timp şi după atenţia pentru detalii;
după capacitatea de a recunoaşte limitele posibilităţilor, de a
utiliza limitările în mod creativ şi de a învăţa din greşeli; după
abilitatea de a nu arăta ce trebuie făcut, ci de a convinge
oamenii de a face ceea ce ştiu că trebuie făcut8.
8
Majone Giandomenico, Evidence, argument and persuasion in the policy
process, New Haven: Yale University Press, 1989, p. 20.
9
L. Weimer, David şi Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice – concepte
şi practică (editia a III-a), Ed. Arc, Bucureşti, 2004, p. 31.
Analiza de politici publice este „o disciplină aplicată a ştiinţelor sociale

care foloseşte metode multiple de cercetare şi argumentare pentru a
produce şi transforma informaţiile relevante pentru politica publică,
care pot fi folosite în medii politice pentru a rezolva probleme de
politici publice9.
Spre deosebire de cercetarea academică, care are ca obiectiv

dezvoltarea acelor teorii ce contribuie la o mai bună înţelegere
a societăţii, urmărind relaţiile dintre o gamă largă de variabile
comportamentale, cercetarea politicilor publice10 se concentrează
asupra relaţiilor dintre variabile care reflectă probleme sociale şi alte
variabile care pot fi controlate prin politicile publice. Produsul dorit
al cercetării politicilor publice este o ipoteză mai mult sau mai puţin
verificată, de forma: dacă Guvernul întreprinde acţiunea X, atunci va
rezulta Y.
Lasswell identifica în lucrarea sa, The Policy Orientation (1951)11, trei

caracteristici fundamentale a ceea ce am numit mai devreme „ştiinţa
politicilor” sau studiul politicilor (policy science):
• Interdisciplinaritatea: aplică metode şi cunoştinţe din domenii

diferite, precum studiul instituţiilor politice, ştiinţele economice,
teoria organizaţiilor, drept, sociologie, psihologie;
• Orientarea spre rezolvarea de probleme: nu are un caracter
pur academic, ci se orientează spre problemele lumii reale
(real world), căutând soluţii pentru acestea;
• Normativitatea: îşi asumă explicit faptul că nu poate fi absolut
obiectivă12, iar Lasswell consideră că ştiinţa politicilor are ca
obiectiv „îmbunătăţirea cunoaşterii necesare îmbunătăţirii
practicii democraţiei13.”
Aşa cum deja ne-am obişnuit, nu există o definiţie unică pentru

această disciplină, date fiind şi abordările uşor nuanţate pe care cei
care se ocupă de analiza politicilor publice le conferă sintagmei14.
Capitolul 1 19
Analiză a politicilor Analiză pentru politici
Analiză a Susținerea
Monitoriza- Informații
modului în Analiză a politicii
rea si în
care este conținutu- evaluarea susținerea
determinată lui politicii politicii politicii
o politică
Analistul ca actor Actorul politic ca

politic analist
Fig. 1. Model de analiză a şi pentru o politică publică

Sursa: Adrian Miroiu, 2001, op. cit., p.18.
Analiză a politicii publice:
1. Analiza modului în care e determinată o politică publică: Cum

este făcută politica? De ce este preferată o anumită opţiune?
Când se produce această alegere? Pentru cine se face
alegerea?
10
Cercetarea politicilor publice, extinsă pentru a include studiul procesului
politicilor publice, este numită uneori știință a politicilor publice (vezi,
Lasswell, D. Harold, The Emerging Conception of the Policy Sciences, in
Weimer, David şi Vinning, Aidan, Analiza politicilor publice, op. cit., p. 35).
Distincţia între analiza politicilor publice şi cercetarea politicilor publice este
dată de forţa orientării către client: cercetătorii politicilor publice nu sunt atât
de mult legaţi de factorii de decizie la nivel public.
11
H.D. Lasswell, The Policy Orientation, 1951, apud Miroiu, A., op. cit., p. 14.
12
Vezi fundamentul ideologic al politicii publice, în Alfred Bulai, Politici
publice, curs, 2004.
13
H.D. Lasswell, The Policy Orientation, 1951, p. 15, în A. Miroiu, op. cit.,
p. 14.
14
Distincţia între analiza a politicilor publice (activitatea de cercetare care
vizează în principal studierea şi înţelegerea teoretică a procesului de
înfăptuire a politicilor) şi analiza pentru politici publice (abordare orientată
spre client, care vizează soluţionarea unei probleme concrete).
2. Analiza conţinutului politicii: descrierea politicii şi a

caracteristicilor particulare ale acesteia, a modului în care
interacţionează (se completează/se opune) cu alte politici,
critica politicii;
3. Monitorizarea şi evaluarea politicii: activitatea de examinare
a modului în care politicile sunt aplicate, prin comparaţia
directă cu scopurile şi obiectivele propuse şi prin cuantificarea
impactului, într-un dublu sens: atât impactul politicii asupra
problemei de rezolvat, cât şi potenţialele efecte perverse
neanticipate.
Analiza pentru politici publice:
1. Informaţii în susţinerea politicii: identificarea acelor informaţii

folositoare în susţinerea politicii (contexte în care este
abordată o anumita politică), cu scopul precis de a contribui la
formularea, elaborarea şi implementarea politicii ca atare;
2. Susţinerea politicii: totalitatea încercărilor articulate (cercetări,
argumente etc.) de a influenţa agenda politică. Transferul de
rol se poate aplica, în acest caz, atât analistului politic (care
devine actor atunci când reuşeşte să influenţeze agenda
politică), cât şi actorului politic, care devine analistul propriei
politici.
Din punctul de vedere al analizei, o politică se prezintă sub forma unui

ansamblu de practici şi norme elaborate de unul sau mai mulţi actori
publici.
La un moment dat, o autoritate adoptă practici de un anumit gen,

acţionează sau nu. Aceste practici pot fi identificate în mod concret
ca fiind: moduri de intervenţie, reglementări, prestarea de servicii,
reprimare. De asemenea, aceste practici pot fi imateriale, chiar
Vezi V. Junjan, R. Bere, Elaborarea politicilor locale, Revista transilvană

15
de ştiinţe administrative nr. 8/2002, p. 164.

Capitolul 1 21
simbolice: un discurs, o campanie de comunicare. În acelaşi timp,

aceste practici se raportează la finalităţi, la alegeri de valoare, fie că
sunt explicitate de autoritate publică, fie că rămân implicite.
O dificultate practică în analiza politicilor publice se referă la specificul

şi costurile unei politici publice. Acestea nu sunt materializate ca să
poată fi reperate la o primă vedere şi specificate din punct de vedere
instituţional.
Heinz Eulau şi Kenneth Prewit au definit politicile publice ca fiind

decizii ferme caracterizate prin consistenţă comportamentală, atât
din partea celor ce le fac, cât şi din partea celor care le respectă15.
„Desigur, ar fi minunat dacă activitatea guvernelor ar fi caracterizată
prin consistenţă şi repetiţie, dar este greu de crezut că am putea
găsi vreodată în guvern o politică socială“, dacă insistam pe acest
criteriu de a defini politica.” (Dye). Mai curând, am putea afirma că o
politică publică este ceva abstract şi ca urmare, nu putem afirma cu
certitudine unde începe şi unde se termină o politică publică.
1.3. Modele de analiză a politicilor publice
După cum am arătat în capitolul anterior, termenul de politici publice

este utilizat prima dată de Harold Lasswell la începutul anilor
50 ai secolului XX. Încercarea acestuia se înscrie în efortul de a
profesionaliza activitatea guvernamentală, prin promovarea unei
abordări care se bazează în principal pe analiza datelor referitoare
la diferitele probleme publice care apar pe agenda unei autorități
publice. De la această primă utilizare a termenului, studiile aferente au
delimitat un domeniu nou de cercetare, subsumat celor din domeniul
științelor sociale.
Pentru o mai bună orientare conceptuală a temelor abordate în această

ediție revizuită a manualului, propunem un tip alternativ de delimitare
a principalelor abordări ale studiilor care au vizat aria de cercetare
a domeniului politicilor publice. Aceste abordări sunt orientative și

nu au pretenția să acopere exhaustiv literatura care a însoțit studiul
politicilor publice de la formarea lor ca subdomeniu al științelor
politice. Cu toate acestea, considerăm că sunt utile pentru a putea
oferi un cadru de înțelegere a diferitelor teorii ale politicilor publice, în
special în ceea ce privește modul în care acestea consideră raportul
între cetățean și autoritățile publice în procesul politicilor publice. De
asemenea, împărțirea ar putea oferi repere suficient de consistente
pentru formarea cadrului noilor dezvoltări care însoțesc analiza
acestora, respectiv a implicațiilor lor la nivelul serviciilor publice.
Cele 3 orientări semnalate sunt:
- Abordarea etatistă – aceste gen de abordare poate fi întâlnită în

primul rând în cazul teoriilor care explică dezvoltarea politicilor
publice ca fiind determinate ca urmare a funcțiilor prestabilite
îndeplinite de diferite instituții ale statului. Politicile publice,
ca produse ale acestora, sunt rezultatul modului în care sunt
alcătuite și funcționează instituțiile statului. Aria de cercetare
corespunzătoare acestei abordări se bazează pe premisa
preponderenței acțiunii statului în furnizarea politicilor publice
către cetățeni. Această abordare, dezvoltată în special pe baza
modului de formare istorică a statelor din zona continentală a
Uniunii Europene, se concentrează pe partea formală a cadrului
de derulare a acțiunilor de dezvoltare a politicilor publice la nivel
guvernamental și mai puțin pe influența pe care o pot exercita
comportamentul și preferințele cetățeanului, ca final beneficiar al
acestora;
- Abordarea stadială16 – Caracterul stadial al acestei abordări
se referă la o modalitate de înțelegere a procesului politicilor
publice ca fiind format din etape distincte și succesive. Această
succesiune de etape, din care o variantă este prezentată și
16
Această abordare se regăsește în lucrarea clasică citată în subcapitolul
anterior a lui B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World,
1984.
Capitolul 1 23
în acest manual, corespunde unui demers care organizează

activitățile de formare, implementare și evaluare a politicilor
publice sub forma unui ciclu. Stadiile corespunzătoare acestui
ciclu al politicilor publice vizează raționalizarea administrației și
asigurarea unui grad ridicat de transparență procesului politicilor
publice. Accentul pe aplicarea unor metode utilizate în sectorul
privat se înscrie în tendința de a considera că îmbunătățirea
managementul public nu poate fi realizată decât prin apropierea
acestuia de caracteristicile managementului din companiile
private. Această abordare a fost cunoscută sub numele de „Noul
management public” și propune considerarea cetățeanului ca
fiind client al administrației publice;
- Abordarea politicilor publice ”deschise”17 – Această abordare
este propusă în cadrul acestui manual ca fiind rezultatul unui nou
mod de raportare a cetățenilor la instituțiile statului, indiferent de
nivelurile administrative ale acțiunii acestora, care până acum
au fost înțelese ca fiind singurele și principalele furnizoare sau
gestionare ale politicilor, respectiv serviciilor publice. Acest nou
mod de raportare consideră aceste instituții ca fiind mai degrabă
o platformă de participare și de colaborare deschisă, facilitând
accesul cetățenilor la date și informații. Politicile publice sunt
văzute ca rezultatul unei cooperări între cetățean și stat, în toate
activitățile etapelor unui ciclu al politicilor publice. Prin intermediul
acestor instituții, comunitățile pot interacționa, implica, dezvolta
și exploata propriile oportunități, devenind gestionarele propriilor
soluții de rezolvare a unor probleme comune. Această abordare
marchează trecerea de la ”Noul Management Public”, la o
tendință de reconsiderare a cetățeanului din client, în participant
17
Această abordare poate fi asociată cu diverse tendințe în actul guvernării
constatate la începutul celei de-a doua decade a secolului XXI. Pentru lecturi
suplimentare privind un proces deschis al politicilor publice pot fi consultate
și: Authoritative Governance: Policy Making in the Age of Mediatization,
Maarten Heyer, Oxford University Press, 2009; Government as a Platform,
Tim O’Reilly în Innovations: Technology, Governance, Globalization, Volume
6, Issue 1, 2011, p.13-40
în procesul politicilor publice, respectiv cel de furnizare a

serviciilor publice. Pe baza acestei noi abordări sunt prezentate
în capitolele următoare și metode specifice a căror aplicare
este semnalată în administrația publică locală sau centrală, în
special ca expresie a efortului de a crește calitatea politicilor sau
serviciilor publice.
În continuare vom detalia caracteristicile fiecăreia dintre aceste

abordări:
A. Abordarea etatistă
Studiul politicilor publice corespunde, în cadrul teoriilor care folosesc

această abordare, unei analize a diferitelor poziții politice adoptate și
susținute în sprijinul unei anumite soluții de politici publice, pornind
de la preeminența influenței instituțiilor statului asupra procesului
de producere a lor. Cercetările aferente pot fi asociate, pe de-o
parte, cu analiza aspectelor politice contextuale ale producerii unei
politici publice și, pe de altă parte, cu cea a modelelor specifice de
organizare instituțională a statului, așa cum se manifestă la nivelul
diferitelor societăți.
Această abordare în studiul politicilor publice corespunde și poate

fi întâlnită în cazul teoriilor care promovează explicarea politicilor
publice ca fiind rezultatul necesității intervenției statului în situații de
eșec a piețelor. Conform acestor teorii, politicile publice sunt pachete
de acțiuni a căror implementare derulată la inițiativa guvernului,
18
Lindblom, Charles E. (1959), The science of ‘muddling through’. Public
Administration Review, 19, pp. 79–88
19
Woods, Tim and Theresa Morris. 2007. “Fast Tracking Trade Policy: State
Structures and NGO Influence During the NAFTA Negotiations.” Pp. 177–
204 in Politics and Globalization: Research in Political Sociology, Vol. 15,
edited by Harland Prechel. Oxford, UK: Elsevier.
Capitolul 1 25
conduce la corectarea unor situații nefavorabile pentru categorii de

cetățeni, apărute ca urmare a funcționării defectuoase a piețelor.
În aceste cazuri, studiul politicilor este orientat către justificarea
intervenției statului, respectiv a modului în care politica publică inițiată
are capacitatea de a rezolva problema identificată. Aceste justificări,
de exemplu, ar putea conține explicații generale cum sunt cele care
consideră politicile publice ca fiind rezultatul influenței generale ale
diferitelor interese care pot genera ”coaliții de interese”18.
O altă categorie de teorii care corespund acestei abordări pune accentul

pe stat ca instrument în slujba fie unei clase sociale (abordare neo-
marxistă)19, fie a unor grupuri specifice (abordare neo-corporatistă).
În acest context, analiza acțiunii publice permite demonstrarea slabei
autonomii a statului în raport cu interesele capitaliste și/sau cu privire
la actorii și organizațiile private din care este format. Considerată
în acest fel, o problemă socială poate deveni o problemă publică
numai dacă rezolvarea sa servește interesele claselor (economice)
dominante. Abordarea neo-corporatistă pornește dintr-un punct
de vedere similar prin faptul că înlocuiește conceptul de clasă cu
conceptul de elite neo-corporatiste.
În sfârșit, cea de-a treia categorie de teorii care ar putea fi asociate

acestei abordări subliniază distribuția puterii și interacțiunii între și
dintre actori, fie prin reprezentarea și organizarea diferitelor interese
sectoriale sau pe categorii, fie prin organizații și reguli instituționale
care corespund acestor interacțiuni. Văzuți din perspectiva neo-
corporatistă, angajații din sectorul public sunt în cea mai mare parte
„capturați” de grupurile de interese („clienți”), cu care mențin relații
privilegiate și exclusive în exercitarea puterii publice. În Marea
Britanie, de exemplu, o abordare conexă implică accentul pe rolurile
rețelelor de politici și ale comunităților politice. Influența intereselor
20
De exemplu, cadrul de influență propus de Sabatier în: An Advocacy
Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented
Learning Therein, Paul A. Sabatier, Policy Sciences, Vol. 21, No. 2/3, Policy
Change and Policy-Oriented Learning: Exploring an Advocacy Coalition
Framework (1988), pp. 129-168
agricole a fost analizată în acest fel și în cazul Franței, unde această

analiză a avut ca rezultat accentuarea rolului marilor organisme ale
statului și a relațiilor privilegiate cu colegii lor care lucrează în sectorul
privat ca factor care explică modul în care funcționează administrația
centrală20.
B. Abordarea stadială
O posibilă a doua abordare este adoptată în cercetările orientate către

cunoașterea și explicarea acțiunilor propriu-zise, inițiate la nivelul
unei societăți, legate de dezvoltarea politicilor publice, în comunitățile
subîntinse de diferitele niveluri ale administrației publice. Abordarea
stadială propune, chiar dacă are un rol mai degrabă didactic, o
perspectivă secvențială, ciclică, a procesului politicilor publice. Acest
ciclu cuprinde activități distincte care nu se mai referă exclusiv la
descrierea modului în care sunt implicate diferite instituții ale statului,
la fel ca în cazul abordării etatiste, dar impun și necesitatea implicării
cetățenilor în procesul politicilor publice, prin intermediul unor procese
de consultare. În acest manual este adoptată o variantă de ciclu al
politicilor publice format din următoarele stadii: definirea problemei,
luarea deciziei, implementarea, respectiv monitorizarea și evaluarea
politicilor publice.
O caracteristică importantă a abordări stadiale constă în faptul că

principala caracteristică a analizei politicilor publice nu este de a
explica funcționarea generală a sistemului politic sau a influenței
diferitelor grupări de interese asupra acestora, ci de a analiza
aspectele operaționale propriu-zise, respectiv de a explica cadrul mai
larg al logicii acțiunii publice, folosind argumente care se bazează
pe presupoziții privind profilul relației între cetățean și stat, motivele
acțiunii publice cetățeanului, dar și a modului în care administrația
publică ar trebui să funcționeze pentru a produce politici publice sau
servicii publice mai bune.
Capitolul 1 27
Originea acestei a doua abordări poate fi asociată, de fapt, cu

soluția inițială oferită pentru probleme legate de relația între obiectul
științei politice și influența acesteia asupra actului propriu-zis al
guvernării. Istoric, acestea din urmă au fost puternic influențate de
oamenii de știință politică americani, ale căror considerații inițiale în
acest domeniu au apărut între anii 1950 și 1960 și au fost legate
de un context de „raționalizare” a luării deciziilor publice în vederea
îmbunătățirii eficacității acesteia. Lerner și Lasswell au publicat
cartea The Policy Sciences în Statele Unite încă din 1951, punând
astfel bazele formării unui domeniu distinct de cercetare, reprezentat
de studiul politicilor publice21.
Luând în considerare particularitățile perspectivei stadiale asupra

procesului politicilor publice, această „abordare unificată a studiului
problemelor și politicilor publice s-a așezat curând în două abordări
principale (Parsons 1995, p. 18-19): una care încearcă să dezvolte
o mai bună cunoaștere a proceselor de formare și implementare
a politicilor – analiza politicii publice – , în timp ce cealaltă se
concentrează pe dezvoltarea de cunoștințe care pot fi utilizate practic
în și pentru procesele de formare și implementare a politicilor – analiza
în și pentru politici publice.
Conform dezvoltărilor ulterioare ale domeniului politicilor publice, cele

două tipuri de analize, așa cum au fost identificate inițial de Parsons,
nu pot fi considerate separat, ele fiind într-o continuă interdependență.
De exemplu, de modul (paradigme științifice utilizate, metode aplicate,
concluzii formulate etc.) în care sunt analizate datele folosite în prima
formă dintre aceste tipuri de analize, depind premisele, direcțiile de
analiză și implicațiile practice întâlnite în cel de-al doilea tip de analiză.
În acest fel, analizele efectuate de un model contribuie la experiențele
și conceptele utilizate de celelalte și invers. Cu alte cuvinte, analiza
politicii nu constă doar în aplicarea unei abordări teoretice rupte de
21
Este vorba de Lasswell, H., “The Policy Orientation.” în D. Lerner and H.
Lasswell, The policy sciences: recent developments in scope and method,
Stanford, Stanford University Press, 3-15. 1951.
realitățile actului guvernării sau de eforturile de profesionalizare a

administrației publice, la fel cum nici analiza pentru politici publice
nu este independentă de utilizarea unor presupoziții sau de premise
teoretice suficient de puternice, încât să influențeze decizii concrete
de politici publice (cum ar fi, de exemplu, politicile privind mai buna
reglementare care includ necesitatea utilizării studiilor de impact
pentru inițiativele guvernamentale).
În aceste condiții, diferența între omul de știință concentrat pe teoriile

privind dezvoltarea politicilor publice și profesionistul implicat în
furnizarea unor analize pentru politici publice ca suport al luării unor
decizii în cadrul unor organizații birocratice guvernamentale, tinde
să se estompeze. Această situație conduce la creșterea importanței
în procesul politicilor publice a mai multor abordări științifice diferite:
știința administrativă, analiza sistemelor, sociologia luării deciziilor
(publice) și, mai general, sociologia acțiunii colective, științele
economice și științele informației.
Politicile publice, conform unor teorii care ar putea fi asociate cu

această a doua abordare (de exemplu, teoriile asociate cu public
choice), pot fi influențate de rezultatul alegerilor cetățenilor, respectiv
a celor efectuate, chiar la nivelul diferitelor birocrațiilor, de către
funcționarii publici (vezi Niskanen). Conform presupozițiilor privind
comportamentul uman promovate de aceste teorii, funcționarii publici
nu acționează, de fapt, după modelul unei raționalități asociate cu
atribuțiile prestabilite ale unei funcții publice, ci în conformitate cu un
set de preferințe specifice care nu sunt diferite substanțial de cele
exprimate de cei care își desfășoară activitatea în sectorul privat (de
exemplu, The Politics of Bureaucracy, James Buchanan și Gordon
Tullock, Public Affairs Pr; 1965). Pentru ei, statul nu mai este considerat
ca un singur actor, cum unele din teoriile abordării etatiste propun, ci
ca un sistem politico-administrativ complex și adesea eterogen, ale
cărui funcții trebuie înțelese pentru a permite formularea de „predicții”
sau „recomandări”.
Capitolul 1 29
Aceste teorii au încercat aplicarea instrumentelor teoriei economice

în științele social politice, inclusiv în domeniul politicilor publice.
Una dintre principalele consecințe ale acestei abordări a constat în
transformarea cetățeanului din simplu beneficiar al unor politici sau
servicii publice furnizate de stat, în ”client” al acestuia. Noul statut
de client alocat cetățeanului prin împrumutul conceptual din teoriile
economice a condus la nevoia unei reconfigurări a întregului aparat
administrativ. Consecința profesională a acestei abordări a fost
apariția „managementului public”, care a fost promovat în special
prin activitatea desfășurată de Organizația pentru Cooperare și
Dezvoltare Economică (OCDE)22. Aceasta a subliniat și promovat
rolul „managerilor” în organizațiile publice. Această abordare,
fundamentată pe ideile Noului Management Public23, propune metode
de analiză predominante asupra intervențiilor publice sau a altor
instrumente specifice dezvoltării procesului politicilor publice (analiza
cost-beneficiu, analiza multicriterială, analiza de impact etc.).
După cum este prezentată în acest manual, această abordare

stadială este specifică teoriilor care descriu diferitele etape ale
procesului politicilor publice. Cu toate acestea, după cum vom vedea
în următoarea secțiune, emergența unei abordări diferite privind
dezvoltarea politicilor publice dovedește importanța redimensionării
ariei de analiză a politicilor publice și concentrarea pe modul în care,
de exemplu, în cazul administrației publice locale sau centrale, în cazul
unor comunități mai mici sau la nivelul teritorial al unui stat, importantă
este implicarea mai accentuată a cetățenilor în dezvoltarea serviciilor
publice sau a politicilor publice dezvoltate, decât efortul de a impune
o direcție ”rațională” dezvoltării unor instituții cu rol de intermediar
între cetățean și stat, ca unic gestionar și furnizor de servicii publice.
22
OECD, Public Management Reform and the Economic and Social
Development, PUMA (Paris: OECD), 1998.
23
Principalele elemente ale unei reforme guvernamentale conform ideilor
promovate de Noul Management Public pot fi consultate în: Osborne, D.
E., & Gaebler, T. (1993). Reinventing government: how the entrepreneurial
spirit is transforming the public sector. New York: Penguin.
C. Abordarea politicilor publice „deschise”
A treia abordare identificată în acest manual este formulată ca

urmare a constatărilor privind consecințele transformărilor rapide
prin care trece societatea ca urmare a revoluției digitale. Aceasta
influențează decisiv modul în care cetățenii se raportează la politicile
publice inițiate și dezvoltate de diferite autorități ale statului și creează
premisele unei regândiri a întregului proces de dezvoltare a acestora.
Spre deosebire de celelalte abordări, aceasta nu este produsul
unor cercetări sau a unor interpretări teoretice corespunzătoare, ci
reprezintă efectul dezvoltării tehnologice care a permis creșterea
intensității și frecvenței conexiunilor, a puterii de coagulare a acțiunii
rețelelor la nivelul cetățenilor și, implicit, a puterii de influență a
acestora asupra procesului politicilor publice.
De la momentul inițial amintit în secțiunea anterioară care marchează

începutul formării domeniului politicilor publice în cadrul ariei mai
largi de cercetare a științelor politice, se poate constata o trecere
de la efortul de a facilita dialogul între cercetătorii în științele sociale
și decidenții politici, la încercarea de a înțelege procesul politicilor
publice din punctul de vedere al rolului cetățenilor. Această nouă
abordare se fundamentează pe necesitatea dezvoltării unui cadru de
colaborare în care cetățenii devin parte activă, și nu doar spectatori
ai unui proces de guvernare, respectiv ai unui set de politici publice
specifice. Principala caracteristică a acestei abordări este dată de
conturarea din ce în ce mai pregnantă a unor soluții tehnice viabile
la una dintre principalele probleme amintite și în cazul teoriilor
asociate cu ce-a da-a doua abordare descrisă mai sus: promovarea
unui model guvernamental deschis și colaborativ, bazat pe principiile
transparenței și participării cetățenilor la actul guvernării. La nivelul
practic al actului guvernării, coordonatele acestei abordări sunt
identificate orientativ inclusiv la nivelul Comisiei Europene într-un
studiu24 care propune și principalele direcții viitoare de dezvoltare a
administrațiilor publice din statele membre. Considerate relevante
pentru înțelegerea principalelor caracteristici ale acestui al treilea
tip de abordare, concluziile acestui studiu sunt importante pentru
Capitolul 1 31
identificarea reflexelor practice pe care această nouă ediție a

manualului își propune să le semnaleze.
Conform studiului menționat, inovațiile tehnologice recente, cum ar

fi datele deschise și preluarea rolului de agendă de politici de către
social media25, conduc la generarea unui număr din ce în ce mai mare
de informații, la un volum ridicat al schimbului de cunoștințe, precum
și la grade sporite de conectivitate, deschidere și transparență, la
toate nivelurile administrației publice. Cetățenii devin, ca urmare a
acestor dezvoltări, mai conștienți de drepturile lor, având din ce în ce
mai mult un acces mai bun la informațiile privind serviciile publice,
respectiv, așteptări mai mari privind calitatea acestora. În același
timp, presiunile economice și bugetare obligă guvernele să fie din
ce în ce mai eficiente, să reducă costurile și să fie mai competitive
într-o lume multi-polară. Aceste provocări, însoțite de criza financiară
de la sfârșitul primei decade a noului mileniu au creat un avânt
reînnoit pentru o reformă a procesului politicilor publice, așa cum se
desfășoară la nivelul administrației publice.
Consecința acestor inovații tehnologice conduce la ideea unei

reconfigurări a influenței în luarea deciziilor de politici publice la nivelul
diferitelor instituții ale statului. Tehnologia a generat condițiile care
au permis cetățenilor să influențeze direct luarea deciziilor de către
conducătorii guvernului cu privire la capacitatea și disponibilitatea lor
de a aborda preocupările și solicitările publice.
Conectivitatea crescută a cetățenilor și a întreprinderilor, posibilitatea
oamenilor de a lucra împreună, de a efectua sarcini și de a distribui
volumul de muncă indiferent de distanță și granițe, precum și
24
„A vision for public services”, Draft version (2013), EUROPEAN
COMMISSION, Directorate-General for Communications Networks,
Content and Technology Sustainable and Secure Society Public Services.
25
Având o abordare unică în literatura de specialitate din România,
recomandăm o lectură relevantă despre posibilitățile de dezvoltare ale
structurilor asociative pe care noile rețele social media ar putea să le
genereze: ”Rețele sociale”, Gabriel Hancean, Polirom 2018.
disponibilitatea informațiilor și a datelor închise anterior, contribuie

la situația în care sarcinile guvernamentale pot fi, de asemenea,
îndeplinite – complet sau parțial – de cetățeni, companii sau alte
organizații ale societății civile.
Guvernul tradițional, construit inițial pe principii ale societății

industriale nu mai este capabil să facă față tuturor cerințelor și
problemelor complexe ale societății informaționale, cu tendințele către
descentralizare și co-participare. Abordările descrise, începând de la
definiția politicilor publice ca fiind rezultat al acțiunii guvernamentale,
pornesc de la premisa existenței unui mod de organizare a acestei
societăți de tip industrial în care politicile publice sunt, fie produsul
preponderent al unor structuri instituționale de tip statal, fie rezultatul
unui proces (stadial) complex de coagulare a unor interese individuale
sau de grup. Prin tipul de presupoziții pe care se bazează, aceste
abordări corespund unor construcții teoretice a căror formare începe
încă din secolul al XVIII-lea, când valorile liberale devin centrale, fiind
urmate mai târziu, în secolele XIX și XX, de creșterea interesului
pentru atingerea unui nivel de bunăstare pentru o cât mai mare
pondere a populației. Atingerea acestui ultim deziderat al politicilor
publice este realizată preponderent pe baza modului de organizare
birocratic weberian al administrației publice. Acest model, bazat
pe un cadru centralizat, funcțional, alcătuit din ierarhii prestabilite,
cunoaște diferite schimbări care au culminat cu modificările produse
de revoluțiile administrative inițiate în anii 80,90 care s-au finalizat cu
introducerea unor metode și tehnici specifice mediului privat, NPM.
Față de propunerile promovate de NPM, noua abordare păstrează

doar setul similar de valori, precum integritatea, legitimitatea și
responsabilitatea, pe fondul dezvoltării unor niveluri de cooperare
ridicate între cetățeni. Tot în acest registru se înscriu și eforturile de
regionalizare în furnizarea de servicii publice, care implică direct
localnicii într-o gamă largă de decizii politice, prin inițiative „de jos
în sus” sau dezvoltarea de parteneriate public-privat pentru a oferi
soluții inovatoare. Deși guvernul nu este singurul furnizor posibil de
Capitolul 1 33
servicii publice, în mod tradițional a fost responsabil pentru susținerea

realizării valorii publice. Prin urmare, indiferent de mecanismul
prestării de servicii, dacă serviciile publice vor deveni mai eficiente,
acestea trebuie să se concentreze, de asemenea, pe maximizarea
rezultatelor pozitive în ceea ce privește valoarea publică, mai degrabă
decât pe reducerea exclusivă a costurilor.
Un proces „deschis” al politicilor publice propune, așadar, concentrarea

pe nevoile utilizatorilor, adoptând soluțiile digitale pentru furnizarea
de servicii publice. Una dintre ipotezele sale fundamentale susține că
cetățenii și întreprinderile co-produc din ce în ce mai multe rezultate
de politici publice specifice folosind procese electronice, lăsând
agențiilor să ofere doar un cadru de facilitare a acestei co-producții.
Această nouă abordare se concentrează pe modul în care rețelele
se auto-organizează în vederea implementării unei politici publice și
furnizării serviciilor publice.
Soluțiile colaborative amintite depășesc, prin natură, granițele

organizaționale și instituționale ale unei administrații publice. Aceste
soluții sunt generate de aplicarea unor metode prin care politicile
publice sau serviciile publice nu mai sunt formate prin considerarea
cetățenilor ca fiind clienți, ci parteneri ai guvernării26. Efortul actului
guvernării nu mai este așadar concentrat asupra identificării celor
mai potrivite soluții de politici publice care să genereze un nivel de
bunăstare mai ridicat, ci asupra formării și implementării unor soluții
de comunicare și cooptare a cetățenilor în ceea ce se numesc etape
ale ciclului politicilor publice.
Cea mai potrivită modalitate de creștere a nivelului de participare a

cetățenilor poate fi realizată prin reformularea ideii de apropiere a
furnizării serviciilor publice de cetățeni. Acest lucru poate fi realizat
prin formarea unor rețele de cooperare a căror dezvoltare, mai ales
26
Dennis Linders: From e-government to we-government: Defining a
typology for citizen coproduction in the age of social media, Government
Information Quarterly, 2012
la nivel local, să permită implicarea directă a cetățenilor în furnizarea

de servicii publice sau conturarea unor politici publice. La fel cum
propune și această nouă ediție a manualului, modul în care acționează
administrația publică în vederea formării unor politici publice se
regăsește în identificarea și implementarea unor modalități concrete
prin care cetățenii sunt implicați direct în conceperea, furnizarea și
evaluarea serviciilor publice de care tot ei beneficiază.
Abordarea politicilor publice „deschise” promovează așadar ideea

unei proces corespunzător bazat pe o guvernare colaborativă
deschisă care cuprinde structuri și organizații deschise. Aceasta oferă
posibilitatea unei colaborări coordonate între cetățean și stat pentru
atingerea unor obiective comune convenite și asigură mecanisme de
responsabilitate în cadrul legal dat. Noul cadru în care funcționează
guvernele deschise, va lega și integra coalițiile sau grupurile
formate în interiorul guvernării, dar și cu cele din afara guvernării.
Aceasta implică o reconfigurare a rolurilor în care autoritățile publice
acționează la nivelurile local sau central ale administrației publice.
Cele mai relevante în acest sens sunt transformările prin care trec
idei mai vechi, dar reactualizate, cum este cea a cartei cetățeanului
– citizen charter – sau carta serviciilor – service charter – sau cea
a ideii reducerii cât mai accentuate a distanței între cetățean și
furnizorul de servicii (e.g. „one stop shop”) sau a platformelor IT care
permit accesarea directă a anumitor servicii (e.g. e-estonia). Modelul
urmărește să centralizeze punctul de intrare a furnizării serviciilor pe
un portal unic în care cetățenii să poată accesa toate serviciile furnizate
de guvern, indiferent de autoritatea care le oferă. Acest lucru poate
contribui la reducerea duplicării sarcinilor și a costurilor asociate și
va face administrațiile guvernamentale mai agile, permițându-le să
răspundă mai bine la schimbări.
Capitolul 1 35
Principala
Relația cetățean-stat Procesul politicilor publice
caracteristică
Derulat preponderent la
Abordarea Cetățeanul-
Raționalitate nivelul administrației publice
etatistă beneficiar
locale sau centrale
Parcurgerea unor stadii
Abordarea în care cetățenii pot fi
Raționalitate Cetățeanul-client
stadială implicați în diverse activități
(consultare)
Politicile publice pot fi
Abordarea
concepute, furnizate,
politicilor Acoperire cât mai
Cetățeanul-partener evaluate de cetățeni – rol
publice mare
de platformă a instituțiilor
„deschise”
statului.
1.4. Tipologia politicilor publice
Literatura de specialitate sugerează o varietate mare de clasificări

posibile. Astfel, politicile publice pot fi caracterizate în funcţie de
criterii formale sau instituţionale: politici naţionale, politici locale şi
politici interguvernamentale sau în funcţie de grupurile de cetăţeni
cărora le sunt adresate. Totuşi, experienţa ne arată că nu există nicio
tipologie bună în sine. Totul depinde de utilizarea dată de analist.
Tipologiile utilizate cele mai frecvent sunt cele care clasifică acţiunea
publică în funcţie de teoria schimbării sociale care o structurează.
O astfel de clasificare este cea elaborată de Lowi27 şi completată
de Ripley şi Franklin (1991) şi care se bazează pe un parametru, şi
anume natura coerciţiei pe care o politică publică o induce între stat
şi destinatarii politicii respective.
Din punctul de vedere al coerciţiei, o politică publică poate fi calificată

în două moduri:
27
Theodore Lowi, American Business, Public Policy, Case Studies and
Political Theory, World Politics 16 ( July 1964), pp. 667-715.
− Pe de o parte, această coerciţie se exercită în mod direct sau

constrângător asupra cetăţeanului sau, din contră, în mod
indirect sau lejer, spre exemplu atunci când un agent de poliţie
dă o mustrare sau un sfat automobilistului în culpă.
− Pe de altă parte, această coerciţie îi afectează pe cei către
care este îndreptată, modificându-le comportamentul acestora
şi limitându-le autonomia sau, din contră, se exercită printr-o
presiune asupra mediului în care trăiesc aceştia; astfel putem
reduce consumul gospodăriilor printr-o creştere a impozitului pe
venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului.
Intersectarea acestor parametri ne permite să facem distincţia
între patru tipuri de politici publice.
Tipologia politicilor publice, bazată pe coerciţie (după Lowi), se

prezintă astfel28:
O politică reglementară este o acţiune publică ce constă în adoptarea

de norme autoritare care afectează comportamentul destinatarilor.
Statul obligă sau interzice: codul rutier, de exemplu, stabileşte nişte
reguli de comportament. În acest caz, coerciţia este maximă29. Pe
scurt, libertăţile individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate,
interesele lor sunt transformate prin decret.
Mai târziu, Ripley şi Franklin au completat această tipologie prin

împărţirea politicilor de reglementare în două categorii: politici
de reglementare protective şi competitive30. Astfel, politicile de
reglementare competitive presupun ca politicile elaborate să limiteze
furnizarea de bunuri şi servicii de către una sau câteva categorii
28
Vezi J. Meny, J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de
France, 1989.
29
Face excepţie de la această coerciţie un tip special de acţiune
reglementară, denumit autoreglementare (Salisbury, 1968) şi care
amplifică, de fapt, privilegiile publicului vizat.
30
Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public Policy,
5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks - Cole, 1991.
Capitolul 1 37
desemnate de furnizori, care sunt aleşi dintr-un mare număr de

furnizori potenţiali care concurează între ei. Aceştia citează alocarea
licenţelor de radio şi televiziune, ca exemplu. Aşa stau lucrurile şi în
cazul politicilor prin care statul limitează accesul liber la o profesie
(medici, farmacişti, notari, avocaţi, arhitecţi etc.), inducând o protecţie
dacă nu chiar o rentă pentru agenţii economici din această profesie.
În general, statul acordă asociaţiilor profesionale puterea de a acorda
licenţe pentru accesul la astfel de profesii (ex.: Colegiul medicilor,
al farmaciştilor, Camera notarilor, Baroul avocaţilor etc.). Acest
sistem asigură o viziune profesionistă asupra activităţilor acestor
profesionişti, care trebuie să fie educaţi şi reglementaţi pentru a putea
asigura servicii competente clienţilor lor. Pe de altă parte însă, aceste
politici creează anumite bariere pentru intrarea în anumite profesii.
Politicile de reglementare protective sunt cele care încearcă să

protejeze publicul în general de efectele negative ale activităţii
private, cum ar fi: poluare, consumul de produse falsificate, fraudarea
tranzacţiilor comerciale. Chiar dacă cele mai multe afaceri şi
conducători sunt cetăţeni responsabili, care nu doresc să-şi modifice
obiceiurile, cei care desfăşoară afaceri sunt totodată motivaţi de
profit. Afacerile deseori rezistă la reglementări şi din această cauză,
agenţiile de reglementare tind să fie aproape continue. Deciziile sunt
luate ca bază de negocieri şi compromis, deoarece, nici afacerile, şi
nici reglementatorii nu pot domina în întregime procesul de elaborare
a politicilor31.
O politică distributivă reprezintă o acţiune prin care puterea publică

autorizează cazuri speciale desemnate nominal. Exemplul tip este cel
al permiselor de construcţie. Este interzisă construirea de obiective
fără permis (politică reglementară). Dar pentru a construi este nevoie
31
Thomas A. Birkland, An Introduction to the Policy Process: Theories,
Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, 2005, M.E.
Sharpe Inc.
32
Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public Policy,
5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks-Cole, 1991, p. 91.
de un permis, de un drept, pe care autoritatea publică îl acordă de

la caz la caz (politică distributivă). În acest caz, cetăţeanul este
beneficiarul unei acţiuni publice, aceea care îi acordă o favoare, un
privilegiu (o rentă imobiliară şi funciară, un preţ de teren în creştere)
etc., care însoţeşte actul administrativ atribuit. Cetăţeanul beneficiază
de o excepţie de la regulă, datorită unui favor unilateral din partea
statului sau deoarece a îndeplinit anumite condiţii.
O politică redistributivă constă în adoptarea de către puterea publică

a unor criterii care conferă acces la anumite avantaje, acest acces
nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari desemnaţi nominal, ci
anumitor grupuri de destinatari neindividualizaţi. Politica redistributivă
este caracterizată prin acţiuni care intenţionează să modifice alocarea
bunăstării, proprietatea, drepturile personale şi civile etc32. Exemplul
tip este cel al asigurărilor sociale. Statul adoptă condiţiile (vârsta,
statutul economic etc.) pentru ca cetăţenii să poată beneficia de o
protecţie socială. Dar cei care îndeplinesc aceste condiţii decid dacă
să utilizeze sau nu această posibilitate, dacă doresc acest lucru. Statul
manipulează criterii generale, nu desemnează individual beneficiarii
sau victimele.
O politică constitutivă se traduce prin faptul că acţiunea publică

defineşte reguli privind puterea; de exemplu, prin revizuirea constituţiei
unei ţări, prin realizarea de reforme instituţionale sau administrative.
Într-un astfel de caz, coerciţia îi afectează pe destinatari în mod
slab şi indirect. Astfel, pentru sportivi, crearea de către guvern a
unui minister al sporturilor pare o decizie foarte abstractă, care nu
îi afectează direct în activitatea lor de zi cu zi. Şi totuşi, constituirea
unui astfel de minister reprezintă un mijloc pentru autoritatea publică
de a interveni în activităţile sportive.
Pe de o parte, trebuie înlăturată o confuzie care se referă la utilizarea

instrumentelor juridice. Legi, decrete, hotărâri nu înseamnă neapărat
politici reglementare. Există politici de ordin distributiv, redistributiv sau
constitutiv care se sprijină sau nu pe texte legale. Recurgerea la texte
cu valoare juridică (opozabile terţilor) nu este de altfel decât o tehnică
Capitolul 1 39
printre altele de care dispune autoritatea publică pentru a acţiona;

ea poate impozita, construi, discuta, subvenţiona, negocia etc. Pe
de altă parte, o tipologie nu oferă o soluţie solidă care să permită
identificarea automată a tuturor caracteristicilor unei politici publice,
de aceea este nevoie de un model de analiza care să ne explice cum
funcţionează întreg mecanismul de formulare a unei politici publice
atunci când aceasta este inițiată de o autoritate publică, aşa cum
vom vedea în capitolul următor.
1.5. Autorii politicilor publice
În varianta abordării clasice, politicile publice sunt realizate de către

subsisteme administrative33, alcătuite din actori care se confruntă cu
o problemă publică. Termenul de actor include atât actori din sfera
socialului, cât şi actori din structurile de stat, unii fiind mai mult implicaţi
în procesul administrativ, în timp ce alţii sunt simpli spectatori34.
Unul dintre cei mai tentanţi termeni în studiul politicilor este cel al
autorilor acestora (policy – makers). Acesta are rezonanţa clară şi se
referă la un grup cunoscut de decidenţi care determină cursul unei
acţiuni în mod intenţionat şi urmărind anumite finalităţi. Dar aceasta
nu este, în mod necesar, şi maniera în care văd lucrurile cei care sunt
consideraţi ca fiind autori ai politicii.
33
Noţiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltată de către primii
teoreticieni ai pluralismului, în Statele Unite. Ei au folosit noţiunea de
suborgan administrativ, pentru a desemna” grupări alcătuite din membri ai
societăţii sau oameni de stat, aflat într-un model de interacţiune devenit
rutină.” (Lance de Haven Smith, Carl van Horn – Subgovernement Conflict
in Public Policies, în Policy Studies Journal 12, 4,1984).
34
M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme
ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p. 63.
35
J.W. Kingdon, Agendas, Alternativas and Public Policies, Harper-Collins,
New York, 1984.
Actorii implicaţi în procesul politicilor publice pot fi atât indivizi, cât şi

grupuri. Numărul lor variază în funcţie de ţară, sector sau domeniu
şi se poate modifica de-a lungul timpului. Desigur, literatura de
specialitate oferă multiple clasificări ale participanţilor în procesul
politicilor publice.
Kingdon35 distinge între participanţii din interiorul şi exteriorul

sistemului politico-administrativ următoarele categorii: guvernul,
înalţii funcţionari, Parlamentul, grupurile de interese, universitarii,
cercetătorii şi consultanţii, mediile de comunicare în masă, partidele
politice şi opinia publică, dar afirmă că această distincţie este în parte
artificială. La rândul lor, Howlett şi Ramesh împart actorii politici în
următoarele cinci categorii: oficialii aleşi (pot fi, la rândul lor, divizaţi
în două categorii – membri ai executivului şi ai legislativului – rolul
acestora din urmă fiind însă mult mai redus), oficialii numiţi în funcţie
(funcţionarii), grupurile de interese, grupurile de cercetători şi mass-
media. Primele trei categorii aparţin statului, iar celelalte, societăţii36.
Rolul acestora în ciclul politicilor publice este diferit37:
• executivul, Guvernul sau cabinetul – rolul acestuia în procesul

politicilor publice este de departe cel mai important, el
intervenind în toate etapele ciclului politicilor (elaborarea,
implementarea, evaluarea). Puterea de care dispune variază
însă în funcţie de regimul politic existent în ţara respectivă.
În sistemele parlamentare, guvernele trebuie să dispună de
o majoritate confortabilă în cadrul parlamentului pentru ca
propunerile pe care le înaintează acestuia să fie aprobate şi
rămână în forma lor iniţială, în timp ce în regimurile prezidenţiale,
executivul are deseori sarcina dificilă de a convinge Congresul
să-i accepte propunerile. Evident însă, guvernul prin funcţia
sa de conducere a organelor administraţiei publice deţine un
M. Howlett, M. Ramesh, idem, p. 64.

36
37
Pentru mai multe detalii, vezi Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor
publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004,
pp. 65-72.
Capitolul 1 41
rol semnificativ şi în faza de implementare;

• legislativul – acesta are un rol secundar, în sensul că, în general,
el nu este cel care iniţiază propuneri de politici, deşi acest
lucru nu este exclus. El are însă rolul de a aproba proiectele
de legi înaintate de executiv, ocazie cu care poate aduce
amendamente acestora, dar şi de a finanţa implementarea
acestora. În sistemele parlamentare, dacă guvernul dispune
de majoritate în cadrul parlamentului, procedura legiferării
este mai mult formală, în schimb, în situaţia în care executivul
are o slabă reprezentare, organele legislative pot influenţa în
mod mai consistent propunerile guvernului.
• decidenți de la nivelul administrației publice locale – politicile
publice pot fi inițiate, dezvoltate și implementate și la nivelul
administrației publice locale prin deciziile specifice – în
conformitate cu principiul descentralizării – luate de decidenții
politici de la acest nivel, primarii sau conducătorii politici
ai unităților administrative de la nivel local (e.g. primari,
președinți de consilii județene) sau regional. De cele mai
multe ori, deciziile luate la acest nivel nu au forma complexă
a unor programe sau strategii de politici publice precum cele
inițiate la nivel central, ci mai degrabă vizează servicii publice,
cum ar fi cele care se referă la furnizarea de apă și energie,
transportul local, acordarea de diferite certificate de construcții,
decizii privind dezvoltarea economic-socială de la nivel local.
După cum vom arăta, aceste decizii pot fi asimilate politicilor
publice, așa cum au fost prezentate în cadrul diferitelor teorii
ale acestui domeniu.
În cazul politicilor publice inițiate la nivel central, capacitatea de

influențare a Parlamentului este limitată însă de caracterul uneori
prea tehnic al propunerilor, parlamentarii neavând expertiză suficientă
pentru a analiza aceste propuneri din punct de vedere tehnic. La
aceasta se poate adăuga, dacă ar fi să luăm exemplul României,
abundenţa prea mare de proiecte de legi şi mai ales de propuneri care
trebuie aprobate prin procedură de urgență. După cum vom vedea pe
parcursul manualului, această caracteristică specifică a modului de
adoptare a deciziilor poate afecta reformele privind politicile publice

în România sau în alte state ale Uniunii Europene.
• Funcţionarii, mai ales cei de rang înalt – reprezintă, în

perioada contemporană, un pion important al procesului
politicilor publice, mai ales datorită complexităţii problemelor
de guvernare. Atât executivul, cât şi legislativul apelează
adesea la expertiza funcţionarilor pentru a-şi transpune în
practică propriile opţiuni în ceea ce priveşte politicile publice,
care evident le pot influenţa aceste opinii;
• Grupurile de interese38 – reprezintă probabil, în aproape
toate statele, principalul mijloc de reprezentare a opiniilor
publicului şi de aducere a acestora, într-un mod organizat,
în faţa autorităţilor guvernamentale. Partidele politice nu pot
face acest lucru foarte bine, deoarece încearcă să acapareze
puterea guvernamentală pentru propriul interes şi uneori sunt
nevoite să facă numeroase compromisuri în ceea ce priveşte
programele publice promovate pentru a-şi atrage un număr
cât mai mare de susţinători.
Grupurile de interese pot pune la dispoziţia oficialilor guvernamentali

atât expertiză şi informaţii, cât şi importante resurse financiare.
Modalitatea în care guvernele fac acest lucru variază de la
angajamentele ocazionale, prin care oficialii chemau grupuri de
interes reprezentative să-şi exprime opinia, până la aranjamente
aproape formale, în care grupuri de interese sunt chemate să facă
parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale. Modul în
38
Grupurile de interese reprezintă grupuri organizate de cetăţeni, unul din
scopurile lor fiind acela de a se asigura că statul urmează anumite politici. În
statele contemporane, există un număr foarte mare de grupuri de interese,
care urmăresc diferite scopuri, însă existenţa lor nu este incompatibilă
cu democraţiile şi societăţile deschise (W.P. Shively, Power Choice, An
Introduction to Political Science, 5th edition, McGraw-Hill, 1987). Ele pot
reprezenta interesele de afaceri, industriale, organizaţiile muncitoreşti,
sindicatele, asociaţiile profesionale, dar şi interesele consumatorilor sau de
protecţie a mediului.
Capitolul 1 43
care acestea operează poate fi înţeles prin explicarea altor două

noţiuni: pluralismul şi corporatismul. Pluralismul reprezintă sistemul
în care toate interesele se organizează şi se află în competiţie liberă,
şi niciun grup nu este capabil să domine lucrurile. Guvernul este
deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica constă
tocmai în această competiţie deschisă între grupurile de interese
pentru a vedea dacă politicile publice pe care ele le promovează
sunt adoptate de guvern. Neocorporatismul este sistemul în care
toate interesele sunt organizate şi în care guvernul negociază cu
toate interesele afectate în toate stadiile din procesul elaborării şi
implementării politicilor39.
• Grupurile de universitari, cercetători şi consultanţi – sunt

formate din persoane ce activează în cadrul universităţilor,
institutelor de cercetare, firmelor de consultanţă şi
organismelor de tip think-tank. Acestea din urmă
reprezintă „grupări independente, implicate în cercetarea
multidisciplinară, menite să influenţeze politicile publice40”.
Influenţa lor depinde de contextul şi tradiţiile culturale
naţionale, dar contribuţia lor se referă mai degrabă la
formularea de alternative, decât la stabilirea agendei
guvernamentale. Spre deosebire de cercetători, de universitari
care au interes mai mult teoretic şi filozofic faţă de politicile
publice, organismele de think-tank au preocupări şi de ordin
practic referitoare la procesul administrativ şi dispun de resurse
financiare mai consistente pentru a-şi promova opiniile lor.
• Mass-media joacă deseori rolul unui amplificator al problemelor
publice sau al unor soluţii promovate de anumite grupuri de
interese sau organisme de think-tank. Ea reprezintă totodată
o oportunitate pentru ca anumite probleme să ajungă în
39
W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political Science, 5th
edition, McGraw-Hill, 1987, op. cit., pp. 237-238.
40
Simon James, The Idea Brokers: The Impact of Think - tanks on Britsh
Governement – Public Administration 71 (1993), p. 492, în M. Howlett,
M. Ramesh., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor,
Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p. 71.
atenţia publicului. Redactorii-şefi ai anumitor ziare, purtătorii

de mesaj pot servi anumitor interese însă, manipulând astfel
opinia publică.
• În ceea ce priveşte alegătorii şi partidele politice, cei doi autori
sunt de părere că aceste categorii aparţin atât statului, cât şi
societăţii, însă rolul lor în procesul formulării politicilor publice
este net diferit. Astfel, rolul alegătorilor este redus, ei nefiind
implicaţi în mod direct, ci prin intermediul reprezentanţilor lor,
oamenii politici aleşi, care deşi ţin cont de opinia publică atunci
când îşi formulează politicile, ei pot fi dominaţi de către experţii
existenţi în anumite domenii. Opinia publică deţine o influenţă
vagă şi difuză asupra agendei guvernamentale. Acest lucru
poate avea un efect pozitiv sau negativ. Pozitiv, în sensul că ea
poate impune anumite probleme pe agenda guvernamentală,
care prezintă interese pentru un număr mare de persoane.
Efectul negativ, constrângerile impuse guvernului, mai mult
decât forţele pozitive în favoarea acţiunii guvernamentale, sunt
probabil mai importante şi mai frecvente. În asemenea ocazii,
majoritatea publicului poate solicita rezolvarea unei anumite
priorităţi, însă priorităţile guvernamentale pot fi afectate mai
mult de un număr mic de persoane cu preferinţe diferite, dar
de o mai mare intensitate.
• Actori de politici publice de la nivel local – în această categorie
intră o multitudine de actori cu putere de influență asupra
direcției unor politici publice locale sau asupra furnizării unor
servicii publice. De exemplu, în cazul unor politici publice de la
nivel local (cum ar fi cele propuse de o strategie de dezvoltare),
un factor de influență semnificativ ar putea fi companiile care
activează pe teritoriul unei unități administrativ-teritoriale. Prin
importanța acesteia asupra evoluției comunității (contribuțiile
la buget prin impozitul pe venit, numărul de angajați, impactul
asupra altor activități din cadrul comunității, etc.), implicarea
în deciziile de la acest nivel devine semnificativă. O situație
asemănătoare poate fi întâlnită în cazul unor politici publice
dezvoltate la un nivel administrativ superior (de exemplu, județ
sau regiune).
Capitolul 1 45
În schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra politicii

publice, dar indirect, în general, prin intermediul membrilor lor care
se află în aparatul executiv şi, în mai mică măsură, în cel legislativ.
Doctrina politică sau ideologia partidului poate influenţa într-o
oarecare măsură opţiunea membrilor partidelor către anumite genuri
de politici, însă nu rareori, în practică se observă că aceştia îşi
neglijează platforma oficială a partidului în procesul politicilor publice.
Dacă ar fi să analizăm procesul politic din România, este lesne
de observat că membrii partidelor politice româneşti nu prea sunt
interesaţi de ideologia partidului din care fac parte, ci mai degrabă
de propriile interese şi de dorinţa de a se afla „în barca care este la
putere”, care le conferă un acces mai uşor la resurse. Acest lucru
poate fi uşor sesizat prin migraţia care are loc în România în rândul
partidelor politice.
Lipsa de relevanță a ideologiilor – înțelese ca fundamente teoretice

care justifică pachete de politici publice propuse în cadrul unor
programe de guvernare – poate fi considerată un indiciu util pentru
înțelegerea rolului politicilor publice, așa cum sunt dezvoltate și
aplicate într-un sistem administrativ, indiferent de nivelurile acestuia
(local sau central). Acest fapt ne arată că importantă este, de fapt,
asigurarea unei coerențe politice care să permită funcționarea unor
sisteme administrative, în condițiile exercitării actului guvernării de
către partidul aflat la guvernare. La noi în țară, de exemplu, este
importantă puterea exercitată de centrul administrativ (guvern),
deoarece acesta poate asigura funcționarea întregului sistem de
organizare a administrației publice (sistemul de alocare a fondurilor
și continua dependență financiară a unităților administrative-
teritoriale de centru, dar și posibilitatea centrului de a se asigura de
implementarea la nivel local a unor politici publice proprii – strategii,
programe).
1.6. Politicile publice și administrația publică
Una dintre cele mai utilizate definiții ale politicilor publice se referă
la înțelegerea acestora ca fiind rezultatul acțiunii guvernamentale, la
nivelul administrației publice locale și centrale.
Modul în care este organizată administrația publică are așadar o

influență decisivă asupra felului în care sunt selectate, concepute,
implementate și evaluate politicile publice. În acest capitol vom arăta
câteva dintre caracteristicile administrației publice centrale și locale,
precum și principiile unei abordări aflate în plină dezvoltare care
se referă la un mod de configurare a raporturilor între aceste două
niveluri.
1.6.1. Administrația publică centrală
Aceasta este reprezentată de cele mai multe ori de toate ministerele

sau departamentele, agenții sau alte instituții care au un rol central
în conceperea și dezvoltarea politicilor publice naționale. Acestea
pot emite diverse tipuri de reglementări (hotărâri, decrete, decizii sau
alte tipuri de inițiative cu rol coercitiv) în vederea implementării unor
politici publice.
Administrația publică centrală este formată dintr-un nivel managerial

ocupat, de obicei, de membrii unei echipe guvernamentale numite
politic (miniștrii, secretari de stat), respectiv a unui nivel executiv
care formează corpul funcționarilor publici. În cazul unei administrații
publice cum este cea din România, unul dintre principalele obiective
ale reformei a constat în crearea condițiilor pentru ca acest corp
de funcționari publici să nu fie schimbat de fiecare dată când era
schimbată o echipa guvernamentală. În acest fel era asigurată
continuitatea activității administrației publice, respectiv a acelor
politici sau programe a căror implementare ar fi necesitat mai mult
decât mandatul unei astfel de echipe. Acesta a reprezentat unul
dintre principalele elemente ale separației politicului de administrație,
Capitolul 1 47
ca parte a unei reforme a administrației publice.
La nivel central, politicile publice pot fi inițiate prin intermediul mai

multor documente. Acestea pot avea un rol programatic, cum ar fi
strategiile sau pot avea un caracter ad-hoc, în funcție de tipul de
problemă pe care urmează să o rezolve. În capitolul următor vom
prezenta, folosind abordarea stadială, fiecare etapă a realizării unei
politici publice, indiferent de tipul de instrumente utilizate.
La nivel central, principalul document de politici publice este

reprezentat de Programul de Guvernare. Acesta are forma unei
”promisiuni” a noului guvern în ceea ce privește politicile publice pe
care vrea să le inițieze pe perioada mandatului care i se acordă în
Parlament prin vot politic. Din punctul de vedere al analizei politicilor
publice, acest document este foarte important deoarece stabilește
principalele repere care vor fi urmărite într-o posibilă evaluare
ulterioară a performanței exercitării guvernării.
1.6.2. Administrația publică locală
La nivel local, modul în care sunt dezvoltate politicile publice variază în

cazul diferitelor state, funcție de modul de organizare a administrației
publice a acestora. De exemplu, în cazul unor state puternic
descentralizate, politicile publice pot fi inițiate la nivel regional, ca
urmare a unui proces similar cu cel derulat la nivel central. În această
situație se află state precum Polonia sau Germania, dar și alte state
în care la acest nivel sunt constituite corpuri legiuitoare sau foruri cu
caracter executiv (guverne regionale).
În acest cazuri, politicile pe care acestea le inițiază au o anvergură

regională și pot corespunde ariilor teritoriale pe care acestea le
subîntind. În aceste cazuri, gradul de independență a autorităților
locale față de centrul administrativ este mai mare decât în cazul
statelor mai centralizate.
Un stat cu un nivel de centralizare mai ridicat este și România, în

care nu există autorități cu rol de inițiere a unor politici publice la nivel
regional. Deși există o împărțire regională realizată preponderent în
scop statistic, la acest nivel nu funcționează foruri legiuitoare sau cu
rol de guvernare care să aibă capacitatea de a iniția și implementa
politici publice. Cu toate acestea, în cazul unităților administrative de
dimensiuni mai mici (comune, orașe, municipii, județe) există un nivel
ridicat de autonomie decizională față de nivelul central.
Din acest punct de vedere, România a atins un nivel acceptabil de

descentralizare administrativă, probleme fiind încă semnalate în
ceea ce privește descentralizarea financiară. Aceasta înseamnă că,
deși există un grad relativ ridicat de libertate de a iniția politici publice
la nivel local, acestea sunt în continuare dependente într-o măsură
considerabilă de alocările financiare realizate de centrul administrativ
(de exemplu, cota defalcată din TVA).
În ceea ce privește politicile publice la nivel local, acestea coincid în

bună măsură cu furnizarea de servicii publice. Cel puțin în România,
nivelul local corespunde următoarelor niveluri administrative – tipuri de
unități administrativ-teritoriale – UAT: comună, oraș/municipiu, județ.
În funcție de dimensiunea unității administrativ-teritoriale, procesul
de furnizare a politicilor publice sau cel de furnizare a serviciilor
publice, prezintă particularități specifice, legate de numărul de actori
implicați, de existența unei societăți civile sau a unor organizații non-
guvernamentale care pot influența deciziile de politici publice inițiate
de autorități. De exemplu, în cazul comunelor sau orașelor există
posibilitatea asocierii sub forma unor asociații comunitare care au
rolul de a facilita furnizarea de servicii publice la nivelul teritoriilor
acestora. În această categorie intră, de pildă, serviciile privind
colectarea deșeurilor, serviciile de transport sau alte servicii, în
funcție de specificul nevoilor constatate. Deși aceste asociații nu au
același statul ca unitățile administrativ-teritoriale, eficiența lor în ceea
ce privește furnizarea serviciilor publice este semnificativă.
Capitolul 1 49
În acest manual vom aborda aspecte legate de formularea politicilor

publice, respectiv furnizarea de servicii publice la nivel local, prin
descrierea unor metode și tehnici care corespund parcurgerii etapelor
ciclului politicilor publice, urmând parcursul descris și în prima ediție a
acestui manual. După cum vom vedea, aceste metode corespund unei
viziuni a administrației publice în care calitatea politicilor și serviciilor
publice este determinată de un grad ridicat de implicare directă a
cetățenilor în toate aceste etape, inclusiv în cel de implementare.
Luând în considerare aceste aspecte este necesar a face

unele precizări referitoare la principalul fundament al organizării
administrației publice care promovează o mai mare implicare a
cetățenilor și oferă direcții de reformă atât pentru administrația publică
centrală, cât și pentru cea locală. Această perspectivă este legată de
conceptul de guvernare multi-nivel (multilevel governance).
Majoritatea teoriilor care se referă la procesul politicilor publice ca fiind

reprezentat de parcurgerea etapelor unui ciclu, se fundamentează
pe o abordare de sus în jos (top-down). Conform acestei abordări
clasice, politicile publice sunt rezultatul acțiunii autorităților publice și
pot fi implementate la diferite niveluri administrative. Este important,
așa cum se argumentează în prima ediție a acestui manual, ca aceste
etape să fie astfel derulate la nivel central, încât politicile publice să fie
realizate cu participarea și în beneficiul cetățenilor. Această valoare
asociată procesului politicilor publice se păstrează și în cazul nivelului
administrativ abordat în această ediție. Cu toate acestea, tendințele
din ultima perioadă arată dezvoltarea unor instrumente care au
capacitatea de a îmbunătăți respectarea acestor valori. Acest lucru
a devenit posibil prin dezvoltarea unor instrumente, respectiv prin
readucerea în prim plan a unor teorii care ar putea redefini procesul
politicilor publice. Noua perspectivă propune redimensionarea
modului de înțelegere a guvernării, respectiv a rolurilor și a legăturilor
formale care se stabilesc între diferitele niveluri administrative.
În cadrul guvernării multi-nivel (multilevel governance) ”guvernanța

poate fi definită ca un aranjament pentru luarea deciziilor obligatorii
care implică o multiplicitate de actori independenți din punct de vedere
politic, dar altfel interdependenți – privați și publici – la diferite niveluri
de agregare teritorială, în mai multe sau mai puțin continue negocieri/
deliberări/implementări și care nu atribuie competența exclusivă a
politicii sau nu afirmă o ierarhie stabilă a autorității politice niciunuia
dintre aceste niveluri” (Schmitter 2004: 49).
Politicile publice devin din ce în ce mai puțin rezultatul unor inițiative

singulare ale autorităților și se formează ca urmare a capacității
crescute a cetățenilor de a se asocia, de a produce sau de a iniția
singuri politici publice. Guvernarea multi-nivel propune, așadar, luarea
în considerare a unei diversități de actori mai mult decât în cadrul
unei abordări tradițional formale în care din multitudinea de puncte de
vedere exprimate, decizia finală este a administrației centrale.
Consecința directă a acestei perspective conduce la situația în care

elaborarea de politici nu mai separă factorii de decizie de cei care
beneficiază în urma lor și nici nu face distincție între actorii publici
și privați, ci oferă posibilitatea tuturor de a se implica activ în fiecare
dintre etapele unui proces al politicilor publice.
După cum vom arăta și în acest manual, dezvoltările tehnice recente

din domeniul IT oferă soluția tehnică pentru ca principiile promovate
de o guvernare multi-nivel, așa cum pe scurt a fost descrisă mai sus,
să conducă la o posibilă redimensionare a rolului pe care instituțiile
administrației publice îl ocupă în procesul politicilor publice. Din rolul
central de inițiatori și de principali factori de implementare, aceste
instituții pot avea din în ce mai mult rolul de facilitatori ai comunicării
și colaborării între cetățeni a căror implicare și influență devine din ce
în ce mai mare.
Capitolul 1 51
Capitolul 2 53
Capitolul 2
Ciclul politicilor publice
Capacitatea de a face politici publice (policymaking) poate aparține

mai multor categorii de actori din sfera publică sau privată care
trebuie să dezvolte o serie de aptitudini specifice în acest sens.
Există chiar autori în domeniu1 care aseamănă procesul politicilor
publice cu chirurgia: nimeni nu judecă performanțele unui chirurg
după cunoştinţele sale, ci după modul în care reuşeşte să facă
operaţia, timpul rezonabil în care acţionează şi rezultatele (reuşite)
ale acesteia. În aceeaşi manieră, un specialist în domeniul politicilor
publice trebuie să aibă capacitatea de a propune soluţii viabile la
probleme reale din societate, urmărind în egală măsură ca aceste
soluţii să fie puse în aplicare şi măsurând impactul (efectele) pe care
măsura/măsurile propuse îl au la nivelul societăţii/segmentului social,
economic etc. asupra căruia acţionează.
Procesul de înfăptuire a unei politici publice urmăreşte în mod

consecvent acelaşi pattern, indiferent de natura şi domeniul în
care urmează a fi implementată respectiva politică. În literatura de
specialitate, acest model de construcţie este cunoscut sub denumirea
de ciclul politicii publice2. Secvenţialitatea etapelor acestui ciclu
(modelul stadial) este utilă din perspectiva înţelegerii procedurilor de
elaborare şi de implementare a politicii publice, dar întregul mecanism
trebuie internalizat ca un proces continuu, care odată ce atinge etapa
finală, intră de fapt într-o nouă fază, în care se reia întreg ciclul.
1
Eoin Young şi Lisa Quinn, în lucrarea Writing effective public policy
documents, 2002.
2
Şirul stadiilor sau etapelor în procesul de înfăptuire a politicii publice.
Stabilirea Definirea
agendei problemei
Identificarea
Monitorizarea variantelor;
și evaluarea alegerea
soluției
Implementare
a politicii
publice
Fig. 2. Ciclul politicii publice în cinci etape
Numărul stadiilor (etapelor) reprezentate de regulă în aceste diagrame

poate varia între patru (varianta simplificată) şi opt aşa cum se poate
vedea mai sus, unde practic o singură etapă este reprezentată în
două stadii (ex.: stabilirea agendei – identificarea problemelor).
Concret, ciclul politicilor publice reprezintă în fapt un proces logic

deductiv, unde actorul decizional urmărește un parcurs etapizat
pentru a găsi soluția la o problemă reală din societate. Așa cum
vom arăta pe parcursul acestei noi ediții a manualului, la nivel local,
ciclul politicilor publice corespunde derulării unor activități la nivelul
administrației locale care pot avea ca rezultat dezvoltarea unor politici
publice sau furnizarea unor servicii publice specifice.
Capitolul 2 55
Aşa cum am arătat în descrierea unora dintre teoriile prezentate în

capitolele anterioare, procesul politicii publice este un ciclu mai mult
sau mai puţin închis. Evaluarea rezultatelor, oricare ar fi forma pe care
o ia, precede faza de rezolvare a problemei. Dar şi sfârşitul poate fi un
început. Evaluarea, mai degrabă decât să ducă la terminare, poate
declanşa o întoarcere înapoi: problema este considerată nerezolvată
şi se fac ajustări prin retroacţiune, fie printr-o nouă formulare a
problemei iniţiale, fie printr-o gestionare mai satisfăcătoare a fazei de
implementare a programului. Procesul este deschis oricăror tipuri de
retroacţiune.
Pe de altă parte, o fază nu urmează neapărat fazei precedente: fazele

pot fi intercalate, ordinea lor cronologică poate fi inversată sau chiar
anumite activităţi funcţionale pot să nu mai apară deloc în cadrul
procesului. De exemplu, o politică poate dispărea, deoarece nu este
niciodată implementată sau poate fi desfășurată, fără ca nimeni să
nu se gândească să o lege de rezultate. Apoi, există decizii luate de
o autoritate publică şi care nu au fost precedate de nicio activitate de
formulare a soluțiilor sau care nici nu răspund unei solicitări politice
sau unei probleme identificate anterior: abia ex post, după luarea unei
decizii, se identifică sau se raționalizează problema şi se elaborează
studii pentru justificarea alegerii. Procesul este deci caracterizat de
fenomene care merg în diferite sensuri: o activitate care din punct
de vedere logic este anterioară o condiționează pe următoarea, o
fază care din punct de vedere logic este posterioară condiționează
şi precede o fază care în mod normal ar trebui să fie anterioară. Se
poate chiar să nu existe relații semnificative între diversele faze care
se succed, ceea ce se întâmplă la un moment dat, neavând nicio
legătură cu ceea ce se petrece la un alt moment.
Acest lucru este valabil atât pentru actori, cât şi pentru activități.
Faptul că fiecărei faze îi corespunde un sistem de acţiune specific
este o ipoteză care trebuie verificată pas cu pas, prin confruntarea
cu situaţia de pe teren şi nu prin emiterea unor postulate teoretice.
Anumite sisteme de acţiune pot fi identice pentru toate fazele, aceiaşi
actori fiind absenţi sau prezenţi, rapoartele de putere şi structurile
dominatoare ducând la aceleaşi rezultate. Modul în care actorii îşi

distribuie sarcinile în diferitele faze de activitate guvernamentală este
un lucru foarte important. Intrarea pe scenă a actorilor într-o fază sau
alta, intrare aleasă sau impusă, condiţionează natura programelor de
acţiune. Această intrare este posibilă în diferite momente, înainte de
luarea deciziei – ceea ce ştiinţa politică a subliniat în repetate rânduri
–, dar şi în faza de implementare şi evaluare – lucrul cel mai original
introdus de analiza politicilor publice. Actorii, problemele, soluţiile,
deciziile nu sunt neapărat stabile: se pot schimba pe parcurs, se pot
ajusta şi redefini, pot dispărea sau reapărea, pe măsura evoluţiei
acţiunii politice.
Așa cum am menționat, această nouă ediție a manualului propune o

abordare care include și descrierea procesului politicilor publice așa
cum se derulează la nivel local. Aceasta ia în considerare diferitele
metode sau activități care corespund dezvoltărilor tehnologice
actuale, respectiv modificărilor pe care o astfel de abordare le-ar
putea produce în cazul instituțiilor administrației publice locale. Luând
în considerare abordarea ciclică a procesului politicilor publice,
așa cum a fost dezvoltată în prima ediție a acestui manual, putem
afirma că aceasta poate fi aplicată orientativ și în cazul activităților
specifice instituțiilor active din cadrul administrației publice locale.
Deosebirea semnificativă este dată de faptul că la acest nivel, modul
de concepere, furnizare și comunicare a rezultatelor prestării unor
servicii publice specifice sunt mai vizibile și cu potențial mai mare de
afectare a cetățenilor decât ar putea avea dezvoltarea unor programe
de politici publice de anvergură sau nivelul de detaliere solicitat în
cazul celor dezvoltate la nivel național.
În schema de mai jos sunt prezentate principalele etape ale furnizării

serviciilor publice la nivel local în România. Se poate observa faptul
că în cazul acestor servicii, managementul este asigurat în principal
de autoritățile administrației publice locale. În cazul gestiunii directe
acestea sunt furnizate direct cetățenilor (utilizatori) prin mijloace
proprii. În cazul gestiunii indirecte acestea sunt furnizate indirect prin
subcontractare către companii specializate.
Capitolul 2 57
Servicii publice de interes local sau

jude ean, înfiin ate i organizate în
subordinea consiliilor locale sau
consiliilor jude ene
Hot râre de dare în
administrare
Unitate
administrativ-
Contract conform
teritorial / rect Societ i reglementate de Legea nr.
e di Contract-cadru,
Asocia ie de tiun 31/1990, cu capital social integral al Utilizatori
Ges unit ilor administrativ-teritoriale
Regulament-cadru,
dezvoltare Caiet de sarcini-cadru
intercomunitar Contract de delegare a
Ge
având ca scop sti gestiunii
u ne Societ i reglementate de Legea nr.
serviciile de de 31/1990, cu capital privat sau mixt
le g
utilit i publice at Societ i reglementate de Legea nr.
31/1990, cu capital social integral al
unit ilor administrativ-teritoriale, în
condi iile art. 29 alin. (5) din Legea
Contract de delegare a nr. 51/2006
gestiunii
Fig. 3. Furnizarea serviciilor publice3 la nivel local în România.
Serviciile publice furnizate la nivel local pot face parte integral sau
în parte din mai multe domenii: sănătate, transport, ordine publică,
salubrizare, cultură, educație, apă-canalizare, energie etc.
Luând în considerare și informațiile privind furnizarea serviciilor

publice la nivel local în România, în acest capitol, descrierile etapelor
unui ciclu al politicilor publice sunt completate cu descrieri privind
metodele, tehnicile sau abordările care pot fi asociate politicilor
publice la nivelul unei administrații publice locale, dar și în procesul
de definire, furnizare și evaluare a serviciilor publice la acest nivel.
Unul dintre elementele principale al acestei abordări este reprezentat

de instrumentul ”Cartei Cetățeanului” care este considerat că exprimă
cel mai bine profilul raporturilor între cetățean și stat, așa cum în
Capitolul I. a fost explicat pe baza unei abordări ca cea a politicilor
3
Analiza cadrului legislativ și instituțional pentru furnizarea serviciilor publice
la nivelul administrației publice”, în cadrul proiectului Consolidarea cadrului
pentru creșterea calității serviciilor publice și pentru sprijinirea dezvoltării la
nivel local (SPC), implementat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice
publice ”deschise”.
În tabelul de mai jos sunt prezentate principalele caracteristici ale

procesului politicilor publice, în funcție de nivelul administrativ la
care acesta este derulat (administrația publică centrală, respectiv
administrația publică locală).
Definirea
problemei/ Monitorizarea
Luarea deciziei Implementarea
Stabilirea și evaluarea
agendei
Instrumente
Documente de Proces de administrative Sistem de
Administrația politici publice, consultare specifice, standarde,
publică strategii, Decizie politică Acte normative, rapoarte de
centrală propuneri de Fundamentare proceduri, monitorizare şi
legi etc. necesară campanii de evaluare etc.
informare etc
Citizen charter,
Decizie
standarde Punere în
administrativ
servicii publice, aplicare a
autonomă
strategii de măsurilor din
(primar+ Monitorizare
Administrația dezvoltarea planul de acțiuni;
consiliul local), directă
publică locală, Participarea
Consultarea (consultarea
locală oportunități cetățenilor (ex.
cetățenilor cetățenilor)
de dezvoltare, informații privind
(bugetarea
implementarea locurile libere de
participativă)
unor politici parcare)
inițiate central.
2.1. Definirea problemelor şi înscrierea pe agendă
Problema de politică publică este o condiţie sau o situaţie care

generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie este necesară
intervenţia guvernamentală. Dacă o anumită situaţie este considerată
ca normală, inevitabilă sau o responsabilitate individuală, nicio
acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată, deoarece situaţia respectivă
nu este problematică.
Capitolul 2 59
Nu orice problemă poate ajunge să primească o soluţie printr-o

măsură de politică publică, tocmai de aceea procesul de stabilire a
agendei este unul selectiv, în care diverşi actori instituţionali încearcă
să aducă problemele în atenţia guvernanţilor. Putem spune, deci, că
există mai multe feluri de agende:
• O agendă publică, însumând toate problemele percepute de

membrii unei comunităţi;
• O agendă instituţională, cumulând toate problemele pe care
factorii decizionali îşi propun să le rezolve într-un anumit interval
de timp;
• Agenda media, care acţionează ca un facilitator între agenda
publică şi cea instituţională, însă uneori poate avansa propriile
priorităţi.
Nu întotdeauna cele trei agende coincid: există şi situaţii în care

problemele percepute de membrii unei comunităţi sunt suficient de
specifice, astfel încât să nu fie recunoscute la nivel guvernamental
şi invers. De aceea, putem spune că problemele de politică publică
nu intră/nu rămân pe agenda instituţională decât dacă îndeplinesc
cumulativ următoarele trei condiţii:
• Sunt suficient de semnificative – un număr semnificativ de

persoane sau comunităţi sunt afectate;
• Au intensitate – magnitudinea impactului este ridicată;
• Au durabilitate în timp.
În viziunea lui Cobb, Ross şi Ross, există patru faze principale ale
procesului de stabilire a agendei, pe măsură ce problemele trec din
agenda sistemică, în agenda instituţională: problemele sunt mai întâi
iniţiate, sunt specificate apoi soluţiile lor, sunt dezvoltate argumente
în sprijinul problemelor propuse, şi dacă au succes, problema intră în
agenda instituţională.4
4
R. Cobb, J.K. Ross, M.H. Ross, Agenda Building as a comparative Political
Process în America Political Science Review 70 (1976), p .127.
Iniţial, în studiile cu puternic accent pluralist s-a crezut că problemele

publice trec mereu din agenda publică, în cea instituţională. S-a
demonstrat însă mai târziu că o astfel de concepţie nu este întru totul
adevărată. În activitatea politică putem distinge două stadii:
− faza de definire a unei probleme, de formulare a cererilor;
− înscrierea în agendă, ce presupune analiza cererilor, stimulilor şi
problemelor, şi formularea propunerilor de răspuns la problemele
identificate.
Această distincţie între cele doua faze nu înseamnă neapărat că prima

o precede cronologic pe cea de-a doua. Într-adevăr, este posibil să
ne imaginăm că un răspuns există deja şi că acesta este urmat de
o fază de formulare a cererii. Pentru a înţelege procesul de stabilire
a agendei, trebuie să înţelegem mai întâi cum ajung să fie formulate
cereri de implementare a unei politici de către indivizi sau grupuri şi
cum ajung autorităţile publice să răspundă acestor cereri sau invers,
precum şi condiţiile care generează aceste cereri.
Pentru început ne putem pune întrebarea firească: cum sunt generate

problemele care determină intervenţia publică? Deşi deseori sunt
acceptate ca atare, mijloacele şi mecanismele prin care anumite
probleme vin în atenţia autorităţilor publice nu sunt deloc simple. În
analiza pe care o face cu privire la „problemele sociale”, Becker arată
că existenţa unei probleme sociale rezultă din două surse posibile:
− carenţele obiective ale unei societăţi;

− dar în special decizia subiectivă a celor care desemnează un
fenomen ca fiind o problemă socială, în numele societăţii (Becker,
1964).
Originea unei solicitări sociale şi a nevoilor pe care această solicitare

se presupune că trebuie să le medieze se situează în sfera politicului.
Nu există transparenţă totală, legătură directă între social şi politic;
ceea ce înseamnă că nevoile nu se definesc şi nu se enunţă într-o
stare de vizibilitate perfectă. Aceasta este selectivă.
Capitolul 2 61
Conceptul de nevoie este greu de mânuit, chiar periculos, dacă nevoia

este considerată o exigenţă în sine. Poate fi utilizată cu condiţia de a
conştientiza faptul că nevoile de tip normativ sunt, în general, cele mai
frecvente. Consumatorii sau grupurile de public vorbesc prea puţin;
în schimb, mulţi alţi actori sociali vorbesc în numele lor, antreprenorul
politic, avocatul într-o cauză, promotorul unui interes sectorial şi chiar
autoritatea publică interesată.
Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent de modul în

care sunt identificate, şi care nu pot fi satisfăcute prin intermediul
pieţei. Multe dintre aceste probleme sunt controversate, ajungând să
reprezinte o miză (issue). Miza este orice problemă în jurul căreia
se iniţiază o dezbatere, o controversă, care face obiectul unor valori
contrastante. O miză nu există în sine, ci în raport cu actori specifici
care, în marea majoritate a cazurilor, au priorităţi diferite unii faţă de
ceilalţi. Problemele rezultă din evenimente care afectează oamenii în
mod diferit. Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele
publice devin mize, iar autorităţile publice nu acţionează asupra
tuturor mizelor. Dacă aceasta se întâmplă sau nu depinde de modul
în care sunt percepute evenimentele.
O altă perspectivă, cu o inspiraţie mai antropologică, constă în

privilegierea conceptului de „problemă publică”, ca pârghie de
formulare a agendelor. Acţiunile publice sunt forme culturale, cu
retorica şi riturile lor.
În domeniul politicii, părerea conform căreia ideile generează cererile

adresate organelor administraţiei publice a fost formulată pentru
prima oară de către Frank Fischer şi John Forester5 şi aplicată
pentru prima dată în procesul de stabilire a agendei politice de către
Deborah Stone. În viziunea lui Stone, stabilirea agendei presupune
5
Frank Fischer, John Forester, The Argumentative Turn in Policy Analysis
and Planning, Duke University Press., Durham, 1993.
de obicei construirea unui scenariu despre cauzele problemei publice

în discuţie6.
Atunci când o problemă publică este însuşită din punct de vedere social,
cu privire la această problemă apare un proces de responsabilizare
din partea unui segment sau altul al societăţii. O problemă este
definită de un grup ca ţinând de o intervenţie publică pentru că
acest grup are capacitatea şi autoritatea de a o promova ca atare.
Nu poate impune ca o acţiune publică să fie angajată astfel încât
să „se facă ceva cu privire la problemă”. Gusfield7 dă în acest sens
ca exemplu problema homosexualităţii în Statele Unite. Psihiatrii au
fost „proprietarii” acesteia, erau o autoritate la care se raportează
grupurile pentru o definiţie şi pentru soluţii, iar homosexualitatea a
devenit astfel o problemă publică. Se întâmplă ca un grup să îşi piardă
statutul de proprietar, care trece în mâinile unei alte instituţii sau ale
unui alt mediu. Problema publică are toate şansele să fie redefinită
în structura sa cognitivă şi morală. Homosexualitatea a devenit astfel
o problemă civică aflată în mâinile unor grupuri care se bat pentru
egalitatea drepturilor „minorităţilor”.
Însă, mobilizarea socială nu este suficientă pentru a asigura înscrierea

pe agendă: mizele sociale nu sunt în mod automat convertite în mize
politice; acestea sunt construite în funcţie de logica competiţiei politice,
de structura interacţiunii politice. Acestea influenţează modul în care
este tratată o cerere socială: fie ea este cenzurată prin excluderea
chestiunilor considerate ca fiind nerelevante de către autorităţile
politice; fie ea este refuzată prin eliminarea problemelor considerate
prea costisitoare sau puţin rentabile din punct de vedere politic; fie
decantată prin selectarea şi ierarhizarea priorităţilor; fie activată prin
mobilizarea grupurilor de interese, fie torsionată prin reformularea
6
Deborah Stone, Policy Paradox and Political Reason, Scott, Foresman,
Glenview, 1988; Deborah Stone, Causal Stories and the Formation of Policy
Agendas, în Political Science Quaterly 104, 2, 1989.
7
J.R. Gusfield, The Culture of Public Problems, University of Chicago
Press, 1981.
Capitolul 2 63
problemei.8
Rămâne de înţeles conţinutul descrierii şi al soluţiei găsite pentru

problemă.
În general, se întâmplă foarte rar ca definiţia iniţială a unei probleme
să rămână stabilă şi invariabilă. Ea are toate şansele să se schimbe
pe parcurs, să fie reajustată, să îşi modifice conţinutul şi termenii.
Această definiţie este ea însăşi o miză politică majoră. Anumiţi actori
recurg la strategii de redefinire. Beneficiul pe care speră să îl obţină
poate fi de a extinde baza publicului interesat, de a obţine sprijinul
şi mobilizarea unor grupuri noi. Reformularea problemei şi cererea
de acţiuni publice permit, de asemenea, antreprenorului politic să
modifice situaţia socială prin schimbarea diferenţelor tradiţionale care
separă publicul interesat sau potenţial favorabil de public neinteresat
sau lezat. Extinderea actorilor şi a publicului interesat reprezintă
strategia de bază.
J.L. Walker afirmă că atractivitatea unei probleme creşte, dacă aceasta

are un impact asupra unui număr mare de oameni; trebuie să existe
dovezi convingătoare că problema este serioasă şi reală; problema
devine mai uşor de înscris în agendă dacă există o soluţie uşor de
înţeles pentru problema vizată. Lista poate fi extinsă, gândindu-ne
sistematic la următoarele elemente ale stabilirii agendei:
• evenimentele care implică eforturi mari de a le face cunoscute

autorităţilor publice;
• organizarea şi resursele celor afectaţi; accesul şi reprezentarea
grupurilor;
• structura procesului politic şi angajamentele decidenţilor.
Mass-media joacă un rol primordial în procesele de accelerare sau

atenuare a mizelor, de demobilizare sau lărgire a publicului. Pentru
antreprenorii care solicită acţiune publică, sunt posibile mai multe
8
Chevallier Jacques, Science Administrative, 3e edition refondue, Presses
Universitaires de France, 2002, p. 471.
utilizări ale mass-mediei, fie pentru sensibilizarea unui public mai larg
prin atragerea atenţiei, fie prin provocarea unui eveniment care să fie
intens mediatizat. Mijloacele de comunicare în masă pot de asemenea
să se întoarcă împotriva strategiilor antreprenorilor, inducând efecte
care, din contră, îndepărtează publicul potenţial.
Odată ce problema publică a fost conştientizată de către autoritatea

publică, aceasta este nevoită să aleagă din gama de răspunsuri
posibile pe care le poate oferi în raport cu o cerere de înscriere
pe agendă. În acest stadiu sunt eliminate opţiunile considerate de
neacceptat de către actorii politici influenţi, sau care par nepotrivite
dintr-un anume motiv. Astfel9:
• Ea poate refuza înscrierea cererii. Are posibilitatea de a formula

un refuz frontal sau, din contră, de a adopta o tactică mai indirectă
de refuzare. Ea are posibilitatea de a acţiona asupra problemei
înseşi, prin dezamorsarea, închiderea, luarea în derâdere
a acesteia etc. Acţiunea sa poate să se extindă şi asupra
antreprenorilor şi grupurilor (de identificare sau de atenţie),
evitând adoptarea unei poziţii cu privire la problema propriu-zisă:
prin discreditarea liderilor, prin scurtcircuitarea acestora pentru a
se adresa direct grupurilor, prin exacerbarea rivalităţilor interne
etc.
• Cealaltă alternativă este de a răspunde favorabil la cerere, dar
în funcţie de grade diferite. Autoritatea publică face dovada unei
atenţii pozitive, îşi modulează acţiunea concretă în mod tactic.
Astfel, ea poate:
− transmite un semnal simbolic, de exemplu prin primirea
şi ascultarea unei delegaţii, prin ascultarea cu interes a
argumentelor antreprenorilor;
− invoca o constrângere care să permită evitarea acţiunii. De
exemplu, ea va declara că este gata să acţioneze şi să îşi acorde
sprijinul, dar că există împrejurări majore care o împiedică;
9
Y. Meny, J.-C. Thoening, op.cit., p. 90.
Capitolul 2 65
− amâna examinarea problemei. Astfel, constituirea de comisii de

experţi este un mijloc clasic de amânare a termenelor limită;
− stabili o procedură de soluţionare a problemei, fără vreun
angajament cu privire la conţinut. Instituirea unui serviciu
specializat căruia îi este încredinţată misiunea de definire a unor
proceduri specifice constituie un exemplu în acest sens;
− soluţiona o mică parte a problemei, care are o valoare simbolică,
fără a trece de fapt la fondul problemei;
− lua în considerare cererea în ansamblul său;
− anticipa apariţia cererii, fără să aştepte ca aceasta să se dezvolte
prin medierea antreprenorilor terţi.
Tipul de răspuns va depinde de natura mizei: caracterul mai mult sau

mai puţin stringent al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul
său de formalizare, difuzia sa, intensitatea opoziţiei pe care o suscită.
Trebuie să ţinem însă cont şi de context, de apariţia aşa-numitelor
ferestre de oportunitate care se pot deschide în funcţie de evoluţia
conjuncturii politice; alternanţa politică permite ca anumite probleme
care au fost anterior refuzate să fie înscrise în agendă într-un alt
moment; punerea pe agendă depinde deci şi de curentul politic, care
rezultă din contextul politic10.
La nivel local apariția unei probleme de politici publice nu parcurge

mereu toate etapele semnalate mai sus, de la momentul apariției
pe agenda publică și adoptarea ei spre implementare pe agenda
instituțională. De cele mai multe ori problemele de politici publice
sunt la acest nivel de următoarele tipuri:
1. Probleme legate de furnizarea unor servicii publice;
2. Probleme legate de direcțiile de dezvoltare pe care o anumită
comunitate le poate adopta, în funcție de schimbări ale unor
condiții socio-economice date;
John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies, Little, Brown

10
and Company, Boston, 1984.

3. Probleme legate de implementarea unor măsuri de respectare

a unor politici sau reglementări inițiate la nivel central.
Agenda publică la nivel local este de-obicei slab organizată,

comparativ cu nivelul central, așa cum este arătat mai sus. De cele
mai multe ori, principalele probleme care ajung să fie incluse pe
agenda instituțională a unei primării sunt legate de furnizarea acelor
servicii publice care intră, în mod formal, în atribuțiile acesteia. Dintre
acestea ar putea fi semnalate cele care se referă la asigurarea
infrastructurii, colectarea deșeurilor, furnizarea cu apă (canalizarea)
sau alte probleme specifice și punctuale care vizează întreaga sau
doar o parte a comunității. Problemele în acest caz sunt, de regulă,
cunoscute la nivelul comunității, importante fiind însă soluțiile de
implementare pe care autoritatea executivă de la nivel local (primăria)
alege să le adopte pentru a oferi rezolvarea așteptată.
Spre exemplificare, în schema de mai jos este prezentată schema

de furnizare a serviciilor publice de furnizare apă. În acest caz, figura
prezintă modul în care furnizarea acestui serviciu este împărțită în
mai multe activități distincte, până a ajunge să fie furnizată direct
cetățenilor.
Sistemul de alimentare cu apă potabilă
Rezervor Agitare Sedimentare Filtrare Dezinfectare Stocare Consumator
Colectare Tratare Distribuție
Fig. 4. Furnizarea serviciul alimentare cu apă potabilă11.
În cazul administrațiilor publice locale din România, aceste probleme,

prin caracterul lor uzual, sunt mai puțin asociate cu un proces
complex ca cel al politicilor publice, respectiv cu o etapă complicată,
ca cea derulată la nivel central, de definire și, ulterior, implementare.
Capitolul 2 67
Cu toate acestea, se poate constata că, în unele cazuri, decizia de

implicare a cetățeanului, inclusiv în etapa de definire a problemei, a
condus, mai ales în cazul unor unități administrative de dimensiuni
mai mari (cum este cazul orașelor) la soluții de politici publice care
s-au dovedit fiabile și funcționale – de exemplu, utilizarea aplicațiilor
de telefonie mobilă pentru eficientizarea circulației informațiilor privind
disponibilitatea locurilor de parcare.
De multe ori la nivel local, problemele pot fi legate și de necesitatea

de a valorifica oportunități economice punctuale, aflate la un moment
dat la dispoziția unei comunități. În această categorie, ar putea
intra construcția în apropiere a unei autostrăzi (crearea posibilității
dezvoltării unor servicii la nivelul comunității oferite în cazul creșterii
fluxului de turiști) sau descoperirea unor ape termale (posibilitatea
dezvoltării unor centre turistice care să contribuie la dezvoltarea unei
industrii locale de profil). În aceste cazuri, autoritatea executivă ar
putea derula un proces de analiză prealabil care să identifice cele
mai bune alegeri strategice privind potențialul de dezvoltare a unor
zone din teritoriul său, nevoia estimată de servicii, impactul pe care
l-ar putea avea asupra comunității. În aceste cazuri, în funcție de
dimensiunea acesteia, poate fi derulat un proces de consultare
care să conducă la formarea unei imagini cât mai fidele legată de
așteptările membrilor acesteia în ceea ce privește alocarea resurselor
disponibile. Acest gen de consultare este din ce în ce mai prezent,
fiind util pentru obținerea legitimității unei posibile acțiuni de politici
publice.
Pe lângă aceste probleme, agenda instituțională poate cuprinde

măsuri de implementare a unor politici publice sau legi naționale
dezvoltate la nivel central. În această categorie ar putea intra, de
11
Sursa: www.owasa.org, schema a fost utilizată și în elaborarea studiul
privind ”Situația furnizării serviciilor publice la nivel local” (în cadrul proiectului
Consolidarea cadrului pentru creșterea calității serviciilor publice și pentru
sprijinirea dezvoltării la nivel local (SPC), implementat de către Ministerul
Dezvoltării Regionale și Administrației Publice).
exemplu, politicile privind gestiunea deșeurilor publice sau alte

reglementări specifice care țin de respectarea unor legi specifice
inițiate la nivel central. În aceste cazuri, chiar dacă problema inițială
de politici publice a fost definită la nivel central, diferitele modalități de
implementare la nivel local ar putea fi rezultatul unor alegeri diferite.
De exemplu, în cazul deșeurilor, atingerea valorilor unor indicatori
cum sunt cei legați de colectarea selectivă, ar putea fi realizată prin
alegerea dintre mai multe instrumente de implementare, cum ar fi
cel de creștere a nivelului de conștientizare a comunității, construcția
unui amplasament special de depozitare, achiziția unei tehnologii
speciale de reciclare, etc. În acest cazuri, la nivel local ceea ce
contează ar putea fi alegerea nu între variante de soluționare ale
unei politici publice, ci între diferite variante de implementare. De
asemenea, în acest proces, așa cum se derulează la nivel local,
tipurile corespunzătoare de actori ar putea fi completate de consiliile
județene sau de prefectură, precum și de serviciile deconcentrate
aflate în subordinea acestora, respectiv a administrației centrale.
Activitatea de definire a problemei, așa cum se derulează la nivel

local, chiar dacă nu are amploarea celor care corespund politicilor
publice dezvoltate la nivel central, se bazează pe aceleași principii
și are un profil asemănător. Cu toate acestea, în ceea ce privește
activitatea de implementare, „distanța” între decizia propriu-zisă de
politici publice și beneficiarii acesteia, cetățenii, este mult mai mică
decât la nivel central, metoda de implicare a acestora este mai diversă
și ar putea genera exemple de soluționare, inclusiv pentru politicile
publice dezvoltate la nivel central.
Generarea de exemple de bună practică, respectiv a unor modalități

de rezolvare a unor probleme de politici publice dezvoltate la nivel
local poate fi realizată prin încercarea constantă de includere a
utilizatorilor finali, a cetățenilor, în procesul de definire și de selectare
a problemelor, respectiv în formarea unei agende publice locale.
În cazul administrației publice locale, aceste activități tind să fie din
în ce mai mult derulate mai puțin privind cetățeanul drept client, ci
mai mult ca participant în fiecare dintre etapele ciclului politicilor
Capitolul 2 69
publice. Procesul politicilor publice, respectiv cel de furnizare a

unor servicii publice, inclusiv la nivel local, tinde să devină din ce
în ce mai ”deschis”, prin includerea cetățenilor în diferitele activități
de implementare, indiferent de nivelul administrativ al funcționării
acestora. O astfel de tendință, indiferent de etapele în care este
constatată, dacă este perpetuată, ar putea conduce la o situație în
care sunt posibile: obținerea de informații și idei noi de la cetățenii/
utilizatori beneficiari ai unei politici publice sau a unui serviciu public,
îmbunătățirea serviciilor publice, protejarea interesului public,
creșterea încrederii cetățenilor în activitatea autorităților publice și
consolidarea responsabilității sectorului public în raport cu cetățenii.
Această tendință este marcată de readucerea în prim plan, în

special la nivelul statelor Uniunii Europene, a unui instrument ale
cărui caracteristici sunt de natură să accentueze latura participativă
a cetățeanului în actul de guvernare (nivel central sau local). Acest
instrument se numește ”Carta Cetățeanului” sau ”Carta serviciului
public”. În cazul dezvoltării acestui instrument, accentul nu mai este
orientat către îmbunătățirea structurilor instituționale administrative
care susține furnizarea unui serviciu, ci către identificarea celei mai
bune soluții prin care un anumit serviciu poate deveni mai accesibil
și mai performant pentru cetățean (de exemplu, soluțiile de tip ”one
stop shop” sau cele care înglobează într-o singură instituție activități
care în trecut erau derulate de instituții aflate la diferite alte niveluri
administrative).
Un alt element important care justifică această nouă tendință este

legată de modul în care sunt formulate standardele cuprinse în Carta
Cetățeanului. În cazul acesteia, nu mai este suficientă formularea
unor standarde de tipul: ”vor fi procesate cu 20% mai multe cereri” ci
este necesar să stabilim indicatori de tipul: ”cererea va fi procesată
în 5 minute”. Dacă în primul caz, standardul vizează mai degrabă
eficiența mecanismelor interne ale unei instituții, cel de-a doilea
consideră acestea ca fiind parte a procesului de furnizare a cererii
și este orientat către îndeplinirea unui standard care pornește de la
nevoile cetățenilor privind furnizarea unui serviciu.
Sub o astfel de formă, Carta devine expresia concretă a unei

”înțelegeri” între cetățeni și autoritățile publice privind îmbunătățirea
valorii unor indicatori prestabiliți referitori la furnizarea unor servicii
publice sau la îndeplinirea unor standarde de către aceste autorități
publice. Prevederile acestei Carte pot fi asociate cu 3 valori
predominante:
▪ Orientarea către cetățean/utilizator al unui serviciu public;

▪ Comunicare;
▪ Angajament.
Modul de respectare a acestor 3 valori este însoțit de ceea ce am

descris ca fiind rezultatul dezvoltării recente a tehnologiei IT care
permite o mai mare implicare a cetățeanului în activitatea autorităților
publice, inclusiv în acțiunile privind conceperea/dezvoltarea sau
implementarea unui serviciu public. În condițiile dezvoltării acestor
tehnologii, orientarea către cetățean nu mai este realizată, așa cum
prevedea NPM, doar prin identificarea la nivelul instituțiilor a celor mai
bune soluții care să răspundă unor obiective adoptate pe o agendă
instituțională, ci presupune o creștere semnificativă a participării active
a cetățeanului, inclusiv în fazele de concepere, de evaluare sau chiar
în cele de implementare a unei politici publice sau de furnizare a unui
serviciu public. A doua valoare amintită se referă la comunicare, ca
fiind necesară în derularea unor activități de informare și pregătire a
cetățenilor cu privire la politicile publice sau la modul de furnizare a
unor servicii publice. Această informare este considerată esențială
pentru ca obiectivul de performanță propus în Carta cetățeanului
să fie atins. În al treilea rând, această Cartă îmbunătățește modul
în care este formulat angajamentul pe care prestatorul de servicii
sau administratorul (în cazul în care furnizarea este subcontractată)
și-l asumă față de comunitatea de cetățeni beneficiară a serviciilor
publice corespunzătoare.
Aceste 3 valori descrise mai sus contribuie și la creșterea încrederii

în instituțiile publice prin faptul că:
Capitolul 2 71
• Facilitează gestionarea așteptărilor cetățenilor față de

performanțele prestării unor servicii publice;
• Stabilește un cadru de consultare și de participare a cetățenilor
beneficiari ai serviciilor publice;
• Furnizează un cadru de măsurare a performanței instituției
publice prestatoare a unui serviciu public;
• Contribuie substanțial la creșterea transparenței prin crearea
posibilității verificării modului în care au evoluat valorile
indicatorilor care definesc calitatea în furnizarea unui serviciu
public specific;
• Îmbunătățește performanța instituțiilor publice în care standardele
promise nu au fost atinse;
• Contribuie la creșterea satisfacției cetățenilor/ utilizatorilor
Important în această etapă de definire a agendei, la fel ca și în

celelalte etape descrise în continuare, este ca cetățenii/utilizatorii
să poată contribui, cât mai direct, la stabilirea standardelor pe care
ulterior să le poată urmări sau chiar să participe activ la modificarea
lor, în funcție de evoluțiile de pe parcursul implementării.
Această implicare poate conduce nu numai la o creștere a calității

serviciului, respectiv a capacității administrației de a răspunde
cerințelor cetățenilor dar și la posibilitatea de a înceta furnizarea unor
servicii actuale care fie nu mai răspund acestor nevoi, fie devin inutile.
În cazul României, la nivel local formarea agendei se relizează în

funcție și de fuxul colaborării între diferitele niveluri ale administrației
publice. În figura de mai jos, am furnizat o reprezentare a modului în
care această colaborare se derulează în cazul serviciilor de sănătate.
Astfel, se poate observa în cazul unor servicii faptul că acestea pot fi
furnizate atât de autoritățile locale (e.g. județene) dar și de autoritățile
centrale.
Nivel Central Structură separată
Ministerul Sănătății Inspecția Sanitară de Stat
ANMDP
La nivel județean Structuri fără personalitate juridică

Direcția de sănătate Structuri de Inspecția
publică Sanitară de Stat
Avize, autorizare
Furnizori de servicii de Operatori economici

sănătate pentru dispozitivele
medicale puse în funcțiune și
aflate în utilizare
Fig. 5. Furnizarea serviciilor de sănătate la nivel local și

contribuția instituțiilor administrației publice de la diferitele
niveluri la serviciile furnizate
Sursa: proiectul Consolidarea cadrului pentru creșterea calității serviciilor publice
și pentru sprijinirea dezvoltării la nivel local (SPC), implementat de către Ministerul
Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.
Capitolul 2 73
2.2. Adoptarea deciziei
După cum am arătat, un prim element fundamental pentru o politică

publică de succes îl reprezintă definirea corectă a problemei şi
identificarea cauzelor acesteia, deoarece tot parcursul ulterior al
procesului politicii publice depinde invariabil de acest moment.
Atunci când nu avem o imagine clară asupra problemei, este bine
să provocăm discuţii cu toţi potenţialii actori (stakeholderi) implicaţi,
să analizăm datele disponibile (cantitative şi calitative). O problemă
slab structurată sau ale cărei cauze nu au fost corect depistate poate
duce la un eşec al politicii publice.
De regulă, prin decizie se înţelege rezultatul procesului prin care se

realizează o alegere între două sau mai multe posibilităţi de acţiune
alternative care pot conduce la îndeplinirea aceluiaşi obiectiv. Întregul
proces prin care se ajunge la această concluzie este cunoscut sub
numele de „proces de luare a deciziei”. Herbert A. Simon12 consideră
că „elaborarea deciziei este sinonimă cu întregul proces managerial.
De fapt, funcţiile managementului reprezintă serii de decizii înlănţuite.
Abordarea principală, care a fost luată în considerare în studierea
proceselor de luare a deciziilor, a folosit analogia dintre luarea deciziei
şi procesul general de rezolvare a problemelor. Etapele generale ale
acestui proces sunt următoarele:
1. Definirea problemei;
2. Găsirea alternativelor posibile de acţiune;
3. Evaluarea alternativelor;
4. Selectarea alternativei.
Totuşi, unii cercetători susţin că de fapt există o diferenţiere între

cele două procese, întrucât cele patru etape mai sus menţionate se
constituie în procesul de elaborare a deciziei, iar rezolvarea problemei
12
Herbert A. Simon, The New Science of Management Decision, Ed.
Englewood Cliffs, Prentice Hall NJ, 1977, p. 23.
ar include şi aplicarea alternativei alese. Totuşi, o parte a literaturii de

specialitate consideră cele două concepte ca fiind interschimbabile.
Identificarea caracteristicilor profunde ale acestei decizii publice

este un mod de lucru adesea utilizat în ştiinţele sociale. În general
se consideră că un proces decizional reuneşte activităţi şi actori în
jurul a două faze principale: faza de formulare şi cea de legitimizare13
(Jones, 1970).
a) Formularea desemnează activitatea prin care o cerere sau o

problemă înscrisă pe agenda guvernamentală se transformă
în alternative pentru acţiune, în soluţii.
Această fază, numită şi fază de elaborare, include diverse activităţi care

se diferenţiază între ele în teorie, dar care în fapt se pot suprapune sau
chiar confunda. Formularea încorporează atât planificarea raţională,
cât şi reacţii subiec-tive, marja de opţiuni reducându-se la ceea ce
factorii de decizie pot accepta sau nu. În esenţă, procesul constă în a
determina care acţiuni sunt posibile şi care nu. Responsabilii politici
şi serviciile lor fac studii pentru a identifica obiectivele şi faţetele lor
operaţionale, pentru a descoperi factorii care cauzează problema,
pentru a mobiliza cunoştinţele disponibile şi pentru a stabili un
diagnostic. Se mobilizează o imaginaţie mai mult sau mai puţin
creatoare pentru a ajunge la alternative şi pentru a identifica o ţintă
care trebuie atinsă. Se fac previziuni sau pariuri cu privire la meritele
alternativelor, la acceptabilitatea soluţiilor, la viitorul problemei odată
ce decizia va fi luată. Se iau în calcul actorii importanţi, precum şi
credinţele existente.
Este recomandabil de asemenea să se ţină cont de faptul că, uneori

formularea poate avea loc, fără o definire clară a problemei sau fără
ca cei care formulează alternativele să aibă un contact prea strâns
13
Charles O. Jones, An Introductions to the Study of Public Policy, 3rd.
Edition, Brooks-Cole, Monterey, 1984.
Capitolul 2 75
cu grupurile afectate. De asemenea, în cadrul formulării pot interveni

mai mulţi actori care propun soluţii complementare sau care se află în
competiţie. Formularea sau reformularea poate avea loc pe parcursul
unei perioade lungi de timp, fără a exista vreodată suficient sprijin
pentru propunerile formulate. Există adesea mai multe puncte de apel
pentru cei care au de pierdut în procesul formulării. Procesul în sine
nu are niciodată efecte neutre: unii pierd, alţii câştigă. Formularea
este foarte mult o activitate politică, deşi nu neapărat partizană.
Howlett şi Ramesh14 arătau că există o serie de limite care acţionează

asupra celor care formulează politicile publice. Unele pot fi constrângeri
fundamentale care ţin de natura însăşi a problemei care trebuie
rezolvată. Altele sunt constrângeri de natură procedurală, care la
rândul lor pot fi instituţionale (prevederile constituţionale, modul de
organizare al statului şi a societăţii, sistemele de idei şi credinţe
dominante).
O altă problemă pe care o ridică cei doi autori este cea dacă
formularea politicii publice este publică sau privată. În cazul în care
este privată, cei doi se întreabă care sunt motivele pentru care numai
unii au acces în această etapă importantă a procesului? Iar în cazul
în care este publică, atunci care sunt condiţiile necesare pentru a
participa la acest proces?
Formularea poate să se împartă, la rândul său, în două sub-etape:

cea a analizei şi cea a selecţiei.
• Analiza defineşte o activitate de investigare a problemei, de

căutare a opţiunilor şi alternativelor. Consecinţele, avantajele
şi inconvenientele, efectele induse şi efectele urmărite sunt
anticipate şi explicate. Se pune întrebarea de a şti dacă trebuie
să se acţioneze sau nu şi care ar fi rezultatele acţiunii sau lipsei
14
Pentru mai multe detalii, vezi M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor
publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004,
p. 141.
de acţiune. Dacă o autoritate nu reuşeşte să înţeleagă ce se

întâmplă, problemele complexe sunt caricaturizate, există date
a căror pertinenţă şi finalitate trebuie verificate, există cuplaje
cauză-efect care seamănă cu istoria oului şi a găinii, investigaţia
nu merge de la sine.
Decidenţii publici, ţinând cont de presiunea cetăţenilor (ce sunt

consideraţi contribuabili, utilizatori şi clienţi), au o mare „înclinaţie în
a traduce problemele în soluţii, fără a face un diagnostic prealabil.
Uneori se realizează anumite echipamente publice, fără a se
cunoaşte utilitatea efectivă a acestora. Nu trebuie însă neglijat faptul
că diagnosticul este un joc al puterii şi face parte integrantă din
definirea politicilor publice.
Analiza sau diagnosticul situaţiei existente pot fi realizate pornind de

la următoarele aspecte :
− identificarea grupului-ţintă ce va fi afectat de această politică,

analiza caracteristicilor principale ale acestui public şi a
relaţiilor dintre acest grup şi agenţii publici şi partenerii privaţi;
− inventarierea acţiunilor conduse de către autorităţile publice,

analiza coerenţei şi a legăturilor dintre acestea, a conflictelor
de logică şi de interese dintre actorii participanţi, studierea
analizelor de evaluare anterioare;
− identificarea efectelor mediului extern asupra fenomenelor

observate la populaţia vizată;
− punerea în evidenţă a interacţiunilor majore dintre cetăţeni,

autorităţi publice şi mediul extern;
− analiza pertinenţei acţiunii publice în jocul acestor mecanisme.
Aceasta este etapa care defineşte, practic, întreg parcursul ulterior al

politicii publice, care devine soluţia preferată la problema identificată
Capitolul 2 77
anterior. Formularea alternativelor trebuie să ţină cont de câteva

condiţii minime:
• Fiecare variantă trebuie să explice clar modul în care va

rezolva problema ce reclamă o politică publică;
• Fiecare variantă trebuie să fie însoţită de o estimare a
necesarului de resurse (financiare, umane, de timp);
• Fiecare variantă trebuie să fie însoţită de o estimare a
impactului aşteptat asupra grupului-ţintă.
Există mai multe procese prin care se pot genera soluţii viabile la o
problemă, atunci când decidentul îşi ia timpul necesar pentru această
etapă, anume:
− Brainstorming (de regulă, în interiorul echipei care este

responsabilă cu soluţionarea problemei: în cazuri concrete,
echipa poate fi formată din: consilieri, experţi, parteneri de
coaliţie, colegi de partid etc.);
− Tehnica Delphi – constă în consultarea unui grup de experţi
în domeniul de referinţă a problemei pe care am ales-o pe
baza unui chestionar care măsoară opiniile acestora asupra
problemei analizate;
− Consultări cu persoane, organizaţii din afara instituţiei – de
regulă, acestea sunt utile mai ales atunci când definirea
problemei este făcută de factorul cu putere de decizie, care
însă nu cunoaşte toate soluţiile posibile pentru rezolvarea
acesteia;
− Studierea modului în care alţii au rezolvat probleme similare
(modelul best practice).
Legitimizarea este un element central într-un sistem politic, implică

autoritate, aprobare, obligaţie, susţinere. O modalitate de a măsura
legitimitatea este de a analiza sprijinul disponibil pentru guvern şi
pentru ceea ce face acesta. David Easton15 face o distincţie importantă
între două tipuri de sprijin: concentrat şi difuz.
Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile şi predispoziţiile

stimulate de rezultate care sunt percepute de către cetăţeni ca
îndeplinind cererile lor pe măsură ce apar sau chiar anticipându-le. În
schimb, sprijinul difuz se refera la „rezerva de atitudini favorabile sau la
bunăvoinţa care-i ajută pe membrii unei comunităţi să accepte sau să
tolereze rezultatele care nu le convin sau efectele pe care le consideră
contrare dorinţelor lor.” După cum susţine Easton, legitimizarea se
bazează pe atitudini învăţate. El se referă la „inocularea simţului
legitimităţii” şi observă că sprijinul cel mai stabil derivă din convingerea
cetăţenilor ca trebuie să se supună. După Jones, acest fapt sugerează
că legitimitatea poate fi administrată în societate. Aceste concluzii
sugerează o relaţie dinamică între legitimitatea unui sistem politic şi
aprobarea programelor guvernamentale.
Pot fi acceptate dezamăgiri pe termen scurt şi intermitente, însă

menţinerea pe o perioadă mare a unor neconcordante între rezultate
şi aşteptări poate să deterioreze sprijinul de bază pentru sistemul
politic. Acest lucru este valabil şi atunci când guvernul încearcă să
manipuleze legitimitatea prin folosirea de simboluri. Publicul poate
învăţa să sprijine guvernul prin circulaţia informaţiei şi prin folosirea
de simboluri, însă în timp, rupându-se asocierea dintre simbol şi
program, ajungându-se la separarea simbolului de program, în acel
moment guvernul trebuie să suporte costurile acelei separări.
• Selecţia reprezintă, în esenţă, procesul de reducere a opţiunilor

la o singură alegere. Această fază este însoţită de tensiuni care
ţin de divergenţe normative şi utilitariste. Ea poate fi momentul
în cursul căruia se exprimă şi se soluţionează conflicte, faptele
sau analiza nefiind neutre în ochii actorilor implicaţi, în orice
caz, nu mai neutre decât scopurile. Compromisuri, negocieri,
coaliţii, înţelegeri, situaţii clar obscure constituie tot atâtea
activităţi generate în cursul acestui proces. Valorificarea
opţiunilor alternative permite exprimarea unor tactici la fel
David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, în V. Junjan,
15
R. Bere, în Revista transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(8)/2002.

Capitolul 2 79
de variate ca şi recurgerea la valori, permite propaganda,

comunicarea şi şantajul. Promovarea politică însoţeşte de
aproape selectarea unei alternative.
Atunci când avem de-a face cu mai multe soluţii pentru aceeaşi
problemă, iar decidentul este pus în postura de a alege una dintre
ele, aceste variante pot fi, la rândul lor, „cântărite” folosind diverse
metode cantitative şi calitative:
Metodele calitative se folosesc mai ales atunci când problema este

una focalizată, restrânsă, când sunt puţine date cantitative disponibile,
iar credibilitatea lor ridică anumite semne de întrebare, respectiv
când gradul de deschidere al instituţiilor implicate în soluţionarea
problemei este relativ mare (ex.: interviuri, analiza SWOT, focus-
grupuri, brainstorming, medierea şi negocierea etc.).
Metodele cantitative se utilizează atunci când problema pe care

ne propunem să o rezolvăm este extinsă (afectează grupuri-ţintă
largi), există date statistice disponibile, iar gradul de deschidere al
instituţiilor implicate este redus (ex.: analiza multicriterială, analiza
cost-beneficiu, analiza de risc, analiza senzitivităţii, analiza cost-
eficacitate).
b) În ceea ce priveşte faza de legitimizare, aceasta pare mai

scurtă şi mai uşor de identificat. În sensul strict al termenului,
ea coincide cu momentul în care responsabilul formal, individul
sau grupul căruia îi revin dreptul şi sarcina de a decide, ia
decizia efectivă. El votează, semnează, „hotărăşte”.
În teorie, el deţine autoritatea, monopolul alegerii. El poate accepta

sau refuza selecţia elaborată în amonte, poate exercita un act
discreţionar. Nu este obligat să accepte avizul consilierilor, experţilor
şi al altor actori. El are posibilitatea de a face şi de a desface.
În practică se observă că acest lucru se întâmplă destul de rar. Uneori,

„decidentul” ratifică pur şi simplu activitatea de selecţie sau modifică
numai un detaliu al opţiunii deja elaborate. Asta înseamnă că este

prizonierul procesului care s-a derulat în amonte? Şi da, şi nu.
Decidentul nu are timpul de a reconsidera totul. El nu are influenţa

necesară pentru a distruge nişte compromisuri care neutralizează
sau mobilizează, astăzi sau în viitor, alţi actori care să conteze. Îi
lipsesc informaţiile privind tehnicitatea mizelor şi a opţiunilor posibile.
În acelaşi timp, în sens invers, el poate să parieze că consilierii sau
colaboratorii săi i-au anticipat interesele, valorile, preferinţele.
Legitimizarea nu este un act protocolar, chiar şi atunci când

„decidentul” se mulţumeşte să ratifice activitatea desfăşurată în
amonte. Ea are o valoare adăugată care este decisivă din punct de
vedere politic şi simbolic: prin votul său, prin semnătura sa, el conferă
legitimitate unei alegeri şi o oficializează, îi conferă autoritate şi un
caracter ireversibil.
Activitatea de legitimizare constă deci în alegerea unei soluţii în

conformitate cu un criteriu de alegere, care face această soluţie
acceptabilă pentru terţi. Legitimizarea este un element central într-
un sistem politic, implică autoritate, aprobare, obligaţie, susţinere.
O modalitate de a măsura legitimitatea este de a analiza sprijinul
disponibil pentru guvern şi pentru ceea ce face acesta. David Easton16
face o distincţie importantă între două tipuri de sprijin: concentrat şi
difuz.
Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile şi predispoziţiile

stimulate de rezultate care sunt percepute de către cetăţeni ca
îndeplinind cererile lor pe măsură ce apar sau chiar anticipându-le.
În schimb, sprijinul difuz se referă la „rezerva de atitudini favorabile

sau la bunăvoinţa care-i ajută pe membrii unei comunităţi să accepte
David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, în V. Junjan,
16
R. Bere, în Revista transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(8)/2002.

Capitolul 2 81
sau să tolereze rezultatele care nu le convin sau efectele pe care

le consideră contrare dorinţelor lor”. După cum susţine Easton,
legitimizarea se bazează pe atitudini învăţate. El se referă la
„inocularea simţului legitimităţii” şi observă că sprijinul cel mai stabil
derivă din convingerea cetăţenilor că trebuie să se supună. După
Jones, acest fapt sugerează că legitimitatea poate fi administrată
în societate. Aceste concluzii sugerează o relaţie dinamică
între legitimitatea unui sistem politic şi aprobarea programelor
guvernamentale.
Pot fi acceptate dezamăgiri pe termen scurt şi intermitente, însă

menţinerea pe o perioadă mare a unor neconcordante între rezultate
şi aşteptări poate să deterioreze sprijinul de bază pentru sistemul
politic. Acest lucru este valabil şi atunci când guvernul încearcă să
manipuleze legitimitatea prin folosirea de simboluri. Publicul poate
învăţa să sprijine guvernul prin circulaţia informaţiei şi prin folosirea
de simboluri, însă în timp, rupându-se asocierea dintre simbol şi
program, ajungându-se la separarea simbolului de program, în acel
moment guvernul trebuie să suporte costurile acelei separări.
•

Adoptarea deciziei este așadar un proces complex, care presupune
parcurgerea etapei care cuprinde activități precum cele de definire/
identificare a variantelor, analiza acestora, evaluarea și selectarea
variantei considerate cea mai potrivită spre implementare.
Descrierea acestei etape, așa cum se arată mai sus, se referă la un

proces care se finalizează cu alegerea unei variante de politici publice
și depinde de o serie de factori determinați de configurația instituțiilor
guvernamentale sau de activitatea actorilor implicați în proces. La
nivel central, selectarea unei anumite variante, în cazul unei politici
publice complexe, ar putea fi o activitate în care pot fi implicate diferite
grupuri de interese (de exemplu sindicate) sau specialiști din cadrul
administrației sau alți actori relevanți. Așa cum am arătat și în capitolul
anterior, în cazul administrației publice locale, deși se păstrează
principiile abordării stadiale descrise mai sus, luarea deciziei este un

proces în care activitățile de analiză a variantelor sau de selectare a
celei mai potrivite nu sunt atât de complexe. La fel, în cazul alegerilor
privind furnizarea unui serviciu public la nivel local sau central, ar
putea fi o decizie tehnică care nu necesită decât parțial și doar din
motive de legitimare a deciziei politice o analiză orientativă a unor
posibile variante de acțiune.
Relevant pentru parcurgerea acestei etape, ținând cont de ultimele

tendințe privind derularea procesului politicilor publice la nivel local,
este faptul că, la fel ca și în cazul formării agendei, pentru simplificarea
procesului este necesară asigurarea unei apropieri a cetățenilor
din ce în ce mai mult de actul deciziei de politici publice sau de cel
referitor la furnizarea unui serviciu public.
Această apropiere constă practic în creșterea substanțială a nivelului

de legitimitate a deciziei de politici publice. Asigurarea acestei
legitimități - care, după cum am văzut, poate fi reprezentată de
autentificarea formal/legală a deciziei, respectiv de asumarea publică
a unei variante de politici publice - reprezintă de fapt rezultatul activității
unei instituții care, indiferent de nivelul la care funcționează (central
sau local), are un rol de intermediar între cetățean și rezultatele
variantei a căror realizare a presupus alocarea unor resurse. În acest
condiții, problema este nu de a depune eforturi pentru a găsi cea mai
bună variantă posibilă într-un context dat, ci de a găsi acele modalități
prin care hazardul moral (de ex. riscul de fraudă, riscul de eroare,
etc.) pe care îl prezintă apelul la aceste instituții să fie cât mai mic.
Mai jos sunt prezentate două astfel de metode care au fost deja
aplicate, în special la nivelul administrației publice locale. Prima,
se numește „bugetarea participativă”, iar cea de-a doua „maparea
călătoriei cetățeanului” (service mapping).
Bugetarea participativă – Problema bugetării diverselor investiții a

fost mereu dificilă la nivelul oricărei instituții a administrației publice,
în special a celei locale. De exemplu, principala întrebare care poate
Capitolul 2 83
apărea pe agenda instituțională a unei autorități locale este: Care

anume sunt investițiile pe care merită să le inițiem? Bineînțeles că
există o serie de constrângeri care țin de nivelul de resurse existent,
numărul de persoane beneficiare sau alte acțiuni care ar trebui să fie
derulate ca urmare a investiției (de exemplu, o posibilă reconfigurare
teritorială).
Dincolo de răspunsul tehnic la aceste întrebări, poate fi formulată

următoarea constatare: Pentru că aceste investiții sunt ”legitimate” de
un decident politic, acesta va fi mereu interesat ca acea investiție să-i
fie „utilă” politic. În aceste condiții, probabil că vor fi evitate investițiile
”ascunse”, adică cele care nu au suficientă vizibilitate din punct de
vedere politic, oricât de raționale și utile ar fi, dacă acestea nu ajung
să fie apreciate și să influențeze ”pozitiv” cetățeanul votant.
Chiar și în cazul existenței unor expertize anterioare sau a unor

analize raționale care consideră necesară alegerea unei soluții de
politici publice, rezultatul nu poate fi mai mult decât o negociere în
care autorul analizelor, specialistul, funcționarul public și decidentul
politic pot ajunge la un compromis.
Așa cum a fost descrisă mai sus și cum poate fi întâlnită și în

majoritatea instituțiilor publice din România, legitimitatea poate fi în
realitate doar o formalitate legală. Nici atunci când soluțiile alese/
legitimate sunt rezultatul unor negocieri, acestea nu vor fi expresia
alegerii directe a cetățenilor și, de aceea, vor fi mereu suboptimale.
Bugetarea participativă încearcă să ofere un răspuns la această
problemă a legitimității. Aceasta este o metodă prin care este
asigurată participarea activă directă a cetățenilor în luarea unor decizii
specifice privind profilul unui program sau investiție care ar putea fi
inițiată la nivelul unei comunități. Bazată pe principiile unui proces
„deschis” al politicilor publice, acest model oferă soluția legitimării prin
reconfigurarea însuși a rolului pe care instituțiile publice inițiatoare de
politici publice sau furnizoare de servicii publice ar putea să îl ocupe
în relația cu cetățeanul.
Bugetarea participativă constă în derularea unui proces care începe

cu identificarea a 3 sau mai multor programe a căror implementare ar
presupune, în principiu, alocarea unei cantități relativ asemănătoare
de resurse (vezi figura de mai jos).
Prop.1
A.
Prop.2
Prop.3 (aleasă si
Cetățeni Primărie
implementată)
B.
Cetățeni Proiect decis Primărie
Fig. 6. Bugetarea participativă (A) și bugetarea tradițională (B)
Alegerea între variante este realizată prin vot direct de către cetățeni.
În acest fel luarea deciziei privind care dintre cele trei programe
răspunde mai bine preferințelor cetățenilor poate fi luată de cei care
sunt direct afectați de aceasta și care, totodată, contribuie direct la
finanțarea acesteia: cetățenii.
O altă metodă care se fundamentează pe participarea cetățenilor

în luarea deciziei cu privire la furnizarea unui serviciu public este
reprezentată de metoda ”maparea călătoriei utilizatorilor”, aplicată, de
exemplu, în cazul analizei serviciilor publice legate de evenimentele
de viață (acordare certificate, aprobări etc.).17 În acest caz, este mai
Capitolul 2 85
puțin important profilul unei instituții publice (ce funcții îndeplinește,

care este structura organizatorică, ce resurse sunt alocate etc.), ci
efortul în termeni de resurse alocate de cetățean (termenul de resurse
este folosit în sens foarte larg) pentru a ajunge să beneficieze de un
serviciu public. Este la fel de secundar și dacă instituția furnizoare a
serviciului public funcționează la nivel central sau local. Ceea ce este
important este nivelul de calitate al serviciului, respectiv de satisfacție
al cetățeanului, luând în considerare raportul între beneficiile și
resursele alocate pentru obținerea acestuia.
„Maparea călătoriei utilizatorului” este un tip de analiză care

presupune urmărirea cursului acțiunilor întreprinse de un cetățean/
utilizator pentru a beneficia de un serviciu public. Acest proces se
concentrează pe diferitele interacțiuni propriu-zise dintre cetățean/
utilizator și autoritatea publică care furnizează un anumit serviciu
public (aceste interacțiuni ar putea fi reprezentate de documentele
care trebuie furnizate de cetățean/utilizator, dosarele de caz care ar
putea fi deschise, calendarul de îndeplinire a termenelor intermediare
de parcurgere a unor documente oficiale până în momentul emiterii
lor, etc.) și impactul acestor interacțiuni asupra percepției cetățeanului
(când se simt utilizatorii nemulțumiți și de ce?). Această analiză
specifică ar putea consta în aplicarea următoarelor tehnici:
• Urmând pas cu pas: În fiecare pas din procesul de accesare

a serviciului public, cetățeanul/utilizator este urmat de un
observator care înregistrează modul în care activitățile au fost
efectiv dezvoltate, nivelurile de satisfacție din ambele perspective
(cetățean și furnizor) și compară experiențele interne și cele
17
Prin evenimente de viață se înțeleg toate evenimentele importante ale
vieții unui cetățean care presupun furnizarea unui serviciu public specific
de o autoritate publică, cum ar fi: nașterea, botezul, căsătoria, divorțul sau
decesul. În funcție de sistemul administrativ, serviciile publice ar putea fi
furnizate în acest cazuri de către autoritățile publice centrale sau locale.
externe;
• Jocul de rol: Evaluatorul ar putea pur și simplu pretinde că este
un utilizator și va parcurge exact aceleași etape pe care le-ar
parcurge un simplu cetățean pentru obținerea unui serviciu
public (e.g. obținerea unui certificat, a unui document oficial, etc).
În acest demers, evaluatorul va lua în considerare timpul alocat,
necesitatea furnizării unor duplicate, eficiența furnizării serviciului
din punctul de vedere al cetățeanului etc.
• Exemple relevante: Evaluatorul identifică agențiile/companiile/
furnizorii de servicii care au sisteme similare cu cele care sunt
cartografiate, atât din sectorul public, cât și din cel privat și
eventual estimează posibilitatea ca acele sisteme să funcționeze
și în cazul furnizării serviciului public respectiv.
În cazul evenimentelor de viață, aplicarea acestei metode presupune

urmarea experienței utilizatorilor în activitățile lor de accesare a unui
serviciu public corespunzător producerii unui ”eveniment de viață”
(permise, certificate, orice alt document oficial). O astfel de analiză
dezvăluie faptul că, pentru utilizator, accesarea serviciului pe care
este îndreptățit sau obligat să îl primească, presupune de obicei mai
multe contacte cu mai multe instituții (de exemplu, spital, primărie,
alt departament care emite diverse certificate). Adesea, elementele
individuale ale serviciului „eveniment de viață” sunt fragmentate în
unități din cadrul unei organizații sau în mai multe instituții diferite, în
funcție de competențele atribuite prin lege. Abordarea „evenimentului
de viață” este atât un instrument de analiză, cât și baza de organizare
a serviciilor publice, în special online, prin exploatarea puterii de
procesare și de rețea a tehnologiei informației.
Principalele caracteristici ale analizei bazată pe metoda ”mapării

călătoriei utilizatorului” ar putea fi identificate ca fiind:
a) Permite o mai bună înțelegerea a tuturor etapelor a căror

parcurgere presupune obținerea rezultatului dorit (serviciu
public) de către cetățeni;
b) Oferă posibilitatea luării unor decizii privind profilul sau
Capitolul 2 87
oportunitatea furnizării unui serviciu public, pornind de la

experiența directă a modului în care cetățenii beneficiază de
serviciul respectiv;
c) Permite identificarea tuturor instituțiilor și a unităților lor sau a
agențiilor implicate pe parcurs. Această metodă este centrată
atât pe utilizator, cât și pe profilul unei autorități publice (central
sau local), abordând, însă, fiecare eveniment din punctul de
vedere al cetățeanului. Prin intermediul acestei metode pot fi
mai ușor identificate situațiile în care serviciile furnizate sunt
mai puțin apreciate sau pentru a putea evalua mai ușor și mai
corect experiența prestării întregului serviciu.
Metodele descrise mai sus, precum și aplicarea lor, în special în

cadrul serviciilor publice furnizate de administrația publică locală, au
ca numitor comun intenția de implicare a cetățenilor în conceperea
acestora, dar și în cazul luării unor decizii legate de soluțiile adoptate.
Aplicarea acestor metode ar putea conduce la o modificare a
funcțiilor administrației publice din cea de principală generatoare de
soluții de politici publice, în cea de platformă de generare a acestora.
Important nu mai este, așadar, a găsi soluțiile cele mai bune, ci de a
crea posibilitatea păstrării și transformării preferințelor exprimate de
cetățeni în decizii de politici publice corespunzătoare.
2.3. Implementarea politicii publice
Odată ce s-a obţinut acordul tuturor factorilor decizionali asupra

variantei optime de soluţionare a problemei, aceasta trebuie făcută
cunoscută tuturor celor implicaţi, pentru a se stimula crearea unei
legitimităţi asupra soluţiei. În anumite cazuri, este nevoie ca în
această etapă, decidentul să procedeze la acumularea de noi resurse
(negocieri, concretizarea unor parteneriate, angajarea de personal
nou) şi/sau să modifice anumite structuri organizaţionale – să creeze
organizaţii noi, să modifice/sporească responsabilităţile vechilor
organizaţii.
Este demonstrat faptul că implementarea politicilor rareori implică

doar superiori şi subordonaţi din aceeaşi ierarhie organizaţională, cel
mai probabil, fiind necesară şi cooperarea altor persoane, care pot
face parte din altă organizaţie guvernamentală (membri ai aceleiaşi
structuri ierarhice) sau din organizaţii nesubordonate guvernului, sau
care nu fac parte din nicio organizaţie. Atât formularea politicii, cât
şi punerea ei în aplicare vor implica mai mulţi participanţi, cu moduri
diferite de a înţelege problema pe care politica încearcă să o rezolve
şi obiectivele politicii.
Execuţia reprezintă faza procesului politicii prin care trebuie să se

atingă obiectivele stabilite. În cadrul acestei etape, deciziile adoptate
devin executorii şi trebuie să fie puse în practică. Implementarea
reprezintă acea fază a unei politici publice pe durata căreia sunt
generate acte şi efecte pornind de la un cadru normativ de intenţii,
texte sau discursuri politice (Y. Meny, J.-C. Thoening, 1989).
Tot în această etapă va alege instrumentele prin care politica este

pusă în aplicare (de natură legislativă, instituţională etc.), respectiv
agenţia implementatoare (Guvernul, alte autorităţi publice, organizaţii
din mediul privat etc.). Cei care în practică sunt răspunzători de
realizarea unei anumite politici, uneori au tendinţa de a supraevalua
importanţa deciziei individuale (fie ea legislativă, administrativă sau
economică) care precede realizarea politicii. Experienţa ne arată însă
că există deseori o lungă perioadă de timp între luarea deciziei şi
punerea sa efectiva în practică, în cursul căreia pot interveni adesea
complicaţii neprevăzute. Mai mult decât atât conceptul iniţial a ceea
ce se doreşte se poate schimba şi cu acesta şi necesitatea anumitor
politici. Atunci când avem în vedere implementarea unei anumite
politici date, trebuie de asemenea să evaluăm care dintre modelele
normative de politică publică ar putea fi utilizate pentru realizarea sa.
O importanţă capitală o reprezintă alegerea instrumentului de reglare
sau a combinaţiei de instrumente (piaţă, guvern, responsabilitatea
societăţii civile). Nimeni nu poate ignora evaluarea fezabilităţii politicii,
dacă este momentul oportun pentru actualizarea unei anumite politici,
Capitolul 2 89
care va fi posibilă reacţie publică şi ce efect va avea abordarea aleasa

asupra diferitelor interese şi asupra opiniei publice în general.
În mod efectiv, există o distanţă semnificativă între cele două faţete

ale punerii în aplicare:
• dispoziţiile stabilite de către factorii de decizie;

• procesele concrete care se derulează pe teren.
Această lipsă de concordanţă poate fi constatată într-o ţară

centralizată, cum este şi cazul României. Cei cărora le este în mod
oficial însărcinată punerea în aplicare a unei politici publice nu
acţionează niciodată singuri, ci în cooperare sau prin intermediul
altor actori ai scenei sociale, prin intermediul unor indivizi, grupuri sau
instituţii: prefectul cu ajutorul factorilor locali, ministerul A cu ajutorul
şi colaborarea ministerului B, municipalitatea sprijinindu-se pe
asociaţiile private sau organizaţiile neguvernamentale. Putem afirma
că acest sistem interorganizaţional rămâne, în majoritatea cazurilor,
unul neoficial. Cu toate acestea, tocmai acest sistem, prin capacitatea
membrilor săi de a-şi gestiona interdependenţa, prin modalitatea în
care îşi adaptează dispoziţiile, dacă nu chiar şi problemele politicilor
publice, este cel care, în mare parte, stabileşte dependenţa emiterii
de dispoziţii de punerea lor în aplicare.
Beneficiarii deciziilor, cetăţenii sau grupurile de indivizi rămân rareori

într-o stare de pasivitate. Acestea interacţionează, în mod direct, prin
intermediul relaţiilor care le au, sau în mod indirect, prin intermediul
reţelei de reprezentanţi mai mult sau mai puţin autorizaţi cu factorii
însărcinaţi cu punerea în aplicare şi cu cei implicaţi în luarea deciziilor.
Sistemul de acţiune, structurat pentru punerea în aplicare, este unul

practic, în funcţie de modalităţile extrem de variate ale unei politici
sau alta. Regularizarea socială care condiţionează comportamentele
actorilor implicaţi poate fi, în acest caz, autoritatea ierarhică sau
mecanismul de piaţă. În cazul administraţiilor publice româneşti,
mecanismul de regularizare întâlnit instaurează un regim de schimb
între funcţionarii de la nivelul ministerelor şi reprezentanţii intereselor

sectoriale care intervin în cadrul aceleiaşi unităţi teritoriale şi care
depind unii de alţii în ceea ce priveşte reuşita lor în sfera practică şi
în atingerea obiectivelor fixate. Pentru aleşii locali este vorba despre
propria lor piaţă (în circumscripţiile lor), iar pentru funcţionari fiind
vorba despre interiorul ierarhiei ministeriale.
Totuşi, în practică întâlnim cazuri în care o politică publică se aplică

într-un anumit mod şi nu în altul. Experienţa practică ne îndeamnă
să abordăm punerea în aplicare a unei politici publice sub forma
unei ecuaţii cu trei parametri, şi anume: caracteristicile programului,
comportamentele celor însărcinaţi cu punerea în aplicare, reacţiile
grupurilor-ţintă.
În funcţie de modalităţile specifice, a căror pondere poate varia în

funcţie de context, aceşti trei factori intervin în majoritatea situaţiilor.
Diagrama de mai jos prezintă simplificat un model al procesului de

implementare a unei politici publice [Van Meter; Van Horn, 1975],
urmărind în acelaşi timp circuitele decizionale, dar şi factorii exogeni
care determină performanţa unei politici.
Aplicarea în practică a unei politici publice nu este deloc simplă.

Procesul punerii în aplicare se prezintă ca o serie de activităţi
dispersate pe parcursul unei perioade de timp destul de lungi, al cărui
început şi al cărui sfârşit sunt dificil de diferenţiat şi care introduce în
acţiune numeroşi alţi actori.
Capitolul 2 91
Cominicarea
interinstituțio-
nală și punerea
în aplicație
Standarde
și obiective
Caracteristici
Dispozițiile
ale agenției
Politica celor care Performanţă
implemen-
publică implemen-
tatoare
tează
Condiții
economice,
sociale și
Resurse politice
Fig. 7. Implementarea politicii publice
În literatura de specialitate18 se vorbeşte despre existenţa a patru

modele teoretice de implementare a politicilor publice:
1. Modelul autoritar – care pune accentul pe instrumente precum

instrucţiuni şi ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie
şi responsabilitate;
18
M. Potůček, L. Vass, Dimensions of Public Policy: Values, Processes,
Implementation and Results, în Public Policy CEE: Theories, Methods,
Practices, NISPAcee, 2003, p. 67.
2. Modelul participativ – se referă mai mult la instrumente

indirecte de control, cum ar fi stabilirea obiectivelor,
spontaneitate, training, adaptare, negociere, cooperare
şi încredere, ca metode şi condiţii de urmat în cadrul
implementării;
3. Modelul de coaliţie a actorilor – rezultă din presupunerea

existenţei unei pluralităţi de actori care participă la actualizarea
unei anumite politici şi care comunică între ei, negociază, fac
compromisuri, şi care în acelaşi timp împărtăşesc acelaşi
set comun de valori şi care se străduiesc să îndeplinească
aceleaşi obiective.
4. Modelul de învăţare continuă – în care cei care legiferează

politica, în încercarea de a atinge în mod gradual soluţia
optimă, optimizează structura obiectivelor lor şi tehnicile
utilizate pentru atingerea acestora.
Implementarea unei politici publice este un proces în cadrul căruia

se întâmpină adesea dificultăţi. Diferiţi autori au identificat cauzele
disfuncţionalităţilor de implementare ca fiind:
• numărul mare de participanţi la proces, fiecare cu o perspectivă

diferită asupra problemei şi cu un nivel diferit de implicare în
rezolvarea ei;
• diversificarea scopurilor. Cu cât o politică depinde mai mult
de clarificări şi explicaţii, cu atât mai mult cresc şansele ca
obiectivele iniţiale să nu fie atinse;
• ambiguitatea scopului iniţial;
• obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar;
• nu au existat suficiente resurse pentru a-l îndeplini;
• a existat un conflict cu alţi participanţi importanţi;
• grupul vizat de politică a fost greu de implicat, contactat etc.;
• lucrurile făcute nu au avut impactul aşteptat;
• în timp, circumstanţele s-au schimbat şi atenţia a fost acaparată
de alte probleme, aparent mai importante.
Capitolul 2 93
Calificarea implementării ca fiind problematică depinde de perspectiva

abordată:
• Din perspectivă verticală, implementarea se referă la

deciziile autorizate de către conducere, care coincid întocmai
rezultatelor obţinute de către nivelele inferioare; este deci o
problemă de asigurare a subordonării. Acest lucru este ilustrat
de modelele constituţionale de guvernământ şi modelele
instrumentale ale organizării; pare de la sine înţeles că „cei
aleşi de public pentru a conduce trebuie să fie capabili să-şi
transforme politicile în acţiuni şi rezultate”19 (Linder şi Peters,
1987).
• Din perspectivă orizontală, implementarea este un exerciţiu de
negociere colectivă: atenţia se mută de pe obiectivul propus,
pe procesul de realizare a acestuia şi oamenii implicaţi în
acest proces. Politica este văzută ca un proces în curs de
desfăşurare, iar participanţii consideraţi ca posesori ai unor
agende de lucru proprii şi, prin urmare, ai unor perspective
diferite asupra procesului. Toate aceste realităţi sunt
importante în desfăşurarea politicii şi implementarea acesteia
va presupune negocieri între aceste realităţi diferite şi diverşi
participanţi implicaţi.
„Managementul nu este doar un proces de execuţie separat de

policy-making (procesul de formulare a politicii): un management
eficace solicită puternice legături între procesul de formulare şi cel
de implementare a politicii. În lumea reală, nu există o distincţie clară
între management şi politică. Managementul nu este doar un proces
organizatoric. Managementul înseamnă asumarea responsabilităţii
performanţei unui sistem” (L. Metcalfe, S. Richards, 1987).
19
Stephen Linder, Peters B. Guy., A design perspective on policy
implementation: the fallacies of misplaced prescription, Policy Studies
Review (1987).
Pentru a evidenţia factorii de succes în procesul de implementare ne

putem pune câteva întrebări: De ce observăm atât de multe erori şi
atâtea disfuncţii în executarea politicilor publice? Este cu adevărat
posibilă o punere în aplicare perfectă, având în vedere complexitatea
lumii moderne?
Soluţia presupune examinarea condiţiilor de start care trebuie

satisfăcute pentru ca disfuncţionalităţile să fie reduse la minim (Hood,
1976; Gunn, 1987; Fesler, 1980). Unele dintre aceste precondiţii
necesare pentru a atinge perfecţiunea se situează în afara sferei de
influenţă a executanţilor. De exemplu, un context politic, dispoziţiile
legale, cadrul instituţional sunt percepute de către executanţi drept
nişte constrângeri. Alte condiţii, în schimb, intrând în sfera com-
petenţei lor, pot fi modificate sau modelate de executanţi, într-o
anumită măsură20 (Hogwood, Gunn, 1984). Astfel:
• orizontul de timp disponibil, durata şi calendarul avute în

vedere;
• accesibilitatea resurselor în cantitate suficientă – nici prea
multe, nici prea puţine – şi disponibilitatea resurselor adecvate;
• justeţea teoriei schimbării sociale pe care se bazează
conceperea politicii publice, faptul că între consecinţele
sperate şi intervenţiile publice există, cu adevărat, o relaţie;
• existenţa unui circuit cât mai scurt posibil între factorii de
decizie şi executanţi;
• faptul că, pentru o politică publică, nu există decât un
executant, desemnat cu claritate şi liber pe gesturile sale;
• o bună înţelegere şi acordul personal al executanţilor cu
privire la obiectivele care trebuie promovate, condiţii pentru
motivarea acestora;
• existenţa procedurilor, sarcinilor bine specificate şi organizate
în conformitate cu o înşiruire corectă;
20
Vezi B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World,
London, Oxford, University Press, 1981.
Capitolul 2 95
• o perfectă comunicare şi o coordonare între executanţi;

• supunerea perfectă, adică absenţa rezistenţei din partea
executanţilor, cu privire la autoritatea decizională.
Gama de instrumente care pot fi utilizate în implementarea politicilor

publice este extrem de variată. Atunci când o autoritate publică decide
să facă sau să nu facă ceva, ea trebuie să aleagă dintre mijloacele
sau dispozitivele reale pe care le are la dispoziţie. Diferiţi cercetători
au încercat să identifice tipurile de instrumente administrative care
pot fi utilizate şi să le clasifice după diferite criterii.
O primă categorie de instrumente sunt cele voluntare, care presupun

un grad cât mai mic de implicare a statului, în care obiectivul dorit
este îndeplinit de o manieră voluntară. Astfel, organele administrative
pot decide să nu se implice în rezolvarea unei probleme de interes
public (non-decizie), considerând că aceasta poate fi soluţionată mai
bine de către familie, comunitate, organizaţii voluntare (ONG-uri) sau
de către piaţă. Utilizarea lor este avantajoasă din punctul de vedere
al costurilor pe care le implică, al conformităţii cu normele culturale
şi libertatea individuală, dar şi al favorizării legăturilor cu familia sau
comunitatea.
La polul opus se află instrumentele obligatorii, care presupun cel

mai mare grad de coerciţie şi care constau în direcţionarea acţiunilor
persoanelor fizice sau juridice în limitele constituţionale, şi care
acordă o putere neînsemnată de decizie indivizilor, grupurilor sau
organizaţiilor implicate. Acestea cuprind: reglementările,
întreprinderile publice sau furnizarea directă a unor bunuri sau
servicii de către organele administrative.
Între aceste două categorii se află instrumentele mixte, care

combină caracteristicile instrumentelor voluntare şi celor obligatorii.
Între acestea se numără răspândirea de informaţii şi influenţarea
persoanelor fizice sau juridice de către organele administrative,
subvenţionarea unor activităţi, stabilirea unui mecanism al preţurilor
în sectoare în care acesta nu există în mod normal prin licitarea
drepturilor de proprietate asupra unei anumite resurse, şi în final,

instituirea unor impozite şi taxe, care pot modifica comportamentul
contribuabilului, inducându-i un anumit tip de comportament sau pot
descuraja comportamentele nedorite (consumul de alcool, tutun,
poluarea etc).
Majoritatea acestor instrumente administrative sunt în oarecare

măsură substituibile, însă deşi sunt substituibile din punct de vedere
tehnic, practic ele diferă din mai multe puncte de vedere (al eficienţei,
al costurilor financiare şi de personal), ceea ce face ca selectarea
unui anumit instrument să fie un proces complex.
Problema alegerii instrumentelor administrative de implementare a

politicilor publice a fost abordată de două categorii de cercetători:
economiştii, care au abordat această problemă ca pe un exerciţiu
de potrivire a caracteristicilor anumitor instrumente cu problemele
care necesită soluţionare, iar a doua categorie de cercetători este
ai ştiinţelor politice, care au afirmat că, din punct de vedere strict
tehnic, aceste instrumente sunt mai mult sau mai puţin substituibile
şi ca urmare ei şi-au concentrat atenţia asupra forţelor politice care
guvernează acest proces de alegere.
Nu în ultimul rând, coordonarea politicilor publice este o condiţie sine

qua non a succesului implementării. În opinia noastră, implementarea
politicilor trebuie abordată ca un proces dintr-o triplă perspectivă:
politică, managerială şi administrativă. Punerea în aplicare a unei
politici publice nu se poate face fără înţelegerea noţiunii de capacitate
administrativă, fără de care nu putem vorbi despre o funcţionare
eficientă a instituţiilor statului. De fapt, simpla creştere a capacităţii
administrative poate fi un impediment în obţinerea rezultatelor, pentru
că depinde parţial de modul în care este organizată şi realizată,
dar şi de modul de încadrare cu personal şi de atitudinea acestora
referitoare la funcţiile lor.
Atât în ţările dezvoltate, cât şi în cele în tranziţie, managerii care se

ocupă de implementarea politicilor macroeconomice sau sectoriale
Capitolul 2 97
trebuie inevitabil să găsească soluţii care depăşesc graniţele

unei singure organizaţii şi, în multe cazuri, se extind dincolo de
sectorul public, încorporând sectorul privat şi organizaţiile nonprofit.
Implementarea politicii aduce împreună grupuri şi organizaţii diverse,
care trebuie să atingă anumite obiective. În această multitudine de
actori, nu există doar o singură entitate care să fie responsabilă de
succesul implementării politicii în sensul tradiţional. Autoritatea şi
responsabilitatea sunt combinate într-o anumită măsură, astfel încât
managementul ierarhic al structurilor şi procedurilor să funcţioneze
efectiv.
Totodată, implementarea politicilor în care intervin mai mulţi actori

presupune dezvoltarea unor viziuni împărtăşite de către aceştia,
influenţarea şi persuadarea susţinătorilor şi oponenţilor, negocierea
angajamentelor, rezolvarea conflictelor, cooperarea cu o gamă largă
de stakeholderi, stabilirea programelor de muncă pe căi participative
ş.a.m.d. Toate, într-un cuvânt, reprezintă coordonarea, care deseori
reprezintă o sursă potenţială de conflicte.
Așa cum am arătat mai sus, în capitolul referitor la definirea problemei,

în cazul administrației publice locale, tipurile de probleme care apar
pe agenda unor instituții ale autorităților publice cum sunt primăriile,
ar putea fi de 3 feluri:
• măsuri determinate de necesitatea furnizării unor servicii

publice,
• măsuri care decurg din posibile obiective strategice de
dezvoltare ale unei comunități
• măsuri care decurg din programe sau inițiative legislative
inițiate la nivel central.
Corespunzător acestora, activitățile de implementare constau în

identificarea celor mai bune instrumente pentru obținerea rezultatelor.
Similar administrației publice centrale, politicile publice la nivel local
pot fi implementate prin inițierea unor reglementări (hotărâri ale

consiliului local), decizii ale conducătorului instituției (primarul) sau
chiar inițierea unei campanii de informare.
În unele dintre aceste cazuri, este necesară permanenta cooperare

(obținerea prealabilă a acordului) cu consiliul local, mai ales în cazurile
menționate în lege referitoare la gestionarea patrimoniului public
sau alte decizii cu relevanță locală. Dincolo de acest aspect legal/
procedural, important în activitatea de implementare este implicarea
unor actori relevanți la nivel local care exercită o influență specială
prin statutul informal pe care îl ocupă (număr mare de angajați
cetățeni ai unei comune, taxe semnificative plătite administrației sau
impactul activității economice a unor operatori economici din unitatea
administrativ-teritorială).
De exemplu, dacă în cadrul unei UAT funcționează o companie

de dimensiuni mai mari, atunci aceasta ar putea fi cooptată în
încercarea de a implementa anumite soluții punctuale care pot afecta
comunitatea. De asemenea, la fel ca în cazul unor politici publice
inițiate la nivel central, și la acest nivel, o anumită politică publică
inițiată de primărie de atragere a unor investiții poate fi implementată
prin reducerea taxelor pe proprietate sau a altor taxe care sunt
percepute la nivel local.
În cazul unor unități administrative de dimensiuni mai mari (municipii,

orașe), unde politicile publice locale au o anvergură mai mare, un
aspect important privind implementarea unor servicii publice este dat
de posibilitatea cooptării directe a cetățenilor în prestarea serviciilor.
Un astfel de caz este cel în care, de exemplu, la nivelul unei primării
este luată decizia de eficientizare a ocupării locurilor de parcare.
Implementarea poate fi realizată cu ajutorul unei aplicații pe telefon
prin care fiecare cetățean ar putea înregistra în timp real ocuparea
sau eliberarea unui loc de parcare, astfel încât să existe informații
utile, disponibile în timp real, în ceea ce privește disponibilitatea
de locuri de parcare într-o zonă mai aglomerată a orașului. Soluții
asemănătoare de implementare pot fi identificate și în cazul altor
Capitolul 2 99
servicii cum ar fi cele de transport în comun (cooptarea temporară, în

anumite condiții, a unor cetățeni care ar putea îndeplini serviciile de
conducere a autovehiculelor).
Luând în considerare aceste exemple, activitățile la nivel local care

presupun implicarea cetățenilor ar putea fi asociate cu: consultarea,
participarea și coproducția. Fiecare dintre ele depinde de nivelul de
transparență al autorității publice care furnizează sau administrează
prestarea unui serviciu public.
Consultare: Poate să apară în mai multe etape de dezvoltare a

serviciului public sau de dezvoltare a unei politici publice la nivel local,
nu numai pe parcursul implementării. Consultarea nu se rezumă
doar la asigurarea formală a unei participări a cetățenilor la un set
de dezbateri publice, ci are scopul de a identifica posibile soluții la
problemele comunității și mai ales punctul de vedere al membrilor
cu privire la rezultatele intermediare ale implementării unei soluții
specifice.
Participare: se referă mai ales la modul în care este furnizat serviciul

public. În mod instantaneu, accesarea unui serviciu public, cum ar
fi transportul public, ar putea fi asigurată prin participarea directă
a cetățenilor/utilizatorilor care sunt capabili să furnizeze serviciul,
chiar dacă nu sunt angajați oficial în furnizarea oficială a acestui
serviciu.
Coproducție: este o abordare bazată pe valoare, care se

caracterizează prin procese incluzive și prin o serie de activități
participative care reunesc diferite perspective asupra unei
probleme sau probleme comune - o agendă comună - pentru a
realiza schimbări pozitive la diferite niveluri.
2.4. Monitorizarea şi evaluarea politicii publice
Monitorizarea şi evaluarea sunt două tipuri de acţiuni ce se derulează

simultan cu implementarea politicii publice. Practic, monitorizarea
asigură corespondenţa obiectivelor stabilite cu acţiunile propuse
spre implementare, iar evaluarea cuantifică rezultatele obţinute în
urma implementării şi furnizează bazele următorului ciclu de politici
publice – după cum se poate vedea din modelul circular, o problemă
poate fi repusă oricând pe agendă, într-o altă formă, în funcţie de
evoluţia politicii publice iniţiale. Monitorizarea şi evaluarea privesc
atât mijloacele folosite în procesul de implementare, cât şi rezultatele
ca atare. În această etapă se măsoară atât eficienţa (maximizarea
rezultatelor – outputs în raport cu resursele investite – inputs), cât
şi eficacitatea politicii publice (raportul dintre obiectivul rezultatelor
obţinute şi obiectivul ce trebuia atins).
În general, termenul de evaluare semnifică emiterea unor judecăţi

de valoare asupra unei acţiuni, identificarea şi măsurarea efectelor
acesteia. Ea vizează obţinerea unui răspuns la următoarele
întrebări: Care sunt rezultatele (produsele) obţinute în urma acţiunii
guvernamentale? Care sunt efectele şi impactul generate pe teren
de politicile publice? Care este raportul dintre efectele obţinute şi
mijloacele utilizate în acest sens? Prin aceasta, analistul doreşte să
inventarieze transformările (sau nontransformările) astfel obţinute.
Evaluarea poate fi descrisă drept o analiză independentă a unei

intervenţii publice, în funcţie de rezultatele, impactul şi nevoile pe
care respectiva intervenţie intenţionează să le satisfacă.
Nevoia evaluării politicilor publice într-un stat democratic are mai
multe surse:
• nevoia legitimă a oricărui cetăţean de a fi informat asupra
consecinţelor activităţii guvernamentale. Ea contribuie astfel
la aprofundarea dezbaterii democratice, fiind un instrument de
dialog între puterea politică şi cetăţean;
• necesitatea unei mai bune cunoaşteri a mecanismelor acţiunii
publice: evaluarea poate folosi, în acest caz, la pilotajul
Capitolul 2 101
aparatului politico-administrativ prin intermediul concluziilor

pe care le desprinde, putând astfel contribui la ameliorarea
sistemului de intervenţie;
• capacitatea evaluării de a servi drept instrument de dialog
între stat şi unităţile beneficiare ale intervenţiilor sale. În acest
caz, evaluarea politicii reprezintă un act de legitimare a puterii
publice.
Evaluarea reprezintă un instrument indispensabil pentru autorităţile

publice. În măsura în care actorii economiei primesc semnale clare
şi imediate din partea pieţei, ei pot adapta oferta lor de bunuri şi
servicii la cerinţele acesteia. Totodată, evaluarea constituie „oglinda”
necesară care să permită organizaţiei publice să-şi modifice în mod
periodic acţiunea sa pentru a răspunde mai bine nevoilor interesului
general. Această caracteristică de „feed-back” constituie unul din
obiectivele evaluării acţiunilor publice la nivel „macro”.
Evaluarea politicilor publice reprezintă şi un ajutor în luarea deciziei

pentru programele de acţiune ulterioare. În fapt, preocuparea pentru
evaluarea politicilor publice s-a dezvoltat într-un context complex,
determinat de mai mulţi factori:
• în primul rând, contextul economic şi reducerea resurselor

conduc la necesitatea realizării unor opţiuni şi optimizării
alocării resurselor;
• nevoia unei reale descentralizări la nivel local implică crearea
unor noi tipuri de relaţii specifice între stat şi colectivităţile
locale;
• criza de legitimitate a sectorului public impune creşterea
credibilităţii acţiunii publice în ochii opiniei publice;
• introducerea tehnicilor contractuale în cadrul sectorului public;
• răspândirea noţiunii de bune practici la nivel european şi
internaţional;
• conştientizarea opiniei publice privind rolul său, care a făcut ca
beneficiarii politicilor publice să dorească să se simtă implicaţi
în iniţiativele care se iau în numele şi în profitul lor.
Acest ansamblu de factori explică întărirea acestor măsuri şi

dezvoltarea unei practici curente a evaluării. Aceasta reprezintă,
pe de o parte, o necesitate pentru optimizarea managementului
fondurilor publice şi, pe de altă parte, un instrument performant nu
numai pentru a măsura impactul concret al programelor, ci şi pentru a
asigura cetăţenii şi întreprinderile asupra schimbărilor care vor afecta
mediul lor economic şi social.
Astfel, evaluarea poate îndeplini cinci funcţii principale21, ea fiind:

• un instrument al deciziei publice
• un instrument de gestiune economică
• un instrument de management
• un mijloc de comunicare şi de legitimare a acţiunii publice
• un mijloc de formare, de schimbare a politicilor
Howlett şi Ramesh (2004) identifică mai multe tipuri de evaluare:
a) evaluarea administrativă – reprezintă tipul de evaluare realizată

de către organele administrative, eventual de către agenţii
specializate în evaluarea politicilor publice, dar de cele mai
multe ori este realizată de către inspectori financiari, juridici
sau politici ataşaţi ministerelor, de către structuri administrative
specializate, organe legislative sau judecătoreşti. Pot fi însă
angajaţi şi consultanţi privaţi care să realizeze evaluarea la
cererea organelor administrative. Acest tip de evaluare îşi
propune în general să verifice eficienţa utilizării banului public,
în condiţiile respectării principiilor justiţiei şi democraţiei. Acest
tip de evaluare poate îmbrăca, la rândul său, mai multe forme;
b) evaluarea judiciară – reprezintă tipul de evaluare care
se concentrează pe aspectele legale ale implementării
programelor, şi nu pe bugete, eficienţă, priorităţi sau cheltuieli.
Ea se realizează de către instanţele judecătoreşti şi analizează
Serge Arnaud, Nicolas Boudeville, Evaluer des politiques et programmes

21
publics, Editions de la Performance, Paris, 2004, p. 29.

Capitolul 2 103
posibilele conflicte dintre programele unei guvernări

şi prevederile constituţionale sau între standardele de
comportament administrativ şi drepturile individuale22. Această
evaluare se realizează fie din propria iniţiativă a organelor
judecătoreşti, fie la solicitarea unor persoane sau organizaţii
implicate în procesele intentate unui organ administrativ
şi analizează, în general, dacă o instanţă judecătorească
inferioară sau un organ administrativ a acţionat în limitele
jurisdicţiei sale, dacă a respectat principiile dreptului natural şi
dacă nu a acţionat arbitrar sau inconsecvent;
c) evaluarea politică – este acel tip de evaluare care încearcă
să analizeze succesul sau eşecul unei politici, utilitatea ei,
în vederea menţinerii sau modificării acesteia. Ea are un
caracter unilateral, nesistematic şi poate fi întreprinsă de
oricine este interesat de fenomenul politic: cetăţeni, organizaţii
ale societăţii civile, membri ai subsistemelor administrative
relevante. O formă de evaluare politică poate fi considerată şi
referendumul sau alegerile, sub rezerva însă de a ţine cont că
în cadrul acestora, rezultatul poate fi influenţat de percepţia
negativă sau pozitivă a populaţiei asupra efectelor guvernării,
care le poate afecta comportamentul de vot, dar care poate să
nu aibă legătură cu realitatea concretă de pe teren. Indivizii
şi grupurile reprezintă registre de referinţă foarte eterogene,
în funcţie de poziţia lor socială, în funcţie de capitalul cultural
etc., dar şi de domeniile în care se desfăşoară activitatea
guvernamentală.
Sistemele prin prisma cărora aceştia judecă politica publică sunt foarte
subiective. În ceea ce priveşte puterea politică, cetăţenii manifestă
atitudini foarte diferite, care trec de la supunerea concentrată la raportul
de forţă activ. Aceste atitudini sunt corelate cu reprezentări foarte
diferite ale interesului public şi puterii guvernamentale: sacralizarea
22
Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme
ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, op. cit., p. 192.
statului, în cazul celor cu atitudine supusă, şi desacralizarea statului

la persoanele active. La rândul lor, aceste grile cognitive şi normative
depind de puterea socială reală de care dispune individul pentru a
„dialoga” concret cu autorităţile publice, în special de prezenţa sau
absenţa unui mediator (aleşi, grupuri de presiune).
O altă clasificare a evaluărilor de politici publice poate avea la bază

drept criteriu perspectiva din care se realizează: una a posteriori sau
ex-post, alta a priori sau ex-ante şi una intermediară sau pe parcurs.
a) Evaluarea „a posteriori” sau „ex-post” este retrospectivă. După

generarea impactului unei politici publice, analistul încearcă să
înţeleagă ce s-a întâmplat şi să elaboreze judecăţi de valoare
privind realitatea. Ea poate avea în vedere atât măsurarea
rezultatelor (a produselor), cât şi studierea procesului prin
care s-a ajuns la obţinerea acestor rezultate. Apariţia unor
efecte imprevizibile este evidentă în cazul a numeroase
politici publice. Acestea pot avea o asemenea amploare,
încât a posteriori pare surprinzător faptul că ele nu au putut fi
anticipate.
Spre exemplu, în opinia Comisiei Europene, evaluarea ex post trebuie

să verifice dacă fondurile alocate, în cadrul unei programări sau a
finanţării prin intermediul fondurilor structurale, au răspuns nevoilor
ţintelor.
b) Evaluarea „ex-ante” sau „a priori”, care este prospectivă, este
utilizată ca instrument care să sprijine luarea de decizii atunci
când există mai multe alternative. Într-un moment t, evaluarea
ex-ante simulează efectele secundare pe care le pot determina
conţinuturile decizionale într-un moment t+n, în special în
vederea comparării acestor efecte între ele, comparaţie care
să permită alegerea alternativei celei mai bune pentru factorul
de decizie. O diferenţă esenţială de principiu între evaluarea
a posteriori şi cea a priori constă în faptul că tipurile de efecte
sunt enunţate în prealabil şi că evaluatorul se limitează la a lua
în considerare numai efectele comparabile reţinute, acceptând
Capitolul 2 105
să nu analizeze alte dimensiuni sau alte efecte decât cele care

pot interveni pe parcurs.
În practică, evaluarea a priori acordă prioritate criteriilor, precum

şi efectelor de tip economic-financiar, lăsând la o parte criteriile de
ordin social şi politic. Ea se bazează pe metode de calcul economic,
cum ar fi abordarea de tip costuri-beneficii, de exemplu. În principal,
este vorba de a oferi asistenţa factorului de decizie public în ceea
ce priveşte exprimarea opţiunilor privind investiţiile importante:
programe de armament militar, de construire de autostrăzi etc.
În general, criteriile de rentabilitate îl fac pe evaluator să neglijeze
efectele externe indirecte de ordin financiar, impactul asupra mediului
sau asupra diferitelor categorii sociale ale populaţiei, de exemplu.
În opinia Comisiei Europene, evaluarea ex-ante trebuie să devină

un element esenţial al înţelegerii strategiei şi al alocării mijloacelor
financiare (care fac obiectul negocierilor cu Comisia), indicând clar
motivele şi întinderea alegerilor făcute. Ea este deci parte integrantă
a programului, chiar dacă din motive de transparenţă, evaluările
experţilor trebuie să fie incluse într-un document distinct.
c) Un alt tip de evaluare folosită în practică este evaluarea pe

parcurs, intermediară care are drept obiect determinarea
primelor rezultate ale politicii sau programului. Aceste studii
furnizează informaţii care pot fi utilizate pentru îmbunătăţirea
programului aflat în derulare. Ele pot fi folositoare, în particular,
în cadrul programelor ale căror costuri variabile deţin o
pondere ridicată în totalul costurilor – de exemplu, programele
care furnizează servicii populaţiei – şi astfel resursele pot fi
realocate unor utilizări alternative. În aceste cazuri, evaluarea
poate fi utilizată pentru a determina dacă un program aflat în
derulare ar trebui să continue.
Aşadar, monitorizarea şi evaluarea au roluri distincte în cadrul acestei

etape, aşa cum este prezentat şi în figura de mai jos:
Monitorizarea evidenţiază:

• Modificări instituţionale survenite în urma implementării
politicii;
• Modificări ale situaţiei grupurilor-ţintă vizate;
• Situaţia costurilor implementării la un moment dat;
• Respectarea termenelor şi a conţinutului activităţilor prevăzute
în planul de acţiune;
• Întârzieri/dificultăţi în realizarea activităţilor şi motivaţia
acestora.
Evaluarea evidenţiază:
Ce controlăm... Ce influențăm direct... Ce influențăm indirect...
Impact Impact
Inputs Outputs Rezultate
imediat global
Audit Implementarea
MONITORIZAREA
EVALUAREA
• Măsura în care rezultatele implementării corespund cu cele

stabilite iniţial;
• Raportul dintre costuri şi rezultate;
• Impactul asupra grupurilor-ţintă.
În procesul de evaluare, agentul care realizează evaluarea (de regulă,

Capitolul 2 107
acesta trebuie să fie diferit de agenţia implementatoare) foloseşte

indicatori de performanţă 23 . Aceşti indicatori se află în strânsă relaţie
cu obiectivele politicii şi contribuie la măsurarea realizării acestora şi
pot fi clasificaţi în mai multe categorii:
• indicatori de rezultate şi de impact: sunt cei care pun în evidenţă

volumul produselor şi serviciilor furnizate de către autorităţile
publice şi efectele obţinute în urma acestora. Spre exemplu,
într-un program de construire a unei autostrăzi, indicatorul de
rezultate poate fi numărul de kilometri daţi în folosinţă, în timp
ce indicatorii de impact se referă la reducerea numărului de
accidente cu un anumit procent pe acea rută.
• indicatori de eficacitate: reprezintă acea categorie de indicatori
care conţin informaţii asupra gradului în care obiectivele
politicii sau ale programului guvernamental au fost realizate.
Spre exemplu, într-un program de tratare a persoanelor
consumatoare de droguri, pot fi fixate drept obiective: numărul
persoanelor dependente de droguri care au fost tratate,
reducerea numărului de acţiuni de violenţă, numărul de zile
în care aceste persoane au fost supuse tratamentului. În
mod normal, indicatorii de eficacitate depind de obiectivele
care se consideră relevante în aceasta” intervenţie şi caută
să analizeze gradul de atingere a acestor obiective. De
asemenea, indicatorii de eficacitate ar trebui să conţină
informaţii despre gradul în care se produc efecte neaşteptate
asupra populaţiei, efecte pozitive sau negative, respectiv
despre calitatea serviciilor prestate în acord cu necesităţile şi
aşteptările populaţiei destinatare;
• indicatori de activitate, de proces: se utilizează pentru
substituirea indicatorilor de eficacitate deoarece sunt mai
uşor de calculat. Astfel de indicatori pot fi: numărul de ore de
muncă lucrate, numărul de dosare înregistrate, numărul de
23
Atenţie, aici termenul de performanţă nu desemnează excelenţa, ci
provine din lb. engleză (to perform – performance înseamnă a realiza, a
duce la îndeplinire o sarcină).
cereri la care s-a dat răspuns, numărul de întâlniri şi vizite

realizate în vederea realizării obiectivului vizat de acea politică
sau program;
• indicatori de eficienţă: sunt necesari pentru a pune în corelaţie
rezultatele obţinute (output-urile) cu volumul de resurse
consumate în acest scop.
Exemple de diverse categorii de indicatori (propuse de Salvadore

Schiavo-Campo, în lucrarea sa Strenghtening Performance in Public
Expenditure Management, 199924)
Resurse
Sector Rezultat Efect, Impact Proces
utilizate
Numărul de
Numărul de Decizii mai Deschidere
Administraţie documente de
persoane bune spre dezbateri
politică publică
Raportul Ratele de Nivel de Încurajarea
Educaţie student/ tranziţie între alfabetizare studenţilor să
profesor cicluri de studiu mare se exprime
Asistarea
Număr scăzut
Sistemul juridic Buget Cazuri judecate acuzaţilor
al apelurilor
săraci
Rata de
Numărul de Numărul de Respectarea
Poliţie criminalitate
maşini de poliţie arestări drepturilor
scăzută
Costuri pentru Numărul de Rata de Prevenirea
Închisori
fiecare deţinut deţinuţi recidivă abuzurilor
Numărul de
asistenţi în
Numărul de Mortalitatea Grija faţă de
Sănătate raport cu
vaccinuri scăzută pacient
mărimea
populaţiei
Tratamentul
Persoane aflate Ieşirile din
Ajutor social Asistenţi sociali cu respect al
sub asistenţă sistem
persoanelor
Măsurarea/evaluarea politicilor publice are şi o serie de limitări, prin
În Managementul politicilor publice, vol. coordonat de Claudiu Crăciun,

24
Paul E. Collins, Ed. Polirom, 2008.

Capitolul 2 109
aceea că:
• oferă informaţii doar despre rezultate şi impact, dar nu oferă

indicii despre ce trebuie făcut mai departe (inclusiv perspectiva
de a fi apărut o nouă problemă conexă în legătură cu politica
publică propusă spre implementare);
• nu oferă informaţii despre modul în care s-a desfăşurat
implementarea (despre procesul în sine);
• nu oferă informaţii despre poziţiile divergente ale
stakeholderilor;
• sunt asociate de regulă cu o abordare dualistă (pedepsire
vs. premiere, nu surprinde eventualii factori externi care au
potenţat/împiedicat realizarea unor măsuri pe parcursul
implementării).
În cazul administrației publice locale principiile derulării unui

proces de monitorizare sau evaluare se păstrează la fel ca în cazul
administrației publice centrale. În acest caz, conținutul unor rapoarte
de monitorizare sau evaluare poate depinde de amploarea sau de
consistența schimbărilor propuse în cadrul politicilor publice sau a
serviciilor publice furnizate la nivelul unei comunități. În continuare
sunt prezentate câteva instrumente utile în cazul administrației publice
locale prin faptul că oferă posibilitatea colectării datelor utile unor
activități de monitorizare și de evaluare. Acestea pot fi completate si de
alte metode, inclusiv de cele prezentate deja în alte etape ale ciclului
politicilor publice (definirea agendei). Această situație dovedește că
și în cazul administrației publice, procesul politicilor publice sau al
furnizării serviciilor publice poate fi considerat ca fiind ciclic. Aceste
metode sunt: utilizarea unui sistem de colectare și procesare a petițiilor
și reclamațiilor (eventual cu raportare la conținutul instrumentului
reprezentat de Carta Cetățeanului), sondajele de opinie, interviurile
față în față și focus grupurile.
Sistemul de colectare și gestionare a petițiilor și reclamațiilor.

La nivel local o importantă sursă de date este reprezentată de

informațiile și de datele colectate în urma gestionării petițiilor
și reclamațiilor, respectiv de semnalele din comunitate privind
necesitatea rezolvării unor probleme specifice determinate de o
politică publică sau de un serviciu public. Dimensiunea și frecvența
colectării datelor pot depinde de dimensiunea unității administrativ-
teritoriale la nivelul căreia sunt înregistrate sau de amploarea
inițiativelor. Indiferent de caz, existența unui sistem funcțional de acest
tip este esențial pentru derularea în bune condiții a unui proces de
monitorizare sau de evaluare. Funcționarea acestui sistem ar putea fi
legată de utilizarea Cartei Cetățeanului descrisă mai sus. Chiar dacă,
în acest moment, acest instrument de înregistrare a principalelor
probleme ale unei comunități nu este activ la nivelul administrației
românești, constituirea lui s-ar putea dovedi utilă pentru îmbunătățirea
calității politicilor publice sau a serviciilor publice furnizate la acest
nivel.
În continuare, prezentăm câteva dintre principiile care stau la baza

unui sistem de colectare și gestionare a petițiilor și reclamațiilor, așa
cum ar putea fi dezvoltat la nivel local, în vederea îmbunătățirii calității
activităților de monitorizare și de evaluare a politicilor publice sau a
Relevanța unui sistem de colectare a petițiilor sau reclamațiilor începe

prin admiterea faptului că este posibil ca procesul de furnizare a unor
politici publice sau a unor servicii publice să presupună costuri ridicate
atât pentru administrație, cât și pentru cetățean/afacere, rezident la
nivelul unei unități administrativ-teritoriale. Pentru ca aceste costuri
să fie reduse sau rezultatele să fie mai bune, cel mai bun mod de
a ridica nivelul de satisfacție al cetățenilor este prin inițiativa de a
colecta și gestiona eficient petițiile sau reclamațiile înregistrate de
aceștia.
Profilul unui sistem de reclamații este foarte important pentru

creșterea încrederii în administrația publică locală ca furnizor de
servicii publice. Pentru a înțelege și a spori eficiența unui astfel de
Capitolul 2 111
sistem, trebuie luate în considerare câteva aspecte:
- Definirea tipurilor de date care urmează a fi cuprinse în cadrul

petiției sau reclamației. Este necesar a face diferențieri între
ce înseamnă o petiție sau o reclamație și care sunt aspectele
principale ale acestora comparativ cu, de exemplu, solicitarea
unor informații. În administrația românească este dificil de
realizat activități de monitorizare sau de evaluare a unor
politici publice, deoarece acestea se bazează, de obicei, pe
date colectate la nivelul unei unități administrativ-teritoriale,
prin constatări directe și fără posibilitatea de a putea utiliza
datele provenite din rezultatele furnizate prin intermediul unui
astfel de sistem;
- Introducerea unei clasificări clare a tipurilor de reclamații,
în funcție de serviciile, politicile sau programele publice la
care se referă. Acest sistem depinde de dimensiunea unității
administrativ-teritoriale, respectiv de anvergura politicilor sau
a serviciilor publice vizate;
- Asigurarea unui sistem eficient de gestiune și de rezolvare a
petițiilor și reclamațiilor. Gradul de fiabilitate a unui astfel de
sistem ar putea nu numai îmbunătăți rezultatele implementării
unei soluții, dar ar putea conduce la posibilitatea luării unor
decizii rapide, respectiv la îmbunătățirea substanțială a
percepției cetățenilor cu privire la încrederea în autoritățile
publice;
- Înregistrarea unor posibile ajustări sau eliminarea unor erori
privind implementarea unor politici publice sau furnizarea
serviciilor publice. Un sistem eficient de petiții și reclamații
ar putea reprezenta o sursă de date nu numai pentru
activitățile de monitorizare și evaluare, dar și pentru cele
de management privind implementarea politicii publice sau
furnizarea serviciului. La nivel local, mai mult decât la nivel
central, această caracteristică a sistemului menționat s-ar
putea fi dovedi mult mai utilă în situațiile în care sunt necesare
date privind posibile ajustări sau corecții care trebuie aduse
unor programe sau servicii publice.
În afară de un sistem de petiții și reclamații, activitatea de monitorizare

și de evaluare ar putea utiliza și alte instrumente specifice de colectare
a datelor. Dintre acestea menționăm:
Sondaje de opinie – acest instrument constă în formularea unor

întrebări care ar putea fi adresate cetățenilor-beneficiari ai unei politici
publice sau ai unui serviciu public, așa cum este furnizat la nivel local.
Datele obținute în acest fel s-ar putea dovedi utile atât pe parcursul
implementării pentru realizarea unei monitorizări corespunzătoare a
rezultatelor intermediare, dar și pentru evaluarea finală a impactului
unei politici sau a unui serviciu public la nivelul unei comunități.
Eficacitatea implementării acestui instrument ar putea fi diferită în
funcție de mărimea comunității în care este aplicat sau a numărului de
beneficiari afectați. În cazul în care acest număr nu este foarte mare,
mai utilă s-ar putea dovedi aplicarea instrumentului reprezentat de
interviurile față în față.
Interviuri față în față – sunt instrumente care constau în dezvoltarea

unor întrebări deschise la care pot participa cetățeni de la nivelul
comunității, beneficiari ai unei politici publice sau serviciu public.
Datele furnizate prin intermediul acestui instrument sunt utile din
perspectiva calității datelor furnizate. Chiar dacă acestea nu sunt la
fel de exacte ca datele furnizate prin intermediul sondajelor de opinie,
acestea pot fi totuși utile în derularea și în conținutul activităților de
monitorizare și de evaluare.
Focus grupurile – Focus grupurile constau în discuții controlate derulate

în cadrul unor întâlniri organizate cu nu mai mult de 10-15 participanți.
Acestea sunt mediate de un observator care este principalul conducător
al discuțiilor. Și în cazul acestor întâlniri rezultatele pot fi calitativ
superioare celor furnizate prin intermediul sondajelor de opinie, fiind
însă mai complexe decât interviurile față în față.
Capitolul 2 113
Capitolul 3 115
Capitolul 3
Procesul politicilor publice
în diferite ţări
Inexistenţa acquis-ului comunitar în domeniu a determinat cadre

instituţionale specifice la nivelul administraţiilor ţărilor din Uniunea
Europeană – acest cadru instituţional este reprezentat de proceduri
de luare a deciziei, dar şi de organizaţii publice la nivel central,
însărcinate cu monitorizarea implementării procedurilor specifice
ale unei politici publice. Modul de formulare a politicilor publice
este strâns legat de tradiţia administrativă a respectivelor ţări şi nu
poate fi separat modul de organizare al administraţiei de sistemul de
formulare a politicilor publice.
În cele ce urmează, vom prezenta câteva modele specifice de

formulare/coordonare a procesului politicilor publice la nivelul unor
ţări din Uniunea Europeană (Spania, Portugalia), dar şi modele
utilizate în spaţiul extracomunitar (Canada).
3.1. Spania – particularităţi ale procesului politicilor publice
În Spania rolul principal în cadrul ciclului politicilor publice îl deţin

ministerele. Ministerele sunt implicate încă de la început în elaborarea
fiecărei politici publice urmarind întregul proces pentru a se asigura
că aceste politici devin realitate.
În procesul de elaborare a politicilor publice există faze multiple

în care ministerele se implică într-un mod sau altul, aşa cum se
întâmplă şi în alte ţări. Aceste faze sunt următoarele: iniţiativa politică,
elaborarea planului/propunerii iniţiale de politică publică, negocierea
cu alte ministere, aprobarea dată de către Consiliul Miniştrilor. Ulterior,
ministerele asigură monitorizarea şi evaluarea politicii aprobate.
La începutul fazei de iniţiativă politică, conducerea ministerului

identifică setul de propuneri pentru soluţionarea unei probleme
specifice.
Capacitatea de convingere a ministrului în afara ministerului respectiv

depinde de influenţa sa politică şi de importanţa ministerului în guvern.
Atât în definirea procesului de politică publică, cât şi în formularea
propunerilor legislative, se ţine cont de opinia Ministerului Economiei
şi Finanţelor.
Problema poate fi propusă de ministru, de cabinetul ministrului sau

de alţi miniştri delegaţi. Cabinetul ministrului, împreună cu cabinetele
secretarilor de stat, constituie „prima linie” de consiliere pentru
ministru. Pe lângă aceste cabinete, miniştrii au propriii lor analişti şi
structuri pentru aprecieri şi recomandări.
Odată ce ministrul a luat o decizie pentru a sprijini sau a promova o

anumită problemă de politică publică, elaborarea planului/propunerii
iniţiale de politică publică trece în respon-sabilitatea secretarului de
stat.
Secretarii de stat stabilesc obiectivele urmărite de părţile interesate

de o anumită propunere de politică publică, cu scopul de a se
concentra asupra aspectelor importante ale acesteia şi de a identifica
opiniile potrivite. Propunerea de politică publică definitivată este apoi
negociată cu alte ministere. Acest proces este desfăşurat în prezenţa
Comisiei Generale a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat.
După ce Consiliul Miniştrilor a aprobat propunerea, aceasta este

prezentată Parlamentului. În cazul în care este necesar sprijinul
parlamentului în aprobarea propunerii, ministerul delegat sfătuieşte
grupul parlamentar care ajută guvernul în procesul de negociere.
Capitolul 3 117
Funcţiile ministerelor în procesul politicilor publice
Unităţile din cadrul ministerelor care se ocupă cu dezvoltarea politicilor

publice au următoarele funcţii: de iniţiativă, de negociere şi de suport.
Funcţia de iniţiativă include următoarele activităţi: identificarea

problemei, stabilirea opţiunilor, pregătirea documentelor legale (acte
legislative, memorandum explicativ şi economic).
Funcţia de negociere are în vedere consultarea grupurilor relevante,

negocierea cu alte ministere şi cu Centrul Guvernului (CoG).
Funcţia de suport are ca scop pregătirea campaniei de diseminare

a ceea ce semnifică politica respectivă şi pregătirea recomandărilor
pentru grupul parlamentar care sprijină guvernul.
NEGOCIERE
INIAȚIVĂ INIAȚIVĂ SUPORT
Negocierea cu
ministerele
Stabilirea Consultarea Pregătirea Consiliul

opţiunii grupurilor documentelor Miniştrilor
Identificare Parlament
Negocierea cu Centrul Guvernului
Diseminare Diseminare Diseminare
Fig. 8. Funcţiile ministerelor în dezvoltarea politicilor publice în

Spania
Sursa: Gomez J., Lopez A., The role of ministries in the public policy cycle in Spain,
SIGMA, 2006.
Revenind la descrierea funcţiilor:

1. Funcţia de iniţiativă
Identificarea problemei pleacă, de obicei, de la un program

guvernamental, care constituie un rezumat executiv al programului
electoral jucând un rol important în sprijinul acordat guvernului în ceea
ce priveşte alegerile. Acesta ia forma unui calendar legislativ, adică un
document cuprinzător şi este realizat de către Centrul Guvernului în
coordonare cu ministerele. Celelalte surse de identificare a problemei
sunt reprezentate de opinia publică şi de acordurile internaţionale.
Odată ce problema a fost determinată, prezentarea alternativelor
şi selecţia unei anumite opţiuni sunt condiţionate de doi factori:
compromisurile cu programul guvernamental şi costurile alternative. În
urma negocierii cu părţile interesate, aceasta ia forma unei propuneri
normative care trebuie însoţită atât de un memorandum explicativ,
cât şi de un memorandum economic. Memorandumul explicativ, cât
şi cel economic sunt obligatorii pentru toate propunerile normative.
De altfel, în Spania, un plan trebuie însoţit de un memorandum care
indică posibilele efecte ale legii respective. De exemplu, o propunere
referitoare la mediul înconjurător trebuie însoţită de un raport despre
impactul natural pe care o politică sau o lege l-ar putea provoca.
2. Funcţia de negociere
Funcţia de negociere este exercitată atât în cadrul ministerului, cât

şi în afara lui. În cadrul ministerului, consultările au în vedere în
special secretariatele de stat. Paralel cu aceste consultări au loc şi
negocieri externe. Aceste negocieri sau consultări sunt realizate, pe
de o parte, cu grupurile de interese şi, pe de altă parte, cu specialişti
din afară. Consultările au o parte reglementată – obligaţia să facă
informaţia publică – şi altă parte pentru care ministerul are libertate
de acţiune. Internetul este un bun asistent pentru aceste consultări
externe, permiţând ministerelor să cunoască părerile sau sugestiile
cetăţenilor.
Negocierea sau consultarea externă are loc şi cu alte ministere şi

chiar şi cu Centrul Guvernului. Ministerele stabilesc relaţia lor cu
Capitolul 3 119
Centrul Guvernului prin Biroul Prezidenţial. Membrii cabinetelor

ministeriale şi ai cabinetelor secretarilor de stat stabilesc grupuri de
lucru împreună cu membrii Biroului Prezidenţial care se ocupă cu
analiza propunerilor de politici publice, ţinând cont de faza în care
propunerea se află, precum şi de semnificaţia sa, dar şi împreună cu
alţi membri ai Centrului Guvernului care aderă la aceste grupuri.
Negocierea cu alte ministere se realizează în două faze. Într-o

primă fază de negociere, în timpul pregătirii planului iniţial şi odată
ce ministerul şi-a stabilit poziţia sa internă referitoare la propunere,
această negociere este realizată la cerere. Secretariatul tehnic
general al ministerului este cel care răspunde la observaţiile altor
ministere referitoare la planul/propunerea de politică publică. Dacă
observaţiile făcute de alte ministere nu sunt acceptate, ministerul
care a iniţiat propunerea trebuie să explice acest aspect ministerelor
interesate. A doua fază de negociere interministerială se realizează
de către Comisia Generală a Secretarilor şi Subsecretarilor de Stat.
Comisia se întruneşte săptămânal şi analizează toate propunerile/
planurile care sunt propuse de Consiliul Miniştrilor în săptămâna
respectivă. Pentru o propunere de politică publică sunt necesare
minim trei săptămâni până să fie aprobată de Comisie, înainte de
decizia pe care o adoptă Consiliul Miniştrilor.
Comisia se întruneşte oficial miercurea, sub conducerea primului-

ministru şi funcţionează permanent ca o „Comisie Virtuală”. „Comisia
Virtuală” este o aplicaţie pe calculator care permite ministerelor să
facă observaţii pentru anumite propuneri prin intermediul site-ului
primului-ministru. După întrunire, Comisia stabileşte două indexuri.
Indexul Roşu adună toate propunerile/planurile pentru care nu s-a
ajuns la un acord. Aceste probleme pot fi amânate pentru o următoare
întâlnire, abandonate sau menţinute pentru a da posibilitatea
Consiliului Miniştrilor să poată lua o decizie definitivă asupra lor.
Indexul Verde este cel de-al doilea index elaborat de Comisie. Acesta
este compus din acele propuneri/planuri aprobate de Comisie. Fiind
aprobate de Comisie, Consiliul Miniştrilor le aprobă în mod normal.
Consiliul Miniştrilor are însă autoritatea de a reanaliza o propunere/
plan, chiar dacă aceasta a fost deja aprobată de Comisie, putând

chiar să o respingă.
Aspectele economice ale tuturor propunerilor/planurilor sunt negociate

de o manieră interministerială. Comisia Delegată pentru Probleme
Economice analizează impactul relevant al propunerii din perspectiva
raţionalităţii şi al controlului cheltuielilor publice. Exceptând cazurile
urgente, nicio propunere cu repercusiuni bugetare şi economice
nu poate fi analizată de către Comisia Generală a Secretarilor şi
Subsecretarilor de Stat, dacă nu a fost revizuită de Comisia Delegată
pentru Probleme Economice. Dacă revizuirea propunerii devine
prioritară, Comisia Delegată se întruneşte chiar în săptămâna de
dinaintea întâlnirii Comisiei Generale.
Atunci când propunerea este prezentată sau se urmăreşte să

se obţină sprijin din partea grupurilor de interes, simplul fapt că
ministerul este cel care realizează aceste consultări măreşte şansa
de succes. O situaţie similară există şi în legătură cu negocierea
interministerială. Gradul de implicare a şefului de departament are
un efect direct asupra şanselor de succes. În acest caz, importanţa
relativă a ministerului şi greutatea sa politică determină nivelul de
autoritate pe care îl are ministerul pentru a-şi atinge obiectivele.
3. Funcţia de suport
Funcţia de suport se referă la o serie de activităţi, iar dintre acestea

două au o particularitate importantă: explicarea propunerii de politici
publice şi recomandările făcute de parlament în timpul examinării
propunerii. Explicarea propunerii de politici publice acoperă toate
activităţile legate de definirea propunerii şi de identificarea factorilor
care motivează administraţia – incluzând motivul care a determinat
optarea pentru o anumită soluţie.
Capitolul 3 121
4. Monitorizarea şi evaluarea
Această funcţie nu a cunoscut o dezvoltare semnificativă până

la ora actuală în Spania. Multe ministere se bazează pe entităţi
de monitorizare statistică pentru politicile din domeniu, şi în acest
sens există două instituţii care au ca scop producerea de date
socioeconomice moderne pentru oficialii responsabili cu elaborarea
politicii – Institutul Naţional de Statistică (care funcţionează sub egida
Ministerului Economiei şi Finanţelor) şi Centrul pentru Cercetare
Sociologică (subordonat Primului-Ministru). Pentru a evita problemele
şi pentru a suprima deficienţele fundamentale cu scopul de a asigura
o bună funcţionare a administraţiei publice în Spania, guvernul a creat
o Agenţie de Evaluare a Calităţii Politicilor Publice, în subordinea
Ministerului Administraţiei Publice, care colaborează atât cu oficialii,
cât şi cu profesioniştii din câteva sectoare.
3.2. Portugalia – rolul ministerelor în ciclul politicilor

publice
Cadrul general al politicilor publice este stabilit prin următoarele

documente:
• Programul Guvernului: pregătirea acestuia este în

responsabilitatea directă a Primului-Ministru, care de obicei
stabileşte pentru acest scop o comisie specială pe probleme
cuprinzând în principal membrii din cadrul centrului guvernului
(CG)1.
• Opţiunile majore ale planurilor naţionale (GOP)2: definesc
obiectivele şi acţiunile principale ce trebuie întreprinse pe
termen mediu (cinci ani).
• Bugetul de stat (OE)3: defineşte, în detaliu, resursele
financiare alocate diverselor zone ale guvernului, prin aceasta
stabilinduse graniţele bugetare pentru măsurile ce trebuie
luate de diverşi miniştri în dezvoltarea politicilor publice pentru
care aceştia sunt responsabili.
Din perspectiva acestor instrumente principale şi coordonarea

strategică de ansamblu a Primului-Ministru cu centrul guvernului
(în special privind priorităţile, planificarea în timp, comunicarea
cu publicul şi cu parlamentul), fiecare ministru este responsabil
de dezvoltarea politicilor publice (iniţiativă, planificare, elaborare,
negociere, monitorizare şi evaluare) din zona sa de competenţă.
Totuşi, rolul special al Ministrului de Finanţe şi Administraţie Publică
(MFPA) nu trebuie subestimat4.
Legea privind componenţa şi organizarea guvernului stabileşte

comitetele ministeriale care se ocupă de probleme specifice (de
exemplu: Afaceri Externe şi Europene, Afaceri Economice şi
Financiare), dar există situaţii când guvernul nu creează niciun comitet
ministerial. Totuşi, Consiliul de Miniştri poate să se întâlnească şi să
discute o anumită problemă în mod exclusiv.
Miniştrii acţionează în mod independent pentru dezvoltarea politicilor
sectoriale pentru care îşi asumă responsabilitatea. Această
1
În guvernul actual, CG (Presidêcia do Conselho de Ministros) constă în
trei miniştri de stat, Ministrul Preşedinţiei, Ministrul Afacerilor Parlamentare,
cât şi Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri, Secretarul de
Stat Adjunct pentru Administraţie Locală şi Secretarul de Stat pentru Tineret
şi Sport. În Portugalia este de remarcat faptul că poziţia de secretar de
stat este una politică. Legea privind componenţa şi organizarea guvernului
prevede că guvernul este compus din Primul-Ministru, miniştri şi secretari
de stat. Totuşi, numai Secretarul de Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri
şi Secretarul de Stat Adjunct al Primului-Ministru au locuri permanente în
Consiliul de Miniştri, dar fără drept de vot. Aceeaşi limitare se aplică şi altor
secretari de stat invitaţi de Primul-Ministru să participe la unele şedinţe, dar
nu în mod permanent.
2
Grandes Opções do Plano (GOP).
3
Orçamento do Estado (OE).
4
De exemplu, orice propunere legislativă a unui ministru care poate reduce
veniturile bugetare sau poate creşte cheltuielile bugetare sau care afectează
structura administraţiei publice sau statutul funcţionarilor civili are nevoie de
acordul oficial al MFAP.
Capitolul 3 123
competenţă include dreptul/datoria de a elabora proiecte de legi şi

conducerea întregului proces până în momentul în care propunerea
de politici publice este inclusă de către centrul guvernului pe agenda
unei şedinţe pentru aprobare de către Consiliul de Miniştri (de aceea,
ministerul asigură negocieri cu alte ministere şi negocieri externe cu
partenerii sociali şi alte grupuri de interese). Miniştrii răspund politic
în faţa Primului-Ministru, parlamentului şi în faţa cetăţenilor, pentru
activităţile care sunt de competenţa lor.
În aceste condiţii, intră în sarcina miniştrilor să ştie cum să lucreze

şi să interacţioneze cu secretarii de stat, cerând cabinetelor lor şi
serviciilor ministerelor să pregătească variantele iniţiale de propuneri
de politici publice. Atunci când un proces legislativ este în desfăşurare,
ministrul trebuie să informeze centrul guvernului (Secretarul de Stat
la Preşedinţia Consiliului de Miniştri) pentru a organiza şi a programa
înaintarea propunerii pentru aprobare la Consiliul Miniştrilor şi, după
caz, pentru a pregăti şi înaintarea la parlament.
Uneori, miniştrii înfiinţează grupuri de lucru – care includ membri ai

cabinetelor lor şi personal din serviciile adminis-traţiei publice aflate
sub coordonarea lor (şi chiar personal din alte cabinete şi servicii
publice din alte ministere, cu acordul miniştrilor respectivi) – pentru a
pregăti propuneri legate de probleme mai complexe. Aceste grupuri
de lucru pot fi conduse de ministru, unul din secretarii săi de stat, un
membru al cabinetului personal al ministrului sau un funcţionar public
de rang înalt (de obicei, cu rang de director general).
Când propunerea iniţială este gata, ministrul începe negocierile cu

celelalte ministere implicate direct în problemă (serviciile ministerului
sau cabinetele sunt lăsate frecvent să aibă discuţii preliminare cu
alte servicii şi cabinete, reducând prin aceasta cât mai mult posibil
discuţiile dificile la nivel politic, care sunt efectuate de ministru).
Odată ce ministrul a ajuns la un acord cu alte ministere interesate
– sau cel puţin a evitat neînţelegerile la nivel politic –, el poate trece
la discutarea propunerii respective de politici publice cu partenerii
sociali şi alte grupuri de interese.
La terminarea negocierilor şi a consultărilor cu diverse părţi interesate,

propunerea este revizuită şi apoi este trimisă de ministru la centrul
guvernului pentru difuzare la toţi miniştrii şi includere pe agenda unei
următoare şedinţe a secretarilor de stat (în care este reprezentat
fiecare ministru); propunerea este pusă apoi pe agenda Consiliului
de Miniştri, în conformitate cu procedurile definite de acesta5.
Atunci când propunerea este trimisă Guvernului pentru a fi făcută

cunoscută şi dezbătută, aceasta trebuie să fie însoţită de un memoriu
introductiv care să explice obiectivele, soluţia propusă (şi motivele
pentru care celelalte soluţii nu au fost luate în considerare sau au fost
respinse), compatibilitatea propunerii cu Programul Guvernului şi cu
politicile şi reglementările europene, resursele financiare şi umane
aflate la dispoziţie pentru implementarea propunerii, consultările
avute şi rezultatele acestora, impactul aşteptat. Un comunicat de
presă pe acel subiect poate fi de asemenea inclus.
Diversele ministere pot ulterior să-şi înainteze comentariile oficiale sau

să ceară informaţii suplimentare despre propunere. Aceste comentarii
sunt trimise Centrului Guvernului, precum şi ministrului responsabil
pentru propunere. În final, Centrul Guvernului – prin Secretarul de
Stat la Preşedinţia Consiliului de Miniştri – poate conduce întâlniri cu
reprezentanţii diferitelor ministere pentru revizuirea finală a propunerii
înainte de a fi prezentată pentru evaluarea preliminară la întâlnirea
secretarilor de stat şi ulterior înaintată pentru decizie Consiliului de
Miniştri.
În timpul fazelor de discutare şi aprobare, ministrul joacă un rol

important în apărarea propunerii şi răspunderea la întrebări (şi în
cele din urmă, în revizuirea propunerii). Dacă propunerea de politici
publice necesită aprobarea parlamentului, tot ministrul este cel
care trebuie să discute cu parlamentarii, fie la şedinţele în plen, fie
la comitetele specializate. La sfârşitul fiecărei şedinţe a Consiliului
5
Rezoluţia 82/2005 a Consiliului de Miniştri defineşte în prezent aceste
proceduri.
Capitolul 3 125
de Miniştri, guvernul ţine o conferinţă de presă pentru a anunţa

principalele decizii adoptate.
Faze Acţiune Actor

Iniţiativă Ministrul
Serviciile ministerului şi/sau
Propunere iniţială
cabinetul Ministrului
Studiul şi elaborarea Negociere

(prima fază: cu ministerele
Ministrul
de pe orizontală şi
negocierea externă)
Propunere revizuită Ministrul
Stabilirea agendei Centrul Guvernului
Negociere
Centrul Guvernului şi
(faza a doua: negocierea
Ministrul
internă)
Discutarea propunerii în
Luarea deciziei cadrul şedinţei Secretarilor Centrul Guvernului
de Stat
Centrul Guvernului şi
Propunere finală
Ministrul
Discutarea şi aprobarea în Centrul Guvernului şi
Consiliul Miniştrilor Ministrul
Discutarea propunerii în
Ministrul
Parlament
Implementarea
Comunicare Ministrul
Monitorizare şi evaluare Serviciile ministerului

Fig. 9. Procesul politicilor publice în Portugalia
Sursa: Nabais J., Rolul ministerelor în ciclul politicilor publice în Portugalia, SIGMA,
2003.

Sistemul de monitorizare şi evaluare a politicilor publice este slab, iar
responsabilitatea guvernamentală pentru dezvoltarea acestuia este
prin miniştri, fiecare pe zona sa de acţiune.
Mărirea interesului pentru aceste activităţi a rezultat, pe de o parte,

prin creşterea importanţei acordate monitorizării şi evaluării politicilor
publice ca modalitate de îmbunătăţire a calităţii guvernării (prin

elaborarea, ajustarea şi revizuirea politicilor publice) şi, pe de altă
parte, din necesitatea de a raporta progresele făcute atât cetăţenilor,
cât şi mass-mediei, organizaţiilor internaţionale (de ex., OECD)
şi organismelor supranaţionale (de ex. UE, ONU). De asemenea
şi Parlamentul scoate în evidenţă necesitatea de a monitoriza şi
evalua politicile publice, deoarece membrii săi, prin diverse mijloace
parlamentare (cum ar fi dezbateri lunare cu Primul-Ministru şi cereri
adresate guvernului), cer din ce în ce mai multe informaţii despre
politicile publice care sunt în curs de implementare şi despre măsura
în care au fost obţinute sau nu rezultatele aşteptate.
În unele cazuri, de exemplu atunci când o nouă legislaţie sau noi

politici publice sunt introduse printr-o abordare experimentală, legea
specifică necesitatea evaluării într-o perioadă de timp predefinită, ca
mijloc de obţinere a informaţiilor relevante care vor permite ministrului
să revizuiască legea sau politica publică respectivă.
Pentru desfăşurarea corespunzătoare a activităţilor de monitorizare

şi evaluare, unele ministere dispun de servicii speciale sau unităţi al
căror scop principal este de a asigura studii de prospectare şi studii
de evaluare. Ca o completare sau ca o alternativă la aceste unităţi,
miniştrii folosesc informaţiile obţinute de la centrele pe orizontală, care
asigură studii şi statistici (de ex., Institutul Naţional de Statistică), sau
chiar de la centrele de cercetări universitare. De asemenea, miniştrii
pot încheia contracte cu unele companii private şi unii evaluatori
privaţi pentru efectuarea unor evaluări de politici publice sau acţiuni
specifice. Acordurile cu ONG-urile şi cu observatori specializaţi sunt,
de asemenea, folosite în acest scop.
Capitolul 3 127
3.3. Canada – ciclul politicilor publice
Cel mai important rol în procesul politicilor publice este deţinut de

nivelul federal şi cel provincial al guvernului. Birocraţia deţine, de
asemenea, un rol deosebit de important, având sarcina de a veni cu
diverse opţiuni care permit punerea în aplicare a politicilor publice.
În figura de mai jos este reprezentat ciclul de viaţă al unei politici
publice. În această diagramă este scoasă în evidenţă natura iterativă
a procesului de elaborare a politicilor publice între actorii politici, pe
de o parte, şi actorii aparatului birocratic, pe de altă parte.
Stabilirea agendei şi identificarea obiectivelor generale ale politicii

sunt în sarcina Cabinetului, iar funcţionarii publici elaborează opţiunile
care vor fi transmise înapoi Cabinetului pentru ca pe baza lor, acesta
din urmă să contureze obiective mai specifice ale politicii. Procesul
implică apariţia unor tensiuni constructive între cei doi actori, care
necesită compromisuri de ambele părţi pentru a produce opţiuni
„funcţionale” ale politicii, dar şi pentru a atinge obiectivele iniţiale
stabilite de Cabinet. Adesea sunt necesare două sau trei interacţiuni
de acest tip între funcţionarii publici şi Cabinet (sau comitetele
Cabinetului), înainte ca miniştrii să se acomodeze cu o opţiune sau
alta a politicii. Deşi nu reiese din schemă, comitetele parlamentare
sunt implicate în acest proces şi au rolul de a aproba politica publică.
Ciclul politicilor publice sau procesul de înfăptuire a politicilor publice

este o activitate permanentă a guvernului canadian, incrementală,
continuă şi pe cât posibil sistematică. În numeroase contexte, aceste
calităţi sunt elementele ei tari, dar pot deveni şi părţi slabe, dacă
circumstanţele se schimbă brusc sau dacă presupuneri îndelung
acceptate nu mai sunt agreate fie de electorat, fie de membrii aleşi ai
Cabinetului. În astfel de situaţii, ciclul politicilor poate fi punctat de o
schimbare majoră şi adesea discontinuă în stabilirea agendei.
CABINETUL FUNCȚIONARI PUBLICI
Elaborarea
opțiunilor
Elaborarea Formularea
opțiunilor politicii
Implementarea
politicii
Stabilirea agendei
și a obiectivelor
Furnizarea rutinieră
a serviciului
CETĂȚENI Evaluare
periodică CETĂȚENI
Fig. 10. Ciclul politicilor publice în Canada

Sursa: G.P. Marchildon, „Royal Commissions and the Policy Cycle in Canada: The
Case of Health Care”, Saskatchewan Institute of Public Policy, 2001.
Evaluarea şi monitorizarea politicilor publice
În Canada, sistemul de monitorizare şi evaluare a politicilor publice

este bine dezvoltat, Cabinetul fiind cel care asigură monitorizarea şi
evaluarea politicii aprobate. În această ţară există o cultură a evaluării,
asociaţiile profesionale de evaluatori fiind deosebit de influente (de
exemplu, Societatea canadiană pentru evaluare numără 1.200 de
membri). Ele publică reviste, numeroase eseuri, lucrări teoretice şi
manuale, ţin congrese ştiinţifice importante etc.
Instrumente utilizate în procesul politicilor publice
Capitolul 3 129
Atunci când guvernele ajung la concluzia că este necesară

reexaminarea fundamentală a politicilor publice şi că trebuie să se
pună accentul pe alte abordări, acestea sunt adesea tentate să treacă
de deciziile adoptate de cei doi actori importanţi implicaţi în acest
proces: Cabinetul şi funcţionarii publici. Datorită perceperii nivelului
politic al guvernului parlamentar ca fiind constrâns atât de partizani
care îşi urmăresc propriile interese, cât şi de adversarii politici, la
revizuirea unei politici publice guvernele utilizează rar comitetele
parlamentare.

Partidele de guvernământ se pot baza pe birocraţia lor extinsă pentru
a face revizuiri de politici. În Canada, totuşi, destul de des birocraţia
„a acţionat mai mult ca o forţă conservatoare, de continuitate”, decât
ca „iniţiatoare de schimbare6.” În numeroase situaţii, guvernul doreşte
ca reexaminarea politicilor să fie făcută de o entitate cu mai puţine
legături sau fără legături cu domeniul respectiv şi cu poziţia politicii,
sau de o persoană sau organizaţie independentă de guvern şi ca
urmare „obiectivă”. Astfel, partidele de guvernământ au la dispoziţie o
serie de instrumente potenţiale la nivel federal şi provincial, fiecare cu
diferite atribute în domeniul politicilor publice. Trei dintre acestea sunt
prezentate mai jos. Niciun instrument nu este în mod inerent superior
celorlalte. Mai mult, un instrument care este un element puternic în
anumite circumstanţe poate deveni slab în altele.
Corpurile consultative permanente externe sunt organizaţii

specializate, de lungă durată, capacitatea lor în politici publice fiind
destul de extinsă (de exemplu, comisiile pentru reformă la nivel
legislativ), şi sunt independente de guvern, iar rapoartele lor sunt
făcute publice, deşi sunt adresate în general celor direct afectaţi de
recomandările lor. Punctul forte al corpurilor consultative permanente
este că ele asigură guvernelor un flux de consultanţă de specialitate
6
N. Bradford, Innovation by Commission: Policy Paradigms and the
Canadian Political System, in J. Bickerton and A. Gagnon, eds., Canadian
Politics, 3rd Edition (Peterborough: Broadview Press, 1999), p. 546.
de lungă durată. Veriga lor slabă este faptul că interesul faţă de

activitatea corpurilor poate scădea cu timpul, pe măsură ce sistemul
optează pentru consultanţa generală şi noutatea se erodează. De
asemenea, unele corpuri consultative sunt influenţate sau chiar
„capturate” de grupuri puternice de interese care populează zona lor
de activitate, reducând astfel utilitatea consultanţei în politici.
Comisiile departamentale sau ministeriale pe probleme de politici

publice sunt corpuri consultative temporare externe numite de ministru
sau, în unele cazuri, de primul-ministru în numele ministrului din cadrul
ministerului vizat. De exemplu, în domeniul sănătăţii există cel puţin
patru comisii provinciale: în Canada – Comisia Sinclair; în Ontario –
Comisia Clair; în Quebec – Comisia Fyke în Saskatchewan şi Forţa
pe probleme Mazankowski, în Alberta – toate acestea fiind comisii
departamentale/ministeriale pe probleme de politici de sănătate.
Comisiile regale apar în două variante. Acestea sunt fie comisii pe

politici publice, fie comisii investigative de anchetă. Primele sunt
mandatate să cerceteze şi să dezvolte opţiuni de politici publice prin
consultarea publicului larg pe probleme diverse, iar celelalte trebuie
să realizeze anchete judiciare elaborate în general pentru a investiga
abaterile individuale sau instituţionale. Printre cele mai importante
comisii regale federale pe politici publice, care sunt de altfel şi cele
mai recente, se numără Comisia Regală pentru Popoarele Aborigene
(RCAP) de la începutul anilor ‘90 şi Comisia Regală pentru Uniune
Economică a Canadei şi Perspective de Dezvoltare (Comisia
MacDonald7) de la începutul anilor ‘80. În ceea ce priveşte comisiile
regale provinciale, în ultimele două decenii acestea au funcţionat
într-un număr destul de mic, trei dintre ele ocupându-se de reforma
în domeniul sănătăţii din anii ‘80: Comisia Quebec pentru Sănătate
şi Servicii Sociale (Comisia Rochon), Comisia Regală Newfoundland
pentru Costurile Spitalelor şi Sanatoriilor şi Comisia Regală Nova
Scoţia pentru Sănătate8.
7
N. Bradford, Writing Public Philosophy: Canada’s Royal Commissions on
everything, Journal of Canadian Studies, vol. 34 (1999/2000).
Capitolul 3 131
3.4. Politicile publice, furnizarea de servicii și administrația

publică locală
După cum am prezentat și în capitolul precedent, în cazul

administrației publice locale, politicile publice iau de cele mai multe
ori forma furnizării serviciilor publice. Mai mult decât în cazul unei
organizări ierarhice birocratice, apropierea de cetățean și de nevoile
acestuia este îmbunătățită în cazul guvernării multinivel. De aceea,
pentru administrația publică, indiferent că ne referim la administrația
unei unități administrative de tipul comunei, orașului, regiunii, sau
în cazul României, județului, relevante sunt acele soluții punctuale,
relevante pentru satisfacerea nevoilor cetățenilor, mai mult decât
particularitățile organizării unui aparat administrativ-birocratic care le-
ar putea produce. De aceea, în această ediție a manualului, am ales
o variantă diferită de prezentare a unor exemple de bună practică în
cazul politicilor sau serviciilor publice furnizate la nivel local. Astfel,
am considerat util să prezentăm exemple concrete de soluționare a
unor probleme legate de participarea cetățenilor în procesul politicilor
publice sau al furnizării serviciilor publice din diferite state ale Uniunii
Europene. Aceste exemple9 sunt oferite de cazuisitica existentă la
acest nivel, contextele instituționale în care au fost implementate
fiind corespunzătoare unor sisteme administrative diferite. Diferența
este dată de tipul de legături formale între centrul administrativ și
administrația publică locală. În aceste cazuri, relevanța detaliilor
sistemelor administrative este de cele multe ori secundară ca
importanță în raport cu capacitatea lor efectivă de a rezolva în mod
concret problemele cetățenilor beneficiari ai politicilor sau serviciilor
publice.
8
D.E. Angus, Review of Significant Health Care Commissions and Task
Forces since 1983 84, Ottawa: Canadian Hospital Association, Canadian
Medical Association and Canadian Nurses Association, 1991.
9
Primele două exemple (Oland și Belgia) prezentate sunt preluate și
adaptate din Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners
2017. Ultimul exemplu (Anglia) este preluat și adaptat din Designing for
Public Services. NESTA and IDEO, financed under Design for Europe
programme
Exemplul 1: Sistemul de înregistrare și soluționare a plângerilor și

contestațiilor (Olanda)
În Olanda, Ministerul de Interne și Relațiile Regatului inițiază,

stimulează și susține un model informativ de abordare pro-activă
(IPAM) pentru toate organizațiile guvernamentale. Modelul oferă
o schimbare fundamentală pentru gestionarea plângerilor și
soluționarea conflictelor în administrația publică - dintr-o abordare
tradițională, formală, judiciară, procedurală și scrisă către o abordare
informală, pro-activă și personală.
Atât sectorul privat (cetățeni și întreprinderi), cât și guvernul cheltuiesc

milioane de ore în euro în fiecare an pentru proceduri de plângere,
reclamații și recurs împotriva unor decizii guvernamentale. Din totalul
sarcinilor administrative (birocrație) pentru cetățenii din Olanda, 11%
sunt cauzate de procedurile de plângere, reclamație și contestație.
Guvernul este un sistem birocratic și funcționează în conformitate

cu regulile și regulamentele sale. Organizațiile guvernamentale sunt
responsabile de deciziile privind, de exemplu, dacă unei persoane
fizice i se poate acorda un permis de construire, are dreptul să
primească ajutor de venit, trebuie să plătească impozite sau are
dreptul să primească o rambursare sau o subvenție. Atunci când
cetățenii nu sunt de acord cu o astfel de decizie guvernamentală,
descoperă greșeli sau nu înțeleg o decizie luată, în mod tradițional,
singura lor posibilitate de a aborda această situație fiind printr-o
procedură formală, legală și scrisă, de obiecție sau de apel.
Noua abordare pro-activă, personală și bazată pe soluții concrete

constă în promovarea a două intervenții:
1. La primirea unei obiecții împotriva unei decizii guvernamentale,

un funcționar public asigură o legătură rapidă și directă cu
cetățeanul în cauză (apel telefonic sau întâlnire informală);
funcționarul public folosește abilități de comunicare, cum ar fi
ascultarea, rezumarea și interogarea, într-o abordare deschisă
Capitolul 3 133
și nepărtinitoare, precum și anumite tehnici de gestionare

a conflictelor care pot duce la dezactivarea și rezolvarea
conflictelor;
2. În faza preliminară de luare a deciziilor, un funcționar public
se adresează cetățeanului pentru a testa dacă informațiile pe
care se va baza decizia sunt corecte și complete și pentru
a explica de ce urmează să fie luată o anumită decizie și să
exploreze posibile alternative soluții împreună cu cetățeanul.
Cercetările efectuate privind efectele unei abordări proactive de

soluționare a procedurilor de plângere, obiecție și recurs arată o
reducere a numărului de proceduri, economisirea de timp și bani a
autorităților (reducerea costurilor cu 20% -30%), creșterea satisfacției
cetățenilor cu 40% și îmbunătățirea satisfacției la locul de muncă
pentru angajații guvernului cu 20%. În 40% - 60% din cazurile în care
a fost utilizată abordarea informală a fost găsită o soluție și procedura
de obiecție a fost anulată. De asemenea, aplicarea acestui sistem a
arătat un efect pozitiv asupra timpului de procesare a cazurilor de
obiecție (reducerea cu 37% a timpului de procesare).
Exemplul 2: Aplicarea metodei ”Cumpărătorului misterios”10 în cazul

serviciilor pentru asistență socială (Belgia)
Serviciul federal belgian de integrare socială (POD MI) ajută 589 de

centre publice locale pentru asistență socială, oferind suport financiar
și sprijin pentru diverse grupuri de cetățeni (de exemplu, refugiați și
persoane fără niciun mijloc de sprijin). În 2007 a fost inițiat un proiect
de aplicare a metodei ”cumpărătorului misterios” cu ajutorul căreia au
fost formulate următoarele concluzii:
10
Metoda ”cumpărătorului misterios” constă în derularea unor activități de
obținere de informații privind modul de furnizare a unui serviciu în care un
operator parcurge pașii formali necesari obținerii unei serviciu, așa cum
ar trebui parcurși de către orice cetățean. O astfel de metodă prin care
operatorul se pune practic în locul cetățeanului poate oferi informații utile
privind modul propriu-zis de prestare a unui serviciu, calitatea lui etc.
- Nu a fost întotdeauna ușoară contactarea POD MI. Cetățenii

interesați au putut să ajungă la POD MI în doar 60% din cazuri.
Uneori, telefonul nu a avut răspuns și alteori e-mailurile nu au
fost tratate suficient de rapid;
- Dacă a fost pusă aceeași întrebare la două departamente
diferite, clienții nu au primit întotdeauna același răspuns;
- Timpul petrecut de experți în răspunsul la întrebări standard a

fost prea mare;
- Acestea sunt motivele pentru care au decis să instaleze

o recepție pentru a primi, trata și distribui toate apelurile și
e-mailurile primite.
Conform sistemului implementat pentru a rezolva aceste probleme,

departamentul care recepționează aceste reclamații primește și se
ocupă de toate apelurile, e-mailurile, faxurile și scrisorile primite.
Acesta încearcă să răspundă la întrebări folosind o bază de date
mare de întrebări frecvente. Dacă departamentul nu poate răspunde
la o întrebare, solicitarea este trimisă direct biroului central spre
soluționare. De asemenea, prin intermediul unei platforme web,
cetățenii pot înregistra direct reclamații cu privire la prestația autorității
publice.
Exemplul 3: Servicii de îngrijire a copilului - Consiliul Havering - Londra
London Borough of Havering se confrunta cu probleme privind

furnizarea serviciilor sale de asistență maternă. Copiii erau adesea
mutați de la un plasament la altul, cu un nivel ridicat de instabilitate
în rândul îngrijitorilor, iar acest lucru a condus la perturbări de
comportament ale celor asistați, respectiv la rezultate slabe privind
eficiența serviciilor acordate. Pentru a înțelege mai bine problemele,
ca parte a programului derulat de Asociația Consiliilor Creative de
la Nesta, au fost realizate cercetări etnografice pentru a înțelege
mai bine sistemul de asistență atât din perspectiva tinerilor, cât și a
celor care îi îngrijesc. Punându-se în locul adolescenților, au reușit
Capitolul 3 135
să înțeleagă modul în care tinerii vizați de programele de asistență

socială reușesc să manipuleze sistemul, precum și frustrările
asistenților maternali care au ajuns să considere asistența socială ca
fiind un fel de activitate lucrativă.
Rezultatele cercetării au contestat pozițiile asistenților maternali și

le-au permis acestora să descopere idei care nu ar fi putut fi oferite
de tehnicile tradiționale de cercetare. Pentru prezentarea rezultatelor
cercetării au fost folosite cuvintele și vocile reale ale celor intervievați,
ceea ce a creat o ancoră emoțională cu adevărat puternică pentru
inovație. În loc să fie continuată perspectiva relației între tineri și
asistenți, ca fiind una între clienți și furnizori, cercetarea a reușit să
genereze un proces de conștientizare atât a asistenților maternali cât
și a tinerilor care beneficiau de această asistență privind caracterul
distinct al cazurilor. De asemenea, a ajutat personalul serviciului de
asistență maternală să realizeze că făceau parte dintr-un sistem
mai larg care nu reușea să ofere serviciile de asistență maternală
necesare. Impactul cercetării a fost că a oferit echipei de asistență
medicală perpsectiva și scopul moral care a contribuit decisiv la
îmbunătățirea calității serviciilor lor.
Capitolul 4 137
Capitolul 4
Procesul politicilor publice
în România
În mod frecvent auzim în discursurile oamenilor politici asocierea dintre

noțiunea de politică publică și lege/strategie. O asemenea asociere
nu este corectă în măsura în care relația între o lege/o măsură cu
caracter normativ și ciclul politicilor publice este o relație ca de la
parte la întreg: a adopta o lege/a emite o hotărâre nu este echivalent
cu a iniția/implementa o politică publică. Legislaţia nu reprezintă
decât un instrument al politicii publice, din categoria instrumentelor
obligatorii, alături de alte asemenea instrumente precum furnizarea
directă de servicii de către stat.
Ca parte a procesului politicilor publice, procesul legislativ se supune

aceloraşi rigori legate de modul în care se definesc problemele, se
formulează şi se fundamentează variantele de soluţionare, se alege
varianta considerată optimă, se implementează, se monitorizează
şi se evaluează politicile publice. Schematic, locul procesului de
adoptare a legii poate fi reprezentat conform schemei de mai jos.
ADOPTAREA LEGII
Stabilirea Formularea Alegerea Implementare Monitorizare Evaluare

problemei alternativelor variantei
Rareori, procesul legislativ derulat la nivelul Parlamentului României

funcţionează după acest mecanism: de regulă, nu sunt luate în calcul
mai multe variante de soluţionare a problemei, iar după adoptarea
unei legi, Parlamentul nu mai dispune de resursele necesare pentru
a realiza monitorizarea şi evaluarea impactului măsurilor adoptate.
Noţiunea de politici publice a fost instituţionalizată în România odată

cu apariţia Hotărârii de Guvern nr. 775/2005 pentru aprobarea
Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi
evaluare a politicilor publice la nivel central, prin care se stabilesc
o serie de reguli care reglementează procesul decizional la nivelul
ministerelor şi altor organe specializate la nivelul administraţiei
centrale.
Procesul a fost unul solicitat şi susţinut de organizaţii internaţionale

(Comisia Europeană, Banca Mondială) şi a fost impus ca o reformă de
tip top-down (de sus în jos), presupunând modificarea perspectivelor
în evaluarea activităţilor desfăşurate în cadrul administraţiei: trecerea
de la o perspectivă orientată către perpetuarea instituţiilor, către una
orientată către rezultatele activităţii acestora.
Principalii paşi realizaţi în implementarea unui mod de formulare a

politicilor publice în România au fost:
• Elaborarea şi punerea în aplicare a unor proceduri de formulare,

implementare şi evaluare a politicilor publice elaborate la nivel
central (H.G. nr. 775/2005);
• Coordonarea interministerială – 10 consilii permanente pe
domenii sectoriale şi Consiliul de Planificare Strategică (H.G.
nr. 770/ 2005);
• Strategia pentru „Îmbunătăţirea sistemului de elaborare,
planificare şi coordonare a politicilor publice la nivelul
administraţiei publice centrale” (H.G. nr. 870/2006);
• Schimbarea structurii notei de fundamentare şi reformarea
acesteia în sensul practicilor europene pentru o mai
bună reglementare (H.G. nr. 1361/2006 privind conţinutul
instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte
normative supuse aprobării Guvernului);
• Introducerea reglementărilor cu privire la planificarea strategică
în administraţia publică centrală.
Capitolul 4 139
La nivel instituţional, principalele autorităţi implicate în procesul de

formulare a politicilor publice sunt:
• Parlamentul – reprezintă forumul legislativ;

• Consiliul Legislativ – este o structură specifică a Parlamentului
care îndosariază proiecte legislative pentru a sistematiza,
unifica şi coordona întreaga legislaţie şi care actualizează
oficial legislaţia română;
• Cabinetul Primului - Ministru;
• Secretariatul General al Guvernului (SGG) – e o structură din
cadrul Guvernului care are responsabilitatea de a asigura
dezvoltarea operaţiilor tehnice implicate în procesul de
guvernare şi de a rezolva problemele organizaţionale, juridice,
economice şi tehnice ale activităţii guvernamentale. SGG
are autoritate în ceea ce priveşte observarea procedurilor
legate de prepararea, elaborarea, îndosarierea şi prezentarea
proiectelor legislative înaintate guvernului, precum şi a
procedurilor de acceptare a acestor proiecte prin structura
sa specializată, Direcţia de Politici Publice. Funcţionarea
acestor instituţii/structuri este determinată de acte normative
specifice care conţin, de asemenea, menţiuni privind procesul
de formulare a politicilor în România.
• Unităţile de politici publice de la nivelul ministerelor – structuri
fără personalitate juridică constituite la nivelul ministerelor
şi al altor organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale care iniţiază pro¬iecte de acte normative, prin ordin
al conducăto¬rului instituţiei.
• Consiliile interministeriale permanente – ce asigură coerenţa
fundamentării şi implementării politicilor guvernamentale din
domeniul respectiv.
Prin adoptarea H.G. nr. 775/2005 s-a urmărit o mai bună reglementare
a următoarelor aspecte:
• activităţile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor

publice în cadrul ministerelor şi al altor organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale care iniţiază proiecte de

acte normative;
• cadrul coerent şi unitar de elaborare a politicilor publice care
să se regăsească la nivelul fiecărui minister şi organ de
specialitate al administraţiei centrale;
• fundamentarea tehnică adecvată a actelor normative, în
scopul evitării contestărilor ulterioare şi a situaţiilor în care
actele normative sunt dificil sau imposibil de aplicat;
• stabilirea unor instrumente care să contribuie la creşterea
capacităţii de coordonare de la nivelul Guvernului, în ceea ce
priveşte procedurile de elaborare a politicilor publice de către
ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei
centrale;
• stabilirea unor formulare unice care să fie completate la
nivelul tuturor ministerelor în care să fie prezentate etapele şi
rezultatele activităţilor de cercetare care fundamentează un
anumit proiect de act normativ;
• crearea la nivelul ministerelor a unor organisme speciale de
politici publice care să coordoneze activităţile premergătoare
elaborării proiectelor de acte normative şi care să funcţioneze
în colaborare cu departamentele de specialitate de la nivelul
Guvernului.
Actul normativ propune pentru prima dată şi un formular de politici

publice pe care ministerele au obligaţia să îl folosească în elaborarea
propunerilor de politici publice, pe care le înaintează Secretariatului
General al Guvernului.
1) Instituţia
iniţiatoare
2) Formularea
problemei
3) Denumirea
politicii
4) Scop
Capitolul 4 141
5) Obiective
generale/
specifice
6) Beneficiari
Impact Economic
Varianta 1 Social Ecologic Buget estimat
7) Variante de (dacă e cazul)
soluţionare
Impact Economic
Varianta 2 Buget estimat
Social
Rezultatul procesului de consultare
8) Procesul de Organizaţii/instituţii
(variante, puncte de vedere, poziţii
consultare consultate
exprimate)
Prezentarea
variantei
– beneficii/riscuri;
– impact detaliat;
9) Varianta de Termene
– grupuri vizate;
soluţionare preconizate de Buget estimat
– modalităţi/termene
recomandată realizare
de monitorizare şi
evaluare;
– indicatori de
performanţă.
Fig. 11. Formular de propunere de politici publice
Acelaşi act normativ este şi primul document care încearcă să facă

o clasificare a politicilor publice, pornind de la domeniile majore ale
vieţii socio-economice:
Domeniu de politici Descrierea detaliată a domeniului

Nr. crt.
publice de politici publice
Politici publice de dezvoltare în domeniul finanţelor,
bugetului, serviciilor în domeniul monetar, serviciilor
Politici publice financiare (servicii bancare şi de asigurări) şi al
1. privind bugetul şi finanţelor publice;
finanţele Politici publice de dezvoltare în domeniul veniturilor
statului, taxelor vamale, impozitării şi administraţiei
impozitelor.

Nr. crt.
Politici publice industriale şi de reindustrializare,
politici publice de dezvoltare în domeniul
Politici publice inovaţiei şi producţiei;
2.
industriale Politici publice privind industria energetică şi utilizarea
durabilă a resurselor de energie;
Industria minieră şi industria petrolului/gaze naturale.
Politici publice Politici publice privind construcţiile şi locuinţele;
3.
privind serviciile Comerţ şi servicii sociale.
Politici publice pentru îmbunătăţirea mediului de
afaceri, politici publice privind promovarea asistenţei
Politici publice în
4. uniforme pentru activităţi comerciale de dezvoltare,
domeniul afacerilor
politici publice privind concurenţa şi îmbunătăţirea
calităţii.
Politici publice Politici publice de dezvoltare a transporturilor;
5. privind transporturile Politici publice de dezvoltare a sectorului
şi comunicaţiile comunicaţiilor.
Politici publice privind producţia agricolă; politici
Politici publice privind
publice privind dezvoltarea durabilă în domeniul
resursele naturale,
6. gestionării pădurilor, al gestionării pescăriilor şi al
producţia agricolă şi
refacerii resurselor de peşti;
prelucrarea
Politici publice privind utilizarea terenurilor.
Politici publice regionale;
Politici publice
7. Politici publice privind planificarea spaţiului;
regionale
Politici publice de dezvoltare rurală.
Politici publice Politici publice privind protecţia mediului, protecţia
8.
privind mediul naturii şi dezvoltarea durabilă.
Politici publice privind limba folosită în stat;
Politici publice privind alegerile şi
Politici publice în integrarea în societate;
9. domeniul societăţii Mass-media;
civile şi democraţiei Politici publice privind organizaţiile
neguvernamentale şi tineretul;
Religie.
Politici publice pentru dezvoltarea administraţiei
Politici publice publice democratice;
10. privind administraţia Politici publice pentru dezvoltarea guvernelor locale;
publică Politici publice privind tehnologia informaţiei şi
comunicaţiile (e-policy).
Capitolul 4 143

Nr. crt.
Politici publice pentru protecţia drepturilor de autor şi
a monumentelor culturale;
Politici publice Politici publice pentru dezvoltarea arhivelor,
11.
privind cultura arhitecturii, artei folclorice, teatrului, muzicii,
muzeelor, bibliotecilor, artelor vizuale, industriei
cărţilor, literaturii şi cinematografiei;
Politici publice pentru dezvoltarea educaţiei generale,
Politici publice în a şcolilor profesionale, a muncii şi sistemului
12. domeniul educaţiei şi de studii universitare;
ştiinţelor Politici publice de dezvoltare în domeniul educaţiei
universitare şi al ştiinţei.
Politici publice
în domeniul
Dezvoltarea turismului, a sportului,
13. turismului, sportului
a activităţilor de relaxare.
şi activităţilor de
relaxare
Politici publice de promovare a angajării forţei de
muncă şi de reducere a şomajului;
Politici publice privind asigurările sociale (inclusiv
sistemul de pensii), contribuţiile sociale la stat,
Politici publice
serviciile sociale şi asistenţa socială;
sociale şi privind
14. Politici publice privind condiţii de muncă sigure şi un
angajarea forţei de
mediu de lucru sigur, care să nu dăuneze sănătăţii;
muncă
Politici publice de dezvoltare a asistenţei acordate
copiilor şi familiei;
Politici publice privind reducerea excluderii sociale;
Politici publice privind egalitatea între sexe.
Politici publice privind sănătatea societăţii şi asistenţa
medicală, sănătatea mediului, siguranţa din punct de
15. domeniul asistenţei
vedere epidemiologic;
medicale
Politici publice de dezvoltare în domeniul farmaceutic.
Politici publice privind relaţiile internaţionale, în
vederea integrării României în Uniunea Europeană;
16. domeniul afacerilor
Politici publice privind folosirea resurselor financiare
externe
din străinătate şi a informaţiilor externe.
Politici publice privind graniţele de securitate
Politici publice
naţională pe termen lung şi participarea la NATO;
17. privind apărarea
Politici publice privind dezvoltarea forţelor armatei
naţională
naţionale.

Nr. crt.
Politici publice privind dezvoltarea bazei normative şi
a legislaţiei;
Politici publice Politici publice privind justiţia şi sistemul pedepselor;
18.
privind justiţia Politici publice de prevenire a corupţiei;
Politici publice privind protecţia drepturilor de
proprietate şi dezvoltarea proprietăţii.
Politici publice privind combaterea infracţionalităţii,
ordinea publică şi asigurarea protecţiei;
Politici publice privind protecţia drepturilor private şi a
Politici publice intereselor legale;
19. privind afacerile Politici publice privind asigurarea protecţiei graniţelor
interne statului, protecţia împotriva incendiilor, intervenţiile în
caz de incendii şi protecţia civilă;
Politici publice privind registrul de evidenţă a
populaţiei, documentaţia şi migraţia.
Reforma modului de formulare a politicilor publice în România este

încă la început, iar principalele direcţii de acţiune stabilite la nivel
guvernamental în acest domeniu, pentru perioada următoare,
vizează:
• Introducerea sistemului de planificare strategică: SGG a iniţiat

un amplu proces de planificare strategică, prin introducerea
obligativităţii elaborării, de către toate ministerele, de planuri
strategice pentru perioada 2007-2009. Scopul final al acestui
proces în derulare este întărirea legăturii dintre planificarea
politicilor publice şi elaborarea bugetului, precum şi creşterea
eficienţei cheltuielilor publice.
• Reforma managementului cheltuielilor publice: principalul
obiectiv este acela de stabilire a indicatorilor de performanţă
pentru programele bugetare, precum şi clarificarea
terminologiei privind planificarea bugetară (bugetarea pe
programe).
• Evaluarea costurilor administrative: pe baza modelului
Standard Cost Model (SCM) utilizat de administraţia olandeză,
Guvernul îşi propune să aplice o metodologie eficientă şi
exactă de identificare a costurilor administrative, precum şi un
Capitolul 4 145
instrument de direcţionare eficientă a măsurilor de reducere a

sarcinilor administrative.
Un proces modernizat de elaborare a politicilor publice ar trebui să

respecte următorii parametri1:
• Orientarea spre viitor şi viziunea pe termen lung - să proiecteze
o imagine pe termen lung, bazată pe tendinţele statistice şi
previziunile privind impactul probabil al politicii;
• Orientarea către experienţa altor ţări – să ia în considerare
experienţele de la nivel european şi internaţional, care pot
avea o influenţă benefică asupra situaţiei de la nivel naţional;
• Inovarea şi flexibilitatea – să pună în discuţie căile clasice de
abordare a diverselor probleme şi să încurajeze ideile noi;
este deschisă la comentariile şi sugestiile altora;
• Identificarea informaţiilor pertinente şi utilizarea optimă a
acestora – să se folosească cele mai bune informaţii şi analize
disponibile dintr-o gamă largă de surse şi să se implice
principalii deţinători de interese încă dintr-un stadiu timpuriu;
• Sfera de cuprindere – să ţină cont de impactul asupra
necesităţilor tuturor celor care sunt în mod direct sau indirect
afectaţi de politica publică elaborată;
• Cooperarea instituţională – să privească dincolo de graniţele
instituţionale şi de obiectivele strategice ale ministerului
respectiv; stabileşte baza etică şi legală a politicii publice
elaborate;
• Evaluarea – să reunească evaluările sistematice ale rezultatelor
timpurii în procesul de elaborare a politicii publice;
• Revizuirea – să supună politica publică implementată la o
serie de revizuiri, pentru a fi siguri că aceasta continuă să
abordeze problemele pentru care a fost elaborată, ţinând cont
de efectele asociate în alte zone;
• Valorificarea experienţelor anterioare – să se înveţe din
experienţa trecută ceea ce funcţionează şi ce nu funcţionează.
1
Realizarea profesionistă a politicilor, Raport al echipei de elaborare
strategică a politicilor, Marea Britanie, septembrie, 1999.
Reperele de schimbare menționate mai sus pot fi folosite pentru

a evalua reforma privind implementarea unei abordări de politici
publice la nivelul administrației publice, așa cum s-a derulat de la
apariția ultimei ediții a acestui manual. Față de această abordare, în
această a doua ediție, vom aduce un set de completări care se referă
la următoarele aspecte:
- Constatări și concluzii privind rezultatele derulării activităților
de reformă a formulării politicilor publice, așa cum a fost
inițiată la nivelul administrației publice centrale în România,
după anul 2009;
- Propuneri privind posibile direcții de reformă privind formularea
politicilor publice și relevanța pentru administrația publică
locală.
1. Reforma politicilor publice la nivel central în România –

constatări și concluzii
În momentul realizării acestei noi ediții a manualului, reforma

formulării politicilor publice se afla deja în perioada de implementare
de aproape 13 de ani, socotind de la prima inițiativă în acest sens
de la nivelul administrației publice centrale. În prezent, singurele
documente programatice care vizează continuarea acestei reforme
sunt:
- Strategia privind mai buna reglementare 2014-2020 și

- Strategia privind consolidarea administrației publice2.
Conform reformei formulării politicilor publice, așa cum s-a derulat

în cazul României, introducerea unei abordări de politici publice a
constat, printre altele, în derularea unor activități privind îmbunătățirea
inițiativelor guvernamentale, precum și implementarea unei modalității
de fundamentare a acestora. Măsurile pe care aceste activități
le propuneau se refereau atât la reglementările actuale, cât și la
procedurile de concepere a lor. Din această cauză, reforma formulării
2
Vezi www.sgg.ro
Capitolul 4 147
politicilor publice este cuprinsă pentru perioada avută în vedere și de

prevederile Strategiilor privind mai buna reglementare (2008-2014,
2014-2020). În cadrul ultimei strategii valabile se constată că principala
problemă cu care s-a confruntat anterior aplicarea unor politici privind
mai buna reglementare la nivelul administrației publice centrale
românești a constat în „dificultatea de a valorifica orientarea către
rezultate în activitățile de concepere, implementare și evaluare a
politicilor publice, respectiv a reglementărilor”.
Orientarea către rezultate, ca model de atingere a performanței

guvernamentale, așa cum este descrisă și în teoriile prezentate în acest
manual, reprezintă, așadar, principalul obiectiv nerealizat al acestor
reforme. Motivul acestei situații este constatarea privind existența
unui efort semnificativ pentru păstrarea în cadrul administrației
publice a unui control excesiv asupra elementelor de input (proceduri
laborioase de alocare a resurselor, etape administrative redundante,
controale ”încrucișate” cu solicitări și standarde diferite etc.). Din
cauza persistenței acestei abordări, orientarea generală a rămas
concentrată pe mijloacele de obținere a unor rezultate de politici
publice și mai puțin asupra rezultatelor propriu-zise. Cu alte cuvinte, în
administrația românească, a fi ”conform” în raport cu unele proceduri
este mai important decât a fi ”relevant”, în raport cu rezultatele, cele
care afectează și de care beneficiază cetățenii.
„Principala provocare în aceste condiții,” după cum se constată în

același document, „este de a armoniza obiectivele de performanță
ale managementului politicilor publice în cadrul administrației
publice, cu procesul uneori laborios, dar democratic, prin
care acestea devin în mod real fundamentate, transparente,
respectiv accesibile pentru cetățeni, pe tot parcursul elaborării,
implementării și evaluării lor.”
Aceasta înseamnă că soluția constă în diminuarea discrepanței

între a reuși să fii performant, respectiv a respecta procedurile. De
exemplu, luarea unei decizii în cazul unei politici publice concrete
ar putea fi mult mai eficientă (rapidă și în condiții de consum redus
de resurse) dacă procesul de consultare nu s-ar realiza, sau s-ar

realiza doar formal, chiar dacă acesta reprezintă una dintre cele mai
importante etape ale unui proces de realizare a politicilor publice într-
un stat democratic. Existența acestei discrepanțe explică și faptul că
în continuare nu există ”o cerere” de analize de impact din partea
decidenților politici care să fundamenteze, pe bază de ”evidențe”,
inițiative guvernamentale de tipul propunerilor legislative sau alte
tipuri de reglementări.
Luând în considerare aceste constatări, explicația pe care o oferim în

această ediție a manualului pentru aceste situații ar putea avea două
surse:
a) Implementarea – la fel ca în cazul oricăror schimbări
instituționale de anvergură, și cea referitoare la reforma
formulării politicilor publice presupune existența unei perioade
foarte lungi de implementare care practic corespunde celei de
pregătire a întregii societăți cu privire la „exersarea” raporturilor
între cetățean și stat, în care primul este client și al doilea
furnizor de servicii (inclusiv cel care vizează corectarea unor
eșecuri ale pieței prin politici publice)3. Este posibil ca procesul
de implementare să nu fie adaptat acestei treceri, astfel încât
un eventual eșec să fie determinat de inadecvarea etapelor
corespunzătoare;
b) Concepția - modul de concepere inițială a reformelor privind
formularea politicilor publice. Promovarea unei abordări de ”sus
în jos” ar putea sursa eșecurilor reformelor. Fiind implementată
doar ca modalitate de îmbunătățire a unor proceduri interne
administrative, orientarea către cetățean necesară unei
astfel de reforme să nu fie suficient reprezentată în măsurile
adoptate.
3
Explicațiile care susțin acest gen de motive pornesc de la teoria dependenței
de cale („path dependecy”) care justifică dificultatea de a schimba principiile
de funcționare ale unui sistem prin preponderența greu (imposibil) de înlocuit
a principiilor care stau la baza sistemului care ar urma să fie schimbat.
Capitolul 4 149
Prima posibilă sursă prezentată arată că succesul reformei s-ar putea

obține numai incremental, urmărind un parcurs laborios, foarte lung
și cu rezultate incerte. Din cauza caracterului birocratic al instituțiilor
care ar trebui să implementeze acest sistem, această variantă riscă
să conducă la perpetuarea unei abordări desuete, în lipsa unui
obiectiv clar pe care aceasta ar trebui să îl atingă.
Cea de-a doua sursă de explicații conduce la înțelegerea procesului

politicilor publice ca fiind unul mai degrabă ”deschis”. Perspectiva pe
care o oferă această abordare este întărită de emergența unor noi
tehnologii care pot oferi o alternativă relevantă la modelul raționalist
care a stat până acum la baza reformelor privind formularea politcilor
publice.
Conform aceste noi abordări, procesul politicilor publice este un

demers care nu se bazează pe o abordare de ”sus în jos”, ci, invers,
pe una de ”jos în sus”, pornind de la efectele și nevoile concrete
de politici publice ale cetățenilor. Această schimbare nu este nouă
în literatura privind politicile publice, cu toate acestea, pincipala
particularitate a acesteia constă în faptul că este generată natural
și direct, independent de comportamentul autorităților publice.
Schimbarea este generată ca urmare a reacției cetățenilor la
rezultatele concrete ale furnizării de servicii publice sau a elaborării
unor politici publice, indiferent de nivelul administrativ la care sunt
inițiate acestea (central sau local).
Din această cauză, punctul de vedere pe care îl susținem în această

ediție este că o reformă a politicilor publice, respectiv un set de
măsuri privind îmbunătățirea formulării, implementării, monitorizării și
evaluării lor, ar trebui să înceapă cu redimensionarea raporturilor între
cetățeni și autoritățile publice/stat, respectiv a modului în care sunt
înțelese politicile publice. Acestea nu mai sunt, în această perspectivă,
exclusiv apanajul administrației publice centrale sau locale, ci pot fi
inițiate, implementate și evaluate direct de către cetățenii afectați și
beneficiari ai acestora. Acest nou mod de înțelegere a raportului între
cetățean și stat constă în faptul că primul nu mai este considerat un
simplu „client”, beneficiar, într-un fel separat de actul guvernării, ci

este participant activ la aceasta.
2. Propuneri privind direcții de reformă a formulării politicilor și

serviciilor publice la nivelul administrației publice.
Noua abordare amintită mai sus se bazează pe emergența tehnologiei

blockchain4. Principala problemă pe care această tehnologie o
rezolvă în contextul unei reforme a formulării politicilor publice este
cea a nivelului de încredere (trust) între cetățean și autoritățile publice.
Posibilele cauze ale rezultatelor nesatisfăcătoare ale reformelor
privind formularea politicilor publice, inclusiv în cazul României, pot
fi asociate cu existența unui nivel foarte scăzut de comunicare și
colaborare între diferiți actori implicați în procesul politicilor publice,
respectiv un grad scăzut de încredere acordat centrului administrativ
în ceea ce privește capacitatea de a-și îndeplini rolul de gestionar al
procesului de politici publice.
Luând în considerare aceste aspecte, întrebările la care ne propunem
să răspundem în această secțiune sunt următoarele:
Care este tipul de schimbare pe care această tehnologie ar putea sa o

determine, în special în ceea ce privește furnizarea serviciilor publice,
respectiv dezvoltarea unor politici publice?
4
Conceptul tehnic de blockchain poate fi înțeles ca fiind reprezentat de o
listă de înregistrări (informații), în creștere, care formează un bloc. Blocurile
sunt legate între ele formând un ”lanț” care reprezintă de fapt informație
acumulată. Legăturile între înregistrări sunt realizate cu ajutorul criptografiei.
Conform acesteia, fiecare bloc conține un hash (algoritm, model) criptografic
al precedentului bloc, o marcă de timp și datele de tranzacție. Principalul
avantaj al acestei tehnologii este că, datorită caracteristicilor tehnice
oferite de blocuri și legăturile între diferitele înregistrari care le formează,
devine imposibilă modificarea prin fraudă a securității informațiilor odată
înregistrate. Acest avantaj este esențial, deoarece rezolvă tehnic o problemă
similară cu cea care a stat la baza apariției contractelor, inclusiv a celei care
fundamentează perspectiva mai veche a relației cetățean-stat, ca fiind una
client-furnizor.
Capitolul 4 151
Care sunt posibilele direcții de reformă recomandate, corespuzătoare

acestei schimbări și a căror implementare ar putea rezolva problemele
semnalate mai sus în cazul reformei derulate până acum în cazul
României?
Pentru a răspunde la aceste întrebări, un punct de pornire ar putea

fi înțelegerea diferitelor tipuri de organizări instituționale care au
fundamentat modelele de reformă a administrației publice, dar și a
profilului raporturilor pe care acestea le-au determinat asupra formării
relației dintre cetățean și stat în procesul politicilor publice.
Link
Station
CENTRALIZED DECENTRALIZED DISTRIBUTED

(A) (B) (C)
Sursa: „Blockchain government - a next form of infrastructure for the twenty-first

century”, MyungSan Jun, Journal of Open Innovation: Technology, Market, and
Complexity (2018)
În figura de mai sus sunt prezentate 3 moduri de organizare care ar

putea să determine funcțiile și atribuțiile acesteia din urmă, atunci
când sunt aplicate relațiilor între diferite niveluri ale administrației
publice.
Organizarea centralizată (A) – în cazul administrației publice, acest

gen de organizare indică existența unui centru care ocupă un rol
decisiv în inițierea și implementarea unor politici publice sau în
furnizarea/gestionarea unor servicii publice. Sistemul administrativ
centralizat nu permite dezvoltarea comunității, decât ca fiind mereu
într-o relație de dependență față de centrul coordonator (administrativ
și financiar). Față de acest gen de organizare a administrației, specific
statelor foste comuniste, toate documentele programatice referitoare
la reforma administrației publice, respectiv a politicilor publice au fost
orientate în vederea trecerii la cel de-al doilea mod de organizare,
respectiv cel descentralizat prezentat în aceeași figură.
Organizarea descentralizată (B) – se referă la un mod de organizare

în care nu mai există un singur punct central, ci mai multe puncte,
sub forma unor noduri aflate la un nivel intermediar, dar care sunt
subordonate în continuare unui centru. Comparativ cu varianta
organizării centralizate, în cazul celei descentralizate, atat centrul, cât
și aceste noduri au, mai ales în cazul administrației publice, o arie de
influență mai redusă. Cu toate acestea, organizarea descentralizată
contribuie la o mai bună alocare a resurselor, respectiv la apropierea
rezultatelor politicilor publice de cetățeanul beneficiar al acestora.
Obiectivele de reformă a administrației publice, respectiv formulării
politicilor publice vizează atingerea unui nivel ridicat de descentralizare
în care, în ciuda existenței unui centru administrativ, acesta să nu mai
fie singurul inițiator și gestionar al unor inițiative de politici publice la
nivel local.
Organizarea distributivă (C) - Acest al treilea mod de organizare

corespunde unei înțelegeri a relației care se stabilește între diferiți
actori în procesul politicilor publice, în care derularea acestuia nu mai
depinde nici de implicarea unui centru cu putere deplină, dar nici de
centre locale secundare. Organizarea distributivă oferă posibilitatea
unei colaborări pe orizontală între acești actori, respectiv a cetățenilor,
astfel încât rolul oricărui tip vechi de centru trebuie să-și modifice
Capitolul 4 153
substanțial atribuțiile și funcțiile. Tehnologia blockchain poate oferi

posibilitatea formării unor legături de acest tip, prin dezvoltarea unei
soluții viabile la problema încrederii între diferitele părți ale unor
colaborări derulate în vederea obținerii unor rezultate de politici sau
servicii publice, așa cum s-a încercat și în celelalte două abordări. În
plus, acest al treilea tip de organizare permite obținerea unui nivel
ridicat de calitate al acestor rezultate, respectiv al serviciilor publice,
astfel încât autoritățile centralizate (nivel central sau local) ar putea
deveni mai puțin relevante, iar rolul lor s-ar putea deplasa către
cel de furnizare/gestionare a unei platforme pentru facilitarea unei
organizări de tip distributiv (C), mai degrabă decât de a fi mai mult
sau mai puțin în centrul oricărei inițiative.
Pe baza modelelor de schimbare descrise mai sus, vom arăta

în continuare care ar fi tipurile de probleme pe care acest gen de
tehnologie ar putea să le rezolve în ceea ce privește derularea unui
proces de reformă a formulării politicilor publice în România, indiferent
de nivelul la care s-ar derula acestea (central sau local).
Conform premiselor teoretice pe care se bazează reformele privind

formularea politicilor publice derulate până acum, rezolvarea unei
probleme de politici publice ar trebui să fie reprezentată de atingerea
unui obiectiv (rezultat) care răspunde unor nevoi ale cetățenilor
identificate anterior și preluate pe agenda instituțională. Aceasta ar
presupune necesitatea derulării unui proces de consultare derulat
în diferite etape ale ciclului politicilor publice (definirea problemei,
conceperea soluțiilor sau, pe parcursul implementării, prin monitorizare
și, ulterior, evaluare). Indiferent de rezultatul unui astfel de proces de
consultare (dezbatere publică), soluționarea problemei în cadrul unei
administrații publice constă, de fapt, în luarea unei decizii singulare
care în prealabil ar putea să se bazeze sau nu și pe studiul unor
variante (e.g. evaluarea ex-ante), pe compararea acestora, respectiv
pe un proces de alegere a celei mai potrivite. Detalierea și justificarea
activităților corespunzătoare acestor etape au fost prezentate pe larg
și fundamentate și în cadrul primei ediții a acestui manual.
Experiența implementării reformelor arată că, în realitate, acestea

au un efect minor asupra îmbunătățirii calității rezultatelor propriu-
zise de politici publice sau a serviciilor publice. Același este și
cazul eforturilor de încercare de a operaționaliza un nivel ridicat
de transparență a legăturii între resursele alocate și obiectivele de
politici publice obținute. Indiferent de rezultatele unui proces de
consultare sau dezbatere publică, multitudinea de soluții care pot fi
propuse pentru rezolvarea unei probleme este așa de mare, încât
în cele din urmă, din evidente rațiuni de eficiență, luarea deciziei
ajunge să fie determinată de preferințele celui care este, în cele din
urmă, răspunzător de aceasta. Această constatare este valabilă și
în cazul unui proces de informatizare a sistemului administrativ – de
exemplu, în cazul maximal al înregistrării pe o platformă web a tuturor
comentariilor sau obiecțiilor la inițiative de politici anunțate în vederea
adoptării ulterioare.
Drept urmare, se poate susține că într-un sistem birocratic tradițional

de tip weberian, chiar și atunci când acesta trece printr-un proces
de informatizare sau când este obiect al unor reforme instituționale
susținute, decizia de politici publice nu poate avea, la rândul ei, altă
finalitate decât alegerea unei soluții care maximizează avantajul celui
care este responsabil de luarea deciziei și mai puțin al celor care
beneficiază de aceasta. În această situație, practica arată că, de
exemplu, studiile de impact ex-ante, a căror realizare este promovată
de reformele privind formularea politicilor publice, nu reușesc și nici
nu au cum să reușească să conducă la obținerea unui rezultat optim
de politici publice care să servească intereselor cetățeanului pentru
care acestea au fost, de fapt, inițiate. Mai mult, o decizie de politică
publică nu poate fi luată decât dacă factorii de decizie sau participanții
la politică ascund intenționat sau selectează informațiile transmise
în procesul de analiză sau de comunicare a informațiilor în cadrul
consultărilor sau dezbaterilor publice.
În concluzie, indiferent de amploarea unui proces de dezbatere

publică sau chiar a nivelului de utilizare a soluțiilor informatice, în
sectorul public adoptarea deciziilor de politici publice va implica
Capitolul 4 155
mereu existența mai multor părți interesate, inclusiv politicieni,

birocrați, organizații sociale și grupuri de interese. În aceste condiții,
diferența dintre teorie (modele teoretice care susțin reformele
adoptate) și realitate (practica implementării lor) devine așa de
mare, încât se poate ajunge, la fel cum se poate constata și în cazul
evoluției reformelor din România, la o situație în care insistența în
implementarea reformei nu poate și nici nu are cum să conducă în
mod real la crearea unui cadru care să creeze premisele maximizării
interesului cetățeanului privind rezultatele unor politici publice.
Luând în considerare constatările prezentate în tabelul de mai sus, se
poate afirma că reforma administrativă, așa cum s-a derulat în cazul
României, a constat mai degrabă într-un efort de adaptare a unui
cadru instituțional preexistent la activități concepute conform unui mod
diferit de înțelegere a relației între cetățean și stat, față de cel birocratic
tradițional. Efortul de ”convingere” a vechiului sistem dovedindu-se
fără efectul scontat, reforma s-a rezumat la încercarea de a asigura
Definirea
Luarea deciziei Implementare M&E
problemei
- Stabilirea - Evaluarea - Utilizarea - Elaborare

agendei cu ex-ante a ponderată a rapoarte de
fundamentarea impactului cu actelor performanță pe
Reforma
prealabilă a formularea normative ca parcursul

problemelor; alternativelor instrumente de (monitorizare)
- Utilizarea înainte de implementare și la sfârșitul
planificării luarea deciziei; implementării
strategice. - Consultare (evaluare)
publică;
- Agenda - Evaluarea - Preponderent - Monitorizarea

instituțională ex-ante se prin inițierea de nu se
stabilită politic realizează acte normative; derulează
(eventual cu după luarea - Bugetarea pe sistematic;
completări în deciziei; bază de - Nu există
funcție de - Consultarea performanță rapoarte de
Realitate
influența publică este inexistentă; monitorizare

externă preponderent o - Transparență atașate
exercitată); informare și redusă. implementării
- Planificarea are un caracter strategiilor;
strategică cu formal. - Nivel scăzut de
nivel de încredere în
transparență instituțiile
redus. statului.
pe cât posibil o legătură rațională și „rezonabil” de transparentă între

politică, luarea deciziilor și implementarea unei politici publice. Scopul
final ar fi fost acela ca rezultatele procesului de formare a politicilor
publice să apară mai apropiate de nevoile cetățeanului, decât în cazul
organizării anterioare, puternic centralizate.
Tehnologia blockchain, însă, ar putea reprezenta pentru reforma

formulării politicilor publice, dar și a administrației publice în
ansamblul ei, o oportunitate a cărei valorificare nu necesită un
efort de reformă ca cel descris mai sus. Această tehnologie oferă
posibilitatea îmbunătățirii fără sincope, în mod natural și transparent
a administrației publice prin propagarea unor soluții la probleme de
politici politici publice sau servicii publice a căror rezolvare este mult
simplificată. ”Prețul” acestui succes este faptul că rolul administrației
publice devine din cel de coordonator al unui proces, în cel de
gestionar al unei platforme. Aceasta ar putea permite utilizarea acestei
tehnologii în cazul dezvoltării unor servicii publice sau a unor politici
publice furnizate direct, în folosul și prin intermediul cetățenilor. Spre
deosebire de programele de politici publice, derulate ca urmare a
unui proces complex de corelare cu un demers rațional de planificare
strategică, concentrarea pe aplicarea tehnologiei blockchain ar putea
simplifica substanțial un demers de reformă, evitând și derularea unui
proces de digitalizare care și acesta s-a dovedit până acum extrem
de dificil de implementat.
Spre exemplificare, prezentăm mai jos câteva cazuri care ilustrează

modul în care utilizarea tehnologiei blockchain a contribuit cu succes
la rezolvarea unor probleme care până acum au fost gestionate și
furnizate centralizat de o autoritate publică.
Unul dintre aceste cazuri este cel al Estoniei care a fost printre
primele state europene care au ales utilizarea tehnologiei blockchain
pentru realizarea unui sistem de management al identității virtuale
a cetățenilor. Adaptarea sistemului informatic actual la cerințele noii
tehnologii se află în curs de realizare. Exemplul Estoniei ar putea
fi considerat nereprezentativ datorită nivelului deja foarte ridicat de
digitalizare a administrației publice, dar cu toate acestea, utilizarea
Capitolul 4 157
acestei tehnologii nu este condiționată de existența în prealabil a

unei astfel de infrastructuri. Cel mai bun exemplu în acest sens este
cel al Ucrainei care, deși nu beneficiază de infrastructura digitală a
Estoniei, a inițiat deja procesul de dezvoltare a sistemului de vot, pe
baza tehnologiei blockchain.
Un alt exemplu elocvent este cel al Marii Britanii. În 2016

Departamentul Muncii și Pensiilor din guvernul britanic a anunțat
finalizarea cu succes a perioadei de testare pentru noul sistem
de distribuție a ajutoarelor sociale, folosind tehnologia blockchain.
Mai mult, în același an, a fost demarată procedura prin care
această tehnologie devine disponibilă și poate fi utilizată de toate
departamentele guvernamentale (ministere).
În Elveția, tehnologia blockchain este folosită în acceptarea plăților

taxelor de către cetățeni cu ajutorul bitcoin. De asemenea, cantonul
Zug oferă posibilitatea dezvoltării identității digitale pentru rezidenți
(inițiativă anunțată în 2017)5.
Spre deosebire de recomandările formulate în ultima ediție a acestui

manual care subliniau continuarea reformelor din România privind
formularea politicilor publice, în această ediție recomandările sunt
legate de necesitatea creării condiților pentru o posibilă aplicare
a acestei tehnologii în administrația publică. Chiar dacă această
tehnologie se află încă într-un stadiu incipient de dezvoltare,
oportunitățile pe care le oferă acum sunt suficiente pentru a formula
un set de recomandări care să vizeze o schimbare de perspectivă,
evitând în acest fel toate problemele pe care până acum această
reformă le-a întâmpinat atât în România, dar și în alte state în care
aceasta a fost inițiată.
5
Mai multe exemple pot fi consultate și în „Administrative Reforms in the
Fourth Industrial Revolution: The Case of Blockchain Use”, Seunghwan
Myeong și Yuseok Jung, Sustainability 2019, 11, 3971.
Aceste recomandări constau în:
1. Extinderea furnizării serviciilor publice prin soluții

descentralizate (distributive) – formulată astfel, această
recomandare nu se deosebește cu mult de alte recomandări.
De data aceasta, însă, demersul este unul care se bazează pe
simplificarea relației între cetățean și autoritățile publice, prin
încercarea de eliminare, cu ajutorul tehnologiei blockchain, a
etapelor intermediare necesare pentru a beneficia de servicii
publice, ocupate până acum de autoritățile publice. Soluțiile
descentralizate se referă la situațiile în care probleme care
până acum erau rezolvate prin inițierea unei politici publice
la nivel național, sunt de data aceasta rezolvate începând cu
implicarea directă a comunităților locale sau a unor rețele deja
existente la nivelul acestora. Un exemplu elocvent de soluție
descentralizată vizează debirocratizarea sau eliminarea
sarcinilor administrative în cazul companiilor private. Dacă
până acum aceasta a fost obiectul unei politici naționale,
rezolvarea prin aplicarea tehnologiei blockchain, chiar și
la nivel local, ar putea marca începerea simplificării reale a
furnizării unor servicii publice (sistemul de acordare a diferitelor
certificate de construcție la nivel local, sistemele de plată a
taxelor de la nivel local etc.)
2. Aplicarea și duplicarea unor soluții participative la

problemele comunității – în această categorie intră soluții
pentru diferite probleme legate de furnizarea unor servicii
publice care pot fi implementate prin implicarea directă a
cetățenilor (co-producția). Și în acest caz, probleme care până
acum au necesitat intervenția centrului ar putea fi soluționate
prin implicarea directă a comunităților. În această categorie pot
fi incluse soluțiile deschise la probleme cum sunt cele legate
de colectarea deșeurilor sau transportul public. În aceste
cazuri, rolul autorității publice se reduce la unul de gestionar/
gazdă a unor platforme care să faciliteze legătura directă
între beneficiarii și furnizorii serviciilor publice. Promovarea
Capitolul 4 159
acestei abordări ”deschise” ar putea crea premisele pentru o

eventuală implementare a soluțiilor de tip blockchain pentru
furnizare serviciilor publice.
3. Transparentizarea activității guvernului și reducerea

punctelor de intermediere în relația cu cetățeni – aceasta
este sigura recomandare care se referă direct la administrația
publică centrală. Până acum, aceasta a reprezentat principalul
obiect al reformelor privind formularea politicilor publice.
După cum am argumentat mai sus, simplificarea activității
administrative asociată cu un proces de politici publice derulat
la nivel central nu poate fi realizată decât prin reducerea
„distanței” între cetățean și adoptarea deciziilor de politici
publice. Aceasta înseamnă ”deschiderea” tuturor proceselor
administrative prin trasparentizarea principalului for de luare
a deciziilor de politici publice: Ședința de Guvern. Acest
demers punctual ar putea avea efecte pozitive mai mari, cu
cât intervenții similare s-ar realiza la nivelul ministerelor, unde
numărul de inițiative legislative dezvoltate ca instrumente ale
implementării unei politici publice ar scădea, invers proporțional
cu calitatea impactului pozitiv asupra cetățenilor beneficiari.
Conform ultimului raport DESI6 privind nivelul de digitalizare al statelor

membre ale UE, România ocupa ultimul loc. Scorul a fost obținut
pe baza unui indicator compozit, respectiv compararea acestuia cu
cel înregistrat în alte state din UE. Singurul dintre subindicatorii din
compoziția acestui indicator care în cazul României înregistrează valori
mult mai mari decât în cazul celorlalte state europene este „nivelul de
conectivitate”. Valoarea foarte bună a acestui indicator se datorează
unei experiențe unice legate de modul de dezvoltare a infrastructurii
de telecominicații pe internet. În România, această infrastructură nu
s-a dezvoltat ca rezultat al unei inițiative centralizate, gestionate de
6
Digital Economy and Society Index 2018, Country Report Romania.
Conform acestui raport ne situăm pe locul 2 în Europa în ceea ce privește
acoperirea cu broadband ultra rapidă.
autoritățile publice, la fel cum s-a întâmplat în alte state europene, ci

este rezultatul spiritului antreprenorial manifestat ad-hoc de utilizatorii
de internet în cartierele urbane. Aceștia au valorificat oportunitatea de
a dezvolta infrastructura necesară furnizării de acces la internet prin
utilizarea fibrei optice și nu cea de cupru, mai puțin eficientă, la fel
ca în cazul altor state europene. După ce rețelele formate ulterior au
fost preluate de companii de telecomunicații, nivelul de conectivitate
a ajuns să fie principalul element pozitiv în încercarea rezolvării unei
probleme care de ani reprezenta tema unor politici dezvoltate și
gestionate la nivel central.
La fel ca în cazul efectelor dezvoltării rețelelor de internet de cartier

și în cazul reformei administrației publice, respectiv a formulării
politicilor publice, avantajul real al cetățenilor ar putea fi obținut nu
prin perpetuarea unei abordării centralizate care, asemenea soluției
bazate pe utilizarea cuprului din cazul descris mai sus, ar putea avea
rezultate suboptimale, ci prin valorificarea oportunității unice oferită
de tehnologia blockchain care propune o abordare descentralizată a
rezolvării problemelor.
Această reeditare a manualului a avut ca obiectiv identificarea și

descrierea dezvoltării unui proces al politicilor publice la nivel local,
care să completeze o abordare similară de la nivel central descrisă în
prima ediție. Recomandările formulate mai sus nu vizează exclusiv
administrația publică locală, deoarece implicațiile aplicării unei
abordări deschise a politicilor publice prefigurează aplicarea unei
tehnologii la nivelul întreagii administrații publice. Cu toate acestea,
conform acestor recomandări, facilitarea aplicării acestei tehnologii
este posibilă prin aplicarea ei, într-o primă fază, unor servicii publice,
unele furnizate și la nivel local. În această categorie ar putea intra
servicii publice precum cele legate de sistemul fiscal de la nivel local,
cele legate de acordarea certificatelor de construcții, dar și cele asociate
cu evenimentele de viață (naștere, botez, căsătorie sau deces).
Schimbarea propusă de adoptarea unei tehnologii cum este

blockchian propune o nouă paradigmă în care obiectul reformei nu
Capitolul 4 161
mai este concentrat asupra funcționării unor organizații care formează

administrația publică centrală sau locală, ci asupra identificării
posibilităților de implicare directă a cetățenilor în procesul politicilor
publice.
Bibliografie
„A vision for public services”, Draft version (2013), EUROPEAN

COMMISSION, Directorate-General for Communications
Networks, Content and Technology Sustainable and Secure
Society Public Services;
Anderson, James, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ,
Houghton Mifflin, 1994
Analiza cadrului legislativ și instituțional pentru furnizarea serviciilor
publice la nivelul administrației publice, studiu dezvoltat în
cadrul proiectului Consolidarea cadrului pentru creșterea calității
serviciilor publice și pentru sprijinirea dezvoltării la nivel local
(SPC), implementat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice, 2017;
Arnaud, Serge; Boudeville, Nicolas, Evaluer des politiques et
programmes publics, Editions de la Performance, Paris, 2004
Birkland, Thomas A., An Introduction to the Policy Process: Theories,
Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition,
M.E. Sharpe Inc., 2005
Bondar, Florin (coordonator), Politici publice şi administraţie publică,
Editura Polirom, 2007
Bradford, N., Innovation by Commission: Policy Paradigms and the
Canadian Political System, în J. Bickerton and A. Gagnon, eds.,
Canadian Politics, 3rd Edition Peterborough: Broadview Press,
1999
Chevallier, Jacques, Science Administrative, 3e edition refondue,
Presses Universitaires de France, 2002
Cobb, R.W., Elder C.D., Participation in American Politics: The
Dynamics of Agenda-building, Johns Hopkins University Press,
Baltimore, 1972
Crăciun, Claudiu, Collins E. Paul, Managementul politicilor publice.
Transformări şi perspective, Editura Polirom, 2008
Dye, Thomas, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs,

NJ, Prentice Hall, 1992
Dennis Linders, From e-government to we-government: Defining
a typology for citizen coproduction in the age of social media, în
Government Information Quarterly, 2012;
Designing for Public Services. NESTA and IDEO, finanțat de Design
for Europe programme, 2016;
Digital Economy and Society Index 2018, Country Report Romania.
Fischer, Frank; Forester, John,The Argumentative Turn in Policy
Analysis and Planning – Duke University Press, Durham, 1993
Gerston, N. Larry, Public policy making: process and principles,
(second edition), 2004
Gerston, N. Larry, Public policymaking in a democratic society. A
Guide to Civic Engagement, Center for Civic Education, 2002
Gomez J., Lopez A., The role of ministries in the public policy cycle in
Spain, SIGMA, 2006
Gusfield, J.R., The Culture of Public Problems, University of Chicago
Press, 1981
Herbert A. Simon, The New Science of Management Decision, Ed.
Englewood Cliffs, Prentice Hall NJ, 1977
Hill, Michael James; Hupe, L. Peter, Implementing public policy, 2002
Howlett, M., Ramesh, M., Studying Public Policy. Policy Cycles and
Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995
Gabriel Hâncean, Rețele sociale, Polirom 2018;
Junjan V., Bere R., Elaborarea politicilor locale, Revista transilvană
de ştiinţe administrative nr. 8/2002
Kingdon, J.W., Agendas, Alternativas and Public Policies, Harper-
Collins, New York, 1984
Lasswell, D. Harold, Handbook of Public Policy Analysis. Theory,
Politics and Methods, CRC Press
D. Lerner and H. Lasswell, The policy sciences: recent developments
in scope and method, Stanford, Stanford University Press, 3-15.
1951;
Lindblom, Charles E. (1959), The science of ‘muddling through’.
Public Administration Review, 19, p. 79–88;
Maarten Heyer, Authoritative Governance: Policy Making in the Age
Capitolul 4 165
of Mediatization, Oxford University Press, 2009;

Majone, Giandomenico, Evidence, argument and persuasion in the
policy process, New Haven: Yale University Press, 1989
Marchildon G.P., Royal Commissions and the Policy Cycle in Canada:
The Case of Health Care, Saskatchewan Institute of Public Policy,
2001
Miroiu, Adrian, Introducere în analiza politicilor publice, Editura
Paideia, Bucureşti, 2001
MyungSan Jun, Blockchain government - a next form of infrastructure
for the twenty-first century, în Journal of Open Innovation:
Technology, Market, and Complexity (2018);
Nabais J., The role of ministries in the public policy cycle in Portugal,
SIGMA, 2003
OECD, Public Management Reform and the Economic and Social
Development, PUMA (Paris: OECD), 1998;
Osborne, D. E., & Gaebler, T. (1993). Reinventing government: how
the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. New
York: Penguin;
Tim O’Reilly, Government as a Platform, în Innovations: Technology,
Governance, Globalization, Volume 6, Issue 1, 2011, p.13-40;
Patton, V. Carl, Sawicki, S. David, Basic Methods of Policy Analysis
and Planning (2nd ed.), Prentice Hall, NJ, 1993
Profiroiu M., Profiroiu A., Păceşilă M., Studiu comparativ al experienţei
ţărilor dezvoltate în procesul de elaborare, implementare,
monitorizare şi evaluare a politicilor publice, Editura ASE, Bucureşti,
2005
Ripley, Randal; Franklin, Grace, Congress, Bureaucracy and Public
Policy, 5th ed., Pacific Grove, Calif : Brooks- Cole, 1991
Sabatier, A. Paul, Theories of the policy process, Boulder, CO, 1999
Paul A. Sabatier, An Advocacy Coalition Framework of Policy Change
and the Role of Policy-Oriented Learning Therein, Policy Sciences,
Vol. 21, No. 2/3, Policy Change and Policy-Oriented Learning:
Exploring an Advocacy Coalition Framework (1988), p. 129-168;
Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice,
Manual pentru elaborarea propunerii de politici publice, 2007
Seunghwan Myeong și Yuseok Jung, Administrative Reforms in
the Fourth Industrial Revolution: The Case of Blockchain Use, în

Sustainability 2019, 11, 3971;
Shively, W.P., Power Choice, An Introduction to Political Science, 5th
edition, McGraw-Hill, 1987
Schmitter, Philippe (2004), Neo-functionalism, in A. Wiener and T.
Diez eds: European Integration Theory, Oxford: Oxford University
Press, p. 45-74;
Situația furnizării serviciilor publice la nivel local, studio în cadrul
proiectului Consolidarea cadrului pentru creșterea calității
serviciilor publice și pentru sprijinirea dezvoltării la nivel local
(SPC), implementat de către Ministerul Dezvoltării Regionale și
Administrației Publice, 2017;
Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners 2017;
Thoening J.-C., Meny, Y, Politiques publiques, Press Universitaires
de France, 1989
Weimer, L. David si Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice –
concepte şi practică, (editia a III-a), Ed. Arc, Bucureşti, 2004
Woods, Tim and Theresa Morris. 2007. “Fast Tracking Trade
Policy: State Structures and NGO Influence During the NAFTA
Negotiations.” p. 177–204 in Politics and Globalization: Research
in Political Sociology, Vol. 15, edited by Harland Prechel. Oxford,
UK: Elsevier.
POLITICI
PUBLICE
LOCALE
Proiect cofinanțat din Fondul Social European
prin Programul Operațional Capacitate Administrativă 2014-2020!
Titlul proiectului: Politici publice locale - un element fundamental

pentru creșterea calității procesului decizional la nivelul
administrației publice locale,
Cod SMIS 111 612
Beneficiari: Asociația Institutul pentru Politici Publice (IPP),

Asociația Municipiilor din România (AMR)
Data publicării: Octombrie 2019
Conținutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu

poziția oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului.
Material distribuit gratuit.

IPP Manual de Politici Publice Ed.2

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

IPP Manual de Politici Publice Ed.2

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Adrian Moraru Dr.

     

Adrian Moraru Dr. Florin Bondar Violeta Alexandru

Manual de politici publice

Acest Manual de politici publice a fost realizat în cadrul proiectului

Prezentul Manual de politici publice, în ediție revizuită și actualizată,

Ediția a II-a a Manualului de politici publice este îmbogățită cu o

Autorii primei ediții:

Capitolul 1. Consideraţii generale asupra politicilor publice.......... 11

Capitolul 2. Ciclul politicilor publice................................................. 53

Capitolul 3. Procesul politicilor publice în diferite ţări.................. 115

Capitolul 4. Procesul politicilor publice în România..................... 137

În cadrul acestei a doua ediții a Manualului de Politici Publice,

Din punctul de vedere al teoriilor politicilor publice, diferitele

Față de ediția anterioară, această nouă ediție aduce completări privind:

Credem că după aproape două decenii de la introducerea în

Un alt aspect important al acestei ediții este reprezentat de faptul că

1.1. Definirea conceptului de „politică publică”

Termenul de „politică publică” a pătruns în studiile de specialitate şi în

să nu facă 3 –, până la cea instrumentalistă: un curs al acţiunii cu un

Cu toate acestea, locul comun în ceea ce priveşte abordarea unei

a modului în care se reflecta scopul propus în rezultatele

Pentru a înţelege mai bine dimensiunile noţiunii de politică publică,

rare, de o singură structură (ex. agenţie guvernamentală);

Din punctul nostru de vedere, o politică publică reprezintă deci un

Unul dintre aspectele pe care trebuie să le înţelegem despre procesul

• Din prima perspectivă, cea a rezolvării problemelor, policy making

Consecventă în această abordare este ideea conform căreia suntem

Mai mult decât abordarea analitică a procesului de elaborare a politicii

Atenţia care se acordă la ora actuală măsurării performanţelor

În loc ca părinţii şi profesorii să utilizeze propriile lor experienţe şi

• Dacă avem în vedere cea de a doua perspectivă, şi anume

Politica ocupă un loc central în procesul politic deoarece noi suntem

Venim cu background-uri diferite, care ne fac să preferăm diferite

Atunci când ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic,

Dacă facem acest lucru, am putea dezvolta o înţelegere a interacţiunilor

Cu toate acestea, așa cum vom arăta pe parcursul capitolelor

nu presupun intervenția unei autorități guvernamentale sau a unei

1.2. Analiza politicilor publice

Studiul politicilor publice diferă de cercetarea academică tradiţională

a) conceperea şi elaborarea de soluţii pentru problemele

Analiza de politici publice este „o disciplină aplicată a ştiinţelor sociale

Spre deosebire de cercetarea academică, care are ca obiectiv

Lasswell identifica în lucrarea sa, The Policy Orientation (1951)11, trei

• Interdisciplinaritatea: aplică metode şi cunoştinţe din domenii

Aşa cum deja ne-am obişnuit, nu există o definiţie unică pentru

Analiză a politicilor Analiză pentru politici

Analistul ca actor Actorul politic ca

Fig. 1. Model de analiză a şi pentru o politică publică

Analiză a politicii publice:

1. Analiza modului în care e determinată o politică publică: Cum

2. Analiza conţinutului politicii: descrierea politicii şi a

Analiza pentru politici publice:

1. Informaţii în susţinerea politicii: identificarea acelor informaţii

Din punctul de vedere al analizei, o politică se prezintă sub forma unui

La un moment dat, o autoritate adoptă practici de un anumit gen,

Vezi V. Junjan, R. Bere, Elaborarea politicilor locale, Revista transilvană

de ştiinţe administrative nr. 8/2002, p. 164.

simbolice: un discurs, o campanie de comunicare. În acelaşi timp,

O dificultate practică în analiza politicilor publice se referă la specificul

Heinz Eulau şi Kenneth Prewit au definit politicile publice ca fiind

1.3. Modele de analiză a politicilor publice

După cum am arătat în capitolul anterior, termenul de politici publice

Pentru o mai bună orientare conceptuală a temelor abordate în această