Universitatea Nicolae Titulescu – Facultatea de Științe Sociale și

Administrative

CONTROLUL JUDECĂTORESC
INDIRECT

(EXCEPȚIA DE NELEGALITATE)

Coordonator Științific:
Lect. univ. dr. Radu Liviu

Absolvent : Voicu Florina-Georgeta

Specializarea : Administrație Publică / ID
An : 2
Grupa : 1

1
 CUPRINS

Introducere........................................................................................................................... 5

Capitolul 1 Aspecte generale privind controlul judecătoresc ......................... 7

Secțiunea 1 Necesitatea acestei forme de control................................................. 7
Secțiunea a 2-a Baza de referință a controlului judecătoresc..................................... 8
Secțiunea a 3-a Obiectul controlului judecătoresc...................................................... 8
Secțiunea a 4-a Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc....................... 9

Capitolul 2 Aspecte generale privind actele administrative............................ 10

Secțiunea 1 Aspecte definitorii privind actele administrative.............................. 11
Secțiunea a 2-a Caracteristicile actului administrativ................................................. 12
Secțiunea a 3-a Tipuri de acte administrative............................................................. 16

Capitolul 3 Sfera actelor administrative supuse controlului judecătoresc

indirect pe calea excepției de nelegalitate...................................... 18
Secțiunea 1 Categoria actelor administrative care pot face obiectul controlului
de legalitate indirect pe calea excepției de nelegalitate..................... 19
Secțiunea a 2-a Categorii de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate
pe calea excepției de nelegalitate...................................................... 27
Secțiunea a 3-a Excepția de nelegalitate în cazul actelor administrative cu
caracter individual............................................................................. 29
Secțiunea a 4-a Ineficiența invocării excepției de nelegalitate în cazul în cazul
actului administrativ cu caracter normativ anulat de către instanța
de instanța de contencios administrativ în urma unei acțiuni
directe formulate de către prefect..................................................... 36
Secțiunea a 5-a Sfera actelor comunitare care pot fi atacate pe calea excepției

2
 de nelegalitate.................................................................................. 37

Capitolul 4 Controverse privitoare la invocarea excepției de nelegalitate în

cazul contractului
administrativ..................................................................................... 39

Capitolul 5 Termenul în care poate fi invocată excepția de nelegalitate......... 43

Secțiunea 1 Termenul de exercitare a excepției de nelegalitate în cazul actului
administrativ cu caracter individual.................................................. 44
Secțiunea a 2-a Termenul de exercitare a excepției de nelegalitate în cazul actului
administrativ cu caracter normativ.................................................... 47
Secțiunea a 3-a Termenul de exercitare a excepţiei de nelegalitate în dreptul
comunitar.......................................................................................... 48
Secțiunea a 4-a Practică judiciară -Excepție de nelegalitate a unei dispoziții de
restituire emisă în aplicarea Legii nr.10/2001. Inadmisibilitate…… 49

Concluzii............................................................................................................................... 57
Bibliografie........................................................................................................................... 59

3
 Listă de abrevieri

alin. - alineat
art. - articolul
Cap. - capitolul
D.L. - Decretul Lege
H.G. - Hotărârea de Guvern
Jud. - Judeţ
lit. - litera
M. Of. - Monitorul Oficial
nr. - numărul
O.G. - Ordonanţa de Guvern
op. cit. - opera citată
O.U.G. - Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
p. - pagina
pct. - punctul
Vol. - volumul

4
 Introducere

Am ales pentru lucrarea de licență „CONTROLUL JUDECĂTORESC INDIRECT

(EXCEPȚIA DE NELEGALITATE)”, fiind o temă prezentată în cinci capitole fiecare
prezentând aspecte relevante cu tema aleasă.
Primul capitol denumit „Aspecte generale privind controlul judecătoresc” tratează
necesitatea acestei forme de control, baza de referință a controlului judecătoresc, obiectul
controlului judecătoresc și caracteristicile generale ale controlului judecătoresc.
Al doilea capitol intitulat „Aspecte generale privind actele administrative” prezintă în
trei secțiuni aspectele definitorii privind actele administrative, caracteristicile actului
administrativ și tipurile de acte administrative.
În al treilea capitol „Sfera actelor administrative supuse controlului judecătoresc
indirect pe calea excepției de nelegalitate” sunt aduse în discuție categoria actelor
administrative care pot face obiectul controlului de legalitate indirect pe calea excepției de
nelegalitate, categoriile de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate pe calea
excepției de nelegalitate, excepția de nelegalitate în cazul actelor administrative cu caracter
individual, ineficiența invocării excepției de nelegalitate în cazul în cazul actului administrativ
cu caracter normativ anulat de către instanța de instanța de contencios administrativ în urma
unei acțiuni directe formulate de către prefect și sfera actelor comunitare care pot fi atacate pe
calea excepției de nelegalitate.
Capitolul al patrulea prezintă controversele privitoare la invocarea excepției de
nelegalitate în cazul contractului administrativ.
În ultimul capitol din prezenta lucrare de licență se evidențiază „Termenul în care
poate fi invocată excepția de nelegalitate”. Astfel, aici se dezvoltă termenul de exercitare a
excepției de nelegalitate în cazul actului administrativ cu caracter individual, termenul de
exercitare a excepției de nelegalitate în cazul actului administrativ cu caracter normativ,
termenul de exercitare a excepţiei de nelegalitate în dreptul comunitar și se conchide cu o
prezentare de practică judiciară.
În contextul Constituţiei revizuite şi al Legii contenciosului administrativ, excepţia de
nelegalitate are o aplicaţie generală, putând fi invocată în orice proces civil, penal sau
comercial, şi în faţa oricărei Instanţe, dar soluţionarea acestei excepţii este un atribut exclusiv
al instanţei de contencios administrativ, spre deosebire; de soluţionarea unei astfel de excepţii
5
înainte de intrarea în vigoare a Constituţiei revizuite şi a Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, când, în lipsa unei dispoziţii legale exprese, competenţa soluţionării unei astfel de
excepţii revenea instanţei care soluţiona fondul cauzei, fiind un mijloc de verificare a
legalităţii actelor administrative de autoritate de către alte instanţe judecătoreşti decât cele de
contencios administrativ.
De asemenea, o trăsătură caracteristică a excepţiei de nelegalitate este aceea că, spre
deosebire de controlul de legalitate pe cale directă, acţiunea în anulare, prin excepţia de
nelegalitate, nu tinde la anularea actului, ci numai la înlăturarea lui din soluţionarea litigiului.
Întreaga lucrare de licență prezintă surse bibliografice ale reputaților autori din
domeniu și legislația in vigoare actualizată la zi.

6
 Capitolul 1
Aspecte generale privind controlul judecătoresc

Secțiunea 1
Necesitatea acestei forme de control

Principiul constituțional al separației puterilor în stat înseamnă nu numai abținerea

oricărei puteri de a se amesteca în atribuțiile rezervate altei puteri, dar implică si colaborarea
permanentă a puterilor legislativă, executivă si judecătorească, precum si exercitarea unor
forme de control reciproc permanent, în condițiile legii1.
Administrația publică este activitatea desfăsurată de organele executive pe baza legii,
în scopul organizării executării, și pentru executarea în concret a legii.
Conformitatea cu legea a activității organelor administrației publice este verificată, în
ultimă instanță, prin controlul exercitat de organele judecătoresti. Astfel, potrivit art.52 alin.(l)
si (2) din Constituție, republicată2, „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul
legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoasterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului si repararea pagubei. Condițiile si limitele exercitării acestui drept se
stabilesc prin lege organic”.
Necesitatea acestei forme de control se justifică si prin faptul că, în multe situații,
organul emitent sau cel ierarhic superior nu înlătură, în urma exercitării recursului grațios sau
recursului ierarhic, actele administrative emise cu încălcarea prevederilor legii, ceea ce are
drept urmare vătămarea drepturilor si intereselor legitime ale celor administrați.
Astfel, controlul judecătoresc se constituie în ultimul mijloc juridic pus la dispoziția
celor vătămați, persoane fizice sau juridice, pentru apărarea drepturilor si intereselor legitime
care au fost vătămate prin activitatea abuzivă a organelor administrației publice.

1
Albu Emanuel, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, partea I, Editura Fundaţiei România de Mâine,
Bucureşti, 2005, p. 99.
2
Constituţia României, modificată şi completată prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicată în M.Of. al
României, Partea I, nr. 758/29.10.2003, republicată de Consiliul Legislativ, în temeiul art. 152 din Constituţie, cu
reactualizarea denumirilor şi dându-se textelor o nouă numerotare (art. 152 a devenit, în forma republicată, art.
156).
7
 Secțiunea a 2-a
Baza de referință a controlului judecătoresc

Baza de referință a oricărei forme de control este constituită din aspectele pe care
organul de control va trebui să le verifice în cadrul activității de control.
Astfel, în baza de referință a controlului judecătoresc intră toate componentele
activității de organizare și de executare în concret a legii, inclusiv competența dată prin lege
pentru realizarea acestei activități administrativ-executive.
Deci, controlul judecătoresc se va extinde asupra tuturor subiectelor care au
competențe în domeniul activităților de organizare si de executare în concret a legii realizate
în sistemul organelor administrației publice.
Dar, controlul judecătoresc se extinde si asupra subiectelor de drept care au
competență în acest domeniu, chiar dacă activitatea de organizare si de executare a legii se
realizează în sistemele unor alte puteri constituite în stat (puterea legislativă si puterea
judecătorească), ori este vorba de activitatea desfăsurată de instituțiile de interes public pe
baza legii (de exemplu, Universitățile particulare etc)3.

Secțiunea a 3-a
Obiectul controlului judecătoresc

Controlul judecătoresc vizează doar legalitatea actelor administrative supuse

controlului si are ca obiect soluționarea litigiilor care se nasc între administrație și particulari,
persoane fizice sau juridice, în legătură cu organizarea executării legii si executarea în concret
a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de organele administrației publice.
Controlul judecătoresc asupra activității de organizare a executării legii si de executare
în concret a acesteia se deosebeste de controlul administrativ sau parlamentar, care vizează
toate aspectele activității organelor administrației publice, în timp ce controlul judecătoresc
vizează doar legalitatea actelor administrative supuse controlului.
Deci, controlul judecătoresc are ca obiect soluționarea litigiilor care se nasc între
administrație si particulari, persoane fizice sau juridice, în legătură cu organizarea executării

3
Albu Emanuel, op. cit., p. 100.
8
legii si executarea în concret a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de
organele administrației publice.
In cadrul acestei forme de control, instanțele judecătoresti nu vor putea verifica
aspecte legate de oportunitatea emiterii actului administrativ atacat, dar vor putea cerceta dacă
dreptul de apreciere a fost exercitat de către organul emitent cu respectarea legii. Astfel,
instanțele de contencios administrativ vor condamna organul administrativ care si-a exercitat
dreptul de apreciere cu abuz de putere sau dacă dreptul de apreciere s-a materializat într-un
refuz nejustificat4.
Secțiunea a 4-a
Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc

Controlul judecătoresc se exercită numai asupra actelor administrative și asupra celor

asimilate acestora, iar nu și asupra celorlalte activități ale organelor administrației publice.
Controlul judecătoresc se exercită asupra tuturor autorităților administrative: guvernamentale,
autonome, locale si asupra instituțiilor de interes public, în ceea ce priveste legalitatea actelor
administrative emise sau adoptate5.
Mai mult, controlul judecătoresc vizează actele administrative emise si de autorități
aparținând puterii legislative si puterii judecătoresti, supuse regimului de drept administrativ.
Controlul judecătoresc vizează exclusiv legalitatea actelor administrative supuse
controlului, nu si oportunitatea sau eficiența acestora.6
Controlul judecătoresc este exercitat ulterior adoptării sau emiterii actului
administrativ si se desfăsoară pe baza unei proceduri speciale.
Controlul judecătoresc are un caracter subsidiar, în sensul că este precedat de o
procedură prealabilă în fața organelor administrației publice: recursul grațios, recursul ierarhic
sau o jurisdicție administrativă specială, în cadrul căreia actul administrativ poate fi retras sau
desființat de către organul emitent sau organul competent al administrației publice.

4
Brezoianu Dumitru, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 78.
5
Santai Ioan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, ediţie revizuită pentru uzul studenţilor, Ed.
Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p. 98.
6
Albu Emanuel, op. cit., p. 101.
9
 Capitolul 2
Aspecte generale privind actele administrative

Secțiunea 1
Aspecte definitorii privind actele administrative

Termenul de act de drept administrativ se definește după unii autori7 ca fiind un

termen ce pune în evidenţă caracteristicile acestui tip de act juridic și regimul juridic aplicabil
și anume regimul juridic de drept administrativ. Însă alți autori8 folosesc termenul de act
administrativ, care este mai adecvat si are o utilizare generalizată în Constituţie si în legislaţia
din domeniu, având si o îndelungată tradiţie în doctrina administrativă românească.
Pentru desemnarea actelor administrative, sunt folosiți diferiţi termeni precum:
decizie, ordin, dispoziţie, hotărâre, norme, regulament, autorizaţie, permis, proces-verbal, notă
de constatare, notă de control etc9.
Un reputat autor10, definește actul administrativ ca fiind „o manifestare de voinţă
juridică, pe baza si în executarea legii, a unei autorităţi administrative, prin care se formează o
situaţie juridică nouă sau se refuză o pretenţie juridică referitoare la un drept recunoscut de
lege, voinţă juridică supusă regimului juridic de drept administrativ”.
Din considerentele Legii contenciosului administrativ nr.554/200411 „actul
administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate
publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau
stingând raporturi juridice”.
Tot în legea contenciosului administrativ, actelor administrative sunt asimilate cu
contractele administrative încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:

7
Ioan Santai, op. cit., p. 23; Manda Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a IV-a, revăzută şi
adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 42.
8
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a III-a, Editura ALL Beck, Bucuresti, 2005, p.
44; Kund Florin Coman, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Sinteze teoretice şi exerciţii practice
pentru activitatea de seminar. Partea I, ed. a II-a, revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008,
p. 32.
9
Albu Emanuel, op.cit., p. 23.
10
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ si elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex,
Bucuresti, 1992 apud Albu Emanuel, op. cit., p. 23.
11
Potrivit art. 2 alin. (l) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 publicata in M. Of. nr. 1154/ 7
dec. 2004 modificata prin O.U.G. nr. 44/23 aug. 2012 publicata in M. Of. nr. 606/23 aug. 2012.
10
 - punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public,
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice.
De asemenea, art.2 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ asimilează actelor
administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul
legal12.
Secțiunea a 2-a
Caracteristicile actului administrativ

Caracteristicile sau trăsăturile actelor administrative reprezintă „acel ansamblu de

însuşiri care determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod
concomitent le diferenţiază de alte specii de acte juridice aparţinând diverselor ramuri de
drept”13.
Printre acestea dezvoltăm în cele ce urmează14:
1) Actul administrativ este un act juridic care produce efecte juridice prin el însusi,
făcând să ia nastere, să se modifice sau să se stingă drepturi si obligaţii. Asa, spre exemplu, o
hotărâre a Consiliului local poate stabili anumite drepturi si obligaţii pentru locuitorii acelei
unităţi administrativ-teritoriale.
Față de actul administrativ, operaţiunea administrativă și operatiunea materială nu
produc efecte juridice prin ele insele. Spre exemplu15, întocmirea unei compuneri de către un
elev sau susţinerea unui modul de către un profesor nu vor produce efecte juridice, care vor fi
produse numai de eliberarea diplomei de bacalaureat.
2) O altă trăsătură a actului administrativ o reprezintă acea manifestare unilaterală de
voinţă juridică din partea autorităţii administrative care îl adoptă sau îl emite.
Principala caracteristică definitorie a manifestării de voinţă din actele administrative
este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezintă acea calitate a actului
administrativ potrivit căreia el este emis fără participarea sau consimţământul subiectelor de
drept cărora le este destinat sau cu privire la care generează drepturi sau obligaţii. Totodată,

12
Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 76.
13
Tofan Dana Apostol, Drept administrativ, Editia a II-a, Vol.I, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 53.
14
Santai Ioan Iosif, Eugen Constantin, Drept Administrativ, vol.II, Editura PSIHOMEDIA, 2012, p. 45.
15
Albu Emanuel, op. cit., p. 24.
11
scopul în vederea căruia această manifestare de voinţă a fost făcută, nu este suficient pentru
caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea să-i atribuie efectele urmărite de
autorul ei. Altfel, spus, e necesar să existe o deplină concordanţă între voinţă, scopul
manifestării de voinţă şi efectele pe care legea i le recunoaşte.
Odată cu identificarea acestei trăsături se urmăreşte pe de-o parte, includerea actului
administrativ în sfera actelor juridice, iar pe de altă parte, delimitarea lui de operaţiunile
tehnico-administrative, respectiv de cele tehnico-productive16.
Mai mult decât atât, caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voinţă
unilaterală, îl deosebeşte de actele contractuale ale organelor administraţiei publice.
Actul administrativ apare ca exteriorizarea voinţei interne a unei structure
administrative de a produce în mod direct efecte juridice, ea trebuind să fie expresă,
neîndoielnică în a schimba ceva din ordinea juridică existentă până în momentul manifestării
ei.
Faţă de această trăsătură a actului administrativ, în practica administrativă s-au ridicat
în timp, unele probleme cum ar fi17:
a) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor autorităţi publice,
respectiv a unei structuri administrative şi a unei structuri ne-statale.
În această situaţie, este vorba despre caracterul unor hotărâri comune putându-se
întâlni trei cazuri: acte ale unor autorităţi ale administraţiei publice situate la acelaşi nivel,
acte ale unor autorităţi ale administraţiei publice situate la nivele ierarhice diferite şi acte
comune ale unor autorităţi ale administraţiei publice şi unor structuri ne-statale.
Şi faţă de aceste tipuri de acte, în doctrină s-a susţinut constant că, ne aflăm în
prezenţa unui act unilateral şi nu a unui act contractual, deoarece “acordul de voinţă” dintre o
structură administrativă şi alt subiect de drept intervine, ca şi în ipoteza anterioară, pentru a
realiza o singură voinţă juridică.
b) Emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice
Majoritatea actelor administrative concretizează decizii ale unor organe de conducere
colectivă, fiind vorba despre rezultatul votului persoanelor care compun aceste organe,
potrivit cvorumului prevăzut de lege.
Faţă de această realitate s-a pus problema de a şti dacă acordul de voinţă care intervine
în vederea emiterii actului administrativ nu este de natură a înlătura caracterul unilateral al

16
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ed. a IV-a revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2009, p. 54.
17
Tofan Dana Apostol, op. cit., p. 55.
12
acestuia. În doctrina administrativă s-a susţinut în mod constant că, în astfel de cazuri, voinţa
fiecărei persoane nu are relevanţă decât în cadrul mecanismului decizional administrativ.
Caracterul unilateral al actului administrativ nu decurge din numărul de persoane
fizice care participă la adoptarea acestuia, ci din faptul că acele persoane fizice acţionează în
vederea realizării competenţei organului administrativ, care este una singură.
De altfel, numărul de persoane care participă la adoptarea unui act administrativ nu are
relevanţă pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, după caz, bi – sau multilateral. E
posibil ca actul să aibă caracter contractual, deşi este emis de o singură persoană care
reprezintă un organ de conducere unipersonală, cum ar fi de exemplu, primarul.
Altfel spus, în acest caz, manifestările de voinţă ale subiectelor participante converg
spre acelaşi efect juridic, în final realizându-se o singură voinţă juridică.
c) Emiterea actului administrativ la cererea prealabilă
Această situaţie se întâlneşte frecvent în practică, autorităţile administraţiei publice
fiind sesizate în mod obişnuit cu cereri din partea altor subiecte de drept.
În acest caz, se distinge între două mari situaţii şi anume: atunci când cererea
prealabilă aparţine chiar organului emitent şi este adresată organului ierarhic superior și vor fi
puse în discuţie condiţiile procedurale de emitere a unui act administrative, doctrina18 mai
susţinand că, într-o astfel de situaţie este vorba de fapt, despre solicitarea unui acord prealabil
sau unei aprobări din partea organului ierarhic superior, în realitate, aflându-ne în prezenţa
unor acte administrative complexe şi un al doilea caz atunci când cererea prealabilă aparţine
unui alt subiect de drept care urmează să fie beneficiarul actului administrativ respective,
cererea prealabilă are doar valoarea unei condiţii prevăzute de lege pentru ca actul
administrativ să fie emis. Spre exemplu19, de regulă, autorizaţiile emise în baza unei cereri
prealabile nu creează, nu modifică sau sting o situaţie juridică individuală, ci tot ceea ce fac
este să atribuie beneficiarului lor o situaţie juridică generală, adică un număr de drepturi şi
obligaţii, care sunt dinainte stabilite pe cale generală de lege, existând însă şi cazuri când are
loc chiar constituirea unor situaţii juridice subiective, neprecizate în textul legii, cum ar fi o
autorizaţie de exercitare a unei meserii, care prevede obiectul de activitate, locul de exercitare
etc.
Potrivit unei poziţii majoritare se consideră că, renunţarea beneficiarului actului nu
reprezintă, în sine, o modalitate de încetare a efectelor actului administrativ, deoarece în cazul
actului administrativ suntem în prezenţa unei manifestări unilaterale de voinţă a organului
18
Manda Corneliu, op. cit., p. 51.
19
Trăilescu Anton, Drept administrativ, editia a III-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 44.
13
administrativ, manifestarea de voinţă a celui interesat nu este “încorporată” în structura
actului. În acelaşi timp, trebuie menţionat că, o dată ce poziţia beneficiarului actului este
adusă la cunoştinţa organului emitent, acesta are obligaţia de a o examina şi de a emite actul
de revocare. Într-o opinie mai tranşantă, se susţine că, renunţarea beneficiarului la exerciţiul
dreptului sau ch iar la acesta nu afectează valabilitatea actului, ci el continuă să producă efecte
juridice până în momentul revocării sale de către organul emitent.20
3) O altă trăsătură a actului administrativ este aceea că el este supus regimului de drept
administrativ si este adoptat sau emis în cadrul unui raport de drept administrativ.
Regimul juridic de drept administrativ cuprinde o serie de reguli de formă si de fond
privind emiterea/adoptarea actelor administrative, condiţiile de validitate, controlul acestor
acte si sancţiunile la care sunt supuse, cea mai mare parte a lor fiind în Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
4) Actul administrativ este adoptat/emis de către o autoritate administrativă în vederea
organizării executării legii si executării în concret a acesteia. In principal, actele
administrative sunt adoptate/emise de către organe din sistemul administraţiei publice, dar si
de către organe aparţinând puterii legislative si judecătoresti, în activitatea organizatorică a
acestora sau de executare în concret a legii. Spre exemplu, ordinul prin care Secretarul general
al Senatului sancţionează un funcţionar public parlamentar sau ordinul prin care presedintele
înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie numeste sau eliberează din funcţie pe managerul
economic21.
5) Actul administrativ este executoriu din oficiu, el bucurându-se de o puternică
prezumţie de legalitate, autenticitate si veridicitate.
Caracterul executoriu al actului administrativ se datorează faptului că este emis de o
autoritate a administraţiei publice, învestită prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul,
ceea ce îi conferă valoare obligatorie pentru orice persoană fizică şi juridică căreia i se
adresează22.

20
Albu Emanuel, op. cit., p. 23.
21
Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 34.
22
Tofan Dana Apostol, op. cit., p. 56.
14
 Secțiunea a 3-a
Tipuri de acte administrative

Actele administrative, în diferite opinii din doctrina interbelică23, se delimitează în mai

multe categorii. Astfel, se poate face distincție între acte administrative propriu-zise, acte
administrative cu caracter jurisdicţional şi acte administrative cu caracter pregătitor. După alte
opinii24 ele se pot clasifica în actele puterii executive în raporturile cu Parlamentul, pe de-o
parte şi actele puterii executive în raporturile cu cetăţenii, pe de altă parte.
Actele puterii executive în raporturile cu cetăţenii, la rândul lor, erau împărţite în două
categorii: acte de autoritate şi acte de gestiune. Aceasta clasificare se regăsește şi în prezent,
având o semnificaţie aparte şi în jurisprudenţa administrativă, motiv pentru care redăm
definiţiile celor două categorii de acte, valabile şi la ora actuală.
Astfel, actele de autoritate reprezintă acele manifestări de voinţă ale autorităţilor
administrative competente, prin care se creează situaţii juridice noi, supuse regimului de drept
public.
Actele de gestiune reprezintă acele manifestări de voinţă ale autorităţilor
administrative competente prin care se urmăreşte crearea unor situaţii juridice cu caracter
patrimonial, supuse regimului de drept privat.
Şi în prezent, sunt autori25 de drept administrativ care analizează actul administrativ
ţinând cont de această delimitare.
În doctrina postbelică26, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precădere noţiunile de
act administrativ şi act de drept administrativ.
În ce priveşte regimul actelor administrative au fost identificate două forme: o formă
tipică, care în caz de litigiu, presupune un contencios administrative judiciar, potrivit Legii
contenciosului administrativ sau unor reglementări speciale, cum ar fi regimul aplicabil
fondului funciar, regimul sancţionator aplicabil contravenţiilor în recurs etc. şi o formă
atipică, care din anumite considerente (circumstanţe excepţionale, raţiuni politice etc.) nu
permite controlul instanţelor judecătoreşti, nici în baza Legii contenciosului administrativ,
nici în baza altor reglementări speciale.

23
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ed. a VII-a revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2012, p. 78.
24
Preda Mircea, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 43.
25
Preda Mircea, Drept administrativ. Partea generală, ediţia a IV-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p. 241.
26
Prisăcaru V.I., Actele şi faptele de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 54.
15
 De aici, posibilitatea utilizării noţiunilor de act administrativ tipic şi act administrativ
atipic.
În literatura de specialitate27, actele administrative sunt clasificate, în funcţie de mai
multe criterii.
a) În funcţie de valoarea lor juridică, actele administrative sunt:
- Acte administrative de autoritate, care sunt adoptate/emise de o autoritate
administrativă ce acţionează în regim de putere publică, pe baza si în vederea organizării
executării legii pentru nasterea, modificarea sau stergerea unor raporturi juridice.
- Acte administrative de gestiune, care sunt acte juridice încheiate de autorităţile
administrative pentru exploatarea si dezvoltarea proprietăţii publice a statului si a unităţilor
administrativ-teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau juridice, române sau străine.
b) În funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se
împart în acte administrative normative si acte administrative individuale.
Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonal si
obligatoriu, producând efecte erga omnes; asemenea acte sunt, spre exemplu, normele
metodologice, normele de aplicare, instrucţiunile, regulamentele etc28.
Actele administrative individuale produc efecte faţă de o persoană sau faţă de
persoane dinainte stabilite; astfel de acte sunt hotărârile prin care Guvernul numeste prefecţii,
decretele prin care Presedintele României numeste în funcţii publice, ori acordă graţieri
individuale etc.29
c) După competenţa materială a organului administraţiei publice care le adoptă/emite,
actele administrative sunt:
- Acte administrative de specialitate, care vizează un domeniu determinat al vieţii
sociale, cum sunt, spre exemplu, ordinele si instrucţiunile ministrilor publice care le
adoptă/emite, actele administrative sunt: acte administrative cu efecte pe întregul teritoriu al
statului, cum sunt hotărârile Guvernului, ordinele si instrucţiunile ministrilor etc;
- Acte administrative cu caracter general, care vizează toate domeniile vieţii sociale
ale statului (precum hotărârile Guvernului) sau ale unei unităţi administrativ-teritoriale
(precum hotărârile Consiliului local).

27
Albu Emanuel, op. cit., p. 24.
28
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ed. a VII-a revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2012, p. 76.
29
Preda Mircea, op. cit., p. 45.
16
 - Acte administrative cu efecte în unitatea administrativ-teritorială în care funcţionează
organul ce le-a adoptat sau emis, cum sunt, spre exemplu, hotărârile consiliilor locale,
dispoziţiile primarilor, ordinele prefecţilor etc.
e) După forma organului care le adoptă/emite, actele administrative sunt:
- Acte administrative emise de organe unipersonale, precum decretele emise de
Presedintele României, deciziile Primului-Ministru al României, ordinele ministrilor, ordinele
prefecţilor, dispoziţiile emise de primari sau de presedinţii consiliilor judeţene etc.30
- Acte administrative adoptate de organe colegiale, precum hotărârile Guvernului,
hotărârile consiliilor locale sau judeţene etc.

30
Albu Emanuel, op. cit., p. 28.
17
 Capitolul 3
Sfera actelor administrative supuse controlului jurisdicţional
indirect pe calea excepţiei de nelegalitate

Secțiunea 1
Categorii de acte administrative care pot face obiectul controlului de
legalitate indirect pe calea excepţiei de nelegalitate

Având în vedere faptul că sfera actelor administrative care intră sub incidenţa noii
Legi a contenciosului administrativ este redusă excesiv doar la actele administrative
unilaterale, respectiv la actele administrative de gestiune publică31 (contractele administrative
întemeiate pe dreptul de proprietate publică), şi sfera controlului jurisdicţional indirect al
legalităţii actelor administrative este redusă doar la categoriile de acte administrative mai sus
menţionate, neputând fi controlate pe calea excepţiei de nelegalitate actele administrative de
gestiune privată (contractele de drept comun), astfel se poate concluziona faptul că, în privinţa
acestor acte administrative de gestiune privată, controlul legalităţii acestora revine altor
instanţe judecătoreşti decât cele specializate de contencios administrativ, ceea ce este, evident,
contrar dispoziţiilor art. 126 alin. 6 din Constituţia revizuită.
Se constată aşadar faptul că instituţia excepţiei de nelegalitate, consacrată prin art. 4
din Legea nr. 554/200432, derogă de la sistemul tradiţional de contencios administrativ,
potrivit căruia instanţele judecătoreşti de contencios administrativ erau competente să anuleze
numai acte administrative de autoritate individuale, iar actele administrative normative să fie
înlăturate din soluţionarea procesului pe calea excepţiei de ilegalitate33, excepţie făcând în
materia actului administrativ cu caracter normativ, până la intrarea în vigoare a Legii nr.
554/2004, doar acţiunea în contencios administrativ a prefectului, prin care instanţa de
contencios administrativ putea anula pe cale directă un act administrativ de autoritate
normativ adoptat sau emis de către autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene.

31
O. Puie, Contenciosul Administrativ, Vol. II, Editura Universul Juridic, București, 2009, p. 104.
32
Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ publicat în M. Of. Nr. 1154/2004 modificat prin Legea
262/2007 publicată în M. Of. Nr. 510/2007 modificata prin O.U.G. nr. 44/23 aug. 2012 publicata in M. Of. nr.
606/23 aug. 2012.
33
Tofan Dana Apostol, Drept administrativ, Editia a II-a, Vol.I, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 64.

18
 De asemenea, excepţia de nelegalitate invocată atât înainte de intrarea în vigoare a
Legii nr. 554/2004, cât şi după intrarea în vigoare a acesteia, poate viza numai legalitatea
actelor administrative, nu şi oportunitatea acestora.
Astfel, din conţinutul art. 4 alin. 1 al Legii, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.
262/2007, rezultă că, pe calea excepţiei de nelegalitate, invocată din oficiu sau la cererea
părţii interesate, poate fi cercetată oricând, în cadrul unui proces, legalitatea unui act
administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, spre
deosebire de versiunea iniţială a legii, care nu distingea, în privinţa invocării excepţiei de
nelegalitate, între actul administrativ unilateral cu caracter individual şi cel cu caracter
normativ, şi nu preciza, de asemenea, dacă excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în
privinţa actelor administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a legii.
Se constată aşadar faptul că, dacă în forma iniţială a art. 4 al Legii nr. 554/2004 nu se
distingea între actul administrativ cu caracter normativ şi cel cu caracter individual, din
economia dispoziţiilor art. 4 din Lege, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007,
rezultă că legiuitorul nu statuează expres posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate în
privinţa actelor administrative unilaterale cu caracter normativ.
Făcând însă apel la normele de tehnică legislativă statuate prin Legea nr. 24/2000
republicată,34 care impun ca elaborarea actelor normative să aibă loc prin corelarea textelor
legale instituite prin aceste acte normative, precum şi la principiul de drept potrivit căruia
legea se interpretează în sensul de a produce efecte juridice, iar nu în sensul înlăturării
efectelor sale, rezultă că posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate şi în privinţa actului
administrativ cu caracter normativ se desprinde din conţinutul alin. 2 al art. IV şi al art. II alin.
2 din Legea nr. 262/2007 care se aplică în continuare ca dispoziţii proprii ale Legii nr.
262/2007, dispoziţii care fac referire la modalitatea de soluţionare a excepţiei de nelegalitate
vizând un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007,
legiuitorul nefăcând distincţie între actul administrativ unilateral cu caracter individual şi cel
cu caracter normativ35.

34
LEGE nr.24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative
publicată în M.Of. nr. 139/31 mar. 2000, republicată în M.Of. nr. 777/25 aug. 2004 republicată in M.Of. nr.
260/21 apr. 2010 modificată prin LEGEA nr.29 din 11 martie 2011 publicată în M.Of. nr. 182/15 mar. 2011.
35
Această opinie este împărtăşită şi printr-un studiu omis după intrarea în vigoare a Legii nr. 262/2007 (G.V.
Bîrsan, B. Georgescu, Excepţia de nelegalitate în reglementarea Legii nr. 554/2004. astfel cum a fost modificată
prin Legea nr. 262/2007. Incidenţa dispoziţiilor art, 20 alin. 2 din Constituţie, republicată, cu referire la art. 6
din Convenţia europeană a drepturilor omului şi art. 6 din Codul bunei administraţii, în revista Curierul
judiciar, nr. 11/2007, p. 61-62; în acelaşi sens a se vedea Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios
administrativ şi fiscal, decizia nr 1552 din 9 aprilie 2008, în Jurisprudenţa Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal pe anul 2008, semestrul I, Editura Hamangiu, 2008, București, p. 42.
19
 O atare soluţie se impune, întrucât, dacă prin acţiune directă în contencios
administrativ pot fi atacate atât actele administrative cu caracter normativ, cât şi cele cu
caracter individual, aceste acte administrative vor putea face şi obiectul controlului
jurisdicţional indirect pe calea excepţiei de nelegalitate.
După modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, practica Înaltei Curţii
de Casaţie şi Justiţie este constantă în sensul admisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate
şi în privinţa actului administrativ cu caracter normativ, instanţa de contencios administrativ
fiind abilitată să verifice concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative
cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea căruia a fost emis, ţinând seama de
principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. 5 din
Constituţia României şi art. 4 alin. 3 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată36. Argumetele invocate de către
instanţa supremă în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate în privinţa actului
administrativ normativ, au fost reliefate elocvent într-o decizie de speţă37:
- din expunerea de motive la Legea nr. 262/2007, reiese faptul că modificarea textului
art. 4 din Legea nr. 554/2004 a vizat includerea în ipoteza textului atât a actelor administrative
cu caracter normativ, cât şi a celor cu caracter individual;
- principiul coerenţei legislative impune soluţia admisibilităţii excepţiei de
nelegalitate atât pentru actele individuale, cât şi pentru cele normative, astfel încât acest
mijloc de apărare să nu fie restrictiv, pierzându-şi astfel funcţia pentru care a fost creat;
- dacă legiuitorul a înţeles să pună la îndemâna persoanelor de drept privat un mijloc
de apărare pe cale de excepţie pentru actele de autoritate individuale, în privinţa cărora cei
vizaţi au deja la îndemână acţiunea directă în contenciosul administraţie, pe baza
argumentului de logică a fortiori, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie
oferit persoanelor în legătură cu acte normative a căror adresabilitate este generală şi ale căror
efecte se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci şi mult ulterior.
Într-un studiu apărut după intrarea în vigoare a Legii nr. 262/200738, se arată faptul că
actele administrative cu caracter normativ sunt excluse de la, controlul indirect pe calea
excepţiei de nelegalitate, ceea ce se datorează posibilităţii prevăzute exprex de Legea nr.

36
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 1361 din 1 aprilie
2008, în Jurisprudenţa...2008, semestrul I, p. 35.
37
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 1850 din 13 mai
2008, în Jurisprudenţa...2008, semestrul I, p. 54-62.
38
Tofan Apostol Dana, Unele consideraţii privind excepţia de nelegalitate, în Revista de drept public nr. 4/2007,
p. 30.

20
554/2004 de a ataca oricând, pe calea unei acţiuni directe, această categorie de acte
administrative39.
Un atare argument nu poate constitui motiv pentru excluderea actelor administrative
cu caracter normativ de la controlul indirect pe calea excepţiei de nelegalitate, întrucât, în
ipoteza atacării pe cale directă a unui act administrativ cu caracter individual emis în baza
unui act administrativ normativ, acţiune care trebuie formulată în termen de 6 luni sau maxim
un an, poate fi invocată excepţia de nelegalitate a actului administrativ normativ care a
constituit temeiul emiterii actului administrativ individual. A se admite opinia exprimată de
autoarea mai sus citată40, ar însemna ca, deşi la baza actului administrativ cu caracter
individual contestat stă un act administrativ normativ, reclamantului să i se îngrădească
dreptul la apărare prin invocarea excepţiei de nelegalitate a actului administrativ normativ,
care a generat emiterea actului administrativ individual, doar pe considerentul că acesta ar
putea contesta oricând pe cale directă actul administrativ normativ, înfrângându-se astfel
scopul şi raţiunea instituirii acestei instituţii juridice41.
O atare ipoteză ar conduce la încălcarea dispoziţiilor constituţionale consacrate prin
art. 24 din Constituţie, care garantează dreptul părţii la apărare, precum şi la încălcarea art. 6
par. 1 din Convenţie, privind dreptul părţilor la un proces echitabil.
În sprijinul acestui lucru mai poate fi invocată opinia unui distins doctrinar42, care
pornind de la dispoziţiile art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 (înainte de modificare, dar
care reiau în mare parte dispoziţiile art. 18 alin. 2 înainte de modificare) arată că excepţia de
nelegalitate invocată într-un litigiu de contencios administrativ poate avea ca obiect şi un act
administrativ normativ sau o operaţiune administrativă (un aviz de exemplu) care a stat la
baza actului dedus judecăţii.
De data aceasta, după cum judicios afirmă autorul antecitat, raţiunea pentru care actul
administrativ normativ poate face obiectul controlului indirect de legalitate constă în faptul că
el reprezintă suportul juridic al actului administrativ individual, izvor al drepturilor şi
obligaţiilor deduse judecăţii la instanţa de contencios administrativ, arătând că pentru evitarea

39
O. Puie, op.cit., p. 108.
40
Tofan Aposto Dana, op. cit., p. 31.
41
O. Puie, Excepţia de nelegalitate în contextul modificărilor aduse Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004 prin Legea nr. 262/2007, în revista Dreptul nr. 10/2008, pp. 122-135.
42
A. Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrative, Editura Uniunea Juriștilor din
România, București, publicat în Reviste - Dreptul nr 3/2006, p. 116; în perioada de incidenţă a Legii
contenciosului administrativ nr. 29/1900 autorul şi-a exprimat aceeaşi opinie cu privire la invocarea excepţiei de
nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normative (A. Trăilescu, Excepţia de ilegalitate în contextul
legislaţiei actuale, în revista Dreptul nr. 4/1998, p. 22).
21
oricărei confuzii ar fi fost de preferat ca legea însăşi să facă, în mod expres, aceste distincţii
privind actele administrative de autoritate care pot face obiectul excepţiei de nelegalitate. Cele
menţionate mai sus43, s-ar putea constitui într-o propunere de lege ferenda la o viitoare
modificare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În literatura de specialitate recentă44, după modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea
nr. 262/200745, se arată că se conturează o linie jurisprudenţială, în sensul că excepţia de
nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ va fi privită ca un incident
procedural care va fi rezolvat de către instanţa sesizată cu fondul pricinii.
Acest argument este în contradicţie cu prevederile art. 126 alin. 6 din Constituţia
republicată, care instituie in terminis drept garanţie constituţională a controlului legalităţii
tuturor actelor administrative doar calea contenciosului administrativ, de competenţa
exclusivă a instanţelor specializate de contencios administrativ, stabilite prin Legea
contenciosului administrativ şi Codul de procedură civilă.
În motivarea aceleiaşi opinii referitoare la inadmisibilitatea invocării excepţiei de
nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ, se arată că excepţia de nelegalitate
fiind un mijloc de apărare prin care se ajunge nu la anularea actului administrativ, ci doar la
constatarea nelegalităţii acestuia, efectele admiterii excepţiei urmând să se producă numai
inter parles, în cazul actului administrativ normativ ale cărei dispoziţii sunt de interes
general, nu se poate susţine că acelaşi act poate fi nelegal pentru părţile implicate în litigiu,
dar rămâne legal şi executoriu pentru celelalte.
Argumentele invocate de către unii autori46 nu justifică inadmisibilitatea invocării
excepţiei de nelegalitate în cazul actului administrativ cu caracter normativ, întrucât nu se
poate exclude acest mijloc de apărare în cazul contestării pe cale directă a actului
administrativ individual, emis în baza actului administrativ cu caracter normativ, prin care
beneficiarul actului administrativ individual a suferit un prejudiciu direct şi imediat ca efet al
nelegalităţii actului administrativ normativ, partea fiind îndrumată, după cum afirmă autorii
citaţi să apeleze la calea acţiunii directe împotriva actului administrativ normativ în cauză.
Pe de altă parte, este de neînțeles cum ar putea soluţiona instanţa de contencios
administrativ pe cale directă legalitatea unui act administrativ individual, emis în baza actului

43
O. Puie, Excepţia de nelegalitate ...op.cit., pp. 126.
44
Santai Ioan Iosif, Eugen Constantin, op. cit., p. 98.
45
A. Iorgovan, L. Vişan, A. Sorin Ciobanu, D. Iuliana Pasăre, Legea contenciosului administrativ (Legea nr.
554/2004) cu modificările și completările la zi, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 127.
46
Ibidem.
22
administrativ cu caracter normativ, fără a analiza legalitatea actului administrativ normativ
care a stat la baza emiterii acestuia.
Sub acest aspect, după cum a statuat Curtea Constituţională cu ocazia soluţionării
excepţiilor de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. 1 şi alin. 2 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. II alin. 2 şi art. III din Legea nr.
262/2007, infra cit, în privinţa actului administrativ cu caracter individual, considerente
care pentru identitate de raţiune pot fi invocate şi în privinţa actului administrativ cu caracter
normativ, obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se
poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea dovedită altfel
decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate.
Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul
administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de
care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Astfel ar fi
zdruncinat, după cum afirmă Curtea Constituţională, însuşi fundamentul statului de drept, căci
ar fi posibil ca instanţa de judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act
încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui
act administrativ unilateral cu caracter individual (sau normativ - n.n.) pe cale de excepţie
apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia
corrumpit47.
Dar, continuând raţionamentul autorilor mai sus citaţi48, precum şi linia
jurisprudențială pe care aceştia o preconizează, ar însemna ca instanţa de contencios
administrativ învestită cu soluţionarea acţiunii directe, în cadrul căreia a fost invocată excepţia
de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, să îndrume partea la promovarea
unei acţiuni directe împotriva actului administrativ cu caracter normativ, şi, pe cale de
consecinţă, să suspende cauza până la promovarea unei astfel de acţiuni, urmând ca, în urma
eventualei admiteri a acţiunii, instanţa investită cu soluţionarea fondului să clarifice efectele
juridice produse de actul administrativ normativ asupra actului administrativ individual.
O atare ipoteză, de neacceptat, în contextul în care actul administrativ cu caracter
normativ poate fi contestat pe cale directă oricând, ar conduce, în ipoteza în care nu s-a dispus
de către instanţa care soluţionează fondul şi suspendarea executării actului administrativ
individual, la o gravă perturbare a securităţii raporturilor juridice constituite în baza actului
administrativ cu caracter individual.
47
O. Puie, op.cit., p. 111.
48
A. Iorgovan, L. Vişan, A. Sorin Ciobanu, D. Iuliana Pasăre, op. cit., p. 128.
23
 Totodată, care ar putea fi interesul legitim privat al reclamatului de a promova o
acţiune directă împotriva actului administrativ cu caracter normativ, pentru a clarifica efectele
juridice produse de acesta în urma eventualei admiterii a acţiunii, în ipoteza în care
reclamantul anticipează că se va emite în viitor un act administrativ individual, având la bază
actul administrativ cu caracter normativ, din moment ce, la data formulării acţiunii directe
împotriva actului administrativ normativ, nefiind emis actul administrativ individual,
reclamantul nu a suferit nicio vătămare într-un drept sau interes legitim.
Ulterior, după expunerea acestui fapt în revista Dreptul nr. 10/2008 cit. supra, un alt
autor consacrat printr-o monografie apărută în anul 200949, împărtăşeşte această opinie
referitoare la posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate şi în cazul actului administrativ
normativ, arătând că sfera de aplicare cea mai frecvent întâlnită a excepţiei de ilegalitate în
dreptul comparat o reprezintă actele normative, deoarece tocmai în cazul acestora excepţia de
ilegalitate îşi poate găsi utilitatea practică fără încălcarea principiului securităţii juridice, iar
Legea contenciosului administrativ modificată în anul 2007 exclude însă, tacit, actele
normative din sfera de aplicare a excepţiei de ilegalitate, pe considerentul că acestea pot fi
atacate oricând pe cale directă. Dar în contextul în care, după cum precizează şi autorul
antecitat, dispoziţiile Legii nr. 554/2004 conferă oricărei persoane interesate de a ataca
oricând un act administrativ cu caracter normativ, efectul util al excepţiei de ilegalitate este
pus sub semnul întrebării.
În contextul legislaţiei actuale, invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act
administrativ cu caracter normativ sau individual constituie un mijloc eficient de apărare, cu
precădere în materia litigiilor privind restituirea propietăţilor imobiliare preluate în mod
abuziv de către stat, în baza unor acte administrative normative cu caracter discriminator şi
nedrept, emise de către fostul regim comunist, care încălcau principiul constituţional al
ocrotirii propietăţii consacrat chiar şi de Constituţia din anul 1965, chiar dacă la data invocării
excepţiei de nelegalitate aceste acte administrative normative sunt abrogate, sau în baza unor
decizii de atribuire în proprietate a unor terenuri propietate de stat de către organe
necompetente sau cu încălcarea dispoziţiilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 republicată.
Astfel, în cazul actului administrativ cu caracter normativ, înalta Curte de Casaţie şi
50
Justiţie , în mod judicios a statuat faptul că poate face obiectul excepţiei de nelegalitate şi un

49
D. C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ, comentarii si explicatii, Editia 2, C.H. Beck, București,
2009, p. 171.
50
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. cont., adm. şi fisc, decizia nr. 3373 din 14 august 2007, în Jurisprudenţa...,
2007 semestrul II, p. 14.
24
act administrativ cu caracter normativ abrogat la data formulării acţiunii la instanţa de fond,
dacă se constată că soluţionarea litigiului pe fond depinde de legalitatea actului respectiv şi
întrucât abrogarea produce efecte numai pentru viitor şi nu suprimă efectele Juridice produse
de actul contestat în perioada în care a fost în vigoare.
Pe de altă parte, verificarea legalităţii actului administrativ normativ abrogat, pe calea
exepţiei de nelegalitate, pentru a se constata dacă reclamantul a fost vătămat într-un drept sau
interes legitim prin acest act administrativ abrogat, se analizează, la fel ca şi în cazul acţiunii
directe în anulare51, prin raportare la prevederile legale în vigoare la data emiterii sau
adoptării lui.
Invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ
abrogat are drept fundament interesul legitim personal, născut şi actual al persoanei vătămate
prin raportare la fondul litigiului care depinde de legalitatea actului contestat în procedura
prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Se poate aşadar concluziona faptul că, deşi art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 în
urma modificărilor aduse prin Legea nr. 262/2007 face referire doar la actul administrativ
individual, controlul legalităţii actelor administrative normative pe calea excepţiei de
nelegalitate poate fi exercitat şi în cazul acestor acte administrative, şi nu numai în cadrul unui
proces de contencios administrativ prin care se solicită anularea unui act administrativ cu
caracter individual sau verificarea legalităţii unei operaţiuni administrative, ci, şi în cadrul
unor litigii de drept comun, altele decât cele privind anularea unor acte administrative,
întrucât, şi prin acte administrative normative reclamanţii pot fi vătămaţi în situaţia lor
juridică subiectivă.
Pentru exemplificare se pot invoca litigiile generate din neplata contravalorii unor
servicii comunitare de utilităţi publice, în condiţiile Legii nr. 51/2006 privind serviciile
comunitare de utilităţi publice, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă nr.
13/2008, făcând obiectul contractelor încheiate între operatorii acestor servicii publice şi
utilizatori.
În acest context, aceste contracte, fiind calificate în urma modificărilor aduse Legii nr.
51/2006 prin Ordonanţa de urgenţă nr. 13/2008 drept contracte comerciale şi nu contracte
administrative, iar soluţionarea litigiilor derivând din aceste contracte fiind de competenţa
instanţelor de drept comun (judecătoria sau tribunalul, după caz, în funcţie de valoarea

51
Pentru ipoteza acţiunii în anulare a actului administratv normativ abrogat după declanşarea controlului
judecătoresc asupra acestuia, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. cont., adm. şi fisc., decizia nr. 3324 din 23
iunie 2007, în Jurisprudenţa..., 2007, semestrul II, p. 106.
25
creanţei alegate), în cadrul acestor litigii de drept comun poate fi invocată nelegalitate a
actului administrativ cu caracter normativ pe calea excepţiei de nelegalitate, respectiv
hotărârea consiliului local prin care a fost aprobat tariful pentru prestarea acestor servicii
publice către toţi utilizatorii, şi care a stat la baza stabilirii prin contractul încheiat între
operator şi utilizator a contravalorii acestor servicii publice, contestate de către utilizator52.
În literatura de specialitate, s-a exprimat opinia că anularea unui act administrativ pe
calea excepţiei de nelegalitate nu poate fi admisă în cazul în care legea instituie obligativitatea
atacării unui act administrativ normativ prin acţiune directă pe calea contenciosului
administrativ53.
Privitor la aspectul mai sus menţionat, în perioada când era în vigoare Legea
contenciosului administrativ din 1925 şi Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de către
tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale, toţi autorii
au opinat pentru admisibilitatea invocării excepţiei de ilegalitate, chiar şi în condiţiile în care
exista reglementat dreptul celor care se consideră vătămaţi în drepturile lor prin acte
administrative ilegale, de a cere pe calea unei acţiuni directe anularea actului ilegal, pentru că,
spre deosebire de această cale directă de care se pot folosi numai la instanţele judecătoreşti de
contencios administrativ, excepţia de ilegalitate poate fi ridicată în faţa oricărei instanţe
judecătoreşti şi chiar în faţa organelor de jurisdicţie specială, atât în procese de natură civilă,
cât şi în cele de natură penală54.
În literatura de specialitate55 s-a exprimat opinia în sensul căreia excepţia de
nelegalitate nu poate fi invocată în cazul procedurilor administrativ-jurisdicţionale, întrucât
acestea rămân căi administrative de atac, specie a recursului administrativ, chiar dacă
împrumută caracteristici jurisdicţionale.
Însă, după intrarea în vigoare a Constituţiei revizuite, dispoziţiile art. 21 alin. 4 din
Constituţie şi, în acord cu acestea, şi dispoziţiile art. 6 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 statuează
că jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.
În această ipoteză, dacă partea nu a optat pentru procedura administrativ-
jurisdicţională, iar în baza actului administrativ care nu a Cost contestat prin utilizarea căii de
atac administrativ-jurisdicţionale, a fost emis un alt act, partea va putea ataca acest din urmă

52
O. Puie, op.cit., p. 114.
53
Rozalia Ana Lazăr, Consideraţii asupra Proiectului Legii contenciosului administrativ, în Revista de drept
public nr. 3/2004, p. 77.
54
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, 1994, p. 234.
55
D.C. Dragoş, op. cit., p. 152.
26
act, invocând excepţia de nelegalitate a actului administrativ neatacat prin procedura
administrativ-jurisdicţională56.

Secțiunea a 2-a
Categorii de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate
pe calea excepţiei de nelegalitate

De asemenea, după cum s-a remarcat57, excepţia de nelegalitate vizează numai actele
administrative tipice, nu şi actele administrative asimilate, respectiv refuzul nejustificat şi
tăcerea administrativă, întrucât excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare a părţii de un
act existent, nu de un act ce nu a fost emis, iar, pe de altă parte, excepţia are ca scop
înlăturarea actului din proces, nu obţinerea unui răspuns la o cerere, fapt ce ar presupune
obligarea autorităţii publice la a acţiona într-un anumit fel.
În privinţa refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, excepţia de nelegalitate nu
poate fi invocată, întrucât, după cum s-a precizat58, în privinţa instituţiei reglementate de art. 4
din Legea contenciosului administrativ nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 2 alin. 2 din Lege,
rămase nemodificate, potrivit cărora se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
De asemenea, potrivit jurisprudenţei înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie59, nu pot fi
cercetate pe calea excepţiei de nelegalitate actele prin care organele administraţiei publice
realizează operaţiuni administrative, întrucât, acestea nefiind susceptibile prin ele înseşi să dea
naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii, nu au caracterul unui act administrativ
de sine stătător, ci consemnează efecte juridice produse de actele administrative aduse la
îndeplinire, astfel de operaţiuni administrative neputând fi atacate în mod separat de actele

56
Ioan Sabău Pop, Oliviu Puie, Contrarietatea unor acte normative speciale care fac trimitere la dispoziţiile
legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu dispoziţiile constituţionale şi cu cele ale Legii Contenciosului
administrativ, în Pandectele române nr. 3/2008, p. 32.
57
D.C. Dragoş, op. cit., p. 151; în acelaşi sens, A. Trăilescu, Studiu..., p. 115.
58
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 2768 din 17 august 2006, în G.-Victoria
Bîrsan, B. Georgescu, Excepţia de nelegalitate. Jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal, vol.
II, Editura Hamangiu, 2007, p. 70.
59
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. cont. adm. şi fisc, Decizia nr. 548 din 15 februarie 2006 şi decizia nr. 5531
din 17 noiembrie 2005, în G.-Victoria Bîrsan, B. Georgescu, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
adnotată, Editura Hamangiu, 2007, p.36; în sensul posibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate şi în privinţa
operaţiunilor administrative, A. Trăilescu, Studiu..., p. 116.
27
administrative producătoare de efecte juridice la instanţa de contencios administrativ, nici pe
calea acţiunii directe, şi nici pe calea excepţiei de nelegalitate.
În privinţa acestor operaţiuni administrative, dispoziţiile art. 18 alin. 2 din Lege dispun
fără echivoc, în sensul că instanţa competentă să verifice legalitatea unui act administrativ pe
cale directă are căderea să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor adminis-
trative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
De asemenea, legalitatea actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc
pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. 6 din Constituţie şi art. 5 din
Legea nr. 554/200460, nu poate fi controlată de către instanţele de contencios administrativ
nici pe calea excepţiei de ilegalitate.
În acest sens, opiniile exprimate în literatura juridică românească interbelică61, cu
privire la actele exceptate de la controlul judecătoresc prevăzute în Legea contenciosului
administrativ din 1925, îşi menţin valabilitatea şi după intrarea în vigoare a Legii nr.
554/2004.
De asemenea, în privinţa actelor administrative exceptate de la controlul indirect pe
calea excepţiei de nelegalitate, jurisprudenţa franceză62 arată că excepţia de ilegalitate a unui
document de urbanism, special modificat pentru a permite deschiderea procedurii de declarare
a utilităţii publice a unui imobil, nu poate fi invocată într-o acţiune îndreptată împotriva acelei
declaraţii de utilitate publică, întrucât modificarea acestui document de urbanism a avut

60
Cu privire la actele administrative care nu pot fi atacate în contencios administrativ, prevăzute de art. 5 alin. 2
şi alin. 3, se impune o analiză a acestor dispoziţii legale, în raport cu dispoziţiile constituţionale prevăzute în art.
126 alin. 6 din Constituţia revizuită, care stabilesc expres şi limitativ actele administrative exceptate de la
controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ; profesorul A. Iorgovan, în lucrarea Comentarii
privind unele puncte de vedere referitoare la proiectul legii contenciosului administrativ, publicată în Revista de
drept public, nr. 3/2004, p. 87, a arătat faptul că redactorii propunerii legislative au făcut o aplicare extensivă,
mergându-se pe ideea că alineatul 2 al art. 52 din Constituţia revizuită face trimitere la alte fme de neprimire,
astfel că, art. 126 alin 6 din Constituţia revizuită reglementează expres anumite fine de neprimire care trebuie să
se regăsească în legea contenciosului administrativ (care de altfel se şi regăsesc - s.n.), iar art. 52 alin. 2
reglementează generic alte fine de neprimire care urmează să fie identificate în legea contenciosului
administrativ prin raportare la art. 53 din Constituţia revizuită. De asemenea, prof. A. Iorgovan, în lucrarea mai
sus menţionată, la fel ca şi judecător dr. R.A. Lazăr, op. cit., p. 79, fac referire la Decizia Curţii Constituţionale
nr. 293 din 01.07.2004, menţionată în studiu, arătând că această decizie face o interpretare restrictivă a actelor
administrative exceptate de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, recomandând o
revizuire a respectivelor texte din proiectul legii contenciosului administrativ, dar, după adoptarea Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin dispoziţiile art. 5 au fost adăugate şi alte excepţii pe lângă cele
prevăzute în art. 126, alin. 6 din Constituţia revizuită, astfel, dispoziţiile Ort. 5 alin. 2 şi alin 3 din Legea nr.
554/2004 sunt neconstituţionale.
61
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1934, vol. I, p. 293; I.G. Vîntu, Cu privire la controlul
legalităţii actelor administrative exercitat de tribunale pe cale de excepţie, în Studii şi cercetări juridice, nr.
1/1968, p. 85 apud O. Puie, op.cit., p. 113.
62
Christophe Guettier, Jurisprudence administrative 2005, en Revue du droit public nr. 2/2006, p. 515apud D.C.
Dragoş, op. cit., p. 154.

28
tocmai rolul de a se putea declanşa procedura de declarare a utilităţii publice a respectivului
imobil63.

Secțiunea a 3-a
Excepţia de nelegalitate în cazul actului administrativ cu caracter
individual

Cu privire la problema verificării legalităţii unui act administrativ emis anterior intrării
în vigoare a Legii nr. 554/2004, pe calea excepţiei de nelegalitate, înainte de modificare prin
Legea nr. 262/2007, şi dacă o atare posibilitate nu înfrânge principiul neretroactivităţii legii,
jurisprudenţa constantă a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie64 a statuat faptul că pot fi
contestate pe calea excepţiei de nelegalitate doar actele administrative cu caracter individual
emise după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât, pe de o parte, o soluţie contrară
ar conduce la încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat prin art. 15 alin. 2
din Constituţia revizuită, iar, pe de altă parte, actele administrative cu caracter individual
emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 puteau fi atacate doar în condiţiile şi
termenele prevăzute de Legea nr. 29/1990, conform regulii tempus regit actum.
Aşadar, prin modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, în
opoziţiei cu jurisprudenţa constantă a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, controversele
doctrinare şi jurisprudenţiale privind posibilitatea controlului jurisdicţional indirect pe calea
excepţiei de nelegalitate în privinţa actelor administrative unilaterale cu caracter individual
emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 au fost tranşate, consacrându-se soluţia
legislativă a posibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate în privinţa tuturor actelor
administrative unilaterale cu caracter individual sau normativ emise anterior intrării în vigoare
a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cât şi a celor emise anterior intrării în vigoare a
Legii nr. 262/2007, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile
legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Totodată, după cum s-a statuat65 înainte de modificarea legii, legea nouă nu cuprinde
dispoziţii de drept substanţial/material administrativ în art. 4, care, prin aplicarea actelor

63
O. Puie, op.cit., p. 117.
64
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. de cont. adm. şi fisc, decizia nr. 350 din 1 februarie 2006, în
Jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal, semestrul I, p. 10-13; idem, decizia nr. 548 din 15
februarie 2006; idem, decizia nr. 567 din 21 februarie 2006.
65
Curtea de Apel Cluj, s, cont. adm. şi fisc, sentinţa civilă nr. 166/2006, nepublicată apud Puie Ovidiu, op. cit.,
p. 117.
29
administrative cu caracter individual emise înainte de intrarea ei în vigoare, să conducă la
înfrângerea principiului neretroactivităţii, ci oferă justiţiabililor o procedură consacrată
expres, prin care pot deduce judecăţii instanţei de contencios administrativ legalitatea unui act
administrativ de care depinde soluţionarea unui litigiu de drept comun.
Problematica invocării excepţiei de nelegalitate, după intrarea în vigoare a Legii nr.
262/2007, şi în privinţa actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, este vehement criticată în literatura de specialitate66,
acreditându-se ideea caracterului ne constituţional al acestor dispoziţii legale, prin raportare la
dispoziţiile art. 20 alin. 2 din Constituţie, cu referire expresă la principiul priorităţii
reglementărilor internaţionale, dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la
drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, ale art. 6
parag. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi jurisprudenţei Curţii Europene a
Drepturilor Omului, în sensul încălcării principiului securităţii raporturilor juridice, ale
Recomandării Comitetului de Miniştri al Uniunii Europene din 20 iunie 2007 (Recomandarea
CM/Rec (2007)7- Codul bunei administraţii), precum şi la jurisprudenţa Curţii de Justiţie de
la Luxemburg, care consacră principiul securităţii juridice ce „obligă administraţiile publice
să nu ia măsuri retroactive, în afara excepţiilor legal justificate şi să nu aducă atingere
drepturilor câştigate şi nici situaţiilor juridice legal constituite, decât în împrejurări urgente de
interes public”67.
Sub acest aspect, în literatura de specialitate68 se arată că, mutatis mutandis,
problematica în discuţie prezintă similitudini cu cele reţinute de Curtea Europeană a
Drepturilor Omului în cauza Brumărescu împotriva României, în sensul că, neimpunându-se
un termen înăuntrul căruia să poată fi exercitat recursul în anulare împotriva unei hotărâri
judecătoreşti definitive şi irevocabile (în cazul de față, un act administrativ cu caracter
individual), se încalcă principiul securităţii raporturilor juridice. În acest context, pornind de
la raţionamentul mai sus precizat, se confundă efectele actului administrativ cu caracter
individual, constatat nelegal pe calea excepţiei de nelegalitate, cu efectele anulării repetitive a
unei hotărâri judecătoreşti, arătând faptul că posibilitatea lipsirii repetitive de efecte juridice a

66
G.V. Bîrsan, B. Georgescu, op. cit., p. 01-67; E. Albu, Neconstituţionalitatea Legii nr. 262/2007 pentru
modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ, în revista Curierul judiciar, nr. 9/2007, p. 45-
49.
67
Ibidem.
68
G. Bîrsan, B. Georgescu, Scurte consideraţii asupra invocării excepţiei de nelegalitate cu privire la actele
administrative unilaterale cu caracter individual, în Revista de drept public, nr. 2/2006, p. 63.

30
actului administrativ cu caracter individual este asemănătoare cu posibilitatea anulării
repetitive a unei hotărâri judecătoreşti definitive.
În cazul actului administrativ cu caracter individual, constatat nelegal pe calea
excepţiei de nelegalitate, care ar putea fi alţi subiecţi de drept în privinţa cărora să existe
posibilitatea lipsirii repetitive de efecte juridice a acestui act administrativ, din moment ce un
atare act, ca efect al constatării nelegalităţii, încetează să producă efecte juridice faţă de
beneficiarul acestuia sau faţă de terţul vătămat printr-un astfel de act administrativ.
O atare similitudine cu anularea repetitiva a unei hotărâri judecătoreşti ar putea fi
invocată doar în privinţa actului administrativ cu caracter normativ, şi doar în ipoteza
solicitării anulării acestuia pe cale directă, care, potrivit art. 11 alin. 4 din Legea nr. 554/2004,
poate fi atacat pe cale directă oricând, nu şi în ipoteza excepţiei de nelegalitate invocate
împotriva acestui act administrativ normativ într-un proces pendinte, care este condiţionată de
termenul de prescripţie al acţiunii de fond.
Dispoziţiile art. 4 alin. 1 şi alin. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
şi ale art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007 au făcut obiectul unor excepţii de
neconstituţionalitate invocate şi de către înalta Curte de Casaţie şi Justiţie- Secţia de
contencios administrativ şi fiscal, şi care au fost soluţionate de către Curtea Constituţională
prin deciziile nr. 425 din 10 aprilie 2008 şi nr. 426 din 10 aprilie 2008 69, în sensul respingerii
acestor excepţiilor de neconstituţionalitate.
În motivarea deciziilor cit supra, cu referire la jurisprudenţa în materie a Curţii
Europene a Drepturilor Omului (cauzele de tip Brumărescu) şi a Curţii de Justiţie a
Comunităţilor Europene, invocată în susţinerea excepţiiloe de neconstituţionalitate, Curtea
Constituţională a statuat că aceasta nu este pertinentă în cauză, întrucât excepţia de
nelegalitate priveşte un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis cu încălcarea
dispoziţiilor imperative sau dispozitive ale legii, şi nu o hotărâre judecătorească definitivă şi
irevocabilă, constitutivă de drepturi.
Principiul securităţii juridice este periclitat în situaţia repunerii în discuţie a unor
raporturi juridice bazate pe acte legale sau pe hotărâri judecătoreşti emise în numele legii, şi
nu atunci când este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra
legii.
În motivarea aceloraşi excepţii de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională arată că
nici art. 6 din Codul bunei administraţii, aprobat prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie

69
Publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I. nr. 354 din 8 mai 2008.
31
2007 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei, invocat, prin raportare la art. 20 alin. 1
din Constituţie, în motivarea excepţiei, nu este incident în cauză, deoarece acesta este un act
juridic european cu caracter de recomandare şi nu face parte din pactele şi tratatele privitoare
la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, iar pe de altă parte
recomandările nu sunt cuprinse în reglementările comunitare cu caracter obligatoriu, la care
face trimitere art. 148 alin. 2 din Constituţie70.
În pofida acestor dispoziţii legale modificatoare ale Legii nr. 554/2004 prin Legea nr.
262/2007 şi a deciziilor instanţei de contencios constituţional mai sus evocate, după cum
rezultă dintr-o lucrare recentă a unui autor care îndeplineşte funcţia de magistrat al instanţei
supreme, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie continuă aceeaşi practică a respingerii ca
inadmisibile a excepţiilor de nelegalitate invocate cu privire la acte administrsative cu caracter
individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 prin aplicarea de către
instanţa supremă a prevederilor art. 20 alin. 2 şi art. 148 alin. 2 din Constituţie la Convenţia
europeană a drepturilor omului şi la Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene
precum şi la jurisprudenţa CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxembourg, înlăturând din
cauza dedusă judecăţii aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 astfel cum a
fost modificat prin Legea nr. 262/200771.
Dar problema invocării excepţiei de nelegalitate în privinţa actului administrativ cu
caracter individual, indiferent că acesta a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.
554/2004 sau după intrarea în vigoare a acestei legi, trebuie analizată pornind de la scopul şi
raţiunea instituirii de către legiutor a acestei instituţii juridice, respectiv aceea de mijloc de
apărare, efectele produse în urma constatării nelegalităţii unui act administrativ individual pe
calea excepţiei de nelegalitate, precum şi de la subiecţii de drept care au interes legitim de a
invoca excepţia de nelegalitate a actului administrativ cu caracter individual.
Astfel, actul administrativ cu caracter individual se adresează unui subiect de drept sau
unui număr determinat de subiecte de drept, fiind adus la cunoştinţa acestora, iar dacă prin

70
O. Puie, op.cit., p. 121.
71
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 2786 din 8 iulie 2008
cit. Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ., Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 278;
opinia instanţei supreme în sensul admisibilităţii invocării excepţiei de ilegalitate oricând doar în privinţa actelor
emise ulterior intrării în vigoare a noii legi a contenciosului administrativ este împărtăşită şi de către un reputat
autor, care, deşi împărtăşeşte soluţia instanţei, duce totuşi unele critici referitoare la modul cum instanţa şi-a
fundamentat soluţia. Astfel, invocarea principiilor dreptului comunitar faţă de dreptul naţional poate fi susţinută
în cauze care implică aplicarea dreptului comunitar, în cazurile de speţă este vorba exclusiv de aplicarea
dreptului naţional; prin invocarea jurisprudenţei CEDO şi CEJ, se ajunge la o concluzie mai drastică decât cea la
care a ajuns Curtea: excepţia de ilegalitate poate fi invocată doar atâta vreme cât actul poate fi contestat şi pe
cale directă, cu acţiune în anulare. Prin urmare în cazul actelor normative ea este imprescriptibilă, pe când în
cazul actelor individuale este afectată de termenul de 6 luni (D.C. Dragoş, Legea..., ediţia a 2-a, p. 161-162).
32
actul administrativ cu caracter individual adresat unui subiect de drept este vătămată o terţă
persoană, pentru determinarea momentului în care terţa persoană constată vătămarea, sunt
aplicabile regulile referitoare la determinarea momentului în care terţul a luat cunoştinţă de
acel act, care poate coincide cu momentul executării actului, sau după executarea acestuia.
Pornind de la aceste considerente, actul administrativ cu caracter individual fiind
adresat unui subiect de drept sau unui număr determinat de subiecte de drept, interesul legitim
de a contesta un astfel de act îl are doar beneficiarul acestui act, dacă prin acest act i se refuză
recunoaşterea unui drept sau interes legitim, sau o terţă persoană care se consideră lezată într-
un drept sau interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat
altui subiect de drept.
Pornind de la subiecţii care au un interes legitim de a contesta actul administrativ cu
caracter individual pe calea excepţiei de nelegalitate, rezultă implicit şi subiecţii în privinţa
cărora produc efecte juridice acte administrative cu caracter individual constatate ca fiind
nelegale pe calea excepţiei de nelegalitate.
Astfel, dacă în privinţa actului administrativ cu caracter normativ, care instituie norme
cu caracter general şi impersonal, constatarea nelegalităţii acestuia pe calea excepţiei de
nelegalitate atrage înlăturarea lui din judecata de fond, actul administrativ continuând să-şi
producă efectele juridice faţă de toţi ceilalţi subiecţi de drept cărora li se adresează, în privinţa
actului administrativ cu caracter individual, efectul inter partes are drept consecinţă faptul că
acesta îşi produce efectele juridice doar faţă de persoana căreia i se adresează sau faţă de terţa
persoană care a dobândit beneficiul constatării nelegalităţii actului pe calea excepţiei de
nelegalitate.
În acest context, dacă este contestat pe calea excepţiei de nelegalitate un act
administrativ cu caracter individual de către beneficiarul acestuia, pe motiv că, prin acest act
administrativ, i-a fost refuzată recunoaşterea unui drept sau interes legitim, este evident că, în
urma constatării nelegalităţii acestui act pe calea excepţiei de nelegalitate, instanţa care
soluţionează fondul litigiului, eliminând actul administrativ cu caracter individual constatat ca
nelegal din soluţia pronunţată, va recunoaşte beneficiarului actului administrativ cu caracter
individual, dacă cererea este fondată sub toate aspectele, din momentul pronunţării sentinţei,
dreptul sau interesul legitim încălcat.
Rezultă aşadar că, în această ipoteză, constatarea nelegalităţii actului administrativ cu
caracter individual pe calea excepţiei de nelegalitate produce aceleaşi efecte juridice ca şi în

33
cazul anulării actului pe calea acţiunii directe72, întrucât, în această ipoteză, nemaifiind alţi
subiecţi de drept cărora să li se adreseze actul administrativ cu caracter individual, constatarea
nelegalităţii actului nu mai are drept consecinţă producerea de efecte juridice faţă de alţi
subiecţi de drept, ca atare nu mai există nicio raţiune pentru ca acest act administrativ să mai
fie în fiinţă.
Singura deosebire faţă de anularea pe calea directă constă în momentul de la care îşi
produce efectele juridice constatarea nelegalităţii actului pe calea excepţiei de nelegalitate,
care poate apărea după o perioadă mai îndelungată de timp de la data adoptării acestuia, faţă
de anularea pe cale directă, ale cărei efecte se produc de la data adoptării, în baza principiului
excutării din oficiu a actului administrativ, sau în urma formulării unei acţiuni în contencios
administrativ în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă.
A doua ipoteză este aceea în care actul administrativ cu caracter individual adresat
unui subiect de drept este contestat de către o terţă persoană, care se consideră lezată într-un
drept sau interes legitim prin acest act administrativ.
Într-o atare ipoteză, efectul inter partes al constatării nelegalităţii acestui act
administrativ se răsfrânge asupra beneficiarului actului administrativ cu caracter individual şi
asupra terţei persoane, nemaiputand să-şi producă efectele juridice în continuare faţă de
aceiaşi subiecţi de drept determinaţi (beneficiarul actului şi terţa persoană), din moment ce
instanţa de fond, în baza constatării nelegalităţii actului administrativ de către instanţa de
contencios administrativ, a eliminat din cauză acest act administrativ, recunoscându-i-se terţei
persoane, dacă cererea sa este fondată sub toate aspectele, dreptul sau interesul legitim lezat.
Rezultă aşadar faptul că, şi în această a doua ipoteză, constatarea nelegalităţii actului
administrativ cu caracter individual de către terţa persoană lezată are aceleaşi efecte ca şi
anularea acestuia pe cale directă, singura deosebire constând în momentul de la care începe
să-şi producă efectele anularea actului pe cale directă şi, respectiv, momentul de la care
începe să-şi producă efectele juridice constatarea nelegalităţii actului pe calea excepţiei de
nelegalitate.

72
Aceasta este împărtăşită şi de către un alt autor, care la rândul său afirmă că în cazul excepţiei de ilegalitate a
unui act administrativ cu caracter individual se ajunge la acelaşi rezultat ca şi prin anulare directă, context în care
autorul concluzionează că termenele de contestare prevăzute de lege pentru acţiunea directă nu mai au sens. Se
arată totodată că în acest context, principiul securităţii raporturilor juridice, în temeiul căruia se instituie termene
de contestare în contencios administrativ, şi care au ca efect, în caz de nerespectare, definitivarea actului
administrativ individual, primeşte o grea lovitură (D.C. Dragoş, Legea .... ediţia a 2-a, p. 170).

34
 În consecinţă, având în vedere considerentele expuse mai sus, dacă această constatare
a nelegalităţii actului administrativ cu caracter individual pe calea excepţiei de nelegalitate are
practic aceleaşi efecte ca anularea actului pe cale directă, există întrebarea de ce beneficiarul
actului administrativ cu caracter individual prin care acestuia nu i s-a recunoscut un drept sau
interes legitim prevăzut de lege şi căruia i s-a comunicat acest act administrativ, nu ar avea
interesul să atace actul administrativ pe cale directă, fără a proceda la intentarea unei alte
acţiuni în cadrul căreia să invoce nelegalitatea actului administrativ, şi care conduce la
amânarea valorificării dreptului său73.
Pornind de la aceste considerente, prin raportare la raţiunea şi scopul instituţiei
excepţiei de nelegalitate, respectiv aceea de mijloc de apărare, prin care doar se constată
nelegalitatea actului administrativ, fără ca acesta să fie anulat, acesta continuând să-şi producă
efectele juridice în continuare faţă de alţi subiecţi de drept, s-ar putea concluziona faptul că
această instituţie juridică şi-ar găsi aplicabilitatea doar în privinţa actului administrativ cu
caracter normativ, întrucât doar acesta, conţinând norme cu caracter general şi impersonal,
în urma constatării nelegalităţii lui pe calea excepţiei de nelegalitate, va continua să-şi
producă efectele juridice faţă de toţi ceilalţi subiecţi de drept cărora li se adresează.
De asemenea, în privinţa actului administrativ cu caracter individual, această
instituţie juridică ar deveni eficace, atingându-şi scopul, doar în ipoteza în care o terţă
persoană contestă un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept prin
care aceasta este vătămată, şi care nu a avut cunoştinţă despre acest act administrativ, pentru
a-1 putea contesta pe cale directă, decât în momentul executării actului sau după executarea
acestuia.
Este cazul autorizaţiei de construire eliberată în condiţiile Legii nr. 50/1991 privind
autorizarea executării construcţiilor74, act administrativ cu caracter individual, prin care
beneficiarul acesteia este obligat să edifice construcţia în termen de 12 luni de la emiterea
acesteia, şi care poate fi eliberată unei persoane pe terenul sau pe o porţiune din terenul altei
persoane, ipoteză în care proprietarul terenului poate să ia la cunoştinţă despre existenţa
autorizaţiei de construire eliberate pe terenul proprietatea sa, în momentul executării
construcţiei sau chiar după finalizarea acesteia.

73
O. Puie, op.cit., p. 124.
74
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele masuri pentru realizarea locuintelor
publicată în M.Of. nr. 163/7 aug. 1991 republicată în M.Of. nr. 933/13 oct. 2004 modificată prin Legea nr.
9/2013 publicată în M. Of. Nr. 121/2013.
35
 Desigur că, într-o atare ipoteză, constatarea nelegalităţii autorizaţiei de construire pe
calea excepţiei de nelegalitate, producând efecte juridice atât faţă de beneficiarul
autorizaţiei, cât şi faţă de terţa persoană, echivalează cu anularea acesteia, atrăgând, pe
cale de consecinţă, aplicabilitatea art. 494 din Codul civil referitoare la accesiunea imobiliară,
şi care implică analiza faptului dacă constructorul a fost de rea credinţă sau de bună credinţă.
De asemenea, în literatura de specialitate, s-a arătat faptul că excepţia de ilegalitate a
unui act administrativ cu caracter individual ar fi utilă, respectând în acelaşi timp şi principiul
securităţii juridice şi a legitimei aşteptări, dacă legea prevede termene scurte de contestare
prin acţiune directă (cum prevedea Legea nr. 29/1990), dar în contextul actuale legi a
contenciosului administrativ, termenele sunt destul do generoase pentru ca cei interesaţi să
conteste direct actele vătămătoare şi, în acelaşi timp să accepte faptul că necontestarea în
termen semnifică definitivarea actului administrativ75.

Secțiunea a 4-a
Ineficiența invocării excepției de nelegalitate în cazul actului
administrativ cu caracter normativ anulat de către instanța de contencios
administrativ în urma unei acțiuni directe formulate de către prefect

Sub acest aspect, se impune remarca prin care, în ipoteza în care actul administrativ de
autoritate cu caracter normativ este atacat de către prefect pe calea contenciosului
administrativ, şi instanţa de contencios administrativ constată nelegalitatea actului
administrativ de autoritate cu caracter normativ sau individual printr-o hotărâre
judecătorească definitivă şi irevocabilă, excepţia de nelegalitate este lipsită de eficacitate,
întrucât efectele hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile privind nelegalitatea actului
administrativ normativ produc, ca efect al publicării, efecte erga omnes pentru toţi subiecţii de
drept cărora li se adresează respectivul act administrativ normativ.

75
D. C. Dragoş, Legea..., ediţia a 2-a, p. 172.
36
 Într-o atare ipoteză76, prin invocarea excepţiei de nelegalitate a actului administrativ
cu caracter normativ într-un proces pendinte care are drept obiect anularea pe cale directă a
unui act administrativ individual, emis în baza respectivului act administrativ cu caracter
normativ, instanţa de contencios administrativ care soluţionează fondul litigiului nu mai
procedează la suspendarea cauzei şi trimiterea acesteia la instanţa competentă pentru
analizarea legalităţii actului administrativ, dacă ea nu este competentă, sau la soluţionarea
excepţiei de nelegalitate a actului administrativ, dacă are o atare competenţă, ci doar constată
că respectivul act administrativ cu caracter normativ a fost anulat printr-o hotărâre
judecătorească definitivă şi irevocabilă învestită cu atributul autorităţii de lucru judecat, care
produce efecte erga omnes, şi, în consecinţă, procedează la soluţionarea fondului cauzei prin
anularea respectivului act administrativ cu caracter individual, în baza principiului de drept
unanim recunoscut, în sensul căruia anularea actului principal (actul administrativ normativ)
atrage după sine şi anularea actului subsecvent (actul administrativ individual)77.
Aşadar, excepţia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter
normativ sau individual poate deveni un mijloc procesual de apărare, doar în cazul în care
actul administrativ unilateral cu caracter normativ nu a făcut obiectul acţiunii în contencios
administrativ exercitate de către prefect, prin care să se constate de către instanţa de
contencios administrativ nelegalitatea actului în cauză şi, în consecinţă, să se dispună anularea
actului, per a contrario, în ipoteza ridicării excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ
unilateral cu caracter normativ, în privinţa căruia s-a pronunţat instanţa de contencios
administrativ, se va putea invoca autoritatea de lucru judecat.
Pentru identitate de raţiune, aceeaşi soluţie se impune şi în privinţa actelor autorităţilor
publice care fac obiectul controlului de tutelă exercitat de către Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici.

Secțiunea a 5-a
Sfera actelor comunitare care pot fi atacate pe calea excepţiei de
nelegalitate

În ceea ce priveşte sfera actelor comunitare a căror legalitate poate fl cercetată pe

calea excepţiei de ilegalitate, acestea sunt în primul rând regulamentele. În ceea ce priveşte
76
Ioan Santai, Implicaţii privind unele prevederi revizuite ale Constituţiei în materia contenciosului
administrativ, în Revista de drept public nr. 1/2004, p. 18.
77
Verginia Vedinaş, Unele consideraţii ..op. cit.,, p. 64.
37
celelalte acte comunitare, s-a stabilit că pot fi atacate toate actele comunitare pe această cale,
care nu sunt regulamente în sens strict, însă au efect similar cu acestea, context în care s-a
statuat că prevederile art. 241 trebuie extinse şi la astfel de acte normative, pentru a se asigura
posibilitatea de control al legalităţii pentru orice persoană care nu are drept la acţiune potrivit
art. 230 (173), şi împotriva oricărui act normativ pe baza căruia s-a adoptat un act normativ de
executare78.
În privinţa directivelor, după preluarea acestora de către statele membre, acestea emit
acte normative care sunt direct aplicabile persoanelor fizice sau juridice, astfel că aceste acte
de drept intern pot fi atacate numai în faţa instanţelor naţionale.
Ar putea fi totuşi invocată excepţia de ilegalitate împotriva directivei contestate, dar
sub forma unei acţiuni preliminare, care să ajungă prin intermediul instanţelor care decid în
ultimă instanţă în faţa CJE79.

78
Tofan Apostol Dana, Drept ..op. cit., p. 152.
79
Ibidem,p. 153.
38
 Capitolul 4
Controverse privitoare la invocarea excepției de nelegalitate
în cazul contractului administrativ

De asemenea, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru anularea unui

contract administrativ asimilat, în sensul Legii nr. 554/2004, actului administrativ unilateral,
precum şi pentru anularea unui act administrativ-jurisdicţional sau act administrativ fiscal80.
Într-un studiu recent81, a fost criticată opinia exprimată în literatura de specialitate82, în sensul
căreia, din interpretarea stricto-senso a dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. c ipoteza a II-a, prin
raportare la ipoteza I a aceluiaşi articol, ar rezulta faptul că legiuitorul a asimilat actului
administrativ unilateral şi contractele administrative.
Privitor la opinia autorului83, în sensul căreia ar exista o confuzie între asimilarea
reglementată prin art. 2 alin. 2 din Lege şi art. 2 alin. 1 lit. c ipoteza a II-a, trebuie precizat că
această opinia are drept fundament conceptualizarea legală (omnia definitio periculosa est) a
termenului „act administrativ”, consacrată prin art. 2 alin. 1 lit. c ipoteza I din Lege, care are
în vedere actul administrativ unilateral, şi nicidecum prevederile art. 2 alin. 2, care fac referire
la asimilarea refuzului nejustificat de a rezolva o cerere actului administrativ unilateral, astfel
că nu poate fi vorba despre nicio confuzie între asimilarea instituită prin cele două texte
legale.
Privitor la inadmisibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate pentru constatarea
legalităţii sau nelegalităţii unui contract administrativ (şi nu pentru anularea acestuia, după
cum se exprimă autorul citat, ştiut fiind că, pe calea excepţiei de nelegalitate nu se tinde la
anularea actului, ci doar la înlăturarea lui din soluţionarea procesului - s.n.), invocată de către
autorul citat, această problematică nu trebuie să pornească doar de la constatarea prin care
contractul administrativ este un act juridic bilateral, ci de la particularităţile speciale ale
contractului administrativ, impuse prin clauzele de drept public (exorbitante) ale acestui
contract având regimul juridic al actelor administrative de autoritate stabilite prin reglementări

80
O. Puie, Excepţia de nelegalitate în lumina dispoziţiilor noii Legi a contenciosului administrativ, în Curierul
judiciar nr. 7-8/2005, p. 122-128;
81
E. Albu, Excepţia de nelegalitate - mijloc de apărare în cadrul proceselor comerciale, civile, etc. Aspecte
procedurala teoretice şi practice - I, în Revista de drept comercial nr. 9/2006, p. 23.
82
O. Puie, Excepţia...op. cit., pp. 122-128.
83
Ibidem.
39
speciale sau prin hotărâri ale autorităţilor publice, context în care clauzele contractuale
(negociate) nu pot afecta existenţa clauzelor reglementare (exorbitante)84.
În acest context, exigenţele principiului legalităţii căruia îi sunt supuse clauzele
exorbitante ale contractului administrativ, asemeni oricărui act administrativ de autoritate,
impun ca, în ipoteza neîndeplinirii acestor exigenţe, clauzele negociate subsecvente clauzelor
exorbitante, adică raportului de drept public, să nu mai poată fi impuse părţilor contractului
administrativ, ceea ce atrage pe cale de consecinţă nulitatea absolută a contractului
administrativ, pentru neîndeplinirea condiţiilor de fond pentru încheierea convenţiilor
prevăzute de art. 948 Cod civil.
În contextul în care, prin actul administrativ de autoritate (hotărârea consiliului local
sau judeţean) în baza căruia urmează să fie încheiat contractul administrativ, nu sunt aprobate
şi clauzele de drept public care vor trebui să fie inserate în contractul administrativ, acestea
regăsindu-se doar în conţinutul contractului administrativ şi fiind stabilite de către organul
competent să semneze contractul administrativ, în ipoteza în care aceste contracte
administrative conţin clauze reglementare contrare dispoziţiilor legale sau hotărârilor
autorităţilor publice, lezând astfel drepturile sau interesele legitime ale unei persoane, excepţia
de nelegalitate asupra acestor contracte administrative, ridicată într-un proces pendinte, este
pe deplin admisibilă.
Exempli gratia, în sprijinul acestei opinii pot fi invocate contractele de delegare a
gestiunii serviciilor publice locale, în condiţiile actelor normative speciale, care se încheie
între autorităţile administraţiei publice şi operatorii acestor servicii, şi care conţin clauze de
drept public, stabilite prin reglementări speciale sau hotărâri ale autorităţilor administraţiei
publice, cum ar fi: cantitatea şi calitatea serviciilor prestate, tariful practicat şi modalităţile de
actualizare a acestuia, modul de încasare a facturilor, etc.
În contextul în care astfel de contracte administrative conţin clauze reglementare,
dintre cele menţionate mai sus, contrare reglementărilor speciale, excepţia de nelegalitate a
unui astfel de contract administrativ poate fi ridicată într-un proces pendinte având drept
obiect refuzul de plată a facturilor, întrucât tariful prevăzut în acest contract este contrar
reglementărilor speciale, sau serviciile publice prestate nu corespund exigenţelor calitative
statuate prin reglementări speciale.
Din moment ce verificarea legalităţii unui act administrativ poate fi constatată atât prin
acţiune directă, cât şi prin acţiune indirectă, rezultă că, în contextul acestor dispoziţii legale,

84
O. Puie, op. cit., p. 127.
40
concordante cu dispoziţiile constituţionale revizuite şi cele ale Legii nr. 554/2004, verificarea
legalităţii unui contract administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate, asimilat în opinia
autorului actului administrativ, în general, este pe deplin admisibilă.
De asemenea, contractul administrativ este asimilat actului administrativ, în general, şi
nu actului administrativ unilateral, cele două sintagme -„act administrativ în general" şi „actul
administrativ unilateral" nu pot fi alăturate, întrucât sintagma generică „act administrativ în
general" înglobează atât categoria actelor administrative de autoritate, cât şi cea a actelor
administrative de gestiune publică sau privată85.
În acest context, deşi autorul acreditează ipoteza asimilării contractului administrativ
actului administrativ, în general, a se admite ipoteza inadmisibilităţii invocării excepţiei de
nelegalitate a contractului administrativ (deşi acesta este act administrativ), ar însemna
încălcarea art. 52 alin. 1 coroborat cu art. 126 alin. 6 din Constituţia republicată, care instituie
in terminis drept garanţie constituţională a controlului legalităţii tuturor actelor administrative,
fără a distinge între categoriile de acte administrative, cu excepţiile expres şi limitativ stabilite
de către însuşi legiuitorul constituant derivat, doar calea contenciosului administrativ, de
competenţa instanţelor specializate de contencios administrativ.
Este necesară si invocarea teoriei actelor detaşabile consacrată de către jurisprudenţa
Consiliului de Stat din Franţa, care, prin decizia Cayzeele din 10 iulie 1996, s-a considerat
competent să cerceteze legalitatea clauzelor reglementare dintr-un contract administrativ,
astfel că, legalitatea acestor clauze reglementare poate fi verificată şi pe calea excepţiei de
nelegalitate de către instanţa de contencios administrativ (în Franţa, Consiliul de Stat),
întrucât aceste clauze reglementare (de drept public) sunt acte administrative unilaterale
detaşabile care pot fi interpretate izolat în raport cu încheierea contractului şi care sunt
susceptibile de a fi atacate separat pe calea excepţiei de nelegalitate, într-un proces pendinte,
în ipoteza în care clauzele de natură contractuală sunt afectate de valabilitatea clauzelor
reglementare (exorbitante) de drept public.
În acest context, anularea de către instanţa de contencios administrativ a actului
detaşabil va avea efect asupra contractului propriu-zis, care va fi afectat de o gravă
precaritate, judecătorul a quo, pronunţând soluţia din procesul de fond vizând clauzele
contractuale, ţinând cont de soluţia pronunţată de către judecătorul a quem în cadrul
procesului de contencios administrativ privind constatarea legalităţii clauzelor reglementare
din contractul administrativ.

85
E. Albu, Excepţia..., p. 23.
41
 De altfel, care ar fi raţionamentul care să conducă la ideea inadmisibilităţii verificării
legalităţii unui contract administrativ pe calea indirectă a excepţiei de nelegalitate, din
moment ce, potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, obiectul acţiunii
directe în contencios administrativ, de competenţa instanţelor de contencios administrativ,
poate fi şi un contract administrativ, în privinţa căruia instanţa de contencios administrativ
poate pronunţa soluţiile prevăzute la punct, a-e ale art. 18 din Legea nr. 554/2004.
Mai mult decât atât, jurisprudenţa franceză a dezvoltat teoria actelor detaşabile,
incluzând în această categorie inclusiv deciziile vizând formarea contractelor prin care
administraţia pune în valoare bunuri proprietate privată86.
Aşadar, dacă este admisă teoria actelor unilaterale detaşabile (clauzele exorbitante,
de drept public dintr-un contract administrativ), care sunt esenţialmente de drept public, şi
într-un contract administrativ de drept privat, rezultă faptul că aceste contracte prin care
administraţia pune în valoare bunuri proprietate privată sunt tot contracte administrative,
întrucât şi în această ipoteză administraţia acţionează în virtutea prerogativelor sale de
putere publică pentru administrarea patrimoniului său, context în care se impune ca şi
actuala Lege a contenciosului administrativ să includă în categoria contractelor administrative
şi contractele prin care autorităţile publice pun în valoare bunuri proprietate privată, care să
poată face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ atât pe calea unei acţiuni directe,
cât şi pe calea excepţiei de nelegalitate.
În privinţa verificării legalităţii clauzelor reglementare ale unui contract administrativ
prin care sunt puse în valoare bunuri proprietate privată, pe calea excepţiei de nelegalitate, o
astfel de excepţie ridicată într-un proces pendinte, este pe deplin admisibilă, din moment ce şi
astfel de contracte conţin clauze reglementare, asimilate actelor administrative unilaterale,
prin care administraţia acţionează în virtutea capacităţii sale de drept administrativ şi care pot
fi interpretate izolat în ansamblul procedurii contractuale87.

86
D.A. Tofan, Puterea discreţionară..., p. 131.
87
O. Puie, op. cit., p. 130.
42
 Capitolul 5

Termenul în care poate fi invocată excepţia de nelegalitate

O chestiune care s-a pus în versiunea iniţială a legii, care se pune şi după modificarea
acesteia, este cea legată de termenul în care poate fi invocată excepţia de nelegalitate.
În acest context, deşi, din formula redacţională a textului art. 4 alin. 1 din Lege, astfel
cum acesta a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, s-ar putea concluziona la o primă analiză
caracterul imprescriptibil al excepţiei de nelegalitate, o analiză atentă a textului, şi luând în
considerare sintagma „în cadrul unui proces”, conduce la concluzia că dreptul de a invoca
excepţia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral poate fi exercitat, atâta timp cât
dreptul la acţiune al reclamantului nu s-a prescris, pentru că, dacă acest din urmă drept s-a
prescris, nici excepţia de ilegalitate nu se mai poate invoca, deoarece acţiunea principală va fî
respinsă ca fiind prescrisă88, sau, după cum se mai exprimă un alt autor89, excepţia de
ilegalitate este imprescriptibilă, sub rezerva prescripţiei acţiunii de fond pe care o însoţeşte90.
A se acredita ideea că, deşi reclamantul a formulat acţiunea la instanţa de fond în
termenul de prescripţie, dar nu mai poate fi invocată excepţia de nelegalitate a actului
administrativ de care depinde soluţionarea cauzei pe fond, deoarece la data la care a fost
formulată acţiunea la instanţa de fond, a fost expirat termenul în care reclamantul trebuia să
solicite anularea actului pe cale directă, ar însemna înfrângerea scopului şi raţiunii instituţiei
excepţiei de nelegalitate, care, potrivit celor expuse mai sus, constituie un mijloc de apărare,
care nu poate fi înlăturat.

88
V.I. Prisăcaru, op. cit., p. 238; C.G. Rarincescu, op. cit., p. 178.
89
T.R. Popescu, P. Anca, Acţiunea în nulitate, în Teoria generală a obligaţiilor, Editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1968, p. 100 apud O. Puie, op. cit., p. 139.
90
În opinia autorului Dacian Dragoş excepţia de ilegalitate poate fi ridicată oricând (este imprescriptibilă) şi pe
tot parcursul procesului judiciar, după care autorul precizează că instanţa de judecată în faţa căreia se invocă
excepţia de ilegalitate este obligată să verifice dacă procesul dedus judecăţii sale este valid, dacă nu este paralizat
de o excepţie de fond sau procedură dirimantă, cum ar fi printre altele cazul când acţiunea principală este
prescrisă (D.C. Dragoş, Legea..., ediţia a 2-a, p. 159, 164). Ţinând cont de aceste precizări făcute de autor, opinia
acestuia în sensul că excepţia de ilegalitate este imprescriptibilă este contrazisă de aceste precizări, opinia
corectă ar fi fost cea conform căreia excepţia de ilegalitate este imprescriptibilă sub rezerva prescripţiei acţiunii
de fond.
43
 În literatura de specialitate91, s-a exprimat şi opinia că excepţia de nelegalitate a unui
act este întotdeauna imprescriptibilă, chiar şi în acele cazuri în care legea stabileşte anumite
termene pentru declararea nulităţii, iar cât priveşte prescripţia excepţiei de ilegalitate a unui
act administrativ individual viciat de o nulitate relativă, întrucât aceaslă posibilitate are
caracterul unei apărări, ea este, ca orice apărare, imprescriptibilă, fiindcă celui care se apără
nu i se poate imputa pasivitatea trecerii timpului în promovarea drepturilor sale.

Secțiunea 1
Termenul de exercitare a excepţiei de nelegalitate în cazul actului
administrativ cu caracter individual

O altă problemă care a suscitat controverse în versiunea iniţială a legii, este aceea dacă
actele administrative cu caracter individual emise după intrarea în vigoare a Legii nr.
554/2004 pot fi contestate pe calea excepţiei de nelegalitate oricând, în contextul în care
dispoziţiile art. 11 alin. 2 din Lege înainte de modificare instituie un termen de decădere de un
an de la data emiterii actului, înăuntrul căruia pot fi atacate actele administrative cu caracter
individual.
Sub acest aspect, s-a exprimat opinia92 în sensul căreia invocarea excepţiei de
nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual emis după intrarea în vigoare a
Legii nr. 554/2004, poate fi făcută doar în interiorul termenului de decădere de un an în
care poate fi introdusă acţiunea directă. În argumentarea acestui punct de vedere, se
porneşte de la constatarea că circumstanţierea „oricând” din cuprinsul art. 4 alin. 1,
coroborat cu art. 11 alin. 4 din Lege, vizează doar actele administrative cu caracter normativ
care pot fi verificate atât pe calea acţiunii directe, cât şi pe calea excepţiei de nelegalitate.
Excepţia de nelegalitate putând fi formulată într-un proces pendinte doar dacă acţiunea
de fond este formulată în termenul de prescripţie statuat de legea în baza căreia a fost
formulată această acţiune, altminteri, excepţia de nelegalitate însoţind acţiunea de fond nu ar
mai putea invocată, atât înainte de modificare, cât şi după modificarea Legii nr. 554/2004 prin
Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral normativ sau individual emis

91
V. Tarhon, Răspunderea patrimonială a organelor administraţiei de stat şi controluljurisdicţional indirect al
legalităţii actelor administrative, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1967, p. 215 apud O. Puie, op. cit., p. 137.
92
G. Bîrsan, B. Georgescu, Scurte consideraţii asupra invocării excepţiei de nelegalitate cu privire la actele
administrative unilaterale cu caracter individual, în Revista de drept public nr. 2/2006, p. 61.

44
după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 poate fi invocată pe calea excepţiei de
nelegalitate în oricare din fazele procesului pe fond, dacă acţiunea de fond este introdusă în
termenul de prescripţie, chiar dacă acestea nu au făcut obiectul unei acţiuni directe în
termenul de prescripţie, neputând fi aşadar vorba în cazul acestor acte administrative despre
constatarea nelegalităţii lor fără limită în timp, ceea ce ar fi condus la încălcarea art. 6 din
Convenţia europeană a drepturilor omului, prin încălcarea principiului securităţii raporturilor
juridice93.
Circumstanţierea „oricând” din conţinutul art. 4 alin. 1 al Legii fiind ataşată sintagmei
„în cadrul unui proces”, vizează posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate în orice fază a
procesului care face obiectul acţiunii de fond introdusă în termenul de prescripţie, neputând
avea aşadar semnificaţia nelimitării în timp, ştiut fiind că, în marea majoritate a cazurilor,
orice acţiune în justiţie poate fi introdusă doar într-un anumit termen de prescripţie, sub
sancţiunea pierderii dreptului la acţiune în sens material, excepţie făcând actele administrative
cu caracter normativ şi ordonanţele declarate neconstituţionale, care pot fi atacate în
contencios administrativ oricând.
Pentru considerentele expuse mai sus, nu se poate împărtăşi opinia exprimată în
literatura de specialitate, privitor la posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate a unui act
administrativ cu caracter individual emis după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, doar
în termenul de decădere de un an94.
Drept argumente în sprijinul acestei opinii, poate fî invocată şi o decizie a instanţei de
contencios constituţional95, care a statuat că diferenţa de reglementare între termenul de
contestare a legalităţii unui act administrativ pe cale de excepţie, adică în orice fază a
procesului ce face obiectul acţiunii de fond care este introdusă în termenul de prescripţie
prevăzut de lege, fără a distinge între acte administrative individuale şi acte administrative
normative, şi termenul de contestare a actului administrativ pe cale directă, respectiv în
termenul maxim de un an, se datorează tocmai faptului că, în primul caz, soluţia instanţei în
cauza de fond depinde de modul de soluţionare a excepţiei invocate, iar legiuitorul a înţeles să
pună încă în mijloc procedural eficient la îndemâna persoanei pentru a contesta eventuala
nelegalitate a actului administrativ. Rezultă aşadar că, în accepţiunea Curţii Constituţionale,
contrar opiniilor formulate, şi actele administrative unilaterale cu caracter individual emise

93
O. Puie, op. cit., p. 135.
94
Ibidem, p. 63.
95
Curtea Constituţională, Decizia nr. 219 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 297 din 3 aprilie 2006.
45
după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ pot fi contestate
pe calea excepţiei de nelegalitate în orice fază a procesului care face obiectul acţiunii de fond,
introduse în termenul de prescripţie, şi nu în termenul maxim de un an în care poate fi
introdusă acţiunea pe cale directă.
Într-o lucrare recentă96, se arată că soluţia consacrată prin noile dispoziţii din cuprinsul
art. 4 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. II alin. 2 al Legii nr. 262/2007, ţine
de un principiu clasic din materia prescripţiei, respectiv acela că ceea ce se prescrie pe calea
acţiunii directe nu se prescrie pe cale de excepţie.
Sub acest aspect, este adevărat că excepţia de nelegalitate poate fi invocată oricând în
cadrul unui proces (deci indiferent de faza procesuală - fond sau recurs) şi indiferent de data
emiterii actului administrativ, dar, dacă acţiunea de fond în cadrul căreia a fost invocată
excepţia de nelegalitate este prescrisă, care ar mai putea fi raţiunea şi scopul soluţionării de
către instanţa de contencios administrativ a excepţiei de nelegalitate a actului administrativ, de
a cărui legalitate depinde soluţia în cauza de fond, din moment ce, reclamantul, ca efect al
prescripţiei acţiunii de fond nu îşi mai poate valorifica în sens material pretenţia care depinde
de legalitatea actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate.
În privinţa actelor administrative cu caracter individual sau normativ emise după
intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, care consacră şi instituţia excepţiei de nelegalitate,
invocarea excepţiei de nelegalitate a acestor acte administrative este în deplină concordanţă cu
principiul neretroactivităţii legii civile, consacrat expres de art. 15 alin. 2 din Constituţie, dar
posibilitatea invocării acesteia nu este condiţionată de termenul în care aceste acte
administrative puteau fi contestate pe cale directă, respectiv termenul de 6 luni în cazul actului
administrativ cu caracter individual, şi cu precădere oricând în cazul actului administrativ
normativ, ci doar de formularea acţiunii de fond în termenul de prescripţie stabilit de lege.
Toate aceste considerente expuse sunt analizate de lege lata prin interpretarea stricto
senso a dispoziţiilor art. 4 din Lege. Dar, conform raţionamentului expus la secţiunea „Sfera
actelor administrative care fac obiectul excepţiei de nelegalitate”, scopul şi raţiunea invocării
excepţiei de nelegalitate în cazul actelor administrative cu caracter individual, trebuie
analizate în profunzime, şi nu doar stricto senso.
Astfel, în cazul actului administrativ cu caracter individual adresat unui subiect de
drept determinat, sau prin care este vătămat dreptul unui terţ, în privinţa căruia constatarea

96
A. Iorgovan, L. Vişan, A. Sorin Ciobanu, D. Iuliana Pasăre, op. cit., p. 129.

46
nelegalităţii pe calea excepţiei de nelegalitate produce aceleaşi efecte juridice ca şi anularea
lui directă, nemaiputând să producă efecte juridice în continuare faţă de alţi subiecţi de drept,
excepţia de nelegalitate nu şi-ar mai găsi raţiunea, ştiut fiind că una din caracteristicile
esenţiale ale excepţiei de nelegalitate este aceea că actul constatat nelegal continuă să-şi
producă efectele juridice în continuare faţă de alţi subiecţi de drept.
După cum s-a precizat, prin modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr.
262/2007, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în privinţa actelor administrative cu
caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, context în care, deşi
acţiunea de fond este formulată în termenul de prescripţie şi excepţia de legalitate care o
însoţeşte poate fi formulată în orice fază a procesului de fond, acesta vizează acte
administrative cu caracter individual emise la un interval de timp anterior îndelungat faţă de
data formulării acţiunii de fond, conferindu-se astfel posibilitatea constatării nelegalităţii
acestor acte administrative pe calea excepţiei de nelegalitate după o perioadă îndelungată de
timp (şi nu nelimitată în timp), putând periclita securitatea raporturilor juridice constituite,
ceea ce a condus la critici vehemente în literatura de specialitate citată97.

Secțiunea a 2-a
Termenul de exercitare a excepţiei de nelegalitate în cazul actului
administrativ cu caracter normativ

În privinţa actelor administrative cu caracter normativ, care cuprind norme cu caracter

general, impersonal şi obligatoriu, şi care se aplică nelimitat în timp până la momentul ieşirii
lor din vigoare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a decis că excepţia de nelegalitate poate fi
invocată oricând, deoarece legiuitorul nu distinge între actele administrative cu caracter
individual şi cele normative, ambele aparţinând sferei largi a actelor administrative
unilaterale, sens în care sunt şi dispoziţiile art. 2 lit. c din Legea nr. 554/200498. Sub acest
aspect, se pune întrebarea cum poate fi verificată legalitatea unui act administrativ cu caracter
normativ pe calea excepţiei de nelegalitate oricând, din moment ce excepţia de nelegalitate,
asemeni excepţiei de neconstituţionalitate, nu poate face obiectul unei acţiuni principale, ci ea

97
G.V. Bîrsan, B. Georgescu, Scurte consideraţii..op. cit., pp. 61-67; E. Albu, Neconstituţionalitatea..op. cit., pp.
45-49.
98
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. de cont. adm. şi fisc, decizia nr. 554 din 15 februarie 2006, în
Jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal, 2006, semestrul I, p. 7.
47
însoţeşte acţiunea principală care, cu excepţiile prevăzute de lege, se introduce într-un
termen de prescripţie, şi nu nelimitat în timp99.

Secțiunea a 3-a
Termenul de exercitare a excepţiei de nelegalitate în dreptul comunitar

În dreptul comunitar, excepţia de nelegalitate poate fi invocată după expirarea

termenului de două luni în care putea fi exercitată acţiunea în anularea actului comunitar.
Sub acest aspect, în privinţa depăşirii termenului de două luni de exercitare a acţiunii
în anulare, întrucât dispoziţiile art. 241 (184) din Tratatul CEE nu fac nicio distincţie cu
privire la părţile care pot invoca excepţia, s-ar putea concluziona faptul că şi acele părţi care
au dreptul la un control obiectiv de legalitate, şi nu au introdus o acţiune în anulare, pot
invoca această excepţie.
Se poate aşadar concluziona faptul că excepţia de ilegalitate poate fi formulată atât de
către persoanele privilegiate care aveau posibilitatea de a formula o acţiune în anulare, dar nu
au introdus acţiunea în termen, cât şi de către persoanele neprivilegiate, care nu au
posibilitatea de a formula o acţiune directă împotriva regulamentelor.
În practică, s-a pus problema dacă un stat membru poate invoca această excepţie, din
moment ce avea la dispoziţie posibilitatea de a formula o acţiune în anulare.
Sub acest aspect, CJE100 a statuat că în cadrul unei acţiuni în constatarea încălcării
tratatelor, excepţia de ilegalitate este inacceptabilă.
De asemenea, statele membre nu pot invoca controlul incidental de norme împotriva
unor decizii care li se adresează individual, şi care nu au fost atacate în termen.

99
O. Puie, op. cit., p. 138.
100 100
Cazul Comisia/Olanda, Hotărârea din 17 ianuarie 2005, nr. C-93/1994, Culegerea 1995, p. 1-77, apud O.
Puie, op. cit., p. 141.

48
 Secțiunea a 4-a
Practică judiciară -Excepție de nelegalitate a unei dispoziții de restituire
emisa în aplicarea Legii nr.10/2001. Inadmisibilitate101

Excepție de nelegalitate a unei dispozitii de restituire emisă în aplicarea Legii

nr.10/2001. Inadmisibilitate. - art.5 alin.2 din Legea 554/2004 Fără să poată fi pusă la indoială
calitatea dispoziției amintite de act administrativ, trebuie reținut că, în conformitate cu art.5
alin.2 din Legea contenciosului administrativ, nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede o
altă procedură judiciară. Deci, controlul judecătoresc asupra legalității actelor administrative
se realizează, în mod excepțional, și prin intermediul instanțelor de drept comun, în condițiile
unor legi speciale care prevăd in mod expres acest lucru, pe căile prevăzute de aceste legi, cu
excluderea căilor prevăzute de legea generală - Legea nr.554/2004 a contenciosului
administrativ, potrivit principiului specialia generalibus derogant102. Prin sentința civilă
nr.1887/09.06.2010, Tribunalul Bucuresti -Sectia a IX a Contencios Administrativ si Fiscal a
admis exceptia inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate și a respins ca inadmisibilă
excepția de nelegalitate invocată în raport de dispoziția nr.68/26.01.2006 emisă de Primăria
Focșani, de către pârâta COMISIA CENTRALĂ PENTRU STABILIREA
DESPĂGUBIRILOR, în contradictoriu cu reclamantul M. H., in cadrul dosarului
nr.10071/3/2009 aflat pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII a, având ca obiect
solicitarea reclamantului de obligare a pârâtei la îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin conform
art.16 si următoarele din Titlul VII al Legii nr.247/2005 și anume să stabilească despăgubirile
si să emită titlul de despăgubiri în ceea ce privește imobilul ce face obiectul respectivei
dispoziții, emisă pentru soluționarea notificării nr.54/01.06.2001 ce a format obiectul
dosarului 11497/01.06.2001, notificare formulată în baza Legii nr.10/2001 și prin care s-a
propus acordarea de despăgubiri. Pentru a se pronunța astfel, Tribunalul a invocat din oficiu
excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, iar în soluționarea acesteia a reținut că,
potrivit art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004, legalitatea unui act admnistrativ unilateral cu
caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând in cadrul
unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Însă, dispoziția

101
Exceptie de nelegalitate a unei dispozitii de restituire emisa in aplicarea Legii nr.10/2001. Inadmisibilitate,
Nr: 2310 (04.11.2010). Instanta: Secţia a VIII-a Contencios
102
CURTEA DE APEL BUCURESTI - SECTIA A VIII A CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL,
DECIZIA CIVILA NR.2310/04.11.2010.
49
nr.68/26.01.2006 emisă de Primăria Focșani nu este un act administrativ in ințelesul art.2
alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004, nefiind emis in regim de putere publică, ci pentru punerea
in executare a Legii nr.10/2001 prin care se urmarește recunoașterea și valorificarea dreptului
subiectiv civil de proprietate privată al persoanelor fizice ori juridice, act care potrivit legii in
baza căruia a fost emis, poate fi contestat pe calea dreptului comun. Pârâta avea posibilitatea
de a se adresa instanțelor civile cu o contestație la dispozițtia emisă în aceste condiții,
conform legislației civile si nu instanței de contencios administrativ, pe calea excepției de
nelegalitate, intrucât calitatea de autoritate publică a pârâtei nu determina admisibilitatea
excepției de nelegalitate in condițiile in care pentru contestarea dispozițiilor este prevazută o
procedură specială, fără a se face distincție în funcție de persoana care introduce acțiunea. De
asemenea, tribunalul a reținut că dispozițiile art.21.6 din HG nr.250/2007 privind normele
metodologice de aplicare a Legii nr.10/2001 nu pot fi invocate pentru admisibilitatea excepției
de nelegalitate, întrucât o asemenea dispoziție privind procedura de contestare nu este
cuprinsă în Legea nr.10/2001, normele metodologice neputând adăuga la legea pentru
aplicarea căreia au fost adoptate, adăugare care este contrară și dispozițiilor instanței supreme
care a stabilit, în judecarea unor recursuri în interesul legii, caracterul civil al acestor litigii si
necesitatea ca toate acestea sa fie soluționate de instanțe civile. O interpretare contrară ar duce
la crearea unei noi căi de atac asupra dispozițiilor emise în baza Legii nr.10/2001, fără să
existe dispoziții legale in acest sens și fără ca Legea nr.10/2001 să se completeze cu
dispozițiile Legii nr.554/2004. Deci, prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu sunt
aplicabile cauzei de față, existând o procedură de desființare/modificare a dispozițiilor,
prevazută prin legea specială. Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs Comisia Centrală
pentru Stabilirea Despăgubirilor, solicitând modificarea sentinței, în sensul admiterii excepției
de nelegalitate a Dispoziției nr.68/26.01.2006 emisă de Primăria Municipiului Focșani. În
motivarea recursului, arată că dispozițiile art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001, republicată,
permit numai persoanei îndreptațite să se adreseze instanței de judecată, în cazul în care este
nemulțumită de dispoziția /decizia emisă de entitatea notificată, stabilind și competența de
soluționare a unor astfel de litigii, in favoarea secției civile a tribunalului în a cărei
circumscripție se află sediul unității deținătoare sau al entității învestite cu soluționarea
notificării. În speță, Dispozitia nr.68/26.01.2006 a fost emisă de către Primăria Municipiului
Focșani, în calitate de entitate notificată, cu încălcarea dispozițiilor art.23 din Legea
nr.10/2001, republicată, precum și a principiului de soluționare a notificărilor conform căruia
sarcina probei proprietății la momentul deposedării abuzive revine persoanei care se pretinde

50
a fi îndreptațită la restituire, dispoziții reluate și în Normele metodologice de aplicare unitară a
Legii nr.10/2001 republicată, aprobate prin Hotarârea Guvernului nr. .250/2007. În aceste
condiții, invocarea, pe cale de excepție, a nelegalității dispoziției amintite, în temeiul art.4,
alin.l din Legea nr.554/2004, reprezintă singura modalitate, prin care poate fi exercitat
controlul judecătoresc cu privire la dispoziția în cauză. Motivele pentru care recurenta
considera Dispozitia nr.68/2006 emisă de către Primăria Municipiului Focșani ca fiind
nelegală (arătate inclusiv în cadrul prezentului recurs) pot forma obiectul controlului
judecătoresc inițiat prin invocarea excepției de nelegalitate, neexistând posibilitatea
declanșării unui astfel de control în condițiile legii speciale, respectiv Legea nr.10/2001,
republicată, așa cum a reținut instanța de fond. În sprijinul acestei afirmații sunt invocate și
prevederile art.16, alin.21 Titlul VII din Legea nr.247/2005, introdus prin pct.24 din
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordarea a
despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, potrivit cărora "dispozițiile
autorităților publice locale vor fi centralizate pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi
înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor,
însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării
controlului de nelegalitate de către acesta", precum și dispozițiile art.24, lit.f din Legea
nr.340/2004 privind instituția prefectului, cu modificările și completările ulterioare, potrivit
cărora prefectul verifică legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de către
autoritațile administrației publice locale și județene, cu excepția actelor de gestiune". De
altfel, dispoziția emisă de Primăria Municipiului Focșani prin primar se încadrează în
noțiunea de act administrativ, respectiv: este un act unilateral cu caracter individual, a fost
emis de o autoritate publică în regim de putere publică, a fost emis în vederea executării în
concret a legii, respectiv aplicarea Legii nr.10/2001 si dă naștere unor raporturi juridice între
beneficiarii acestei dispoziții și Statul Român reprezentat de Comisia Centrală, în procedura
administrativă de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv care nu se pot
restitui în natură. În acest sens, al integrării dispoziției emise in temeiul Legii nr.10/2001 in
categoria actelor administrative sunt și prevederile art.16 alin 2 indice 1 din Titlul VII al Legii
nr.247/2005, amintite mai sus. În cazul în care intenția legiuitorului ar fi fost aceea de a
clasifica dispoziția ca fiind act civil, avizul de legalitate al instituției prefectului nu ar mai fi
fost necesar. Calificarea dispoziției primarului ca fiind act administrativ a fost reținută și de
doctrina unde s-a reținut că drepturile și obligațiile care iau naștere în baza dispoziției nu au la
bază acordul de voință (dintre persoana îndreptațită și unitatea deținătoare) ci reprezintă

51
efectele unei singure voințe juridice, care provine de la administrația publică locală, astfel
încât dispoziția primarului este un act juridic unilateral, trasătura caracteristică actului
administrativ. Dispozițiile emise de autoritățile administrației publice locale în vederea
executării prevederilor Legii nr.10/2001, republicată, sunt supuse controlului de nelegalitate
exercitat de prefect, de unde rezultă că aceste dispoziții sunt acte administrative, fiind astfel
aplicabile prevederile art.4 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ. De altfel,
chiar instanța de fond a calificat Dispoziția nr.68/26.01.2006 ca fiind un act administrativ, în
condițiile în care s-a considerat legal investită cu soluționarea excepției de nelegalitate a
dispoziției amintite, deși ar fi putut invoca, din oficiu, excepția necompetenței materiale prin
raportare la dispozițiile art.26, alin.3 din Legea nr.10/2001, republicată, privind instanța
competentă a soluționa contestațiile formulate împotriva dispozițiilor emise în temeiul acestui
act normativ. În drept sunt invocate Legea nr.10/2001, republicată, art.299 si urm. din Codul
de Procedura Civilă, Legea nr.247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției,
precum și unele măsuri adiacente, O.U.G. nr.81/2007 pentru accelerarea procedurii de
acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv. Intimatul-reclamant nu
a formulat întâmpinare la recurs. Analizând recursul prin prisma dispozițiilor art.304 și
art.3041 C.pr.civ., Curtea de Apel constată următoarele: Excepția de nelegalitate vizează o
dispoziție emisă de Primarul municipiului Focșani în aplicarea Legii nr.10/2001, privind
regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22
decembrie 1989. Fără să poată fi pusă la indoială calitatea dispoziției amintite de act
administrativ, trebuie reținut că, în conformitate cu art.5 alin.2 din Legea contenciosului
administrativ, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative
pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede o altă procedură judiciară. Deci,
controlul judecătoresc asupra legalității actelor administrative se realizează, în mod
excepțional, și prin intermediul instanțelor de drept comun, in condițiile unor legi speciale
care prevăd în mod expres acest lucru, pe căile prevăzute de aceste legi, cu excluderea căilor
prevăzute de legea generală - Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit
principiului specialia generalibus derogant. Conform art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001,
"decizia sau, dupa caz, dispoziția motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire
în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptatită la secția civilă a tribunalului
în a cărui circumscripție se află sediul unității deținătoare sau, după caz, al entității învestite
cu soluționarea notificării...". Deci textul de lege citat permite atacarea dispoziției emise în
temeiul legii, la instanța civilă. Este adevărat că sintagma "persoana care se pretinde

52
îndreptațită” desemnează persoana îndreptațită la acordarea de măsuri reparatorii în temeiul
acestei legi, art.26 alin.3 din lege coroborându-se cu art.3 alin.1 din Legea nr.10/2001. Însă,
referirea textului de lege exclusiv la dispoziția de respingere, respectiv la persoana îndreptațită
să o atace, nu poate conduce la ideea că dispoziția primarului nu poate fi atacată și de alte
persoane, pentru motive de nelegalitate, caz in care competența aparține tot secției civile a
tribunalului, pentru că o altă interpretare ar conduce la consecința că același tip de act
administrativ poate fi atacat la instanțe diferite, în funcție de persoana care îl contestă. Or, o
asemenea interpretare nu este în concordanță cu scopul legiuitorului care a urmărit să dea
competența de soluționare a cererilor care privesc dispoziții emise în temeiul Legii nr.10/2001
in competența instanței de drept civil, aspect confirmat și prin jurisprudența ICCJ în materie.
De altfel, și prin art.II din titlul I al Legii nr.247/2005 este stabilită competența secției civile a
tribunalului în această materie, fără ca, de această dată, să fie indicată sfera persoanelor ce pot
ataca actele respective, rezultând că indiferent de calitatea reclamantului, competența aparține
secției civile a tribunalului, iar nu secției de contencios administrativ. În acest context, Curtea
apreciază că și art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001 se impune a fi interpretat, prin analogie, în
sensul că, indiferent de calitatea reclamantului, dispoziția emisă de primar in aplicarea Legii
nr.10/2001 poate face obiectul unei acțiuni în nulitate, pentru care competența de soluționare
aparține secției civile a tribunalului. Referirea exclusivă la persoana care se pretinde
îndreptațită, cuprinsă în art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001, constituie, în acest cadru, doar o
precizare a persoanelor care, în cele mai multe cazuri, formulează astfel de acțiuni împotriva
actelor emise de autorități în temeiul Legii nr.10/2001, iar nu o limitare a sferei persoanelor
care pot ataca, la secția civilă a tribunalului, aceste acte. În acest context, nu poate fi reținut
motivul de recurs referitor la inexistența unei alte căi pentru recurenta-pârâta de a ataca,
pentru motive de nelegalitate, Dispoziția nr.68/26.01.2006. Această cale este acțiunea în
nulitate, care se judecă de tribunal-secția civilă, competența stabilită de legea specială.
Prevederile art.16 alin 2 indice 1 din Titlul VII al Legii nr.247/2005, ca și cele ale art.24 lit.f
din Legea nr.340/2004 privind instituția prefectului, care conferă prefectului exercitarea
controlului de legalitate asupra dispozițiilor autorităților publice locale trebuie coroborate cu
Legea nr. 10/2001 cât privește căile de atac asupra dispozițiilor considerate nelegale și
competența de soluționare a acestora. Deci, actele normative amintite de recurenta nu pot fi
invocate in sprijinul ideii ca dispozițiile emise de primari in temeiul Legii nr.10/2001 pot face
obiectul excepției de nelegalitate. Aceasta este o cale de atac împotriva actului administrativ
considerat nelegal prevazută în legea generală, de la care legea specială derogă, stabilind

53
competența instanțelor civile in materie. Pe de altă parte, in mod corect, Tribunalul a remarcat
că dispozițiile art.21.6 din Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr.10/2001
privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22
decembrie 1989, Norme aprobate prin HG nr.250 din 7 martie 2007, nu pot fi invocate pentru
admisibilitatea excepției de nelegalitate. Conform acestei reglementări, în exercitarea
controlului de legalitate exercitat de Prefect asupra actelor emise de autoritățile locale, acesta
are dreptul de a contesta pe calea contenciosului administrativ, dispozițiile emise de primari în
aplicarea Legii nr.10/2001. Asadar, stabilirea competenței instanțelor de contencios
administrativ în soluționarea acțiunii judiciare formulate de prefect împotriva unei dispoziții
emise de primar în aplicarea Legii nr.10/2001 este reglementată în mod expres printr-o
hotarâre de guvern, și prin derogare de la textul art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001. Or,
potrivit art.126 alin.2 din Constituția României, "competența instanțelor judecătorești și
procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege", deci este neconstituțională stabilirea
competenței instanțelor judecătorești prin acte normative inferioare legii, respectiv prin
hotarâri de guvern. De asemenea, conform art.4 alin.3 din Legea nr.24/2000, privind normele
de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, "actele normative date în
executarea legilor, ordonanțelor sau a hotarârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit
normelor care le ordonă". Potrivit art.79 alin.1 din același act normativ, "la elaborarea
proiectelor de hotarâri, ordine sau dispoziții se va avea în vedere caracterul lor de acte
subordonate legii, hotarârilor si ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior". În
aceste condiții, Curtea nu poate da eficienta art.21.6 din Normele metodologice de aplicare a
Legii nr. 10/2001 - această reglementare contravenind atât art.4 alin.3 si art.79 alin.1 din
Legea nr.24/2000, art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001, cât si art.126 alin.2 din Constituția
României. Ultimul motiv al recursului, referitor la neinvocarea de către prima instanță a
necompetenței sale materiale raportat la dispozițiile art.26 alin.3 din Legea nr.10/2001, iar nu
a inadmisibilității excepției de nelegalitate, este nefondat intrucât, în mod corect prima
instanță a plecat de la premisa ca pârâta a urmărit valorificarea motivelor de nelegalitate a
actului administrativ unilateral cu caracter individual pe calea excepției de nelegalitate, a cărei
soluționare este dată de art.4 din Legea nr.554/2004 în competența instanței de contencios
administrativ. Pentru toate aceste argumente, Curtea, in temeiul art.312 alin.1 C.pr.civ., va
respinge recursul, ca nefondat.

54
 Nelegalitatea actelor administrative cu caracter normativ- doar acțiune directă
Legea nr. 76/2012, astfel cum am comentat deja in posturile anterioare, modifică
substanțial art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Deși în reglementarea anterioară, obiect al excepției de nelegalitate era actul

administrativ cu caracter individual, din neexcluderea expresă a actelor administrative cu
caracter normativ jurisprudența a stabilit admisibilitatea excepției de nelegalitate și cu
privire la acestea din urmă.
Au fost astfel supuse controlului pe cale de excepție nenumărate ordine, hotărâri ale
autorităților administrației publice locale etc etc.
Și s-a ajuns in unele situații să se admită, cu efectul că doar în cauza in care s-a ridicat
excepția de nelegalitate, actul administrativ cu caracter normativ constatat a fi nelegal să nu
existe, să nu producă efecte. În afara acelei cauze, actul ramâne perfect legal, există și produce
efecte.
Prin modificările aduse de Legea nr. 76/2012, s-a interzis expres admisibilitatea
excepției de nelegalitate a actelor cu caracter normativ. Art. 4 alin. 4 din Legea nr.
554/2004 de la 1 septembrie 2012 prevede ca Actele administrative cu caracter normativ nu
pot forma obiect al exceptiei de nelegalitate. Controlul judecatoresc al actelor administrative
cu caracter normativ se exercita de catre instanta de contencios administrativ in cadrul
actiunii in anulare, in conditiile prevazute de prezenta lege.
Actele administrative cu caracter normativ ori sunt anulate cu efecte erga omnes,
ori ramân să producă efecte pentru toată lumea.
Ce se intâmplă cu excepțiile de nelegalitate a acestor acte inregistrate deja pe
rolul instanțelor?
Cred că după 1 septembrie 2012, instanța de contencios administrativ nu mai are temei
pentru a le admite și a constata nelegalitatea unui act administrativ cu caracter normativ pe
cale de excepție. Excepția devine sub aspectul obiectului inadmisibilă, astfel că vor trebui
promovate acțiuni în anulare cu acelașii obiect. De ce? Pentru că a dispărut argumentul pentru
care până acum o atare excepție a fost considerată admisibilă de către instanțele de judecată:
legea nu interzice.
Se poate contraargumenta pornind de la aplicarea in timp a legii de procedură civilă, in
lumina Noului Cod de procedură civilă. Însă, în opinia mea, nu avem o lege nouă, ci mai
degrabă o interpretare a legii vechi care nu concordă cu jurisprudența anterioară (să nu uităm

55
ca au existat și interpretări jurisprudențiale diferite). Desigur, jurisprudența contenciosului
administrativ de după 1 septembrie ne va lumina.
Cred că rațiuni de certitudine a dreptului, degrevarea instanțelor de miile de dosare cu
același obiect al excepției de nelegalitate, impune instituirea unui singur mijloc procedural de
constatare a nelegalitații unui act administrativ cu caracter normativ- acțiunea în anulare.

56
 Concluzii

Concluzionând, controlul judecătoresc are ca obiect soluționarea litigiilor care se nasc

între administrație și particulari, persoane fizice sau juridice, în legătură cu organizarea
executării legii și executarea în concret a acesteia, prin actele administrative emise sau
adoptate de organele administrației publice.
Sfera controlului jurisdicţional indirect al legalităţii actelor administrative este redusă
doar la categoriile de acte administrative unilaterale, respectiv la actele administrative de
gestiune publică, neputând fi controlate pe calea excepţiei de nelegalitate actele administrative
de gestiune privată.
Instituţia excepţiei de nelegalitate este consacrată în art. 4 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ care derogă de la sistemul tradiţional de contencios
administrativ, potrivit căruia instanţele judecătoreşti de contencios administrativ erau
competente să anuleze numai acte administrative de autoritate individuale, iar actele
administrative normative să fie înlăturate din soluţionarea procesului pe calea excepţiei de
ilegalitate, excepţie făcând în materia actului administrativ cu caracter normativ, până la
intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, doar acţiunea în contencios administrativ a
prefectului, prin care instanţa de contencios administrativ putea anula pe cale directă un act
administrativ de autoritate normativ adoptat sau emis de către autorităţile administraţiei
publice locale sau judeţene.
Excepţia de nelegalitate invocată numai legalitatea actelor administrative, nu şi
oportunitatea acestora.
Pe calea excepţiei de nelegalitate, invocată din oficiu sau la cererea părţii interesate,
poate fi cercetată oricând, în cadrul unui proces, legalitatea unui act administrativ unilateral cu
caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, spre deosebire de versiunea iniţială a
legii, care nu distingea, în privinţa invocării excepţiei de nelegalitate, între actul administrativ
unilateral cu caracter individual şi cel cu caracter normativ, şi nu preciza, de asemenea, dacă
excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în privinţa actelor administrative unilaterale emise
anterior intrării în vigoare a legii.
Controlul legalităţii actelor administrative normative pe calea excepţiei de nelegalitate
poate fi exercitat şi în cazul acestor acte administrative, şi nu numai în cadrul unui proces de

57
contencios administrativ prin care se solicită anularea unui act administrativ cu caracter
individual sau verificarea legalităţii unei operaţiuni administrative, ci, şi în cadrul unor litigii
de drept comun, altele decât cele privind anularea unor acte administrative, întrucât, şi prin
acte administrative normative reclamanţii pot fi vătămaţi în situaţia lor juridică subiectivă.

58
 Bibliografie

I. Tratate, cursuri, monografii

1. Albu Emanuel, Dreptul contenciosului administrativ., Editura Universul Juridic,

București, 2008.

2. Albu Emanuel, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, partea I, Editura Fundaţiei

România de Mâine, Bucureşti, 2005.
3. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a III-a, Editura ALL
Beck, Bucuresti, 2005.
4. Brezoianu Dumitru, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004.

5. D. C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ, comentarii si explicatii, Editia 2,

C.H. Beck, București, 2009.
6. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina
Lex, Bucureşti, 2005.
7. Kund Florin Coman, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Sinteze teoretice
şi exerciţii practice pentru activitatea de seminar. Partea I, ed. a II-a, revăzută şi
actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008.
8. Manda Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar, ed. a IV-a, revăzută şi
adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007.
9. Negoiţă Alexandru, Contenciosul administrativ si elemente de drept administrativ,
Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1992.
10. Preda Mircea, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2002.
11. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea generală, ediţia a IV-a, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2006.
12. Puie O., Contenciosul Administrativ, Vol. II, Editura Universul Juridic, București,
2009.
13. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004.
14. Prisăcaru V.I., Actele şi faptele de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
2001.

59
 15. Santai Ioan Iosif, Eugen Constantin, Drept Administrativ, vol.II, Editura
PSIHOMEDIA, 2012.
16. Santai Ioan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, ediţie revizuită pentru
uzul studenţilor, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2002.
17. Tofan Apostol Dana, Drept administrativ, Editia a II-a, Vol.I, Editura C.H. Beck,
Bucureşti, 2008.
18. Trăilescu Anton, Drept administrativ, editia a III-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti,
2008.
19. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ed. a VII-a revăzută şi actualizată, Ed.
Universul Juridic, Bucureşti, 2012.
20. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ed. a IV-a revăzută şi actualizată, Ed.
Universul Juridic, Bucureşti, 2009.

II. Articole în reviste de specialitate

1. Albu E., Neconstituţionalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea şi

completarea Legii contenciosului administrativ, în revista Curierul judiciar, nr.
9/2007.
2. Albu E., Excepţia de nelegalitate - mijloc de apărare în cadrul proceselor comerciale,
civile, etc. Aspecte procedurala teoretice şi practice - I, în Revista de drept comercial
nr. 9/2006.

3. Bîrsan G.V., B. Georgescu, Excepţia de nelegalitate în reglementarea Legii nr.

554/2004. astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007. Incidenţa dispoziţiilor
art, 20 alin. 2 din Constituţie, republicată, cu referire la art. 6 din Convenţia
europeană a drepturilor omului şi art. 6 din Codul bunei administraţii, în revista
Curierul judiciar, nr. 11/2007.
4. Bîrsan G.-Victoria, B. Georgescu, Excepţia de nelegalitate. Jurisprudenţa Secţiei de
contencios administrativ şi fiscal, vol. II, Editura Hamangiu, 2007.
5. Bîrsan G.-Victoria, B. Georgescu, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
adnotată, Editura Hamangiu, 2007.
6. Bîrsan G., B. Georgescu, Scurte consideraţii asupra invocării excepţiei de nelegalitate
cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual, în Revista de
drept public, nr. 2/2006.
60
 7. Iorgovan A., Comentarii privind unele puncte de vedere referitoare la proiectul legii
contenciosului administrativ, publicată în Revista de drept public, nr. 3/2004.
8. Iorgovan A., L. Vişan, A. Sorin Ciobanu, D. Iuliana Pasăre, Legea contenciosului
administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificările și completările la zi, Editura
Universul Juridic, București, 2008.
9. Ioan Sabău Pop, Oliviu Puie, Contrarietatea unor acte normative speciale care fac
trimitere la dispoziţiile legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu dispoziţiile
constituţionale şi cu cele ale Legii Contenciosului administrativ, în Pandectele
române nr. 3/2008.
10. Puie O., Excepţia de nelegalitate în contextul modificărilor aduse Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, în revista Dreptul nr. 10/2008.
11. Puie O., Excepţia de nelegalitate în lumina dispoziţiilor noii Legi a contenciosului
administrativ, în Curierul judiciar nr. 7-8/2005.
12. Prisăcaru V.I., Contenciosul administrativ român, Ed. All, 1994.
13. Rozalia Ana Lazăr, Consideraţii asupra Proiectului Legii contenciosului
administrativ, în Revista de drept public nr. 3/2004.
14. Santai Ioan, Implicaţii privind unele prevederi revizuite ale Constituţiei în materia
contenciosului administrativ, în Revista de drept public nr. 1/2004.
15. Tofan Apostol Dana, Unele consideraţii privind excepţia de nelegalitate, în Revista de
drept public nr. 4/2007.
16. Trăilescu A., Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrative,
Editura Uniunea Juriștilor din România, București, publicat în Reviste - Dreptul nr
3/2006.
17. Trăilescu A., Excepţia de ilegalitate în contextul legislaţiei actuale, în revista Dreptul
nr. 4/1998.

III. Legislație

1. Constituţia României, modificată şi completată prin Legea de revizuire nr. 429/2003,

publicată în M.Of. al României, Partea I, nr. 758/29.10.2003, republicată de Consiliul
Legislativ, în temeiul art. 152 din Constituţie, cu reactualizarea denumirilor şi dându-
se textelor o nouă numerotare (art. 152 a devenit, în forma republicată, art. 156).

61
 2. Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 publicata in M. Of. nr. 1154/ 7 dec.
2004 modificata prin O.U.G. nr. 44/23 aug. 2012 publicata in M. Of. nr. 606/23 aug.
2012.
3. LEGEA nr.24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative publicată în M.Of. nr. 139/31 mar. 2000, republicată în
M.Of. nr. 777/25 aug. 2004 republicată in M.Of. nr. 260/21 apr. 2010 modificată prin
LEGEA nr.29 din 11 martie 2011 publicată în M.Of. nr. 182/15 mar. 2011.
4. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele masuri pentru
realizarea locuintelor publicată în M.Of. nr. 163/7 aug. 1991 republicată în M.Of. nr.
933/13 oct. 2004 modificată prin Legea nr. 9/2013 publicată în M. Of. Nr. 121/2013.

IV. Jurisprudență

1. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia

nr 1552 din 9 aprilie 2008, în Jurisprudenţa Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal pe anul 2008, semestrul I, Editura Hamangiu, 2008, București.
2. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 2768 din 17 august
2006.
3. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. cont. adm. şi fisc, Decizia nr. 548 din 15 februarie
2006 şi decizia nr. 5531 din 17 noiembrie 2005.
4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. de cont. adm. şi fisc, decizia nr. 350 din 1
februarie 2006, în Jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal, semestrul
I.
5. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia
nr. 2786 din 8 iulie 2008.
6. Curtea Constituţională, Decizia nr. 219 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 297 din 3 aprilie 2006.
7. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s. de cont. adm. şi fisc, decizia nr. 554 din 15
februarie 2006, în Jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal, 2006,
semestrul I.
8. Exceptie de nelegalitate a unei dispozitii de restituire emisa in aplicarea Legii
nr.10/2001. Inadmisibilitate, Nr: 2310 (04.11.2010). Instanta: Secţia a VIII-a
Contencios

62