Căile de atac împotriva sancţionării disciplinare în cazul funcţionarilor publici

Căile de atac împotriva sancţionării

disciplinare în cazul funcţionarilor publici
Lect. univ. dr. Adelina DUŢU
Universitatea Ecologică din București,
Facultatea de drept și știinţe administrative
Consilier juridic – Institutul de Lingvistică
„Iorgu Iordan – Al. Rosetti” al Academiei Române

ABSTRACT

The civil servant can impugn disciplinary sanction at the administrative court. It
may address the court to cancel the action without the need for prior complaint.
However, this procedure is necessary only in the event last disciplinary namely
dismissal from the public. Trial procedure is conducted in accordance with the Code
of Civil Procedure.

Keywords: civil servant, disciplinary sanction, prior complaint, Code of Civil

Procedure

REZUMAT

Funcţionarul public poate contesta sancţiunea disciplinară la instanţa de contencios

administrativ. Acesta se poate adresa direct instanţei de judecată pentru anularea
acţiunii, fără a mai fi necesară plângerea prealabilă. Însă, această procedură este
necesară doar în ipoteza ultimei sancţiuni disciplinare și anume destituirea din
funcţia publică. Procedura de judecată se desfășoară în conformitate cu dispoziţiile
Codului de procedură civilă.

Cuvinte-cheie: funcţionar public, sancţiune disciplinară, plângere prealabilă, Codul

de procedură civilă

Legislaţie relevantă: Legea nr. 188/1999, art. 80, art. 109, art. 117; Legea nr. 554/2004

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPTUL MUNCII NR. 3/2017 | 69

 Adelina DUŢU

1. Reglementare
Art. 80 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici[1] prevede: „Funcţionarul
public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios administrativ,
solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare”[2].

Se susţine că acest text „instituie principiul acţiunii directe a funcţionarului public în faţa instanţei
de contencios administrativ, deci se consacră calea acţiunii judiciare directe, fără calea acţiunii
administrative jurisdicţionale de atac”[3], adică deducem noi, fără parcurgerea procedurii prealabile
reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004[4] a contenciosului administrativ[5].
DOCTRINĂ

În jurisprudenţă, s-a reţinut că, în ceea ce privește dispoziţia de sancţionare potrivit art. 80 din
NOUTĂŢI

Legea nr. 188/1999, funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa direct
instanţei de judecată pentru anularea acţiunii, fără a mai fi necesară plângerea prealabilă. Însă,
atunci când el contestă încetarea raportului de serviciu, devine incident art. 106 alin. (1) din
aceeași lege, urmând a fi parcursă procedura prealabilă[6].

Contrar celor de mai sus, s-a statuat[7]: Având însă în vedere natura de act administrativ a deciziei
de sancţionare, cât și dispoziţia conţinută de art. 117 din Legea nr. 188/1999, care face trimitere
nu numai la prevederile legislaţiei muncii, ci și la reglementările de drept comun administrative,
respectiv Legea nr. 554/2004, înseamnă că ar fi necesară procedura prealabilă și în situaţia în
care se contestă sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarilor publici.

2. Procedura prealabilă
În dreptul administrativ procedura prealabilă a fost gândită ca o cale care poate oferi persoanei
vătămate posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului prin recunoaşterea dreptului sau a
interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanţei, iar nu ca un obstacol în exercitarea
dreptului de acces liber la justiţie[8].

Având în vedere dispoziţiile art. 80 din Legea nr. 188/1999, această procedură ar fi necesară doar
în ipoteza ultimei sancţiuni disciplinare și anume destituirea din funcţia publică.

[1]
Republicată în M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007, modificată ulterior.
[2]
Asemănător este și art. 51 din Hotărârea Guvernului nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcţionare a
comisiilor de disciplină (publicată în M. Of. nr. 768 din 13 noiembrie 2007), modificată ulterior.
[3]
Asemănător este și art. 51 din Hotărârea Guvernului nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcţionare a
comisiilor de disciplină (publicată în M. Of. nr. 768 din 13 noiembrie 2007), modificată ulterior.
[4]
V. Vedinaș, Statutul funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999), ediţia a II-a, revăzută și adăugită, Ed. Universul Juridic,
București, 2016, p. 225.
[5]
Publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004, modificată ulterior.
[6]
În acest sens este și C. Ap. Alba-Iulia, secţia de contencios administrativ și fiscal, dec. nr. 130/2009 (www.portal.just.ro).
[7]
C. Ap. Timișoara, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, dec. nr. 250/2013 (http://legeaz.net/spete-
contencios/decizie-de-sanctionare-disciplinara).
[8]
C. Ap. București, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, dec. nr. 250/2013 (http://legeaz.net/spete-
contencios/decizie-de-sanctionare-disciplinara-a-250-18-2013).

70 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPTUL MUNCII NR. 3/2017 | DOCTRINĂ

 Căile de atac împotriva sancţionării disciplinare în cazul funcţionarilor publici

Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ
competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim
printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii
ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului,
revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive
temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.
Termenul de 6 luni este termen de prescripţie. Ea se soluţionează în termen de 30 de zile de la
înregistrare.

Nerespectarea acestui termen este sancţionată prin respingerea plângerii ca tardiv introdusă[9].

În ceea ce priveşte nemotivarea corespunzătoare, raportarea se face la termenul de 30 de zile.

Privind termenul de 6 luni, legiuitorul a specificat că este un termen de prescripţie, deci el este
supus suspendării şi întreruperii în condiţiile dreptului comun.

3. Proceduri speciale
Proceduri interne speciale se prevăd în cazul funcţionarilor publici cu statut special.

A) Art. 86 alin. (1) din Legea nr. 7/2006 privind statutul funcţionarului public parlamentar[10],
dispune că împotriva sancţiunilor disciplinare, funcţionarul public parlamentar se poate adresa
secretarului general cu contestaţie, în termen de 15 zile de la data comunicării sancţiunii aplicate.
Acesta se pronunţă cu privire la contestaţie în termen de 10 zile de la primirea acesteia, solicitând,
dacă apreciază necesar, şi avizul comisiei de disciplină.

Funcţionarul nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios

administrativ, solicitând anularea sau modificarea ordinului ori dispoziţiei de sancţionare (art. 88).

B) Art. 61 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului[11] prevede că poliţistul
poate contesta sancţiunea disciplinară aplicată, în termen de 5 zile de la luarea la cunoştinţă, la
şeful ierarhic superior celui care a aplicat sancţiunea, care se pronunţă prin decizie motivată, în
termen de 20 zile.

Prin decizia motivată şeful ierarhic superior poate dispune:

– respingerea contestaţiei ca tardiv introdusă sau ca neîntemeiată şi menţinerea sancţiunii aplicate;

– admiterea contestaţiei şi aplicarea unei sancţiuni mai blânde decât cea aplicată prin actul
administrativ contestat sau aplicarea măsurii prevăzute la art. 581, în situaţia în care apreciază că
scopul răspunderii disciplinare poate fi atins astfel;

[9]
G. Bogasiu, Legea contenciosului administrativ. Comentată și adnotată, ediţia a III-a revăzută și adăugită, Ed. Universul
Juridic, București, 2015, p. 244.
[10]
V. Vedinaș, Statutul funcţionarilor publici…, p. 314.
[11]
Publicată în M. Of. nr. 35 din 16 ianuarie 2006, modificată ulterior.

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPTUL MUNCII NR. 3/2017 | 71

 Adelina DUŢU

– admiterea contestaţiei şi aplicarea unei sancţiuni mai blânde decât cea aplicată prin actul
administrativ contestat sau aplicarea măsurii prevăzute la art. 581, în situaţia în care apreciază că
scopul răspunderii disciplinare poate fi atins astfel.

Poliţistul nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios administrativ,

în condiţiile legii, fără parcurgerea procedurii prealabile.

În situaţia în care sancţiunea a fost dispusă de ministrul afacerilor interne, măsura se contestă în
condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2204.

C) Potrivit art. 80 din Regulamentul disciplinei militare[12], orice sancţiune disciplinară, începând
de la avertisment şi până la cea mai severă sancţiune (funcţie de categoria din care face parte
DOCTRINĂ
NOUTĂŢI

militarul), poate fi contestată ierarhic.

Militarii nemulţumiţi de sancţiunea aplicată ca urmare a săvârşirii abaterilor de la disciplina

militară se pot adresa comandantului/şefului nemijlocit al celui care a emis decizia de sancţionare,
printr-un raport scris în care să argumenteze demersul lor.

Acesta este obligat să numească o comisie de cercetare, care va propune o nouă decizie. Prin
această decizie se poate lua măsura menţinerii sau anulării sancţiunii disciplinare ori se poate
aplica o altă sancţiune.

Termenul în care se poate înainta raportul este de 2 de zile lucrătoare de la data comunicării
deciziei privind aplicarea sancţiunii disciplinare. Înaintarea raportului suspendă aplicarea
sancţiunii.

Decizia poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ competentă, cu respectarea

prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 80 din Regulamentul disciplinei
militare).

4. Instanţa competentă
Art. 109 din Legea nr. 188/1999 dispune: „Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu
al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a
tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor
instanţe”.

Art. 109 din lege, conferă, în mod expres, instanţelor de contencios administrativ competenţa de
soluţionare a conflictelor (litigiilor) de muncă în cazul funcţionarilor publici.

Acest text, modificat prin Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor
judecătorești, precum și pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de
procedură civilă, reprezintă o derogare de la regula de competenţă materială de fond instituită
prin art. 10 din Legea nr. 554/2010 a contenciosului administrativ. Așa fiind, „orice litigiu care
are ca obiect raportul de serviciu al funcţionarilor publici, indiferent de rangul autorităţii de la
care emană actul vătămător, putând fi vorba despre o autoritate locală, judeţeană sau centrală,

[12]
Publicată în M. Of. nr. 440 din 24 iunie 2002, modificată ulterior.

72 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPTUL MUNCII NR. 3/2017 | DOCTRINĂ

 Căile de atac împotriva sancţionării disciplinare în cazul funcţionarilor publici

se soluţionează în fond la tribunal, secţia de contencios administrativ și fiscal și, în recurs, la curtea
de apel, secţia de contencios administrativ și fiscal”[13].

În privinţa competenţei teritoriale, art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 dispune: „reclamantul
se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul
a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei
teritoriale”. Prin urmare, competenţa este alternativă: ea aparţine atât instanţei de la domiciliul
reclamantului (adică al funcţionarului public), cât și celei de la domiciliul pârâtului (al autorităţii/
instituţiei publice). Dacă însă „reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul/sediul
pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale” [art. 10 alin. (3) din Legea
nr. 554/2004][14]. Acest text, se arată, „este un exemplu de prevedere neclară şi superfluă:
neclară, din cauza riscului ca interpretarea ei per a contrario să ducă la concluzia că excepţia
necompetenţei teritoriale ar putea fi invocată dacă reclamantul a optat pentru instanţa în a
cărei rază îşi are domiciliul, şi superfluă, pentru că, fiind vorba despre o competenţă alternativă,
oricum nu s-ar putea invoca excepţia de necompetenţă dacă a fost învestită una dintre cele două
instanţe prevăzute alternativ”[15].

5. Termenul
Conform art. 11 din Legea nr. 554/2004, cererile prin care se solicită anularea unui act
administrativ individual, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot
introduce în termen de 6 luni[16] de la:

– data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

– data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;

– data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului
legal de soluţionare a cererii;

– data expirării termenului de 30 de zile, calculat de la comunicarea actului emis în soluţionarea

favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi
peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an[17] de la data comunicării actului, data luării
la cunoştinţă, data introducerii cererii, după caz.

[13]
Aprobat prin Ordinul ministrului apărării naţionale (publicat în M. Of. nr. 64 din 3 iulie 2013).
[14]
Textul a fost declarat constituţional prin mai multe decizii ale Curţii Constituţionale [de exemplu, prin Decizia
nr. 328/2013 (publicată în M. Of. nr. 490 din 2 august 2013) și Decizia nr. 377/2015 (publicată în M. Of. nr. 546 din
22 iulie 2015)].
V. Vedinaș, Statutul funcţionarilor…, pp. 294-295.
În același sens este ÎCCJ, secţia de contencios administrativ și fiscal, dec. nr. 233/2014; dec. nr. 2967/2013.
[15]
ÎCCJ, secţia de contencios administrativ și fiscal, dec. nr. 3647/2007.
[16]
G. Bogasiu, Legea contenciosului…, p. 341.
[17]
Este un termen de prescripţie conform art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPTUL MUNCII NR. 3/2017 | 73

 Adelina DUŢU

În cazul suspendării procedurii de soluţionare a plângerii prealabile, termenul de 6 luni curge

după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului
legal de soluţionare, după caz, dacă a expirat termenul de un an.

În ceea ce priveşte momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni, acesta este cel la
care a primit răspunsul nesatisfăcător la cererea prealabilă, ori a primit refuzul de soluţionare a
plângerii[18].

Un alt moment de la care începe să curgă termenul respectiv este acela în care s-au împlinit
30 de zile (termen obligatoriu de soluţionare a plângerii prealabile), iar instituţia ori autoritatea
nu a trimis niciun răspuns la plângerea prealabilă.
DOCTRINĂ
NOUTĂŢI

Pentru a proba îndeplinirea condiţiei procedurii obligatorii, funcţionarul public va trebui să facă
dovada introducerii plângerii la autoritatea pârâtă, după caz, a răspunsului primit.

În ceea ce priveşte termenul de un an, rămâne la latitudinea instanţei de judecată care va aprecia
dacă motivele invocate sunt, în mod real, temeinice sau nu. Daca instanţa apreciază că motivele
nu sunt temeinice, va respinge acţiunea ca tardiv formulată.

6. Procedura de judecată
Funcţionarul nemulţumit de sancţionarea dispusă împotriva sa poate sesiza instanţa de
contencios administrativ (tribunalul) solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului
sau dispoziţiei de sancţionare (art. 80 din Legea nr. 188/1999). De asemenea, poate cere și
repararea pagubei cauzate, precum și, eventual, despăgubiri pentru daunele morale.

În temeiul prevederilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004[19] și ale art. 177 din Legea
nr. 188/1999[20], judecata se desfășoară în conformitate cu dispoziţiile Codului de procedură
civilă[21].

De precizat este că acţiunile și cererile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici sunt
scutite de taxa de timbru [art. 29 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013,
coroborat cu art. 270 C. muncii].

Tribunalul poate anula sau modifica ordinul ori dispoziţia de sancţionare. În subsidiar, va putea
dispune reintegrarea în funcţie, acordarea despăgubirilor, radierea sancţiunii disciplinare etc.

[18]
Este un termen de decădere conform art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
[19]
Art. 28 alin. (1): „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de
procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice,
pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte”.
[20]
Art. 117: „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările
de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei
publice”.
[21]
A se vedea, M. Tăbârcă, Drept procesual civil, ed. a II-a, vol. II, Ed. Solomon, Bucureşti, 2017, pp. 222-656.

74 | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPTUL MUNCII NR. 3/2017 | DOCTRINĂ

 Căile de atac împotriva sancţionării disciplinare în cazul funcţionarilor publici

7. Recursul
Potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „hotărârea pronunţată în primă instanţă poate
fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare”. Această normă specială a rămas
aplicabilă și după intrarea în vigoare a actualului Cod de procedură civilă.

Desigur că, în temeiul art. 96 pct. 2 C. pr. civ., competenţa soluţionării recursului aparţine curţii
de apel, în raza căreia se află tribunalul ce a judecat în primă instanţă.

Motivele de recurs, condiţiile de exercitare a lui și procedura de judecată sunt, în principiu, cele
reglementate prin Codul de procedură civilă. O derogare de la acest regim de drept comun constă
în aceea că recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare și el se judecă de urgenţă
[art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004][22].

În cazul admiterii recursului, sentinţa este casată, instanţa de control judiciar rejudecă procesul în
fond. Casarea cu trimitere spre rejudecare la prima instanţă este permisă o singură dată în cursul
unui proces, în doar două cazuri, prevăzute expres de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004:

– când sentinţa a fost pronunţată fără a se judeca fondul;

– dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor,
cât și la dezbaterile la fond.

Într-un litigiu este permisă doar o singură casare cu trimitere[23].

8. Revizuirea
Este o cale extraordinară de atac, prevăzută de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care se
adaugă la cele enumerate de Codul de procedură civilă (în art. 509, pct. 1-11)[24]. A fost concepută
ca un remediu intern în cazul hotărârilor definitive și irevocabile, pronunţate prin încălcarea
principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, reglementat de art. 184 alin. (2) din Constituţia
României.

Prin derogare de la normele Codului de procedură civilă, revizuirea întemeiată pe art. 21 alin. (2),
poate fi exercitată și împotriva hotărârilor care nu evocă fondul.

Revizuirea poate fi exercitată, după caz, fie în termenul de drept comun de o lună, care curge de
la data când partea a luat cunoștinţă, pe orice cale, de hotărârea supusă căii de atac, fie în cel de
3 luni, în ipoteza în care revizuirea este întemeiată pe o încălcare a dreptului Uniunii Europene ce
decurge dintr-o interpretare dată de Curtea de Justiţie printr-o hotărâre preliminară pronunţată
ulterior hotărârii instanţei naţionale a cărei revizuire se solicită[25].

[22]
Prin Decizia nr. 141/2015 (publicată în M. Of. nr. 311 din 7 mai 2015), Curtea Constituţională a respins excepţia de
neconstituţionalitate a art. 30 din Legea nr. 554/2004.
[23]
G. Bogasiu, op. cit., p. 529.
[24]
Textul respectiv, abrogat prin Legea nr. 299/2011, a fost repus în vigoare prin Decizia Curţii Constituţionale
nr. 1039/2012, prin care a fost declarată neconstituţională legea sus-citată.
[25]
A se vedea, G. Bogasiu, op. cit., pp. 547-548.

DOCTRINĂ | REVISTA ROMÂNĂ DE DREPTUL MUNCII NR. 3/2017 | 75

Reproduced with permission of copyright
owner. Further reproduction prohibited
without permission.