ROMAN MIHAI-DANIEL

2018.09.25 07:08 ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE

Consiliul pentru Studii Universitare de Doctorat
Școala Doctorală – Economie și Afaceri Internaționale

TEZA DE DOCTORAT

UNIUNEA EUROPEANĂ - NOUA GUVERNANȚĂ BUGETARĂ ȘI FISCALĂ

AUTOR : AMARIȚA ADRIAN

CONDUCĂTOR DE DOCTORAT : Prof. univ. dr. SIMONA GAFTONIUC

București
2018
 CUPRINS
Considerații introductive.............................................................................................................10
Capitolul 1
Critica Pactului de stabilitate și creștere...................................................................................19
1.1.Integrarea monetară europeană la confluență cu starea de incertitudine. Lecțiile perioadei
1980-1990......................................................................................................................................21
1.2.Economie versus politică în ecuația bugetară europeană.........................................................26
1.3.Câteva reflecții critice privitoare la utilizarea instrumentarului fiscal......................................35
1.4. Depășirea imperfecțiunilor......................................................................................................38
Capitolul 2
Analiza dimensiunii monetare a procesului de guvernanță....................................................41
2.1. Câteva aspecte definitorii pentru teoria zonelor monetare optime.........................................41
2.2. Zona monetară optimă – dinamism și complexitate...............................................................49
2.3 O perspectivă integratoare cu privire la teoria și practica zonelor monetare optime..............59
2.4. Definirea frontierelor zonelor monetare optime.....................................................................63
2.5. Unele considerații legate de “federalismul fiscal” la nivel european………………….........70
2.6. Alte provocări din direcția practicii zonelor monetare optime...............................................74
Capitolul 3
Guvernanța economică – provocări de natură fiscal – bugetară.............................................87
3.1. Criza globală - prilej de verificare a solidității echilibrelor macroeconomice .......................87
3.2. Reformele majore întreprinse................................................................................................106
3.3.Dimensiunea fiscală a procesului de integrare.......................................................................110
3.3.1. Componenta dinamică a “Odiseei” bugetare la nivel european……………………….....110
3.3.2. Bugetul Uniunii Europene la răscrucea dintre posibilități și necesități..............................119
3.4. Reforme în direcția întăririi guvernanței economice la nivel european................................134
3.4.1.Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța.....................................................134
3.4.2.Principiile guvernanței la nivel european: stabilitate, solidaritate și
supraveghere................................................................................................................................147
3.4.3. Critica Tratatului pentru stabilitate, coordonare și guvernanță..........................................151
3.4.4. Poziționarea României în raport cu Compactul fiscal........................................................152

2
Capitolul 4
Evaziunea fiscală – amenințare la adresa consolidării bugetelor publice...........................158
4.1. Corelația sensibilă între legalitate și moralitate în ecuația fiscalității moderne....................158
4.2. Determinanții comportamentului fiscal derogatoriu.............................................................162
4.3. Formele evaziunii fiscale......................................................................................................163
4.4. Evaziunea fiscală licită și ilicită – valențe și limite..............................................................170
4.5. Analiza dimensiunii cazuistice a evaziunii fiscale...............................................................172
4.5.1.Analiza componentei contabile a evaziunii fiscale.............................................................172
4.5.2.Evaziunea fiscală în România............................................................................................180
4.5.3.Centrele offshore – zone de aplicare a principiului extrateritorialității în plan fiscal........187
4.5.4.Modalități de combatere a evaziunii fiscale.......................................................................192
Capitolul 5
Aspecte de natura politicii publice în domeniul fiscal............................................................197
5.1. Armonizarea fiscală - procesul îndelungat și dificil.............................................................204
5.2. Un deziderat greu de obținut – o fiscalitate care să susțină creșterea economică.................209
5.3. Odiseea TVA – între corectitudine și eficiență.....................................................................210
5.4. Unele experimente în ce privește impozitarea tranzacțiilor financiare pe plan european....211
5.5. Uniunea fiscală – un deziderat necesar dar foarte greu de realizat...................................... 215
Capitolul 6
Efectele părăsirii Uniunii Europene de către Marea Britanie...............................................221
6.1. Multe întrebări dar puține răspunsuri....................................................................................221
6.2. Posibile scenarii....................................................................................................................225
6.3. Posibile efecte.......................................................................................................................229
Concluzii.....................................................................................................................................246
Anexe...........................................................................................................................................255
Anexa 1. Scurt istoric al evaziunii fiscale în România................................................................255
Anexa 2. Cele mai comune căi de combatere a evaziunii fiscale................................................258
Referințe bibliografice...............................................................................................................260

3
 Content
Introductory considerations………………………………………………………………….10
Chapter 1.
Criticism of the Stability and Growth Pact………………………………………………….19
1.1. European monetary integration at the junction with the state of uncertainty. Lessons of
the 1980- 1990 period…………………………………………………………………………..21
1.2. Economics versus politics in the European budgetary equation……………………………26
1.3. A few critical reflections on the use of fiscal instruments ……………………………...….35
1.4. Exceeding imperfections........................................................................................................38
Chapter 2
Analysis of the monetary dimension of the governance process.............................................41
2.1. A few defining aspects for the theory of optimal monetary zones………………………….41
2.2. Optimal monetary area – dynamism and complexity……………………………………….49
2.3 An integrative perspective on the theory and practice of optimal monetary areas................. 59
2.4. Defining the borders of optimal monetary areas…………………………………………….63
2.5. Some considerations related to "fiscal federalism" at European level ...…………….……..70
2.6. Other challenges towards the practice of optimal monetary areas………………………….74
Chapter 3
Economic governance – fiscal – budgetary challenges............................................................87
3.1. Global crisis - the opportunity to verify the soundness of macroeconomic balances……....87
3.2. Major reforms undertaken................................................................................................... 106
3.3. The fiscal dimension of the integration process.................................................................. 110
3.3.1. The dynamic component of the budgetary "Odyssey" at European level........................110
3.3.2. The European Union's budget at the crossroads of possibilities and needs……….……..119
3.4. Reforms towards strengthening economic governance at European level………………...134
3.4.1. The Treaty on Stability, Coordination and Governance ………………………………...134
3.4.2. Principles of governance at European level: stability, solidarity and supervision………147
3.4.3. Criticism of the Treaty on Stability, Coordination and Governance ……………………151
3.4.4. Positioning of Romania in relation to the fiscal Compact……………………………….152

4
Chapter 4
Fiscal evasion – threat to public budgets’ consolidation.......................................................158
4.1The sensitive correlation between legality and morality in the equation of modern taxation158
4.2. Determinants of derogatory fiscal behaviour........................................................................162
4.3. Forms of fiscal evasion.........................................................................................................163
4.4. Fiscal avoidance and illicit fiscal evasion – valences and limits........................................ 170
4.5. Analysis of the casuistic size of fiscal evasion....................................................................172
4.5.1. Analysis of the accounting component of fiscal evasion ………………………… …….172
4.5.2. Fiscal evasion in Romania.................................................................................................180
4.5.3. Offshore centers – areas of application of the extraterritorial principle in the fiscal
plan…………………………………………………………………......................................... 187
4.5.4. Ways to combat fiscal evasion .........................................................................................192
Chapter 5
Aspects of the nature of public policy in the field of taxation............................................... 197
5.1. Fiscal harmonisation- a long and difficult process...............................................................204
5.2. A difficult goal to obtain – a tax that supports economic growth........................................ 209
5.3. VAT Odyssey – between fairness and efficiency………………………………....……….210
5.4. Some experiments regarding the taxation of financial transactions at European level....... 211
5.5. Fiscal Union – A necessary but very difficult to achieve desideratum……………………215
Chapter 6
The effects of the United Kingdom leaving the European Union …....................................221
6.1. Many questions but few answers......................................................................................... 221
6.2. Possible scenarios.................................................................................................................225
6.3. Possible effects.....................................................................................................................229
Conclusions................................................................................................................................ 246
Annexes....................................................................................................................................... 255
Annex 1. Short history of fiscal evasion in the interwar Romania.... .........................................255
Annex 2. The most common ways to combat fiscal evasion ......................................................258
Bibliographic references………………………………………………………………………260

5
 LISTA ABREVIERILOR
AELS – Asociația Europeană a Liberului Schimb
BCCI – Bank of Credit and Commerce International
BCE – Banca Centrală Europeană
BEI – Banca Europeană de Investiții
BENELUX – Grupul de state Belgia, Olanda și Luxemburg
CECO – Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului
CEE – Comunitatea Economică Europeană
CEPS – Centrul de Politici Economice
CETA – Comprehensive Economic and Trade Agreement
CJUE – Curtea de Justiție a Uniunii Europene
CP – Cod Penal
CSG – Contribuția socială gneralizată
ECOFIN – Consiliul pentru Afaceri Economice și Financiare
EDIS – European Deposit Insurance Scheme
FEDR – Fondul European de Dezvoltare Regională
FEOGA – Fondul European de Orientare și Garanție Agricolă
FESF – Fondul European de Stabilitate Financiară
FSE – Fondul Social European
FSF – Forumul pentru Stabilitatea Financiară
GATT – General Agreement on Tariffs and Trade
GERS – Comitet European al Riscului Sistemic
IBF – International Banking Facility
IFOP – Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului
IS – impozitul pe profitul societăților
ISPA – Instrument for Structural Policies for Pre – Accession
MES – Mecanismul European de Stabilitate
MESF – Mecanismul European de Stabilitate Financiară
MRU – Mecanismul de Rezoluție Unică
MTO – Medium – term budgetary objective
OCDE – Organizația de Cooperare și Dezvoltare Economică

6
OMC – Organizația Mondială a Comerțului
PAC – Politica Agricolă Comună
PF – perspective financiare
PIB – Produs Intern Brut
PIGS – grupul de state Portugalia, Irlanda, Italia, Grecia și Spania
PPC – paritatea puterilor de cumpărare
PNR – programe naționale de reformă
PSC – Pactul de Stabilitate și Creștere
PSPP – Public Sector Purchase Programme
SAPARD – Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development
SEBC – Sistemul European al Băncilor Centrale
SEE – Spațiul Economic European
SME – Sistem Monetar European
SMI – Sistem Monetar Internațional
SP – sentință penală
SRF – Single Resolution Fund
SUA – Statele Unite ale Americii
TSCG – Tratatul pentru Stabilitate, Coordonare și Guvernanță
TVA – taxa pe valoarea adăugată
UE – Uniunea Europeană
UEM – Uniunea Economică și Monetară
VNB – Venit Național Brut
ZMO – Zonă Monetară Optimă

7
 REZUMAT
Cuvinte – cheie: Tratat pentru Stabilitate, Coordonare și Guvernanță, guvernanță bugetară și
fiscală, Bugetul Uniunii Europene, evaziune fiscală, criză mondială, zonă monetară optimă, cadru
financiar multianual, deficit structural, creștere economică, moneda euro, Uniunea Economică și
Monetară, triunghiul incompatibilității

Apărut ca o consecință a numeroaselor critici aduse Pactului de Stabilitate și Creștere,

Tratatul pentru Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare
a intrat în vigoare în data de 1 ianuarie 2013, având drept obiectiv principal creșterea economică a
statelor membre ale Uniunii Europene, efectul acestuia fiind de reducere a decalajelor de
dezvoltare și de eliminare a disfuncționalităților economiilor cauzate de criza financiară. Limitele
impuse de tratat au dezavantajat statele mai puțin dezvoltate din punct de vedere economic, între
acestea aflându-se și țara noastră, deoarece dispozițiile imperative pot produce efecte negative
asupra lor, generând eforturi și sacrificii foarte mari.

Ieșirea Marii Britanii din Uniunea Europeană va produce mutații importante în structura și
funcționalitatea acestei entități. Toate scenariile posibile converg către pierderi importante la
nivelul statelor membre, cu mențiunea că Marea Britanie va fi cea mai afectată. Primul efect îl
constituie reducerea substanțială a bugetului, cu excepția cazului în care contribuțiile financiare
ale celor 27 state vor compensa contribuția britanicilor.

Deși țara noastră nu face încă parte din statele zonei euro, strategia economică trebuie să
se alinieze dispozițiilor tratatului. În acest sens, trebuie să subliniem că în ultimii ani ritmul de
creștere economică a situat statul român pe poziții fruntașe în ierarhia membrilor Uniunii
Europene, dar și faptul că în prezent ne situăm pe penultimul loc în ceea ce privește deficitul
structural raportat la Produsul Intern Brut. În acest context, având în vedere aspectele pozitive și
negative, România se poate încadra în marjele tratatului, dacă sunt îndeplinite cumulativ
următoarele condiții: reducerea pierderilor enorme generate de evaziunea fiscală și economia
subterană, creșterea economică exponențială și absorbția integrală a fondurilor comunitare alocate
țării noastre.

8
 Summary
Key words: Treaty for Stability, Coordination and Governance, budgetary and fiscal
governance, European Union budget, fiscal evasion, global crisis, optimum monetary zone,
multiannual financial framework, structural deficit, economic growth, the euro, the Economic
and Monetary Union, the incompatibility triangle

Emerged as a consequence of the numerous criticisms of the Stability and Growth Pact,
the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union
entered into force on 1 January 2013, having as its main objective the economic growth of the
Member States of the European Union, its effect being to reduce the development gaps and
eliminate the malfunctions of economies caused by the financial crisis. The limits imposed by
the Treaty have disadvantaged the less economically developed states, including our country,
because imperative provisions can produce negative effects on them, generating very high efforts
and sacrifices.
The exit of the UK from the European Union will produce important mutations in the
structure and functionality of this entity. All possible scenarios converge on important losses at
member state level, with the indication that Britain will be the most affected.. The first effect is a
substantial reduction of the budget, unless the financial contributions of the 27 states will
compensate the British contribution.
Although our country is not yet part of the euro area states, the economic strategy must
align to the provisions of the Treaty. In this respect, we must emphasise that in recent years the
pace of economic growth has located the Romanian state on leading positions in the hierarchy of
members of the European Union, but also the fact that we currently have the penultimate place in
terms of structural deficit reported to gross domestic product. In this context, in view of the
positive and negative aspects, Romania may fall within the margins of the Treaty if the following
conditions are met: reducing the enormous losses generated by fiscal evasion and the
underground economy, exponential economic growth and full absorption of community funds
allocated to our country.

9
CONSIDERAȚII INTRODUCTIVE
Apărută ca alternativă la impresionantul nivel de dezintegrare la care ajunsese continentul
european la finele celui de-al doilea război mondial, integrarea regională a debutat pe fondul
incertitudinii dar și al marilor speranțe, prin integrarea piețelor și cu speranța că dimensiunea
economică va fi doar un prim palier pentru integrarea politică. După peste 65 de ani de la semnarea
Tratatului de la Paris din anul 1951, prin care se puneau bazele Comunității Europene a
Cărbunelui și Oțelului (CECO) dar și în anul aniversării a 60 de ani de la semnarea, în 1957, la
Roma a altor două tratate prin care s-au creat Comunitatea Economică Europeană (CEE) și
EURATOM, în fața procesului de integrare europeană se plasează provocări impresionante cărora
trebuie să li se facă față adecvat, pentru a se mai putea spera că arhitectura integrativă europeană
va rămâne pe făgașul său firesc. Este tot mai evident că sunt necesare restructurări radicale, pentru
a face față acestor provocări, cerute de realitatea diferită a începutului de mileniu. Sunt destule
voci care1susțin că acest proces presupune abordarea mai multor paliere care se referă la „ formă
(flexibilitate), la conținut (federalizare) dar și la atitudinea actorilor (legitimitate)„. Pe parcursul
procesului de integrare europeană, s-a acordat atenție diferențiată la două direcții ale procesului,
și anume adâncirea (trecerea de la stadiul de uniune vamală la cel de uniune economică și
monetară) și extinderea (creșterea numărului de state membre de la 6 la 28) căutându-se
permanent armonizarea între diferitele filozofii integrative (interguvernamentalismul,
neofuncționalismul, consasociaționismul dar și integrarea pe mai multe niveluri - geometria
variabilă). Uniunea Economică și Monetară (UEM) și Acordul Schenghen sunt expresii ale
nivelului posibil și acceptabil de flexibilitate. Acest gen de flexibilitate este însă temporară,
sperându-se că astfel se pregătește terenul pentru participarea la integrarea deplină a tuturor statelor
membre.
O Uniune Europeană (UE) cu adevărat flexiblă presupune un proces partenerial cu grad
semnificativ mai mare de permanență, care să se apropie mai mult de unitate și unicitate. Nu se
poate ignora faptul că puterea organismelor comunitare a crescut permanent, că procesul
decizional comun s-a perfecționat și a crescut în democratism, că actorii neguvernamentali sunt
tot mai prezenți și chiar ascultați în concertul european. Parlamentul European participă la peste
75% din deciziile care se adoptă la nivel european și are o funcție tot mai evidentă în planul

1
Nedergaard, P.,(2017), Reconstructing the European Union, Social Europe

10
controlului asupra celorlalte structuri instituționale comune. Cu toate acestea, trebuie să notăm
faptul că, în ultimele decenii, s-a cheltuit prea multă energie pentru a se discuta arhitectura
instituțională și echilibrele de forță pe axa național-comunitară și destul de puțină pentru a înlocui
indicatorii de intrare (input) cu cei de rezultat (output), ceea ce menține ridicate riscurile la
adresa construcției integraționiste. Așa cum sublinia o reputată analistă a fenomenului 2, pe axa
armoniei există mai multe vulnerabilități, una dintre acestea fiind „disponibilitatea de conformare
în raport cu reglementările comunitare care diferă foarte mult de la o țară membră la alta„. În
destul de multe state membre, indiferent de situarea lor geografică, potențialul economic sau
nivelul de dezvoltare, conformarea în raport cu regulamentele sau directivele europene reprezintă
mai degrabă excepția decât regula.
UEM se află la un moment al adevărului la care statele membre, îndeosebi cele care
participă la zona euro, trebuie să decidă ferm la ce fel de model de integrare vor dori să ia parte.
Un cercetător al guvernării pe mai multe niveluri3 susține că decidenții europeni trebuie să opteze
pentru un tip de integrare „cu un nivel semnificativ mai mare de convergență structurală către
modelul nordic (centrat pe exporturi și pe trimiterea economiilor în străinătate mai degrabă decât
cheltuirea lor la intern) sau pentru unul „ al integrării cu două viteze în care nucleul mai dezvoltat
continuă să mențină un euro puternic iar periferia se gândește să revină la sau să mențină monede
naționale care să floteze concertat, în logica definitorie pentru mecanismul secundar al ratelor de
schimb - ERM II„.
Acesta este contextul avut în vedere în decizia mea de a efectua o analiză cu privire la
efectele pe care le va genera Tratatul asupra stabilității, coordonării și guvernanței, intrat în
vigoare de la data de 1 ianuarie 2013. În cadrul lucrării de doctorat, am pus în principal accentul
asupra dimensiunii bugetare a procesului de integrare europeană, urmând o axă narativă focalizată
pe aspectele de natură istorică, evoluția în timp a ecuației fiscal-bugetare dar și elementele de
filozofie operațională și instrumentală, păstrate sau adăugate, pe parcursul perspectivei financiare
multianuale aferente perioadei 2014 – 2020. Vectorul analitic principal al demersului științific a
fost reprezentat de necesitatea asigurării echilibrului bugetar, pornind de la critica Pactului de
stabilitate și creștere.

2
Falkner, G.,(2011), The EU’s Decision Traps: Comparing Policies, Oxford University Press, Oxford
3
Scharpf, F., Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe, MPIfG Discussion Paper 00/5

11
 Am pornit de la ipoteza conform căreia, în ecuația analitică a oricărui proces societal de
mare amplitudine, trebuie luate în considerare atât aspectele teoretice, cât și cele practic-aplicative.
În demersul documentar, am luat notă de faptul că, în întregul proces de integrare europeană,
trebuie păstrat un echilibru dinamic între ceea ce postulau școlile de gândire relevante și ceea ce
rezultă din evoluția dinamică a societății europene și din cerința de a a oferi soluții la tot mai
complexele și acutele provocări cu care se confrunta arhitectura integrativă. Pe această linie
narativă și analitică, în prima parte a lucrării m-am ocupat de armonizarea dintre preceptele
teoretice și evoluțiiile practice în complexa devenire temporală a conceptului de zone monetare
optime. Pornind de la contribuțiile științifice ale lui Robert Mundell dar și ale altor remarcabili
contributori la această nouă filozofie analitică, dezideratul a fost să scot în evidență și raportarea
exercițiului de integrare monetară la caleidoscopul de principii și restricții simplificatoare.
Încă de la lansarea sa, teoria zonelor monetare optime (pentru care s-a obținut o înaltă
consacrare științifică) a stârnit reacții contradictorii în literatura de specialitate și a invitat la
reflecții profunde, dedicate și solid argumentate științific. Ambiția istorică, prezentă atât la nivelul
mediului politic și decizional, cât și la cel al școlilor de gândire economică, de a configura o
arhitectură integrativă în plan economic și monetar, care să pregătească terenul pentru integrare
politică a presupus întreprinderea unor pași interesanți în plan reglementar și instituțional, dar și
profunde schimbări de logică dominantă în plan societal, unele încercări fiind reușite iar altele
soldate cu eșecuri. Acestea au fost aspectele urmărite în demersul de a surprinde specificul
procesului de ajungere la emergența monedei și politicii monetare unice, aplicabile în toate statele
care au decis să participe la exercițiul de integrare economică la nivel european.
Pe parcursul cercetării, am luat notă de marile prefaceri la care a asistat societatea
europeană, de la jumătățile de măsură la împlinirile incontestabile, de la plenitudinea unor realizări
la scurtcircuitele de traseu care, desigur, nu pot fi negate sau ignorate. Cea mai mare provocare
pentru decidenții naționali și comunitari s-a dovedit a fi administrarea optimă a procesului de
integrare, obligativitatea trecerii de la guvernare la guvernanță. Realitățile integrative au forțat
societatea europeană să inoveze, să caute soluții la provocări noi, mai complicate, care să
abandoneze o serie de stereotipuri și să îmbrățișeze schimbarea. În acest proces provocativ de
schimbare de fond, a fost necesar faptul ca toţi cetățenii europeni să fie convinși că trebuie să se
aștepte la un alt gen de societate în care să fie acceptate subsidiaritatea, proporționalitatea și
codecizia, fără a fi afectată suveranitatea națională. Din aceste considerente, un loc central, în

12
ecuația analizei efectuate, îl deține reforma întreprinsă în direcția întăririi guvernanței
economice europene.
Actualitatea acestui subiect este alimentată de faptul că sunt tot mai multe studii care atrag
atenția asupra rolului Uniunii Europene ca actor economic global, rol care se erodează treptat. În
acest sens, trebuie căutate căi de stabilizare a acestuia și de inversare a tendințelor nefavorabile. În
plus, chiar în interiorul grupării s-au acumulat forțe centrifuge care pot conduce la creșterea
coeficientului de entropie al agregatului integraționist, esențial pentru noile echilibre de putere în
plan economic. Din noianul de idei conexe, am decis să abordez, la începutul cercetării mele,
fundamentele principiale și argumentative ale procesului care a condus la încheierea unui astfel de
parteneriat funcțional, scoțând în evidență prevederile tratatelor și influențele acestora asupra
arhitecturilor economice din statele membre. Am pornit de la ipoteza că, datorită nivelului de
interdependență la care au ajuns economiile din cadrul UE, nu se poate face o delimitare utilă între
economiile care fac parte din zona monetară euro și cele care nu fac parte din aceasta, dar care vor
deveni participante într-un orizont de timp mai lung sau mai scurt.
În complexa ecuație a procesului de integrare monetară, teoria economică pune pe prim
plan mixul monetaro-fiscal, acordând fiecărei laturi ale acestui binom importanța cuvenită. Așa
cum voi sublinia pe parcurs, procesul de integrare în prezent a avansat considerabil pe axa
monetară (monedă unică, politică monetară unică, Bancă Centrală Europeană) dar nu și pe cea
fiscală în egală măsură, statele membre păstrându-și un nivel foarte ridicat de autonomie în materie
de politici bugetare și fiscale. Din aceste considerente, am pus accentul pe importanța procesului
de armonizare a politicilor bugetare și fiscale ale statelor membre, îndeosebi ale celor care participă
la zona euro.
Pivotul analitic asupra căruia am focalizat demersul de cercetare a fost asumpția că
armonizarea politicilor bugetare și fiscale presupune analiza mecanismului european de stabilitate,
a prevederilor Tratatului asupra stabilității,coordonării și guvernanței, intrat în vigoare de la
data de 1 ianuarie 2013. În această parte a lucrării, am acordat o anumită importanță radiografierii
celor mai interesante opinii, regăsite în literatura de specialitate, în ceea ce privește Tratatul privind
noua guvernanță financiară și bugetară. Am fost permanent conștient de faptul că avansarea
procesului de integrare economică la nivel european poate avea, pe lângă numeroasele și
consistentele efecte pozitive - directe sau indirecte - și o serie de costuri asociate, derivate din

13
specularea de către anumite grupări de interese a vulnerabilităților asociate creșterii complexității
procesului de funcționare a economiei unei entități de o asemenea anvergură.
În ultima parte a lucrării m-am ocupat de componenta informală a economiei europene
agregate, identificând determinanța proliferării acesteia și propunând câteva modalități de
combatere a economiei ilegale, respectiv evaziunii fiscale și criminalității financiare, accentuat
transfrontaliere, toate acestea raportate la noua disciplină bugetară și fiscală din cadrul zonei euro.
O altă zonă de interes analitic a fost cea referitoare la locul și rolul pe care îl mai poate juca
Uniunea Europeană la nivel global. Din această perspectivă, se poate regăsi în lucrare un tablou
cuprinzător al perspectivelor economiei mondiale, accentul fiind pus pe locul ce revine economiei
statelor membre ale Uniunii Europene. Ideea de bază, asupra căreia am insistat, a fost aceea că,
dacă se va performa în direcția combaterii comportamentelor incorecte - economiei nefiscalizate,
evaziunii fiscale și criminalității financiare - se vor putea identifica resurse importante pentru
creșterea veniturilor bugetare. O mai mare rigoare și fermitate în ce privește combaterea
comportamentelor anticoncurențiale și conformarea în raport cu reglementările comunitare și
naționale poate deveni un suport solid reglementar și comportamental, pentru aplicarea
angajamentelor regăsibile în clauzele Tratatului privind noua guvernanță financiară și bugetară a
Uniunii Europene.
De asemenea, cercetarea mea a relevat modul în care se intenționează să se mențină
deficitul structural al respectivelor state, în cadrul limitelor convenite (să fie mai mic de 1,5% din
PIB), la nivelurile considerate gestionabile pentru asigurarea echilibrelor macroeconomice
generale și sectoriale necesare bunei funcționări a economiilor care se doresc a fi moderne și
responsive în fața marilor provocări, alimentate de procesele de globalizare și de regionalizare.
Pe baza radiografiilor analitice efectuate, folosindu-mă de lectura personalizată a unei
bogate literaturi de specialitate, respectiv de o relevantă și consistentă bază documentară, am
prezentat mai multe tablouri sinoptice multiparametriale pentru economiile statelor care participă
la experimentul european de integrare economică, punând accentul pe diagrama relaționară, având
ca vector metodologic dimensiunea comercială, între economiile statelor membre ale UE, precum
și între aceste economii și statele terțe cu care s-a dezvoltat în decursul anilor o stufoasă diagramă
de relații bazate pe diferite niveluri de preferențialitate. UE oferă astăzi cea mai complexă și
diversificată rețea de raporturi economice cu statele terțe, unde se aplică sinergic atât clauza
națiunii celei mai favorizate, cât și, practic, toate genurile de aranjamente de tip preferențial.

14
 Cititorul va regăsi în acest text elementele de rezistență, și anume faptul că uniunea
monetară europeană constituie un experiment fără precedent în istorie, fiind vorba de prima
integrare de o asemenea anvergură. Susțin această asumpție pe faptul că asistăm, de peste 15 ani,
la un experiment macro și mondoeconomic inedit, întrucât au fost preluate la nivel supranațional
o serie de atribute ale suveranității economice, fără a se fi procedat în prealabil la o unificare
politică sau bugetară funcțională. Așa cum am desprins din literatura de specialitate, a devenit
evident pentru toate straturile societății europene că, din momentul trecerii la stadiul de uniune
monetară, problema coordonării şi, mai mult decât atât, aceea a uniformizării politicilor bugetare
nu mai putea fi ocolită.
Sunt numeroase studii empirice relevante din care rezultă că, în pofida iminenței acestui
deziderat, trecerea cu curaj la ceea ce specialiștii au denumit „federalism bugetar„ s-a confruntat
cu foarte numeroase și aproape inexpungnabile obstacole, generate și apoi alimentate în principal
de temerea conform căreia, prin translatarea la nivel supranațional a unor atribute ale suveranității
fiscale, se poate ajunge la mai multe concluzii, printre care cele mai importante au fost teama de o
redistribuire necontrolată a resurselor şi reacțiile subiective ale unor straturi ale societății europene,
conexe cu îngrijorarea că vor fi afectate o serie de susceptibilități.
Pe fondul complexelor stări de turbulență macroeconomică și financiară care au luat,
începând cu anul 2008, forma foarte complexei crize economice și financiare globale, subiectul
sensibil al federalismului a revenit în centrul preocupărilor ca variantă posibilă, alternativa fiind,
în continuare, politica fiecărui stat suveran de repartizare a veniturilor şi cheltuielilor în cadrul
bugetului naţional. Se pot identifica mai multe voci care pledează pentru instaurarea la nivel
european a unui instrument bugetar unic, respectiv dotarea uniunii cu un buget federal, după
modelul Statelor Unite ale Americii sau Canadei. Această provocare nu este ușor de atacat atât
datorită tradițiilor reglementare și instituționale definitorii pentru arhitectura integrativă
europeană, cât și datorită noilor evoluții alimentate și exacerbate de către fenomenele de criză.
Trebuie amintit faptul că osatura principială a Uniunii Europene are în centrul său principiul
“subsidiarităţii”, înscris în Tratatul de la Maastricht (art. 3, lit. B) în baza căruia s-a garantat
autonomia bugetară naţională. Deși atât teoria economică standard, cât și cvasitotalitatea studiilor
empirice elaborate, au subliniat apăsat că este necesar întregul mix monetaro-fiscal pentru a se
conferi nivelul dorit de optimalitate la ceea ce se dorea a fi zona monetară europeană, progresele
în această direcție au rămas modeste, statele membre ezitând să facă pașii care se impuneau. La

15
nivelul Uniunii Europene, s-a ezitat să se întreprindă pașii concreți ceruți de raționalitatea
economică și s-a optat pentru o serie de soluții de compromis.
„Odiseea„ criteriilor de convergență a continuat să genereze permanent atractivitate la
nivelul literaturii de specialitate, cei mai mulți specialiști analizând sustenabilitatea și raționalismul
acestora. A ieșit clar în evidență faptul că toate aceste criterii au fost rezultatul compromisului între
adepții „școlii monetariste„ și cei ai „ școlii teoriei economice standard„. Din acest arbitraj
conceptual au rezultat criterii de natură calitativă cărora li s-au atașat, oarecum forțat, ținte
cantitative destul de greu de îndeplinit fără artificiile de natura politicilor economice. În acest sens,
se pot spune multe despre oricare dintre „criteriile de la Maastricht”, care au rămas mai ales în
zona nominalității. Ceea ce nu se poate afirma convingător este că acestea au țintit atingerea
nivelului dezirabil de convergență reală. Întrucât, prin îndeplinirea acestor criterii, nu s-a vizat
atingerea convergenței reale, efectele s-au putut vedea pe larg cu ocazia primului val de turbulențe
economice regionale și globale, începute în anul 2008. Pentru demersul meu analitic este
exemplară situația criteriului agregat referitor la sănătatea finanțelor publice. Deși coeficientul de
relativitate al acestui criteriu s-a sperat că va fi pe alocuri atenuat prin adoptarea “Pactului de
stabilitate şi creştere”, realitatea a demonstrat că “eternizarea” plafonului de deficit public nu a
creat fundamentele dorite pentru ca șocurile asimetrice atașate zonei monetare să fie absorbite în
mod automat și să nu conducă la crize structurale, aceea a creditelor suverane fiind cea mai vizibilă.
Analiza efectuată mi-a permis să surprind faptul că, în situaţia specifică a Uniunii
Europene, s-a eșuat în tentativa obținerii unui dozaj optim între cele două politici macroeconomice
care alcătuiesc aşa-numitul “policy mix”, rezultanta fiind o combinaţie optimă a mai multor politici
bugetare, pe fondul unui deziderat, mereu amânat, al implementării unei politici bugetare comune.
La nivel european, doctrina federalismului i-a animat atât pe precursorii teoretici ai
procesului de integrare europeană, cât și pe decidenții tuturor etapelor prin care a trecut acest
proces. O serie de economiști4 au relevat faptul că „discuțiile cu privire la alternativele în materie
de politică fiscală s-au concentrat mai ales asupra măsurii în care statele membre ale UE au
îndeplinit criteriile de la Maastricht și a modului în care Pactul de Stabilitate și Creștere s-a
dovedit sau nu suficient de restrictiv în practică”. Ceea ce s-a abordat mai puțin a fost gama de
provocări noi pe care le ridica tipul de politică fiscală necesară pentru o arhitectură integrativă de

4
Baimbridge, M., Whyman, P., (2004), Fiscal federalism and European economic Integration, Routledge, London

16
genul UEM. O astfel de nouă paradigmă nu mai poate rămâne la stadiul de excepție, ci trebuie să
devină regula, mai ales pentru că este nevoie de un plus de sinergie pentru că întregul nu poate fi
ceva mai bun decât suma părților sale. Trebuie luate în considerare experiențele de succes,
operaționale la nivelul arhitecturilor statale de tip federal (SUA - Canada) în care, pentru
asigurarea sănătății finanțelor publice, pe lângă fiscalitatea specifică fiecărei regiuni, se apelează
la scheme fiscale unice la nivel federal care iau forma unor taxe specifice și a unor mecanisme
funcționale de transfer al veniturilor colectate.
Așa cum se va regăsi și în această lucrare, la nivelul Uniunii Europene mai sunt destul de
multe de făcut în această direcție. Un sistem fiscal de tip federalist are mai multe avantaje pentru
mersul înainte al procesului de integrare monetară și pentru sănătatea procesului de guvernanță
economică la nivel european. Așa cum au demonstrat cei mai mulți cercetători ai fenomenului de
integrare monetară, existența șocurilor economice externe poate submina serios funcționarea
politicii monetare unice. Un sistem fiscal armonizat (la modul ideal, chiar unic) poate reprezenta
o rețea de siguranță în lupta cu aceste șocuri, mai ales atunci când nu se mai poate apela la
flexibilitatea cursurilor de schimb. O altă provocare la adresa zonelor monetare este aceea legată
de paleta de externalități asociate unui astfel de agregat macroeconomic. O politică fiscală de tip
federalist poate ajuta la internalizarea unora dintre externalități, fie acestea pe partea veniturilor
sau pe aceea a cheltuielilor de natură bugetară. Mai mult, întrucât stadiul de uniune economică și
monetară necesită cel mai ridicat nivel de coeziune economică, socială și teritorială, este necesar
un mecanism de redistribuire a veniturilor foarte modern care să stea la baza nivelului cerut de
solidaritate socială în toate statele participante. Pentru aceasta, devine necesară o arhitectură
instituțională comună care să administreze aceste fluxuri.
În această direcție, unele încercări pot fi identificate în ecuația procesului de avansare a
integrării la nivel european, începând cu anul 2000, când s-a conferit ecuației macroeconomice o
dimensiune strategică prin adoptarea documentelor emblematice Agenda 2000, Strategia de la
Lisabona, Strategia Europa – 2020 și a perspectivelor financiare multianuale, pentru un
orizont de timp de 7 ani. Convenirea plafoanelor bugetare minime, pentru o perioadă mai lungă de
timp, a fost menită să elimine o parte din restricțiile generate de anualitatea bugetelor la nivel
național și comunitar, permițându-se astfel atacarea unor proiecte de mai mare anvergură care
necesită perioade de realizare mai mari decât permitea bugetul adoptat în fiecare an. Cu toate
atuurile acestei noi abordări, nu se poate afirma că Uniunea Europeană a procedat la schimbarea

17
de fond a paradigmei fiscale. Pe parcursul lucrării am analizat o parte dintre vulnerabilitățile
operaționale ale acestor mecanisme inovative.
Un subiect care s-a dovedit permanent a fi sensibil este cel legat de dimensiunea optimă a
bugetului comunitar. În primii ani de după introducerea monedei euro, experţii au recomandat ca
bugetul comunitar să reprezinte 1,75% - 2% din PIB-ul global al Uniunii Europene. Deși teoria
economică susține că, în cazul unei zone monetare care se dorește să aibă un nivel acceptabil de
optimalitate, trebuie create mecanismele automate de stabilizare în fața șocurilor asimetrice
(externe sau interne, de partea cererii sau a ofertei), realitatea a arătat că problema introducerii
unui instrument sau fond de stabilitate, menit să ajute ţările membre să combată şocurile asimetrice
sau problemele conjuncturale, deşi discutată, nu a obținut și pașii concreți în direcția
funcționalității.
Deși bunele intenții pe această axă nu au lipsit și, la nivel național, se pot identifica o serie
de bune practici (Finlanda5 a constituit un astfel de fond realizat pe baza unui acord între guvern,
patronate şi sindicate, independent de bugetul administraţiei publice), concretizarea ideii la nivel
comunitar a avut mult de așteptat, primii pași fiind făcuți doar în ultimii ani și sub presiunea crizei
economice și financiare cu care s-a confruntat Uniunea Europeană.
Valențele și limitele acestui proces sunt abordate într-o anumită parte a prezentei lucrări de
doctorat. Ideea asupra căreia mi-am axat demersul analitic a fost aceea conform căreia politica
monetară unică implică întărirea în continuare a rolului jucat de buget în vederea menţinerii
stabilităţii UEM.

5
Gaftoniuc, S., (2012-2014), Politici economice europene, Note de curs ASE

18
CAPITOLUL 1. CRITICA PACTULUI DE STABILITATE ȘI CREȘTERE

„Ştiu foarte bine că pactul de stabilitate este stupid, aşa cum sunt toate
deciziile rigide” – Romano Prodi, interviu acordat ziarului “Le Monde”,
17 octombrie 2002.

Așa cum au arătat specialiștii care s-au ocupat de procesul de integrare monetară
operațional la nivel european, criteriile de convergență cuprinse în Programul Delors (adoptat în
1979) și apoi preluate în Tratatul de la Maastricht, au fost rezultatul compromisului posibil între
mai multe filozofii integraționiste. La acel moment, operaționalizarea procesului de îndeplinire a
acestor criterii s-a dovedit a fi una complexă, fiind necesară identificarea mecanismelor specifice
de verificare a conformării cu aceste cerințe, mai ales după ce s-a lansat uniunea monetară. În
aceste circumstanțe, a trebuit să fie conceput Pactul de Stabilitate și Creștere (PSC). Bazele
legale ale acestei arhitecturi reglementare și instituționale se găsesc în art. 121 și art. 126 ale
Tratatului cu privire la Funcționarea Uniunii Europene (colocvial denumit Tratatul de la
Maastricht). Printr-un document anexă la acest Tratat (Protocolul nr. 12) se reglementau
procedurile de deficit bugetar excesiv și valorile referențiale cu privire la deficitul bugetar și la
datoria publică, ambele ca procent din PIB. În Art. 136 al Tratatului sunt cuprinse măsurile care
urmau a fi adoptate pentru ca zona euro să funcționeze adecvat. Acestea vizau și o serie de
sancțiuni care se puteau aplica statelor care se abăteau de la angajamentele asumate. Aceste
elemente de cadru reglementar au stat la baza măsurilor întreprinse care au luat forma unor
documente reprezentative pentru noua guvernanță economică la nivel european (este vorba de “Six
Pack” sau „Two Pack”) prin care se configurează un mecanism îmbunătățit de supraveghere și
monitorizare a comportamentului statelor participante la zona euro.
În elaborarea acestei prime părți a lucrării, am pornit de la prezumția conform căreia rolul
primordial al mixului de politici macroeconomice și sectoriale este să contribuie la menținerea în
zona pozitivă a echilibrelor dinamice la nivel societal și să atenueze dezechilibrele conjuncturale
atât cât este posibil. Cu alte cuvinte, orice mix de politici publice trebuie să conducă la generarea
unei creșteri economice sustenabile și la evitarea intrării economiei în starea de recesiune,
respectiv la atenuarea efectelor acestora.

19
 Acest deziderat nobil, generic și integrator, se poate traduce prin numeroase pachete de
măsuri economice și sociale care pot ținti practic toate fațetele tabloului societal. Se poate ilustra
cu lupta împotriva puseurilor inflaţioniste sau cu intervenţiile menite să maximizeze efectul de
sinergie al schimbărilor structurale determinate de şocurile tehnologice. Măsurile de asanare
economică sunt absolut necesare pentru a se asigura buna funcționare a piețelor, mai ales în prezent
când, pe măsură ce avansează procesul de globalizare, piețele devin rețele.Rețeaua de fluxuri
comerciale transfrontaliere este înglobată în lanțuri creatoare de valoare (supply chains) puternice,
în afara cărora este tot mai greu de imaginat performanța economică.
Teoria economică standard statuează că, pentru a adopta și implementa cel mai bun mix
de politici publice, autoritățile decizionale trebuie să se folosească de trei categorii de astfel de
politici, și anume:
 politica bugetară – menită să asigure instrumentarul prin intermediul căruia guvernele
susțin sau stimulează anumite sectoare ale economiei sau creează premisele pentru
menținerea între anumite limite a altora, apelând la instrumentul fluxurilor de resurse
colectate la nivelul bugetului național;
 politica monetară – vizează modul în care banca centrală gestionează fluxul național de
lichiditate necesar creșterii economice. În ecuația acestei părți a mixului de politici publice
regăsim administrarea agregatelor monetare și politicile de credit. Cele mai importante
roluri ale politicii monetare sunt: controlul procesului de evoluție a prețurilor (gestionarea
inflației) și menținerea stabilităţii financiare. Pentru a dota societatea cu o politică monetară
proactivă, autoritățile monetare folosesc instrumente de intervenție directă sau indirectă:
rezervele minime obligatorii, rata dobânzii de refinanțare, operațiunile de „open market”,
țintirea inflației.
 politica în domeniul cursului de schimb – componenta sensibilă a politicii publice
monetare vizează pachetul de măsuri necesare pentru a se asigura stabilitatea dinamică a
celui mai complex preț al unei economii și anume prețul banilor. Cu privire la acest tip de
politică publică, în literatura de specialitate s-au consacrat mai multe teorii, care au luat ca
vectori de referință: paritatea puterii de cumpărare, echilibrele dinamice existente la
nivelul contului curent al balanței de plăți externe şi echilibrele la nivelul fluxurilor de
capital.

20
 În contextul Uniunii Economice şi Monetare, statele care au decis să adopte moneda unică
nu mai dispun de instrumentul monetar şi de flexibilitatea ratelor de schimb pentru amortizarea
fluctuaţiilor macroeconomice. Recunoașterea importanței echilibrelor monetare și a conexiunii
acestora cu mediul fiscal și economic real poate fi desprinsă și din analiza demersurilor întreprinse
după adoptarea efectivă a monedei unice. Insuficiența măsurilor întreprinse cu scopul de a se
asigura nivelul de convergență necesar, în cazul economiilor statelor care au îmbrățișat politica
monetară unică, se datorează și cadrului reglementar acceptat. După cum se știe, obiectivul central
urmărit, prin adoptarea Pactului de stabilitate şi creştere, era garantarea autonomiei bugetare a
statelor membre și menținerea sub control a deficitelor publice. Se spera că astfel macroechilibrele
se mențin la nivel gestionabil și se evită situațiile care ar putea pune în pericol stabilitatea monetară
şi financiară a zonei euro în ansamblul său.
Pe parcursul anilor ‘90, evoluțiile care au fost înregistrate la nivelul tabloului de bază al
finanţelor publice în țările membre ale arhitecturii integrative europene nu au fost cele mai
îmbucurătoare. Se poate spune că am asistat la o abatere îngrijorătoare de la angajamentele
asumate și la o golire de conținut a Pactului de Stabilitate și Creștere. În versiunea sa iniţială,
Pactul de stabilitate a ocazionat o paletă foarte diversă de opinii. O parte dintre specialiștii
fenomenului monetar european l-au criticat, aducând argumente solide de natura teoriei economice
moderne. Alții au găsit o serie de zone de valoare adăugată, conexe cu acest exercițiu de natură
reglementară și au opinat că, dacă se procedează la ajustările care se recomandă la un moment dat,
criteriile de convergență pot fi respectate. Cum este și firesc, adevărul este undeva la mijloc,
realitatea arătând că, prin raportare la angajamentele asumate, acestea s-au dovedit a fi incapabile
să gestioneze finanţele publice în sensul impus de Tratat şi de Comisia Europeană, instituţia care
ar fi trebuit să vegheze din start asupra respectării sale.

1.1. Integrarea monetară europeană la confluență cu starea de incertitudine.

Lecțiile perioadei 1980-1990

Dezideratul de integrare monetară la nivelul Uniunii Europene s-a aflat pe agenda

decidenților dar și în șantierele editoriale ale mediului academic (chiar dacă doar la nivelul
potențialității sale și al posibilelor efecte) de la momentul demarării primilor pași în această
direcție. În logica neofuncționalistă era cuprinsă aserțiunea conform căreia avansarea procesului

21
de integrare în anumite sectoare ale economiei - în cazul integrării europene, integrarea la nivelul
pieței bunurilor și al sectoarelor agricol și industrial - va crea premise pentru începerea integrării
și în alte sectoare (era vizată integrarea monetară). Ajungerea la consens în ceea ce privește
momentul și condițiile când poate demara acest exercițiu, nu a fost foarte ușoară. Un moment
referențial pentru avansarea procesului de integrare monetară a fost cel al adoptării, în anul 1971,
a Planului Werner în care se avansa ideea realizării, pe parcursul deceniului 1971-1980, a
stadiului de Uniune Economică și Monetară. Evoluțiile care au avut loc la nivelul Sistemului
Monetar Internațional (ale cărui baze fuseseră puse în 1944, la Bretton Woods), fenomenele
complexe cu care s-a confruntat economia mondială în acea perioadă și extinderea Comunităților
Europene prin aderarea, începând cu anul 1973, a altor trei state (Marea Britanie, Danemarca și
Irlanda) și-au pus amprenta în mod negativ asupra acestui demers și au condus la amânarea
punerii în aplicare a acestui deziderat.
În literatură regăsim numerose analize care au avut ca obiect politicile macroeconomice,
autorii acestora aducând o serie de critici la adresa modului în care acestea au fost concepute și
aplicate. Nici politicile macroeconomice concepute pentru stadiul de uniune economică și
monetară nu au fost ocolite de o serie de critici, referitor la caracterul lor inadecvat și la
implementarea ezitantă a unor măsuri recomandate de teoria economică standard cu privire la
zonele monetare. Traseul pe care l-a parcurs procesul de integrare la nivel european se compune
din câteva etape interesante, fiecare având doza sa de dinamism sau lâncezeală și relevând progrese
sau vulnerabilități. Fiecare pas întreprins atât pe axa adâncirii procesului, cât și în direcția
extinderii grupării a permis desprinderea unor învățăminte și pregătirea mai bună a stadiului viitor.
Anii `70 și prima parte a anilor `80 au fost catalogați ca o perioadă de „euroscleroză„
datorită stagnării procesului de integrare. Pe fondul circumstanțelor regionale și globale
îmbunătățite, la mijlocul anilor 80 a demarat procesul de relansare a dinamicii integrării
ajungându-se la adoptarea, în 1987, a Actului Unic European prin care se lansa stadiul de piață
comună, precursorul obligatoriu al celui de uniune economică și monetară. Întotdeauna s-a căutat
relevarea unor perioade faste ale oricărui proces de remodelare a unor arhitecturi economice,
decidenții politici căutând existența unei perioade pe care să o poată eticheta drept o “epocă de
aur” a politicilor macroeconomice. Consultarea literaturii de profil mi-a permis să iau notă de
faptul că o astfel de perioadă, în care analizele economice s-au focalizat în principal asupra
managementului cererii, nu se regăsește decât poate în imaginaţia unor lideri politici. Avem

22
numeroase motive să afirmăm că, pe parcursul celor trei decenii anterioare lansării monedei euro
(anii 1970-2000), la nivel european politicile bugetare şi monetare nu pot fi considerate a se plasa
la cel mai înalt nivel de sustenabilitate. Așa cum aprecia metaforic Baverez N.6, perioada poate fi
considerată drept cea compusă din cei “treizeci de ani care inspiră milă” și se caracterizează
printr-un activism bugetar entropic, combinat cu politici monetare în care sunt relevante o serie de
obiective strategice și tactice ambigue și insuficient fundamentate argumentativ.
Am asistat la un „dans de societate„ cu mulți pași înainte și înapoi. Ceea ce poate fi adus
în sprijinul acestei aserțiuni este faptul că, în perioadele de încetinire a creşterii economice,
politicile bugetare erau relaxate în mod nepermis (sau nerecomandabil) iar, în perioadele de avânt
economic nu se întreprindeau măsurile necesare pentru a se asigura starea de echilibru
macroeconomic dinamic. Astfel, o greșeală cu efecte de antrenare consistente a fost cea derivată
din faptul că utilizarea instrumentarului de natură bugetară pentru a se asigura relansarea
economică, a fost considerată drept o soluție magică. Relansarea prin buget a reprezentat răspunsul
firesc la orice tip de şocuri economice.
Așa cum voi prezenta în capitolul următor, adepții teoriei zonelor monetare optime susțin
că astfel de arhitecturi integrative trebuie să se doteze cu mecanisme automate de reacție la șocurile
interne sau externe la care sunt expuse economiile moderne. Unii dintre autorii analizați7 au relevat
faptul că șocurile cărora au trebuit să le facă față, în perioada anilor ’70 – ‘80, economiile statelor
participante la exercițiul european de integrare au fost, în primul rând, şocuri determinate de
preţuri, salarii şi productivitate. Pentru a se adapta la aceste evoluții imprevizibile și a menține sub
control posibilele efecte negative a devenit necesară adoptarea unor reforme structurale articulate
dar și implementarea unor măsuri punctuale, cum ar fi: creşteri salariale moderate, crearea cadrului
reglementar și instituțional favorabil asigurării concurenței nedistorsionate sau consolidarea și
diversificarea formelor cooperării economice internaţionale. În pofida măsurilor pro sau anticiclice
care au fost adoptate în toată această perioadă, trebuie menționat faptul că autorităţile monetare,
cele mai multe neavând nivelul cerut de autonomie în raport cu birocrația guvernamentală, au
refuzat multă vreme să se angajeze cu fermitate în lupta contra inflaţiei. În pofida convingerii
doctrinare că, dacă se lasă neîngrădită evoluția prețurilor, vor intra automat în funcțiune corelațiile

6
Baverez, N.,(1999), Les Trentes piteuses, Point Seuil, Paris
7
Fischer, S, (1993), The Role of Macroeconomic Factors in Growth”, Journal of Monetary Economics, Vol. 32,
p.485-512

23
macroeconomice de bază, ceea ce va conduce la diminuarea șomajului și la creșterea economică,
realitatea macroeconomică relevantă pentru climatul european integrat a arătat că, în cea mai mare
parte a perioadei, nu s-a stimulat procesul de relansare.
Acest sistem imperfect s-a menținut cu o consecvență demnă de o cauză mai bună până în
prima parte a deceniului nouă al secolului al XX-lea. Așa cum rezultă și din lucrările referențiale
pentru acest domeniu al economiei, „nivelul ridicat al inflaţiei conducea la creșterea nivelului de
impozitare indirectă a deţinătorilor de titluri de datorie publică„, permițându-se practicarea unor
dobânzi în relație foarte slabă cu rata inflației. Se producea ceea ce Keynes denumise
“eutanasierea rentierului”8, preconizându-se prin aceasta ieşirea economiei din criză. Datorită
acestui tip de prelevări, nedureroase în aparenţă, datoriile publice din Europa au fost menţinute la
un nivel destul de scăzut şi aceasta până la începutul deceniului 9, cu toate derapajele bugetare
considerabile pe care le-au generat ulterior acestea.
Într-un astfel de climat al iraționalității comportamentale, s-a asistat la diminuarea nivelului
de coerenţă în planul corelațiilor macroeconomice de bază, întrucât inflaţia a început să alimenteze
un cerc vicios care conducea la diminuarea nivelului de competitivitate al produselor și serviciilor
oferite de către producătorii europeni. La acest tablou macroeconomic alterat a contribuit și
accentuarea concurenței între statele membre, în ceea ce privește nivelul de depreciere al
monedelor naționale. Deși, începând cu 1979, la nivel european a devenit funcțional Sistemul
Monetar European (prin care se încerca corectarea disfuncționalităților specifice unui alt
exercițiu de integrare monetară – Șarpele Monetar European – lansat în 1972), mecanismele și
resursele de care dispunea această arhitectură de integrare monetară erau insuficiente pentru a se
asigura stabilitatea dorită a cursurilor de schimb și a se crea premisele bunei funcționări a uniunii
vamale și apoi a pieței unice interne. Trebuind să facă față unei noi și periculoase provocări, aceea
a menținerii dezideratului de stabilitate a prețurilor și încercând să se inspire din experiența din
acel moment pe care o oferea Sistemul Federal de Rezerve din Statele Unite ale Americii, băncile
centrale europene au adoptat politici monetare specifice (denumite politici de țintire a inflației)
sperând că astfel se menține controlul asupra evoluției celor mai relevante echilibre
macroeconomice. Apelându-se la politici monetare cu grad mai mare de restrictivitate și

8
Keynes, J. M., (2009), Teoria generală a ocupării forței de muncă, a dobânzilor și a banilor, Editura Publică,
București

24
folosindu-se instrumentarul de intervenție indirectă (îndeosebi practicarea de dobânzi de
refinanțare mai ridicate) s-a putut obține o anumită stabilizare a prețurilor și a cursurilor de schimb
dar, în ultima parte a deceniului opt și în primii ani ai deceniului nouă, a fost afectată din nou
creșterea economică și au fost amplificate fenomene negative precum creșterea subutilizării forței
de muncă și reducerea nivelului de competitivitate externă a produselor și serviciilor europene.
În acest context nou, politicile bugetare expansioniste au condus la acumularea, în timp
de pace, a unor datorii publice impresionante, ceea ce a redus puternic eficienţa cu care se poate
apela la instrumentarul bugetar în vederea asigurării unui echilibru dinamic la nivelul întregii
economii.9 Încă de pe la mijlocul deceniului 90, datoriile publice atinseseră niveluri record care au
rămas până în momentul de faţă: Italia, cu peste 120% din PIB, Spania peste 60%, Germania,
Franţa şi Regatul Unit, cu 60-70%, ceea ce nu mai permitea politicii bugetare să fie
expansionistă, deşi conjunctura economică cerea acest lucru. Criza recentă a datoriilor suverane
din Europa a amplificat şi mai mult acest proces.10
Încă de la lansarea din 1999 a monedei unice, majoritatea specialiștilor au atras atenția
asupra faptului că peisajul economic și social european are un nivel prea mare de eterogenitate
pentru a face față cu succes unui șoc economic de mare anvergură. În loc să se atenueze, de la
începerea fazei a treia a stadiului de uniune economică și monetară, inegalitățile la nivelul spațiului
economic european s-au accentuat. Formele pe care le-au luat acestea sunt diverse, iar nivelurile
la care se manifestă sunt tot mai numeroase. Capacitatea statelor care participă la zona euro de a
rezista șocurilor a fost cea mai mare provocare pentru acestea, încă de la momentul inițial al
începerii funcționării acestui agregat monetar complex. Ceea ce a amplificat și mai mult
vulnerabilitățile a fost absența uniunii bancare și armonizarea fiscală fără de care sensibilul mix
monetaro-fiscal nu poate fi considerat funcțional. În cazul unei uniuni monetare, cum este zona
euro, regăsim o serie de șocuri asimetrice reale care sunt conexe cu competitivitatea externă și sunt
alimentate prin intermediul fluxurilor comerciale derulate de actorii economici europeni cu
partenerii lor din statele terțe. Datorită imposibilității de a se apela la ajustarea economică prin
intermediul politicilor de curs de schimb (moneda și politica monetară unică nu pot ține seama de
interesele specifice ale țărilor participante) efectele șocurilor externe reverberează către piața

9
Hein, E., Truger, A., (2013), Finance-dominated Capitalism in Crisis – the Case for a global Keynesian New
Deal, Journal of Post Keynesian Economics, 2012/13, 35 (2): 183- 210
10
Lane, P.R.,(2012), The European Souvereign Debt Crisis, The Journal of Economic Perspective, Vol. 26, p 49-67

25
muncii. Pentru a menține sub control efectele negative asupra ratei de ocupare, mai multe state din
zona euro au apelat la pachete de măsuri de natură fiscală, adeseori necorelate cu cele ale altor
state din regiune. Resursele bugetare ocazionate de aceste scheme de intervenție au exercitat
presiuni asupra deficitului bugetar și datoriei publice, ceea ce a condus la atingerea nivelului de
atenție stabilit în Pactul de Stabilitate și Creștere.
Criza datoriilor suverane este încă un semnal de alarmă, care ar trebui luat în seamă dacă
nu se dorește ca zona euro să fie confruntată cu un destin nu dintre cele mai favorabile. Nu este de
neglijat sentimentul persistent la nivelul unora dintre actorii pieței că este posibilă dezmembrarea
zonei euro dacă nu se întreprind măsurile pe care le impune raționalitatea economică. Investitorii
înțeleg că orice stat care se confruntă cu probleme legate de finanțarea datoriei publice se poate
gândi la părăsirea zonei euro pentru a putea să transforme riscul de creditare în risc de natură
inflaționistă, risc care pare mai facil de administrat. Unii consideră că părăsirea zonei euro ar putea
permite o mai bună monetizare a procesului și ar putea fi o alternativă de ultimă instanță în ideea
creșterii competitivității, fără costuri nesustenabile. Cei mai mulți economiști atrag atenția asupra
dezavantajelor unei asemenea atitudini. Dintre acestea, cele mai palpabile și periculoase par a fi:
inflația dusă la niveluri ridicate cu costuri iraționale și greu reversibilă; costurile pentru terți foarte
ridicate, datorită plusurilor de incertitudine alimentate și sumelor mari în euro aflate în rezervele
naționale și în portofoliile firmelor sau persoanelor fizice. Acestea sunt subiecte asupra cărora
cercetătorii ar putea în continuare să se aplece mai dedicat și cu mai mare profunzime.

1.2. Economie versus politică în ecuația bugetară europeană

Instrumentele cu ajutorul cărora autoritățile guvernamentale își propun să asigure punerea

în aplicare a programelor politice sunt foarte diverse. Dozarea acestor instrumente depinde de
doctrina sau de ideologia la care se atașează partidul sau coaliția aflată la guvernare. În acest
proces, în care asistăm la o împletire complexă între preceptele științei economice și cele ale
instituționalismului și managementului politic, politica bugetară a jucat permanent un rol
important. Dilema pe care cercetătorii fenomenului trebuiau să o clarifice a fost aceea legată de
eficiența instrumentarului de politică bugetară, mai ales că circumstanțele mondo și
macroeconomice s-au schimbat radical în ultimele decenii. Rețeaua de instituții specifice
democrației și statului de drept joacă un rol esențial în procesul de implementare a diverselor etape

26
ale unei politici publice: conceperea diagramei de stimulente de natură bugetară și fiscală,
menținerea sub control a dozei de incertitudine din societate, crearea și folosirea pârghiilor cu care
se poate genera creștere economică și prosperitate. În acest proces, un rol important îl deține
calitatea administrației publice care poate deveni un stimulator al progresului sau o frână în calea
acestuia.
Cazul Uniunii Europene este complex pentru că aici coabitează trei niveluri la care
regăsim forme ale administrației publice (regional, național și comunitar). Pentru operaționalizarea
acestor arhitecturi administrative este nevoie de resurse bugetare atât la nivel național, cât și la
nivel comunitar. Potrivit tratatelor, Uniunea Europeană își poate „ îndeplini obiectivele dacă
dispune de mijloacele care sunt gestionabile și adecvate competențelor sale...și le fac conforme
cu diferitele politici sectoriale„ 11
Având în vedere dezideratele impresionante pe care și le-au
propus statele membre, s-ar putea desprinde concluzia că și resursele disponibilizate ar trebui să
fie pe măsură, adică foarte mari. Realitatea a arătat însă că, pe parcursul întregului proces de
integrare, s-a menținut permanent un decalaj între intenții și suportul lor material. Experiențele
trecutului ne fac să ne îndoim de capacitatea autorităților publice de a realiza sinergia adecvată
între provocările cu care s-a confruntat gruparea și mijloacele financiare de care s-a dispus, la
fiecare dintre momentele de traseu ale integrării.
Întrebarea pe care și-au pus-o mulți specialiști ai acestui grup de fenomene a fost în ce
măsură a existat o doctrină economică prevalentă pe parcursul întregului proces de integrare sau
măcar în fiecare stadiu al acestuia. Răspunsurile date la această întrebare nu pot fi considerate ca
acceptabile și aceasta nu din cauza economiștilor, ci din aceea a ezitărilor și inconsecvenței
decidenților europeni. Filozofiile integraționiste principale teoretizate și, într-o anumită măsură,
luate ca bază de inspirație pentru derularea procesului, au fost: federalismul, neofuncționalismul,
interguvernamentalismul și guvernanța multinivel. Adepții fiecăreia dintre acestea au
identificat și descris valențele și limitele creșterii dozei de instrumente recomandate.12 Unul dintre
argumentele funcționaliste de bază a fost reprezentat prin ceea ce s-a desemnat a fi „cvartetul
inconsistent” – adică incompatibilitatea dintre comerțul liber, mobilitatea capitalurilor, ratele de
schimb fixe și independența politicilor monetare naționale„.13

11
Vezi Art. 3(6) din Tratatul cu privire la Funcționarea Uniunii Europene.
12
Spolare, E., (2013), What Is European Integration Really About?, Tufts University and NBER
13
Padoa-Schioppa, T., (2004), The Euro and Its Central Bank. Getting United After the Union, Cambridge (MA):
MIT Press

27
 Trebuie precizat că instrumentul financiar este doar unul dintre cele la care se poate apela
pentru a se interveni de la nivelul comunitar. În realitate, multe dintre obiectivele pe care și le-au
propus statele membre pot fi îndeplinite atât pe calea adoptării și implementării unui cadru
reglementar modern, cât și pe aceea a adoptării unor acțiuni coordonate între statele membre astfel
încât să se facă funcționale și sinergice structuri politice, economice și sociale cu tradiții diferite.
Unii specialiști au argumentat că stimularea creșterii economice sustenabile se poate face mai bine
pe calea modernizării cadrului reglementar și instituțional decât prin apelarea la transferuri de
resurse bugetare între statele membre.14 Măsurile de acest gen, întreprinse în diverse etape ale
procesului de integrare, au aparținut diverselor generații pe care le-a cunoscut doctrina economică
dominantă la nivel european. Cvasitotalității acestor comportamente publice li se pot identifica
atât valențe, cât și vulnerabilități. Dacă relansările de tip keynesist puteau fi eficiente în cazul unei
conjuncturi economice caracterizate prin emergența unor procese deflaţioniste sau atunci când se
aprecia că intervenția prin intermediul instrumentarului de politică monetară era ineficientă, acest
tip de atitudine a încetat de multă vreme să mai fie la modă întrucât s-a schimbat radical peisajul
economic european și cel internațional. Mai sunt încă economiști care arată o oarecare nostalgie
după acest gen de abordare. În logica keynesiană se argumentează că este necesar ca, pentru a se
atinge dezideratul de stabilizare economică „ să fie adoptate politici monetare și fiscale adecvate
pentru a se garanta că se va atinge nivelul dorit al creșterii economice„.15 Majoritatea
economiştilor au optat pentru un cadru bugetar pe mai mulţi ani şi pentru reguli mai precise
de comportament bugetar, în locul politicilor discreţionare, cu rezultate adeseori imprevizibile.
Cu toate acestea, se mai păstrează încă mari divergențe de opinii, dilema constând în răspunsul la
întrebarea dacă sunt sau nu necesare limite fixe pentru deficite, datorie publică şi cheltuieli
publice sau dacă trebuie doar limitată recurgerea la calea îndatorării pentru finanţarea anumitor
cheltuieli.
Începând din anii ‘90, s-au intensificat dezbaterile în legătură cu cea mai bună cale de urmat
în ecuația integrării economice europene. Pe acest fond și datorită stadiului către care își propuneau

14
Pelkmans, J., (2008), cited in “Public Finances in the EU”, Conference organised by the Bureau of European
Policy Advisers of the European Commission, 3-4.4., Brussels, p. 25
15
Gali, J., (2005), Modern perspectives on fiscal stabilization policies, Universidad Pompeu Fabra, Department of
Economics and Business, Working Paper. No 830

28
decidenții să deplaseze procesul de integrare (cel de uniune economică și monetară) a debutat
procesul de redefinire de fond a substanței tratatelor în această materie. Primul pas a fost făcut
prin Tratatul de la Maastricht și apoi prin Pactul de Stabilitate și Creștere. Au fost adoptate
prevederi în baza cărora să se poată crea mecanisme regulatorii care să se activeze automat atunci
când mesajele venite dinspre economia reală și piețele financiare semnalau apariția unor șocuri
interne sau externe. Ulterior, o clarificare a acestor mecanisme a fost adusă și prin prevederile
Tratatului de la Amsterdam, în baza cărora s-au pregătit o serie de măsuri menite a facilita
dotarea finanţelor publice cu un sistem de „pilotaj automat”. În baza principiului subsidiarității,
măsurile care se impuneau au rămas în atribuțiile guvernelor naționale care s-au văzut, din punct
de vedere juridic, constrânse într-un mod inedit, capacitatea lor de intervenţie conjuncturală fiind
de acum înainte mult diminuată.
Deşi, la nivelul literaturii de specialitate, s-a pledat în favoarea unui buget de tip federal,
capabil să stabilizeze economiile, în textele tratatelor nu regăsim prevederi în acest sens, din cel
puţin două motive mai importante.
Primul motiv este de natură pur politică. Politicile bugetare au fost dintotdeauna o
problemă de esență a suveranității economice naţionale, considerându-se că pârghiile fiscale sunt
mecanisme redistributive care trebuie să țină seama de specificul fiecărei țări și să contribuie la
rezolvarea decalajelor care se acumulează în societate.
Dezbaterile cu privire la acest subiect au în centrul lor nivelul la care să se plaseze transferul
de suveranitate, din sarcina organismelor naționale în cea a celor comunitare și modul în care se
poate diminua deficitul democratic care ar rezulta din reducerea rolului parlamentelor naționale în
favoarea unor structuri supranaționale, ale căror legitimități democratice sunt încă puse în discuție.
Din această perspectivă, părerile sunt destul de împărțite. Unii experți susțin că se menține încă un
nivel ridicat al deficitului democratic și că ar trebui să avanseze cât mai repede reforma
instituțională la nivelul Uniunii Europene pentru a se diminua acest coeficient. Alții susțin că
aceasta este o falsă problemă și că „ arhitectura instituțională nu conduce la adoptarea unor politci
sectoriale care să fie nedemocratice, instituțiile comune nefiind mai puțin democratice decât cele
din SUA„.16 Se acceptă, de către majoritatea specialiștilor, că există un anumit deficit democratic
dar acesta se datorează lipsei de transparență și excesului de delegare la nivelul procesului de

16
Crombez, C., (2003), The Democratic Deficit in the European Union, Sage Journals, Vol 4, Issue 1

29
legiferare. Literatura de specialitate a acordat mai puțin interes măsurii în care funcționează
adecvat funcția de redistribuire pe care ar trebui să o îndeplinească politica bugetară.
Al doilea motiv este prioritar de natură economică. Cercetările având ca subiect această
componentă a echilibrelor macroeconomice de bază au avut în atenție modul în care statele
participante la zona euro s-au conformat rigorilor specifice politicii monetare unice. S-a plecat de
la asumpția conform căreia este de dorit ca funcţia de ancoră stabilizantă, pe care trebuie să o
îndeplinească politica bugetară, să se exercite la nivel naţional, mai ales în condițiile în care se
menține în continuare un puternic asincronism între economiile naționale, din punctul de vedere
al stadiului în care se află ciclurile de afaceri.17 Consultarea literaturii de specialitate mi-a permis
să iau notă de multiplele fațete ale vectorului analitic “evoluția ciclurilor de afaceri” și să constat
că, în pofida progreselor repurtate în procesul de integrare a economiilor statelor membre,
sincronismul ciclurilor de afaceri, ca și cel al ciclurilor electorale se menține ridicat. Folosind o
foarte relevantă paletă de instrumente de natură metodologică, experții au desprins câteva concluzii
foarte interesante de care am ținut seama în abordarea dimensiunii bugetare a echilibrelor
macroeconomice relevante pentru agregatul integraționist din care face parte și țara noastră
începând cu 1 Ianuarie 2007. Toate aceste cercetări suferă la capitolul veridicității rezultatelor,
îndeosebi ca urmare a dificultăților de a putea utiliza serii dinamice de date pentru perioade mai
lungi de timp și cu grad relevant de comparabilitate. Analizele au relevat diferențe semnificative
în ce privește nivelul de sincronism între ciclurile de afaceri atât pe axa est – vest, cât și pe axa
nord-sud. Toate aceste decalaje își pun amprenta asupra apropierii zonei euro de nivelul de optim
scontat, în conformitate cu preceptele de bază ale teoriei zonelor monetare. Este surprinzător să
luăm act de faptul că „ unele state încă nemembre ale zonei euro au un coeficient de sincronism
mai mare al ciclurilor de afaceri cu cele din alte state ale zonei, spre deosebire de state inițial
membre ale zonei euro cu un grad încă ridicat de asincronism al ciclurilor de afaceri „.18
În pofida acestor scurtcircuite sau poate chiar pornind de la acestea, trebuie menționat
faptul că stadiul de uniune economică și monetară necesită un grad ridicat de coordonare la toate
nivelurile. Coordonarea este cu atât mai stringentă cu cât politicile bugetare practicate de fiecare

17
Miron, D., Alexe, I., Tatomir, C.F., (2013), Current account (IM) balances, real convergence and growth
expectations in central and Eastern Europe. A fresh perspective. Transformations in business
&economics, Volume: 12, Issue: 1A, Pages: 457-472
18
Fidrmuc, J., Korhonen, I., (2006), Meta-analysis of the business cycle correlation between the Euro Area and
the CEECS, CESIFO Working Paper no. 1693 Category 6: Monetary policy and international finance

30
dintre statele membre au reverberații complexe asupra echilibrelor economice din celelalte state
participante la exercițiul de integrare.
Așa cum rezultă din numeroasele studii elaborate pe această temă, politicile fiscale au
efecte pe termen lung, ceea ce în literatura de specialitate a fost desemnat prin „efectul
generațional„. Printre primii economiști care s-au ocupat de acest subiect se află Feldstein19 care
a atenționat asupra necesității ca, la nivelul tuturor grupurilor societale, să se promoveze un
comportament rațional din punct de vedere economic și social. Problema apare cu atât mai de
actualitate în cazul unei uniuni economice cum este UE în care se promovează cele patru libertăți
de circulație, cea a resurselor umane fiind sensibilă și cu efecte pe termen lung. Alți autori au
subliniat că politica bugetară practicată într-o anumită țară, prin care se urmărește relansarea
economică ar putea provoca creşteri de dobânzi pe termen lung în ansamblul uniunii monetare.
Specialiștii au numit acest set de rezultate „efect de evicţiune” arătând că prin direcționarea unei
părți din economisirea privată către finanţarea deficitului public, guvernul reduce, în egală măsură,
resursele financiare susceptibile a fi investite în activități productive, ceea ce poate genera creşteri
ale dobânzilor percepute de deţinătorii de capitaluri şi reduce o parte din proiectele şi investiţiile
productive.
Drept consecință, șocurile bugetare pot fi transmise altor ţări. Astfel, o politică bugetară
expansionistă, practicată în una dintre țările mari, poate pune în pericol stabilitatea preţurilor în
ţările vecine şi obligă Banca Centrală Europeană (BCE) să mărească rata dobânzii de politică
monetară, ceea ce poate conduce la atenuarea ritmului de creștere economică, penalizându-se astfel
cea mai mare parte a zonei euro. Ca urmare a unui complex de provocări cu care s-a confruntat
economia europeană, BCE a practicat o politică monetară destul de prietenoasă, ceea ce a ajutat
într-o anumită măsură mediul de afaceri și autoritățile publice din statele asupra cărora apăsa foarte
tare presiunea datoriilor suverane. Sunt totuși voci care sugerează că BCE ar trebui să își
revizuiască această atitudine şi să procedeze la creșterea rigurozității politicii monetare comune.20

19
Feldstein, M., (1974), Social security, Induced retirement and agregate capital accumulation,. The Journal of
Political Economy, Vol. 82, No. 5 (sept.-oct.), p.905-926

20
Boeckx, J., De Sola Perea, M., Peersman, G., (2017), The Transmission Mechanism of Credit Support Policies
in the Euro Area. ECMI Working Paper No. 3 / June

31
Se insistă asupra faptului că acumularea de deficite care conduc spre o datorie incontrolabilă creşte
riscul de încetare de plăţi şi poate exercita presiuni asupra întregului sistem financiar european.
Soluţia de compromis la care s-a apelat, în baza prevederilor cuprinse în Tratatul de la
Maastricht, constă într-o rețea de mecanisme de monitorizare și supraveghere a politicilor publice
implementate de către statele membre. Aceste proceduri sunt de două feluri: în primul rând,
politicile bugetare, ca şi celelalte politici economice, fac obiectivul unei proceduri de
supraveghere generală, în cadrul marilor orientări de politică economică. Aceste orientări sunt
discutate în cadrul reuniunilor miniștrilor economiei și finanțelor din țările membre (Consiliul
ECOFIN) și sunt puse pe agenda Consiliului European, în fiecare an în luna iunie. În baza opiniei
politice exprimate în cadrul celui mai înalt for de dezbatere politică al UE, Comisia Europeană
(organismul executiv) se concretizează acțiuni concrete și se procedează la dialogul structurat cu
statele membre.
În pofida pașilor concreți făcuți în ultimii ani în direcția unei noi guvernanțe economice
(exemplu – Semestrul European) nivelul de armonizare a politicilor publice este ajustat prin
necesitatea respectării marilor orientări specifice fiecărei ţări în parte. În cazul nerespectării
conduitei prescrise, Consiliul emite o recomandare publică pentru ţara în cauză, iar aceasta trebuie
să se conformeze cu orientarea respectivă (art. 103 din Tratat).
În cadrul UEM supravegherea bugetară constă din obligaţiile prevăzute în Pactul de
Stabilitate şi Creştere (PSC) şi anume:
- obligaţia statelor membre de a atinge un sold bugetar aproape de echilibru sau
excedentar;
- interdicţia de a înregistra un deficit public peste 3% din PIB, cu excepţia unor
circumstanţe deosebite, enunţate limitativ (cazurile unor recesiuni foarte puternice sau
catastrofelor naturale). Totodată, au fost prevăzute sancţiuni financiare pentru aşa –
numitul deficit excesiv;
- elaborarea unui document bugetar pentru mai mulţi ani, (program de stabilitate).
Acesta indica modul în care guvernul înţelege să atingă sau să menţină o anumită
situaţie bugetară în următorii ani;
- examinarea şi validarea acestor programe de către Consiliu, după evaluarea
făcută de Comisie.

32
 După cum se știe, Pactul de Stabilitate și Creștere are două dimensiuni principale. Prima
este dimesiunea preventivă, organismele comunitare urmărind asigurarea sustenabilității
politicilor fiscale pe parcursul unui ciclu economic pe calea stabilirii și realizării obiectivelor
specifice fiecărui stat membru. A doua este dimensiunea corectivă, în baza căreia organismele
comunitare își propun să întreprindă toate măsurile care oferă un plus de siguranță, în ce privește
determinarea statelor membre de a întreprinde măsurile corective de rigoare atunci când bugetele
naționale se apropie de starea de deficit excesiv sau de datorie publică, peste nivelurile convenite
prin Tratatul de la Maastricht. Dacă sunt semnale că există astfel de perspective, Consiliul
Ministerial are posibilitatea să transmită ţărilor respective o serie de recomandări, invitându-le
să modifice traiectoria bugetară, dacă aceasta se îndepărtează de obiectivul de echilibru sau există
riscul de a depăşi pragul de 3% din PIB.
Consiliul european de la Dublin, din 1996, a stabilit toate detaliile, în scopul reducerii la
minimum a oricăror decizii cu tentă pur politică. Astfel, pactul stipulează că sunt considerate
împrejurări deosebite sau circumstanţe excepţionale, situațiile în care deficitele pot depăşi 3%, în
cazurile care apar ca urmare a unei contracții sau reduceri a PIB-ului pe anul respectiv, acestea
putând să ajungă până la 0,75%, în valoare absolută.
Suma prevăzută drept sancţiune a fost precis determinată: un depozit efectuat în
favoarea Comisiei, acesta fiind nepurtător de dobândă, de minim 0,2% şi maxim 0,5% din PIB.
Penalizările pot fi de 0,1% din PIB pentru fiecare procent de depăşire, faţă de limita de 3%, până
la plafonul de 0,5%. Într-un mod similar propunerii germane iniţiale, numită şi pactul Waigel, se
vizează prevenirea oricărei politici bugetare expansioniste sau hazardate, ceea ce reflectă teama
faţă de acumularea unor datorii publice nesustenabile, care să pună în pericol edificiul monetar şi
financiar al zonei euro. Acest dispozitiv care încearcă să depolitizeze politica bugetară și
reprezintă antipodul ideii de creare a unui guvern economic, idee adeseori invocată și susţinută cu
tărie de către Franţa.
După aproape trei ani de creştere economică susţinută (perioada1998 – 2000), s-a apreciat
că este necesară o minimă prudenţă. Cu toate acestea, guvernele europene au fost mult prea
optimiste, prevăzând programe de stabilitate bazate pe ipoteze de creştere superioare tendinţelor
reale. Irlanda a fost, în această perioadă, un caz de excepţie: cu excedentul bugetar de 4,5%,
dar ulterior a fost nevoită – mai precis în anul 2001 - să ajusteze angajamentul prevăzut în
programul său de stabilitate. În anii următori, ţările mari au manifestat indiferenţă totală faţă de

33
evoluţia finanţelor publice, motivând acest comportament prin faptul că revenirea la creşterea
economică va fi oricum iminentă21.
Principalul pivot procedural al PSC este reprezentat de obiectivele pe termen mediu
(Medium-Term Budgetary Objectives – MTO), măsura în care statele membre se raportează
corect și proactiv la acestea stabilindu-se cu ocazia procesului de evaluare conceput pentru
Semestrul European. MTO se referă la echilibrul bugetar structural și are în vedere garanția că
statul în cauză este asigurat, pentru un anumit ciclu macroeconomic, împotriva riscului de încălcare
a pragurilor cifrice prevăzute prin Tratat, neexistând vulnerabilități la adresa sustenabilității
financiare agregate.
Progresul pe care fiecare stat membru trebuie să îl facă, în fiecare an, în realizarea acestor
deziderate este denumit „the adjustment path towards the MTO„ și este specific pentru fiecare
stat membru. Evaluarea stării de fapt este completată de evaluarea măsurii în care creșterile la
nivelul cheltuielilor bugetare sunt acoperite prin acumulările suplimentare la nivelul veniturilor
bugetare. Statele membre trebuie să înainteze anual Comisiei programe de stabilitate (statele care
fac parte din zona euro) sau programe de convergență (cele care nu au aderat încă la zona euro).
Pe direcția modernizării procesului de guvernanță economică, au fost adoptate mai multe
măsuri și s-a îmbunătățit sensibil cadrul reglementar comun. In acest registru trebuie tratat pachetul
de măsuri cunoscut sub denumirea de „six-pack„ (care se compune din 5 regulamente plus o
directivă europeană) menit să confere mai multă concretețe și un plus de obligativitate pentru PSC.
Prin adoptarea acestor măsuri, s-a visat ajungerea la un proces unic de coordonare a politicilor
economice. In esență, acest pachet reglementar consolidat prevede următoarele : apelarea la un
referențial comun atunci când sunt analizate cheltuielile bugetare; permiterea începerii
procedurii de deficit excesiv dacă ponderea datoriei publice în PIB depășește 60% și nu sunt
argumente suficiente care să susțină măsuri corective, introducerea unor scheme graduale de
sancționare a statelor membre ale zonei euro, care pot reprezenta până la 0,5% din PIB și care
se aplică automat dacă Consiliul nu votează cu o majoritate calificată împotriva acestora.
În prezent, se poate spune că mult așteptatul mecanism automat de intervenție în direcția
stabilității și convergenței este pe cale să devină operațional. Dimensiunea bugetară a procesului
de integrare europeană a cunoscut schimbări interesante după ce a fost adoptată Strategia Europa

21
Anii 1998-2000, premergători lansării definitive a monedei euro

34
2020 și a debutat Perspectiva Financiară Multianuală 2014-2020. În noua ecuație a fiscalității,
trebuie revăzute și programele naționale de reformă (PNR), documente în care fiecare stat
membru își cuprinde planurile de reformare structurală pe care intenționează să le întreprindă,
urmărindu-se măsura în care acestea răspund dezideratului strategic de promovare a creșterii
economice inteligente și sustenabile social și ecologic.
Pornind de la cele cinci deziderate pivot cuprinse în Strategia Europa 2020, fiecare stat
membru a trebuit să adopte propriile ținte, programele de reformă conţinând măsuri convingătoare
pentru fiecare dintre acestea. Pentru operaționalizarea procesului, s-a conceput un mecanism de
alertă, aplicat de Comisia Europeană care elaborează anual (în luna noiembrie, înainte de
începerea noului exercițiu al Semestrului European) rapoarte cu privire la situația macroeconomică
a statelor membre. Situația specifică a fiecărei țări este radiografiată în baza a “11 indicatori”
referitori la dezechilibrele externe, nivelul de competitivitate și diversele asimetrii interne.
Apropierea unor indicatori de nivelurile de alertă reprezintă un prim semnal, în sensul că pot apărea
dezechilibre structurale, ceea ce permite Comisiei să decidă dacă își intensifică sau nu
monitorizarea. Pe parcursul fenomenelor de turbulență macroeconomică, de tipul celor de
recesiune sau de criză, ies la iveală și alte provocări. Spre exemplu, indicatorii fiscali tradiționali
nu mai sunt suficienți pentru a semnala corect asimetriile din economie, precum a fost cazul
Irlandei, în care poziția fiscală era extrem de fragilă în pofida stabilității pe care o evidențiau
indicatorii macroeconomici de bază. Lane22 apreciază că „ o politică fiscală austeră poate ajuta,
în anumite circumstanțe dar nu este un panaceu pentru toate tipurile de dezechilibre
macroeconomice„. Pentru că dezechilibrele de natură fiscală nu sunt singurele provocări cu care
se confruntă decidenții publici, instrumentarul fiscal nu este suficient şi este necesar să se apeleze
și la o mai mare disciplină la nivelul piețelor financiare.

1.3. Câteva reflecții critice privitoare la utilizarea instrumentarului fiscal

Fenomenele de turbulență economică se dovedesc a fi prilejuri interesante (atât din punct

de vedere politic, cât și din cel al comportamentului actorilor pieței) de a se face analize,
comparații, redefiniri și ajustări la nivelul curentelor principale de reflecție. Acest adevăr poate fi

22
Lane P.R., Milesi-Ferretti, G.M., (2014), Global Imbalances and External Adjustment after the Crisis,
International Monetary Fund, WP/14/151

35
ilustrat prin măsurile luate în timpul fenomenelor, al celor luate după scurtcircuitele produse de
binecunoscutele cazuri Enron și Worldcom, cât și prin cele conexe cu crizele - asiatică, latino-
americană și, mai recent, cea globală. Metaforic, această idee se regăsește în ceea ce a spus Alan
Greenspan cu ocazia unei audieri în Congresul SUA „ eu am făcut greșeala să prezum că interesul
oricărei organizații, în mod special al băncilor, va face ca acestea să protejeze cu strășnicie
interesele acționarilor și activele de care dispun„. 23
Realitatea evidentă, ocazionată de criza globală, a relevat riscurile pe care le implică
această eroare de poziționare. Criza cu care s-a confruntat întreaga economie mondială, începând
cu anul 2008, a evidențiat necesitatea conceperii unui nou model de guvernanță economică la nivel
naţional, regional sau global.
Acesta este contextul în care cercetătorii, care s-au ocupat de problema solidității și
relevanței PSC, au scos în evidență o serie de părți pozitive dar și câteva vulnerabilități ale
peisajului reglementar aferent zonei monetare europene. Printre cele mai evidente
disfuncționalități s-au regăsit cele ce vor fi prezentate în continuare.

 Primă critică a vizat indicatorul ales, şi anume deficitul public curent care nu
permite evaluarea corectă a situaţiei finanţelor publice. Cei mai mulți economiști au
atras atenţia asupra dimensiunii structurale a procesului, teoretizând și formalizând
metodologic ceea ce s-a consacrat prin deficitul structural. A devenit emblematic
faptul că determinarea acestui indicator complex și sugestiv trebuie făcută pe baza
corecţiilor care elimină evoluţiile conjuncturale. Alţi indicatori ca, de exemplu,
nivelul datoriei publice, nivelul activelor statului în domeniul imobiliar, nivelul
angajamentelor extrabilanţiere impuse de cerința de a asigura finanțarea
pensiilor, trebuie studiate cu maximă seriozitate. Concluzia care se desprinde din
cvasitotalitatea studiilor analizate este aceea că PSC a fost focalizat aproape exclusiv
pe deficitul public instantaneu, fără a avea o ţintă precisă.

 A doua critică vizează caracterul asimetric al echilibrelor luate în considerare, în

raport cu penalizările anunțate în cazul abaterii de la acestea. S-a constatat că, deși

23
Preluat din „Corporate Governance and the Financial Crisis: Key Findings and Main Messages„ OECD, June
2009, p.13

36
 situațiile de acest gen nu au fost prea frecvente și atunci când s-a proferat amenințarea
cu aplicarea sancțiunilor pentru cazurile de depășire a pragului de deficit, pe parcursul
unei perioade de conjunctură nefavorabilă, acestea s-au păstrat în dimensiunea lor
nominală și nu în cea structurală. Mai mult, nu s-au prevăzut sancţiuni pentru
guvernele ale căror bugete ar trebui să revină la echilibru, atunci când conjunctura
devine favorabilă.24 S-a mers pe ideea gestionării inteligente a pachetelor de măsuri
publice, pro sau anticiclice. Rezultă că erorile de poziționare din partea autorităților
publice apar, de cele mai multe ori, în perioadele de creştere economică susţinută.
Dozarea adecvată a mixului de instrumente de acțiune nu este o sarcină ușoară, nici
pentru lumea academică și nici pentru funcționarii publici responsabili. Sunt
numeroase analize care au vizat această zonă tematică. 25 Mai trebuie adăugat și faptul
că, atunci când se ajunge la aplicarea lor, sancţiunile sunt operaționalizate fie prea
târziu, fie la momentul nepotrivit.

 În al treilea rând, o serie de critici au vizat marcarea problematicii și măsurilor

întreprinse pentru revenirea la starea de echilibru sau excedent, la un eșafodaj
teoretic cât mai solid din punct de vedere argumentativ. Pe de-o parte, depinde de
buna funcţionare a pieţelor financiare, ceea ce presupune existenţa unui depozit de
titluri de datorie publică fără risc. Pe de altă parte, finanţarea prin datorie a anumitor
cheltuieli publice poate fi justificată doar în situaţia în care sunt evidențe palpabile că
astfel se poate contribui la un echilibru mai bun intergenerațional (adică la plusul de
bunăstare al generaţiilor viitoare), prin dezvoltarea infrastructurii, educaţie, sănătate,
cercetare – dezvoltare.

 S- a mai criticat și uniformitatea excesivă a orizonturilor temporale și a setului de

măsuri întreprinse. Mă aliniez la reproșul că, de cele mai multe ori, s-a optat pentru
un orizont de timp, precum și pentru praguri valorice identice pentru toate statele

24
Marzinotto,B.,Saphir A., (2012 – sept.), Fiscal rules: Timing is everything, Bruegel Policy Brief. September
25
Kaminsky,G.L., Reinhart,C.M., Végh,C.A.,(2005), When It Rains, It Pours: Procyclical Capital Flows and
Macroeconomic Policies, NBER Macroeconomics Annual 2004, Volume 19

37
 participante la zona euro. Datorită coeficientului încă ridicat al neconvergenței
macroeconomice și al diversității de situații în care se pot afla statele participante,
menținerea acelorași plafoane maxime sau minime nu este recomandată. Prin
impunerea unor norme identice, pactul nu face diferențiere în funcţie de situaţia
specifică a diferitelor economii. Este cazul acelor ţări care se confruntă cu provocarea
deținerii de rețele infrastructurale deficiente sau al celor pentru care un anumit curs
de schimb al monedei unice, în raport cu alte monede referențiale pentru sistemul
monetar internațional se dovedește contraproductiv, determinind acutizarea
dezechilibrelor comerciale sau financiar-monetare existente sau generând altele noi.
Aceste ţări au nevoie de un instrument bugetar care să absoarbă şocurile
macroeconomice. Orice constrângere rigidă nu face altceva decât să diminueze
capacitatea de reacţie la şocuri.

1.4. Depășirea imperfecțiunilor

Deşi, în versiunea sa inițială, PSC devenise caduc, multă vreme decidenții europeni au
ezitat să procedeze la îmbunătățirea sa prin adaptarea la noile circumstanțe economice europene și
internaționale. Sub presiunea evenimentelor cărora organismele comunitare trebuiau să le ofere
soluții, au fost imaginate câteva alternative privind acțiunile care se puteau întreprinde. Printre
acestea se pot menționa:
- înlocuirea pragului de deficit bugetar curent cu cel de deficit bugetar
structural pentru a se putea surprinde mai bine dezechilibrele reale din economiile
integrate;
- crearea unor mecanisme flexibile și operaționale, menite a facilita alocarea unei
părți din încasările bugetare realizate în perioadele de creştere economică pentru
resorbirea unei părți din datoria publică, astfel încât să se mențină în zona raționalității
economice echilibrul dintre deficitul bugetar și datoria publică;
- pentru o reflectare mai corectă a diferențelor existente între statele membre, în ce
privește politicile publice și faza din ciclul economic la un moment dat, s-a propus ca
unele cheltuieli publice să fie excluse din calculul soldului bugetar. În această
categorie vor fi incluse cheltuielile care favorizează sau susţin creşterea pe termen lung

38
 sau cele dedicate unor sectoare declarate de importanță națională: educaţie, sănătate,
creşterea capacităţii de apărare ş.a.;
- redefinirea conceptului de datorie publică și folosirea alternativă a celui de
deficit structural pentru o estimare corectă, mai realistă a nivelului acesteia, ca răspuns
la impactul crizei financiare.
Pentru creșterea nivelului de transparență și întărirea guvernanței economice, în special a
componentei sale fiscale, la 21 octombrie 2015, Comisia a înaintat Consiliului și Parlamentului
European o comunicare cu privire la pașii care trebuiau urmați în direcția realizării unui stadiu mai
evoluat al Uniunii Economice și Monetare (On steps towards Completing Economic and
Monetary Union). 26
Unii pași în direcția cea bună putem spune că au fost făcuți încă din anul
2011, când dimensiunea preventivă a PSC a devenit parte a Semestrului European pentru
guvernanță economică. De atunci, sunt asigurate câteva mecanisme operaționale dedicate
supravegherii în paralel a politicilor economice generale și a celor bugetare, în special.
În urma acestui mecanism de supraveghere (MTO), se pot elabora și transmite statelor
membre, care riscă să înregistreze derapaje, o serie de linii directoare cu recomandări de măsuri și
de calendare de implementare. PSC revizuit astfel oferă statelor membre suficientă marjă de
flexibilitate pentru a le permite să implementeze reforme structurale fără a afecta angajamentele
în ce privește responsabilitatea fiscală. În baza Regulamentului (CE) nr. 1466/97, statele care
pun în aplicare anumite programe de reformă structurală pot deroga, pentru o anumită perioadă,
de la MTO dacă oferă suficiente asigurări că aceste ajustări macroeconomice vor avea efecte
bugetare pozitive pe termen lung și vor crea premise pentru o creștere economică sustenabilă.
Derogările se pot solicita și obține dacă se invocă argumentat evoluții macroeconomice care nu
pot fi controlate de către statul respectiv. Acest tratament special este însă condiționat și trebuie să
respecte următoarele principii: 27
 cheltuielile adiționale trebuie să fie în relație directă cu evenimentul invocat;
 deviația permisă trebuie să reflecte doar costul adițional, prin comparație cu anul anterior
(“incremental costs”);

26
COM (2015) 600 Final http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0600&f
Section 2 of the Commission Communication “2016 Draft Budgetary Plans: an Overall Assessment”,
27

November 16, 2015.

39
  natura și complexitatea dovezilor privitoare la acea situație de urgență se află în sarcina
statului care a solicitat derogarea. Acesta trebuie să furnizeze informații cât mai complete,
Comisia rezervându-și posibilitatea de a face propriile evaluări cu privire la datele
respective.
Un rol important revine îmbunătățirilor care au fost aduse la nivelul PSC pe componenta
corectivă a acțiunilor comune. Această dimensiune se formalizează prin parcurgerea mai multor
etape, atunci când un anumit stat membru se confruntă cu deficit sau datorie publică apreciată a fi
excesivă (peste nivelurile convenite prin Tratatul de la Maastricht și prin PSC).

40
CAPITOLUL 2. ANALIZA DIMENSIUNII MONETARE A PROCESULUI
DE GUVERNANȚĂ

2.1. Câteva aspecte definitorii pentru teoria zonelor monetare optime

Analiza evoluțiilor complexe ale peisajului economic internațional ne oferă posibilitatea

de a identifica o serie de situații oarecum paradoxale. Spre exemplu, deși fenomenul de integrare
comercială, cu expresiile sale relevante „zona de liber schimb și uniunea vamală”, a debutat și
s-a consacrat empiric în Europa, primele analize teoretice privitoare la efectele acestora s-au
dezvoltat în Statele Unite ale Americii și îl au ca exponent pe binecunoscutul economist Jacob
Viner.
La fel stau lucrurile și pe exemplul fenomenului de integrare monetară. Deși dezideratul
de integrare, în general, cu corolarul său integrarea monetară, a făcut primii pași tot pe continentul
european (BENELUX, respectiv zona monetară Belgia-Luxemburg), construcțiile teoretice
emblematice pe această temă au apărut în America de Nord când, printr-un articol relativ restrâns,
marele economist și profesor Robert Mundell, în anul 1961, a pus bazele “zonelor monetare
optime”. Această primă și referențială contribuție științifică urma să stabilească piatra de temelie
în dezbaterea referitoare la politicile economice, în general și la regimurile de curs de schimb, în
special. Cu o oarecare indulgență, am putea spune că trecerea, în anul 1999, la etapa a III-a a
stadiului de Uniune Economică și Monetară, poate fi primul pas în direcţia sistemului monetar
schiţat de Mundell cu mai bine de jumătate de secol în urmă. După cum voi arăta în cea de-a doua
parte a acestui capitol, atât partizanii dar mai ales adversarii monedei unice europene şi-au
construit punctele de vedere şi argumentaţia critică pornind tocmai de la articolul economistului
canadian. Este oarecum paradoxal să constatăm că artizanii construcției integrative la nivel
european - cei care au elaborat celebrele criterii de la Maastricht, pe care se bazează întreaga
arhitectură a integrării monetare europene - nu au lăsat să se întrevadă dacă se află sau nu sub
influența acestei teorii.
Analiza pornește de la realitatea conform căreia, la începutul anilor `60, sistemul monetar
internaţional era unul centrat pe etalonul aur-devize, mai degrabă pe dolar, întrucât lira sterlină
era doar menționată documentar, dar putea fi susținută din punct de vedere economic. În acea
perioadă, încă se mai credea în funcțiile de bază ale Sistemului Monetar Internațional conceput

41
la Bretton Woods, printre acestea regăsindu-se universalitatea și convertibilitatea deplină și
ireversibilă a monedelor. Așa cum a fost permanent în istoria relațiilor economice internaționale,
egalitatea de tratament era doar un deziderat, fără a fi o stare de fapt. Ca atare, dolarul Statelor
Unite ale Americii era convertit în aur, la cursul de 35 dolari uncia, în timp ce monedele europene,
redevenite convertibile la sfârşitul anilor ’50, se schimbau la un curs fix faţă de dolar.
Evoluțiile economice înregistrate pe parcursul deceniului 7 al secolului al XX-lea semnalau
unele îngrijorări, aparent părând că se vor menține elemente de ordine și stabilitate, în realitate
însă instalându-se o stare de nervozitate la nivelul sistemului. Dezideratul de menținere a parității
dolarului faţă de aur a început să devină problematic pe măsură ce se amplificau presiunile
speculative față de acest etalon. Din aceste rațiuni, administrația americană (condusă atunci de
Richard Nixon) a decis să suspende convertibilitatea dolarului în aur (în anii 1971 – 1973)
marcând o evoluție a sistemului de la Bretton – Woods care s-a abătut marcant de la formatul
său inițial.
Pe fondul acelor evoluții surprinzătoare, în mediile academice a fost lansată controversa
între partizanii cursurilor fixe şi susţinătorii celor flexibile, aceştia din urmă fiind regăsiţi atât
în tabăra monetariştilor, cât şi în aceea a keynesiştilor. Monetariştii, conduşi de Milton Friedman,
considerau că paritatea puterilor de cumpărare (PPC) se va verifica întotdeauna pe baza unui
curs flotant, ceea ce va permite fiecărei ţări să izoleze inflaţia internă de aceea a politicilor
monetare din străinătate (cursul de schimb trebuie lăsat să fluctueze pentru a permite politicii
monetare să vizeze stabilitatea preţurilor), în loc să constrângă această politică în scopul apărării
cursului de schimb. La rândul lor, keynesiştii, în frunte cu John Meade, considerau că moneda nu
este neutră, la fel şi cursul de schimb. Aceasta poate fi un instrument util pentru politica economică,
îndeosebi pentru reechilibrarea balanţelor de plăţi (politică pe termen lung).
Acesta este peisajul științific în care Robert Mundell face unele concesii regimului de curs
de schimb flexibil, dar consideră că beneficiile flexibilității pot fi atinse pe deplin doar în cazul
unei zone relativ omogene, în cadrul căreia sunt mobili factorii de producţie. Una dintre ideile sale
de bază era aceea că: „lumea întreagă nu poate constitui o zonă monetară optimă, în schimb,
regiunea corespunde zonei monetare optime” (ulterior revine reformulând această convingere).28.

28
Mundell, R., (1961), A Theory of Optimum Currency Areas, The American Economic Review, J STOR, Volume
51, Issue 4, Septembrie, p. 657-665

42
Mundell consideră că regimul de schimb fix nu este “a priori” mai bun sau mai puţin bun decât
cel flexibil, iar opţiunea este doar o chestiune empirică şi nicidecum una teoretică.
Evoluțiile mondoeconomice ulterioare au fost surprinzătoare și s-au datorat unui pachet
complex de factori atât de natură geoeconomică, cât și geopolitică. Astfel, la momentul la care a
devenit evidentă abandonarea principiilor de bază ale sistemului conceput la Bretton-Woods,
lucrurile au luat o întorsătură inedită. În anii `70 și apoi `80, procesul de integrare europeană a
evoluat atât pe axa de adâncire (s-a finalizat stadiul de uniune vamală și a debutat stadiul de piață
comună), cât și pe aceea de extindere (numărul de state membre crescând de la 6 la 12). Tot în
acea perioadă, am asistat la emergența unor noi poli de putere economică, situați în alte continente
decât cel european sau nord-american.
În plan doctrinar, a urmat o perioadă de prevalență a neoliberalismului care a luat forma
consensului de la Washington, care favoriza regimurile de schimb fixe. Ulterior lucrurile au
evoluat către soluţiile extreme, ale anilor ’90, care au prescris fie regimul de “flotare pură”, fie
“ancorajul dur” de tipul dolarizării/euroizării totale, respectiv regimul de consiliu monetar.
Atunci când se ocupă de nuanțele teoriei ajustării internaţionale, în pofida scepticismului
manifestat în legătură cu dimensiunea monetară a optimalității macroeconomice, Robert Mundell
a avut determinarea să facă primele reflecții cu privire la un început de teorie a zonelor monetare
optime. După deschiderea făcută în anul 1961, de către Mundell29, s-a creat un întreg curent analitic
pe această temă la care au contribuit semnificativ, la început atât McKinnon30 cât şi Kenen31.
Ideea de referință postulată de către Mundell consta în faptul că o zona monetară optimă poate fi
privită ca „un ansamblu de arealuri geografice în care tendinţa de migraţie este suficient de mare
pentru a asigura ocuparea deplină, atunci când una din regiuni cunoaşte un şoc”.
Ideea de bază de la care a pornit viitorul laureat al Premiului Nobel pentru Economie a fost
dezvoltată de McKinnon, care i-a adăugat gradul de deschidere economică dar și de Kenen care
susținea că „diversificarea producţiei şi consumului poate reprezenta, de asemenea, o
caracteristică a zonelor monetare optime”.

29
Mundell, R., op.cit., p.657-665
30
McKinnon, R., (1962), Optimum Currency Area, American Economic Review, p. 717-725
30
Kenen, P., (1969), The Theory of Optimum Currency Areas: An Eclectic View, in Mundell and Swoboda (eds.)
Monetary Problems in the International Economy, University of Chicago Press, Chicago

43
 Sfera de cuprindere a conceptului de zonă monetară optimă s-a lărgit treptat cuprinzând și
alte aspecte, derivate din teoria economică standard. Pe această direcție, Frankel32 a adăugat faptul
că zona monetară poate fi prezentată ca „o regiune pentru care este optim să existe o monedă şi o
politică monetară unică”. Pornind de la realitatea economică care oferea substanță empirică pentru
un astfel de conceptual elaborat, Mongelli33 adăuga că o zonă monetară optimă poate fi definită
ca fiind „spaţiul geografic optim al unei monede unice, sau al unui grup de ţări care au fixat
irevocabil ratele de schimb şi urmează să se unifice”.
Pelkmans34 s-a raportat la zona monetară ca la un spațiu în interiorul căruia „costul
renunţării la rate de schimb flexibile sau la opţiunea de realiniere este mai scăzut comparativ cu
beneficiile monedei unice”. Pornind de la diversele perspective din care a fost teoretizată zona
monetară optimă, putem opina că aceasta reprezintă un ansamblu societal dotat cu o serie de
determinanți care pot facilita resorbirea diverselor tipuri de șocuri macroeconomice, în condițiile
în care nu se apelează la utilizarea cursului de schimb sau la o bună parte dintre instrumentele
standard de politică monetară.
În literatura de specialitate, acești determinanți au primit numeroase denumiri de tipul
„precondiţii”, „caracteristici” sau „criterii” devenite referențiale, cu ajutorul cărora se pot estima
valențele și limitele unui aranjament monetar. Analiza literaturii care a fost dedicată acestui areal
tematic mi-a permis să iau notă de faptul că aceasta poate fi structurată din mai multe perspective.
Una dintre perspective este cea temporală. În conformitate cu aceasta, în accepțiunea lui
Mongelli35 se pot identifica următoarele perioade de efervescență creatoare: “perioada de
pionierat” (de la începutul anilor 1960 până la începutul anilor 1970), „perioada de reconciliere”
(anii 1970), „perioada de reconsiderare”(anii 1980) şi „perioada pronunțat empirică” (de la
sfârşitul anilor 1980 şi până în prezent).
În etapa de început, accentul a fost pus asupra câștigurilor care se pot obține dacă se decide
să se opteze pentru un mecanism al ratelor de schimb fixe. Din această perspectivă, pivoții de

32
Frankel, J., (1999), No Single Currency Regime is Right for All Countries or at All Times, NBER Working Paper,
No. 7338
33
Mongelli, F.P., (2002), New Views on the Optimum Currency Area Theory: What is EMU telling us, Working Paper
no. 138, European Central Bank Series, http://www.ecb.int/pub/pdf/scpwps/ecbwp138.pdf
34
Pelkmans, J., (2003), Integrarea Europeană : Metode și analiză economică, Ediția a II-a, Institutul European,
București
35
Mongelli, F.P., idem

44
referință ai zonei monetare care se dorește a se apropia de starea de optim trebuie să fie după cum
urmează.
a) Flexibilitatea preţurilor şi a salariilor
În situațiile în care preţurile nominale şi salariile sunt flexibile în cadrul concertului de state
care au optat pentru moneda unică, tranziţia către un nivel nou de ajustare nu mai este intrinsec
asociabilă cu şomajul dintr-o ţară şi/sau cu inflaţia dintr-o altă ţară. Pe acest fond, se poate asista
la diminuarea presiunii pentru ajustări ale ratei de schimb nominale36. Una dintre primele ipoteze
pe această direcție de studiu a fost cea care postula că flexibilitatea preţurilor şi salariilor sunt
importante pe termen scurt, pentru a se facilita ajustarea cerută de dezechilibrele alimentate de
apariția unui șoc macroeconomic. S-a atras însă atenția că, din cauza şocurilor permanente, sunt
necesare schimbări, la fel de permanente, în ceea ce priveşte preţurile şi salariile reale.
b) Mobilitatea factorilor de producţie
Așa cum sublinia chiar fondatorul teoriei zonelor monetare optime, un nivel ridicat al
integrării piețelor factorilor de producție poate ajuta la reducerea efectelor negative la nivelul
sistemelor de formare a prețurilor și la atenuarea presiunii pentru ajustarea cursurilor de schimb.37
Cvasitotalitatea teoriilor cu privire la modul de derulare a schimburilor comerciale au postulat că
nivelul ridicat de mobilitate a factorilor de producţie facilitează o mai bună alocare a acestora.
Acest gen de efecte se amplifică în cazul existenței zonei de liber schimb sau uniunii vamale în
care, prin redirecționarea factorilor de producție către sectoarele care presupun avantaje
comparative, se maximizează eficiența și se asigură un spor de bunăstare generală. În plus, nu toți
factorii de producție, în pofida avansării procesului de liberalizare și globalizare, au același
coeficient de mobilitate. Există și decalaje între nivelul la care pot fi generate fluxurile de factori
într-o țară și capacitatea de absorbție eficientă a acestora în alte țări. Unii cercetători au abordat
gama de efecte de bunăstare pe termen scurt, respectiv pe termen mediu și lung, în condițiile
expunerii economiilor la anumite șocuri macroeconomice, fie acestea conjuncturale sau
permanente;38

36
Friedman, M., (1953), The Case for Flexible Exchange Rates, Essays in Positive Economics, University of Chicago
Press, 1953, p.157-203
37
Mundell, R., (1961), A Theory of Optimum Currency Areas, American Economic Review, p. 657-665
38
Corden, W., (1972), Monetary Integration, Essay in International Finance, Princeton University, p.93

45
 c) Nivelul integrării pieţelor financiare
Un subiect sensibil asociat domeniului zonelor monetare optime s-a dovedit a fi cel
referitor la nevoia de ajustare a cursurilor de schimb. Mai mulți experți s-au ocupat de relația dintre
nivelul de integrare financiară și evoluția pieței valutare. De exemplu, Ingram39 a subliniat faptul
că, dacă se gestionează corect această relație se pot administra adecvat turbulențe care pot fi
alimentate de fluxurile de capital dinamizate pe măsură ce sporește nivelul de integrare în plan
financiar. Cu cât sporește nivelul de integrare financiară, cu atât se reduc diferenţele în ce privește
nivelul ratelor de dobândă pe termen lung, ceea ce poate facilita finanţarea dezechilibrelor generate
de stimulii externi și favoriza alocarea mai eficientă a resurselor.
d) Nivelul de deschidere a economiei
Subiectul legat de gradul optim de deschidere a unei economii în raport cu piețele
internaționale a suscitat multe dezbateri și a condus la abordări tematice interesante. Astfel, s-a
opinat că, dacă sporește gradul de deschidere în raport cu concurența externă, se vor produce
schimbări consistente în privința preţurilor bunurilor comercializabile. O astfel de evoluție își
poate pune serios amprenta asupra calității vieții cetățenilor din statele care participă la o zonă
monetară. „ Cu cât este mai mare nivelul de deschidere spre mediul extern, cu atât evoluția
prețurilor internaționale se va repercuta asupra celor interne, arată McKinnon40. Într-un astfel
de context, se poate asista și la translatarea rapidă a unei deprecieri monetare către peisajul
prețurilor și al calității vieții. Concluzia specialiștilor a condus la pierderea din importanţă a
cursului de schimb nominal ca instrument de schimb. De asemenea, un subiect intens dezbătut a
fost acela legat de cuantificarea corectă a nivelului de deschidere către mediul extern. Datele
statistice au relevat că acesta este diferit de la o țară la alta și evoluează interesant pe principalele
sale subcomponente.
Deschiderea economică s-a exprimat prin nivelul de integrare comercială (ponderea
exporturilor și importurilor în PIB) sau prin raportul dintre bunurile și serviciile comercializabile,
în relația cu terții și totalul celor generate într-o anumită economie. Alți economiști au luat în calcul
și mobilitatea internaţională a capitalului, ceea ce a condus pe alocuri la rezultate diferite.

39
http://www.ecb.int/pub/pdf/scpwps/ecbwp138.pdf
40
McKinnon R., (1963), Theory of Optimum Currency Area, Journal of Policy Modelling, 22 (3), p. 311-324

46
 e) Nivelul de diversificare la care se situează producţia şi consumul
Kennen41 a abordat dedicat această zonă analitică și a ajuns la concluzia că „ un înalt grad
de diversificare a producţiei şi consumului, care are corespondenţă în importuri şi exporturi,
diluează impactul posibil al şocurilor externe asupra unui anumit sector. Prin urmare,
diversificarea reduce nevoia de schimbare în termeni de comerţ prin intermediul ratei nominale
de schimb şi furnizează „izolarea” împotriva unei varietăţi de turbulenţe„ Prin diversificarea
gamei de bunuri și servicii exportate sau importate, precum și prin diversificarea geografică a
destinațiilor de export sau surselor de aprovizionare se poate realiza o asigurare relevantă
împotriva fluctuațiilor valutare și a celor derivate din trecerea la o monedă unică.
f) Evoluția agregată a ratelor de inflaţie
Dezechilibre externe pot să apară și ca urmare a ecartului care se poate identifica în ceea
ce privește nivelurile ratelor naționale ale inflației. Mai mulți specialiști au relevat faptul că acest
diferențial la nivelul prețurilor de consum, se poate datora asimetriilor care pot exista între
structurile productive ale statelor participante la exercițiul de integrare monetară, între modurile
de structurare a piețelor muncii, între natura politicilor macroeconomice și sectoriale sau
preferinţelor sociale diverse (cum ar fi aversiunea la inflaţie). Fleming42 a evidențiat, la rândul
său, faptul că „ atunci când ratele inflaţiei între ţări sunt scăzute şi/sau similare, în decursul unei
anumite perioade de timp, asistăm la o stabilitate relativă în ce privește raportul de schimb cu
străinătatea„. Pe acest fond, ne putem aștepta la evoluții mai echilibrate în ce privește tranzacțiile
de cont curent, ceea ce va reduce nevoia de ajustări la nivelul cursurilor de schimb nominale. Multe
voci au atras atenția că, deși putem identifica diferențiale importante în ce privește nivelurile
ratelor inflației, nu toate aceste asimetrii conduc la turbulențe economice. În acest sens, s-a făcut
apel la analizele care s-au focalizat asupra efectului Balassa-Samuelson43 subliniindu-se că apare
efectul de „catching – up„ care poate redefini natura peisajului economic. Unii autori au subliniat
sensibilitățile care se pot ivi în planul evoluției raportului de schimb44.

41
Kennen, P., (1969), Theory of Optimum Currency Areas: An Eclectic View, in Mundell R., Swoboda A., “Monetary
Problems in the International Economy”, University of Chicago Press
42
Fleming M., (1971), “On Exchange Rate Unification”, Economic Journal, p.467-488
43
http://www.financiarul.ro/2008/09/13/ce-este-efectul-balassa-samuelson/
44
Eichengreen, B., (1990), One Money for Europe? Lessons from the U.S. Currency Union, Economic Policy,
no.10, p.118-187

47
 g) Evoluția la nivelul procesului de integrare fiscală
Cea mai sensibilă provocare la adresa unei zone monetare s-a dovedit a fi cea conexă cu
mecanismele de colectare și de redistribuire a resurselor fiscale. Teoria economică referitoare la
zonele monetare a relevat necesitatea gestionării corecte a politicilor monetar-fiscale. O succintă
analiză a evoluției procesului european de integrare monetară ne permite să sesizăm temeinicia
atenționărilor făcute de specialiști în legătură cu acest aspect. S-a demonstrat atât teoretic, cât și
empiric că, dacă se operaționalizează un mecanism comun de transferuri de natură fiscală o serie
de șocuri asimetrice, iminente unei zone monetare, pot fi mai ușor absorbite. Unii specialiști au
evidențiat faptul că, pe fondul unor mecanisme solide de redistribuire a veniturilor între statele
participante, ajustările la nivelul ratelor nominale de schimb devin mai puțin presante.45 Trebuie
însă subliniat că un astfel de mecanism de ajustare automată necesită un nivel ridicat de integrare
politică dar şi determinarea statelor participante de a partaja astfel de riscuri.
h) Nivelul acceptabil de integrare politică
O serie de specialiști au atras atenția asupra faptului că „voinţa politică de a se integra este
singura condiţie importantă pentru adoptarea unei monede comune”46. Această precondiție
poate contribui la obținerea unui nivel superior al cooperării politico-economice și la
perfecționarea diagramei de raporturi interinstituționale. Pe această direcție, Haberler47 subliniază
că „similaritatea atitudinilor politice între ţările partenere este relevantă în transformarea unui
grup de ţări într-o zonă monetară de succes” iar Tower şi Willett48 adaugă faptul că „o zonă
monetară de succes are nevoie de un grad rezonabil de compatibilitate al preferinţelor în ceea ce
priveşte creşterea, inflaţia şi şomajul şi o abilitate semnificativă dezvoltată de către oamenii
politici, în ceea ce priveşte tranzacţionarea între anumite obiective”.
Cele mai complexe studii de specialitate s-au ocupat de relația adecvată între integrarea
politică, economică şi monetară, concluzia de bază fiind aceea că, în cazul integrării europene, a
fost privilegiată componenta economică, acordându-se un interes mai mic celorlalte fațete ale

45
Kenen, P., op.cit.
46
Mintz, N.N., (1970), Monetary Union and Economic Integration, The Bulletin, New York University
47
Haberler, G., (1970), The International Monetary System: Some recent Developments and Discussions, în
Approaches to Greater Flexibility in Exchange Rates, editat de George Halm, Princeton University Press
48
Tower, E., Willet, T., (1976), The Theory of Optimum Currency Area and Exchange Rate Flexibility,
International Finance Section, no.11, Princeton University

48
procesului Aceste realități i-au determinant pe unii49 să susțină că „în Europa a prevalat un proces
de integrare care a avut ca bază integrarea economică, dar și o forţă monetară conducătoare şi
stimulatoare de-a lungul timpului, la care se adaugă unele forme de integrare politică”.

2.2. Zona monetară optimă – dinamism și complexitate

Întreaga dezbatere științifică cu privire la zonele monetare optime s-a desfășurat prin
raportare la ceea ce metaforic s-a denumit „trinitatea imposibilă”, adică marea dificultate de a se
reconcilia liberalizarea fluxurilor de bunuri și servicii cu cele de capitaluri și cu autonomia
monetară, în condițiile unor cursuri de schimb fixe50. O altă zonă în care s-au concentrat duelurile
argumentative a fost reprezentată de avantajele şi dezavantajele adoptării unei monede unice.
În raport cu asumpțiile și certitudinile argumentative deja consolidate, studiul fenomenului “zonă
monetară optimă” presupune și alte tipuri de provocări conceptuale și metodologice. Se poate
spune că teoriei zonelor monetare optime i-a lipsit un liant integrator, aceasta fiind compusă din
contribuții disparate cărora le lipsește pe alocuri sinergia argumentativă. Cele mai multe frământări
analitice s-au centrat în jurul elementelor caracteristice unei zone monetare. Cele mai mari
vulnerabilități derivă din pragurile diferite la care se plasează anumite economii, din punctul de
vedere al determinanților descriși anterior. Spre exemplu, Tavlas51 a semnalat faptul că, deși o
economie care dorește să participe la o zonă monetară poate sta bine la capitolul deschidere față
de mediul extern (îndeosebi pe relația cu celelalte state aspirante la integrarea monetară), poate să
nu înregistreze aceleași performanțe și la capitolul mobilitatea factorilor de producție. Din aceste
motive, nu se poate răspunde adecvat la întrebarea ce tip de regim de curs de schimb este
recomandabil, mai ales că un anume nivel de deschidere externă pledează pentru un regim al
cursului de schimb fix, în timp ce imobilitatea relativă a factorilor de producție necesită un regim
de curs de schimb flexibil. Același autor face referire și la așa-numita „problemă a inconsistenţei”.
Aici intră în tablou mărimea economiilor care se integrează monetar. De regulă, economiile de
dimensiuni mai reduse, care au un nivel de deschidere spre mediul extern mai ridicat, preferă, în

49
Issing, O., Gaspari, V., Angeloni, I., Tristani, O., (2001), Monetary Policy in the Euro Area: Strategy and
Decision making at the European Central Bank, Cambridge University Press
50
http://www.ecb.int/press/key/date/2011/html/sp110128.en.html
51
Tavlas, G.S., (1994), The Theory of Monetary Integration, Open Economies Review, vol.5, no.2

49
principiu, un curs de schimb fix. Dacă luăm ca vector analitic diversificarea producției dar și a
consumului, perspectiva se modifică radical, din acest punct de vedere economiile mai mici par a
prefera cursuri de schimb flexibile.
Nivelul și natura ierarhizării criteriilor definitorii pentru o zonă monetară optimă au
reprezentat principala preocupare a specialiștilor în domeniu. Dacă se iau ca vectori prioritari
caracteristicile diferite, se va ajunge la rezultate divergente, ceea ce poate crea confuzii în rândul
decidenților în materie de politici publice. În analiza procesului de integrare monetară, s-au
conturat totuși câteva etape referențiale, din punctul de vedere al modului de structurare a
metodologiei de analiză și a logicii conceptuale.
a) Perioada reconcilierii: anii 1970
Dezbaterea având ca subiect costurile şi beneficiile participării la un proces de integrare
monetară s-au focalizat asupra determinanților zonelor monetare optime și mai ales a prioritizării
criteriilor. Putem spune că am asistat la o oarecare armonizare între opiniile celor mai mulți
specialiști în materie, obținându-se astfel un consens metodologic destul de fragil. Corden52
Mundell53, Ishiyama54, Tower şi Willett55 au o abordare integrativă a criteriilor de referință
pentru o zonă monetară optimă. Astfel, în accepțiunea lui Corden este prevalent faptul că formarea
unei zone monetare implică pierderea controlului direct asupra politicii monetare naţionale,
respectiv asupra politicii de curs de schimb56. Dacă participă la un aranjament de integrare
monetară, o țară care va trebui să facă față unui şoc al cererii pentru importuri va fi nevoită să
adopte politici interne care să absoarbă efectele acestui șoc extern, riscând altfel să se confrunte
cu o serie de dezechilibre macroeconomice preocupante. Flexibilitatea preţurilor şi salariilor
nominale ar putea conduce la o flexibilitate a ratei reale de schimb, în prezenţa unor anumite şocuri
sau în prezenţa anumitor dezechilibre. Ishiyama postulează că fiecare ţară ar trebui să estimeze

52
Corden, W.M., op.cit.
53
Mundell, R., (1973), Uncommon Arguments for Common Currencies, A Plan for An European Currency, în
Johnson H., Swoboda A., Ed., The Economics of Common Currencies
54
Ishiyama, I., (1975), The Theory of Optimum Currency Areas: A Survey, Staff Papers, International Monetary Fund,
no.22
55
Tower, E., Willet, T., op.cit
56
De exemplu, o ţară confruntată cu un şoc al cererii advers asupra exporturilor sale nu va putea să-şi deprecieze
moneda şi să câştige astfel din pierderile de la export. Astfel, această ţară are puţine opţiuni politice la dispoziţie în
zona monetară decât dacă ar avea un regim diferit. Ar fi nevoită să suporte fie o criză a şomajului, fie să-şi lase preţurile
şi salariile reale să scadă. În spatele acestor costuri există un cadru stabilizator şi credinţa că, cel puţin pe termen scurt,
politica monetară este un instrument eficient şi, împreună cu ratele flexibile de schimb, ar facilita ajustarea preţurior
şi salariilor relative în prezenţa anumitor tipuri de şocuri. Aceasta ar furniza ajustări mai puțin costisitoare decât în
cazul şomajului pentru a se facilita ajustarea reală.

50
cât mai corect costurile şi beneficiile participării la o zonă monetară din punctul de vedere al
propriului interes şi al propriei bunăstări. Tower şi Willett pun accentul pe țesătura de schimburi
comerciale și pe influența pe care o au asupra acestora regimurile alternative de curs de schimb.
Aceşti economiști subliniază faptul că un cost agregat al ajustării la exigențele apartenenței la o
zonă monetară depinde de sursele, tipul şi amplitudinea turbulenţelor externe. Majoritatea susține
însă că reușita unei zone monetare depinde semnificativ de tipul şi similitudinea şocurilor cărora
trebuie să le facă față o economie. Astfel, McKinnon57 arată că o țară care se confruntă cu
modificări dinamice la nivelul cererii și ofertei trebuie să analizeze cu atenție în ce măsură este
fezabil să se integreze cu o altă țară în care există preţuri şi costuri interne foarte stabile. De
asemenea, Corden58 a afirmat că schimbările care se pot produce la nivelul ratei nominale de
schimb pot avea rolul de absorbant al unora dintre efectele posibil negative ale șocurilor externe.
La rândul său, Tavlas59 susținea că o serie de ţări care au caracteristici macroeconomice similare
şi care au demonstrat că reacționează în mod asemănător în faţa şocurilor sunt mai calificabile să
participe la zona monetară. Cvasitotalitatea specialiștilor a opinat că obținerea echilibrului între
costurile și beneficiile participării la zona monetară este esențială pentru adoptarea deciziei de a
participa sau nu la aceasta.
McKinnon insistă asupra unei contribuții a lui Mundell la dezvoltarea acestui areal
științific și anume aceea referitoare la rolul integrării financiare. Astfel, statele care au decis să
adopte aceeași monedă pot beneficia de diminuarea efectelor negative ale șocurilor asimetrice, ca
urmare a diversificării surselor de venit, prin ajustarea portofoliului valutar și prin punerea în
comun a rezervelor oficiale. În această primă perioadă de maturizare a teoriei zonelor monetare
optime, s-a configurat conceptul de similitudine a şocurilor la care poate fi expusă o economie.
Opiniile cu privire la acest aspect au rămas destul de diferite. Dacă Mundell argumentează că pare
a nu avea un rol esențial similitudinea șocurilor dacă membrii unei zone monetare sunt integraţi
financiar, alți specialiști au alte perspective asupra acestei cerințe. Spre exemplu, Corden afirmă
că în centrul preocupărilor trebuie plasată flexibilitatea preţurilor şi salariilor, pentru că numai
astfel se poate răspunde prompt în cazul apariției unor turbulențe. Dacă, pentru Ishiyama, este
importantă similitudinea între dinamica prețurilor și cea a salariilor, pentru Tower şi Millett

57
Mc Kinnon, R., op.cit.
58
Corden, W.M., op.cit.
59
Tavlas, G.S., op.cit.

51
contează un cumul de factori, iar pentru Corden este important ca mişcările capitalului pe termen
scurt să poată contribui la facilitarea procesului de ajustare iar flexibilitatea politicii fiscale este
necesară pentru a se putea adopta mecanisme automate de absorbție a efectelor unor șocuri
asimetrice.
b) Perioada reconsiderării: anii 1980 şi începutul anilor 1990
În ultima parte a anilor `70 și prima parte a anilor `80, în procesul de integrare europeană
a intervenit o anumită stare de lâncezeală care a fost numită „perioada de euroscleroză”. Această
perioadă de ezitări în plan instituțional și acțional și-a pus amprenta asupra peisajului publicist
dedicat domeniului. Prin urmare și în materie de contribuții la teoria zonelor monetare optime am
asistat la o oarecare sărăcie. Reticența de a se ocupa de acest areal tematic poate fi legată de
frământările cu privire la perioada și condițiile relansării procesului de integrare și realizării
stadiului de piață internă unică. Pe acest fond, au apărut reflecții cu privire la viitorul stadiu de
integrare, și anume acela de uniune economică și monetară.
Ceea ce a rămas dilematic a fost cât de departe se poate merge cu integrarea monetară și
ce tip de construcție integraționistă să fie prevalentă. Într-un document având ca substanță
fenomenul de integrare monetară,60 se subliniază că „nu există o teorie perfect aplicabilă cu
ajutorul căreia să se poată estima robust costurile şi beneficiile conexe cu stadiul de uniune
economică şi monetară”. Autorii documentului au recomandat căutarea soluțiilor la nivelul teoriei
zonelor monetare optime, subliniind totuși că aceasta oferă un cadru conceptual și metodologic
insuficient pentru a se răspunde marilor comandamente ale demersului ambiţios de integrare reală
în plan monetar. Devenea tot mai evident atât pentru mediul academic, cât și pentru cel al
decidenților în materie de politici economice, că un important cost al realizării zonei monetare
rezidă în pierderea, de către guvernele naționale, a controlului nemijlocit asupra propriilor politici.
Întrucât urma să se adopte o politică monetară unică, se pierdea posibilitatea de a se beneficia
direct de plusul de stabilitate furnizat de armonizarea ciclurilor de afaceri și de alte categorii de
stabilizatori, în fața șocurilor simetrice sau asimetrice. S-a evidențiat faptul că, pe măsură ce
avansau cercetările cu privire la determinanții zonelor monetare optime, binecunoscuta „curbă a

60
Emerson, M., Gros, D., Italianer, A., Pisani-Ferry, J., Reichenbach, H., (1992), One Market, One Money: An
Evaluation of the Potential Benefits and Costs of Forming an economic and Monetary Union, Oxford, New York,
Toronto şi Melbourne, Oxford University Press

52
lui Philips” lăsa locul altor indicatori cum ar fi rata naturală a şomajului. S-a crezut, în acel
moment, că întrucât decidenții vor avea de ales între rata inflației și cea a gradului de ocupare a
resurselor umane, costurile generate de pierderea controlului direct asupra politicii monetare
naţionale vor fi relativ reduse. Alesina, Barro şi Tenreyro61 au susținut că acele state în care
există cea mai ridicată mobilitate a factorilor de producție și o relativă stabilitate a prețurilor nu
vor resimți prea acut șocul renunțării la propria politică monetară. De asemenea, Calvo şi
Reinhart62 au atras atenția că, în acele state în care politicile monetare nu se consacraseră drept
pârghii importante de contracarare a șocurilor macroeconomice, vor avea de câștigat dacă se trece
la politica monetară comună, prezumată a fi mai riguroasă și mai eficientă.
Unii specialiști63 au subliniat faptul că, în statele participante la o zonă monetară, pot exista
percepții diferite cu privire la fenomenul inflație și, prin urmare, atitudinea față de moneda unică
poate fi și ea diferită. S-a subliniat faptul că trebuie luate în considerare experiențele naționale
diferite în materie de țintire a inflației atunci când se estimează efectele integrării monetare.
Empiric s-a demonstrat că, în cazul unei țări în care a persistat un nivel ridicat al inflației, este
recomandabil ca țara respectivă să participe la uniunea monetară, în cadrul căreia se poate obține
o stabilizare a prețurilor și o serie de procese de însănătoșire a sistemelor financiare și fiscale.64
În această perioadă, altă temă de dezbatere a vizat direcția în care va acționa schimbarea la
nivelul ratei de schimb nominale. Această problemă a fost abordată din cel puțin două perspective.
Una dintre perspective a fost conexă cu măsura în care modificările la nivelul cursului de schimb
nominal încurajează sau nu ajustările în raport cu dezechilibrele generate de factorii externi, așa
cum rezulta din primele versiuni ale teoriei zonelor monetare optime, în care se făcea referire la
„modelul fluxului-comercial” pe baza căruia se făcea determinarea cursului de schimb. O serie de
contribuții analitice ulterioare au luat în considerare asumpția conform căreia, în anumite
circumstanțe, unele evoluții la nivelul politicilor publice nu influențează în mod sesizabil cursul
de schimb. În această zonă, contribuții interesante regăsim la Canzoneri, Vallés şi Viñals65idei

61
Alesina,A., Barro, R., Tenreyro, S., (2002), Optimum Currency Areas, NBER Working Paper, no. 9072
62
Calvo, G., Reinhart, C., (2002), Fear of Floating, The Quarterly Journal of Economics, 117 (2), p. 379-408
63
Groschen, E., Schweitzer, M., (1997), Inflation’s Grease and Sand Effects in the Labour Market, paper presented
at the NBER Conference, ‘Costs and Benefits of Achieving Price Stability’, New York,
http://www.nber.org/chapters/c7776.pdf
64
Giavazzi, F., Giovannini, A., (1989), Limiting exchange Rate Flexibility: the European Monetary System, The MIT
Press, Cambridge, Massachusetts
65
Canzoneri,M.,Vallés,J.,Viñals,J., (1996), Do Exchange Rate Move to adress International Macroeconomic
Imbalances?, CEPR Discussion Paper, no. 1498

53
care au susținut că efectele derivate din renunțarea la pârghia curs național de schimb (ca urmare
a aderării la uniunea monetară) pot fi afectate de o serie de șocuri care pot altera funcția de
stabilizare macroeconomică pe care o avea politica de curs.
Alte contribuții relevante îi aparțin lui Krugman66 care a atras atenția că actorii economici
privați pot avea comportamente oportuniste nemodificând automat preţurile de export dacă se
produc evoluții atipice ale cursurilor valutare. O altă perspectivă îmbrățișează efectele pozitive pe
care le are modificarea cursului. Pe această direcție, De Grauwe67 oferă exemple de țări europene
- Belgia, Italia sau Franța - în care deprecierea monetară a contribuit la „redefinirea echilibrului
de cont curent la un cost care a fost cel mai probabil mai mare dacă nu s-ar fi utilizat instrumentul
ratei de schimb”. Pe exemplul statelor analizate, s-a putut demonstra că utilizarea instrumentului
curs de schimb a condus la absorbirea unora dintre șocurile asimetrice cu care se confruntau acele
state în acea perioadă.
Ceea ce poate fi desprins din lucrările menționate este faptul că succesul în utilizarea
instrumentului “curs de schimb” este condiționat de anticiparea efectelor negative, de estimarea
lor corectă și de acțiunea fermă și coerentă. Mai mult decât atât, deprecierea monedei trebuie
inclusă într-un set de măsuri macroeconomice coerente, aplicate sinergic. Adepții acestei
perspective au semnalat posibilitatea ca pierderea controlului asupra politicii de curs de schimb
poate să determine o serie de dezavantaje. Astfel, în cazul șocurilor economice de mai mare
anvergură, efectele participării la uniunea monetară pot lua forma unor presiuni de natură fiscală,
ceea ce produce alte tipuri de asimetrii. De aceea, se recomandă ca atunci când nu se mai poate
folosi instrumentul curs de schimb, este necesar să se acționeze ferm în direcția creșterii nivelului
de flexibilitate a prețurilor și a salariilor. Realitatea a arătat însă că existența unor rigidități diferite,
la nivelul piețelor naționale ale muncii, poate conduce la asimetrii semnificative ale nivelurilor
salariale chiar dacă statele respective se confruntă cu același tip de șocuri economice.
Pe această temă, o contribuție interesantă se regăsește la Bruno şi Sachs68 care au
demonstrat că șocurile de natura ofertei pot avea efecte macroeconomice surprinzătoare, în funcție
de modul de organizare a dialogului social și de specificul negocierilor - colective sau individuale

66
Krugman,P., (1993), Lessons of Massachusetts for EMU, in Francisco Torres și Francesco Giavazzi (eds.),
“Adjustment and Growth in the European Monetary Union”, p. 241-269
67
De Grauwe, P., (2005), Economics of Monetary Union, Oxford University Press, Ediția a IV-a
68
Bruno,M., Sachs, (1985), J., Economics of Worldwide Stagflation, Basil Blacwell, Oxford

54
- a contractelor între angajatori și angajați. Unii autori69 au opinat că participarea la o uniune
monetară depinde și de nivelul de centralizare al procesului de reglementare a pieței muncii.
Urmare a contribuțiilor aduse în această perioadă, se poate vorbi despre îmbunătățirea
semnificativă a tabloului conceptual și metodologic aferent teoriei zonelor monetare, unii70
vorbind chiar despre o nouă teorie a zonelor monetare optime. Cei mai mulți specialiști au
constatat că paleta costurilor asociate pierderii autonomiei asupra unora dintre politicile
macroeconomice interne este relativ restrânsă, relevante fiind avantajele, datorate, în principal,
plusului de credibilitate a monedei unice și indicatorilor macroeconomici de bază - rata
dobânzii pe termen lung, rata inflației, deficitul bugetar sau datoria publică - menţinuți în marje
mult îmbunătățite.

c) Perioada proliferării analizelor cazuistice

Analizele cu privire la comportamentul actorilor economici (publici sau privați) în
condițiile integrării monetare au continuat, mai ales după ce a devenit evident că procesul de
integrare europeană se va deplasa către stadiul de uniune economică și monetară. Ca atare, după
anul 1987 se pot identifica numeroase studii de anvergură, în care autorii au creionat o nouă
generație de conceptualizări referitoare la zona monetară. Acest proces de testare empirică a fost
impulsionat de deschiderile teoretice consistente care s-au făcut în perioadele descrise anterior.
Autorii au încercat să explice ce condiții trebuie să îndeplinească economiile ale căror guverne
decid să participe la exercițiul de integrare monetară. Pentru testarea ipotezelor de pornire, s-a
apelat la un instrumentar econometric laborios care a permis folosirea mai multor variabile dar și
surprinderea corelațiilor și a cauzalităților de mare finețe. Cvasitotalitatea studiilor au fost
focalizate către integrarea monetară din Europa care avansa în mod evident și oferea spații de
analiză dintre cele mai interesante. Unele preocupări au vizat cerința flexibilității preţurilor care,
la începutul demersurilor de integrare monetară europeană, era destul de redusă.
O serie de studii efectuate de către experții OCDE (1999) şi Comisiei Europene (1999)
au identificat principalele obstacole menținute la nivel european în calea flexibilizării prețurilor.
Aceste constatări erau cu atât mai surprinzătoare cu cât demersurile de finalizare a stadiului de

69
De Grauwe, P., (2000), Monetary Policies in the Presence of Asymmetries, Journal of Common Market Studies,
Volume 38, Issue 4
70
Tavlas, G.S., op.cit.

55
piață unică internă (a celor patru libertăți de circulație) avansau considerabil. Mai mulți economiști
au susținut că, la originea nivelului redus de flexibilitate a prețurilor, se află nivelul redus de
flexibilitate a veniturilor de natură salarială, nivelul salariilor ajustându-se foarte lent în raport cu
șocurile economice externe. În plus, o serie de elemente de natură instituțională și reglementară
specifice pieței muncii acționau ca bariere în calea creșterii nivelurilor de flexibilitate ale
salariilor.71
Cercetarea efectuată mi-a permis să constat că unii autori72 au sesizat o corelație destul de
robustă, statistic vorbind, între evoluțiile care au loc la nivelul pieței mărfurilor și cele de la nivelul
pieței resurselor umane. În baza acestor constatări, s-a făcut sugestia de a se proceda la reformarea
pieței muncii care ar putea deveni catalizatorul reformelor de tip structural dar și al creșterii de
competitivitate. La nivel european, a apărut și a fost dezvoltat conceptual termenul de flexicuritate
care presupune eforturile de creștere a flexibilității la nivelul reglementărilor în domeniul pieței
muncii corelat cu menținerea schemelor de asistență și ofertelor existente în materie de rețele de
securitate socială, pentru cetățenii europeni.
Alți autori s-au ocupat de analizarea nivelului de integrare a pieței muncii, punând accentul
pe mobilitatea transfrontalieră a capitalului uman. Astfel, multe studii au semnalat faptul că
mobilitatea resurselor umane în Uniunea Europeană se menține inferioară celei din Statele Unite
(OCDE – 1999). Mai mult, experții OCDE au demonstrat că migraţia transfrontalieră a resursei
umane nu este o reacție directă la şocurile economice din zona euro, ci este o tendință pe termen
lung, determinată de alte categorii de factori. Unul dintre factorii cel mai des menționați este cel
cultural. Alți autori au menționat, ca determinant al evoluțiilor specifice din Europa, modul în care
se structurează și funcționează piața imobiliară. Literatura de specialitate a alocat un interes
consistent integrării pieţei factorilor de producţie.
O serie de alte studii au arătat că investiţiile străine directe între ţări au devenit mai evidente
în zona euro, experții semnalând că atât intrările, cât şi ieşirile de fluxuri de capital au fost
consistente și au fost compuse prioritar din fluxuri intra-grupare. Aceste evoluții s-au datorat, în
principal, schimbărilor care s-au produs la nivelul climatului economic general și sectorial din

71
Nickell, S.J., (1997), Unemployment and Labour Market Rigidities: Europe versus North America, Journal of
Economic Perspectives, Vol. 11, No. 3, 1997, p. 55-74
72
http://www.oecd-
ilibrary.org/docserver/download/0100331e.pdf?expires=1358796494&id=id&accname=guest&checksum=BEAC91
75CCAA04511AFDA3D9871AB513

56
regiune. Un impediment semnalat adeseori este legat de modul în care continuă să funcționeze
piețele publice (achizițiile guvernamentale) care se mențin ca obstacol semnificativ în calea
accesului la anumite pieţe. De asemenea, procesul de integrare a pieţelor financiare nu a evoluat,
în această etapă, așa cum a fost de dorit. Natura și intensitatea integrării piețelor financiare au fost
analizate din diverse perspective, accentul punându-se pe indicatori cum sunt: intensitatea
fluxurilor financiare transfrontaliere (test cantitativ), legea prețului unic (test de arbitraj),
precum şi similitudinea între piețele și instituţiile financiare. Concluziile au susținut faptul că
nivelul de integrare financiară este mai scăzut în statele membre ale UE, în comparație cu cel
existent în alte regiuni, îndeosebi în SUA. Astfel, la nivelul statelor europene, există diferențe
notabile în ce privește anumiţi indicatori ai nivelului de similitudine între structurile financiare,
accentul fiind pus pe: nivelul de maturitate al datoriilor, valorile de piață ale companiilor, costurile
generate de garantarea respectării angajamentelor contractuale. S-a opinat că aceste asimetrii nu
se vor diminua ușor, în pofida progreselor înregistrate în planul integrării monetare.
Analizele efectuate în această perioadă au avut ca subiect și nivelul de deschidere a
economiilor către mediul extern. Indicatorii folosiți sunt, în mare măsură, cei pe care i-au
recomandat inițiatorii teoriei zonelor monetare optime. S-a constatat că, pe măsură ce avansa
procesul de realizare a pieței unice interne și se proceda la liberalizarea piețelor mărfurilor și
factorilor de producție, se înregistra un avans în planul armonizării prețurilor. Este tot mai evident
că, urmare a maturizării stadiului de uniune economică și monetară, la nivel european s-a
înregistrat o creștere a nivelului de diversificare a producției și a consumului. Bini-Smaghi şi
Vori73 au constatat că, în pofida unor progrese destul de consistente, diferențele între structurile
productive, în Europa, rămân mari în raport cu cele din SUA. De asemenea, criteriul legat de
stabilitatea prețurilor a stârnit interesul analizelor care l-au focalizat drept criteriu de bază în cadrul
criteriilor de la Maastricht și în cadrul evoluțiilor care au avut loc sub rigoarea suplimentară a
Pactului de Stabilitate și Creștere. S-a pornit de la ideea că ratele inflaţiei au scăzut, în majoritatea
statelor industrializate în ultimii ani, deşi această evoluție s-a produs în ritmuri diferite.
Diferenţialele inflaţiei s-au redus în general în toate ţările UE, dar şi în cele din zona euro în special.
Pe acest fond, studiul acestor evoluții a relevat menținerea unor ecarturi între ratele naționale ale
inflației apreciind că acestea au avut drept determinanți: unele asimetrii statistice, care se mai

73
Bini-Smaghi, L., Vori, S., (1992), Rating the EC as an Optimal Currency Area: Is it Worse than US?, in Finance
and the International Economy, no.6, The Amex Bank Review Price Essays, Oxford University Press

57
mențin, menținerea în continuare a unor disfuncționalități structurale la nivelul economiilor
participante la jocul integrativ și asimetriile încă manifeste în privința ciclurilor de afaceri.
Procesul de integrare fiscală a fost privit, la rândul său, din mai multe unghiuri, unele
dizarmonice, altele congruente. Din punctul de vedere al convergenţei fiscale, practic toate statele
europene au întreprins demersuri structurate de conformare. Ca urmare a progreselor înregistrate
în direcția realizării uniunii economice și monetare, pozițiile fiscale ale statelor membre s-au
armonizat pe mai multe planuri, și anume cel al tipului și nivelului de impozitare, cel al destinației
resurselor bugetare și cel al legislației fiscale. De Bandt şi Mongelli74 au demonstrat că, în cazul
statelor care participă la zona euro, indicii de corelație s-au îmbunătățit constant în perioada
analizată, semnalând o serie de abateri statistice medii.
Întreaga teorie cu privire la integrarea economică regională a postulat că, pe măsură ce se
avansează de la stadiul de integrare mai puțin evoluat (uniunea vamală) la unul mai avansat
(uniunea economică), este absolut necesar să se înregistreze progrese și în planul integrării
politice. Deciziile de mare complexitate, cum este cazul adoptării monedei unice și politicii
monetare comune, necesită structuri armonizate în planul guvernanței, în general și a celei
economice, în special. S-a demonstrat cu prisosință că trecerea la stadiul de uniune economică și
monetară a avut prioritar determinanți de natură politică, chiar dacă fundamentele economice nu
erau maturizate suficient pentru a se face acest pas.
Pe parcursul întregului proces de integrare economică europeană, preferințele politice în
statele participante la acest execițiu s-au menținut destul de diferite. Gaspar şi Mongelli75 au
descris amănunțit modul în care controlul ecarturilor în materie de inflație, menținerea în anumite
limite a deficitelor bugetare și a datoriei publice, sănătatea echilibrelor bancare și monetare au
necesitat decizii politice îndrăznețe. Mai mulți experți s-au întrebat în ce măsură mobilizarea, la
un moment dat, în direcția adoptării unor decizii complexe reprezintă o adâncire a procesului de
integrare politică. Răspunsul corect poate fi găsit dacă se deplasează demersul analitic către
domeniul teoriei politice și al peisajului instituțional.
Realitățile integraționiste au lăsat permanent în suspensie dilema tipului de entitate de drept
internațional public reprezentat de Uniunea Europeană. Este greu de spus în ce măsură gruparea

74
http://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp020.pdf
75
Gaspar, V., Mongelli, F. P., (2001), Monetary Unification and the Single Market, ECB Working Papers

58
integraționistă europeană este un stat sau o organizație internațională. Mai degrabă, aceasta este
ceva intermediar, între cele două structuri ale guvernanței globale. În procesul de analizare a felului
de integrare politică identificabil la nivel european se pot lua în considerare mai multe aspecte
sensibile. Un prim aspect se plasează în zona funcționalistă și necesită clarificarea pașilor care
s-au făcut și a celor care trebuie să se mai întreprindă pentru ca să se creeze rețeaua instituțională
care armonizează cel mai bine interesele comune cu cele specifice la nivel național.
Un al doilea aspect vizează modul în care s-a produs transferul de suveranitate, de la nivel
național la cel comunitar și cum a funcționat principiul subsidiarității. În această zonă se înscriu
demersurile din ultima vreme, menite a îmbunătăți guvernanța economică la nivel european și a
face operaționale și armonizate politicile economice generale și cele sectoriale.
În al treilea rând, pentru că integrarea generează numeroase efecte de antrenare și
facilitează efectele de economie de scară și de diversitate, este tot mai necesar să se intensifice
coordonarea în plan politic pentru a se evita paralelismele și locurile înguste. Întreaga literatură
care a fost dedicată acestui subiect a relevat faptul că peisajul definitoriu pentru zona monetară are
ancore economice, sociale, culturale, instituționale și politice. Pentru ca procesul de integrare să
reușească, este necesar să se modifice de fond perspectiva de ansamblu, cadrul reglementar și
instituțional dar, mai ales, comportamentele actorilor societali, fie aceștia publici sau privați. În
acest sens, teoria zonelor monetare optime conține câteva paradoxuri. Unul este de natură
epistemologică și constă în faptul că arată mai puțin dacă sunt întrunite condițiile pentru a se crea
o zonă monetară și mai mult când anume se recomandă acest demers.

2.3. O perspectivă integratoare cu privire la teoria și practica zonelor monetare optime

Așa cum am subliniat anterior, translatarea în practică a preceptelor teoretice privitoare la

zonele monetare nu s-a dovedit a fi foarte facilă, necesitând politici și decizii economice și politice
complexe. Așa cum sublinia Mundell însuși “reorganizarea monetară va fi posibilă doar cu
condiţia să fie însoţită de schimbări politice profunde”, ......justificarea integrării monetare
europene trebuind să fie de la început şi neapărat de natură politică”76, trasând astfel linia de
demarcație discretă între peisajul economic și cel politic. Părintele spiritual al teoriei zonelor

76
Mundell, R.,(1968), International Economics, New York, Macmillan
Benassy-Querre, A., (2003), Le paradoxe de Mundell, Revue Française d’économie, vol. XVIII, nr.2

59
monetare optime a avut posibilitatea să vadă în ce măsură asumpțiile sale teoretico-metodologice
se regăsesc pe exemplul zonei euro. În acest sens, în disputa teoretică cu Milton Friedman, ale
cărui idei se regăsesc în paginile revistei “Opţiuni politice”, Robert Mundell afirma că “din punct
de vedere strict economic, cred că avantajele monedei euro sunt zdrobitoare”.
Din contribuțiile ulterioare ale acestui titan al gândirii economice se poate desprinde ideea
că adoptarea monedei unice va facilita atât progresul, în planul integrării economice, cât și
integrarea politică. O astfel de poziție diferă adeseori de cea a lui Friedman77 care susținea că
determinanții adoptării monedei unice au fost covârșitor de natură politică şi avertiza că europenii
au comis o gravă eroare care nu va conduce la creșterea nivelului de integrare politică ci,
dimpotrivă, poate genera chiar mai multă dezintegrare în plan european. Pe aceeași linie se înscrie
și Feldstein78 care consideră că: “fără să poată împiedica un nou război în Europa, uniunea
monetară ar putea crea condiţiile pentru un nou conflict, exacerbând diferenţele de vedere între
ţările membre şi tăind acestora orice posibilitate de repliere”.
Pe baza opiniilor exprimate în literatura de specialitate, am pornit de la asumpția că,
trecându-se peste considerentele de ordin politic şi instituţional, în sens pur teoretic, o politică
bugetară unică este de neconceput, întrucât Uniunea Europeană nu reprezintă, deocamdată, acea
zonă monetară optimă, în sensul pe care îl regăsim în lucrările lui Robert Mundell și ale celor care
au mers pe aceeași linie argumentativă. În acest sens, demersul argumentativ a fost centrat pe
țesătura de bariere în calea fluenței procesului de integrare economică și monetară, de la cele
lingvistice şi culturale, la mobilitatea imperfectă a forţei de muncă şi piaţa muncii. Se poate afirma
că structurile instituționale și cadrul reglementar comunitar nu sunt deocamdată solide pentru a
reuși să absoarbă cea mai mare parte dintre şocurile asimetrice, şocuri care afectează doar o parte
a zonei sau chiar zona în întregime, în proporţii diferite. La acestea, se adaugă incapacitatea de a
izola economiile de şocurile asociate unui transfer de cerere excendentară, de la un grup de produse
către altul.
Dacă ne raportăm la credințele conceptuale și metodologice atribuibile lui Mundell, am fi
tentați să fim de acord cu acesta când afirmă că disfuncționalitățile nu au anvergura și persistența
care să facă posibilă punerea sub semnul întrebării a fundamentelor Uniunii Monetare Europene.

77
Friedman, M., (1993), La monnaie et ses pièges, Dunod, Paris
78
Feldstein, M., (1997), The Political Economy of the European Economic and Monetary Union. Politicall Sources
of an Economic Liability. The Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, No.4., p. 23-42.

60
Cu cuvintele profesorului Mundell, această realitate poate fi exprimată după cum urmează:
„flexibilitatea ratelor de schimb între naţiuni nu va conduce la rezolvarea problemelor ce ţin de
şomajul britanic regional din Ţara Galilor sau Scoţia şi nici nu vor rezolva dificultăţile
întâmpinate de Italia în Mezzogiorno”.79 De asemenea, poate fi amintită asumpția simplificatoare
pe care o regăsim la Mundell care, încă din primul său articol publicat în anul 1961, susținea că
teoria sa este valabilă numai în cazul ţărilor foarte puternic specializate în producţia unor bunuri.
Totuși, Mundell consideră că avansarea procesului de integrare va conduce la adâncirea
specializării în producție, contribuind astfel la pregătirea economiilor integrate de a face față mai
bine șocurilor economice. La fel ca și Mundell, Krugman atrage atenția asupra riscului ca uniunea
monetară să fie expusă la șocuri macroeconomice semnificativ mai puternice, pe măsură ce
realitățile economice și neeconomice se complică în timp.
Mai multe analize au luat ca reper situația economiei americane la nivelul căreia se poate
identifica un nivel avansat de specializare la nivel regional. În acest sens, este de referință situația
din zona Silicon Valey (un “cluster” semnificativ în domeniul electronicii, informaticii şi
activităţilor „high-tech”), care s-a consacrat ca pol relevant al excelenței productive. Pe același
plan, poate fi plasată și zona Houston care s-a impus drept capitala mondială a energiei, în timp
ce zona Detroit rămâne centrul de gravitaţie al industriei automobilului. În literatură, ipoteza
endogenității zonei monetare optime a fost lansată, în anul 1998, de către Frankel și Rose80, care
au relevat faptul că statele unei uniuni monetare pot să satisfacă criteriile de cvasioptimalitate și
“ex-post”, dacă acestea nu au fost îndeplinite “ex-ante”. Argumentele autorilor menționați se
bazează pe principiul că o adâncire a nivelului de integrare comercială poate face posibilă
delegarea, până la un anumit punct, a unora dintre atributele suveranității economice.
Privind fenomenul dintr-o altă perspectivă și luând în considerare mai mulți parametri
relevanți, Krugman a formulat ipoteza specializării81. Este adevărat că, la fel ca mulți alți
economiști americani, Krugman a fost reticent cu privire la funcționarea zonei euro drept uniune
economică și monetareă viabilă. Acest economist referențial pentru noua teorie privind economia
regională și globală a susținut că zona euro nu reușește să treacă testul prin care s-ar putea verifica
optimalitatea zonei respective. Se invocă faptul că, în pofida progreselor înregistrate în ultimele

79
Mundell, R., (1988), Great Expectation for the Euro, The Wall Street Journal
80
Frankel, J., Rose, A., (1998), The Endogeneity of the Optimum Currency Area Criteria, Economic Journal, 108
(449), p. 1009-1025
81
Krugman, P., op.cit., p. 241-2613

61
decenii, mobilitatea forței de muncă rămâne încă destul de redusă comparativ cu alte zone
monetare (cum este cea americană), iar arhitecturile de natură fiscală, la nivel supranațional, sunt
cu mult mai discrete în comparație cu cele din SUA.
Pornind de la comparația pe care o face cu realitatea din SUA, Krugman ajunge la concluzia
că statele participante la zona euro vor ajunge, treptat, la rândul lor la specializare, iar consecința
va fi creșterea vulnerabilității acestora la șocurile specifice. Economistul american indică patru
cauze care pot genera crize regionale, și anume: specializarea regională, instabilitatea
exporturilor regionale, mişcările ciclice de capital şi ratele de creştere diferite. Ca urmare a
redefinirii structurilor de specializare, se susține că vor rezulta o serie de efecte care vor altera
structurile economice ale statelor participante la zona euro. Astfel, se va ajunge la situația în care
statele europene, care cu câteva decenii în urmă aveau structuri productive destul de complexe, se
vor concentra asupra unei game din ce în ce mai restrânse de produse și servicii ceea ce va accentua
diferențele între aceste economii. Se poate ajunge la ceea ce experții denumesc „șocuri
idiosincretice accentuate„. Prin extrapolare, nivelurile veniturilor vor fi tot mai necorelate, ceea
ce va amplifica decalajul dintre planurile de bază ale integrării monetare.82
Alți specialiști însă83, apelând la o serie de teste econometrice, bazate pe modele
gravitaționale, nu au constatat un impact statistic robust al uniunii monetare asupra schimburilor
comerciale. Sunt încă destul de mulți critici ai stadiului de uniune economică și monetară, cei mai
fervenți dovedindu-se a fi Barry Eichengreen, Maurice Obstfeld, Kenneth Rogoff, Michael
Bordo sau Paul Garber. Din perspective diferite, fiecare dintre aceștia au scos în evidență
disfuncționalitățile cadrului reglementar și instituţional al zonei euro, vulnerabilitățile alimentate
de inexistența unui creditor de ultimă instanță (în sensul său tradiţional), o mare relativitate în ce
privește adoptarea celor mai importante decizii și inexistența unei singure autorități de
supraveghere a pieței bancare. În pofida progreselor din ultima vreme (în direcția creării unora
dintre autoritățile pieței bancare), se păstrează în continuare o serie de aspecte nebuloase care pot
afecta stabilitatea zonei. Această stare de fapt l-a determinat pe Sims84 să se întrebe dacă instituțiile
create pentru administrarea uniunii economice și monetare sunt echipate adecvat pentru a face față

82
Baldwin, R., Wyplosz, Ch., (2006), The Economics of European Integration
83
Reuven, G., Rose, A., (2015), Currency Unions and Trade: A Post-EMU Mea Culpa, CEPR Discussion Paper
No. DP10615
84
Sims, C. A., (1999), The Precarious Fiscal Foundations of EMU, De Economist, 147(4), 415–436,
http://www.princeton.edu/~sims/

62
stresului, subliniind faptul că „ instituțiile fiscale care sunt încă neprecizate vor apărea sau vor fi
create pentru a face din zona euro un spațiu al succesului pe termen lung„.
Alți critici, atât din SUA, cât și din Europa, semnalează faptul că uniunea monetară
europeană pare a nu fi atât de viabilă încât să se păstreze dacă nu se avansează în direcția uniunii
politice. Cele mai multe studii de specialitate au apelat la compararea realităților monetare din
Europa integrată cu cele din SUA. Aceste comparații au relavat faptul că gradele diferite de
specializare regională şi factorul mobilitate determină discrepanţe, din ce în ce mai mari, ale ratelor
de creştere economică, în defavoarea statelor europene. Într-o uniune monetară, stabilizarea
politicilor ia forma intervenţiilor fiscale. Într-o economie integrată, evoluţiile fiscale ciclice nu pot
fi controlate în totalitate de guverne, situaţie în care raportarea se face la nivelul cel mai ridicat,
iar federalismul fiscal are rol de stabilizator. Unii autori au relevat faptul că, spre deosebire de
Statele Unite ale Americii, dimensiunea redusă a bugetului Uniunii Europene nu este suficientă
pentru a se facilita nivelul de restructurare cerut de reglajele fine specifice unei zone monetare.

2.4. Definirea frontierelor zonelor monetare optime

Un subiect asupra căruia s-a insistat în literatură a fost cel legat de teritorialitatea și de
devenirea temporală a zonelor monetare optime. Din această perspectivă, s-a configurat o
generoasă abordare a cărei interpretare necesită însă o serie de comentarii. Nașterea și emergența
zonei euro se dovedește a fi un exercițiu dintre cele mai interesante și a făcut obiectul a numeroase
reflecții teoretice și experimentări aplicative. Stadiul de uniune economică și monetară este
precedat de realizarea cu succes a celui de piață comună a libertăților de circulație pentru mărfuri
și factori de producție. Ceea ce i-a preocupat pe specialiști a fost, în principal, dimensiunea
recomandată pentru o zonă monetară. Din această perspectivă, s-a pus problema mărimii adecvate
a pieței comune aflate la baza integrării monetare. La nivel pur teoretic, ar părea ideal să existe
doar o singură monedă universală care să fie acceptată în toate regiunile planetei. Într-un fel, așa
ceva a existat în perioada de funcționare a sistemului bazat pe etalonul-aur, când banii cu valoare
intrinsecă circulau și erau acceptați la scară planetară.
Realitățile economice postbelice au făcut improbabilă apariția și acceptarea unei monede
universale. Din această perspectivă s-a pus problema existenței simultane a mai multor zone
monetare. Ceea ce s-au întrebat atât economiștii, cât și decidenții politici a fost câte și cât de mari

63
pot fi aceste zone monetare. În plus, s-a pus și întrebarea în ce măsură poate funcționa eficient o
economie globală în care există mai multe zone monetare autonome. În condiţiile în care cursurile
de schimb se modifică, în ipoteza unui sistem al cursurilor de schimb flotante, statele (sau
autoritățile zonei monetare) vor putea promova politici publice menite să asigure stabilitate. Pentru
că o uniune monetară în care s-ar păstra mai multe monede naționale ar fi de neconceput, în
condițiile actualului nivel de globalizare a economiei, s-a optat pentru adoptarea monedei comune
pentru întreaga zonă.
Cei care85 au subliniat avantajele integrării monetare au atras atenția că, pe măsură ce cresc
dimensiunile zonei, se accentuează și diversitatea în ceea ce privește diferențialul la nivelul
PIB/locuitor, al standardelor de viață, a structurii economiilor integrate, al șomajului și inflației.
Practic, mai multă diferențiere presupune costuri adiționale strâns legate de buna funcționare a
zonei respective. S-a lansat ipoteza că lumea se poate structura în câteva zone monetare regionale,
în care principala preocupare ar trebui să fie echilibrul dinamic acceptabil între costurile și
beneficiile marginale ce rezultă din integrarea monetară.

85
Baldwin, Wyplosz (n 10) 351-352

64
Fig.nr.1. Reprezentarea grafică a zonei euro

Sursa:www.romania – actualități.ro
Analizele care au avut ca subiect experimentul integraționist european au relevat că un stat
obţine un plus de avantaje macro și microeconomice dacă participă la exercițiul de integrare
monetară bine structurat și profund articulat.86 S-a avut în vedere ipoteza conform căreia nivelul
de integrare economică poate fi apreciat în funcţie de gradul de integrare comercială, adică de

86
Copeland, L.,(2008), Exchanges Rates and International Finance, Fifth ed., Prentice Hall, p. 603 – 608, 2008

65
anvergura tranzacțiilor comerciale (cu bunuri și servicii) între actorii economici din țările
participante la procesul de integrare. S-a insistat pe componenta integrarea pieței mărfurilor,
întrucât s-a asumat metodologic că mobilitatea este mai mare în cazul factorilor de producție
muncă și capital.
În pofida relativismului asociat, de regulă, datelor statistice, se pot trage unele concluzii de
pe urma analizării cu atenție a seriilor dinamice de date. O astfel de serie dinamică este cea
referitoare la nivelul de regionalizare în plan european, adică ponderea celorlalte state care compun
Uniunea Europeană în totalul schimburilor comerciale ale fiecărui stat membru. Statisticile
relevante arată că în ianuarie 1999, majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene exportau
între 10 și 20 % din producţia lor către ceilalți membri ai Uniunii Europene. Ponderea exporturilor
intra-regionale a fost semnificativ mai mare decât cea a exporturilor către Statele Unite ale
Americii ceea ce arată un indice sporit al geografiei schimburilor comerciale.
Ceea ce trebuie însă reținut este faptul că tranzacțiile comerciale între statele componente
ale Uniunii Europene au dimensiuni destul de mici în raport cu cele derulate între statele care
compun Statele Unite ale Americii. Avansarea procesului de realizare a Pieței Unice Interne, care
a condus la liberalizarea practic integrală a schimburilor intra-UE, a condus la creșterea volumului
de schimburi comerciale între statele membre și la creșterea indicelui de deschidere comercială
către mediul european, ponderea comerțului exterior, în total PIB, sporind constant, în cazul
tuturor statelor participante la exercițiul de integrare europeană. Cu toate acestea, extinderea
volumului tranzacțiilor comerciale între statele membre nu ne poate duce la concluzia că, doar din
perspectiva acestui indicator, putem vorbi de o zonă monetară optimă în Europa. Mai multe studii
au detaliat analiza la nivelul diverselor sectoare ale economiei integrate, unele mergând până la
nivelul pe grupe mai restrânse sau linii de produs.
Pe lângă evoluția volumului și structurii schimburilor comerciale intra-grupare, s-a urmărit
și evoluția procesului de armonizare a prețurilor acestora. Astfel, dacă pentru produsele electronice
s-a constatat o convergenţă a preţurilor practicate în diversele state membre ale Uniunii
Europene, în privinţa autoturismelor se menține încă o diferenţă semnificativă. Dacă, în anul 1990,
preţurile erau diferite, trecerea la moneda euro din 1999 nu a diminuat diferenţele şi nu a garantat
necesara convergenţă a preţurilor. Pentru a ne oferi informații procesabile, tabloul de ansamblu al
comerțului la nivelul Uniunii Europene trebuie analizat pe o mai lungă perioadă de timp și
structurat în subetape omogene, economice și monetare. Astfel, evoluţia volumului comerţului

66
dintre statele Uniunii Europene a fost fluctuantă începând din anul 1980, dar a avut o creştere
accentuată ulterior creării UEM, ceea ce arată că aceasta a contribuit substanţial la creşterea
relaţiilor comerciale între statele membre. Cele mai interesante analize au avut ca obiectiv
relevarea amplitudinii efectelor de creare și de deturnare de comerț. Mai mulți specialiști au
evidențiat faptul că, prin trecerea la stadiul al treilea de realizare a uniunii monetare, respectiv
monedei unice euro, volumul comerţului reciproc a crescut semnificativ având o dinamică
superioară celui total al statelor participante. Totuși, ritmul la care se pot poziționa indicii de
corelație trebuie privit cu o oarecare circumspecție, datorită neluării în considerare a tuturor
parametrilor și având în vedere că nu toate efectele pozitive (cele de creare de comerț) atribuite
factorului integrare monetară la un moment dat sunt pe deplin conexe cu acesta. În acelaşi timp,
în Marea Britanie, Danemarca și Suedia, state care nu au aderat la zona euro, volumul
comerţului cu statele din zona euro a crescut cu 7%. Având în vedere evoluţia preţurilor şi a
volumului comerţului, s-a apreciat că, în acest moment, moneda euro nu contribuie semnificativ
la creşterea volumului comerţului în cadrul zonei.
Cele mai relevante cercetări pe această temă au evidențiat faptul că mobilitatea forţei de
muncă în Europa nu s-a situat la nivelul scontat dintr-o multitudine de cauze. Una dintre acestea a
fost cea legată de menținerea în continuare a unor diferenţe de natură culturală și lingvistică care
au descurajat situarea mobilității persoanelor aflate în căutare de locuri de muncă între statele
Europei la nivelul la care îl plasau analizele teoretice conexe cu zona monetară optimă. În prezent,
coeficientul de mobilitate a forței de muncă, în interiorul UE, este semnificativ mai redus
comparativ cu cel existent în SUA. În acest sens, profesorul Barry Eichengreen de la
Universitatea Berkeley din California a descoperit că diferenţele dintre ratele de mobilitate sunt
mai mici şi mai puţin accentuate în SUA decât ratele de mobilitate dintre statele UE. Alți specialiști
au evidențiat faptul că la nivelul încă redus al mobilității intraeuropene a factorului muncă
contribuie și o serie de politici guvernamentale din statele de unde migrează forța de muncă, cât și
din cele receptoare ale acestui valoros factor de producție. Un exemplu elocvent este acela că
necesarul de forţă de muncă din anumite state nu poate fi acoperit corespunzător, deoarece
potenţialii salariaţi întâmpină dificultăţi legate de distanţa dintre reşedinţa lor și potenţialului loc
de muncă, precum şi de insuficiența mijloacelor băneşti care să le permită deplasarea pentru a se

67
angaja în alte state. Un studiu specializat realizat pe această temă87 a arătat că rata mobilităţii forţei
de muncă a fost de 1,7% în Marea Britanie, 1,1% în Germania şi 0,5% în Italia, comparativ cu
Statele Unite ale Americii, în care aceasta a fost de 3,1%
Primii zece ani de funcționare a uniunii economice și monetare s-au caracterizat prin
existența unor performanțe economice relativ diferite între economiile statelor participante și prin
plasarea indicatorilor macroeconomici de bază la niveluri nu dintre cele mai mulțumitoare. În
pofida progreselor înregistrate în planul integrării economice, a efortutilor foarte costisitoare de
atingere a unui nivel sporit al convergenței economiilor participante și a gestionării unei politici
monetare unice, prin intermediul Băncii Centrale Europene, nu s-a reuşit să se atenueze decalajele
existente între statele care au decis să adopte moneda unică. O serie de experți au evidențiat faptul
că elementul negativ a fost constituit din diferențele care s-au păstrat la nivelul indicelui compozit
al prețurilor de consum ceea ce a condus la mai multe efecte adverse. Disfuncționalitățile s-au
manifestat mai evident în țările în care s-a menținut un nivel mai ridicat al inflației. Pentru statele
unde au fost conștientizate încă de la început asimetriile, în planul convergenței economice reale
s-a adoptat politica de coeziune - Irlanda,Portugalia, Italia, Spania şi Grecia – desemnate
ulterior la modul metaforic “PIGS”. Încă din momentul adoptării Tratatului de la Maastricht,
decidenții europeni au fost conștienți de faptul că pentru ca aceste state să ajungă la referențialul
european al dezvoltării - economia Germaniei - trebuie stimulată creşterea economică şi adusă
inflația în marjele prevăzute de criteriile de convergență. Asimetrii notabile, între nivelul la care
se plasau indicatorii macroeconomici de bază și pragurile stabilite pentru fiecare criteriu de
convergență, s-au putut constata în cazul tuturor statelor participante la acest experiment.
Diferențele au fost însă mai mari în cazul unora dintre state și mai mici în cazul altora. În prima
etapă, cele mai sensibile diferențe s-au resimțit în privința criteriului stabilității cursurilor de
schimb. Până la momentul adoptării efective a monedei unice, au existat o serie de scurtcircuite
care au atras, încă de atunci, atenția asupra complexității demersului întreprins. Nici în ce privește
deficitul bugetar sau ponderea datoriei publice în PIB lucrurile nu au stat mult mai bine. Momentul
oficial al trecerii la moneda unică (anii 1999, ca unitate de cont și 2002, ca monedă efectivă) a fost

87
Huber, P.,(2001),Inter-regional Mobility in Europe. A note on the Cross-Country Evidence, Applied Economics
Letters 11 (August 2004), p. 619 – 624 and “Geographical Mobility, 2003 – 2004, U.S Department of Commerce,

68
întâmpinat de multe dintre statele membre cu datorii publice semnificativ peste pragul prevăzut în
Tratatul de la Maastricht.
La nivel teoretic, o zonă monetară optimă se poate configura doar între state care dovedesc
un nivel înalt de convergență economică, socială și teritorială. Realitatea europeană a relevat însă
că, în pofida multor ani de integrare economică de succes, statele care compun UE sunt încă
despărțite de decalaje importante în ceea ce privește nivelul general al dezvoltării. Segregarea, de
tip est-vest dar și nord-sud, din punctul de vedere al nivelului de ansamblu al dezvoltării economice
și al prosperității sociale, se menține încă mare. Teoria Ballasa – Samuelson sugerează că numai
prin creşterea productivităţii muncii se pot diminua decalajele dintre statele membre.
O cale funcțională de a se realiza acest deziderat ar fi minimizarea disfuncţionalităţilor care
ar consta din armonizarea cadrului reglementar și instituțional, ajustarea structurală coerentă și
autentică, asigurarea celui mai modern proces de specializare inter și intra-sectorială. Statele din
zona euro au în continuare structuri productive destul de diferite, ca urmare a unei specializări
istorice, continuate și după avansarea procesului de integrare. Pe fondul trecerii de la prevalența
sectorului terțiar la cea a sectorului cuaternar al economiei, aceste diferențieri la nivelul structurilor
productive se vor accentua. Stă mărturie, în acest sens, volumul tot mai mare de schimburi
comerciale între statele care compun UE. Specializarea în domeniul producției și al comercializării
se menține diferită atât pe axa nord-sud, cât și pe cea est-vest. Pe axa nord-sud, sunt prioritare
sectorele productive intensive în capital, în nordul UE, și cele intensive în forță de muncă, în sudul
grupării. Pe axa est-vest lucrurile sunt încă și mai complicate, fiind prioritare producțiile de
produse finite în vest și de subansamble sau componente în est.
În ce privește structurile de comercializare, în pofida uniformizării care s-a produs în
domeniul nomenclatoarelor de produse și servicii puse la dispoziţia utilizatorilor, sunt tot mai
multe voci, inclusiv de la nivelul organismelor comunitare, care scot în evidență calitatea ridicată
a acelorași produse care se furnizează pentru piața mai exigentă a țărilor industrializate și cea mai
îndoielnică a celor aduse pentru comercializarea către cetățenii statelor din est, considerați mai
puțin exigenți și cu un comportament de consum mai puțin complex. Mai mult decât atât, nu se
poate stabili cu claritate în ce măsură piaţa europeană unică contribuie la reducerea decalajelor,
din punctul de vedere al diversității structurilor productive și de comercializare și în ce măsură
vom asista la o adâncire a structurilor de specializare regională.

69
 2.5. Unele considerații legate de “federalismul fiscal” la nivel european

Zona euro poate fi evaluată şi în funcţie de măsura în care sunt create mecanismele
redistributive, prin intermediul cărora se asigură transferul unei părți din surplusul de resurse
economice acumulate în zonele mai prospere către categorii de beneficiari situați în regiunile mai
puțin prospere. S-a argumentat cu faptul că, în Statele Unite ale Americii, statele în care se
înregistrează un nivel de dezvoltare mai redus primesc alocații suplimentare, pe calea
mecanismului de redistribuire conceput și aplicat la nivel federal, menite să conducă la apropierea
nivelului de viață din diversele regiuni ale federației și la crearea suportului financiar necesar
pentru investiții productive și pentru potențarea structurilor economice generatoare de creștere și
prosperitate.
În domeniul economic88, folosirea termenului de „federalism„ este destul de diferită de
ceea ce presupune acesta în domeniul științelor politice. Dacă, din perspectiva științelor politice,
federalismul este înțeles ca un set de principii și proceduri care contribuie la partajarea
competențelor între diferite niveluri ale structurilor de guvernare, în plan economic, de facto,
asistăm la un nivel ridicat de federalizare întrucât sectoarele publice sunt furnizoare de „bunuri
publice„ și necesită un nivel mai ridicat de centralizare. Ceea ce trebuie să conteze, pentru
domeniul economiei, este identificarea celei mai adecvate modalități de partajare a
responsabilităților între diferitele niveluri decizionale, astfel încât să se maximizeze eficiența
macroeconomică și operațională. Astfel, în literatură a crescut numărul de studii care s-au ocupat
de subiecte de tipul „optimul fiscal„ sau „federalismul fiscal„. Ca regulă, teoriile construite în
legătură cu federalismul fiscal au fost focalizate către aspecte cum sunt 89: „partajarea
responsabilităților între diferitele planuri ale procesului de guvernare” - oferta de bunuri publice,
redistribuirea veniturilor, stabilizarea macroeconomică, fiscalitatea -90; „identificarea câștigurilor
obținute în planul bunăstării, ca urmare a descentralizării fiscale; folosirea instrumentarului
fiscal, îndeosebi a modului de gestionare a transferurilor de venituri bugetare”;
La nivelul continentului european realitățile integraționiste au contribuit la elucidarea
empirică a unora dintre asimetriile conceptuale și instrumentale regăsite în cadrul literaturii de

88
Oates, W.,(1972), Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich
89
Alvez, R.E, Alfonso, O.,(2008), Endogenous Growth and European Fiscal Rules, Applied Economics, forthcoming
90
Spahn, P. B., (1994), Fiscal Federalism: a Survey on the Literature’, in Jorgen Mortensen (ed.), Improving
Economic and Social Cohesion in the European Community,New York: St. Martin’s Press, p.145–54

70
specialitate. În etapele prin care a trecut procesul de integrare europeană, s-au experimentat diverse
scheme operaționale de natură fiscală și s-au putut desprinde o serie de învățăminte. Din punctul
de vedere al politicii fiscale, soluția europeană a fost descrisă prima dată în Tratatul de la
Maastricht; în acest sens, se prevede că responsabilitățile în materie de politică fiscală rămân la
latitudinea autorităților publice naționale care se vor confrunta cu o oarecare restricționare a
libertății de acțiune (cea derivată din criteriile de convergență) dar și cu coordonarea acțiunilor
intreprinse la nivelul organismelor comunitare. Mai trebuie adăugat și faptul că ordinea fiscală
trebuie să se conformeze cerinței de a se interzice finanțarea monetară a deficitului bugetar și
instituirii „clauzei de responsabilitate națională„ în materie de datorie publică. Prin aceste
restricții, acceptate de către statele membre, se asigurau instrumentele de politică publică
accesibile la nivel național, cu oferirea garanției de a nu se va ajunge la deficite bugetare excesive,
garantându-se astfel coerența necesară între politicile fiscale naționale și între acestea și politica
monetară unică.
După cum am mai arătat, prin operaționalizarea Pactului de Stabilitate și Creștere s-au făcut
pași importanți înainte în direcția sănătăţii finanțelor publice. Treptat, demersurile întreprinse la
nivel european au fost direcționate către conceperea și operaționalizarea unor stabilizatori automați
care să se activeze în condițiile în care apăreau stări de turbulență macroeconomică. Una dintre
cele mai sensibile teme de reflecție atât pentru mediul academic, cât și pentru decidenții în materie
de politici publice, a fost cea a măsurii în care disciplina fiscală va putea fi implementată și
controlată. Unii economiști91 s-au pronunțat pentru reformarea de fond a acestui proces, astfel încât
să se genereze mai multă rigoare și un comportament mai disciplinat al agenților fiscali. S-a
argumentat prin faptul că mai multă disciplină fiscală va contribui la mai multă stabilitate
monetară. În acest sens, s-a demonstrat empiric92 că stabilitatea uniunii economice și monetare va
fi serios pusă sub semnul întrebării dacă nu se vor lua măsurile prin care să se evite ajungerea la
deficite bugetare excesive. Orice ezitare, în ceea ce privește menținerea echilibrelor
macroeconomice, poate conduce la efecte externe importante, îndeosebi la creșterea nivelului
ratelor dobânzilor în paralel cu accentuarea presiunilor asupra BCE, de a practica o politică

91
Arestis, P., Sawyer, M.,(2003), Macroeconomic Policies of the Economic and Monetary Union: Theoretical
Underpinnings and Challenges, International Papers in Political Economy, 1–50
92
De Grauwe, P.,(2005), The Economics of Monetary Integration, 6th edition, Oxford University Press, Oxford

71
monetară mai relaxată. Alte opinii93 au pus accentul pe riscul apariției fenomenului de “free-
riding”, alimentat de faptul că orice actor societal din interiorul unei uniuni monetare ar putea să
suporte costurile unui comportament bugetar neadecvat. Cel mai controversat aspect a vizat însă
controlul respectării disciplinei fiscale. Divergențele de opinii s-au purtat între adepții regulilor
deja existente - care au pledat pentru păstrarea acestora și înăsprirea mecanismelor de monitorizare
- și susținătorii unor reforme radicale. În ultima vreme, s-au auzit mai apăsat o serie de voci care
pledează în direcția unui coeficient mai mare de flexibilitate și a unui echilibru mai pronunțat între
criteriile de convergență nominală și cele de convergență reală. Unii specialiști94 au semnalat o
serie de aspecte precum:
 posibilitatea ca, în situația confruntării cu o criză economică acută, guvernele
să poată apela la politici fiscale care altfel ar fi neindicate;
 luarea în considerare, în stabilirea situației de deficit excesiv, ca excepții de la
criteriile standard, a stărilor de stagnare economică sau de performanță
economică slabă;
 extinderea perioadelor recomandate pentru corectarea stării de deficit excesiv,
în cazul în care cele actuale sunt mult prea scurte;
 adoptarea unor reguli fiscale mai nuanțate care să țină seama de nivelul diferit
de dezvoltare al statelor participante la zona euro.
Luându-se notă de comportamentele specifice ale decidenților (sunt sugestive cazurile
Franței și Germaniei), se recomandă a se reflecta cu și mai mare atenție la o serie de măsuri cum
ar fi:
- extinderea termenelor pentru corectarea deficitelor excesive;
- acordarea unei atenții mai mari problemei deficitelor structurale;
- nuanțarea excepțiilor de la regulile existente;
- luarea în considerare a unor factori noi „pertinenți„ atunci când se stabilește că o țară a ajuns
la deficit excesiv.

93
Buti, M., Eijffinger, S.,Franco, D., (2003), Revisiting EMU’s Stability Pact: a Pragmatic Way Forward, Oxford
Review of Economic Policy, 19(1) : 100–11. Begg, I., Buti, M., Weale, M., Enderlein, H., Schelkle, W.,(2004),
Symposium Reforming Fiscal Policy Co-ordination under EMU: What Should Become of the Stability and Growth
Pact? Journal of Common Market Studies, 42(5) : 1023–59
94
Afonso, O., Alves, (2008), R.H., ‘Endogenous Growth and European Fiscal Rules’, Applied Economics
forthcoming

72
 Uneori s-a mers și mai departe de acest plan al analizelor și s-au propus soluții inovative
cum este, de exemplu, cea a „regulilor fiscale ideale„95. Problema care apare, în legătură cu aceste
solicitări de creștere a flexibilității regulilor și a manierei de interpretare a acestora, este legată de
menținerea sau nu a eficienței operaționale a criteriilor de conformitate.
Un alt subiect destul de sensibil rămâne cel al “bugetului comun” în legătură cu care
specialiștii sugerează să se reflecteze la aspecte precum: mărimea, perspectivele, sursele de
venituri și mecanismele de administrare instituțională. Menținerea actualei stări de fapt (veniturile
bugetului comun reprezintă în jur de 1% din PIB-ul comunitar) se află în contrast cu ceea ce
regăsim pe exemplul tuturor celorlalte structuri de tip federalist. Pe lângă faptul că resursele
bugetului comun sunt microscopice în raport cu marile deziderate stabilite în comun, se mai poate
evidenția și faptul că aceste resurse depind de bunăvoința decidenților naționali. Această stare de
fapt erodează ceea ce s-ar putea numi „autonomia acțională a organismelor comunitare”. De
asemenea, a fost criticat și faptul că, în pofida nivelului redus, resursele bugetului comunitar sunt
și direcționate inadecvat, o pondere încă mare din acestea mergând către sectoare cu contribuție
discretă, insuficientă la generarea agregată de bunăstare (se exemplifică prin cheltuielile încă mari
pentru Politica Agricolă Comună –PAC). Cei care au comparat soluțiile recomandate (este
adevărat, destul de ferm) în Tratatul de la Maastrichit și, mai târziu, prin reglementările
subsecvente acestuia, cu ceea ce se regăsește în aparatajul teoretic aferent, au descoperit un mare
decalaj între aceste două planuri. Aceste discrepanțe sunt cele mai evidente în următoarele
domenii: dimensiunile bugetului comunitar; pașii discreți întreprinși în planul adecvării
arhitecturilor bugetare comune la cerințele derivate din avansarea procesului de federalizare;
insuficienta coordonare între politicile monetare și celelalte politici macroeconomice generale și
sectoriale.
Deși unele măsuri, în direcția corectării acestor asimetrii, au fost deja adoptate sau sunt
imaginate și formalizate, se poate spune că mai sunt multe de făcut, în direcția cea bună și la
momentul potrivit. Ceea ce se poate reproșa, în primul rând, peisajului reglementar și instituțional
comun, este absența consensului, la nivelul procesului de adoptare și implementare a măsurilor,
deficitul în planul transparenței, la nivelul disciplinei fiscale. Se mai poate adăuga, în continuare
și deficitul de coordonare a politicilor sectoriale, în cazul țărilor participante la zona euro. În

95
Kopits, G., Symansky, S.,(1998), Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper 162

73
condiţiile unei organizații de tip federal, această coerență este absolut necesară și trebuie garantată,
indiferent de nivelul de descentralizare.
S-a relevat faptul că96 armonizarea măsurilor în plan monetar și fiscal trebuie urmărită pe
termen lung, astfel încât să se minimizeze discrepanța, pe termen scurt și mediu, între dezideratele
macroeconomice și constrângerile care țin de politica fiscală. Solow a relevat faptul că „ pe termen
mediu și lung, cu scopul de a se consolida transformările politico-instituționale care să poată
încuraja creșterea nivelului de federalism fiscal, adoptarea reformelor profunde nu va fi deloc
ușoară.„.
O serie de studii, elaborate de către experții Comisiei Europene, pot fi considerate repere
inițiale atât din punctul de vedere al instrumentelor cu ajutorul cărora se poate gestiona mai bine
problema resurselor bugetului comun, cât și din cel al aspectelor conexe cu implementarea
măsurilor adoptate. Specialiștii citați au recomandat măsuri cum sunt:
- reformarea de fond a PSC care trebuie transformat într-un mecanism de menținere a
disciplinei fiscale și de monitorizare a conformării actorilor relevanți;
- coordonarea mai bună a politicilor fiscale naționale, în condițiile în care se îmbunătățește
radical cadrul său instituțional;
- îmbunătățirea eficienței mecanismelor de adaptare automată la șocurile asimetrice.
Aceste măsuri, menite să contribuie la îmbunătățirea procesului de guvernanță economică,
reprezintă un început al soluționării problemelor existente dar nu și soluționarea lor de fond, fiind
necesară aprofundarea și îmbunătățirea atât a cadrului reglementar și instituțional, cât și a
comportamentului agenților economici care participă la jocul integrativ european.

2.6. Alte provocări din direcția practicii zonelor monetare optime

Cea mai persistentă critică la adresa zonelor monetare optime, din care a rezultat o
contribuţie interesantă în direcția schimbării paradigmei analitice și metodologice, a avut în centrul
său reproșul că teoria economică, pe care o putem considera drept clasică, nu a luat în considerare
natura endogenă şi dinamică a criteriilor de convergență. Specialiștii acestei realități integrative

96
Solow, R., (2004), Is Fiscal Policy Possible?, in R. Solow (ed.), Structural Reform and Macroeconomic Policy
Basingstoke: Palgrave Macmillan

74
s-au limitat la abordări prevalent statice, în cazul cărora, date fiind și numeroasele asumpții
simplificatoare, nu s-au putut surprinde efectele de antrenare și nici anticipa evoluțiile viitoare
favorabile. Astfel, Frankel şi Rose97 s-au pronunțat în favoarea caracterului endogen al criteriilor
definitorii pentru o ZMO, aceștia argumentând sustenabil că, pe măsură ce procesul de integrare
va avansa către stadiul de UEM, se va asista la un anumit nivel de sincronism între ciclurile
economice şi la îndeplinirea a tot mai multe dintre cerințele pe care cercetătorii le-au recomandat
pentru arhitectura integrativă care să se apropie suficient de mult de stadiul de zonă monetară
optimă.
Se susține în continuare că „ această schimbare apare datorită discontinuităţii în
comportamentul agenţilor economici, în sensul că aceştia îşi adaptează comportamentul în
interesul Uniunii Economice şi Monetare”. O economie care nu satisface chiar de la început
criteriile poate decide să participe la un aranjament de integrare monetară, întrucât se poate aștepta
să obțină o serie de câștiguri nete în planul bunăstării, ca urmare a minimizării riscurilor atașate
schimbului valutar și a diminuării unei părți importante din costurile de tranzacționare implicate.
Reducerea treptată a acestor costuri poate contribui la creşterea gradului de integrare care, la rândul
său, poate determina o mai bună corelare a ciclurilor economice.
Aceste completări la teoria zonelor monetare se doreau a rezolva o parte din
disfuncționalitățile abordării inițiale, de tip static, inducându-i teoriei o dimensiune dinamică și
translatând-o către o abordare de tip multinivel și multiparametru. S-a trecut astfel la o nouă
perspectivă asupra temporalității și spațialității zonei monetare optime, invitându-i pe decidenții
în materie de politici publice să facă analizele pe orizonturi temporale mai lungi și să nu se limiteze
doar la rezultatele analizelor de tip “ex ante” sau la cele ale analizelor făcute la o foarte scurtă
perioadă după lansarea procesului de integrare monetară.
Deși opțiunea pentru abordarea endogenă complică analizele de tip cost-beneficiu, aceasta
poate fi luată în considerare întrucât se poate spera că, în pofida neîndeplinirii „a priori” a unora
dintre condițiile teoretice, acestea se pot realiza tocmai ca urmare a punerii în aplicare a
instrumentarului de natură monetară. Aceasta a fost una dintre convingerile celor care au susținut
linia monetaristă a argumentării trecerii la stadiul de uniune monetară în Europa. Analiza efectuată
mi-a permis să iau notă de faptul că o astfel de direcție de abordare rămâne în continuare prezentă

97
Frankel, J., Rose, A., (1998), The Endogenity of the Optimum Currency Area Criteria, Economic Journal, 108

75
atât în cadrul mediului academic, cât și la o parte din funcționarii de la Bruxelles sau de la
Frankfurt.
Frankel & Rose au argumentat și o altă linie analitică, în baza căreia un grad sporit de
integrare comercială ar putea conduce la schimbarea de fond a structurilor de specializare, ceea ce
poate contribui la slăbirea presiunilor pentru reducerea asimetriei ciclurilor macroeconomice și a
celor de afaceri. Unul dintre contributorii referențiali pentru această manieră de abordare este Paul
Krugman. Inițial, luând ca bază de raportare situația din SUA, Krugman a susţinut că un stadiu
mai avansat și un nivel sporit de integrare pot contribui la îmbunătățirea structurilor de
specializare, benefice pentru mobilitatea intra-grupare a mărfurilor și factorilor de producție dar
care, pe de altă parte, determină o creștere a vulnerabilității față de posibilitatea apariţiei şocurilor
asimetrice. Chiar dacă sunt de acord cu faptul că, urmare a avansării procesului de integrare, ne
putem aștepta la apariția unor zone de aglomerare a unor concentrări economice, îmi exprim o
oarecare rezervă legată de asumpția că același proces conduce la accentuarea asimetriilor.
Pe baza unor date empirice relevante pentru acest proces, putem opina că, pe măsură ce
gradul de integrare monetară sporește efectele, se înregistrează un nivel crescut de concentrare în
anumite zone (cum ar fi cele de graniță). Mai mult, concentrarea efectelor nu este similară în cazul
tuturor sectoarelor economice, cele mai puține înregistrându-se în sectorul terțiar și cuaternar al
economiei. Acest gen de rezultate va face ca experții fenomenului să fie atenți la echilibrele de
tip costuri-beneficii, gradualizându-le și în funcție de contribuția fiecărui sector al economiei la
generarea de PIB.
Mai recent, Krugman vorbește despre așa numita „revanșă a zonei monetare optime”
plecând de la „caracterul triumfal al creării sale”, ca perlă a coroanei pe care o reprezintă
integrarea economică europeană, în general și comparând euforia retorică cu evoluțiile economice
și monetare din perioada crizei izbucnite în 2008.98 Se readuce în atenție optimismul decidenților
europeni care asigurau cetățenii că, prin realizarea uniunii monetare, se va grăbi procesul de
unificare politică și se vor valoriza elementele definitorii pentru unitatea europeană.
Ulterior, marele economist a fost și mai radical în percepția sa, considerând că „visul
european înălțător a devenit un coșmar iar euro s-a transformat într-o capcană economică”.
Autorul citat atrage atenția asupra erorii care se face susținându-se că, dacă lucrurile nu merg bine
în zona euro, nu sunt de vină deciziile luate și acțiunile întreprinse, ci de vină este teoria zonelor

98
Krugman, P., Op.cit

76
monetare optime care ar fi greșită. Mai mult, se atrage atenția asupra greșelii de a se considera că
orice preocupare manifestată față de ceea ce nu merge bine este doar subiectivă și, ceea ce pare a
nu merge adecvat la un moment dat, se poate corecta prin efectuarea unor reforme de mai mică
anvergură.
La nivel teoretic, trebuie să reamintim ce postulau părinții teoriei zonelor monetare optime
(Mundell și McKinnon) în legătură cu avantajele monedei comune, și anume: reducerea
costurilor de tranzacție, eliminarea riscului valutar, o mai mare transparență în plan
decizional şi creșterea concurenței, ca urmare a ușurinței cu care se pot compara prețurile la
bunuri și tarifele la servicii. Realitatea s-a arătat a fi destul de diferită. Deși s-a postulat că
schimburile comerciale intra-europene vor exploda pur și simplu, în realitate nu s-a întâmplat așa,
schimburile comerciale crescând cu ritmuri care pot fi etichetate drept modeste. S-a pledat pentru
mai multă transparență și flexibilitate, dar adoptarea monedei unice a condus la pierderea unei
părți din flexibilitatea cu care autoritățile decizionale puteau acționa în anumite circumstanțe.
Realitatea a demonstrat că folosirea aceleiași unități de măsură pentru toate economiile
participante la exercițiul de integrare monetară este costisitoare pentru unele dintre acestea. Atât
la începutul procesului de conceptualizare a zonelor monetare optime, cât și în ultimii ani de
funcționare efectivă a zonei euro a fost la fel de evident că schimbările dezirabile la nivelul
prețurilor și salariilor se pot obține mai ușor pe calea deprecierii monetare decât prin renegocierea
contractelor.
La nivel teoretic, expunerea la un șoc asimetric (o creștere economică surprinzătoare sau
un declin economic avansat) nu creează probleme pentru o zonă monetară. În condițiile reale însă,
problemele se dovedesc mult mai complicate ceea ce face ca avantajele existenței unei monede
comune să fie palpabile dar să se obțină cu costuri foarte mari. Nu teoria zonelor monetare optime
este cea care s-a ocupat și a oferit soluții pentru maximizarea beneficiilor și minimizarea costurilor
lansării unui astfel de exercițiu. De această zonă analitică răspunde, de fapt, practica efectivă a
integrării monetare. Beneficiile integrării monetare depind de interdependențele în plan economic
și de reglajele fine care se fac la nivelul peisajului societal. În continuare, argumentația care îi
aparține lui Kenen presupune existența unui buget federal consistent cu ajutorul căruia să fie ajutate
regiunile care se confruntă cu efectele unor șocuri asimetrice.
Așa cum am subliniat anterior, bugetul comun actual este mai mult decât nesemnificativ,
în raport cu marile cerințe provenind dinspre statele membre. Trebuie menționat faptul că teoria

77
zonelor monetare optime s-a completat cu noi contribuții de ținută, menite să o asezoneze cu
dinamica procesului de integrare economică. Cele mai multe contribuții științifice și-au propus să
verifice măsura în care arhitectura integrativă monetară europeană răspunde criteriilor de
optimalitate pe care le-au fundamentat precursorii. Obținându-se rezultate empirice destul de
diferite, s-a ajuns la compromisul de a se folosi construcții lexicale destul de variate cum
sunt: „zonă monetară fezabilă”99, „zonă monetară benefică” sau „zonă monetară viabilă”.
Practic toate cercetările care s-au făcut în legătură cu funcționarea stadiului actual la care
a ajuns procesul de integrare monetară europeană au relevat că, în pofida progreselor înregistrate,
evoluțiile nu sunt notabile în raport cu stadiile anterioare (de uniune vamală și de piață comună).
Trebuie să recunoaștem totuși că, după trecerea la moneda unică, am asistat la o creștere a
nivelului de integrare la nivelul pieței financiare și de capital. În timp ce mişcările de capital au
crescut, mişcările de forţă de muncă nu sunt semnificative şi pot să apară sau să se accentueze o
serie de disfuncționalități dacă nu se gestionează inteligent fenomenul de liberă circulație a
persoanelor. Un subiect de o tot mai mare sensibilitate a devenit cel legat de impresionantul val
migraționist, dinspre Orientul Mijlociu și Africa de Nord către Uniunea Europeană. Acesta și alte
tipuri de șocuri externe trebuie gestionate cu mare responsabilitate pentru a nu se ajunge la
acumularea periculoasă a unor asimetrii societale foarte greu de administrat în viitor.
Performanţele economice contradictorii înregistrate în perioada care a trecut de la
începerea celei de-a treia etape a stadiului de uniune economică și monetară, trag semnalul că
economiile statelor din zona euro sunt în continuare vulnerabile la efectele negative ale diverselor
şocuri asimetrice. Peisajul macroeconomic în care coexistă viteze ridicate, în ce privește
mobilitatea capitalurilor, cu viteze mai lente în ce privește mobilitatea resurselor umane poate fi
unul în care se vor înregistra cheltuieli de producție mai mari şi se pot acumula efecte negative
provocate de șocurile economice. Aceste evoluții vor fi destul de prejudiciante pentru unele dintre
statele participante, mai ales că acestea nu mai dispun de posibilitatea de a se folosi de politicile
de curs de schimb care, în anumite circumstanțe, ar fi putut contribui la restabilirea stării de
echilibru. Efectele mobilității forței de muncă nu se percep la fel în cazul tuturor statelor membre.
Anumite perspective sunt oferite de statele tradițional receptoare de forță de muncă, îndeosebi înalt
calificată, diferite de cele din statele care sunt sursă de migrare a forței de muncă, care înregistrează
deficite importante în materie de capital uman și dificultăți reale în direcția lansării și derulării cu

99
Corden, W.M., (1972), op.cit.

78
succes a programelor de dezvoltare economică. Se poate exemplifica cu statele de dimensini mai
mici sau cu cele din Europa de Est, care au avut de suportat costuri importante generate de migrația
forței de muncă spre economiile dezvoltate din UE.
Ţinând cont de faptul că mobilitatea forţei de muncă a fost redusă în Europa, succesul
Uniunii Europene în liberalizarea mişcărilor de capital nu garantează stabilitatea economică, iar
consecinţele asupra uniunii monetare sunt negative. O parte dintre explicațiile pertinente, în
legătură cu aceste corelații macroeconomice, se pot găsi în ceea ce economiștii au denumit teoria
“optimului de gradul doi” (the second best theory) Această zonă a teoriei economice a cunoscut
o evoluție interesantă încă din anii 50, acesteia dedicându-i contribuții semnificative aproape toți
marii specialiști. Asumpția de bază era că, pentru a se atinge starea de optim de tip Pareto, nu
trebuie să existe niciun tip de restricții în jocul nedistorsionator al pieței. Astfel, 100 „dacă se
introduce, într-un sistem al echilibrului general, o restricție prin care se împiedică îndeplinirea
uneia dintre condițiile optimului paretian, o altă condiție a aceluiași echilibru, deși încă
realizabilă, nu va mai fi la fel de dezirabilă”. Prin urmare, orice restricție care s-ar imagina, de
exemplu un sistem de taxe sau impozite sau o nouă reglementare de tip legislativ, poate afecta
semnificativ starea de optim.
Ceva mai târziu, Lipsey susținea că, „rezultatul este acela că în economia reală, spre
deosebire de modelele teoretice, nu se cunosc condițiile necesare și suficiente în care să se poată
obține o alocare optimă a resurselor” (optimul de gradul unu). Rezultă de aici că, întrucât este
foarte dificil să se estimeze starea de optim de gradul unu, cu atât mai dificilă este atingerea stării
de optim de gradul doi.
O altă perspectivă asupra acestui areal tematic ne oferă Meade101, care studiază un sistem
și nu “un optim Pareto”, în care sunt îndeplinite anumite condiții dar care nu se situează la nivelul
lor optim. Efectele schimbărilor care se produc la nivelul acestor parametri trebuie examinate
pentru a se vedea dacă apar efecte de creștere sau de reducere a bunăstării. Acest gen de abordare
au avut-o prioritar cei care au radiografiat transformările pe care le-a generat lansarea zonei
monetare europene.

100
Lipsey, R. G., Lancaster, K.,(1956), The General Theory of Second Best, Review of Economic Studies, 24 (1):
11–32. JSTOR 2296233
101
Meade, J.E.,(1956), Trade and Welfare 102

79
 Exemplul uniunii monetare europene devine un caz interesant de studiat dacă luăm în
considerare faptul că liberalizarea uneia dintre piețe, precum cea de capital, nu va determina
efectele de natura eficienței care s-ar putea obține dacă o altă piață, cea a resurselor umane, de
exemplu, continuă să funcţioneze sub parametrii normali. Să reamintim faptul că, în versiunea
iniţială, teoria lui Mundell propune o metodă pentru definirea frontierelor monetare optime.
Astfel, două ţări au interesul să renunțe la monedele proprii și să decidă adoptarea monedei
comune dacă au speranța că, procedând astfel, vor ajunge la situația în care câștigurile sunt mai
consistente decât pierderile.
Atât teoreticienii, cât și cei care au studiat realitatea efectivă au ajuns la concluzia că
renunțarea la instrumentarul monetar național se poate dovedi perturbantă în cazul în care
economiile participante la procesul de integrare monetară se confruntă cu șocuri economice de
natură și intensitate diferite sau dacă nu se dispune de mijloace de ajustare alternative.
Mundell s-a focalizat inițial asupra mobilității factorilor de producție, în principal asupra
factorului muncă, adăugând ulterior și alți parametri, cum ar fi flexibilitatea salariilor şi a
preţurilor, existenţa unui buget federal şi mobilitatea capitalurilor. Analizele efectuate au fost
simple sau complexe, în funcție de numărul de variabile introduse în procesul de modelare
econometrică și de perspectiva adoptată. S-a demonstrat că, dacă analiza este efectuată doar din
perspectiva costurilor generate de realizarea unei zone monetare, concluzia este aceea că „moneda
este un confort care constrânge spre un număr optim de monede”.
Alte studii au relevat faptul că unificarea monetară poate contribui la minimizarea
costurilor de tranzacție (cele ocazionate anterior unificării monetare de schimbul între monedele
statelor participante). Cea mai simplă dintre perspectivele analitice pare a fi cea în baza căreia se
optează pentru un arbitraj între pierderile ce decurg din renunțarea la tradiționalul instrument de
stabilizare macroeconomică - cursul de schimb - şi câştigurile rezultate de pe urma scăderii
costurilor de tranzacţionare.
Marii economiști care s-au ocupat de acest areal tematic102 au susținut că „un grad de
integrare sporit reduce pierderile întrucât, pe baza specializării, creşte gradul de simetrie a
şocurilor suportate de către ţările ce compun uniunea, iar schimburile comerciale între
participanţi vor deveni mai intense”. Încă din anii ’70, Mundell s-a pronunţat constant în favoarea

102
Krugman, P.,(1993), Geography and Trade, MIT Press, Cambridge Massachusetts

80
unificării monetare la nivel european, ceea ce a făcut ca, în cercurile de specialitate să fie considerat
drept “părintele spiritual al monedei euro103”.
Cu toate acestea, adversarii monedei unice din cadrul universităților americane și nu numai
şi-au pregătit argumentele critice tocmai pe baza articolului său din anul 1961. Refuzul guvernului
britanic, condus de Gordon Brown, din data de 9 iunie 2003, s-a bazat pe examinarea a cinci
criterii, inspirate, în mare parte, din teoria zonelor monetare optime. Cele cinci criterii invocate de
guvernul britanic se refereau la:
- convergenţa economiei britanice – ciclul economic britanic să fie apropiat de cel din
zona euro;
- mobilitatea factorilor de producție;
- impactul adoptării monedei unice asupra investiţiilor pe teritoriul britanic;
- efectele asupra prosperității și generării de locuri de muncă;
- impactul participării Marii Britanii la zona euro asupra funcționării centrului
financiar City.
Primele trei criterii sunt direct inspirate din teoria zonelor monetare optime. În schimb, aşa
cum am mai arătat, cele cinci criterii de la Maastricht, utilizate de Uniune pentru acceptarea noilor
membri, nu fac nicio referinţă la această teorie. Acestea se referă la sănătatea finanţelor publice
(deficit bugetar şi datorie publică), rata inflaţiei, rata dobânzii pe termen lung şi participarea
la SME-bis, fără realiniere, pentru cel puţin doi ani. Argumentele în baza cărora s-a justificat
refuzul provizoriu, invocat de către premierii Tony Blair şi Gordon Brown, nu se referă la niciunul
dintre aceste criterii.
Alte studii specializate cu privire la aspectele practice ale aplicării teoriei ZMO au căutat
să facă o inventariere a avantajelor și dezavantajelor generate de avansarea procesului de integrare
monetară, cele mai multe dintre acestea dovedindu-se mai convingătoare în relevarea costurilor,
decât în scoaterea în evidență a avantajelor. Analizele efectuate în mediul academic american
(Bayoumi, Eichengreen, Blanchard ş.a.), ajung la concluzia că decizia statelor participante de a
transfera atributele decizionale, în materie de politică monetară, către structuri supranaționale
(Consiliul Ministerial și Banca Centrală Europeană) renunțându-se astfel la instrumentarul
propriu, cu care puteau interveni anterior în situația confruntării cu anumite șocuri economice
(interne sau externe) nu va fi benefică pentru cele mai multe dintre statele participante. Fac

103
Ulterior s-au adaugat şi alţi susţinători fervenţi: Romano Prodi, Tommaso Padoa Schioppa, Mario Draghi ş.a.

81
excepție doar câteva state, și anume cele aflate în nucleul de influență al Germaniei, ale căror
politici monetare erau armonizate și înainte de debutul procesului de integrare monetară.
Un alt aspect regăsibil în mai multe cercetări și căruia i s-a acordat un interes sporit a fost
cel al mobilității, destul de reduse, a forței de muncă. Cercetătorii au evidențiat faptul că, spre
deosebire de SUA, avansarea procesului de integrare monetară nu a depins semnificativ de
mobilitatea forței de muncă în Europa și nici nu a condus la impulsionarea fluxurilor de resurse
umane. Din aceste rațiuni, zona monetară europeană și-a păstrat vulnerabilitatea în fața șocurilor
economice și s-a aflat nepregătită, din punct de vedere al mecanismelor automate de ajustare, în
raport cu provocările alimentate de diversele stări de tulburență macroeconomică. Mai mulți
economiști au comparat reacția la şocurile asimetrice, în cadrul economiei americane cu cea a
economiei europene, rezultatul nefiind în favoarea UE (Blanchard, Katz, Einchengreen,
Obstfeld ş.a.).
În privinţa impactului pe care l-a avut avansarea procesului de integrare economică și
monetară asupra schimburilor comerciale, primele studii sunt destul de puţin convingătoare.
Începând cu anul 2000, Andrew Rose a publicat o serie de estimări pe această temă, din care
rezultă că moneda unică ar putea amplifica de trei ori volumul comerţului intrazonal. Alți experți
au apreciat că rezultatele la care ajunsese Rose sunt mult prea optimiste pentru a fi considerate
fezabile, acestea fiind primite, în final, cu mult scepticism. Mai mult decât atât, în mai toate
lucrările publicate ulterior s-a relevat că rezultatele empirice la care a ajuns Rose sunt
supraestimate.
Dezechilibrul între cercetările care au vizat estimarea costurilor pe care le generează
realizarea integrării monetare și cele care au avut ca subiect analitic avantajele zonelor monetare,
mai puține și cu rezultate mai puțin consistente, se datorează dificultăților de natură metodologică,
întâmpinate în procesul de estimare a beneficiilor. Mai mulți cercetători au subliniat faptul că este
mai greu să se cuantifice beneficiile, îndeosebi cele situate la nivel microeconomic, întrucât acestea
sunt, de regulă, mai difuze. Este evident că atunci când se dorește calcularea costurilor integrării,
se găsesc mai ușor variabilele dependente și independente și algoritmii econometrici cu care se
poate realiza acest demers. Nu aceeași situație o regăsim atunci când ne propunem să extrapolăm
avantajele unui astfel de proces. Acest fapt continuă să prezinte un handicap pentru partizanii
monedei euro care, la aproape 60 de ani de la articolul lui Mundell, nu au reuşit încă să estimeze
cu exactitate acceptabilă câștigurile derivate din integrarea monetară.

82
 În această dispută de idei îl regăsim implicat și pe Ronald McKinon (2004), care se
pronunța în legătură cu ceea ce a fost metaforizat drept “paradoxul lui Mundell”, respectiv
convingerea sa pro – euro şi articolul său din anul 1961, care a servit pe deplin intereselor taberei
anti-euro. McKinon aminteşte faptul că Mundell a mai publicat, în anii ’70, alte două articole
cărora specialiștii le-au acordat o atenție mai mică, deși conțin deschideri analitice la fel de
interesante ca și articolul inițial. În aceste publicații ceva mai recente, marele economist canadian
relevă o serie de avantaje ale monedei unice, două dintre acestea fiind deosebit de interesante.
Astfel, într-o primă instanță, se susține că impactul şocurilor asimetrice este atenuat prin
diversificarea portofoliilor, diversificare facilitată pe piaţa financiară integrată, iar moneda
unică va pune capăt atacurilor speculative, care împiedică aplicarea unor politici pe termen
mediu şi lung. Argumentul “speculaţie” joacă un rol important în poziția lui Mundell în favoarea
monedei euro. În dialogul său cu Friedman, Mundell afirmă că: „de îndată ce monedele zonei au
fost încătuşate de euro, chiar şi înainte de lansarea bancnotelor şi pieselor metalice, mişcările
capitalurilor speculative aparţin de pe acum trecutului..... S-a pus capăt astfel incertitudinilor
asupra cursului de schimb şi mişcărilor de capital destabilizante...””.
În al doilea rând, se poate menționa faptul că, în cea mai mare parte a literaturii de
specialitate, problematica referitoare la regimul de curs de schimb a fost tratată fără a se lua serios
în considerare crizele care pot fi generate de puternicele presiuni speculative asupra monedelor
naționale. Începând cu anii ’90, cei mai mulți economişti au constatat incompatibilitatea dintre
regimul de schimb fix, mobilitatea perfectă a capitalurilor şi independenţa politicii monetare,
mergându-se pe direcția de bază a ceea ce s-a consacrat a fi aşa-numitul triunghi al
incompatibilităţii, care a fost evidenţiat de către Mundell încă din anul 1968.

83
 Figura nr.2. Triunghiul incompatibilității
Autonomia politicii monetare

Stabilitatea curs de schimb Libertate de circulație a

capitalurilor
Sursa: conceput de autor

Tommaso Padoa – Schioppa a continuat cercetările lui Robert Mundell, în ceea ce

privește teorema “triunghiului de incompatibilitate”, prezentându-și rezultatele obținute în studiul
intitulat “Armonizarea și convergența politicilor economice”, publicat în revista Europa
Financiară104. Autorul arată că laturile triunghiului sunt libertatea de circulație a capitalurilor,
stabilitatea cursului de schimb și autonomia la nivel național în materie de politică monetară.
Inspirat din teoriile cu privire la faliile tectonice, care produc efecte când se apropie sau se
îndepărtează, triunghiul de incompatibilitate arată că nu se poate realiza o armonizare deplină a
tuturor celor trei laturi, starea de armonie putând exista doar la nivel dual.
Astfel, libertatea de circulație a capitalurilor necesită renunțarea la autonomia națională în
materie de politică monetară, atunci când se are în vedere stabilizarea ratei de schimb. Situația
ideală ar fi în cazul în care cele trei elemente care compun triunghiul s-ar combina, dar acest fapt
este imposibil, având în vedere cele prezentate de Tommaso Padoa – Schioppa.
Incompatibilitatea celor trei elemente s-a aflat în atenția economiștilor de notorietate în
materie, unii dintre aceștia având chiar contribuții remarcabile.105 Conform acestora, stabilitatea
la nivelul cursului de schimb se apreciază în funcție de ratele de schimb ale altor monede de
referință. Investitorii trebuie să aibă garanția stabilității ratei de schimb atât în prezent, cât și în
viitorul apropiat. În ceea ce privește libertatea de circulație a capitalurilor, aceasta constă în

104
Crispedia.ro, Triunghi de incompatibilitate
Eiteman, D., Stonehill, A., Moffett, M., Multinational Business Finance (13th Ed.), p.69-70 în
105

www.amazon.com

84
acceptarea flotării monetare libere, astfel încât investitorii să poată schimba monedele în funcție
de interesele lor și în condițiile agreate de aceștia. Autonomia politicilor monetare reprezintă
libertatea statelor de a alege politica adecvată și de a lua măsurile ce se impun în cazul recesiunilor,
în condițiile funcționării economiei.
Orice țară cu autonomie politică autonomă poate avea libertatea de circulație a capitalurilor
pe piețele externe, dar nu poate avea și stabilitatea ratei de schimb în același timp, ca în cazul SUA.
În cazul “Malayesia”, de exemplu, rata de schimb este stabilă, politica monetară este autonomă,
dar nu este posibilă circulația capitalurilor.
În concluzie, guvernele trebuie să studieze evoluția economică și să stabilească obiectivul
la care vor renunța, alegând strategia optimă în funcție de condițiile economice existente. Deși
s-a optat pentru circulația liberă a capitalurilor, în ultimii ani, creșterile și dereglările piețelor
financiare au determinat multe state să reexamineze libertatea de circulație a capitalurilor, pornind
de la faptul că mobilitatea capitalurilor este determinantă în raport cu autonomia politicilor
monetare. Decidenții din SUA au optat pentru flotarea pură; în Uniunea Europeană s-a convenit
să se realizeze uniunea monetară. După anul 2000, publicaţiile care au făcut referire la alegerea
regimului de schimb au luat în calcul costurile generate de instabilitatea cursurilor, în cazul
regimului de flotare pură.
Încă din anii ’60, când experienţa flotărilor era limitată şi proiectele de unificare monetară
se aflau la început, lucrările lui Mundell au permis conturarea unui sistem monetar optim şi viabil,
structurat pe un număr redus de monede flotante, fiecare dintre acestea acoperind o zonă relativ
vastă, în cadrul căreia forţa de muncă şi capitalul să fie mobile. Crearea monedei euro a constituit
pasul important în această direcţie.
În prezent, nu se poate afirma cu certitudine dacă zone geografice precum Asia de Sud –
Est, America de Sud sau America de Nord vor cunoaşte într-o zi acelaşi proces de unificare
monetară, întrucât în cazul sistemului monetar internaţional timpul se măsoară mai degrabă în
decenii decât în ani.
De la momentul trecerii la stadiul de Uniune Economică și Monetară, unul dintre pivoții
Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC) a fost cel al centralizării deciziilor în materie
de politică monetară, în condițiile în care ceea ce se descentraliza era doar implementarea unora
dintre atribuții. O dată cu amplificarea efectelor crizei economice globale s-a acceptat ceea ce
specialiștii numesc „o politică monetară non-standard„ în conformitate cu care partajarea

85
responsabilităților între BCE și băncile naționale a devenit mai complicată. Se atrage atenția că o
astfel de evoluție poate pune în discuție însuși principiul „unicității politicii monetare a zonei
Euro„. Pentru a realiza unele dintre sarcinile care îi revin, Banca Centrală Europeană (BCE)
apelează la băncile centrale naționale. O astfel de rețea relațională nu este, în principiu, una
disfuncțională, atâta timp cât comportamentul băncilor centrale naționale este identic. În cazul în
care reacțiile autorităților monetare naționale diferă, apar serioase provocări la adresa zonei
monetare.
După ce a izbucnit criza economică și financiară globală (începând cu anul 2008), piețele
financiare segmentate, la nivel național și tensiunile care au apărut între băncile centrale naționale
cu privire la criteriile de eligibilitate a garanțiilor cerute de nevoia de refinanțare, au condus la
modificarea comportamentului acestora. În anul 2011, s-a decis ca băncile centrale naționale, în
anumite circumstanțe specifice, să accepte și garanții de mai slabă calitate, preluând unele
tranzacții pe riscul lor. Deși această derogare de la centralismul politicii monetare comune a fost
acordată doar pe termen determinat, putem spune că este prima dată când o parte din atribuțiile
BCE în materie de management al politicii monetare comune au fost oarecum delegate băncilor
centrale naționale. Un pas important l-a constituit adoptarea Public Sector Purchase Programme
(PSPP), în baza căruia în jur de 80% din achizițiile de titluri de stat s-au făcut de către băncile
centrale naționale, ceea ce presupunea preluarea exclusivă a acestora de către propriile guverne.
Se stabilește doar volumul de active care poate fi preluat de banca centrală respectivă, aceasta
având libertatea de a decide maturitatea titlurilor și alte aspecte de natura montajului financiar.

86
CAPITOLUL 3. GUVERNANȚA ECONOMICĂ – PROVOCĂRI DE
NATURĂ FISCAL - BUGETARĂ

3.1. Criza globală - prilej de verificare a solidității echilibrelor macroeconomice

Înainte de izbucnirea marasmului economic comparabil cu marea criză din perioada 1929-
1933 atât în mediile decizionale, politice sau bancare dar și în cazul mediului academic se
acreditase ideea că s-a ajuns la o aplatizare a macrociclurilor economice. Fenomenul numit „marea
moderație„ a atenuat oarecum temerile că vom mai asista la apariția unor turbulențe
macroeconomice îngrijorătoare. Această mare moderație reprezintă „o diminuare a volatilității la
nivelul ciclurilor de afaceri, începută la mijlocul anilor 80 ca urmare a schimbărilor structurale
și instituționale apărute în statele dezvoltate..„106 De asemenea,107s-a constatat că, în aceeași
perioadă, principalele variabile macroeconomice (produsul intern brut, producția industrială, rata
șomajului, veniturile medii ale angajaților etc) au început să aibă niveluri de volatilitate tot mai
reduse. S-a considerat că aceste evoluții pozitive se datorează creșterii independenței băncilor
centrale, politicilor macroeconomice centrate pe stabilizarea climatului general, progresului
tehnologic impresionant sau creșterii flexibilității la nivelul raporturilor sociale. În timp ce unii
specialiști108 își manifestau convingerea că aceste realități vor fi de durată și vor determina o lungă
perioadă de calm economic, alții au considerat că o astfel de stabilizare și de reducere a
volatilităților a fost de durată mai scurtă, scurtcircuitată de numeroase crize regionale, începând
din anul 2007. În pofida încurajărilor de tot felul, în ideea că economia mondială nu va mai fi
supusă la turbulențe de mare amplitudine, în ajunul crizei financiare globale, criză care a debutat
în anul 2008, în Statele Unite și a cuprins rapid întreg mapamondul, economia mondială se
caracteriza prin dezechilibre destul de pronunțate ale balanțelor curente.109 Cele mai profunde
dezechilibre, la nivelul contului curent al balanței de plăți, se regăseau atât în cazul SUA, cât și în
cel al multor state din zona euro. De la această regulă, care răspândea îngrijorare, se abăteau unele
state mari precum Germania, China dar și o parte dintre țările exportatoare de petrol, care aveau o
balanță comercială excedentară. Cu toate acestea, au fost și economiști inspirați care au semnalat

106
Baker, G., (2007), Welcome to 'the Great Moderation', The Times, London, Times, Retrieved 15 April 2011
107
Bernanke, B., (2004), The Great Moderation, federalreserve.gov., Retrieved 15 April 2011.
108
Lucas, R.E. Jr., (2003-01-10). "Macroeconomic Priorities" (pdf)
109
Boucher, C., op.cit., p.25-29

87
riscurile sistemice la care erau expuse economiile marilor puteri economice și, implicit, întreaga
economie mondială. Influența lor a fost însă redusă și părerile acestora nu au contat până în
momentul în care a izbucnit marasmul.110 Astfel, a fost semnalat pericolul ca dezechilibrele
globale ar putea să genereze chiar o criză a Sistemului Monetar Internațional (SMI) și o stagnare
bruscă a fluxurilor de capitaluri.
În literatură, părerile în legătură cu succesivitatea reformelor, în raport cu cea a stărilor de
criză, au fost foarte diverse. Rodrik, de exemplu, se îndoiește în legătură cu utilitatea demersurilor
de asociere a proceselor de reformă cu stările de criză care se produc la nivelul economiilor tot
mai integrate.111 Acesta considera că „reformele devin problematice atunci când politicile publice
nu dau rezultate, stările de criză fiind forme de manifestare ale eșecului politicilor publice„
concluzia fiind aceea că reformele trebuie făcute după ce a fost depășită total perioada de criză.
Pe de altă parte, unii autori112 susțin că, deși este clar că reformele trebuie să fie ulterioare
crizelor, testarea empirică a efectelor acestor măsuri este dificilă. Dacă marea criză cu care s-a
confruntat economia globală, începând cu anul 2008, nu a putut fi anticipată, putem considera
acum că s-au desprins o serie de învățăminte pe baza cărora să se acționeze în vederea evitării unor
astfel de situații. Despre criză s-a scris foarte mult în ultimii ani, ceea ce face dificilă conturarea
unei opinii incontestabile în legătură cu determinanții acesteia, efectele generate și măsurile care
se pot adopta atât preventiv, cât și curativ.
Majoritatea economiștilor care au analizat fenomenele de criză au căzut de acord asupra
faptului că acestea au relevat mai ales o anumită formă de partajare a riscurilor la scară
internațională. Poziționarea unei țări pe scala riscurilor geoeconomice (de multe ori și geopolitice)
depinde fundamental de rolul acelei țări (de mare putere economică sau de entitate situată în sfera
de influență a unei mari puteri), de potențialul său economic și de modernitatea structurilor sale de
specializare în producție și comercializare. S-a relevat în continuare faptul că, având în vedere
poziția lor istoricește privilegiată în cadrul SMI, SUA au avut rolul de asigurător global. Astfel, în
perioadele în care economia mondială se afla în faza de dezvoltare sau de avânt economic, datorită
poziției lor în peisajul economic global, SUA încasau o primă de asigurare, iar în perioadele de

110
Roubini, N., Mihm, S, (2010),Crisis Economics: A Crash Course in the Future of Finance, New York: Penguin
Press
111
Rodrik, D., (1996), Understanding Economic Policy Reform, Journal of Economic Literature, 34(1), p. 9-41
112
Drazen, A., Easterly, W., (2001), Do Crises Induce Reform? Simple Empirical Tests of Conventional Wisdom

88
criză înregistrau pierderi, de multe ori destul de mari. Din mai multe lucrări de specialitate, a
rezultat faptul că, în acest mod, această mare putere, care a fost de la început pivotul esențial al
SMI și-a permis să consume mai mult decât ar părea să fie fundamentat, din punctul de vedere al
raționalității economice. Cu alte cuvinte, datorită rolului special pe care l-a avut dolarul american
la nivelul economiei internaționale, economia americană a putut cheltui mai mult decât încasa
efectiv, iar existența “deficitelor gemene” s-a perpetuat.
Turbulențele macroeconomice de anvergura celor manifestate de curând, apar la
confluența unor stări de fapt persistente în economiile dezvoltate, îndeosebi în SUA.113 Este vorba,
pe de o parte, de avansarea impresionantă a volumului de tranzacții pe piețele interne financiare și
de credit iar, pe de altă parte, de acumularea, timp de peste 30 de ani, a deficitelor de cont curent
în condițiile în care, în aceeași perioadă, volumul rezervelor valutare s-a menținut constant. Se mai
poate releva și faptul că adâncirea procesului de dereglementare la nivelul piețelor financiare, deși
a fost un demers necesar, nu s-a dovedit și o condiție suficientă a menținerii sub control a
dezechilibrelor care se acumulau.
În legătură cu sistemul monetar internațional, cele mai acute dileme vizează starea în care
se află acesta și mai ales direcția în care va trebui să evolueze. Evenimentele din ultimii ani atât pe
continentul american, cât și în Europa, au repus pe agenda decidenților globali problema reformării
SMI, problemă devenită interesantă încă înainte de începerea crizei și lăsată oarecum în așteptare
în perioada de maximă magnitudine a acesteia. Printre vulnerabilitățile SMI, care s-au acumulat în
decursul timpului și riscă să producă dezechilibre și mai mari în viitor, cele mai acute se dovedesc
a fi: dezechilibrele globale, asimetriile la nivelul cursurilor de schimb ale monedelor cu circulație
internațională, volatilitatea în creștere la nivelul piețelor financiare și de capital și mobilitatea
impresionantă a capitalurilor.114 Devine tot mai evident faptul că sporirea gradului de integrare a
piețelor financiare și a nivelul de interdependență între economiile participante la circuitul
economic mondial face obligatorie reformarea SMI. În acest sens, delegațiile naționale,
participante la reuniunile Grupului celor 20, solicită redefinirea de fond a peisajului reglementar
și instituțional internațional.

113
Rojas, J., Financial crisis, the international monetary system and the challenge of the emerging economies, Real-
world economics review, issue no. 58
114
Rakesh,M., Debabrata Patra, M., Munesh, K., (2013), The International Monetary System: Where Are We and
Where Do We Need to Go?, International Monetary Fund WP/13/224

89
 Ținând cont de cele prezentate anterior, se poate afirma că fenomenele de criză nu au
schimbat definitiv starea de fapt, deocamdată nu am asistat la diminuarea rolului dolarului la nivel
internațional sau la prăbușirea radicală a economiei mondiale. Cu toate acestea, criza a generat
pierderi impresionante la nivelul zonelor dezvoltate (SUA, Japonia și Europa) dar și punerea sub
semnul întrebării a unor modele de dezvoltare și a unor explicații științifice. Accentuarea efectelor
negative ale șocurilor (simetrice sau asimetrice), apariția periculosului fenomen al deflației,
creșterea exponențială, generalizată a șomajului, explozia datoriilor suverane reprezintă
problemele – cheie care așteaptă soluții pertinente.
În pofida calificării sale drept criză economică și financiară globală, starea de marasm
economic nu se regăsește la același nivel în toate regiunile planetei. Spre deosebire de statele
industralizate, unele state cu economii emergente (India, China și Brazilia) au continuat să
înregistreze ritmuri înalte de creștere economică.
Datorită interdependențelor configurate la nivelul economiei globale, ca urmare a
prăbușirii cererii din statele dezvoltate, au fost afectate semnificativ exporturile țărilor în curs de
dezvoltare, ceea ce a făcut ca acele economii care își centrau creșterea economică pe export să
simtă pe deplin efectele crizei. În diversele regiuni ale globului reacțiile la criză au fost destul de
diferite. Statele dezvoltate au avut de gestionat criza datoriilor suverane și au fost nevoite să
conceapă și să aplice măsuri complexe de politici publice. În pachetele de răspuns la criză am
regăsit tratamente de tip monetarist (reduceri istorice la nivelul ratelor dobânzilor de politică
monetară, intervenții ale băncilor centrale în calitatea lor de creditor de ultimă instanță, achiziții
de titluri de stat sau corporatiste) sau de tip fiscal-bugetar (pachete de salvare bazate pe
subvenționarea unor producători, preluarea activelor unor companii care se confruntau cu
probleme de lichiditate etc).
De asemenea, am mai asistat și la relaxarea, de neimaginat anterior crizei, a politicilor în
domeniul concurenței, situație în care fiecare guvern încerca să sprijine firmele naționale în
detrimentul competitorilor externi. În acest context, a apărut diferențierea de tratament între actorii
economici proprii și cei străini. Această stare de fapt a nemulțumit multe companii transnaționale
care s-au simțit defavorizate, deși contribuiau foarte mult la producerea de bunăstare în statele în
care acționau de ceva vreme.
Politicile monetare revizuite au avut efecte importante asupra țărilor emergente, acestea
înregistrând o creștere semnificativă a fluxului de capitaluri, creștere alimentată de evoluția

90
prețurilor activelor și de aprecierea monedelor. Noile trasee pe care au fost nevoite să evolueze
fluxurile de mărfuri (bunuri și servicii) și cele de factori de producție (capitaluri și resurse umane)
au reașezat echilibrele macroeconomice, au repoziționat plasamentul în logica avantajelor
comparative și au contribuit la redesenarea scalei avantajelor competitive la nivel regional și
internațional.
În pofida riscurilor intrinseci pentru astfel de evoluții, nu sunt argumente să susținem că
efectele colaterale ar fi condus la creșterea numărului și intensității diferendelor dintre state, în
plan economic și comercial. Mai mult, la nivelul sistemului comercial internațional (administrat
în prezent de către Organizația Mondială a Comerțului - OMC) s-a manifestat chiar un anumit
festivism, mai multe declarații ale oficialilor acestui actor al guvernanței globale mergând în
direcția amplificării rolului normelor multilaterale de conduită în plan comercial ca ancoră a
stabilității sistemului economic internațional.
Pe perioada crizei, s-a putut constata că fiecare stat a căutat să inventarieze propriile
vulnerabilități, să identifice soluții de contracarare și să acționeze, deseori neținând seama de
reverberațiile asupra celorlalți. Deși ar fi fost firesc ca în perioada unor turbulențe economice de
anvergură să asistăm la maximizarea solidarității între statele lumii, am asistat adeseori la acțiuni
disparate, egoiste.
Începând cu anul 2003, la nivel internațional dezechilibrele s-au amplificat atingând un
moment de apogeu între anii 2006 și 2007. Deși se predica instalarea stării de „mare moderație„
și ni se promitea o lungă perioadă de stabilitate macroeconomică, s-a constatat că se ajunsese la
dublarea dezechilibrelor internaționale în mai puțin de cinci ani (mai corect în 4 ani), acestea
crescând de la 3,3% din PIB-ul mondial, în anul 2002, până la 6,6% - în anul 2006.
Economiile importante pentru echilibrele geoeconomice globale, îndeosebi SUA, Marea
Britanie și Europa centrală și de est s-au confruntat cu o agravare a deficitelor curente, în timp ce
în Asia emergentă (în special China), țările exportatoare de petrol și statele dezvoltate din Europa
de Nord înregistrau o creștere a excedentelor curente. Economiști, precum Martin Feldstein115,
vorbesc despre pseudoechilibre nesustenabile pe plan internațional care reflectau stări de asimetrie
în plan macroeconomic, și anume: asimetria între nivelurile cursurilor de schimb, nivelul redus al

115
Feldstein,S.M., (2008), Resolving the Global Imbalance: The Dollar and the U.S. Saving Rate, NBER Working
Paper No. 13952

91
dobânzilor plătite de bănci, precum și o accetuare îngrijorătoare a deficitelor bugetare, ca o
consecință a creșterii cheltuielor și menținerii veniturilor la niveluri mai scăzute, drept urmare a
încetinirii ritmurilor de creștere economică.
În primii ani ai noului secol a devenit tot mai posibil pericolul ca economia mondială să fie
constrânsă să intre în colaps în cazul în care dezechilibrele macroeconomice nu sunt corectate.
Deși o serie de economiști au semnalat riscurile de derapaj profund, iar experții Sistemului Federal
de Rezerve aveau informațiile și profesionalismul care să prevadă instalarea unor stări de
incertitudine, nu s-a acționat preventiv, în momentul la care se mai putea acționa cu un oarecare
succes. Sunt voci care susțin că această atitudine de menținere a expectativei a avut cauze concrete,
decidenții americani temându-se de faptul că, în cazul în care se întreprind măsuri de substanță, se
poate ajunge la o prăbușire a cursului dolarului, ceea ce ar fi exercitat presiuni asupra ratelor
dobânzilor, cu efecte consistente asupra datoriei publice americane.
Amânarea adoptării măsurilor potrivite s-a dovedit nefericită și s-a tradus prin izbucnirea
crizei răspândită rapid la nivel planetar, cu pierderi uriașe care nu vor mai fi recuperate vreodată.
Ulterior, deși dezechilibrele de flux s-au atenuat, acestea au evoluat în același ritm cu
dezechilibrele burselor iar, în ultima perioadă, s-au agravat din nou. Datele statistice atestă că, în
principalele state debitoare (SUA, Spania, Italia și Franța) datoria externă a crescut, în
perioada 2006 – 2013, cu efecte dintre cele mai complexe la nivelul echilibrelor macroeconomice
de bază și ale soluțiilor de absorbire a acestor asimetrii. În același timp, în principalele țări
creditoare (Japonia, China și Germania) excedentele externe au crescut în perioada de referință.
În prezent, privilegiul S.U.A. constă nu numai în avantajul pe care îl deține dolarul în
cadrul SMI, ci și a poziției centrale deținute în cadrul SMI. Recent, poziția privilegiată a dolarului
american a început să fie pusă în discuție. Apariția și progresul euro și la nivelul de activ de
rezervă pentru trezoreriile publice și pentru portofoliile firmelor și cetățenilor, unele evoluții
surprinzătoare ale cursului dolarului, puseurile de criză episodice, la nivelul pieței financiare
internaționale, au lansat noi provocări la adresa statutului internațional al dolarului. Totuși, dacă
analizăm volumul tranzacțiilor comerciale transfrontaliere denominate în dolari și fluxurile de
capital care se deplasează pe mapamond, nu putem afirma că sunt semnale că moneda americană
riscă să piardă statutul de activ principal de tranzacție. Deși ne putem aștepta la schimbări, în
ce privește statutul global al dolarului american, unii factori de influență (îndeosebi inerția
specifică peisajului economic și comportamental, mărimea și relativa stabilitate a economiei

92
americane, exprimarea în dolari a tranzacțiilor cu petrol etc) avem motive să considerăm că, cel
puțin pe termen mediu, se va păstra rolul dolarului de principal instrument de denominare a
tranzacțiilor economice internaționale. Mai mulți experți116 atrag atenția asupra faptului că
transformările anticipate la nivelul economiei globale pot avea un impact deosebit asupra
mecanismelor de transmitere a șocurilor internaționale, asupra poziției diverselor monede în
peisajul internațional și mecanismelor generatoare de bunăstare. De aceea, este esențial ca
decidenții în materie de politici publice să monitorizeze aceste transformări, să sesizeze semnalele
transmise de piețe și să înțeleagă cauzele și consecințele schimbărilor.
Poate părea interesant faptul că majoritatea angajamentelor externe americane sunt
denominate în dolari, în timp ce aproximativ 70% din avuția americanilor este exprimată în alte
monede de rezervă. Din acest motiv, evoluția cursului dolarului trebuie urmărită în continuare – o
depreciere cu 10% a dolarului sporește valoarea activelor deținute de rezidenții americani (firme
sau persoane) în străinătate și reprezintă un transfer de aproximativ 5,9% din PIB-ul celorlalte
state, către SUA.
Un alt privilegiu, care se poate alimenta prin poziția SUA de entitate statală emițătoare a
celui mai important activ de rezervă, îl constituie panelul de beneficii derivate din procesul de
dezvoltare a piețelor financiare. Acest privilegiu constă într-un fel de „senioraj„ la scară
internațională, în baza căruia o țară își achită debitele acumulate la nivel internațional prin simpla
emisiune suplimentară de monedă. În SUA, folosirea politicilor monetare a permis existența
deficitelor comerciale și de cont curent, deficite care în cazul oricărui alt stat ar fi fost extrem de
păgubitoare pentru echilibrele macroeconomice.
Istoricește vorbind, pentru că la Bretton Woods, în anul 1944, din arbitrajul între modelul
propus de John Maynard Keynes (Marea Britanie) și cel propus de Harry Dexter White (SUA)
a câștigat modelul american,117 s-a lansat ca pivot al SMI un etalon de tip aur-devize (care însă se
folosea doar de dolar, nu și de lira sterlină). Ca atare, imediat după cel de-al doilea război mondial,
SUA a devenit bancherul lumii și a emis principala monedă internațională, devenită sursa aproape
unică de lichiditate la nivel internațional. S-au creat astfel premisele pentru ca o singură țară să

116
Goldberg,L., (2010), Is the International Role of the Dollar Changing?, Federal reserve Bank of New York,
Current Issues, Volume 16, Number 1
117
Gaftoniuc, S., (2000), Finanțe internaționale, Ed.Economică, București

93
aibă privilegiul să se împrumute nelimitat și ieftin pe termen scurt și să acorde împrumuturi, în
condiții foarte avantajoase pentru sine, pe termen lung.
Evoluțiile care s-au produs la nivelul economiei mondiale, în general și al pieței financiare,
în special, au determinat o serie de schimbări de fond la nivelul peisajului economic global. Astfel,
începând din anii ’90, strategia economică promovată de americani s-a bazat mai puțin pe
împrumuturi bancare pe termen lung, apelându-se mai ales la plasamentele financiare
transfrontaliere, îndeosebi la investiții externe, directe sau de portofoliu. În timp ce, în planul
plasamentelor americane în străinătate, s-a optat tot mai mult pentru alternativa descrisă anterior,
în planul atragerii de fluxuri financiare externe către economia americană, preferința a fost pentru
împrumuturile bancare, creditele comerciale și de angajament, adică pentru active sigure dar cu
randament mai redus. Acest arbitraj valutar inteligent, aplicat eficient, în baza căruia s-au obținut
câștiguri impresionante, pe termen lung, a avut efecte solide de antrenare pentru economia
americană. Gestionarea diferențialului în ce privește riscurile și randamentele diferitelor tipuri de
plasament financiar poate fi considerată o lecție de economie valoroasă pe care SUA au predat-o
profanilor din celelalte regiuni ale globului. A rezultat un volum impresionant de active americane
care se regăsesc în portofoliile altor state și contribuie practic la prosperitatea tuturor regiunilor
planetei dar și un volum impresionant de active străine, accesabile pentru finanțarea diverselor
dezechilibre la nivelul economiei americane.
În anul 2008, resursele atrase din străinătate reprezentau circa 13 – 14% din PIB-ul
american. Pe baza acestui stoc de plasamente sigure și continue, SUA au oferit un fel de asigurare
economiei mondiale, încasând prime de asigurare în perioadele de avânt economic. Este adevărat
că în perioadele de declin, mai ales în cele în care economia americană (și evident și cea globală)
se aflau în stare de recesiune, au apărut și o serie de costuri. Dacă se face comparația câștigurilor
dobândite cu costurile asociate acestora, se poate spune că SUA au înregistrat un sold pozitiv. O
analiză mai de profunzime, mă face să atrag atenția asupra faptului că, în pofida marilor avantaje
asociate acestui arbitraj în care a fost atrasă întreaga economie mondială, s-au acumulat și o serie
de zone neperformante care, în anumite circumstanțe, pot apăsa greu asupra echilibrelor
macroeconomice viitoare ale economiei americane și nu numai. Prin emiterea monedei de rezervă,
s-au furnizat lichidități celorlalte state, cu precădere în perioadele de criză dar s-au înregistrat și
pierderi însemnate în privința bunurilor și angajamentelor externe. Un astfel de joc, cu statut de

94
asigurător, la nivel mai restrâns, de regulă unul regional sau local, a fost jucat mai mulți ani și de
alte economii dezvoltate.
Lucrurile au luat o întorsătură interesantă după 1999 când, la nivelul Uniunii Europene
s-a trecut la stadiul de “Uniune Economică și Monetară” (UEM), s-a creat zona euro iar moneda
unică a pătruns tot mai consistent în rezervele oficiale ale statelor și în portofoliile actorilor
economici privați. Mai mult, tot mai multe tranzacții comerciale se denominează în euro, ca urmare
a volumului mare de schimburi comerciale pe care le derulează UE cu statele terțe. Am asistat la
schimbări de fond la nivelul logicii dominante în plan monetar, tot mai multe state decizând să își
lege monedele de coșuri din care face parte moneda unică europeană sau chiar direct de euro.
Nu este greu să observăm că organizarea și mai ales funcționarea SMI continuă să aibă la
bază cele trei criterii devenite de multă vreme tradiționale, și anume: regula cursului de schimb
(cursuri de schimb flexibile sau fixe), niveluri gestionabile de mobilitate a capitalurilor și
autonomia politicii monetare, în raport cu cea comercială. În procesul de devenire a economiei
internaționale apar, cu o anumită ritmicitate, o serie de scurtcircuite care provoacă tabuuri teoretice
și empirice și obligă la redefinirea unor stări de fapt și chiar a paradigmei explicative principale.
Este emblematic pozitivismul cu care a fost concepută etapa a treia a stadiului de UEM la nivel
european. Astfel, criteriile de convergență, mecanismele de stabilizare economică și monetară,
instrumentele de intervenție ce țin de politica monetară au fost concepute în ideea că zona euro nu
se va confrunta niciodată cu fenomene de criză financiară de mare amploare. Această atitudine, de
un optimism comentabil, a fost scurtcircuitată de recesiunea care a debutat în 2008, ceea ce a
invitat la numeroase reconfigurări și la regândirea arhitecturilor de integrare concepute anterior.
Întregul eșafodaj al politicilor publice a rezultat că trebuie reanalizat și reconfigurat pentru a lua
în considerare mesajele pieței și a fi făcut responsiv la șocurile de nouă generație la care se văd
expuse economiile statelor lumii.
Nici sistemul bancar nu a fost exceptat de la acest proces de regândire,118 actorii pieței
monetare și de capital trebuind să se adapteze rapid și radical la noile circumstanțe. În timpul
magnitudinii maxime a crizei, dar și după ce au apărut primele semne ale revenirii la normalitate
(este adevărat una diferită de cea anterioară crizei) s-au pus în aplicare numeroase tratamente de
tip nou. Băncile centrale au redus dobânzile de politică monetară la niveluri inimaginabile anterior
crizei (s-a ajuns chiar la nivelul zero al acestor dobânzi), s-a relaxat mecanismul constituirii

118
Gaftoniuc, S., (2009), Reinventarea băncilor, Romanian Economic Journal, vol.12, p.31-42

95
rezervelor minime obligatorii, au fost înăsprite criteriile de autorizare a unor noi instituții
financiare și bancare, au fost aplicate teste de stres prin care să se monitorizeze soliditatea băncilor
în fața unor stări de turbulență macroeconomică, s-a revizuit rolul băncilor centrale de
împrumutător de ultimă instanță.
O consecință a constituit-o investirea masivă a fluxurilor de capital în țările emergente și
exercitatrea unor presiuni puternice de creștere asupra monedelor acestora. Acesta a fost momentul
în care a început așa – zisul “război al monedelor”, denumit și “războiul schimbărilor”. Intervenția
guvernatorului Băncii Centrale a Chinei, din anul 2009 și declarația ministrului brazilian al
Finanțelor, din 2010, au marcat începutul acestei etape. Intervenția băncilor centrale din statele
dezvoltate a avut ca obiectiv principal relansarea economiei și reducerea riscului de deflație.
Măsurile luate de statele dezvoltate, ale căror monede reprezintă pivoții SMI, cu precădere
în SUA, menite să asigure revenirea la starea de echilibru gestionabil în plan intern au adus un
oarecare plus de stabilitate, au oferit încurajări în ce privește revenirea la normalitatea necesară
funcționării economiilor moderne, au readus o parte din încrederea cetățenilor în mecanismele
funcționale ale pieței și au impulsionat cererea de bunuri și servicii și, pe baza acesteia, creșterea
volumului schimburilor comerciale transfrontaliere. Dacă, în zona dezvoltată a economiei globale,
se poate spune că au apărut primele semne ale revenirii la o normalitate profund scurtcircuitată de
perioada de magnitudine a crizei, au fost resimțite o serie de efecte adverse, în cazul economiilor
mai puțin dezvoltate care au decontat o parte din costurile mari ale aventurismului economic, ale
dereglementării iraționale și ale optimismului nesustenabil rezultat din corecțiile automate pe care
le aduce piața.
În aceste condiții, s-a constatat că doar anticiparea creșterii dobânzilor americane a avut
drept consecințe retrageri masive de capitaluri aparținând statelor emergente, însoțite de deprecieri
puternice ale monedelor acestora. Arhitectura financiară internațională, structurată pe o axă
comentabilă dar denumită una radială de tipul “centru-periferie”, a continuat să favorizeze lumea
industrializată, în special SUA, în dubla sa calitate, de emitent al principalei monede de rezervă și
de ofertant al celor mai mari piețe financiare.119 Această poziție privilegiată conferă dreptul de a
atrage volume importante de capitaluri din alte regiuni ale planetei dar și pe acela de a deveni
ulterior creditorul regiunilor ale căror resurse au fost atrase în prima fază a acestui ciclu, resurse

119
Boucher, C., op.cit., p.31

96
devenite tot mai puține, în raport cu nevoile de dezvoltare și tot mai necesare oricărui proces de
emancipare economică.
Ajungerea la această stare de fapt a fost posibilă și datorită aservirii instituțiilor financiare
internaționale intereselor specifice ale unui număr restrâns de state, evident este vorba de cele mai
dezvoltate și care contribuie cu cele mai mari ponderi la capitalul social atât al Fondului Monetar
Internaționl (FMI), cât și al grupului Băncii Mondiale (BIRD, CFI, AID, MIGA). În acest sens,
este edificatoare filozofia mondialistă care s-a consacrat sub denumirea de Consensul de la
Washington.120 Susţinută de cei mai reputați economiști și de practic toate instituțiile financiare
internaționale, această arhitectură principială a fost una centrată pe promovarea valorilor liberului
schimb (în plan comercial), flotării libere în plan monetar, piețelor liberalizate și stabilității în plan
macroeconomic. Această atitudine a avut în centrul său următoarele zece principii de bază:
 evitarea ajungerii la deficite bugetare semnificative, prin raportarea lor la PIB (de regulă
sub 3%);
 diminuarea volumului subvențiilor acordate din resurse publice și direcționarea acestora
prioritar către activitățile generatoare de creștere economică și către cele care sunt plasabile
în zona producerii de bunuri publice (educație, asistență sanitară de bază, infrastructură);
 promovarea reformei fiscale, astfel încât să crească baza de impozitare și să se reducă
nivelurile impozitelor;
 promovarea stabilității dinamice a ratelor dobânzilor, acestea trebuind să fie stabilite prin
mecanismele pieței funcționale și să fie real pozitive;
 ajungerea la cursuri de schimb care nu distorsionează fundamentele competitivității și
mențin concurența corectă;
 liberalizarea comercială, renunțându-se la barierele comerciale care distorsionează cel mai
mult schimburile comerciale transfrontaliere;
 încurajarea investițiilor străine directe;
 privatizarea întreprinderilor cu capital de stat;
 dereglementarea, pe calea renunțării la acele măsuri care restricționează concurența sau
împiedică accesul la anumite sectoare ale economiei;
 oferirea de protecție legală pentru drepturile de proprietate intelectuală.

120
Williamson, J., (1990), Institute for International Economics

97
 Consensul de la Washington a generat o serie de efecte benefice la scara economiei
internaționale dar a atras și destule critici. Printre efectele pozitive se pot menționa următoarele:
liberalizarea schimburilor comerciale și evitarea escaladării protecționismului, obligarea unor state
să implementeze programe de reformare a economiilor, ca o precondiție pentru a avea acces la
resursele financiare pe care le puteau aloca instituțiile financiare internaționale şi alimentarea unui
tip de specializare internațională în funcție de avantajele comparative și competitive de care
dispune fiecare stat. Criza financiară internațională a pus sub semnul dubiului majoritatea
prescripțiilor conexe cu acest corpus principial, ceea ce face necesară reluarea dezbaterilor cu
privire la toate aceste aspecte și repunerea lor în consonanță cu noua realitate economică post-
criză.
Ținând cont de faptul că nu există restricții ale mișcărilor de capital, politica monetară a
SUA rămâne dominantă în raport cu politicile statelor periferice. Absența coordonării
internaționale determină țările emergente să suporte versatilitatea fluxurilor de capitaluri și,
implicit, instabilitatea cursurilor de schimb.
Realitatea economică globală nu arată foarte încurajator nici după nouă ani de la izbucnirea
crizei. Astfel, ritmul de creștere economică se menține încă sub cel așteptat pentru a declanșa
fenomenele de autoalimentare a sporului de bunăstare și este destul de diferit de la o economie
națională la alta, politicile monetare ale diverselor state au devenit tot mai asincrone, ceea ce
menține circumspecție și îngrijorare la nivel internațional, se mențin și se amplifică o serie de
riscuri și de amenințări la adresa stabilității economice internaționale.
Unii experți au recomandat o combinație echilibrată între dereglementarea care lasă
mai mult spațiu de manifestare principiilor pieței și menținerea unui anumit nivel de control
al autorităților publice, în vederea minimizării eventualelor „eșecuri ale pieței„. S-a considerat
că o supraveghere mai strictă a fluxurilor internaționale ar fi putut contribui la evitarea crizelor.
Încadrarea corectă a fluxurilor de capital și a instabilității financiare impune adoptarea unor politici
monetare adecvate ale statelor participante la fluxurile internaționale de capital. “Politicile
macroprudente”, dezvoltate după criza financiară mondială, trebuie să aibă în vedere în primul
rând reducerea la maximum a riscurilor și să genereze măsuri de protecție și de supraveghere a
sistemului financiar în ansamblul său.

98
 Pe aceeași linie cu economiștii care au arătat că o parte dintre vulnerabilitățile zonei euro
au apărut mai clar după emergența fenomenelor de criză, unul dintre autori121 a acreditat ideea că
în zona euro starea de turbulență economică a debutat în anul 2010, ca parte a undei de șoc generate
de criza financiară din 2008-2009. În plan european, cea mai vizibilă reverberație a stării de criză
a devenit ceea ce specialiștii au consacrat conceptual drept “criza datoriilor suverane”.
Magnitudinea maximă a acestui complex de manifestări preocupante a fost atașată situației
economice cu care s-a confruntat, în primul rând, Grecia. Nu au fost scutite de capitalizarea unor
mari dezechilibre economice nici alte state membre ale UE, îndeosebi cele pentru care s-a adoptat,
în anul 1993, politica de coeziune economică și socială la nivel european (Spania, Portugalia și
Irlanda).
Luând notă de marile asimetrii macroeconomice care ieșeau la iveală, guvernele din
majoritatea statelor membre ale UE au propus strategii de înlăturare a efectelor crizei, dar cea mai
mare parte a măsurilor preconizate nu au fost aplicate corespunzător datorită întârzierii acțiunilor
pe termen scurt. Dezacordurile au vizat, în special, reformele care aveau drept obiectiv modificarea
mecanismului zonei euro. S-a ajuns aproape la consens, în rândul experților, cu privire la faptul că
turbulențele din zona euro ar fi izbucnit și fără disfuncționalitățile economice din Grecia, datorită
dezechilibrelor de natură structurală care caracterizau economiile statelor membre atât la nivel
macroeconomic, cât și sectorial.
Guvernele au intervenit pentru ameliorarea situației unor bănci și modificarea programelor
de cheltuieli, cu scopul de a menține echilibrul economic gestionat adecvat. Ca urmare a faptului
că au fost adoptate și puse în aplicare programe de salvare a unor sectoare ale economiei, în această
perioadă au crescut deficitele bugetare și, implicit, datoriile publice.
Efectele marasmului economic, de care nu a fost ocolită Uniunea Europeană, dar și ale
măsurilor de sprijin sau de salvare adoptate au generat și alimentat o serie de asimetrii mai vechi
sau mai noi. Reverberațiile crizei s-au regăst în toate planurile activității economice și la nivelul
tuturor categoriilor de actori publici sau privați. Au apărut divergențe îngrijorătoare între ratele
dobânzilor obligațiunilor de stat pe 10 ani în zona euro, nivelul acestora fiind crescut, cu precădere
în Irlanda, Grecia și Portugalia. Creșterea acestor dobânzi pe termen lung a avut drept cauză
creșterea bruscă a primelor de risc practicate de sistemul bancar pentru împrumuturile la care

121
Huart, F.,(2015), Crise et reformes dans la zone euro, în Problemes economiques, p.50-52

99
doreau să aibă acces guvernele statelor din zona euro. Această evoluție era în strânsă corelație cu
nivelul foarte ridicat și în continuă creștere al datoriei publice, pe care îl au majoritatea statelor
participante la zona euro. Înăsprirea condițiilor de creditare, scăderea nivelului de solvabilitate al
actorilor publici și privați, reducerea cererii de bunuri și servicii, reticența sistemului bancar de a
mai acorda credite imobiliare sau de altă natură au determinant diminuarea împrumuturilor
acordate de instituțiile pieței financiare din Germania, Finlanda, Belgia, Olanda și Luxemburg.
A devenit mai mult decât evidentă linia de demarcație între statele membre UE,
recunoscute în ceea ce privește respectarea disciplinei bugetare și cele în care se practicase o
disciplină fiscală laxistă care a condus la subestimarea veniturilor bugetare și la supralicitarea
cheltuielor publice. Trebuie remarcat faptul că, anterior crizei, nu exista o disciplină de piață la
nivelul statelor membre, iar randamentul împrumuturilor de stat era aproape nul, în condițiile
profundei disparități la nivelul statelor în privința îndatorării publice și performanțelor
macroeconomice. În pofida funcționării uniunii monetare, care prevedea o monedă unică și o
politică monetară comună, nu se poate spune că s-a întreprins, de către Banca Centrală Europeană
sau de către organismele comunitare îndrituite în această direcție, absolut tot ce era necesar pentru
armonizarea politicilor macroeconomice generale și a celor sectoriale, îndeosebi în planul
fiscalității, pivot important al mixului monetar-fiscal esențial pentru buna funcționare a zonei
monetare unice. Specialiștii au demonstrat empiric că nu a existat, în perioada de referință, o
politică unitară a statelor membre, existând mari disproporții, statele care se împrumutau suportând
prime diferite de risc. Aceste costuri diferențiate ale creditelor obținute sau obtenabile se datorau
primelor de risc, calculate în funcție de nivelul la care se estimau a se plasa dezechilibrele
economice existente.
Efectele crizei s-au reflectat și în interdependența financiară dintre bănci și stat atât la nivel
național, cât și la nivelul zonei euro. Gradul de expunere a unor economii în raport cu
dezechilibrele macroeconomice nu a fost diferit de cel al expunerii sistemului bancar european, în
raport cu diversele state creditoare. Se poate semnala existența unui comportament de
prudențialitate redusă la nivelul unora dintre marile rețele bancare europene care au acordat cu
multă dărnicie credite unor guverne sau actorilor publici sau privați din acele state europene cel
mai expuse la șocurile asimetrice și cel mai puțin avansate în procesul de implementare a
reformelor menite să genereze un plus de sustenabilitate economică. Astfel, s-au acordat cu
generozitate credite mari statelor afectate cel mai tare de efectele crizei financiare: Grecia,

100
Irlanda, Portugalia și Spania. La nivelul acestora a fost resimțit și efectul garanțiilor impuse de
bănci în vederea acordării împrumuturilor. În perioada de maximă magnitudine a crizei a trebuit
să intre în arenă și Banca Centrală Europeană care, în pofida unora dintre restricțiile la care era
supusă atât prin Tratatul constituțional, cât și prin regulamentele proprii, a elasticizat gama
instrumentelor de intervenție directă sau indirectă, găsind de multe ori soluții flexibile menite să
sprijine economiile aflate în mare impas financiar. Deși condițiile de refinanțare pe care le-a
anunțat Banca Centrală Europeană au devenit tot mai favorabile, băncile comerciale și-au diminuat
activitatea de creditare și au majorat ratele dobânzilor la împrumuturile acordate sectorului privat
din mai multe state europene (îndeosebi Grecia și Portugalia). Ca urmare a politicilor băncilor față
de statele aflate în recesiune, la începutul perioadei analizate politica monetară a BCE a devenit
una ezitantă, greu de înțeles de către actorii pieței și destul de ineficientă.
După dezbateri aprinse, la nivel național sau european, s-a încercat găsirea celor mai bune
soluții pentru evitarea riscului de sistem. Una dintre acestea a fost limitarea ponderii titlurilor
financiare emise de către autoritățile publice în totalul împrumuturilor acordate de bănci. În
perioada de maximă turbulență macroeconomică, a devenit vizibil faptul că acordarea de derogări
de la regulile convenite în prealabil este o greșeală, ale cărei efecte se vor resimți mai târziu și vor
atinge și economiile celor care au respectat criteriile. A devenit clar că acceptarea începerii ultimei
faze a procesului de integrare monetară și anume trecerea la moneda unică în acele state care
nu îndeplineau pe deplin criteriile de convergență a fost o greșeală ale cărei efecte sunt și acum
greu de cuantificat. Deși s-a creat Fondul de coeziune, prin care se alocă resurse importante pentru
statele membre care nu îndeplineau integral criteriile, remedierea disfuncționalităților nu a fost
posibilă, criza scoțând în evidență acest fapt.
Cazul specific Greciei, căreia i s-a permis să facă parte din zona euro din anul 2001, deși
în anul 1999 nu îndeplinea niciun criteriu de convergență, a fost nefericit, situația concretă a acestei
economii în perioada crizei atrăgând atenția asupra riscurilor asociate cu inconsecvența respectării
regulilor de conduită cerute. În anul 2004, Eurostat - Biroul European de Statistică- a anunțat
că deficitul public al Greciei a fost subestimat în perioada anilor 1997-2007, acesta depășind
procentul de 3% din PIB. În consecință, datoria publică a Greciei a fost la rândul său subestimată.
La baza estimării eronate au stat contabilizarea defectuoasă a cheltuielilor militare și
supraestimarea încasărilor conturilor asigurărilor sociale. Acest fenomen a prezumat îndoieli în

101
ceea ce privește credibilitatea statisticilor europene, calculate pornindu-se de la cifrele furnizate
de statele membre.
Ulterior, guvernul grec a notificat la Eurostat revizuirea nivelului deficitului public din anul
2008, care a reprezentat de fapt 7,7% din PIB, în loc de 5%, așa cum se anunțase inițial. În privința
deficitului public aferent anului 2009, acesta a fost de 12,7% din PIB, comparativ cu cifra de 3,7%,
raportată inițial. Lipsa de fiabilitate a statisticilor finanțelor publice din Grecia a însemnat debutul
crizei și, implicit, sporirea neîncrederii instituțiilor europene, cu precădere în rândul statelor
membre care au acordat împrumuturi statului elen. Efectele imediate le–au constituit creșterea
datoriei și deficitului public, precum și a primelor de risc.
Politica monetară a BCE, al cărei principal obiectiv este cel de asigurare a nivelului
dezirabil de stabilitate a prețurilor, a favorizat menținerea ratelor dobânzilor la un nivel scăzut.
Pentru statele din Sud, care aveau în anii ’90 rate mai mari ale inflației și monede mai slabe, accesul
în zona euro a generat o scădere semnificativă a ratelor dobânzilor, ceea ce a condus la creșterea
îndatorării sectorului privat și evoluții nesustenabile din punctul de vedere al raționalității
economice ale domeniului imobiliar. Aceste situații atipice, definite prin cultivarea ferventă a unor
asimetrii, în planul echilibrelor macroeconomice, au atins nivelurile cele mai îngrijorătoare și în
cazul unor țări, cum sunt Irlanda și Spania. S-a navigat mai mulți ani, în majoritatea statelor
membre ale UE, pe fondul creșterii economice centrate pe consum, crezându-se eronat că, dacă se
stimulează cererea agregată, se va genera un plus de creștere economică. Nu s-a ținut seama de
faptul că plusul de cerere, menținut constant ridicat în prima parte a anilor 2000, a fost unul
alimentat de îndatorarea excesivă și stimulat artificial de către un sistem bancar preocupat doar de
creșterea numărului de clienți și de cea a volumului creditelor acordate.
Stimularea ratei consumului a condus la neglijarea ratei acumulării productive, volumul
investițiilor publice, generatoare de creștere economică sustenabilă, rămânând practic constant, în
perioada 1999-2007. Creșterea vertiginoasă a îndatorării a fost posibilă și datorită fluxurilor
externe de capital atrase de ratele ridicate de valorificare din regiune. Intrările de capitaluri au
finanțat cheltuielile agenților economici și deficitele externe, acestea fiind determinate și de
problemele de competitivitate. Dacă se produce o creștere a salariilor și a prețurilor și acest efect
durează o anumită perioadă, se produc alte categorii de efecte nefavorabile, unul dintre cele mai
notabile fiind creșterea deficitelor comerciale, ca rezultat al pierderii înregistrate în planul
competitivității externe a produselor și serviciilor acelei țări. Așa cum rezultă și din Tratatul de la

102
Maastricht și, ulterior, din arhitectura reglementară specifică pentru stadiul de uniune economică
și monetară, instituțiile europene s-au concentrat, în special, asupra deficitelor și datoriilor publice,
care se consacraseră drept criterii de convergență. Aceeași atitudine am regăsit-o și în perioada
turbulențelor macroeconomice, datele statistice ajutându-ne să constatăm că dezechilibrele de
natură fiscală s-au accentuat în țările aflate în criză, acestea înregistrând o deteriorare a pozițiilor
bugetare dar și o scădere a competitivității.
În condițiile în care, ca urmare a efectelor intrării economiei mondiale în criza economică
și financiară, iar blocajele s-au amplificat în ce privește răspunsul economiilor la provocările unui
climat economic turbulent, statele participante la zona euro s-au văzut deposedate de posibilitatea
apelării la acele instrumente recomandate atât de teoria economică, cât și de experimentele
tradiționale. Unul dintre instrumentele la care se apelează frecvent atunci când apar stări de
încălzire (sau de răcire) a motoarelor economiei s-a consacrat a fi politica în domeniul cursului de
schimb, stimularea aprecierii sau deprecierii monedei naționale putând ajuta la restabilirea
echilibrelor afectate. Din păcate, așa cum s-a văzut în perioada crizei, o problemă majoră a
constituit-o faptul că rata de schimb nu mai exista, iar alte măsuri de absorbție a dezechilibrelor
interne sau externe au fost greu de adoptat. În absența posibilității de ajustare prin cursul de schimb,
statele participante la zona euro nu aveau altă alternativă decât să procedeze la implementarea de
măsuri de austeritate sub forma reducerii salariilor sau prețurilor. Din punct de vedere teoretic,
acest demers nu părea foarte dificil de întreprins dar, din punct de vedere economic și social, s-a
dovedit a fi un mecanism costisitor. Așa au reapărut formele de manifestare a mecanismelor de
ajustare dureroasă prezente în studiile anterioare cu privire la zonele monetare.
În pofida costurilor politice sau electorale, aceste măsuri dureroase au trebuit adoptate
întrucât, în cazul în care nu s-ar fi aplicat ajustarea prin prețuri și salarii, ar fi fost necesară o
ajustare cantitativă și mai dureroasă, și anume creșterea galopantă a șomajului.
Sectoarele economice cel mai puternic lovite de criză au fost cel bancar și cel al
asigurărilor, sprijinite ulterior de către autoritățile publice prin instituirea unor pachete de măsuri
de salvgardare. Sprijinirea de către guverne a sectorului bancar, în perioada crizei financiare, s-a
materializat în cheltuieli bugetare în medie de 3,9% din PIB în zona euro și de 4,5% din PIB în
S.U.A.122 Pachetele de măsuri de ajutorare a anumitor sectoare (sau actori economici) au fost
diferite de la o țară la alta, în funcție de cultura economică, resursele bugetare existente sau

122
Huart, F., op.cit., p.53-56

103
mobilizabile, faza din ciclul economic (și chiar din cel electoral) în care se afla mediul economic
sau politic din acele țări. Spre exemplu, guvernul irlandez a decis să garanteze integral pasivele
băncilor care înregistrau deficit, timp de 2 ani și să sprijine băncile să se recapitalizeze. Costurile
unui astfel de demers nu au fost neglijabile, economiștii estimând că acestea au ajuns, în anumite
cazuri, chiar și până la 40% din PIB. Așa s-a transformat criza bancară în criza datoriilor suverane.
O altă măsură a fost, așa cum am mai arătat, decizia băncilor centrale de a diminua (uneori
până la zero) ratele dobânzilor de politică monetară. Pe lângă această măsură de intervenție directă,
mai multe autorități monetare au apelat la o serie de măsuri neconvenționale, cu scopul de a furniza
băncilor sporul de lichidități de care aveau nevoie. O analiză minuţioasă a reacției băncilor centrale
la turbulențele macroeconomice ne arată că BCE nu a fost la fel de rapidă, precum băncile centrale
din SUA și Marea Britanie, în demersurile întreprinse. În plus, rata dobânzii de refinanțare
practicată de BCE s-a situat cu un sfert de punct procentual peste cea practicată de alte bânci
centrale, în iulie 2008 și aprilie - iulie 2011. Ratele dobânzilor pe termen scurt au scăzut la 0,2%
în zona euro, în anul 2013, comparativ cu 1,4% în anul 2011, an în care în SUA erau de 0,4%, iar
în Marea Britanie de 0,9%. Pe măsură ce climatul economic și financiar general din zona euro se
complica tot mai mult, am asistat și la o implicare mai directă și mai eficientă a BCE, care a început
să joace mai activ rolul de creditor de ultimă instanță, punând la dispoziția sistemului bancar
european lichiditățile solicitate, cu dobânzi din ce în ce mai reduse pe o durată de maxim trei ani,
acceptând, în același timp, garanții de calitate mai redusă pentru împrumuturile acordate băncilor.
Cu ajutorul acestor infuzii de resurse bugetare s-a reușit susținerea cererii agregate, ceea
ce a creat premisele de revenire la creștere în sectorul productiv. Cu ocazia acestor injecții de
resurse bugetare s-a ținut seama și de absorbirea efectelor negative ale reducerii volumului
activităților economice (care au trimis în șomaj un număr impresionant de cetățeni europeni) și
s-au suplimentat resursele alocate pentru plata ajutoarelor de șomaj și a altor forme de sprijn către
categoriile de cetățeni mai puțin favorizați și vulnerabili.
O analiză detaliată a măsurilor stabilite de guverne, în scopul relansării, arată că politicile
bugetare din zona euro nu au fost expansioniste în comparație cu politicile bugetare aplicate în alte
state membre ale Organizației de Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE). Cu toate
măsurile de austeritate adoptate, unele dezechilibre bugetare s-au menținut. Nu este surprinzător
faptul că, în anul 2009, soldul bugetar structural s-a deteriorat puternic în Grecia, Irlanda și Spania.

104
Aceeași stare de fapt o regăsim și în afara zonei euro, asemenea deficite structurale preocupante
existând și în Marea Britanie și SUA.
În primii ani de criză, politica bugetară a majorității statelor membre a fost de tip
expansionist (cu excepția Greciei). Cu toate eforturile de a se drena resurse bugetare pentru
sprijinirea regiunilor sau sectoarelor care se confruntau cu asimetrii complexe, se poate spune că
susținerea bugetară, în statele din zona euro, a fost inferioară celei acordate în alte state dezvoltate,
îndeosebi în SUA. Orientarea bugetară expansivă nu a existat nici în Germania și Italia, țări în care
soldul bugetar structural primar s-a echilibrat după anul 2009.
Pentru a face față crizei datoriilor suverane, s-au creat și au devenit operaționale o serie de
mecanisme de asistență financiară, cel mai elaborat dintre acestea fiind Mecanismul European
de Stabilitate (MES), creat în anul 2011. Cu un buget de 500 miliarde euro, acesta a ajutat statele
aflate în dificultate. În anul 2012, MES a înlocuit cele două instrumente create anterior, în 2010:
Fondul European de Stabilitate Financiară (FESF) și Mecanismul European de Stabilitate
Financiară (MESF). Ajutorul acordat prin intermediul MES statelor aflate în dificultate a constat
în împrumuturi rambursabile în trei ani, condiționate de măsuri naționale pentru corectarea
dezechilibrelor, respectiv consolidare bugetară și reforme structurale. Ajutorul acordat a fost
necesar din cauza dificultăților întâmpinate de băncile din statele respective iar, în cazul
Portugaliei, de randamentele ridicate solicitate de creditori.
În aprilie 2010, guvernul grec a solicitat un ajutor internațional deoarece statul nu mai putea
apela la împrumuturi de pe piețele financiare internaționale. În anul 2012, Grecia obține o nouă
restructurare a datoriei, în valoare de 199 miliarde euro la acea dată. Ajustarea datoriei Greciei a
fost de până la nivelul de 65% din PIB, diminuare ce a fost fără precedent, aceasta reprezentând
ulterior 55% din PIB, respectiv 106 miliarde. Deși scutirea Greciei de această bună parte din
datorie ar fi trebuit să asigure un echilibru, datoria publică a continuat să crească, de la 301 miliarde
euro, în anul 2008, până la 317 miliarde euro în 2014, adică o creștere de la 127% din PIB la 177%.
Cauza principală a constituit-o profunda stare de recesiune în care se prăbușise economia greacă,
fără șanse reale de redresare. Așa s-a făcut apel la măsurile de un radicalism nemaiîntâlnit.
Ajustările bugetare au fost însă insuficiente, în condițiile reducerii veniturilor și amplorii pe care
a luat-o economia subterană, care reprezenta circa 25% din PIB. Evaziunea fiscală, care a cauzat
o diminuare de 30% din venituri prin nedeclararea veniturilor profesiunilor independente ș.a., la
care se adaugă măsurile ineficiente aplicate de guvernul grec, au accentuat criza financiară a

105
statului elen. Grecia nu a rambursat FMI datoria de 1,6 miliarde euro, la termenul scadent - 30
iunie 2015 și a fost obligată să solicite un nou împrumut, dar Primul Ministru s-a opus condițiilor
planului de ajutor și, în data de 5 iulie, a supus unui referendum acceptarea noului plan de ajutor.
Populația s-a opus ajutorului financiar în proporție de 61%, situație în care șeful guvernului a
revenit la masa tratativelor. Șefii de state și guverne europene au exprimat poziții diferite
configurându-se practic două grupări, unele fiind mai favorabile variantei celui de-al treilea plan
de ajutor, celelalte mergând până la a sugera ieșirea Greciei din zona euro. În final, a fost acceptat
al treilea plan de ajutor, conform căruia Grecia este obligată să introducă reforme, în special pentru
creșterea randamentului procesului cu care se colectează impozitele datorate bugetului public,
reducerea cheltuielilor administrației publice și a ponderii statului în industrie.

3.2.Reformele majore întreprinse

Reformele guvernanței economice la nivelul zonei euro au vizat, în principal, prevenirea

apariției unor noi dezechilibre având ca bază supravegherea mai atentă a politicilor economice dar
și coerența și rigoarea cu care funcționează economiile.
Pactul de Stabilitate și Creștere (PSC) a fost reformat în anul 2011. Anterior atenția
instituțiilor europene și a guvernelor statelor membre s-a îndreptat în special către menținerea sub
control strict a deficitelor publice și mai puțin asupra îndeplinirii angajamentului de menținere a
datoriei publice sub pragul convenit la Maastricht. În acel moment, s-a hotărât ca, în cazul în care
datoria publică va depăși 60% din PIB, statele să aibă obligația de reducere a acesteia cu 5%/an,
cel puțin pe o perioadă de 3 ani. De asemenea, s-a stabilit o regulă pentru cheltuieli, conform căreia
va fi controlată creșterea anuală a cheltuielilor publice. Ansamblul de texte legislative, elaborat în
noiembrie 2011, a avut în vedere întărirea PSC în ceea ce privește plafonul cheltuielilor. Comisia
va analiza oportunitatea cheltuielilor anterior, supunerii plafonului de cheltuieli în cadrul
dezbaterilor parlamentare la nivel național.
Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța (TSCG), din anul 2012, are
ca obiectiv limitarea deficitelor structurale anuale la maximum 0,5% din PIB. În evaluarea
pozițiilor bugetare naționale a fost introdus principiul flexibilității, în baza căruia Comisia
Europeană va trebui să ia în considerare eforturile depuse în aplicarea reformelor și condițiile

106
conjuncturale la îndeplinirea obiectivelor bugetare pe termen mediu ale statelor care fac parte din
zona euro.
A fost creat un mecanism de avertizare, adoptat în decembrie 2011. Mecanismul folosește
11 indicatori cu ajutorul cărora se pot exprima cât mai complet stările de dezechilibru în plan
macroeconomic. Prin monitorizarea atentă a evoluției acestor indicatori se speră să se obțină o
imagine cât mai veridică asupra evoluției competitivității economiilor naționale, nivelului de
îndatorare a fiecărei națiuni dar și a sectorului privat, precum și evoluția ratei de ocupare a forței
de muncă. Conform acestui mecanism, indicatorii au praguri de identificare specifice. În acest
context, Comisia este obligată să atenționeze statele care nu respectă sau riscă să nu respecte aceste
praguri și solicită să se ia măsurile necesare pentru corectarea indicatorilor. În cazul în care statele
nu se conformează dispozițiilor, Comisia aplică sancțiunile corespunzătoare. Sub acest aspect,
mecanismul acționează similar cu procedura pentru deficite publice excesive, deși aceasta din
urmă nu a fost eficientă.
Ultimele date statistice nu transmit prea multe încurajări în ce privește opțiunea pentru
obiective îndrăznețe dar coerente, măsuri inteligent concepute și aplicate sau mijloace cu ajutorul
cărora să se poată obține rezultate palpabile, cuantificabile și conforme cu așteptările actorilor
economici. În anul 2015, deficitul bugetar cumulat și datoria publică atât a țărilor din zona euro
(EA 19), cât și la nivelul întregii Uniuni Europene au înregistrat scăderi, în termeni relativi, față
de anii anteriori. Pentru zona euro, ponderea deficitelor bugetare în total PIB a scăzut, de la 2,6%
în anul 2014, la 2,1% în 2015 iar la nivelul întregii UE, de la 3,0% la 2,4%, în aceeași perioadă. În
zona euro, ponderea datoriei publice în PIB a scăzut, de la 92,0% în anul 2014, la 86,8% în anul
2015. Aceste trenduri au continuat și în anul 2016, respectiv în 2017, ceea ce transmite semnale
încurajatoare cu privire la revenirea economică la nivelul continentului european.
Procesului de integrare europeană i s-a adăugat treptat o dimensiune strategică. Primul pas
în această direcție a fost făcut prin adoptarea documentului intitulat AGENDA 2000, ale cărui
comandamente economice principale au fost structurate în Strategia adoptată la Lisabona, în
anul 2000. Pentru că demersurile întreprinse în perioada 2000-2010 au fost departe de a oferi ceea
ce se dorea și anume „transformarea UE în cea mai competitivă și dinamică economie a lumii”
(cvasitotalitatea experților catalogând-o drept un mare eșec), s-a adoptat un nou document, intitulat
Strategia Europa 2020, în care s-a stabilit dezideratul general de obținere a „unei creșteri
economice inteligente, sustenabile, inclusiv din punct de vedere social”. Având în vedere

107
experiența nefericită a primei perspective strategice de 10 ani și ceea ce s-a realizat (sau, mai
degrabă, nu s-a realizat), mă plasez și eu de partea celor care anticipează că și acest exercițiu de
planificare strategică nu va avea succesul așteptat.
Mecanismul Strategiei Europa 2020 funcționează în mod similar cu cel utilizat anterior,
prin indicatoare cu obiective fixe. Reușita acestui mecanism este condiționată de eforturile
susținute ale statelor membre, iar accesarea fondurilor structurale este necesară pentru sprijinul
statelor în atingerea obiectivelor fixate.
În anul 2011, au fost create autorități de supraveghere pentru bănci, piețe financiare și
asigurări. De asemenea, a fost creat Comitetul european pentru riscul sistemic (CERS), cu sediul
în Frankfurt pe Main (2010), responsabil cu supravegherea macroprudențială a sistemului
financiar, în vederea prevenirii sau reducerii riscurilor sistemice.
Conform acestor mecanisme, supravegherea activității financiare are drept coordonator
principal BCE. Instituția europeană are rolul de supraveghere și de centralizare a intervențiilor în
caz de faliment bancar, precum și de optimizare a condițiilor de asigurare a depozitelor. Uniunea
bancară este constituită din statele membre din zona euro și este deschisă tuturor membrilor UE,
sprijinindu-se pe două mecanisme: Mecanismul de Supraveghere Unică (MSU) și Mecanismul
de Rezoluție Unică (MRU). Mecanismul de Supraveghere Unică a intrat în vigoare în noiembrie
2014, făcându-se teste de rezistență la șocuri pentru cele mai mari bănci. În cazul în care acestea
nu promovează testele, au obligația să se recapitalizeze. Mecanismul de Rezoluție Unică are rolul
de a se sprijini pe un fond de rezoluție unică, destinat să acorde ajutor băncilor aflate în dificultate,
mecanismul fiind alimentat prin contribuțiile băncilor.
Reacțiile guvernelor și instituțiilor europene la criza datoriei suverane au fost la început
ineficiente, ceea ce s-a probat în primii trei ani de recesiune. Măsurile luate pentru redresarea
economiei grecești ar fi trebuit să fie puse în aplicare încă de la începutul crizei. Programele de
ajutor au avut totuși efectul scontat pentru alte state, după cum urmează: Irlanda a ieșit din perioada
de asistență financiară în decembrie 2013, Spania în ianuarie 2014, Portugalia în iunie 2014, Cipru
în anul 2016, iar Grecia în 2018.
În aceste circumstanțe, creșterea PIB a redevenit pozitivă în statele menționate. În cazul în
care, la nivel naţional, nu există o autoritate independentă care să determine respectarea
angajamentelor, adoptarea pactului bugetar european nu garantează că regulile bugetare sunt
mai eficiente. Crearea uniunii bancare este benefică, dar sunt necesare reforme de fond pentru

108
redresarea economiilor statelor membre aflate în dificultate. Pentru eficientizarea mecanismelor
comune ar fi necesară crearea unui mecanism comun de asigurare pentru șomaj.
Criza financiară a avut efecte negative și asupra comportamentului contribuabililor în
privința achitării obligațiilor fiscale, 123
întrucât aceștia au încercat o eludare a sistemului de
impozitare, prin interpretări ale legislației mergând până la fraudă fiscală. Astfel, povara fiscală a
modificat distribuția veniturilor, agenții economici adaptându-și comportamentul la sistemul de
impozitare, cu scopul de a reduce impactul acestuia asupra bunăstării personale. Forma cea mai
uzitată de către marii contribuabili a fost aceea de transfer al bazei de impozitare în state cu sisteme
de impozitare mai favorabile. Formele de evaziune fiscală sunt multiple și se diversifică continuu,
în același ritm cu dezvoltarea relațiilor comerciale internaționale.
O formă de evitare a impozitului se manifestă și în derularea contractelor de închiriere.
Astfel, în momentul în care cresc impozitele pe clădiri, proprietarul mărește corespunzător chiria
agentului economic care închiriază spațiul, drept urmare obligația fiscală care revenea locatorului
cade în sarcina locatarului. Atât frauda, cât și evaziunea fiscală au la bază reaua – credință a
contribuabililor, persoane juridice sau fizice, cu scopul reducerii ilegale a datoriilor față de bugetul
de stat și creșterii profitului prin mijloace ilicite.
Schimbările care au avut loc în legislația fiscală și instituțională, determinate de criza
financiară, au favorizat creșterea fenomenului de evaziune și dezvoltarea economiei subterane.
Practica a demonstrat că, de multe ori, măsurile de protecție socială au fost exploatate la maximum
de cei mai mari contribuabili în favoarea lor, iar legislația care avea drept țintă asigurarea echității
între agenți comerciali cu cifre de afaceri diferite, a favorizat accentuarea decalajelor dintre aceștia,
contribuind, de multe ori, la falimentarea micilor producători și comercianți.
Progresul tehnic a avantajat marii contribuabili, deoarece aceștia se pot alinia la cerințele
moderne ale piețelor mondiale, în timp ce firmele mici își diminuează substanţial segmentul de
piață pe care îl deține. Expansiunea spațială a capitalismului în contextul globalizării a generat
eliminarea obstacolelor și a favorizat extinderea și diversificarea formelor comerțului
internaţional, ceea ce a avut drept consecință apariția unui număr din ce în ce mai mare de furnizori
pe piețele principale și a generat strategii naționale menite să reducă povara fiscală a companiilor
mari.

123
Monnier, JM., (2016, martie), Crise des finances publiques et evasion fiscale, Problemes economiques, p.89-95

109
3.3. Dimensiunea fiscală a procesului de integrare

Așa cum am mai subliniat pe parcursul capitolelor anterioare, funcționarea adecvată a

unei zone monetare este puternic dependentă de echilibrul optim între două politici publice
esențiale, cea fiscală și cea monetară. Integrarea monetară pe continentul european a debutat și a
evoluat în condițiile unui experiment interesant, cel constituit de adoptarea monedei și politicii
monetare unice, concomitent cu păstrarea politicilor fiscale și a echilibrelor de natură bugetară în
continuare la nivel național. Această sensibilitate a mixului monetar-fiscal și-a pus serios amprenta
asupra funcționării zonei euro, explicând multe dintre turbulențele cu care această arhitectură
integrativă de tip special s-a confruntat în ultimii ani. Pe parcursul acestui capitol voi supune unei
radiografii, multinivel și multiparametru, evoluția dimensiunii bugetare a procesului de integrare
europeană.
Procesul de integrare europeană, deși primit cu entuziasm la începuturile sale de către
practic toți actorii societali, s-a dovedit a fi cu mult mai complicat decât s-au așteptat inițiatorii săi.
Dincolo de filozofia integraționistă prevalentă (funcționalism, interguvernamentalism, geometrie
variabilă, federalism, consasociaționism etc) au devenit evidente divergențele de păreri între statele
membre cu privire la viteza procesului de integrare, la profunzimea acestuia și la dimensiunile
spațiale ale unei astfel de întreprinderi. Pentru a se depăși abordările diferite cu privire la anumite
aspecte ale procesului de integrare a fost necesară armonizarea intereselor, gestionarea unei rețele
reciproce de concesii și obținerea compromisului cu privire la problemele cele mai sensibile. Una
dintre aceste probleme a fost cea a tipului de fiscalitate pe care să îl aplice statele participante la
procesul de integrare și a modului în care se va aplica, în acest domeniu, principiul subsidiarității.

3.3 .1. Componenta dinamică a „odiseei„ bugetare la nivel european

Trebuie spus, de la început, că acumulările de tip integraționist în materie de

problematică bugetară sunt printre cele mai sărace din categoria reușitelor în planul integrării.
Adoptarea unui buget al Uniunii Europene este singurul instrument cu adevărat comunitar al
politicii fiscale, care a rămas segmentată la nivel național fiind astfel prea puțin comunitară.
Singurele acumulări în direcția adoptării și implementării unui sistem fiscal operațional au luat

110
forma unui caleidoscop de prevederi alambicate, strecurate în tratate și a unor reglementări de
nivel secundar, în baza cărora statele membre erau invitate să armonizeze și să coordoneze cea mai
mare parte a componentelor standard ale politicii fiscale. Natura atipică a Uniunii Europene, ca
subiect de drept internațional, și-a pus amprenta și asupra componentei fiscale a procesului de
integrare. De aceea, adoptarea unui buget comun (ale cărui venituri s-au situat în jurul cifrei de 1%
din PIB-ul comun) a fost o realizare care s-a plasat departe de ceea ce este necesar pentru a putea
fi finanțate ambițioasele obiective ale procesului de integrare.
Așa cum rezultă atât din literatură, cât și din practica bugetară consolidată la nivel
internațional, bugetul oricărei entități statale (fie că este vorba de un stat național unitar sau de o
structură statală de tip federal) are drept rol principal fundamentarea operațiunilor de stabilizare
macroeconomică automată, fiind conceput și aprobat pentru a răspunde unor comandamente
strategice de natura politicii publice și pentru a permite finanțarea unor obiective de mare
anvergură sau activităţi creatoare de bunuri publice. Una dintre funcțiile tradiționale ale bugetului
este implementarea politicii fiscale, îndeosebi pe calea aplicării funcției redistributive. Se are în
vedere transferul de resurse colectate public între regiunile unei entități statale sau între sectoare
și categorii de actori societali. Mesajele pe care le transmite politica fiscală către întregul angrenaj
macroeconomic au două culoare interferente. Primul este cel al veniturilor bugetare, unde se
poate apela la impozitarea progresivă sau la taxarea oarecum unitară a tuturor veniturilor. Pe
culoarul cheltuielilor bugetare, vectorul acțional principal este cel al transferurilor de resurse
publice către diverse destinații, considerate a fi asimetrice, din punctul de vedere al raționalității
economice. Anvergura acestui proces de redistribuire depinde foarte mult de mărimea veniturilor
bugetare și de ritmicitatea cu care acestea sunt colectate. La nivelul UE, mecanismul de
redistribuire se fundamentează pe regulamente comunitare și are la bază principiul solidarității,
înscris în tratate chiar de la începuturile procesului de integrare.124 Așa cum susțin unii dintre
adepții teoriei opțiunii publice,125 diferitele transferuri de resurse publice se explică prin rezultatul
unei mai bune organizări și al persuasiunii făcute de diferitele grupări de interese.
O astfel de percepție se apropie destul de mult de ceea ce se întâmplă cu bugetul
Uniunii, întrucât această arhitectură integrativă are un mecanism decizional destul de complex și
multietajat care creează atât stimulente pentru redistribuire dar și dificultăți în ce privește

124
Cullis, J., Jones, P.,(1998), Public Finance and Public Choice, Oxford; New York: Oxford University Press
125
Müller, D., (1998), Public choice II. Cambridge; New York; Melbourne: Cambridge University Press

111
gestionarea procesului. Este mai mult decât evident că bugetul comunitar nu are dimensiuni mari,
nu este orientat către generarea de prosperitate iar rolul său redistributiv este relativ redus. Modul
în care a evoluat procesul de realizare a politicii de coeziune economică, socială și teritorială ne-a
arătat că mediul economic european este unul atipic iar transpunerea în fapt a funcției redistributive
mai are mult până la a fi una relevantă. Regiunile, sectoarele economice sau grupările de persoane
din Uniunea Europeană trebuie să facă mult lobby, să adune un volum important de argumente și
să dețină propriile resurse, dacă doresc să acceseze fondurile bugetare comune. În derularea acestui
proces, sunt numeroase bariere de natură culturală, lingvistică, socială sau instituțională.
Așa cum rezultă din literatură,126„politica fiscală cuprinde managementul veniturilor
și cheltuielilor bugetare, indiferent dacă există excedent sau deficit bugetar ...acestea având efecte
sesizabile asupra cererii agregate”. Efectele politicii fiscale127 se diseminează pe mai multe căi,
cele mai uzitate fiind: „folosirea stabilizatorilor construiți sau a celor automați, apelarea la
măsuri discreționare de natura specifică şi adoptarea unor reguli sau a unor formule flexibile”.
Realitățile economice au arătat faptul că, în decursul timpului, diversele pachete de măsuri de
natură fiscală au avut efecte variate. Cu toate acestea, dacă analizăm arhitecturile fiscale ale mai
multor state, vom regăsi o similitudine destul de ridicată în ceea ce privește tipul de efecte și
amplitudinea acestora. Este deja un truism faptul că orice buget trebuie să aibă dimensiunile care
permit declanșarea mecanismelor de activare a resorturilor economice. Deficitele sau excedentele
bugetare trebuie să urmeze organic fazele în care se află economia din punctul de vedere al
ciclicității sale standard.
Politicile monetare și fiscale ale unei entități statale trebuie să fie strâns coordonate pentru
ca economia să se îndrepte către direcția dorită. Uniunea Europeană este o entitate de drept
internațional public de un tip foarte specific, ceea ce face ca preceptele teoriei economice în
domeniul fiscalității și politicilor bugetare să se aplice cu prudență. UE nu dispune de toate
atributele definitorii pentru un stat (național unitar sau federativ) și nu poate fi considerată pe
deplin o organizație internațională de tipul celor specifice actualului tablou al guvernanței globale.
Principala provocare pentru statele care au decis să se implice în experimentul
integraționist european a fost cea a configurării unui sistem reglementar, instituțional și decizional
în plan fiscal care să opereze la mai multe niveluri interferente. Decidenții europeni nu au luat în

126
Simovic, H.,(2005),The European Union budget. Financial Theory and Practice 29 (3), 245-262
127
Peacock, A.,Shaw, G. K.,(1976), The Economic Theory of Fiscal Policy, London: George Allen & Unwin Ltd.

112
considerare restricțiile de natură politică sau constituțională specifice statelor, ci o serie de
reglementări adoptate în comun, reglementări care permiteau doar un nivel minim de uniformitate.
De aceea, a fost necesară conturarea unei rețele complexe de raporturi în plan fiscal, definită prin
faptul că statele participante păstrează în continuare un nivel ridicat de autonomie, organismele
comunitare dispunând de autoritatea acordată de statele membre şi urmărind atent măsura în care
reglementările comunitare sunt compatibile cu cele naționale. Toate aceste circumstanțe specifice
și-au pus serios amprenta asupra arhitecturii bugetare operaționale.
Cele mai sensibile aspecte s-au putut sesiza în planul modului în care au funcționat
mecanismele de tip alocativ și redistributiv și cele menite a garanta nivelul adecvat de stabilitate
în condițiile apariției unor șocuri asimetrice. Comparând arhitectura bugetară a UE cu cele mai
reprezentative astfel de structuri din alte țări industralizate, putem sublinia faptul că aceasta a avut
câteva caracteristici interesante. Se pot menționa dintre acestea: structura liniilor bugetare
diferită, în raport cu aceea a celor mai multe bugete naționale; dimensiunea microscopică a
veniturilor bugetare comunitare, în raport cu marile deziderate propuse în comun; reglementări
mult mai stricte cu privire la echilibrele intrabugetare, imposibilitatea de a avea deficite și de a
apela la acoperirea acestora prin împrumuturi de pe piața financiară.
Deși politica bugetară s-a dovedit a fi un factor vital pentru funcționarea Uniunii Europene,
nu se regăsesc în textele din tratate prevederi exprese și explicite cu privire la o astfel de politică
sectorială, ceea ce a generat destul de mult relativism în ce privește angajamentul statelor membre
în direcția modernizării acesteia.
Foarte interesant s-a dovedit a fi subiectul resurselor bugetare comunitare. Ca principiu,
se prevedea că UE are „resurse proprii pentru a-și finanța cheltuielile”, acestea din punct de vedere
legal aparținând Uniunii. În realitate, colectarea acestor resurse se face de către administrațiile
fiscale naționale, care le transferă către bugetul comunitar. Resursele proprii ar trebui să semnifice
surse de finanțare separate și independente de statele membre, un fel de venituri din impozite
comunitare, în urma unei decizii a Uniunii, fără a mai fi nevoie de decizii ulterioare ale autorităților
naționale. În acest sens, Tratatul de la Roma a prevăzut introducerea sistemului de resurse proprii
pentru finanțarea Comunității, nu imediat, ci după o perioadă de tranziție. Principiul a fost enunțat
în articolul 201 din Tratat, în care se preciza că: „fără a aduce prejudicii altor venituri, bugetul
este finanțat întrutotul din resurse proprii”.

113
 Procesul de constituire a resurselor bugetare comunitare a parcurs mai multe etape și a
generat deseori discuții foarte aprinse între statele membre. Un moment interesant în această
evoluție a fost marcat în aprilie 1970 când Consiliul Ministerial a adoptat decizia prin care
cheltuielile Comunității urmau să fie finanțate din resurse proprii, punând astfel capăt contribuțiilor
naționale. Noul sistem independent de finanțare prin resurse proprii cuprindea “resursele
tradiționale” (impozitele agricole și taxele vamale) și resursa bazată pe TVA. Întrucât s-a
dovedit că resursele tradiționale și resursa bazată pe TVA nu au putut acoperi cheltuielile în
creștere necesitate de multiplicarea obiectivelor propuse (îndeosebi cele derivate din politica
agricolă comună și din cea de coeziune) , în anul 1988 a fost introdusă resursa bazată pe PIB
(pe VNB, din 2002). Din anul 1988, ponderea resurselor tradiționale s-a redus substanțial, de la
28,5% la circa 15% în prezent, în timp ce resursa bazată pe VNB s-a mărit considerabil, de la
10,6%, în 1988, la 70% în prezent.
Resursele proprii tradiționale au fost cele rezultate din colectarea taxelor vamale aplicate
la toate importurile realizate de statele membre ale UE și din taxele de prelevare percepute la
importurile de produse agricole care intrau sub incidența PAC. Mărimea și siguranța acestor
resurse bugetare au fost afectate de avansarea procesului de liberalizare comercială la nivel
internațional (în urma punerii în aplicare a acordurilor comerciale multilaterale negociate în cadrul
GATT) dar și de reforma prin care a trebuit să treacă PAC, pusă pe bazele principiilor pieței la
presiunea partenerilor comerciali importanți ai statelor membre. Veniturile comune colectate,
reprezentând cota alocată de fiecare stat membru din totalul TVA, sunt încă importante, dar dau
multă bătaie de cap decidenților politici. Această resursă a devenit din ce în ce mai însemnată, dar,
pe măsură ce procesul de liberalizare comercială intracomunitară se definitiva, a devenit sensibilă
problematica legată de perceperea acestor taxe și de comportamentul neloial al actorilor economici
în interiorul pieței unice.
Aplicarea TVA în interiorul grupării europene este în continuare o chestiune sensibilă,
stând mărturie, în acest sens, discuțiile aprinse care au avut loc la Bruxelles, în octombie 2017,
menite să conducă la reconfigurarea practicii de aplicare. Resursa cea mai sigură dar cu privire la
care au loc discuții foarte aprinse, mai ales pe parcursul procesului de elaborare a perspectivelor
financiare multianuale de șapte ani a fost cea bazată pe Venitul Național Brut (VNB). O astfel de
resursă se colectează prin aplicarea unei cote procentuale fixe, calculată în fiecare an, aplicată
VNB-ului fiecărui stat membru.

114
 Putem aprecia că sporirea, în decursul timpului, a nivelului resurselor bazate pe VNB a
îmbunătățit echitatea în ceea ce privește contribuțiile naționale, în sensul proporționalității
contribuțiilor cu veniturile. În același timp, declinul resurselor tradiționale a condus la pierderea
autonomiei financiare. Începând din 1988, cheltuielile Uniunii au fost plasate în cadre multianuale,
cunoscute sub denumirea de “perspective financiare” (PF). Aceste cadre financiare
multianuale (CFM) repartizează bugetul pe titluri/rubrici și stabilesc limite superioare, numite
plafoane, pentru fiecare rubrică. PF indică volumul și compoziția cheltuielilor preconizate și
reflectă principalele priorități bugetare pentru perioada acoperită.
Cadrele financiare multianuale asigură disciplina bugetară, fac posibilă o planificare pe
termen lung și contribuie la întărirea cooperării, în privința bugetelor anuale. Plafonul resurselor
proprii este convenit de către autoritățile executive și legislative din statele membre. Această limită
s-a situat permanent foarte aproape de nivelul de 1% din venitul național brut al Uniunii, ceea ce
este destul de puțin, în raport cu marile ambiții investite în procesul de integrare, mai ales pe
componenta solidaritate.
Cadrul reglementar propus de către Comisia Europeană denumit “Pachetul Delors I”
(1988-1992) a prevăzut resursele necesare pentru implementarea Actului Unic European, primul
document programatic care aduce modificări la tratatele constitutive ale Comunităților Europene.
„Pachetul Delors II” (1993-1999) a permis dublarea fondurilor structurale și creșterea plafonului
resurselor proprii. Prin adoptarea documentului de tip strategic „Agenda 2000”, s-a încercat
concilierea obiectivelor legate de reforma de fond a PAC și de extinderea UE, conturându-se prima
perspectivă financiară multianuală de șapte ani pentru perioada 2000-2006.
Astfel, arhitectura integrativă europeană s-a adaptat stadiilor de integrare, ajungându-se ca
actualmente bugetul Uniunii Europene să se elaboreze în conformitate cu prevederile art.272 din
Tratatul de la Lisabona:128 Din punct de vedere procedural, la propunerea Comisiei Europene
care a discutat minuțios în prealabil cu statele membre, Parlamentul European și Consiliul,
acționând în baza procedurii de co-decizie, adoptă bugetul anual. În ecuația adoptării bugetului
comunitar se ține seama de câteva elemente de natură sistemică. Cele mai importante dintre acestea
vor fi expuse în continuare.
(1) Fiecare dintre organismele comunitare, cu excepția Băncii Centrale Europene, întocmește,
înainte de 1 iulie, un preliminar al cheltuielilor pe care dorește să le planifice pentru un

128
Uniunea Europeană, (2007), Tratatul de la Lisabona, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C306/123, Bruxelles

115
 anumit exercițiu bugetar. Toate aceste cheltuieli preliminate sunt colectate de către
Comisia Europeană, care elaborează un prim draft al bugetului comun.
(2) Acest draft de buget este înaintat de către Comisie, până la data de 1 septembrie a anului
care precede perioada execuției bugetului atât Parlamentului European, cât și Consiliului
UE pentru ca aceste organisme deliberative să procedeze la amorsarea mecanismului de
co-decizie. Comisia poate modifica proiectul de buget, în cursul procedurii, până la
convocarea comitetului de conciliere prevăzut la alineatul (5). După o primă lectură a
documentului, Consiliul Ministerial adoptă un punct de vedere pe care îl transmite către
comisia specializată a Parlamentului European până la data convenită la nivel comunitar.
Efectuând propria lectură a draft-ului de buget și luând în considerare opinia provenită de
la Consiliu, Parlamentul European configurează poziția proprie asupra tabloului bugetar.
În cazul în care, în termen de 42 de zile de la primirea punctului de vedere al Consiliului,
Parlamentul European se declară de acord cu acesta sau nu se pronunță în sens contrar
asupra acestuia, bugetul este considerat aprobat. Dacă, în cursul dezbaterilor parlamentare,
se adoptă amendamente care întrunesc majoritatea cerută de procedurile regulamentare
specifice, proiectul astfel modificat este supus unui proces triunghiular de conciliere,
proces la care participă reprezentanții celor trei entități comunitare principale implicate în
ecuația bugetară.
(3) Președintele Parlamentului European, în consens cu președintele Consiliului, convoacă
fără întârziere comitetul de conciliere. Cu toate acestea, comitetul de conciliere nu se mai
întrunește dacă, într-un termen rezonabil (de regulă 10 zile), Consiliul informează
Parlamentul European că și-a însușit toate amendamentele făcute de acest organism.
(4) Comitetul de conciliere, care se compune dintr-un număr egal de reprezentanți desemnați
de către cele trei organisme comunitare, va trebui să delibereze și să ajungă la o versiune
comună a bugetului. Această versiune se trimite Consiliului și Parlamentului spre a fi
votată cu majoritățile procedurale prevăzute în tratate (majoritate calificată, la nivelul
Consiliului și majoritate simplă, în cazul plenului Parlamentului). Acest exercițiu
democratic trebuie să se desfășoare într-un termen determinat. Pe întregul parcurs al
procesului de conciliere, reprezentanții executivului comunitar (Comisia) vor trebui să
întreprindă toate demersurile pentru asigurarea nivelului dezirabil al consensului.
(5) În cazul în care, în termenul de paisprezece zile prevăzut la alineatul (6) :

116
 a) Parlamentul European și Consiliul aprobă proiectul comun sau nu ajung la o decizie finală,
ori în cazul în care doar unul dintre cele două organisme cu rol legislativ adoptă o decizie
și celălalt nu, bugetul este considerat adoptat definitiv în conformitate cu proiectul comun,
sau
b) Parlamentul European, hotărând cu majoritate simplă sau Consiliul cu majoritate calificată,
nu aprobă proiectul de buget, alternativa teoretică fiind prezentarea de către Comisie a unui
proiect de buget nou.
Tabloul bugetar sinoptic este foarte important pentru dinamica procesului de integrare,
întrucât resursele cuprinse în acesta reprezintă combustibilul care stă la baza procesului de
armonizare a acțiunilor între statele membre și a celui de transpunere în practică a obiectivelor
cuprinse în cadrul documentelor strategice, detaliate prin intermediul perspectivelor financiare
multianuale.129. După lansarea perspectivelor financiare multianuale, bugetele anuale devin
componente ale tabloului financiar prevăzut pentru anii următori.
Procesul de convenire a perspectivelor financiare multianuale este unul destul de complex,
durează peste trei ani, anterior începerii efective a perioadei de programare și are la bază
compromisuri între actorii societali. De exemplu, demersurile efective în plan negociativ aferente
perspectivei financiare multianulale pentru orizontul temporal 2021-2027, încep în primăvara
anului 2018 și se anunță a fi destul de complexe. În acest proces, fiecare dintre orgnismele
comunitare are un rol bine precizat care este jucat cu multă consecvență și fervoare. Fiind o
componentă sensibilă și foarte importantă a întregului proces de integrare, arhitectura bugetară
s-a bucurat de un mare interes, mai ales în privința fundamentelor sale de natură principială. În
conformitate cu cadrul reglementar comunitar, în procesul de gestionare a ecuației bugetare se
respectă o serie de principii.
Astfel, principiul unităţii este definit în cadrul Tratatului de la Roma şi constă în
abordarea integrativă a tuturor veniturilor şi a cheltuielilor stabilite a fi colectate, respectiv
efectuate pentru multitudinea de programe, proiecte sau inițiative comunitare.
Aplicarea efectivă a principiului universalităţii se face în conformitate cu două
exigențe normative de bază și anume: “regula nerepartizării (non – asignement)” şi cea a „
integralității ecuației bugetare (gross budget principle)”. Prin respectarea acestor cerințe normative
se asigură, pe de o parte, un plus de flexibilitate atât pentru statele membre, cât și pentru

129
ro.wikipedia.org/wiki

117
organismele comunitare iar, pe de altă parte, o predictibilitate sporită pentru actorii societali care
solicită finanțare din fondurile structurale și de coeziune.
Principiul anualităţii vizează rigoarea anuală a execuției bugetare, astfel încât să se
poată gestiona adecvat creditele de angajament sau alocările efective.
Principiul echilibrului presupune o egalitate între veniturile și cheltuielile bugetare.
Prin natura sa specifică, Uniunea Europeană nu poate conta pe starea de deficit bugetar, deci nu se
poate cheltui mai mult decât se colectează efectiv la bugetul comun. Totuși, sunt posibile o serie
de reporturi ale unor sume pentru anii următori, sume care, din diverse motive, nu au fost cheltuite
sau redistribuite către anumite activități a unor venituri suplimentare. Astfel de situații sunt curente
dar nu de mare anvergură și, ca atare, nu modifică substanța ecuației bugetare anuale.
Principiul specificării cheltuielilor. În baza acestui principiu, trebuie înțeles de către
toți actorii, publici sau privați, că fiecare dintre fondurile structurale sau de coeziune constituite la
nivel european se poate folosi doar pentru finanțarea unor programe, proiecte, acțiuni sau măsuri
clar definite și urmărite cu mare rigoare de către organismele comunitare de profil (îndeosebi
Curtea Europeană de Conturi).
Mai există și regula conform căreia, alocarea resurselor proprii organismelor
comunitare se face în mod autonom de către acestea, neexistând posibilitatea unui control plasat
în logica integuvernamentalismului, din partea guvernelor naționale. Pe baza acestei reguli, pot fi
finanțate proiecte cu dimensiune comună eficientă sau pot fi premiate entitățile care au dovedit un
înalt nivel de eficiență în cheltuirea banilor comunitari. O astfel de regulă a devenit mai vizibilă
pe parcursul perspectivei financiare multianuale 2014-2020 și credem că se va prelungi și în cursul
noii perspective financiare multianuale care va începe în anul 2021.
În decursul anilor, am asistat la o adevărată „ odisee bugetară”, manifestată în funcție
de stadiile pe care le-a parcurs procesul de integrare europeană. Pe măsură ce procesul de integrare
a evoluat atât pe direcția extindere, cât și pe cea a adâncirii, s-au modificat rolurile pe care le aveau
organismele comunitare, procedurile decizionale specifice, mărimea componentei venituri și
destinațiile resurselor alocate. Ceea ce s-a dorit a fost creșterea eficienței cu care sunt cheltuite
resursele financiare comune, impulsionarea parteneriatului atât în interiorul, cât și în exteriorul
UE, previzionarea alocărilor bugetare și direcționarea resurselor în mod prioritar către regiunile
sau actorii economici care au efectiv nevoie de acestea. Extinderea spre est a supus ecuația
bugetară la o serie de presiuni a căror soluționare convenabilă încă se mai așteaptă. Procesul de

118
echilibrare între deziderate și oportunități se va dovedi extrem de sensibil pe parcursul convenirii
viitoarei perspective financiare multianuale, mai ales că părăsirea UE de către Marea Britanie va
lăsa un gol important la nivelul resurselor comune.

3.3.2. Bugetul Uniunii Europene la răscrucea dintre posibilități și necesități

Mai multe decenii, componenta “răsfățată” a părții de cheltuieli bugetare a fost finanțarea
politicii agricole comunitare, acesteia dedicându-i-se inițial aproape 60% din totalul resurselor
comune. Între timp, pe măsură ce s-a extins gruparea de la 6 la 9,10 și apoi 12 membri, decalajele
de dezvoltare au devenit presante, în plan regional și sectorial. Prin adoptarea politicii regionale
comunitare, o tot mai mare parte a reurselor a fost drenată către atingerea obiectivelor de coeziune
economică, socială și, mai târziu, teritorială. Pentru că nevoia de resurse cu care să fie deservite
marile comandamente comune se amplifica, a devenit acută problema veniturilor colectate la
bugetul comun. Prin repetatele reforme ale tabloului veniturilor proprii, s-a ajuns la creșterea
treptată a alocărilor din partea statelor membre. Cu toate argumentele aduse în favoarea creșterii
mai substanțiale a veniturilor bugetului comun, totalul veniturilor pe care poate conta bugetul UE
nu s-a plasat decât în jurul cifrei de 1% din Produsul Intern Brut cumulat al statelor care compun
gruparea. În pofida așteptărilor tot mai mari ale cetățenilor UE, de a se bucura mai clar de cetățenia
europeană, resursele din bugetul comun care revin în medie fiecărui cetățean sunt de doar 20 de
euro anual pe locuitor.

119
Fig.nr.3. Structura veniturilor bugetului comunitar

TAXE VAMALE - 15%

IMPORTURI PROD. AGRICOLE - 2%

T.V.A. - 80%

ALTE VENITURI

Sursa: baza de date ro.wikipedia.org/wiki

Un moment referențial pentru ecuația bugetară a UE a fost reprezentat prin Perspectiva

financiară multianuală, pentru perioada 2007-2013. Principalele priorități ale acestei perspective
financiare au vizat integrarea pieței unice într-un obiectiv mai larg al creșterii durabile, prin
mobilizarea, pentru acest scop, a politicilor economice, sociale și de mediu. Obiectivele pentru
această prioritate a cadrului financiar multianual au fost: competitivitatea, coeziunea, prezervarea
și managementul resurselor naturale. În atenția organismelor comunitare și a autorităților din
statele membre ale Uniunii Europene s-au mai aflat și alte aspecte cum ar fi: acordarea unei
substanțe mai mari conceptului de cetățenie europeană prin completarea spațiului de libertate,
justiție și securitate și accesul la bunuri și servicii publice de bază, precum și stabilirea unui rol
coerent pentru Europa ca actor global, inspirat din valorile sale fundamentale, prin asumarea
responsabilităților regionale, promovarea dezvoltării durabile și contribuția la securitatea civilă și
strategică.

120
Tabelul nr. 1. Structura bugetului UE pentru anul 2017 (miliarde de euro)

Nr. Principalele linii bugetare Angajamente Plăți

crt
1. Creștere economică inteligentă și 74,899 56,522
inclusivă. din care:
a) Competitivitate pentru creștere și 21,312 19,321
locuri de muncă 53,587 37,201
b) Coeziune economică, socială și
teritorială
2. Creștere economică sustenabilă 58,584 54,914
3. Securitate și cetățenie europeană 4,284 3,787
4. Europa globală 10,162 9,483
5. Cheltuieli administrative 9,395 9,395
6. Instrumente speciale 0,534 0,390
Total 157,858 134,490

Sursa. Uniunea European. Consiliul UE. 2017

Reprezentarea grafică a structurii resurselor organismelor comunitare, în deplin parteneriat

cu autoritățile publice din statele membre și cu actorii regionali sau ai societății civile
(reprezentanți în Consiliul Economic și Social al UE și în Comitetul Regiunilor), se regăsește în
figura nr.3.

121
 Fig. nr.4. Structura cheltuielilor bugetare ale UE

U.E. - 5,7%

CETATENIE - 1,3%

RESURSE - 42,5%

COMPETITIVITATE - 4,6%

ALTE DESTINATII - 45,9%

Sursa: baza de date ro.wikipedia.org/wiki

În permanență s-au pronunțat argumente în favoarea sporirii nivelului resurselor la nivelul

bugetului comun. Acestea s-au nuanțat, devenind mai convingătoare și mai bine înțelese de către
majoritatea grupărilor de interese. În acest sens, se pot menționa următoarele:
• menținerea angajamentelor asumate față de anumite sectoare ale economiei integrate
care, deși nu mai contribuie la crearea de bunăstare, la fel de mult ca la începuturile
procesului de integrare, sunt esențiale pentru arhitectura sectorială, se confruntă cu noi
tipuri de provocări și au efecte de antrenare pentru întregul peisaj european. Este vorba
de menținerea ridicată a volumului cheltuielilor destinate sectorului agricol, chiar dacă
acestea s-au dus mai puțin către garantarea veniturilor fermierilor și mai mult către
orientarea strategică a agriculturii și dezvoltarea rurală;
• reprioritizarea diverselor obiective ale politicilor publice în materie de dezvoltare și
creșterea cheltuielilor alocate politicii de coeziune economică și socială, sporirii
competitivității, avansului tehnologic și repoziționării la nivel internațional.
• reflectarea, la nivelul cheltuielilor, a noilor realități geopolitice și geoeconomice
globale. Este vorba despre luarea în considerare a transformărilor care s-au produs în
Europa Centrală și de Est și încurajarea năzuințelor proeuropene ale statelor respective.

122
Tabelul nr. 2. Ponderea diverselor direcții de alocare a resurselor (2007-2013 - în %)

Nr. Principalele linii bugetare Ponderi

Crt.
1. Creștere economică inteligentă și inclusivă, din care: 44,6
a) competitivitate pentru creștere și locuri de muncă; 9
b) coeziune economică, socială și teritorială 35,6
2. Creștere economică sustenabilă 42,5
3. Securitate și cetățenie europeană 1,3
4. Europa globală 5,7
5. Cheltuieli administrative 5,8
6. Instrumente speciale 0,1
Total 100.00

Sursa. Consiliul UE. 2017

Permanent au avut loc dezbateri aprinse, mai ales în legătură cu direcțiile către care să se
orienteze resursele. Ponderea diverselor direcții s-a modificat frecvent, în conformitate cu
amplitudinea și viteza cu care avansa procesul de integrare.
La modul sinoptic, alocările bugetare s-au orientat către direcțiile ilustrate grafic în Figura
nr. 4.

123
 Fig. nr.5. Principalele destinații ale cheltuielilor bugetare

AGRICULTURA - 46%

POLITICI INTERNE - 7%

ACTIUNI EXTERNE - 5%

CHELT. ADMINISTRATIVE - 5%

ASISTENTA ACORDATA - 3%

ALTE CHELTUIELI - 34%

Sursa: baza de date ro.wikipedia.org/wiki

Dacă plasăm analiza în logica teoriei cu privire la politica bugetară, trebuie să relevăm
faptul că instrumentarul de natură bugetară și fiscală reprezintă condiția “sine qua non” pentru
finanțarea economiei ca vector de bază al proceselor de stabilizare macroeconomică, în cazul în
care se înregistrează fluctuații semnificative, în privința evoluțiilor nefavorabile la nivelul pieței
muncii.
Așa cum am mai subliniat, pe măsură ce procesul de integrare avansa către stadii mai
elaborate (îndeosebi la momentul trecerii la stadiul de uniune economică și monetară) a devenit
imperios necesară coordonarea mai riguroasă a politicilor fiscale între statele membre și între
acestea și alte politici sectoriale. În acest sens, un rol major l-a jucat PSCE, adoptat și urmărit
pentru a se asigura respectarea criteriilor de convergență. Este mai mult decât clar faptul că politica
fiscală reverberează în cel puțin două planuri ale peisajului economic, și anume:
• pe de o parte, poate fi folosită ca stabilizator, atunci când ciclul macroeconomic se
deplasează către faza de avânt greu controlabil - are loc „încălzirea economiei„ -, prin
intermediul instrumentarului de politică fiscală putându-se interveni cu scopul de a se

124
 menține ritmul de creștere economică la nivelurile la care nu se acumuleză dezechilibre
îngrijorătoare;
• pe de altă parte, în situația contrară, când economia se află în faza de recesiune, se
poate interveni prin intermediul politicilor fiscale mai relaxate (finanțarea investițiilor
publice, relaxarea fiscală acordată actorilor economici privați etc) pentru a se crea
premisele relansării creșterii economice.
Apare aici provocarea gestionării adecvate a politicilor publice prin raportare la faza
macrociclului economic în care se află o economie. În raport cu această situație, politicile publice
pot fi considerate pro-ciclice sau anti-ciclice. Experiențele țărilor europene în această direcție sunt
deosebit de interesante. Atât economiștii neoliberali, cât și unii dintre adepții keynesismului au
agreat ideea că politica fiscală adecvată este aceea care ajută la menținerea sub control a
echilibrelor macroeconomice standard. Astfel, vorbind despre politica fiscală optimă, Barro130
afirma că, pentru a păstra echilibrul dinamic al cheltuielilor publice, nivelul impozitelor ar trebui
menținut constant pe perioada unui anumit ciclu de afaceri „astfel încât surplusul bugetar să
acționeze în direcția pro-ciclică„. În conformitate cu logica keynesistă, dacă economia se află în
faza de recesiune, se vor mări cheltuielile guvernamentale și se vor reduce taxele pentru ca
economia să iasă din această fază.
Pe perioada creșterii economice dinamice (faza de avânt economic), autoritatea publică
ar trebui să păstreze surplusul și, de regulă, să mențină ridicat nivelul taxelor și cheltuielilor
publice. Dacă se procedează rațional, politicile fiscale își pot releva calitățile anticiclice acționând
ca stabilizatori automați. Specialiștii au atras atenția că ne putem aștepta la o corelație pozitivă
între schimbările care se produc la nivelul creșterii economice și cele la nivelul echilibrului fiscal
sau la o corelație negativă între schimbările la nivelul produsului social total și cele care au loc în
planul cheltuielilor publice. Această corelație nu se regăsește la fel, în cazul tuturor statelor,
realitatea empirică fiind diferită pentru statele dezvoltate şi cele în curs de dezvoltare.
Punerea în aplicare a mix-ului specific politicii fiscale presupune luarea în considerare
a realităţii integrative europeane care provoacă, în bună măsură, fundamentele teoriei economice
standard ca urmare a unui coeficient sporit al interdependenței dintre economiile care participă la
exercițiul de integrare. Deși în materie de fiscalitate asistăm la aplicarea principiului subsidiarității,
nu se poate spune că s-au clarificat toate aspectele legate de procesul decizional referitor la

130
Barro, R. J., (1979), On the Determination of the Public Debt , Journal of Political Economy, 87(5): 940-971

125
stabilirea mărimii impozitelor și la măsurile menite să asigure evoluția corectă a mecanismelor
cererii și ofertei. Este indiscutabil atât din punct de vedere teoretic, cât și empiric faptul că politica
fiscală a oricăruia dintre statele membre își poate pune amprenta, uneori foarte consistent, asupra
condițiilor economice din celelalte state membre. În cazul în care economiile mai multor state
membre se află în aceeași fază a ciclului economic, politica lor fiscală va fi similară.
Dacă politicile publice generale și cele sectoriale se adoptă de către organismele
decizionale proprii și se implementează, fără a se ține seama de liniile directoare din celalelte state,
apar asimetrii la nivelul întregului agregat comunitar care pot fi de dimensiuni și efecte mai mari
sau mai mici, în funcție de o multitudine de parametri. Unul dintre cei mai relevanți este reprezentat
de potențialul țării luate în considerare și de faza ciclului de afaceri în care se găsește acea
economie. Problema a devenit și mai acută după trecerea la etapa a treia a procesului de realizare
a stadiului de uniune economică și monetară, când s-a adoptat moneda și politica monetară
comună.
Cele mai mari probleme apar atunci când economiile naționale se confruntă cu șocuri
macroeconomice (simetrice sau asimetrice), întrucât dacă un stat practică o politică fiscală
expansionistă se vor produce efecte adverse la nivelul consumului, ceea ce poate distorsiona
schimburile comerciale cu bunuri și servicii în interiorul grupării. Dacă nu se întreprind măsuri
corective, se poate ajunge la o competiție fiscală neloială, cu efecte distorsionante asupra
echilibrelor macroeconomice și sectoriale.
Din aceste motive, a devenit acută necesitatea configurării unui mecanism articulat de
guvernanță economică. Cele mai vizibile efecte sunt cele legate de evoluția cererii, în perioadele
de creștere sau de declin economic, când contează tipologia politicii fiscale aplicate, cât și evoluția
nivelului de îndatorare a economiei, dacă nivelul economisirii sau cel al infuziei de investiții
străine nu este cel dezirabil. Problema echilibrelor bugetare este cu atât mai sensibilă cu cât, atunci
când autoritățile publice au de gestionat deficite bugetare mari, acestea devin cei mai mari creditori
pe piața financiară, ceea ce alimentează asimetrii la nivelul disponibilității resurselor, ratelor
dobânzilor și comportamentului sistemelor bancare.
Problemele sunt cu atât mai pregnante cu cât, în condițiile în care mai multe state partajează
aceeași monedă, efectele negative dintr-o anumită țară se repercutează asupra întregului tablou
macroeconomic integrat. Unul dintre cei mai sensibili indicatori de bază este cel al ratei dobânzii.
Evoluțiile nefavorabile ale ratei oficiale a scontului (cu efecte importante asupra nivelului mediu

126
al dobânzilor bancare) pot distorsiona fluxurile de investiții, de mărfuri dar și alți factori de
producție, punându-și amprenta asupra creșterii economice pe termen mediu și lung și asupra
nivelului de bunăstare a cetățenilor, în general. Specialiștii au insistat asupra faptului că efectele
negative, prezentate anterior, se pot reduce doar dacă se avansează în direcția adoptării unei politici
fiscale cât mai omogene sau chiar a politicii comune.
Așa cum am mai subliniat, după trecerea la stadiul de piață comună, s-a simțit nevoia
adăugării unei dimensiuni strategice în planul peisajului financiar și fiscal al Uniunii Europene.
Această reorientare la nivelul guvernanței economice a grupării integraționiste europene a luat
forma binecunoscutului proces al adoptării perspectivelor financiare multianuale. S-a sperat că,
prin intermediul acestor cadre financiare multianuale, se pot crea premisele pentru asigurarea unei
discipline bugetare anuale mai riguroase, ceea ce va contrinui la adâncirea cooperării în plan
economic și fiscal.
Un prim moment de referință în acest proces a fost reprezentat de reforma fondurilor
structurale și de coeziune, din anul 1999, prin care s-au urmărit următoarele direcţii de acțiune:
• menţinerea echilibrului bugetar în limitele stabilite anterior;
• creşterea eficienţei instrumentelor structurale prin concentrarea asupra unui număr mai
redus de obiective (de la 6-7, la 3);
• creşterea eficienţei procesului de coeziune în cadrul ţărilor candidate, prin introducerea
instrumentelor structurale de pre-aderare -ISPA şi SAPARD.
O primă astfel de perspectivă financiară multianuală de tip revizuit (pe o perioadă de 7 ani)
a fost cea aferentă perioadei 2000-2006. În această perioadă s-a decis ca resursele din bugetul
comunitar să fie alocate către următoarele obiective:
a) obiectivul 1 (teritorial) – dezvoltarea regiunilor mai puțin avansate din punct de
vedere economic. Fonduri structurale implicate - FEDR, FSE, FEOGA –, IFOP; Obiectiv
general: promovarea dezvoltării şi susţinerea ajustărilor structurale, în cadrul regiunilor
rămase în urmă. Prioritare au fost investiţiile în infrastructura de bază şi cele dedicate
domeniilor sănătate şi educaţie. Au fost eligibile regiunile în care PIB/loc era mai mic față
de procentul de 75% din media PIB, nivelul investiţiilor era redus iar rata şomajului
superioară mediei UE, infrastructura de bază fiind deficitară. De rezultatele pozitive urma
să beneficieze aprox. 22% din populaţie, către care se îndreptau circa 70% din resursele
drenate prin accesarea fondurilor structurale și de coeziune;

127
 b) obiectivul 2 (teritorial) – reconversia economică şi socială a regiunilor în care se
manifestau plenar o serie de asimetrii structurale. Fonduri implicate - FEDR, FSE.
Obiectiv general - Susţinerea reconversiei economice şi sociale a zonelor care, deşi au un
nivel de dezvoltare apropiat de media comunitară, se confruntă cu dificultăţi structurale
(declin industrial), ceea ce generează o rată a şomajului ridicată. Urmau a fi finanțate zonele
industriale aflate în declin, zonele dependente de pescuit, cartierele urbane confruntate cu
dificultăți, acele centre în care problemele nu sunt legate de absenţa infrastructurii necesare
şi de declinul economic al activităţilor tradiţionale, ceea ce impune găsirea de soluţii în
direcţia unei dezvoltări alternative. Urma să beneficieze de rezultate pozitive circa 18% din
populaţia UE (10% zone industriale, 5% zone rurale, 2% zone urbane şi 1% zone
dependente de pescuit);
 obiectivul 3– dezvoltarea resurselor umane. Fonduri implicate – FSE. Obiectiv general
– Susţinerea acţiunilor în favoarea dezvoltării resurselor umane, menite să permită atât
reducerea şomajului, cât şi prevenirea acestuia, pe întreg teritoriul UE, cu excepţia
regiunilor eligibile sub obiectivul 1. Au fost finanțate acţiuni în favoarea şomerilor
(formare de bază, formare continuă, ameliorarea structurii educaţionale), acţiuni pentru
susţinerea egalităţii de şanse, în special pentru grupările sociale „fragile”: femei, grupări
etnice, persoane cu handicap, persoane discriminate pe criterii de vârstă etc. Au fost
dedicate acestui obiectiv circa 12,3% din alocările care urmau a fi disponibilizate prin
intermediul fondurilor structurale și de coeziune.
La mijlocul acestei perioade de planificare financiară strategică, a devenit evident că se
impun noi redefiniri ale tabloului bugetului Uniunii Europene. Astfel, un studiu al Comisiei
Europene semnala, încă din 2003, că o nouă politică de coeziune va fi în mod decisiv influenţată
de evoluţii cum ar fi:
 accentuarea rapidă a disparităţilor economice în interiorul Uniunii: în cazul PIB/locuitor,
decalajul între segmentul format din 10% din populaţia care trăieşte în regiunile cele mai
prospere şi cel format din 10% din populaţia care trăieşte în regiunile cel mai puţin prospere
se va dubla;
 redefinirea de natură spațială a repartizării disparităţilor. Într-o UE cu 25 membri,
aproximativ 25% din populaţia totală (circa 116 milioane locuitori), va trăi în regiuni în

128
 care PIB/loc. va fi inferior limitei de 75% din media comunitară (faţă de 65 milioane,
respectiv 18%, în prezent);
 emergența unor asimetrii de tip nou în planul ocupării forţei de muncă. Astfel, vor trebui
create circa trei milioane de noi locuri de muncă pentru a alinia gradul de utilizare al forţei
de muncă din statele candidate, la cel existent în UE în acel moment, şi aceasta datorită
tendinţei de creştere înregistrate de rata şomajului şi de reducere a gradului de ocupare.

Rezultatele primei perspective financiare multianuale pot fi etichetate ca “acceptabile”,

deși, pe parcursul perioadei de implementare, au ieșit la iveală tot mai multe divergențe de opinie
între decidenții din statele membre, mai ales că în anul 2004 gruparea integraționistă europeană și-
a sporit dimensiunea prin aderarea a încă zece state, cele mai multe dintre acestea deținând regiuni
mai puțin avansate și având contribuții la bugetul comun semnificativ mai mici. Se poate sublinia
faptul că dezbaterile ulterioare au relevat existenţa a două categorii de probleme privind priorităţile
şi mijloacele de realizare ale politicii de coeziune.
O altă problemă sensibilă care și-a pus amprenta asupra rezultatelor alocărilor bugetare a
vizat modul în care a fost implementată politica de coeziune. Conform mecanismelor procedurale
convenite, începând cu anul 2005 au debutat tratativele pentru fundamentarea unei noi perspective
financiare multianuale, aferente perioadei de programare 2007-2013. Contextul în care au început
aceste preparative bugetare a cerut ca decidenții să reflecteze cu atenție la o serie de aspecte cum
ar fi:
• realizarea unui cadru juridic compatibil, care să permită implementarea politicii regionale;
• stabilirea unui cadru administrativ corespunzător, după consultarea Comisiei, pe structura
NUTS;
• capacitatea de a realiza programe multianuale de dezvoltare regională;
• definirea clară a responsabilităţilor, pentru toate părţile implicate în implementarea
viitoarei politici de coeziune, astfel încât noile state membre să gestioneze adecvat
solidaritatea și responsabilitatea;
• asigurarea compatibilităţii cu principiile generale ale asistenţei structurale: programare,
parteneriat, adiţionalitate, management, monitorizare, evaluare, control financiar.
Uniunea Europeană lărgită s-a confruntat cu o serie de noi provocări, cele mai acute fiind:
adâncirea decalajelor economice şi sociale; apariţia unor noi inegalităţi teritoriale; menţinerea şi

129
chiar înrăutăţirea excluziunii sociale; reticenţa în creștere cu privire la implicarea în proiectul
european.
În acest context, s-a decis ca să se întreprindă toate măsurile pentru lansarea pieței unice
pe făgașul creșterii economice sustenabile, prin mobilizarea politicilor economice, sociale și de
mediu. Obiectivele corespunzătoare rubricilor 1 și 2 din cadrul financiar multianual au fost:
competitivitatea, coeziunea, prezervarea și managementul resurselor naturale. Pentru această
perioadă de programare financiară, s-a decis ca resursele din bugetul comunitar să fie alocate către
următoarele obiective:
a) creşterea economică sustenabilă, cu două sub-rubrici, și anume:
 competitivitatea in serviciul creşterii şi folosirii forţei de muncă (realizarea
obiectivelor Lisabona). S-a decis ca o mare parte dintre resursele bugetare alocate
să fie direcționate către impulsionarea cercetării, dezvoltării și inovării; potențarea
creșterii economice și redefinirii educației și formării profesionale. (72 mild. euro,
respectiv 8.4% din resurse);
 coeziunea în direcția creşterii economice şi utilizării forţei de muncă, vizează
cheltuielile destinate statelor membre existente la începutul acestei perspective
financiare dar și a acelora care urmau să adere (307.6 mild. euro, respectiv 35.7%)
b) dezvoltarea durabilă şi protejarea resurselor naturale;
c) cetatenia, libertatea, securitatea şi justiţia. Conceptul de cetățenie europeană necesită o și mai
mare consistență, prin completarea spațiului de libertate, justiție și securitate și creșterea
accesului la bunuri și servicii publice de bază;
d) UE ca actor global – capitolul prin care se finanţează politica externă, ajutorul pentru
dezvoltare, politica de vecinătate, politica comercială, ajutorul umanitar etc. A rezultat faptul că,
la nivelul organismelor comunitare, s-a înțeles necesitatea conferirii unui rol mai coerent pentru
Europa unită ca actor global, rol inspirat din valorile fundamentale, prin asumarea
responsabilităților regionale, promovarea dezvoltării durabile și contribuția la securitatea
strategică.
e) administrație.
Pe parcursul acestei perspective financiare multianuale, s-a dorit să se asigure o nouă
direcționare a cheltuielilor, acestea trebuind să vizeze prioritar aspecte cum ar fi: competitivitatea,
cercetarea și inovarea; mediul și schimbările climatice; energia; coeziunea, demografia, migrația

130
sau securitatea. Unul dintre cele mai disputate areale ale procesului de integrare s-a dovedit a fi și
la acel moment cel legat de domeniul agriculturii, în dezbatere aflându-se aspectele sensibile:
menținerea politicii agricole în sinergie directă cu celelalte obiective strategice; renunțarea
treptată la formele de sprijin direct; focalizarea eforturilor către dezvoltarea rurală; identificarea
unor scheme noi de finanțare a plăților directe și a măsurilor situate în logica pieței funcționale;
orientarea dezvoltării rurale către politica de coeziune.
Trebuie menționat faptul că și în această perioadă resursele tradiționale au rămas singurele
cu adevărat aflate la dispoziția Uniunii. Datorită evoluțiilor specifice la nivelul mediului regional
și global, îndeosebi liberalizarea comercială, cu cât ponderea acestui tip de resurse se reduce, cu
atât mai mult uniunea va depinde de transferurile interguvernamentale clasice. Acest fapt va
conduce automat statele membre spre preocuparea de maximizare a beneficiului național din
cadrul bugetului UE, respectiv de ceea ce se va obține, după ce transferă banii la Bruxelles. Din
aceste considerente, au devenit importante atât pentru limbajul comunicațional dar și pentru
dimensiunea procedurală, concepte cum ar fi “bilanțul bugetar”, “contributorul net” sau
“beneficiarul net”. Sistemul bugetar aplicat încurajează statele membre să apeleze la un exercițiu
de contabilitate pentru calcularea doar a costurilor și beneficiilor, fără a lua în considerare
avantajele care rezultă din politicile legate de piața internă de stabilitate politică și securitate.
Pentru operaționalizarea unui nivel mai mare de autonomie bugetară, Comisia a propus câteva
resurse proprii care să rezulte direct din activități ale Uniunii (o parte din taxa pe consumul de
energie, o parte din TVA, o parte din impozitul pe veniturile corporațiilor). Deși dezbaterile au
vizat și aspecte inovatoare cum ar fi simplificarea, creșterea clarității și transparenței sistemului de
venituri, șansa de a se introduce resurse proprii autentice este relativ mică, ținând cont că procedura
necesită vot în unanimitate, greu de obținut în actualele circumstanțe. La fel ca și în cazul
perspectivei financiare multianuale anterioare, s-a obținut mai puțin decât se preconiza, s-au comis
aproape aceleași erori și nu s-au desprins toate învățămintele care se impuneau.
Acesta a fost contextul în care, în anul 2011, au debutat dezbaterile pentru un nou cadru
financiar multianual, cel aferent perioadei 2014-2020. La fel ca în perioadele de programare
financiară anterioare, procesul a fost administrat de cei trei pivoți ai arhitecturii instituționale, și
anume Parlamentul, Consiliul și Comisia131.

131
ro.wikipedia.org/wiki

131
 Comisia a prezentat setul său de propuneri referitoare la cadrul financiar multianual 2014
– 2020, sub denumirea de „pachet - cadru financiar multianual”. Având în vedere obiectivele,
prezentate în cadrul Strategiei Europa 2020 și numeroasele comandamente care se aflau în fața
procesului de integrare, Comisia a solicitat, în primă instanță, un volum de resurse situat la nivelul
a 1,003 miliarde euro. Echilibristica negocierilor a adus în peisaj propunerile Comisiei, propunerile
țării care deținea președinția semestrială (propuneri rezultate, la rândul lor, din tratativele purtate
cu celelalte state membre) și versiunea pregătită pentru reuniunea finală a Consiliului Ministerial.
Avându-se în vedere obiecțiile unora dintre state dar, mai ales faptul că, datorită crizei globale,
majoritatea statelor membre puseseră în aplicare programe drastice de austeritate, până la urmă a
fost aprobată o anvelopă bugetară plasată la nivelul a 960 miliarde euro.
În logica definitorie pentru regula co-deciziei și pentru noua perioadă de programare 2014
– 2020, s-au manifestat divergențe de opinii între statele membre sau între grupările societale
reprezentate în Parlamentul European. Obținerea consensului a fost îngreunată de faptul că
dezbaterile se făceau pe fondul unei crize economice și financiare profunde, guvernele naționale
încercând să transmită mesajul că nu sunt adeptele măsurilor de austeritate doar la nivel național,
ci și în legătură cu fondurile alocate pentru a fi folosite în comun, în baza principiului solidarității
la nivel comunitar. Din aceste rațiuni, de această dată, au existat diferențe mari între sumele
avansate în proiectul de buget înaintat de către Comisie, cele prezentate de statul care deținea la
acel moment președinția organismelor comunitare, plafonul agreat în Consiliul Ministerial și cel
care a fost votat, în cele din urmă, în Parlamentul European. Cifrele aferente veniturilor și
cheltuielilor au variat mult, de regulă au fost ajustate în jos, în această perspectivă, în pofida unor
obiective strategice mai ambițioase, comparativ cu perioada 2007-2013.
Analiza efectuată mi-a permis să iau notă de faptul că, pe lângă reducerea volumului
resurselor comunitare, s-au produs redefiniri în ce privește procentul pe care statele membre îl
puteau reține pentru acoperirea cheltuielilor de colectare a veniturilor dar și focalizarea resurselor
alocate către proiectele “de investiții”132. În pofida supralicitării obiectivului strategic de asigurare
a unei „creșteri economice inteligente și sustenabile” dar și a focalizării către proiecte de investiții,
peste o treime din totalul resurselor au revenit tot politicii de coeziune. Aceasta relevă
recunoașterea în continuare a importantelor asimetrii în planul dezvoltării, între statele membre și
regiunile acestora. Cea mai mare parte a obiectivelor dedicate creșterii nivelului de coeziune au o

132
http://www.rfi.ro/stiri - politica

132
pronunțată componentă investițională, fapt care nu confirmă decizia la nivel european s-a decis ca
direcția principală de dezvoltare să fie centrată pe competitivitate și coeziune. Putem aprecia doar
că, în ecuația politicii de coeziune, regăsim acțiuni și măsuri conexe cu modernizarea rețelelor de
infrastructură, creșterea nivelului de sănătate și educație al cetățenilor europeni, precum și măsuri
de combatere activă a șomajului tehnologic sau structural.
Principalele axe acționale preferate pentru această perioadă au vizat redresarea economiei
și combaterea șomajului, cu precădere a șomajului în rândul tinerilor, obiectiv pentru care se alocă
6 miliarde euro din bugetul Uniunii Europene.
Ceea ce se poate desprinde din analiza direcțiilor de alocare a resurselor aferente acestei
perspective financiare este faptul că o bună parte din acestea, prevăzute inițial pentru agricultură
și coeziune au fost redirecționate, pe parcursul procesului de operaționalizare a formei finale a
bugetului agregat, în favoarea unor proiecte prin care urma să se stimuleze sectoarele intensive în
creativitate, răspunzându-se astfel dezideratului de creștere economică inteligentă.
În pofida unor critici din ce în ce mai evidente din partea societății civile europene,
alocările pentru întreținerea stufoasei arhitecturi administrative s-au menținut oarecum constante
(în jurul a 6,2%). Totuși, se consideră că bugetul Uniunii Europene, pentru perioada 2014 – 2020,
corespunde mai bine doleanțelor statelor membre (“ține seama de circumstanțele actuale, din
punct de vedere economic și politic”)133.
Pe parcursul dialogului interinstituțional purtat cu Comisia Europeană, Parlamentul
European a insistat pentru maximizarea eficienței cu care se vor cheltui sumele alocate,
recomandând organismelor executive, dar și guvernelor naționale comportamente de timpul
investitorului eficient. În acest sens, 94% din bugetul Uniunii Europene va fi reinvestit, în
beneficiul companiilor și cetățenilor, 7% din bugetul Uniunii Europene a fost alocat cercetării și
inovării, comparativ cu doar 5% din bugetul precedent alocat pentru aceste domenii. De asemenea,
este de menționat faptul că 4 milioane de tineri vor putea studia în străinătate prin intermediul
programului Erasmus.
Deși actualul buget este diminuat comparativ cu cel anterior, se poate spune că acesta este
mult mai flexibil.134 Trebuie înțeles cum se cuvine mesajul transmis de legislativul european unde,

133
http://www.europarl.europa.eu/news.ro
134
Amarița, A., Bugetul Uniunii Europene – evoluție, perspective, în Revista Română de Statistică – Supliment
nr.5/2014, p.40-47

133
în urma dezbaterilor democratice cu ocazia aprobării bugetului comun, s-a decis menținerea la
nivel ridicat a cheltuielilor direcționate către măsurile de sorginte socială (crearea de noi locuri de
muncă, implementarea unor măsuri active de combatere a subutilizării forței de muncă, finanțarea
unor programe de formare profesională etc), către cercetare științifică și inovare tehnologică.

3.4. Reforme în direcţia întăririi guvernanţei economice

3.4.1. Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa

Provocările tot mai complexe au acutizat necesitatea reformării procesului de guvernanță.

Acest proces are mai multe valențe și presupune un set de acțiuni care pot fi, fie la nivelul
arhitecturii de bază a proceselor de dezvoltare economică, fie la cel al reglajelor fine, în plan
regional sau sectorial. Osatura procesului de guvernanță economică a fost conturată prin
prevederile Tratatului de la Maastricht și îmbunătățită prin Pactul de Stabilitate și Creștere.
Această rețea reglementară și instituțională poate fi însă apreciată ca incompletă și pusă în aplicare
ezitant, dacă luăm în considerare importantele dezechilibre regăsibile în cazul mai multor state
membre. A devenit presantă necesitatea adoptării unui cadru fiscal îmbunătățit, astfel apărând în
peisajul european o serie de documente, unele cu denumiri neobișnuite: „six-packs”, “two-packs”
sau, desigur Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa. Acestea au fost, la rândul
lor, destul de criticate, fiind considerate prea complicate, lipsite de transparență și având un nivel
redus de legitimitate.
Așa cum arată Heise135 „politica economică la nivel național poate fi decriptată, în esență,
în funcție de măsura în care oferă bunuri publice cum sunt: stabilitatea prețurilor, sustenabilitatea
ecologică sau educația publică„. O parte dintre aceste bunuri publice sunt profund afectate de
fenomene care trec dincolo de granițele unui singur stat: globalizarea, integrarea economică sau
integrarea corporatistă. La nivel european, guvernanța poate lua mai multe forme, două dintre
acestea fiind mai relevante.136 Prima vizează persuasiunea morală (guvernanța de tip „soft„) și
se regăsește în ceea ce s-a consacrat a fi „Metoda comunitară de coordonare”, luând forma unor
linii directoare strategice și a unor procese agregate (Procesul de la Cardiff, Procesul de la Koln,

135
Heise, A., European economic governance: what is it, where are we and where do we go?
X x x – European economic governance. State of play and reform proposals, (2015), European Parliament
136

Research Service

134
Procesul de la Gotteborg etc). A doua fațetă a medaliei vizează guvernanța consolidată
(guvernanța de tip „hard„ ) care are la bază mecanisme clare, prevăzute cu sancțiuni, care
estompează entuziasmul nesustenabil al unora dintre state. Forma instituționalizată a acestei fațete
este reprezentată de Pactul de Stabilitate și Creștere.
Fiind plasat într-o strânsă conexiune cu stadiul actual al procesului, acest document dorit a
fi unul programatic pentru noua guvernanță economică a stârnit, entuziasm dar și circumspecție,
în egală măsură. Documentul a fost semnat la data de 2 Martie 2012 de cvasitotalitatea statelor
membre ale UE, excepție făcând Cehia și Marea Britanie. Statele semnatare și-au propus un mai
mare grad de coeziune în plan fiscal și au convenit să introducă un prag de 0.5 puncte
procentuale pentru ceea ce au denumit “deficitul bugetar structural”. S-a prevăzut o anumită
conexare între deficitul bugetar și datoria publică, acceptându-se pragul de 1%, în cazul deficitului
bugetar structural, dacă nivelul datoriei publice, ca procent din PIB, se situează semnificativ sub
pragul de 60%. Acest „compact fiscal” conține o serie de angajamente ale statelor participante,
prin respectarea cărora se speră obținerea unui nivel mult sporit în planul rigorii bugetare la nivel
național. Aceste cerințe au fost acceptate de toate statele participante la zona euro dar și de
majoritatea statelor nemembre ale zonei. Pentru situația în care s-ar constata abateri, au fost
concepute și operaționalizate câteva mecanisme corective la care pot apela statele într-o anumită
perioadă tranzitorie. În caz de neconformare, s-au prevăzut mai multe tipuri de sancțiuni care pot
ajunge cumulativ până la nivelul de 1% din PIB.137
Conform temeiului legal menţionat, art. 1 stipulează ratificarea tratatului semnat la
Bruxelles, în data de 2 martie 2012. Art. 2 al numitei legi prevede asumarea aplicării tuturor
dispoziţiilor tratatului, începând cu data de 01 ianuarie 2013, cu condiţia ca 12 state din zona euro
să depună instrumentul de ratificare. 138. Art. 1 (1) din Titlul I – Obiectiv şi domeniu de aplicare -
prevede: „... părţile contractante în calitate de state membre ale Uniunii Europene, să consolideze
pilonul economic al uniunii economice şi monetare prin adoptarea unui set de reguli care au ca
scop promovarea disciplinei bugetare prin intermediul unui pact bugetar, consolidarea
coordonării politicilor economice şi îmbunătăţirea guvernanţei în zona euro, sprijinind astfel

137
Tratatul pentru stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare a fost preluat în
legislația din România prin Legea nr. 83/2012.
138
http://www.legex.ro/Legea-83-2012-121002 aspx

135
atingerea obiectivelor Uniunii Europene privind creşterea economică durabilă, ocuparea forţei
de muncă, competitivitatea şi coeziunea socială...”139.
Conform alin. (1) al art. 1, se stabileşte obiectivul principal al tratatului, și anume
consolidarea politicilor fiscale ale statelor membre din zona euro prin impunerea unor reguli
care să asigure promovarea disciplinei bugetare prin pactul bugetar și care să contribuie la
consolidarea politicilor economice. În temeiul art. 1 (2), tratatul este aplicabil şi statelor care nu
fac parte din zona euro, în conformitate cu dispoziţiile art. 14.
Art. 2, al Titlului II, intitulat „Coerenţa şi relaţia cu dreptul Uniunii” prevede alinierea
tuturor statelor membre la normele ce derivă din dreptul comunitar. Titlul III – Pactul bugetar –
ocupă un loc central în ceea ce priveşte obiectivul pe care şi-l propune tratatul de stabilitate,
coordonare şi guvernanţă, în condițiile stadiului de uniune economică și monetară.
Art. 3 alin. (1), lit. (a) prevede obligaţia ca statele participante să urmărească riguros
menținerea unor echilibre sau excedente bugetare, iar la lit. (b) a aceluiaşi articol se stipulează că
aceasta “se consideră respectată dacă soldul structural anual al administraţiei publice respectă
obiectivul pe termen mediu specific ţării respective..., cu o limită inferioară a deficitului structural
de 0,5% din produsul intern brut la preţurile pieţei”. La litera (c) din același articol se prevede că
„părţile contractante pot să devieze temporar de la obiectivul lor pe termen mediu sau de la
strategia de ajustare pentru atingerea acestuia doar în circumstanţe excepţionale”.
O prevedere importantă este inserată în textul art. 1 (1), lit. (d), astfel: „atunci când raportul
dintre datoria publică şi produsul intern brut, la preţurile pieţei, este semnificativ sub nivelul de
60% şi când riscurile în ceea ce priveşte sustenabilitatea pe termen lung a finanţelor publice sunt
scăzute, limita inferioară a obiectivului pe termen mediu specificat la litera (b) poate atinge un
deficit structural de cel mult 1,0% din produsul intern brut, la preţurile pieţei”. Conform
prevederilor aceluiași articol lit. (e), în cazul unor deviaţii semnificative de la obiectivul pe termen
mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia, se declanşează automat mecanismul
de corecţie.
În textul art. 3 sunt definite conceptele de „sold structural anual al administraţiei
publice” şi de „circumstanţele excepţionale”. Lectura modului în care sunt definite aceste
concepte ne face să fim circumspecți în legătură cu claritatea demersului, generator de reacții din
partea statelor membre. În continuare este necesară o clarificare a setului de criterii pentru definirea

139
T/SCG/ro

136
acestora. În art.4 este reglementat modul în care trebuie să fie interpretată ponderea datoriei
publice în PIB, de aici desprinzându-se ideea că, atunci când o țară depășește plafonul de 60%,
aceasta va trebui să procedeze la conformare treptată cu un anumit ritm predeterminat. De
asemenea, regăsim în acest document și unele clarificări legate de sintagma „deficit bugetar
excesiv„ . Se prevede că statul căruia i s-a semnalat existența unui deficit bugetar, peste limitele
prevăzute în tratate, va trebui să conceapă programe de reformă menite să faciliteze diminuarea
acestuia până la limitele acceptate. Aceste programe vor trebui înaintate spre analiză și certificare
organismelor comunitare care le vor supune unui proces de monitorizare, conform cerințelor
PSCE. Pentru a nu se ajunge în situația de neconformitate, din punctul de vedere al criteriului
datorie publică, s-a prevăzut ca statele semnatare să înainteze către organismele comunitare
(Comisie și Consiliu) sinteze ale planurilor noi de îndatorare.
Prin intermediul art. 7 se reglementează modul în care se pot implementa măsurile
menite să permită determinarea statelor semnatare să ia în considerare recomandările făcute de
organismele comunitare atunci când acestea au sesizat riscul ajungerii la starea de deficit bugetar
excesiv. Asistăm astfel la o schimbare de logică spre deosebire de situația anterioară când măsurile
punitive erau aplicabile doar în cazul în care Consiliul ministerial decidea în mod expres aceasta
printr-un vot adoptat cu majoritate calificată. În noile circumstanțe, măsurile sancționatorii se vor
putea aplica automat, putând fi suspendate doar dacă se adoptă o decizie a Consiliului în acest
sens.
Prin art. 8 al documentului, se reglementează obligația Comisiei de a elabora și înainta
statelor membre rapoarte în care sunt evaluate măsurile întreprinse. Se prevede posibilitatea unei
monitorizări încucișate în sensul că, dacă un semnatar sesizează că o altă parte nu respectă
angajamentele asumate, acesta poate sesiza Curtea Europeană de Justiţie, fiind descris pe larg
mecanismul de verificare a conformării statelor în raport cu deciziile instanțelor judiciare
europene.
În planul coordonării politicilor economice şi în cel al atingerii nivelului scontat de
convergenţă, în art. 9 se prevede că semnatarii vor trebui să ia toate măsurile pentru ca să se creeze
cele mai bune condiții pentru funcționarea stadiului de uniune monetară în care să se asigure
concomitent atât coeziunea, cât și competitivitatea grupării.
În acest sens, părţile contractante vor întreprinde toate măsurile necesare pentru
eficientizarea relaţiilor din zona euro, cu scopul îndeplinirii obiectivelor esenţiale: sporirea

137
competitivităţii, ocuparea forţei de muncă, consolidarea sustenabilităţii finanţelor publice şi
creşterea stabilităţii financiare. Conform prevederilor art. 10, părţile pot face uz de măsuri
specifice şi la cooperarea consolidată în ceea ce priveşte aspectele esenţiale pentru buna
funcţionare a zonei euro, fără a periclita piaţa internă.
Art. 11 stipulează că părţile contractante sunt obligate să discute, în prealabil, toate
acțiunile pe care le întreprind în direcția eficientizării procesului de guvernanță. În direcția
consolidării sustenabile a procesului de guvernanță, statele vor trebui să se consulte efectiv cu
privire la măsurile care pot contribui la susținerea stabilității monedei unice. Conform alin. (3) al
aceluiaşi articol, şefii statelor membre care nu fac parte din zona euro, dar care au ratificat tratatul,
pot participa la reuniunile la nivel înalt, la care se dezbat problemele legate de coeziune și
competitivitate.
Ulterior intrării în vigoare a tratatului, începând cu data de 1 ianuarie 2013, evoluția
economiei statelor membre a fost diferită, în funcție de specificitatea acestora. Conform datelor
înregistrate în perioada 2015 – 2017, deficitul țărilor UE se prezenta astfel:140

140
http://ec.europa.eu/eurostat

138
Tabel nr.3. Deficitul statelor UE în perioada 2015 -2017
2015 2016 2017
Austria -1.1 -1.6 -0.7
Belgia -2.5 -2.6 -1
Bulgaria -1.6 0 0.9
Cehia -0.6 0.6 1.6
Cipru -1.2 0.4 1.8
Croația -3.4 -0.8 0.8
Danemarca -1.3 -0.9 1
Estonia 0.1 0.3 -0.3
Finlanda -2.7 -1.9 -0.6
Franța -3.6 -3.4 -2.6
Germania 0.7 0.8 1.3
Grecia -5.9 0.7 0.8
Irlanda -2 -0.6 -0.3
Italia -2.7 -2.4 -2.3
Letonia -1.3 0 -0.5
Lituania -0.2 0.3 0.5
Luxemburg 1.4 1.6 1.5
Malta -1.3 1 3.9
Marea
Britanie -4.3 -3 -1.9
Olanda -2.1 0.4 1.1
Polonia -2.6 -2.4 -1.7
Portugalia -4.4 -2 -3
România -1.5 -2.4 -2.9
Slovacia -2.7 -1.7 -1
Slovenia -2.9 -1.8 0
Suedia 0.3 0.9 1.3
Spania -5.1 -4.5 -3.1
Ungaria -1.6 -1.8 -2
Sursa: Comisia Europeană.2018

139
Fig.nr.6

Deficit state membre UE

100%
80%
60%
40%
20%
0%

Letonia
Cipru
Danemarca

Luxemburg
Austria

Polonia
România
Bulgaria

Germania
Irlanda
Finlanda

Slovenia
Marea Britanie

Spania
-20%
-40%
-60%
-80%
-100%

2015 2016 2017

Sursa: Tabel nr.3

La finele anului 2017, prezentau sold bugetar excedentar următoarele state:
Tabel nr.4. Sold bugetar excedentar
Bulgaria 0.9
Cehia 1.6
Cipru 1.8
Croatia 0.8
Danemarca 1
Germania 1.3
Grecia 0.8
Lituania 0.5
Luxemburg 1.5
Malta 3.9
Olanda 1.1
Suedia 1.3
Sursa: Comisia Europeană.2018

140
Fig.nr.7

State cu buget excedentar în 2017

4.5
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0

Sursa: Tabel nr.4

Statele cu sold bugetar deficitar la sfârșitul anului 2017 au fost următoarele:
Tabel nr.5. Sold bugetar deficitar
Austria -0.7
Belgia -1
Estonia -0.3
Finlanda -0.6
Franta -2.3
Irlanda -0.3
Italia -2.3
Letonia -0.5
Marea
Britanie -1.9
Polonia -1.7
Portugalia -3
Romania -2.9
Slovacia -1
Spania -3.1
Ungaria -2
Sursa: Comisia Europeană.2018

141
Fig.nr.8

State cu buget deficitar în 2017

0

-0.5

-1

-1.5

-2

-2.5

-3

-3.5

Sursa: Tabel nr.5

Conform datelor înregistrate în perioada 2015 – 2017, statele pot fi grupate astfel:
- state cu buget excedentar și evoluție ascendentă (Bulgaria, Cehia, Cipru, Croația, Danemarca,
Germania, Grecia, Lituania, Malta, Olanda și Suedia);
- stat cu buget excedentar, dar evoluție fluctuantă (Luxemburg – creștere în 2016 și scădere în
2017);
- stat cu evoluție ascendentă și deficit 0 (zero) – Slovenia;
- state cu evoluție ascendentă dar buget deficitar (Finlanda, Franța, Irlanda, Italia, Marea
Britanie, Polonia, Slovacia și Spania);
- state cu evoluție fluctuantă și buget deficitar (Austria, Belgia, Estonia, Letonia și Portugalia);
- state cu evoluție descendentă și buget deficitar (România și Ungaria).
În temeiul dispozițiilor tratatului, la nivelul anului 2017, se încadrau în limitele impuse
20 state: Austria, Belgia, Bulgaria, Cehia, Cipru, Croația, Danemarca, Estonia, Finlanda,
Germania, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Olanda, Slovacia, Slovenia și
Suedia. Șapte state se puteau încadra în marja prevăzută în cazul unor evenimente excepționale
sau al unei datorii publice cu mult sub nivelul de 60%: Franța, Italia, Marea Britanie, Polonia,
Portugalia, România și Ungaria. Singurul stat care a depășit nivelul de 3% în anul 2017 a fost
Spania (3,1% din PIB).

142
 Am analizat, în principal, evoluția economică a României în perioada 2013 – 2017. Am
ales această perioadă de referință pentru a surprinde câteva aspecte esențiale în privința modului
în care țara noastră s-a conformat prevederilor tratatului. În acest sens, am analizat veniturile,
cheltuielile și deficitul înregistrat, având în vedere cauzele care au generat efecte pozitive sau
disfuncționalități la nivelul economiei.141
Tabel nr.6
Execuția bugetului general consolidat în perioada 2013-2017 (miliarde lei)

2013 2014 2015 2016 2017

213,9(31,7% din 233,6(33,1% din 223,7(29,5% din 251,8(29,9% din
Venituri 200(32% din PIB) PIB) PIB) PIB) PIB)
215,8(34,5% din 226,4(34,3% din 243,9(35,1% din 242(37,4% din 276,1(32,8% din
Cheltuieli PIB) PIB) PIB) PIB) PIB)
Deficit 2,5% din PIB 1,85% din PIB 1,47% din PIB 2,41% din PIB 2,88% din PIB
Sursa: Tabel conceput de autor din baza de date http://www.mfinante.ro

Execuția bugetului general consolidat în anul 2013 s-a încheiat cu un deficit de 15,77 miliarde lei,
reprezentând 2,5% din PIB. Veniturile au fost în sumă de 200 miliarde lei (32% din PIB), iar
cheltuielile au fost de 215,8 miliarde lei (34,5% din PIB). Referitor la evoluția veniturilor,
comparativ cu anul precedent, cele mai semnificative creșteri s-au înregistrat la încasările din
impozitul pe profit (0,7%), impozitul pe venit (6,5% - datorată creșterii veniturilor salariale și
majorării punctului de pensie, consecință a majorării salariului minim brut), veniturile din TVA
(2,6%), accizele (4,2%) și încasările din contribuțiile de asigurări sociale (5,3% - ca urmare a
creșterii veniturilor salariale). Referitor la evoluția cheltuielilor, raportată la anul 2012, trebuie
menționate creșterea cheltuielilor de personal (0,5% din PIB - ca urmare a reîntregirii salariilor
personalului bugetar și plății obligațiilor hotărâte de sentințele judecătorești) și creșterea
cheltuielilor cu bunuri și servicii, dar și scăderea cheltuielilor cu asistența socială.
Execuția bugetară aferentă anului 2014 evidențiază venituri în sumă de 213,9 miliarde lei (31,7%
din PIB) și cheltuieli în cuantum de 226,4 miliarde lei (34,3% din PIB). Pe surse de venituri, se
constată creșteri la încasările din contribuțiile de asigurări sociale, impozite și taxe pe proprietate,
impozitul pe profit și impozitul pe venit și salarii. S-au înregistrat scăderi la veniturile din TVA

141
http://www.mfinanțe.ro

143
(cu 1,8%) comparativ cu anul precedent (în condițiile în care rambursările de TVA au fost cu
19,7% mai mari, iar încasările din TVA au crescut cu 3,6%). De asemenea, o scădere de 35,4%
s-a înregistrat la taxa pe utilizarea bunurilor. În ceea ce privește cheltuielile de personal, acestea
au crescut cu 8,7% comparativ cu anul 2013, în principal datorită creșterii salariului minim brut.
Creșteri ale cheltuielilor s-au înregistrat și la cheltuielile pentru proiecte cu finanțare din fonduri
externe nerambursabile (3,2% peste nivelul anului anterior), precum și la cheltuielile pentru
investiții, care au reprezentat 4,8% din PIB. Conform execuției bugetare, s-au redus cheltuielile cu
dobânzile cu 5,2%.
Execuția bugetară aferentă anului 2015 înregistrează venituri în sumă de 233,6 miliarde lei (33,1%
din PIB), cheltuieli în sumă de 243,9 miliarde lei (35,1% din PIB) și un deficit de 1,47% din PIB.
Pe surse de finanțare, se înregistrează creșteri, în principal, la încasările din impozitul pe profit
(13%), impozitul pe venit (12,4%), TVA (12,3%), venituri nefiscale (12%) și accize (8%). Trebuie
menționat și faptul că România a primit de la Uniunea Europeană sumele aferente plăților efectuate
în sumă de de 17 miliarde lei, ceea ce reprezintă o creștere de 49,3% comparativ cu anul anterior.
În anul 2015 următoarele categorii de cheltuieli au crescut față de anul 2014:
- de personal (3,2%);
- pentru proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (62,4%);
- pentru investiții (26,3).
Raportate la anul 2014, cheltuielile cu dobânzile s-au redus cu 6,2%.
Veniturile aferente anului bugetar 2016 au fost de 18,3 miliarde lei (29,5% din PIB), cheltuielile
au fost în cuantum de 242 miliarde lei (37,4% din PIB), iar deficitul înregistrat a fost de 18,3
miliarde lei (2,41%).
La nivelul anul 2016, comparativ cu anul precedent, au crescut încasările din impozitul pe profit
(11,7%), contribuțiile de asigurări sociale (6,3%), impozitul pe salarii și venit (4,2%) și accizele
(3,6%). Menționăm că încasările din TVA au înregistrat o scădere semnificativă (9,6%),
comparativ cu anul 2015, în condițiile în care cota standard a scăzut de la 24% la 20%.
Cu privire la cheltuieli, este de ramarcat creșterea de 9,5% la cheltuielile de personal, determinată
de majorările salariale și majorarea salariului minim brut. Creșteri importante s-au înregistrat și în
ceea ce privește cheltuielile cu asistența socială (7,7%), dobânzile (4,5%), subvențiile (5,3%) și
cheltuielile pentru investiții care au fost în cuantum de 29,5 miliarde lei (3,9% din PIB).

144
Veniturile aferente anului bugetar 2017 au fost de 251,8 miliarde lei (29,9% din PIB), cheltuielile
înregistrate în acest an au fost de 276,1 miliarde lei(32,2% din PIB), iar deficitul a fost de 24,3
miliarde lei (2,88% din PIB).
În anul 2017, comparativ cu anul anterior, au crescut încasările din:
- contribuțiile sociale (17%);
- impozitul pe salarii și venit (8,6%);
- veniturile nefiscale (21,1%);
- impozitele și taxele pe bunuri și servicii (38,1%);
- TVA (3,6%).
Referitor la structura veniturilor, trebuie să menționăm că impozitele și taxele pe proprietate
au scăzut cu 9,1% comparativ cu anul precedent, iar sumele alocate de Uniunea Europeană în
contul plăților efectuate au fost în valoare de 17,1 miliarde lei.
Cea mai mare creștere în ceea ce privește cheltuielile s-a înregistrat la cele de personal (22%
față de anul 2016). Creșteri importante s-au consemnat și la cheltuielile cu asistența socială
(13,1%). În perioada de referință au scăzut cheltuielile cu bunuri și servicii (0,7%) și subvenții
(6,1%), iar cheltuielile pentru investiții au fost de 26,7 miliarde lei, reprezentând 3,2% din PIB.
Fig.nr.9

Deficitul României în perioada 2013 - 2017

0
2013 2014 2015 2016 2017
-0.5

-1

-1.5

-2

-2.5

-3

-3.5

Sursa: Tabel nr.6

Conform execuției bugetului general consolidat, deficitul României raportat la PIB (%) în
perioada 2013 – 2017 a fost următorul:
- 2013 – 2,5%
- 2014 - 1,85%

145
- 2015 – 1,47%
- 2016 – 2,41%
- 2017 – 2,88%
Se observă că în perioada 2013 – 2015 deficitul a scăzut semnificativ de la 2,5% la 1,47% (cu
1,03%), iar în perioada 2015 – 2017 deficitul a crescut de la 1,47% la 2.88% (creștere cu 1,41%),
România situându-se la sfârșitul anului 2017 pe antepenultimul loc în ierarhia statelor membre
UE. Diminuarea deficitului de la finele anului 2014 comparativ cu anul 2013 se datorează faptului
că, deși cheltuielile au crescut cu 10,6 miliarde lei, veniturile au crescut cu 13,9 miliarde lei,
rezultând o diferență pozitivă de 3,3 miliarde lei. În aceste circumstanțe, deficitul a scăzut față de
anul 2013 cu 0,65%. Veniturile înregistrate în anul 2015 au crescut comparativ cu cele din anul
2014 cu 19,7 miliarde lei, iar cheltuielile au crescut cu 17,5 miliarde lei, rezultând o diferență
pozitivă de 2,2 miliarde lei, reflectată și în scăderea deficitului cu 0,38%. Veniturile anului bugetar
2016 au scăzut cu 9,9 miliarde lei față de anul 2015, iar cheltuielile au scăzut cu doar 1,9 miliarde
lei, rezultând o diferență negativă de 8 miliarde lei și o creștere a deficitului cu 0,56%. Factorii
care au generat această regresie economică au fost, în principal: creșterea cheltuielilor de: personal
(9,5%); asigurări sociale de sănătate (9,8%); asistență socială (7,7%), precum și creșterea
dobânzilor (4,5%) și a subvențiilor (5,3%). În același timp, trebuie subliniat și faptul că gradul de
realizare a veniturilor fiscale a fost de 97,7%, factorul care a influențat negativ fiind încasările din
impozite și taxe pe bunuri și servicii (96%). De asemenea, o influență negativă asupra veniturilor
realizate în anul de referință a avut-o și scăderea cu 9,6% a încasărilor de TVA, comparativ cu anul
2015, cauzele fiind scăderea cotei standard de la 24% la 20% și cota de 9% aplicată la alimente.
Raportând veniturile realizate în anul 2017 la anul 2016, rezultă o creștere a veniturilor cu 28,1
miliarde lei. Comparând cheltuielile efectuate în cei doi ani, constatăm o creștere cu 34,1 miliarde
lei. Având în vedere datele prezentate anterior, rezultă o diferență negativă de 6 miliarde lei,
reflectată și în înrăutățirea deficitului cu 0,47% față de anul 2016. Creșterea deficitului s-a datorat
creșterii cheltuielilor de personal (22%) și ale cheltuielilor cu asistența socială (13,1%), precum și
scăderii încasării impozitelor și taxelor pe proprietate (9,1%).
Deși la sfârșitul anului 2017 România se situa pe antepenultima poziție din ierarhia statelor
membre ale UE în privința deficitului, consider că situația nu este dramatică, dacă avem în vedere
circumstanțele care au condus la această stare de fapt. În primul rând, în anii 2016 și 2017
cheltuielile pe personal au fost mult mai mari comparativ cu anii anteriori, ținând cont de creșterea

146
salariilor personalului bugetar, cheltuielile cu asistența socială (consecința creșterii salariilor) și
creșterea salariului minim brut pe economie (cu efect imediat asupra punctului procentual luat în
calcul la determinarea cuantumului pensiilor). În același timp, în prezent se acționează în direcția
optimizării absorbției fondurilor comunitare alocate României. Un element care trebuie luat în
calcul pentru prognoza evoluției economiei naționale este și perfecționarea legislației de prevenire
și combatere a evaziunii fiscale și economiei subterane, domeniu în care în prezent se iau măsuri
menite să estompeze aceste fenomene care au generat pierderi enorme pentru economia
românească. Ținând cont de faptul că în primii ani ai perioadei analizate (2013 – 2015) România
s-a aflat pe un loc de frunte în ceea ce privește creșterea economică, opinez că în perioada
următoare țara noastră se va încadra în limitele admise de Tratatul pentru stabilitate, coordonare și
guvernanță.

3.4.2. Principiile guvernanței la nivel european: stabilitate, solidaritate și supraveghere

Subiectul guvernanței economice, în general, este foarte bine reprezentat la nivelul

literaturii de specialitate. Problematica guvernanței, pe componenta sa fiscală şi bugetară, în ultimii
ani, a devenit foarte fierbinte, mai ales pe fondul izbucnirii crizei datoriilor suverane. Strâns legată
de criza economică și financiară globală, pe plan european criza a afectat profund echilibrele
financiare și fiscale, scoțând în evidență vulnerabilitățile procesului de integrare economică în
general dar mai ales ale celui de integrare monetară. Aproape toți specialiștii care s-au pronunțat
în legătură cu această fațetă a guvernanței economice au menționat, printre minusurile acestui
proces, absența unor mecanisme structurate de natura managementului crizelor142 . Acestea
constau în vulnerabilități ale mecanismelor de monitorizare a îndeplinirii obligațiilor asumate,
exemplificându-se cu scăpările existente la nivelul Mecanismului European de Stabilitate
Financiară (MESF). Demersurile întreprinse în această direcție au vizat, în principal, solidaritatea
financiară impusă, dar se poate reproșa și faptul că se insistă exagerat asupra componentei
bugetare, lăsându-se în plan secund alte componente ale coeziunii și solidarității.
De mai multă vreme a devenit evident că un astfel de deziderat putea fi obţinut doar cu
condiţia înăspririi disciplinei economice în statele participante. În acest sens, trebuie evidenţiate

Jolivet, A., Sauviant, C., Guvernanța financiară și bugetară europeană, Cronica internațională a IRES –
142

Probleme economice

147
trei etape, prin introducerea, începând cu data de 1 ianuarie 2011, a aşa-numitului “semestru
european”, care a permis Comisiei să analizeze proiectele de buget, anterior supunerii acestora
aprobării parlamentelor naţionale. Reconsolidarea Pactului de Stabilitate şi Creştere a fost decisă
în luna octombrie 2011, pactul fiind semnat de către 25 de state în luna martie 2012.
Aceste evoluții nu sunt decât reluări (în noi condiții macroeconomice, europene și
internaționale) ale unor prevederi cuprinse în Tratatul de la Maastricht, și anume:
 Clauza de nemonetizare directă a datoriei publice de către Banca
Centrală Europeană (BCE), prin care se interzice BCE şi băncilor centrale naţionale finanţarea
deficitelor bugetare, prin acordarea de credite sau răscumpărarea de titluri de stat. Rolul BCE a
fost limitat doar la monitorizarea stabilităţii preţurilor, cu precădere prin controlul ratelor de
dobândă.
 Clauza de interzicere a salvgardării unui stat membru. Pe cale de
consecinţă, solidaritatea financiară între state este exclusă.
O revenire cu analiza la momentul emergenței crizei financiare internaționale este utilă
pentru relevanța concluziilor care se pot desprinde din aceasta. Astfel, la finele anului 2009,
adâncirea datoriilor publice, cauzată de diminuarea veniturilor fiscale colectate pentru a susține
schemele de protecție socială şi a nevoilor de recapitalizare a sectorului bancar din câteva state, a
generat o criză de încredere în rândul investitorilor instituţionali. Teama că anumite state se pot
afla în incapacitate de plată a avut drept efect creşterea primei lor de risc solicitate de investitori
pentru noile emisiuni de obligaţiuni.
Criza datoriilor suverane a afectat băncile care deţineau obligaţiuni de stat, cu precădere
obligaţiunile propriului stat, solvabilitatea devenind mai redusă şi costurile cu refinanţarea au
crescut. Prima dintre consecințe a fost acutizarea necesității recapitalizării, pentru compensarea
scăderii valorii de piață a titlurilor de stat înregistrate ca pasive în bilanţuri. Începând cu data de
14 mai 2010, prin instituirea unui program ad-hoc, BCE a început să cumpere titluri de datorie
publică emise de guvernele statelor membre, după ce acestea fuseseră achiziționate de către actorii
privați ai pieței de capital. Din această categorie au făcut parte Grecia, Irlanda, Spania şi Italia.
Aceste demersuri au fost necesare pentru stoparea creşterii primelor de risc. Deși BCE nu are în
mod explicit rolul de asigurare a stabilităţii financiare din zona euro, s-a ajuns la compromisul de
utilizare a unui mecanism pentru instituirea unei solidarităţi financiare relative. În data de 9 mai
2010, pentru a se evita extinderea crizei datoriilor suverane şi, în scopul recapitalizării băncilor,

148
Consiliul pentru Afaceri Economice şi Financiare (ECOFIN) a creat un mecanism temporar de
susţinere a statelor membre aflate în incapacitate de finanţare, la costuri mai mici pe pieţele de
capital prin Fondul European de Stabilitate Financiară (FESF). În acest caz, finanţarea se face
cu ajutorul Fondului Monetar Internaţional (FMI).
Inițial dispozitivul a fost prevăzut iniţial pentru trei ani şi a fost dotat cu un volum de resuse
financiare de 440 miliarde de euro, suma maximă care putea fi mobilizată de către FESF de pe
pieţele financiare, cu garanţia statelor membre dar cu excepţia statului asistat.
Fiecare ţară trebuia să aducă un aport proporţional cu contribuţia sa la capitalul BCE La
această capacitate de finanțare se adăuga şi aceea a UE, în limita sumei de 60 miliarde euro. Prin
agregarea tuturor acestor facilități se ajungea la o capacitate totală de intervenţie de 500 miliarde.
Intervenţiile menţionate puteau fi combinate cu aceea a FMI (în limita a 250 miliarde),
putându-se astfel ajunge la un portofoliu total de credite de angajament în valoare de 750 miliarde
euro.
Începând cu anul 2011, FESF a emis obligaţiuni, prima tranșă fiind destinată atragerii de
resurse care să fie folosite pentru o schemă de împrumut acordată Irlandei. Operaționalizarea unor
scheme de finanțare de o astfel de anvergură și complexitate, a permis atragerea avantajoasă a mai
multor investitori internaţionali și a condus la creditarea statelor aflate în dificultate, la dobânzi
aflate uneori chiar sub nivelul pieței, acestea trebuind să accepte programe de ajustare
macroeconomică negociate cu Comisia, Banca Centrală Europeană şi Fondul Monetar
Internaţional.
În iunie 2012, s-a propus acordarea unui împrumut Spaniei, de până la 100 miliarde euro,
cu scopul de a se sprijini procesul de recapitalizare a băncilor comerciale aflate în dificultate. FESF
a deblocat prima tranşă în valoare de 30 miliarde euro. Până la finele lunii, FESF angajase 222
miliarde euro pentru sprijinul acordat Irlandei, Portugaliei, Greciei şi Spaniei. Ulterior, noul MES
a trebuit să procure necesităţile noi de finanţare. Se poate lua notă de faptul că s-a ajuns la un
pachet de salvare financiară record, în valoare de 700 miliarde euro, cu care s-a încercat și, în bună
măsură, s-a reușit contracararea efectelor crizei. La suma menționată anterior, s-au adăugat alte
resurse, în valoare de 182 miliarde din contribuţia adiţională a Fondului Monetar Internaţional
(FMI). Cerinţa a fost ca, în momentul în care MES devine operaţional, acesta să devină principalul
finanțator instituțional al actorilor publici.

149
 Având în vedere gravitatea crizei datoriilor suverane, în anul 2010 Consiliul ECOFIN a
decis înlocuirea dispozitivului provizoriu FESF cu un mecanism permanent. Prin crearea unei
flexibilități, în ce privește intepretarea articolului 136 din Tratatul de funcţionare a Uniunii
Europene, astfel încât acesta să sune astfel: „ca mecanism permanent, MES se deosebeşte de FESF
prin structura sa operaţională - este vorba despre o structură interguvernamentală care ţine de
dreptul public internaţional”.
S-a stabilit ca statele beneficiare de ajutoare să își asume obligația de a reduce anual rata
de îndatorare cu a 20-a parte din diferenţa faţă de rata de referinţă. Statele eurozonei care nu
respectau această obligaţie trebuie să constituie un depozit de 0,2% din PIB şi să îl vireze către
MES. Depozitul poate fi transformat într-o amendă, care poate ajunge până la 0,5% din PIB.
O altă obligaţie a statelor beneficiare de sprijin este aceea de a elabora și înainta Comisiei
şi Consiliului un “program de parteneriat economic” în care să se regăsească măsurile necesare
pentru eliminarea cauzelor care au condus la apariția dificultăţilor, măsuri supravegheate de către
Comisie şi Consiliu. S-a convenit să se modifice și maniera standard de adoptare a deciziilor mai
sus menționate, în sensul introducerii unui anumit automatism operațional. Astfel, dacă anterior,
în situația în care un stat membru nu se confoma angajamentelor asumate și încălca regulile
referitoare la menținerea stabilității financiare, Comisia făcea o propunere de sancționare care
devenea operațională doar dacă era adoptată de către Consiliul Ministerial cu majoritatea de două
treimi. În noile condiții, măsurile propuse de către Comisie intră automat în vigoare dacă nu sunt
respinse de către Consiliu, cu aceeași majoritate calificată.
“Compactul fiscal” a generat numeroase controverse în mai toate planurile analizei. Mai
mulți membri ai Parlamentului European apreciau că dispoziţiile prezentate ca inovatoare în ce
privește stabilitatea bugetară și supravegherea acesteia se regăseau deja, destul de clar, în tratate și
în legislația secundară adoptată. Aproape nonagenar, Jaques Delors, unul dintre cei mai longevivi
și performanți președinți ai Comisiei Europene, a calificat tratatul drept „ un balon de săpun„
atrăgând atenția asupra iluziilor pe care le cultivă. Mai mult, Consiliul Economic și Social a criticat
acest document, exprimând astfel îngrijorarea societății civile față de sensibilitatea schemelor de
sprijin pentru cei care dau dovadă de iraționalism în planul deciziilor de politică publică. Mai
trebuie precizat și faptul că, întrucât acest document nu se înscrie în logica „metodei comunitare
de colaborare„ ci în cea a interguvernamentalismului, a rămas ca documentul să fie supus
procesului de ratificare, de către legislativele naționale. În pofida vulnerabilităților, „compactul

150
fiscal„ rămâne un document de relevanță în plan politic, care face trimitere la nevoia reală de a se
asigura mai multă stabilitate și solidaritate financiară și un control comun riguros asupra deficitelor
bugetare și datoriilor publice naționale.

3.4.3. Critica Tratatului pentru stabilitate, coordonare și guvernanță

Cele mai multe dintre criticile aduse documentului analizat au în vizor atât aspectele sale
de natură normativă, dar și limitele cifrice cu care operează. Experții susțin că pragurile impuse
nu pot fi argumentate solid și că nu trec testul veridicității din partea pieţelor financiare. De
asemenea, s-a mai relevat faptul că multe dintre prevederile tratatului sunt neaplicabile. Se aduce,
în sprijinul acestui reproș, realitatea de la începutul anilor 2000, când a debutat procesul de
încetinire a ritmului creşterii economice. Se atrage atenția că, în condițiile apariției fenomenelor
de recesiune, reducerea deficitelor bugetare şi a datoriilor suverane devine un deziderat riscant,
pentru că astfel se exercită presiuni în jos asupra cererii agregate. Lucrurile se complică și mai
mult dacă astfel de simptome se regăsesc în mai multe sau chiar în toate statele membre. Sunt
câteva fracturi de natura logicii analitice care vor crea mari dificultăți atunci când se va trece la
implementarea articolelor acestui document. Se poate exemplifica cu prevederile art. 3.1 din
TSCG, care se referă la dezechilibrele identificabile la nivelul bugetului public. Interpretarea
textului poate lăsa să se înțeleagă că autoritățile publice nu trebuie să adopte măsuri de
impulsionare a cererii sau a plasamentelor investiționale. Foarte multe comentarii a stârnit modul
în care este definit deficitul public, considerându-se că bazarea acestuia pe “conceptul de deficit
structural” este destul de contestabilă. Se poate constata totuși că noile reguli conduc la pierderea
autonomiei bugetare.
Teoria economică standard ne conduce către asumpția că, atunci când autoritățile publice
au de gestionat o economie în care s-a produs încetinirea creșterii sau care a intrat deja în starea
de recesiune, prin apelarea la măsuri de diminuare a deficitului bugetar şi a datoriei publice se va
asista la amplificarea efectelor negative. În plus, evoluțiile care au loc la nivelul peisajului
dobânzilor bancare pot alimenta efecte de antrenare, de același sens, în planul cheltuielilor
bugetare, ceea ce va contribui la amplificarea deficitelor bugetare și la acutizarea presiunilor în
planul datoriei publice. Se creează premisele pentru emergența „cercurilor vicioase„ care conduc
la corelativități păguboase de genul creşterii datoriei.

151
 Criticile la adresa acestui proces de asigurare a stabilității și solidarității financiare au
parvenit și dinspre reprezentanții instituționali ai mediului de afaceri. Cele mai mari confederații
patronale au relevat faptul că noul tratat va obliga statele membre să promoveze politici fiscale
pro-ciclice care se vor repercuta negativ asupra echilibrelor macroeconomice de bază tocmai în
momentele în care se înregistrează ritmuri modeste de creștere economică. Toate acestea sunt
însoțite de creșterea gradului de subutilizare a resurselor umane, ceea ce pune sub semnul întrebării
plusul scontat la nivelul creșterii productivității. Lumea afacerilor a atras atenția asupra riscului ca
măsurile de austeritate să exercite presiuni în direcția diminuării plafoanelor salariale și a
deteriorării condiţiilor de muncă. Se mai poate asista și la creșterea măsurilor de control birocratic,
la inhibarea spiritului întreprinzător și la reducerea efectelor pozitive ale pachetelor motivaționale.
Se ajunge că, prin implementarea angajamentelor asumate, se exagerează în direcția rigidizării
procesului de monitorizare a datoriei şi deficitelor publice, ceea ce poate afecta autonomia în
planul politicilor bugetare naţionale reducând capacitatea autorităților publice, naționale sau
locale, de a alege cele mai potrivite reforme structurale.
Este mai mult decât evident faptul că, prin adoptarea și implementarea prevederilor acestui
document asistăm la creșterea rolului Comisiei Europene în domeniul bugetar și economic, în
general modificarea bugetului UE și la o reconsiderare a atribuțiilor BCE în ecuația guvernanței la
nivel european.

3.4.4. Poziționarea României în raport cu Compactul fiscal

Deși nu este încă participantă la zona euro, țara noastră trebuie să se raporteze proactiv
la dinamica procesului de integrare și să se comporte ca și când ar participa la stadiul de uniune
economică și monetară. Din aceste rațiuni, la momentul adoptării documentului la care am făcut
referire în subcapitolele anterioare, reprezentanții României au procedat la transmiterea mesajului
că se dorește implicare deplină a țării noastre în demersurile de asigurare a stabilității economice
și financiare interne și europene și în procesul de asigurare a solidarității în plan integrativ. Au fost
oficiali români care, la momentul semnării Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și
guvernanța în Uniunea Economică și Monetară au scos în evidență pionieratul țării noastre în

152
această direcție și au relevat determinarea noastră de a ne implica convingător în demersurile de
implementare a noilor reguli ale guvernanței economice la nivel european143 .
Datele statistice relevă faptul că, înainte de a debuta criza globală, țara noastră a
experimentat o relativ lungă perioadă de creștere economică susținută. Cu toate acestea, datorită
asimetriilor structurale de care suferă economia românească, plusul de creștere economică nu s-a
reflectat și în sustenabilitatea finanțelor publice. Autoritățile române au scontat că, prin aderarea
la TSCG, prin care s-a asumat un deficit structural de maximum 0,5% din PIB, se vor crea
fundamentele macroeconomice favorabile unei creșteri economice sustenabile și pentru
ameliorarea nivelului de trai și calității vieții. Autoritățile din România au procedat (este adevărat
destul de ezitant) la pregătirea condițiilor pentru adecvarea la cerințele “compactului fiscal”. Una
dintre măsurile întreprinse a fost cea referitoare la reducerea importantului deficit bugetar
structural. S-a scontat ca, în urma adoptării unor astfel de măsuri, să se îmbunătățească percepția
la nivel internațional cu privire la determinarea autorităților române de a proceda la însănătoșirea
climatului economic general. Cel puțin la nivel retoric se postulează că, prin implementarea
prevederilor acestui tratat, se va avansa în direcția elaborării unor politici macroeconomice și
sectoriale moderne, a atenuării decalajelor care ne despart de media europeană și a internalizării
unor bune practici în materie de bună guvernanță. Ceea ce se poate obține concret, ca urmare a
aplicării angajamentelor cuprinse în compactul fiscal, este plusul de credibilitate și transparență în
planul politicilor publice. Ne putem aștepta să asistăm la o stare de fapt în care sunt depistate din
vreme devierile de la conduită prudentă și responsabilă, se pot face recomandări de corectare a
aspectelor nefuncționale și la sancționarea îndărătniciei celor care nu contribuie la sănătatea
climatului european de afaceri.
În acest sens, au devenit comandamente strategice la nivelul politicilor macroeconomice și
sectoriale, prevederile compactului fiscal, după cum urmează:
 menținerea deficitului bugetar sub nivelurile convenite prin PSC, cu dezideratul de
obținere a echilibrului sau chiar execedentului bugetar. Țara noastră s-a angajat să
urmărească atingerea unui deficit bugetar structural pe termen mediu care să nu
depășeasă 0,5% din PIB. Deficitul structural poate avea o valoare mai mare decât cea

143
Drăgoi, B., Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în UEM vizează întărirea disciplinei fiscale
în www.curierulfiscal.ro

153
 specificată mai sus, până la maxim 1%, dacă nivelul datoriei publice este semnificativ
sub 60% și riscurile pentru sustenabilitatea finanțelor publice pe termen lung sunt
reduse;
 analizarea posibilității de a stabili obligația de a respecta pragurile bugetare convenite
pe calea introducerii unor dispoziții naționale cu forță juridică obligatorie și caracter
permanent, de preferință Constituționale sau, respectiv, prin alt nivel care să garanteze
respectarea în integralitate;
 operaționalizarea unor programe de parteneriat bugetar și economic cu caracter
obligatoriu care să evite ajungerea la starea de deficit excesiv;
 discutarea “ex-ante” a reformelor structurale majore pe care intenționează să le adopte.
Compactul fiscal a făcut obiectul unor aprinse dezbateri în media românească, la nivelul
structurilor politice sau ale societății civile, precum și în mediul academic. Pe acest palier al
societății românești, se plasează afirmația conform căreia „cel mai important pentru țara noastră
este să prevadă consecințele, adică sacrificiile foarte mari și abandonarea prognozelor
economice, astfel încât România să ajungă la o convergență reală cu Uniunea Europeană, având
în vedere decalajele care o separă de cele mai dezvoltate state ale acestei zone”. 144
. Același
economist - referindu-se la ritmurile de creștere economică cerute de obligația noastră de a face
tot ce este posibil pentru reducerea decalajelor existente între economia românească și media
europeană - opina că „Deficitul la care ne obligă tratatul de guvernanță fiscală nu ne oferă prea
multe orizonturi, ci doar posibilitatea de a plăti datoria externă, nicidecum o creștere economică”.
Asigurarea resurselor cerute de realizarea unor mari lucrări de infrastructură sau a unor proiecte
ambițioase în domeniile educației, sănătății, culturii sau economiei, bazate pe creativitate, să se
facă din creșterea ratei interne de economisire mi se par raționale, dar greu sustenabile din punct
de vedere economic. Variantele sugerate - accesarea fondurilor europene și atragerea investițiilor
străine, îndeosebi a celor directe - sunt perfect sustenabile la nivel argumentativ dar greu de realizat
practic. Se poate menționa experiența anilor anteriori, în ce privește accesarea cu succes a
fondurilor structurale și de coeziune dar și scăderea, în ultimul timp, a apetitului investitorilor
străini pentru economia românească. Pentru ca aceste două importante surse de capitaluri să
asigure finanțarea marilor proiecte naționale, fără a crea dezechilibre suplimentare, să devină

Coșea, M., (2014), Tratatul fiscal înseamnă prelungirea recesiunii pentru România în Analiști în
144

www.business.24.ro

154
generatoare de sinergie la nivel macroeconomic este nevoie de reforme structurale solide, de
politici publice proactive și de schimbarea comportamentului actorilor economici publici și privați.
Chiar de la momentul adoptării sale, s-a opinat că „ tratatul trebuie renegociat, iar pentru
statele mai slab dezvoltate din Uniunea Europeană este necesar să se acorde anumite facilități:
decalarea termenelor, recalcularea prognozelor și accesul pe piața muncii din Uniunea
Europeană”. Inventarierea luărilor de poziții din țara noastră a scos în evidență opinia că marele
avantaj al implementării, de către România, prevederilor acestui document consta în faptul că
susține disciplina bugetară. Calitatea României de stat membru al Uniunii Europene creează
obligații, în sensul reducerii deficitului structural, cu respectarea marjelor stabilite de acest Tratat
la care țara noastră este semnatară.
Analiza deficitului bugetar presupune luarea în considerare a tuturor factorilor cu implicații
majore asupra economiei. Cei care se pronunță în legătură cu valențele sau limitele achiesării la
compactul fiscal ar trebui să țină seama, în primul rând, de particularitățile economiei și societății
românești, precum și de faptul că, spre deosebire de statele mai dezvoltate ale Uniunii Europene,
pentru țara noastră încadrarea în normele impuse de tratat are efecte mai puternice asupra obturării
accesului la sursele de finanțare, necesare emancipării economiei românești, ceea ce poate afecta
negativ procesul generator de bunăstare și prosperitate. Specificul economiei românești impune
măsuri ferme și flexibile în același timp, deoarece rigurozitatea respectării dispozițiilor nu trebuie
să conducă la încetinirea ritmului dezvoltării economice și nici la scăderea nivelului de trai.
Elaborarea bugetului național presupune conformare în ceea ce înseamnă alinierea la legislația
europeană dar și luarea în calcul a condițiilor economice și sociale ale României.
Este evident că dispozițiile tratatului dezavantajează statele mai slab dezvoltate (în
condițiile în care state ca Germania și Franța au înregistrat deficite superioare plafonului de 3%,
anterior crizei din 2008), dar care în perioada de raportare au înregistrat creștere economică bazată
pe o politică de îndatorare. La polul opus, se situează state precum Spania și Irlanda care, până în
momentul apariției crizei, au avut deficite care se încadrau în limitele impuse dar au înregistrat
ulterior deficite peste parametrii admiși. Experiența și evoluția acestor state demonstrează că
România, prin creștere economică accelerată, trebuie să realizeze într-un interval scurt ceea ce alte
state au acumulat într-o perioadă mult mai mare. Statele dezvoltate au propus măsuri pentru
prevenția și corectarea deficitelor structurale și pentru sancționarea celor care nu se conformează
dispozițiilor comunitare.

155
 Regulile europene privind cheltuielile și deficitul bugetar au fost implementate și în
România,145ceea ce ne permite să opinăm că s-au făcut unii pași înainte. Trebuie precizat că
regulile europene contribuie la realizarea unui sistem fiscal echilibrat aliniat la normele europene,
dar poate avea și efecte negative în privința dezvoltării economice, dat fiind faptul că resursele
necesare pentru investiții nu pot fi asigurate în totalitate, mai ales în domeniile infrastructurii,
educației și sistemului sanitar.
Creșterea cheltuielilor bugetare trebuie să respecte regulile fiscale stabilite la nivel
european146, Comisia Europeană calculând rata de referință a creșterii PIB-ului pentru fiecare stat
membru, conform evoluției acestuia până la perioada de referință și determinând creșterea
potențială a acestuia pentru perioada următoare, aceasta actualizându-se semestrial, având la bază
obiectivele bugetare pe termen mediu. În ce privește statele care nu îndeplinesc obiectivul bugetar
pe termen mediu, creșterea cheltuielilor bugetare nu poate depăși rata minimă de referință a
creșterii PIB-ului potențial. În consecință, evoluția ratei de creștere a cheltuielilor bugetare trebuie
să fie în conexiune cu rata de referință a creșterii PIB-ului potențial. Nu se consideră încălcare a
regulilor bugetare, comparativ cu rata de referință a creșterii PIB-ului potențial, dacă aceasta se
produce în condițiile modificărilor legislative cu privire la majorarea veniturilor bugetare.
În ceea ce privește regula fiscală numerică cu privire la deficitul structural, aceasta se
consideră a fi îndeplinită în cazul în care valoarea deficitului ajustat ciclic are convergență spre
obiectivele bugetare pe termen mediu, conform calendarului de ajustare stabilit de Comisia
Europeană. Printr-o serie de elemente de cadru reglementar comunitar147 se prevede că
implementarea cadrelor bugetare trebuie să țină cont de regulile fiscale numerice în funcție de
specificul statelor membre, dar și de obiectivele bugetare ale Uniunii Europene. Încălcarea
regulilor fiscale numerice are drept consecință sancționarea statelor conform legislației europene.
În cazul în care deficitul structural de referință depășește procentul de 0,5% din PIB sau
este mai mare de 0,25% din PIB doi ani consecutivi, se activează mecanismul de corecție, măsurile
fiind aplicate atât global, cât și punctual pentru componentele care înregistrează abateri de la limita
admisă, cu excepția cazurilor de forță majoră, în care părțile sunt exonerate de răspundere.

145
Legea nr.69/2010 a responsabilității fiscal bugetare, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a
Guvernului nr.83/2014
146
Regulamentul nr.1466/97 al Consiliului UE cu privire la consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și
supravegherea și coordonarea politicilor economice
147
Directiva Consiliului Uniunii Europene nr.85/2011 privind cerințele referitoare la cadrele bugetare ale statelor
membre

156
 Legea nr.69/2010 privind responsabilitățile fiscal–bugetare, cu modificările și completările
ulterioare, reglementează restricțiile bugetare naționale. Cheltuielile de investiții nu pot fi
redistribuite pentru cheltuieli curente, excepția constituind-o proiectele finanțate din fonduri
externe nerambursabile, în limita a 20% din cheltuielile aferente investițiilor.
Politica fiscală a țării noastre trebuie să respecte legislația comunitară și națională, iar
strategiile elaborate să aibă în vedere condițiile economico - sociale și decalajele dintre România
și celelalte țări membre. În acest sens, un exemplu elocvent este faptul că, la sfârșitul anului 2015,
PIB-ul pe cap de locuitor a fost de circa 5100 euro, comparativ cu PIB –ul mediu pe cap de locuitor
de 23.400 euro la nivelul Uniunii Europene.

157
CAPITOLUL 4. EVAZIUNEA FISCALĂ - AMENINȚARE LA ADRESA
CONSOLIDĂRII BUGETELOR PUBLICE

4.1. Corelația sensibilă între legalitate și moralitate în ecuația fiscalității moderne

De multe ori atât în practica societală curentă, cât și într-o parte a literaturii de specialitate,
se face confuzie între evitarea plății taxelor către buget („tax avoidance„) și eludarea obligației de
a achita taxele datorate bugetului („tax evasion„). Ceea ce deosebește cele două tipuri de
comportament este raportarea la cadrul legal, una putându-se plasa în arealul legalității, cealaltă
fiind structural ilegală. Valorificarea portițelor prin care se poate minimiza obligația de plată a
taxelor se poate face pe calea apelării la metodele acceptate de către autoritățile fiscale. Rezultatele
se obțin prin accesarea posibilităților legale de deducere a anumitor impozite, reducerea bazei de
impozitare sau obținerea de amânări la plata impozitelor. Toate aceste facilități fiscale sunt
reglementate la nivel național prin intermediul codurilor fiscale și, la nivel internațional, pe calea
adoptării unor norme uniform acceptate, pe calea acordurilor bi sau multilaterale.
Pe de altă parte, evaziunea fiscală este o atitutudine prin care se eludează legislația în
vigoare fie prin neraportarea veniturilor impozabile, fie prin neplata taxelor și impozitelor datorate
bugetului de stat sau pe calea micșorării bazei de impozitare, prin includerea în execuțiile bugetare
a unor cheltuieli neefectuate sau a unora fictive. Evaziunea fiscală poate fi plasată la oricare dintre
nivelurile activităților economice sau sociale. Una dintre cele mai simple definiții a evaziunii
fiscale poate fi considerată cea în baza căreia aceasta este „ un act individual sau o practică
direcționată către evitarea plății taxelor sau impozitelor datorate„. Studiile de specialitate au
relevat faptul că evaziunea fiscală poate viza toate stadiile derulării unui act economic,
putându-se regăsi la nivelul impozitării veniturilor din activitatea de bază, la nivelul fiscalizării
veniturilor de natură salarială sau a taxelor de orice fel, datorate autorităților publice centrale sau
locale.
În legătură cu această problemă sensibilă s-au pronunțat mai mulți specialiști în domeniu,
aceștia studiind resorturile explicative ale fenomenului, cuantificând dimensiunile acestuia sau
făcând recomandări cu scopul de a se ajunge la ținerea sub control a acestui flagel al societății

158
moderne.148 Unii specialiști149 au abordat, pe lângă legalitatea comportamentului fiscal al actorilor
economici și dimensiunea etică a acestuia. Se atacă astfel funcția de responsabilitate socială a
organizației moderne și se pune accentul pe modul în care se raportează aceasta la principiile
guvernanței economice. Regăsim în literatură opinia conform căreia orice organizație caută să își
minimizeze volumul taxelor, apelând la un proces complex de planificare în domeniu, în care se
operează cu toate mecanismele și cu tot instrumentarul de care se poate dispune pentru a se
optimiza funcția de responsabilitate către societate.
La nivelul practicilor naționale și internaționale în materie, regăsim facilități fiscale
prevăzute expres în legislația de profil, deduceri la care apelează firmele, rabaturi proporționale cu
volumul activității desfășurate, exceptări de la plata taxelor, pentru anumite perioade de timp sau
în anumite circumstanțe macroeconomice. Folosirea efectivă a acestor instrumente a configurat o
anumită „zonă gri„ prin raportare la care se decide caracterul legal sau ilegal al comportamentului
antreprenorial. Diferitele experiențe specifice ale comportamentului corporatist în raport cu
cerințele politicii publice în domeniul fiscal au fost analizate de către experți în repetate rânduri,
ceea ce permite raportarea ideilor și a ipotezelor analitice la o bogată practică în materie. Unul
dintre aceștia150 susținea că „ atunci când plătitorii de taxe încearcă să găsească breșe în sistemele
fiscale cu scopul de a plăti mai puțin către buget, chiar dacă acest lucru este acceptabil din punct
de vedere al literei legii, din punctul de vedere al spiritului acesteia atitudinea trebuie considerată
incompatibilă„.
În acest capitol, am abordat atât comportamentul fiscal derogatoriu, prin raportare la
prevederile legale, cât și pe cel care poate fi etichetat ca eludare sau încălcare a prevederilor legale.
Foarte interesante s-au dovedit studiile care s-au ocupat de evaziunea fiscală specifică pentru
sectorul bancar151 dar și cele care au abordat paradisurile fiscale.
A devenit mai mult decât un truism faptul că eliminarea deplină a fenomenului de evaziune
fiscală este practic imposibilă și, din aceste motive, statele au căutat permanent conceperea unor
cadre reglementare și instrumentale prin care să ajungă la limitarea acestui fenomen. Definirea și

148
Dyreng, S.D., Hanlon, M., Maydew E.L., (2008), Long‐ Run Corporate Tax Avoidance, The Accounting
Review: January, Vol. 83, No. 1, p. 61-82.
149
Foster, P., Avoiding tax may be legal, but can it ever be ethical?, The Guardian, Retrieved 2016-03-17
150
Wenzel, M., (2002), The Impact of Outcome Orientation and Justice Concerns on Tax Compliance (PDF),
Journal of Applied Psychology: 4–5
151
Harari, M., Meinzer, M., Murphy, R., (2012), Financial Secrecy, Banks and the Big 4 Firms of
Accountants Tax Justice Network

159
combaterea evaziunii fiscale au constituit preocupări permanente ale specialiștilor în fiscalitate, la
nivelul literaturii și al practicii de profil regăsindu-se părerea că un astfel de comportament poate
fi considerat rezultanta firească a vulnerabilităților la nivelul cadrelor reglementare naționale și ale
normelor uniforme de conduită internaționale. La acestea, se poate adăuga cadrul metodologic
inadecvat, practicarea unei fiscalități împovărătoare dar și managementul defectuos al finanțelor
publice.
Realitățile macroeconomice concrete au demonstrat că toate aceste vulnerabilități, în planul
rigorii cadrului reglementar și al comportamentului actorilor instituționali, au contribuit la
favorizarea apariției și dezvoltării acestui fenomen. În tentativa de definire mai clară a fenomenului
evazionist, unii autori opinează că acesta se compune din „totalitatea procedeelor licite sau ilicite
cu ajutorul cărora cei interesați sustrag, în totalitate sau în parte, materia lor impozabilă
obligațiilor stabilite prin legile fiscale” .
Astfel, Carmen Corduneanu susține că evaziunea fiscală presupune „sustragerea
contribuabililor de la plata obligațiilor fiscale care le revin, în mod parțial sau total, utilizând
lacunele legislative sau recurgând la manevre ingenioase, în scopul ascunderii materiei
impozabile.”152 În fapt, evaziunea fiscală reprezintă plasarea comportamentului actorului
economic față de care s-a constituit o creanță bugetară, în afara cadrului legal conceput pentru a
guverna o astfel de relație între cele două categorii de actori societali.
Plasarea activităților unui actor economic în limitele prevăzute de legislația fiscală, în
ideea minimizării sumelor destinate achitării obligațiilor față de buget, este o activitate de mare
complexitate și sensibilitate. Din aceste rațiuni, îndeplinirea funcției de conformare în raport cu
obligațiile derivate din cadrul reglementar al locului unde figurează o organizație ca plătitor de
impozite, necesită un nivel ridicat de profesionalism și poate fi îndeplinită de experți calificați și
abili în domeniu. Din aceste considerente, se constată că o astfel de funcție poate fi exercitată cu
succes numai de către societățile de dimensiuni mari, cu un volum important de activități, care pot
avea specialiști în fiscalitate sau își permit să plătească servicii de factoring sau alte servicii
specializate prestate de companiile de audit financiar și fiscal. Contribuabilii cu venituri mai
modeste sau cei care nu au posibilitatea să disponibilizeze sumele necesare asistenței specializate,

152
Corduneanu, C., (1998), Sistemul fiscal în știința finanțelor, CODEX, București

160
de regulă, nu reușesc să se descurce prin hățișurile legislației fiscale volatile, sfârșind prin a fi
acuzați de fraudă.
Modelele de comportament fiscal, îndeosebi partea care se referă la adoptarea deciziei de
a plăti sau nu taxele și impozitele datorate, se înscriu în registrul analitic și metodologic al uneia
dintre următoarele teorii economice relevante, teorii puternic interconectate, fiecare fiind stadii
mai evoluate ale celor anterioare153: descurajarea economice, schimbului fiscal, influențele
sociale, tratamentul comparativ și a credibilitatea politică.
În logica descurajării economice,154 se prezumă că atitudinea plătitorilor de taxe este
influențată de nivelul taxelor, care îl face pe agentul fiscal să estimeze câștigurile obținute din
evaziunea fiscală, prin raportarea la nivelul și natura sancțiunilor la care este expus în cazul în care
nu își exercită atribuțiile de plătitor.
Adepții teoriei schimbului fiscal155 sugerează că existența anumitor cheltuieli ale bugetului
public poate motiva conformarea actorilor fiscali, autoritățile publice putând stimula achitarea
taxelor de către agenții fiscali, în cazul în care arată că din aceste venituri sunt furnizate bunuri
publice obtenabile de către cetățeni și firme într-o manieră eficientă și accesibilă. Alți autori156
susțin că nivelul de conformare fiscală sporește, pe măsură ce se accentuează percepția existenței
unor bunuri și servicii publice. Din această perspectivă, cea mai importantă preocupare a
plătitorilor de taxe și impozite vizează măsura în care, în schimbul plăților făcute la buget, vor
beneficia de rambursări, de tipul bunurilor și serviciilor oferite de societate. În această logică
analitică, fiscalitatea și furnizarea de bunuri publice se află într-o relație de parteneriat de un tip
aparte (cel al contractului social) între autoritatea publică și plătitorul de impozite.157
Adepții modelului influenței sociale158 postulează că un comportament centrat pe
conformarea în raport cu rigorile fiscalității poate fi afectat de normele și comportamentele sociale

153
Merima, A., Fjelstad,O-H., Sjursen, I.H., Factors affecting tax compliant attitude in Africa: Evidence from
Kenya, Tanzania, Uganda and South Africa, Chr.Michelsen Insitute Bergen, Norway
154
Allingham, M. G., Sandmo, A., (1972), Income tax evasion: a theoretical analysis, Journal of Public Economics,
1, 323‐ 338
155
Cowell, F. A., Gordon, J.P.F., (1988), Unwillingness to pay: Tax evasion and public good provision. Journal of
Public Economics 36, 305‐ 321; Tilly,(1992), C., Coercion, capital and European states: AD 990‐ 1992, Malden,
Massachusetts, Blackwell Publishers Inc.
156
Alm, J., McClelland, G.H., Schulze, (1992), W.D.,. Why do people pay taxes?, Journal of Public Economics, 48,
21‐ 38
157
Moore, M., Revenues, state formation, and the quality of governance in developing countries, International
Political Science Review, (2004), 25, 297‐ 319
158
Snavely, K., (1990), Governmental policies to reduce tax evasion: coerced behavior versus services
and values development, Policy Sciences, 23, 57‐ 72
161
ale indivizilor care compun un anumit grup societal. Se susține că „este rezonabil să se asume că
atitudinea umană față de fiscalitate este influențată de interacțiunile sociale, în mare măsură, la
fel ca alte forme de comportament„.
Susținătorii modelului tratamentului comparativ159 își fundamentează raționamentele pe
teoria echității susținând că, dacă se elimină discriminarea în ce privește tratamentul și se reduc
formele de inechitate, se va obține un nivel în creștere de conformare, în raport cu prevederile
legale în materie de fiscalitate.
Economiștii care s-au plasat în logica teoriei legitimității160 susțin că nivelul de conformare
față de reglementările fiscale este influențat de încrederea plătitorilor de impozite în politicile
guvernamentale și în autoritățile care le implementează. Ceea ce contează este credibilitatea
autorităților, instituțiilor publice, aranjamentelor sociale care trebuie să fie adecvate, juste și să
ofere garanții că se vor crea și disemina bunuri publice.

4.2. Determinanții comportamentului fiscal derogatoriu

O bună parte a studiilor dedicate acestui areal s-au focalizat asupra elementelor de natură
factorială care determină comportamentul fiscal al actorilor economici. În legătură cu acest aspect,
am putut consulta o bogată literatură de specialitate care mi-a permis să sesizez mai multe
perspective analitice și construcții metodologice de profil. Într-un articol161 am prezentat pe larg
acele forțe (factori) care generează și impulsionează evaziunea fiscală, licită sau ilicită.
Rădăcinile evaziunii fiscale sunt de sorginte istorică, fiind regăsibile în toate epocile și în
toate tipurile de regimuri politice, fie că vorbim de regimuri autoritare sau de regimuri cu grad
ridicat de democratism. Din această rațiune, devine interesant să se vadă și înțeleagă ce determină
un anumit comportament fiscal deviant de la regula conformării. Ceea ce deosebește societățile în
care se practică evaziunea fiscală nu este, în principal, sursa acestui comportament, ci metoda prin
care se combate fenomenul. Sensibilitatea apare atunci când trebuie să decidem dacă un anumit

159
McKerchar,M.,Evans,C., (2009), Sustaining growth in developing Economies through improved Taxpayer
compliance: Challenges for policy makers and revenue authorities. eJournal of Tax Research, 7, 171‐ 201
160
Tayler, T. R.,(2006), Psychological perspectives on legitimacy and legitimation, Annual Review of Psychology,
57, 375‐ 400, Kirchler, E., Hoelzl, E.,Wahl, I., (2008), Enforced versus voluntary tax compliance: The “slippery
slope” framework, Journal of Economic Psychology, 29, 210‐ 225
161
Acest pasaj a fost publicat în articolul - Amarița,A. – Evaziunea fiscală în România. Revista Română de
Statistică - Supliment nr. 1 / 2017

162
comportament este unul de adaptare la un cadru fiscal complex (derogându-se în limitele legii) sau
unul evazionist, la care se ajunge pe calea încălcării prevederilor fiscale.
În România, cele mai frecvente cazuri de evaziune fiscală au fost favorizate de numeroasele
facilități acordate de toate guvernele care s-au succedat după anul 1990, fără a exista o abordare
strategică, o filozofie fiscală unitară și un cadru legal coerent, riguros aplicat.
Așa cum s-a consacrat în practica economică, comportamentele de tip evaziv în plan fiscal
au evoluat în direcția eludării disciplinei fiscale, la care se atașează de regulă circumstanțe
agravante, care ar trebui combătute cu varii tipuri de măsuri sancționatorii (de drept civil sau de
drept penal).

4.3. Formele evaziunii fiscale

Evaziunea fiscală ilicită cunoaște o diversitate de forme, cele mai răspândite fiind:
“evaziunea comună, cea având acoperire juridică, evaziunea făcută prin apelarea la
contabilitatea inovativă şi evaziunea acoperită prin diverse metode de evaluare”.
La modul comun, evaziunea se realizează pe calea sustragerii actorului economic de la
achitarea creanțelor fiscale datorate entității publice pe teritoriul căreia este înregistrat sau este
rezident. De regulă, se apelează la eludarea obligației de întocmire și depunere a unor documente
sau prin cosmetizarea conținutului raportărilor fiscale. Cele mai frecvent utilizate astfel de practici
sunt:
- completarea unor declarații de impunere care nu conțin date reale;
- diminuarea bazelor de impozitare sau aplicarea unor niveluri mai reduse ale impozitelor;
- neînregistrarea unor venituri în evidențele contabile sau nefacturarea unor operațiuni
financiare, înregistrarea unor cheltuieli neefectuate pentru a se reduce nivelul veniturilor nete;
- derularea unor tranzacții care nu sunt conforme cu normele legale în vigoare sau a unor
operațiuni ilicite;
- neremunerarea adecvată a muncii prestate de către capitalul uman de care se dispune;
- efectuarea unor tranzacții de natură imobiliară care nu reflectă valoarea efectivă a acestora.
De multe ori, evaziunea fiscală se realizează prin interpretarea specifică (deseori
neconformă cu litera și spiritul actelor normative) a unor elemente de legislație economică. Se

163
apelează la escamotarea naturii, amplitudinii sau structurii unor activități economice, la încadrarea,
voit eronată, a unor operațiuni sau la prezentarea distorsionată a unor realități specifice.
Cele mai multe acțiuni încadrabile la evaziunea fiscală au la bază manipularea echilibrelor
contabile standard, folosirea unor tertipuri menite a disimula înregistrările contabile autentice,
adăugarea unor operațiuni sau a unor documente care să faciliteze fie creșterea volumului unor
chetuieli, fie micșorarea nivelului unor încasări. Scopul acestor malversațiuni este diminuarea
bazei de impozitare pentru a se minimiza plățile către bugetul public. Se mai apelează și la o serie
de mijloace „inovative„ de determinare a activelor patrimoniale, de estimare a nivelurilor
amortizării calculate și înregistrate pentru acestea, de constiture a unor preliminări sau provizioane
cu scopul vădit de a comuta, spre un orizont de timp mai îndepărtat, obligații fiscale aferente unui
anumit exercițiu financiar.
Analizele efectuate cu privire la fundamentele, anvergura și efectele de antrenare ale
acestui flagel societal au evidențiat realități diferite, în funcție de sectoarele de activitate supuse
radiografiei. S-a constatat că sunt anumite sectoare ale economiei în care se pot identifica cele mai
multe operațiuni de evaziune fiscală. Cei mai mulți experți au ajuns la concluzia că un mare volum
de operațiuni dolosive de acest tip sunt cantonabile în sfera comerțului cu bunuri și servicii. Nu se
situează mai prejos nici operațiunile economice aferente sectorului manufacturier, îndeosebi cele
din industriile moderne. În ultimii ani, fenomenul evaziunii a migrat și către sfera profesiilor
liberale, cazuri răsunătoare fiind aferente practicilor medicale, prestării de servicii specializate de
contabilitate, de arhitectură sau de avocatură.
Mai ales în ultimii ani, am asistat la o creștere a ingeniozității celor care și-au propus ca,
pe calea apelării la cele mai subversive tertipuri, să reducă la minimum sumele care trebuie să fie
direcționate către bugetele publice centrale sau locale. Din noianul de tertipuri la care apelează
evazioniștii fiscali, cele mai nocive pentru sănătatea climatului economic general și a celui de
afaceri, în special, se dovedesc a fi:
- apelarea excesivă la contabilitatea inovativă;
- înființarea unor companii care nu desfășoară activități economice efective, ci au ca singur
scop transferul veniturilor pentru a fi imposibil de localizat;
- utilizarea contabilității duble sau distrugerea unor documente contabile primare;
- folosirea unor filiale către care se direcționează o serie de tranzacții fictive;
- acordarea avansurilor pentru operațiuni economice care nu se derulează;

164
 - înregistrarea în cheltuieli a unor pierderi create artificial prin manipularea evidențelor
contabile.
Foarte multe operațiuni neconforme atât cu legislația fiscală consacrată, cât și cu etica în
afaceri sunt legate de fiscalizarea profiturilor înregistrate de către operatorii economici.
În ceea ce privește eludarea obligației de a plăti impozit asupra profiturilor, creativitatea
evazioniștilor fiscali este foarte mare, luând forme cum ar fi:
- diminuarea bazei de impozitare prin supralicitarea părții de cheltuieli și subdimensionarea
celei de venituri;
- folosirea legislației naționale și internaționale pentru a ascunde anumite venituri;
- înregistrarea în contabilitate a unor cheltuieli care depășesc limitele admise;
- aplicarea unor deduceri nereale sau cu mult peste nivelul admis de lege;
- apelarea la contabilități duale care permit escamotarea unor venituri.
În acest domeniu, organele fiscale par a fi pierdut competiția cu agenții fiscali, legislația,
oricât de modernă ar fi, rămânând mereu în urma creativității experților firmelor care și-au propus
să minimizeze plățile către bugetul public. De aceea, schimbarea scontată la nivelul logicii
economice dominante nu ar trebui așteptată doar de la modernizarea cadrului legislativ, trebuind
să se acționeze cu convingere în planul schimbărilor de natură comportamentală atât la nivelul
actorilor publici gestionari ai tabloului fiscal, cât și la cel al actorilor economici plătitori de
impozite și taxe.
Un domeniu în care se excelează în planul evaziunii fiscale este cel al colectării
impozitelor indirecte, îndeosebi a taxei asupra valorii adăugate (TVA). Sensibilitatea
operațională a acestui impozit agregat și deductibil, avansarea către lanțurile globale ale valorilor
în cadrul cărora este tot mai dificil să se stabilească cine este plătitorul de taxe și cine este exonerat
de acestea sau îndreptățit să obțină rambursarea lor, precum și creșterea frecvenței operațiunilor
comerciale transfrontaliere a făcut ca tabloul evazionist să fie unul foarte complex. Studiile și
rapoartele unor instituții publice naționale sau europene au relevat un tablou impresionant (prin
complexitatea, anvergura și ilegalitatea sa) în care regăsim un volum uriaș de malversațiuni foarte
greu de demonstrat argumentativ și de contracarat ca atare. Pot fi menționate aici forme ale
evaziunii fiscale cum ar fi:
- aplicarea derogatorie a regimului de colectare a taxei asupra valorii adăugate;
- exceptarea unor activități sau venituri care ar trebui impozitate;

165
 - solicitarea rambursării TVA pentru sume care nu au fost achitate niciodată;
- declararea unor operațiuni comerciale sinalagmatice drept acte de donație;
- neînregistrarea în contabilitate a tuturor operațiunilor ocazionate de derularea efectivă a
unor tranzacții economice.
Un teritoriu în care evaziunea fiscală a câștigat teren și a devenit un flagel greu de
contracarat este cel al impozitelor asupra veniturilor resurselor umane (îndeosebi al impozitării
veniturilor de natură salarială). Cu cât mobilitatea, intranațională și internațională, a forței de
muncă a crescut, cu atât a proliferat și evaziunea în acest domeniu. Ingeniozitatea experților în
resurse umane, dublată de cea a contabililor care lucrează la marile companii a căpătat niveluri de
neimaginat. În acest areal, formele cele mai virulente ale evaziunii sunt:
- aplicarea unei impresionante palete de deductibilități care eludează legislația în vigoare;
- operarea cu niveluri de impozitare situate cu mult în afara cadrului legal;
- întârzierea viramentelor referitoare la obligațiile către bugetul de stat sau al asigurărilor
sociale;
- aplicarea impozitelor asupra unor baze de impozitare mult diminuate;
- folosirea ilegală și exagerată a contractelor pe durată determinată în condițiile în care
angajatul prestează un număr mult mai mare de ore de muncă;
- apelarea la tot felul de tertipuri menite a transforma venituri de natură salarială în
contraprestații compensatorii sau în bonusuri neimpozabile.
Se mai apelează la încadrarea unui procent foarte mare din totalul angajaților în categorii care sunt
exonerate de fiscalitate sau în cazul cărora legislația prevede diverse tipuri de facilități fiscale.
Sunt de notorietate cazurile de beneficiari de facilități fiscale pe considerentul participării la acțiuni
revoluționare sau pe cel al încadrării cu grade de handicap a unor persoane care nu îndeplinesc
prevederile legale.
Un areal în care fiscalitatea derogatorie a făcut progrese, în ultimii ani, este cel conex cu
calcularea și plata accizelor. În acest sens, cele mai frecvente tehnici de fraudare a prevederilor
legale sunt următoarele:
- diminuarea dolosivă a bazei reale de impozitare;
- practicarea unor măsuri de diminuare a valorii vamale a bunurilor importate, apelând la
modalități inovative de interpretare a legislației care guvernează sediul materiei;

166
 - declararea incorectă a tipului de băutură alcoolică sau a concentrației acesteia pentru a fi
scutită de impozit sau pentru a se plăti un nivel mai redus al accizei;
- neevidențierea în evidențele contabile a obligației de plată a acestora;
- schimbarea frecventă a mărcii sau a denumirii comerciale a produselor pentru a se eluda
obligația de accizare.
Exemple specifice de forme de evaziune fiscală pot fi întâlnite în cazul tuturor activităților
economice. Ceea ce trebuie reținut din acest inventar neexhaustiv este certitudinea fenomenului
de evaziune, amplitudinea tot mai mare pe care o cunoaște acesta, diversitatea impresionantă a
formelor procesului de eludare a obligației de calcul și plată a creanțelor către bugetul public și
dificultatea contracarării acestui flagel. Metodele de combatere a acestui fenomen trebuie să aibă
la bază parteneriatul organismelor fiscale, schimbările de atitudine și colaborarea internațională.
Aceasta din urmă este singura cale prin care comportamentele evazioniste nu se pot menține, ca
urmare a delocalizării activităților dintr-un spațiu fiscal mai exigent către unul sau mai permisiv.
Această diversitate impresionantă a formelor pe care le poate lua comportamentul de tip
fiscal evaziv este una dinamică, modificându-se foarte repede și cunoscând aspecte particulare de
la o țară la alta. Analiza formelor de evaziune mi-a permis să mă raliez la definirea acestui fenomen
drept „sustragerea prin orice mijloace de la plata impozitelor, taxelor și a altor sume datorate
bugetelor de stat de către persoanele juridice, care realizează venituri impozabile, conform
reglementărilor fiscale”162 Realitatea economică actuală face ca, datorită amplitudinii, dinamicii
și diversității tipologice, fenomenul de evaziune fiscală să depășească definiția de dicționar, în
baza căreia conceptul reprezintă „sustragerea prin orice mijloace de la impunerea sau de la plata
impozitelor, taxelor, contribuțiilor și a altor sume datorate bugetului de stat, bugetelor locale,
bugetului asigurărilor sociale de stat și bugetelor fondurilor speciale, de către persoanele fizice
și persoanele juridice române sau străine, denumite contribuabili”163
Respectarea obligațiilor ce revin statelor membre ale Uniunii Europene, cu precădere a
celor din zona euro, presupune o preocupare permanentă a acestora pentru creșterea veniturilor și,
implicit, pentru diminuarea deficitului bugetar, în general și a celui structural, în special, în vederea
încadrării în limitele admise de dispozițiile care guvernează sediul acestei materii.

162
Dexonline.ro
163
Legeaz.net/dicționar - juridic

167
 În încercarea de a ține sub control un fenomen de o asemenea anvergură și de stăvilire a
deposedării bugetului de sursele sale legale de venituri, dar și irosirea de resurse bugetare pe calea
sifonării unora dintre cheltuielile prevăzute prin diversele acte normative, în ultimele decenii s-a
procedat frecvent la conturarea unui cadru legal și instituțional, modern și eficient. Pentru a se
încerca contracararea acestor atitudini dolosive, în țara noastră am asistat la modernizarea
cadrului legislativ de bază. 164
Modificările legislative definesc mai clar o serie de termeni,
precum: buget general consolidat, contribuabil, documente legale, formulare tipizate cu regim
special, utilizate în domeniul fiscal, obligații fiscale și operațiuni fictive. Se speră că prin definirea
mai exactă a acestor concepte, prin clarificarea drepturilor și responsabilităților fiecărui agent
economic, public sau privat, prin transparență și predictibilitate se va contribui la modificarea
comportamentului actorilor societali, se va diminua înclinația spre abuzuri, din partea autorităților
publice și spre evaziune, din partea plătitorilor de taxe. Documentul legal menționat a fost, la
rândul său actualizat și modernizat165 definindu-se mai clar componenta infracțională a unor
acțiuni sau inacțiuni, prevăzându-se sancțiunile aferente acestora.
Așa cum am mai arătat, literatura de specialitate a abordat delimitările conceptuale,
instrumentale și metodologice dintre evaziunea fiscală licită și cea ilicită. Ambele forme de
nevirare la bugetul public a creanțelor fiscale, stabilite în mod legal de autoritatea publică, pot
determina o serie de pierderi în planul bunăstării datorate nerealizării veniturilor bugetare
preconizate, ceea ce conduce la neefectuarea sau amânarea efectuării cheltuielilor cerute de
furnizarea unor bunuri sau servicii publice, fie la creșterea consumului anumitor produse care se
pot dovedi dăunătoare pentru sănătatea oamenilor sau pentru siguranța societală. Neaplicarea cu
rigurozitate maximă a politicii fiscale sau percepția agenților fiscali în direcția obținerii anumitor
derogări de la cadrul legal, poate conduce, în anumite circumstanțe și la intensificarea presiunilor
politice, a acțiunilor de „lobby” sau „advocacy” sau la descurajarea implementării unor măsuri
menite să inducă predictibilitate și credibilitate la nivelul guvernanței. Printre cele mai uzitate
modalități de evaziune fiscală licită, putem menționa: arbitrajul între nivelurile de fiscalitate
națională pe calea tranzacțiilor transfrontaliere, activitățile economice derulate de către turiști
(așa-zisul export intern), proliferarea activităților de tip duty-free şi tranzacții on line.

164
Legea nr.241/2005 pentru prevenirea și combaterea evaziunii fiscale, publicată în Monitorul Oficiul nr.672 din
27 mai 2005
165
OUG nr.54/2010 privind unele măsuri pentru combaterea evaziunii fiscale

168
 Evaziunea fiscală este un fenomen socio – economic grav, cu care se confruntă toate statele
lumii. În acest context, se caută soluții eficiente de eradicare dar, până în prezent, aceasta a rămas
deocamdată un deziderat, deși reprezintă calea sigură pentru însănătoșirea economiilor și pentru
asigurarea unei creșteri armonioase.
Consecințele negative ale evaziunii fiscale se răsfrâng în încasările la bugetul public, în
disfuncționalitățile mecanismului de funcționare a piețelor și, implicit, în nivelul de trai. Sunt mai
multe studii bine fundamentate din care rezultă că, în ultima perioadă, fenomenul eludării
obligațiilor față de bugetele publice s-a acutizat, ceea ce are efecte negative asupra echilibrelor
macroeconomice și a punerii în aplicare a unor strategii și politici publice moderne. S-a atras
atenția asupra faptului că, prin folosirea exagerată a formei juridice de societate cu răspundere
limitată (conform estimărilor ale experților BNR, acestea reprezintă peste 85% din totalul
entităților economice din România), s-au creat condiții pentru a se desfășura afaceri de dimensiuni
impresionante, în condițiile în care răspunderea pentru pierderile generate este una microscopică.
Situația a contribuit la apariția unui climat propice pentru infracțiuni cu consecințe nefaste atât în
domeniul economic, cât și pe plan social.
Nu a făcut obiectul cercetării de față, dar va reprezenta un domeniu de preocupare viitoare
pentru autorul acestei teze, interpretarea efectelor juridice ale evaziunii fiscale în conformitate cu
preceptele definitorii pentru dreptul comparat. Totuși, foarte pe scurt, în dreptul francez se face o
analiză detaliată a activităților al căror scop final este sustragerea de la impozitare, prin raportare
la legile fiscale. Frauda fiscală este o încălcare a legislației fiscale, iar evaziunea fiscală reprezintă
interpretarea favorabilă a dispozițiilor legale având drept obiectiv diminuarea veniturilor
impozabile. În sistemele de “common law” se face diferențierea între „evitarea fiscalizării“(tax
avoidance) și evaziunea fiscală (tax evasion). Evitarea fiscalizării, în sensul sistemelor de drept
anglo – saxon, se realizează prin eludarea prevederilor legale în materia dreptului fiscal, în timp
ce evaziunea fiscală se materializează prin nerespectarea dispozițiilor legislației fiscale. În dreptul
român, opiniile autorilor în această privință sunt divergente, unii pledând pentru o distincție între
evaziunea fiscală licită și evaziunea ilicită, în timp ce alții susțin că delimitarea tipurilor de
evaziune este lipsită de sens și nu derivă din interpretarea legislației fiscale.
Consider că delimitarea formelor de evaziune, din acest punct de vedere, este artificială,
deoarece eludarea legii este similară încălcării prevederilor legale, iar interpretarea favorabilă a
unei legi nu constituie încălcarea acesteia. Un principiu de drept spune că ceea ce nu este interzis,

169
este permis, iar consecința este că doar încălcarea dispozițiilor legale în privința legislației aferente,
indiferent de forma sub care se produce, aceasta constituie contravenție sau infracțiune, după caz.
Evaziunea fiscală la nivel internațional este favorizată de diversitatea reglementărilor
naționale, care pot genera o dublă impunere, ceea ce determină tendința contribuabililor de a căuta
soluții pentru încălcarea prevederilor legale. Evaziunea fiscală a găsit teren fertil în existența
zonelor libere din punct de vedere fiscal. În acest sens, “paradisurile fiscale” reprezintă enclave
teritoriale beneficiare de extraneitate vamală, care nu intră în sfera legislațiilor naționale și care nu
sunt interzise de lege. Efectul negativ pe care îl produc îl reprezintă spălarea banilor dobândiți
prin fraudă.
Cele mai frecvente metode de realizare a evaziunii internaționale sunt transferul profiturilor
către state cu impozitare redusă și scoaterea din țară a unor venituri obținute de societățile
comerciale. Factorii determinanți ai fenomenului evaziunii pot fi clasificați drept factori psiho –
sociali, economici și de ordin legislativ și administrativ.
Factorii psiho – sociali au la bază comportamentul contribuabililor și mediul social în care
aceștia își desfășoară activitatea. Factorii economici sunt generați de posibilitatea contribuabililor
de satisfacere a nevoilor din veniturile rămase, ulterior plății contribuțiilor către bugetul de stat.
Factorii de ordin legislativ și administrativ sunt legați de percepția contribuabililor despre
echitatea impozitelor, destinația acestora și modul de aplicare a prevederilor legale.
Evaziunea fiscală este generată de interferența tuturor categoriilor de factori care își pun
amprenta asupra peisajului economic existent la un moment dat.

4.4. Evaziunea fiscală licită și ilicită – valențe și limite

Unii autori166 au abordat fațetele aceleiași medalii (evaziunea fiscală legală și evaziunea
fiscală ilegală) prevalent din punctul de vedere al legislației aplicabile. Din această perspectivă,
evaziunea fiscală legală constă în exploatarea sistemului de impozitare pentru diminuarea
obligațiilor fiscale prin utilizarea unor mijloace care depășesc sfera legalității. Evaziunea fiscală
legală se realizează prin evitarea taxelor, având la bază tranzacții artificiale care generează avantaje
fiscale. Ingeniozitatea actorilor fiscali în găsirea de portițe prin care să își strecoare
comportamentul economic pentru a plăti impozite cât mai mici sau a nu plăti deloc astfel de

166
Tomoiaga, O., Evaziune fiscală licită vs. Evaziune fiscală ilicită, în http://www.contzilla.ro
170
obligații către bugetul public este extrem de mare. Numeroasele studii, care s-au ocupat de aceste
aspecte, au oferit o cazuistică impresionantă. Instanțele de judecată au fost nevoite să decidă în
direcția delimitării între preocuparea firească a actorilor economici de a calcula nivelul optim al
fiscalității și depășirea liniei de demarcație dintre acest comportament rațional și evaziunea fiscală.
Poate fi prezentat ca exemplară decizia unui judecător de la Curtea Supremă a Statelor
Unite care a scos în evidență abilitatea unor contribuabili în gestionarea afacerilor în scopul
reducerii taxelor, acțiunile acestora ajungând la limita legii, dar neîncălcând-o. Susținând că niciun
actor economic nu poate fi obligat să plătească o taxă mai mare decât aceea impusă de prevederile
legale, același om al legii a afirmat că „ taxele sunt creanțe obligatorii, nu drepturi de a decide dacă
se plătesc sau nu”.
În practică, diferența dintre noțiunea de evaziune fiscală licită și evaziune fiscală ilicită este
o chestiune dificilă, complexitatea peisajului reglementar național și internațional făcând posibilă
identificarea unor tertipuri care permit escamotarea, considerată licită, a datoriei de a plăti anumite
taxe. De exemplu, în Marea Britanie este permis ca rezidenții să beneficieze de scutire de taxe
pentru veniturile “offshore”. Practicile de evaziune fiscală legală se mai concretizează și prin
deduceri fiscale, schimbarea structurii de afaceri sau în stabilirea “companiilor offshore” într-un
paradis fiscal.
Unul dintre departamentele aflate în subordinea guvernului britanic care coordonează
colectarea taxelor167, a prezentat într-un raport practicile de sustragere de la plata acestor obligații,
conform legislației în vigoare, postulând că “o mică minoritate din populație încalcă regulile, prin
evitarea sau eludarea în mod deliberat a taxelor și vom acționa ferm pentru a amenda aceste
persoane”.
Evaziunea fiscală se poate realiza și prin sustragerea de la plata impozitelor în mod ilegal,
ceea ce se realizează prin denaturarea sau ascunderea situației reale a afacerilor față de autoritățile
fiscale.
În anul 2012, Her Majesty Revenue & Customs (HMRC) a anunțat că va urmări
persoanele fizice și juridice suspectate de evaziune fiscală, pedepsirea acestora urmând a se face
prin sancțiuni financiare și condamnări penale. O excepție o constituie Elveția, stat în care acte,
tratate drept cazuri de evaziune fiscală în alte state, sunt considerate cazuri civile. Adepții

167
Her Majesty Revenue & Customs (HMRC)

171
delimitării evaziunii fiscale, în licită și ilicită, apreciază că evaziunea este similară cu frauda în
cazul în care se probează internaționalitatea faptelor care generează acest fenomen.
Cercetarea efectuată, la care am adăugat diagnoza asupra conținutului cadrului reglementar
de profil din România, a relevat obligativitatea corelării elementelor de cadru legal, numai astfel
putându-se spera să ajungem la un nivel acceptabil de prevenire și combatere a evaziunii fiscale.168
Respectarea prevederilor Legii nr.82/1991, ale Codului fiscal și Codului de procedură
fiscală este obligatorie pentru toate instituțiile publice și societățile care își desfășoară activitatea
în România. În sensul celor de mai sus constituie contravenții următoarele fapte :
“Încălcarea acestor dispoziții, prin înregistrări eronate sau omisiunea acestora, favorizează
fenomenul de evaziune fiscală, iar orice acte și fapte de natură să distorsioneze reflectarea reală a
datelor contabile se sancționează potrivit dispozițiilor Codului penal, ale Codului de procedură
penală și ale tuturor actelor normative incidente.”

4.5 Analiza dimensiunii cazuistice a evaziunii fiscale

Dincolo de dimensiunea conceptuală și metodologică, dezvoltate pe larg în literatura de

specialitate, pentru corecta înțelegere a fenomenului evaziunii fiscale este necesară surprinderea
situațiilor concrete la care conduce comportamentul diverșilor actori participanți la jocul
macroeconomic modern. De aceea, în continuare am procedat la analizarea unor fațele practic-
aplicative ale fenomenului supus radiografierii.

4.5.1. Analiza componentei contabile a evaziunii fiscale

O astfel de fațetă este cea conexă cu raportarea activității agenților economici la preceptele
cuprinse în legislația din domeniul contabilității. În temeiul art.1, alin.(1) din Legea nr. 82/1991,
„societăţile comerciale, societăţile/companiile naţionale, regiile autonome, institutele naţionale
de cercetare-dezvoltare, societăţile cooperatiste şi celelalte persoane juridice au obligaţia să
organizeze şi să conducă contabilitatea financiară, potrivit prezentei legi.”169

168
Sunt necesare și congruențe inteligente între prevederile Legii nr.82/1991 (Legea contabilității) și Codului
fiscal/Codului de procedură fiscală, în care sunt stabilite faptele considerate contravenții
169
Legea nr.82/24.12.1991, republicată în Monitorul Oficial nr.454/18.06.2008

172
 În art.2, alin.(1) din același act normativ, este definit conceptul de contabilitate,
punându-se accentul pe rolul acestei activități de evaluare, cuantificare, administrare și control al
activelor de natură patrimonială și pe importanța acestei profesii, la nivelul procesului de
„înregistrare cronologică și sistematică, prelucrare, publicarea și păstrarea informațiilor cu
privire la poziția financiară, performanța financiară și alte informații referitoare la activitatea
desfășurată atât pentru cerințele interne ale acestora, cât și în relațiile cu investitorii prezenți și
potențiali, creditorii financiari și comerciali, clienții, instituțiile publice și alți utilizatori.”
Organizarea contabilităţii se efectuează în compartimente specializate, acestea având obligaţia
de a completa o serie de documente contabile de bază (Registrul-jurnal, Registrul-inventar şi
Cartea mare). Operaţiunile economico-financiare efectuate sunt consemnate în documente
primare, acestea reprezentând fundamentul documentar al înregistrărilor în contabilitate, pe baza
faptului că se acceptă ideea că documentele menționate anterior sunt acceptate drept documente
justificative.170
Legea contabilităţii stipulează că documentelele justificative şi înregistrările în
contabilitate angajează răspunderea persoanelor care le întocmesc, vizează şi aprobă, întreaga
responsabilitate căzând în sarcina administratorilor, ordonatorilor de credite sau a altor persoane
abilitate să gestioneze patrimoniul. În acest context, legea precizează că deţinerea de valori
materiale şi băneşti, drepturile şi obligaţiile patrimoniale, precum şi efectuarea de operaţiuni
patrimoniale impun obligaţia înregistrării acestora în contabilitate.
Acest act normativ important171 prevede că „efectuarea cu bună ştiinţă de înregistrări
inexacte, precum şi omisiunea cu ştiinţă a înregistrărilor în contabilitate, având drept consecinţă
denaturarea veniturilor, cheltuielilor, rezultatelor financiare, precum şi a elementelor de activ şi
de pasiv ce se reflectă în bilanţ, constituie infracţiunea de fals intelectual şi se pedepseşte conform
legii.”
Infracţiunea de fals intelectual, privind înregistrarea inexactă sau omisiunea cu ştiinţă a
înregistrărilor în contabilitate, se încadrează în prevederile art.289 din Codul Penal, care
stipulează că “falsificarea unui înscris oficial cu prilejul întocmirii acestuia, de către un funcţionar
aflat în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, prin atestarea unor fapte sau împrejurări

170
Voicu,C., Boroi, A., Sandu, F., Molnar, I., (2003), Drept penal al afacerilor, Ediţia a II-a, Ed.All Beck,
Bucureşti, p.134-140
171
Legea nr.82/1991

173
necorespunzătoare adevărului ori prin omisiunea cu ştiinţă de a insera unele date sau împrejurări,
se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani. Tentativa se pedepseşte, de asemenea.”172
În ceea ce priveşte autorităţile abilitate în aplicarea legii, acestea sunt persoanele cu
atribuţii de control financiar şi alte persoane împuternicite de Ministerul Finanţelor Publice. Cu
privire la elementele constitutive ale infracţiunilor prevăzute în Legea nr 82/1991, mai trebuie
precizat că obiectul juridic special îl constituie relaţiile sociale care asigură autenticitatea şi
încrederea care trebuie să stea la baza conţinutului documentelor oficiale.
Documentele contabile oficiale, asupra cărora se exercită acţiunea sau inacţiunea
făptuitorului, constituie obiectul material al infracţiunii. Subiectul activ îl reprezintă societăţile
comerciale, instituţiile publice, regiile autonome şi toate persoanele fizice şi juridice care deţin
calitatea de comerciant şi, pe cale de consecinţă, au obligaţia de a organiza contabilitatea proprie.
Subiectul pasiv îl constituie persoanele fizice şi juridice, de cele mai multe ori statul, care sunt
prejudiciate prin infracţiunea de fals intelectual.
În ceea ce priveşte latura obiectivă, elementul material este realizat prin acţiunea de
efectuare a unor înregistrări inexacte sau prin inacţiune, respectiv aceea de omitere cu ştiinţă a
înregistrărilor în contabilitate.
Consecinţa acţiunilor menţionate este denaturarea rezultatelor financiare şi a elementelor
de activ şi pasiv reflectate în bilanţul contabil. Infracţiunea presupune înregistrarea totală sau
parţială în contabilitate a unor date şi fapte neadevărate. În ceea ce priveşte inacţiunea prin care se
omite înregistrarea în contabilitate a unor date, aceasta se referă fie la documentele primare, fie la
registrele contabile. Urmarea imediată a infracţiunii este denaturarea cheltuielilor, veniturilor,
rezultatelor financiare şi elementelor de activ şi pasiv reflectate în bilanţul contabil.
Legătura de cauzalitate între faptă şi urmarea sa nu este prevăzută în lege, organelor judiciare
revenindu-le rolul de stabilire a acesteia. Referitor la latura subiectivă, trebuie menţionat că forma
de vinovăţie poate fi intenţia, directă sau indirectă, în acest scop legiuitorul folosind expresia “cu
ştiinţă” în definirea falsului intelectual. Consumarea infracţiunii se produce în momentul
desăvârşirii faptei, sub cele două forme : efectuarea de înregistrări inexacte sau omiterea
înregistrării în contabilitate a operaţiunilor patrimoniale. În ceea ce priveşte sancţiunea, aşa cum
s-a precizat anterior, infracţiunea se sancţionează cu închisoare, de la 6 luni la 5 ani, acţiunea

172
Codul Penal al României republicat în Monitorul Oficial nr.65/16.04.1997

174
penală se pune în mişcare din oficiu, urmărirea penală este efectuată de organele de cercetare
penală, iar judecarea ei este de competenţa instanţelor judecătoreşti.
După revoluţia din 1989, prin apariţia unui număr foarte mare de societăţi comerciale şi,
în special, de societăţi cu răspundere limitată, a crescut vertiginos şi numărul de infracţiuni în
domeniul afacerilor.
În ceea ce priveşte practica judiciară, este de semnalat faptul că aceasta nu a fost unitară în
ceea ce priveşte încadrarea juridică a manoperelor de falsificare a documentelor emise de
societăţile comerciale cu capital de stat sau cu capital privat, oscilându-se între infracţiunea de fals
intelectual, prevăzută în art.289 din Codul Penal, şi infracţiunea de fals în înscrisuri sub
semnătură privată, prevăzută în art.290 din Codul Penal.173
În cele ce urmează, voi prezenta câteva speţe relevante de infracţiuni, în spiritul Legii
nr.82/1991.
Un distribuitor de mărfuri a fost condamnat, în temeiul art.289 şi 291 din Codul Penal,
pentru infracţiunile de fals intelectual şi uz de fals pentru că a falsificat şase chitanţe emise
clienţilor, înscriind sume diferite de cele înregistrate în exemplarele predate la Serviciul
Contabilitate.174 Tribunalul Hunedoara a schimbat încadrarea juridică în infracţiune de fals în
înscrisuri sub semnătură privată, în temeiul art.290 din Codul Penal, considerând că documentele
falsificate nu sunt înscrisuri oficiale.175 Aceeaşi decizie a fost dată şi de Curtea de Apel Alba
Iulia.176
O situaţie similară a fost şi în cazul administratorului unei societăţi cu răspundere limitată,
care a înregistrat date false în borderourile de achiziţie a porumbului de la populaţie. Judecătoria
Focşani l-a condamnat pentru infracţiunea de fals intelectual şi uz de fals,177 iar Tribunalul
Vrancea a menţinut încadrarea juridică178, dar Curtea de Apel Galaţi a schimbat încadrarea în
infracţiune de fals în înscrisuri sub semnătură privată.179 Încadrarea în art.290, din Codul Penal, a
fost motivată prin modul în care este definit înscrisul oficial în art.150.

173
Medeanu, T., Fals în înscrisuri ale societăţilor comerciale, în Revista de Drept Penal nr.3/2001, p.130-132
174
J.Deva, s.pen.1009/1999, nepublicată
175
T.Hunedoara, d.pen.1037/1999, nepublicată
176
C. de Apel Alba Iulia, d.pen.1045/1999, nepublicată
177
J.Focşani, s.pen.569/1998, nepublicată
178
T.Vrancea, d.pen.608/1998, nepublicată
179
C.de Apel Galaţi, d. pen.977-1998

175
 Tribunalul Iaşi a condamnat un administrator al unei societăţi cu răspundere limitată, în
temeiul art.289 din Codul Penal, pentru infracţiunea prin care a înregistrat în facturi o cantitate
mai mică de marfă decât cea livrată,180 soluţia fiind menţinută de Curtea de Apel Iaşi181 şi de Curtea
Supremă de Justiţie.182 Prin rechizitoriul Parchetului de pe lângă Judecătoria Mediaş, inculpatul a
fost trimis în judecată pentru concurs de infracţiuni, în temeiul art.289 din Codul Penal (fals
intelectual) şi art.13 din Legea nr.87/1994 (evaziune fiscală).183 În calitate de asociat unic la
S.C.MEDIBON S.R.L. Mediaş, în perioada iulie-august 1996, a înregistrat în contabilitatea
societăţii două facturi nereale, consecinţa fiind denaturarea rezultatelor financiare, iar, în anul
1997, nu a înregistrat 18 facturi de producţie şi 6 carnete de facturi în scopul diminuării impozitelor
datorate bugetului de stat. Judecătoria Mediaş a condamnat inculpatul la 7 luni închisoare, în
temeiul art.40 din Legea nr.82/1991, raportat la art.289, din Codul Penal şi la 1 an şi 2 luni
închisoare, în baza art.13 din Legea nr.87/1994, urmând ca inculpatul să execute pedeapsa de 1 an
şi 2 luni închisoare. La apelarea sentinţei, Tribunalul Sibiu a dispus, prin decizia nr.42/2001,
schimbarea încadrării juridice, raportând art.40, din Legea nr.82/1991, la art.290, din Codul Penal.
Instanţa a motivat că actele emise de alte societăţi, decât cele prevăzute în art.145 din Codul Penal
(instituţii publice), nu pot fi considerate înscrisuri oficiale; de asemenea, s-a apreciat că Legea
nr.82/1991 nu mai este de actualitate, deoarece noţiunea de înscris oficial s-a modificat ulterior,
prin Legea nr.140/1996 privind modificarea Codului Penal.
În dosarul 909/P/1996 al Parchetului de pe lângă Tribunalul Cluj, inculpata a fost trimisă
în judecată pentru comiterea infracţiunii de fals în înscrisuri sub semnătură privată (art.290 C.pen.),
fals intelectual (art.40 din Legea nr.82/1991) şi folosirea bunurilor societăţii în interes personal.184
În calitate de administrator al unei societăţi cu răspundere limitată, inculpata a ridicat sume de bani
din casieria societăţii cu titlu de avansuri spre decontare, dar le-a utilizat în interes personal. Pentru
justificarea avansurilor s-au folosit documente justificative false (bilete de transport pentru
deplasări în interesul societăţii, majorarea fictivă a sumelor plătite de societate pentru
achiziţionarea unor mijloace fixe, dispoziţii de plată prin care se justifică în fals restituirea unor
sume de bani cu care un asociat creditase societatea).

180
T.Iaşi, s.pen.191/1997, nepublicată
181
C. de Apel Iaşi, d.pen.54/1998, nepublicată
182
C.S.J. s.pen., d.153/1999, nepublicată
183
Lascu, L.,C., Legea contabilităţii. Fals intelectual, în Revista de Drept Penal nr.4/2001,
p.129-130
184
Balaban, C, Societăţi comerciale. Infracţiuni, în Revista de Drept Penal nr.2/2003, p.145

176
 Într-o altă speţă, inculpatul era administrator la o societate comercială, care avea în obiectul
de activitate şi transporturile rutiere de mărfuri. Ca reprezentant al societăţii, inculpatul a încheiat
un contract de vânzare-cumpărare cu o firmă olandeză pentru achiziţionarea a 10 autoturisme,
valoarea contractului fiind de 2.437.914 DM, plata urmând să se facă prin achitarea unui avans de
15% prin virament, imediat după semnarea contractului, iar diferenţa ulterior. Pentru plata
avansului, administratorul a încheiat un contract de credit cu BANKCOOP pentru suma de 448.980
DM, iar ulterior un alt contract de credit cu aceeaşi bancă, în valoare de 2.170.658 DM. Într-o
primă etapă, inculpatul a virat în contul societăţii olandeze avansul de 15%. Ulterior, societatea
olandeză a acordat societăţii române un discount de 8% (155.470 DM). Conform înţelegerii, suma
de 30.000 DM a fost primită de inculpat în numerar, iar diferenţa a fost virată într-un cont personal,
inculpatul folosind întreaga sumă în interes personal. În temeiul art.100, lit.b din Regulamentul de
aplicare a Legii nr.82/1991, sumele obţinute prin sconturi financiare sunt venituri ale societăţii şi
se înregistrează în contabilitate. Inculpatul a fost condamnat, prin decizia nr.486/1999 a Curţii de
Apel Cluj, pentru concurs de infracţiuni : folosire ilicită a bunurilor societăţii (art.194 pct.5 din
Legea nr.31/1990), fals intelectual (art.40 din Legea nr.82/1991) şi evaziune fiscală (art.13 din
Legea nr.87/1994).
Într-o altă speţă, inculpata a fost condamnată pentru comiterea infracţiunilor de fals
material în înscrisuri oficiale (art.288, alin.2 Codul Penal (CP), de fals intelectual (art.289 CP) şi
de uz de fals (art.291 CP), cu aplicarea art.41 alin.2 şi art.33 lit.a din CP185 În calitate de achizitoare
la S.C.Plafar S.A.Zalău, inculpata a înscris în borderourile de achiziţii cantităţi mai mici decât cele
predate de culegători, iar pentru plusurile astfel create a întocmit borderouri fictive de achiziţie,
falsificând semnăturile predătorilor şi însuşindu-şi sumele de bani aferente. Actele falsificate au
fost depuse la Serv.Contabilitate al societăţii pentru justificarea plăţilor efectuate. Curtea de Apel
Cluj, prin d.pen.544/R/1999, a motivat că, potrivit art.150 alin.2 CP, “înscris oficial “ este orice
înscris care emană de la o unitate dintre cele la care se referă art.145 sau care aparţin unei asemenea
unităţi. Noţiunea de “public”, definită prin art.145 CP, se referă la autorităţile, instituţiile şi
serviciile publice sau de interes public. Având în vedere că inculpata era salariata unei societăţi
comerciale, care nu se încadrează în niciuna din categoriile respective, actele falsificate nu pot
avea un caracter de înscris oficial. Prin urmare, faptele inculpatei nu se incadrează în prevederile
art.288 şi art.289. Conform motivaţiei Curţii de Apel Cluj, faptele inculpatei constituie o unică

185
Revista de Drept Penal nr.3/2000, p.157

177
infracţiune continuată de fals în înscrisuri sub semnătură privată, care se încadrează în prevederile
art.290, cu aplicarea art.41 alin.2 CP, în a cărui latură obiectivă intră şi folosirea înscrisurilor
falsificate, Curtea dispunând schimbarea încadrării juridice a faptelor.
Într-un alt caz, Curtea de Apel Bucureşti a decis (s.I pen., d.161/1997) că actul normativ,
prin care se sancționează evaziunea fiscală, deși adoptat ulterior săvârşirii faptelor nu exclude
caracterul infracţional al acestora (neînregistrarea în contabilitate de către administratorul unei
societăţi cu răspundere limitată a mai multor facturi şi neachitarea datoriilor către bugetul de stat)
deoarece infracţiunea se incadrează în prevederile art.40 din Legea nr.82/1991, care era în vigoare
la data comiterii faptelor.186 Patronul unei societăţi comerciale a omis, în mod repetat,
înregistrarea, în registrele contabile, a unei cantităţi de 10 tone azotat de amoniu, comiţând
infracţiunea de fals intelectual prevăzută în Legea contabilităţii, raportat la art.289 C.pen., cu
aplicarea art.41 alin.2, CP187 Prin hotărârile primei instanţe şi instanţei de apel s-a decis că falsul
intelectual constă în omiterea înregistrării în evidenţele contabile a unei cantităţi totale de 26 tone
de azotat de amoniu. În realitate, administratorul avea obligaţia de a înregistra numai 10 tone,
diferenţa fiind livrată pe numele său. Deși diferenţa dintre cantitatea pe care patronul trebuia să o
înregistreze în evidenţele contabile şi aceea pe care cele două instanţe au hotărât că ar fi trebuit să
o înregistreze a fost nerelevantă, indiferent de cantitate, infracţiunea de fals intelectual şi pedeapsa
corelativă sunt aceleaşi.
Într-o altă speţă, inculpatul a fost judecat pentru săvârşirea infracţiunii prevăzute în Legea
nr.82/1991 deoarece a înregistrat în contabilitate o singură chitanţă, din cele şapte, privind plata
transporturilor efectuate de asociaţia sa familială.188 Instanţa de fond a achitat inculpatul,
considerând că infracţiunea a fost anterioară întocmirii bilanţului contabil iar, la sfârşitul anului,
inculpatul nu mai avea posibilitatea să înregistreze cele şase chitanţe deoarece acestea fuseseră
ridicate de organele de control, anterior întocmirii bilanţului contabil. Apelul procurorului a avut
în vedere că infracţiunea prevăzută în Legea nr.82/1991 nu se referă numai la omisiunile din
bilanţul contabil, ci la toate înregistrările contabile, inclusiv la cele anterioare încheierii bilanţului.
Omiterea cu ştiinţă a înregistrării celor şase chitanţe a denaturat veniturile asociaţiei şi, pe cale de
consecinţă, a diminuat impozitul pe profit datorat bugetului de stat.

186
Revista de Drept Penal nr.1/1998, p.136
187
Revista de Drept Penal nr.2/1995, p.145-146
188
Revista Dreptul nr.1/1998, p.123

178
 Administratorul unei societăţi comerciale a introdus mărfuri în unitate omiţând, cu ştiinţă,
să întocmească acte de recepţie.189 Ulterior, mărfurile au fost comercializate depăşindu-se limita
maximă de adaos comercial.
Într-un alt caz, inculpatul a introdus în ţară cartuşe de ţigări folosind documente vamale
false. Diferenţa neînregistrată la vamă nu a fost înregistrată în registrele contabile ale firmei,
inculpatul utilizând documente false pentru comercializarea mărfurilor.
În aceste ultime exemple, sentinţele date de Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti (Sentința
penală (SP) nr.298/1995, nepublicată şi SP nr.361/1995, nepublicată) au avut în vedere că faptele
săvârşite întrunesc elementele constitutive ale infracţiunilor prevăzute în Legea nr.82/1991, cu
referire la art.289 CP.
Din exemplele prezentate, rezultă că, în practica judiciară, sentinţele au fost de multe ori
diferite pentru infracţiunile prevăzute în Legea nr.82/1991, opinii divergente existând uneori şi în
doctrină. Încadrarea juridică a infracţiunilor prevăzute în Legea nr.82/1991 provoacă unele
controverse.190 În art.43, din Legea nr.82/1991 republicată sunt detaliate elementele constitutive
ale infracţiunii iar, în ceea ce priveşte pedeapsa, se face trimitere la art.289 CP Legea contabilităţii
nu se referă la falsificarea unui înscris oficial şi nu face deosebire între funcţionarii care, cu ştiinţă,
înregistrează date inexacte sau omit înregistrări, fapte care conduc la denaturarea veniturilor,
cheltuielilor, rezultatelor financiare şi elementelor patrimoniale reflectate în bilanţul contabil.
Textul de lege prevede că infracţiunile săvârşite pot fi comise atât la autorităţile publice,
cât şi la agenţii economici privaţi, subiectul infracţiunii putând fi orice persoană, fără să se prevadă
o calitate anume. În literatura de specialitate, într-o opinie s-a susţinut că infracţiunea prevăzută
de Legea contabilităţii este diferită de aceea prevăzută în art.289 din Codul Penal. 191 Obiectul
material al infracţiunii prevăzute de Legea nr.82/1991 presupune existenţa unor documente
contabile, în timp ce art.289 CP face referire la un înscris oficial, aşa cum este definit prin art.150
alin.2 CP. În privinţa subiectului activ al infracţiunii, acesta poate fi orice persoană fizică
împuternicită să ţină contabilitatea, în cazul art.43, din Legea nr.82/1991 şi orice funcţionar, în
cazul art.289 CP. Având în vedere deosebirile prezentate, autorii consideră că infracţiunile
săvârşite prin înregistrarea inexactă sau omiterea cu ştiinţă a înregistrării în documentele contabile

189
Voicu, C., Boroi, A., Sandu, F., Molnar, I., op.cit., p.140
190
Staiu, I., Infracţiunea de fals în înscrisuri sub semnătură privată, în Revista de Drept Penal nr.1/2005, p.88-91
191
Ungureanu, A., Ciopraga,A., (1996), Dispoziţii din legi speciale române, vol.III, Ed.Lumina Lex, Bucureşti,
p.40

179
se încadrează la art.290 CP. Majoritatea autorilor consideră că art.43, din Legea contabilităţii
republicată, conţine o incriminare de sine stătătoare, aceasta conţinând descrierea completă a
elementelor constitutive ale infracţiunii. Autorii consideră că, prin norma de trimitere, legiuitorul
a intenţionat să stabilească limitele pedepselor infracţiunilor la Legea nr.82/1991 la nivelul celor
prevăzute de art.289 CP. Concluzia acestei interpretări este că aplicarea art.290 CP este incorectă,
infracţiunile prevăzute de Legea contabilităţii trebuie să fie sancţionate conform prevederilor
art.289 CP.
Legea nr.140/1996 a modificat conţinutul art.140, stabilind că “prin termenul public se
înţelege tot ce priveşte autorităţile publice, instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane
juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică,
serviciile de interes public, precum şi bunurile de orice fel, care, potrivit legii, sunt de interes
public.”192 Conform prevederilor articolului, se poate interpreta că legiuitorul a intenţionat ca prin
expresia “instituţiile sau alte persoane juridice de interes public” să nominalizeze şi societăţile
comerciale. Deşi “interesul public” nu este definit de nicio ramură de drept, se prezumă că
societăţile comerciale sunt de interes public, din momentul autorizării lor.

4.5.2. Evaziunea fiscală în România

Subiectul evaziune fiscală s-a dovedit deosebit de incitant atât pentru nivelurile legislative
și guvernamentale, cât și pentru mediul jurisdicțional, academic dar și pentru societatea civilă.
Efervescența dezbaterilor cu această temă a fost alimentată și de incongruențele definitorii pentru
cadrul reglementar din țara noastră, unul incoerent, neclar și schimbat permanent, dar și de
vulnerabilitățile legislației secundare, ale instrucțiunilor de aplicare, deciziilor guvernamentale și
ordinelor de miniștri adoptate cu întârziere sau neadoptate niciodată.193
Într-un studiu ale cărui rezultate au fost publicate ca parte a valorificării rezultatelor
cercetării, subliniam faptul că “ în condițiile în care schimburile comerciale ale țării noastre au
crescut substanțial, în special după aderarea sa la Uniunea Europeană, fenomenul de evaziune
fiscală s-a extins, persoanele fizice și juridice diversificând mijloacele de eludare a legislației

192
Medeanu, T., op.cit., p.130-132
193
Evaziunea fiscală în România în http://www.scritub.com

180
fiscale”. 194
În acest context, evaziunea fiscală a dobândit o dimensiune apreciată de unii experți
naționali, dar și de organismele internaționale, ca foarte mare în raport cu potențialul și structura
economiei românești. Acest fenomen îngrijorător, cu impact economic negativ, preocupă în
prezent tot mai mult specialiștii din țara noastră, studiile acestora având în vedere, în principal,
elaborarea unei legislații flexibile și eficiente, cu scopul eliminării efectelor nocive ale evaziunii
fiscale.
Mărimea veniturilor publice, raportate la PIB, situează România pe penultimul loc în
Uniunea Europeană, acestea reprezentând doar 32,7% din PIB, comparativ cu media UE de 45,7%.
Veniturile publice, relativ reduse, colectate de stat nu reprezintă efectul nivelurilor reduse ale
fiscalității agregate ci, mai degrabă, gradului scăzut de colectare a impozitelor și taxelor ca urmare
a accentuării fenomenului de evaziune fiscală, cu influență negativă asupra bugetului național.
Am prezentat anterior determinanții de bază ai unui comportament reactiv față de creanțele
pe care și le constituie statul prin intermediul taxelor și impozitelor. Au rezultat, pe baza literaturii
de specialitate, o serie de corelații și cauzalități interesante de care ar trebui să se țină seama în
procesul de proiectare și operaționalizare a sistemului fiscal al unei țări. În România, este mai mult
decât evident că evaziunea fiscală este, de multe ori, rezultatul creșterii substanțiale a impozitelor,
ceea ce determină contribuabilii să caute soluții de diminuare a obligațiilor față de buget. În acest
sens, pentru respectarea legalității și creșterea veniturilor din taxe și impozite, guvernele trebuie
să găsească strategii și să elaboreze o legislație adecvată cu scopul de a crește veniturile bugetare.
Economistul american Arthur Laffer a propus un model de optimizare a veniturilor
bugetului de stat, astfel încât contribuabilii să nu resimtă efecte negative asupra profitului și
nivelului de trai.195 „Curba lui Laffer” arată că, la niveluri mai scăzute de impozitare veniturile
colectate cresc mai rapid. Astfel, în măsura în care rata de impozitare crește, venitul crește, dar cu
o rată descrescătoare până ajunge la punctul de echilibru, acesta reprezentând nivelul maxim de
venit care poate fi colectat de stat. Dincolo de punctul de echilibru forța de muncă va avea o
productivitate scăzută, iar contribuabilii vor căuta soluții pentru a nu-și achita obligațiile, față de
bugetul de stat și bugetele locale. Conform graficului, veniturile realizate printr-o impozitare mai
redusă devin egale cu cele obținute prin impozitare ridicată.

194
Amarița, A., Evaziunea fiscală în România, în Revista Română de Statistică – Supliment nr.1/2017, p.3-22
195
Laffer, A., The Laffer Curve: Past, Present and Future, 2004, publicat de Heritage Foundation, Washington DC

181
 Veniturile obținute de stat pot fi aceleași, în condițiile în care impozitarea este ridicată la un
număr redus de persoane ca și în cazul în care se aplică impozite reduse unui număr mai mare de
persoane, efectele imediate ale acestei teorii fiind creșterea forței de muncă, creșterea
productivității muncii și a eficienței economice. Teoria lui Laffer arată că guvernele nu vor colecta
venituri fiscale nici la o rată de impozitare de 0% și nici la o rată de impozitare de 100%, deoarece,
în acest caz, oamenii ar refuza să lucreze în situația în care nu ar fi plătiți.
Fig. nr.10. Curba lui Laffer

Sursa: https:www.scribd.com/doc/129093520/Curba-Laffer
Obiectivul unei politici fiscale eficiente trebuie să îl constituie creșterea economică
sustenabilă, care nu este echivalentă cu maximizarea veniturilor publice. Reducerea taxelor și
impozitelor poate genera o creștere economică în anumite perioade, dar aceasta nu este sustenabilă
dacă nu este dublată de eficiența cheltuielilor efectuate din banii publici. Un rol major în atenuarea
evaziunii fiscale care situează țara noastră pe locul doi între statele membre din Uniunea
Europeană, în ceea ce privește ponderea evaziunii fiscale în PIB, îl are elaborarea unui pachet de
măsuri de combatere, care să aibă la bază condițiile economico – sociale specifice.
Fenomenul evaziunii fiscale nu este unul de dată recentă nici pe plan internațional și, cu
atât mai puțin, în țara noastră. Există o destul de bogată literatură care s-a ocupat de acest fenomen
și a scos în evidență amplitudinea, frecvența și chiar perenitatea sa. Fiecare dintre etapele pe care
le-a parcurs România, în procesul său de devenire istorică, scoate în evidență tare
comportamentale, factori determinanți, tentative nereușite de contracarare a flagelului și,
permanent, bune intenții.
182
 Problematica comportamentelor derogatorii de la legalitatea specifică unei economii
funcționale (corupția, birocrația, evaziunea fiscală, instabilitatea cadrului reglementar etc) ocupă
un loc central în presa internațională, în care se consemnează că țara noastră pierde anual 28
miliarde euro din cauza economiei subterane.196 În acest sens, “Reuters” descrie un tablou din
București astfel: “în fiecare dimineață, sute de comercianți se înghesuie într-o piață ieftină din
partea de nord a Capitalei. Însă, dacă un inspector fiscal își face apariția, atunci ei strâng totul, iar
liniștea se așterne foarte repede.” Presa internațională subliniază că România este depășită, în
cadrul statelor din Uniunea Europeană doar de Bulgaria, în ceea ce privește contorizarea economiei
subterane ca procent din produsul intern brut.197 Consiliul Fiscal arată că, în țara noastră, unul din
trei muncitori nu plătește impozitul pe venit și nu achită contribuția la fondul de pensii. În anul
2013, evaziunea fiscală a reprezentat 16,2% din PIB, atingând valoarea de 22 miliarde euro. Se
constată că valoarea aproape s-a dublat în 14 ani, deoarece în anul 2000 aceasta era de 9,1% din
Produsul Intern Brut.

Fig.nr.11

Evaziune fiscală din total PIB în anul 2000

Evaziune fiscala PIB

Sursa: http://www.ziare.com/impozit/evaziune/reuters

196
http://www.ziare.com/impozit/evaziune/reuters
197
Studiu realizat de firma de consultanță AT Kearney

183
Fig.nr.12

Evaziune fiscală din total PIB în anul 2013

Evaziune fiscala
PIB

Sursa: http://www.ziare.com/impozit/evaziune/reuters
Practicile economice aflate la limita sau sub limita legalității și etichetate drept
„economie subterană„ au suscitat interesul autorităților, mediului economic și academic. S-a
opinat că persistența unui nivel ridicat al acestei zone nefiscalizate sau fiscalizate derogatoriu are
efecte dintre cele mai păguboase pentru economia respectivă, determinând în primul rând creșterea
nivelului de fiscalitate legală adică al celei suportate de actorii economici corecți.
Unul dintre reprezentanții autorizați ai mediului de afaceri 198
Mihai Bogza, șeful
Consiliului Investitorilor Străini susținea că “multe companii private încă fac evaziune fiscală,
astfel că fac concurență neloială celor cinstiți. Taxele care ar trebui colectate de la aceste societăți
vor fi recuperate prin creșterea birurilor existente.” Despre evaziunea fiscală din România,
Agenția France Presse scria: „De la zidari care lucrează la negru până la rețelele de criminalitate
financiară, evaziunea fiscală înflorește în România și privează bugetul statului de zeci de miliarde
de euro.”199

198
Mihai Bogza, Președintele Consiliului Investitorilor Străini
199
Evaziunea fiscală, o enormă gaură neagră pentru România – France Presse în http://economie.hotnews.ro

184
 Fig.nr.13

Economie subterană din total PIB în anul 2013

Economie subterană PIB

Sursa: http://www.ziare.com/impozit/evaziune/reuters

Estimări empirice ale costurilor generate de comportamentele fiscale deviante regăsim atât
la experții organismelor comunitare, cât și la o serie de reprezentanți ai mediului asociativ din
România. Astfel, într-un raport prezentat în Parlamentul European, se estima nivelul pierderilor
datorate evaziunii fiscale la o cifră care depășește 1000 de miliarde de euro, la nivelul UE, o astfel
de sumă fiind îngrijorătoare chiar și pentru o entitate multi-statală de dimensiunile UE. La nivelul
organismului public specializat în evaluarea și avizarea politicilor publice în domeniu (Consiliul
Fiscal) s-a exprimat opinia că „evaziunea fiscală, în creștere în România, reprezintă un risc pentru
securitatea națională”. Trebuie precizat că, în pofida unor măsuri întreprinse de autoritățile
publice care au decis să creeze structuri specializate în combaterea acestui flagel și a întăririi
colaborării cu alte organisme specializate din statele membre ale UE, rezultatele procesului de
diminuare a evaziunii fiscale se mențin destul de modeste. Se impune creșterea coerenței și
clarității, la nivelul cadrului reglementar și instituțional, sporirea profesionalismului și a dedicării
angajaților din cadrul organismelor publice responsabile, intensificarea campaniilor de
mediatizare a necesității unui comportament fiscal corect și înăsprirea sancțiunilor pentru faptele
care se dovedesc a fi neconforme cu legalitatea și cu etica afacerilor.
Într-o altă cercetare pe această temă, ale cărei rezultate au fost publicate într-un articol, am
prezentat câteva dintre cele mai vizibile cazuri de evaziune vamală, identificate în anul 2014. Un
prim astfel de caz a aparținut unui segment sensibil al pieței românești, și anume piața fructelor

185
și legumelor, unde experții au estimat valoarea taxelor neplătite la bugetul de stat la aproximativ
24 milioane euro. La modul concret, organele de anchetă au stabilit că mai mulți cetățeni străini
care au afaceri în România, ajutați de cetățeni români, au creat mai multe firme „fantomă„ menite
să faciliteze ocolirea obligației legale de plată a TVA, la un volum foarte mare de afaceri derulate.
Numărul acestor scheme dolosive este din păcate destul de mare, ceea ce arată ineficiența
mecanismelor concepute pentru prevenirea și contracararea acestui tip de manifestări, care nu se
înscriu în logica corectitudinii și a legalității. În urma unor astfel de comportamente incorecte,
rămân sume impresionante (de ordinul milioanelor de euro, pentru fiecare dintre cazuri) care nu
ajung la bugetul de stat, ceea ce face să sporească presiunea fiscală asupra actorilor societali
corecți. Mai mult, evaziunea fiscală a vizat și obligațiile diverșilor agenți economici către bugetul
asigurărilor sociale sau către alte destinații de acest gen. Datele oferite de organismele specializate
în analiza și certificarea situațiilor de comportament fiscal (în principal cele oferite de Consiliului
Fiscal) arată o situație preocupantă, în ce privește numărul de angajați care lucrează în baza unor
contracte făcute explicit cu scopul de a eluda plata impozitelor de natură salarială.
În aceste statistici, se arată că pe primele locuri la comportamentul fiscal de tip evazionist
se plasează sectorul construcțiilor, în care contractele de tip „part time” sunt încă foarte numeroase
(la un anumit moment, procentul celor care nu aveau contracte de muncă conforme cu legislația în
vigoare a ajuns până la 60% din total). Unul dintre cei mai cunoscuți experți judiciari în materie200
a subliniat faptul că sumele necolectate la bugetul de stat, în ultimul deceniu, din cauza
comportamentelor de tip evazionist tot mai frecvente, în sectorul bancar dar și în alte sectoare în
care operează marile companii transnaționale se cifrează la aproximativ 20 miliarde euro, o sumă
practic echivalentă cu cea care a făcut obiectul unui important împrumut făcut de România la
Fondul Monetar Internațional, Grupul Băncii Mondiale și Comisia Europeană. Calculul efectuat
de expertul citat are la bază, în principal, datele oferite de specialiștii Băncii Naționale a României
(BNR), acestea semnalând o situație îngrijorătoare.
Dimensiunea fenomenului evazionist poate fi etichetată ca îngrijorătoare întrucât ponderea
veniturilor anuale necolectate se menține mare, ca pondere din PIB. De asemenea, este de semnalat
și modul în care actorii economici se raportează la rigorile fiscalității publice. Analiza efectuată a

200
Piperea, G, (2015), Operațiunea morților vii sau cum este vlăguită economia românească de sendvișul olandez,
în www.cotidianul.ro,

186
relevat că nu doar entitățile publice întârzie multă vreme să își achite obligațiile față de bugetele
publice, ci, mai ales, cele private. Pe lângă pierderile operaționale autentice, datorate climatului
general de afaceri neprielnic, pe perioada crizei economice și financiare, multe pierderi în
bilanțurile companiilor care operează în România ar trebui analizate cu mai mare atenție, întrucât
sunt evidențe clare că acestea au fost cosmetizate pentru a facilita eludarea obligațiilor fiscale.
Numărul de companii aflate în aceasta „zonă gri„ este impresionant și oferă o imagine care ar
trebui să suscite mai multe preocupări din partea decidenților legislativi și executivi.
Experții români au descris pe larg fenomenul de evaziune, prezentând cele mai originale
modalități de eludare a obligațiilor legale față de bugetul public. O astfel de schemă ingenioasă, la
care se apelează pentru a nu se plăti taxele către buget, a fost cea denumită “sendvișul olandez”,
care constă în faptul că mai multe companii mari care operează în țara noastră își stabilesc sediile
sociale în diverse state membre ale UE, în care legislația fiscală permite externalizarea integrală a
profitului către subsidiare sau holdinguri cu sediile în paradisuri fiscale.

4.5.3. Centrele offshore – zone de aplicare a pricipiului extrateritorialității în plan fiscal

În ultimii ani, a devenit din ce în ce mai evident că se impune o abordare mai riguroasă a
activităților acestor centre financiare de un tip aparte, mai ales datorită faptului că aceste locații
ale extrateritorialității fiscale capitalizează în prezent o parte irațional de mare din fluxurile
financiare internaționale. Chiar și la nivelul Fondului Monetar Internațional (FMI), pe baza
îngrijorărilor exprimate încă din anul 2000, în cadrul Forumului pentru Stabilitatea Financiară
(FSF), conducerea organizației internaționale și-a mandatat experții să îmbunătățească procedurile
de supraveghere a măsurii în care se respectă, în aceste locații, normele acceptate în materie de
prudențialitate. Pentru că astfel de centre oferă servicii financiare mai ales pentru nerezidenți, a
devenit un motiv de preocupare serioasă impactul asupra economiilor statelor membre. Pentru că
FMI are, printre atribuțiile sale principale menținerea stabilității financiare, a devenit din ce în ce
mai presant să se verifice modul în care centrele offshore găzduiesc activități compatibile cu
standardele internaționale, în materie de derulare a activităților bancare, în domeniul asigurărilor,
titlurilor financiare, regimurilor de combatere a spălării banilor etc. Ca regulă, în procesul de
conceptualizare a centrelor offshore se iau în considerare aspecte cum ar fi: frecvența cu care se
derulează activitățile cu actori nerezidenți, ponderea activelor și pasivelor, străine de jurisdicția

187
respectivă în total active sau pasive financiare derulate, tipul de facilități fiscale obtenabile de către
cei care delocalizează în aceste arealuri jurisdicționale tranzacții financiare.
În legătură cu delimitările reglementare aferente și cu tipul de tranzacții care se pot derula
în interiorul unui centru financiar offshore, se păstrează în continuare un nivel ridicat de
ambiguitate. Peisajul financiar de acest tip este unul foarte divers, mergând de la centre care dispun
de piețe financiare și rețele infrastructurale foarte dezvoltate (Hong Kong sau Singapore) până la
acele centre în care valoarea adăugată este relativ redusă (cele din bazinul Caraibelor).
Un alt aspect de diferențiere a acestor centre vizează reputația lor, dimensiune care merge
de la cele pentru care există un anumit nivel de rigoare, în ce privește standardele practicate și
infrastructura disponibilă, către cele în care procesele de supervizare a activităților sunt practic
inexistente. Arealul conceptual și metodologic conex cu centrele offshore se poate înțelege mai
bine dacă analiza efectuată pornește de la tipologia cadru a centrelor financiare, în general.
La modul cel mai comun, taxonomia centrelor financiare în raport cu care se derulează
tranzacții finaciare transfrontaliere cuprinde:
 centre financiare internaționale – cum ar fi Londra, New York sau Tokyo, care
reprezintă locații de mare anvergură pentru tranzacții financiare de mare complexitate și
diversitate, dispunând de sisteme rafinate și credibile de efectuare a operațiunilor de
transfer de resurse. Aceste centre sunt operaționale pentru piețe cu mare lichiditate, în care
sursele de fonduri și utilizatorii acestora sunt foarte diverse, existând un riguros cadru
reglementar și instituțional;
 centre financiare regionale – respectă toate rigorile menționate pentru centrele financiare
definite a fi internaționale, ceea ce le deosebește fiind dimensiunile ceva mai reduse ale
tranzacțiilor financiare derulate și mărimea economiilor participante. Se înscriu în această
categorie centrele financiare din Hong Kong, Singapore sau Luxemburg;
 centre financiare offshore – care, pe lângă faptul că sunt mai mici decât cele menționate
anterior, oferă și o paletă mai redusă de servicii financiare. Se pot regăsi aici centrele
financiare care oferă servicii specializate, atractive pentru majoritatea instituțiilor
financiare dar, mai ales, centrele care oferă prioritar sau exclusiv servicii fiscale și un
volum limitat de resurse puse la dispoziția activităților de intermediere financiară.
Motivele pentru care o țară decide să găzduiască pe teritoriul său astfel de arhitecturi ale
fiscalității reduse sunt destul de numeroase. Printre cele mai frecvent menționate în literatură

188
regăsim: generarea de venituri pentru bugetul public, crearea de locuri de muncă suplimentare,
crearea de ferestre de oportunitate în plan fiscal pentru nerezidenți, promovarea unor cadre
reglementare prudențiale de un tip aparte, reducerea formalităților cerute de înființarea unei noi
afaceri, promovarea unui cadru legal care salvgardează soliditatea relației de tip “principal-agent”,
situarea în proximitatea unor mari puteri economice pentru a atrage fluxuri considerabile de resurse
financiare, câștigarea de notorietate și furnizarea de servicii specializate, punerea la adăpost a unor
active, în cazul unor acțiuni de natură jurisdicțională.
Pe lângă rațiunile de mai sus, care se plasează în logica acceptabilității, la baza deciziei de
a înființa astfel de centre se află deseori scopuri mai puțin legale, cum ar fi: facilitarea evaziunii
fiscale, practicarea operațiunilor de spălare de bani, ascunderea naturii ilicite a unor operațiuni
economice.
La nivelul analizei economice, se recunoaște că există o serie de externalități negative care
pot fi asociate cu reglementările independente în materie de fiscalitate și de reglementare a
tranzacțiilor. În practică însă, din multiple considerente, comportamentele deviante care se
folosesc, în aceste arealuri ale fiscalității derogatorii, se susțin chiar dacă la nivel retoric sunt
declarate incorecte. În discursul politic, s-au insinuat două poziții oarecum extreme. Prima poziție
vede toate taxele plătite de actorii dintr-o țară, în conformitate cu reglementările din altă țară, ca
un efect negativ al globalizării și susține ca această stare de fapt să fie urgent corectată. O a doua
poziție se bazează pe perceprea mobilității capitalurilor, ca un efect benefic al globalizării și susține
că aceasta ar trebui încurajată.
Respingând ambele poziții extreme, experții OCDE au relevat numeroasele indicii ale
unor comportamente deviante care conduc la concurență neloială în cazul fiscalității. Soluția
recomandată este practicarea nediscriminării, ceea ce se impune fiind întărirea cooperării la nivel
internațional, la îmbunătățirea reglementărilor, schimbul de bune practici, anticiparea efectelor
negative și contracararea lor.
Unul dintre specialiștii acestui fenomen201 a explicat modul în care tranzacțiile financiare
de natura centrelor offshore au reușit să se infiltreze în ansamblul relațiilor economice
internaționale, acesta scoțând în evidență următoarele aspecte:

201
Shaxson, N., (2012), Treasure Islands, Tax Havens and the Men who stole the World

189
 - mobilitatea geografică a bazelor de impozitare a creat câmp liber pentru evaziune și fraudă,
prin transferul sediului impozabil în alte țări;
- după aproape 100 de ani de evaziune fiscală, transferurile ilicite de fonduri provenite din
corupție și crimă organizată au ajuns în centrul sistemului economic și financiar mondial.
Abordarea din perspectiva istorică, pe baza multiplelor analize care s-au focalizat asupra
dimensiunii factuale a acestui fenomen, a relevat faptul că zonele offshore reprezintă instrumentul
principal de evaziune fiscală utilizat de firmele multinaționale și persoanele care dispun de averi
impresionante, pentru transfer de fonduri provenite din surse ilicite. Cele două concluzii principale
se referă la faptul că centrele sunt prezente peste tot, cele mai puternice fiind astăzi poziționate
mai degrabă în centrul sau în proximitatea marilor economii. În plus, aceste zone contribuie la
menținerea corupției și sărăciei, mai ales în țările slab dezvoltate. Pe baza evoluției istorice,
clasificarea făcută de Shaxon evidențiază un prim grup, dependent de Regatul Unit, și anume:
Jersey, Guernsey, The Island of Man, Insulele Cayman, Insulele Virgine britanice,
Gibraltar, Hong – Kong – practic o pânză de păianjen țesută în jurul centrului financiar City din
Londra. Al doilea grup este reprezentat de centrele offshore existente într-o serie de state mici din
Europa: Elveția, Luxemburg, Lichtenstein, Monaco, Cipru. A treia categorie are drept centru
SUA, cu o rețea de state satelit, de mici dimensiuni, precum Panama, Liberia, Insulele Marshall.
Autorul subliniază rolul esențial jucat de City/ Londra, dar și de SUA, în expansiunea finanțelor
offshore.
Lacunele din legislație, nișele sau posibilele consecințe ale liberalizării financiare, altfel
spus situația de vid legislativ, au creat teritorii offshore chiar în interiorul marilor țări dezvoltate.
Acestea au permis atât băncilor, cât și multinaționalelor sau persoanelor cu avere, să scape de sub
incidența politicilor fiscale. Un exemplu edificator este cel al statului Delaware, din SUA – un
veritabil paradis fiscal pentru firmele americane care oferă o multitudine de avantaje fiscale pentru
contribuabilii americani, în general. Astfel, marile economii (în primul rând SUA) s-au dovedit a
fi zone fertile pentru partea de extrateritorialitate a tranzacțiilor care sunt asociate cu centrele de
tip offshore. Nu se vorbește foarte mult despre activitățile economice speciale care au loc pe piețele
financiare din statele Wyoming și Florida, plasate pe primele locuri de către ONG-ul Tax Justice
Network, în privința secretului bancar. Cei din zonele exotice ale planetei care sunt criticați, mai
ales după izbucnirea crizei globale, că găzduiesc astfel de zone ale exceptării de fiscalitate, au
urmat exemplul marilor economii. Trebuie reamintit că aceste activități au debutat, în SUA, încă

190
din anul 1921 iar, în Marea Britanie, în 1950, permițându-se astfel deponenților străini în băncile
americane să primească dobânzi și să fie scutiți de impozite, cu condiția să nu interfereze cu
afacerile americane.
În 1981, prin așa-numita “International Banking Facility” (IBF) s-a creat structura care
permite băncilor americane să acorde străinilor împrumuturi, fără a se ține cont de cerințele cu
privire la rezervele minime obligatorii sau cele legate de impozitare. Statele Delaware și Florida
au excelat în utilizarea acestor reguli permisive.
La Londra, mai ales după naționalizarea Canalului Suez de către președintele Nasser, s-a
dezvoltat piața nereglementată de tip offshore a eurodolarilor, care a permis ocolirea legislației
americane. Din studiul menționat anterior, se desprinde ideea că Londra s-a consacrat drept punctul
gravitațional care atrage capitaluri în băncile engleze, acționând adeseori ca un filtru pentru
spălarea de bani, pentru operațiuni destul de îndoielnice, dacă le raportăm la reglementările cadru
din această țară pentru actorii economici rezidenți sau pentru cei din UE. S-a operat astfel încât să
se poată pierde urma unor tranzacții care se află la sau chiar dincolo de limitele legalității.
Deși, în alte state industrializate, nu se poate afirma că se utilizează sistemul secretului
bancar elvețian, folosirea structurilor de tip corporatist (rețele complexe de filiale și sucursale) și
a societăților offshore ajută la disimularea proprietarilor reali. Legislația asupra domiciliului fiscal
permite rezidenților să nu aibă un astfel de domiciliu, fiind foarte apreciată de către armatorii greci,
oligarhii ruși sau magnații indieni ai industriei siderurgice. City of London apare astfel ca un stat
în stat, care dispune de privilegii, menținute încă din secolul al XI-lea. Câteva exemple edificatoare
în privința marilor contracte internaționale ilicite sunt: cazul băncii BCCI (Bank of Credit and
Commerce International) Luxemburg 1972 – cazul Angolei – contracte de livrare de armament
contra petrol, fondurile tranzitând Elveția, Luxemburg și Cipru, împrumuturile garantate cu
petrol, neînregistrate în bugetele statelor africane sau deturnarea de fonduri de către elitele
locale. Așa-numiții “vulturi” sunt de fapt fonduri de investiții constituite în centrele offshore
care cumpără împrumuturi publice cu primă de risc ridicată. Investitorii integrați în aceste fonduri
sunt persoane din administrațiile locale, care vor avea grijă ca împrumuturile să fie rambursate cu
orice preț. Centrele offshore ascund participarea acestor persoane din cadrul elitelor corupte.
Toate acestea reprezintă pierderi de resurse fiscale, scurgeri de capital în afara țărilor în
curs de dezvoltare, adeseori superioare ajutoarelor externe primite pentru dezvoltare. Chiar și
acordurile care privesc dubla impunere sunt puse în discuție. Acestea sunt legitime și necesare

191
pentru evitarea impozitării de două ori a profiturilor în cadrul afacerilor internaționale. Chiar și
investițiile străine directe au permis evaziunea fiscală și constituirea de monopoluri, sub acoperirea
anonimatului.
Cea mai mare provocare atât pentru decidenții în materie de politici publice, cât și pentru
societatea civilă globală rămâne calea de urmat în demersurile de menținere sub control a acestui
flagel, coroborată cu clarificarea și acceptarea prin consens a metodelor de luptă contra sistemului
offshore. O primă soluție ar fi creșterea transparenței la nivelul tuturor tranzacțiilor financiare
derulate în oricare dintre teritoriile fiscale naționale. Informația este arma principală contra
opacității generate de finanțele offshore și constă din propuneri pentru publicarea situației
financiare a multinaționalelor, în fiecare țară sau schimbul automat de informații fiscale, pe bază
multilaterală.

4.5.4. Modalități de combatere a evaziunii fiscale

În decursul timpului, s-a consacrat o corelație directă și dinamică între determinanții unui
anumit comportament, formele de manifestare a acestuia, efectele generate și modalitățile de
minimizare a incidențelor negative. Acest lanț de cauzalitate este perfect aplicabil și pe exemplul
centrelor offshore, care au suscitat un interes febril în ultimii ani, pe măsură ce au apărut dezvăluiri
solid argumentate legate de sumele impresionante sustrase de la fiscalizarea normală. A devenit
clar faptul că, pentru a înțelege pe deplin resorturile acestor comportamente evazioniste și a
identifica soluții durabile de contracarare, este obligatorie identificarea fundamentelor acestor
comportamente și intensificarea colaborării internaționale. Această colaborare este absolut
necesară pentru ca eforturile, deocamdată sporadice, să ia forma unei „cruciade„ de succes în
materie. Din multitudinea de factori care au generat și alimentat proliferarea acestor locații, unii
specialiști au menționat „nivelul excesiv al sarcinilor fiscale și insuficiența educației
cetățenilor”.202 Nivelul foarte ridicat al obligațiilor de natură fiscală influențează foarte mult
amploarea evaziunii. Această corelație sensibilă trebuie înțeleasă și tratată și prin prisma eficienței
sistemelor, indicator ale cărui dimensiuni sunt strâns corelate cu nivelul de acceptabilitate la care
sunt dispuși actorii societali.

202
Metode de măsurare și combatere a evaziunii fiscale în http://www.scritub.com

192
 Tot mai mulți specialiști avertizează asupra faptului că deficiențele existente în planul
educației menite să susțină o adevărată cultură a corectitudinii în plan fiscal, sunt mai importante
la prima vedere, întrucât o educație proactivă poate pune bazele însănătoșirii climatului societal.
Se mai poate semnala faptul că în țara noastră se mențin numeroase vulnerabiliăți solide în cadrul
procesului de îndrumare și control. Unele măsuri care vizează operaționalizarea așa-numitei „legi
a prevenției„ pot fi catalogate ca bune intenții dar mai au de așteptat până vor produce efecte
concrete. Disfuncționalitățile identificabile la nivelul cadrului legal, atitudinea punitivă a
controlorilor fiscali, climatul general de neîncredere, sunt tot atâtea cauze ale eficienței reduse la
nivelul procesului de combatere cu succes a evaziunii fiscale.
Un număr mare de experți au relevat faptul că acest fenomen generează efecte negative
pentru toți agenții economici, publici sau privați. Un astfel de comportament aduce pierderi
importante pentru buget, dar îi afectează și pe contribuabili, deoarece statul nu colectează nivelul
scontat al veniturilor, ceea ce face ca ulterior marea majoritate a contribuabililor să fie obligaţi să
plătească impozite mai mari la venituri mai mici.
Poate fi păstrată ca metaforă a acestui areal tematic ceea ce a afirmat Sir Austen
Chamberlane în legătură cu evaziunea, și anume că „metodele de evaziune se schimbă cu o
rapiditate uimitoare”, iar “noile metode de investigare trebuie adoptate cu aceeași dinamică”. 203
Este deja un truism faptul că tipologia metodelor de ocolire a obligației de a plăti creanțele
bugetului de stat asupra debitorilor fiscali este foarte sofisticată și strict corelată cu mărimea
sumelor datorate și proveniența veniturilor care ar trebui să fie fiscalizate. De asemenea, s-a
demonstrat faptul că, pe lângă rațiuni care țin de tare comportamentale, încercările tot mai
frecvente de eludare a obligațiilor de plată au fost impulsionate și de neîncrederea în cele constatate
de către controlorii fiscali și, uneori, de comportamentul abuziv și neconform al acestora.
Dacă ne referim la exemplul țării noastre, nu putem ignora faptul că o parte din
comportamentele evazioniste ale plătitorilor de taxe se văd încurajate de prevederile legislației în
vigoare, care facilitează o impresionantă diversitate la nivelul obiectului de activitate al firmelor
fără a se condiționa aceasta de îndeplinirea prealabilă a unor standarde minime de conformitate.
Așa cum subliniam anterior, o tară a cadrului legal și instituțional din țara noastră este
legată și de ușurința cu care antreprenorii pot opta pentru oricare dintre formele de organizare a

X x x – “History of Sir Austen Chamberlain - GOV.UK", reformator al sistemului de impozitare în

203

Marea Britanie
193
firmelor (aceștia optează, în principal, pentru societatea cu răspundere limitată) și de a începe o
afacere cu un capital social foarte redus, putând apoi ataca afaceri de mai mare anvergură, extrem
de riscante și fără protecție pentru creditorii firmei, unul dintre aceștia fiind chiar statul.
Nesancționarea cazurilor în care organizațiile din România treceau pe costuri anumite
cheltuieli care fie erau supralicitate, fie neefectuate efectiv sau încurajarea acestui comportament,
prin intermediul cadrului legal incoerent sau inadecvat, a alimentat comportamentul evaziv și a
generat, în anumite cazuri, apariția riscurilor neprevăzute. Putem exemplifica drept practică
curentă în materie, achitarea unor avansuri consistente pentru contraprestații despre care se știe
dinante că nu se vor mai efectua. Aceste avansuri, fie se restituie la intervale de timp foarte mari
față de momentul acordării, transformându-se în împrumuturi fără dobânzi, fie nu se vor mai
recupera vreodată, mărind pierderile firmelor și diminuând artificial baza de impozitare a
profiturilor. Unii cercetători au atras atenția asupra fenomenului de bazare excesivă pe declararea
pe proprie răspundere a veniturilor realizate și devenite baze de impozitare. În aparență, este bine
să se transmită semnalul încrederii în declarantul fiscal dar, în cazul în care comportamentul
declarantului fiscal nu este cel scontat, apar numeroase situații greu de probat și contracarat. S-a
constatat și faptul că, de multe ori, statul nu poate lua cele mai eficiente măsuri de combatere a
evaziunii fiscale în condiții de turbulență macroeconomică.
De multă vreme, fenomenul evazionist a devenit unul transfrontalier, reprezentând flagelul
împotriva căruia toate statele ar trebui să își unească eforturile pentru a-l combate cu succes.
Procesul de avansare a integării europene, mobilitatea mărfurilor și a factorilor de producție au
creat numeroase oportunități de maximizare a eficienței cu care operează economiile și actorii
economici privați. Același fenomen a creat premisele pentru apariția unei rețele cu adevărat
internaționale, a cărei organizare și forță economică (uneori similară cu aceea a organizațiilor
crimei organizate) fac dificilă sarcina statelor de a lansa la timp cele mai eficiente reacții de
răspuns.
Unele zone de laxitate operațională, care se pot identifica în peisajul financiar-bancar și
contabil al actualei rețele de parteneriate intra-societale, pot fi speculate rapid de anumite structuri
aflate la limita legalității, la baza celor mai multe activități care vizează evaziunea fiscală. Este
ilustrativ faptul că, în conformitate cu legislația din România, actorii economici pot deschide
conturi multiple la diverse entități bancare. Ceea ce este comentabil nu este posibilitatea unei
organizații de a lucra cu mai multe bănci, ci faptul că legislația nu prevede obligația ca, atunci când

194
se deschide un cont bancar nou, să se ceară și obțină în prealabil un aviz din partea organismelor
fiscale relevante și poate chiar din partea celorlalte bănci. Dacă această propunere pare birocratică,
atunci ar fi oportun un sistem informatizat în care să se regăsească și să poată fi consultat istoricul
fiscal și cel al plăților oricărei organizații, pentru ca partenerii de afaceri să fie avizați de
eventualele comportamente dolosive sau de operațiunile de aranjare a vitrinei (window dressing).
Propunerea este cu atât mai justă cu cât nu se respectă principiul simetriei și nu se cer practic
certificări când se deschide un cont nou, dar se cere dovedirea inexistenței unor debite neonorate
atunci când se dorește închiderea unui astfel de cont.
Pe parcursul cercetării efectuate (o parte a acesteia fiind valorificată prin publicarea în
revistele menționate la bibliografie), am analizat numeroase spețe care mi-au permis să desprind o
serie de concluzii interesante, în baza cărora se pot face recomandări de îmbunătățire a cadrului
legal și operațional definitoriu pentru fiscalitatea modernă. În articolele respective, am argumentat
formele cele mai distorsionante de manifestare a evaziunii, punând îndeosebi accentul pe două
dintre acestea, și anume: „ nedeclararea veniturilor realizate, în vederea impunerii, de către
persoanele fizice și juridice şi declararea eronată a veniturilor și cheltuielilor înregistrate de către
persoanele fizice și juridice”. Reiterez urgența coordonării acțiunilor întreprinse pentru
combaterea evaziunii, între autoritățile de profil din diversele state ale lumii (în cazul nostru, între
cele ale statelor membre ale UE), dar și între autoritățile fiscale centrale din fiecare țară și cele
locale. Mai mult, coordonarea demersurilor trebuie să implice, pe lângă organele fiscale, și
autoritățile judiciare și polițienești. Numai astfel se poate spera să crească eficiența măsurilor
întreprinse și transmite un mesaj de coerență și consecvență reglementară și operațională către
mediul economic și social. Sunt economiști care propun chiar să se reflecteze la posibilitatea
înființării unor structuri unice de control la nivel central și local. Sarcinile acestui corp de control
vor fi, în principal: “constatarea reală a obligațiilor față de bugetul central și local, ținerea
corectă, pe bază de documente, a evidențelor financiar – contabile, îndrumarea contribuabililor,
persoane fizice și juridice, în scopul însuşirii legislației economice și fiscale”.
În final, am ajuns la concluzia că, în pofida obstacolelor care mai persistă, acțiunile menite
să faciliteze combaterea evaziunii pot fi direcționate prioritar către măsuri mai ferme,
comportamente mai moderne, atitudini predictibile și, mai ales, către configurarea unei culturi
autentice a responsabilității și conformării fiscale. Paleta modalităților prin care se poate spera să
sporească consistent eficiența programelor destinate diminuării (la modul optimist, chiar

195
eradicării) fenomenelor de evaziune este una foarte diversificată. Pe baza literaturii și a practicii
operaționale și judiciare în materie, am menționat, în Anexa nr. 2 la prezenta lucrare, cele mai
comune căi de combatere a evaziunii fiscale.

196
CAPITOLUL 5. ASPECTE DE NATURA POLITICII PUBLICE ÎN
DOMENIUL FISCAL

Sfera finanțelor publice a fost întotdeauna privită cu precauție și a inspirat o serie de luări
de poziție foarte interesante. Al treilea președinte al Statelor Unite, Thomas Jefferson, a declarat
la un moment dat: „ Eu cred sincer că instituțiile financiar-bancare sunt mai periculoase decât
armatele aflate în așteptare„. Din cauza neîncrederii în zona financiară, statele au decis să
elaboreze și să aplice tot mai multe acte normative menite să le reglementeze activitatea. Scopul
declarat al adoptării politicilor publice a fost acela de a se garanta securitatea economiilor
populației, de a se asigura stabilitatea sistemelor financiare și de a se evita abuzul față de
beneficiarii de astfel de servicii din partea actorilor participanți la piață.
Politica în domeniul finanțelor publice este cea mai vizibilă formă prin care statul participă
la jocul economic. Se apreciază204 că logica finanțelor publice trebuie să cuprindă următoarele
forme de implicare a statului în economie: alocarea cât mai eficientă a resurselor publice,
gestionarea mecanismelor de redistribuire a veniturilor și asigurarea stabilității macroeconomice.
Clarificarea rolului exact pe care trebuie să îl dețină autoritățile reprezintă condiția de bază a
oricărei analize cu privire la finanțele publice. Părerea cvasigenerală este că, în anumite
circumstanțe, din punct de vedere teoretic, piețele vor contribui la o mai bună alocare a activelor
societale între indivizi. Dilema care apare este legată de explicarea utilității statului în acest proces
și de relațiile optime dintre actorii pieței și autoritățile publice centrale și locale.
Clarificările teoretice și testările empirice, având un astfel de subiect, au pornit de la
realitățile societății contemporane în care regăsim și „eșecuri ale pieței„ dar și nevoia de a se
produce și disemina „bunuri publice„. Mi s-a părut interesant să clarific, în această cercetare,
fundamentele argumentative ale răspunsului personalizat la întrebarea “în ce măsură domeniul
finanțelor publice și politica fiscală mai dețin în prezent un rol prioritar în cadrul acțiunilor
guvernamentale?”. Ipoteza pe care am avut-o în vedere a fost centrată pe faptul că sistemele fiscale
necesită o revizuire și reevaluare periodică, fiind mereu ajustabile la cerințele mediului economic
și, în același timp, mereu perfectibile. Datorită dinamicii impresionante a mediului economic și
social în care trăim, a apărut și s-a acutizat cerința ca sistemele fiscale și financiare să se plaseze

204
Hewett, R.,(1987), Public Finance, Public Economics, and Public Choice: A Survey of Undergraduate
Textbooks The Journal of Economic Education, 18 (4): 426

197
pe lista de prorități, în planul reformelor structurale. O altă ipoteză analitică, a fost cea legată de
măsura în care reformele întreprinse pe parcursul ultimelor decenii, care au vizat simplificarea
sistemelor de prelevare și reducere a presiunii fiscale, au condus la un grad mai ridicat de
armonizare sau omogenizare. Din punct de vedere metodologic, am asumat faptul că sistemele
practicate și tipurile de impozite au fost supuse unui proces de omogenizare la nivel regional și
internațional, fiind, în general, aceleași peste tot.
Fenomenul care își pune amprenta asupra tuturor fațetelor vieții economice, sociale,
culturale și politice actuale este cel de globalizare. Unul dintre vectorii avansării procesului de
globalizare a fost cel al fluxurilor financiare. Din aceste considerente, este tot mai evident că
globalizarea piețelor de capital, reducerea costurilor pentru tranzacțiile financiare, absența
impozitării în cazul anumitor categorii de instrumente, capacitatea tot mai redusă de a impozita
unele categorii de venit, existența centrelor offshore, au contribuit semnificativ la erodarea treptată
și ireversibilă a bazelor de impozitare. Drept urmare, a fost necesar ca politicile moderne să
răspundă acestor schimbări, pentru a face față finanțării cheltuielilor publice și pentru a reduce la
minimum distorsiunile. Eliminarea concurenței fiscale, dăunătoare și generatoare de distorsiuni,
presupune o tot mai strânsă cooperare internațională, întreprinsă în prezent în cadrul OCDE, cu
precădere pe plan european.
În domeniul vieții economice, s-au produs schimbări radicale la nivelul logicii economice
dominante. Dacă, nu cu mult timp în urmă, cei care se ocupau de colectarea veniturilor bugetare
trebuiau să aibă competențe în principal în domeniul tehnic, juridic și contabil, datorită creșterii
complexității și internaționalității tranzacțiilor transfrontaliere, în prezent este nevoie de specialiști
cu solide cunoștințe în domeniul analizei și prognozei macro și microeconomice. Din aceleași
rațiuni, controlul financiar trebuie să țină cont de politicile fiscale ale tuturor statelor, ai căror actori
economici participă la lanțurile globale creatoare de valoare și se confruntă cu provocarea
transformării piețelor în rețele logistice și tranzacționale dintre cele mai sofisticate. De asemenea,
auditul financiar trebuie să ia în considerare volumul imens de informații cu care operează cei care
se ocupă de managementul firmelor moderne.205

205
Halba, G.,(2016), Fiscalite des entreprises: des contraintes de plus en plus fortes dans un context tres
international, în Problemes economiques, p.97-103

198
 Pentru a facilita accesul autorităților fiscale la faptele de comerț, derulate la confluența
dintre teritorii economice diferite, devine imperios necesară dezvoltarea sistemelor, mecanismelor
și instrumentelor specifice pentru un alt tip de tranzacții. Astfel, pentru comerțul online, care a luat
amploare în zilele noastre o imagine detaliată cu privire la domeniul fiscalității, cu respectarea
legislației care o guvernează este absolut necesară. În acest context, trebuie efectuate analize cu
privire la datoriile și creanțele fiscale, dispersia și amplitudinea sistemelor de impozitare urmând
să fie structurate în raport cu dimensiunea reală (nu cea distorsionată) a tranzacțiilor derulate.
Devine tot mai presant ca autoritățile fiscale să se asigure că agenții economici rezidenți sau care
desfășoară acte și fapte de comerț pe teritoriul lor își achită toate obligațiile fiscale. În același timp,
este necesară o evidență strictă asupra transferurilor obligațiilor fiscale în alte state. Transparența
în privința activităților companiilor și configurarea unor sisteme eficiente de colectare a
informațiilor cu privire la transferul de capital și bunuri în alte state va contribui la crearea unui
sistem de taxe și impozite bazat pe cifre de afaceri reale. Rezultatul va fi creșterea economică,
sporirea prosperității sociale și îndeplinirea obligațiilor internaționale. Un exemplu relevant pentru
acest peisaj al fiscalității agregate este reprezentat de Uniunea Europeană în care, ca urmare a
avansării procesului de integrare, a devenit mai acută necesitatea creării premiselor pentru
realizarea uniunii fiscale bazate pe echitate și eficiență. În planul fiscalității, problemele care
preocupă guvernele europene vizează, în principal, patru aspecte:
 sporirea capacității de a face față presiunilor, tot mai mari, în direcția creșterii cheltuielilor
publice – consumul public, finanțarea aparatului public, plata dobânzilor provenite din
datoria publică, la care se adaugă susținerea programelor sociale de sănătate, pensii și
șomaj. Toate acestea au ajuns să reprezinte în medie peste 50% din PIB;206
 menținerea sub control a diferitelor categorii de asimetrii economice, reformele solicitate
în ultimii ani răspunzând cerințelor de ameliorare a performanțelor economice;
 întreprinderea unor demersuri eficiente în direcția diminuării evaziunii (legale) și a fraudei
(ilegale). Statisticile relevante atestă faptul că, de regulă, companiile care obțin un nivel
mai ridicat al veniturilor sunt mai bine poziționate la nivelul procesului de gestionare a
obligațiilor față de stat. Această poziționare are la bază faptul că, astfel de actori fiscali
sunt mai bine informați în ce privește peisajul reglementar în domeniu, identificând, de
regulă, căile care pot fi folosite pentru a derula activități cu niveluri de impozitare mai

206
Gaftoniuc, S., Op.cit.

199
 reduse sau transferând veniturile impozabile către locații în care funcționează paradisuri
fiscale sau regimuri de impozitare foarte prietenoase. După scandalurile care au explodat
în ultimii ani, guvernele țărilor dezvoltate au început să întreprindă o serie de măsuri în
direcția combaterii acestui fenomen;
 folosirea plusului de mobilitate geografică și a diferențelor în ce privește bazele de
impozitare a creat câmp liber pentru evaziune și fraudă, prin transferul sediului impozabil
în alte state. De curând s-a dat publicității o listă a paradisurilor fiscale declarate ca fiind
indezirabile, de către Uniunea Europeană, ca urmare a faptului că nu colaborează cu
autoritățile comunitare. Printre acestea regăsim: Samoa Americană, Bahrain, Barbados,
Grenada, Guam, Coreea de Sud, Macao, Insulele Marshall, Mongolia, Namibia,
Palau, Panama, Santa Lucia, Samoa, Trinidad și Tobago, Tunisia și Emiratele Arabe
Unite. Alte 47 de jurisdicții au fost incluse pe o „listă gri„, care cuprinde țări care s-au
angajat să își îmbunătățească practicile în materie de fiscalitate. În acest sens, studiile
empirice relevă faptul că fiscalitatea influențează fluxurile internaționale de investiții. În
același timp, odată cu progresul comerțului electronic, baza impozitelor pe consum,
precum TVA sau aceea a impozitelor pe vânzări va deveni tot mai mobilă, în plan geografic
și tot mai greu de delimitat.
Mai mulți specialiști au subliniat necesitatea ca politica fiscală să pună în centrul său
principii noi, în primul rând cele care vizează eficiența și echitatea.207 Obținerea modelului optim,
la nivelul sistemului de impozitare, a fost un subiect care i-a fascinat permanent atât pe experții
din mediul academic, cât și pe decidenții publici în domeniul fiscalității. Teoria standard cu privire
la taxarea optimă postulează că un sistem fiscal are ca menire principală maximizarea bunăstării
sociale. Se consideră că funcția de asigurare a bunăstării sociale se bazează pe utilitatea indivizilor
la nivelul societății. Cea mai mare parte a lucrărilor de specialitate apelează la considerarea funcției
de bunăstare socială ca o funcție a utilității individuale. Nonliniaritatea acesteia poate facilita
decidenților o distribuție mai echitabilă a utilității.
Din rațiuni metodologice se asumă, de regulă, că membrii societății au preferințe

207
Le Maux, B.,(2016), Depenses fiscales et complexite fiscale un “choix public”, în Problemes economiques, p.64-
70

200
asemănătoare în ce privește consumul și petrecerea timpului liber. Se recomandă ca decidenții să
opteze pentru acel sistem de impozitare care maximizează bunăstarea consumatorului relevant,
având în vedere că indivizii sau actorii economici de tip corporativ vor răspunde cumva la stimulii
de natură fiscală oferiți.
Atragem atenția că, deși simplificarea poate fi utilă din rațiuni de natură metodologică,
realitatea actuală face ca neluarea în considerare a aspectelor de natură comportamentală să
altereze rezultatele obtenabile. În acest domeniu, contribuții interesante a adus Frank Ramsey
care a încercat să clarifice restricțiile de luat în considerare de către decidenții în materie de politici
publice. 208 Analizele de profil 209 oferă sugestii interesante privind căile prin care decidenții pot
atenua efectele generate de eterogenitatea plătitorilor de taxe. S-a semnalat faptul că indivizii au
abilități native în ce privește atitudinea față de procesul de obținere a veniturilor. S-a atras atenția
asupra faptului că, dacă decidenții taxează veniturile în funcție de mărimea lor, se va descuraja
obținerea unor venituri suplimentare. De aceea, recomandarea a fost ca, luând în considerare
eterogenitatea plătitorilor de impozite, să se urmărească echilbrul optim între egalitate și echitate.
În practică, impozitarea optimă reprezintă asamblarea corespunzătoare a criteriilor
de eficiență și echitate, avându-se în vedere că rata de impozitare unică determină creșterea
eficienței economice, iar impozitarea progresivă are drept consecință o povară fiscală mai mare
a agenților care realizează venituri mari și contribuie la reducerea decalajelor dintre agenții
economici. Taxele mai mici pot constitui factori de stimulare a întreprinderilor mici și mijlocii și
contribuie în mod direct la creșterea performanței.
Unii autori susțin că unul dintre obiectivele sistemului fiscal este reprezentat de
preocuparea pentru alocarea rațională a bogăției și creșterea eficienței economice prin producerea
bunurilor publice, corectarea disfuncționalităților pieței și asigurarea stabilității.210 În condițiile în
care tabloul fiscal mondial este unul fragmentat, statele lumii având sisteme fiscale diferite, pe
fondul creșterilor exponențiale ale schimburilor comerciale s-a produs o reorientare a activităților
către arealuri în care se favorizează sustragerea de la impozite în statele de origine. Delocalizarea
activităților economice sau doar a veniturilor obținute, înspre zonele de fiscalitate mai redusă,

208
Ramsey, F., (1927), A Contribution to the Theory of Taxation, Economic Journal, 37, p. 47-61.
209
Mirrlees, J. A., (1971), An Exploration in the Theory of Optimal Income Taxation, Review of Economic Studies
38, p. 175-208.
210
Simula, L., (2016), Quel systeme fiscal dans un monde ouvert?, în Problemes economiques, p.72-80

201
îndeosebi de către actorii relevanți pe plan internațional, a alterat tabloul economic și a dat naștere
la comportamente deviante care și-au pus serios accentul asupra stabilității și predictibilității
politicilor fiscale. Din aceste rațiuni, pentru contracararea generalizării cursei către concurența
fiscală artificială, incompatibilă cu principiul corectitudinii, au devenit necesare măsuri în scopul
diminuării decalajelor dintre state. Acest deziderat este realizabil doar printr-o uniune fiscală cu
reguli precise respectiv, prin uniformizarea legislației în domeniul fiscal.
Aceste realități au alimentat o serie de situații distorisionante pentru adevăratul desen al
tabloului economic regional și global. În acest context, în ultimii douăzeci de ani, se observă
tendința de scădere a impozitului pe profit în statele Uniunii Europene. De asemenea, este de
remarcat că impozitele din statele care au aderat în ultimii ani sunt mult mai scăzute, comparativ
cu cele practicate în țările care au devenit membre anterior anului 2004. Un stat poate decide
diminuarea impozitului pe profit pentru atragerea companiilor să desfășoare activități economice
pe teritoriul său, ceea ce poate avea efecte benefice, îndeosebi sub forma creării de noi locuri de
muncă sau a consolidării bazei fiscale. În același timp, există pericolul ca statele din regiune să
recurgă la măsuri similare, acestea putând culmina cu menținerea la același nivel a taxelor pentru
societățile autohtone și diminuarea drastică a impozitelor, pentru firmele străine. Un efect negativ
îl constituie externalizarea celor mai importante activități ale marilor companii, ca urmare a
creșterii progresive a impozitului pe venit.
Deși poate genera o serie de efecte macroeconomice sau microeconomice pozitive, trebuie
atenționat că rata de impozitare relativ redusă determină, de regulă, diminuarea veniturilor
colectate la bugetul statului. Diminuarea TVA, în anumite state, poate influența creșterea artificială
a prețurilor sau înlocuirea produselor originale cu mărfuri de calitate mai slabă. Așa cum se poate
constata pe exemplul Uniunii Europene, scăparea de sub control a concurenței în planul fiscalității
publice poate determina accentuarea decalajelor dintre statele dezvoltate și cele mai puțin
dezvoltate, reducând efectele pozitive ale politicii de coeziune economică, socială și teritorială,
căreia îi sunt dedicate anual sume importante din bugetul comun.
În anul 1997, ECOFIN a adoptat un cod de conduită cu caracter recomandativ, în care
s-au cuprins o serie de linii directoare privitoare la impozitarea activităților derulate de societățile
comerciale. Se urmărea ca, prin operaționalizarea acestui nou tip de comportament fiscal, să se
asigure o repartiție mai echitabilă a impozitelor la nivelul statelor membre și să se armonizeze

202
tipurile de facilități aplicate, asigurându-se aplicarea principiului tratamentului național, adică
nediscriminarea între rezidenți și nerezidenți.
În ce privește concurența fiscală, unele dintre marile companii ale lumii - Apple, Amazon,
Heinz, Pepsi, Ikea, Deutsche Bank ș.a - au beneficiat de reduceri substanțiale de impozite în
Luxemburg, Irlanda sau alte state membre, ratele de impozitare scăzând cu mult sub 29%. În
ultimii ani, aplicând mai riguros legislația comunitară în domeniul concurenței, îndeosebi
prevederile cu privire la acordarea ajutoarelor de stat, Comisia a decis restituirea unor sume
importante către bugetele naționale, de către marile companii beneficiare de astfel de facilități.
Cazurile de acest gen sunt numeroase și tot mai mediatizate. Unul dintre cele mai notabile este cel
al companiei Apple, în cazul căreia statul irlandez urmează să obțină sume semnificative.
Un rol activ în lupta împotriva concurenței fiscale îl joacă OCDE, prin îmbunătățirea
transparenței și comunicării, cu precădere în cazul paradisurilor fiscale și prin coordonarea
politicilor, în cadrul statelor membre ale Uniunii Europene.
În prezent, pe măsură ce omenirea a intrat în a patra generație de globalizare, se produc
redesenări de fond și la nivelul sistemelor fiscale tradiționale. La modul general, peisajul global
ne oferă o situație în care coexistă două tipuri de atitudine în materie de fiscalitate: state care dispun
de sisteme bine structurate, moderne, compatibile cu exigențele statului bunăstării, care aplică
cu rigurozitate taxele și își creează o bază solidă de impozitare și state sau teritorii care devin
adevărate paradisuri spre care migrează multe companii mari. Analiza în planul politicilor
sectoriale practicate în cadrul Uniunii Europene ne arată că domeniul în care procesul de integrare
a rămas cel mai puțin evoluat este cel al fiscalității. Așa cum am dezvoltat în capitolul anterior,
menținerea fragmentată, la nivel național, a politicilor fiscale își pune serios amprenta asupra
avansării sinergice a celorlalte politici comunitare, îndeosebi cea monetară. Pentru realizarea
uniunii fiscale este necesară armonizarea legislațiilor în scopul creării unei baze adecvate de
impozitare care să reducă decalajele existente. Codul fiscal de conduită trebuie să aibă, ca rol
principal, eliminarea practicilor care dăunează creșterii economice a statelor europene, în parte și
în ansamblul lor. În acest sens, taxe precum TVA ar trebui să fie supuse aceluiași regim fiscal, iar
armonizarea legislației să contribuie la eliminarea fraudelor și preluării resurselor fiscale prin
intermediul paradisurilor existente în UE și în țările cu care aceasta dezvoltă relații comerciale.
Mai multe studii în care a fost radiografiat acest fenomen, au relevat faptul că un rol
important în proliferarea fraudelor îl are comerțul online, deoarece localizarea exactă a logisticii

203
tranzacționale și actorii participanți sunt practic imposibil de realizat. În acest sens, sunt necesare
metode noi de control, întrucât cele “clasice” nu sunt aplicabile în domeniu, cu precădere în ceea
ce privește TVA. Întreprinderile din sectorul digital sunt extrem de performante în privința
strategiilor de optimizare prin transferul bazei de impozitare, situație în care evaziunea crește
exponențial, efectul imediat fiind deteriorarea deficitului finanțelor publice.
Procesul de multiplicare a fenomenului de evaziune fiscală, la care participă actorii
economici rezidenți în țările membre ale UE, este relevat și de cifrele la care statisticile oficiale
plasează dimensiunea sumelor neîncasate la bugetele naționale. În anul 2013, statistica UE releva
un volum necolectat de TVA de aprox.168 miliarde euro.
Frauda fiscală se află în foarte strânsă legătură cu ceea ce specialiștii denumesc economie
subterană, relevându-se dificultățile estimării corecte a acesteia și imposibilitatea contracarării
acestor flageluri. Mai mulți experți din mediul academic, dar și cei de la nivelul organismelor
publice, atrag atenția că anvergura economiei nefiscalizate este greu de estimat, aceasta având
izvoare complexe, greu de obturat, nefiind decât parțial în legătură cu frauda fiscală. Cazurile de
fraudă cel mai frecvent întâlnite sunt: declarația incompletă a veniturilor, neachitarea impozitelor
pe consum sau încadrarea incorectă a impozitelor percepute asupra întreprinderilor.
În ceea privește evaziunea, se pot cita mai multe exemple: perceperea de venituri sub acele
forme care nu intră în calculul veniturilor impozabile (echipamente de birou, călătorii la clasa
“business”, servicii de sănătate finanțate de întreprindere, program de muncă redus etc.). De
asemenea, se poate înființa o firmă pentru anumite activități, în scopul de a beneficia de ratele de
impozitare mai reduse, în cazul persoanelor juridice, comparativ cu persoanele fizice.

5.1 Armonizarea fiscală - procesul îndelungat și dificil

Politica fiscală a fost definită ca “ansamblul de reglementări, norme de conduită, principii,
atitudinii și arhitecturi instituționale, prin intermediul cărora autoritățile publice gestionează
fondurile provenite din taxele plătite de către contribuabili și impozitele aferente salariilor,
denumite generic “povară fiscală””.211 Domeniul fiscalității nu se limitează la aceste prelevări,
acesta incluzând și beneficiile și transferurile monetare sau de bunuri. În acest sens, politica fiscală
mai poate fi definită și ca ansamblul de măsuri aplicate pentru îndeplinirea obiectivelor politicii
economice, prin utilizarea taxelor, impozitelor și beneficiilor. La fel ca și alte fațete ale economiei

211
Simula, L., op.cit., p.72-80

204
și societății moderne, la nivelul cărora trebuie generalizate principiile bunei guvernanțe, și în cazul
peisajului fiscal trebuie să se generalizeze trecerea de la politica națională la guvernanța globală,
de la creștere economică la prosperitate. Conform opiniei laureatului Premiului Nobel din anul
1996, James A. Mirrlees, o bună guvernare trebuie să descopere ceea ce este fezabil și să
optimizeze, scopul final al democrației fiind maximizarea bunăstării populației. În acest context,
una dintre principalele sarcini ale guvernelor o reprezintă în continuare crearea acelor instituții
care să supravegheze fenomenele economice și să contribuie la înlăturarea efectelor produse de
crize, să asigure eficiența și optimizarea alocării resurselor.

Un aspect important îl constituie sistemul de impozitare a salariilor. Din această

perspectivă, opiniile sunt împărțite. Unii specialiști se dovedesc partizanii impozitării progresive,
considerând că aceasta este benefică, întrucât face posibilă exonerarea de impozite a veniturilor de
dimensiuni reduse sau impozitarea mai prietenoasă a acestora, în timp ce veniturile mari urmează
a fi impozitate cu cote din ce în ce mai ridicate. O altă categorie de experți și decidenți politici
consideră că impozitarea unică ar fi cea mai bună alternativă. Aplicarea unor impozite oneroase,
asupra veniturilor mari, are drept efect evaziunea, iar consecința imediată o constituie diminuarea
substanțială a veniturilor bugetului de stat. O soluție de compromis ar fi conceperea și aplicarea
unor taxe de corecție, prin intermediul cărora să se contracareze efectele turbulențelor
macroeconomice cu influență directă asupra contribuabililor, în circumstanțe independente de
culpa acestora. Subvențiile acordate de stat, în cazul unor activități care produc efecte pozitive
pentru economie, constituie o încurajare pentru dezvoltarea și diversificarea acestora și, implicit,
conduc la creșterea competitivității.

Din considerente legate de raționalitate și de comportamentul instituțional corect, este

evident că guvernele trebuie să adopte măsurile adecvate, în funcție de evoluția economiei. Cea
mai mare provocare este aceea să se stabilească riguros ce înseamnă “adecvat” în materie de
politici fiscale. Specialiștii recomandă ca, în cazul în care economia se confruntă cu fenomene
distorsionate interne sau externe, decidenții să adopte și să aplice măsuri de reducere a taxelor și
impozitelor. În situația în care sunt întrunite condițiile pentru creștere economică, guvernele pot
lua măsuri în sensul creșterii taxelor și impozitelor. La nvelul literaturii, s-a configurat o bază
bogată privitoare la ceea ce înseamnă măsurile ciclice și anticiclice. Disputa teoretică și practică a
vizat măsurile recomandate pentru neutralizarea efectelor negative ale unei anumite poziționări în

205
economia ciclului macroeconomic. Se recomandă ca, pe perioadele de turbulență, să se stimuleze
cheltuielile publice iar, dacă există presiuni inflaționiste, să se restrângă volumul creditelor
acordate. Pe parcursul ultimei crize globale s-au putut desprinde câteva învățăminte, cele mai utile
fiind următoarele:
- atunci când economia trece printr-o perioadă de turbulențe crește nivelul de imprevizibilitate
al deciziilor de politică publică;
- capacitatea de reacție, prin intermediul instrumentelor fiscale se reduce, ca urmare a
deficitelor bugetare și a restricțiilor impuse de nivelul datoriei publice;
- este necesară regândirea echilibrului monetar-fiscal pentru a se asigura cea mai bună
poziționare a stabilității financiare, în raport cu cea macroeconomică generală;
- politicile financiare și fiscale vor trebui să acorde o mai mare atenție reglementărilor de
prudențialitate;
- se impune redesenarea structurală a politicilor fiscale, astfel încât povara turbulențelor să fie
preluată echitabil de către toți actorii fiscali;
- a devenit clar că este nevoie de o mai mare armonie între politicile sectoriale aplicabile la
nivelul unei țări sau grupări integraționiste.
În ecuația politicii fiscale actuale, un rol tot mai mare trebuie acordat funcției de
redistribuire pe care o poate îndeplini aceasta, întrucât astfel se poate contribui la asigurarea unei
politici fiscale armonioase. Foarte importante sunt planurile în care este concepută și aplicată
funcția de redistribuire și instrumentele cu care se operează în această direcție. Spre exemplu,
redistribuirea verticală are drept scop eliminarea inechităților existente între veniturile populației,
funcție ce se materializează prin impozitarea progresivă a veniturilor. Pe de altă parte,
redistribuirea orizontală are drept scop corectarea riscurilor sociale. Între o familie, care are mai
mulți copii și una compusă doar din soț și soție, există o diferență de venit, chiar dacă veniturile
lor sunt egale, deoarece veniturile se impart la toți membrii familiei. Pentru atenuarea acestei
diferențe, statul acordă alocații pentru copii și alte ajutoare sociale. Funcția de redistribuire se poate
realiza și în zone geografice sau spațiale diferite, divizate în zone bogate și sărace, unele ajungând
până la scutiri de taxe și impozite.
Experții care s-au ocupat de problematica optimalității în materie de impozitare, îndeosebi
Mirrlees, au pus accentul pe necesitatea obținerii compromisului între echitate și eficiență. În
accepțiunea acestora, politicile redistributive pot contribui la creșterea eficienței, prin măsuri ce

206
facilitează accesul zonelor sărace la asistență medicală și educație, consecința fiind creșterea
productivității muncii, ceea ce fundamentează o creștere economică susținută în regiunile
defavorizate. Trebuie menționat și faptul că impozitarea diferențiată nu conduce automat la
creștere și bunăstare, deoarece patronii societăților pot ridica prețurile și reduce salariile
angajaților, efectul fiind invers decât cel scontat. Un caz foarte interesant ne oferă UE în care
demersurile menite să asigure mai multă armonie la nivelul pilonului fiscal au o istorie lungă și
interesantă. Primii pași mai hotărâți către armonizarea la nivelul peisajului fiscal au început odată
cu ajungerea la un prim compromis între statele membre cu ocazia reuniunii la nivel înalt de la
Feira (1999). Cu acea ocazie, s-a obținut compromisul instituțional în ce privște demararea
procesului de modificare a cadrului legal cu privire la secretul bancar, spălarea banilor și evaziunea
fiscală, în sensul armonizării acestora. De asemenea, în cadrul Consiliului ECOFIN din 27 și 28
noiembrie 2000, miniștrii de finanțe au ajuns la un acord cu privire la directiva care armonizează,
în mod progresiv, fiscalitatea asupra capitalului (impozitele pe capital sau pe avere). În momentul
demersurilor pentru obținerea unui nivel sporit de armonie în plan fiscal s-a convenit cu privire la
următoarele aspecte ale peisajului redefinit:
 evitarea distorsiunilor produse de concurența între țările membre care impozitează diferit
dobânzile rezidenților și nerezidenților;
 reducerea posibilităților de a se apela la dumping-ul fiscal, pe calea implementării în statele
membre a unor regimuri preferențiale, operaționalizate cu scopul atragerii investitorilor din
țările terțe;
 limitarea fraudei fiscale;
 apropierea progresivă a fiscalității pe avere de aceea asupra veniturilor provenite din
muncă, aceasta din urmă fiind considerată a fi mult prea împovărătoare.212
În privința reducerii dumping-ului fiscal, UE și OCDE au constituit comitete însărcinate
cu studierea distorsiunilor provocate de regimurile fiscale preferențiale, introduse în scopul
atragerii investitorilor. Încă din 1997, Consiliul UE a lansat o serie de negocieri asupra măsurilor
de armonizare care vizează combaterea concurenței fiscale păgubitoare în cadrul pieței unice.
Aceste negocieri au avut ca obiect elaborarea unui Cod de conduită referitor la fiscalitatea
întreprinderilor, apoi aceea a veniturilor provenite din economisire și aceea cu privire la reținerile
la sursa asupra dobânzilor transfrontaliere sau plăților de redevențe între societăți. S-a prevăzut,

212
Gaftoniuc, S, Op.cit.

207
de asemenea, angajamentul statelor de a nu introduce noi reguli fiscale păgubitoare. Pe parcursul
lucrărilor “Forumului asupra practicilor fiscale prejudiciante”, OCDE a publicat un raport care
identifică și descrie regimurile fiscale generatoare de prejudicii, în cadrul zonei OCDE (2003),
precum și o inventariere a centrelor financiare offshore.
În vederea stimulării pieței muncii, într-o primă etapă, majoritatea țărilor europene au redus
rata marginală de impozitare a veniturilor provenite din muncă, în scopul creșterii ofertei de locuri
de muncă, respectiv reducerii șomajului. Astfel, ratele marginale de impozitare a veniturilor au
fost, în 2001, după cum urmează: Franța – 50%, Olanda – 52%, Belgia – 50% (reducere de la
60%), Germania – 48,5% (reducere de la 54%), Italia – 44,5%, Marea Britanie – 40%. Se observă
că aceste rate sunt ridicate, în comparație cu cele din Marea Britanie. Franța și Germania au ridicat
pragul de impozitare, exonerând de impozitul pe venit majoritatea lucrătorilor necalificați.
Guvernul francez a practicat și scăderea contribuției sociale asupra salariilor mici. În alte țări s-au
introdus reduceri fiscale pentru a stimula crearea de locuri de muncă pentru anumite categorii
sociale: femei măritate, cu copii în întreținere sau lucrători cu salarii mici. În Belgia, Olanda,
Marea Britanie și Italia s-au introdus stimulente de tipul creditelor pentru impozitul pe venit și
scutiri fiscale legate de educația copiilor (“working family tax credit”). De asemenea, s-au
creat facilități pentru persoanele cu handicap și șomerii de lungă durată. Cu titlu experimental, în
perioada 2000 – 2002, majoritatea țărilor UE au introdus o rată de TVA redusă asupra anumitor
categorii de bunuri și servicii, mari consumatoare de forță de muncă.213
În baza unei analize comparative a politicilor fiscale aplicate pe plan internațional au
rezultat următoarele aspecte:
 relaxarea fiscală a fost cuvântul de ordine în toate demersurile de reformare a politicilor
macroeconomice și fiscale ale majorității statelor lumii, guvernele practicând reducerea
taxelor în principal ca levier pentru atragerea investițiilor străine;
 în ceea ce privește gradul de fiscalitate aplicat companiilor, cele mai mici taxe și impozite
pot fi regăsite la nivelul sistemului fiscal practicat în Emiratele Arabe Unite, aceasta fiind
zona ideală pentru declararea veniturilor. Impozitele pe profit sunt minime, mai reduse
chiar decât cele din Hong Kong. Studiile de specialitate arată că, urmare a unei stabilități
politice destul de ridicate dar și a unei politici de relaxare masivă în plan fiscal, această țară
a atras fonduri uriașe pentru proiectele de investiții, devenind unul dintre cele mai mari

213
Gaftoniuc, S., Op.cit.

208
 centre comerciale. Nu se poate stabili încă dacă această evoluție economică impresionantă
este și una sustenabilă pe termen lung. Înclin să cred că răspunsul este mai degrabă negativ.
Această politică fiscală se bazează pe profiturile foarte mari obținute din exploatarea
zăcămintelor de petrol, eliminarea aproape completă a impozitelor și taxelor nefiind la
îndemâna altor guverne.
 în Europa, guvernele fac în continuare eforturi pentru a reduce povara impozitelor
aplicabile asupra veniturilor obținute de firme, însă presiunea pentru limitarea drastică a
deficitelor bugetare, pentru a se păstra în limitele stabilite în logica noii guvernanțe la nivel
european, detaliate prin noua versiune a Pactulului de Stabilitate și Creștere, nu le permite
relaxări fiscale de anvergură, așa cum a procedat administrația Bush, în SUA
Pe primul loc, din punctul de vedere al fiscalității înalte, se află în continuare Franța, deși
indicele global s-a îmbunătățit semnificativ în ultimii ani. În mod paradoxal, capitalul străin
continuă să investească aici, datorită infrastructurii excelente și sistemelor performante pentru
asigurarea sănătății sau educației. În Germania, Slovacia și Irlanda au fost întreprinse reforme
de anvergură. De exemplu, Slovacia a adoptat în 2004 modelul irlandez, reducând cu 50%
impozitele pe profit și salarii. Climatul favorabil creat astfel a atras imediat multe companii
occidentale, mai ales în domeniul auto, de unde și apelativul atribuit imediat, acela de “Detroit al
Europei centrale”.
În general, toate țările Europei centrale au adoptat niveluri de fiscalitate redusă asupra
capitalului și întreprinderilor, în ideea favorizării deplasării investițiilor către această zonă.

5.2. Un deziderat greu de obținut - o fiscalitate care să susțină creșterea economică

Înțelegându-se comandamentele specifice stadiului de uniune economică și monetară în

care se află, de peste 15 ani, gruparea integraționistă europeană, încă înainte de izbucnirea crizei
au demarat o serie de reforme care au vizat sectorul fiscal din statele membre. Primele astfel de
acțiuni au debutat în Germania, la începutul anului 2007, prin reducerea impozitelor asupra
veniturilor corporațiilor de la 38,7% la 29,8% (inclusiv taxele locale) și reducerea cotizațiilor de
șomaj de la 6,5% la 4,2%. Începând cu anul 2008, în Franța impozitul pe societăți (IS) este cel mai
ridicat din UE: 34,4% față de media de 23,2%, marjă ce va evolua în cadrul plajei de 15% până la
23%, în baza anunțurilor făcute de guverne. În Europa, nivelul TVA variază în prezent între

209
limitele de 19% și 25%. Majorări de TVA au avut loc și în Marea Britanie, de la 17,5% la 20%,
începând cu 1 ianuarie 2011, în vederea reducerii deficitului public și compensării scăderii
preconizate a impozitului pe societăți.
În Irlanda, s-a procedat la o creștere a TVA, de la 21% la 22%, în 2013 și 23% în 2014, în
ideea menținerii nivelului IS la 12,5%. Nivelul redus al TVA variază în prezent, în Europa, între
7% și 13%. Finlanda este țara cu o structură a TVA mai bine adaptată: un nivel normal de 23%,
unul intermediar de 17% și unul redus de 8%, iar nivelul impozitării a scăzut încă din anul 2014
de la 26% la 24% .214 Nivelul redus, de 7-8%, este strict rezervat produselor alimentare și
activităților culturale, presei, medicamentelor și subliniază faptul că orice impozit provoacă mai
puține distorsiuni cu cât baza de impozitare este mai largă și nivelul său este mai puțin ridicat. Un
sistem fiscal compus din taxe mai mici generează mai puține distorsiuni decât unul bazat pe
impozite puține, dar ridicate.
Reformele întreprinse, în cadrul țărilor membre OCDE, au scos în evidență particularități
naționale dar și o serie de caracteristici comune, îndeosebi reducerea netă a ratelor marginale
superioare de impozitare asupra veniturilor persoanelor fizice și ale impozitelor asupra profitului
societăților. Pentru a compensa impactul asupra veniturilor bugetare, s-a recurs la lărgirea bazei
de impozitare, la creșterea nivelului TVA și la limitarea numărului de scutiri. Scopul impozitării
nu este doar finanțarea cheltuielilor publice, ci și acela de a interveni în redistribuirea resurselor
prin reorientarea activităților economice, dar și prin schimbarea sau descurajarea anumitor
comportamente de consum. Se pot stimula astfel acele activități de producție generatoare de
externalități pozitive și descuraja cele negative.

5.3. Odiseea TVA – între corectitudine și eficiență

Taxa asupra valorii adăugate (TVA) a fost creată în 1954,215 aplicarea sa generali-
zându-se în anii `60, în majoritatea țărilor OCDE, cu excepția SUA. În prezent, reprezintă o
cincime din totalul resurselor fiscale mondiale, respectiv peste 3.000 miliarde de dolari pe an și se

214
Monnier, J.M., (2012), Le systeme fiscal est-il efficace?, Problemes economiques hors-serie, p.125
215
În 1920 omul de afaceri german Wilhelm von Siemens a lansat ideea impozitării valorii producției pe fiecare
etapă, în locul celei din stadiul vânzării finale. Ulterior, expertul fiscal francez Maurice Laure, introduce impozitul
în 1954.

210
aplică în peste 150 țări. Experții fiscali ai OCDE consideră că acest tip de impozit susține mai bine
creșterea economică, comparativ cu impozitul pe venit, întrucât nu descurajează decizia de
economisire sau de investiții. Generalizarea TVA, ca principal impozit pe circulația mărfurilor, a
avut ca menire compensarea pierderilor înregistrate de trezoreriile publice ca urmare a reducerii
nivelului taxelor vamale, în urma avansării procesului de liberalizare comercială, la nivel
multilateral. Dilema care încă îi frământă pe experți este dacă această comutare la nivelul structurii
fiscalității și-a pus semnificativ amprenta asupra competitivității externe a bunurilor și serviciilor
tranzacționate transfrontalier. Sunt câteva analize empirice care au abordat acest aspect și au
furnizat o serie de concluzii interesante.
Este indiscutabil că, la nivelul Uniunii Europene, a devenit imperios necesar să se
procedeze la o reformare de fond a peisajului financiar și fiscal. Un astfel de demers în plan
reglementar și instituțional are ca menire principală creșterea eficienței și a efectivității sistemelor
de impozitare cu scopul de a se obține: mai multă stabilitate la nivelul finanțelor publice, creștere
economică sustenabilă, creare de locuri de muncă; creșterea competitivității și nivelului de
corectitudine, în plan social și teritorial. Abordarea promovată de către organismele comunitare
este una centrată pe un set de indicatori cuantificabili și comparabili pentru a se putea monitoriza
modul în care se răspunde la noile provocări regionale și globale. Reforma actuală a politicii fiscale
europene se bazează pe trei categorii principale de impozite, proporționale cu veniturile realizate:
contribuția socială generalizată (CSG), taxa asupra valorii adăugate (TVA) și impozitul asupra
profitului societăților (IS).
Tot mai mulți specialiști consideră că doar impozitul proporțional cu veniturile realizate
poate asigura o finanțare corectă a bugetelor publice, fiind imperativ ca toți cetățenii să participe
la această finanțare. De asemenea, pentru a putea aprecia echitatea sistemului fiscal, este foarte
important modul de utilizare a fondurilor publice. Reforma fiscalității vizează realizarea unui
sistem eficient, echitabil și simplu de administrat, în cadrul unei strategii economice coerente,
strategie care să încurajeze investițiile și ocuparea forței de muncă și să protejeze, în același timp,
familiile cu venituri modeste.

5.4 Unele experimente în ce privește impozitarea tranzacțiilor financiare pe plan european

O problemă, care și-a păstrat permanent actualitatea la nivelul peisajului integraționist

european, a fost cea a veniturilor la nivelul bugetului Uniunii Europene. Statele membre au pledat

211
pentru un sistem de alimentare a părții de venituri a bugetului comun care să păstreze rolul esențial
al guvernelor naționale și să asigure controlul asupra echilibrelor bugetare comunitare. Pe de altă
parte, dezideratul organismelor comunitare, îndeosebi cele tehnocrate, au dorit întotdeauna
existența unor surse neutre de venituri bugetare, pentru ca acestea să nu mai depindă de bunăvoința
guvernelor naționale. A fost, prin urmare, un duel al argumentelor între adepții
neofuncționalismului și cei ai interguvernamentalismului. Actualul cadru al peisajului fiscal
european este rezultatul unui proces îndelungat și dificil de reconfigurare, care a debutat în anul
1997 și a continuat aproape necontenit. În 1997, PSCE introducea trei categorii de reguli fiscale:
- obligația de a nu avea un deficit bugetar care să depășească nivelul de 3% din PIB;
- obligația de menținere a nivelului datoriei publice (guvernamentale sau garantate guvernamental)
la maximum 60% din PIB (componenta corectivă);
- cerința privitoare la poziția bugetară pe termen mediu (componenta preventivă).
Momentele de redefinire pot fi localizate temporal în:
 2005, când s-a procedat la prima reformare a PSCE cu scopul de a întări raționalitatea
economică pe calea îmbunătățirii cadrului reglementar și a creșterii nivelului de
flexibilitate ca urmare a introducerii obiectivelor specifice pe termen mediu pentru fiecare
stat membru (MTO) definite în logica structurală;
 2011 (când s-a adoptat ceea ce s-a consacrat a fi „Six Pack”), pachet compus din
Regulamente și Directive menite să faciliteze mai buna implementare a măsurilor de
stabilizare fiscală procedându-se la definirea unor limite și a unor practici îmbunătățite de
efectuare a cheltuielilor publice;
 2012 și 2013, (când s-a adoptat Treaty on Stability, Coordination and Governance, Two
Pack) prin care s-au întărit mecanismele de monitorizare și supraveghere în zona euro,
prevăzându-se corelarea mai strânsă între măsurile adoptate la nivel național și cele la nivel
comunitar;
 2015, când s-au revizuit liniile directoare privitoare la implementarea PSC sporindu-se
flexibilitatea, cu scopul încurajării investițiilor și reformelor structurale, astfel încât să se
ia în considerare fazele ciclurilor macroeconomice.
Direcțiile către care s-a orientat reformarea sistemelor fiscale operaționale, la nivel
european, au fost următoarele:

212
  simplificarea cadrului reglementar și instituțional. Se speră că, pe această cale, se poate
obține un nivel sporit de stabilitate macroeconomică și fiscală. Un astfel de deziderat este
realizabil doar dacă se procedează la schimbări ale cadrului reglementar, mergându-se
mai departe de modificarea modului de interpretare a legislației existente;
 consolidarea atât a componentei preventive, cât și a celei corective. Se pleacă de la
asumpția că, pentru a se diminua coeficientul de complexitate, este necesar să se
consolideze dimensiunile preventive și corective ale PSC, întrucât schimbările anterioare
au menținut neclaritatea și suprapunerile. Va fi mai pregnantă necesitatea de a se delimita
între dezideratele cu adevărat strategice și cele doar tactice. O abordare mai ambițioasă
este aceea conform căreia în plan sunt necesare modificări de fond, în plan reglementar,
pentru a face posibilă o procedură iterativă la baza căreia să se afle un set de reguli
comune.216;
 trecerea către o ancoră fiscală în condițiile aplicării unui singur cadru reglementar.
Se recomandă o abordare multi-nivel, astfel încât să se creeze premisele pentru ca să se
poată obține concomitent sustenabilitatea stabilității fiscale dar și simplitatea și
flexibilitatea mecanismelor operaționale. Se impune un sistem care să pună alături ancora
fiscală de regulile operaționale, astfel încât să poată fi activate mecanismele automate de
corecție a dezechilibrelor. Este tot mai clar că obiectivul de bază al guvernanței fiscale
este asigurarea sustenabilității fiscale, mai ales prin garantarea sustenabilității datoriei
publice.
Tot mai mulți specialiști consideră că raportul dintre datoria publică și PIB
reprezintă o ancoră relevantă pentru semnalarea abaterilor de o conduită convenită. La baza acestei
prezumpții, se află faptul că sunt numeroși factori (cel mai important fiind cel conex cu operațiunile
de finanțare a datoriei publice) care nu sunt direct corelați cu deficitul bugetar. Unii economiști nu
sunt de acord cu această perspectivă, atrăgând atenția că, dacă poate fi considerat corect că
sustenabilitatea datoriei publice poate fi un indiciu al sustenabilității fiscale, nu este la fel de
argumentabil faptul că raportul dintre datoria publică și PIB se dovedește a fi o ancoră fiscală

216
Eyraud, L., Gomez, R., (2014), Constraints on Subnational Fiscal Policy, in Designing a European Fiscal Union:
Lessons from the Experience of Fiscal Federations, edited by C. Cottarelli and M. Guerguil, Routledge

213
solidă. Ceea ce s-a mai adus în discuția specialiștilor a fost și pachetul de reguli specifice cu care
se poate opera atunci când se urmăresc echilibrele macroeconomice de bază.
La nivel european, demersurile identificate la nivel european în direcția schimbării
arhitecturii surselor bugetului comunitar, astfel încât să se asigure o gestionare mai bună a
dezechilibrelor financiare și fiscale sunt destul de numeroase și, unele dintre acestea, sunt de
interes analitic și metodologic. Un astfel de demers este cel în baza căruia unsprezece state
europene au decis ca, începând din 2014, să aplice o taxă de 0,1% asupra tranzacțiilor cu acțiuni
și obligațiuni și 0,01% asupra celor cu produse derivate. O astfel de idee nu este nouă, putând
fi regăsită, încă în anii 1930, când John Maynard Keynes făcea o astfel de propunere. Ulterior,
atractivitatea unei astfel de soluții i-a convins și pe alți cercetători de referință. Unul dintre aceștia
a fost economistul american, laureat al Premiului Nobel, James Tobin (1972), care a introdus-o
într-o arhitectură argumentativă interesantă la timpul său. Deși solid argumentată, această inovație
procedurală a stârnit imediat critici și a alimentat numeroase controverse, invocându-se în principal
creșterea costurilor de tranzacționare, suportate de utilizatorul final și creșterea volatilității
piețelor, în detrimentul sporului scontat la nivelul lichidității. În cadrul aranjamentului menționat
anterior, s-a prevăzut ca taxa să se aplice avându-se în vedere principiul rezidenței, conform căruia
cel puțin unul din participanți trebuie să fie stabilit în una din țările care au adoptat-o sau cel al
locului de emisiune, conform căruia instrumentul financiar trebuie să fie în una din aceste țări:
Austria, Belgia, Estonia, Franța, Germania, Grecia, Italia, Portugalia, Slovacia, Slovenia și
Spania. Nu sunt scutite tranzacțiile între instituțiile financiare din categoria bănci, societăți de
asigurare, fonduri de plasament, fonduri speculative. Estimările anuale cu privire la încasări sunt
în jurul cifrei de 35 miliarde euro.
Printre adversarii sau criticii duri ai acestei inovații fiscale, plasată în logica integrării în
acest domeniu, s-au aflat membrii Federației franceze a băncilor care considerau că aceasta se
poate dovedi a fi “o piedică în calea creșterii, generând pierderi de competitivitate, respectiv un
handicap major pentru finanțarea economiei”. Pe lângă criticile venite dinspre mediul financiar-
bancar, s-au putut regăsi o serie de opinii contrare și la nivelul mediului politic din anumite state
europene. Astfel, ministrul finanțelor din Suedia, Anders Borg, și cel olandez, Jan Lees de Jager,
au achiesat la ideea că o astfel de taxă poate avea “efecte devastatoare” asupra mediului economic
european și global, iar primul ministru britanic David Cameron a considerat-o “o nebunie”.217

217
The Telegraph, 26 ianuarie 2012

214
 Opinii nu prea favorabile în legătură cu ideea introducerii unor taxe la nivel european am
regăsit și la nivelul mediului academic, cât și din alte regiuni ale globului. Se poate desprinde ușor
concluzia că impozitarea diferită de cea actuală a activităților financiare are partizani fervenți, dar
și numeroși opozanți. Un sondaj al Comisiei Europene demonstrează că 61% din europeni sunt
pentru introducerea unor astfel de taxe: aproape două treimi din populație în Germania, Franța și
Italia, spre deosebire de 58% în Spania și 43% în cazul britanicilor. Ancheta a fost realizată în
2010, pe un eșantion de 26.000 cetățeni rezidenți ai Uniunii Europene.
Pe lângă Reyes și Tobin, printre susținătorii actuali, din mediul universitar, trebuie citați laureații
premiului Nobel, Paul Krugman și Joseph Stiglitz, dar și Lawrence Summers de la Harvard,
fost secretar al Trezoreriei în administrația Clinton și director al Consiliului economic în
administrația Obama, Jeffrey Sacks, consilier special al Secretarilor Generali ai ONU (Ban – Ki
– Moon și Koffi Annan), Jeffrey Frankel, profesor la Harvard sau Rudi Dornbush de la MIT.
Printre opozanții universitari este de menționat Kenneth Rogoff, profesor la Harvard și
fost economist – șef al FMI.218 O serie de studii empirice, efectuate în țările în care taxa se aplică
deja, atestă fie efecte pozitive, fie negative sau chiar nule. În Franța, taxa este în vigoare din august
2012 (fiind introdusă în timpul administrației Sarkozy) și vizează tranzacțiile cu acțiuni sau
produse asimilate, aparținând firmelor care au sediul social în Franța și cu o capitalizare bursieră
de peste 1 miliard euro. Nivelul este de 0,2%, față de 0,1% prevăzut inițial, pentru toți participanții
indiferent de naționalitate. Lista firmelor este publicată anual în Jurnalul Oficial; în 2012 au fost
109 societăți. Experiențe oarecum comparabile putem regăsi și în Elveția, unde “Unzatzabgabe”
colectează între 1,5 și 2,5% din încasările fiscale totale sau în Marea Britanie, unde există un
impozit asemănător, care variază între 0,5% și 1,5%, prin utilizarea „Stamp Duty Reserve Tax”.
Acest procentaj se aplică în mod similar și în Finlanda. În Taiwan, veniturile provenite din astfel
de impozite depășesc 6% din încasările fiscale.

5.5. Uniunea fiscală – un deziderat necesar dar foarte greu de realizat

Procesul de integrare economică europeană nu poate fi conceput ca unul fragmentar,

realizabil pe bucăți și implementat în anumite sectoare, fără a conta dacă avansează și în celelalte

218
Articolul din 2011 “The Wrong Tax for Europe”

215
sectoare ale economiei și societății europene. Logica neofuncționalistă, în baza căreia integrarea
în anumite sectoare va atrage automat după sine integrarea și în celelalte sectoare, s-a dovedit a nu
fi foarte sustenabilă din punct de vedere empiric. De aceea, îndeosebi în ultimii ani, după ce a
avansat procesul de integrare monetară și UE s-a confruntat cu o criză foarte radicală, s-a pus tot
mai acut problema unificării politicilor publice în domeniul fiscal. Procesul a început discret și
este evident că nu se va dovedi a fi unul ușor de realizat.
Pe baza experiențelor prin care au trecut numeroase arhitecturi statale de tip federativ sau
confederativ, uniunea fiscală nu înseamnă, în mod obligatoriu, unificarea taxelor și impozitelor ci,
mai ales, un control federal asupra bugetelor statelor, control care trebuie să aibă ca efect aplicarea
unor sancțiuni în cazul nerespectării legislației aplicabile sediului materiei.219
Nu se poate spune că se duce lipsă de propuneri legate de acest nou etaj al integrării
europene. În noiembrie 2011, un grup de economiști germani a elaborat o propunere de
mutualizare a datoriei publice ce depășește 60% din PIB. Conform proiectului, datoria urma
să fie garantată printr-un fond comun alcătuit din activele statelor implicate, constituit pentru o
perioadă de maximum 25 ani, perioadă în care statele membre să aibă obligația de a restitui
excedentul de datorie publică. Pentru îndeplinirea obiectivelor, statele trebuie să prevadă în buget
resurse pentru achitarea datoriilor excedentare. Deși destul de interesantă din punct de vedere al
teoriei, o astfel de propunere este destul de greu de formalizat practic, întrucât acordul cu privire
la uniunea fiscală nu soluționează decât parțial stabilitatea economiilor statelor membre, iar
îndeplinirea acestui deziderat poate avea loc doar în condițiile uniunii politice. Problema sensibilă
a anteriorității, între uniunea fiscală și cea politică, a făcut o carieră solidă în literatură. Sunt
specialiști care plasează acest subiect sensibil la momentul în care se finaliza textul de bază al
Tratatului de la Maastricht. Unii au analizat motivele pentru care conducerea politică a Germaniei
a fost de acord să se realizeze uniunea monetară, înainte de cea politică, vorbindu-se chiar de „ o
a doua capitulare a Germaniei„ comparabilă cu cea de la finele celui de-al doilea Război Mondial.
În ceea ce privește uniunea monetară, autorul citat propune crearea în zona euro a două
monede: euro – Nord și euro – Sud, aceasta din urmă fiind stabilită la un nivel devalorizat cu 25-
30%, comparativ cu prima. Întărirea în timp a monedei euro – Sud poate contribui la utilizarea

219
Lazea, V.,/Proiectul european (III), În ce constă uniunea fiscală europeană? Cine si cum ar putea să o promoveze?,
în curs de guvernare.ro/valentin – lazea – proiectul – european – III – în – constă – uniunea – fiscală – europeană.html

216
unei singure monede euro, cu mențiunea că întărirea monedei euro – Sud nu se poate realiza decât
prin creșterea productivității muncii. Se are în vedere faptul că, în pofida eforturilor depuse în
planul obținerii dezideratului de coeziune sustenabilă economică, socială, culturală și chiar
politică, discrepanțele de dezvoltare încă se mențin.
Sunt tot mai multe elemente care întăresc convingerea că asimetriile în plan
macroeconomic și sectorial nu se pot corecta doar cu ajutorul instrumentelor monetare sau fiscale,
fiind necesare o serie de reforme structurale profunde care să se focalizeze asupra unei liberalizări
autentice a circulației capitalului uman, liberalizarea concretă a piețelor utilităților publice,
demantelarea monopolurilor de orice fel, transformarea comportamentului actorilor fiscali, astfel
încât să se instaureze o cultură a corectitudinii și conformării. Se mai pot adăuga reformele în
domeniul sistemelor de educație, formării profesionale și întreprinderea de măsuri de modernizare
a rețelelor infrastructurale ale tuturor statelor membre.
Subiectul sensibil al deplinei mobilități a resurselor umane, dacă se îndeplinește, se vor
face progrese concrete în direcția atingerii uneia dintre țintele Strategiei Europa 2020, și anume
asigurarea unui nivel de ocupare a forței de muncă de minimum 75%. Deși, cu excepția perioadei
de maximă magnitudine a crizei, s-au înregistrat unele progrese, mai sunt multe de făcut în această
direcție. Nerealizările mențin încă departe zona euro de starea de optim la care făceam referire în
capitolul 1. Trebuie reiterat faptul că respectarea pragurilor convenite cu privire la deficitul
structural, raportat la PIB, conform clauzelor Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și
guvernanța în Uniunea Economică și Monetară, poate contribui la avansarea efectivă, în direcția
realizării uniunii fiscale.
Înfăptuirea acestui obiectiv poate fi pusă în strânsă conexiune cu o serie de factori care pot
favoriza unificarea financiară și fiscală, deși se mențin, în continuare, o serie de obstacole
determinate de provocările economice, sociale și politice cu care se confruntă statele din cadrul
zonei euro.220
Argumentul în favoarea uniunii fiscale constă în faptul că o uniune monetară autentică nu
poate fi înfăptuită dacă nu are la bază și unificarea în plan fiscal. În cea mai mare parte dintre
studiile efectuate se menționează că, în absența structurilor de tip federal, care să supravegheze
colectarea veniturilor și cheltuielile efectuate, se generează, menține și accentuează

220
Debating Europe, (2014), Arguments for and against fiscal union în
http://www.debatingeurope.eu/focus/infobox - argument - for – and – against – fiscal – union

217
vulnerabilitatea monedei euro, în raport cu șocurile asimetrice. Realitatea a dovedit că, în condițiile
în care economia europeană este expusă la „radiațiile” unor crize economice de mare anvergură,
cum a fost cea din 2008, în absența uniunii fiscale redresarea economică a statelor membre a fost
dificilă. Cea mai sensibilă fațetă a acestei stări de inadecvare la cerințele zonei monetare s-a
dovedit a fi cea referitoare la deficitul bugetar structural care a depășit limita admisă de Tratatul
pentru stabilitate, coordonare și guvernanța. În concluzie, având în vedere problemele majore cu
care se confruntă în special statele din partea de sud a zonei euro, efectele negative se vor răsfrânge,
în mod inevitabil, și asupra statelor cu creștere economică semnificativă din această zonă.
Trebuie menționat și faptul că uniunea fiscală reprezintă etapa majoră a procesului complex
de realizare a uniunii politice autentice. Doar în cazul în care se înființează organisme federale
care asigură forță sporită instituțiilor centrale ale Uniunii Europene, se poate câștiga în planul
autorității, în ce privește prezența UE, ca actor economic relevant la nivel global.
Un alt avantaj al realizării uniunii fiscale este cel derivat din supravegherea, de către
organismele federale, a evoluțiiilor economice care au loc în toate statele membre, putându-se
astfel recomanda măsurile ce se impun în cazul apariției unor disfuncționalități în ceea ce privește
taxele și impozitele cu influențe negative asupra bugetului general și bugetelor naționale. În acest
sens, măsurile ce se vor lua trebuie să contribuie la eficientizarea economiilor prin stimularea
creșterii economice ce asigură stabilitate la nivel european și mondial.
Prin crearea unor structuri de tip federal se poate spera la diminuarea importanței atitudinii
interguvernamentaliste, ceea ce ar face ca, ținându-se seama de interesele specifice din fiecare stat
membru, să se ia în considerare și interesele agregate la nivel european. În cazul uniunii fiscale
trebuie să existe un buget centralizat, cu armonizare între statele membre în privința priorităților
economice. Din aceste considerente, se poate lua notă de înscrierea în agenda politică europeană
a trei obiective importante: înființarea Fondului Monetar European, adoptarea bugetului
pentru zona euro și înființarea funcției de ministru al finanțelor care să facă parte din Comisia
Europeană, în calitate de vicepreședinte, cu un mandat similar celui al Comisarului pentru
Acțiunea Externă.
Un alt impediment în calea realizării uniunii fiscale îl constituie deficitul structural,
deoarece măsurile nu produc aceleași efecte în statele dezvoltate, comparativ cu cele care se
confruntă în prezent cu probleme care nu pot fi soluționate pe termen scurt. Armonizarea fiscală
presupune o creștere inevitabilă a impozitelor. Pe cale de consecință, statele mai slab dezvoltate

218
trebuie să facă eforturi pentru a suporta șocul creșterii taxelor, cu influențe directe asupra PIB și
deficitului structural. De asemenea, state precum Germania ar trebui să finanțeze deficitele statelor
membre aflate în stare de criză, situație în care acestea din urmă vor suporta consecințele unor
împrumuturi, materializate în dobânzi și, implicit, o creștere a deficitului structural, ceea ce
generează creșterea decalajelor deja existente între statele din nordul și sudul zonei euro.
Diferențele în ce privește politicile fiscale au fost analizate pe larg în literatură,
relevându-se zonele de vulnerabilitate.221 A rezultat că statele europene ar trebui să își sporească
preocuparea pentru elaborarea și implementarea politicii fiscale unitare, mai adaptată la
provocările asociate cu fenomenele de turbulență macroeconomică. Această necesitate este
specifică tuturor statelor membre ale UE, indiferent de gradul de dezvoltare și de dinamica
înregistrată la nivelul creșterii economice. Guvernele iau măsurile pe care le consideră mai
adecvate. în funcție de condițiile economice, sociale și politice specifice, în deplină conexiune cu
relațiile comerciale cu celelalte țări. În acest context, guvernele pot lua fie măsuri de impozitare
diferențiată pentru a asigura echitatea veniturilor fiscale, fie de creștere a ratelor de impozitare.
Arthur Laffer222 are o contribuție deosebită în ce privește armonizarea veniturilor fiscale.
Modelul creat de acesta, “Curba Laffer”, constă în interferența dintre venituri, rata de impozitare
și venitul fiscal obținut. Laffer consideră că există un nivel maxim de impozitare, iar depășirea
acestuia conduce la scăderea eficienței economice. Dacă rata de impozitare este zero sau atinge
nivelul maxim, eficiența este zero. O politică fiscală abuzivă obligă agenții economici să eludeze
legislația, fenomen ce are consecințe directe asupra creșterii evaziunii. În literatură există și opinii
conform cărora reducerea impozitelor poate ascunde o creștere economică slabă.
Realizarea uniunii fiscale are loc doar în condițiile în care statele se aliniază la aceeași
politică. În prezent, la nivelul statelor membre există politici fiscale diferite care au la bază
condițiile economice specifice, cât și măsurile guvernelor, aplicate în funcție de necesitățile pe
termen scurt și mediu. Unele state aplică politici de “dumping fiscal” pentru penetrarea pieței
europene, în condițiile în care calitatea produselor lor nu este corespunzătoare. Concurența fiscală
existentă în prezent între statele membre și respingerea de către Marea Britanie și Irlanda a
realizării armonizării au făcut deocamdată imposibilă uniunea fiscală.

221 Dumont, A., (2016), L’Etat maxime – t – il les recettes fiscales, în Problemes economiques, p.16-19
222
Laffer, A.,The Laffer Curve: Past, Present, and Future, The Heritage Foundation, Retrieved 2016-05-02

219
 Pentru îndeplinirea obiectivului, la nivelul UE sunt necesare reforme care să contribuie la
înlăturarea disparităților care au la bază nivelul diferit de dezvoltare al statelor europene.
În mai multe lucrări, am regăsit ideea că un prim pas în realizarea uniunii fiscale trebuie să
îl reprezinte armonizarea schemelor de impozitare indirectă, cu precădere a taxei pe valoarea
adăugată (TVA), care deține o pondere însemnată în totalul veniturilor bugetare ale statelor
membre ale UE și care se situează la niveluri foarte diferite variind de la 17%, în Luxemburg până
la 27%, în Ungaria. În ce privește îndeplinirea dezideratului de realizare a uniunii fiscale, putem
releva permanenta ezitare, jumătățile de măsură și chiar pașii înapoi. Se poate ilustra această stare
de fapt cu celebrul Raport “Ruding” (1992) sau cu demersul Comisiei Europene din anul 1997
care a vizat un “pachet fiscal” considerat de interes pentru toate statele membre. Trebuie relevat
faptul că aceste demersuri au rămas fără ecou, întrucât măsurile prevăzute nu au fost aplicate.
Un factor important în creșterea eficienței la nivelul statelor europene îl constituie măsurile
întreprinse pentru prevenirea și diminuarea evaziunii, fenomen care are drept consecință
diminuarea considerabilă a PIB-urilor statelor membre. O cauză a eludării legislației o reprezintă
impozitarea oneroasă care determină agenții comerciali să recurgă la mijloace ilicite pentru
creșterea profitului. Eforturile concertate ale statelor Uniunii Europene trebuie să aibă ca rezultat
final uniunea fiscală bazată pe un sistem de impozitare realist, sistem care să asigure creșterea
veniturilor și satisfacerea nevoilor populației.

220
Capitolul 6. EFECTELE PĂRĂSIRII UNIUNII EUROPENE DE CĂTRE
MAREA BRITANIE
6.1. Multe întrebări dar puține răspunsuri

Văzută ca soluția cea mai bună pentru reducerea coeficientului de dezintegrare pe plan
european, ca urmare a conflagrației militare (al doilea război mondial), integrarea a debutat cu
mari speranțe, a evoluat dinamic și a generat numeroase beneficii pentru țările participante dar și
pentru întreaga comunitate internațională. Efectele avansării procesului de integrare atât pe direcția
adâncire (trecerea de la stadiul de uniune vamală la cel de piață comună și apoi de uniune
economică și monetară), cât și pe direcția extindere (avansarea de la 6 la 28 de state membre), a
crescut doza de optimism, ajungându-se ca, în Tratatul de la Maastricht să se anunțe un „ proces
de integrare progresiv și ireversibil„. Pentru că aproape nimeni nu se gândea că vreun stat membru
va avea motive să părăsească gruparea economică europeană, în tratate nu s-a prevăzut nimic în
legătură cu o astfel de alternativă. Totuși, în Tratatul de la Lisabona care consolida fundamentele
de tip constituțional ale Uniunii Europene, pentru orice eventualitate (acceptată însă ca puțin
probabilă) a fost adăugată o prevedere generală în acest sens. Astfel, Tratatul de la Lisabona
stipulează că, pentru ca un stat membru să părăsească gruparea, trebuie mai întâi să invoce art.
50:„în conformitate cu reglementările sale constituționale„ și să negocieze un acord cu privire la
„ aranjamentele privitoare la retragerea sa„ într-o perioadă de doi ani.
Ceea ce părea menit să rămână o situație ipotetică a devenit subiectul cel mai supus
dezbaterilor atât în cercurile politice europene și internaționale, cât și în mediul academic sau în
societatea civilă, în momentul în care decidenții politici din Marea Britanie au hotărât să supună
votului popular alternativa de a rămâne sau a părăsi Uniunea Europeană. Deși puțini specialiști se
așteptau ca rezultatul referendumului organizat în Marea Britanie să fie favorabil părăsirii UE,
acest deznodământ s-a produs și au apărut problemele. Atunci când un cercetător dorește să se
aplece dedicat asupra unui subiect, primul pas pe care ar trebui să îl facă este să înțeleagă foarte
bine de unde s-a pornit și cum s-a ajuns la acel deznodământ. Foarte interesante sunt și
fundamentele procesului care a condus la decizia de ieșire a Marii Britanii (denumită colocvial
Brexit).
La un moment dat, în Marea Britanie s-au conturat câteva grupări ale căror opinii sunt
destul de interesante. Erau, pe de o parte, euroscepticii care insistau asupra unor aspecte cum ar

221
fi: repatrierea competențelor de la nivel comunitar la nivel național; asigurarea capacității
Parlamentului britanic de a interpreta sau amenda legislația comunitară; încetarea liberei
circulații a persoanelor. A fost de la început evident, chiar și pentru euroscepticii mai bine
informați, că UE nu putea fi de acord cu aceste cerințe. Răspunsul la o parte dintre solicitări,
îndeosebi la prima, a fost oferit chiar de primul ministru britanic, în documentul înaintat în 2013
și intitulat “Balance of Competence Review”. În baza acestui document s-a declanșat un proces
febril de culegere de probe care să arate care dintre competențele comune pot fi repatriate. A
rezultat un document cuprins în 30 de volume (peste 3000 de pagini) care însă arată că niciuna
dintre competențe nu poate fi repatriată, echilibrul decizional între nivelele naționale și cel
comunitar fiind cel corect. În scrisoarea înaintată de Primul Ministru David Cammeron către
omologii săi din statelele membre ale UE au fost cuprinse următoarele teme importante:
guvernanța economică, competitivitatea, suveranitatea și problema imigrației. Se pare că acest
document a fost redactat cu scopul expres de a îndeplini o formalitate și de a nu fi acceptat de către
ceilalți parteneri europeni.
Guvernanța economică viza integral poziția statelor care nu participau la zona euro,
relevând faptul că poate fi acceptabilă aplicarea celor șapte principii care să garanteze
nediscriminarea între statele membre și cele nemembre ale zonei euro doar la nivelul pieței unice.
Competitivitatea se referea la îmbunătățirea funcționării pieței unice, renunțarea la
legislația redundantă și avansarea procesului global de liberalizare comercială. Se solicita ca toate
statele membre să își declare acceptul pentru o mai mare determinare în direcția creșterii
competitivității și productivității. Din acest document se pot desprinde și câteva pretenții britanice,
practic imposibil de transpus în practică. Se poate exemplifica cu solicitarea de a se „adopta
angajamentul privind eliminarea integrală a restricțiilor din calea afacerilor„.
Suveranitatea se poate rezuma la trei propuneri interesante. Prima viza acceptarea
invocării clauzei „opting-out„ pentru o „uniune europeană mai avansată pe axa integrării„. (ever
closer union). Această sintagmă, regăsibilă în preambulul Tratatului de la Lisabona nu se referă la
instituțiile politice ale Europei, ci la popoare. Deși se arăta a fi neoperațională din punct de vedere
juridic, a fost transformată într-o chestiune controversată, de mare importanță politică în
dezbaterea britanică. S-a dovedit foarte clar că nu se va invoca acest termen ca acoperire pentru
avansarea către un super-stat federal, idee care a fost invocată insistent în unele cercuri britanice.

222
A doua și a treia solicitare se referă la sporirea rolului parlamentelor naționale și la principiul
subsidiarității, pentru ambele fiind premise solide de a se găsi un consens.
Imigrația s-a dovedit de la început a fi subiectul cel mai fierbinte. Multe dintre deziderate
se aflau deja în competența națională a Marii Britanii și se puteau folosi fără nicio piedică pentru
combaterea comportamentelor frauduloase în materie de accesare a schemelor de asistență socială.
În logica stabilită, pentru a da satisfacție celor care doreau ieșirea Marii Britanii, Primul Ministru
a păstrat limbajul extrem de controversat cu privire la faptul că imigranții din UE trebuie să aștepte
patru ani înainte de a se califica pentru anumite beneficii de natura legislației sociale. S-a mimat
astfel faptul că se dorește „găsirea celei mai bune soluții„ "
Pentru Marea Britanie și pentru decidenții comunitari, prima problemă a fost aceea a
prevederilor cu statut constituțional. Nu era clar care articol de natură constituțională se poate
invoca și, de aceea, s-a apelat la Curtea Supremă de Justiție care a decis că acest pas trebuie
făcut de Parlamentul Britanic. După ce s-a clarificat acest prim aspect, guvernul britanic, în baza
prevederilor art. 50 din Tratatul de la Lisabona, a înaintat organismelor comunitare documentele
prin care anunța că trebuie să înceapă negocierile pentru părăsirea uniunii. Din acel moment, a
început să curgă perioada de doi ani în care trebuie să se finalizeze tratativele și, indiferent de
rezultat, să înceteze statutul de membru al UE. De atunci au început să se succeadă scenariile
posibile. Marea Britanie va trebui să negocieze diverse tipuri de acorduri, dintre cele pe care le are
în vigoare în prezent Uniunea Europeană cu statele terțe sau să se ajungă la o alternativă inedită.
În mediul politic britanic și în cel european se discută mai multe asemenea tipuri de acorduri,
termenii cheie devenind: „hard”, „soft” și „intermediate”. Mai pe nicăieri nu se știe exact ce
înseamnă fiecare.
O ieșire „hard„ pare a fi o „ despărțire de UE fără a prezerva un acces preferențial la
piața unică internă și probabil o revenire la acel tip de libertate de circulație a bunurilor,
serviciilor și capitalurilor, așa cum se află în logica conduitei multilaterale adoptate sub egida
OMC„223

223
Guild, E., (2016), Brexit and Social Security in the EU, Thinking ahead for Europe, CEPS Commentary

223
 O alternativă de tip „intermediate„ poate lua forma oricăreia dintre schemele parteneriale
pe care UE le are în vigoare cu diverse state sau grupări integraționiste, reprezentând și versiuni
elasticizate ale uniunii vamale sau ale pieței unice interne.
O ieșire de tip „soft„, ar include accesul Marii Britanii la piața unică internă în condiții
similare cu cele de care beneficiază un stat membru. Acest lucru este posibil doar dacă se ajunge
la un acord cu privire la libera circulație a persoanelor, ceea ce este acceptabil pentru statele
membre, dar dificil de conciliat, având în vedere premisele de la care a pornit procesul de ieșire
din UE. Coordonarea politicilor sociale s-a dovedit permanent unul dintre cele mai greu de realizat
deziderate ale integrării.
Referendumul s-a finalizat cu răspunsul la întrebarea dacă mai trebuie să rămână sau nu
Marea Britanie în Uniunea Europeană. Datorită tipului de consultare electorală reprezentată de un
referendum, cu ocazia acestui exercițiu de democrație nu s-a răspuns însă la foarte multe alte
întrebări. Una dintre întrebările la care, cetățenii britanici nu au răspuns este dacă s-a votat și pentru
părăsirea Pieței Unice Interne.
Cele patru libertăți de circulație - bunuri, servicii, capitaluri și persoane – reprezintă
împreună fundamentul integrării europene și nu pot fi separate una de celelalte. Ca atare, nu poate
fi anticipabilă nicio combinație de mai puțin de patru elemente și, de aceea, nu se poate imagina
niciun proces de negociere care să reușească în alt mod. Închiderea frontierelor britanice pentru
lucrătorii imigranți din alte state membre s-a aflat pe primul loc al agendei despărțirii de UE.
Renunțarea la acest deziderat nu va fi deloc ușor de realizat și pare să aibă niște costuri greu de
suportat de către economia britanică, îndeosebi pe componenta liberei circulații a capitalurilor. Se
apreciază că se va ajunge curând într-o stare de paradox – Marea Britanie va continua să respecte
regulile europene, inclusiv deciziile Curții Europene de Justiție, dar nu va mai avea nimic de spus
în momentul adoptării lor.
Se pare că britanicii sunt fascinați de modelul norvegian, în baza căruia o țară independentă,
care nu face parte din UE, participă activ la piața unică internă. Indiscutabil este faptul că britanicii
s-au pronunțat prin vot să părăsească UE. Pentru că nu s-au pronunțat și cu privire la cum să se
materializeze, ar fi recomandabil să se mai voteze o dată și votul să vizeze și acest aspect.
Brexit-ul vine într-un moment sensibil al devenirii integraționiste, UE aflându-se la
răscruce în ceea ce privește gestionarea procesului de guvernanță, încă departe de obținerea unui
consens privitor la reformele la care ar trebui să se procedeze. Se mențin ca subiecte sensibile,

224
redeschiderea tratativelor cu privire la reforma UEM, realizarea Uniunii Bancare și completarea
acesteia cu European Deposit Insurance Scheme (EDIS) și cu Single Resolution Fund (SRF).
Negocierile par blocate, ca urmare a incapacității de a găsi o bază comună de discuții între cererea
Germaniei de a se reduce nivelul activelor riscante din bilanțurile băncilor din țările plasate în ceea
ce se denumește „periferia UE„ și de a se partaja mai corect și mai echitabil aceste riscuri.
Pentru că partajarea riscurilor implică inevitabil avansarea pe calea realizării uniunii fiscale
la nivel european, devine de tot mai mare interes problema creării unui „Minister de Finanțe al
UE„, dotat cu puteri sporite de intervenție. Pentru a se înscrie în logica legitimității democratice,
acest organism ar trebui să se afle în subordinea atât a Consiliului Ministerial, cât și a
Parlamentului European. Sunt multe voci care susțin ca perioada de tranziție să fie prelungită; cea
mai puțin ambițioasă se referă la termenul de 31 decembrie 2020, argumentându-se că atunci se
termină și perspeciva financiară multianuală 2014-2020, ceea ce ar simplifica mai multe aspecte.
Alte propuneri merg și mai departe, avansând termene care ar permite finalizarea tuturor sau a
celei mai mari părți din proiectele selectate pentru a beneficia de finanțare europeană, în care sunt
implicați și solicitanți sau beneficiari din Marea Britanie. Obținerea acestei facilități va fi mult
complicată datorită începerii, în primăvara acestui an, a negocierilor cu privire la noua perspectivă
bugetară, aferentă perioadei 2021-2027.

6.2. Posibile scenarii

Doar pe baza evoluțiilor care au avut loc până în prezent se poate spune că orice pare a fi
posibil. S-au analizat practic câteva scenarii posibile, patru dintre ele fiind considerate demne de
luat în seamă,224 dacă se dorește surprinderea a ceea ce s-ar putea lua ca bază de negociere sau ar
putea rezulta în urma tratativelor. Unele se bazează pe rezultatele sondajului de opinie care s-a
făcut în perioada imediat următoare cunoașterii rezultatelor referendumului. A rezultat că
majoritatea cetățenilor britanici resping ideea unei desprinderi radicale de arhitectura integrativă
europeană. Aceste scenarii vor fi prezentate în cele ce urmează.

224
Emerson, M., (2017), What’s next after Theresa May’s spectacular own goal?,CEPS Commentary, Thinking
ahead for Europe

225
 a) Rămânerea în piața unică internă dar nu și în uniunea vamală
Aceasta ar însemna, de fapt, aderarea la Spațiul Economic European (SEE), pentru
care Marea Britanie se califică în foarte mare măsură, atâta timp cât se anulează acceptarea
competenței continue a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) și toate statele membre ale
SEE sunt de acord cu acest aranjament. Statele membre ar putea accepta o poziție similară cu a
Norvegiei, ca urmare a negocierilor. Avantajul important al acestui scenariu este că, în afara
preparativelor cerute de formalizarea acestui aranjament, nu ar mai exista alte aspecte sensibile
care ar trebui negociate, poate cu excepția unor aspecte de natură financiară. Trebuie adăugat și
faptul că Marea Britanie este fondatoare a Asociației Europene a Liberului Schimb
(AELS/EFTA) și a fost permanent o promotoare a relațiilor economice speciale ale UE cu statele
care au mai rămas în cealaltă grupare integraționistă constituită la nivel european. Având deasupra
capului restricția impusă de art.50, care cere ca procesul să se finalizeze în mai puțin de doi ani și
având în vedere că tratativele pot să nu conducă la vreo altă înțelegere mai comprehensivă și mai
favorabilă în acest răstimp, această alternativă nu poate fi exclusă.
b) Rămânerea atât în piața unică internă, cât și în uniunea vamală
Există argumente solide atât în favoarea, cât și împotriva acestei alternative. De partea
pozitivă a tabloului se poate plasa faptul că, astfel, se poate evita trasarea unei granițe contestabile
între Irlanda și Irlanda de Nord. De asemenea, în acest mod, s-ar putea continua sprijinirea mai
multor sectoare economice importante care s-au înscris deja în lanțurile europene și internaționale
creatoare de valoare (supply chains), automobilele fiind exemplul principal (marile capacități de
prelucrare localizate în Marea Britanie de către BMW, Nissan sau Toyota, sunt strâns legate de
cele similare de pe continent).
Pe de altă parte, rămânerea în uniunea vamală prezintă inconveniente serioase pentru
relațiile comerciale pe care le derulează Marea Britanie cu economiile care nu au același nivel de
expunere comercială și pe piața Uniunii Europene. Realitatea statistică de la acest moment arată
că mai puțin de jumătate din totalul schimburilor comerciale ale Regatului Unit se derulează cu
celelalte state membre ale UE, restul derulându-se cu parteneri aflați în afara UE.
Un posibil dezavantaj ar deriva din faptul că Marea Britanie ar trebui să aplice în continuare
tariful vamal comun pentru importurile sale din țările terțe, inclusiv acordurile sale preferențiale
(acorduri de liber schimb și alte tipuri de scheme preferențiale), ceea ce i-ar îngrădi libertatea
economică, invocată ca motiv al părăsirii grupării. În privința numeroaselor acorduri de liber

226
schimb pe care le-a negociat UE, Marea Britanie s-ar vedea obligată să acorde accesul fără taxe
vamale pentru importurile sale, dar nu ar avea nici o garanție că va beneficia de un tratament
similar pentru exporturi. Acest fapt ar impune angajarea în negocieri bilaterale cu destul de multe
state terțe, fără a avea garanția obținerii unor rezultate favorabile.
În acest sens, sunt numeroase experiențe care pot fi invocate, una dintre acestea fiind cea a
Turciei, care participă de multă vreme la uniunea vamală europeană dar nu s-a bucurat și de
efectele externe pozitive ale acestui statut. Există, de asemenea, argumentul, folosit de susținătorii
Brexit, în baza căruia Marea Britanie ar putea merge mai departe antamând o serie de acorduri de
liber schimb înaintea UE. Cu toate acestea, primele semnale venite dinspre Statele Unite, India sau
Australia sugerează că această abordare este destul de departe de a fi una facilă.
c) Avansarea fermă către un parteneriat strategic profund și cuprinzător
Această alternativă a fost, în principiu, susținută în Cartea Albă a Brexit-ului, în care se
prevede ca viitoarele relații comerciale cu partenerii din UE să se păstreze "cât mai prudente și
mai uniforme posibil". Acest lucru nu a fost însă tradus în termeni operaționali din punct de vedere
legal. Mai rău, la majoritatea nivelurilor de decizie din Marea Britanie s-a pledat pentru intenția
fermă de a se părăsi piața unică și uniunea vamală, ceea ce face ca această propunere să fie doar o
reflectare a incapacității decizionale a guvernului.
Cea mai la îndemână alternativă pentru decidenții britanici ar fi să se adopte poziția în baza
căreia se reiterează la nivel retoric ideile cuprinse în Cartea Albă, în timp ce în conținut se va
căuta o poziție mediană - între opțiunea specifică pentru Spațiul Economic European și cea a
acordurilor comprehensive de cooperarare și parteneriat. Optând pentru ultima alternativă, s-ar
putea ajunge la situația în care, dacă apar elemente considerate a fi discriminatorii, se va apela
mai degrabă la arbitrajul conceput în cadrul Organiației Mondiale a Comerțului (OMC), decât
la cel al Curții Europene de Justiție. Într-o astfel de variantă, Marea Britanie trebuie să îi asigure
pe partenerii europeni că va participa la toate agențiile și programele oferite de UE statelor
nemembre, susținând totodată cooperarea în domeniul politicii externe, securității și combaterii
terorismului. Un astfel de regim partenerial este cel existent între Elveția și UE, dar acesta a fost
negociat progresiv în mai multe pachete, în decurs de aproximativ două decenii, iar UE a respins
în mod explicit repetarea unei astfel de abordări, etichetată metaforic drept "picking cherry".

227
 d) Renunțarea la decizia de părăsire a Uniunii Europene
Sunt atât experți, cât și importanți oameni politici britanici care consideră că aceasta ar fi
cea mai logică opțiune. În același registru ar trebui interpretată și opinia președintelui Juncker,
în conformitate cu care "nu există niciun Brexit bun ". Într-adevăr, toate scenariile de mai sus,
sunt în cel mai bun caz, plasabile în logica optimului de gradul doi (second best). Prin urmare,
unii economiști susțin că ar fi mai bine să se renunțe la Brexit înainte de a fi prea târziu, deși alții
spun că deja este prea târziu să se mai poată face aceasta. Există însă două probleme în acest caz
– una de natură tehnico-juridică și cealaltă de natură fundamental politică – foarte sensibilă
fiind provocarea celei mai bune gestionări din punct de vedere politic și electoral a unei astfel de
decizii.
Prima problemă delicată este legată de măsura în care renunțarea la decizia de invocare a
art. 50 poate fi sustenabilă din punct de vedere legal. La această întrebare pare a se afla curând un
răspuns de la Curtea Europeană de Justiție, care trebuie să se pronunțe asupra unei notificări
înaintată de Irlanda. Cel de-al doilea și mai important aspect este acela că UE-27 a avansat deja
destul de mult în planul propriei guvernanțe concepute fără Marea Britanie și va fi aproape
imposibil de revenit. La nivelul organismelor comunitare s-au luat deja decizii importante care nu
mai iau în considerare apartenența Marii Britanii la blocul comunitar. Se poate exemplifica cu ceea
ce înseamnă pregătirea de către Franța și Germania a scenariului de avansare către Uniunea
Europeană de Apărare, pentru care s-a decis locația operațională și s-a avansat în ce privește
discuțiile referitoare la capitolul privind cheltuielile de apărare din bugetul UE. Acestea
simbolizează calea de urmat pentru o politică externă și de apărare mai consistentă, în care Marea
Britanie nu mai poate fi elementul de încetinire a procesului.
e )Un acord comprehensiv de liber schimb de tipul celui încheiat de UE cu Canada (CETA)
Acesta pare a conduce la părăsirea de către britanici atât a uniunii vamale, cât și a pieței unice
interne. De la Bruxelles se transmite mesajul că nu vor putea fi cuprinse în acest acord prevederi
cu privire la serviciile financiare. În acest caz, City va trebui să mențină un nivel foarte ridicat de
echivalență reglementară dacă nu dorește să capitalizeze un volum mare de efecte negative. Marea
Britanie se află în fața unor provocări cărora trebuie să le găsească repede soluții. La modul

228
 metaforic, situația este exprimată după cum urmează „ nu este posibil să mănânci din prăjitură și
aceasta să rămână întreagă pe masă„.225
Pentru executivul britanic, se vor adăuga o serie de dificultăți și datorită faptului că
acordul la care se poate ajunge pe parcursul negocierilor va trebui să fie votat de Parlament și nu
se știe care va fi rezultatul acestui vot. Sensibilitatea situației decurge din faptul că există cel puțin
două restricții. Pe de o parte, parlamentarii britanici nu pot face amendamente la acordul la care
s-a ajuns, ci vor trebui să îl voteze sau să îl respingă în forma existentă. Pe de altă parte, dacă
rezultatul votului va fi unul de respingere, dată fiind data limită de doi ani prevăzută pentru
finalizarea procesului de negociere, rezultatul va fi părăsirea UE, fără niciun acord. Între timp,
s-a anunțat alternativa unei perioade suplimentare de tranziție de 21 luni, care pare a reprezenta
compromisul acceptabil între cele două părți care negociează despărțirea cât mai amiabilă.

6.3.Posibile efecte

Analiza relațiilor viitoare dintre Marea Britanie și Uniunea Europeană este afectată de
mai multe situații care pot fi etichetate ca paradoxale. Unul dintre acestea se leagă de faptul că,
pe de o parte, decizia de a se organiza referendumul în cadrul căruia urma să se decidă dacă țara
mai rămâne sau nu în UE, nu a fost precedată de evaluări relevante cu privire la costurile și
beneficiile acestui proces iar, pe de altă parte, evaluările “ex post” nu iau în considerare (cred că
nici nu pot să o facă din punct de vedere metodologic) toți parametrii unui astfel de model și se
bazează pe multe potențialități. Pe baza studiilor care s-au făcut până în prezent, se poate spune
că, printre cele mai frecvent invocate incidențe, alimentate de această decizie greu de anticipat nu
cu mult timp în urmă, se pot menționa:

- pachetul de efecte economice, mai ales comerciale, determinate de părăsirea uniunii vamale și
a pieței unice;
- relocalizarea către alte state membre a agențiilor comunitare care sunt găzduite în prezent de
Marea Britanie (se poate menționa efectul deciziei de relocare a Agenției Europene a
Medicamentului și a Agenției Bancare Europene);

225
Almunia, J., (2018), Britain Must Set Out a Realistic Brexit Negotiating Position., Social Europe

229
- retragerea de pe piața britanică a unor furnizori importanți de servicii financiar-bancare;
- efectele negative percepute deja de mediul academic britanic ca urmare a dificultăților de
participare la consorțiile științifice existente pentru accesarea fondurilor europene destinate
acestui domeniu;
- costurile financiare ale retragerii din UE (estimate la peste 60 de miliarde de euro);
- sensibilitatea problemelor legate de frontiera terestră dintre Marea Britanie și Irlanda;
- privarea pieței britanice a muncii de un mare număr de lucrători proveniți din statele UE
(îndeosebi cei cu grad redus de calificare).

Mai multe statistici care colectează date privitoare la acest proces aflat în mișcare arată
începerea unui anumit declin economic ale cărui semnale au apărut deja și pot fi cuantificate.
Astfel, în Marea Britanie creșterea economică a încetinit în 2017 și se estimează că va scădea la
1% în 2018; lira s-a depreciat cu 13% de la referendum; inflația este în ușoară creștere iar
cheltuielile de consum sunt în scădere. Este comentabilă situația că, până în prezent, s-au făcut
progrese puține în planul negocierii ieșirii din UE, fiind anecdotic faptul că s-a obținut consensul,
la nivelul societății britanice, doar asupra unor sloganuri goale de conținut cum ar fi: “Brexit
means Brexit”, “getting the best deal for Britain”, sau “no deal is better than a bad deal”. 226

Ieșind din UE, o țară se plasează, ca principiu, în afara jurisdicției Curții Europene de
Justiție (CEJ) cu excepția cazului în care încheie un acord în care se prevede altfel. Încheierea
unui acord orientat prioritar asupra dimensiunii comerciale a relațiilor economice reciproce va
conduce la pierderea unor facilități de care se beneficiază în prezent, precum Acordul „cer
deschis” (în domeniul aviației civile), cele de care beneficiază firmele specializate în prestarea
de servicii financiare, cele legate de „Mandatul European de Arestare” sau de „Euratom”.
Curtea Europeană de Justiție a anunțat că nu va fi dispusă să împartă atribuțiile specifice cu alte
astfel de organisme, păstrând autoritatea deplină și finală asupra modului în care se aplică
principiile dreptului comunitar.

Cei mai mulți economiști au estimat că părăsirea UE de către Marea Britanie va genera
foarte multe pierderi atât pentru economia acestei țări, cât și la nivelul grupării europene. Cele

226
Emerson, M., op.cit.

230
 mai pesimiste estimări se referă la situația în care negocierile privitoare la reglementarea relațiilor
reciproce nu se vor finaliza cu încheierea unui acord (situație care nu este improbabilă). Atât
experții Ministerului de Finanțe al Marii Britanii, cei ai OCDE, cei de la Netherlands Central
Planning Bureau, dar și cei ai Centrului de Politici Economice (CEPS) de la London School
of Economics, sunt de acord că neajungerea la un acord convenabil va conduce, până în 2030, la
pierderi cifrate la 7-10% din PIB. Sunt și specialiști care situează aceste pierderi la sub 3% din
PIB. Motivele acestor diferențe sunt legate de metodologia de estimare folosită, de variabilele
alese și de luarea sau nu în considerare a specificului fluxurilor economice la nivel european.
Încheierea unui acord de liber schimb, de tip tradițional, va menține ridicate pierderile, chiar dacă
acestea s-ar mai reduce oarecum. În estimările făcute, s-au folosit modelele gravitaționale, luând
ca variabile schimburile comerciale și investițiile străine directe pe relația Marea Britanie – țări
membre. S-a prezumat că mare parte din aceste fluxuri vor avea mult de suferit după părăsirea
grupării europene.

Va fi în continuare greu de calculat anvergura exactă a efectelor generate de această

decizie radicală adoptată de către electoratul britanic. Cele mai consistente efecte negative se vor
regăsi în cazul productivității muncii, întrucât existența unor fluxuri dinamice de produse, servicii
sau capitaluri conduce, de regulă, la sporuri în planul productivității și al eficienței. Unii
economiști227 au atras atenția că, folosindu-se modelul gravitațional deși se ajunge la concluzia
că prezența unei țări în piața unică contribuie la dublarea schimburilor sale comerciale, această
asumpție nu este valabilă și în cazul Marii Britanii, datorită particularităților istorice ale
schimburilor sale economice.

a) Efecte de natură bugetară

Se estimează că părăsirea UE de către Marea Britanie va afecta echilibrele, conturate la

nivelul perspectivei finaciare multianuale, cu peste 9 miliarde de euro anual. Deja procesul de
negociere a noii perspective bugetare multianuale este întârziat cu mai mult de 6 luni, tot mai
multe grupări de interese cerând asigurări că vor fi prevăzute compensații pentru pierderile
anticipate. O analiză făcută la nivelul Comitetului Regiunilor arată îngrijorare în ceea ce privește

227
Gudgin,G., (2017), How Bad Will Brexit Really Be For The UK?, Social Europe

231
reducerile în planul fondurilor disponibile la nivelul regiunilor. Sunt voci care susțin că se vor
clarifica aspectele financiare doar poate după ce retragerea s-a produs efectiv. De aceea, va fi
foarte greu să se ajungă la angajamente financiare clare păstrându-se incertitudinea cu privire la
această provocare vitală. Stare de nervozitate, la nivelul celor 27 de state membre, poate
reprezenta „asul din mânecă„ pe care poate miza Marea Britanie pe parcursul negocierilor purtate
în condițiile teribilei presiuni a timpului. De aici rezultă un al doilea paradox. Pe de o parte,
experții în domeniul fiscal estimează că golul lăsat de Brexit la nivelul finanțelor europene pare
a nu fi prea mare, acesta ridicându-se la aprox. 1% din PIB-ul cumulat al statelor membre. Pe de
altă parte însă, deși aparent mic, acesta va necesita reducerea unor cheltuieli sau creșterea
contribuțiilor tuturor sau a unor state membre. Procesul de tăiere a unor cheltuieli sau de creștere
a contibuțiilor va fi dureros și tensionat. S-a vorbit foarte mult despre o sumă absolută care să
reprezinte compensarea pe care Marea Britanie ar trebui să o plătească drept cost al părăsirii UE.
Soluția pe parcursul negocierilor ar trebui să fie nu o sumă forfetară, ci găsirea unei formule de
calcul care să se aplice, în funcție de o serie de variabile specifice, la fiecare moment dat.

Tabel nr.7. Diferența între contribuția la bugetul comunitar și sumele obținute prin
accesarea fondurilor structurale și de coeziune (miliarde de euro – beneficiarii neți)

Nr. Țara Suma

Crt.
1. Polonia 9,48
2. Republica Cehă 5,7
3. România 5,15
4. Grecia 4,93
5. Ungaria 4,64
6. Spania 4,53
7. Slovacia 3,10
8. Bulgaria 2,28
9. Portugalia 0,98
10. Letonia 0,76
11. Slovenia 0,58
12. Lituania 0,54
13. Irlanda 0,35
14. Estonia 0,24
15. Croația 0,23
16. Malta 0,03
Sursa: Comisia Europeană –2017

232
Tabel nr.8. Diferența între contribuția la bugetul comunitar și sumele obținute prin
accesarea fondurilor structurale și de coeziune (miliarde de euro – contributorii neți)

Nr. Țara Suma

Crt.
1. Germania - 14,31
2. Marea Britanie - 11,52
3. Franța - 5,52
4. Olanda - 3,70
5. Italia - 2,64
6. Suedia - 2,20
7. Belgia - 1,39
8. Austria - 0,85
9. Danemarca - 0,79
10. Finlanda - 0,49
11. Luxemburg - 0,09
12. Cipru - 0,02
Sursa: Comisia Europeană – 2017

Aspectele financiare, cunoscute colocvial drept „factura britanică” a părăsirii UE, se

află în centrul negocierilor și capacitează o importantă componentă sentimentală, mai ales în
rândul britanicilor. Aceasta se întâmplă în primul rând pentru că, de multe decenii, în Marea
Britanie s-a cultivat opinia conform căreia contribuția acestei țări la bugetul comunitar este
incorect calculată, fiind semnificativ mai mare decât ar fi trebuit să fie. De regulă, s-a făcut
abstracție de volumul mare de resurse atrase din fondurile structurale și de coeziune dar și de
multiplele derogări de care a beneficiat Marea Britanie. La nivel politic, se trece de asemenea sub
tăcere faptul că Marea Britanie este principalul beneficiar al investițiilor în domeniul
infrastructurii, finanțate din Fondul European pentru Investiții Strategice (Planul Juncker),
administrate de către Banca Europeană de Investiții (BEI) și garantate de bugetul comunitar,
fiind unul din cei mai importanți împrumutători de la BEI.

Privită dinspre UE, problema bugetară este mai puțin sentimentală, fiind una care ar
trebui să se afle în centrul negocierilor, pentru că Uniunea Europeană ar trebui să transmită către
Marea Britanie un mesaj ferm privind necesitatea de a respecta toate angajamentele pe care și
le-a luat atunci când era membru. Oricum, retragerea Marii Britanii va complica o serie de
echilibre financiare și bugetare. Procesul de configurare a tablourilor bugetare este unul complex
și se întinde pe mai mulți ani. Planificarea bugetară multianuală aferentă noii pespective

233
temporale 2021-2027 trebuie finalizată până în martie 2019. Principiul general, obligatoriu pentru
toate părțile, este că, întrucât Marea Britanie era membru cu drepturi depline la data convenirii
actualei perspective financiare multianuale (2014-2020), aceasta ar trebui să își achite integral
contribuția convenită în anii anteriori, beneficiind firesc și de partea sa de alocări specifice. Este
foarte relativ însă care sunt sumele cu care va trebui să contribuie și de care să beneficieze Marea
Britanie, după momentul Martie 2019. Problema sensibilă este legată de faptul că multe dintre
cheltuielile aferende diverselor programe nu au fost făcute, rămânând în zona denumită “credite
de angajament”. În pofida cadrului financiar multianual, detaliile privitoare la sumele care se
cheltuiesc efectiv se stabilesc anual prin bugetele specifice apărând o serie de diferențe. Una
dintre întrebările la care pare că va fi foarte greu să se răspundă este dacă trebuie să facă parte din
factura retragerii sumele aferente plăților ulterioare lunii martie 2019, chiar dacă, în realitate, ele
reprezintă doar îndeplinirea angajamentelor asumate anterior.

Părăsirea UE de către Marea Britanie va conduce la pierderea unuia dintre cei mai mari
contributori neți, ceea ce va acutiza problema compensării acestei stări de fapt. Menținerea
contribuțiilor statelor membre la bugetul comunitar, în jurul pragului de 1% din PIB, a fost
aproape sacrosanctă mai ales pentru cele dezvoltate. Ca urmare a iminentei ieșiri a Marii Britanii,
care va lăsa un gol de multe milarde de euro anual, se ridică o mare problemă de sustenabilitate.
Alternativele nu pot fi decât reducerea cheltuielilor sau creșterea veniturilor. Pe ambele direcții,
bătălia bugetară va fi una aspră. Acuitatea acesteia este amplificată de necesitatea de a înscrie pe
agendă două capitole bugetare noi și foarte sensibile: protejarea granițelor UE și sporirea
cheltuielilor dedicate apărării comune. Pentru a spera la rezolvarea satisfăcătoare a acestor
presiuni, se estimează că vor fi necesare peste 16 miliarde de euro anual, în plus față de veniturile
din ecuațiile bugetare curente. O soluție ar fi impunerea unor taxe noi care să alimenteze direct
bugetul comunitar. Despre acest aspect se discută deja de mai multă vreme, fiind invocate taxe
comunitare asupra veniturilor companiilor, taxe asupta tranzacțiilor financiare și mai nou taxarea
suplimentară a turiștilor din afara UE care călătoresc în interiorul grupării, o taxă asupra utilizării
de materiale plastice nebiodegradabile și deplasarea profiturilor obținute din schemele de
combatere a poluării, dinspre nivelele naționale către cel comunitar.

234
 b) Probleme legate de plata TVA

După finalizarea procesului de ieșire din UE, peste 130.000 de firme britanice vor trebui
să plătească TVA, pentru prima dată pentru toate bunurile importate din țările membre, în
conformitate cu legislația adoptată de curând. Mediul de afaceri britanic atenționează asupra
efectelor negative, generate de problemele de lichiditate și de plusul birocrației. Printre căile de
evitare a acestor costuri se află, fie rămânerea Marii Britanii în cadrul uniunii vamale, fie
negocierea rămânerii în zona unică de plată a TVA operațională la nivelul UE. La acest moment
se derulează mai multe simulări ale experților, iar rezultatele vor fi înaintate decidenților.

Criticii deciziei de părăsire a UE susțin că această problemă este încă una dintre
necunoscutele „ascunse publicului britanic de adepții Brexit„. Cele mai importante efecte
negative vor fi resimțite de către importatorii britanici de componente pentru industria
prelucrătoare și, de aceea, trebuie găsită la timp cea mai bună soluție. Dacă nu se va ajunge la o
soluție convenabilă, importatorii vor trebui să plătească în avans TVA-ul și după aceea să încerce
să îl recupereze dacă au încorporat acele produse în bunuri mai complexe care se reexportă.
Această soluție de tip “draw-back” va afecta serios lichiditatea firmelor britanice, obligându-le
să opereze o serie de ajustări la nivelul modelului lor de business. Situația va fi complicată și
pentru actorii economici care tranzacționează servicii care se confruntă și în prezent cu anumite
presiuni de natură fiscală. Într-o notificare, trimisă Parlamentului britanic de către British Retail
Consortium, care reprezintă 70% dintre reprezentanții sectorului cu amănuntul din Marea
Britanie, se menționează că „dacă proiectul va deveni lege fără a se garanta participarea la
spațiul fiscal comun al UE, actorii economici britanici vor deveni eligibili pentru prima dată
pentru a plăti TVA, cu ocazia importurilor de bunuri făcute din statele rămase în UE„.

Pe lângă problemele legate de fluxurile de numerar, trebuie adăugate și cele derivate din
întârzierile cauzate de îndeplinirea formalităților comerciale aferente importurilor. Măsurile de
atenuare a acestor efecte negative ar putea include constituirea unor societăți care instituie o
facilitate de „credit revolving” sau care utilizează amânarea plății TVA la import. Deși tehnic par
fezabile, aceste măsuri vor conduce la majorarea costurilor de operare cu băncile sau la
imaginarea unor scheme de asigurare adecvate. Sectorul bancar atrage, de asemenea, atenția
asupra faptului că, în curând, vor deveni vizile o mare diversitate de costuri pe care nu le-a luat

235
nimeni în considerare la momentul când s-a decis organizarea referendumului și nici când s-au
aflat rezultatele acestui demers. Problema este cu atât mai sensibilă cu cât ministrul britanic al
finanțelor afirma că „ Marea Britanie este o mare putere comercială iar menținerea unui mediu
de afaceri inovativ rămâne esențială pentru succesul economiei noastre...o nouă legislație în
acest domeniu este un prim pas către adoptarea unui regim vamal independent, reafirmând
angajamentul nostru de a face o trecere fermă la un nou climat de afaceri„.

Efecte în plan sectorial

După ieșirea Marii Britanii, dacă nu s-a negociat un aranjament prin care cetățenii străini
să aibă în continuare acces la asistența socială, aceștia vor fi excluși (cu excepția celor care vor
decide să rămână pe perioadă nedeterminată în Marea Bitanie). Cetățenii din celelalte state
membre vor dobândi statutul de „terți” sau de „străini” și li se vor aplica prevederile referitoare
la aceștia. O serie de efecte vor fi regăsibile și în planul managementului activelor financiare.
Consacrându-se drept centru financiar global, Londra s-a specializat în managementul activelor
financiare pe componenta corporatistă și pe aceea a întreprinzătorilor privați din Europa și din
restul lumii. Evoluțiile pozitive pe acest segment, la fel ca și pe celelalte piețe ale serviciilor
financiare, vor fi afectate negativ de incertitudinile privind participarea la piața unică europeană
care se manifestă atât pentru clienții din UE, cât și pentru cei terți. Se va accentua insecuritatea
echivalenței evaluărilor pentru accesul terților la piața integrată, în conformitate cu legislația
comunitară. Societățile de administrare a fondurilor de investiții cu sediul în Marea Britanie nu
vor fi acceptate ușor de către autoritățile de certificare în celelate state membre în contextul creat
după criza globală, întrucât delegarea este condiționată de evaluări echivalente iar supervizorii
vor avea reticențe în ce privește resposabilitatea acestora.

Efecte mai consistente vor înregistra marile grupări financiare care dețin impresionante
portofolii de afaceri. Întrucât, pe fondul avansării procesului de globalizare, asistăm la
intensificarea concentrării la nivel corporatist și în domeniul managementului activelor
financiare, va fi afectată capacitatea City de a-și menține poziția de locație privilegiată pentru cele
mai mari companii din domeniu, deținute în principal de investitori americani. Părăsirea pieței
unice va afecta negativ accesul managerilor europeni la furnizorii de servicii financiare din Marea
Britanie. Managerii activelor financiare au nevoie de acces facil la marea diversitate de servicii
financiare de trezorerie și de portofoliu, cele privind folosirea intrumentelor financiare derivate

236
 sau a acordurilor de recumpărare a activelor care sunt disponibile de regulă în marile centre
financiare. Din aceste rațiuni, aspectele economice sensibile vor trebui să se afle pe agenda de
negocieri referitoare la Brexit și să fie cuprinse în aranjamentul cu care se vor finaliza acestea.

Serviciile financiare contribuie cu peste 8% la PIB-ul Marii Britanii și, de aceea, această
țară trebuie să dedice eforturi susținute pentru a negocia poziționarea sa față de piața unică,
poziționare care să nu afecteze acest sector important. City-ul londonez reprezintă exemplul
arhetipal al funcționării pieței unice, conceput la sfârșitul anilor `80. Până în prezent, prin
armonizarea normelor de bază și prin acordarea recunoașterii reciproce, firmele pot să vândă
bunuri și să furnizeze servicii în mod liber, pe întreg teritoriul UE, în baza unei singure licențe.
În consecință, fiecare țară sau regiune poate să se specializeze în serviciile și produsele la care
consideră că are avantaje competitive. Pentru Marea Britanie, acestea au fost serviciile, pentru
Londra fiind în special serviciile financiare228

Mulți furnizori de servicii financiare și-au concentrat activitățile îndeosebi către

furnizarea de pachete de servicii financiare către întreaga piață a Uniunii Europene. Prin ieșirea
din UE, pașaportul unic va înceta să existe pentru firmele cu licență în Marea Britanie, în
momentul în care retragerea este finalizată. Singura modalitate prin care firmele din Marea
Britanie ar putea continua să dețină o licență unică ar fi prin aderarea la Spațiul Economic
European (SEE), însă acest lucru nu este compatibil cu rezultatul referendumului care a condus
la decizia de părăsire a UE. Libertățile pieței unice pentru furnizorii de servicii financiare sunt
cuprinse într-o multitudine de directive și reglementări diferite. Acestea acoperă regulile de bază
aplicabile serviciilor bancare, de investiții și asigurări, dar și produselor de investiții și
infrastructurilor financiare. De la debutul, în 1992, al pieței unice interne, aceste libertăți au fost
redefinite permanent în baza unor actualizări și extinderi ale sferei de cuprindere. Criza financiară
a condus la extindere a labirintului reglementar și la aprofundarea extensivă, cu consensul obținut
pe baza "ghidului unic" și a utilizării extinse a legislației secundare.

Elemente importante ale sistemului financiar nu au fost reglementate, la nivelul UE

înainte de criză: cazul agențiilor de rating, piețelor instrumentelor derivate sau fondurilor

228
Gros, D., (2016), The Economics of Brexit. It`s not about internal market, CEPS Commentary (www.ceps.eu).

237
speculative. Multe dintre elementele cheie ale legislației, cum ar fi cele care acoperă serviciile
bancare și de investiții, au devenit mai complexe. Un exemplu al acestei complexități este Markets
in Financial Instruments Directive 2 (MiFID 2), care reglementează transparența prețurilor pe
piețele de titluri financiare, comparativ cu piețele de acțiuni anterioare și introduce reguli stricte
pentru comercianții de algoritmi și furnizorii de date. În plus, s-a decis crearea agregatului
integrativ denumit Uniunea Bancară, ceea ce a condus la centralizarea funcțiilor de supraveghere
și de soluționare a diferendelor, dar la care Marea Britanie nu participă.

c) Efectele părăsirii uniunii vamale

În Marea Britanie, sunt încă multe voci care susțin în continuare părăsirea uniunii
vamale, deși tot mai multe analize arată costurile foarte mari ale unei astfel de decizii. Motivația
oficială este „ pentru a se obține obiectivul propriu de a comercializa independent atât cu UE,
cât și cu terții„. O astfel de motivație are la bază doi vectori, și anume:

 convingerea susținătorilor Brexit că acordurile internaționale vor fi mai bine negociate;

 temerea că, dacă Marea Britanie va continua să participe la uniunea vamală, va împărtăși
soarta Turciei care are de multă vreme un aranjament de tip uniune vamală. Acest
aranjament are ca principală vulnerabilitate inegalitatea pronunțată a partenerilor, la un
astfel de stadiu de integrare.
Cercetătorii consideră ambele variante ca fiind greșite sau nesustenabile.
Guvernul britanic susține două abordări, dar nu a făcut încă alegerea între "un regim vamal
extrem de raționalizat" și "un nou parteneriat vamal ". Deși prima alternativă nu se referă
explicit la un parteneriat cu UE, dacă analizăm atent principalele elemente, parteneriatul pe
axa UE-Marea Britanie pare a fi necesar. Ambele abordări reprezintă încercări "de a lua
controlul înapoi", fără să se ia în calcul majoritatea costurilor de părăsire a uniunii vamale,
costuri care pledează împotriva acestei alternative. Întrebarea este dacă această abordare de "a
păstra tortul intact chiar mâncând foarte mult din acesta"poate fi o alternativă concretă atât
pentru Marea Britanie, cât și pentru Uniunea Europeană.

238
Tabel nr. 9. Un aranjament vamal extrem de raționalizat

Nr. Propunerile britanice Explicații/comentarii

Crt.
1. Reinstaurarea unui serviciu vamal propriu care să se ocupe Este o consecință directă a
de procesarea formalităților, a declarațiilor de import sau Brexit care necesită timp și
export, de calcularea și colectarea drepturilor vamale etc. resurse.
2. Marea Britanie să negocieze cu UE "facilitățile Se susține că aceasta va
comerciale", introducând "îmbunătățiri unilaterale" reduce unele costuri dar nu
pentru a facilita comerțul, deși specialiștii atrag atenția că se spune care și cu cât. În
"se va produce o creșterea a formalităților administrative fapt, efectul ar putea fi exact
și a birocrației față de starea anterioară". invers în raport cu ceea ce se
postulează.
Mai jos sunt prezentate patru "facilități și îmbunătățiri".

1. simplificarea formalităților ocazionate de Acest fapt nu este posibil

circulația bunurilor pe două coordonate: dacă Marea Britanie nu
a. negocierea eliminării permanente a obligației oferă garanții că va respecta
de a emite declarații vamale cumulative pentru întocmai Codul Vamal
bunurile care fac obiectul tranzacțiilor comunitar, dar aceasta nu
comerciale dintre Marea Britanie și UE; concordă cu dezideratul de
b. Marea Britanie să adere la Convenția privind preluare integrală a
Tranzitul Comun (CTC) pentru camioane controlului asupra politicii
care transportă bunuri aflate în tranzit pe comerciale.
teritoriul UE către alte destinații. Toate statele nemembre,
2. Opțiunea de reducere a riscurilor și a întârzierilor care au relații comerciale
în porturi sau aeroporturi: strânse cu UE, participă la
a. negocierea recunoașterii reciproce a Operatorilor această Convenție, ceea ce
Economici Autorizați (AEO), obținându-se o nu înseamnă nimic special
simplificare a procedurilor de acreditare. Marea pentru Marea Britanie.
Britanie dispune de 548 AEO care derulează între În condițiile unui nou
60 și 74% din totalul schimburilor comerciale; regim vamal, o reducere a
b. o combinație între notificarea prealabilă sosirii costurilor nu pare a fi
(folosindu-se instrumentarul IT) camioanelor în foarte consistentă pentru
porturile roll-on / roll-off, a declarațiilor vamale și marii actori comerciali care
a numerelor de înregistrare a vehiculelor, astfel deja operează eficient la
încât acestea „să nu staționeze la frontieră ". scară globală.

Dacă se va accepta
controlul prin sondaj și
sistemul nu va fi fraudat,
s-ar putea ca autoritățile
comunitare să fie de acord
cu aceasta.

239
 3. Negocierea cooperării vamale + asistența reciprocă + Apare paradoxul: se mențin
schimbul de date cu statele membre UE pentru a reduce practicile curente pentru un
veniturile și riscurile de securitate. stat membru, în cazul unei
țări care a decis să nu mai
fie membră.
4. Simplificări viitoare, cum ar fi:

a. auto-evaluarea vamală, pentru a permite comercianților Este similară cu procesul de

să își calculeze singuri taxele vamale și să combine remitere a declarațiilor
declarațiile vamale. fiscale. Nu este prea clar
dacă aceasta va conduce la
economii sesizabile.
b. urgentarea proceselor de autorizare (mai multă O promisiune vagă.
automatizare; simplificarea cerințelor).

c. simplificarea procedurilor interne de acces al Aceasta este posibilă doar

comercianților. în cazul existenței unei
uniuni vamale complete.

Sursa: Prelucrat de autor pe baza Jacques Pelkmans, (2017), The Brexit customs vision. Frictions
and fictions, CEPS Commentary.

Toate aceste idei se află pe agendele europene și internaționale de mai mulți ani și vizează
îmbunătățirea funcționării sistemului comercial internațional ceea ce face ca translatarea lor pe
o relație bilaterală să nu conducă la efecte dintre cele mai notabile. Mai mult, unele dintre idei
sunt difuze și destul de greu de operaționalizat. De observat că singurul efect cert al părăsirii
UE este complicarea formalităților vamale și administrative și creșterea costurilor și duratei
acestora. Luarea în considerare a acestor alternative, fără a fi clar ce fel de raporturi comerciale
vor exista, după încheierea perioadei de doi ani prevăzută pentru formalizarea Brexit-ului (un
acord de tip CETA, o zonă de liber schimb comprehensivă, un acord de tip uniune vamală),
este riscantă și nu aduce valoare nouă procesului de estimare a costurilor și beneficiilor.

A doua opțiune sugerată de Regatul Unit este un "nou parteneriat vamal cu UE". În
această logică partenerială este necesară o abordare " inovatoare care ar putea fi susținută în
afara schemelor relaționale mergând mai departe de stadiul de uniune vamală, reglementând
eliminarea formalităților vamale și administrative„. O astfel de alternativă conține un
coeficient ridicat de improbabilitate. Am asista astfel la o copiere a modelului uniunii vamale
din care Marea Britanie dorește să plece, ceea ce ar crea un hibrid interesant între uniunea

240
 vamală și piața comună. S-ar dori păstrarea regimului de liberalizare a fluxurilor comerciale
reciproce, în condițiile menținerii în continuare a acelorași reglementări privitoare la regulile
de origine. S-ar păstra astfel libera circulație a mărfurilor, chiar dacă Marea Britanie nu mai
face parte din piața unică internă. Pe lângă improbabilitatea funcțională, mai apare și temerea
că decidenții comunitari nu vor fi de acord cu o astfel de alternativă. La fel de comentabilă este
și asumpția că schimburile comerciale ale Marii Britanii cu restul țărilor membre reprezintă
peste jumătate din volumul total al schimburilor sale comerciale. Statisticile relevante arată că
nu este corectă această asumpție.

Ulterior acestor două abordări, s-a vehiculat în Regatul Unit și varianta unei noi uniuni
vamale cu UE, pentru o perioadă de tranziție. Se aduc în spațiul analitic aspecte cum ar fi:
păstrarea liberei circulații a mărfurilor sau menținerea unei strânse colaborări între autoritățile
vamale ale celor două părți, în condițiile aplicării elementelor specifice tarifului vamal comun
și a legislației vamale adiacente. Deși o astfel de alternativă pare greu de transpus în practică,
este la fel de greu de crezut că mediul de afaceri britanic va fi unul suportiv pentru
experimentele menționate, întrucât părăsirea uniunii vamale, respectiv a pieței comune, se va
dovedi costisitoare și alimentează deja numeroase incertitudini, oneroase pentru menținerea
competitivității, în condițiile avansării procesului de globalizare. Mai mult decât atât,
implicarea statelor membre în negocieri tehnice pentru a se ajunge la o arhitectură relațională
concepută pentru o perioadă determinată, va provoca iritare și chiar opoziție din partea unora
dintre acestea.

Efectele părăsirii uniunii vamale sunt foarte relative. Cu toate acestea, regăsim în
literatură o anumită ordine de mărime. Gros229 susține că, dacă Marea Britanie va conveni cu
UE derularea schimburilor comerciale în baza conduitei comerciale multilaterale, administrate
în prezent de OMC, aceasta „va înregistra pierderi care se vor situa în jurul sumei de 110
miliarde de euro, în timp ce UE va capitaliza pierderi de doar 50 de miliarde de euro„. În
termeni relativi, aceasta însemană că pierderile britanice vor fi de peste 10 ori mai mari decât
cele ale UE 27. Bazarea pe normele multilaterale de conduită comercială poate fi subminată
de lipsa de progrese în procesul de finalizare a rundei Doha, de încrederea tot mai redusă a

229
Gros, D., (2017), After Brexit: It`s a brave new world, CEPS Commentary

241
actorilor nestatali în valențele multilateralismului, dar și de atitudinea refractară a
administrației americane față de OMC. Problema este cu atât mai sensibilă cu cât britanicii își
pun mari speranțe în noile relații economice pe care le vor avea cu SUA. Speranțele ar trebui
moderate, dacă se ia în considerare impredictibilitatea care survine dinspre Washington și
pragmatismul actualului președinte american care, invocând America first nu va oferi
liberalizare comercială pentru cele mai competitive produse britanice și, în plus, nu va oferi
nicio facilitate, fără să pretindă ceva în schimb. Același autor opinează că, dacă la finele celor
doi ani de negocieri, nu se va ajunge la niciun acord, atunci pierderile înregistrate de către
britanici vor fi și mai consistente.

d) Efectele părăsirii Pieței Unice Interne

S-a bătut multă monedă cu privire la costurile foarte mari ale părăsirii, de către Marea
Britanie, a pieței unice interne. Estimările, deși diferite de la un autor la altul, se apropie de
mai multe procente din PIB-ul acestei țări. Pentru a ne pronunța asupra acestei fațete a
procesului, este necesar să analizăm contextul în care se raportează Marea Britanie la piața
unică europeană. Tabloul complex al economiei britanice este mult diferit acum, de cel existent
la începutul anilor `90. Dacă atunci volumul exporturilor britanice de bunuri era de trei ori mai
mare decât acela al serviciilor, în prezent situația s-a schimbat, serviciile devenind foarte
importante la export și mergând îndeosebi în afara UE. Așa cum arată unii specialiști, valoarea
adăugată conținută în exporturile de bunuri făcute de firmele britanice reprezintă doar 5% din
PIB, nivel de câteva ori mai mic decât cel înregistrat în Germania. Exporturile britanice în
afara UE dețin 7% din PIB, ceea ce arată că vectorii creșterii economice la nivelul economiei
britanice s-au redefinit în ultimii ani. Astfel de indicatori i-au ajutat pe cei care au cerut vot
favorabil pentru Brexit dar, dacă tendințele se mențin, vor face ca anvergura costurilor asociate
părăsirii pieței unice să fie mai mică decât pare, la prima vedere.

A mai ajutat la atitudinea favorabilă față de Brexit și asumpția că Marea Britanie va

obține, pe cont propriu, un acces mai favorabil pe piețele internaționale decât participând la
Uniunea Europeană. Regăsim în această aserțiune o parte de adevăr, dacă luăm în considerare
că orice acord comercial bilateral pe care îl negociază organismele comunitare, în numele
țărilor membre, trebuie să fie ratificat de aproape 30 de parlamente naționale sau regionale

242
(poate fi exemplificat cu odiseea Acordului cu Canada – CETA). Ceea ce pare a se ignora este
spațiul de negociere relativ redus pe care Marea Britanie îl va găsi atunci când va dori să negocieze
cu marile economii emergente, interesate mai degrabă de acorduri cu UE ca întreg și nu cu state
care au părăsit gruparea.

În mod similar, Marea Britanie nu trebuie să se aștepte la mari schimbări în planul

abilității de a exporta servicii. Către UE se îndreaptă aproximativ 40% din exporturilor sale de
servicii iar piața unică a serviciilor este departe de a fi una foarte liberalizată. Trebuie menționat
că, în mod paradoxal, dificultățile cele mai mari sunt legate de capitolul cel mai de interes pentru
firmele britanice, și anume cel al serviciilor financiare. În prezent, serviciile financiare reprezintă
aproximativ o treime din totalul exporturilor de servicii din Marea Britanie și două treimi din
excedentul global de servicii pe care Marea Britanie trebuie să-l plătească pentru deficitul său de
bunuri. Succesul acestui sector este, cel puțin parțial, rezultatul aderării la UE.

Cei care cultivă entuziasmul, folosindu-se de acest aspect, ar trebui să nu ignore faptul
că specializarea economiei britanice și tabloul sinoptic al echilibrelor sale externe, îndeosebi cele
vizând piața serviciilor, în general și a celor financiare, în special, sunt strâns legate de începutul
anilor `90, când s-a promovat liberalizarea fluxurilor de capital, deziderat esențial al pieței unice
interne. Acest proces creator de valoare pentru economia britanică s-a accentuat după lansarea
monedei unice, proces care, coroborat cu eliminarea obstacolelor din calea fluxurilor
transfrontaliere de capital și cu progresele repurtate în planul globalizării, a stimulat concentrarea
unei game foarte variate de servicii financiare în City. S-a demonstrat că sectorul financiar are o
tendință naturală de concentrare, Londra oferind o serie de condiții potențatoare pentru aceasta
îndeosebi prin: mediul cultural favorabil, sistemul judiciar modern și operațional, o piață a muncii
modernă, cu mare grad de flexibilitate, un cadru reglementar rațional. Trebuie adăugate și
avantajele derivate din așa-numitul sistem de tip „pașaport european„ care permite băncilor care
au sediul la Londra să își vândă serviciile direct pe întreg teritoriul UE. Această provocare a fost
pe deplin înțeleasă de cei avizați, cea mai mare parte din cetățenii britanici din Londra votând
împotriva ieșirii țării din UE.

Efectele părăsirii UE trebuie tratate cu atenție și obiectivitate. Nu se poate ignora faptul

că multe dintre atuurile competitive, care au făcut din Londra unul dintre cele mai mari centre
financiare ale lumii, țin de economia și societatea britanică și nu vor fi afectate semnificativ de

243
Brexit. Pierderea invocată în legătură cu sistemul de tip pașaport european va fi compensată prin
crearea de către marii actori ai pieței de capital, cu sediul în Londra, de subsidiare sau punți de
legătură cu o serie de centre financiare din țările care au rămas în UE, cum ar fi Dublin, Frankfurt
sau Paris. Industria britanică a serviciilor financiare va supraviețui, dar nu este sigur că își va
menține dinamismul și anvergura.

Ceea ce se va produce cu siguranță va fi modificarea modelului de creștere economică,

model care va trebui să ia din nou în considerare importanța sectorului manufacturier.

O astfel de schimbare de paradigmă poate fi benefică pentru economia și societatea

britanică, întrucât focalizarea masivă pe serviciile financiare (care generează un număr relativ
redus de locuri de muncă, chiar dacă acestea sunt foarte bine plătite) a acutizat inegalitățile în
planul veniturilor ceea ce a contribuit la acumularea de frustrări față de modelul de creștere și
dezvoltare actual. O parte din aceste frustrări a fost pusă, în mod nemeritat, de către neavizați, pe
seama apartenenței la Uniunea Europeană. Este ironic faptul că unul dintre cele mai mari câștiguri
obținute de pe urma integrării europene a fost folosit cu succes ca argument în favoarea părăsirii
grupării. În tabelul de mai jos este prezentată sinoptic paleta rezultatelor estimărilor făcute de
colective remarcabile de experți.

Tabel nr.10. Sinteza rezultatelor obținute în urma diverselor simulări privitoare la efectele pe
termen lung (până în 2030) ale părăsirii UE. (Pierderi ca procent din PIB, respectiv ca sumă
absolută - euro)

Cine a făcut estimarea și ipotezele de lucru Uniunea Europeană - Marea Britanie

27
procente miliarde procente miliarde
euro euro
Ottaviano/LSE
Optimist – statut similar cu Elveția și - 0,12 - 14,5 - 1,28 - 33,0
statele participante la Spațiul Economic
European (SEE)
Pesimist – statut de simplu membru OMC - 0,29 - 35,1 - 2,61 - 67,3
Aichele/Ferbermayr/IFO
Optimist - statut similar cu Elveția și SEE - 0,1 - 12,1 - 0,64 - 16,5
Pesimist - statut de simplu membru OMC - 0,3 - 36,3 - 2,3 - 59,3
OCDE
Optimist – comerțul, ISD, imigrația – - - - 2,7 - 69,7
efecte reduse

244
 Median – comerțul, ISD, imigrația – - 0,0 - 0,0 - 5,1 - 131,6
efecte medii
Pesimist – comerțul, ISD, imigrația – - 0,8 - 96,9 - 7,7 - 198,7
efecte importante
Roja-Romagosa/Central Planning Bureau,
NL
Optimist – zonă de liber schimb pentru 10 - 0,6 - 72,7 - 3,5 - 87,7
ani în care barierele netarifare sunt la jumătate
din nivelul practicat intra-OMC
Pesimist - statut de simplu membru OMC - 0,8 - 96,9 - 4,1 - 105,8
Booth/Open Europe - - - -
Optimist - Marea Britanie liberalizează
toate schimburile comerciale cu terții și - 0,0 - 0,0 + 1,5 38,7
aplică o masivă dereglementare economică
Pesimist - statut de simplu membru OMC - 0,34 - 41,2 - 2,2 - 56,8
Trezoreria Marii Britanii
Optimist – Tratament similar cu statele - 0,0 - 0,0 - 3,8 - 98,0
participante la Spațiul Economic European
(SEE)
Mediu – Se realizează o uniune vamală - 0,0 - 0,0 - 6,2 - 160,1
de tipul celei cu Turcia sau un aranjament
de tip CETA.
Pesimist – statut de simplu membru - 0,0 - 0,0 - 7,5 - 193,5
OMC
Medie
Optimist - 0,11 - 13,3 - 1,31 - 33,8
Pesimist - 0,52 - 63,0 - 4,21 - 108,6

Notă: Estimările OCDE sunt făcute pentru termen mediu (2023); Aichele/Felbmayr (2016)
folosesc PIB/locuitor; datele cu privire la PIB sunt preluate din statisticile OCDE. Estimările
pentru Marea Britanie au avut la bază conversia datelor, din lire sterline în euro, la cursul mediu
din anul 2015.

Sursa: Preluat din European Parliament, (2017), An Assessment of the economic Impact of
Brexit on the EU 27, Directorate general for Internal Policies, 2017

Dincolo de statistici și analize de tot felul, mesajul este acela că procesul este unul sensibil,
tipul de relații economice, în curs de negociere, necesitând maximă responsabilitate mai ales pentru
viitorul proceselor de guvernanță.

245
CONCLUZII
În contextul Uniunii Monetare Europene, statele nu mai dispun de instrumentul monetar şi
de flexibilitatea ratelor de schimb pentru amortizarea fluctuaţiilor macroeconomice. Obiectivul
Pactului de stabilitate şi creştere l-a constituit păstrarea autonomiei bugetare a statelor membre,
în condiţiile în care deficitele publice naţionale sunt controlate pentru a nu periclita stabilitatea
zonei euro. Obiectivul a fost prevăzut în Tratatul de la Maastricht şi detaliat de Tratatul de la
Amsterdam. Deşi mulţi specialişti s-au pronunţat în favoarea unui buget federal, tratatele nu au
prevăzut nimic în acest sens, din motive de natură politică şi economică, deoarece, pe de o parte,
politicile bugetare au constituit o problemă de suveranitate naţională, iar, pe de altă parte, în cazul
în care statele se subordonează politicii monetare comune, funcţia stabilizantă a politicii bugetare
trebuie să se exercite la nivel naţional. În aceste circumstanţe, Tratatul de la Maastricht a statuat
soluţia de compromis, și anume aceea de supraveghere a politicilor bugetare naţionale.
Supravegherea bugetară a constat în obligaţia de a avea un sold bugetar echilibrat, interdicţia
de a înregistra un deficit peste 3% din Produsul Intern Brut, elaborarea unui document bugetar
pentru mai mulţi ani (program de stabilitate) şi o evaluare a Comisiei, succedată de validarea
programelor de către Consiliu. Depăşirea pragului deficitului de 3% a fost admisă doar în
circumstanţe excepţionale. În ceea ce priveşte sancţiunile, suma prevăzută trebuia să fie un depozit
efectuat în favoarea Comisiei, de 0,2% - 0,5% din PIB iar penalizările, de 0,1% din PIB, pentru
fiecare procent de depăşire raportat la limita de 3%, până la plafonul de 0,5%.

Literatura economică a evidenţiat o serie de defecte ale pactului, și anume:

- deficitul public curent nu permite evaluarea corectă a situaţiei finanţelor publice;

- sancţiunea se aplică în cazul depăşirii deficitului într-o perioadă de conjunctură
nefavorabilă, dar nu sunt prevăzute sancţiuni în situaţia în care bugetul trebuie să revină
la echilibru, în momentul în care conjunctura devine favorabilă;
- obiectivul pe termen mediu de revenire la echilibru este în corelaţie cu buna funcţionare
a pieţelor financiare; finanţarea prin datorie a cheltuielilor publice se justifică numai
în cazul în care are drept obiectiv bunăstarea generaţiilor viitoare, prin dezvoltarea
infrastructurii, educaţiei, sănătăţii şi cercetării – dezvoltării;
- caracterul uniform pentru obiectivul pe termen mediu este inadecvat într-o uniune
caracterizată printr-o mare diversitate economică.

246
 În aceste circumstanţe, s-au propus următoarele măsuri de corecție:
- --introducerea soldului bugetar structural;
-o parte din încasările realizate să fie repartizate pentru reducerea datoriei;
-cheltuielile publice să fie excluse din calculul soldului bugetar;
-introducerea noţiunii de datorie suverană.

Articolul publicat de Robert Mundell în anul 1961, având ca subiect zonele monetare
optime a pus bazele unor ample dezbateri asupra regimurilor de schimb. Cu acest prilej, a fost
lansată controversa între adepţii cursurilor fixe şi cei ai cursurilor flexibile, reprezentanţii de
seamă ai acestora situându-se, în special, în tabăra monetariştilor şi keynesiştilor. Teoria lui
Mundell are la bază faptul că statele pot avea aceeaşi monedă numai în cazul în care beneficiile
depăşesc costurile. Economistul canadian apreciază că realizarea unei uniuni monetare poate avea
loc în condiţiile mobilităţii factorilor, cu precădere a forţei de muncă, flexibilităţii salariilor şi
preţurilor, existenţei unui buget federal şi mobilității capitalurilor. Începând cu anii ’90,
economiştii au constatat incompatibilitatea dintre regimul de schimb fix, mobilitatea perfectă a
capitalurilor şi independenţa politicii monetare, aşa – numitul triunghi al incompatibilităţii.
Acest triunghi este considerat incompatibil deoarece statele trebuie să renunţe la unul dintre aceste
obiective. Astfel, un stat cu autonomie a politicilor monetare poate avea libertate de circulaţie a
capitalurilor cu pieţele externe de capital, dar nu poate avea o stabilitate a ratei de schimb. Un
exemplu îl constituie Malaezia, stat în care rata de schimb este stabilă, politica monetară este
autonomă, dar nu este posibilă libertatea de circulaţie a capitalurilor.

Un rol major în evoluţia economiei mondiale l-a avut criza financiară globală din anii
2007 – 2008. În acest context, pentru evoluţia viitoare a statelor au fost determinante măsurile
adoptate de ţările cele mai afectate, precum şi sprijinul acordat de către partenerii acestora pentru
redresarea economiilor confruntate cu efectele devastatoare ale crizelor. Criza globală a fost
precedată de dezechilibrele înregistrate în deficitele balanţelor şi plăţilor curente din SUA şi din
unele state membre ale zonei euro. Criza a generat epuizarea zonelor dezvoltate, creşterea
substanţială a şomajului şi creşterea exponenţială a datoriilor.

Începând cu anul 2003, dezechilibrele soldurilor balanţelor curente au crescut, apogeul

înregistrându-se în perioada 2006-2007, iar efectul produs a fost dublarea acestora într-o perioadă
de 4 ani, de la 3,3% din PIB-ul mondial în anul 2002 până la 6,6%, în anul 2006. În acest context,

247
recesiunea care a succedat criza din anii 2006 – 2007 a avut drept efect adaptarea băncilor centrale
la noile condiţii, acestea utilizând politici monetare care au avut la bază scăderea dobânzilor.

Criza zonei euro s-a declanşat în anul 2010, cauza principală fiind datoria suverană, în
principal, datorită disfuncţionalităţilor din economia Greciei. Unele strategii de redresare propuse
de statele Uniunii Europene nu s-au materializat din cauza întârzierii acţiunilor pe termen scurt. În
acest sens, dezacordurile în privinţa reformelor care vizau modificarea mecanismului zonei euro
au fost determinante, specialiştii apreciind că, independent de criza din Grecia, criza financiară a
avut loc datorită dezechilibrelor generale la nivel macroeconomic. Efectele imediate ale crizei
financiare au fost creşterea deficitelor şi datoriilor publice. Nivelul dobânzilor titlurilor de stat pe
10 ani, în zona euro, a crescut exponenţial în Irlanda, Grecia şi Portugalia. Efectele crizei s-au
reflectat şi în interdependenţa financiară dintre stat şi bănci, băncile acordând împrumuturi acelor
state care au suferit cel mai mult: Grecia, Irlanda, Portugalia şi Spania. Sprijinirea de către guverne
a sectorului bancar, în perioada crizei, s-a concretizat în cheltuielile bugetare în medie de 3,9% din
PIB, la nivelul zonei euro şi de 4,5% din PIB, în Statele Unite ale Americii.

În ceea ce priveşte reacţia guvernelor din zona euro şi ale instituţiilor europene la criza
datoriei suverane, trebuie menţionat că aceasta a fost ineficientă, fapt concretizat în trei ani de
recesiune. Spre deosebire de Grecia, unde măsurile de redresare a economiei au fost luate cu
întârziere, programele de ajutor au avut totuși un efect benefic în Irlanda, Spania, Portugalia
şi Cipru. Criza financiară a avut efecte negative şi asupra comportamentului contribuabililor în
privinţa achitării obligaţiilor fiscale, în sensul că aceştia au elaborat strategii de eludare a
legislaţiilor aferente sistemelor de impozitare, modalitatea cea mai frecvent folosită fiind aceea de
transfer al bazei de impozitare în state care beneficiază de sisteme de impozitare favorabile.

Bugetul Uniunii Europene se elaborează în temeiul art.272 din Tratatul de la Lisabona

şi constituie factorul vital pentru funcţionarea acesteia. Prin intermediul bugetului Uniunii
Europene, se coordonează anual activităţile care se derulează între statele membre, orientările
politice comunitare şi priorităţile acestora. Bugetele anuale sunt părţi ale ciclului bugetar de şapte
ani, denumite “perspective financiare”. În prezent, bugetul comunitar reprezintă 2,4% din totalul
bugetelor membrilor Uniunii Europene.

248
Veniturile bugetului Uniunii Europene se compun din:

*veniturile din taxele vamale, aplicate în cadrul tarifului extern comun și din veniturile bugetare
(15%);
*prelevările variabile care se aplică importurilor de produse agricole ale statelor care nu sunt
membre ale Uniunii Europene (2%);
*TVA, împreună cu cota din PIB-ul statelor membre, reprezintă principala sursă de finanţare
bugetară (80%);
*impozitele plătite de către funcţionarii instituţiilor europene care nu plătesc impozite
naţionale şi amenzi (3%).

Principalele destinaţii ale cheltuielilor bugetare sunt: agricultura, politicile interne,

acţiunile externe, cheltuielile administraţiei şi asistenţa acordată cu precădere statelor candidate.
În ceea ce priveşte cadrul financiar multianual 2014 – 2020, liderii Uniunii Europene au
convenit asupra diminuării resurselor financiare ale bugetului, comparativ cu cadrul financiar
multianual aprobat pentru perioada precedentă (2007 – 2013). Astfel, bugetul aprobat pentru
perioada 2014 – 2020 este de 960 miliarde euro. Diminuarea bugetului a fost consecinţa crizei
economice mondiale. Acest buget reprezintă 1% din venitul naţional brut al statelor Uniunii
Europene. Reducerea bugetului a avut drept consecinţă reducerea plafonului total de cheltuieli cu
3,4% raportat la cadrul financiar multianual aferent perioadei anterioare. Comparativ cu cadrul
financiar multianual pentru perioada 2007 – 2013, care a fost de 942,78 miliarde euro, cadrul
financiar multianual pentru perioada 2014 – 2020 este de 908,40 miliarde euro. Actualul buget
este caracterizat drept unul “de investiţii”. O treime din bugetul Uniunii Europene este alocat
politicii de coeziune. Între obiectivele prioritare ale acestei politici se situează proiectele de
infrastructură, sănătate şi de ocupare a forţei de muncă. Politica Agricolă Comună se află pe
locul doi, iar poziţii superioare în ierarhia bugetului european le deţin redresarea economiei şi
combaterea şomajului, cu precădere a şomajului tinerilor, obiectiv pentru care se alocă 6 miliarde
euro din bugetul Uniunii Europene. Deşi bugetul actual este diminuat comparativ cu cel anterior,
se apreciază că acesta este mult mai flexibil decât bugetul precedent. În bugetul Uniunii Europene
pentru perioada 2014 – 2020, ţării noastre i s-a alocat suma de aproape 40 miliarde euro, mai
mare cu 6,5 miliarde euro comparativ cu cea alocată în perioada 2007 – 2013, ceea ce reprezintă

249
o creştere de circa 18% faţă de bugetul precedent şi cea mai mare creştere obţinută de către un stat
membru, comparativ cu perioada precedentă.

Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul Uniunii Economice

şi Monetare a fost semnat în data de 02.03.2012 de către 25 şefi de state membre ale Uniunii
Europene, excepţiile constituindu-le Marea Britanie şi Cehia. Conform prevederilor tratatului,
limita deficitului bugetar structural este de 0,5%. În cazul în care nivelul datoriei publice este
mult sub 60% şi nu există riscuri privind sustenabilitatea pe termen lung a finanţelor publice,
deficitul structural poate ajunge la 1% din Produsul Intern Brut. Deficitul admis este de maxim
3% din valoarea P.I.B. Abaterile înregistrate de la obiectivul tratatului atrag declanşarea
mecanismului de corecţie, conform căruia statul membru are obligaţia aplicării măsurilor în
scopul încadrării în limitele stabilite. Sancţiunile financiare sunt de maxim 0,1% din P.I.B.

Un factor major care contribuie la scăderea deficitului structural îl constituie limitarea

evaziunii fiscale. Deoarece eradicarea acestui fenomen este practic imposibilă, statele membre
trebuie să ia toate măsurile ce se impun pentru diminuarea efectelor produse de evaziune. În
literatura de specialitate există opinii conform cărora evaziunea fiscală are două forme de
manifestare: evaziune fiscală licită (realizată la adăpostul legii) şi evaziune fiscală ilicită
(frauduloasă) sau fraudă fiscală. Referitor la delimitarea formelor de evaziune fiscală din acest
punct de vedere, consider că este artificială, deoarece eludarea legii este similară încălcării
prevederilor legale, iar interpretarea favorabilă a unei legi nu constituie încălcarea acesteia,
conform principiului de drept conform căruia ceea ce nu este interzis, este permis, iar consecinţa
este că doar încălcarea dispoziţiilor legale în privinţa legislaţiei fiscale, indiferent de forma sub
care se produce, constituie contravenţie sau infracţiune, după caz.

“Paradisurile fiscale”, aşa cum au fost denumite în literatura de specialitate, reprezintă

enclave teritoriale beneficiare de extraneitate vamală, care nu intră în sfera legislaţiilor naţionale
şi care nu sunt interzise de lege, iar efectul negativ pe care îl produc este acela de spălare a banilor
dobândiţi prin fraudă. Cele mai frecvente metode de realizare a evaziunii fiscale internaţionale
sunt transferul profiturilor către state cu impozitare redusă şi scoaterea din ţară a unor venituri
obţinute de societăţile comerciale.

250
 Cu privire la efectele evaziunii fiscale şi ale economiei subterane din ţara noastră, mărimea
veniturilor publice raportate la Produsul Intern Brut situează România pe penultimul loc în
Uniunea Europeană, acestea reprezentând 32,7% din P.I.B., comparativ cu media Uniunii
Europene de 45,7% din P.I.B. În anul 2013, evaziunea fiscală a fost de 16,2% din Produsul Intern
Brut, atingând valoarea de 22 miliarde euro. Se constată că valoarea aproape s-a dublat în ultimii
14 ani, deoarece în anul 2000 aceasta era de 9,1% din Produsul Intern Brut. Conform datelor
transmise de Comitetul Consiliului Europei împotriva spălării capitalurilor (MONEYVAL),
economia subterană reprezenta 28,4% din Produsul Intern Brut al României în 2013 (aproape 40
miliarde euro). Conform datelor furnizate de BNR, în anul 2013 erau înregistrate 720.000 persoane
juridice active. Dintre acestea, 115.000 nu au depus bilanţul, 87.000 nu au înregistrat profit,
252.000 au avut profit net de 58 miliarde lei, iar 264.000 firme au înregistrat pierderi în valoare de
39 miliarde lei, aproximativ 9 miliarde euro. Pierderile anuale reprezintă 6,5% din Produsul Intern
Brut. În privinţa structurii celor 264.000 firme care au înregistrat pierderi, 400 societăţi de stat au
avut pierderi de 3 miliarde lei, iar pierderile celor 263.500 firme private au fost de 36 miliarde lei,
ceea ce înseamnă că firmele cu capital privat au avut pierderi mult mai mari comparativ cu cele cu
capital de stat.

Sub impactul crizei economice, reformele europene recente în domeniul fiscalităţii

debutează în Germania în anul 2007 prin reducerea impozitelor asupra veniturilor societăţilor de
la 38,7% la 29,8% (inclusiv taxele locale) şi reducerea cotizaţiilor de şomaj de la 6,5% la 4,2%.
Începând din anul 2008, în Franţa impozitul pe venit este cel mai ridicat din Uniunea Europeană
(34,4%) comparativ cu media de 23,2%, iar marja impozitelor pe venit va evolua în intervalul 15%
- 23%, în baza anunţurilor făcute de guverne. În Europa, nivelul TVA variază în prezent între 19%
şi 25%. Majorarea TVA din Marea Britanie de la 17,5% până la 20%, începând din anul 2011 a
avut drept obiectiv reducerea deficitului public şi compensarea scăderii preconizate a impozitului
pe venit. În Irlanda creşterea prognozată a TVA a fost de la 21% în anul 2013 la 23% în 2014, cu
scopul de a menţine impozitul pe societăţi la 12,5%.

Ieşirea Marii Britanii din Uniunea Europeană a produs efecte negative, în primul rând,
asupra economiei britanice: fondurile de investiţii din piaţa imobiliară și-au restrâns activitatea,
diminuarea investiţiilor a contribuit la deteriorarea schimburilor comerciale internaţionale, cu
precădere în ceea ce priveşte statele membre ale Uniunii Europene. În aceste circumstanţe, liderii

251
statelor membre au precizat că accesul britanicilor la piaţa unică este condiţionat de principiul
liberei circulaţii, iar neacceptarea condiţiilor solicitate de membrii Uniunii Europene conduce la
un anume grad de izolare economică a Marii Britanii. Cel mai puternic efect ar putea fi resimţit
de românii care lucrează în Marea Britanie, deoarece există posibilitatea ca, ulterior ieşirii
efective a statului britanic din Uniunea Europeană, să nu mai aibă drept de muncă şi de asistenţă
socială. Condiţii mai favorabile ar putea fi în cazul în care primirea acestora pe teritoriul britanic
ar fi condiţionată de o anumită sumă de bani necesară pentru întreţinerea persoanelor într-o
perioadă de timp. Un alt efect negativ cu care s-ar putea confrunta România este şi acela că, Marea
Britanie fiind unul dintre principalii contributori. Un alt efect negativ ar putea fi şi încetarea
acordurilor de liber schimb dintre România şi Marea Britanie.

Având în vedere cele mai sus menţionate, în situaţia în care va exista o zonă de liber
schimb, libera circulaţie nu se va îngrădi, rezidenţilor li se vor acorda aceleaşi drepturi, iar
persoanele aflate la studii în Marea Britanie vor beneficia de aceleaşi facilităţi, relaţiile dintre
statele Uniunii Europene şi Marea Britanie nu se vor degrada. În cazul în care aceste obiective nu
se vor îndeplini, volumul schimburilor comerciale internaţionale se va reduce în mod substanţial.

În concluzie, limitele impuse de Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi

guvernanţa în cadrul Uniunii Economice şi Monetare au ca obiectiv principal asigurarea
creşterii economice în statele membre ale Uniunii Europene. Criza economică cu care se
confruntă în prezent unele state, cu precădere Grecia, precum şi ieşirea Marii Britanii din Uniunea
Europeană nu trebuie să constituie factori care să determine disfuncţionalităţi ale întregului sistem,
statele membre având obligaţia de a lua toate măsurile ce se impun pentru eliminarea factorilor
care generează crize economice şi asigurarea unui echilibru stabil care să contribuie la creşterea
volumului comerţului internaţional atât în ceea ce priveşte schimburile comerciale dintre statele
membre, cât şi ale acestora cu celelalte state ale lumii. Pentru realizarea acestor obiective, este
necesar ca guvernele statelor să respecte cu rigurozitate prevederile tratatelor internaţionale şi să
ţină seama de dificultăţile cu care se confruntă economiile statelor, aplicând măsurile care să
contribuie la eficientizarea economiilor la nivelul statelor şi ale sistemului în ansamblul său.

În actuala conjunctură economică şi politică, România trebuie să facă eforturi susţinute

pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate în calitate de semnatar al Tratatului privind stabilitatea,
coordonarea şi guvernanţa. În acest context, strategiile economice presupun o amplă analiză a

252
condiţiilor din ţara noastră și cele din celelalte state membre. Creşterea economică constituie o
preocupare permanentă pentru încadrarea în limita maximă admisă de prevederile tratatului şi, nu
în ultimul rând, pentru asigurarea unui nivel de trai superior pentru populaţie. Combaterea
evaziunii fiscale şi a economiei subterane, precum şi absorbţia fondurilor europene vor
contribui în mod substanţial la creşterea PIB-ului şi, implicit, la o creştere economică susţinută,
care să asigure îndeplinirea obligaţiilor asumate. Preocuparea permanentă a guvernanţilor pentru
realizarea acestor obiective se constată din evoluţia creşterii economice, în ultimii ani. Astfel,
creşterea economică a fost în anul 2015 de 3,9%, în anul 2016 de 4,8%, iar în 2017 de 5,6%.
Conform datelor publicate de Institutul Naţional de Statistică, în prezent creşterea economică este
de 5,7%. Se constată că Produsul Intern Brut al României a crescut cu 1,7%, ţara noastră situân-
du-se pe primul loc în ierarhia statelor Uniunii Europene din acest punct de vedere. În acest
clasament, România este urmată de Letonia (+1,6%), Slovenia (+1,5%) şi Lituania (+1,4%). Cea
mai slabă creştere economică a fost înregistrată de Marea Britanie (+0,2%). În această perioadă,
PIB-ul zonei euro a crescut cu 0,6%, o cifră similară fiind înregistrată şi de întregul bloc comunitar.
Comparativ cu PIB-ul zonei euro din primul trimestru al anului 2016, acesta a crescut cu 1,9% în
ceea ce priveşte zona euro, iar PIB-ul Uniunii Europene a crescut cu 2,1%. Trebuie menţionat şi
faptul că în primul trimestru al anului 2017, PIB-ul S.U.A. a crescut cu 0,3% în raport cu trimestrul
precedent şi cu 0,5% faţă de trimestrul IV al anului 2016, iar raportat la primul trimestru din anul
2016, PIB-ul a crescut cu 2%.

Conform comunicatului deputatului european Siegfried Mureșan,230 vicepreședinte al

Comisiei pentru bugete a Parlamentului European, România a pierdut 1,64 mild.euro, din cauza
absorbției slabe a fondurilor europene alocate țării noastre, în Cadrul Financiar Multianual
2007-2013. Dacă raportăm această valoare la totalul fondurilor europene dezangajate automat la
nivelul UE (4,4 mild.euro), rezultă că statul român se situează pe primul loc în ceea ce privește
absorbția deficitară a acestor fonduri, cu un procent de 37,27% din întreaga valoare.

În ceea ce privește perspectivele UE în lumina poziției Parlamentului European asupra

viitorului Cadru Financiar Multianual, Siegried Mureșan consideră că politicile de investiții,
politica de coeziune și politica agricolă comună, trebuie să aibă cel puțin o pondere egală cu
aceea pe care o deține în prezent, având în vedere că unele state (inclusiv România) trebuie să

230
http://www.siegfriedmuresan.eu/2018/03/comunicat-de-presa-siegfried-muresan_27.html?_source

253
reducă decalajul economic față de statele membre mai dezvoltate, context în care fondurile
europene de coeziune și agricole pot constitui un factor generator de progres. Menținerea nivelului
aferent cadrului financiar multianual prezent incumbă fie diminuarea alocărilor bugetare la alte
capitole, fie creșterea contribuțiilor financiare ale statelor membre. Parlamentarii europeni au
optat pentru cea de-a doua variantă, respectiv creșterea contribuțiilor de la 1% din Venitul
Național Brut (VNB) la 1,3% din VNB. Europarlamentarul face o comparație între investițiile
făcute în UE și cele din alte state. Astfel, investițiile în UE reprezintă 2,03% din PIB, în timp ce
în SUA acestea reprezintă 2,74% din PIB, iar în Coreea de Sud 4,29% din PIB. Având în vedere
această stare de fapt, se propune pentru viitorul cadru financiar multianual o creștere cu 50%
comparativ cu bugetul aferent perioadei 2013 – 2020. O pondere însemnată, bazată pe o creștere
substanțială a resurselor financiare, vor avea domeniile securității, apărării și migrației. Prin
contribuția majoră a europarlamentarului român, un loc de seamă în cadrul bugetului european îl
va deține și Programul de mobilitate universitară Erasmus +.

254
Anexa 1. Scurt istoric al evaziunii fiscale în Romania

În ceea ce privește istoricul acestui fenomen în România, începând cu marea reformă a

impozitelor directe din anul 1921 și, în special, din 1929, legislația română s-a orientat spre un
sistem de impunere a unor mijloace eficiente pentru prevenirea evaziunii fiscale. În anul 1923, s-
a desființat impunerea minimă și s-au atenuat sancțiunile impuse prin legea din anul 1921, ceea ce
a condus la creșterea și diversificarea fenomenului, pe fondul slabei pregătiri a autorităților
abilitate să vegheze asupra estompării efectelor produse de evaziunea fiscală.
Legea contribuțiilor directe, din anul 1923, a avut influență pozitivă asupra reducerii
acestui fenomen dar a avut și lacune, în acest sens putând fi amintită scutirea de impozit pe clădirile
industriale. Cea mai răspândită formă de evaziune a fost “inflațiunea amortizărilor”, procedeu
ce consta în acțiunea întreprinderilor de a exagera valoarea clădirilor și instalațiilor pe care le
posedau și de a obține de la fisc dreptul de a scădea din beneficiu un fond de amortizare
corespunzător unor investiții mai mari decât cele reale. În aceeași perioadă, în Germania s-a creat
un obstacol automat în calea acestui gen de evaziune prin funcționarea impozitului pe avere, alături
de impozitul pe profit. Astfel, întreprinzătorul nu mai putea supraevalua clădirile și instalațiile
deoarece ar fi plătit un impozit mult mai mare la rubrica “impozit pe avere”.
Efectele legii din 1923 au fost scăderea randamentelor impozitelor directe, ceea ce a avut
drept consecință legiferarea specială a măsurilor de anihilare a evaziunii fiscale și o nouă
metodologie de impunere pentru contribuabilii care se sustrăgeau fiscului. Legislația privind
măsurile de represiune a evaziunii fiscale și modificările la legea contribuțiilor directe au
reprezentat începutul luptei antievazioniste în România, începând cu anul 1929.
Legea contribuțiilor directe din anul 1933 clasifică nerespectarea legislației fiscale în
“contravențiune simplă” și “contravențiune calificată”. Literatura de specialitate din acea vreme
făcea distincție între infracțiunea fiscală, abaterea fiscală și evaziune. Infracțiunea fiscală era
definită ca “orice abatere, neascultare a legilor fiscale, sancționată cu o pedeapsă fiscală,
neurmarea sau nesupunerea la legile fiscale putând să rezulte fie dintr-un fapt de abstențiune, fie
dintr-o acțiune.” Infracțiunea fiscală era considerată o consecință a dreptului statului de a impune
și de a pedepsi. Sancțiunile erau amenzile, care puteau să ajungă până la de patru ori diferența la
impozitul sustras. Faptele de corupție ale agenților fiscali se pedepseau cu închisoare
contravențională.

255
 În lucrarea “Fraude și infracțiuni fiscale”, Ion Stan231 afirma: “legislația română este un
mozaic de legi necoordonate din punct de vedere al sancțiunilor. Infracțiunile nu sunt întotdeauna
net definite, iar tehnica aplicării lor nu este amănunțită și precisă ceea ce îngreunează nu numai
sarcina organelor fiscale chemate a le aplica, ci și cercetările în domeniul fiscal și judecarea
contravențiilor...Fiecare lege fiscală are sistemul său deosebit de penalități, procedură proprie și
termene de apel și recurs cu totul diferite de la un impozit la altul, astfel că se comit cu ușurință de
către funcționarii Ministerului Finanțelor erori și confuzii.”
Legea 344/29.12.1947 pedepsea aspru evazioniștii fiscali, dar le acorda posibilitatea să
intre în legalitate prin lichidarea obligațiilor fiscale, chiar dacă în perioada anterioară au afectat,
total sau parțial, obligațiile fiscale către bugetul de stat sau bugetele locale. În privința faptelor de
evaziune fiscală, acestea erau asimilate crimei de sabotaj și se sancționau cu pedepsele prevăzute
în legea pentru reprimarea speculei și a sabotajului.
Tranziția la economia de piață a presupus schimbarea cadrului legislativ, astfel încât să
permită întărirea mecanismului fiscal care are sarcina să asigure creșterea economică și
eficientizarea tuturor pârghiilor economice. Economia planificată nu reflecta fidel situația reală
din economie, iar sistemul de prețuri era rigid și se caracteriza printr-o rată a dobânzii scăzută și
salarii foarte mici. Aplicarea unui nou sistem fiscal trebuie să țină seama de impactul pe care îl are
asupra societății,, astfel încât creșterea impozitelor să nu genereze evaziune fiscală și corupție,
acestea putând fi accelerate de o creștere a inflației. În același timp, analiza noului sistem fiscal
implică și studiul efectelor produse asupra investițiilor străine.
Evaziunea fiscală a fost consecința unor fapte ilegale care au avut la bază următorii factori:
 imperfecțiunile identificabile la nivelul cadrului reglementar și instituțional;
 neuniformitatea în activitatea organelor financiare, în ceea ce privește stabilirea și
perceperea taxelor și impozitelor;
 conduita unor categorii de contribuabili;
 lipsa de exigență sau corupția funcționarilor publici.
Etapa tranzitorie, de la economia planificată centralizată la economia în care reglajele
macro și microeconomice sunt lăsate la latitudinea mecanismelor pieței poate favoriza fapte ilegale
precum corupția, traficul de influență, înșelăciunea sau evaziunea fiscală.

231
Stan, I., Fraude și infracțiuni fiscale, în http//www.scritub.com

256
 Prin introducerea TVA, la data de 1 iulie 1993, agenții economici s-au orientat către
reducerea consumurilor, disponibilizarea resurselor în economie, stimularea exporturilor și
îmbunătățirea disciplinei financiare. În acest context, s-a considerat necesar ca unele instrumente
fiscale să fie ajustate temporar în scopul stabilizării economiei. Principalele măsuri au fost:
 reforma impozitului pe circulația mărfurilor;
 introducerea impozitului pe profit, cu 77 clase de impozitare, apoi reducerea acestora la
două clase de impozitare și, în final, introducerea unei cote unice de impozitare ;
 introducerea impozitului pe dividende și pe vânzarea de active;
 un nou sistem de taxe vamale;
 introducerea impozitului pe salarii.

257
Anexa 2. Cele mai comune căi de combatere a evaziunii fiscale

a) crearea unui cadru legislativ care să țină seama de următoarele aspecte:

- contribuabilii să aibă certitudinea că faptele de evaziune fiscală pot fi descoperite;
- taxele și impozitele la care sunt supuși contribuabilii să nu fie oneroase, situație care ar putea
determina contribuabilii să folosească mijloace ilicite care să genereze fenomenul de evaziune
fiscală;
- existența unor evidențe fiscale care să limiteze posibilitatea contribuabililor de a eluda
prevederile legale care reglementează sediul acestei materii;
b) creșterea nivelului de pregătire profesională a funcționarilor cu atribuții de control fiscal;
c) stabilirea unui sistem de stimulente pentru salariații din cadrul organelor de control fiscal;
d) crearea unui sistem centralizat de control fiscal care să aibă ca obiective evitarea dublei
impuneri și evidența strictă a datoriilor contribuabililor față de bugetul de stat și bugetele
locale;
e) delimitarea netă a infracțiunilor de contravențiile fiscale și stabilirea modului de sancționare
a contribuabililor care se abat de la prevederile legale;
f) instituirea, la nivel național, a unui sistem de evidență pentru contribuabilii care nu-și achită
datoriile exigibile;
g) obligația statuată prin lege a contribuabililor de înștiințare a organelor de control fiscal
asupra deschiderii conturilor la bănci;
h) crearea cadrului legal care să permită organelor fiscale verificarea tuturor operațiunilor
efectuate la bănci de către contribuabili;
i) cooperarea între organele fiscale din România și cele din străinătate, în cazul în care
contribuabili din țara noastră sunt asociați cu firme din străinătate sau își desfășoară activitatea
în alte state;
j) existența unor evidențe financiar – contabile care să permită depistarea rapidă a fenomenului
de evaziune fiscală;
k) efectuarea de către organele de control a unei situații comparative între scripticul și fapticul
patrimoniului unor societăți suspectate de fraudă în domeniul fiscal;
l) efectuarea unor verificări directe, periodice prin reprezentanți ai Ministerului Finanțelor
Publice asupra societăților cu cifre de afaceri importante, inclusiv asupra funcționarilor care
efectuează control la aceste societăți;

258
m) asigurarea unui cadru informatic centralizat, în care fiecare operațiune financiar – contabilă
înregistrată la societăți să existe și în baza de date a organelor fiscale abilitate, din momentul
în care aceasta este înregistrată în evidența societăților comerciale;
n) verificarea încrucișată între datele înscrise în evidența furnizorilor și clienților;
o) stabilirea unei dimensiuni optime a capitalului social astfel încât, în cazul evaziunilor fiscale,
prejudiciile să fie recuperate imediat;
p) schimburi de experiență între funcționarii din domeniul fiscal din România și cei din statele
membre ale Uniunii Europene, cu precădere din statele cele mai dezvoltate.

259
 REFERINȚE BIBLIOGRAFICE

Afonso, O., Alves, R.H. (2008), Endogenous Growth and European Fiscal Rules, Applied Economics

Alesina A., Barro R., Tenreyro S.(2002), Optimum Currency Areas, NBER Working Paper, no. 9072

Allingham, M. G., Sandmo, A. (1972), Income tax evasion: a theoretical analysis, Journal of Public
Economics, 1

Alm, J., McClelland, G.H., Schulze, W.D. (1992), Why do people pay taxes? Journal of Public
Economics, 48

Almunia, J. (2018), Britain Must Set Out a Realistic Brexit Negotiating Position, Social Europe

Alvez, R.E, Alfonso, O. (2008), Endogenous Growth and European Fiscal Rules, Applied Economics,

Amarița, A. (2014), Bugetul Uniunii Europene – evoluție, perspective, Revista Română de Statistică –
Supliment nr.5

Amarița, A.(2017), Evaziunea fiscală în România, Revista Română de Statistică – Supliment nr.1

Arestis, P., Sawyer, M. (2003), Macroeconomic Policies of the Economic and Monetary Union:
Theoretical Underpinnings and Challenge’, International Papers in Political Economy, 10

Baimbridge, M., Whyman, P. (2004), Fiscal federalism and European economic integration, Routledge.
London

Baker, G. (2011), ,.Welcome to 'the Great Moderation. The Times. London: Times Newspapers, 2007-
01-19, Retrieved 15 April

Balaban, C. (2003), Societăţi comerciale. Infracţiuni., Revista de Drept Penal nr.2

Baldwin, R., Wyplosz, Ch. (2006), The Economics of European Integration

Barro, R. J.(1979), On the Determination of the Public Debt, Journal of Political Economy, 87(5)

Baverez, N. (1999), Les Trentes piteuses, Point Seuil, Paris,1999

Benassy-Querre, A.(2003), Le paradoxe de Mundell, Revue Française d’économie, vol. XVIII, nr.2,

Begg, I., Buti,M., Weale, M., Enderlein, H., Schelkle, W. (2004), Symposium Reforming Fiscal Policy
Co-ordination under EMU: What Should Become of the Stability and Growth Pact?, Journal of Common
Market Studies, 42(5)

Bernanke, B. (2011), The Great Moderation. federalreserve.gov. February 20, 2004 Retrieved 15 April

Bini-Smaghi, L., Vori, S. (1992), Rating the EC as an Optimal Currency Area: Is it Worse than US, in
Finance and the International Economy, no.6, The Amex Bank Review Price Essays, Oxford University
Press

260
Boeckx, J., De Sola Perea M., Peersman, G. (2017), The Transmission Mechanism of Credit Support
Policies in the Euro Area. ECMI Working Paper No. 3 / June

Boucher, C. (2015), Monnnaies, taux de change et desquilibres financiers, Problems economique,

Septembrie

Bruno, M., Sachs J. (1985), Economics of Worldwide Stagflatio, Basil Blacwell, Oxford

Buti, M., Eijffinger, S., Franco, D. (2003), Revisiting EMU’s Stability Pact: a Pragmatic Way Forward’,
Oxford Review of Economic Policy, 19(1)

Canzoneri, M., Vallés, J., Viñals, J. (1996), Do Exchange Rate Move to Adress International
Macroeconomic Imbalances?, CEPR Discussion Paper, no. 1498

Calvo, G., Reinhart, C. (2002), Fear of Floating, The Quarterly Journal of Economics, 117 (2)

Copeland, L. (2008), Exchanges Rates and International Finance, Fifth ed., Prentice Hall

Corden, W., Monetary Integration, Essay in International Finance, Princeton University

Corduneanu, C. (1998), Sistemul fiscal în știința finanțelor. CODEX. București

Coșea,M.(2014), Tratatul fiscal înseamnă prelungirea recesiunii pentru România, în Analiști în

www.business.24.ro

Cowell, F. A., Gordon, J.P.F (1988), Unwillingness to pay: Tax evasion and public good provision,
Journal of Public Economics 36

Crombez, C. (2003), The Democratic Deficit in the European Union. Sage Journals. Vol 4, Issue 1

Cullis, J., Jones, P.(1998), Public Finance and Public Choice, Oxford; New York: Oxford University
Press

De Grauwe, P., Economics of Monetary Union, Oxford University Press, Ediția a IV-a, 2005

De Grauwe, P. (2000), Monetary Policies in the Presence of Asymmetrie, Journal of Common Market
Studies, Volume 38, Issue 4

De Grauwe, P. (2005), The Economics of Monetary Integration, 6th edition Oxford: Oxford University
Press

Drazen, A., Easterly, W. (2001), Do Crises Induce Reform? Simple Empirical Tests of Conventional
Wisdom

Drăgoi, B., Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în UEM vizează întărirea disciplinei
fiscal, disponibil la www.curierulfiscal.ro

Dumont, A. (2016), L’Etat maxime – t – il les recettes fiscales, Problemes economiques, Mars

261
Dyreng, S.D., Hanlon,M., Maydew, E.L. (2008), Long‐Run Corporate Tax Avoidance, The Accounting
Review: Vol. 83, No. 1, January

Eichengreen, B. (1990), One Money for Europe? Lessons from the U.S. Currency Union,
Economic Policy, no.10

Eiteman, D., Stonehill, A., Moffett, M, Multinational Business Finance (13th Ed.), p. 69 – 70, disponibil
la www.amazon.com

Emerson, M., Gros D., Italianer, A., Pisani-Ferry, J., şi Reichenbach, H. (1992), One Market, One
Money: An Evaluation of the Potential Benefits and Costs of Forming an economic and Monetary Union,
Oxford, New York, Toronto şi Melbourne Oxford University Press

Emerson, M. (2017), What’s next after Theresa May’s spectacular own goal? CEPS Commentary,
Thinking ahead for Europe, 12 June

Eyraud, L., Gomez, R. (2014), Constraints on Subnational Fiscal Policy, in Designing a European Fiscal
Union: Lessons from the Experienca of Fiscal Federations, edited C.Cottarelli & M.Guerguil, Routledge,

Falkner, G. (2011), The EU’s Decision Traps: Comparing Policies. Oxford University Press, Oxford

Feldstein, M. (1997), The Political Economy of the European Economic and Monetary Union. Politicall
Sources of an Economic Liability. The Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, No.4.

Feldstein, M. (2008), Resolving the Global Imbalance: The Dollar and the U.S. Saving Rate. NBER
Working Paper No. 13952
Feldstein, M. (1974), Social security, Induced retirement and agregate capital accumulation, The
Journal of Political Economy. Vol. 82, No. 5 (sept.-oct.)

Fidrmuc, J.,, Korhonen, I. (2006), Meta-analysis of the business cycle correlation between the Euro
Area and the CEECS, CESIFO WORKING PAPER NO. 1693 CATEGORY 6: MONETARY POLICY
AND INTERNATIONAL FINANCE, MARCH

Fischer, S.,The Role of Macroeconomic Factors in Growth, Journal of Monetary Economics, Vol. 32

Fleming, M, (1971), On Exchange Rate Unification, Economic Journal

Foster, P. (2016), Avoiding tax may be legal, but can it ever be ethical?, The Guardian, Retrieved 2016-
03-17

Frankel, J., Rose, A. (1998), The Endogeneity of the Optimum Currency Area Criteria, Economic Journal
108 (449)

Frankel, J. (1999), No Single Currency Regime is Right for All Countries or at All Time, NBER Working
Paper, No. 7338

Friedman, M. (1993), La monnaie et ses piège, Dunod, Paris

262
Friedman, M. (1953), The Case for Flexible Exchange Rates, Essays in Positive Economics, University of
Chicago Press

Gaftoniuc, S. (2009), Reinventarea băncilor, Romanian Economic Journal, Vol.12, p.31-42

Gaftoniuc, S. (2014), Politici economice europene, Note de curs ASE, 2012-2014

Gali, J. (2005), Modern perspectives on fiscal stabilization policies, Universidad Pompeu Fabra,
Department of Economics and Business Working Paper. No 830

Gaspar, V., Mongelli, F. P. (2001), Monetary Unification and the Single Marke, ECB Working Papers,

Giavazzi, F., Giovannini, A. (1989), Limiting exchange Rate Flexibility: the European Monetary Syste,
The MIT Press, Cambridge, Massachusetts

Goldberg, L. (2010), Is the International Role of the Dollar Changing? Federal reserve Bank of New
York. Current Issues. Volume 16, Number 1/ January

Groschen, E., Schweitzer, M. (1997), Inflation’s Grease and Sand Effects in the Labour Market, NBER
Conference, ‘Costs and Benefits of Achieving Price Stability’, New York

Gros, D. (2016), The Economics of Brexit: It’s not about the Internal Market, CEPS Commentary, 22
September în www.ceps.eu

Gros, D. (2017), After Brexit: It’s brave new world, CEPS Commentary, 14 february

Gros, D. (2017), The Single Monetary Policy and its Decentralised Implementation: An assessment, CEPS
Policy Insights. No 2017/36, September

Gudgin, G. (2017), How Bad Will Brexit Really Be For The UK? Social Europe, 8 September

Guild, E. (2016), Brexit and Social Security in the EU, Thinking ahead for Europe. CEPS Commentary,
November

Haberler, G.(1970), The International Monetary System: Some recent Developments and Discussions, în
Approaches to Greater Flexibility in Exchange Rates, editat de George Halm, Princeton University Press

Halba, G. (2016), Fiscalite des entreprises: des contraines de plus en plus fortes un context tres
international”, Problemes economiques, Mars

Harari,M., Meinzer,M., Murphy, R. (2012), Financial Secrecy, Banks and the Big 4 Firms of
Accountants, Tax Justice Network

Hein, E., Truger, A. (2012/2013), Finance-dominated capitalism in crisis – the case for a global
Keynesian New Deal, Journal of Post Keynesian Economics

Heise, A., European economic governance: what is it, where are we and where do we go?

Hewett,R. (1987), Public Finance, Public Economics, and Public Choice: A Survey of Undergraduate
Textbooks, The Journal of Economic Education, 18 (4)

263
Huart, F. (2015), Crise et reformes dans la zone euro, Problemes economiques, septembrie

Huber, P.(2004), Inter-regional Mobility in Europe. A note on the Cross-Country Evidence, Applied
Economics Letters 11 (August 2004), p. 619 – 624 and “Geographical Mobility, 2003 - 2004” U.S
Department of Commerce, March

Ishiyama, I. (1975), The Theory of Optimum Currency Areas: A Survey, Staff Papers, International
Monetary Fund, no.22

Issing O., Gaspari V., Angeloni I., Tristani O. (2001), Monetary policy in the euro area:
strategy and decision making at the European Central Bank, Cambridge University Press

Jolivet, A. şi Sauviant, C, Guvernanţa financiară şi bugetară europeană, Cronica internaţională a IRES –

Probleme economice

Kaminsky,G.L., Reinhart, C.M., Végh, C.,A. (2005), When It Rains, It Pours: Procyclical Capital
Flows and Macroeconomic Policies. NBER Macroeconomics Annual 2004, Volume 19

Kenen, P. (1969), The Theory of Optimum Currency Areas: An Eclectic View, in Mundell and Swoboda
(eds.), Monetary Problems in the International Economy, University of Chicago Press, Chicago

Keynes, J.M. (2009), Teoria generală a ocupării forței de muncă, a dobânzilor și a banilor. Editura
Publicăm București

Kopits, G., Symansky, S. (1998), Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper 162

Krugman, P. (1993), Lessons from Massachusetts for EMU în F. S. Torres and F. Giavazzi (Eds),
Adjustment and Growth in the Monetary Union, p. 241-261, (Cambridge: Cambridge University Press),

Krugman, P. (1993), Geography and Trade, MIT Press, Cambridge Massachusetts

Laffer, A. (2016), The Laffer Curve: Past, Present, and Future The Heritage Foundation.
Retrieved 2016-05-02

Lane, P.R. (2012), The European Souvereign Debt Crisis, The Journal of Economic Perspective

Lane, P.R., Milesi-Ferretti, G.M. (2014), Global Imbalances and External Adjustment after the Crisis.
International Monetary Fund. WP/14/151

Lascu, L.C. (2001), Legea contabilităţii. Fals intelectual, Revista de Drept Penal nr.4

Lazea, V., /Proiectul european (III), În ce constă uniunea fiscală europeană? Cine si cum ar putea să o
promoveze?, curs de guvernare.ro/valentin – lazea – proiectul – european – III – în – constă – uniunea –
fiscală – europeană.html

Le Maux, B. (2016), Depenses fiscales et complexite fiscal un “choix public”, Problemes economiques,
Mars

Lipsey, R. G, Lancaster, K. (1956), The General Theory of Second Best , Review of Economic
Studies. 24 (1): 11–32. JSTOR 2296233

264
Lucas, R.E.Jr. (2013), Macroeconomic Priorities, 2003-01-10, Retrieved 2013-07-07

Marzinotto, B., Saphir, A. (2012), Fiscal rules: Timing is everything, Bruegel Policy Brief, September

McKerchar, M.,Evans, C. (2009), Sustaining growth in developing economies through improved

taxpayer compliance: Challenges for policy makers and revenue authorities, eJournal of Tax Research, 7,

McKinnon,R. (1963), Optimum Currency Area, American Economic Review

Meade, J.E. (1956), Trade and Welfare 102

Medeanu, T. (2001), Fals în înscrisuri ale societăţilor comerciale, Revista de Drept Penal nr.3

Merima, A., Fjelstad, O.-H., Sjursen, I.H., Factors affecting tax compliant attitude in Africa: Evidence
from Kenya, Tanzania, Uganda and South Africa. Chr.Michelsen Institute Bergen, Norway

Mintz, N.N. (1970), Monetary Union and Economic Integration, The Bulletin, New York University

Miron, D., Alexe, I., Tatomir, C–F. (2013), Current Account (IM) Balances, Real Convergence and
Growth Expectations in Central and Eastern Europe. A Fresh Perspective. Transformations in Business &
Economics, Volume: 12, Issue: 1A

Mirrlees,J.,A. (1971), An Exploration in the Theory of Optimal Income Taxation, Review of

Economic Studies 38

Mongelli, F.P., New Views on the Optimum Currency Area Theory: What is EMU telling us?, Working
Paper, no. 38, European Central Bank Series, 2002, http://www.ecb.int/pub/pdf/scpwps/ecbwp138.pdf

Monnier, J.-M. (2012), Le systeme fiscal est-il efficace?, Problemes economiques hors-serie

Monnier, J.-M. (2016), Crise des finances publiques et evasion fiscal, Problemes economiques, Mars

Moore, M. (2004), Revenues, state formation, and the quality of governance in developing countries
International Political Science Review, 25

Müller, D. (1989), Public choice II. Cambridge; New York; Melbourne, Cambridge University Press

Mundell, R. (1961), A Theory of Optimum Currency Areas, American Economic Review

Mundell, R. (1968), International Economics, New York, Macmillan

Mundell, R. (1973), Uncommon Arguments for Common Currencies” şi “A Plan for An European
Currency, în Johnson H., Swoboda A., ed., The Economics of Common Currencies

Mundell, R. (1988), Great Expectation for the Euro, The Wall Street Journal, 24 martie

Nedergaard, P. (2017), Reconstructing the European Union. Social Europe, 15

265
Nickell, S.J. (1997), Unemployment and labour market rigidities: Europe versus North Americ, Journal
of Economic Perspectives, Vol. 11, No. 3

Oates, W. (1972), Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich

Onno, R., Report of the Committee of Independent Experts on company taxation. Executive summary.
March 1992 - EU Commission - Working Document

Padoa-Schioppa, T. (2004), The Euro and Its Central Bank. Getting United After the Union, Cambridge
(MA): MIT Press

Peacock, A., Shaw, G. K. (1976), The Economic Theory of Fiscal Policy, George Allen & Unwin Ltd.,
London

Pelkmans, J.,Integrarea Europeană : Metode și analiză economică, Ediția a II-a, Institutul European,
București, 2003

Pelkmans, J. (2008), cited in “Public Finances in the EU”, Conference organised by the Bureau of
European Policy Advisers of the European Commission, 3-4.4, Brussels

Piperea, G. (2015), Operațiunea morților vii sau cum este vlăguită economia românească de sendvișul
olandez, disponibil la www.cotidianul.ro, 19.08.

Rakesh, M., Debabrata Patra, M., Muneesh, K. (2013), - The International Monetary System: Where
Are We and Where Do We Need to Go, International Monetary Fund WP/13/224

Ramsey, F. (1928), A Contribution to the Theory of Taxation, Economic Journal, 37, March

Reuven, G., Rose, A. (2015), Currency Unions and Trade: A Post-EMU Mea Culpa, CEPR Discussion
Paper No. DP10615

Rodrik, D. (1996),Understanding Economic Policy Reform, Journal of Economic Literature, 34(1)

Rojas, J., Financial crisis, the international monetary system and the challenge of the emerging
economies. Real-world economics review, issue no. 58

Roubini, N., Mihm, S. (2010), Crisis Economics: A Crash Course in the Future of Finance, New York:
Penguin Press

Scharpf, F., Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe. MPIfG Discussion Paper 00/5

Shaxson, N. (2012),Treasure Islands, Tax Havens and the Men who stole the World

Šimovic, H. (2005), The European Union budget. Financial Theory and Practice 29 (3)

Sims, C. A. (1999), The Precarious Fiscal Foundations of EMU, De Economist, 147(4), 415–436,
http://www.princeton.edu/~sims/

Simula, L. (2016), Quel systeme fiscal dans un monde ouvert?, Problemes economiques, Mars

Simula, L. (2016), La politique fiscale: objectifs et contraintes, Problemes economiques, Mars

266
Snavely, K. (1990), Governmental policies to reduce tax evasion: coerced behavior versus services and
values development, Policy Sciences, 23

Solow, R. (2004), Is Fiscal Policy Possible?, in R. Solow (ed.), Structural Reform and Macroeconomic
Policy (Basingstoke: Palgrave Macmillan)

Spahn, P. B. (1994), Fiscal Federalism: a Survey on the Literature’, in Jorgen Mortensen (ed.),
Improving Economic and Social Cohesion in the European Community, New York: St. Martin’s Press

Spolare, E. (2013), What Is European Integration Really About? Tufts University and NBER, June

Staiu, I. (2005), Infracţiunea de fals în înscrisuri sub semnătură privată, Revista de Drept Penal nr.1

Tavlas, G.S. (1994), The Theory of Monetary Integration, Open Economies Review, vol.5, no.2

Tayler, T. R. (2006), Psychological perspectives on legitimacy and legitimation, Annual Review of

Psychology, 57

Tomoiaga, O., Evaziune fiscală licită vs. Evaziune fiscală ilicită disponibil la http://www.contzilla.ro

Tower, E., Willet, T. (1976), The Theory of Optimum Currency Area and Exchange Rate Flexibility,
International Finance Section, no.11, Princeton University

Ungureanu, A., și Ciopraga, A. (1996), Dispoziţii din legi speciale române, vol.III, Ed.Lumina Lex,
Bucureşti

Voicu, C., Boroi, A., Sandu, F., Molnar, I. (2003), Drept penal al afacerilor, Ediţia a II-a, Ed.All
Beck, Bucureşti

Wenzel, M., The Impact of Outcome Orientation and Justice Concerns on Tax Compliance, Journal of
Applied Psychology, 2002

X x x, European economic governance. State of play and reform proposals, European Parliament
Research Service, 2015

X x x, History of Sir Austen Chamberlain - GOV.UK

OECD „Corporate Governance and the Financial Crisis: Key Findings and Main Messages„,
June 2009

Section 2 of the Commission Communication 2016 Draft Budgetary Plans: an Overall Assessment,
November 16, 2015

The Telegraph, 26 ianuarie 2012

Articolul din 2011 “The Wrong Tax for Europe”

Revista de Drept Penal nr.3/2000

267
Revista de Drept Penal nr.1/1998

Revista de Drept Penal nr.2/1995

Revista Dreptul nr.1/1998

Crispedia.ro, Triunghi de incompatibilitate

Debating Europe, 2014, Arguments for and against fiscal union , disponibil la
http://www.debatingeurope.eu/focus/infobox - argument - for – and – against – fiscal – union

ro.wikipedia.org/wiki

http://www.rfi.ro/stiri - politica

http://www.europarl.europa.eu/news.ro

http://www.legex.ro/Legea-83-2012-121002 aspx

http://ec.europa.eu/eurostat/commission/index.en

http://www.mfinante.ro

http://www.romania-actualitati.ro

https://www.scribd.com/doc/129093520/Curba-Laffer

http://www.siegfriedmuresan.eu/2018/03/comunicat-de-presa-siegfried-
muresan_27.html?utm_source

T/SCG/ro

Evaziunea fiscală în http://www.scribtub.com

http://www.ziare.com/impozit/evaziune/reuters

http://www.ecb.int/press/key/date/2011/html/sp110128.en.html

Evaziunea fiscală, o enormă gaură pentru România – France Presse, disponibil la

http://economie.hotnews.ro

http://www.oecd-
library.org/docserver/download/0100331e.pdf?expires=1358796494&id=id&accname=guest&checksum=
BEAC9175CCAA04511AFDA3D9871AB513

http://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp020.pdf

http://www.ecb.int/pub/pdf/scpwps/ecbwp138.pdf

http://www.financiarul.ro/2008/09/13/ce-este-efectul-balassa-samuelson/

268
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0600&f

Dexonline.ro

Legeaz.net/dicționar – juridic

Legea nr.241/2005 pentru prevenirea și combaterea evaziunii fiscale, Monitorul Oficiul nr.672 din 27
mai 2005

Legea nr.78 din 8 mai 2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție,
Monitorul Oficial nr.219 din 18.05.2000

Legea nr.82/1991 – Legea contabilității , disponibil la http://codfiscal.net

Codul Penal al României, republicat în Monitorul Oficial nr.65/16.04.1997

J.Deva, s.pen.1009/1999, nepublicată

T.Hunedoara, d.pen.1037/1999, nepublicată

C. de Apel Alba Iulia, d.pen.1045/1999, nepublicată

J.Focşani, s.pen.569/1998, nepublicată

T.Vrancea, d.pen.608/1998, nepublicată

C.de Apel Galaţi, d. pen.977/1998, nepublicată

T.Iaşi, s.pen.191/1997, nepublicată

C. de Apel Iaşi, d.pen.54/1998, nepublicată

C.S.J. s.pen., d.153/1999, nepublicată

269