Libertatea privită ca participare

Partea 1 - Drepturile politice

conf. dr. Elena Mădălina NICA1
prof. dr. Dan Claudiu DĂNIȘOR

Capitolul 1. Drepturile politice .......................................................................................... 3

Secțiunea 1. Capacitatea juridic garantată de a alege .................................................... 3
§1. Dreptul de vot și sufragiul.................................................................................... 4
A. Universalitatea sufragiului ................................................................................ 4
a. Sufragiul censitar bazat pe censul constituit de avere – formă a sufragiului
restrâns ............................................................................................................... 4
b. Evoluţia impunerii universalităţii sufragiului ................................................ 5
c. Condiţiile minimale ale exercitării sufragiului universal. Capacitatea
electorală ............................................................................................................ 6
d. Universalitatea sufragiului şi cetăţenii din străinătate în statele membre ale
Consiliului Europei ............................................................................................ 7
B. Egalitatea votului............................................................................................... 7
a. Unicitatea votului ........................................................................................... 8
b. Egalitatea reprezentării corpului politic. Egalitatea puterii electorale ........... 8
C. Caracterul secret și personal al votului ............................................................. 9
a. Caracterul secret al votului............................................................................. 9
b. Caracterul personal al votului şi modalităţi de exercitare a dreptului de vot. 9
b.1. Garanţiile caracterului personal al votului .............................................. 9
b.2. Urna specială ......................................................................................... 11
b.3. Votul prin corespondenţă poştală în România ...................................... 11
b.4. Votul automatizat şi votul electronic .................................................... 12
b.5. Votul prin procură (mandat) ................................................................. 13
D. Caracterul facultativ al votului ........................................................................ 13
E. Sufragiul direct – sufragiul indirect ................................................................. 15
F. Caracterul liber exprimat al sufragiului ........................................................... 16
§2. Dreptul de a alege .............................................................................................. 17
§3. Dreptul de a fi consultat cu privire la alegerile fundamentale ........................... 19
Secțiunea 2. Capacitatea juridic garantată de a participa la decizie ............................ 19
§1. Dreptul de a fi ales ............................................................................................. 19
A. Condițiile de eligibilitate și ineligibilitățile .................................................... 19
B. Incompatibilitățile ........................................................................................... 21
C. Candidaturile ................................................................................................... 21
a. Alianţele politice şi alianţele electorale ....................................................... 23
b. Listele de susţinători .................................................................................... 23

1 Dreptul de vot și dreptul de a fi ales reprezintă o sinteză a părții corespunzătoare a lucrării conf. dr. Elena Mădălina NICA,
Drept electoral, ediția a doua revăzută și adăugită, Universul Juridic, București, 2016, pp. 109 – 225, 270-278.
 c. Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale ........................ 24
d. Candidaturile independente ......................................................................... 26
D. Consideraţii generale privind dreptul de a alege şi dreptul de a fi ales în
Parlamentul European şi la alegerile locale în cadrul Uniunii Europene ............ 26
a. Dreptul de a alege și dreptul de a fi ales pentru Parlamentul European ...... 26
b. Dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale în cadrul Uniunii
Europene .......................................................................................................... 27
§2. Dreptul de inițiativă normativă .......................................................................... 28
§3. Dreptul de a norma (referendum constituțional și referendum legislativ) ......... 28
Secțiunea 3. Capacitatea juridic garnatată de a te opune puterii.................................. 28
§1. Dreptul de moțiune ............................................................................................ 28
§2. Dreptul de a rezista opresiunii ........................................................................... 28
Secțiunea 4. Dreptul de petiționare .............................................................................. 29

1. Anticii subordonau libertatea-autonomie, care nu se transpunea încă într-un drept, libertății de a

participa, singura care era concepută în termenii dreptului. Modernii inversează raporturile :
participarea este o garanție a autonomiei. Nu ești liber pentru că participi, ci participi pentru a avea
garanția că rămâi liber. Modul constituirii și exercitării autorității este o garanție a faptului că această
autoritate nu se autonomizează față de indivizi, ci lasă indivizii să se bucure de o anumită autonomie
față de ea. Consecința generală este că întotdeauna mijloacele de constituire si exercitare a autorității
publice sunt subordonate mijloacelor de protecție a drepturilor de autonomie ale subiecților.
2. Democrația, care este o modalitate de constituire și exercitare a autorității publice, nu este un scop, ci
un mijloc. Ea este subordonată statului de drept care este sistemul mijloacelor de garantare a
drepturilor. Toate constituțiile moderne trebuie să fie bazate e acest principiu. Statul de drept nu este
doar un standard politic, ci și un principiu juridic constitutiv.
3. Democrația este o garanție a libertății. Dacă în cazul în care este definită ca autonomie, libertatea este
privită prin opoziție față de puterea publică, în cazul definirii ei ca participare, libertatea este
concepută ca o cooptare a individului la exerciţiul, instaurarea şi menţinerea puterii publice. Individul
nu-şi poate păstra libertatea decât în măsura în care controlează instrumentele care ar putea limita
această libertate. Constrângerea statală a libertăţii există, dar individul participă el însuşi la exercitarea
acestei constrângeri. Participarea aceasta, care îi dă individului sentimentul libertăţii, se face în
guvernământul reprezentativ prin dreptul de a alege şi dreptul de a fi ales, iar în guvernământul
semidirect şi prin intermediul referendumului, a iniţiativei populare, a vetoului popular şi a revocării
populare. Aşadar, dacă libertatea-autonomie stă la baza tuturor drepturilor omului, libertatea-
participare stă la baza unei categorii aparte de drepturi: drepturile politice. Libertatea-autonomie este
specifică liberalismului, căci, în conformitate cu această viziune, statul este minimal şi subsidiar, pe
când libertatea-participare este proprie viziunii democratice, căci democraţia se raportează la popor,
nu la individ, ea este conducerea poporului de către el însuşi.
4. Societatea modernă este o societate politică. Aceasta înseamnă că politicul este cel care fondează
organizarea societății și că stratificarea societății nu este prin ea însăși politică. Am văzut că
organizarea unei puteri politice este cea care departajează modernitatea de feudalism. Această
organizare, spre deosebire de stratificările «naturale» ale societății feudale, este mobilă. Ea se bazează
pe o libertate, libertatea politică. Aceasta este o capacitate de a te poziționa în ierarhia socială, de a
ajunge să exerciți puterea. Într-o primă fază de evoluție, această putere este rezervată, în continuare
unor elite, dar elitele nu mai sunt constituite în funcție de naștere, ci în funcție de merit. Criteriile de
aprecire a acestui «merit» sunt evolutive, dar principiul rămâne și presupune o mobilitate a elitelor.
Această fază este cea a liberalismului neîncerezător în democrație, a unei forme de aristocrație, dar nu
dobândită, ci câștigată, meritată. Într-o a doua fază de evoluție, puterea este acordată tuturor. Această
fază este cea a democrației. Dar democrația de care este vorba este concepută în feluri diverse. O
primă variantă a acestei democrații, este cea care se grefează pe ideile elitiste liberale. Ea presupune
 că oamenii, în baza libertății lor politice, aleg periodic între mai multe elite, după care lasă acestor
elite sarcina guvernării între momentele de manifestarea puterii poporului. Această formă de
democrație liberală este democrația liberală electorală, care poate fi numită și poliarhie electivă. Ea
se bazează pe permanentizarea unor structuri care încadrează participarea politică și care sunt capabile
să creeze elite, numite partide politice. Aceste partide trebuie să fie multiple și să reflecte orientările
ideologice fundamentale care polarizează societatea. Libertatea politică a indivizilor se transpune
deci, mai întâi, într-u drept la pluralism, care le garantează că elitele nu se permanentizează și nu
monopolizează puterea și, mai apoi, într-o garanție cî guvernământul îi reprezintă, că este
reprezentativ. Democrația se bazează deci pe un proces electoral în cadrul căruia indivizii aleg, în
baza libertății lor politice, între mai multe elite care concurează liber, în baza unor reguli clare,
previzibile și relativ stabile, periodic, pentru a câștiga exercițiul puterii și a guverna prin reprezentarea
majorității cetățenilor. O a doua varinată a democrației liberale este cea care combină guvernământul
reprezentativ, adică democrația electorală, cu forme de participare directă a indivizilor la execițiul
puterii. Această formă de democrație liberală este numită participativă. Participarea cetățenilor poate
fi mai mult sau mai puțin intensă. În varianta maximă a acestei intensități, anumite funcții ale statului
sunt exercitate doar direct, prin referendum, instituindu-se ceea ce se numește un guvernământ direct,
adică unul în care legiferarea (și uneori și exercitarea altor funcții) este doar referendară. Dar,
indiferent cât de intensă ar fi această participare directă, o formă de exercitare indirectă a funcțiilor
guvernamentale există. În varianta atenuată a acestei participări directe a indivizilor la exerictarea
unor funcții statale, regula exercitării puterii rămâne reprezentarea poporului, dar cetățenii sunt
cooptați la gucernare prin intermediul unei seriid e proceduri: referendum consultativ sau decizional,
drept de ințiativă normativă, situat pe diverse paliere ale ierarhiei normative, drept de moțiune
populară contra reprezentanților, drept de petiționare etc. Această formă de democrație este numită
semi-directă sau semi-reprezentativă. O a treia formă de democrație liberală schimbă criteriul
structurării: ea structurează nu participarea la exercițiul puterii, ci participarea la formarea opiniilor
diverse și a dialogului între ele. Ceea ced evine decisiv îna ceastă grilă de structurare a participării
este garantarea unor condiții ale dialogului, care sunt libertatea de informare, libertatea de exprimare,
accesul la educație și liberttea învățământului și transformarea puterii politice dintr-un mijloc de
constrângere într-un mijloc de comunicare. Decisiv devine deci ca mediile de comunicare să fie
structurate pluralist și să completeze cadrul clasic al separației puterilor cu o apatra putere, cea mass-
media. Structurarea raporturilor dintre mediile de comunicare și puterea politică concepută ca o putere
de constrângere este determinantă pentru posibilitatea de a transforma democrația într-o democrație
comunicațională sau în una deliberativă.
5. Dar, indiferent de formele în care este concepută democrația liberală ea se bazează pe câteva idei
directoare cu privire la drepturile politice, la cine are puterea, adică la definirea demosului, la ce fel
de putere este aceasta, adică la definirea kratosului și la cum trebuie prezervată libertatea individuală
în condițiile existenței acestei puteri a demosului.

Capitolul 1. Drepturile politice

6. Drepturile politice sunt expresia juridică a libertății politice. Ele privesc, pe de o parte, capacitatea
juric garantată de a alege, oameni și politici reprezentative. Această categorie de drepturi cuprinde
deci: dreptul de a alege și dreptul de a fi consultat cu privire la alegerile fundamentale (referendum
consultativ). Pe de altă parte, ele privesc capacitatea juridic garantată de a participa la decizie : dreptul
de a fi ales reprezentant, dreptul de a iniția norme și dreptul de a norma (referendum constituțional
sau legislativ). În fine, drepturile politice cuprind capacitatea juridic garnatată de a te opune puterii :
dreptul de moțiune și dreptul de a rezista opresiunii. Dreptul de petiționare se situează incert în această
clasificare, el privind atât participarea la conturarea alegerilor fundamentale, cât și opoziția față de
decițiile luate de către stat.
Secțiunea 1. Capacitatea juridic garantată de a alege
7. Alegerea colectivă presupune ca fiecare individ să își poată exprima opinia și existența unei proceduri
de sinteză a acestor exprimări ale opiniilor individuale într-o decizie colectivă. Opinia politică
individuală se exprimă, în cadrul procedurii de decizie colectivă, prin vot. Baza oricărei decizii politice
în democrație este dreptul de vot. Exprimarea procedurală a acestui drept de vot se numește
 «sufragiu».
§1. Dreptul de vot și sufragiul
8. Constituția României reglementează acest drept în art. 36 (intitulat «Dreptul de vot») în următorii
termeni: „(1) Cetăţenii au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv.
(2) Nu au drept de vot debilii sau alienaţii mintal, puşi sub interdicţie, şi nici persoanele condamnate,
prin hotărâre judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale.”
9. În democraţiile actuale, trăsăturile sufragiului sunt libertatea şi universalitatea. Libertatea este
rezultanta mai multor caractere ale votului: egalitatea, caracterul personal, caracterul direct, caracterul
facultativ, secretul votului şi sinceritatea sufragiului, corolar al caracterului liber exprimat al acestuia.
În termenii Codului de bune practici în materie electorală al Comisiei de la Veneţia, există „cinci
principii fundamentale care stau la baza patrimoniului electoral european: sufragiul universal, egal,
liber exprimat, secret şi direct”, cărora li se adaugă periodicitatea alegerilor2. Conform Raportului
Explicativ al Codului3, pentru a asigura desfăşurarea alegerilor în conformitate cu principiile comune
ale patrimoniului electoral european, care reprezintă fundamentul unei adevărate societăţi
democratice, trebuie respectate cinci norme fundamentale: sufragiul trebuie să fie universal, egal,
liber, secret şi direct. Mai mult decât atât, alegerile trebuie organizate periodic. Ansamblul acestor
principii constituie patrimoniul electoral european.
10. Votul universal, egal, direct, secret şi liber exprimat este garantat în art. 62 alin. (2) din Legea supremă,
în cazul alegerii Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi în art. 81 alin. (1), în cazul alegerii Preşedintelui.
La nivel legislativ, trăsăturile votului sunt reluate în cazul tuturor tipurilor de alegeri, inclusiv în ce
privește votul prin corespondență. Orice restrângere a vreuneia dintre trăsăturile sufragiului în
sistemul român trebuie să respecte condiţiile impuse de art. 53 din Constituţie, întrucât aceste trăsături
sunt, totodată, şi condiţii de exercitare a dreptului de a alege.
A. Universalitatea sufragiului
11. Universalitatea sufragiului presupune că toţi cetăţenii care îndeplinesc anumite condiţii minimale pot
exercita dreptul de vot și are ca fundament constituţional universalitatea drepturilor omului, instituit
ca atare de art. 15 alin. (1) din Legea supremă.
12. Înţelegerea evoluţiei impunerii caracterului universal al sufragiului reclamă raportarea opozițională la
sufragiul censitar, formă de sufragiu care îl precedă istoric şi cu care sufragiul universal se află într-
o opoziţie considerată clasică. În al doilea rând, cucerirea universalităţii sufragiului, garantată în
condiţiile egalităţii în drepturi, fără discriminări în raport de criterii precum sexul, profesia, studiile,
vârsta, domiciliul şi altele de aceeaşi natură, presupune opoziţia sufragiului universal faţă de orice
formă de sufragiu restrâns în baza acestor criterii.
13. Astfel, sufragiul restrâns reprezintă totalitatea tehnicilor prin care statul limitează dreptul de vot,
rezervându-l anumitor categorii de cetăţeni, uzând în acest scop de criterii de selecţie variabile în timp
şi spaţiu, de la un sistem la altul.
a. Sufragiul censitar bazat pe censul constituit de avere – formă a sufragiului restrâns
14. În mod eronat considerat un compromis provizoriu din punct de vedere istoric sau un sufragiu
universal în devenire, sufragiul censitar constituie, în realitate, creuzetul unui anumit tip de competiţie
politică şi punctul-cheie al unei întregi filosofii de stat, care, nerecunoscând egalitatea în drepturi,
favorizează dominaţia unei anumite categorii sociale, considerată privilegiată4 (fie cea a proprietarilor
de pământuri, fie cea a comercianţilor, fie cea a aristocraţilor, fie cea a întreprinzătorilor, fie cea a
burgheziei). În plan european, justificarea teoretică a sufragiului censitar constă în ataşamentul faţă
de suveranitatea naţională, care impune considerarea votului ca fiind o funcţie, pe care doar anumiţi
cetăţeni sunt consideraţi de către naţiunea suverană apţi să o exercite.
15. Principală formă a sufragiului censitar, sufragiul censitar bazat pe censul constituit de avere presupune
că dreptul de vot şi, corelativ, dreptul de a fi ales sunt recunoscute doar cetăţenilor care au o anumită
putere economică exprimată prin avere. Determinarea cuantumului averii dincolo de care este permisă

2 CDL-AD (2002) 23 rev, I.

3 CDL-AD (2002) 23 rev, par. 3.
4 O. Ihl, Le vote, 2e éd., Ed. Montchrestien, Paris, 2000, par. 78.
 exercitarea votului se poate realiza, într-o primă variantă, prin luarea în considerare a impozitului
direct plătit (censul propriu-zis), dovada plăţii condiţionând exerciţiul concret al votului. Acesta a fost
cazul României sub imperiul Constituţiei din 1866, sufragiul censitar pe bază de avere combinându-
se cu sufragiul capacitar: pentru alegerea deputaţilor, corpul electoral era împărţit în 4 colegii ţinând
cont de avere şi origine socială (art. 58-65), iar pentru alegerea senatorilor în 2 colegii, conform
aceloraşi criterii (art. 68-72). Din primul colegiu pentru alegerea deputaţilor făceau parte alegătorii cu
un venit funciar de „300 de galbeni în sus”; din al doilea colegiu făceau parte „acei cari au un venit
fonciar de 300 galbeni în jos pene la 100 inclusiv”; din al treilea colegiu făceau parte comercienţii si
industrialii cari plătesc către Stat o dare de 80 lei”, iar din al patrulea colegiu „toţi aceia cari plătesc o
dare către stat ori cât de mică şi care nu intră în niciuna din categoriile de mai sus”. Art. 64 din
Constituţie dispunea că „censul nu se pote dovedi de cât prin rolul de contribuţiune, chitanţele sau
avertismentele din partea împlinitorilor de dări pe anul încetat şi pe anul curent”
16. În ceea ce priveşte votul pentru senatori, primul colegiu era compus din proprietarii de fonduri rurale
din judeţ cu un venit funciar de 300 de galbeni cel puţin, al doilea colegiu, al oraşelor reşedinţe,
compunându-se din „proprietarii de nemişcătore avend un venit fonciar de 300 galbeni în jos”, venitul
dovedindu-se prin rolurile de contribuţiune. Conform art. 70 din Constituţie, „în oraşele unde nu s-ar
găsi un numer de 100 alegători pentru a forma cel d-al duoilea colegiu, acest număr se va complecta
cu proprietarii judeţului, posedând un venit fonciar între 300 şi 100 galbeni, preferindu-se pururea cei
mai greu impuşi şi orăşanii asupra proprietarilor de moşii”.
17. O a doua modalitate de stabilire a censului de avere este luarea în considerare a averii rezultate din
folosirea unei proprietăţi funciare (Anglia până în 1918, România între 1864 şi 1866).
b. Evoluţia impunerii universalităţii sufragiului
18. Impunerea universalităţii sufragiului, în sensul său actual, s-a realizat treptat, odată cu adâncirea luptei
liberale de recunoaştere în mod egal a valorii individului cetăţean, ca ficţiune democratică a unei fiinţe
fără calităţi, aşadar, independentă de orice apartenenţă5, de tipul celor specifice zorilor societăţilor
industriale, cărora le este caracteristic sufragiul censitar. Astfel, regimul reprezentativ nu a avut ca
efect automat sufragiul universal şi egal, fiind necesară înlocuirea pieţelor politice censitare cu pieţele
politice lărgite şi dezvoltarea unui cult al participării, inclusiv graţie implicării partidelor politice în
alegeri, participare care să antreneze masele, de cele mai multe ori sub impulsul aristocraţiei, în scopul
întăririi legitimităţii guvernării.
19. Efectivizarea sufragiului universal masculin a constituit o primă etapă a impunerii universalităţii
sufragiului. În România, sufragiul universal s-a introdus sub imperiul Constituţiei din 1866, în urma
modificării acesteia în 1917, pusă în aplicare prin Decretul-Lege din 16 noiembrie 1918, aplicat în
Vechiul Regat, Basarabia şi Dobrogea. Constituţia din 1923 proclamă votul universal, stabilind că
prin legi speciale se vor determina condiţiile în care femeile pot exercita drepturile politice, pe baza
deplinei egalităţi între cele două sexe [art. 6 alin. (2)].
20. O a doua etapă a efectivizării sufragiului universal a fost constituită de recunoaşterea sufragiului
feminin. În România, în pofida dispoziţiilor din Constituţia din 1923, dreptul de vot este admis plenar
şi pentru femei abia sub imperiul Constituţiei din 1938, acestea nefiind însă eligibile decât pentru
Senat, nu şi pentru Camera Deputaţilor.
21. O a treia etapă a extinderii universalităţii sufragiului a fost constituit de eliminarea restricţiilor
acesteia, altele decât cele bazate pe criteriul sexului. Este vorba, mai întâi, de eliminarea sufragiului
capacitar. Specificul acestui tip de sufragiu este dat de restrângerea dreptului de vot în funcţie de
capacitatea intelectuală, de un anumit nivel de instrucţie pe care cetăţeanul să fie apt să îl dovedească.
22. Fundamentat pe necesitatea unei democraţii de calitate, care presupune în mod necesar o anumită
calitate a votului, susţinută de nivelul de studii al alegătorului, sufragiul capacitar a constituit deseori,
în practică, o modalitate de a ascunde discriminări bazate pe rasă sau pe origine şi statut social. Astfel,
în SUA, deşi al 15-lea amendament al Constituţiei interzicea orice discriminare rasială în materie
electorală, în anumite state ale Sudului, după 1870, dreptul de vot era recunoscut doar cetăţenilor care
ştiau să scrie, să citească şi dacă erau cetăţeni încă din 1867 sau dacă erau capabili să demonstreze că
bunicul era cetăţean al SUA („clauza bunicului”), uneori trebuind chiar să poată comenta Constituţia.
Acest tip de dispoziţii au fost eliminate abia în 1970. Discriminările rasiale privind dreptul de vot al

5 O. Ihl, op. cit., par. 74.

 indienilor au fost eliminate în statele din Vestul SUA abia în 1948. În anumite cazuri discriminarea
rasială a fost oficială, expres prevăzută ca atare în legi (Africa de Sud sub regimul apartheidului). În
modernitate, în statul american Mississippi se cere ca alegătorii să cunoască măcar parţial Constituţia,
să o înţeleagă când o citesc şi să o poată interpreta6.
23. În România, votul capacitar a funcţionat sub imperiul Constituţiei din 1866 şi în aplicarea Legii
electorale din 1884, alături de votul censitar pe bază de avere. Art. 61 din Constituţie prevedea că sunt
scutiţi de cens în al treilea colegiu pentru alegerea deputaţilor „profesiunile liberale, oficerii în
retragere, profesorii şi pensionarii Statului”. Ca urmare a Constituţiei din 1923 şi în aplicarea Legii
electorale din 1926, deputaţii şi o parte dintre senatori erau aleşi prin vot universal; o altă parte dintre
senatori erau aleşi prin vot indirect, de către membrii aleşi ai consiliilor locale şi judeţene, iar o altă
parte prin vot capacitar, adică de către Camerele de industrie, Camerele de agricultură, de comerţ şi
de muncă şi de către universităţi. Legea electorală din 1939, adoptată în aplicarea Constituţiei din
1938, recunoştea dreptul de vot doar „ştiutorilor de carte”.
24. Impunerea sufragiului universal a reclamat eliminarea sufragiului restrâns bazat pe criteriul vârstei și
abandonarea sufragiului restrâns în baza criteriului/censului profesional. Un asemenea cens a existat
în sistemul român sub imperiul Constituţiei din 1938 şi al Legii electorale din 1939, concomitent cu
sufragiul capacitar: ca să poată alege, cetăţenii trebuiau să aibă o anumită profesie, să dovedească
faptul că trăiesc din munca lor. Censul profesional a fost menţinut prin Decretele-Legi din februarie
şi noiembrie 1941.
c. Condiţiile minimale ale exercitării sufragiului universal. Capacitatea electorală
25. Odată cucerit caracterul universal al votului, pentru exercitarea acestuia este necesară existenţa
capacităţii electorale, constând în respectarea cumulativă a unor condiţii minimale pentru a vota:
cetăţenia, vârsta, exerciţiul drepturilor civile şi politice, care presupune existenţa unei capacităţi
intelectuale (deplinătatea facultăţilor mintale) și morale.
26. Art. 36 din Constituţia României normează în alin. (1) că pot vota cetăţenii români care au vârsta
minimă de 18 ani împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv şi care sunt în deplinătatea facultăţilor
mintale şi au capacitatea morală de a vota, aşa cum rezultă din interpretarea per a contrario a alin.
(2): „Nu au drept de vot debilii sau alienaţii mintal, puşi sub interdicţie, şi nici persoanele condamnate,
prin hotărâre judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale”.
27. În România, cetățenia, condiţie necesară pentru exerciţiul dreptului de a alege şi a dreptului de a fi
ales, nu se aplică în cazul alegerilor pentru membrii Parlamentului European şi nici în cazul alegerilor
locale, ca urmare a integrării în Uniunea Europeană. Pentru alegerile europarlamentare, art. 38 din
Constituţie, referitor la cetăţenii români, dispune: „În condiţiile aderării României la Uniunea
Europeană, cetăţenii români au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în Parlamentul European”, iar art.
148 alin. (2) şi (3) din Legea supremă garantează acest drept în cazul cetăţenilor altor state membre
ale Uniunii Europene, câtă vreme dispune: „(2) urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive
ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au
prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.
(3) Prevederile alineatelor (1) şi (2) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru aderarea la actele de
revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene”. În ceea ce priveşte alegerile locale, art. 16
alin. (4) din Constituţie prevede că, „în condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii
Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile
administraţiei publice locale”.
28. Vârsta minimă necesară pentru a alege – majoritatea electorală – este, în genere, cea la care
individul dobândeşte capacitatea plenară de exerciţiu, funcţionând prezumţia existenţei
discernământului, a maturităţii intelectuale şi a independenţei decizionale. Istoric, vârsta majorităţii
electorale a scăzut progresiv, corespunzător cuceririi etapizate a caracterului universal al sufragiului.
În România, majoritatea electorală de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, aşa cum este
garantată în Constituţie, este reluată şi la nivel legislativ.
29. Capacitatea intelectuală necesară pentru a vota este condiţionată de lipsa punerii sub interdicţie, care
atestă existența discernământului şi deci a capacităţii mentale. Bolile mintale nu sunt prin ele însele o
restricţie a dreptului de a vota, alienaţii şi debilii mintal care nu sunt puşi sub interdicţie fiind

6 P. Martin, Les systèmes électoraux, Ed. Montchrestien, Paris, 1997, par. 17.
 prezumaţi că deţin capacitatea intelectuală pentru a-şi exprima votul. Aşa cum este impusă
constituţional, condiţia capacităţii intelectuale este reluată şi la nivel legislativ.
30. Capacitatea morală, numită şi demnitate electorală, are ca scop să ateste existenţa unui minimum
de ataşament al alegătorului faţă de stat, specific legăturii de loialitate şi a cărui absenţă atrage
imposibilitatea de a vota, absenţa constatându-se prin condamnarea cetăţeanului pentru săvârşirea
anumitor infracţiuni. Nedemnitatea, lipsa capacităţii morale, nu poate fi constatată decât prin hotărâre
judecătorească definitivă. Nu vor putea exercita dreptul de vot persoanele condamnate definitiv la
pierderea drepturilor electorale, pe toată perioada stabilită prin hotărârea judecătorească de
condamnare. În sistemul român, condiţia capacităţii morale, interzicerea drepturilor electorale poate
interveni fie ca pedeapsă complementară, fie ca pedeapsă accesorie. Persoanele lipsite de drepturile
electorale prin hotărâre judecătorească definitivă nu participă la vot şi nu sunt avute în vedere la
stabilirea numărului total al alegătorilor, pe întreaga durată stabilită prin hotărâre. Persoanele care se
află în stare de arest preventiv, protejate de prezumţia de nevinovăţie, pot exercita dreptul de vot, în
cazul lor aplicându-se dispoziţiile privind urna specială. Odată cu introducerea în dreptul român a
măsurii preventive a arestului la domiciliu, aceleaşi reguli li se aplică şi persoanelor împotriva cărora
s-a luat această măsură.
31. Sunt considerate incapacităţi electorale atât lipsa capacităţii mintale, cât şi nedemnitatea – lipsa
capacităţii morale. Votarea de către persoanele care nu au exerciţiul dreptului de vot constituie, în
sistemul român, infracţiune, tentativa fiind şi ea pedepsită.
32. Astfel precizate, condiţiile minimale ale exercitării dreptului de a alege sunt conforme cu exigenţele
instituite de art. 53 din Constituţie, referitor la condiţiile restrângerii exerciţiului drepturilor şi
libertăţilor.
d. Universalitatea sufragiului şi cetăţenii din străinătate în statele membre ale Consiliului
Europei
33. Pentru a stabili întinderea reală a universalităţii sufragiului nu este de ajuns să fie cunoscute şi aplicate
condiţiile capacităţii electorale, ci trebuie stabilit şi dacă teritoriul constituie sau nu un factor în raport
de care este restrâns exerciţiul dreptului de a alege. Cu alte cuvinte, trebuie răspuns la întrebarea:
«Depinde exercitarea dreptului de vot de situarea alegătorilor cetăţeni ai unui stat pe teritoriul statului
ai căror cetăţeni sunt şi în care se organizează alegeri sau cetăţenii unui stat care locuiesc pe teritoriul
altui stat nu pot vota la alegerile din statul ai cărui cetăţeni sunt?». Înţelegerea universalităţii
sufragiului depinde de abordarea problemei exercitării dreptului de vot de către cetăţenii aflaţi în
străinătate.
34. Facilitatea exercitării dreptului de vot se realizează în contemporaneitate prin diferite variante de
votare – votul electronic, inclusiv prin internet, votul prin corespondenţă, votul prin mandat – care
urmăresc tocmai efectivizarea acestui drept fundamental, susţinându-i deci universalitatea, indiferent
că este vorba despre cetăţeni aflaţi în străinătate sau nu.
35. În ceea ce priveşte sistemul nostru electoral, având în vedere că reglementarea constituţională din
România nu distinge, cu ocazia garantării dreptului de a alege, în funcţie de situarea alegătorilor
români în ţară sau în afara acesteia, cetăţenii români din străinătate au drept de vot, pe care îl exercită
în mod clasic la secţiile de votare din străinătate, dar şi prin corespondenţă poştală, în baza introducerii
în legislaţie a acestei variante de vot în anul 2015.
B. Egalitatea votului
36. Cucerire istoric anevoioasă, egalitatea votului a presupus, evolutiv, eliminarea sufragiului censitar şi
renunţarea treptată la restricţiile impuse caracterului universal al votului, în raport cu criteriile deja
analizate. Votul egal reprezintă o particularizare a egalităţii în drepturi.În sistemul român, egalitatea
votului are ca fundament constituţional egalitatea garantată de art. 16 și unitatea poporului român,
impusă ca fundament al statului de art. 4(1), care are drept consecinţă unitatea corpului politic şi a
reprezentării poporului.
37. Curtea Constituţională a decis7 că egalitatea votului „are o dublă accepţiune: pe de o parte, fiecare
alegător are dreptul la un singur vot, iar, pe de altă parte, fiecare deputat sau senator trebuie să fie

7 Decizia nr. 1233 din 6 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 849 din 8 decembrie 2009, în care se citează Decizia nr.
2/1992.
 desemnat în cadrul unor circumscripţii electorale egale ca populaţie, şi nu ca număr de alegători”.
Comisia de la Veneţia a apreciat că sufragiul egal cuprinde8 „egalitatea votului: fiecare alegător are,
în principiu, dreptul la un singur vot. În cazul în care sistemul electoral acordă alegătorilor dreptul la
mai multe voturi, fiecare alegător beneficiază de acelaşi număr de voturi”, şi „egalitatea puterii
electorale: mandatele trebuie repartizate în mod egal pentru toate circumscripţiile electorale”.
a. Unicitatea votului
38. Caracterul unic al votului, de esenţa caracterului său egal în valoare, presupune că fiecare cetăţean are
dreptul la un singur vot pentru alegerea unuia şi aceluiaşi organ, sufragiului astfel exprimat
recunoscându-i-se aceeaşi valoare, pe întreg teritoriul statului, în cazul tuturor cetăţenilor. În acest
sens trebuie interpretată indivizibilitatea corpului politic, garantată prin instituirea unităţii poporului
ca fundament al statului, în art. 4 alin. (1) din Constituție, precum şi indivizibilitatea poporului, a
teritoriului şi a suveranităţii, garantate în art. 1 alin. (1) al Legii supreme, care dispune că România
este stat unitar şi indivizibil.
39. Consecinţa unicităţii – a singularităţii votului – este interdicţia ca alegătorul să voteze de mai multe
ori în acelaşi loc sau simultan în mai multe locuri. Legislaţia electorală română instituie expres
caracterul unic al votului în cazul tuturor tipurilor de alegeri. În scopul prevenirii exercitării dreptului
de vot de mai multe ori în cadrul aceloraşi alegeri, în 2015 a fost introdus Sistemul informatic de
monitorizare a prezenţei la vot şi de prevenire a votului ilegal, a cărui implementare şi gestionare este
asigurată de către Autoritatea Electorală Permanentă, cu sprijinul Serviciului de Telecomunicaţii
Speciale şi al Institutului Naţional de Statistică. Protecţia singularităţii votului este asigurată de
incriminarea ca infracţiune a exercitării de către alegător a dreptului său de vot de două sau de mai
multe ori în ziua alegerilor, precum şi a introducerii în urnă, de către orice persoană, alegător sau nu,
a mai multor buletine de vot decât au dreptul alegătorii, tentativa fiind pedepsită.
40. Egalitatea dreptului de vot, a sufragiului şi caracterul unic al votului nu sunt înfrânte în sistemele care
permit votul separat, adică votarea pentru candidaţii aleşi de pe mai multe liste de candidaţi. Egalitatea
votului este respectată şi în sistemele care practică scrutine mixte, în care alegătorul votează o parte
dintre reprezentanţi conform scrutinului majoritar, iar pe cealaltă parte conform reprezentării
proporţionale, astfel încât electorul dispune de două buletine de vot, corespunzătoare celor două
sufragii pe care le exprimă.
41. În România sunt interzise atât votul plural, cât şi votul multiplu, ca variante istorice ale votului unic.
b. Egalitatea reprezentării corpului politic. Egalitatea puterii electorale
42. Egalitatea sufragiului impune reprezentarea egală a corpului politic, egalitatea puterii electorale, astfel
încât circumscripţiile electorale trebuie să fie delimitate respectând echilibrul demografic şi egala
reprezentare a populaţiei. Curtea Constituţională a apreciat, încă din 1992, că, „potrivit prevederilor
art. 2 din Constituţia României, suveranitatea naţională aparţine întregului popor român, şi nu numai
celor care, dispunând de dreptul de vot, sunt în măsură să participe la alegeri”.
43. În cazul utilizării reprezentării proporţionale, întrucât circumscripţiile electorale au populaţii diferite
ca număr, pentru asigurarea egalei reprezentări se foloseşte norma de reprezentare, care trebuie să fie
aceeaşi pe tot teritoriul statului, în virtutea egalităţii şi a nediscriminării în materia drepturilor politice.
44. Gruparea legală a alegătorilor, în vederea exercitării votului în colegii electorale, pe diverse criterii –
profesional, religios, de avere –, constituie încălcări ale egalităţii sufragiului, ale egalei reprezentări
şi, totodată, restrângeri ale universalităţii sufragiului, întrucât colegiile inegale ca număr de alegători
aleg un număr egal de reprezentanţi, iar colegiile egale ca număr de alegători aleg un număr inegal de
reprezentanţi.
45. Gruparea alegătorilor în raport de criteriul profesional instituie o reprezentare a intereselor
profesionale în ansamblul reprezentativ, ce poate fi moderată sau integrală9. Sistemul colegiilor
electorale profesionale, aplicat în România sub imperiul Constituţiei din 1938, presupunea o
reprezentare profesională moderată, pentru a fi alegător pentru Adunarea Deputaţilor trebuind să se
facă dovada instruirii şcolare (alegătorul să ştie să scrie şi să citească), iar gruparea în colegii

8 CDL-AD(2002)23rev, 2.2, 2.2.

9 B. Lavergne, Le gouvernement des démocraties modernes, Paris, 1933, p. 128, citat de T. Drăganu, Drept constituţional şi
instituţii politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, Cluj-Napoca, 2000, p. 242.
 realizându-se conform criteriului solidarităţii „îndeletnicirii”, care trebuia, conform art. 61 alin. (1)
din Constituţie, să fie una dintre următoarele: agricultor sau muncitor manual; comerciant sau
industriaş; intelectual. Sistemul colegiilor constituite pe baza averii a coexistat cu sufragiul censitar,
în cazul României sub imperiul Constituţiei din 1866.
C. Caracterul secret și personal al votului
a. Caracterul secret al votului
46. Secretul votului, aflat în corelaţie foarte strânsă cu caracterul personal al sufragiului, este acea garanţie
a liberei exprimări a acestuia în virtutea căreia opinia alegătorului este exprimată ca opţiune
individuală, anonimă, de manieră autonomă, independentă, nesupusă niciunei constrângeri şi niciunei
presiuni. Confidenţialitatea presupune că alegătorul nu poate fi obligat sau presat să-şi dezvăluie
opţiunea nici în momentul exprimării sale, nici ulterior acestui moment. Confidenţialitatea trebuie să
se aplice întreagii proceduri a alegerilor, în mod special etapei votării propriu-zise şi numărării
voturilor.
47. Secretul votului are o dublă natură: este un drept al alegătorului, căruia îi corespund, ca garanţii,
multiple obligaţii ale autorităţilor implicate în organizarea şi desfăşurarea alegerilor, şi este şi o
obligaţie pentru alegător însuşi, în dublu sens, atât în ceea ce priveşte respectarea confidenţialităţii
votului propriu, cât şi în ceea ce priveşte respectarea confidenţialităţii votului celorlalţi alegători.
Această dualitate a secretului votului a fost reţinută, în parte, şi de către Curtea Constituţională, în
opinia căreia10 secretul votului „semnifică exprimarea voinţei alegătorului în condiţii de libertate şi
intimitate în vederea asigurării protecţiei sale împotriva oricăror forme de presiune cu care s-ar putea
confrunta, consecinţă a dezvăluirii opţiunii sale electorale. Dreptului alegătorului la exprimarea
secretă a votului său îi corespunde şi obligaţia de a respecta dreptul de vot al celorlalţi în sensul ca el
însuşi să nu exercite presiuni asupra altor persoane pentru a cunoaşte, influenţa ori controla opţiunea
de vot a altor alegători”.
48. Curtea Constituţională a insistat11 asupra necesităţii ca alegătorii înşişi să se responsabilizeze în
vederea respectării secretului votului. Curtea a reţinut, în cadrul unui considerent despre care credem
că are valoare de principiu şi că este deci aplicabil indiferent de tipul de alegeri şi de modalitatea de
exercitare a votului: „legea nu poate decât să constituie premisele normative necesare exercitării
corespunzătoare a votului, iar acţiunea legii trebuie completată cu o conduită de aceeaşi natură a
cetăţeanului. Fiecare cetăţean, în condiţiile normative prescrise şi cu o conduită caracterizată de
discreţia necesară oricărui proces electoral, are toate garanţiile necesare asigurării caracterului secret
al votului”.
49. Garanţiile materiale tradiţionale ale secretului votului sunt buletinele scrise protejate de plicuri şi
cabina de vot izolată. Secretul votului este garantat în dreptul internaţional atât la nivel universal (art.
21 din Declaraţia Drepturilor Omului şi art. 25 din Pactul internaţional privind drepturile civile şi
politice), cât şi în plan european (art. 3 din Primul Protocol al Convenţiei europene a drepturilor
omului). În sensul asigurării respectării secretului votului converg dispoziţiile referitoare la procedura
votării.
50. În sistemul român, violarea confidenţialităţii votului, prin orice mijloace, este infracţiune şi se
pedepseşte cu amenda, iar dacă a fost comisă de către un membru al biroului electoral al secţiei de
votare, pedeapsa este închisoarea de la 6 luni la 3 ani sau amenda şi interzicerea exercitării unor
drepturi, tentativa fiind pedepsită.
b. Caracterul personal al votului şi modalităţi de exercitare a dreptului de vot
b.1. Garanţiile caracterului personal al votului
51. Exprimând o opţiune politică individuală şi autonomă, votul trebuie să poată fi exercitat de persoana
căreia îi aparţine opţiunea materializată în vot. În sistemul român, caracterul personal al votului este
garantat la nivel legislativ în cazul tuturor tipurilor de alegeri, inclusiv în ce privește votul prin
corespondență. Punerea în practică a caracterului personal şi secret al votului prin asigurarea
caracterului personal al actului material al votării se asigură, în mod clasic, prin conceperea unei
proceduri de votare care presupune deplasarea alegătorului la secţia de votare, intrarea doar a acestuia

10 Decizia nr. 799/2015, publicată în M. Of. nr. 862 din 19 noiembrie 2015.
11 Ibidem.
 în cabina de vot, ulterior verificării identităţii, şi introducerea personală, de către alegător, a buletinului
de vot în urnă.
52. Regula în sistemele electorale actuale este că identitatea alegătorului trebuie să fie mai întâi cunoscută,
în acest sens legislaţia electorală română actuală instituind mai multe garanţii procedurale: registrul
electoral, în vederea păstrării evidenţei persoanelor cu drept de vot; listele electorale, întocmite în baza
datelor din Registrul electoral şi folosite în ziua votării; registrul secţiilor de votare; sistemul
informatic de monitorizare a prezenţei la vot şi de prevenire a votului ilegal; obligaţia verificării
actului de identitate înainte şi în vederea exercitării materiale a votării, care, în lipsa actului de
identitate, nu se poate realiza; obligaţia alegătorului de a semna în lista electorală sau tabelul electoral,
după caz, în vederea primirii buletinului de vot şi a ştampilei cu menţiunea „VOTAT”; regula
prezenţei în cabina de vot exclusiv a persoanei alegătorului; împăturirea buletinului de vot şi
introducerea acestuia în urnă de către alegător; aplicarea de către membrii biroului electoral al secţiei
de votare a timbrului autocolant şi a ştampilei cu menţiunea „VOTAT” pe versoul cărţii de identitate;
dreptul de a contesta identitatea persoanei care se prezintă la vot; garanţiile specifice în cazul
exercitării votului prin corespondenţă.
53. De la principiu există mai multe excepţii. Este vorba mai întâi de posibilitatea ca alegătorul să fie
însoţit în cabina de vot de o altă persoană care să îl ajute să voteze, numai în situaţia în care alegătorul
nu poate, din motive temeinice constatate de preşedintele biroului electoral al secţiei de votare, să
voteze singur. În această situaţie, alegătorul poate să cheme în cabina de votare un singur însoţitor,
ales de el, pentru a-l ajuta, însoţitorul neputând să facă parte din anumite categorii de persoane. Cu
privire la acest din urmă aspect, legislaţia electorală română nu este, din păcate, uniformă.
54. Mai apoi, este vorba despre tehnici de votare electronică – e-voting –, inclusiv prin internet, dar şi de
alte modalităţi tehnologice (telefon, fax) de exercitare a dreptului de vot, variante de materializare a
votării concepute în special în contextul societăţii globalizate şi tehnologizate pentru a asigura accesul
la vot, pentru a susţine efectivitatea dreptului de vot pentru categorii de persoane care nu se pot deplasa
la secţia de votare, fie că se află în străinătate, fie că nu se află în străinătate. Aceste modalităţi de
exercitare a dreptului de vot trebuie astfel concepute încât să respecte caracterul universal, secret, egal
şi liber exprimat al votului, nefiind decât mecanisme tehnice de exercitare a dreptului de vot concepute
pentru ca exercitarea votului să fie cât mai efectivă, deci tocmai pentru a susţine libertatea votului şi
universalitatea sa. Din această perspectivă, variantele neclasice de votare, inclusiv cea care presupune
utilizarea internetului, prezintă limite şi provocări specifice raportate în special la secretul votului şi
la caracterul corect şi transparent al procedurii de votare, componentă a libertăţii şi corectitudinii
alegerilor, instituite constituțional în art. 2 alin. (1) din Legea supremă.
55. Ne vom referi la mecanisme de „vot extern” care sunt regrupabile sub această denumire tocmai pentru
a evidenţia diferenţa faţă de modalitatea clasică de exercitare a dreptului de vot prin deplasarea la
urne. Dintre aceste mecanisme, folosirea urnei mobile este varianta clasică, ce se regăseşte şi în
sistemul român; acesteia i se alătură, începând cu 2015, votul prin corespondenţă poştală.
56. Se consideră că exercitarea dreptului de vot la secţiile de votare din străinătate este tot un mecanism
de vot extern, având în vedere că nu se realizează în ţara a cărei cetăţenie o au alegătorii în cauză.
Aceste mecanisme de vot extern, destinate în principal, dar nu exclusiv, alegătorilor aflaţi în
străinătate, au fost clasificate în: vot personal prin deplasarea la secţia de votare din străinătate; votul
prin poştă; votul prin proxy (când alegătorului care trăieşte sau se află în străinătate i se poate permite
să aleagă o persoană care să depună votul în locul său la o secţie de votare din ţară sau din străinătate);
votul prin mijloace electronice precum internetul, asistenţi personali digitali, telefon, telefon mobil
sau fax (Australia şi Noua Zeelandă, însă doar în anumite circumstanţe şi doar la cerere)12. Aceste
modalităţi de votare se pot aplica, de la un sistem naţional la altul, fie în cazul tuturor tipurilor de
alegeri şi inclusiv la referendum, fie doar pentru anumite tipuri de alegeri (de obicei cele naţionale)13.

12 International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Instituto Federal Electoral Mexico, Voting from abroad,
The International IDEA Handbook, 2007, pp. 6-7. La p. 8, metodele de vot extern sunt definite ca „proceduri care permit
unor alegători sau tuturor alegătorilor dintr-o ţară care sunt temporar sau permanent în străinătate să îşi exercite drepturile
electorale din afara teritoriului naţional”. Materialul este disponibil la adresa
http://www.idea.int/sites/default/files/publications/voting-from-abroad-the-international-idea-handbook.pdf.
13 Ibidem, pp. 11- 251, pentru o abordare amănunţită şi comparatistă la nivel universal, inclusiv prin prezentarea de studii de

caz care implică raportarea şi la comportamentul electoratului, a acestor metode de „vot extern”.
 b.2. Urna specială
57. În principiu, utilizarea urnei mobile prezintă risc mare de fraudă, astfel cum s-a remarcat şi la nivelul
Consiliului Europei, Comisia de la Veneţia nerecomandând utilizarea urnelor mobile, insistând însă
ca în cazul utilizării acestor urne să fie respectate condiţii stricte.
58. Utilizând terminologia de urnă specială, sistemul român instituie următoarele categorii de beneficiari
ai exercitării votării cu utilizarea urnei speciale: alegătorii care în ziua votării nu se pot deplasa, din
cauză de boală sau invaliditate, la sediul secţiei de votare unde au dreptul, conform legii, să voteze;
cetăţenii reţinuţi; cetăţenii deţinuţi în baza unui mandat de arestare preventivă; cetăţenii asupra cărora
s-a dispus măsura preventivă a arestului la domiciliu şi cetăţenii care execută o pedeapsă privativă de
libertate, dar care nu şi-au pierdut drepturile electorale. Folosirea urnei speciale pentru a vota este
condiţionată de solicitarea expresă din partea alegătorului, prin cerere scrisă, care trebuie însoţită, în
cazul persoanelor netransportabile din motive de boală sau invaliditate, de copii ale unor acte medicale
sau de alte acte oficiale din care să rezulte că sunt netransportabile şi de aprobarea acordată de către
preşedintele biroului secţiei de votare. Deplasarea efectivă a urnei speciale la locul unde se află
alegătorul se face exclusiv de o echipă formată din cel puţin doi membri ai biroului electoral, în cazul
alegerilor parlamentare şi locale aceştia fiind însoţiţi, pentru pază, de personalul structurilor
Ministerului Afacerilor Interne.
59. Cumulativ, trebuie respectat principiul unicităţii urnei speciale în raza unei singure secţii de votare,
urna specială deplasându-se exclusiv în raza teritorială arondată la respectiva secţie de votare.
Încredinţarea urnei speciale altor persoane decât membrilor biroului electoral al secţiei, transportarea
acesteia de către alte persoane sau în alte condiţii decât cele prevăzute de lege, inclusiv dincolo de
raza teritorială arondată secţiei de votare în cauză, sunt incriminate ca infracţiuni, tentativa fiind
pedepsită.
b.3. Votul prin corespondenţă poştală în România
60. Considerat mai puţin favorabil secretului votului şi verificării respectării caracterului său personal
decât varianta urnei mobile, votul prin corespondenţă în modalitatea sa clasică, prin poștă, încă
folosit de multe democraţii consolidate, presupune ca votul să fie trimis prin poştă, pentru a fi
preîntâmpinate fraudele luându-se măsura plicurilor duble sau a scrisorilor recomandate. Comisia de
la Veneţia este circumspectă în privinţa acestei modalităţi de votare.
61. Încă din 2012, Curtea Constituţională atrăgea atenţia14 că „în cadrul preocupărilor de revizuire a
legislaţiei electorale, o atenţie sporită trebuie acordată posibilităţii cetăţenilor români cu drept de vot
care domiciliază în străinătate de a-şi exercita dreptul de vot, în cadrul unei proceduri speciale, care
să se desfăşoare în corelare cu orele oficiale ale României între care se desfăşoară procesul de votare”.
Împiedicarea exercitării dreptului fundamental de vot al cetăţenilor români din străinătate la alegerile
prezidențiale din 2014 a constituit unul dintre motivele pentru care Autoritatea Electorală Permanentă,
în concluziile Raportului privind alegerile prezidenţiale din 2014, prezentat Parlamentului15, a afirmat:
„În statele europene şi nu numai, inovaţiile în materie de metode de votare au contribuit la
multiplicarea alternativelor pe care alegătorii aflaţi în străinătate le au la dispoziţie pentru a vota.
Astfel, alegătorii din străinătate pot vota anticipat la secţia de votare, pot vota prin corespondenţă
sau prin intermediul internetului (s.n.). .... În cazul României, Autoritatea Electorală Permanentă
poate concepe şi oferi alegătorilor români cu domiciliul sau reşedinţa în străinătate instrumente de
înregistrare eficiente, care să reducă povara administrativă pe care aceştia ar trebui să o suporte pentru
a îndeplini formalităţile legale”. În finele raportului, Autoritatea a conchis în sensul că: „Apreciem că
toate metodele alternative de vot comportă riscuri şi vulnerabilităţi care, în cazul în care nu sunt
înţelese şi adresate, pot avea efecte adverse celor intenţionate de implementatorii lor. Practicile altor
state în materie nu pot fi transferate de plano în procesele electorale din România, fiind necesară atât
o largă dezbatere, cât şi campanii de informare a cetăţenilor”.

14 Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în M. Of. nr. 90 din 3 februarie 2012.
15 Conform Raportului Autorităţii Electorale Permanente privind alegerile pentru Preşedintele României din anul 2014, p.
56, disponibil la adresa http://www.roaep.ro/legislatie/wp-content/uploads/2016/07/Raportalegeri- prezidentiale-
2014.pdf. Raportul prezintă (pp. 50-53) în ce au constat disfuncţionalităţile, accentuând refuzul unora dintre reprezentanţii
partidelor politice de a participa la al doilea tur de scrutin sau imposibilitatea preşedinţilor secţiilor de votare de a
contacta unii dintre membrii birourilor electorale, precum şi istoricul întâlnirilor dintre Biroul Electoral Central,
Ministerul Afacerilor Externe şi Biroul electoral pentru secţiile de votare din străinătate, inclusiv propunerile avansate de
către Biroul Electoral Central pentru eficientizarea organizării celui de-al doilea tur de scrutin.
62. Larga dezbatere nu a fost atât de largă, ci, din păcate, aproape absentă, iar măsuri legislative au fost
adoptate un an mai târziu şi nu au vizat „procesele electorale” la care se referea Autoritatea Electorală
Permanentă, ci doar procesul electoral privind alegerea deputaţilor şi a senatorilor.
63. Astfel, a fost adoptată Legea votului prin corespondență la alegerile parlamentare (Legea nr.
288/2015), ce se afla într-un „travaliu” de 8 ani. În cazul alegerilor prezidențiale, votul prin
corespondență a fost introdus în 2019.
b.4. Votul automatizat şi votul electronic
64. Poziţia de principiu a Comisiei de la Veneţia în materia votului electronic, exprimată la începutul
anilor 200016, a fost că avantajul metodelor de votare electronică şi mecanică „apare atunci când un
număr de alegeri sunt desfăşurate concomitent, chiar dacă anumite măsuri de precauţie sunt necesare
pentru a minimaliza riscul fraudelor, de exemplu, prin acordarea posibilităţii alegătorului de a-şi
verifica votul imediat după depunere (…) Indiferent de mijloacele utilizate, confidenţialitatea votării
trebuie să fie garantată”.
65. În practica electorală la nivel mondial, varianta exprimării votului prin diferite mijloace electronice –
e-voting – este din ce în ce mai larg folosită17, cu toate că în anumite state de drept europene însăşi
justiţia constituţională a stopat procesul de implementare a votului electronic18.
66. În România există un singur precedent, în materie referendară, de folosire a votului electronic, cu
ocazia referendumului obligatoriu pentru revizuirea Constituţiei din 2003. Cu acea ocazie, votul prin
mijloace electronice a fost folosit în baza O.U.G. nr. 93/2003 pentru exprimarea votului prin mijloace
electronice la referendumul naţional privind revizuirea Constituţiei, act normativ de unică
aplicabilitate.
67. În ce priveşte o soluţie specific românească referitoare la introducerea votului electronic prin internet
în materia alegerilor, Senatul României a respins o propunere legislativă în acest sens19, nesusţinută
de Guvern. Comisia pentru Tehnologia Informaţiei şi Comunicaţiilor a Camerei Deputaţilor a dat aviz
negativ, pe motiv că propunerea era neconstituţională, întrucât nu asigura secretul votului, iar Comisia
juridică, de disciplină şi imunităţi a Camerei a adoptat un raport de respingere. S-a reţinut şi că nu
erau asigurate mijloacele financiare necesare implementării măsurilor stabilite de iniţiativa legislativă.
În aprilie 2008, Camera Deputaţilor a respins propunerea legislativă, de atunci nemaiexistând nicio
iniţiativă legislativă în sensul introducerii votului prin internet.
68. Pornind de la poziţionarea de principiu a Curţii Constituţionale în materia secretului votului, precum
şi în particular cu privire la secretul votului prin corespondenţă introdus în sistemul român, într-o
contribuţie doctrinară s-a concluzionat realist-optimist: „noile legi electorale dispun o anumită infuzie
de tehnologii în procesul electoral, chiar dacă nu în forma e-voting-ului ori a counting-ului. Mai mult
decât atât, chiar şi Curtea Constituţională nu a promovat în jurisprudenţa sa o interpretare prea strictă
şi restrictivă privind secretul votului. De fapt, Curtea pare să favorizeze aceste stimulente care
urmăresc să întărească participarea politică la procesele electorale, ceea ce este văzut ca un element
constitutiv al unei societăţi democratice sănătoase. Astfel, se poate spune că dispunem deja de
premisele unei dezbateri mai inclusive, detaliate şi tehnice privind introducerea procedurilor de e-

16
CDL-AD (2002) 23 rev, par. 42-44.
17 Pentru o prezentare a argumentelor în favoarea şi împotriva e-voting-ului, precum şi a utilizării acestuia, până în 2007, în
Austria, Estonia, Franţa, Olanda, Spania, Elveţia, SUA, Australia, Noua Zeelandă şi Singapore, a se vedea N. Braun, E-
voting and external voting, în International Institute for Democracy and Electoral Asistance, Instituto Federal Electoral
Mexico, Voting from abroad, op. cit., pp. 217-225.
18 Un exemplu în acest sens este Germania, unde eşecul votului prin utilizarea maşinilor de vot electronic s-a datorat deciziei

Tribunalului constituţional, prin care s-a reţinut că utilizarea maşinilor de vot electronic la alegerile celui de-al
şaisprezecelea Bundestag nu a fost compatibilă cu exigenţele constituţionale ale utilizării maşinilor de vot, întrucât
acestea nu au facilitat o monitorizare efectivă a alegerilor şi nici o verificare de încredere a rezultatului alegerilor. Despre
această poziţionare a jurisdicţiei constituţionale federale germane s-a concluzionat că „demonstrează că problema
secretului votului şi, odată cu ea, cea a securităţii sistemului împotriva manipulării au o greutate constituţională enormă şi
implică riscuri de mare nivel care trebuie să fie luate în consideraţie în mod exhaustiv înainte de introducerea unui nou
sistem de e-voting în Germania”, conform S. Seedorf, Electoral Law and new technologies: legal challenges. The case of
Germany: the road not taken, în Expert electoral, ediţie specială 2016, pp. 131-138, material disponibil la adresa
http://www.roaep.ro/prezentare/wp content/uploads/2016/08/Expert_Electoral_Ed_%20Speciala%20 2016.pdf.
19 Propunerea legislativă privind votul electronic este disponibilă la adresa

http://www.cdep.ro/proiecte/2007/800/70/5/pl875.pdf, iar întreaga fişă a propunerii legislative este disponibilă la adresa

http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?idp=8482.
 voting în viitor. Pe scurt, concluzia noastră privind e-voting-ul în România ar fi: probabil relevant
pentru o participare politică mai bună, cu grad ridicat de risc, dar totuşi cumva neimposibil”20.
69. Legislaţia penală este cu un pas înaintea legislaţiei electorale: protecţia corectitudinii, sincerităţii şi
libertăţii exercitării dreptului de vot prin mijloace electronice este realizată înainte chiar să existe -
încă din 2009 au fost incriminate, cu aplicabilitate generală, faptele de fraudă la votul electronic.
b.5. Votul prin procură (mandat)
70. În situaţia imposibilităţii obiective de deplasare la locul de vot, anumite sisteme admit varianta ca
alegătorul să poată exercita votul prin procură (mandat), dând mandat altei persoane (împuternicind-
o printr-o procură) să voteze în locul său, arătându-i, în acest sens, opţiunea sa electorală.
71. Veritabilă excepţie de la regula votării în persoană, precum şi de la secretul votului, votul prin procură
este admis în sistemul francez, chiar dacă situaţiile în care poate interveni au fost limitate, cu scopul
tocmai al întăririi secretului. Considerăm că votul prin procură, tributar unei viziuni asupra
desfăşurării procesului alegerilor specifică esenţialmente şi eminamente dreptului privat, ar trebui să
nu fie admis în nicio circumstanţă, în scopul prezervării confidenţialităţii, personalităţii şi autonomiei
votului, practic imposibilă în cazul acestei variante de vot, în pofida garanţiilor de fond şi procedurale
ce o însoţesc.
D. Caracterul facultativ al votului
72. Considerat, în majoritatea democraţiilor actuale, o garanţie esenţială a libertăţii votului, caracterul
facultativ al acestuia constituie expresia recunoaşterii posibilităţii electorului de a refuza exercitarea
dreptului de vot, de a se abţine de la participare şi de a manifesta, prin aceasta, dacă nu o opinie
politică, cel puţin o atitudine politică per se.
73. La antipozii votului facultativ se situează votul obligatoriu, ambele variante sprijinindu-se pe
concepţii de filozofie politică specifice şi distincte, precum şi pe viziuni diferite asupra suveranităţii,
ca principiu al dreptului public. Astfel, ceea ce unii autori numesc „logica” suveranităţii populare21
presupune anvizajarea votului ca fiind un drept al cetăţeanului, inerent acestuia, pe care statul i-l
recunoaşte şi i-l garantează pentru a-i susţine efectivitatea, nefiind vorba despre o simplă putere,
competenţă sau funcţie pe care statul i-ar acorda-o cetăţeanului. Fundamentat pe o viziune
individualistă şi constituind o libertate de a face sau a nu face, dreptul de vot are, aşadar, prin însăşi
esenţa sa, un caracter facultativ, cetăţeanul fiind singurul care poate decide dacă să-l exercite sau nu,
aşa cum se întâmplă în cazul tuturor celorlalte drepturi ale sale. În contrapartidă, logica suveranităţii
naţionale reclamă considerarea votului ca fiind o funcţie, o îndatorire civică a cetăţeanului, o obligaţie
a acestuia de a se pune în serviciul spaţiului public, susţinută de o viziune moralizatoare şi
comunitaristă, astfel încât votul este obligatoriu.
74. România a instituit votul obligatoriu încă din 191822, menţinut sub imperiul Constituţiei din 1923,
precum şi al Constituţiei din 1938, însă în acest din urmă caz contextul era caracterizat de afectarea
universalităţii sufragiului prin introducerea votului pe colegii profesionale. Din 1946 votul a devenit
facultativ.
75. Constituţionalizarea tradiţiilor democratice ale poporului român, la care se face trimitere expresă în
art. 1 alin. (3) din Legea supremă, permite ca, în scopul combaterii absenteismului electoral, să fie
activată tradiţia democratică în materia votului obligatoriu, desigur de o manieră adaptată specificului
social, politic şi juridic actual23. În măsura în care s-ar ajunge la un consens public asupra necesităţii
introducerii votului obligatoriu pentru a combate absenteismul şi frauda, există şi alt fundament
constituţional care să susţină o asemenea măsură legislativă, în afara caracterului liber exprimat al
votului. În opinia noastră, acest caracter trebuie interpretat în sensul că nu impune cu necesitate şi
caracterul facultativ al votului, sfera de cuprindere a caracterului liber exprimat nesuprapunându-se
caracterului facultativ, care nu este o coordonată sine qua non a caracterului liber exprimat al

20 E.S. Tănăsescu, R.D. Popescu, B. Dima, op. cit., p. 165.

21 Y. Lécuyer, Les droits politiques dans la jurisprudence de la Cour Européenne des droits de l’homme, Ed. Dalloz, Paris,
2009, p. 45.
22 Decretul-lege din 16 noiembrie 1918, citat anterior. Exercitarea votului era obligatorie pentru cei care primiseră certificate

de alegător, sub sancţiunea amenzii, al cărei cuantum varia de la 20 de lei la 500 de lei.
23 Acest aspect l-am semnalat şi în E.M. Nica, Avatarurile modalităţii de scrutin în cazul alegerilor parlamentare după

Revoluţia română din anul 1989, în G. Gîrleşteanu (coord.), Tradiţiile democratice ale poporului român şi idealurile
Revoluţiei din decembrie 1989, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2015, pp. 72-74.
 sufragiului. Caracterul liber exprimat al sufragiului credem să se referă la imposibilitatea constrângerii
alegătorului în momentul exprimării sufragiului său şi cu privire la conţinutul acestui sufragiu, nu şi
la posibilitatea statului de a institui obligaţia pentru alegători de a-şi exprima sufragiul, de a exercita
actul de a vota, de a participa.
76. Considerăm validă interpretarea conform căreia opusul obligativităţii votului este caracterul
facultativ, şi nu caracterul liber exprimat al sufragiului. Caracterul liber exprimat al sufragiului se
impune a fi respectat atât în cazul votului facultativ, cât şi în cazul votului obligatoriu.
Compatibilitatea caracterului liber al sufragiului exprimat cu votul obligatoriu şi obligaţia de a
respecta caracterul liber exprimat al sufragiului şi în cazul votului obligatoriu este susţinută procedural
prin aceea că, în cazul practicării votului obligatoriu, fie buletinul de vot este astfel conceput încât să
conţină opţiunea conform căreia alegătorul nu se recunoaşte în niciunul dintre candidaţi/niciuna dintre
listele de candidaţi, fie este reglementat votul alb, care, în esenţă şi dincolo de denumirile pe care le
poate primi şi care variază de la un sistem la altul, atestă că alegătorul nu optează pentru niciun
candidat/nicio listă de candidaţi.
77. În doctrina română, precum şi la nivelul agenţilor implicaţi în producerea de norme, este majoritară
interpretarea conform căreia între caracterul liber exprimat al sufragiului şi caracterul facultativ al
votului există identitate, primul reducându-se la al doilea. Constituţia României nu impune însă
expressis verbis caracterul facultativ al votului, ci caracterul liber exprimat al sufragiului. Acest lucru
permite, în opinia noastră, o interpretare de genul celei pe care am realizat-o anterior.
78. Curtea Constituţională este însă de altă părere, exprimată în contextul referirii la referendum.
Considerentul Curţii trebuie însă amintit şi aici, pentru valoarea sa principială, cât timp referirea s-a
făcut, cu acea ocazie, la dreptul la vot, şi nu strict la exercitarea acestuia în materie referendară, Curtea
nedistingând atunci între această materie şi cea electorală: legea supremă „consacră dreptul de vot, şi
nu obligaţia de a vota, astfel că ţine de voinţa fiecărui cetăţean de a decide în mod liber dacă îşi exercită
acest drept”, cetăţeanul neputând fi „obligat să îl exercite sau, dimpotrivă, să nu îl exercite, din
moment ce art. 30 alin. (2) din Constituţie garantează libertatea conştiinţei”24. Cu alte cuvinte,
caracterul facultativ al votului se sprijină pe libertatea conştiinţei, Curtea neafirmând în mod explicit
că se sprijină pe caracterul liber exprimat al sufragiului.
79. La polul opus, încă din 1971, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut, într-o abordare mai
nuanţată a libertăţii conştiinţei, că votul obligatoriu nu constituie o încălcare a „libertăţii de gândire,
conştiinţă şi religie”, protejate de art. 9 din Convenţie, cu condiţia ca numai participarea să fie
obligatorie, cetăţeanul având posibilitatea de a da un vot alb sau nul”25. Altfel spus, Curtea consideră
că trebuie protejată alegerea pe care o face alegătorul când exprimă sufragiul, iar nu alegerea de a vota
sau nu, care deci este compatibilă cu caracterul liber exprimat al votului.
80. Iniţiative legislative în sensul introducerii votului obligatoriu au existat în România, fără să fi fost
însoţite de dezbatere publică efectivă, consistentă. În 2012, procedura legislativă privind iniţiativa de
a modifica Legea nr. 35/2008 în sensul introducerii votului obligatoriu a încetat prin respingerea
definitivă de către Camera Deputaţilor. Guvernul nu a susţinut iniţiativa legislativă şi a interpretat
caracterul liber exprimat al votului suprapunându-l cu caracterul opţional, facultativ al acestuia. În
aprilie 2015, Senatul a adoptat iniţiativa unor deputaţi şi senatori de modificare a Legii nr. 35/2008 în
sensul introducerii votului obligatoriu, însă procedura legislativă la nivelul Camerei Deputaţilor s-a
oprit în punctul nerespectării termenelor pentru depunerea de amendamente de către Comisia Comună
a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru elaborarea propunerilor legislative privind legile electorale,
propunerilor legislative privind modificarea Legii partidelor politice şi a Legii privind finanţarea
partidelor politice şi a campaniilor electorale. Guvernul şi-a menţinut opinia conform căreia între
caracterul facultativ şi cel liber exprimat al votului există identitate şi deci a reiterat că votul
obligatoriu ar fi neconstituţional26.
81. În opinia noastră, excesul de liberalism voluntarist greşit înţeles ca autonomie a individului care îl
separă de comunitatea inclusiv politică din care face parte nu trebuie preferat în dauna libertăţii de

24 Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, publicată în M. Of. nr. 407 din 5 iulie 2013.
25 Cazul X c. Austriei, precizat în The Electoral Commission, Compulsory voting around the world, Research report, iunie
2006, disponibilă la adresa
http://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/electoral_commission_pdf_file/0020/16157/ECCompVotingfinal_2
2225-16484__E__N__S__W__.pdf. p. 10. Comisia Electorală este un organism independent al Parlamentului britanic.
26 Disponibil la adresa http://www.cdep.ro/proiecte/2015/300/70/3/pvg453.pdf.
 participare prin care individul cetăţean este cooptat la exerciţiul puterii prin actul de a o crea în comun
cu egalii săi. În ce măsură însă votul obligatoriu este un remediu la absenteism rămâne de descoperit.
Aşa fiind, votul obligatoriu, care credem că nu este incompatibil cu specificul libertăţii de participare,
căci nu obligă la exprimarea unei anumite opţiuni politice, neafectând conţinutul sufragiului, ci doar
exercitarea actului exprimării sale, ar trebui să facă obiectul unei dezbateri publice reale şi consistente.
Ceea ce dorim să subliniem este că deschiderea către practica participării efective la actul democratic
creează un cadru prielnic pentru a favoriza măcar punerea în discuţie inclusiv a votului obligatoriu,
fie şi numai pentru a afla care este realmente poziţionarea actorilor politici asupra subiectului (prin
actori politici înţelegem şi elementele societăţii civile). În România de azi ar trebui să putem măcar
afla şi, cum impune principiul democratic, discuta dacă şi cine şi de ce ar fi de acord cu votul
obligatoriu, pentru a discerne dacă a obliga cetăţeanul să voteze echivalează cu a-l obliga să vrea să
participe sau doar cu a-l stimula să interiorizeze valoarea actului participării democratice într-un
sistem care încă se află departe de a se fi consolidat, în care civismul şi cultura democratică sunt încă
în curs de cristalizare.
E. Sufragiul direct – sufragiul indirect
82. Expresie a caracterului personal al votului, sufragiul direct, regulă a majorităţii democraţiilor actuale,
presupune că între alegător şi ales nu există niciun intermediar (delegaţi sau reprezentanţi ai
alegătorului), astfel încât votul exprimă de manieră nemijlocită opinia politică aprobatoare sau
dezaprobatoare a electorului faţă de candidatul sau candidaţii în alegeri.
83. În termenii Curţii Constituţionale 27, caracterul direct al votului „vizează exprimarea directă,
nemijlocită a dreptului de vot, fiind consecinţa caracterului său personal opus votului mijlocit sau
delegat, elemente care circumscriu votul indirect.”
84. Deşi deloc incompatibil cu democraţia, sufragiul indirect, mai puţin practicat în epoca actuală,
presupune interpunerea între alegători şi aleşi a unui corp electoral intermediar, astfel încât alegătorii
îşi aleg mai întâi reprezentanţii, membri ai corpului intermediar, urmând ca în cea de-a doua fază a
alegerilor aceştia din urmă să îi aleagă propriu-zis pe aleşi. Votul indirect poate implica mai multe
grade, atunci existând mai multe corpuri electorale intermediare care rezultă unele din altele. Corpul
electoral intermediar poate fi specializat, atunci când este creat prin alegeri exclusiv în scopul alegerii
reprezentanţilor sau nespecializat, atunci când este ales pentru a îndeplini şi alte funcţii în afara
alegerii reprezentanţilor.
85. De regulă, sufragiul indirect este folosit pentru alegerea celei de-a doua Camere a Parlamentului, fie
pentru a da seama de caracterul federal al formei de stat şi a asigura participarea statelor federate la
legislativul federal (e.g., India), fie, în cadrul statelor unitare, pentru a asigura reprezentarea
parlamentară a subdiviziunilor statului, în încercarea de a echilibra raporturile dintre acesta şi
colectivităţile teritoriale (e.g., Franţa, Japonia)28. Corpul electoral intermediar poate fi specializat,
atunci când este creat prin alegeri exclusiv în scopul alegerii reprezentanţilor (alegerile prezidenţiale
din SUA), sau nespecializat, atunci când este ales pentru a îndeplini şi alte funcţii în afara alegerii
reprezentanţilor (alegerile senatoriale din Franţa, colegiul senatorial, corp electoral intermediar, fiind
format din deputaţi, consilieri regionali, consilieri generali şi delegaţi ai consiliilor municipale sau
supleanţi ai acestor delegaţi).
86. În cazul alegerilor prezidenţiale americane, sufragiul indirect este utilizat cu scopul asigurării
principiului participării statelor federate la executivul federal29.
87. Votul indirect a fost practicat în România sub imperiul Constituţiei din 1866 pentru alegerea

27 Decizia nr. 799/2015, citată anterior.

28 Ph. Lavaux, Les grandes démocraties contemporaines, 3e éd., Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 2004, p. 130.
29 Ibidem, pp. 311-312: În prima fază, electorii îi aleg, prin sufragiu direct, pe marii electori ce formează colegiul electoral

care-l va alege pe Preşedinte, numărul acestora fiind egal, la nivelul fiecărui stat federat în parte, cu numărul de senatori
şi de reprezentanţi ai statului respectiv în cadrul Congresului. Districtul Columbia, care nu alege nici senatori, nici
reprezentanţi în Congres, are dreptul de a desemna 3 mari electori, conform celui de-al 23-lea amendament al Constituţiei
(introdus în 1969). Marii electori nu pot fi membri ai Congresului şi nici funcţionari federali, în anumite state numele lor
nefiind cunoscut de către corpul electoral format din cetăţeni. Pentru alegerea lor se practică, în majoritatea statelor,
scrutinul majoritar de listă la un singur tur. Conform celui de-al 12-lea amendament (1804), marii electori aleg
Preşedintele şi Vicepreşedintele statului federal prin buletine de vot separate, proclamarea rezultatelor alegerilor având
loc, conform celui de-al 20-lea amendament, pe data de 6 ianuarie în faţa camerelor reunite sub preşedinţia preşedintelui
Senatului.
 membrilor Adunării Deputaţilor de către alegătorii din Colegiul IV. Sub imperiul Constituţiei din
1923, o parte dintre senatori erau aleşi prin vot indirect30. Sub imperiul Legii nr. 70/1991, sufragiul
indirect a fost practicat pentru alegerea consiliilor judeţene de către un corp de electori format din
totalitatea membrilor consiliilor locale din judeţul respectiv. În prezent, votul indirect se practică în
România în cazul alegerilor locale în ceea ce priveşte alegerea vicepreşedinţilor consiliilor judeţene
(aleşi de către consiliile judeţene) şi a viceprimarilor (aleşi de către consiliile locale). În cazul
preşedinţilor consiliilor judeţene, revenirea la votul indirect s-a făcut în cursul anului 2015, după o
perioadă de două cicluri electorale în care acesta, deşi nu era nominalizat explicit în Constituţie ca
organ prin care se realizează autonomia locală la nivelul judeţelor, era ales prin vot direct, în baza
unei noutăţi legislative introduse în 2008.
88. În răspuns la susţinerea că alegerea prin vot uninominal direct a preşedintelui consiliului judeţean îi
conferă acestuia „un caracter instituţional propriu, nemaifiind membru al Consiliului judeţean,
instituţia ca atare nefiind prevăzută în Constituţie”, Curtea Constituțională a considerat că se afla în
prezenţa unor „reglementări de susţinere a dispoziţiilor constituţionale privitoare la autonomia
locală”31.
89. Odată cu adoptarea Codului administrativ, alegerea prin vot direct a președintelui Consiliului Județean
a fost reintrodusă.
F. Caracterul liber exprimat al sufragiului
90. Caracterul liber exprimat al votului este abordat de o anumită parte a doctrinei uzând de terminologia
de „sinceritate” a sufragiului, de „onestitate”, pentru a accentua faptul că libera exprimare a votului
semnifică posibilitatea pentru alegător de a-şi exprima, în momentul votării, propria opţiune politică,
fără nicio constrângere, influenţă sau presiune, fie ea şi psihologică. Ca şi în dreptul comparat, şi în
sistemul electoral român este incriminată ca infracţiune „coruperea alegătorilor”, definită ca „oferirea
sau darea de bani, de bunuri ori de alte foloase în scopul determinării alegătorului să voteze sau să nu
voteze o anumită listă de candidaţi ori un anumit candidat”. Din categoria bunurilor la care se referă
legea sunt exceptate expres bunurile cu valoare simbolică, inscripţionate cu însemnele unei formaţiuni
politice.
91. În scopul asigurării efectivităţii caracterului liber exprimat al votului converg toate exigenţele pe care
le impun celelalte trăsături ale sufragiului. În vederea, dacă nu a eliminării, cel puţin a reducerii
presiunilor psihologice asupra alegătorilor, inclusiv a celor care se pot exercita înaintea actului
material al votării, converg dispoziţiile constituţionale, legislative, precum şi infralegislative
referitoare la desfăşurarea echitabilă şi transparentă a campaniei electorale şi în special la finanţarea
acesteia, astfel încât electorii să nu fie nici manipulaţi, nici influenţaţi, în momentul exercitării
dreptului de vot, de forţa financiară, a competitorilor electorali.
92. Libertatea votului şi caracterul liber exprimat al acestuia reclamă organizarea corectă a alegerilor
libere: întreaga organizare şi desfăşurare a alegerilor trebuie să fie riguroasă, să instituie o procedură
de votare cât mai simplă pentru alegător, pentru ca dreptul de vot să fie efectiv şi deci să nu fie permise
neregularităţi prin care votarea şi stabilirea rezultatului alegerilor să nu mai fie expresia convingerilor
politice sincere ale alegătorilor, ci a fraudării electorale. Curtea Constituţională a reţinut că „o
procedură greoaie de vot, determinată de numărul mare de buletine de vot, ca şi autorităţile publice
diferite cu privire la care alegătorii trebuie să îşi manifeste în acelaşi timp opţiunea, pot avea ca efect
împiedicarea liberei exprimări a opiniei acestora”32.
93. Caracterul liber exprimat al sufragiului nu trebuie confundat nici cu caracterul facultativ al votului şi
nici cu libertatea sufragiului, concept mai larg, care presupune nu numai ca opţiunea din conţinutul
sufragiului să fie liberă, adică la latitudinea exclusivă a persoanei care o exprimă, ci şi posibilitatea de
a exercita în concret şi efectiv votul, actul votării, materializat în varianta specifică (fie cea clasică,
prezentarea la urne, fie alte variante de votare). Caracterul efectiv al exerciţiului dreptului de vot

30 Membrii aleşi în consiliile judeţene şi membrii aleşi în consiliile comunale urbane şi rurale, reuniţi într-un singur colegiu,
alegeau câte un senator pentru fiecare judeţ (art. 69); membrii camerelor de comerţ, de industrie, de muncă şi de
agricultură, întruniţi în colegii separate, alegeau din sânul lor câte un senator de fiecare categorie şi pentru fiecare
circumscripţie electorală, numărul acestor circumscripţii neputând fi mai mare de 6 (art. 70); profesorii din universităţi
alegeau, la nivelul universităţii, câte un senator (art. 71).
31 Decizia nr. 305 din 12 martie 2008, publicată în M. Of. nr. 213 din 20 martie 2008.
32 Decizia nr. 51/2012, citată anterior.
 impune nu doar respectarea tuturor trăsăturilor dreptului de vot şi, corelativ, ale dreptului de a fi ales,
ci şi drepturi electorale subiective specifice. Acestea din urmă privesc accesul la locul desfăşurării
operaţiunilor electorale pe care le presupune actul material al exerciţiului dreptului de a alege sau,
respectiv, accesul la mecanismele de votare, atunci când votarea nu este localizată la o secţie de votare
clasică (de pildă, în cazul votului prin corespondenţă), precum şi executarea operaţiunilor pe care le
presupune votarea, indiferent de modalitatea concretă în care se realizează aceasta (dacă în varianta
clasică sau prin metode de vot extern). Libertatea exercitării votului este deci în corelaţie indisolubilă
cu libertatea alegerilor, dependentă de caracterul lor corect şi periodic.
94. În sistemul român exercitarea dreptului de vot este protejată în mod egal cu exercitarea dreptului de a
fi ales, inclusiv prin incriminarea ca infracţiune a împiedicării acestora prin orice mijloace, tentativa
fiind pedepsit. În acelaşi scop, este incriminat ca infracţiune şi atacul, prin orice mijloace, asupra
localului secţiei de votare, tentativa fiind pedepsită.
95. Voturile nule, precum şi cele albe sunt şi ele manifestări ale caracterului liber exprimat al votului.
Votul alb este distinct de votul nul şi se situează „la jumătatea drumului între abstenţionism şi
participare la vot”, în sensul chiar al unei forme de „abstenţionism activ (spre deosebire de cel pasiv,
care se manifestă prin neprezentare”, fiind, aşadar, un „protest explicit”, un vot negativ33.
96. Votul alb este reglementat doar în cazul alegerilor parlamentare, fiind introdus, prin Legea nr.
35/2008: voturile albe sunt evidenţiate distinct de cele nule în procesul-verbal de constatare a
rezultatului alegerilor; Legea nr. 208/2015 păstrează votul alb şi îl reglementează la fel, în aceleaşi
condiţii, fără să facă vreo referire la semnificaţia distincţiei dintre voturile albe şi cele nule.
97. În anul 2013 au existat două încercări de ameliorare a regimului juridic al votului alb: prima propunere
legislativă prevedea ca pe buletinul de vot să fie înscris un patrulater final cu menţiunea „niciunul” şi
voturile exprimate pentru această opţiune să fie considerate valabil exprimate, propunere considerată
neconstituţională în punctul de vedere al Guvernului. A doua propunere de modificare a regimului
juridic al votului alb, din 2015, se corelează cu propunerea care viza introducerea votului obligatoriu.
Se propunea34 ca „odată cu introducerea votului obligatoriu, pe buletinele de vot trebuie introdusă o
căsuţă pentru aşa-zisul «vot alb» (ca, de exemplu: Suedia). Un astfel de vot ar reprezenta o sancţiune
pentru clasa politică, care ar deveni mai responsabilă faţă de cetăţeni (sic!) ale căror interese le
reprezintă.” Guvernul s-a opus.
98. Ne alăturăm opiniei35 care susţine că ar trebui ca legea să reglementeze mai eficient votul alb,
considerând că varianta combinării sale cu votul obligatoriu ar merita să facă obiectul unei dezbateri
în contextul conştientizării din ce în ce mai largi a imperativului eficientizării participării în alegeri.
§2. Dreptul de a alege
99. Constituția României nu tratează dreptul de a alege ca un drept distinct, ci doar dreptul de a vota.
Totuși, ea face o referire de principiu la alegeri, în dispoziția art. 2(1), conform căreia „suveranitatea
naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin
alegeri libere, periodice şi corecte […]”. Art. 2(1) creează o dependență a organelor ce exercită
suveranitatea faţă de puterea de a alege a cetățenilor: organele reprezentative nu pot rezulta decât din
alegeri.
100. Aceast mod de reglementare a alegerilor i-a făcut pe unii să fie ironici. Astfel, domnul Văsălie Moiş
afirma, în timpul dezbaterilor Legii de revizuire, că „textul este complet inutil […]; nu ştiu cine îmi
poate explica dacă sunt şi alegeri neperiodice sau alegeri incorecte”36. El poate fi însă util, pentru că
impune un caracter rezonabil al calendarului electoral, conform căruia, după cum se exprima Consiliul
constituţional francez, „cetăţenii trebuie să-şi exercite dreptul de vot conform unei periodicităţi
rezonabile”37.
101. O altă consecinţă a dispoziţiei constituţionale este faptul că organele reprezentative rezultă doar din
alegeri, că deci sunt prohibite orice norme legale care ar institui mandate de senator ori deputat de
drept. Curtea Constituţională s-a pronunţat indirect în acest sens când a judecat constituţionalitatea

33 M. Kivu, Votul alb – început de dezbatere, Expert electoral nr. 1/2015, p. 34, material disponibil la adresa
http://www.roaep.ro/prezentare/wp-content/uploads/2015/03/Expert_Electoral_nr.1_din_2015.pdf.
34 Citată anterior şi disponibilă la adresa http://www.cdep.ro/proiecte/2015/300/70/3/em453.pdf.
35 M. Kivu, op. cit., p. 41..
36 Camera Deputaţilor, şedinţa din 25.06.2003.
37 citat din Renoux, Th., Villiers, M. de, Code constitutionnel, op. cit., p. 342)
 asimilării organizaţiilor minorităţilor naţionale cu partidele politice în ceea ce priveşte operaţiunile
electorale. Astfel Curtea afirmă că este „relevant că reprezentarea minorităţilor naţionale în Camera
Deputaţilor nu se realizează automat şi necondiţionat, întrucât, potrivit prevederilor art. 4 alin. (1) din
Legea nr. 68/1992, «Organizaţiile cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale, legal constituite,
care nu au obţinut în alegeri (s.n.) cel puţin un mandat de deputat sau de senator, au dreptul, împreună,
potrivit art. 59 alin. (2) din Constituţie, la un mandat de deputat, dacă au obţinut, pe întreaga ţară, un
număr de voturi egal cu cel puţin 5% din numărul mediu de voturi valabil exprimate pe ţară pentru
alegerea unui deputat". Aşadar, dispoziţiile art. 59 alin. (2) din Constituţie nu au semnificaţia creării
unor locuri pentru «deputaţi de drept»” (s.n.)38.
102. O consecinţă distinctă este că doar organele alese exercită suveranitatea naţională. Sunt excluşi deci
de la exerciţiul acestei suveranităţi cei care sunt numiţi: miniştrii, alţi funcţionari publici, judecătorii
etc. Parlamentul este un astfel de organ reprezentativ, căci el este calificat chiar de către Constituţie
nu doar ca «reprezentativ», ci ca «suprem» în ordinea reprezentării. Preşedintele României este şi el
organ reprezentativ al poporului român, căci este ales prin vot universal direct şi exercită atribuţii ce
exprimă direct suveranitatea naţională. Curtea Constituţională este clară în acest sens: „Dreptul
Preşedintelui de a cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de
interes naţional, ca un drept exclusiv, se fundamentează nu numai pe dispoziţiile art. 80 din
Constituţie, ci şi pe alte dispoziţii constituţionale, şi anume: prin legitimarea electorală egală cu
legitimarea Parlamentului - art. 81 alin. (1), precum şi prin alegerea Preşedintelui care se încadrează
în categoria autorităţilor reprezentative prin intermediul cărora poporul exercită suveranitatea
naţională - art. 2 alin. (1), ceea ce conferă Preşedintelui României «un statut constituţional care
legitimează exerciţiul unor atribuţii fără a fi necesară intervenţia altei autorităţi», el reprezentând statul
roman”39.
103. Faptul că doar organele reprezentative ale poporului român pot exercita suveranitatea naţională nu
înseamnă că celelalte organe ale statului nu exercită în sfera lor de competenţă suveranitatea statală.
Ele fac un asemenea exerciţiu dar nu în numele poporului. Transferul de competenţe este posibil de
altfel nu doar către organele statului, ci şi către organisme internaţionale. Astfel, Curtea
Constituţională afirma că sunt posibile „actele de transfer al unor atribuţii către structurile Uniunii
Europene”, dacă prin acest transfer „acestea nu dobândesc, prin înzestrare, o «supracompetenţă», o
suveranitate proprie”40.
104. Pe de altă parte, sunt reprezentanţi ai poporului doar cei care pot exercita competenţe în numele
naţiunii. Sunt deci excluşi cei care exercită competenţe într-o adunare aleasă care exercită o
competenţă locală. Comisia de redactarea a proiectului de constituţie afirma astfel, când se propusese
ca să se introducă în art. 2 expresia «organe de stat reprezentative», că amendamentul nu poate fi
primit căci „primarul sau un consiliul local comunal, dacă sunt alese prin vot în circumscripţiile
respective, sunt organe «reprezentative», dar ele nu exercită suveranitatea”41. Sunt excluşi de la
exerciţiul suveranităţii naţionale şi cei care, aleşi fiind, exercită competenţe în afara cadrului
instituţiilor statului, de exemplu parlamentarii europeni. Aceştia nu exercită suveranitatea naţională ci
doar o competenţă, participând doar în mod derivat la exerciţiul suveranităţii naţionale.
105. Alegerile politice cunosc, în consecință, grade de politizare. Este clar că, în viziunea constituțională
românească, alegerile «naționale» sunt politice într-un grad pe care alegerile locale nu îl pot atinge;
este motivul pentru care în cadrul lor drepturile politice nu sunt strict dependente de cetățenie, în timp
ce cele pentru Parlament și Președinte sunt. Alegerile europene, deși politice, nu au acest caracter în
același fel ca alegerile naționale; ele creează o reprezentare a cetățenilor, dar nu crează o reprezentare
a națiunii. Alegerile directe sunt reprezentative într-un alt mod decât cele indirecte; de aceea Guvernul,
ales indirect, nu are aceeași legitimitate în ordinea reprezentării națiunii ca Parlementul, ales direct,
sau ca Președintele, deși cele două organe exercită, cel puțin în optica majorității doctrinei și practicii
constituționale românești, aceeași funcție, cea executivă.

38 Decizia nr. 17/2000, M. Of. nr. 40 din 31.01.2000.

39 Decizia nr. 567/2006, M. Of. nr. 613 din 14.07.2006.
40 Decizia nr. 148/2003, M. Of. nr. 317 din 12.05.2003
41 Geneza Constituţiei României, op. cit., p. 115.
 §3. Dreptul de a fi consultat cu privire la alegerile fundamentale
106. Evoluția democrației către implicarea directă a poporului în definirea alegerilor politice
fundamentale a creat un drept politic distinct: dreptul cetățenilor de a fi consultați cu privire la aceste
alegeri. Nu mai este vorba doar de a vota o politică în momentul electoral și de a lăsa apoi
guvernământul pe seama reprezentanților, ci de a putea pretinde să fii consultat cu privire la modul în
care alegerile fundamentale sunt operate în sfera politicului, nu doar în amontele constituirii ei.
107. Constituția României instituie indirect un astfel de drept când reglementează competența
Președintelui României. Art. 90C dispune: „Preşedintele României, după consultarea Parlamentului,
poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional”.
Inițiativa aparține Președintelui, iar rezultatul referendumului este considerat facultativ, deși trebuie
remarcat că textul arată că poporul își exprimă voința, nu părerea.
108. În alte siteme constituționale, referendumul «facultativ» poate fi inițiat de către cetățeni, iar
rezultatul creează efecte obligatorii din punct de vedere juridic. De exemplu, art. 141 din Constituția
Elveției dispune: „Dacă 50000 de cetățeni și cetățene având drept de vot […] o cer în 100 de zile de
la publicarea oficială a actului, sunt supuse votului poporului : a. legile federale ; b. legile federale
declarate urgente a căroro durată de validitate depășește un an ; c. hotărârile federale, în măsura în
care Constituția sau legea o prevede; d. tratatele internaționale care: 1. sunt pe durată nedeterminată
și nu pot fi denunțate, 2. prevăd aderarea la o organizație internațională, 3. conțin dispoziții importante
care fixează reguli de drept sau a căror punere în aplicare cere adoptarea de legi federale.” Actul nu
intră în vigoare decât dacă majoritatea poporului îl acceptă prin vot. În acest fel, capacitatea de a fi
consultat se transformă în capacitate de a împiedica efectele unei decizii politice luată în baza unei
alegeri fundamentale făcută de către reprezentați.
Secțiunea 2. Capacitatea juridic garantată de a participa la decizie
§1. Dreptul de a fi ales
109. Dreptul de a fi ales este reglementat în constituțiile democrațiilor liberale contemporane ca un drept
politic fundamental care este reflexul dreptului de a alege. Nu a fost tot timpul așa. La începuturile
modernității, cele două drepturi erau autonome. Doar mult mai târziu ele au început să tindă să devină
un drept fundamental unitar.
110. Constituția României reglementează dreptul de a fi ales în art. 37 în următorii termeni: „(1) Au
dreptul de a fi aleşi cetăţenii cu drept de vot care îndeplinesc condiţiile prevăzute în articolul 16
alineatul (3), dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit articolului 40 alineatul (3).
(2) Candidaţii trebuie să fi împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de cel puţin 23 de ani pentru
a fi aleşi în Camera Deputaţilor sau în organele administraţiei publice locale, vârsta de cel puţin 33 de
ani pentru a fi aleşi în Senat şi vârsta de cel puţin 35 de ani pentru a fi aleşi în funcţia de Preşedinte al
României.
A. Condițiile de eligibilitate și ineligibilitățile
111. Condiţiile minimale pentru exerciţiul dreptului de a fi ales – condiţiile de eligibilitate – sunt atât
generale, cât şi speciale şi rezultă din limitele dreptului de a fi ales (ineligibilităţi) instituite de
Constituant. Toate limitările dreptului de a fi ales, fiind restrângeri ale exerciţiului acestui drept,
trebuie să fie conforme exigenţelor instituite de art. 53 din legea supremă.
112. Eligibilitățile generale se referă la toate tipurile de alegeri şi sunt prevăzute în dispoziţiile
constituţionale care garantează expres dreptul de a fi ales, fiind, de cele mai multe ori, reluate şi la
nivelul dispoziţiilor din legislaţia electorală. Constituţia României prevede, în art. 37: „(1) Au dreptul
de a fi aleşi cetăţenii cu drept de vot care îndeplinesc condiţiile prevăzute în articolul 16 alineatul (3),
dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit articolului 40 alineatul (3)”. Art. 16 alin.
(3) dispune că „funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii,
de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de
şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi”.
113. Condiţiile de eligibilitate speciale, care se adaugă celor generale, în cazul anumitor tipuri de alegeri,
pot fi prevăzute fie la nivel constituţional, fie la nivel legislativ. În cazul acestora din urmă, legiuitorul
trebuie să respecte condiţiile dreptului de a fi ales astfel cum sunt instituite de Constituant şi art. 53
din legea supremă.
114. Condiţiile de eligibilitate generale constau, în primul rând, în condiţiile minimale ce trebuie întrunite
cumulativ pentru a putea exercita dreptul de a alege, cu excepţia condiţiei referitoare la vârstă, care
diferă. Acestor condiţii li se adaugă, în mod cumulativ, condiţiile de eligibilitate specifice, cetăţenia
română şi domiciliul în România. În ce priveşte aceste două condiţii, în cazul alegerilor locale şi al
alegerilor europarlamentare intervin derogări în ce-i priveşte pe cetăţenii altor state membre ale
Uniunii Europene decât România. Pentru a fi eligibil şi deci a putea exercita dreptul de a fi ales, vârsta
necesară este mai ridicată decât cea a majoratului electoral în cazul dreptului de vot. Condiţiile de
vârstă pot fi prevăzute fie în Constituţie (aşa cum se întâmplă în cazul sistemului român în ce priveşte
alegerile prezidenţiale, parlamentare şi locale), fie, pentru anumite tipuri de alegeri, la nivel legislativ.
Astfel, art. 37 alin. (2) din legea supremă română instituie vârsta minimă pentru a fi eligibil ca
Preşedinte, senator, deputat şi, respectiv, ales local.
115. Anterior revizuirii constituţionale din 2003, art. 16 alin. (3) din Constituţie instituia cetăţenia unică
română ca o condiţie obligatorie. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat, în Cauza Tănase
c. Moldovei42, că este contrară art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie instituirea prin lege a condiţiei
cetăţeniei unice pentru a candida la alegerile parlamentare. Instanţa europeană a apreciat că legea din
2008 care instituia interdicţia de a candida pentru cetăţenii cu dublă cetăţenie este disproporţionată şi,
raportându-se la ideea de loialitate invocată de Guvernul Moldovei, a considerat „semnificativ faptul
că interdicţia nu a fost aplicată în 1991, ci în 2008, după 17 ani după obţinerea independenţei de
Moldova şi după 5 ani după adoptarea legii care permitea dubla cetăţenie. În aceste circumstanţe,
Curtea consideră că afirmaţia potrivit căreia măsura a fost necesară pentru a proteja legile Republicii
Moldova, instituţiile şi securitatea naţională este foarte puţin convingătoare. Pentru ca restricţiile
generale recent introduse asupra drepturilor electorale să fie justificate trebuie să fie înaintate motive
întemeiate… Guvernul a invocat că numărul implicat – aproximativ o cincime din actualii membri ai
Parlamentului posedă sau sunt pe cale să aplice pentru a doua cetăţenie – este suficient să justifice
măsura luată... Curtea aduce la cunoştinţă că numărul este semnificativ. Însă, ea de asemenea
accentuează că mulţi cetăţeni de asemenea deţin dubla cetăţenie… şi că aceşti cetăţeni au dreptul să
fie reprezentaţi de membri ai Parlamentului care reflectă preocupările lor şi viziunile politice”43.
116. Potrivit Constituției României revizuită în 2003, sunt eligibile în condiţiile art. 16 alin. (3) din atât
persoanele care au numai cetăţenie română, cât şi persoanele cu dublă cetăţenie, dintre care una este
cetăţenia română.
117. În cazul alegerilor locale şi al celor pentru membrii din România ai Parlamentului European, condiția
cetățeniei române nu se pune pentru cetățenii europeni. În ce-i priveşte pe cetăţenii statelor membre
ale Uniunii Europene, altele decât România, domiciliul este condiţie de eligibilitate numai alternativ
cu reşedinţa.
118. Constituţia României instituie, în art. 37 alin. (1), cealaltă condiţie de eligibilitate cu caracter general
şi, respectiv, contrariul său – condiţia de ineligibilitate cu caracter general, limită a dreptului de a fi
ales: cetăţenilor care îndeplinesc condiţiile prevăzute în articolul 16 alineatul (3) să nu le fi fost
interzisă asocierea în partide politice, potrivit articolului 40 alineatul (3). Interdicţia de asociere în
partide politice constituie o ineligibilitate generală şi se referă la categoriile de cetăţeni prevăzute
expres de art. 40 alin. (3), în următorii termeni: „Nu pot face parte din partide politice judecătorii
Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte
categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică”, de unde rezultă că sunt ineligibili
judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii
şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică.” Legea organică la care se face
referire în finalul acestor dispoziţii constituţionale va trebui să respecte cu stricteţe şi întocmai
exigenţele impuse de art. 53 din Constituţie.
119. În ce priveşte dreptul de a fi ales ca Preşedinte al României, art. 81 alin. (4) din Constituţie instituie
o condiţie de eligibilitate specială, dispunând că: „Nicio persoană nu poate îndeplini funcţia de
Preşedinte al României decât pentru cel mult două mandate. Acestea pot fi şi succesive”. Această
ineligibilitate specială este reluată la nivel legislativ. Curtea Constituţională a statuat că art. 81 alin.
(4) din legea supremă nu se aplică perioadei anterioare Constituţiei, noţiunea de „mandat prezidenţial”
fiind consacrată pentru prima dată în Constituţia din 1991.

42 Cererea 7/08, Hotărârea din 27 aprilie 2010.

43 Par. 174 din hotărâre.
120. Rezumând, condiţiile de eligibilitate generale în sistemul român sunt: persoana să aibă drept de vot;
persoana să aibă o vârstă minimă; persoana să dispună de posibilitatea exercitării dreptului la liberă
asociere în partide politice; persoana să aibă domiciliul în România; persoana să aibă cetăţenia
română, cu distincţia, în cazul domiciliului şi al cetăţeniei române, în ce îi priveşte pe cetăţenii statelor
membre ale Uniunii Europene, altele decât România, în cazul alegrilor locale şi europarlamentare din
ţara noastră. Toate ineligibilităţile astfel expuse, atât cele generale, cât şi cele speciale, constituie
imposibilităţi de fond, de drept public, de a candida în alegeri, şi atrag respingerea
candidaturilor de către birourile electorale care au competenţa de a admite candidaturile,
ocazie cu care verifică respectarea condiţiilor de eligibilitate. În situaţia în care cetăţenii români
cu drept de vot care au vârsta necesară pentru a fi aleşi şi domiciliul în ţară cad sub incidenţa art. 40
alin. (3) din Constituţie, pot candida în alegeri în acelaşi condiţii ca şi toţi ceilalţi cetăţeni români
eligibili numai dacă renunţă, înainte de data depunerii candidaturii, la calităţile care-i fac ineligibili
din perspectiva art. 40 alin. (3) din legea supremă. Acelaşi raţionament se aplică şi în cazul interdicţiei
pentru prefecţi şi subprefecţi de a candida în alegerile locale, sub sancţiunea demiterii din funcţie,
imposibilitatea de a candida fiind înlăturată în situaţia în care demisionează cu cel puţin 50 de zile
înaintea datei alegerilor.
121. Verificarea respectării condiţiilor de eligibilitate se realizează mai întâi de către birourile electorale,
în momentul admiterii candidaturilor, acestea verificând îndeplinirea tuturor condiţiilor de fond,
constituţionale şi legale, precum şi de formă, instituite de lege, pentru exercitarea dreptului de a fi ales
prin depunerea candidaturii; verificarea se realizează sub controlul judecătoresc, respectiv, în cazul
alegerilor prezidenţiale sub controlul Curţii Constituţionale, în acest scop fiind recunoscut dreptul de
a contesta candidaturile. Condiţiile de eligibilitate sunt verificate şi cu ocazia validării mandatelor de
către entităţile cărora le revine această atribuţie, în funcţie de tipul de alegeri în prezenţa căruia ne
aflăm (Camera Deputaţilor şi Senatul, în cazul validării mandatelor de deputat şi de senator; consiliile
locale, consiliile judeţene şi judecătoria, în cazul validării mandatelor de consilieri locali, judeţeni şi,
respectiv a mandatului de primar; Parlamentul European, în cazul validării mandatului de membru al
Parlamentului European; Curtea Constituţională, în cazul mandatului de Preşedinte al României).
Constatarea nerespectării condiţiilor de eligibilitate va atrage invalidarea mandatului.
B. Incompatibilitățile
122. Condiţiile de ineligibilitate nu trebuie confundate cu incompatibilităţile între mandatul de ales şi
diverse demnităţi sau funcţii publice sau private, esenţa instituirii incompatibilităţilor fiind interdicţia
de a exercita, concomitent cu mandatul obţinut în urma alegerilor, respectivele demnităţi sau funcţii
publice sau private, justificată de imperativul asigurării integrităţii şi transparenţei exercitării
mandatului obţinut prin alegeri. Incompatibilităţile îşi produc efectul ulterior exercitării dreptului de
a fi ales, pe care nu îl afectează, spre deosebire de ineligibilităţi, care se analizează înainte de
momentul exercitării dreptului de a fi ales, condiţionându-l.
123. Incompatibilităţile pot exista fie la momentul exercitării dreptul de a fi ales prin exercitarea dreptului
de a candida, fie pot surveni pe parcursul exercitării mandatului. În acest din urmă caz, este vorba
despre nerespectarea interdicţiei ca pe durata exercitării mandatului obţinut prin alegeri titularul său
să nu obţină o funcţie incompatibilă cu mandatul.
124. Indiferent de momentul în care se manifestă şi apreciază existenţa lor, incompatibilităţile nu
condiţionează dobândirea mandatului prin alegeri, ci posibilitatea exercitării mandatului obţinut prin
alegeri cumulativ cu anumite activităţi. Efectul stării de incompatibilitate este că presupune obligaţia
pentru ales de a opta fie pentru exerciţiul mandatului, fie pentru activitatea publică sau privată cu care
acesta este considerat incompatibil. Opţiunea în favoarea funcţiei cu care mandatul este incompatibil
are ca efect încetarea mandatului. Acelaşi efect îl are şi constatarea stării de incompatibilitate în cazul
în care alesul aflat sub imperiul incompatibilităţii nu optează în termenul instituit de lege şi starea de
incompatibilitate este constatată de autorităţile cu atribuţii în acest sens.
125. Incompatibilităţile pot rezulta atât din regulile aplicabile mandatului electiv, cât şi din reglementările
legale privind activitatea sau profesia cu care mandatul este considerat incompatibil.
C. Candidaturile
126. Principiile care guvernează candidaturile sunt libertatea şi publicitatea. Asigurarea publicităţii
candidaturilor se realizează prin obligaţia legală impusă birourilor electorale de a afişa, la sediile
 proprii, candidaturile înregistrate şi pe cele neînregistrate, asigurându-se astfel posibilitatea
cunoaşterii acestora de către public, inclusiv în vederea exercitării dreptului de a fi contestate, precum
şi candidaturile rămase definitive. Constituie contravenţii încălcarea dispoziţiilor referitoare la
afişarea propunerilor de candidaturi, precum şi, în cazul alegerilor locale şi prezidenţiale, neafişarea
candidaturilor definitive.
127. Libertatea candidaturilor constă în aceea că orice persoană eligibilă poate candida în alegeri,
exercitându-şi dreptul de a fi ales prin dreptul de a candida. Libertatea candidaturilor constituie
finalitatea pe care trebuie să o realizeze toate reglementările electorale de fond, de formă şi
procedurale cu privire la titularii dreptului de a propune candidaturi în alegeri, condiţiile în care
candidaturile se redactează, se depun, se înregistrează, se contestă, respectiv rămân definitive, inclusiv
condiţiile în care se poate renunţa la candidaturi. Totodată, libertatea candidaturilor să nu restrângă
libera opţiune a alegătorilor.
128. Dreptul de candida în alegeri este condiţionat de respectarea, la data depunerii candidaturii, a tuturor
condiţiilor legale specifice referitoare la candidaturi. Condiţiile legale impuse candidaturilor trebuie
să respecte condiţiile de eligibilitate şi ineligibilităţile, limitele dreptului de a fi ales instituite
constituţional şi să fie expres prevăzute de legiuitor, nerespectarea lor având ca efect imposibilitatea
de a candida în alegeri, care atrage respingerea candidaturilor de către birourile electorale care au
competenţa de a admite candidaturile.
129. Condiţiile impuse candidaturilor, deci dreptului de a candida, indiferent că sunt de fond sau de formă,
trebuie să urmărească efectivizarea exercitării dreptului de a fi ales. Restrângerea exerciţiului dreptului
de a fi ales trebuie să se facă numai în condițiile art,. 53 din Constituție. Condiţia proporţionalităţii cu
scopul legitim urmărit prin legea care restrânge exerciţiul dreptului de a fi ales există şi în sistemul
Convenţiei Europene a Dreptului Omului.
130. Referitor la neconstituţionalitatea afectării existenţei dreptului de a fi ales prin maniera în care este
reglementat la nivel legislativ exerciţiul concret al acestui drept, Curtea Constituţională a cenzurat
neconstituţionalitatea unei omisiuni legislative din textul Legii nr. 35/2008 privind sfera subiecţilor
care puteau candida la alegerile parţiale care se desfăşurau, dată fiind modalitatea de scrutin instituită
de respectiva lege, la nivelul colegiilor uninominale în care mandatul de deputat sau de senator
devenise vacant44. În esenţă, Curtea a reţinut că deşi legea electorală „poate preciza condiţiile în care
o persoană poate candida în calitate de independent (constituirea unui depozit financiar, un anumit
număr de susţinători)”, ea „nu poate, sub nicio formă, să îndepărteze de la procesul electoral, în cazul
alegerilor parţiale, candidatura ca independent a unei persoane, fără ca prin aceasta să nu încalce
dreptul fundamental constituţional consacrat de art. 37 – Dreptul de a fi ales”.
131. Prevederea legală cenzurată pentru neconstituţionalitate dispunea că „la alegerile parţiale pot
participa numai partidele politice şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care la
alegerile generale au îndeplinit pragul electoral prevăzut de prezentul titlu, individual sau într-o alianţă
politică ori electorală. Alegerile parţiale se desfăşoară într-un singur tur, cel mai bine clasat candidat
urmând a fi declarat câştigător”. Curtea a apreciat că „aceste dispoziţii legale … nu respectă voinţa
constituantului transpusă în normele constituţionale indicate (art. 37, art. 16 alin. (3) şi art. 40 alin. (3)
din legea supremă – n.a.), deoarece anulează ab initio dreptul de a fi ales al oricărui cetăţean român
care, îndeplinind cerinţele constituţionale şi legale în materie, ar dori să participe la alegerile
parlamentare parţiale în calitate de candidat independent”. Această anulare ab initio era efectul
omisiunii legiuitorului de a reglementa orice condiţie pentru candidaţii independenţi, Curtea
concluzionând că „nu este vorba, aşadar, de impunerea unor limite sau de circumstanţierea modalităţii
de exercitare a dreptului de a fi ales, ci chiar de anularea sa prin nerecunoaştere, nereglementare
legală”. În mod admirabil instanţa constituţională a reţinut că deşi „îmbracă forma unei omisiuni
legislative, viciul de neconstituţionalitate sesizat nu poate fi ignorat, deoarece o atare omisiune este
cea care generează, eo ipso, încălcarea dreptului constituţional de a fi ales”.
132. Candidaţii în alegeri se pot auto-propune, fiind candidaţi independenţi, sau pot fi propuşi de o
formaţiune politică. Calitatea de candidat independent şi cea de candidat propus de o formaţiune
politică se exclud reciproc. Susţinerea unei candidaturi de către o formaţiune politică este condiţionată
de apartenenţa politică a candidatului la formaţiunea politică respectivă. Excepţie fac alegerile
prezidenţiale, în cazul cărora pe lângă candidaţii independenţi care se auto-propun, pot candida atât

44 Decizia nr. 503/2010, citată anterior.

 membri ai formaţiunilor politice, cât şi persoane eligibile ce se bucură de sprijinul unui partid politic,
al unei organizaţii a cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale sau al unuia dintre membrii alianţei
politice sau alianţei electorale ce-i pot propune în alegeri, fără să fie membri ai acestora.
133. În situaţia în care candidaţii în alegeri sunt susţinuţi de formaţiuni politice, caracterul efectiv al
libertăţii candidaturilor depinde de selecţia acestora, anterioară alegerilor, realizată de către aceste
formaţiuni. În sistemul român, formaţiunile politice care pot propune liste de candidaţi în alegeri,
respectiv care pot susţine candidaturi sunt partidele politice legal constituite, alianţele politice,
alianţele electorale şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale. Partidele politice le
voi studia în mod distinct.
a. Alianţele politice şi alianţele electorale
134. Alianţele politice reprezintă, conform Legii partidelor politice nr. 14/2003, o asociere între partide
politice pe baza unui protocol de asociere înregistrat la Tribunalul Municipiului Bucureşti, în
condiţiile acestei legi. În cazul în care alianţa politică se va prezenta în alegeri cu liste comune,
candidaţii trebuie să facă parte dintr-un partid politic membru al alianţei.
135. Alianţele electorale se constituie exclusiv în scopul participării în alegeri. În sensul alegerilor
parlamentare, alianţele electorale sunt asocieri la nivel naţional între partide politice şi/sau alianţe
politice şi/sau organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, în scopul participării la
alegerile pentru Camera Deputaţilor şi Senat, înregistrate la Biroul Electoral Central. Un partid politic,
o alianţă politică sau o organizaţie a cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale nu poate face parte
decât dintr-o singură alianţă electorală. În cazul alegerilor europarlamentare și prezidențiale,
prevederile legale sunt similare. Desfiinţarea protocolului de constituire a alianţei se poate face numai
după rămânerea sa definitivă, ca urmare a necontestării sau a pronunţării Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie şi numai prin acord de desfiinţare între părţile semnatare, acord ce trebuie depus la Biroul
Electoral Central într-un anumit termen înainte de termenul-limită de depunere a candidaturilor, fiind
supus aceluiaşi regim juridic al admiterii sau respingerii, respectiv al contestării, precum protocolul
de constituire a alianţei.
136. În cazul alegerilor locale, alianţele electorale sunt acele formaţiuni constituite, la nivel judeţean ori
local, între partide politice sau alianţe politice, exclusiv în scopul participării în comun la alegeri şi
înregistrate la biroul electoral de circumscripţie judeţeană ori al municipiului Bucureşti, un partid
politic neputând face parte, la acelaşi nivel, decât dintr-o singură alianţă electorală.
b. Listele de susţinători
137. Poziţia Comisiei de la Veneţia în materia listelor de susţinători în vederea prezentării candidaturilor
este în sensul că „obligaţia de a colecta un anumit număr de semnături pentru prezentarea unei
candidaturi nu este, în principiu, incompatibilă cu principiul sufragiului universal. [...] Legea trebuie
să stabilească un număr maxim de semnături care nu trebuie să depăşească pragul de 1% din alegători.
Procedura de verificare a semnăturilor trebuie să fie desfăşurată în conformitate cu nişte reguli clare,
în special cu privire la autorităţile responsabile, datele limite şi trebuie aplicată mai degrabă la
ansamblul semnăturilor decât la un eşantion”.
138. În cazul alegerilor europarlamentare şi prezidenţiale din România, condiţia unei liste de susţinători
pentru fiecare candidat sau, după caz, listă de candidaţi susţinute de partidele politice, alianţe politice
sau electorale şi, respectiv, de organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale legal
constituite exista deja anterior anului 2015 şi a fost menţinută.
139. Ca urmare a schimbării jurisprudenţei constituţionale privind constituirea partidelor politice, a
apărut un element de noutate faţă de legislaţia anterioară privind alegerile parlamentare şi locale: în
scopul asigurării reprezentativităţii candidaturilor susţinute de partide politice, alianţe politice, alianţe
electorale şi organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, legea privind alegerile locale
şi cea privind alegerile parlamentare au introdus condiţia de reprezentativitate a candidaturilor costând
în prezentarea, pentru fiecare candidat şi pentru fiecare listă de candidaţi, a unei liste de susţinători.
140. Curtea Constituţională a apreciat, cu titlu de principiu, că soluţia legislativă a listei de susţinători
este „o condiţie necesară, rezonabilă şi legitimă pentru exercitarea dreptului de a fi ales, ce nu
constituie o piedică în prezentarea candidaturilor electorale”. În cazul alegerilor parlamentare şi
locale, condiţia prezentării, în vederea înregistrării candidaturii, a listei de susţinători necesare pentru
candidaturile independente a fost extinsă în 2015 şi în cazul candidaturilor susţinute de partide
 politice, alianţe politice sau electorale şi de organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor
naţionale. În cazul legii privind alegerile locale, această opţiune a legiuitorului a fost considerată de
către Curtea Constituţională drept „consecinţă a modificării condiţiilor legale referitoare la
înregistrarea partidelor politice”.
c. Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
141. Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale ce pot propune candidaturi sunt, în cazul
alegerilor europarlamentare, cele legal constituite. În cazul alegerilor parlamentare şi locale, sunt, pe
de o parte, cele reprezentate în Parlament, iar pe de altă parte, organizaţiile legal constituite, de utilitate
publică, ce prezintă Biroului Electoral Central o listă de membri care să ateste, prin numărul acestora,
caracterul reprezentativ al organizaţiei în raport cu minoritatea naţională respectivă. Este vorba despre
un procent de 15% din numărul total al cetăţenilor care, la ultimul recensământ, s-au declarat ca
aparţinând minorităţii respective. Dacă numărul membrilor necesari pentru satisfacerea procentului
este mai mare de 20.000 de persoane, în cazul alegerilor parlamentare, respectiv mai mare de 25.000
de persoane, în cazul alegerilor locale, lista membrilor trebuie să cuprindă cel puţin 20.000 de
persoane, respectiv cel puţin 25.000 de persoane, domiciliate în cel puţin 15 din judeţele ţării şi în
municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 300 de persoane pentru fiecare dintre aceste judeţe şi pentru
municipiul Bucureşti.
142. Aceste organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pot participa la alegeri sunt
asimilate, în procesul electoral, partidelor politice.
143. În cazul alegerilor parlamentare, se prevede expres că organizaţiile cetăţenilor aparţinând
minorităţilor naţionale care pot propune candidaturi depun la Biroul Electoral Central aceeaşi listă de
candidaţi, în toate circumscripţiile electorale, fără necesitatea depunerii unei liste de susţinători,
aplicabilă celorlalte formaţiuni care propun liste de candidaţi.
144. Curtea Constituţională a apreciat în mod constant că o asemenea opţiune a legiuitorului privind
aceste organizaţii este conformă egalităţii în drepturi, nediscriminării şi pluralismului politic. Curtea
a respins45 şi excepţia de neconstituţionalitate în care se susţinea că reglementarea sferei organizaţiilor
cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care pot participa în alegerile parlamentare încalcă
dreptul minorităţilor de a fi reprezentate în Parlamentul României de către organizaţia dorită, prin
aceea că „în timp ce pentru organizaţiile reprezentate în Parlament nu există nicio condiţie de fond
necesară depunerii candidaturilor, în cazul organizaţiilor nereprezentate în Parlament sunt impuse
două condiţii: utilitatea publică şi depunerea în termen de 30 de zile de la data stabilirii zilei alegerilor
a unei liste de membri care să conţină un număr de cel puţin 15% din numărul total al cetăţenilor
declaraţi ca aparţinând acelei minorităţi după ultimul recensământ”. Curtea a constatat că nu sunt
încălcate art. 16 alin. (1), raportat la art. 4 din Legea fundamentală, neexistând discriminare.
145. În opinia noastră, considerăm că tripla condiţionare – caracterul de utilitate publică, lista de membri,
în număr excesiv şi dispersia lor teritorială – pe care o impune legiuitorul, în cazul alegerilor locale şi
parlamentare, organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, altele decât cele
parlamentare, în vederea posibilităţii pentru acestea de a propune candidaturi, este neconstituţională.
Această triplă condiţionare încalcă egalitatea în drepturi, libera asociere şi pluralismul, precum şi
exigenţa apartenenţei subiective la minoritate. În Avizul Comisei de la Veneţia asupra legii privind
alegerilor locale din România, s-a apreciat că „obligaţia de a supune Biroului Electoral o listă de
membri cuprinzând cel puţin 15 % din membrii unei minorităţi înseamnă că un mare număr de cetăţeni
trebuie să îşi declare preferinţele politice şi poate să deschidă calea pentru anumite forme de presiune
cu privire la acest subiect”.
146. În ce priveşte dispersia teritorială, considerăm că situarea în teritoriu se numără printre criteriile
interzise de discriminare în materia drepturilor fundamentale. Legarea exerciţiului dreptului la liberă
asociere şi, corelativ, a dreptului de a fi ales de situarea în teritoriu a unui număr atât de mare de
membri ai organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, altele decât cele reprezentate
în Parlament, este neconstituţională prin raportare la egalitatea între cetăţeni (art. 16 din Constituţie),
la unitatea poporului şi a corpului politic [art. 4 alin. (1) din Constituţie], la pluralismul categorial ce
presupune libera constituire a structurilor asociative de la nivelul societăţii civile [art. 8 alin. (1) din

45 Decizia nr. 325 din 14 septembrie 2004, publicată în M. Of. nr. 969 din 21 octombrie 2004, ale cărei considerente au fost
menţinute şi în Decizia nr. 353 din 3 aprilie 2007, publicată în M. Of. nr. 281 din 26 aprilie 2007.
 Constituţie], la indivizibilitatea poporului şi a teritoriului [art. 1 alin. (1) din Constituţie]. Prin
caracterul excesiv, această condiţionare afectează, de fapt, însăşi existenţa drepturilor în cauză. O
asemenea condiţionare conduce la o colectivizare a drepturilor în cauză, la legarea exerciţiului lor de
situarea şi ponderea grupului minoritar în teritoriu. Raţionamentul consfinţit prin Decizia nr. 75/2015
în materia partidelor politice și depunerea listelor de susținători ar trebui să fie aplicat în ce priveşte
legiferarea sferei acelor asemenea organizaţii care pot susţine candidaţi în alegeri. În acelaşi sens
merge şi recomandarea Comisiei de la Veneţia.
147. Condiţia utilităţii publice a fost introdusă prin Legea nr. 35/2008, adoptată cu doar 7 luni înainte de
alegeri, prin angajarea răspunderii Guvernului. Introducerea pentru organizaţiile cetăţenilor
aparţinând minorităţilor naţionale legal constituite care pot susţine candidaţi în alegeri a condiţiei de
a fi de utilitate publică a creat un regim discriminatoriu în raport cu legislaţia anterioară în materia
alegerilor parlamentare şi locale. Acest regim discriminatoriu a fost sancţionat de către Curtea
Europeană a Drepturilor Omului, în Hotărârea din 21 aprilie 201546, însă, din păcate, nu ca soluţie per
se, despre care Curtea a considerat că ţine de marja de apreciere a statului român, fiind de acord că
urmărea un scop legitim, ci din cauza momentului în care a fost introdusă, prin raportare la data
desfăşurării alegerilor şi la exigenţa stabilităţii legislative, astfel cum a fost stabilită de Comisia de la
Veneţia, la care Curtea se şi raportează expres.
148. În esenţă, instanţa europeană a reţinut că este încălcat dreptul de a fi ales garantat de art. 3 din
Protocolul nr. 1 al Convenţiei şi art. 14 din Convenţie referitor la nediscriminare, întrucât diferenţa de
tratament între organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale deja reprezentate în
Parlament şi cele care, neavând reprezentare în Parlament, trebuiau să îndeplinească inclusiv condiţia
nouă de a fi de utilitate publică (pe lângă cea a numărului de membri şi dispersia lor teritorială) era
disproporţionată în raport de scopul legitim urmărit. În speţă era în cauză dreptul de a fi ales al unui
cetăţean român aparţinând minorităţii turce şi care făcea parte dintr-o organizaţie a cetăţenilor
aparţinând acestei minorităţi care nu dobândise statutul de utilitate publică, organizaţie din partea
căreia candidase la alegerile precedente, obţinând mandatul, însă din partea căreia nu mai putea
candida în 2008, dat fiind că organizaţia respectivă nu obţinuse calitatea de a fi de utilitate publică şi
deci nu putea participa în alegeri.
149. Curtea a reţinut că noua condiţie – statutul de utilitate publică – urmăreşte un scop legitim, astfel
cum a fost precizat de Guvernul României – asigurarea dreptului la reprezentare efectivă al
organizaţiilor încă nereprezentate în Parlament şi evitarea candidaturilor lipsite de seriozitate –, însă
introducerea cu puţin timp înainte de data desfăşurării alegerilor a noii condiţii pentru a participa în
alegeri nu este concordantă cu stabilitatea temporală de care trebuie să beneficieze, întocmai precum
şi celelalte elemente fundamentale ale sistemului electoral, şi condiţiile în care formaţiunile politice
se pot prezenta în alegeri, ceea ce poate duce, în cazuri extreme, la eliminarea din oficiu a partidelor
şi coaliţiilor din opoziţie care beneficiază de o susţinere populară importantă şi astfel la favorizarea
formaţiunilor politice aflate la putere. Curtea a remarcat noutatea condiţiei de utilitate publică,
comparativ cu legislaţia anterioară (din 2004) şi introducerea ei cu mai puţin de un an înainte de
alegeri, contrar stabilităţii în materie electorală şi a observat totodată că în speţă nu i se putea imputa
organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale turce că nu prevăzuse că i s-ar fi cerut, cu 7
luni înainte de alegerile din 2008, să întrunească un criteriu nou, şi anume să fi desfăşurat anterior,
pentru cel puţin 3 ani, activităţi semnificative, prin derularea unor programe ori proiecte specifice
scopului său, criteriu necesar, conform legislaţiei române, pentru acordarea caracterului de utilitate
publică organizaţiei, mai ales cât timp respectivele activităţi nu erau obligatorii, prin lege, ci ţinea de
libertatea fiecărei organizaţii de a-şi stabili obiectivele şi activităţile, precum şi durata acestora, în
funcţie inclusiv de resursele de care dispun. Concluzia Curţii a mers în sensul că prin modificarea
legislaţiei electorale cu 7 luni înainte de alegerile din 2008, autorităţile nu au dat organizaţiei
reclamante ocazia să-şi organizeze activitatea în aşa fel încât să-şi poată obţine statutul de utilitate
publică, ceea ce a creat o imposibilitate obiectivă de a-l obţine, aşa încât noua condiţie impusă de lege
organizaţiei reclamante, spre deosebire de organizaţiile minorităţilor naţionale deja reprezentate în

46 Cererea nr. 16632/09, Cauza Danis şi Asociaţia Persoanelor de Origine Turcă c. României, disponibilă la adresa
http://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-153920"]}. Cauza a fost semnalată cu ocazia abordării dreptului de a fi
ales, pentru a exemplifica discriminarea în materia alegerilor parlamentare, de către R.-F. Geamănu, Elemente de drept
electoral. Infracţiuni electorale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2015, pp. 102-104.
 Parlament, este o măsură disproporţionată în raport de scopul urmărit.
d. Candidaturile independente
150. În scopul asigurării reprezentativităţii candidaturii, precum şi a caracterului său serios, pentru a
candida în alegeri, candidaţii independenţi trebuie să facă dovada susţinerii din partea unui anumit
număr de cetăţeni cu drept de vot, a căror adeziune se dă pe propria lor răspundere şi care sunt înscrişi,
în acest scop, pe listele de susţinători.
151. În Decizia nr. 288/2016, Curtea Constituţională a reţinut, cu titlu de principiu: „legislaţia electorală
din România a stabilit şi stabileşte condiţia prezentării unei liste de susţinători la depunerea
candidaturii de către candidaţii independenţi, condiţie ce a fost constatată în mod consecvent ca fiind
constituţională, inclusiv în privinţa candidaţilor independenţi la funcţia de primar”. Fundamentul
justificativ al acestei soluţii legislative este, în opinia Curţii, acela că „reprezintă o modalitate prin
care candidatul la o funcţie sau demnitate publică îşi dovedeşte potenţialul de reprezentativitate şi care
previne, totodată, exercitarea abuzivă a dreptului de a fi ales, asigurând accesul efectiv la exerciţiul
acestui drept persoanelor care, într-adevăr, beneficiază de credibilitatea şi susţinerea electoratului”.
152. Cu privire la soluţia legislativă conform căreia numărul susţinătorilor candidaţilor independenţi
trebuie să fie acelaşi cu numărul susţinătorilor candidaţilor propuşi de partide politice, alianţe politice,
alianţe electorale şi organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, Curtea
Constituţională a apreciat că uniformitatea aplicării soluţiei în cauză nu constituie o încălcare a
egalităţii instituite de art. 16 din Constituţie și nu este de natură să restricţioneze în mod excesiv dreptul
de a fi ales al candidaţilor independenţi. Curtea deja se pronunţase în sensul că „procentul stabilit de
legea română se află la limita superioară a pragului reţinut mai sus (minimum 1% din alegători),
precum şi instituirea unei condiţii subsidiare referitoare la numărul minim de susţinători … ţine de
marja de apreciere a legiuitorului şi vizează asigurarea unei minime reprezentativităţi a candidaţilor
la funcţiile elective”.
153. Respectarea cumulativă a exigenţelor legale referitoare susţinători, la numărul acestora, precum şi
la întocmirea listelor de susţinători şi numărul de exemplare în care trebuie depuse odată cu
candidaturile, indiferent că acestea sunt independente sau nu, condiţionează înregistrarea însăşi a
candidaturilor. Curtea a reţinut, cu titlu de principiu, că „depunerea candidaturii face parte din
procedura electorală, aşa încât cerinţa ca propunerea candidaturii să fie reprezentativă constituie o
condiţie legală ce nu vine în conflict cu dreptul constituţional de a fi ales”.
D. Consideraţii generale privind dreptul de a alege şi dreptul de a fi ales în Parlamentul
European şi la alegerile locale în cadrul Uniunii Europene
154. Existenţa Uniunii Europene ca organizaţie supranaţională de integrare impune două corective
principiului condiţionării existenţei şi exerciţiului dreptului de a alege şi de a fi ales de calitatea de
cetăţean al unui stat membru.
a. Dreptul de a alege și dreptul de a fi ales pentru Parlamentul European
155. Considerate drepturi ce concură la dispariţia criteriului naţionalităţii în materia libertăţii de
participare cetăţeneşti47, prin care se creează la nivel european un corp politic distinct de cele ale
statelor membre, „manifestarea cea mai semnificativă a consacrării cetăţeniei Uniunii”48, dreptul de a
alege şi de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European sunt recunoscute de către o parte a
doctrinei române ca nefiind drepturi exclusiv politice „în sensul primar şi tradiţional al termenului”,
întrucât „aşa cum sunt reglementate în art. 38 din Constituţia revizuită, nu pot avea semnificaţia unei
reale participări a cetăţenilor români la exercitarea puterii de stat, nici chiar în ceea ce priveşte
atribuţiile transferate către instituţiile comunitare sau competenţele decizionale exercitate în comun
cu celelalte state membre, şi aceasta pentru că Parlamentul European nu beneficiază decât de un
caracter democratic în privinţa desemnării membrilor săi, fără a avea şi rolul de autentic legiuitor”49.

47 D. Rousseau, Liberté politique et droit de vote, în R. Cabrillac, M.-A. Frison Roche, Th. Revet, Libertés et droits
fondamentaux, 7e éd., Ed. Dalloz, Paris, 2001, pp. 292-293.
48 R. Kovar, D. Simon, La citoyenneté européenne, CDE 1993, nr. 3-4, p. 306-309, citat de Y. Lécuyer, op. cit., p. 106.
49 Şt. Deaconu, E.S. Tănăsescu, Articolul 38, op. cit., p. 351. În acelaşi sens, a se vedea Şt. Deaconu, Instituţii politice, op.

cit., pp.132-133.
156. Suntem de acord cu această calificare, precum şi cu argumentele pe care se bazează, şi anume cel al
titularilor drepturilor – cetăţenii europeni, respectiv faptul că aceste drepturi implică o participare la
un proces electoral menit să desemneze un organ reprezentativ continental, şi nu o participare la
exercitarea suveranităţii de stat. Acest din urmă argument a fost de altfel înaintat de către Consiliul
Constituţional francez cu ocazia statuării în sensul constituţionalităţii recunoaşterii dreptului de vot
pentru Parlamentul European în favoarea străinilor comunitari în Franţa, considerându-se că
Parlamentul European nu concurează la exerciţiul suveranităţii naţionale, cât timp este fundamentat
pe angajamente internaţionale50.
157. Actualmente, dreptul fiecărui cetăţean al Uniunii de a alege şi de a fi ales pentru Parlamentul
European în statul său membru de reşedinţă este recunoscut în temeiul articolului 20 alineatul (2)
litera (b) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi al articolului 39 alineatul (1) din Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene: „Orice cetăţean al Uniunii are dreptul de a alege şi de
a fi ales în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European, în statul membru în care acesta îşi are
reşedinţa, în aceleaşi condiţii ca şi resortisanţii acestui stat”.
158. Ca regulă, condiţiile ce trebuie îndeplinite pentru a alege şi a fi ales pentru Parlamentul European
sunt în primul rând cele reglementate la nivel naţional în statele membre pentru alegerile interne,
cărora li se adaugă dispoziţiile din Uniunii Europene. Reamintim că în sistemul român art. 38 din
Constituţie garantează aceste două noi drepturi politice pentru cetăţenii români, iar art. 148 alin. (2)
şi (3) din legea supremă le consacră pentru cetăţenii europeni.
159. În practică, exerciţiul efectiv al dreptului de a alege pentru Parlamentul European depinde în mod
considerabil nu atât de inexistenţa încă a unor reglementări perfect uniforme în statele membre, cât
mai degrabă de caracteristicile generale ale acestor alegeri, în opoziţie cu trăsăturile alegerilor
naţionale. Astfel, alegerile pentru Parlamentul European au un caracter mai puţin personalizat, datorat
faptului că numai în cazul alegerii Parlamentelor naţionale cetăţenii capătă implicit control asupra
guvernului naţional, organ învestit de către Parlament. În al doilea rând, construcţia europeană rămâne
mai puţin apropiată de cetăţeni, fiind mai greu de înţeles tehnic, politic şi juridic decât sistemele
constituţionale naţionale. Deseori, mai buna cunoaştere a sistemului politic şi electoral naţional a făcut
ca votul cetăţenilor europeni pentru alegerile europene să se exercite de preferinţă în statul de
cetăţenie, şi nu în statul de reşedinţă. Mai mult, similar absenteismului din ce în ce mai semnificativ
în cazul alegerilor naţionale din statele membre, problema neexercitării dreptului de a alege pentru
Parlamentul European, fie în ţara de reşedinţă, fie în statul de cetăţenie, rămâne încă acută, în special
din cauza slabei participări la vot a cetăţenilor celor mai recente state membre3. În România, la
alegerile din 2014, prezenţa la vot a fost de 32,44%, în creştere cu 6 procente faţă de alegerile pentru
membrii din România în Parlamentul European din anul 2009, când s-a înregistrat un procent de
27,21%4.
b. Dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale în cadrul Uniunii Europene
160. Dreptul de a alege şi de a fi ales în cadrul alegerilor locale este garantat şi în articolul 40 din Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene: „Orice cetăţean al Uniunii are dreptul de a alege şi de
a fi ales în cadrul alegerilor locale în statul membru în care acesta îşi are reşedinţa, în aceleaşi condiţii
ca şi resortisanţii acestui stat”.
161. Art. 16 alin. (4) din Constituţia României le garantează acestor cetăţeni dreptul de a alege şi de a fi
aleşi în autorităţile administraţiei publice locale în următorii termeni: „în condiţiile aderării României
la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege
şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale”. În baza acestui fundament constituţional,
Legea 67/2004 privind alegerile locale prevedea că cetăţenii oricărui stat membru al Uniunii
Europene, care au domiciliul sau reşedinţa în România au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în alegerile
locale în aceleaşi condiţii ca şi cetăţenii români, însă numai pentru funcţia de consilier local şi consilier
judeţean. În sistemul român, aceste restricţii se justificau printr-o opţiune care doar urmau exemplul
dreptului comparat din mai multe state membre ale Uniunii Europene, nefiind vorba de faptul că
participarea la alegerile locale ar fi implicat, aşa cum în continuare nu implică, exerciţiul suveranităţii

50 Decizia din 9 aprilie 1992 Maastricht I, aşa cum este precizată sintetic de L. Favoreu, P. Gaïa, Droit des libertés
fondamentales, 1 éd., Dalloz, Paris, 2000, p. 270 şi de D. Rousseau, Liberté politique et droit de vote, op. cit., pp. 292-
293.
 naţionale de manieră implicită, întrucât primarii nu sunt, spre deosebire de sistemul francez, corp
electoral intermediar în cazul alegerilor parlamentare.
162. Probabil legiuitorul a avut în vedere aceste aspecte când, în 2015, a ales, de manieră salutară, să
elimine restricţia în cauză, aşa încât legea actualmente în vigoare prevede: „Cetăţenii Uniunii
Europene au dreptul de a fi aleşi în funcţia de primar, consilier local şi consilier judeţean” (art. 5 alin.
(2) din Legea nr. 115/2015).
§2. Dreptul de inițiativă normativă
163. Participarea la exercițiul puterii politice are ca scop participarea subiecților constrângerii la crearea
normelor juridice care îi vor constrânge. Prima formă de realizare a acestui scop este participarea la
inițierea procedurii de adoptare a normelor. Din ce în ce mai multe sisteme constituționale prevăd
proceduri de inițiativă legislativă populară.
164. În cazul României formele de inițiativă normativă populară prevăzute de Constituție sunt inițiativa
legislativă populară și inițiativa populară de revizuire a Constituției. Prima este reglementată de art.
74 în următorii termeni: (1) Iniţiativa legislativă aparţine […] unui număr de cel puţin 100.000 de
cetăţeni cu drept de vot. Cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină
din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe, respectiv în municipiul
Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. (2) Nu
pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional,
amnistia şi graţierea”. Cea de a doua formă de inițiativă este reglementată de art. 150 în următorii
termeni: „(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată […] de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de
vot. (2) Cetăţenii care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din
judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel
puţin 20.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.” Voi reveni asupra acestor instituții mai târziu.
§3. Dreptul de a norma (referendum constituțional și referendum legislativ)
165. Cea de a doua formă de participare a subiecților la crearea normelor care îi vor constrânge este cea
a referendumului legislativ și a referendumului constituțional. De data aceasta, subiecții votează legea
obișnuită sau legea de revizuire a Constituției.
166. Unele sisteme nu cunosc referendumul legislativ. Este și cazul sistemului românesc, care este
interpretat de către Curtea Constituțională în sensul limitării referendumului prevăzut de art. 90C la
probleme de interes național, cu excluderea din sfera acestor probleme a votării legilor. Ceea ce poate
fi supus referendumului sunt alegerile politice ale subiecților, care vor sta la baza construirii
principiilor viitoarelor normări, dar nu normele însele.
167. În schimb, sistemul constituțional românesc inversează logica atunci când este vorba de revizuirea
Constituției, rupând tradiția antebelică, potrivit căreia revizuirea era făcută de o adunare specială de
revizuire care era rezultatul unor alegeri care erau dedicate stabilirii de către cetățeni a direcțiilor
politice ale revizuirii. Acum Parlamentul stabilește direcțiile politice, votează legea de revizuire,
încadrat de controlul CCR și apoi legea este în mod obligatoriu referendumului.
Secțiunea 3. Capacitatea juridic garnatată de a te opune puterii
§1. Dreptul de moțiune
168. Unele sisteme constituționale instituie un drept politic distinct: dreptul de a iniția și adopta o moțiune
populară contra aleșilor pe durata mandatului acestora. Adoptarea moțiunii atrage revocarea
mandatului alesului. Ea poate privi un reprezentat sau poate privi toată adunarea reprezentativă.
169. Concepută ca un mijloc de tragere la răspundere din punct de vedere politic a reprezentanților pe
durata mandatului, moțiunea populară reprezintă o corecție a guvernământului reprezentativ, care
poate fi importantă.
170. Sistemul românesc a instituit o formă de revocare populară a mandatului Președintelui Românei, pe
care o voi studia mai târziu, dar nu a instituit o formă similară pentru parlamentari.
§2. Dreptul de a rezista opresiunii
171. Acest drept politic era instituit de Declarația Drepturilor Omului și Cetățeanului din 1789, în timpul
Revoluției franceze ca unul dintre drepturile naturale și imprescriptibile ale omului. Declarația este în
 vigoare în Franța, ea fiind parte a blocului de constituționalitate. Astfel, art. 2 din Declarația dispune:
„Scopul oricărei asocieri politice este conservarea drepturilor naturale și imprescriptibile ale omului.
Aceste drepturi sunt libertatea, proprietatea, siguranța și rezistența la opresiune.”
172. Rezistența la opresiune este reflexul necesității legitimării puterii de către cei care îi sunt supuși. Ea
este subînțeleasă în toate constituțiile democrațiilor liberale, fiind deci material constituțională. Doar
o putere legitimată este o putere legitimă. A contrario, o putere care își oprimă supușii în loc să-i
guverneze este o putere care nu mai este legitimată, deci care nu mai este legitimă. Unei astfel de
puteri cetățenii au dreptul să-i reziste.
173. Este clar că rezistența poate îmbrăca forma unei revoluții. Dar care sunt mijloacele juridic valide ale
acestei rezistențe este subiect de controversă. Dispoziția din Declarație și-a văzut consacrată valoarea
juridică prin jurisprudența Consiliului Constituțional francez51, dar ea nu a dat prilejul niciunei aplicări
directe în jurisprudență. R. Chapus a propus52 ca să fie atașate dreptului de rezistență contra opresiunii
dreptul de a ataca actele opresive în justiție și dreptul, care se transformă și într-o obligație, de a nu te
supune ordinelor ilegale.
Secțiunea 4. Dreptul de petiționare
174. Dreptul de a adresa petiții este un drept politic, dar și un drept-garanție. El este, pe de o parte, un
drept prin exercitarea căruia subiecții pot cere autorităților să facă anumite alegeri politice și, pe de
altă parte, un drept prin exercitarea căruia subiecții pot tinde la apărarea drepturilor lor altfel decât
prin recurgerea la instanța de judecată.
175. Constituția României reglementează dreptul de petiționare în art. 51: „(1) Cetăţenii au dreptul să se
adreseze autorităţilor publice prin petiţii formulate numai în numele semnatarilor. (2) Organizaţiile
legal constituite au dreptul să adreseze petiţii exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă. (3)
Exercitarea dreptului de petiţionare este scutită de taxă. (4) Autorităţile publice au obligaţia să
răspundă la petiţii în termenele şi în condiţiile stabilite potrivit legii.”
176. Conduita protejată de această dispoziție constituțională este, în mod evident, prea puțin precizată.
Ea nu se confundă cu drepturile exclusiv politice, dar nici cu alte forme de protecție juridică acordată
unor drepturi. Obligație corelativă este, la rândul ei, vagă. Textul ar trebui precizat, pentru ca acest
drept să poată cea efecte juridice clare. Mai întâi, ar trebui ca latura politică a dreptului să fie
accentuată, în așa fel încât el să se transforme într-un drept de a iniția dezbaterea politică, echivalent
cu cel acordat cetățenilor de a iniția legiferarea. Mai apoi, ar trebui accentuată distinct latura lui de
drept-garanție, care ar presupune, cum este cazul altor sisteme constituționale, un drept la utilizarea
procedurilor alternative de soluționare a conflictelor juridice față de cea garantată de art. 21, accesul
liber la justiție.

51 Decizia nr. 81-132 DC, 16 ianuarie 1982.

52 R. Chapus, La DDH et la jurisprudence, p. 200.