Actul administrativ 2

Curs 2

1 Regimul juridic al actelor administrative

1.1 Legalitatea actelor administrative

Prin legalitatea actelor administrative se înţelege obligativitatea conformării acestora cu

dispoziţiile cuprinse în Constituție și în legile adoptate de Parlament, precum și cu celelalte acte
normative și administrative cu o forţă juridică superioară actului adoptat.
În doctrină au fost identificate următoarele condiții generale pentru legalitatea unui act
administrativ:
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera și spiritul Constituției;
b) actul administrativ să fie emis în litera și spiritul legilor și ordonanțelor;
c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administrației publice care
sunt superioare organului administrativ emitent;
d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenței sale;
e) actul administrativ să fie emis în forma și cu procedura prevăzute de lege.

1.2 Competenţa autorităţilor administraţiei publice

Actele administrative sunt adoptate în baza şi în limitele competenţelor stabilite prin acte
normative și administrative pentru autorităţile publice emitente.
Competenţa autorităților publice exprimă juridic conţinutul activităţii realizate, prin
intermediul demnitarilor, funcţionarilor publici şi personalului contractual (salariaţii), de către
structurile publice, cu sau fără personalitate juridică, din punct de vedere material, teritorial şi
temporal.
Competenţa autorităților administrației publice prezintă următoarele caractere:
competenţa este determinată de lege;
competenţa are ca scop satisfacerea interesului public;
competenţa este obligatorie. Funcţionarii publici au datoria de a exercita competenţa
conferită lor de lege în limitele fixate de aceasta, în mod permanent şi cu caracter de
continuitate, acţionând ori de câte ori se ivesc condiţiile prevăzute de lege.
În legislație și în doctrină se disting următoarele tipuri de competență:
1. Competenţa materială (ratione materiae) a autorităţii publice emitente reprezintă gradul
de întindere a atribuţiilor sale prevăzute de lege sau sfera de cuprindere a atribuțiilor unei autorități
publice fixate prin lege.
Competenţa materială poate fi:
- generală atunci când autoritatea care o exercită are dreptul să decidă în toate domeniile
realității sociale, în condițiile legii (competenţa Guvernului de a adopta hotărâri în toate
domeniile realităţii sociale);
- specială atunci când autoritatea care o exercită are dreptul să decidă numai într-un anumit
domeniu al realității sociale (competenţa unui ministru de a adopta ordine şi instrucţiuni doar
într-un anumit domeniu al realităţii sociale: muncă, învăţământ, finanţe publice etc.).
1
 2. Competenţa teritorială (ratione loci) reprezintă cadrul teritorial (limitele geografice) în
care o autoritate publică își exercită atribuţiile.
Competenţa teritorială poate fi:
- națională în cazul în care autoritatea publică își exercită atribuțiile pe întreg teritoriul
statului (hotărârile de Guvern se aplică pe întreg teritoriul ţării);
- locală în cazul în care autoritatea publică își exercită atribuțiile pe un anumit teritoriu din
cadrul statului, cum ar fi teritoriul unei unități administrativ-teritoriale (hotărârile unui
Consiliu local al unui oraş se aplică doar în aria teritorială a oraşului respectiv).
Competenţa organelor administrative nu trebuie confundată cu capacitatea de drept
administrativ (administrativă). Astfel, capacitatea administrativă desemnează aptitudinea de a
participa ca subiect independent, dotat cu personalitate juridică, în raporturi de drept administrativ.
Spre deosebire de capacitate, competenţa desemnează ansamblul atribuţiilor stabilite prin lege pentru
organe ale administraţiei publice, indiferent dacă ele au personalitate juridică sau nu.

1.3 Competenţa legată şi puterea discreţionară (oportunitatea)

a administraţiei publice

Competenţa legată a administraţiei publice se manifestă atunci când, în prezența unei situații
date, autoritatea administrativă nu beneficiază de nicio marjă de libertate, fiind obligată să acționeze
de o manieră determinată strict de lege.
Uneori legea poate permite autorităților publice o marjă mai largă sau mai restrânsă de
apreciere asupra unei situații concrete. Astfel, legea poate permite autorităților publice să dispună de
oportunitatea de a alege decizia pe care o vor lua (de exemplu în urma examinării capacității de a
conduce un autovehicul pe drumurile publice, organul de poliție are posibilitatea de a aprecia dacă va
acorda sau nu carnetul de conducere), de a alege mijloacelor care vor fi utilizate pentru a atinge
rezultatul prevăzut de lege (de exemplu, în domeniul luării unor măsuri de poliție în cazul unor
manifestații prin care se tulbură liniștea publică) sau de a alege momentul când va fi emis un act
administrativ. Suntem în acest caz în prezenţa unei puteri de apreciere sau discreţionară exercitată în
limitele permise de lege de autoritățile publice. Prin urmare, puterea discreționară nu este altceva
decât marja de libertate de care dispune autoritatea publică, în limitele legii, care îi permite să
aprecieze asupra modului în care va servi interesele generale ale societății.
De exemplu, pentru emiterea unui permis de circulaţie legea prevede o serie de condiţii. În
baza dispoziţiilor legale, unele din aceste condiţii, precum limita de vârstă, plata taxei vor fi constatate
direct de autoritatea administraţiei publice competente să emită actul, fiind vorba în acest caz despre
exercitarea competenţei legate. Alte condiţii, precum capacitatea de a conduce un autovehicul pe
drumurile publice vor fi lăsate la aprecierea organului de poliţie, fiind vorba în acest caz despre
exercitarea puterii discreţionare.
Alături de noțiunea de putere discreționară, se utilizează și noțiunea de oportunitate pentru a
desemna libertatea de apreciere a autorităților publice în cadrul limitelor legale.
În doctrină s-a ridicat problema dacă oportunitatea trebuie privită ca o condiție distinctă pentru
valabilitatea actului administrativ sau oportunitatea este un element al condiției legalității. Această
problemă a fost abordată diferit în dreptul administrativ în cadrul a două curente de gândire
reprezentate de Școala de la Cluj și Școala de la București.
Școala de la Cluj consideră că oportunitatea este o condiție distinctă pentru valabilitatea
actelor administrative. Se aprecia că neîndeplinirea condițiilor de legalitate atrage după sine anularea
sau revocarea actelor, în timp ce neîndeplinirea condiției de oportunitate are drept consecință
revocarea sau abrogarea lor.

2
 Școala de la București a conceput oportunitatea ca un element al legalității și nu ca o condiție
de valabilitate a actului de sine stătătoare, apreciind că optica de abordare a oportunității în viziunea
Școlii de la Cluj nu poate fi acceptată pentru motivul că ea lasă să se înțeleagă că ar exista o limită a
valabilității actelor administrative „dincolo” de limitele legalității. Astfel, în concepția Școlii de la
București condițiile oportunității apar ca un subsistem al condițiilor de legalitate, în sensul larg al
termenului.
Observăm că viziunea în care oportunitatea este o dimensiune a legalității creează un cadru
obiectiv de analiză a puterii discreționare, inclusiv de către instanțele de judecată, prevenind arbitrariul
în exercitarea acesteia. Atunci când autoritățile publice exercită dreptul de apreciere prin încălcarea
limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor ne
aflăm în fața excesului de putere. Actele administrative realizate cu exces de putere vor putea fi
atacate la instanța de contencios administrativ în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ.

1.4 Forma actului administrativ

Forma actului juridic desemnează modul de exteriorizare a manifestării de voință făcută cu

intenția de a crea, modifica sau stinge un raport juridic.
Actele administrative se emit/adoptă, de regulă, în formă scrisă, aceasta fiind o condiţie
necesară pentru însăşi valabilitatea actului (cerinţă ad validitatem). Forma scrisă este o garanţie de
respectare a legalităţii.
Actele administrative normative vor îmbrăca întotdeauna forma scrisă, deoarece legea prevede
obligativitatea publicării lor.
În mod excepțional anumite acte administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală. De
exemplu, potrivit prevederilor art. 5(2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor este stipulat avertismentul ca sancțiune contravenţională principală, alături de amenda
contravenţională și prestarea unei activităţi în folosul comunităţii. Conform art. 7(1) din O.G.
nr. 2/2001 avertismentul constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra
pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale.
Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă. Avertismentul se adresează oral
atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de
agentul constatator [art. 38(1) din O.G. nr. 2/2001].

1.5 Procedura de emitere/adoptare a actelor administrative

Din punct de vedere terminologic autorităţile administrative unipersonale emit acte

administrative (de exemplu primarul emite dispoziţii), iar cele colegiale adoptă acte administrative (de
exemplu, consiliul local adoptă hotărâri).
Se pot identifica trei categorii de forme procedurale necesare pentru emiterea/adoptarea unui
act administrativ: forme procedurale anterioare, concomitente şi posterioare emiterii/adoptării actului
administrativ.

1.5.1 Forme procedurale anterioare (prealabile) emiterii sau adoptării actului administrativ

Formele procedurale prealabile emiterii/adoptării actului administrativ cel mai des întâlnite în
practică sunt avizele și acordurile.

3
 Avizele reprezintă opiniile pe care un organ al administraţiei publice le solicită altui organ al
administrației publice într-o problemă sau în mai multe probleme, pentru a se informa şi a decide în
cunoştinţă de cauză.
Avizele se pot clasifica în trei categorii:
a) Avize facultative. În cazul avizelor facultative nu există obligaţia pentru emitentul actului
administrativ nici de a le solicita, nici de a le respecta, dacă le-a solicitat. Atunci când un organ al
administraţiei publice se confruntă cu o problemă deosebită acesta poate alege să solicite un punct de
vedere de la un alt organ al administrației publice specializat în acel domeniu în vederea adoptării celei
mai bune soluții în conformitate cu prevederile legii. Rămâne, însă, la latitudinea autorităţii publice să
solicite sau nu avizul, iar dacă l-a solicitat, poate ţine sau nu seama de conţinutul lui la emiterea actului
administrativ.
b) Avize consultative. În cazul avizelor consultative există obligaţia prevăzută de lege de a fi
solicitate, dar nu şi obligaţia de a fi respectate. Astfel, de exemplu, potrivit prevederilor art. 254 lit. b)
C. adm., avizul prefectului privind proiectul de buget al serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului este
un aviz consultativ.
c) Avize conforme. În cazul avizelor conforme există obligaţia pentru emitentul actului
administrativ de a le solicita şi de a se conforma lor. Astfel, de exemplu, potrivit art. 269(2) C. adm
ordinul prefectului privind înfiinţarea şi organizarea, respectiv desfiinţarea oficiilor prefecturale se
emite numai cu avizul conform al ministerului care coordonează instituţia prefectului.
Avizele sunt operațiuni administrative prealabile emiterii/adoptării actului administrativ.
Astfel avizele sunt manifestări de voință cu un caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin
ele însele, ci prin intermediul actului administrativ în care sunt înglobate.
Acordul reprezintă acceptul, consimțământul pe care îl dă un organ public altui organ public,
în vederea emiterii de către ultimul a unui act administrativ. Astfel, de exemplu, potrivit art. 35(2) din
OUG nr. 111/2011 privind comunicaţiile electronice1 licenţa de utilizare a frecvenţelor radio se poate
cesiona în integralitatea sa, numai cu acordul prealabil al ANCOM [Autoritatea Naţională pentru
Administrare şi Reglementare în Comunicaţii], cu asumarea tuturor obligaţiilor decurgând din aceasta,
precum şi cu respectarea condiţiilor prevăzute în licenţă cu privire la cedarea acesteia. Orice acord
având ca obiect cesionarea licenţei, încheiat fără obţinerea acordului prealabil, este nul de drept.
Atunci când pentru emiterea unui act administrativ legea îi impune emitentului să solicite
acordul unui alt organ public suntem în prezența unui act administrativ complex. Actele
administrative complexe se caracterizează prin aceea că ele iau naștere prin două sau mai multe
manifestări de voință, care provin de la organe diferite, dar, deoarece converg spre producerea
aceluiași efect juridic, formează o singură unitate juridică. Caracterul unilateral al actului
administrativ se menţine şi în cazul actului administrativ complex pentru că în raportul juridic cu cel
căruia i se adresează acel act autoritățile publice care colaborează în vederea emiterii actului
administrativ apar ca un singur subiect de drept care exprimă voința publică, în temeiul și în
exercitarea puterii publice.
Acordul prealabil nu constituie un act administrativ distinct de actul aprobat. Acordul nu
produce prin el însuși efecte juridice, ci el condiționează numai efectele juridice ale actului
administrativ pe care îl fundamentează. Prin urmare, atunci când se solicită anularea actului
administrativ, pe motiv că acordul nu a respectat prevederile legii, acțiunea în contencios administrativ
se va introduce împotriva autorității publice emitente a actului administrativ și nu împotriva autorității
publice care și-a dat acordul pentru emiterea acelui act.

1 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 925 din 27 decembrie 2011, aprobată cu modificări prin Legea nr. 140/2012, cu
modificările ulterioare.
4
 Acordul este o condiție pentru legalitatea actului administrativ, lipsa acordului determinând
nevalabilitatea actului administrativ.
În categoria formelor procedurale prealabile va intra și însăși întocmirea proiectului de act
administrativ de către compartimente specializate din cadrul unei autorități/instituții publice
competentă să emită sau să adopte un act administrativ.
La procesul de elaborare a actelor administrative normative pot participa și cetățenii și
reprzentanții asociațiilor legal constituite, în condițiile prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind
transparenţa decizională în administraţia publică 2. În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de
acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia, potrivit prevederilor art. 7(1) din Legea
nr. 52/2003, să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul
propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după
caz. Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor
care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii.
Alte forme procedurale anterioare emiterii/adoptării actelor administrative. În practica
administrativă se mai pot întâlni diverse forme procedurale anterioare emiterii/adoptării actelor
administrative prevăzute de lege, cum ar fi: propuneri [de exemplu, potrivit art. 275(10) C. adm.
prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale măsuri
pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale], certificate (de exemplu, certificatul de urbanism eliberat în condițiile
prevăzute de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Potrivit art. 6
din Legea nr. 50/1991 certificatul de urbanism este doar un act de informare prealabil emiterii actului
administrativ denumit autorizație de construcție), rapoarte, anchete sociale etc.

2 Republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 749 din 3 decembrie 2013.

5