Mențiune: Materialul reprezintă versiunea sintetizată a celui dezvoltat de către Agenția Națională

pentru Achiziții Publice cu sprijinul Băncii Europene de Investiții în cadrul proiectului SIPOCA 625
”Sprijin în implementarea SNAP prin consolidarea capacității administrative a ANAP și a autorităților
contractante”, finanțat prin Programul Operațional Capacitate Administrativă 2014-2020.

ÎNDRUMARE

privind evaluarea propunerilor financiare din punct de vedere al

elementelor de preț (cazul contractelor de lucrări)

Prezentul document oferă recomandări privind abordarea pe care trebuie să o adopte comisia de evaluare
în cazul unei oferte cu un preț aparent neobișnuit de scăzut sau în cazul în care unele elemente de preț
ale respectivei oferte sunt aparent neobișnuit de scăzute, prin raportare la prețurile pieței.
În climatul economic actual, există adesea o concurență puternică între operatorii economici, care depun
oferte competitive, la prețuri mici, pentru a-și asigura un portofoliu de lucrări constant, a păstra locurile
de muncă și a-și menține prezența pe piață. Prețurile scăzute pot duce, potențial, la beneficii financiare
semnificative pentru autoritățile/entitățile contractante. De asemenea, se poate întâmpla ca ofertele cu
preț scăzut să fie „prea bune pentru a fi adevărate”, respectiv să aibă un raport calitate-preț foarte slab
sau să nu fie livrate deloc. În acest context apare conceptul de „ofertă cu preț neobișnuit de scăzut”.
Directiva 2014/24/UE și legislația națională conțin dispoziții generale privind modul de tratare a
ofertelor care sunt considerate a fi anormal de scăzute și linii directoare privind justificările care pot fi
aduse pentru a justifica mod corespunzător nivelul scăzut al prețului sau al costurilor propuse. Astfel,
art. 136 alin. (4) din H.G. 395/2016, respectiv art. 142 alin. (4) din H.G. 394/2016 prevăd că: “o ofertă
prezintă un preţ aparent neobişnuit de scăzut în raport cu ceea ce urmează a fi furnizat, executat sau
prestat atunci când preţul ofertat, fără TVA, reprezintă mai puţin de 80% din valoarea estimată a
contractului respectiv”. De asemenea, în conformitate cu prevederile art. 136 alin (1) din H.G.
395/2016, respectiv art. 142 alin (1) din H.G. 394/2016, chiar și în situaţia în care prețul unei oferte nu
reprezintă mai puțin de 80% din valoarea estimată a contractului respectiv, în cazul în care comisia de
evaluare constată că elemente de preţ ale respectivei oferte sunt aparent neobişnuit de scăzute, prin
raportare la preţurile pieţei, comisia de evaluare va solicita ofertantului care a depus oferta în cauză
explicaţii cu privire la posibilitate îndeplinirii contractului în condiţiile de calitate impuse prin
documentaţia de atribuire.
Aceste dispoziții permit autorităților/entităților contractante să evite consecințele negative ale acceptării
unei oferte care pare extrem de avantajoasă, dar, în practică, nu este viabilă. Pe lângă protecția interesului
public împotriva riscului de neexecutare sau de slabă executare a unui contract, aceste prevederi vizează
și sprijinirea concurenței veritabile între operatorii economici și reducerea avantajelor neloiale.
Cu toate acestea, nici Directiva 2014/24/UE și nici legislația națională nu furnizează reglementări clare
privind modalitatea de analiză de către autoritățile/entitățile contractante a ofertelor cu preț neobișnuit
de scăzut sau gradul de detaliere a informațiilor și documentele justificative/dovezile concludente pe
care ofertantul trebuie să le furnizeze, la solicitarea autorității/entității contractante, pentru a justifica, în
mod corespunzător, nivelul scăzut al prețului sau al costurilor propuse. Astfel, autoritatea/entitatea
contractantă are deplina liberate de aprecia dacă documentele justificative/dovezile furnizate de ofertant
sunt suficiente pentru a justifica, în mod corespunzător, nivelul scăzut al prețului sau al costurilor
propuse, ofertantului revenindu-i sarcina probei.
Din analiza jurisprudenței existente și luând în considerare prevederile legale în vigoare, se pot formula
următoarele concluzii și recomandări de care autoritățile/entitățile contractante să țină seama în analiza
unei oferte cu preț aparent neobișnuit de scăzut:
 - o ofertă cu preț aparent neobișnuit de scăzut nu trebuie considerată în mod automat ca fiind
neconformă. Autorității/entității contractante îi revine întotdeauna obligația de a solicita
ofertantului explicații cu privire la valoarea ofertei cu preț neobișnuit de scăzut. Simplul fapt că,
de exemplu oferta are prețul zero, nu constituie temei pentru respingerea ei. De asemenea, nu
este permisă respingerea a priori a unei oferte cu preț anormal de scăzut pentru motivul că,
datorită subvențiilor sau finanțării publice, ofertantul este în măsură să propună prețuri sensibil
mai mici decât cele ale ofertanților nesubvenționați.
- decizia de respingere a unei oferte cu preț neobișnuit de scăzut nu se poate justifica prin
raportare la prețul/elementele de cost al celorlalte oferte. Chiar dacă, pentru analiza unei
oferte cu preț neobișnuit de scăzut, autoritatea/entitatea contractantă poate utiliza
prețurile/elementele de cost ale celorlalte oferte pentru a identifica elementele care au dus la
formarea prețului neobișnuit de scăzut al ofertei analizate, prețurile/elementele de cost ale
celorlalte oferte nu reprezintă, conform legislației naționale, a Directivei 2014/24/UE și a
jurisprudenței prezentate, motive/justificări pentru respingerea ofertei.
- autoritatea/entitatea contractantă are obligația să verifice elementele ofertelor cu preț
neobișnuit de scăzut, solicitând ofertanților să demonstreze că ofertele sunt sustenabile. În
acest sens revine autorității/entității contractante sarcina de a formula clar solicitarea, pentru
ca ofertanții să poată justifica în mod satisfăcător nivelul scăzut al prețului sau al costurilor
propuse. Se recomandă în acest sens ca solicitarea de clarificare să includă, pe lângă solicitarea
generală adresată ofertantului de a justifica nivelul prețului neobișnuit de scăzut al ofertei sale
prin oricare din modalitățile oferite de lege, și indicarea acelor elementele ale propunerii
financiare pe care autoritatea/entitatea contractantă le consideră neobișnuit de scăzute.
- autoritatea/entitatea contractantă trebuie să-și justifice decizia de a declara o ofertă cu preț
aparent neobișnuit de scăzut drept neconformă sau, după caz, conformă. În primul caz,
necesitatea justificării derivă din obligația legală a autorității/entității contractante de a informa
respectivul ofertant cu privire la motivele care au stat la baza respingerii ofertei lui; în al doilea
caz, justificarea poate fi necesară pentru a putea informa ofertantul necâștigător, care nu se află
într‑o situație de excludere și a cărui ofertă este conformă cu documentele de achiziție, despre
motivele pentru care oferta pe care a desemnat-o câștigătoare nu i s-a părut a avea un preț
neobișnuit de scăzut. Aprecierea existenței unor oferte anormal de mici figurează printre
caracteristicile și avantajele relative ale ofertelor câștigătoare cu privire la care, în conformitate
cu art. 215, alin. (2), lit. c) din Legea 98/2016, respectiv art. 228, alin. (2), lit. c) din Legea
99/2016, autoritatea/entitatea contractantă trebuie să comunice informațiile relevante fiecărui
ofertant care a depus o ofertă admisibilă, dar care nu a fost declarată câștigătoare.
În ceea ce privește evaluarea ofertelor cu preț aparent neobișnuit de scăzut aferente contractelor de
lucrări, informațiile și mijloacele de probă indicate de legislația primară și secundară ca fiind acceptate
pentru a justifica prețul neobișnuit de scăzut al unei oferte, trebuie analizate de către autoritatea/entitatea
contractantă și prin prisma caracteristicilor respectivului contract de lucrări:
o în cazul contractelor de execuție de lucrări, propunerile financiare ale ofertanților au la bază
o structură unitară, formată din cantități de lucrări și unități de măsură ce nu pot fi modificate
de ofertanți, singura variabilă fiind prețul unitar alocat de ofertant pentru fiecare tip/categorie de
lucrare din lista de cantități. Astfel, în cazul analizării unei oferte cu preț aparent neobișnuit de
scăzut aferente unui contract de execuție de lucrări, principalul element de clarificare îl
reprezintă, în general, nivelul prețurilor unitare ofertate categoriei respective de
lucrare/activitate sau resursă. Pentru contractele de execuție de lucrări care utilizează liste de
cantități cu prețuri pe articole comasate, analiza autorității/entității contractante poate avea în
vedere atât cantitățile, cât și prețurile resurselor (manopera, material, utilaj etc.) utilizate de
ofertant în calculul prețului unitar al articolului comasat. Astfel, componenta manoperă poate fi
defalcată pe categorii de personal utilizat în execuția respectivei categorii de lucrări (de exemplu,
la instalarea unei conducte avem nevoie de excavatorist pentru săparea tranșeei și lucrări de
terasamente, muncitori necalificați pentru montarea sprijinirilor de mal, așternerea stratului de
material suport (nisip), instalarea conductei în tranșee, etc). La fiecare dintre aceste categorii de
personal, ofertantul va preciza consumul (numărul de ore) estimat de ofertant și tariful mediu
orar al respectivei categorii de personal, rezultând valoarea totală a manoperei pentru categoria
de lucrare respectivă. Prin tarif se va înțelege costul mediu orar ce va include toate taxele și

Pagina 2 din 4
 impozitele aplicabile, precum și cheltuielile indirecte și profitul estimat, dacă acestea două din
urmă nu sunt evidențiate separat în cadrul propunerii financiare. Similar, se pot realiza defalcări
pe celelalte categorii de componente (materiale, utilaj, transport).
Pe baza acestei defalcări, comisia de evaluare va putea analiza în continuare
clarificările/justificările referitoare la prețuri unitare, tarifele sau costurile prezentate de
ofertant, precum și consumurile de resurse estimate de ofertant în alcătuirea prețului pe articol
de lucrare comasat. Justificarea nivelurilor prețurilor unitare, tarifelor sau costurilor se poate
realiza prin prezentarea de dovezi referitoare la prețurile ce pot fi obținute de la furnizori,
situația stocurilor de materii prime și materiale, nivelul de salarizare a personalului
ofertantului, cum ar fi:
- pentru justificarea prețurilor ce pot fi obținute de la furnizori, se pot prezenta oferte ferme
sau pre-contracte încheiate cu furnizorii care să ateste că ofertantul respectiv poate achiziționa
materiile prime și materialele la prețul indicat de acesta în ofertă sau în cadrul clarificărilor
referitoare la prețul aparent neobișnuit de scăzut al ofertei sale;
- situația stocurilor de materii prime și materiale: este posibil ca ofertantul să aibă în stoc
diverse materiale sau materii prime, achiziționate anterior la prețuri sub nivelul prețurilor de la
data ofertării și pe care să le poată utiliza în execuția contractului respectiv. Situația stocurilor
de materii prime și materiale ale ofertantului, precum și a prețurilor de achiziție a acestora, poate
fi demonstrată de către ofertant prin extrase de inventar, inventarierea patrimoniului fiind
operațiune obligatorie în vederea întocmirii situațiilor financiare. Având în vedere că
respectivele stocuri de materii prime și materiale ar putea fi destinate/utilizate și execuției
altor contracte, considerăm că ofertantul trebuie să facă dovada faptului că aceste stocuri de
materii prime și materiale sunt destinate exclusiv execuției contractului respectiv. Referitor la
prețul/costul acestor materii prime și materiale, acesta nu poate avea valoare zero (a se
vedea Hotărârea din 10 septembrie 2020 C‑367/19 of Tax-Fin-Lex/Ministerul de Interne,
ECLI:EU:C:2020:685), deoarece respectivele materii prime și materiale, chiar dacă neutilizate
la acel moment, au o valoare economică și trebuie să li se aloce un anumit preț/cost, cum ar fi
valoarea de inventar/costul de achiziție. De asemenea, trebuie analizat dacă nivelul stocurilor
de materii prime și materiale acoperă necesarul întregului contract;
- pentru justificarea nivelului de salarizare a personalului ofertantului se pot prezenta
contracte individuale sau colective muncă, contracte de prestări servicii sau orice alte
documente oficiale care să ateste nivelul tarifelor pentru resursa umană, prezentate în oferte,
ofertantul având obligația de a lua în calcul toate taxele și impozitele aplicabile conform
legislației în vigoare, luându-se în considerare nivelul acestor taxe și impozite de la data
depunerii ofertelor sau, dacă este cazul, nivelul taxelor și impozitelor ce urmează a intra în
vigoare pe durată estimată de execuție a contractului, dacă acest nivel este deja aprobat oficial
la momentul depunerii ofertelor.
Justificarea consumurilor de resurse estimate de ofertant în alcătuirea prețului pe articol de
lucrare comasat se poate realiza furnizând dovezi privind modul de organizare, metodele
utilizate în cadrul procesului de lucru, performanțele şi costurile implicate de anumite
utilaje sau echipamente de lucru etc.
Clarificările relevante și adecvate pentru justificarea prețului aparent neobișnuit de scăzut se pot
referi la soluțiile tehnice adoptate și/sau alte condiții deosebit de favorabile de care beneficiază
ofertantul pentru executarea lucrărilor și, într-o măsură mai redusă, originalitatea lucrărilor
propuse de ofertant, având în vedere că originalitatea lucrărilor este limitată, în acest caz, de
proiectul tehnic.
o în cazul contractelor de proiectare și execuție lucrări, analiza unei oferte cu preț neobișnuit
de scăzut este mult mai complexă deoarece propunerea financiară a ofertanților (structură și
valori elemente componente) este influențată într-o măsură semnificativă de conceptul de
proiect (tehnologia propusă), procesul de producție, serviciile furnizate sau metodele de
construcție prezentate în propunerea tehnică. Astfel, analiza unei oferte cu preț neobișnuit de
scăzut poate avea în vedere mai multe aspecte, precum:
- fundamentarea economică a modului de formare a prețului, prin raportare la procesul de
producție, serviciile furnizate sau metodele de construcție, realizată prin defalcarea sumelor
Pagina 3 din 4
 forfetare din cadrul propunerii financiare (listelor de prețuri) în prețuri unitare și cantități
aferente serviciilor/activităților și lucrărilor care au stat la baza compunerii sumelor forfetare.
- verificarea corelării propunerii financiare cu elementele propunerii tehnice, respectiv
verificarea faptului că ofertantul a inclus în cadrul propunerii financiare costul tuturor
activităților/lucrărilor prezentate în cadrul propunerii tehnice și că aceste costuri sunt în
conformitate cu tehnologia, procesul de producție, serviciile furnizate sau metodele de
construcție prezentate în propunerea tehnică. Această din urmă verificare este una deosebit
de complexă și necesită cunoștințe de specialitate din partea membrilor comisiei de evaluare sau
a experților cooptați.
Având în vedere că unul dintre avantajele majore aduse de utilizarea contractelor de proiectare
și execuție îl reprezintă cunoștințele tehnologice avansate ale ofertanților, este probabil ca
originalitatea lucrărilor propuse de ofertant să fie un motiv mult mai frecvent invocat pentru
justificarea unei oferte cu preț neobișnuit de scăzut, decât în cazul contractelor de execuție
lucrări.
În ambele cazuri, ofertantul ar trebuie să demonstreze că prețul aparent neobișnuit de scăzut nu este
rezultatul oferirii unor prețuri/tarife pentru diverse resurse (materiale, manoperă, utilaje etc.) care sunt
sub costul de achiziție al acestora, respectiv că ofertantul nu propune prețuri/tarife care-l pun în poziția
de a vinde în pierdere. Obiectivul final al autorității/entității contractante nu este de a se asigura că
operatorul nu “vinde” în pierdere, ci să se asigure că, prin prețul oferit, operatorul economic va putea
derula contractul în bune condiții.

Pagina 4 din 4