Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
DIRECIA GENERAL
POLITIC REGIONAL
Dezvoltare tematic, impact, evaluare i aciuni inovatoare
Evaluare i adiionalitate
08/2006
Cuprins
1.
2.
3.
4.
Cadru de reglementare..................................................................................... 12
Domeniul de aplicare....................................................................................... 12
Raionamentul metodei diferenelor de finanare ............................................ 12
Profitabilitatea preconizat.............................................................................. 13
Principiul poluatorul pltete ....................................................................... 15
Capital propriu (disponibilitate) ...................................................................... 15
Parteneriatul Public Privat (PPP) .................................................................... 16
5.
OBSERVAII FINALE.......................................................................................... 17
6.
GLOSAR .................................................................................................................. 18
7.
REFERINE: .......................................................................................................... 19
Acesta este destinat autoritilor de gestiune care solicit efectuarea unor analize costuribeneficii sau le realizeaz la nivel intern. Cu toate acestea, prezentul document nu are
destinaia de ghid sau manual pentru realizarea analizei costuri-beneficii1.
Documentul de lucru clarific cteva principii generale ale ACB pentru proiectele majore
i procesul de stabilire a subveniei UE pentru toate proiectele. Acesta se bazeaz pe
experiena ctigat n evaluarea proiectelor n timpul perioadelor de programare
anterioare, lund n considerare, totodat, noul context de reglementare pentru perioada
2007-2013.
Articolul 40 litera (e) din Regulamentul 1083/2006 prevede c prezentarea ctre Comisie
a proiectelor majore n vederea obinerii sprijinului financiar prin intermediul Fondurilor
Structurale sau a Fondului de Coeziune (denumite n continuare fondurile) trebuie s
fie nsoit de informaii privind analiza costuri-beneficii. Se solicit Comisiei s
pun la dispoziie orientri de referin privind metodologia analizei costuri-beneficii.
n ceea ce privete proiectele generatoare de venituri, Comisia a propus simplificarea i
realinierea metodei (aa-numita metod a diferenelor de finanare) pentru a determina
cuantumul ajutoarelor acordate din Fonduri pentru proiectele generatoare de venituri. n
aceast privin, Comisia este receptiv la criticile privind lipsa de consecven formulate
de Curtea de Conturi European. n plus, la Regulamentul nr. 1828/2006 al Comisiei de
punere n aplicare sunt anexate formulare de cerere standard pentru investiii n
infrastructur i investiii productive.
Pentru a asigura consecvena n cadrul unui stat membru, se propune ca statele membre
s-i dezvolte propriul cadru de orientare lund n considerare aspecte instituionale
specifice, n special pentru sectoarele de transport i de mediu.
Prima parte a documentului de lucru se refer la principiile generale ale analizei costuribeneficii i subliniaz elementele considerate pri integrante ale cererii de proiect
naintate serviciilor Comisiei n vederea aprobrii. Cea de-a doua parte a documentului
cuprinde orientri privind stabilirea bazei de calcul pentru subvenia UE. A treia parte
trateaz anumite probleme legate de previziunile privind profitabilitatea, principiul
poluatorul pltete, disponibilitatea mijloacelor financiare i parteneriatele public
private.
2.1
Articolul 40 litera (e) din Regulamentul 1083/2006 solicit statului membru (sau
autoritii de gestiune) s prezinte Comisiei o ACB pentru proiectele majore. Exist dou
motive principale pentru care se solicit ACB la proiectele majore:
1) Pentru a stabili dac proiectul merit s fie cofinanat.
Proiectul contribuie la ndeplinirea obiectivelor politicii regionale ale Uniunii Europene?
ncurajeaz acesta creterea i stimuleaz ocuparea forei de munc? Pentru a verifica
aceste aspecte, este necesar efectuarea unei analize economice i urmrirea efectului
asupra indicatorilor economici estimai de ACB. O regul simpl: dac valoarea
economic net actual a proiectului (VENA) este pozitiv, atunci societatea
(regiunea/ara) se poate lipsi de proiect deoarece beneficiile sale depesc costurile. Prin
urmare, proiectul ar trebui s primeasc asisten din Fonduri i s fie cofinanat dac
acest lucru este necesar (vezi mai jos).
2) Pentru a stabili dac proiectul necesit cofinanare.
Faptul c un proiect contribuie n mod pozitiv la ndeplinirea obiectivelor politicii
regionale ale UE nu nseamn neaprat c proiectul trebuie s fie cofinanat de ctre
Fonduri. Pe lng faptul de a fi oportun din punct de vedere economic, un proiect poate
fi i profitabil din punct de vedere financiar, situaie n care nu ar trebui s fie cofinanat
din Fonduri. Pentru a verifica dac un proiect necesit cofinanare se impune o analiz
financiar: dac valoarea financiar net actual a investiiei minus contribuia
Fondurilor (VFNA/C) este negativ atunci proiectul poate fi cofinanat; subvenia UE nu
trebuie s depeasc valoarea monetar ce face proiectul rentabil, pentru a nu genera un
caz de suprafinanare.
n esen, se solicit statelor membre s prezinte o ACB ctre serviciile Comisiei pentru
proiectele majore pentru a dovedi c, n cadrul obiectivelor politii regionale a UE,
proiectul este oportun din punct de vedere economic (VENA>0), ct i faptul c proiectul
necesit contribuia Fondurilor pentru a fi fezabil din punct de vedere financiar
(VFNA/C<0).
2.2
Dup ce s-a identificat o nevoie, urmtorul pas ar trebui s fie definirea clar a
obiectivelor. Astfel, ar trebui s se propun diferite opiuni de proiect, ce urmeaz s fie
evaluate n funcie de msura n care acestea satisfac obiectivele proiectului.
Un proiect se poate defini ca o operaiune ce cuprinde o serie de lucrri, activiti sau
servicii menite s ndeplineasc o sarcin indivizibil de natur economic sau tehnic
precis, care are obiective bine identificate. Proiectul trebuie s fie identificat n mod clar
5
ca fiind o unitate de analiz autonom. Acest lucru implic faptul c, n unele situaii,
anumite sub-proiecte pot fi considerate ca un singur proiect mare n scopul ACB, n
special atunci cnd o anumit faz de construcie pentru care s-a solicitat asistena
Fondurilor nu poate fi considerat operaional n sine. Dac este cazul, se vor include n
analiz i efectele la nivelul reelei.
Trebuie puse la dispoziie dovezi conform crora proiectul selectat este alternativa cea
mai potrivit dintre variantele luate n considerare. Aceast informaie ar trebui s se
regseasc de regul n rezultatele studiilor de fezabilitate ce trebuie prezentate Comisiei
n temeiul articolului 40 litera (c)
De asemenea, n contextul politicii regionale a UE, se va indica concordana proiectului
cu obiectivele programului operaional/axei prioritare.
Un proiect se definete ca fiind un proiect major atunci cnd costurile totale ale
acestuia depesc (articolul 39):
25 milioane EUR n sectorul mediului nconjurtor
50 milioane EUR n alte sectoare.
2.2.2
Analiza financiar
PERIOADA DE REFERIN
Perioada de referin reprezint numrul de ani pentru care sunt furnizate previziuni n analiza
costuri-beneficii. Previziunile proiectelor ar trebui s includ o perioad apropiat de durata de
via economic a acestora i destul de ndelungat pentru a cuprinde impacturile pe termenul cel
mai lung. Durata de via variaz n funcie de natura investiiei. Intervalele de referin pe sector
n baza practicilor acceptate la nivel internaional i recomandate de Comisie este furnizat mai
jos:
Sector
Energie
Apa i mediul
Ci ferate
Porturi i aeroporturi
2.
Interval de referin
15-25
30
30
25
Sector
Drumuri
Industrie
Alte servicii
Interval de referin
25-30
10
15
Conform celor menionate mai sus, ACB folosete metoda diferenial: proiectul se
evalueaz pe baza diferenelor costurilor i beneficiilor dintre scenariul proiectului i un
scenariu alternativ n afara proiectului. Cu toate acestea, n situaia n care proiectul intr
sub incidena unei infrastructuri pre-existente generatoare de venituri, punerea n aplicare
a metodei difereniale se poate dovedi a fi dificil sau chiar imposibil. ntr-o asemenea
situaie, Comisia sugereaz folosirea n analiza financiar a metodei costurilor istorice
restante:
scenariul fr proiect este cel fr infrastructur
scenariul cu proiect ia n considerare, pe de o parte, costul investiiei nu numai al
noului element de infrastructur dar i al infrastructurii deja existente la valoarea
rezidual curent i, pe de alt parte, toate veniturile generate de toate infrastructurile
dup finalizarea proiectului. Costurile i veniturile de exploatare luate n considerare
pentru ntreaga infrastructur trebuie s fie cele ale unui scenariu de exploatare
eficient
Atunci cnd este cazul, valoarea rezidual curent a infrastructurii existente se poate
calcula ca fiind valoarea actualizat a plilor obligaiilor pentru mprumuturile restante
Analiza financiar efectuat ca parte integrant a unei ACB pentru un proiect major ar
trebui s aib ca scop:
Evaluarea profitabilitii financiare a investiiei i a capitalului propriu (naional)
Determinarea contribuiei corespunztoare (maxime) din Fonduri
Verificarea viabilitii financiare a proiectului
Profitabilitatea financiar a investiiei se poate evalua prin estimarea valorii financiare
nete actuale i a ratei rentabilitii financiare a investiiei (VFNA/C i RRF/C). Aceti
7
Cu toate acestea, acest lucru nu se solicit pentru investiii productive aflate sub incidena normelor
privind ajutoarele de stat.
8
Analiza economic
Evaluarea economic raional de sprijin este aceea ca intrrile proiectului s fie evaluate
la costul lor de oportunitate i ieirile proiectului la disponibilitatea consumatorilor de a
plti. Se menioneaz c respectivul cost de oportunitate nu corespunde neaprat cu
costul financiar luat n calcul; n mod similar, disponibilitatea de a plti nu este divulgat
tot timpul n mod corect prin preurile de pia, care pot fi denaturate sau pot lipsi.
Analiza economic se realizeaz din punctul de vedere al societii.
Fluxurile de numerar din analiza financiar sunt luate ca punct de plecare pentru analiza
economic. Pentru determinarea indicatorilor de performan economici, trebuie fcute
cteva ajustri.
Corecii fiscale: se deduc taxele indirecte (de ex. TVA), subveniile i transferurile
simple (de ex. plata contribuiilor de asigurare social). Cu toate acestea, preurile
trebuie s includ taxele directe. De asemenea, dac anumite taxe indirecte/ subvenii
sunt destinate corectrii efectelor externe, atunci acestea trebuie s fie incluse.
Corecii pentru efectele externe: este posibil s se genereze anumite impacturi care
depesc proiectul i afecteaz ali ageni economici fr a obine vreo compensaie.
Aceste efecte pot fi fie negative (o nou osea ce sporete nivelul de poluare) sau
pozitive (o nou cale ferat care reduce aglomeraia din trafic pe o rut alternativ).
Deoarece, prin definiie, efectele externe apar fr compensaii monetare, acestea nu
vor fi prezente n analiza financiar i prin urmare trebuie s fie estimate i evaluate.3
De la preuri de pia la preuri contabile (fictive): pe lng denaturrile fiscale i
efectele externe, exist i ali factori ce pot ndeprta preurile de echilibrul pieei
competitive (respectiv eficiente): regimurile de monopol, barierele comerciale,
regulamentele de lucru, informaiile incomplete, etc. n toate aceste cazuri, preurile
de pia adoptate (respectiv financiare) sunt neltoare; n schimb, trebuie s se
foloseasc preuri contabile (fictive), care reflect costurile de oportunitate ale
intrrilor i disponibilitatea consumatorilor de a plti ieirile. Preurile contabile se
calculeaz prin aplicarea factorilor de conversie la preurile financiare.
Pentru estimarea efectelor exterioare de mediu, se pot utiliza diferite metodologii (ex., pre hedonist,
costuri de cltorie, sondaj de contingen, etc.). O referin util pentru ACB se poate gsi n Pearce
et al. (2005).
9
SALARIUL FICTIV
Denaturrile pieei muncii (salarii minime, ajutorul de omaj, etc.) duc, de regul, la o
remuneraie financiar mai ridicat dect costul de oportunitate al muncii. Ar trebui s se ia n
considerare un salariu fictiv corespunztor. Acesta se poate determina ca medie ponderat dintre:
- salariul fictiv pentru pieele de munc concurente: pentru muncitori calificai i muncitori
necalificai deplasai (respectiv muncitori necalificai angajai anterior ntr-o activitate
similar). Se presupune c acesta este egal cu remuneraia financiar;
- salariul fictiv pentru piaa muncii cu omaj involuntar: pentru muncitorii necalificai cooptai
n proiect, care anterior erau omeri. Se presupune c acesta este egal cu valoarea monetar
medie a timpului liber, fr ajutorul de omaj;
- salariul fictiv pentru piaa muncii cu activiti neformale: pentru muncitorii necalificai
cooptai n proiect din activiti neformale. Acesta ar trebui s reflecte valoarea ieirii
anticipate.
Ponderea folosit n medie ar trebui s reflecte ponderea probabil a muncii din fiecare caz. n
aceast situaie, plata contribuiilor de asigurare social ar trebui dedus.
n situaia n care nu sunt disponibile informaii statistice detaliate privind piaa muncii, se
sugereaz utilizarea ratei de omaj regional ca baz de calcul pentru determinarea salariului fictiv.
De exemplu, se poate folosi urmtoarea formul simpl n situaia unei rate ridicate a omajului
involuntar:
SW = FW*(1-u)*(1-t)
unde
2.
n funcie de profilul fluxului de numerar, n anumite cazuri rata intern de rentabilitate poate avea
valori multiple sau poate fi nedefinit. n ceea ce privete raportul B/C, valoarea sa poate depinde, de
exemplu, de faptul dac un anumit articol este considerat a fi beneficiu sau o reducere de cost.
11
3. DETERMINAREA SUBVENIEI UE
3.1
Cadru de reglementare
Domeniul de aplicare
Csua de mai jos indic paii ce trebuie urmai pentru a determina subvenia UE n
conformitate cu articolul 55.
Pasul 2. Gsirea "valorii de decizie (VD), adic valoarea la care se aplic rata de cofinanare
pentru axa prioritar ( articolul 41 alineatul (2):
VD = EC*R
unde:
CE reprezint cheltuielile eligibile.
Pasul 3. Gsirea subveniei UE (maxime):
subvenia UE=VD*Max CRpa
unde:
Max CRpa reprezint rata maxim de cofinanare stabilit pentru axa prioritar n Decizia
Comisiei de adoptare a programului operaional ( articolul 53 alineatul (6).
4.
4.1
ASPECTE SPECIFICE
Profitabilitatea preconizat
PROFITABILITATEA PRECONIZAT
Sistem de
finanare
Profitabilitatea
preconizat*
mprumuturi, n
special
(+subvenii sczute)
Mediu - ridicat
Mediu
mprumuturi
+subvenii
Subvenii publice
Aeroporturi
Energie
Turism
Telecomunicaii/
TIC
Proprieti
industriale i
parcuri comerciale
Investiii
productive
Mediu - redus
Redus
Niciuna
Deeuri solide
Porturi
osele cu taxe de drum
Transport n comun
Aprovizionarea cu ap i central de
tratare a apelor reziduale
Ci ferate
Sntate
Educaie
Cercetare, inovaie
i transfer de
tehnologie
osele fr taxe de
drum
Prevenirea
inundaiilor
* Surs: DG Regio
De reinut faptul c tabelul se bazeaz pe rata de rentabilitate financiar a investiiei (RRF/C) care
poate varia considerabil pe teritoriul rii i care nu reflect neaprat profitabilitatea preconizat a
investitorului (investitorilor). Acest aspect trebuie verificat de la caz la caz de ctre iniiatorul
proiectului, mai ales cnd este implicat un investitor privat, prin estimarea ratei de rentabilitate
financiar relevant a capitalului (RRF/L).
14
4.2
Principiul poluatorul pltete" este unul din principiile politicii de mediu comunitare
(articolul 174 din Tratatul CE) i se aplic pe ntreg teritoriul european. Exist anumite
dispoziii legislative comunitare pentru deeuri. Conform Directivei 2006/12/CE a
Parlamentului European i a Consiliului privind deeurile, n conformitate cu principiul
poluatorul pltete, costurile eliminrii deeurilor trebui s fie suportate de ctre
deintorul de deeuri manipulate de un colector de deeuri sau de ctre o ntreprindere
i/sau de ctre posesorul anterior sau productorul de la care provine deeul (articolul
15).
n conformitate cu Directiva cadru privind apa (2000/60/CE) a Parlamentului European
i a Consiliului, statele membre vor lua n considerare principiul recuperrii costurilor
pentru serviciile de ap, inclusiv costurile de mediu i ale resurselor, n conformitate n
special cu principiul poluatorul pltete (articolul 9).
Comisia are ca obiectiv ncurajarea sistemelor de taxare acolo unde costurile de
mediu pentru poluare i msuri preventive sunt suportate de cei care cauzeaz
poluarea. Aceste sisteme de taxare trebuie s fie proporionale cu costurile de producie
marginale sociale, inclusiv costurile pentru mediu i cele legate de lipsa resurselor n
cazul apei, sau trebuie s fie calculate ntr-o asemenea manier nct s influeneze
alegerea diferitelor modaliti de operare. Deci, spre exemplu, n cazul transporturilor,
taxa ar trebui s acopere nu numai costurile de infrastructur, dar i costurile externe,
adic costurile legate de accidente, poluarea aerului, zgomot i aglomeraie.
Trebuie menionat c metoda diferenelor de finanare are efecte de constrngere pentru
punerea n aplicare a principiului poluatorul pltete, deoarece taxele mai ridicate au
drept rezultat o contribuie mai sczut din Fonduri, toate celelalte fiind egale. Cu toate
acestea, autoritile de gestiune ar trebui s rein c un sistem de taxare corespunztor
nu este valoros doar din punct de vedere economic, dar este i oportun pentru viabilitatea
financiar a operaiunilor pe termen lung (a se vedea, de asemenea, i alineatul 4.3
privind aspectele legate de disponibilitate).
4.3
15
n mod ideal, sistemul de taxare ar trebui s fie bazat pe consumul real de resurse i
tarifele ar trebui s acopere cel puin costurile de exploatare i de ntreinere, precum i o
parte semnificativ din amortizarea activelor. O structur adecvat a tarifelor trebuie
prevzut n ncercarea de a maximiza veniturile proiectului naintea subveniilor de stat,
lund, totodat, n considerare disponibilitatea. De exemplu, o rat de disponibilitate
comun acceptat pentru ap i canalizare este de 4%.
Comisia ncurajeaz statele membre s furnizeze informaii n documentele lor
orientative privind ratele de disponibilitate (pentru grupuri cu venituri medii i/sau
reduse) care pot fi luate drept referin pentru proiectele ce vor fi prezentate n vederea
finanrii.
Autoritile de gestiune trebuie s fie contiente de posibilul compromis ntre viabilitatea
financiar pe termen lung a operaiunilor i nivelul tarifar la care utilizatorii vor fi taxai
pentru un produs sau serviciu avnd n vedere criteriile de disponibilitate.
Anexa II prezint cteva standarde de evaluare sectoriale (de utiliti) a disponibilitii
actuale pentru statele membre de coeziune din Europa Central i de Est.
4.4
Parteneriate public private (PPP) se prezint sub multe forme i reprezint un concept n
dezvoltare care trebuie adaptat la necesitile i caracteristicile individuale ale fiecrui
proiect i la partenerii proiectului. PPP poate constitui o metod corespunztoare de
investiii de finanare n situaia n care exist un domeniu de aplicare semnificativ pentru
implicarea sectorului privat, n vederea asigurrii de capital suplimentar i a unui serviciu
mult mai eficient. O atenie deosebit trebuie acordat structurii juridice a PPP, deoarece
aceasta poate afecta ntr-o anumit msur eligibilitatea cheltuielilor ce pot fi cofinanate.
nelegerile de tip PPP sunt atractive mai ales pentru noile state membre pe fondul
cererilor enorme de finanare, al deficitului de finanare semnificativ, al nevoii de servicii
publice eficiente, al creterii stabilitii pieei i al tendinelor ce creeaz un mediu
favorabil pentru investiiile private.
n contextul ACB, trebuie avute n vedere urmtoarele aspecte cnd se realizeaz analiza
financiar:
Rata financiar de actualizare poate crete pentru a reflecta un cost de
oportunitate al capitalului mai ridicat pentru investitorul privat. Acest aspect trebuie
justificat de ctre iniiatorul proiectului de la caz la caz, prezentnd dovezi, acolo
unde exist, privind veniturile anterioare ale investitorului privat din proiecte
similare.
Conform mai multor sisteme de PPP (de ex., BOT, DBFO) posesorul infrastructurii
(de obicei partenerul public) este diferit de operator (partenerul privat). Analiza
financiar se realizeaz de obicei din punctul de vedere al posesorului infrastructurii.
Cu toate acestea, n asemenea situaii, ar trebui folosit o analiz consolidat
(posesor i operator) pentru a determina diferenele de finanare.
16
5. OBSERVAII FINALE
Statele membre sunt responsabile de punerea n aplicare a dispoziiilor prevzute n
regulamente cu privire la analiza costuri-beneficii i proiectele generatoare de venituri.
Pentru proiectele majore ale FEDR i ale Fondului de coeziune, Comisia decide i
stabilete contribuia din fonduri prin prisma informaiilor coninute n cerere i evaluri
viitoare dac este nevoie.
Pentru a asigura consecvena n cadrul unui stat membru, se propune ca statele membre
s-i dezvolte propriul cadru de orientare lund n considerare aspecte instituionale
specifice, n special pentru sectoarele de transport i de mediu. Comisia va continua s
asiste statele membre n sarcinile lor, cu ajutorul JASPERS, pentru a asigura punerea n
aplicare corect a orientrilor UE n contextele naionale.
Aceast abordare va aduce beneficii substaniale n ceea ce privete simplificarea att
pentru Comisie ct i pentru statele membre, i astfel va contribui la accelerarea
procedurilor de decizie pentru proiectele complexe. De asemenea, aceasta va avea drept
rezultat consolidarea capacitilor n ceea ce privete perioada de programare 2007-2013.
17
6. GLOSAR
Actualizare:
Rat
actualizare:
Rata intern
rentabilitate:
18
7.
REFERINE:
19
ANEXA I:
20
21
ANEXA II:
nclzire
Ap
Republica Ceh
4,2
3,4
1,2
Estonia
3,2
5,4
1,0
Ungaria
5,3
1,9
4,1
Letonia
2,2
3,2
0,8
Lituania
2,8
3,7
1,1
Polonia
4,5
2,7
2,0
Republica Slovac
3,5
7,9
1,3
Slovenia
4,5
1,2
1,3
Media disponibilitii
Surs: BERD
3,8
3,7
1,6
nclzire
Ap
Republica Ceh
5,5
3,3
1,5
Estonia
8,2
15,4
2,4
Ungaria
6,3
1,3
4,0
Letonia
2,2
2,8
0,9
Lituania
3,1
0,7
0,7
Polonia
5,7
1,2
1,8
Republica Slovac
11,4
18,6
4,3
Slovenia
9,4
1,9
2,6
Media disponibilitii
Surs: BERD
6,5
5,7
2,3
22
ANEXA III:
DETERMINAREA SUBVENIEI UE: EXEMPLU NUMERIC
S presupunem c asistena din Fonduri se solicit pentru un proiect major pe o ax
prioritar pentru care rata de cofinanare (CRpa) este de 75%. Pentru analiza financiar
se folosete o rat de actualizare de 5% n termeni reali. Proiectul are urmtorul profil al
fluxului de numerar:
Mil EUR - preuri constante
din 2007
An
Costuri de
investiii
Costuri de
exploatare
Venituri
Valoarea
rezidual
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
25
25
25
25
-
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
100
32
64
89
18
36
Total
Total
(actualizat)
Valori
actualizate
Fluxul de
numerar
net
- 25
- 25
- 25
- 25
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
7
-68,93
Valori
neactualizate
100
80
89
20
23
Pasul 2) Gsirea valorii de decizie (VD), respectiv valoarea la care se aplic rata de
cofinanare pentru axa prioritar (articolul 41 alineatul 2):
VD = EC*R
unde:
CE reprezint cheltuielile eligibile.
VD = 80*78% = 62
24