TEMA 4.

DREPTUL APLICABIL ADMINISTRAIEI PUBLICE

4.1. Noiunea itrsturile dreptului administrativ.

Statul n organizarea sa structural I n desfurarea activitilor sale este

guvernat de reguli juridice care-I reglementeaz cadrul instituional de manifestare a
puterii publice.
Dreptul, ca sistem normativ este un produs al statului I al organelor sale,
inclusiv administrative, I manifest aciunea sa n mod relativ independent chiar
asupra autoritii care-l creeaz I care, pe cale de consecin, trebuie s se
subordoneze chiar propriilor reglementri I cu att mai mult celor provenind de la
autoritile ierarhic superioare.
Spre deosebire de persoanele fizice, autoritile publice au un cmp limitat de
aciune n sensul c nu pot svrI dect acele acte I fapte juridice I nu pot intra
dect n acele raporturi de drept pentru care legea le confer o competen
determinat.
Varietatea sarcinilor administrative impune ca n cadrul sistemului juridic
normativ ce acioneaz asupra executivului I prin executiv, reglementarea s fie
difereniat, distingndu-se att norme administrative, dar I reguli aparintoare altor
ramuri de drept, respectiv dreptului constituional, civil, financiar, comercial, muncii,
etc.
n doctrina actual, dreptul administrativ este definit ca acea ramur a
dreptului public care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei publice,
precum I pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau persoanele
juridice de drept privat care exercit atribuii de putere public, pentru realizarea unui
interes public, asimilate autoritilor publice, pe de o parte, I cei vtmai n drepturile
lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte.
Cu alte cuvinte dreptul administrativ cuprinde un ansamblu de norme
juridice care reglementeaz raporturile sociale care se nasc n activitatea de
conducere, organizare, asigurare I executare n concret al legii, desfurat, n
principal, de autoritile administraiei publice precum I de alte subiecte investite cu
competen sau capacitate administrativ, precum I, n subsidiar, de alte autoriti
publice.
Sintetic, dreptul administrativ reprezint acea ramur a sistemului unitar al
dreptului romnesc care abbordeaz fenomenul administrativ prin prisma
normelor juridice care reglementeaz organizarea I funcionarea administraiei
publice.
Obiectul dreptului administrativ l formeaz acele raporturi sociale care
constituie obiectul activitii administrativ a statului I colectivitilor locale, reaalizat
de autoritile administraiei publice potrivit normelor legale.
Trsturile caracteristice ale dreptului administrativ sunt:
n este o ramur a dreptului public
n se caracterizeaz printr-o mare varietate de domenii
n este dominat de principiul legalitii
n cuprinde norme specifice care reglementeaz, n regim de putere public,
relaiile sociale care se nasc n sfera administraiei publice
n se caracterizeaz printr-un ansamblu de reguli specifice activitilor
administrative, distincte de cele care reglementeaz raporturile dintre
particulari
n Ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale ce formeaz
obiectul dreptului administrativ reprezint dreptul aplicabil administraiei
 publice, care contureaz un regim juridic special, exorbitant, derogatoriu
de la dreptul comun, respectiv un regim de putere public.
n n dreptul administrativ interesul public are prioritate fa de interesul
particular. Datorit poziiei dominante a administraiei publice fa de
ceteni au fost instituite aa numitele drepturi garanii prevzute de art.51
I 52 din Constituie.

4.2. Normele, raporturile i izvoarele dreptului administrativ

1. Normele juridice administrative reprezint acea categorie a normelor

juridice instituite de autoritile publice I care confer administraiei publice calitatea
s se manifeste n raporturile de drept ca subiecte special investite cu atribuii de
realizare a puterii executive.
Normele de drept administrativ sunt n exclusivitate produsul voinei de stat
fiind instituite de o autoritate public .
n temeiul acestor norme se formeaz, se modific I se desfiineaz raporturi
juridice administrative chiar dac, n subsidiar, n baza lor se pot forma I raporturi de
alt natur, civil, comercial, de familie, de munc, etc.
Prin emiterea acestor norme statul I organele sale se manifest ca autoriti
publice iar nu ca alte subiecte de drept-persoane juridice de drept privat- care intr n
raporturi derivnd din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu.
Fora de constrngere a statului garanteaz, la nevoie, aplicarea normelor
administrative, iar autoritile care o exercit aparin chiar sistemului executiv.
Alturi de normele de drept administrativ n sfera administraiei publice I mai
gsesc aplicabilitatea I norme aparinnd altor ramuri de drept.
Natura juridic a normei administrative nu trebuie confundat cu natura
actului care o reglementeaz deoarece chiar dac majoritatea acestor norme sunt
cuprinse n acte administrative totuI ele mai pot fi cuprinse I n Constituie, legi sau
alte acte juridice ce au un alt regim juridic.
Marea diversitate, volumul ridicat I relativa stabilitate a normelor
administrative a condus la dezvoltarea unei mase normative ce deine ponderea n
cadrul regulilor juridice ale statului.

Clasificarea normelor juridice administrative:

a. Dup obiectul de reglementare:
n norme organice, prin care se reglementeaz nfiinarea, organizarea,
funcionarea I atribuiile autoritilor administrative precum I a
unor instituii din subordinea acestora.
n norme procedurale, care reglementeaz forma n care se realizeaz
activitatea administraiei publice
n norme materiale, care reglementeaz drepturile I obilgaiile
decurgnd din raporturile n care intr administraia ca urmare a
executrii sau nclcrii prevederilor legale de ctre subiectele de
drept
b. Dup sfera lor de cuprindere:
n norme generale, care au o sfer de maxim cuprindere incluznd
cele mai importante reguli dintr-un domeniu al activitii
executive
n norme speciale, care se refer la categorii limitate de raporturi
juridice, dintr-un domeniu restrns
 n norme excepionale, sau de excepie, care vizeaz situaii
derogatorii de la dreptul comun I chiar de la normele speciale n
materia respectiv
c. Dup conduita prescris:
n Norme onerative, care oblig la ndeplinirea unei activiti
n Norme prohibitive, care interzic svrirea unei aciuni
n Norme permisive, care fr a obliga sau interzice svrirea unei
aciuni las libertatea de conduit subiectelor de drept n limitele
prevzute de ele.
d. Dup locul n care I produc efectele:
n norme interne, care produc efecte n interiorul autoritilor
administrative
n norme externe, care I produc efectele n afara adminisraiei I n
raporturile acesteia cu terii
e. Dup caracterul lor:
n norme imperative, care impun o anumit conduit, I care
reprezint marea majoritate a normelor de drept administrativ
n norme dispozitive, care las la latitudinea subiectelor conduita de
urmat.

n ceea ce privete structura logico-juridic a normelor de drept

administrativ, ipoteza acestora este, de regul, strict determinat, dat fiind caracterul
lor imperativ I necesitatea de a prevedea expres, exact, limitativ I fr echivoc
situaiile ce trebuie avute n vedere de administraie sau n raport cu ea.
Dispoziia este de regul subneleas, rezultnd din sanciunea aplicat n caz
de nclcare, ceea ce nu exclude posibilitatea enunrii ei, fie sub forma conduitei active
fie a interdiciei, aa cum este cazul normelor n materie contravenional.
Sanciunea este ntotdeauna prevzut n cazul contraveniilor unde are un
caracter represiv, n celelalte situaii ea variind dup cum abaterea a fost comis de
administraie I funcionarii ei, de alte subiecte de drept, ori a vtmat drepturi
recunoscute de lege persoanelor fizice I juridice, cnd rspunderea poate avea
caracter reparator sau disciplinar, fie au fost nclcate condiiile de valabilitate ale
actelor juridice ceea ce antreneaz nulitatea lor.
2. Raporturile de drept administrativ sunt acea categorie a raporturilor
juridice reglementate prin normele de drept administrativ a cror formare,
modificare sau desfiinare are loc prin manifestarea de voin unilateral,
deci exclusiv, a autoritii publice n cadrul I pentru realizarea activitii
executive a statului.
Aceste raporturi au ntotdeauna un subiect calificat, care este de regul o
autoritate public, dar paote fi I un alt subiect cruia prin lege sau pe baza legii I-au
fost conferite drepturi I obligaii specifice capacitii de drept administrativ.
Manifestarea unilateral de voin a subiectului calificat se poate declana din
oficiu sau la cererea celuilalt subiect participant la raportul juridic respectiv.
Raporturile administrative se stabilesc n cadrul unor activiti de realizare a
unor sarcini publice, n interes public.
Raporturile administrative sunt relaii ce se stabilesc n cadrul activitii
executive a statului .
Prezena unui organ de stat ce se manifest autoritar n cadrul relaiei juridice n
vederea realizrii puterii publice confer raportului administrativ caracterul unui raport
juridic de putere cu legturi de supra- I subordonare ntre prile participante, cu
specificitatea apartenenei lor la activitatea executiv a statului.
4. Elementele raporturilor juridice administrative sunt:
n Subiectele raportului juridic
n raporturile juridice administrative apare ntotdeauna un subiect calificat,
investit cu capacitate sau competen administrativ I un subiect necalificat,
supus voinei celui dinti, care nu trebuie s aib o capacitate juridic
special ci doar capacitatea juridic de drept privat.
Poziia prilor n raportul administrativ este o poziie de inegalitate
juridic.
n anumite situaii este cerut ns I o anumit calitate a persoanei care
devine subiect pasiv al raporturilor de drept administrativ. Astfel, numai
ceteanul romn beneficiaz de actul de identitate care face dovada
ceteniei sale.Alteori vrsta este relevant n cadrul anumitor raporturi, sau
alte caliti speciale ale persoanei.
n Coninutul raportului juridic, este format din drepturile I obligaiile
specifice prilor participante la relaia din cadrul activitii de realizare a
puterii executive.De cele mai multe ori drepturile subiectului calificat se
prezint ca o adevrat ndatorire fa de lege, derivnd din caracterul
obligatoriu al competenei, ele nefiind o facultate de genul drepturilor
subiective recunoscute legal persoanelor fizice I juridice.
Drepturile I obligaiile care formeaz coninutul raportului juridic
administrativ nu pot forma obiectul unor renunri ori tranzacii din partea
subiectelor deoarece coninutul relaiei este predeterminat legal. Voina
subiectului calificat declaneaz doar incidena normei.
Drepturile I obligaiile administrative pot avea un coninut material,
patrimonial, un caracter nepatrimonial ori un caracter mixt.
n Obiectul raportului juridic administrativ l reprezint conduita prilor n
relaia juridic, ca titulare de drepturi I obligaii. Conduita administraiei
poate consta din aciuni de conducere, ndrumare, control, coordonare,
de decizie, de execuie, din operaiuni tehnico-materiale, etc.
5. Formarea, modificarea I desfiinarea raporturilor administrative
Raporturile juridice administrative se formeaz, se modific I se desfiineaz
prin efectele unor acte juridice I fapte material-juridice. Formarea raportului
juridic poate avea loc din oficiu sau la cerere. Modificarea raportului juridic se
poate realiza, sub aspectul obiectului, coninutului sau a prilor sale.
Desfiinarea sau stingerea raporturilor administrative poate avea loc prin
intervenia unor fapte ori prin intervenei unui act juridic administrativ ce
desfiineaz un act anterior pe care-l anuleaz, revoc sau suspend.
6. Clasificarea raporturilor administrative:
7. Dup coninutul lor:
n raporturi materiale
n raporturi nemateriale
n raporturi mixte
b. Dup natura lor:
n raporturi de drept material
n raporturi de drept procedural
c. Dup locul n care se manifest:
n raporturi interne, productoare de efecte juridice n cadrul
administraiei
 n raporturi externe, productoare de efecte juridice n afara
administraiei I n raporturile cu terii

Raporturile interne pot viza raporturi din cadrul autoritii respective precum
I relaii cu alte autoriti administrative. Acestea pot fi relaii ierarhice (de supra-I
subordonare), de asisten de specialitate, de colaborare, de control. Raporturile dintre
autoritile administraiei publice au n vedere faptul c ele sunt constituite ntr-un
sistem unitar n care ele reprezint pri structurale, adevrate trepte ierarhice, aflate n
relaii ierarhice care confer unitatea de organizare, funcionare I aciune a ntregului.
Aceste relaii sunt reglementate prin norme constituionale, administrative, financiare I
dau natere raporturilor de subordonare, colaborare, asisten I control ntre organele
executive ale statului sau n cadrul structurilor interne ale acestora.
Raporturile externe se stabilesc n afara administraiei publice, n relaiile
acesteia cu alte autoriti publice, persoane fizice sau juridice, avnd n vedere
competena material I teritorial a autoritii administrative n aciunea ei extern,
respectiv totalitatea actelor I faptelor juridice pe care le poate svrI aceasta fa de
celelalte subiecte de drept. Acestea pot fi raporturi de subordonare ntre administraie
I cei administrai, raporturi de utilizare a serviciilor publice, raporturi de colaborare cu
cei administrai, raporturi de control.
3. Izvoarele dreptului administrativ
Izvoarele dreptului administrativ, ca forme de exprimare ale regulilor juridice
executive au mai multe trsturi:
n Forma scris este un element esenial, neputnd exista, de regul, alte forme
de exteriorizare a normelor de drept administrativ, cum ar fi, spre
exemplu, cele cutumiare.
n Regula scris trebuie coninut ntr-un act normativ, de reglementare,
neputnd fi formulat printr-o hotrre judectoreasc sau pe cale
doctrinar
n Actele normative cuprinznd norme administrative trebuie emise ntotdeauna
de autoritile statului
n Izvoarele dreptului administrativ sunt constituite I ierarhizate ntr-un sistem
unitar pe criteriul forei lor juridice.
n n dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic, practica
judiciar I nici doctrina juridic
Clasificarea izvoarelor de drept administrativ:
a. Dup criteriul forei lor juridice, adic dup puterea cu care un act juridic
produce efecte obligatorii comparativ cu altul, distingem:
n Constituia, legile, decretele prezideniale, hotrrile
guvernamentale, ordinele I instruciunile minitrilor I altor
conductori ai autoritilor administraiei centrale de specialitate,
ordinele prefecilor, actele conductorilor serviciilor publice
desconcentrate n teritoriu, hotrrile consiliilor locale I
judeene, dispoziiile primarilor, actele conductorilor serviciilor
publice locale, etc.
b. Dup proveniena sursei:
n izvoare interne, provenind de la autoritile naionale
n izvoare externe, provenind din cuprinsul unor tratate internaionale
n privina sistematizrii izvoarelor dreptului administrativ este de fcut
precizarea c aceast ramur juridic nu are un cod care s concentreze principalele
norme interesnd autoritile I activitile executive, codificarea rmnnd,
deocamdat, la nivelul unui deziderat. Cu toate acestea numeroase norme
administrative sunt cuprinse n cuduri speciale precum codul silvic, Codul muncii,
Codul vamal, Codul aerian, Codul Familiei, etc. Pot fi considerate ca fiind codificri
pariale unele reglementri precum , spre exemplu, Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, Ordonana nr.2/2001 privind regimul contraveniilor, Legea
administraiei publice nr.215/2001, etc.

NTREBRI PENTRU EXAMEN:

1. Definii dreptul administrativ I artai care sunt trsturile sale caracteristice
2. Definii dreptul administrativ I precizai care este obiectul de reglementare a
acestuia
3. Definii I clasificai normele de drept administrativ
4. Structura logico-juridic a normelor de drept administrativ
5. Definii I caracterizai raporturile de drept administrativ
6. Clasificai raporturile de drept administrativ
7. Elementele raportului de drept administrativ I caracteristicile acestora
8. Ierarhizai izvoarele dreptului administrativ dup fora lor juridic
9. Definii I clasificai izvoarele de drept administrativ
10. Codificarea izvoarelor de drept administrativ

4.3. Principiile fundamentale ale dreptului aplicabil administraiei publice

1. Constituionalitatea I legalitatea activitii executive I administrative

Scopul fundamental al oricrui stat de drept este instituirea i meninerea

unei drepte ordini juridice materiale i, n acest scop, orice act de exercitare a
puterii este supus principiului legalitii, neles ca principiu al dreptii. Cu
privire la dreptate nu decide juridicul ci politicul, subordonat regulii domniei legii, a
garantrii libertii individuale i a egalitii n faa legii, a neretroactivitii deciziei
politice consacrate prin lege.
Legea, ca act al puterii legiuitoare, articuleaz i mijlocete n statul de drept
raportul dintre voina individual sau de grup cu voina public, toate fiind
generate de categorii de interese difereniate i difereniabile. Opernd o echilibrare
a interesului individual sau de grup cu interesul public general real, puterea legiuitoare
are i rolul de a limita, prin fora legii, fora administraiei birocratice n raport cu
societatea civil i membrii acesteia, precum i fora judectorului n raport cu cei
supui judecii. Prin consecin, principiul legalitii n sens material este aplicabil
att activitii legislative ct i activitii administrative sau judectoreti, n
cadrul oricrui stat de drept. El se regsete ca principiu fundamental integrator i n
ordinea juridic intern a Comunitii Europene, fiind recunoscut ca atare prin
jurisprudena Curii Europene de Justiie care, printr-o serie de decizii de interpretare a
dreptului comunitar a statuat c principiul legalitii fundamenteaz orice act de
elaborare sau executare a actelor juridice comunitare
Principiul legalitii (rule of law) include, n statele cu constituii scrise,
principiul supremaiei Constituiei, neles ca principiu structurant intern al ntregii
ordini normative precum i principiul ierarhizrii normelor juridice. upremaia
Constituiei nseamn, n statul de drept, regula potrivit creia, prescripiile
constituionale dobndesc caracter suprem n ierarhia izvoarelor dreptului cu rolul de a
asigura i ordona, prin caracterul lor principial obligatoriu, unitatea i stabilitatea
tuturor celorlalte categorii de acte juridice normative n raport cu anumite valori statale
instituite ca fundamentale i eseniale pentru ordinea juridic intern. Aceast regul se
poate exprima sintetic ca relaie ntre putere i normativitate, ntre politic i juridic,
prima cu tendenialitate spre dominare i supunere, cealalt cu tendenialitate de frnare
i ordonare. Supremaia Constituiei nseamn astfel i supremaia legalitii n
sfera politicului. n statele de drept cu constituii flexibile, cutumiare (sistemul anglo-
saxon) aceast regul poart denumirea de principiul supremaiei (domniei) legii - rule
of law.
Prin consecin, Constituia constituie izvor fundamental pentru toate
categoriile de norme juridice i reglementeaz cadrul normativ, politico-juridic,
n interiorul cruia autoritile statului (legiuitoare, executive sau judectoreti) i
realizeaz funciile proprii, subordonndu-se fa de cele mai nalte aspecte ale
principiului legalitii, respectiv fa de valorile fundamentale nelese ca scopuri
fundamentale, primordiale i eseniale, ale statului: libertatea, demnitatea omului i
libera dezvoltare a personalitii umane. Aceste valori nu pot fi atinse nici de ctre
legiuitorul constituant, nici de cel ordinar i nici de ctre autoriti executive cu
atribuiuni decizional-normative.
Statul constituional este ntotdeauna un stat al asigurrii i garantrii
drepturilor ceteneti n care prezumia de constituionalitate (legalitate) a
activitii autoritilor publice n raport cu societatea i membrii acesteia este
ntotdeauna, i numai, o prezumie relativ, ce poate fi rsturnat oricnd, prin
mijloace juridice specifice ale statului de drept, situaie n care este obligatorie
acoperirea eventualelor prejudicii (materiale sau morale).
Statul de drept este un stat al asigurrii i garantrii drepturilor ceteneti, n
care se instituie proceduri care permit realizarea principiului prezumiei uzului legal
de libertate al cetenilor precum i a principiului egalitii n faa legii. Sistemul
statului de drept presupune, pn la proba contrarie, legalitatea uzului de libertate, iar
caracterul general al legii asigur i garanteaz neintervenia statal n sfera
libertii unor indivizi predeterminai.Acest principiu presupune, n primul rnd, c
nu manifestarea, respectiv exercitare libertii, trebuie motivat i/sau probat ci
dimpotriv, intervenia statal n sfera libertii individuale presupune obligaia motivrii
i se poate realiza numai dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii:
- prin limitarea libertii se urmresc anumite scopuri expres consacrate prin lege;
- intervenia statal are ca obiectiv tocmai realizarea acestor scopuri expres i limitativ
consacrate prin lege;
- intervenia statal este absolut necesar pentru realizarea acestor scopuri i nu exist
alte mijloace de realizare a lor.
Aceste coordonate formeaz coninutul principiului proporionalitii care a
fost completat de doctrin cu principiul echitii interveniei statale Potrivit acestuia
din urm, caracterizat, de doctrina german, ca principiul proporionalitii n sens
restrns, intensitatea interveniei statale de limitare a drepturilor ceteneti trebuie s
fie proporional cu scopul urmrit i s acopere eventualele prejudicii cauzate.
Aceste principii se fundamenteaz pe principiul constituional al egalitii n
faa legii. Egalitatea n drept i/sau simetria aplicrii legii nu trebuiesc motivate. Pentru
ambele se presupune, pn la proba contrarie, legalitatea lor. Rezult astfel c numai
regulile juridice asimetrice trebuiesc motivate. Nu exist nici un motiv admisibil n statul
de drept pentru reglementarea sau aplicarea inegal a dreptului n legtur cu persoane,
fapte sau situaii egale. Numai faptele inegale pot justifica reglementarea sau
tratamentul lor juridic diferit, n condiiile nenclcrii drepturilor i intereselor legitime
ale altora.
, Respectarea formal a legii nu este suficient pentru aprecierea legalitii
activitii administraiei publice, care trebuie s fie i constituional.
Subordonarea activitii administraiei publice fa de lege (legalitatea) include deci, i
dimensiunea constituionalitii. Aceasta nseamn c ea trebuie s respecte, sub proprie
responsabilitate, principiile fundamentale instituite prin Constituie sau, dup caz,
statuate n jurisprudena constituional, att n sfera de apreciere a modalitilor de
realizare a interesului public, ct i n sfera elaborrii sau aplicrii unor acte cu caracter
normativ subordonate legii, sau la aplicarea unor acte normative anterioare intrrii n
vigoare a Constituiei. Executarea unor acte vdit neconstituionale nu acoper i
nu poate acoperi sau motiva, n statul de drept, inaciunea i iresponsabilitatea
proprie a administraiei pentru nclcarea drepturilor omului, a egalitii n faa
legii, a echitii juridice, a proprietii, pe scurt, a intereselor publice generale.
Evident, neconstituionalitatea unei legi formale nu poate fi constatat (n statele cu
constituii scrise) nici de justiia ordinar sau administrativ i nici de autoritile
executive sau administrative, astfel nct, pn la adoptarea unei decizii de
neconstituionalitate la nivelul justiiei constituionale, administraia este inut de legea
formal, dar nu poate fi, n opinia noastr, obligat la executare. n acest caz subzist
un drept implicit pentru subiectele care realizeaz administraia public, la declansarea
procedurii de contencios constituional (pe cale de aciune direct n unele sisteme, pe
cale de excepie n altele) inclusiv pe temeiul interesului public vtmat. n acest sens,
invocm i faptul c, n toate legislaiile avansate ale lumii, funcionarul public poart
ntreaga responsabilitate pentru legalitatea exercitrii atribuiunilor ce compun
coninutul funciei sale.
Pe de alt parte, potrivit teoriei general acceptate n doctrina occidental i
romneasc contemporan, vdita neconstituionalitate sau ilegalitate a unor acte
administrative, emise n procesul de executare a legii, are ca i consecin
inexistena actului administrativ. Prin vdita ilegalitate (n sens larg) este vorba de
situaiile n care un act administrativ apare n mod evident ca ilegal. n cazul actelor
administrative inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate, nclcarea legii fiind
att de eviden nct oricine o poate sesiza. Punerea n executare a unui act
administrativ inexistent atrage i ea, de la sine, rspunderea administraiei publice,
respectiv a funcionarilor ei, pentru daunele cauzate. n ceea ce privete controlul
judectoresc cu privire la astfel de acte inexistente, nimic nu mpiedic judectorul s
constate inexistena lor, inclusiv n materia actelor exceptate de la controlul
judectoresc de legalitate, procednd la nlturarea actului respectiv din soluia
procesului care este dedus judecii. Excepia cu privire la inexistena unui act
administrativ se poate ridica n faa oricrei instane, nu numai a instanelor de
contencios administrativ.
Privit din perspectiva comandamentului realizrii interesului public, legalitatea
activitii administraiei include, aa cum am mai artat, nu numai obligaia de
conformitate cu legea ci, n plus, obligaia de a avea iniiativ n vederea asigurrii
punerii n aplicare a legii cu alte cuvinte a realizrii interesului public consacrat n
cuprinsul legii.
Sub aspect politic, teoria legalitii este spaiul unui conflict ntre dou mari
interese; pe de o parte existena garaniilor n avantajul celor administrai, care tinde s
dezvolte la maximum limitarea administraiei, iar, pe de alt parte, necesitatea ca
administraia s dispun de o libertate de aciune. Aceast libertate este asigurat cu
ajutorul unor tehnici diverse, din care una este puterea discreionar, de aplicaie
normal i curent, n vreme ce altele, excepionale, i afl expresia n teoria
circumstanelor excepionale i a actelor de guvernmnt.
Teoria circumstanelor excepionale, construcie juridic elaborat de
jurisprudena Consiliului de Stat n Frana, admite ca decizii administrative care, n
condiii normale ar fi ilegale, s devin legale n anumite circumstane, n care apar ca
necesare pentru asigurarea ordinii publice i bunei funcionri a serviciilor publice.
Coninutului legalitii normale i se substituie astfel o legalitate de excepie.
Circumstanele excepionale corespund unor necesiti urgente, dar nu toate situaiile n
care apare caracterul de urgen reprezint, implicit, situaii excepionale.
Art.144 al 4 din Constituia Romniei, cere, pentru adoptarea de ctre Guvern a
unor ordonane de urgen, ca acte administrative de natur guvernamental, ntrunirea
cumulativ a dou condiii: caracterul excepional i cel de urgen. Instituia delegrii
legislative ctre Guvern, consacrat n Constituie, instituie mecanismele constituionale
de colaborare dintre puterea legislativ i executiv, i trebuie vzut ca excepie limitat
de la regula fundamental a exercitrii exclusive a funciei legislative de ctre Parlament
. Orice generalizare ca regul a unei astfel de excepii limitate, constituie o nclcare
inadmisibil a principiilor statului de drept, ntruct realizeaz un dezechilibru al
prerogativelor de guvernare n favoarea autoritii executive i prin aceasta un
dezechilibru al exercitrii puterii n stat. Mai mult, ea genereaz preeminena
interesului politic al partidului sau partidelor de guvernmnt asupra interesului
public general, ceea ce n statul de drept este, de asemenea, inadmisibil.
Legalitatea n sens larg, (neleas i n dimensiunea sa constituional)
reprezint principiul fundamental integrator al regimului juridic al activitii
executive i administrative n statul de drept. Prin legalitatea activitii executive i
administrative se nelege conformarea acesteia cu normele i principiile
constituionale, cu legile adoptate de Parlament, precum i cu actele normative care au
o for juridic superioar, n scopul realizrii interesului public. Funcia executiv a
statului este exercitat un sistem de autoriti, dispunnd de competena legal
exclusiv de a conduce i organiza executarea legii n raport cu toate categoriile de
persoane supuse actului de guvernare, n interes public. n acest sens, sistemul
instituional al forei publice este plasat n mod tradiional n interiorul sistemului
autoritilor administrative. Sistemul de autoriti care realizeaz funcia executiv i
administrativ a statului se bucur de putere de apreciere i autonomie decizional, n
limitele competenei legale. Astfel, puterea discreionar poate fi vzut ca
dimensiune a principiului legalitii. Dat fiind raiunea existenei administraiei
publice -organizarea activitii de executare a legii, respectiv prestarea, n limitele legii,
de servicii public -, aspectele legalitii actelor administrative sunt foarte complexe i
variate. Se impune a constata cu acest prilej c organele administative de stat
realizeaz finalitatea administraiei de stat, n primul rnd, prin emiterea de norme. De
aceea legalitatea actelor administrative se fundamenteaz prin prisma corelaiei dintre
subsistemele sistemului normativitii juridice. Astfel, ntr-o formulare generic, prin
legalitatea actelor administrative nelegem conformarea acestora cu legile adoptate de
Parlament, precum i cu actele normative care au o for juridic superioar. Relaia
legalitate-putere discreionar a administraie-controlul instanelor de contencios
administrativ reprezint o problem teoretic fundamental a statului de drept. n acest
sens se oprete asupra acestei relaii i atunci cnd se ocup de marile principii ale
dreptului administrativ, concret de principiul proporionalitii.
Principiul legalitii activitii administrative impune dou reguli fundamentale:
regula adoptrii actelor administrative sub prioritatea legii i regula adoptrii
actelor administrative sub rezerva legii deci numai n baza i n limita pe care legea
o impune reglementrii administrative. Regimul juridic de putere al actului
administrativ este fundamentat teoretic de principiul prezumiei de legalitate cruia i
se subordoneaz alte dou prezumii: prezumia de autenticitate i prezumia de
veridicitate. Aceste prezumii rezult, pentru sistemul constituional romnesc actual,
din coroborarea mai multor texte contituionale, respectiv: art. 1 al. 3, art. 16, art. 21,
art. 31, art. 48, art. 51, art. 54, art. 99, art. 107, art. 120 al. 2, art. 122 al. 4. Atta
vreme ct fiineaz, actul administrativ se prezum c a fost emis cu respectarea
tuturor condiiilor de fond i de form prevzute de lege, de unde ideea respectrii lui
apare desprins din ideea respectrii legii. De aici, teoretizarea n toat doctrina
occidental a principiului legalitii. Sanciunea nerespectrii acestor condiii de
valabilitate atrage dup sine nulitatea sau, dup caz, anulabilitatea actului administrativ
respectiv. Prezumia de legalitate este nlturat, de fapt i drept, n cazul inexistenei
actului administrativ.
Din punct de vedere politic, regula, care guverneaz regimul juridic al
activitii executive a statului, impune asigurarea superioritii voinei legiuitorului,
legitimat democratic n mod nemijlocit, care consacr n lege interesul public
general, asupra voinei politice proprii a executivului. n conformitate cu aceast
regul, nici un act sau o msur a puterii executive nu pot fi contrare legilor n vigoare.
Astfel se asigur att securitatea juridic a ceteanului ct i caracterul transparent al
activitii organelor executive, conferind cetenilor posibilitatea de a se orienta, n
conduita i n relaia cu administraia, n funcie de criterii legale pe care le resimte ca
legitime i nu abuzive. Aceast regul se extinde asupra tuturor domeniilor de activitate
administrativ statal. Pentru a se putea realiza ns eficiena i garania instituit de ea
n beneficiul ceteanului trebuie s existe posibilitatea sancionrii caracterului ilegal al
actului administrativ i un mecanism eficient de impunere a restabilirii legalitii.n
aceast sens, revocabilitatea actului administrativ, ca i coordonata fundamental i
esenial a regimului juridic al actelor administrative, ne apare ca o regul subordonat,
generat implicit de regula general de mai sus. Anularea sau declararea ca inexistent a
actului administrativ ilegal este soluia de ultim instan privind sancionarea, n cadrul
diferitelor forme de control instituite asupra administraiei, a caracterului ilegal al unui
act administrativ. Constituia Romniei din 1991 fundamenteaz, n cuprinsul art. 21
coroborat cu art. 48, dreptul oricrei persoane de a se adresa justiiei pentru aprarea
drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime inclusiv cnd aceast lezare s-a
produs prin acte administrative ale unor autoriti publice sau prin nesoluionarea n
termen legal a unei cereri, fiind ndreptit s obin anularea actului vtmtor ct i
repararea pagubei cauzate. Nici o lege nu poate ngrdi exercitarea acestor drepturi,
concepute ca drepturi garanii.
Avnd n vedere c ratio legis este, de fapt, realizarea interesului public
real, acesta trebuie considerat ca fiind limita legal a dreptului de apreciere i
autonomiei administrativ-decizionale (a oportunitii i puterii discreionare), limita
la care trebuie s se raporteze, n prim i n ultim instan, administraia public dar i
judectorul de contencios administrativ n soluionarea recursurilor pentru exces de
putere.

2. Prioritatea I rezerva legii n activitatea administraiei publice

Desfurarea activitii administraiei publice sub prioritatea i rezerva legii, ca

regul fundamental a regimului legalitii, impune ca toate activitile executive sau
administrative, s se desfoare n baza i n limitele prevzute de legislaia n vigoare,
respectiv cu respectarea condiiilor de fond (material-juridice) i de form (procedural
juridice) prevzute de dreptul pozitiv, n interes public.
Doctrina contemporan asupra statului de drept, arat c aceast regul
conine, n primul rnd, o delimitare negativ, obligatorie, a coninutului material al
actelor administrative, prin care se impun limitele negative ale aciunii administraiei
publice, respectiv condiiile subordonrii administraiei publice fa de lege .
Astfel:
n actele normative, cu caracter general/abstract sunt nule dac sunt contrare unor acte
normative cu for juridic superioar.
n actele de autoritate, cu caracter concret-aplicativ sunt anulabile dac sunt contrare
unor acte normative valabile, cu for juridic superioar, chiar emise la nivelul
administraiei publice.
Aceast dimensiune negativ, vzut ca dimensiune a legalitii materiale a
actelor administrative n statul de drept, este valabil pentru toate categoriile de
activiti ce compun administraia public. Ea rezult, pe de o parte, din principiul
unitii puterii publice i, pe de alt parte, din caracterul unitar al sistemului juridic-
normativ. Astfel, regulile de conduit, instituite n mod valabil, la nivelul autoritilor
reprezentative ale titularului puterii publice, oblig sau, dup caz, ndreptesc, toate
categoriile de subiecte pe care le vizeaz, n calitate de pri integrante ale sistemului
juridic normativ general, subordonate regulilor fundamentale ale acestuia.
Din sensul negativ al legalitii materiale a activitii administraiei publice
rezult o serie de exigene i limite juridice imperative, potrivit crora aciunile
administraiei sunt justificate i legale atta vreme ct nu ncalc prescripiile dreptului
pozitiv i nu sunt ntreprinse cu depirea prerogativelor de competen cu care
autoritile executive sau administrative, nelese ca organe ale statului, au fost
investite prin Constituie i lege. n acest sens actele administrative de autoritate se
emit, sub sanciunea nulitii, numai n baza i n limitele unei competene legale, de
ctre autoriti/organe ale statului, special abilitate de lege.
Legalitatea activitii administraiei publice este circumscris, n vederea
asigurrii imperativului prioritii legii, de o serie de determinri de ordin material-
juridic i procedural, ce se constituie n condiiile de fond i de form ale
valabilitii/legalitii actelor administrative. Condiiile de legalitate, inclusiv sub
aspectul oportunitii, trebuie privite att n sincronia, ct i n diacronia fenomenului
administrativ public.
Astfel, n opinia noastr, putem identifica, din perspectiva regulii generale a
prioritii i rezervei legii, urmtoarele condiii generale i speciale ale legalitii
regimului juridic al actelor administrative, neleas i n dimensiunea oprtunitii:
1. Condiii generale ale principiului prioritii legii (subordonrii
administraiei fa de lege i drept):
2. Actul administrativ s fie emis fr nclcarea principiilor i
prescripiilor dreptului pozitiv, respectiv:
n cu respectarea principiilor fundamentale i n conformitate cu normele
constituionale n vigoare, aplicabile n materie.( cu spiritul i litera
Constituiei)
n cu respectarea principiilor speciale i n conformitate cu legile,
ordonanele i normele dreptului administrativ cu for juridic
superioar, n vigoare (cu spiritul i litera legii)
n cu respectarea regulilor i condiiilor de form i procedurale, prevzute
de legislaia n vigoare, n toate fazele procesului de elaborare,
adoptare, intrare n vigoare i executare ale acestuia.
b. Actul administrativ s fie emis fr nclcarea limitelor competenei
legale cu care a fost investit autoritatea administrativ emitent,
respectiv:
n n baza competenei legale cu care a fost investit autoritatea
administrativ emitent, respectiv n baza unor prerogative, drepturi
sau obligaii speciale, expres conferite/atribuite prin lege.
n Cu respectarea limitelor de competen (material i/sau teritorial)
reglementate de lege n sfera de activitate a subsistemului de autoriti
executive sau administrative crora le aparine autoritatea
administrativ emitent (astfel, autoritile administrative ale unui ora,
 trebuie s se limiteze la administrarea treburilor i intereselor publice
ale oraului respectiv, autoritile judeene trebuie s se limiteze la
treburile publice ale judeului fr a putea interveni valabil n sfera de
competen a unei autoriti locale; Guvernul, chiar dac exercit
conducerea general a administraiei publice nu poate decide n sfera
de competen exclusiv i autonom a autoritilor locale, Ministerul
administraiei publice, chiar dac are competen teritorial naional
nu poate interveni legal, n sfera de competen exclusiv a
autoritilor administraiei publice centrale sau locale, etc. )
n Cu respectarea limitelor impuse de principiul specializrii competenei
administrative, atta vreme ct acesta este prevzut expres n normele
legale de atribuire a competenei (de unde i ntreaga filosofie a existenei
unor autoriti administrative autonome ale administraiei publice de
specialitate)
2. Condiiile speciale ale activitii administraiei publice sub rezerva
legii
Alturi de ideea de subordonare fa de lege, principiul legalitii activitii
administraiei publice conine i o dimensiune pozitiv, i anume aceea a limitelor
superioare pn la care, activitatea administrativ necesit o ntemeiere legal expres.
Nici Constituia i nici legea nu prevd expres, de regul, care sunt domeniile de
activitate n care administraia dispune de putere discreionar. Prin urmare,
problematica activitii administraiei publice sub rezerva legii nu poate viza exclusiv
sfera principiilor i exigenelor constituionale i legale n materia ocrotirii drepturilor
i libertilor ceteneti i a mijloacelor juridice de garantare i protecie a acestora ci
dobndete o dimensiune general, caracteristic sistemului normativ al statului de
drept, democratic, contemporan prin care autoritile administrative sunt legate direct
de voina poporului, consacrat prin lege. n acest fel se stimuleaz i ntrete inclusiv,
sau poate n primul rnd, funcia politic i legislativ a Parlamentului precum i
raporturile politico-juridice dintre legislativ i executiv n procesul guvernrii. Prin
urmare, ct vreme nu exist o limitare expres a legii, activitatea administraiei publice
este legal atta vreme ct:
a. Actul administrativ este emis n realizarea sarcinilor autoritii
emitente, n vederea realizrii scopului legii (interesului public), de
unde rezult urmtoarele obligaii n sarcina autoritii emitente:
n de a avea iniiativ i a-i exercita i realiza, fr ntrziere i cu loialitate,
atribuiile n scopul ndeplinirii sarcinile administrative prevzute de
lege. (ansamblul cerinelor oportunitii privind momentul i finalitatea
urmrit prin adoptrii actului administrativ)
n de a urmri i promova interesul public real, respectiv binele public, n
exerciiul atribuiilor conferite de lege ( ansamblul cerinelor
oportunitii privind locul, condiiile concrete de aplicare, mediul
specific social-cultural al aplicrii, etc.)
n de a aciona n termenii neutralitii politice n sfera sa de autonomie
decizional sau funcional
n de a respecta regulile informale i metodele sau procedurile tehnico-
administrative i materiale specifice domeniului su de competen
n de a urmri utilizarea n condiii optime i eficiente a mijloacelor i
resurselor materiale, umane i spirituale avute la dispoziie
n de a aciona cu responsabilitate fa de cetean ca usager i beneficiar al
deciziei administrative i de a asigura transparena actului decizional.
 b. Actul administrativ este emis fr scopul de a mpiedica/ ngreuna
activitatea altor autoriti/organe cu caracter public, respectiv:
n Cu colaborarea loial i real ntre organele i structurile interne ale unei
autoriti, ntre autoritile/organele aparinnd aceluiai subsistem
structural sau funcional, ntre autoritile administraiei de stat i
autoritile administraiei politico-teritoriale, etc.
n Cu scopul respectrii, promovrii i implementrii cu bun credin a
principiilor i obiectivelor fundamentale ale politicii guvernamentale
Nendeplinirea uneia sau alteia dintre condiiile de legalitate atrage aplicarea
sanciunilor specifice dreptului administrativ. Dincolo de rspunderea
autoritii/organului administraiei publice sau, dup caz, a funcionarilor publici, vor
interveni sanciuni specifice cu privire la actul administrativ, ntr-o formulare generic,
se va pune problema nulitii acestuia. Autorii de drept administrativ sunt unanimi n a
aprecia c nu toaate condiiile de legalitate au aceeai valoare i, n consecin, nu
toate fundamenteaz acelai gen de nulitate. Este posibil ca pentru nendeplinirea
unor condiii mai puin importante (de form, de procedur, sau chiar de oportunitate)
s intervin numai anulabilitatea care ngduie posibilitatea acoperirii (teoria
salvgardrii actului administrativ).
Avnd n vedere, locul i rolul administraiei publice i autoritilor acesteia, n
sistemul constituional actual, principiile generale aplicabile precum i existena, ntr-un
context de autonomie organizatoric i/sau funcional dup caz, a libertii de
apreciere i puterii decizionale discreionare, considerm c se pot formula, alturi de
exigenele i limitrile legale i de oportunitate din sfera legalitii regimului lor juridic,
i o serie de ndrituri legale, cu caracter general, principial, ce exced sferei de
competen expres sau explicit cu care au fost investite prin lege. Astfel, n limitele
cadrului constituional i legal general, autoritile publice au, n opinia noastr,
urmtoarele liberti de aciune:
a. Libertatea de a asigura sau acorda, n scopul realizrii sarcinilor specifice,
subvenii, nlesniri, ajutoare financiare i materiale, asisten, etc, n
limitele prevzute de bugetul propriu.
b. Libertatea de a ncheia acte de drept privat n favoarea propriei organizaii
(stat, unitate administrativ teritorial, minister, instituie public,
ntreprindere public, etc) dac, n acest sens nu exist interdicii legale
exprese
c. Libertatea de a concepe, n mod autonom, coninutul concret i executarea,
bugetul propriu de venituri i cheltuieli, conform propriilor prioriti, n
cadrul general prevzut de lege.
d. Libertatea de a-i asuma, n mod autonom, sarcini i atribuii excepionale n
situaii excepionale i/sau de urgen.
e. Libertatea de a decide, cu respectarea principiilor i prescripiilor sistemului
normativ, prin norme juridice cu caracter secundum i praeter legem sau
prin acte juridice individuale, n domeniile de competen decizional cu
care au fost investite.
f. Libertatea de a desfura, n mod autonom, activiti specifice de relaii cu
publicul i de publicitate, precum i de a colabora, n domeniile de
autonomie organizatoric i funcional cu autoriti sau structuri
similare, din ar i/sau strintate.
g. Libertatea de a decide, n afara sistemului instituional expres prevzut de
lege, cu privire la constituirea unor structuri instituionale proprii, cu
caracter intern sau extern.
 h. Libertatea de a decide i aciona, n limitele prevzute de lege i principiul
specializrii competenei administrative, ori de cte ori atingerea scopurilor
prevzute de lege n sarcina lor, impune cu necesitate acest lucru.
n fine, o ultim problem se refer la succesiunea operaiunilor n activitatea
de investigare a respectrii principiului emiterii actelor administrative sub rezerva legii.
Astfel:
a. dac exist o reglementar legal prioritar n aceeai materie care stabilete
scopul i sarcinile activitilor administrative, puterea discreionar se
manifest numai n sfera libertii de apreciere a modalitilor concrete
de executare a legii, cu respectarea principiului egalitii i
proporionalitii.
b. dac o asemenea reglementare nu exist, puterea discreionar se manifest
i n sfera instituirii unor reguli cu caracter praeter legem, cu respectarea
valorilor i scopurilor fundamentale ale statului precum i a limitelor
competenei legale a autoritilor administrative emitente.
c. Puterea discreionar a administraiei publice sub regula rezervei legii
trebuie analizat, prin consecin, att sub aspect instituional ct i sub
aspect funcional.
d. Din perspectiva raportului cu normele dreptului comunitar european, regula
n materie este circumscris de principiul competenei exprese i limitate.
Potrivit acestei reguli, organele comunitii europene pot exercita numai
acele atribuii conferite lor pe baza tratatelor constitutive, aa numita
competence d attribution, reglementat de art. 3 b i 5 ale Tratatului
instituind Comunitatea European coroborate cu art. 5 al Tratatului Uniunii
Europene. Norme speciale n aceast materie se regsesc ns i ntr-o serie
de alte texte ale dreptului comunitar primar, astfel n art. 235 i 308 ale
Tratatului instituind Comunitatea European, completate de regulile
doctrinei implied powers(puterilor implicite, t.n.) Potrivit acestor din
urm reguli, prevederile Tratatului se completeaz implicit cu acele
reglementri indispensabile aplicrii lor, n conformitate cu scopurile i
obiectivele comunitare. Prin consecin, constatarea care se impune este c
dreptul comunitar european conine prescripii i imperative care, n mod
obligatoriu, , vor fi executate, direct i nemijlocit, la nivelul administraiilor
interne ale statelor membre sub sanciuni specifice de drept comunitar.
Acest consecin trebuie cunoscut la nivelul Romniei, ca stat care este
puternic orientat spre integrarea, ca membru cu drepturi depline, n sistemul
instituional i normativ al Comunitii Europene.

3. Limitele autonomiei administrativ- decizionale

Subordonarea administraiei fa de lege i drept are, aa cum s-a vzut,
conotaii relativ largi, care leag activitatea autoritilor administrative nu numai de
prescripiile exprese ale dreptului pozitiv ci de totalitatea principiilor i regulilor
generale i specifice ale sistemului normativ n ansamblul su. Aceasta include
principiile generale ale dreptului (elaborate la nivelul doctrinei i jurisprudenei) i, n
sfera legii n aciune, regulile juridice statuate prin deciziile obligatorii ale instanele
de contencios constituional i administrativ, care dobndesc astfel, aproape de la sine,
caracterul unor izvoare de drept public. Acestor comandamente, cu caracter juridic n
sens larg, li se adaug totalitatea actelor i faptelor de decizie politico-juridic sau
tehnic-administrativ ntreprinse, cu caracter formal sau informal, n interiorul
sistemului administraiei publice, la nivelul i ntre autoritile aflate n raporturi de
subordonare ierarhic unele fa de altele. Problematica limitelor de aciune ale
administraiei publice nu se oprete ns, stricto-sensu, aici. Inevitabil aciunea
administrativ este supus tensiunilor, uneori antagonice, alteori paralele sau chiar
concorde, dintre cei doi poli magnetici ai legalitii, care o creaz i o delimiteaz:
libertatea i constrngerea juridic, att n raporturile cu celelalte sisteme ale
exercitrii puterii constituite n stat ct i, sau poate mai ales, cu societatea civil i
cetenii proprii. n sfera constrngerii legale, delimitat, n prim i ultim instan,
de regula aciunii sub prioritatea i rezerva legii, activitatea dispune de puterea de
apreciere asupra modalitilor concrete de aciune n vederea realizrii, att a
prescripiilor impertive ct i a scopului legii, neles ca interes public real. Prin
consecin, sfera puterii discreionare, de decizie i aciune a administraiei publice,
aparine acelei problematici nedefinite i controversate, quaestio diabolica, a doctrinei
administrative, n care mai ales n situaii conflictuale ne lovim de o situaie confuz
i haotic, cu privire la care orientrile obiective i raionale sunt posibile numai
parial n termenii autonomiei funcionale fundamentale, constituionale, (prioritatea
i rezerva legii), problema-cheie n materie conflictual ne apare, evident aceea, a
ntinderii i formelor controlului jurisdicional asupra executrii (neleas ca realizare
n interes public) i aplicrii concrete a legii n activitatea administraiei publice, precum
i a rspunderii acesteia. n aceste materii, administraia public este chemat s se
conformeze, n statul contemporan de drept, care este nu numai separaiei exercitrii
puterii dar i statul determinismului social instituit n sfera juridicului, deciziilor de
control asupra activitii sale din sfera puterii jurisdicionale, dar, concomitent, i
principiului respectrii drepturilor fundamentale ceteneti, asigurat, la nivel tehnic-
juridic prin prescripii i proceduri obligatorii de respectat de ctre administraie. n
acelai timp trebuie avut n vedere c regulile funcional-juridice proprii ale controlului
jurisdicional asupra activitii administraiei publice nu poate oferi i nu ofer
ntotdeauna, din considerentul limitelor de sistem, soluii material-juridice concrete,
judicioase i echitabile din perspectiv administrativ. Astfel, poziia administraiei
publice, n acest triunghi juridic de determinri, trebuie echilibrat n primul
rnd de ctre legiuitor, care are n statul de drept, misiunea de a legitima
puterea decizional, inclusiv discreionar a administraiei publice. n procesul de
dimensionare a coninutului i scopului legii, legiuitorul trebuie s aib, permanent, n
vedere faptul c sfera libertii de apreciere i puterii decizionale discreionare a
administraiei constituie, de fapt, domeniul de manifestare a creativitii i
flexibilitii administraiei publice, domeniul soluiilor alternative i opionale,
adaptate nevoilor i realitilor sociale concrete i, de aceea, domeniul n care se
nasc, se modific sau se sting ansele oricrei reforme administrative reale. n
acest sens, doctrina administrativ contemporan vorbete despre necesitatea
dezvoltrii unui drept administrativ kooperativ respectiv a unui drept la nivelul
cruia, n sfera puterii discreionare a administraiei publice trebuiesc instituite
mecanisme juridice specifice de implicare n procesul administrativ-decizional, a
societii civile, respectiv a componentelor structurale i membrilor acesteia, ca
adresani, usageri sau beneficiari ai actului de administraie.
Subordonarea administraiei publice fa de lege i drept este puternic din
punct de vedere juridic atunci cnd autoritatea investit cu competen administrativ
este obligat s execute o norm juridic expres i precis, ntr-un domeniu material
determinat al activitii sale. Este vorba, evident, de executarea unor norme imperative
care impun autoritilor publice o conduit conform, o obligaie de a face sau a nu
face ceva, precum i termene de executare precis delimitate, pentru anumite activiti.
Administraia este subordonat astfel, ius strictum, scopurilor i consecinelor juridice
logico-raionale ale dreptului obiectiv, n baza principiului asigurrii securitii
juridice n statul de drept. Executarea devine cu att mai rigid n domeniile n care
sunt instituite i condiii imperative de form sau procedurale. Ea dobndete un
caracter rigid i n domeniile n care coninutul normelor juridice are un neles i o
semnificaie neechivoce, rezultate nemijlocit sau datorate unor interpretri unitare,
verificate de-a lungul timpului. O executare strict a coninutului legii se impune, de
asemenea, n domeniile n care legiutorul formuleaz el nsui anumite definiii legale,
ca prescripii obligatorii de raportare i/sau aciune, cu condiia ca aceste formulri s
nu conin ele nsele noiuni i repere juridice nedeterminate sau, dup caz, imprecis
determinate. Orice act de executare a dreptului, depinde ns, dincolo de caracterul
normei juridice, de combinaia inevitabil a situaiei de fapt cu situaia juridic
consecvent, fiind rezultatul unui proces raional-uman de recunoatere, motivare,
apreciere i evaluare, decizie i control, supus prin nsi acest fapt, confuziunii i
erorii. Rezultatele acestui proces devin cu att mai problematice cu ct cazul concret,
faptic, apare mai ndeprtat de cazul tipizat (modelul imaginat care fundamenteaz
coninutul normei), i cu ct reglementarea nsi este mai neclar, n privina
descrierii circumstanelor sau condiiilor de producere a diferitelor efecte juridice.
Astfel, n realitate, ntinderea libertii de apreciere nu depinde, n opinia
noastr, de precizia sau imprecizia reglementrii situaiilor de fapt i de drept ale
executrii normei, nici de subsumarea acestora sau de reglementarea strict a
consecinelor juridice n cuprinsul normelor de drept. Ea depinde n primul rnd, ca i
interpretarea, de subordonarea fa de principiul realizrii ordinii obiective de
drept, neles ca i corolar juridic al realizrii dreptii, consacrat de Constituie, ca
valoare fundamental a ntregii activiti statale.
Libertatea de apreciere dobndete n acest context o dimensiune juridic,
constituional i legal, iar aciunile pe care le genereaz la nivelul autoritilor
administrative, precum i soluiile aferente, trebuie s poat fi supuse, i din aceast
perspectiv controlului general de legalitate, exercitat prin intermediul instanelor
judectoreti.
n situaiile i n msura n care, procesul de executare a legii poate fi conceput
i realizat, ca proces logic, raional i precis, fr intervenia unor manifestri
subiective de voin ale autoritilor publice i funcionarilor acesteia, este de preferat
ca el s se desfoare prin intermediul unor sisteme tehnice i/sau informatice obiective
(desigur concepute de oameni, de specialiti), de natur s asigure celeritatea,
egalitatea de tratament i eficiena actului de administraie.
Administraia se subordoneaz legii i n situaiile n care coninutul material
sau consecinele normelor juridice conin noiuni juridice imprecis determinate. Marea
majoritate a normelor juridice aplicabile administraiei publice conin formulri de
genul: bine public, interes public, ordine public, pericol public, sigura rutier,
dezvoltare armonioas, activiti duntoare mediului nconjurtor, stadiul de
dezvoltare al tehnicii, etc, fiind supuse interpretrii att din partea autoritilor
administrative ct i din partea autoritilor jurisdicional-administrative, n cazuri
concrete. n acest sens, trebuie avut n vedere delimitarea necesar ntre noiuni
juridice imprecis determinate, supuse interpretrii i noiunile cu sensuri multiplu
(persoan, autoritate, instituie, organizaie, asociaie, funcie, autonomie, bunuri
publice, etc) precis determinate ns n contextul normei juridice. Interpretarea
normelor juridice n vederea aplicrii legii, este o operaiune juridic abstract ce ine
mai mult de procesul de generare a dreptului dect de sfera executrii sale, constituind
una din dimensiunile importante ale puterii de apreciere.

4. Sfera autonomiei administrativ - decizionale

 Puterea discreionar (pouvoire discretionaire, discretionary power,
Ermessensverwaltung, oportunitatea) constituie un important domeniu de cercetare
att pentru tiina dreptului administrativ, ct i pentru practica administraiei publice
contemporane, ca instrument general de orientare i aciune. Ea reprezint, n termeni
generali, concretizarea i evaluarea/aprecierea, cu caracter politico-juridic, a
coninutului i finalitii unor norme juridice cu caracter deschis, instituite prin lege.
Este adevrat c, n doctrin, nu exist, nici la ora actual, o unitate de vederi
cu privire la ponderea i, mai ales, faetele diverse i diversificate ale acestei noiuni
juridice fundamentale a dreptului public.
Identificarea i clarificarea unor caracteristici generale ale puterii discreionare,
valabile la nivelul tuturor statelor membre ale Uniunii Europene, este extrem de dificil
de realizat. Legiuitorul prefer adeseori, n contextul necesitii adaptrii corecte,
flexibile i realiste a normelor juridice la activitatea concret, precum i la deciziile cu
caracter politico-administrativ ale Executivului sau administraiei publice, s se
limiteze, n cuprinsul legii la reglementarea scopurilor, principiilor i condiiilor
generale de implementare a acesteia. Concomitent el renun ns la subordonarea
strict a administraiei publice fa de lege n acel domeniu, precum i la controlul de
strict legalitate asupra activitii acesteia, legitimnd-o la aciune autonom n vederea
realizrii anumitor sarcini generale ce decurg din scopul declarat al legii. Legiutorul
instituie o situaie normativ dar las, n acest caz, la aprecierea autoritii
administrative decizia cu privire consecinele juridice ale acesteia, respectiv asupra
modalitilor, cilor i efectelor juridice, determinate sau nedeterminate, ale realizrii
obiectivelor reglementate prin lege. Puterea de apreciere sau discreionar
nseamn, prin urmare, o autonomie decizional i funcional n procesul de
realizare a obiectivelor i sarcinilor prestabilite prin lege. Doctrina contemporan
subliniaz n acest context c puterea de apreciere rezult dintr-o situaie legal i nu
dintr-o situaie cognitiv, respectiv de aplicare a unor noiuni i concepte juridice
neclare sau echivoce, supuse posibilitii interpretrii arbitrare. Prin urmare,
autonomia decizional-administrativ este legitim i legal, numai dac exist o
situaie legal preexistent i exterioar care o ntemeiaz; cu alte cuvinte, ea se
ntemeiaz pe lege i nu pe lipsa sau lacunele reglementrii din anumite domenii de
activitate administrativ. Libertatea de apreciere i puterea decizional
discreionar apar, n acest context, ca dimensiuni ale principiului oportunitii,
integrat principiului fundamental al legalitii, ca principiu structurant al ntregii
activiti statale. Aceast tez este valabil, aa cum rezult din jurisprudena Curii
Europene de Justiie i din normele dreptului comunitar european (Art.173 II i 230 II
ale Tratatului instituind Comunitatea European; art.9 II i 13 din Codexul vamal
european) , dar aici problematica este ngreunat de perspectivele diferite de apreciere
i modalitile multiple i neunitare de control asupra puterii discreionare a
administraiei publice, n statele membre. Pentru acest motiv, doctrina contemporan
de specialitate apreciaz, aproape unanim, c domeniul autonomiei administrativ-
decizionale a autoritilor publice face parte dintre domeniile la nivelul crora trebuie
s se produc, ct mai curnd posibil, armonizarea legislativ, n interesul aplicrii
unitare a dreptului administrativ. Sub acest aspect, dei extrem de dificil de realizat,
codificarea armonizat a procedurilor administrative necontencioase, poate s apar ca
o soluie necesar.
mpotriva unei eventuale argumentaii dup care principiul statului de drept ar
fi incompatibil cu exerciiul puterii discreionare, credem c, dimpotriv, numai o
administraie care acioneaz n nume propriu i sub proprie putere de decizie, poate fi
suficient de flexibil i responsabil, pentru a putea realiza, n situaiile concrete i
dinamice ale vieii sociale (care nu pot fi comensurate sau acoperite, nici mcar
schematic, prin texte legislative rigide), exigenele principiului dreptii ca principiu
fundamental al statului de drept. Toate deciziile discreionare sunt, de fapt, rezultatul
unui proces particularizat de apreciere i evaluare a intereselor publice i private
incidente, i, prin consecin, susceptibile de a realiza direct, la nivel concret,
comandamentele acestui principiu. n schimb, toate deciziile cu caracter general sau
concret ale administraiei publice, care intervin n sfera condiional de protecie a
drepturilor i libertilor fundamentale (supravegherea i urmrirea personal,
instituirea obligaiilor sau sarcinilor fiscale, limitarea dreptului de proprietate,
inviolabilitatea domiciliului sau sediului, integritatea fizic i moral etc) chiar
nereglementate detaliat i precis la nivelul legii, constituie praguri limitative absolute
pentru manifestarea puterii discreionare a administraiei publice, putnd fi supuse
controlului pentru exces de putere. Astfel, spre exemplu, instituirea temeiului i
criteriilor materiale i procedurale, ale autorizrii diferitelor activiti ce compun sfera
serviciilor publice, de interes sau utilitate public, nu poate face, n opinia noastr,
obiectul puterii discreionare ci constituie un domeniu exclusiv, rezervat legii.
Problema se pune n aceeai termeni n toate domeniile ce presupun o autorizare
special din partea administraiei publice (construcii, desfsurarea unor activiti
comerciale, circulaia pe drumurile publice, etc).
nclcarea acestor limite absolute este neconstituional i ilegal, chiar i n
lipsa unor prevederi exprese, de detaliu, ale legii, motiv pentru care ea trebuie s fie
cenzurabil la nivelul controlului de legalitate pentru exces de putere i, de ce nu, chiar
de constituionalitate, pe calea aciunii directe. Nu este necesar, s mai subliniem, n
acest context, c nu puine sunt actele administrative normative (ordonane sau
hotrri ale Guvern, alte categorii de acte administrative) care intervin, n Romnia, n
domenii ce depesc puterea discreionar a autoritilor administrative.
Scopul legii reprezint de fapt limita legal a dreptului de apreciere, cu alte
cuvinte, a oportunitii, limit la care trebuie s se se raporteze judectorul de
contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ,
respectiv excesul de putere.
Este vorba despre o poziie care ne permite s nelegem cu uurin c, n
cercetarea excesului de putere, controlul jurisdicional constituie o prioritate esenial
ntruct, implicaiile teoretice i practice ale relaiei dintre legalitate i oportunitate
produce efecte multiple i concrete, n primul rnd n sfera jurisprudenei
administrative, ntruct respectarea condiiilor i regulilor ce limiteaz puterea
discreionar nu poate fi controlat dect de instanele de contencios administrativ sau
constituional.
Administraiile contemporane se caracterizeaz prin restrngerea domeniilor de
executare strict a legii i, corespunztor, prin lrgirea sferei de intervenie i
apreciere n majoritatea domeniilor ce privesc organizarea executrii i asigurarea
acesteia. n aceste din urm domenii, autoritilor administraiei publice le este
permis, precum oricrui subiect autonom de drept, libera apreciere asupra conduitei
juridice proprii n raport cu situaia concret, de fapt, n care intervin sau acioneaz.
Aceast autonomie larg, cu caracter decizional sau funcional, atrage dup sine
creterea rolului i ponderii administraiei publice n ansamblul sistemului instituional
statal. De altfel, majoritatea reglementrilor normative cu caracter de lege permit
intervenia discreionar, cu caracter organizatoric, a autoritilor administrative, fr a
institui limite ferme ale acesteia. Alteori, legea las libertatea de apreciere asupra
msurilor de aplicare concret dar indic administraiei, cu titlu de recomandare, cile
generale de urmat (Normele permisive de tip cadru). Astfel administraia dobndete
capacitatea de constituire a unor structuri organizatorice noi (servicii interne sau
externe mbrcnd forme juridice diferite), de reorganizare a propriei activiti din
punct de vedere structural i al personalului,de asociere cu alte subiecte de drept n
vederea implementrii unor msuri cu caracter public, de alegere autonom, desigur pe
criterii i dup proceduri legale, a subiectelor prestatoare de servicii publice, de
planificare i coordonare a procesului de implementare a coninutului legii prin msuri
proprii i sub proprie responsabilitate. Autonomia decizional se ntinde i asupra
formelor juridice de implementare a coninutului legii (acte sau fapte administrative cu
caracter secundum sau praeter legem, administrarea autonom a bugetului public
inclusiv prin acordarea unor subvenii sau finanri, etc). Limitele acestei autonomii
decizionale au fost deja indicate i, numai asupra respectrii lor, se va putea exercita
controlul jurisdicional.
Autonomia decizional se manifest plenar, mai ales n domeniile cu caracter
politico-juridic, respectiv domeniile strategice, ale planificrii i asigurrii procesului de
implementare a politicii publice, rezervate, n general, autoritilor administrative cu
competen material general sau, dup caz, autoritilor autonome ale administraiei
publice centrale de specialitate. n acest sens, administraia dobndete un caracter
creativ de drept, este adevrat un drept secundar sau derivat, ce rezult din
posibilitatea instituirii unor scopuri sau obiective administrative cu caracter politico-
juridic, subordonate sarcinilor statale consacrate n lege, pe baza evalurii ponderii
diferitelor tipuri de interese ce intervin n procesul de realizare a interesului public. n
acest sens, administraia public are i rolul de a echilibra, interesele concrete, faptice,
cu caracter public ale intervenienilor sau, dup caz ale destinatarilor concrei ai
actului de administraie, cu cerinele generale ale interesului public real, statual n lege.
n acest proces, activitatea administraiei publice dobndete, inevitabil, i un
caracter politic. Ea nu se poate nici detaa i nici mpotrivi, n sfera libertii sale de
apreciere, impulsurilor politice ce preseaz din interiorul propriei organizaii sau, dup
caz, din mediul social cruia i se adreseaz i la care se raporteaz de fapt, ntreaga sa
activitate. O atitudine incompatibil cu caracteristicile mediului politic i social concret
va produce mari prejudicii n sfera finalitii actului de administraie n raport cu
destinatarii acestuia, respectiv a realizrii comandamentului interesului public real, dar
i n sfera rezultatelor electorale viitoare, respectiv a intereselor politice proprii ale
structurilor de conducere ale autoritilor cu caracter politico-administrativ decizional
ale administraiei publice. Ori, aa cum am artat ntr-un capitol precedent, pulsul
politic al alegerilor generale se stabilizeaz la nivelul alegerilor locale a reprezentanilor
n structurile politico-administrative colegiale deliberative.
Scopurile strategice, politico-juridice reglementate n acte administrative din
sfera libertii de planificare i organizare a realizrii politicii publice, trebuie s fie, de
asemenea justiiabile, respectiv cenzurabile pe calea conteciosului administrativ sau
constituional, dac modific sau denatureaz scopul legii. Cetenii au, n acest sens,
un drept subiectiv, neles n termenii dreptului public, la realizarea interesului public,
drept profund ancorat n litera i spiritul Constituiei actuale a Romniei, i, prin
consecin, un drept la aciune direct n justiie chiar dac actul vtmtor atacat nu i
s-a adresat personal dar a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia.
Evident, actele administrative politico-juridice strategice formeaz, alturi de
actele cu caracter pur politic (programul de guvernare, declaraii i mesaje,
communicate, etc) obiectul controlului politic exercitat asupra activitii Executivului
i administraiei publice, prin intermediul ntrebrilor i interpelrilor parlamentare i
desigur, moiunilor ndreptate mpotriva Guvernului. Dintre acestea, aprobarea unei
moiuni de cenzur de ctre Parlament atrage dup sine demiterea Guvernului,
consecin cu caracter preponderent politic dar i juridic-administrativ major.
n msura n care administraia dispune de puteri car i permit s aduc
atingere drepturilor i libertilor ceteneti, cum ar fi, spre exemplu, circumstanele
excepionale, ea are dreptul de a le exercita numai n msura n care acestea sunt
justificate i necesare. Orice limitare sau, dup caz, nclcare a drepturilor
fundamentale devine ilegal atunci cnd msurile ntreprinse se dovedesc a fi zadarnice
sau excesive n raport cu finalitatea urmrit i cu situaia de fapt creia i se aplic
decizia administrativ. Raportul dintre situaia de fapt -decizia juridic -scopul politic
este supus exigenelor principiului proporionalitii i, din aceast perspectiv,
cenzurabil pe calea controlului de legalitate. Proporionalitatea, ca dimensiune a
legalitii, permite ghidarea judectorului de contencios administrativ n
aprecierea sa asupra exerciiului puterii discreionare a administraiei, fiind unul
dintre principiile care ilustreaz cel mai bine, fenomenul de inspiraie reciproc a
sistemelor juridice ale statelor aparinnd Comunitii europene, n scopul consolidrii
i dezvoltrii unui sistem politico-juridic comun n materia organizrii i regimului
administrativ aplicabil activitii autoritilor publice. n cadrul acestui sistem,
depirea limitelor puterii discreionare cu care autoritatea public are dreptul s
acioneze, formeaz coninutul fundamental al controlului jurisdicional pentru exces
de putere.

Bibliografie minimal pentru tema IV.

1. Daiana Maura Vesma, Drept administrativ - Partea general, Teoria general

a organizrii administrative, Edit.Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2005

Bibliografie minimal complementar:

1. Daiana Maura Vesma, Fenomenul guvernrii- Repere fundamentale,

Editura Burg, Sibiu, 2003
2. Ioan Santai, Drept administrativ I tiina administraiei. Vol.I, Edit.
Risoprint, Cluj-Napoca, 2004
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Vol.I, Edit. All Beck Bucureti, 2003
Legislaie obligatorie:

Constituia Romniei din 1991, modificat I completat prin Legea 429/2003 I

republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I., nr.767 din 31 octombrie
2003