Normele i izvoarele dreptului administrativ

1. Normele dreptului administrativ

Normele de drept administrativ sunt acele norme ce reglementeaz raporturile sociale

care apar ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor executive, ntre
acestea i particulari. Sunt norme de conduit ale subiecilor care particip, ntr-o form sau
alta, la realizarea administraiei publice.
Sub aspectul structurii lor, la normele dreptului administrativ, ca la orice norm
juridic, deosebim o structur intern, logico-juridic i o structur extern, tehnico-juridic.
Din punct de vedere al structurii tehnico-juridice, normele dreptului administrativ se
exprim n articole i alineate.
Sub aspectul structurii logico-juridice, norma de drept administrativ conine trei
elemente i anume: ipoteza (de regul, mai dezvoltat), dispoziia (de regul, imperativ)
precum i sanciunea.
Ipoteza normei de drept administrativ prevede mprejurrile, condiiile n care se
aplic i subiectele la care se refer dispoziia. Dup modul de determinare, ipoteza poate fi
absolut determinat, cnd sunt precizate cu exactitate mprejurrile n care se aplic dispoziia
(competen legat) sau relativ determinat, cnd sunt prevzute n general, mprejurrile n
care se aplic norma, existena lor concret urmnd a fi stabilit de organul care o aplic
(putere discreionar sau competen de apreciere).
Dispoziia normei de drept administrativ indic conduita pe care trebuie s o urmeze
subiectele la care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea. Ea este n general
categoric, imperativ deoarece relaiile sociale ce fac obiectul reglementrii n dreptul
administrativ se desfoar n procesul de realizare a puterii publice. Distingem ntre
dispoziii cu caracter onerativ atunci cnd subiectele vizate sunt obligate la o anumit
conduit, dispoziii cu caracter prohibitiv ce conin reguli de interzicere a unor aciuni (spre
exemplu normele cu caracter contravenional) i dispoziii cu caracter permisiv, atunci cnd se
prevede facultatea de a aciona, lsnd subiectelor de drept posibilitatea de a face sau a nu
face ceva. Ca i ipoteza, aceasta poate fi absolut determinat sau relativ determinat.
Sanciunea normei de drept administrativ prevede urmrile ce decurg n cazul
nerespectrii normei, existnd situaii n care aceasta nu apare ns prevzut expres. Sub
aspectul gradului de determinare, sanciunile de drept administrativ pot fi: determinate, relativ
determinate, alternative sau cumulative. Trebuie fcut ns distincia ntre sanciune ca
element al structurii logico-juridice i sanciune ca element al rspunderii juridice din dreptul
administrativ. ntre acestea exist un raport de la ntreg la parte.

n ce privete clasificarea normelor de drept administrativ, acestea pot fi mprite n

mai multe categorii, avnd la baz diferite criterii.
Dup criteriul obiectului de reglementare au fost identificate urmtoarele categorii de
norme de drept administrativ: norme organice (cele care reglementeaz nfiinarea,
organizarea i funcionarea structurilor administrative), norme de drept material (cele care
reglementeaz drepturile i obligaiile unor structuri administrative i/sau ale unor categorii de
particulari) i norme de drept procesual (cele care reglementeaz aspecte procedurale n
domeniul contraveniilor).

1
 Normele i izvoarele dreptului administrativ

De asemenea, dup criteriul sferei de cuprindere a normelor s-a delimitat ntre: norme
generale, avnd o sfer larg de reglementare, norme speciale, care reglementeaz o anumit
grup de raporturi sociale, bine determinate i norme excepionale, adoptate n cazuri de
excepie, pentru a reglementa situaii aprute n mod excepional.
n doctrina actual, n plus fa de aceste criterii i implicit clasificri fundamentate de
doctrina postbelic, a fost adugat i criteriul funciei dreptului administrativ, care se
realizeaz prin norma respectiv, potrivit cruia distingem ntre: norme organice, norme de
structurare n sistem a altor categorii de norme juridice, norme de garantare a aplicrii altor
categorii de norme juridice, norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic i norme
de contencios administrativ.
Dup un alt criteriu, al specificului raporturilor sociale pe care le reglementeaz,
normele de drept administrativ pot fi: norme care reglementeaz organizarea i funcionarea
autoritilor administraiei publice i raporturile dintre ele, norme care au ca obiect raporturile
dintre autoritile administraiei publice, pe de-o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt
parte, norme referitoare la statutul funcionarului public, norme care reglementeaz
rspunderea administrativ, norme care reglementeaz controlul administrativ, norme care
reglementeaz instituia contenciosului administrativ i norme procesuale, care reglementeaz
principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice.
Dup criteriul gradului de impunere a normelor sau caracterul dispoziiei, se mai
poate distinge ntre norme cu caracter imperativ, adic norme obligatorii de executat sau de
realizat; norme cu caracter prohibitiv, adic normele prin care se interzic anumite fapte sau
acte administrative i norme cu caracter permisiv, prin care subiectelor raporturilor juridice
administrative li se permite s fac sau s nu fac un anumit act sau fapt.

2. Izvoarele dreptului administrativ

n teoria general a dreptului, precum i n cadrul tiinelor juridice de ramur,

noiunea de ,,izvor al dreptului este folosit, de regul, ntr-un sens strict juridic, prin care
sunt avute n vedere formele de exprimare a normelor juridice. Avndu-se n vedere ns
sensul etimologic al acestui termen, noiunea de ,,izvor a fost utilizat i pentru a desemna
sursele, originea, factorii de determinare i creare ai dreptului.
Pentru a se evita confuzia ntre cele dou semnificaii ale noiunii de ,,izvor de drept
s-a fcut distincia ntre izvoarele materiale i izvoarele formale ale dreptului.

Izvoarele materiale ale dreptului, denumite i izvoare reale sunt concepute ca

adevrate dat-uri ale dreptului, realiti exterioare acestuia, care determin aciunea
legiuitorului sau dau natere unor reguli izvorte din necesitile practice.
Izvoarele materiale reprezint condiiile sociale care determin adoptarea unor norme
juridice. Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz,
este nevoie ca acea regul s capete o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin
voin de stat, obligatorie pentru membrii societii, pentru a putea s intervin n caz de
nevoie fora de constrngere a statului.

2
 Normele i izvoarele dreptului administrativ

Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Acestea reprezint actele normative
adoptate sau emise de ctre autoritile publice competente, acte ce conin norme juridice,
reguli de conduit obligatorii, imperative.
Prin urmare, putem defini izvoarele dreptului administrativ ca reprezentnd formele n
care se exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting raporturi de
drept administrativ.
Izvoarele dreptului administrativ se grupeaz n dou categorii: izvoare scrise i
izvoare nescrise. n Romnia, datorit sistemului de drept de tip romano-germanic, rolul
dominant revine izvoarelor scrise.
A. Izvoarele scrise prezint n epoca contemporan o determinare constituional,
Constituia fiind primul dintre acestea. n principiu, se admite ideea ordonrii i ierarhizrii
izvoarelor scrise avndu-se n vedere un sistem al normativitii juridice, ierarhizarea
fcndu-se dup fora juridic a actelor normative, neleas ca fora de a produce efecte
juridice.
Fora juridic a unui izvor scris este dat de coninutul i caracterul acestuia,
determinate de natura i poziia autoritii publice de la care eman actul respectiv.
n raport de autoritatea public de la care provin i implicit de fora lor juridic
izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt: Constituia, legile (constituionale, organice
sau ordinare), ordonanele Guvernului, hotrrile Guvernului, actele administraiei
ministeriale i extraministeriale indiferent de denumirea lor (ordine, instruciuni, precizri,
circulare), actele autoritilor administrative centrale autonome cum ar fi Banca Naional a
Romniei, Consiliul Suprem de Aprare a rii, indiferent de denumirea lor (circulare,
precizri, hotrri etc.), ordinele prefecilor, hotrrile consiliilor judeene, hotrrile
consiliilor locale, dispoziiile preedinilor consiliilor judeene, dispoziiile primarilor.
Constituia reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ datorit
caracterului de lege fundamental a statului, i deci forei juridice superioare a normelor de
drept administrativ pe care le conine. Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor
prerogativelor de administraie public. Trebuie precizat ns c nu toate dispoziiile
constituionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, ci doar cele care se refer spre
exemplu la organizarea i funcionarea celor mai importante autoriti ale administraiei
publice, cele care privesc drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror
realizare revine administraiei publice, normele care se refer la raporturile administraiei
publice cu alte autoriti publice precum i cu cetenii etc. Asemenea norme constituionale
au deci o dubl natur juridic, de drept constituional i n subsidiar, de drept administrativ.

Legile constituionale adic legile de revizuire a Constituiei sunt izvor al dreptului

administrativ numai n msura n care au ca obiect de reglementare, probleme din sfera acestei
ramuri de drept.
Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres prevzute n
Constituie i sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea n msura n care
reglementeaz raporturi de drept administrativ.

3
 Normele i izvoarele dreptului administrativ

Legile ordinare ce reprezint regula n raport cu legile organice, putnd fi adoptate n

orice domeniu specific activitii de legiferare, adic de reglementare primar a relaiilor
sociale, sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea numai n msura n care
reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice.
Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific consacrat de
art.115 din Constituie, acte normative cu fora juridic egal cu a legii, avnd o natur
juridic special pot fi calificate toate ca izvoare ale dreptului administrativ dac avem n
vedere organul emitent. Aceast calificare nu exclude ns posibilitatea ca ordonanele s fie
i izvoare ale altor ramuri ale dreptului, n funcie de obiectul lor de reglementare.
Hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, ale
autoritilor administrative centrale autonome, ale autoritilor administraiei publice locale
i ale prefecilor constituie izvoare ale dreptului administrativ numai n msura n care au
caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit dup criteriul sferei de cuprindere, fiind
vorba despre acte administrative care se adreseaz tuturor, coninnd reguli generale i
impersonale, oricine putnd intra sub incidena lor la un moment dat.
La actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale dreptului
administrativ cu precizrile aduse, unii autori adaug i decretele Preedintelui emise n baza
art.100 din Constituia republicat, n msura n care acestea au caracter normativ.
Tratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului administrativ
numai cu ndeplinirea urmtoarelor trei condiii: s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fie
ratificate conform dispoziiilor constituionale (art.91 alin.1 din Constituie); s cuprind
reglementri ale relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.
Pentru a ajunge la concluzia de mai sus, doctrina actual s-a raportat la dispoziiile
art.11 din Constituie, conform cruia statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu
bun-credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate de
Parlament, potrivit legii, fcnd parte din dreptul intern. n plus, potrivit alin.3, introdus prin
Legea de revizuire, n cazul n care un tratat la care Romnia urmeaz s devin parte
cuprinde dispoziii contrare Constituiei, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea
Constituiei.
Din perspectiva calitii de membru cu drepturi depline la Uniunea European, de la 1
ianuarie 2007, a rii noastre vom reine c, potrivit doctrinei occidentale, n ce privete
dreptul comunitar, n mod indiscutabil, acesta a afectat ordonanarea clasic a ierarhiei
izvoarelor dreptului (Constituie, lege, act al executivului) pentru toate statele membre.
n fiecare din cele 27 state membre ale Uniunii Europene, ansamblul dreptului
comunitar este superior legii, cu att mai mult cu ct jurisdiciile recunosc peste tot aceast
superioritate, de a nltura norma naional contrar unei norme direct aplicabile a dreptului
comunitar, fie ea coninut n tratate, regulamente sau directive comunitare.
Semnificativ este, sub acest aspect, introducerea unui nou titlu n Constituia
Romniei din 1991, devenit titlul VI, cu ocazia revizuirii din 2003, sugestiv denumit:
Integrarea euro-atlantic.

4
 Normele i izvoarele dreptului administrativ

B. Izvoarele nescrise

n ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, discuiile se poart de

regul n literatura de specialitate n legtur cu obiceiul (cutuma), jurisprudena, principiile
generale ale dreptului i doctrina.

Obiceiul sau cutuma, ca regul de conduit nescris, s-a apreciat de ctre unii autori c
nu poate prin el nsui s fie izvor de drept, mai ales n epoca modern, cnd dreptul s-a
dezvoltat mult. El poate ns s suplineasc o prevedere legal dac aceasta lipsete, i mai
mult, ar putea fi totui izvor al dreptului administrativ, atunci cnd legea ar permite, n
anumite situaii, utilizarea lui.
n realitate, o corect nelegere a semnificaiei cutumei ca izvor al dreptului ne ofer
teoria mai ampl, dezvoltat n doctrina elveian, conform creia cutuma poate fi admis ca
izvor al dreptului administrativ dac sunt ndeplinite dou condiii: s se fi format o practic
ndelungat i s se fi creat convingerea opiniei publice cu privire la caracterul ei obligatoriu.
Putem considera c i n Romnia, spre exemplu, evoluia autonomiei locale poate
conduce la apariia unor reguli cutumiare fiind vorba de practici administrative mai
ndelungate impuse de condiiile geografice, de gradul de dispersie i de ocupaia locuitorilor,
de srbtorile i obiceiurile religioase etc. Spre exemplu, oficierea cstoriilor civile de ctre
primari chiar n zilele de duminic, fr a avea obligaii legale n acest sens.

Principiile generale ale dreptului administrativ reprezint izvoare importante ale

acestei ramuri de drept. n doctrin a fost susinut necesitatea de a se face distincie ntre
acele principii care sunt prevzute n acte normative, situaie n care chiar acele acte
normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, dup cum s-a menionat mai sus, i acele
principii, care fr a fi prevzute expres n vreun act normativ se degaj prin generalizare,
cptnd valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective.

n ce privete caracterul de izvor al dreptului administrativ al jurisprudenei

instanelor de contencios administrativ, n doctrin nu s-a fundamentat pn n prezent un
punct de vedere comun, o poziie cristalizat.
n sistemele de drept de tip romano-germanic, dei se recunoate importana
jurisprudenei n dezvoltarea dreptului, se consider, n general, c aceasta nu este izvor de
drept, plecndu-se de la premisa c rolul instanelor este de a aplica legea la cazuri concrete i
nu de a crea norme juridice.
n sistemele de drept de tip anglo-saxon, se consider n mod tradiional c, practica
judiciar, aa-numitul precedent judiciar constituie izvor de drept, fiind invocat ntotdeauna
cnd apar probleme asemntoare sau identice. Cu alte cuvinte, judectorul n pronunarea
unei soluii ntr-o spe determinat va ine ntotdeauna cont de poziia avut anterior, ntr-o
cauz asemntoare sau identic.
n realitate, analiza evoluiei jurisprudenei instanelor de contencios administrativ i
mai nou, a jurisprudenei instanelor de contencios constituional a permis doctrinei
occidentale contemporane s aprecieze c este vorba despre noi izvoare ale dreptului
administrativ.

5
 Normele i izvoarele dreptului administrativ

De altfel, conform unei opinii constant exprimate n doctrina francez, se susine c

apariia i dezvoltarea dreptului administrativ francez se bazeaz n principal pe jurisprudena
Consiliului de Stat (instana administrativ suprem francez avnd i atribuii de avizare a
proiectelor de acte normative).
n Romnia, dei se apreciaz c jurisprudena instanelor de contencios administrativ
dobndete o importan tot mai mare, aceasta nu este recunoscut, n mod oficial, ca izvor al
dreptului administrativ.

n ce privete doctrina, chiar dac sub aspect strict juridic ea nu constituie izvor al
dreptului administrativ, n mod nendoielnic ea are un rol hotrtor asupra jurisprudenei, dar
n timp i asupra evoluiei legislaiei. Este cunoscut faptul c, dup 1990, n elaborarea unor
acte normative fundamentale au fost reinute multe din propunerile formulate de doctrin,
dac ar fi doar s exemplificm cu actuala lege privind contenciosul administrativ.

Semnificaia practic a acestor delimitri decurge din faptul c atunci cnd exist mai
multe norme juridice care reglementeaz aceleai relaii sociale este necesar o operaie de
analiz a criteriilor ce fundamenteaz aplicarea unei norme naintea alteia.
Dac ntr-un act normativ, normele de drept administrativ au valoare de drept comun
atunci ele se aplic naintea altor categorii de norme ce vizeaz aceeai materie. De asemenea,
norma special este cea care se aplic n raport cu norma general, iar norma de excepie se va
aplica i n raport cu norma general i n raport cu norma special.

Bibliografie:
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ. Editura C.H. Beck, 2008;
Florin Coman-Kund, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Editura
Universul Juridic, Bucureti 2007.