Curs 5 administrativ

Revocarea actului administrativ

Reprezinta o operatiune juridica prin intermediul careia organul emitent sau cel ierarhic
superior desfiinteaza un act administrativ. Cauzele care pot determina interventia revocarii pot
fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii sau adoptarii actului administrativ.
Momentul interventiei cauzelor influenteaza natura efectelor pe care revocarea le
produce:
- In primele doua situatii, adica daca intervin anterior sau concomitent emiterii sau
adoptarii actului administrativ, efectele revocarii vor fi pentru trecut, ex tunc
- pe cand in ultima situatie, revocarea urmeaza a produce efecte pentru viitor, ex nunc.
Din punctul de vedere al naturii cauzelor care determina interventia acestei masuri, se
recunoaste ca ele pot viza atat legalitatea, cat si oportunitatea actului.
Sub aspect terminologic, se diferentiaza intre:
- revocarea dispusa de organul emitent, care se evoca prin termenul „retractare”, si
materializeaza dreptul administratiei lato sensu de a reveni asupra unui act, respectiv asupra
unei decizii, respectand anumite proceduri si limite;
- revocarea dispusa de organul superior ierarhic  aceasta este evocata prin termenul
propriu-zis, „revocare”.

Revocarea este reglementata in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 in art.

7, care reglementeaza procedura prealabila. Aceasta semnifica o etapa pe care un subiect de
drept care se considera vatamat de un act administrativ este obligat sa o parcurga inainte de a
se adresa instantei judecatoresti. In acest fel, autoritatea emitenta sau, dupa caz, cea ierarhic
superioara, este sesizata cu privire la o pretinsa nelegalitate si i se ofera dreptul de a o corecta,
prevenind astfel un litigiu in fata instantei judecatoresti.
Art. 7 din Legea nr. 554/2004 prevede ca, inainte de a se adresa instantei de contencios
administrativ competente, cel vatamat intr-un drept sau interes legitim printr-un act
administrativ individual trebuie sa solicite autoritatii publice emitente sau celei ierarhic
superioare, daca aceasta exista, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului,
revocarea in tot sau in parte a actului.
Constatam ca textul face referire la actele administrative individuale, pentru care
instituie si un termen in interiorul caruia se poate solicita revocarea actului, care este, de
regula, de 30 de zile de la comunicare, admitandu-se ca, pentru situatii speciale, justificate, se
poate formula cererea de revocare peste acest termen, dar nu mai mult de 6 luni.
Revocarea se poate solicita si cu privire la un act administrativ normativ, cu precizarea ca ea nu
este supusa unor termene, dat fiind faptul ca insasi actiunea in anularea unui asemenea act nu
este supusa unor termene.
Revocarea reprezinta un principiu al regimului juridic al actelor administrative, element
prin care se deosebeste de suspendare, care este o exceptie a regimului acestora. Revocarea
este atrasa de existenta unor situatii, a unor cauze, care confera certitudine cu privire la
nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, deosebindu-se astfel de suspendare,
care intervine cand exista indoieli, nesiguranta privind legalitatea actului. Prin efectele sale,
1
revocarea desfiinteaza actul pentru trecut sau pentru viitor, deosebindu-se astfel de
suspendare, care doar ii intrerupe efectele.
Ca orice principiu, si cel al revocabilitatii cunoaste anumite exceptii, care pot sa vizeze
insa numai actele individuale, deoarece actele normative sunt intotdeauna revocabile.
Recunoasterea acestor exceptii este determinata de ratiuni care ocrotesc valori deosebite, de
interes public, principii de organizare si functionare a statului de drept sau interese si drepturi
speciale ale particularilor.
Este vorba despre: (1) actele administrative care sunt declarate de lege ca irevocabile sau care
consacra drepturi care sunt garantate de lege sub aspectul stabilitatii lor. Esenta acestei
exceptii vizeaza mai intai principiul simetriei juridice, care impune ca numai interventia
legiuitorului, nu a administratorului sa poata transforma caracterul irevocabil al unui act intr-
unul revocabil. Cel de-al doilea argument are la baza nevoia respectarii drepturilor si a
libertatilor fundamentale, garantate de lege ca fiind stabile, astfel incat el are legatura si cu
primul argument, dar si cu principiul stabilitatii raporturilor juridice, care este fundamental la
nivelul UE, promovat cu consecventa in jurisprudenta celor doua Curti europene de la
Strasbourg si de la Luxemburg.
(2) O alta categorie de acte este reprezentata de actele administrative care au dat
nastere unor raporturi juridice de drept privat sau care au fost emise sau adoptate in baza
unor acte juridice de drept privat, a unor contracte civile. Sunt teoretizate prin sintagma „acte-
conditie”, ele fac corp comun cu actul juridic civil pe care il vizeaza si obliga la un regim juridic
similar. Ratiunile care fundamenteaza aceasta exceptie vizeaza necesitatea ocrotirii stabilitatii
ordinii de drept, obligatorie si pentru administratia si jurisprudenta din Romania, in virtutea
statutului pe care tara noastra il are.
(3) O alta categorie de exceptii vizeaza actele administrative care au fost emise,
adoptate sau incheiate in procesul de interventie a unei forme de raspundere juridica
specifica dreptului administrativ. Regula este ca aceste acte pot fi desfiintate numai de
instanta de judecata si ea rezulta din continutul actelor normative care reglementeaza forme
ale raspunderii specifice dreptului administrativ. Exemplu: OG nr. 2/2001 a contraventiilor
prevede ca impotriva procesului-verbal contraventional se poate face plangere la instanta, ca
regula la judecatoria in a carei circumscriptie a fost savarsita contraventia. In materia
raspunderii disciplinare de asemenea, atat Legea nr. 188/1999 privind statutul functionarilor
publici, cat si Codul muncii pentru personalul contractual din sectorul public prevad ca actele
administrative prin care s-a aplicat o sanctiune unui functionar public sau, dupa caz, unui
salariat, pot fi anulate numai de catre instanta de judecata, putandu-se formula contestatie
impotriva lor fie la instanta de contencios administrativ (pentru functionarii publici), fie la
tribunal (sectia litigii de munca, pentru salariati).
(4) Alta categorie de acte exceptate o formeaza actele administrative jurisdictionale,
care sunt emise de un organ administrativ cu atributii jurisdictionale, in solutionarea unui litigiu
aparut in sfera administratiei publice, utilizandu-se o procedura care este apropiata de cea
utilizata de puterea judecatoareasca. Insasi Constitutia, prin art. 21, alin. (4), permite existenta
jurisdictiilor speciale administrative, iar actele adoptate in cadrul acestor proceduri se bucura
de stabilitate, sunt exceptate de la revocare, au trasaturi similare hotararilor judecatoresti, fara
a beneficia insa de autoritate de lucru judecat, ca acestea.

2
 (5) Actele administrative care au fost executate material, incadrandu-se in aceasta
categorie, de regula, sunt autorizatiile de construire, de modificare, de demolare etc. Ratiuni de
ordin practic al eficientei unei eventuale revocari elimina de principiu posibilitatea ca
administratia sa revina asupra acestui tip de acte.
Toate aceste categorii de acte administrative sunt si raman in sfera celor exceptate de la
revocare, atata vreme cat emiterea sau adoptarea lor s-a realizat intr-un mod legal, per a
contrario, rezulta ca dobandirea lor prin mijloace frauduloase naste dreptul administratiei de a
reveni asupra unor asemenea acte, revocandu-le.
Consacrarea prin Legea 554/2004 a contenciosului administrativ a obligativitatii
parcurgerii procedurii prealabile prin care sa se solicite revocarea in tot sau in parte a actului a
fost determinata de regimul acestei institutii in dreptul european. Jurisprudenta instantelor
europene a fundamentat un veritabil principiu al revocabilitatii de catre administratie a actelor
sale, inteles ca o componenta a dreptului persoanei la o buna administrare si la o buna
guvernare. El s-a concretizat printr-o recomandare a Consiliului Europei, fara a avea caracter
obligatoriu, in baza careia statele membre urmeaza sa promoveze o politica prin care sa previna
litigiile deduse judecatii si sa permita administratiei, adica autoritatilor publice, sa isi reanalizeze
propriile acte si sa le poata desfiinta prin revocare in tot sau in parte.

Anularea actului administrativ

Este operatiunea de desfiintare a efectelor juridice ale unui act, care intervine de regula
cu efecte pentru viitor, desi in doctrina s-a admis posibilitatea ca, atunci cand ea este
determinata de cauze de neoportunitate, efectele anularii sa poata fi si pentru trecut. In
doctrina interbelica de drept public, s-a fundamentat atat o teorie a anulabilitatii actului
administrativ, cat si una a inexistentei acestuia, analiza facandu-se prin comparatie cu regimul
juridic al acestei institutii in dreptul privat. Ca si in dreptul privat, si in dreptul public sunt
recunoscute, sunt intalnite cele 2 tipuri de anulare, determinate de cauzele care atrag
interventia acestei sanctiuni:
- Mai intai, nulitatea absoluta, care este atrasa de incalcarea unor conditii de fond
esentiale pentru validitatea actului, prin care se ocroteste un interes general;
- Nulitatea relativa/anulabilitatea, care intervine atunci cand exista vicii de forma
care afecteaza validitatea actului, prin care se ocroteste de regula un interes privat.
Existenta acestor 2 tipuri de anulare este recunoscuta si in dreptul public, cu precizarea
ca sunt frecvente situatiile in care incalcarea unor aspecte de procedura, de forma, determina
nulitatea absoluta a unui act, legea proclamand ca actele emise sau adoptate cu incalcarea
unor asemenea reguli sunt nule de drept. De exemplu, Legea nr. 215/2001 privind actele
administratiei publice locale prevede ca actele autoritatilor deliberative de la nivel local si
judetean se adopta cu anumite majoritati, respectiv simpla, calificata sau absoluta, iar
incalcarea cerintei legale a majoritatii atrage nulitatea absoluta a actului.
Din punctul de vedere al intinderii efectelor nulitatii, aceasta poate fi totala, cand
afecteaza actul in integralitatea lui, sau partiala, atunci cand vizeaza anumite efecte ale actului.
Anularea este o institutie de rang constitutional, fiind prevazuta expres in art. 52, in care, prin
alin. (1), se recunoaste posibilitatea ca persoana vatamata de un act administrativ nelegal sa
solicite si anularea actului, pe langa recunoasterea dreptului sau a intersului legitim afectate
si repararea pagubei.
3
 Anularea poate fi dispusa:
a) De organul ierarhic superior, in virtutea raportului de subordonare ierarhica ce
confera subiectului plasat intr-un raport de ierarhie administrativa, posibilitatea sa
dispuna anularea actelor subordonatului sau pe care le considera nelegale. De
exemplu: Guvernul, potrivit Legii 90/2001, poate sa anuleze actele pe care le
considera nelegale ale ministerelor, ale celorlalte organe din administratia de
specialitate din subordinea lor si ale prefectilor.
Intelegem ca exista doua tipuri de acte administrative din punctul de vedere al
posibilitatii de a face obiectul anularii pe calea administrativa:
i) Acte care pot fi anulate de un organ administrativ, in speta cele care se
afla plasate in subordinea altei autoritati publice, de exemplu serviciile
deconcentrate de la nivel judetean, administratia centrala de specialitate
subordonata Guvernului sau ministerelor. Aceste acte pot face obiectul si
al unei anulari de catre instanta judecatoareasca, precum orice act
administrativ nelegal.
ii) Acte care nu pot fi anulate pe cale administrativa de catre superiorul
ierarhic, pentru ca acesta nu exista, organul de la care emana neaflandu-
se in raporturi de ierarhie administrativa fata de alte organe. De exemplu,
autoritatile publice autonome de la nivel central si local.

b) De instanta de judecata, care isi intemeiaza dreptul pe prevederile art. 52 si 126,

alin. (6) din Constitutie si ale Legii 554/2004 a contenciosului administrativ.
c) Ministerul Public poate sa anuleze anumite acte ale organelor de urmarire si de
cercetare penala si de executare a pedepselor, insa, sub incidenta noilor coduri
penal si de procedura penala mai ales, prerogativele acestuia au fost diminuate in
favoarea puterii judecatoresti.

Efectele juridice ale anularii sunt guvernate de principiul de drept cuprins in adagiul latin „quod
nullum est, nullum producit efectum” = „ceea ce este nul produce efecte nule”.
Inexistenta actelor administrative a fost teoretizata in doctrina clasica interbelica si
postbelica, ea semnificand o forma de nulitate agravanta de cea mai drastica sanctiune, care
vizeaza vicii de legalitate esentiale pentru validitatea actului, care fac astfel incat actul, desi
exista, sa nu poata fi luat in considerare. Ea a devenit o institutie de rang constitutional, sub
incidenta art. 100 si 108, care o prevad expres ca sanctiune care este atrasa de nepublicarea in
Monitorul Oficial a decretelor Presedintelui, HG si OG, OUG, cu exceptia hotararilor cu caracter
militar.
In cazul unui act inexistent, nu mai functioneaza prezumtia de legalitate, caracterul
executoriu din oficiu al actului, astfel incat cei in drept nu pot impune si cei vizati de act nu pot
fi obligati la executarea unui act inexistent. Sanctiunea este prevazuta si in alte acte normative,
cum ar fi Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa, care prevede ca actele
administrative normative se publica in Monitorul Oficial, in caz contrar intervenind inexistenta
lor.

4
 Contractul administrativ

Reprezinta o institutie traditionala a dreptului public, creata de jurisprudenta

Consiliului de Stat si a Tribunalelor administrative din Franta, care a fost privita cu reticenta de
catre Scoala interbelica de drept public, aceasta fundamentand teoria actelor de gestiune sub
forma contractelor de drept privat ale administratiei. Cu toate acestea, ea nu a fost ignorata
complet in doctrina, inclusiv in cea postbelica, iar, dupa 1990, a fost repusa in discutie la nivel
legislativ, doctrinar si jurisprudential. Insasi Constitutia, prin art. 136, care reglementeaza
modalitatile de punere in valoare a proprietatii publice, consacra implicit contractul
administrativ, in contextul in care acele modalitati sunt, ca natura juridica, tipuri de contracte
administrative.
Actuala Lege a contenciosului administrativ, prin definitia data actului administrativ, la
art. 2, alin. (1), lit. c), asimileaza actului administrativ si contractele incheiate de autoritatile
publice, care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, prestarea unui
serviciu public, executarea lucrarilor de interes public, achizitiile publice, precum si orice alte
categorii de contracte administrative care, prin legi speciale, sunt supuse competentei
instantelor de contencios administrativ.
Observam ca legea, prin articolul anterior, dar si prin altele [18, (4)], pe de o parte le
atribuie o denumire specifica de contract administrativ, iar pe de alta parte, le considera acte
administrative asimilate, ceea ce releva o dualitate care se explica prin „canoanele” pe care le-
a avut de parcurs contractul administrativ pentru a se impune ca institutie distincta a dreptului
public in general si a celui administrativ in particular.
Contractul administrativ este un act incheiat intre 2 sau mai multe parti, dintre care
una este obligatoriu o autoritate publica si se afla pe o pozitie supraordonata fata de celelalte
parti, care are un obiect determinat, este compus din clauze atat prestabilite de legiuitor, cat si
clauze conventionale stabilite de parti, iar litigiile nascute din incheierea, executarea sau
incetarea lui sunt de competenta instantelor judecatoresti de contencios administrativ. El se
caracterizeaza prin mai multe trasaturi:
a. Este un contract, o conventie, in care una dintre parti este in mod obligatoriu o
autoritate publica (este subiect calificat de drept).
b. Are un obiect determinat, care poate sa constea in valorificarea unui bun public, un
serviciu sau o lucrare publica, o achizitie publica sau un alt obiect care il determina
pe legiuitor sa il califice drept contract administrativ.
c. Subiectul calificat de drept se afla pe o pozitie supraordonata fata de celelalte, ceea
ce ii permite sa impuna anumite clauze si sa dispuna cu privire la modificarea sau
incetarea lui pentru a ocroti interesul public, care este primordial in raport cu
interesele celeilalte sau ale celorlalte parti.
d. In continutul contractului, se regasesc atat clauze negociate de parti, cat si clauze
reglementare (stabilite de legiuitor), in limitele carora partile pot sa isi stabileasca
clauzele.
e. Ele sunt guvernate de un regim de putere publica, ceea ce atrage competenta
instantelor de contencios administrativ in solutionarea eventualelor litigii rezultate
din incheierea, modificarea sau rezilierea contractelor.