RĂZVAN MIHAIL PAPUC

FINANŢE PUBLICE ȘI
FISCALITATE
An AA 2
Semestrul 1
Concepte, problematică

Bucureşti
2019
 Cuprins
Introducere/Cuvânt înainte
1. Sistemul finanţelor publice - Concept/Clarificări etimologice
1.2. Opiniile specialiştilor
1.3. Clasic versus modern în finanţele publice
1.4.Normativ versus pozitivism
1.5.Clarificări terminologice
1.6. Structura finanţelor publice
2. Sistemul financiar şi fondurile de resurse financiare
2.1. Componentele sistemului financiar
2.2. Structura sectorului financiar public
3. Bugetul de stat
3.1 Clarificări terminologice
3.2. Cauze ale creșterii cheltuielilor publice
3.3. Principiile bugetare
3.3.1. Principiul universalității bugetului
3.3.2. Principiul unităţii bugetului
3.3.3. Principiul realităţii bugetare
3.3.4. Principiul anualităţii bugetului
3.3.5. Principiul echilibrului bugetar
3.3.6. Principiul neafectării veniturilor bugetare
3.3.7. Principiul specializării
3.3.8. Principiul publicitaţii bugetului
3.3.9. Principiul unităţii monetare
3.4. Alte dezvoltări legislative
4. Procesul bugetar
4.1. Calendarul bugetar
4.2. Elaborarea bugetului de stat
4.3. Aprobarea bugetului
4.4. Execuţia bugetului
4.5. Execuţia cheltuielilor
4.6. Execuţia veniturilor
4.7. Politica bugetară
5. Împrumuturile publice. Datoria publică. Datoria publică internă şi
externă
5.1. Clarificări terminologice şi scurtă abordare istorică
5.2. Concepte utilizate în limbajul financiar asupra împrumuturilor
publice
5.3. Evidenţe empirice
5.4. Probleme de abordare conceptuală
5.5. Lichiditate, solvabilitate, sustenabilitate
5.6. Date statistice şi aspecte tehnice
5.7. Destinaţia împrumuturilor publice
6. Resursele financiare publice și impozitele
6.1. Definiţii, clarificări terminologice, structură
6.2. Evoluţii şi situaţii statistice privind resurselor publice, comparaţii
internaţionale
6.3. Impozite: generalităţi, definiții, clarificări conceptuale
6.4. Elementele impozitului
6.5. Principiile impunerii
6.5.1. Principiul echității fiscale
6.5.2. Principiul eficienței impozitării
6.5.3. Optimalitate în politica fiscală
6.5.4. Principii de politică economică
6.6. Aspecte ale politicilor fiscale în Uniunea Europeană
6.7. Clasificarea impozitelor
 Introducere/Cuvânt înainte

Statul ocupă un loc singular şi adesea ingrat în economiile de piață moderne. Când
economia de piaţă funcționează bine şi produce venituri ridicate pentru majoritatea
categoriilor socio-profesionale, statul, ca actor economic, este cel mai adesea ignorat, atât de
agenții economici, cât și de consumatori. În aceste perioade, cel mult este criticat în realitatea
sa de organism birocratic, parazitar, „extractiv”, ale cărui reglementări sunt privite ca
obstacole în calea a mai multă piață”, a mai multă eficienţă. Nici rolul de „colector”, de vector
al unor preferințe sociale uniforme nu este, de cele mai multe ori, semnificativ apreciat, pentru
că, așa cum postulează anumite curente ale teoriei economice, preferințele individuale nu se
pot agrega pentru a contura o funcție de bunăstare socială.
Această condiție de „absent” în cadrul economiei de piață cvasi-funcționale, se
schimbă atunci când apar situații de disfuncţionalitate ale acesteia, de criză, fie că este vorba
de crize economice, sociale sau de încredere. În aceste conjuncturi, „Statul” apare în discursul
public într-o dublă şi contradictorie reprezentare, ca „vinovat de serviciu”, sau ca „ultimă
şansă” pentru ieşirea din criză. Această dublă natură, nu face decât să reliefeze o criză de
reprezentare, o spaţioasă ambiguitate, în relaţia dintre cetăţean, agenţi economici şi agenţiile
de stat care îi conduc sau cel puțin le influențează comportamentele, nu de puține ori decisiv.
Adesea constatăm că, aflate în criză de legitimitate, agenţiile publice şi-o recapătă, doar când
şocuri puternice ameninţă cu disoluţia spaţii publice extinse.
Această incoerenţă intelectuală, are la bază o confuzie recurentă, aceea de a
prezenta semnul, drept lucrul însuşi.
Analizele economice contemporane au, de fapt, un alt referent, altul decât statul:
economia de piaţă. Încărcată de virtuţi pentru unii reprezentanţi şi ameninţată constant de
Stat, constant imperfectă pentru alţii şi ajutată de Stat, economia de piaţă este de fapt obiectul
de studiu. Programele de cercetate apărute din cele două reprezentări ridică probleme
fundamentale privind funcţionarea economiei de piaţă şi, prin deviere, probleme majore
pentru înţelegerea modului în care agenţiile statului intervin în acest mecanism de
redistribuire directă, prin diferite modalităţi de reglementare. Întrebările, repetitive, în această
dezbatere sunt, mai ales, normative: 1. Ce instituţii publice sunt necesare şi suficiente pentru
funcţionarea economiei de piaţă?; 2. Ce mecanisme trebuie să dezvolte statul pentru a
„stabiliza dinamic” economia?; 3. Pe ce postulate trebuie să fie construită relaţia dintre
politic-economic-birocraţie, pentru a nu dezangaja mecanismele de piaţă? Acestor întrebări le
adăugăm două care par a fi preferatele analizelor economice de tip pozitivist: Există o
legătură între crizele economice şi modul de reglementare a economiei?; Reglementarea
economiei angajează disfuncţiuni în funcţionarea mecanismelor de piaţă?
Vechi şi, în acelaşi timp, noi, problemele de mai sus reflectă şi spaţiile teoretice
interesate de Stat şi Economia de piaţă. Astfel, în esenţă pluridisciplinar, domeniul aşează
împreună multiple „mecanisme auto-constrângătoare folositoare” (Goodin, 2005), între care
alăturăm Macroeconomia, Economia politică, Economia sectorului public, Finanţele publice
sau Științele politice. Apropierea dintre aceste fronturi ale cunoaşterii, reflectă un nou spirit,
mult mai concesiv epistemologic, ce animă pe cercetătorii domeniului. Disputele conceptuale,
în mare parte neproductive, existente în secolul al XX-lea asupra fundamentelor domeniului,
au fost înlocuite de o comuniune a ideilor, de o punere în comun a abordărilor, care nu au dat
naştere unei noi şi arogante ştiinţe, cu rol de a arăta „adevărata natură a problemelor puse”, ci
unor constructe diferenţiate, care, mai modeste, taie realitatea în secvenţe mai mici sperând să
producă mai multă cunoaştere mică, dar nu mai puţin semnificativă.
Paginile următoare caută să reflecte bogata problematică a relaţiei mai sus amintite,
aducând în atenţie, atât abordările clasice, cât şi situaţiile noi, vocile noi, lucrările noi, ori ceea
ce profesioniştii unui domeniu numesc „clasic instant”, lucrări atât de revelatoare asupra unei
probleme încât devin imediat „sursă”.
 1. Economie publică - sistem financiar public - Clarificări
etimologice, episteme vehiculate, funcții sociale

Economia sectorului public, finanțele publice studiază rolul guvernului într-o economie.
Spațiul epistemic al acestei științe este circumscris unei problematici care caută răspunsuri la
trei întrebări fundamentale:
Prima privește contextul și oportunitatea intervenției: Când trebuie să intervină autoritățile
publice în economie? Trebuie să ne gândim la o intervenție constantă sau la una punctuală?
Cât de mare trebuie să fie ”masa critică” a evenimentelor negative pentru a interveni?
A doua are drept referent mijloacele intervenției: Cum trebuie să intervină guvernul?
Sistemic, influențând toate piețele prin politici monetare sau punctual, sectorial. Structural
sau conjunctural?
Prin cea de a treia căutăm să înțelegem urmările acestei intervenții: Care este impactul acestei
intervenții? Au fost atinse obiectivele?, Au reacționat cei vizați în modul sperat de decidenți?,
Ce efecte neintenționate au avut deciziile luate?
Între economiștii publici acordul cu privire la acest spațiu al cercetării, delimitat de aceste
întrebări este ridicat, dar imediat, apar și disonanțele. Paginile următoare sper, vor evidenția,
din păcate, și cât de mari sunt divergențele între aceștia, pe toate cele trei domenii de analiză.
Am spus din păcate, pentru că fiind o știință socială, economia sectorului public și ulterioarele
ei aplicări pragmatice, operaționale prin politicile publice economice ne afectează masiv
existența, iar lipsa de certitudini cu privire la modul în care trebuie să ne conducem partea
”economică” a vieții, ne creează disconfort, îngrijorări, mai puțină bunăstare.
Jonathan Gruber, profesor la MIT, unul din cei mai importanți economiști contemporani ai
sectorului public spunea că există, totuși, și spații ale unui larg acord între aceștia. Spre
exemplu, asupra faptului că un sistem fiscal trebuie să fie bazat pe principiul generalității și al
unui nivel relativ scăzut al ratei fiscalității sau că intervenția publică trebuie să fie
proporțională cu nivelul eșecului pieței.
De asemenea, continua acesta, există un puternic acord cu privire la faptul că trebuie
dezvoltate explicații mai riguroase privind modul în care comportamentul autorităților
executive afectează formarea capitalului.  
Indiferent de divergențele ce separă economiștii acestui domeniu, de dificultățile reale
în a oferi răspunsuri certe la probleme la fel de certe dar care apar în contexte diferite și cu
intensități diferite, economia sectorului public este un spațiu al cercetării în care putem
observa că întrebările puse sunt la fel de importante ca și răspunsurile, și că eforturile de a
înțelege rațional un spațiu atât de divers de acțiune, produc acțiuni guvernamentale dacă nu
optime cel puțin mai atent calibrate.

1.1. Scurt excurs istoric

Antichitatea
Încă din Antichitate statele sunt preocupate de organizarea propriilor finanţe. O
analiză a marilor sisteme statale ale antichității, ne arată că există un sincronism între
principiile de organizare a fiscalității în aceste spaţii. Egiptul Antic, Persia, Atena, Sparta,
Imperiul Roman au cunoscut asemănări evidente în organizarea instituțiilor ce formau
sistemul fiscal.
 În Atena se plăteau impozite și taxe numeroase, oricare ar fi fost perioada la care ne
raportăm. Printre acestea putem enumera: plata chiriei pentru exploatarea de către
particulari a minelor de plumb argentifer, taxe pe vânzări, taxe vamale, taxe de trecere,
metoikon – impozit plătit de străini cu domiciliul în Atena, amenzi, tributul plătit de
aliați, la acestea adăugându-se și împrumuturi făcute de la particulari sau de la
administratorii tezaurelor templelor, eisphora – impozit direct plătit în caz de război
de către cetățeni. În general, în regimurile republicane grecești taxele directe erau
puțin folosite. Sumele erau folosite pentru plăți diverse, precum: salariul plătit celor ce
dețineau o funcție publică (mistophore), salariile plătite participanților la diferite foruri
de decizie, soldele militarilor, salariile polițiștilor, pensiile pentru invalizi și orfani de
război, finanțarea cheltuielilor prilejuite de sărbători religioase sau finanțarea
construcțiilor cu caracter religios, ori de petrecere a timpului liber. În sec al IV-lea î.H,
în finanțele publice ateniene este creat un fond special pentru persoanele cele mai
sărace din stat, pentru ca acestea să poată primi o sumă de bani cu care să poată merge
la teatru. Mai apoi acesta este format din excedentele Atenei, iar scopul său era să
acorde ajutoare celor mai săraci dintre locuitorii statului1.
 În Roma antică întâlnim numeroase forme de impozitare și taxare precum: plata
redevențelor pentru exploatațiile agricole realizate pe ager publicus, numite vectigal
(plată în natură) sau stipendium ori tributum pentru plata în monedă. Persoanele care
exploatau minele de sare plăteau de asemenea o redevență. Tributum era principalul

1
http://rozsavolgyi.free.fr
 impozit direct pe proprietățile funciare și pe șeptel, a cărui valoare era stabilită în urma
cadastrului, care se reînoia la 15 ani.
Un alt impozit constant în Roma antică era capitatio, a cărei materie impozabilă erau
bunurile mobile și persoanele, cu excepția celor ce aveau proprietate funciară (mai ales
persoanele din orașe).
Anumite persoane plăteau impozite speciale (decurionii, senatorii), iar proprietarii de
imobile plăteau gleba. Chiar și persoanele fără avere plăteau o capitatio de 7 soldi.
Chrysargyrum era un alt impozit instituit asupra activităților de comerț și industrie.
Ca și în cazul Greciei antice, în Roma Republicană putem observa utilizarea pentru
prelevare a unui număr mai mic de taxe directe față de situația în care vorbim de
forma de guvernare imperială.
Imperiul Roman este cel în timpul căruia finanțele publice sau centralizat
administrativ și sau adaptat diverselor spații economice ce compuneau teritoriul său
imens. Dezvoltarea convergentă a acestor instituții poate fi argumentată din
perspectiva nevoii de consolidare a spațiilor statale respective. Resurse financiare
publice constante erau necesare pentru rezolvarea unor probleme care aparţineau
nucleului puterii statale. Astfel, acestea puteau susține construcția administrativă a
statelor, aparatul administrativ constituind unul dintre pilonii fundamentali funcționării
instituțional-pragmatice a autorităţii de stat. Aceleași resurse financiare erau necesare
pentru susținerea puterii de stat legitime, în fața agresiunilor interne și, în egală
măsură, era necesară susținerea unui puternic aparat juridic intern, unificat, pentru a
ajuta la „împărțirea dreptății”, mai bine și egal decât o făcea justiția ecleziastică.
 În Egiptul Antic puteau fi întâlnite atât taxe locale, cât şi taxe impuse de la centru.
Acestea sunt în totalitate taxe în natură (recolte, animale), dar şi în muncă. Shat-ul,
moneda de cont apărută încă din Vechiul Regim, neavând niciodată o reprezentare
fizică, dar fiind denominat în aur. Chiar dacă avea o valoare de 7.5 g aur, metalul nobil
nu a fost niciodată suport pentru monedă în Egiptul Antic datorită valorii sale
metafizice enorme. Până în Epoca helenistică, în Egiptul Antic toată fiscalitatea era
stabilită în natură. Impozitele sunt percepute de către funcţionarii regatului de la
ţărani, artizani şi de la proprietarii domeniilor, pe baza unor reguli cadastrale atent
utilizate de scribii cadastrali sau cei agricoli. Fiscalitatea din epoca ptolemaică este
reprezentată de diferite corvezi, de taxe profesionale şi de impozite pe pământ. Alături
de aceste taxe directe, fiscalitatea indirectă furnizează venituri din monopoluri, taxe
vamale, dreptul de a acosta la chei etc.
  In his view, the principal characteristics of ancient fiscal regimes were military
conscription, reliance on temple and palace lands, tribute-taking, civic contributions
and liturgies, lack of consolidated budgets, absence of public debt, strong tax-rent
competition, and successful tax evasion by elites.

Evul Mediu
 Imperiul Bizantin a moştenit un sistem fiscal organizat de către Statul Roman, în
primul rând de la împăratul Iustinian. Sistemul său administrativ sofisticat şi extrem de
birocratizat, are o componentă fiscală cu aspecte pe care le-am judeca drept moderne,
fără a ne teme de caracterizări artificiale şi sau prea îndrăzneţe. Bunăoară, impozitul
funciar se baza pe un sistem cadastral foarte precis. În acelaşi timp este un sistem în
care responsabilitatea individuală, cât şi cea a autorităţilor locale se întrepătrund atunci
când discutăm de plata acestui impozit. Aşa cum arată istoricul M. Kaplan, citat în
Oikomenides (1996), activitatea de percepere a impozitului era independentă de asietă,
deoarece, deşi perceptorul central avea o listă nominativă a contribuabililor, totalul
prevăzut trebuia împărţit corect de către autorităţile locale, în funcţie de suprafaţa
corect înregistrată a contribuabililor indivdiuali. Acest impozit era proporţional cu
asieta. Îl putem considera, ca un impozit de cotitate, valoarea de 4.166 % fiind
calculată la valoarea fiscală a bunurilor şi mijloacelor de producţie de care dispunea
contribuabilul.2
Pentru dreptul de a realiza activităţi comerciale se achita o taxă de 10% din valoarea
mărfurilor comercializate.
Sistemul fiscal cunoștea numeroase excepţii de la plata impozitelor, împăratul (mai
ales în secolul al XI-lea, trecând de la o exonerare a unor categorii socio-profesionale,
la o exonerare de tip personal, fără justificări, fapt ce a erodat baza fiscală a finanţelor
imperiului3. Fiscalitatea imperiului bizantin mai are o caracteristică importantă alături
de stabilitatea mare: de-a lungul anilor ea se monetarizează, adică prelevărilor în
natură (părţi din recoltă, animale domestice etc.) le iau locul prelevările monetare,
odată cu monetizarea schimburilor de bunuri.
 Trasătura principală a fiscalității în Europa, este non linearitatea pe termen lung. În
Europa occidentală, pe parcursul perioadei de început a Evului Mediu putem vorbi de
o disoluţie în practica stabilirii centralizate a impozitelor.
2
Nicolas Oikonomidès, Fiscalité et exemption fiscale à Byzance (Ixe-Xie S.),p.26, Institut de recherches
byzantines monographies, Atena, 1996
3
Idem, p.20
 Perioada Evului mediu timpuriu, cea post romană, a invaziilor se poate caracteriza
prin sfârșitul fiscalității centralizate de tip roman. Concluzia pe care tocmai am
enunțat-o este cea la care au ajuns, după studierea diverselor surse istorice, numeroși
istorici, antropologi ai economiei sau sociologi. Economia fiscalității devine o
componentă marginală a economiei. Această situație s-a conturat treptat pe măsură ce
Europa vestică a devenit arena invaziei popoarelor migratoare. Noile grupuri
dominante din Europa modelează economia fiscalități în două moduri: pe de o parte,
putem discuta de (1) diminuarea funcțiilor statului, iar pe de alta, de (2)
transformarea elitelor invadatoare în proprietari funciari, care, evident nu se vor
autotaxa. Abandonul taxării se datorează, cum spuneam, în primă instanță, diminuării
cheltuielilor statului, un stat din ce în ce mai mic (cu funcții din ce în ce mai reduse) și
deci cu nevoi financiare din ce în ce mai reduse. Din puzzle-ul administrativ ce forma
imaginea intervenției economice a statului roman lipseau multe piese acum (lucrări
publice, cheltuilile logistice imense, finanțarea armatei). Reactivarea unui sistem
fiscal, după model roman, ar fi implicat investiții administrative majore de care noile
grupuri dominante nu aveau nevoie și pe care nici nu și le puteau permite. Ori,
diminuarea cheltuielilor publice făcea inutilă acțiunea publică pentru refacerea
sistemelor fiscale. De asemenea, ceea ce duce la prăbușirea sistemului fiscal
centralizat de tip roman este și criza grupurilor sociale beneficiare ale vechiului sistem
(funcționarii imperiali, grupurile politice dominante, sau alți beneficiari de sinecuri
mai mari sau mai mici). Disoluția statelor în perioada post romană a dus la disoluția
unor categorii sociale. În aceste condiții, menținerea unui sistem fiscal centralizat era
imposibilă (prin lipsa strucuturilor administrative) dar și contraproductivă (cheltuieli
prea mari pentru punere în operă și asiete incerte). Nevoile, reduse de plată ale
”autorităților” erau finanțate, în aceste condiții prin acțiuni conjuncturale: plăți de
tribut, confiscări, deposedări ad hoc.
 Regii Evului Mediu european, o lungă perioadă de timp nu au avut alte venituri decât
cele ordinare, provenite de pe propriile domenii. Unul din primii sociologi ai
fiscalității, Goldscheid, propune o analiză a fiscalității medievale marcate de ideea
unei dependențe a regalității de creditori, chiar o ”exploatare” a instituției monarhice
de către creditori deoarece regalitatea nu avea suficiente active pe care să le utilizeze
pentru nevoile instituției sau cele personale.
 Sistemul de impozitare era profund arbitrar şi fărâmiţat. Cele trei mari categorii de
impozite pe care le putem întâlni în perioada medievală erau impozitele regale,
 senioriale sau ale clerului. Suntem încă departe de caracteristicile fundamentale ale
sistemelor actuale: periodicitate, caracter naţional şi unicitate.
 Seniorii feudali sunt principalii beneficiarii ai impozitelor, finanţele publice, de facto,
privatizându-se. Impozitele senioriale sunt cele mai numeroase, putând enumera:
corvezile, censul, taxele pe cuptoare, prese de vin sau cele pe morile de vânt ori
zeciuiala. Zeciuiala era un impozit apărut încă din secolul al VIII-lea care avea drept
destinatari ceea ce am numi acum autorități locale dar și parohiile.
Impozitele respective le întâlnim în egală măsură în Vestul Europei, cât şi în Estul
acesteia. Practic, asistăm la o identitate aproape totală între finanţele publice şi cele
private. Nu există nicio distincţie între veniturile senioriale şi nevoile domeniului
pentru organizarea vieţii economico-sociale4.
 Odată cu începutul cruciadelor, dar şi cu înmulţirea sarcinilor de interes general pe
care le aveau de îndeplinit monarhii, problema finanţelor regale revine în atenţia
politicului. De altfel, acest element (finanţarea războaielor) stă la baza organizării unor
sisteme de impozitare stabile pe parcursul anilor, regalitatea, la început reunind doar
veniturile din domeniile proprii, aşa cum am precizat mai sus.
 Pentru a putea percepe un impozit în numele Statului, condiţia principală este aceea a
dovedirii utilităţii suveranului. Dacă acesta poate acţiona în numele binelui comun,
atunci el poate solicita o contribuţie publică - plata impozitelor - pentru finanţarea
unei acţiuni comune de ineres general pentru o comunitate politic constituită.
În Franţa, de pildă, Filip cel Frumos, în 1314, reuneşte Statele Generale, pentru a
solicita mai multe donaţii, în scopul acoperirii cheltuielilor apărute ca urmare a noilor funcţii
asumate de suveran şi, îndeosebi, pentru finanţarea războaielor. La început impozitul este
provizoriu (1349-1355), iar după 1439, devine, în mod tacit, permanent.
Începând cu secolul al XV-lea, nevoile tot mai mari ale regalităţii impun identificarea
şi a altor surse de venit, cea mai importantă fiind reprezentată de împrumuturi. Pe parcursul
anilor, monarhii, pentru a impiedica grevarea trezoreriei de dobânzile acumulate, adoptă
diverse măsuri discreţionare, ce permit manipulări ale monedei între care cea mai cunoscută
este cea a deprecierii administrative a monedei. Totuşi, aceste demersuri nu asigură resurse
suficiente pentru autorităţi, acestea fiind într-un constant deficit de finanţare.
 Lipsa unui cadru stabil şi permanent pentru prelevarea impozitelor este o problemă
recurentă în Evul Mediu deoarece pentru a ajunge la o asemenea dezvoltare,
impunerea trebuie să fie posibilă prin consimţământ. Acesta însă se poate obţine cu un
4
Gilbert Mondary, Petite Histoire des Finances Publiques, p.2, http://gipilab.org labo@gipilab.org, 2012
 efort mare de comunicare, în care autoritatea trebuie să aibă argumente puternice
pentru însuşirea veniturilor unei populaţii oarecare. În condiţiile în care dialogul cu
plătitorii impozitelor era fragmentar, marginal şi realizat doar conjunctural,
legitimitatea impunerii este des contestată şi, în consecinţă, resursele bugetare ale
regalităţii erau permanent nesigure şi insuficiente.
Deşi în Anglia, medievală, consimţământul la impozitare reprezintă preponderent o
expresie a „teoriei rezistenţei la puterea prinţului”, aceasta apare și ca o condiţie pentru ca
regele să poată stabili un impozit. Încă din 1215, în Magna Carta, se stipulează că pentru a
ridica un impozit trebuie ca acesta să fie aprobat de consiliul regelui, mai târziu transformat în
Parlament. 
În 1689, articolul 4, din Bill of Rights, consacră principiul consimţământului la
impozit.5
Instituţia Stărilor generale, în Franţa medievală – afirmă că poporul francez este liber
şi că orice contribuţie solicitată poporului trebuie să fie obţinută prin consimţământ.
Mai târziu, în Franţa, Adunarea Naţională, în 1789, declară nule şi ilegale toate
impozitele existente, deoarece nu erau obţinute prin consimţământ.
În articolul 14, din Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului, se precizează
că „cetăţenii au dreptul de a constata ei înşişi sau prin reprezentanţii acestora, necesitatea
contribuţiei publice, de a consimţi liber la aceasta, de a supraveghea utilizarea acesteia, de a
determina cuantumul, asieta, perceperea şi durata”.
Consimţirea la impozit reprezintă o metodă prin care, în perioada medievală şi în cea
modernă, puterea reprezentativă îşi construieşte şi întăreşte progresiv puterea şi suveranitatea,
fără a primi însă puterea fără limite, aşa cum s-a putut observa, în materie fiscală.
În România, abia Constituţia din 1866 afirmă implicit principiul consimţământului la
impozit, în articolul 109, după cum urmează: „Nici un imposit al Statului, nu se pote stabili și
percepe decât numai în puterea unei legi”.
Organizarea finanţelor publice, de-a lungul istoriei medievale, a reflectat şi o creştere
a importanţei acţiunii statului în viaţa socială, în raport cu cea a oraşelor-stat sau cetăţi.
Dezvoltarea acţiunii publice centrale a determinat diminuarea autonomiei puternicelor oraşe
medievale, înclusiv prin preluarea de către stat a unor categorii de cheltuieli administrative şi
sociale.

5
„That levying money for or to the use of the Crown by pretence of prerogative, without grant of Parliament, for
longer time, or in other manner than the same is or shall be granted, is illegal.” Bill of Rights
 În Franţa, în Evul Mediu, spre exemplu, oraşele pot să îşi aleagă conducerea executivă
doar dacă plătesc un impozit pentru acest drept, statul preluând cheltuielile cu ordinea publică
sau cu salubritatea.
În Europa Occidentală, transformarea statului feudal în stat modern are drept atribut
fundamental și legitimarea unei fiscalități permanente, care înlocuiește treptat vechile forme
de prelevare.
Goldscheid, dar și Schumpeter, arată că istoria modernă a fiscalității este marcată de
trecerea de la ”domeniul statal feudal” (engl.domain state) la ”statul fiscal” (engl.tax state). În
primul caz avem o dependență a guvernanților de veniturile proprii din patrimoniu, iar cel de
al doilea caz marchează separația dintre venituri private și venituri ale statului.
Pe de altă parte, organizarea şi dezvoltarea finanţelor publice a reprezentat şi
reprezintă o expresie a legăturii dintre politic şi social, exprimată prin ideea consimţământului
(mai sus reliefată) faţă de acţiunea de impozitare, dar în acelaşi timp, reflectă şi
responsabilitatea pe care trebuie să o manifeste autorităţile faţă de utilizarea acestor resurse
(reflectată de nevoia de transparenţă în utilizarea resurselor publice prin crearea unui cadru
legislativ privind controlul utilizării acestor fonduri).
Organizarea finanțelor publice de-a lungul istoriei, a permis și asumarea unor funcții
noi de către stat pe măsura creșterii importanței acestuia în societate.
O foarte interesantă cercetare realizată de Blanton și Fargher (2008), a căutat să
identifice legăturile între apariția ”statului fiscal” modern și problema responsabilității
autorității. Aceștia fac diferența între două categorii de venituri pe care se poate baza statul
”externe” și ”interne”. Primele au o asietă redusă (pentru războaie, taxe pentru comerț pe
distanțe lungi, royal estates), în timp ce a doua categorie au o asietă mult mai extinsă (taxarea
producției, muncii și comerțului).
Analiza acestora pe 30 de state premoderne a arătat că autoritățile sau bazat
preponderent pe prima categorie de venituri (într-o jumătate din cazuri), iar în 25% din cazuri
au fost preponderente veniturile din cea de a doua categorie. În cazul celei de a doua categorii,
autorii au identificat o corelație statistică puternică între sursa veniturilor și producția de
bunuri publice, birocratizare și controlul exercitat de principal asupra agențiilor. Altfel spus,
dacă primul model de asietă fiscală, întărește puterea autorității, cel de al doilea întărește
puterea contractuală a subiecților.
Acțiunea publică a acoperit și acoperă numeroase spaţii ale interacţiunii socio-
economice. Această extindere a domeniului de intervenție s-a amplificat, începând cu a doua
jumătate a secolului al XIX-lea și, mai ales, în secolul al XX-lea, pe măsură ce noi
aranjamente constituționale, ce reflectau un nou statut al cetăţeanului, erau adăugate celor
tradiționale.
De pildă, a doua parte a secolului al XIX-lea a adus intervenția publică reglementată
constituţional, în plan social, evoluţie ce a impus apariția unui nou tip de fiscalitate - cea
socială, statul reglementând regimul acesteia, creând instituții cu atribuții în domeniul
atragerii de resurse financiare și distribuirii acestora pe destinații „sociale”.
Importanța finanțelor publice a crescut și pe măsură ce resursele financiare mobilizate
de stat au devenit sursă de „putere de cumpărare”, nu numai pentru categoriile calificate
pentru transferurile de natură socială, cât și pentru acele categorii calificate pentru transferuri
de natură economică (i.e. subvenții), permițând unei categorii și mai mari de persoane (fizice
și juridice) să obțină venituri relativ sigure, indiferent de evoluțiile economice.
Evoluția finanțelor publice poate constitui un indicator de încredere pentru măsurarea
calității legăturii între politic și social, atât din perspectiva consimțământului la impozit (la
declarare și plată) - prin rezultatele obținute în sensul diminuării fraudei fiscale, cât și din
perspectiva utilizării transparente a resurselor publice și a unui control eficient al
reprezentanților alegătorilor asupra modului de constituire și utilizare al resurselor financiare
publice.
Acţiunea economică a statului a fost şi rămâne un subiect constant de dezbatere
publică, atât în planul teoriei economice, cât şi în cel, mai prozaic, al acţiunii publice. Întreaga
problemă a acestei acţiuni poate fi rezumată la întinderea acesteia şi la metodele prin care se
manifestă.
Un fapt, statistic, rămâne evident: amplitudinea intervenției publice a crescut continuu
în ultimul secol, indiferent de categoria ideologică din care se revendică acţiunea publică. De
la asumarea de către stat a așa numitelor „funcții regaliene” din secolul al XIX-lea (ceea ce
conducea la puține destinații ale resurselor publice - militare, economice, juridice sau pentru
plata datoriilor, dar și pentru ceea ce Norbert Elias numea prestigiul autorității publice), astăzi
domeniile acțiunii publice sunt mult diversificate, dimensiunea cheltuielilor publice fiind, în
consecință, mult mărită (ponderea finanțelor publice în PIB a ajuns de la puțin peste 10% la
începutul sec. XX, la peste 40% în 2012 în UE și 36% în ţările OECD). În România, în 2012,
ponderea veniturilor fiscale și nefiscale în PIB, a fost de 32%, ceea ce ne plasa pe ultimele
locuri în UE în privința ponderii veniturilor bugetare efectiv atrase în PIB, în principal
datorită slabei fiscalizări a agriculturii și a extracției resurselor naturale, dar și datorită
fiscalizării reduse a averilor și dimensiunii ridicate a evaziunii fiscale (10-15% anual).
 Având în vedere dezvoltările menţionate mai sus putem afirma că, pentru cele mai
multe state, în mod sigur pentru cele dezvoltate, creşterea fiscalităţii a reprezentat o condiţie
a modernizării instituţionale. Analiza structurii fiscalităţii poate permite generarea unor
concluzii legate de modul în care s-a realizat evoluţia spre modernitate a statelor. Modificarea
arhitecturii fiscale - de la o impozitare majoritar axată pe impozitele directe, plătite în
natură, aplicate fără a se ţine seama de situaţia contribuabilului, către una de tip personal,
în fiscalitatea directă şi o creştere a fiscalităţii indirecte, reprezintă indicatori puternici ai
modernizării statului. Modul în care se dezvoltă finanţele publice este important şi pentru
construcţia atributelor „cetăţeanului”, mai ales a drepturilor sale. A fi „cetăţean” este un drept
obţinut doar dacă se plăteşte un impozit. Dar a fi cetăţean înseamnă a avea şi drepturi civile,
politice, sociale. Participarea la viaţa politică, dreptul la sănătate, la educaţie, la protecţie
contra riscurilor asociate ocupării, nu pot fi operaţionalizate dacă nu există instituţii care să le
susţină. Construcţia instituţională se poate face doar dacă există resurse financiare, obţinute
prin prelevare. Caracterul stabil, constant al acestora, asigură şi exercitarea drepturilor
izvorâte din statutul de cetăţean.
Renunţarea treptată la practica „statutului special”, expresie a unui discreţionarism
decizional, a unui arbitrariu des întâlnit în perioadele de guvernare monarhic-absolutistă este
şi o condiţie a stabilităţii finanţelor publice, dar şi o condiţie pentru susţinerea statutului de
„cetăţean”.
Finanțarea sectorului public, pe de altă parte, afectează atât echilibrul politic şi
echilibrul pieţei (alocarea eficientă a resurselor), cât şi distribuția directă a veniturilor, fiind
important, prin urmare, să putem analiza efectele productive ale cheltuielilor publice,
impactul dezechilibrelor bugetare asupra conjuncturii economice și invers, precum și efectele
prelevărilor fiscale asupra incitației la muncă sau asupra consumului etc.
Analiza finanțelor publice cuprinde, alături de problemele de drept și cele economice
și aspectele sociologice ale deciziei financiare a autoritățlor publice.
Conceptele sociologice ne permit să înțelegem care sunt structurile sociale ce stau în
spatele deciziei financiare publice, care sunt raporturile de forțe între diferitele grupuri
sociale, cum influențează tradiția alegerea bugetară. De asemenea, analizele sociologice ale
finanțelor publice ne permit să înțelegem motivațiile creșterii cheltuielilor publice în variate
spații economice (efectele grupurilor de interes, ciclurile electorale, dezvoltarea instituților
statului asistențial etc.).
Finanţarea sectorului public are doar o legătură marginală cu logica pieţei.
Sectorul public este un sector productiv, în sensul în care furnizează servicii şi bunuri utile
pentru colectivitate. Furnizarea acestor servicii este făcută atât în cadrul unei pieţe, cât şi într-
un cadru care nu răspunde logicii pieţei. În general, însă se poate afirma că orice serviciu sau
bun produs de sectorul public este oferit fie la preţuri sub costurile producţiei ale acestora, fie
gratuit, fără a se achita în mod direct un tarif. Achitarea unei taxe de către contribuabil nu este
o condiţie obligatorie pentru accesarea unui serviciu sau bun public. La baza accesului fără
contraprestație sau cu o contraprestație sub costul acelui serviciu, stau numeroase argumente
din spaţii ideatice diferite. Ceea ce azi considerăm dezirabil din punctul de vedere al acestei
intervenţii, acum două-trei decenii era de neconceput, la fel ca şi acum 100 de ani. În acest
sens este important să înţelegem că intervenţia publică şi instrumentele sale sunt rezultatele
unor ajustări, negocieri instituţionale între structuri eterogene ale spaţiului social (partide
politice, sindicate, asociaţii, autorităţi guvernamentale, instituţii non-guvernamentale etc.). Ea
este rezultatul unei practici sociale și, prin urmare, o continuă construcție și deconstrucție o
animă.

1.2. Opiniile specialiştilor

Finanţele publice reprezintă o ramură a economiei ce studiază activităţile de taxare şi
cheltuire a resurselor publice. Între opiniile unor clasici ai finanţelor publice am ales
următoarele puncte de vedere:

Pentru Richard Musgrave (1953), „Problemele complexe ce conturează procesul

venituri-cheltuieli al guvernului, se referă, în mod tradiţional la ceea ce numim finanţe
publice”.

Philip Taylor (1957), consideră că „Finanţele publice se referă la operaţiunile realizate

de fisc şi trezoreria publică…Subiectul de studiu al finanţelor publice are în vedere
problemele financiare şi politicile guvernamentale la diferite niveluri şi…studierea relaţiilor
interguvernamentale”.

Bucher (1949) afirma că prin politică fiscală înţelegem „utilizarea finaţelor publice sau
cheltuielilor, taxelor, împrumuturilor şi a administraţiei fiscale pentru obiectivele naţionale
viitoare”.

Harold Grooves (1958), defineşte finanţele publice ca „domeniul de studiu care

tratează problema veniturilor şi cheltuielilor autorităţilor publice (federale, statale şi locale)”.
Pentru acesta, domeniul, în epoca modernă include patru spaţii majore: veniturile publice,
cheltuielile publice, datoria publică şi anumite probleme ale sistemului fiscal ca întreg, cum ar
fi administrarea fiscală şi politica fiscală.
 Hugh Dalton (1967), fost ministru de finanţe al Marii Britanii şi profesor la London
University, a clasificat componentele finanţelor publice în:

(a) Veniturile publice, cuprinzând principiile taxării şi metodele de creştere a

veniturilor publice;

(b) Cheltuielile publice, ce studiază fundamentele distribuirii veniturilor publice;

(c) Datoria publică;

(d) Administraţia financiară, în care sunt tratate problemele organizării şi administrării

mecanismului fiscal;

(e) Stabilizarea economică, subdomeniu în care se acordă o atenţie specială politicilor

economice şi efectelor acestora asupra economiei.

Buchanan, considera că guvernul ca unitate, poate fi definit ca obiect de studiu al

finanţelor publice.

Studierea finanțele publice implică:

 Studiul finanțelor persoanelor morale de drept public (stat, colectivități locale,
instituții publice).
 Studiul finanțelor administrațiilor publice - ca organisme ce produc și distribuie
servicii ne-comerciale, cu resurse provenite din impozite și contribuții. În această
abordare sunt vizate şi organismele de drept privat care participă la activități ale
puterii publice, dar sunt excluse instituțiile publice cu activități comercializabile.
 Analiza regulilor dreptului public, deoarece finanțele publice sunt încadrate de această
categorie de reguli.
 Studierea sistemelor politice, a interacţiuunilor din interiorul sistemului politic,
deoarece finanţarea publică este dependentă de decizia politică în mod fundamental,
reprezentând un instrument al deciziei politice. Decizia politică reflectă alegeri
publice, rezultat al unor preferințe colective. Răspunsul, sub forma acțiunii
guvernamentale, la întrebări precum: Ce tip de impozit privilegiem? Cum finanțăm
asigurările de sănătate? Impozităm suplimentar averile mari? Impozităm mai mult
veniturile din salarii sau pe cele din capital? etc., reprezintă alegeri politice și, în
același timp, preferințe pentru anumite valori sociale şi politice.
Argumentele ce legitimează intervenţia publică în economie sunt numeroase, putând
decela următoarele puncte comune:
1. Alocarea resurselor pentru:
 Finanţarea activităţilor de producţie de servicii proprii administraţiilor de stat (i.e.
finanţarea birourilor de stare civilă, cadastru, înmatriculări etc.);
 A permite manifestarea unor preferinţe comune vizând susţinerea sau, dimpotrivă,
diminuarea unor activităţi economice (i.e. susţinerea prin mai puţină impozitare a
activităţilor de producţie „verzi”) şi impozitarea mai ridicată a celor mai poluante,
diminuarea consumului unor produse nocive prin creşterea impozitării consumului
acestora, simularea consumului unor produse prin diminuarea fiscalităţii etc.
 Realizarea de investiţii publice în infrastructură.
2. Redistribuirea veniturilor pentru a asigura creșterea puterii de cumpărare și pentru
categorii socio-profesionale care prin negociere directă nu o pot realiza.
3. Nevoia de a menţine echilibrele macroeconomice.
Richard Musgrave, în lucrarea din 1959, The Theory of Public Finance, considera că
politica bugetară - ca element fundamental al intervenţiei statului în economie, îndeplineşte
trei funcţii:
1. Funcţia de alocare
Prin politica bugetară statul își asumă producerea şi distribuirea bunurilor sociale, publice
- caracterizate prin non-exclusivitate şi non-rivalitate, prin intermediul autorităţilor publice
sau prin mecanisme de alocare de resurse financiare subiecților economici de drept privat,
pentru a produce astfel de bunuri; statul, asigură, astfel, satisfacerea unor nevoi publice
operând şi ajustările necesare în afectarea resurselor pentru aceste bunuri.
Bunurile publice sunt bunuri al căror „consum” nu
poate fi sancţionat de mecanismul care guvernează
bunurile private, adică de mecanismul preţurilor.
Ele nu sunt generate de piaţă, pentru că piaţa nu le
poate produce în cantităţi suficiente deşi utilitatea lor
publică nu este pusă sub semnul întrebării sau cel
puţin
nu este, într-un anume context socio – politic, pusă
Sursa: jimmywayne@flickr sub semnul întrebării.
Furnizarea de servicii de securitate naţională, de ordine publică, de securitate sanitară,
medicală sau „furnizarea” serviciilor pentru asigurarea respectării contractelor (legale) de
către stat, reprezintă intervenţie publică pentru producţia de servicii publice.
 În general, este larg acceptată ideea că furnizarea bunurilor publice este necesară
deoarece creează externalităţi pozitive6. O campanie de vaccinare ajută nu numai direct
persoana vaccinată, ci şi societatea, care nu va mai fi obligată să facă cheltuieli pentru
îngrijirea persoanelor atinse de o anumită maladie, utilizând resursele respective pentru alte
obiective. Subvenţionarea achiziţiei unui autoturism electric nu reprezintă doar un beneficiu
personal pentru cel ce va achiziţiona o maşină electrică, ci un ajutor pentru toată populaţia,
deoarece aceasta va respira un aer mai curat, va trăi într-un mediu mai curat şi, ca atare, se va
îmbolnăvi mai puţin.
Producerea şi alocarea bunurilor publice ridică însă numeroase probleme, din care
vom aminti câteva:
Cât de eficient este statul ca agent economic producător de bunuri şi servicii? Un
sector public productiv pletoric, slab organizat, poate produce bunuri şi servicii utile, dar
slabe calitativ şi scumpe. Productivitatea sectorului public este astfel un subiect constant de
dezbatere. Introducerea unor noi forme de producţie publică şi de gestionare a producţiei
publice sunt expresia nevoii de ameliorare a productivităţii în interiorul administraţiilor şi a
schimbării modalităţilor de finanţare a producţiei publice, spre una fundamentată pe rezultate.
O altă problemă a furnizării acestor bunuri este acea că, deşi furnizarea lor implică un interes
comun pentru un grup (indiferent de mărimea acestuia), gradul de implicare al indivizilor în
producţia lor este de multe ori redus, datorită aplicării unor strategii de free-riding. Conflictul
apărut între interesul individual şi cel colectiv, mai sus schiţat, a fost exprimat de Mancur
Olson (1978) şi a devenit un concept ce a stat la baza a numeroase studii ce analizează
impasul acţiunii colective.
Un exemplu simplu ne poate arăta ce se întâmplă cu acţiunea publică, dacă nu sunt
create mecanisme de limitare a free riding-ului. Să luăm exemplul unei acţiuni sindicale
dezvoltate pentru un drept oarecare. Un membru de sindicat poate alege să nu participe la
acţiunea sindicală pentru susţinerea drepturilor colective, ştiind că de rezultatele pozitive ale
mişcării vor beneficia toţi membrii, fără discriminare. Această dezertare va slăbi acţiunea
colectivă.
Pe plan internaţional, un stat care nu semnează un acord pe teme de mediu sau, de
exemplu, pentru limitarea pescuitului, va slăbi acţiunea colectivă publică internaţională. În
aceste condiţii, pentru a putea face eficientă acţiunea colectivă, trebuie să fie instituite
6
Externalităţile reprezintă efectele acţiunii unor agenţi economici, dar și ale unor persoane fizice, exprimate prin
modificări ale „funcției de bunăstare” a altor agenţi (producători, consumatori, diferite categorii de alte
organizaţii), neimplicaţi în acţiunile respective. Ele pot fi negative (poluarea) sau pozitive (starea de sănătate
bună a unui angajat, poate fi tradusă în câştiguri de productivitate, de venituri individuale şi, în final, de venituri
mai mari pentru stat, utilizate pentru diferite acţiuni colective.
sancţiuni pentru cei care aleg strategiile „biletului gratuit” (Balme, 2009). De pildă, putem
lista participanţii la acţiunea sindicală, condiţionând obţinerea drepturilor de participare sau
putem institui sancţiuni pentru statul care nu acceptă un acord de mediu sau de un alt tip, de
interes global.
O altă sursă de tensiuni determinată de acţiunea publică este reprezentată de modul în
care definim interesul colectiv. Definirea funcţiei de bunăstare colectivă este importantă
deoarece, după clarificarea acestui punct, Statul va orienta acțiunea agențiilor guvernamentale
pentru a produce bunuri și serviciile publice, relevante pentru funcția de bunăstare publică
definită anterior, în condiţiile resurselor limitate de care dispune.
Cum putem defini însă, și cel legitimitate are o funcție de bunăstare socială colectivă,
care trebuie să fundamenteze politici publice, dacă, așa cum sugerează economistul Kenneth
Arow, nici nu putem agrega preferințele individuale (teorema imposibilității - vezi nota de la
sfârşitul capitolului)? Dacă nu putem agrega preferinţele individuale, atunci deciziile privind
producţia anumitor bunuri publice şi a cantităţilor produse din acestea vor fi recurent subiect
de conflicte politice şi constante reconsiderări.
Bunăstarea este generată de diferenţele de venituri? Dacă da, atunci pentru a crea
bunăstare colectivă mai multă trebuie să creem mai mult PIB. Deci statul trebuie să acţioneze
în direcţia stimulării creării de PIB. Dar diverse studii au arătat că fenomenul adaptării poate
crea o altă imagine asupra bunăstării. Acestea descoperă că există o corelaţie slabă între
circumstanţele (obiective) ale vieţii îndividuale (venituri, status marital, stare de sănătate,
profesie) şi starea de fericire, declarată în anchete. De pildă, un studiu produs de Easterlin
(2001) arată că nu există nicio corelaţie pe termen lung între nivelurile diferite de venit ale
unor indivizi şi starea de fericire declarată. Atunci, ar trebui creaţi indicatori ai bunăstării
determinaţi de starea de fericire, şi de alte variabile subiective, care definesc calitatea vieţii.
Lista acestor variabile, probabil, va impune un alt tip de intervenţie alocativă a statului.
Această interogare a condus la apariţia unui sector public productiv cu o topologie
variabilă, ceea ce ne arată că în statele moderne, frontierele între public şi privat nu sunt
imobile şi foarte precise.
O a treia sursă de dispute pe care dorim să o amintim aici este legată de problema de
mai sus: dacă nu există funcţie de bunăstare colectivă, cine determină generarea „listei” de
bunuri publice? Înscrierea acestora într-o agendă oarecare este determinată de profesioniştii
acţiunii politice (grupuri de lobby, politicieni, funcţionari publici, întreprinderi etc.). Această
situaţie de fapt ne determină să afirmăm că nu există o „cerere” precis determinată pentru
producţia acestora. De fapt, producţia este determinată de „ofertă”, care apoi „verifică” dacă
lista are susţinători. Este ca şi în sectorul producţiei private: întâi se fac bunurile şi apoi se
testează pe consumator pentru a verifica suprapunerea între ce crede firma că trebuie să
producă şi ceea ce îşi doreşte consumatorul (manipulat). Furnizarea anumitor servicii
reprezintă minime condiţii pentru viaţa colectivă, astfel încât este firesc ca lista bunurilor ce
asigură condiţiile minime să fie validată de cerere foarte uşor. În această situaţie se află toate
serviciile ce contribuie la realizarea funcţiilor regaliene.
Pentru alte categorii de servicii, oferta este oscilantă.
De exemplu, reţeaua de infrastructură de amenajare a teritoriului este o parte a listei
de servicii oferite de diverse firme producătoare. Numai că, în acest caz, opţiunile de
producţie sunt multiple. Alegerea unui mix al componentelor reţelei ţine de autoritatea
publică ce comandă aceste lucrări, care decide, ce este bine pentru beneficiar.
De exemplu, în Franţa, statul, prin societatea naţională de cale ferată, a decis să
finanţeze în mod preponderent lucrări de extindere şi întreţinere la reţeaua de TGV-uri, în
loc să finanţeze reabilitarea liniilor secundare, foarte numeroase.
La fel se întâmplă şi în cazul sănătăţii. Starea de sănătate a populaţiei şi incidenţa
anumitor boli pot reprezenta „vocile” ce conturează cererea mai ridicată pentru anumite
servicii de sănătate. Cuvântul final în finanţare îl au însă specialiştii sau diverse grupuri
interesate, care vor determina o anumită acţiune alocativă din partea guvernanţilor. Pentru
beneficiarii acestor servicii, randamentele obţinute din accesul la ele sunt, în primul rând,
private (stare de sănătate mai bună, capacitate de efort mai mare sau venituri mai mari
determinate de o educaţie mai bună), în secundar putând vorbi şi de o eventuală bunăstare
colectivă.

2. Funcţia de redistribuire
Egalitatea şi echitatea socială7, aşa cum sunt acceptate de corpul social ca urmare a
unei istorii sociale și economice comune şi a unor practici comune în această direcţie, se pot
realiza doar prin redistribuirea veniturilor de către autorităţile şi instituţiile statului.

7
Egalitatea şi echitatea nu sunt concepte identice. Egalitate înseamnă că toţi indivizii unui grup social oarecare
trebuie să aibă aceleaşi drepturi şi să fie trataţi într-o manieră egală. Echitatea înseamnă că regula aplicabilă
tuturor trebuie să ţină seama de diferenţele de poziţie reale, existente între membrii grupului. Echitatea ţine
seama de inegalităţile sociale. Un sistem de impozitare al veniturilor bazat pe progresivitate nu tratează în mod
egal contribuabilii, dar este mai echitabil deoarece „netezeşte” inegalităţile de acces la diferite bunuri şi servicii,
dar şi inegalităţile de ordin politic, care afectează participarea la viaţa democratică. La fel, spre exemplu, în
sistemul educațional românesc, învăţământul public de douăsprezece clase este gratuit pentru toţi (egalitate), dar
pentru a se manifesta această egalitate, familiile aflate în dificultate trebuie să poată beneficia de sprijin din
partea statului pentru a se asigura accesul egal al copiilor lor la acest serviciu public (echitate), cu ceilalți.
Echitatea este un principiu al justiţiei distributive, în timp ce egalitatea reprezintă un principiu al justiţiei
comutative.
Cheltuielile publice pentru intervenţie socială, determinate de drepturile economice şi sociale
asociate statutului de cetăţean modern, au apărut în secolul al XIX-lea pentru a corecta
inegalităţile profunde existente, dar şi exacerbate de capitalismul industrial al perioadei
respective.

Realizarea redistribuirii se face prin mecanisme complexe, prin care instituțiile statului
colectează, sub formă de impozite, taxe şi contribuţii, părți din veniturile create de persoanele
fizice şi juridice, pe care, apoi, alte instituţii le redistribuie prin transferuri cu caracter social şi
economic, în cadrul instituțiilor statului social.
Chiar dacă statele contemporane ne oferă exemplul unor diferenţe majore între ele în
privinţa modului în care se realizează protecţia socială, un fapt este constant: ataşamentul
puternic al cetăţenilor, mai ales în ţările europene, faţă de valorile promovate de diferitele
forme ale statului providenţă.
Acest ataşamentul ridicat faţă de politica de redistribuire şi dezvoltarea repertoriului
politicilor de redistribuire, nu exclude interogaţii substanţiale care trebuie să primească
răspuns. Enumerarea câtorva dintre acestea este necesară pentru înţelegerea dificultăţilor ce
trebuie depăşite în design-ul politicilor redistributive: Care sunt limitele redistribuirii? Există
un normativism al echităţii sociale? Putem vorbi de echitate în sens generic? Doi autori
francezi, Luc Boltansky şi Laurent Thevenot, într-un volum intitulat Economiile grandorii
(1991) vorbesc de existenţa a patru modalităţi de înţelegere a echităţii:
a. o echitate a „pieţei”, care impune acceptarea inegalităţilor apărute în funcţionarea
pieţei (dacă se găsesc plătitori pentru un salariu foarte ridicat al unui actor de la Hollywood,
situaţia este echitabilă, deoarece are la bază o confruntare între cererea şi oferta de actori pe
piaţa respectivă).
b. o echitate „tehnică, profesională”, impune plata ridicată a persoanelor care
contribuie la creşterea productivităţii, deoarece de aceste competenţe beneficiază
colectivitatea, care devine mai bogată. O inovaţie tehnologică ce permite scoaterea petrolului
de la adâncimi foarte mari, în condiţii de costuri mai scăzute este un suport pentru obţinerea
unor venituri mai mari în toată industria respectivă.
c. o echitate „civică”, ne aflăm în situaţia recunoaşterii unor drepturi individuale
comune, fundamentale pentru existenţă, satisfacerea acestora fiind indispensabilă pentru
satisfacerea nevoilor elementare ale oricărui individ.
d. o echitate „domestică”, cei doi autori se referă la gesturile voluntare care permit o
îmbunătăţire a statutului unor persoane sau menaje aflate în situaţii de o mare precaritate.

În orice abordare din cele de mai sus asupra echităţii putem observa că există excluşi,
iar transferurile sociale cerute vor fi nu numai din ce în ce mai mari, dar şi dificil de ţintit. În
plus, diminuarea inechităţii apărute în unul dintre sectoare implică venituri fiscale obţinute de
la alte structuri, fapt ce poate crea inechităţi mai ridicate.
Care este pragul redistribuirii veniturilor, dincolo de care poate apărea o cultură a
dependenţei şi o societate egalitară care încurajează ne-munca? Sunt necesare şi obligatorii
redistribuiri cu caracter economic (subvenţii) pentru a permite susţinerea unor activităţi slab
productive sau trebuie permisă mai „multă” piaţă? „Subvenţia” poate fi considerată un
instrument pentru a asigura mai multă echitate pe pieţe? Dacă da, de ce regimul subvenţiilor
este atât de contestat de piaţă?, sunt întrebări care preocupă specialiștii economiei sectorului
public, atât dintr-o perspectivă normativă cât și dintr-una pragmatică.

3. Funcţia de stabilizare a conjucturii economice

Prin politica fiscal-bugetară, statul urmăreşte atingerea unor obiective economico-
sociale şi diminuarea unor dezechilibre macro-economice (şomaj, evoluţie negativă a PIB,
inflaţie, diminuarea cererii agregate, scăderea ratei economisirii etc.).
Aceaste obiective pot fi atinse prin folosirea unor mix-uri complexe de politici
macroeconomice: monetare, sectoriale, bugetare, fiscale.
Economistul britanic Nicholas Kaldor reţine patru obiective fundamentale ale politicilor
de stabilizare, pe care le prezintă sub forma a ceea ce numeşte „pătratul magic”:
1. Creşterea PIB-ului - O evoluţie puternic pozitivă a PIB-ului este un indicator de
încredere pentru o economie sănătoase. Creşterea sa ne spune că are loc o creştere a
veniturilor produse din afacerile din economie, dar şi o creştere a locurilor de muncă, a
investiţiilor sau a consumului. Evoluţia escendentă a veniturilor din economie constituie
un bun fundament pentru creşterea veniturilor publice din taxe şi impozite şi, astfel,
pentru o multiplicare a acţiunilor redistributive realizate de autorităţi.
 2. Creşterea ocupării - un obiectiv fundamental al intervenţiei guvernamentale îl
reprezintă diminuarea şomajului pe termen mediu şi lung, atât pentru diminuarea
decalajului PIB8, cât şi pentru diminuarea cheltuielilor- suport pe care statul le face
pentru menţinerea puterii de cumpărare a populaţiei inactive şi pentru reinserţia
profesională a acesteia. Deşi este o funcţie asumată consecvent de stat, păstrarea puterii
de cumpărare a populaţiei aflate în şomaj, nu reprezintă un obiectiv facil de realizat şi
fără costuri. Păstrarea puterii de cumpărare a populației aflată în șomaj se face printr-un
sistem de ajutoare sociale ce implică costuri ridicate. Creșterea angajabilității pentru
persoanele șomere implică costuri de inserție profesională (ex. pentru cursuri de formare
profesională) sau costuri pentru creșterea mobilității forței de muncă (ex. subvenționarea
cheltuielilor cu chiria pentru persoane ce lucrează în alte localități față de cele de
domiciliu), dar și cheltuieli de sprijin pentru angajatorii care angajează astfel de
persoane. Astfel, șomajul ridicat creează costuri economice şi sociale importante, pe
care publicul aşteaptă ca statul să le suporte, fapt ce poate adânci dezechilibrele
financiare publice sau crea alte dezechilibre. În rezumat, șomajul creează costuri
sociale și economice importante, atât personale (pierderi de venituri personale), cât și
costuri guvernamentale (pierderi de impozite, dar și cheltuieli cu caracter sociale)
și societale (probleme sociale și pierdere de PIB). Mai mult rata șomajului are un
efect de histeresis9, persoanele în șomaj confruntându-se cu dificultăți în găsirea
unor locuri de muncă în viitor, majorând componenta structurală a acestuia și
modificând astfel rata naturală a șomajului. O recesiune poate avea efecte
permanente asupra ratei șomajului, deoarece poate modifica caracteristicile
profesionale și atitudinile persoanelor șomere. Studii economice arată că șomajul
poate menține salariile rigide (un șomer nu poate afecta nivelul salariului pe piață,
salariile nominale ale persoanele ocupate râmânând constante și, astfel, se mențin
aceleași valorile reale ale venitului salarial)
3. Stabilitatea preţurilor - în acest caz, preocuparea autorităţilor publice este menţinerea
unui nivel cât mai scăzut al ratei inflaţiei, prin intermediul unor politici monetare atent

8
Decalajul PIB, reprezintă diferenţa între PIB-ul potenţial şi PIB-ul actual. PIB-ul potenţial este nivelul maxim
al producţiei pe care o economie îl poate realiza, în condiţii de ocupare deplină şi stabilitate a preţurilor. Un PIB
actual mai scăzut decât PIB-ul potenţial indică o risipă de resurse naţionale. Un PIB actual mai mare decât cel
potenţial apare atunci când cererea este foarte mare, fapt ce indică tendinţe inflaţioniste. Nici una din situaţii nu
este satisfăcătoare pentru economie. NAIRU (rata şomajului care nu produce efecte inflaţioniste) este un alt
concept asociat primului. Deviaţii ale ratei şomajului de la NAIRU sunt asociate deviaţiilor PIB-ului de la
potenţial.
9
Efectul de histeresis desemnează situația în care evoluția anterioară a unui fenomen economic afectează valorile
curente ale fenomenului respectiv.
calibrate. Obiectivul menţinerii stabilităţii preţurilor este asumat de către autorităţi
pentru a se putea menţine un nivel constant al puterii de cumpărare a populaţiei şi, în
acelaşi timp, pentru a menţine sau a permite creşterea ratei economisirii. Stabilitatea
preţurilor menţine, de asemenea, competitivitatea produselor interne la export, deoarece
preţurile acestora vor evolua mai încet decât cele ale concurenţilor, pe pieţele
internaţionale.
Stabilitatea preţurilor influenţează pozitiv şi comportamentul firmelor care pot
lua mai uşor decizii în privinţa evoluţiei producţiei atât pe termen scurt, cât şi pe termen
lung.
Stabilitatea prețurilor determimnă diminuarea ”primelor de risc de inflație” pe
care creditorii le solicită atunci când prețurile sunt instabile și astfel se pot diminua
ratele nominale ale dobânzilor.
De asemenea, menţinerea stabilă a preţurilor păstrează coeziunea socială şi
stabilitatea internă, spre deosebire de perioadele cu inflaţiei ridicată când puterea de
cumpărare a clasei medii şi a celor cu venituri modeste scade, determinând creşterea
riscului de sărăcie, cu efecte asupra stabilităţii sociale şi politice interne. Menținerea
stabilității prețurilor asigură proesperitate economică prin menținerea unui nivel ridicat
al ocupării.
De altfel, pe toată durata secolului al XX-lea s-au putut observa efectele negative
în plan economic ale perioadelor cu inflaţie ridicată, de la criza din anii 1922-1923, din
Germania, când la două zile nivelul preţurilor se dubla, ajungând până la o rată a
inflaţiei de 5000 % şi terminând cu Zimbabwe care, între 2001-2004 a cunoscut o
creştere a preţurilor de 150.000%, sărăcirea populaţiei conducând la mişcări sociale,
revolte şi destabilizare economică de lungă durată.
Stabilitatea prețurilor reduce incertitudinile legate de evoluțiile prețurilor și
permite o evaluarea mai facilă a prețurilor relative limitând astfel alocarea ineficientă a
resurselor pentru producție.
Stabilitatea prețurilor permite și diminuarea distorsiunilor în sistemele de
impozitare. Spre exemplu dacă avem un sistem de impozitare progresiv pe venit,
creșterea inflației poate determina o creștere a salariilor din partea angajatorilor pentru
menținerea puterii de cumpărare a salariilor nominale. Creșterea veniturilor salariale
poate situa contribuabilul într-o altă tranșă de venit ce atrage un nivel de impozitare mai
ridicat.
4. Echilibrul extern - este reflectat de situaţia balanţei contului curent şi a celorlalte
conturi sintetice din cadrul balanţei de plăţi. Echilibrul extern are o funcţiei semnal
importantă reflectând competitivitatea internaţională a propriei economii. Excedentul
balanţei comerciale poate fi interpretat în două registre: fie această situaţie poate fi
datorată unor importuri scăzute, reflectând o creştere slabă sau o recesiune, fie este
rezultatul unor exporturi ridicate, expresie a unei puternice competitivităţi internaţionale
şi astfel, sursă de bogăţie publică şi individuală.
Analiza balanţei de plăţi ne oferă importante date şi cu privire la asimetriile
comerţului internaţional.
Spre exemplu, în România, analizând statistica balanței de plăți, putem observa, că în
ultimii ani, deficitul contului curent era determinat în proporţie de ¾ de deficitul cu
ţările UE, din care zona euro era responsabilă de ¾ din acel deficit. În cazul balanţei
bunurilor, deficitul este aproape exclusiv cu Uniunea Europeană. Tot pentru ilustrarea
asimetriilor comerţului internaţional şi a vulnerabilităţilor posibile pentru economia
naţională, putem exemplifica şi situaţia exporturilor. Acestea, sunt în proporţie de peste
67% realizate din comerţul intracomunitar, din care către zona euro se îndreaptă
aproximativ 48%.
Ajustările balanţei de plăţi pot fi realizate prin intermediul ratei de schimb (spre
exemplu, în caz de deficit de cont curent, cursul de schimb al monedei naţionale se
poate deprecia, (termen folosit în cazul economiilor cu pieţe valutare libere, deoarece
cererea de valută este mai mare decât oferta) sau se poate devaloriza (ca în cazul
pieţelor valutare reglementate), acțiuni ce duc la creșterea prețurilor produselor
importate și la diminuarea cererii sau prin modificarea cererii interne (diminuări sau
creşteri de salarii, ori de alte categorii de cheltuieli guvernamentale).
Balanţa de plăţi oferă date importante privind poziția ţării în economia mondială,
furnizând informații bogate despre performanțele sale economice.
Reprezentarea grafică a acestor obiective, cum spuneam mai sus este realizată sub
forma unui pătrat numit şi „magic” pentru că este aproape irealizabil.
Forma grafică de mai jos arată că, pe de o parte, între şomaj şi inflaţie este o
legătură inversă (cu cât rata şomajului este mai mare, cu atât rata inflaţiei este mai
scăzută –legătură cunoscută sub numele de curba lui Philips), iar pe de altă parte, arată
că există o relaţie inversă între rata creşterii economice şi rata şomajului: cu cât creşterea
economică este mai ridicată, cu atât rata şomajului este mai scăzută.
 Având în vedere construcţia sa, putem afirma că o economie are rezultate mai
importante cu cât aria pătratului este mai mare.

Rata creşterii Creştere

Ocupare
Echilibru extern

Rata şomajului Sold exterior

0
Stabilitatea preţurilor
Rata inflaţiei

Ca şi în cazul celorlalte două roluri asumate de stat, intervenţia pentru stabilizarea

economiei este problematică din mai multe perspective. Două dintre acestea le enumerăm în
continuare: 1. Cât de mare trebuie să fie perioada de timp în care politicile conjuncturale
trebuie să fie implementate, şi cât de importantă (cantitativ) trebuie să fie această intervenţie
macroeconomică a statului? În economiile contemporane permanenţa intervenţiei ia locul
intervenţiei conjuncturale, probând o dependenţă a economiilor de piaţă de aceasta;
2. Care vor fi efectele datoriei publice acumulate în urma politicilor conjuncturale
contraciclice asupra economiei actuale și care vor fi efectele intertemporale ale acesteia:
fenomenul de evicţiune, creşterea ratelor dobânzii pe termen lung, diminuarea investiţiilor
private, efectul Ricardo-Barro şi limitarea creşterii economice sunt câteva din efectele
probabile examinate de către economiști. Unele studii economice concluzionează că de la un
anumit nivel al datoriei publice acesta devine o piedică majoră în calea creşterii economice,
având și importante efecte intergeneraționale.
 Intervenţia discretă a statului în economie din perioada anterioară anilor ’30 este
înlocuită de o structură de alternative de intervenţie pe care statul o expune constant, adeseori
agresiv.

1.3. Clasic versus modern în finanţele publice

Concepţia clasică (liberală şi/sau walrasiană), bazată pe principiul laissez-faire-ului,
susţine derularea activităţilor de producţie de bunuri şi servicii prin intermediul firmelor
private. Sectorul privat este mai eficient decât cel public. Statul este considerat exogen
economiei, iar activităţile sale sunt considerate un rău necesar acolo unde beneficiile sociale
marginale depăşesc costurile sociale marginale. Deciziile economice trebuie să fie rezultatul
„mâinii invizibile”. Statul, prin intermediul instituţiilor publice are rol de asigurare a
resurselor necesare pentru întreţinerea acelor agenţii ce asigură educaţia, apărarea ordinii
interne şi externe, existenţa unui cadru legal de acţiune a agenţilor economici şi circulația
monetară necesare schimburilor. El deţine un monopol al „violenţei legitime” (Weber), dar
este un „musafir nepoftit” la festinul economic. Este epoca finanţelor menite să sprijine
exercitarea funcţiilor regaliene ale statului, este epoca statului jandarm. Spre sfârşitul
secolului al XIX-lea economiştii germani Wagner şi Smoller, adaugă funcţiilor normale ale
guvernului şi redistribuirea avuţiei. Sistemul financiar public este neutru.
Ordinea naturală, conceptul fundamental al liberalismului clasic asupra legăturilor
sociale, se aplică și legăturilor economice care nu trebuie să sufere de pe urma interferențelor
statului. Acesta nu trebuie să încurajeze prin niciun mecanism fiscal (scutire de impozit,
reducere a fiscalităţii, subvenţionare, comenzi) o întreprindere sau un tip de activitate, prin
urmare este neproductiv.
Statul liberal nu este însă amorf şi indiferent faţă de modul în care se defăşoară
interacţiunile între agenţi economici, mai ales dacă apar diferenţe mari de putere între aceştia.
Statul liberal reglementează pentru a corecta ineficienţele pieţei, pentru maximizarea welfare-
ului, cum este cazul legislaţiei în domeniul financiar, a celei din domeniul căilor ferate (i.e.
legea Grangers, pentru protecţia consumatorului, Interstate Commerce Acte, 1887, privind
afacerile, sau celebra Sherman Anti Trust Act, din 1890, în SUA). El devine un „jandarm al
pieţelor”, respectarea condiţiilor pieţelor concurenţiale perfecte fiind un atribut al acţiunii
publice. Există şi numeroase cazuri în care, totuşi, reglementările publice servesc unor grupuri
de interese, ceea ce le face să opereze mai curând excluderi, decât includeri.
 Bugetul trebuie să fie în echilibru. Excedentul este la fel de neconceput ca și deficitul. El
este expresia unei deturnări ineficiente a capitalurilor agenților economici privați și
cetățenilor. Un buget clasic este, de asemenea, un buget care „face curte” deficitului fără al
atinge. Riscul major al unui deficit este acela al apariției inflației prin recursul la crearea de
monedă și la împrumuturi. Chiar şi în perioade de criză, cu deflaţie mare, şomaj ridicat şi
producţie în scădere, ortodoxia bugetară considera că bugetul trebuie echilibrat. Spre
exemplificare un citat din Liaquat Ahamed, Stăpânii finanţelor (2014), care descrie situaţia
Marii Britanii din 1931:
„Întrucât criza economică se adâncise, bugetul ajunsese la un deficit în jur de 600 de milioane
de dolari, 2.5% din PIB….Comitetul May a propus ca guvernul să încerce să redreseze
problema bugetară prin reducerea cheltuielilor cu 500 de milioane de dolari - inclusiv o
reducere cu 20% a ajutoarelor de şomaj - şi să mai obţină 100 de milioane prin mărirea
impozitelor...În acea vreme se considera că deficitul bugetar este întotdeauna un lucru rău,
chiar şi într-o criză.” (p.389). Această atitudine în politica bugetară a fost criticată dur de J.M.
Keynes care a numit raportul May „cel mai tembel document pe care am avut vreodată
ghinionul să-l citesc” 10.
După Primul Război Mondial, se putea observa, la două dintre puterile mari ale Europei -
Franţa şi Anglia că, în timp ce a doua, disciplinată financiar-bugetar, era bolnavă economic,
prima era în situaţie inversă, cu şomeri puţini, creştere economică mare şi exporturi ridicate,
dar cu finanţe bolnave.
În sfârșit, finanțele publice clasice sunt finanțe închise. Nu există transferuri de finanțe
publice între state, cu o singură excepție notabilă și semnificativă - plata datoriilor de război,
urmare a negocierii diferitelor tratate de pace. Evenimentele politice ce au succedat Primului
Război Mondial, scot în evidenţă acest fapt. Numeroasele întâniri, conferinţe sau comisii
numite de părţile implicate în conflagraţie au avut drept unic scop stabilirea, eşalonarea şi
reeşalonarea datoriei de război germane. Bănci private americane acordau împrumuturi
Germaniei, care le transfera Aliaţilor învingători, care le transferau apoi SUA, creând ceea ce
Keynes numea „mare flux circular de hărtie” (Ahamed, 1914).
La nivelul instrumentelor politicii bugetare, diferenţa între clasic şi modern în
finanţele publice ţine, în primul rând, de structura monobugetară, ce conţine doar cheltuielile
omogene şi veniturile ordinare11. Omogenitatea este evidentă din perspectiva criteriilor de
clasificare actuale ale cheltuielilor publice.

10
Liaquat Ahamed, Stăpânii finanţelor, p.389, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2014
11
Muzellec Raymond, Finances publiques , p.52, Ed.Dalloz, 2009, Paris
 În perioada „clasică”, aceste cheltuieli erau de tip administrativ, pentru finanţarea
funcţionării serviciilor publice indispensabile, expresie a deţinerii de către stat a monopolului
violenţei legitime (armată, poliţie), precum şi pentru finanţarea acelor servicii publice ce
asigură susţinerea intereselor naţionale în exterior (diplomaţia) şi soluţionarea litigiilor
(justiţia), așa cum am arătat mai sus.
Mărimea cheltuielilor bugetare este un indicator de încredere pentru a înţelege cât de
redusă este intervenţia publică în secolul al XIX- lea şi la începutul secolului al XX-lea.
Tanzi şi Schuknecht (2000) arată că în 1870, în cele mai puternice economii mondiale,
media cheltuielilor publice în PIB era de doar 10.7%. Cei doi autori citează unul din
economiştii francezi ai vremii - Paul Leroy Beaulieu, care afirma, în acord cu concepţia non
intervenţionistă a vremii, că o pondere a taxelor în avuţie naţională de 5-6% este medie, în
timp ce una de 12% era considerată exorbitantă, cu potenţial de a afecta perspectivele viitoare.
În 1913, ponderea acestora ajungea la 11.9%.
În Franţa, spre exemplificare, cheltuielile cu educaţia reprezentau doar 1% din buget,
cele sociale tot atât, iar cele cu caracter economic doar 6%, la sfârşitul secolului al XIX-lea. În
1913, cheltuielile culturale şi cele educaţionale ajungeau la 9%, iar cele economice (cheltuieli
de infrastructură) ajungeau la 26% (Muzellec, 2009). Veniturile fiscale reprezentate de
impozite sunt cele mai uzitate, în timp ce împrumuturile publice sunt considerate inechitabile
pentru generaţiile viitoare, cu rol perturbator asupra pieţelor financiare şi cu rezultate incerte,
prin urmare, trebuind folosite doar marginal. Cu toate astea, în 1913, datoria publică
reprezenta 80% din venitul naţional, iar deficitul public era foarte ridicat, în cazul acestei ţări.
Primul Război Mondial este cel care va cauza o creştere a cheltuielilor atât în
componenta lor militară, cât şi a celor asociate cu aceasta (în perioada războiului şi după
acesta). Media cheltuielilor publice în PIB ajunge la 20%, în ţările examinate de autorii mai
sus citaţi, cu niveluri mai ridicate în principalele ţări europene participante la conflict. De
asemenea, creaţia monetară este interzisă ca modalitate de finanţare a cheltuielilor bugetare,
datorită pericolului inflaţionist şi scăderii uniforme a puterii de cumpărare, ce o acompaniază.
Creaţia monetară era strâns legată - până în 1931, de menţinerea etalonului aur şi de regulile
care marcau creaţia monetară (strâns legată de rezervele de aur deţinute în trezorerii). Sfârşitul
Primului Război Mondial, dar mai ales criza din 1929-1933, marchează finalul epocii clasice
a finanţelor publice, sfârşitul laissez-faire-ului.
 Concepţia modernă pune accentul pe caracterul conjunctural al intervenţiei publice
în economie pentru menţinerea unor echilibre macroeconomice şi pentru stimularea unor
variabile importante pentru dezvoltarea economică.
Repertoriul acţiunii publice guvernamentale se îmbogăţeşte semnificativ. Finanţele
publice devin instrumente pentru atingerea obiectivelor de dezvoltare economică.
Modernitatea în finanţele publice începe acolo unde tradiţia laissez-faire-ului a eşuat
în obiectivul asigurării creşterii economice şi ocupării forţei de muncă. Acest lucru s-a
întâmplat în anii 1920-1930 când şomajul masiv şi stagnarea au măcinat cele mai multe din
economiile naţionale.
Criza din anii 1929-1933 a „reuşit” să facă ravagii nu numai în economia mondială, ci
şi în concepţiile tradiţionale despre piaţă şi capacitatea sa de autoreglare. Scăderea producţiei,
creşterea şomajului, deflaţia, diminuarea catastrofală a volumului creditării erau fenomene
economice care păreau să se autoîntreţină, fără limită de timp. În perioada respectivă PIB-ul
principalelor economii a scăzut cu 25%, deflaţia coborâse preţul produselor de bază la
jumătate, iar cel al bunurilor de consum la 30%, iar 25% din populaţia adultă masculină era
şomeră. Salariile scăzuseră cu 30%, iar creditarea cu 40%. Alocarea optimă a resurselor
realizată de piaţă, aşa cum o imaginau neoclasicii, arăta mai mult a ideal şi mai puţin a
realitate economică, mai mult a utopie, decât a realitate. Bugetele publice care cu greu reuşeau
şi înainte să se menţină în stare de echilibru, cunosc dezechilibre puternice.
Guvernele, pentru a menţine un echilibru bugetar relativ (în timpul crizei) adoptă
măsuri pe care azi le-am cataloga drept prociclice (scăderea salariilor funcţionarilor publici),
care accentuează însă, criza economică, diminuând şi mai mult consumul.
Aceste măsuri de reduceri deflaţioniste ale deficitelor bugetare l-au făcut pe Keynes să
afirme că sunt „lucrurile cele mai greşite şi mai prosteşti pe care le-a săvârşit cu bună ştiinţă
Parlamentul de când sunt eu pe lume” şi „[Y]ou will never balance the budget through
measures which reduce the national income ... Look after the unemployment, and the Budget
will look after itself.”12.
Programele guvernamentale ale preşedintelui Roosvelt, cunoscute sub denumirea de
New Deal sunt cele mai cunoscute exemple de intervenţie publică din anii ’30, dar rămân şi
„exemple clasice” pentru a înţelege ce înseamnă stat intervenţionist. În Europa aceloraşi ani
putem observa creşterea cheltuielilor publice militare. Aceste dezvoltări au dus la o medie de
22.8% din PIB a acestora în 1937.
12
Keynes, ‘Spending and saving’, The Listener, 11 January 1933
 Alături de impactul puternic al crizei asupra ortodoxiei economice cu privire la rolul
statului în economie, putem adăuga apariţia în 1936, a influentului şi provocatorului volum al
lui John Maynard Keynes „General Theory of Employment, Interest and Money”, considerat
primul argument sistematic pentru intervenţia publică în economie. Anterior, în 1926 Keynes
a scris „Sfârşitul laissez-faire-ului”, în care, pe fondul evoluţiilor economice nefavorabile din
economia mondială, îşi exprima neîncrederea în eficienţa mâinii invizibile şi în „economia
ofertei” promovată de ortodoxia clasică în economie, fără a oferi însă, un argument structurat
pentru interventionism. Pentru John Maynard Keynes, intervenţia publică în economie se
poate realiza prin canale diverse:
a. Creşterea cheltuielilor publice şi extensia domeniului intervenţiei;
b. Politica fiscală expansionistă şi redistributivă;
c. Intervenţia directă în economie prin activitate de producţie în întreprinderi publice
sau în monopoluri de stat.
Creşterea influenţei operei lui Keynes şi apariţia noilor instrumente ale stabilizării
macroeconomice, au condus la puternice politici economice intervenţioniste contraciclice în
primii 30 de ani după cel de al Doilea Război Mondial, creşterea economică fiind însoţită
diminuarea şomajului şi reducerea inegalităţilor.
Pentru James Tobin, laureat al Premiului în memoria lui Alfred Nobel pentru
economie, preţul creşterii economice pe care trebuie să îl plătească societatea este creşterea
taxării. Astfel că, în anii ’60 media cheltuielilor publice ajunge la peste 28%, iar în ’80 la
peste 41% din PIB, situaţii ce exemplificau indirect şi evoluţia puternic pozitivă a veniturilor
publice şi deci a taxării.
Concepţia modernă afirmă o legătură simbiotică între piaţă şi stat, având în vedere şi
argumentele imposibilităţii unei raţionalităţi organizaţionale exclusiv centrate pe preţuri şi
costuri, aşa cum a demonstrat Herbert Simon, prin teoria raţionalităţii instrumentale sau
procedurale (1976, 1983, 1987), diferită de cea substanţială a pieţei. Simon contestă eficienţa
pieţei, a raţionalităţii sinoptice, afirmând că informaţia avută la dispoziţie de un decident
(consumator, producător sau intermediar) este incompletă, fragmentară, intermediată, cea ce
face ca posibilitatea de calcul raţional să fie strict limitată. De asemenea, capacitatea euristică
a creierului uman este limitată, ceea ce face ca optimizarea deciziilor să fie cvasi imposbilă.
Pentru Simon orice fiinţă umană este capabilă doar de raţionamente secvenţiale, oprindu-se la
acele soluţii care îi vor părea satisfăcătoare. Soluţia reţinută este doar cea mai bună dintr-un
set de alternative limitate, trecute în revistă. Ea nu este nici optimă, nici maximizatoare, după
cum afirmă Simon.
 Finanţele publice moderne sunt preocupate, în mod distinctiv, şi de efectele la nivel
microeconomic ale acţiunilor guvernamentale, de modul în care autorităţile afectează alocarea
resurselor şi distribuirea veniturilor.13
Pentru că în finanțele publice moderne suprafața intervenției publice a crescut (atât ca
volum al cheltuielilor, cât și ca destinație a acestora) monobugetarismul sau unitatea bugetară
au fost înlocuite cu sisteme bugetare plurale în care alături de bugetul public central se pot
întâlni bugetul asiguărilor sociale, bugetele locale, bugete anexe, autonome sau pe proiecte
etc. Acest tip de aranjamente bugetare permit o mai eficientă gestionare a resurselor, deoarece
o destinație clară a cheltuielilor trebuie să fie precedată de o denominare precisă a contului în
care sunt evidențiate resursele, oferind, astfel, posibilitatea unui control mai precis şi mai
eficient al modului în care sunt gestionate resursele alocate unui anumit obiectiv public.
Deşi, în ultimii 30 de ani s-au făcut paşi importanţi în direcţia realizării unor bugete în
care regulile determinate de pe baza unor criterii de raţionalitate economică să fie
fundamentul politicilor bugetare, bugetul a devenit şi un instrument prin care se sponsorizează
economia în zonele sale marginale, diferite grupuri de interese sau a devenit un spaţiu prin
care se câştigă capital de încredere prin cheltuieli realizate fără o evaluare strictă a utilităţii
acestora sau a impactului asupra echilibrului bugetar. Discreţionarismul în utilizarea banilor
publici rămâne încă o modalitate precumpănitoare în decizia bugetară chiar dacă regula fixă,
ca principiu de guvernare a deciziei bugetare moderne, are din ce în ce mai mulţi adepţi.
Totodată, finanţele publice reprezintă şi o modalitate prin care se subvenţionează arii
economice în care se manifestă eşecurile pieţei 14, dar şi o modalitate prin care autorităţile
încearcă limitarea consecinţelor crizelor economice.
În finanţele moderne asisatăm, în continuare, la o creştere a cheltuielilor publice,
chiar dacă în ritm mai scăzut decât în perioada primelor decenii de după cel de al Doilea
Război Mondial, datorită unei multitudini de factori, între care putem accentua: schimbările în
structura administrativă (unităţile administrativ teritoriale primind competenţe bugetare),
apariţia unităţilor autonome cu bugete proprii, participarea la acţiuni economice externe sau
de altă natură. Alături de acestea, asumarea de către statele moderne a acţiunilor de guvernare
a securităţii sociale şi, implicit, acceptarea principiului de socializare a riscurilor privind
sănătatea sau cele derivând din statutul ocupațional ori din cel de persoană activă - inactivă,
au condus la o creştere a numărului instituţiilor publice gestionare şi, deci, la o creştere a

13
The Encyclopedia of public choice, Harvey Rosen, Public finance, p.252, Kluwer Academic Publisher ,
Dordrecht, 2004
14
John Wanna, Lotte Jensen, Jouke de Vries, Controlling public expenditure: The changing role of centrral
budget agencies, p.21, Ed.Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, 2003
cheltuielilor bugetare. Suplinirea unor activităţi acolo unde iniţiativa privată eşuează în a le
realiza la nivelurile necesare, finanțarea unor acțiuni determinate de noile atribute ale
statutului de cetățean, au condus, la rândul lor, la o creştere puternică şi constantă a
cheltuielilor publice.
O altă sursă de evoluție pozitivă a cheltuielilor publice este cea reprezentată de
evoluția tehnologică, care determină creșterea cheltuielilor-suport din educaţie (echipamente
electronice, conexiuni internet, mijloace multimedia de predare și învățare, baze de date), din
spitale (aparatură performantă sau medicamente mai eficiente) sau a acelora din apărarea
națională (nu doar pentru mijloace moderne de luptă ci și pentru mijloace moderne pentru
supraveghere transfrontalieră) sau pentru asigurarea ordinii interne (în condițiile în care apar
noi categorii de criminalitate ce implică nu numai personal specializat pentru investigare, ci și
aparatură necesară pentru aceste investigații). Datorită multiplelor dovezi asupra efectelor
multiplicatoare asupra evoluției economice, statele moderne realizează cheltuieli mai ridicate
cu cercetarea şi dezvoltarea. Un studiu al World Bank din 2014, arăta că în Uniunea
Europeană, în perioada 2008-2013, cheltuielile publice cu cercetarea s-au dublat de la 0.5% la
1%.
De asemenea, oferta administrației publice pentru servicii publice prin sistemul
egovernance, reprezintă un factor important de creștere a cheltuielilor publice.
Intervenţionismul bugetar are multiple obiective printre acestea putând enumera: 1.
acţiuni asupra structurilor economiei naţionale (dezvoltarea regională, restructurarea
activităţilor industriale, susţinerea activităţilor cu obiective nu numai cantitative ci și
calitative, precum reducerea poluării sau cercetarea ştiinţifică, dezvoltarea ramurilor
strategice, creșterea ocupării în ramuri cu valoare adăugată mare) etc., 2. acţiuni asupra
structurii sociale (bugetul ca instrument al justiţiei sociale, intra și intergeneraționale) și 3.
acţiuni asupra conjuncturii economice15.
Alături de aceste elemente putem observa și o clasă specială de intervenții determinate
de diferențele de poziție. Astfel, statul intervine pentru îmbunătățirea poziției de negociere sau
pentru a crea această poziție prin mecanisme reglementative diverse între care putem
menționa: legislația privind condițile de muncă, prevederile legislative privind abuzul de
putere asupra celor incapabili în a se apăra, legislația pentru protecția consumatorului,
legislația de abuz de putere de poziție în cazuri economice (antimonopol), reglementările
supranaționale privind drepturile omului, legislația privind deficitul de informație (drepturile

15
Muzellec Raymond, Finances publiques , p.66, Ed.Dalloz, 2009, Paris
privind liberul acces la informațiile publice) sau cea care permite accesul la bunuri și servicii
al căror caracter de piață este greu de definit și, în consecință, și condițiile de acces etc.
Reprezintă acţiunea statului doar expresia unui consensualism, a unor calcule raţionale
pentru o acţiune colectivă cu beneficii pentru societate în întregul ei? Politologii alături de
sociologi au arătat că acţiunea publică este determinată şi de acţiunea unor grupuri de
interese foarte eterogene. Theodore Lowi în Sfârşitul liberalismului (1979) ne vorbeşte de
formarea unor „triunghiuri de fier” între grupurile de interese, agenţiile de reglementare şi
guvern, cu scopul acaparării unor politici publice, în folos personal sau organizaţional.
Pe aceeaşi linie, o importantă școala economică contemporană (Public choice theory),
reprezentată între alţii de economiştii Buchannan şi Tullock, consideră că nu există ceva ce se
poate numi „interes colectiv”. Guvernele, pentru aceşti autori, nu pot avea obiective care să
exprime un interes colectiv, deoarece nu există decât „interese individuale”. Pentru a-şi atinge
propriile obiective, diferitele grupuri de interese realizează o tranzacționare de favoruri,
„logrolling”, quid pro quo, prin care se vor susține în satisfacerea revendicărilor proprii.
Astfel, oamenii politici acționează pentru satisfacerea intereselor numeroaselor grupuri
electorale minoritare, existente în societate, fiind prea puțin interesați de eficiența
redistributivă a unor cheltuieli publice, ci doar de satisfacerea intereselor respectivelor
grupuri.
Statul, ca şi piaţa, reprezintă un instrument pentru satisfacerea intereselor individuale.
Consecința unui astfel de parti-pris minoritar, afirmă Buchanan și Tullock, este creșterea
cheltuielilor publice. În plus, ne demonstrează această şcoală, politici redistributive care să
corespundă unor criterii de echitate sunt dificil de realizat inclusiv în cazul categoriilor sărace
ale societăţii. Aceştia, pentru a-şi impune, propriile interese ar trebui să deţină bani, timp şi
expertiză, pentru a se comporta ca orice alt grup de interese pentru promovarea propriilor
obiective, fapt aproape imposibil deoarece inexistenţa celor trei elemente determină
absenteismul lor pe piaţa negocierilor de ”favoruri” cu guvernul.
O abordare distinctă, referitoare la lipsa de legitimitate a unui stat mai mare decât cel
minimal, ne furnizează Robert Nozick (1997), care consideră că puterea nelegitimă
preexistentă a statului asigură îmbogăţirea unor persoane pe seama altora. În această situaţie
este oportun mai puţin stat, ceea ce înseamnă că este mai bine să existe mai puţine obiective
publice şi, astfel, mai puţine mecanisme de redistribuire.
„Eliminaţi această putere nelegitimă prin care se obţin avantaje economice diferite şi
veţi elimina, sau veţi limita în mod sever motivaţia dorinţei de influenţă politică. Este
adevărat, unii vor fi totuşi însetaţi de putere politică, găsind o satisfacţie intrinsecă în a-i
domina pe alţii. Statul minimal reduce cel mai bine posibilităţile unei astfel de preluări a
puterii, sau manipulări a statului, de către indivizi care râvnesc puterea sau avantajele
economice, în mod special dacă statul minimal este combinat cu un spirit civic rezonabil de
vigilent, deoarece este ţinta cea mai puţin dorită pentru o astfel de preluare sau
manipulare”… Întărirea statului şi extinderea funcţiilor sale…face din el un premiu mai
valoros…pentru a fi corupt de către oricine poate să ofere ceva râvnit de la un funcţionar al
statului”.16
Pe scurt, afirmă Nozick, un stat care nu poate oferi sinecuri gratificante nu este de
interes pentru cei care doresc puterea.

În această parte a lucrării am căutat să prezentăm câteva puncte importante din

evoluţia finanţelor publice ca practică socială. De asemenea, am încercat să semnalizăm
câteva dintre „ideile” ce au guvernat evoluţia finanţelor publice în istoria recentă a statului.
Finanţele publice se dovedesc un teritoriu cu un perimetru variabil, cei trei i, „ideile”,
„interesele” şi „instituţiile”, guvernând în modalităţi diferite acţiunea publică, indiferent de
nivelul acesteia, în statul modern.
Istoria recentă a principiilor ce fundamentează prezenţa finanţelor publice în viaţa
statului, prezentată mai sus, poate fi rezumată în schema explicativă de mai jos:

1850 – 1930
Perioada liberală clasică
Sound finance
Echilibru bugetar, cheltuieli reduse, taxe reduse

1950 – 1980
Managementul cererii - politica fiscală stimulează consumul
Politici fiscale contraciclice
Programe guvernamentale pentru stimularea cererii, deficite bugetare pentru stimularea consumului

1980 – prezent
Managementul ofertei - politica fiscală în favoarea agenţilor economici, reducerea taxelor pe profit,
16
Robert Nozick, Anarhie, stat, utopie,facilităţi la angajare,
Ed. Humanitas, bunăstare
p.327, prin1997
Bucureşti, muncă
Sound finance
Echilibru bugetar
 Notă: Intervalele prezentate în schema de mai sus trebuie acceptate ca intervale
deschise, în care au predominat anumite idei „fondatoare” privind rolul finanţelor publice în
economie şi relaţia acestora cu piaţa. Lipsa intervalului 1930-1950 se datorează unei situaţii
atipice, fiind perioada ce a prefaţat al Doilea Război Mondial şi anii imediat următori. Din
acest motiv, între stat şi economie s-a dezvoltat o relaţie de tip suport. Fără stat puternic,
economiile naţionale nu ar mai fi existat, fără o economie puternică, statul nu ar mai fi existat.

În contextul schemei prezentate trebuie făcută o precizare în relaţie cu apariţia şi

dezvoltarea crizei din 2008-2010. În această perioadă am asistat, punctual, la o reîntoarcere, la
politici keynesiste. Spre exemplu, politica de stimulus fiscal a însemnat în ţările G20, 2% din
PIB. În SUA, doar Programul de ajutor pentru activele cu probleme (TARP) a însemnat
un ajutor public oferit de Trezorerie de 700 miliarde de dolari. Epuizarea capacităţii de
intervenţie a politicilor monetare a condus la o relansare a politicilor intervenţioniste bugetare,
de inspiraţie keynesiană, în această perioadă, fără a exista, pe termen scurt, o preocupare
pentru efectele acestor măsuri asupra finanțelor publice. Aceste eforturi financiare publice au
fost însoțite și de o legislație cu caracter protecționist (Buy American Provision), care
favoriza furnizorii de materii prime americani pentru lucrări de infrastructură. Și în Uniunea
Europeană (mai ales în zona euro) perioada crizei a adus o reîntoarcere la politici
conjuncturale de relansare (parțial vinovate de creșterea datoriilor publice în această
perioadă). Amploarea intervenției a fost semnificativ diferită în cele două economii, în SUA,
relansarea cheltuielilor (măsuri discreționare) însemnând 6.1% din PIB, conform estimărilor
OECD, în timp ce în zona euro a fost de doar 1.5%
Și perioadele post criză arată diferențe de abordare în politica conjucturală. Spre
exemplu în SUA, au promovat politici de susținere a economiei în timp ce UE și mai ales
zona euro a adoptat politici bugetare restrictive, pentru reducerea sau menținerea unor deficite
bugetare apropiate de normele instituite prin Tratatul de aderare.
Diferențele de politici se datorează unei abordări conceptuale diferite asupra
intervenției publice în economie. Statele zonei euro, mai ales, au fondată strategia
intervenționstă pe o ierarhizare a obiectivelor politicii bugetare care prioritizează echilibrarea
finanțelor publice, ca prim pas pentru dezvoltarea sustenabilă. SUA, au o prioritizare inversă a
obiectivelor, punând accentul pe nevoia de a diminua șomajul și a menține creșterea, politici
ce vor conduce apoi la sustenabilitatea finanțelor publice.

1.4. Normativ versus pozitivism

De la începutul dezvoltării sale ca ştiinţă, economia politică a fost subiect constant de
controversă metodologică. Nu numai metodele sale au fost subiect al controverselor, ci şi
statutul acesteia în spaţiul cunoaşterii. Este sau nu o ştiinţă? Din ce perspectivă o putem trata
ca ştiinţă (metode, obiective, structură conceptuală)? Acestea sunt chestiuni ce au revenit
constant în problematica filozofilor, economiştilor sau a altor specialişti în ştiinţe sociale.
Chestiunile litigioase ale economiei au revenit în atenţia specialiştilor preponderent după
etapa culminantă a încrederii în economişti şi în economie din prosperii ani ’60. Incapacitatea
economiştilor de a readuce prosperitatea celor „treizeci de ani glorioşi” de după cel de al
Doilea Război Mondial, a făcut „populaţia profană să se îndoiască de economişti şi pe
economişti să se îndoiască de ei înşişi” (Bell, Kristol, 1981).
Temele de controversă pentru disciplina economică sunt, în fapt, aceleaşi ca şi pentru
toate celelalte ştiinţe, aşa cum filosofia ştiinţei le-a configurat17:
a. Ce obiective are ştiinţa respectivă? Să descopere generalizări utile sau să caute explicaţii
pentru a stabili adevărul?
b. Ce este o explicaţie ştiinţifică?
c. Ce sunt legile ştiinţifice şi teoria ştiinţifică? Cum are loc descoperirea acestora?
d. Cum se leagă enunţurile teoretice de observaţii?
e. Cum testăm legile şi teoriile?
f. Diferă de la o ştiinţă la alta modul de a „face ştiinţă”?
Modul în care s-a răspuns la aceste întrebări a împărţit comunitatea specialiştilor în
şcolile de gândire realistă şi cea instrumentalistă. Pentru primii, scopul ştiinţei este
descoperirea adevărului şi explicarea fenomenelor chestionate, în timp ce pentru ceilalţi,
ştiinţa trebuie să elaboreze instrumente practice pentru predicţii utile.
Aceste dezacorduri ideatice au marcat şi marchează şi disputele economiştilor. Una
din disputele nefinalizate este aceea a necesităţii „aserţiunilor sintetice” de a fi evaluate.
Pentru unii economişti, postulatele fundamentale ale teoriei economice nu au nevoie să treacă
proba datelor de observaţie, în timp ce pentru alţii o teorie sau lege economică trebuie să fie
obligatoriu probată (să dovedească regularitate, iar fenomenul respectiv să se dezvolte cu
17
Hausman Daniel, M., Filosofia ştiinţei economice, Ed.Humanitas, p.10, Bucureşti, 1993
necesitate), adică să existe o confirmare observaţională a unei generalizări (teorii, lege).
Problema principală a economiei este aceea că o confirmare observaţională este dificil de
realizat deoarece ea nu implică aceeaşi natură analizată, cu alte cuvinte, variabilele relevante
trec prin diferite stări de agregare. De pildă, o generalizare sintetică asupra relaţiei dintre
nivelul venitului şi cel al consumului, pe baza unei experienţe (serii temporale) anterioare, nu
poate oferi o certitudine pentru replicarea aceleiaşi relaţii în viitor, chiar dacă, să spunem,
variabila relevantă venit curent nu se schimbă - însă se poate schimba rapid percepţia
noastră asupra veniturilor personale viitoare. Aşa încât, ceea ce trebuie să facă un economist
pentru a-şi păstra credibilitatea, este să adopte ceea ce filosoful ştiinţei Karl Popper numea
„atitudine critică”, adică să caute ca orice conjectură propusă să treacă prin cele mai severe
teste, renunţarea la ea petrecându-se doar dacă există alternative credibile.
O altă problemă importantă în dezbaterile despre teoriile economice este cum se face
alegerea între teorii (ce ne face să fim mai apropiaţi de teoria keynesistă asupra eficacităţii
politicilor discreționare conjuncturale fiscal-bugetare şi nu de cea a lui Lucas?). Feyerabend
şi, mai moderat Kuhn consideră că nu există criterii pentru o alegere raţională. Filosoful
sţiinţei Lakatos considera că gradul de progresivitate al unei teorii face alegerea mai simplă. O
serie de teorii este din punct de vedere teoretic progresivă, dacă fiecare nouă teorie are un plus
de conţinut empiric faţă de predecesoarea sa.
Max Weber sugera că alegerea unei teorii se face în funcţie de credinţele noastre, de
categoriile semnificative din punct de vedere cultural pe care ni le asumăm.
Problemele expuse aici sunt proprii în egală măsură şi subramurilor economiei,
evident şi economiei sectorului public, finanţelor publice. Dezacordurile persistente
marchează şi aici evoluţia domeniului şi a practicii economice. Bunăoară diferenţele între
abordarea de tip normativ şi cea pozitiv, pe care le vom prezenta succint în rândurile
următoare.
Abordarea normativă a economiei şi finanţelor publice pune accentul pe aspectele
etice ale măsurilor financiare. Abordarea normativă caută să răspundă unor probleme precum:
„Este corect să aplici o taxă indirectă în mod diferenţiat, având drept criteriu relevant
categoria bunurilor vândute și ponderea acestora în coșul de consum zilnic al consumatorului
sau trebuie aplicat în mod nediferenţiat pentru asigurarea unei eficiențe economice ridicate ?”,
„Este corectă impozitarea cu o rată egală a veniturilor, indiferent de mărimea acestora?”,
„Impozitarea progresivă este modul cel mai bun de impozitare al veniturilor din punct de
vedere etic?”, „Trebuie guvernul să se implice în politica monetară?”, „Bugetul trebuie să fie
echilibrat?”, „Contribuția de asigurări de sănătate trebuie plătită de pensionari?” etc.
 Abordarea normativă este considerată o abordare subiectivă, expresia unor opinii,
valori care pot fi raţional discutate şi apărate. Când se afirmă „Statul trebuie să asigure
învăţământ obligatoriu gratuit pentru cetăţeni până la finalizarea liceului” ne confruntăm cu
un enunţ economic normativ. Aşa cum se poate cu uşurinţă observa, dezbaterile publice ne
dezvăluie persistenţa unor neînţelegeri între diferite grupuri din societate privind această
problemă, deoarece niciunul din aceste grupuri nu poate proba o dată pentru totdeauna că
opinia sa este corectă şi a oponentului este incorectă.
Un alt exemplu de propoziţie normativă este aceasta: „Inflaţia este expresia unui
dezechilibru macroeconomic mult mai important decât şomajul”. Această judecată, în planul
politicilor macroeconomice şi aranjamentelor instituţionale, a avut rezultate evidente atunci
când Banca Centrală Europeană a considerat că singurul său obiectiv este menţinerea ratei
inflaţiei în apropierea cifrei de 2%.
Economia sectorului public reflectă puternic aceste divergenţe şi în privinţa
funcţionării altor sectoare publice (sănătatea, asigurările de pensii).
Abordarea normativă a fost dominantă în evoluţia economiei şi finanţelor publice până
în deceniul şapte al secolului trecut.
Obiectivul principal al acestei abordări este acela al „evitării incertitudinii”,
guvernanţii căutând, prin intermediul finanţelor publice, să diminueze incertitudinea şi
ambiguitatea în construcţia socială. Economiştii au definit funcţii maximizatoare ale
bunăstării colective, al căror scop era să creeze „modele de răspuns” ale agenţilor economici
la diferite politici guvernamentale privind fiscalitatea. Scopul identificării acestor „modele de
răspuns” este acela de a permite, prin anticipare şi planificare, obținerea unei eficiențe mai
ridicate atunci când se adoptă o inițiativă fiscală a statului sau a unei comunităţi locale.
La sfârşitul sec. al XIX-lea şi la începutul celui de-al XX-lea, noua funcţie a statului,
„socială”, transformă economiştii în „reformatori sociali”, ce trebuie să indice o calea
raţională de diminuare a inegalităţilor sociale, o politică economică optimă pentru acest
obiectiv. Utilitarismul social al economiei publice este prevalent cunoaşterii pozitive. Pentru
Wicksell, economist suedez, decidenţii politici sunt un fel de despoţi ce acţionează pentru
maximizarea funcţiei de bunăstare socială.
O preocupare fundamentală a raportării normative este aceea a modului de finanţare a
cheltuielilor publice declarate exigibile la un moment dat. Exigibilitatea unei cheltuieli
publice este un aspect important în analiza unei politici fiscal-bugetare, dar fără o desemnare a
sursei de finanțare și analiza efectelor finanțării asupra unor variabile structurale (consum,
investiții, atât în analiză de stoc cât și în analiza de trend), design-ul politicilor financiare
rămâne incomplet. Exigibilitatea cheltuielilor poate fi analizată - ca și sursele de finanțare cele
mai eficiente - din perspectivă cultural istorică. În acest caz s-ar putea spune - ca în cazul
luării deciziilor pe baza „analizei fundamentale” - care oferă argumente pentru o modalitate
de a investi pe piețele financiare, că trendul este prietenul expertului în politici fiscale,
extrapolarea pe baza datelor istorice, constituind o metodă alternativă, utilă pentru judecarea
unei politici fiscale. Exemplul istoriei, drept criteriu pentru exigibilitate, nu este suficient însă
pentru a justifica alegerea.
Fapte şi evenimente economice neaşteptate sunt egal importante pentru aceasta.
Constrângerile bugetare conjuncturale, diminuarea activităţii economice, schimbările de
politică economică, determinate de evenimente exogene (războaie, blocade economice) etc.
sunt la fel de importante în stabilirea exigibilității unor destinaţii ale veniturilor publice.
În sfârşit, o altă problemă importantă din punct de vedere normativ este aceea a tipului
de funcţii şi responsabilităţi în domeniul financiar, atribuite diferitelor niveluri ale
administraţiei publice. „Trebuie diminuată intervenția alocativă prin bugetul de stat către
autoritățile locale sau, dimpotrivă, este nevoie de o coordonare mai mare a măsurilor
fiscale?”, „Până la ce categorie de cheltuieli autoritățile locale trebuie să își asigure
independența financiară și de la care încolo pot și trebuie să solicite sprijinul autorităților
centrale?”, „Este etică acceptarea formării unor „enclave-financiare favorizate” într-un stat -
prin aceasta înțelegând existența unor comunități bogate, cu nivel de impozitare foarte mic, iar
altele cu impozite mai mari, dar mai sărace?” - (atâta vreme cât avantajul comparativ al unora
din aceste enclave este determinat de condiții naturale favorabile și/sau politici publice
discreționare în domeniul infrastructurii și nu de capacitatea acestora de a exploata mai
eficient oportunități egale de afaceri) etc., sunt întrebări la care abordările normative trebuie
să ofere răspunsuri.
Începând cu deceniul şapte al secolului XX, date fiind constrângerile bugetare pe
termen scurt ale finanţelor publice din majoritatea statelor dezvoltate şi eşecul evident al unor
abordări de tip normativ (keynesismul, relaţia dintre inflaţie şi şomaj exprimată de Philips,
prin curba ce îi poartă numele), guvernele au devenit mult mai preocupate de efectele pe
termen scurt ale politicilor publice şi de eficienţa cu care sunt realizate cheltuielile publice.
Abordarea politicilor publice în termeni de constrângeri pe termen scurt în locul
constrângerilor determinate de valori pe termen lung, devine predominantă. Termeni precum,
gestionare eficientă, creşterea performanţelor, abordarea metrică a obiectivelor
guvernamentale, transparenţa ridicată în utilizarea resurselor publice, reflectă o transformare a
regulilor guvernării, care nu mai are la bază o funcţie a bunăstării colective, larg acceptată de
„agenţii” economiei.
Abordarea pozitivă tratează incremental chestiunile financiare publice, căutând să
releve eficienţa sau ineficienţa unor măsuri de politică fiscală sau bugetară.
Teoria pozitivă a finanţelor publice va analiza comportamentul persoanelor afectate de
o decizie fiscală publică şi variantele de răspuns la un anumit tip de stimulus fiscal, motivant
or demotivant. În acest sens, teoria alegerii publice, fundamentată printre alţii de laureatul
Nobel pentru economie James Buchanan, reprezintă un model de tratare pozitivistă a
problematicii finanţelor publice. Așa cum am arătat în paginile anterioare, acesta afirmă că
fenomenul creșterii cheltuielilor publice se datorează faptului că alegătorii supraestimează
beneficiile cheltuielilor curente și, în același timp, subestimează povara impozitării viitoare.
Așa cum comentează profesorul Alberto Alesina, alegătorii nu internalizează (ca în
situația cheltuielilor proprii pentru consum) constrângerile bugetare guvernamentale.
Politicienii iau decizii publice profitând de această lipsă de informaţie, educaţie economică şi
capacitate de înţelegere. Cel mai adesea, aceste decizii discreţionare sunt în favoarea unei
creşteri a cheltuielilor publice într-o proporţie mai mare faţă de taxe, ceea ce conduce la
utilizarea împrumuturilor publice şi în perioade de creştere economică.
Această politică fiscală miopică, cum o numeşte autorul mai sus adus în discuţie, de
tip prociclic, este un efect al unei probleme de tipul principal-agent. Politica fiscală este
prociclică deoarece alegătorii raţionali, dar neinformaţi, „înfometează Leviathanul”, cerând
mai mult în vremuri bune decât în vremuri rele.”18. Pentru Alesina, situaţia este expresia unui
eşec guvernamental.
Guvernul, pentru Buchanan, dar și pentru alți autori ce îmbrățișează cadrul conceptual
al școlii alegerii raționale (Tullock, Niskanen), este o parte endogenă a sistemului economic,
fiind influențat în deciziile financiare publice de numeroase și eterogene grupuri de interes.
Această opinie este fundamental diferită de cea reprezentată în paradigmele economiei
bunăstării care pleacă de la ideea optimalității deciziei guvernamentale, determinate de
„accesul” la o funcție a bunăstării ce implică preferințe omogene pentru masa alegătorilor.
Alături de autorii mai sus menţionaţi, în economia publică, o abordare pozitivistă
putem întâlni şi la Kenneth Arrow, Duncan Black, Anthony Downs şi Mancur Olson.
Adăugăm acestor nume pe Milton Friedman, care, prin lucrarea „Metodologia economiei

18
Alberto Alesina and Guido Tabellini, Why is Fiscal Policy Often Procyclical?, NBER Working Paper No.
11600, p.3, September 2005
pozitive”(1953), a oferit argumentul epistemic (alături de Karl Popper, în Logica cercetării,
1935) pentru o mare parte a studiilor economice pozitive şi instrumentaliste contemporane.
Simplificând discuţiile asupra subiectului, putem aserta că diferenţa dintre abordarea
normativă şi cea pozitivă, factuală, este aceea că, în primul caz, economia publică face
predicţii asupra lumii aşa cum ar trebui să fie, în timp ce abordarea pozitivistă spune că
economia explică faptele economice aşa cum sunt. Îi datorăm lui John Neville Keynes,
economist englez, această diferenţiere puternică, la care acesta adaugă şi existenţa unei „arte a
economiei politice”, al cărei scop este de a furniza reguli de acţiune publică.
Abordările pozitiviste sunt descriptive, explicative şi constatative (descriu o situaţie,
care poate fi judecată ca adevărată sau falsă). De pildă, dacă spunem: „Ratele înalte ale
dobânzii au diminuat preţul locuinţelor personale.”, am făcut o propoziţie constatativă. Ea
poate fi interpretată ca adevărată sau falsă dacă analizăm, pe o serie temporală, datele
statistice privind evoluţiile ratei dobânzii şi pe cele ale achiziţiilor de locuinţe.
În urma analizei statistice putem descoperi că există o corelaţie între evoluţia negativă
a cererilor de credite pentru locuinţe şi evoluţia ascendentă a ratei dobânzii la aceste credite.
Creşterea ratelor dobânzii a determinat diminuarea cererii pentru locuinţe.
Altfel spus, scăderea resurselor financiare alocate acestor bunuri va determina
scăderea preţurilor acestora.
Analiza seriilor temporale poate, pe de altă parte, infirma această constatare.
Propoziţia de mai sus poate fi transformată într-un enunţ explicativ atunci când o
reformulăm astfel: Scăderea preţurilor locuinţelor, într-o anumită perioada s-a datorat
diminuării lichidităţii în sistemul bancar. Acest fenomen a fost determinat de creşterea
costului refinanţării din cauza creșterii dobânzii de referință a Băncii Centrale. Această
situație a condus la creşterea dobânzilor la împrumuturile acordate pe termen lung. În
consecinţă, cererea de împrumuturi ipotecare pentru achiziţionarea de locuinţe a scăzut şi,
astfel, cererea pe piaţa locuințelor s-a diminuat. Într-o astfel de conjunctură adaptarea ofertei
s-a realizat prin diminuarea preţurilor de vânzare.
Alături de aceste exemplificări cu privire la cele două categorii de abordări ale faptelor
și proceselor economice trebuie să subliniem că, nici în sens pozitivist, dar nici în sens
normativist, economiștii nu se pot bucura de prezumția „neutralității axiologice” (Max
Weber), deoarece ipotezele care conduc la un model economic fac parte din valorile la care
aderă economiștii.
De pildă, atunci când se aduc argumente pentru intervenția publică în economie, se
pleacă de la postulatul pieței cu concurență imperfectă. Asta înseamnă că piaţa este
imperfectă. Imperfecţiunile sunt consubstanțiale pieței și nu accidente. Pentru anumiţi
economişti, propoziţia „Piaţa este imperfectă” reprezintă un dat, realitatea. Pe baza acestei
asumări se justifică intervenţia publică ca necesară pentru a diminua alocările ineficiente, de
pe o piaţă imperfectă.
La fel, dacă a priori datoria publică este considerată o sursă de dezechilibre structurale
şi ineficienţă alocativă, atunci soluţiile pentru a redobândi eficienţa alocativă vor fi
determinate de asumarea acestei luări de poziţii. Valorile astfel asumate sunt reflectate în
teoria economistului respectiv.
Angajamentul personal nu poate fi eliminat din spaţiul „raţional” al construcţiei
teoretice.
Pe de altă parte, fundaţional, am putea spune, analizele economiei publice ca și cele
realizate de alte zone ale științei economice sunt greu transformabile în „soluții pentru același
tip de probleme”, deoarece economiștii nu pot valida rezultatele obținute prin „experimente”
similare, neputând reconstitui „scena” anterioară pentru a proba identitatea de evoluție și,
evident, identitatea de soluții.
În plus, soluțiile sunt dependente și de modalitatea de colectare a datelor statistice, ce
poate determina o deformare a rezultatelor.
Spre exemplu, unele din analizele ce au susținut politicile guvernamentale de „cut
spending” din perioada crizei economice din 2007-201119 au constituit, pentru unele autorități
guvernamentale prilejul pentru a pivota de la stimulus la austeritate, cum spunea Paul
Krugman, fără a se căuta și alte validări ale ideii că o datorie publică mare constituie o piedică
pentru creşterea economică. Pentru unii decidenţi această aserţiune este certă, nechestionabilă,
chiar dacă au existat critici ai articolului respectiv ce au evidențiat erori statistice, erori de
colectare sau omisiuni voluntare în agregarea şi utilizarea datelor utilizate.
Paul Krugman a numit această eroare tehnică într-un articol din New York Times
„Excel Depression”.
Acest caz este important pentru a înțelege cum se validează inferenţele economice,
deoarece relevă nu numai o problemă tehnică, de mod de colectare a situaţiilor ce susţin
inferenţa, ci și o problemă de „poziție” a termenilor în relația de corelație de mai sus.
Concret, inferenţa - ipoteză - a studiului era „O rată a datoriei publice mai mare de
90%, duce la scăderea abruptă a creșterii economice”. Altfel spus, aceasta înseamnă că o rată
mare creșterii economice este corelată cu o rată mică a datoriei publice ca procent în PIB

19
Spre exemplu, Reinhardt și Rogoff, în articolul Growth in the time of debt din 2010, concluzionau că dincolo
de un prag de 90% datorie publică în PIB, acesta va coborî, în medie, cu 0.1% anual.
(adjectivul „mică”, semnificând sub 90%). Predictorul „rata mare a datoriei publice” este
corelat pozitiv cu „diminuarea ratei creşterii economice”.
Această inferenţă ne poate conduce la o concluzie ce ţine de un anumit tip de valori
fundamentale - statul dator afectează eficienţa alocativă a agenţilor economici ce nu vor fi
capabili să „dea tot ce pot” pentru creşterea economică. Aşa încât s-ar impune o retragere a
statului din spaţiul economic, pentru a îmbunătăţi eficienţa alocativă a pieţelor, chiar dacă nu
ştim cu certitudine, a priori, ci doar postulăm că în mod obligatoriu pieţele vor ajunge la
optimalitate paretiană.
Ipoteza - inferenţă 2 - poate fi aceasta: „O rată mare a datoriei publice (raportate la
PIB) este efectul unei creșteri economice insuficiente”. Variabila dependentă este, în acest
caz, rata datoriei publice, în timp ce în prima era rata de creștere a economiei.
Concluzia, aici, ţine de un alt corp de valori fundamentale, acelea care afirmă că statul,
în ultimă instanţă, este obligat să intervină pentru că pieţele sunt constitutiv, ineficient
alocative. Ele nu sunt Pareto optimale. Intervenţia statului, nici în acest caz, nu înseamnă,
obligatoriu, că determină apariţia optimalităţii paretiene. Şi pentru stat există costuri de
tranzacţionare sau costuri informaţionale, ca şi pentru firmele private. Natura acţiunii
guvernamentale însăşi, poate determina, în ciuda onorabilităţii obiectivelor, ineficienţă
alocativă. Faptul că statul trebuie să intervină nu înseamnă că intervenţia va fi un succes.
Design-ul programului va arăta dacă intervenţia publică va asigura o îmbunătăţire alocativă.
Exemplu de mai sus evidențiază și altceva - în formularea lui Krugman - „Policy
makers abandoned the unemployment and turned to austerity because they want to do not
because they had to”20.
Analizele pozitive trebuie să fie capabile să testeze. Prin urmare, testările se pot realiza
pentru a demonstra atât inferenţa 1, cât şi inferenţa numărul 2.
Cu alte cuvinte, numerele nu spun cu certitudine ceva, noi alegem ce dorim să spună,
pentru că „subiectele” asupra cărora ne îndreptăm atenţia de specialişti, conţin, în sine,
„posibilitatea tuturor situaţiilor”, cum afirma Wittgenstein.
Studiile pozitiviste, factuale, pot constitui „cărămizi” ale unei viitoare construcţii
normativiste sau cel puţin ale unor politici publice mai bune (în sensul adecvării la obiectivele
propuse). Rămâne deschisă problema capacităţii de a agrega „cunoaşterea unor circumstanţe
particulare în timp şi spaţiu” (Hayek), pentru a o transforma în cunoaştere - soluţie, a unor
probleme fundamentale ale economiei.

20
„Experţii în politici publice au abandonat problema şomajului şi s-au orientat către austeritate pentru că au vrut
să o facă şi nu pentru că era obligatoriu să o facă.”
 1.5. Clarificări terminologice
Pentru că scopul lucrării de faţă este acela de a oferi un ghid pentru a înţelege relaţia
agenţilor autorităţilor publice cu agenţii economici şi cetăţenii, cu ajutorul instrumentelor
financiare publice, este nevoie să clarificăm semantic anumite concepte pe care le–am folosit
şi le vom folosi în continuare, pe parcursul prezentării problematicii alese. Este vorba de
termenii generici ”relații financiare publice”, ”transfer de putere de cumpărare”,
”contraprestație directă”, ”solidaritate intra și inter generațională” acestora alăturându-le și un
scurt rezumat al diferențelor majore între finanțele publice și cele private.
Mai întâi vom defini sintagma „Relații financiare publice”.
Când folosesc această exprimare, specialiştii se referă la relaţiile monetare care implică un
transfer de monedă de la persoane fizice şi de drept moral şi autorităţile de stat, către
beneficiari, ce pot fi atât persoane fizice, cât şi juridice, îndreptăţite prin lege să beneficieze
de acest transfer. Prin intermediul unor instituţii ale statului se prelevă venituri la persoanele
obligate prin lege să plătească impozite şi taxe, şi, mai apoi, alte instituţii ale statului,
preluând aceste venituri, le transferă la cei desemnaţi prin lege să beneficieze.
Transfer de putere de cumpărare
Orice tip de astfel de mecanism redistributiv este un transfer de putere de cumpărare.
Redistribuirea duce la pierderea veniturilor unor actori economici și la sporirea veniturilor
altor altor agenți. Prelevarea obligatorie prin impozite şi taxe va diminua puterea de
cumpărare a plătitorilor şi o amplifică pe cea a beneficiarilor desemnaţi prin lege.
Bugetul de asigurări sociale oferă un bun exemplu în acest sens: toţi angajaţii şi
angajatorii din economia naţională sunt obligaţi să cotizeze la sistemul public de asigurări de
pensii. Lunar, ei sunt obligaţi să plătească sume în conturile bugetului asigurărilor sociale.
Apoi aceste sume sunt utilizate pentru plata drepturilor de pensie actualilor pensionari. Prin
urmare, are loc o diminuare a puterii de cumpărare a plătitorilor actuali şi o creştere a puterii
de cumpărare a pensionarilor.
Contraprestaţie directă
Transferul de resurse financiare se realizează fără contraprestaţie directă. În situaţia
determinată de existenţa sistemului financiar public, persoanele fizice sau juridice, plătitoare
de contribuții la asigurările sociale şi impozite, nu pot solicita statului rambursarea acestor
sume (exceptând cazul de prelevare fără susţinere legală) sau contraprestaţii egale.
 În anumite situaţii putem observa că transferul este şi rambursabil. În cazul unor
categorii de taxe, dar şi în situaţia împrumuturilor contractate de stat pe piaţa internă pentru
diverşi beneficiari instituţionali (autorităţi locale sau autorităţile centrale), transferul implică
contraprestaţie (statul sau autoritățile locale trebuie să plătească dobânzi la împrumuturi)
sau instituţiile şi autorităţile locale să ofere un anumit serviciu (înmatriculări, servicii de
televiziune publică etc.) plătitorului.
Solidaritate socială intra și inter-generaţională
Transferul de resurse financiare creează și o legătură socială sui generis, atât intra, cât
și între generații. În interiorul aceleiași generații transferul este reflectat, de pildă, de situația
în care, prin resursele prelevate de către stat, persoanele care nu au loc de muncă în mod
involuntar (șomaj sau incapacitate de muncă) beneficiază de resurse financiare publice, sub
forma ajutoarelor de reinserție, venitului minim garantat, ajutorului de șomaj ș.a.m.d. .
Între generații solidaritatea poate fi evidențiată de sistemele de asigurare a veniturilor
pentru populația inactivă, aflate la vârsta de pensionare (sisteme PAYG) sau în cazul sumelor
folosite pentru participarea la sistemul public de educație națională.
În concluzie, spaţiul instituţional al finanţelor publice se structurează prin următoarele
categorii de relaţii:
1. relaţii ce exprimă un transfer de resurse băneşti fără echivalent şi cu titlu
nerambursabil, transfer realizat, în principal, prin: bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale, bugetele locale, fonduri publice extrabugetare.
2. relaţii ce exprimă un transfer de resurse băneşti pe o perioadă de timp determinată,
pentru care se datorează o contraprestaţie (i.e. dobânda în cadrul împrumuturilor
guvernamentale).
3. relaţii ce exprimă un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse băneşti în
schimbul unei contraprestaţii (fondul pentru ajutor de şomaj sau contribuțiile la
sistemul de pensii public), în aceste cazuri vom întâlni obligativitatea doar dacă se
realizează prin efectul legii, iar rambursabilitatea şi contraprestaţia se realizează doar
dacă se produce riscul asigurat.
Finanţe publice – finanţe private - diferenţe şi convergenţe
Finanţele publice prezintă particularităţi ce le disting net de finanţele private.
În tabelul următor vă prezentăm, sintetic, diferențele fundamentale între sistemul
finanțelor publice și cel al finanțelor private.

Finanţe publice Finanţe private

Agenți Instituţiile publice, unităţile Întreprinderi private, societăţi
administrativ teritoriale, salariaţii bancare, instituţii de asigurare-
acestor instituţii. reasigurare private, consumatori
individuali.
Proveniența Resursele sunt procurate pe baza Resurse financiare necesare
resurselor de constrângere, în general fără persoanelor fizice sau juridice sunt
contraprestaţie, pe baza procurate pe baze contractuale.
principiului repartiţiei autoritare.
Alături de aceste mijloace statul
controlează şi creditul public (prin
instrumentul deficitului bugetar),
dar influenţează astfel şi evoluţia
dobânzii şi a creditării în sectorul
privat.
Destinația Resursele obținute sunt utilizate Scopul realizării activităţilor private
pentru satisfacerea unor nevoi este obţinerea profitului şi asigurarea
generale ale societăţii, contribuind satisfacerii nevoilor individuale.
la maximizarea bunăstării sociale.
Analizele de eficienţă în cheltuirea
resurselor publice sunt, în general,
secundare şi nu de puţine ori
insuficient de riguros
fundamentate. Dubla evoluţie,
contradictorie, a nevoilor publice
şi a resurselor colectate pentru
acestea a condus la preocupări
constante în ultimii ani, în practica
bugetară pentru introducerea unor
metode mai eficiente pentru
cheltuirea banilor publici.
Principii de Gestiunea finanţelor publice este Gestiunea financiară privată se
administrar supusă normelor dreptului public. realizează conform regulilor dreptului
e Ordonatorii de credite din civil şi comercial. Persoanele private
instituţiile publice sunt supuşi la au, spre deosebire de cele publice, o
numeroase constrângeri atunci mai mare libertate de acţiune atunci
 când realizează cheltuieli publice, când îşi utilizează propriile resurse
care uneori fac improductivă şi sau pe cele împrumutate.
târzie acţiunea publică. De pildă, atunci când se realizează o
De pildă, achiziţionarea de bunuri achiziţie pentru desfăşurarea unei
şi servicii de către instituţiile activităţi productive, nu este
publice conform principiului obligatorie respectarea unor reguli
preţului cel mai mic creează o specifice, descrise într-o lege, privind
fereastră de oportunitate firmelor procedura de achiziţie şi cuantumul
cu produse de o calitate scăzută eligibil al unei cheltuieli.
pentru a deveni furnizori publici,
regula determinând cheltuieli mai
mici acum, dar mai ridicate în
viitor.

Între finanțele publice și cele private există și puncte de convergență. Bunăoară un

exemplu este oferit de cel al mijloacelor de gestionare ale resurselor financiare publice.
Creşterea cheltuielilor publice şi, ca o consecinţă directă, a împrumuturilor publice, a
determinat o preocupare din ce în ce mai mare a autorităţilor pentru a „cheltui mai bine”, dacă
nu este posibil „mai puţin”. Pentru aceasta au fost şi sunt utilizate, din în ce mai intens,
instrumente de analiză bugetară preluate din sectorul privat. Analizele costurilor, cele ale
randamentelor asociate diferitelor categorii de costuri, introducerea principiului
responsabilităţii ministeriale, bugetizarea pe programe sau proiecte sunt expresii ale noului
managerialism în gestionarea sectorului public, ce apropie gestionarea fondurilor publice de
cea privată.
Relevantă pentru noua direcţie a managementului finanţelor publice este şi
dimensiunea controlului, care vizează nu doar respectarea reglementărilor juridice, ci şi
calitatea gestiunii, eficienţa acesteia21.
O altă situaţie de convergenţă este reprezentată de evoluţia dobânzilor pentru creditele
publice şi cele private. Mai ales în cazul statelor cu finanţe publice solide (datorie publică
scăzută, perspective economice bune, deficite bugetare reduse), ratele dobânzilor pentru
finanţarea celor două sectoare sunt apropiate, în primul rând în situaţia împrumuturilor pe
termen lung.

21
Raymond Muzellec – Finances publiques, Ed.Sirey, p.4, Paris, 2009
 În paginile de mai sus am căutat să sistematizăm principalele dimensiuni care acoperă
obiectul de studiu al economiei publice.
Am putut observa că economia publică este o disciplină cu un pronunțat caracter normativ. În
acest sens ea ne arată ideile concurente din spațiul teoriei economice privind dimensiunea
intervenției publice, modul în care au evoluat aceste idei. Pe de altă parte, în acest spațiu al
cunoașterii, putem observa, un corp impresionant de studii științifice cu un caracter pozitiv
dominant, în care sunt urmărite efectele, din perspectiva eficienței și echității, politicilor fiscal
bugetare.
Din perspectivă legislativă, economia publică urmărește:
a) metodele de gestionare a fondurilor folosite în sectorului public;
b) efectele asupra încasărilor publice ale diferitelor metode de stabilire și percepere a
impozitelor și taxelor;
c) dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor publice;
d) procedurile de angajare, lichidare, ordonanțare și plată a cheltuielilor publice din
fonduri bugetare şi extrabugetare;
e) modalităţile de echilibrare a diferitelor categorii de bugete;
f) realizarea și rambursarea împrumuturilor de stat;
g) politica fiscal - bugetară promovată de autoritățile guvernamentale și interacțiunile
acesteia cu politica monetară promovată, după caz, de autoritățle monetare naționale sau
transaționale.

Toată problematica enunțată, toate procedurile și instrumentele utilizate în finanțele publice

pot fi observate în întreaga structură financiară publică. Această structură este prezentată în
legea finanțelor publice naționale ( 500/2002) și ea cuprinde:
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurărilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale (fondul pentru asigurările sociale de sănătate şi bugetul
asigurărilor de şomaj);
d) bugetul trezoreriei statului;
e) bugetele instituţiilor publice autonome;
f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat, din
bugetul asigurărilor sociale de stat sau din bugetele fondurilor speciale;
g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
 h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi
ale căror rambursare şi dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile,
j) bugetele locale;
k) datoria publică.
O parte din temele urmărite în acest curs, acoperă, așa cum vom vedea, și aspecte practice,
procedurale ale funcționării principalelor categorii de bugete care formează structura mai sus
menționată.
 2. Sistemul financiar şi fondurile de resurse financiare

Sistemul finanţelor publice poate fi abordat din mai multe perspective, academicianul
Iulian Văcărel propunând următoarele direcţii:
1. Sistem de relaţii economice - Finanţele publice exprimă un transfer de resurse
financiare produse în anumite condiţii (vezi concluziile din capitolul precedent);
Finanţele publice analizează condiţiile în care este organizată producţia publică de
bunuri şi servicii într-un stat; tratează impactul fiscalităţii asupra comportamentelor de
consum şi investiţii, analizează efectul deficitelor bugetare asupra evoluţiei
macroeconomice, dar şi modul în care relaţiile de putere existente între diferitele
grupuri de interes afectează sistemul de redistribuţie publică.
2. Sistem de fonduri de resurse financiare - constituite pe diferite niveluri ale economiei
naţionale; Finanţele publice reprezintă finanţele administraţiilor publice, sintagmă ce
sintetizează diferite tipologii instituţionale: finanţele statului, cele ale colectivităţlor
teritoriale, finanţele protecţiei sociale şi ale subdiviziunilor acesteia, fiecărei instituţii
fiindu-i afectate diferite fonduri de resurse financiare.
3. Sistem de planuri financiare - pentru fenomene ce se vor produce în economie sau care
vor influenţa activitatea economică; În această abordare finanţele publice tratează
probleme de planificare şi programare bugetară pe termen scurt şi mediu prin diversele
categorii de bugete publice.
4. Sistem de instituţii - ce organizează, supravegehează, controlează relaţile generate de
sistemul financiar public şi privat.

2.1. Componentele sistemului financiar. Metodologia ESA22 2010

Analiza sistemului financiar public trebuie să ofere date clare privind modul de
formare al veniturilor publice, destinaţia acestora, sectoarele răspunzătoare de deficitul sau
excedentul sistemului, pentru a permite autorităților publice să ia decizii corecte privind
viitoarele politici publice, dar și pentru a permite înțelegerea evoluțiilor sistemului financiar
public, propriu în dinamică sau prin comparaţie faţă de alte sisteme financiare publice
naţionale.

22
European System of Accounts
 Orice analiză a sistemului financiar public trebuie, prin urmare, să aibă un obiect de
studiu, un referent, cu caracteristici individualizate, clar delimitate, omogene, acceptate de
întreaga comunitate ştiinţifică.
În finanţele publice, această raţionalizare a obiectului de studiu este realizată la nivel
internaţional prin normele de încadrare ale diverselor venituri și cheltuieli din spațiul financiar
public, elaborate de instituţii internaţionale.
Statistica naţională a preluat, în definirea și analiza componentelor sistemului financiar
public naţional tipologia Uniunii Europene. Această tipologie, obligatorie pentru țările din
cadrul Uniunii Europene este cuprinsă în normele ESA (European System of Accounts),
norme consistente cu SNA 2008, reprezentând Sistemul de Conturi al Națiunilor Unite.
Începând din septembrie 2010, acest sistem, apărut în 1995, a fost înlocuit cu normele
ESA 2010 ca urmare a succesivelor modificări în normele metodologice ale primului sistem,
din anii 1998, 2000, 2001, 2002.
ESA reprezintă un cadru contabil, care înlesnește descrierea analitică a unei economii
și a legăturilor pe care aceasta le are cu alte economii naționale.
Necesitatea unui cadru comun de raportare statistică derivă din obiectivele Tratatului
de funcționare al Uniunii Europene. Pentru a lua decizii corecte de politică publică în cadrul
Uniunii Europene este nevoie de date statistice de calitate ridicată, armonizate și de încredere,
furnizate de toate statele Uniunii Europene. Un management financiar public eficient impune
necesitatea unor regimuri contabile bazate pe standarde clare și identice pentru toate părțile
implicate.
În fiecare an țările membre ale Uniunii Europe sunt obligate să furnizeze următoarele
categorii de date reprezentând GFS (Governement Finance Statistics):
1.de două ori pe an (în martie și septembrie) date anuale compilate;
2.veniturile și cheltuielile guvernului central și subsectoarelor sale;
3.situația pe componente a veniturilor și cheltuielilor guvernamentale;
4.împărțirea pe subsectoare;
5.taxele și contribuțiile sociale totale, în detaliu, pe componente și pe subsectoare;
6.taxele naționale specifice;
7.cheltuielile guvernamentale pe funcții;
8.veweniturile și cheltuielile subsectoarelor;
9.conturile financiare (tranzacțiile financiare și balanțele creditelor acordate și
datoriilor acumulate). Ele cuprind învestițiile directe, investițiile de portofoliu, derivatele
financiare, active de rezervă etc.
 În această metodologie sunt definiți și termenii pe care îi utilizăm în finanțele publice.
Spre exemplu: sintagmele „sector public”, ”administrații publice” .
Manualul ESA 2010, definește astfel acești termeni:
Sectorul public este alcătuit din sectorul guvernamental general (sector
administrații public), societățile publice (companii de stat) și banca centrală.
Spre deosebire de Fondul monetar internațional care solicită date statistice
despre toate componentele sectorului public, normele ESA 2010 solictă date doar despre
sectorul gevernamental general.
Prin sector guvernamental general (administrații publice) se înțeleg toate unitățile
instituționale (entități economice autonome decizional în exercitarea funcţiilor principale) -
producători noncomerciali - a căror producție este destinată consumului individual și
colectiv, finanțate din contribuțiile obligatorii vărsate de unitățile aparținând altor
sectoare și de toate unitățile instituționale a căror activitate principală constă în
efectuarea de operații de redistribuire a veniturilor și a avuției naționale.
În înţelesul acestei metodologii, prin producţie de bunuri şi servicii non-marfare se
înţelege că producţia şi apoi accesul la acestea se realizează la preţuri non-semnificative din
punct de vedere economic. Prin contrast, preţurile economic semnificative sunt preţurile care
au un efect evident asupra cantităţilor vândute de producători şi asupra volumelor pe care
cumpărătorii sunt gata să le achiziţioneze, altfel spus, sunt preţurile care determină
cantităţile vândute - cumpărate pe piaţă.
Prin urmare, producţia bunurilor din aceste sectoare şi, mai apoi accesul la ele, nu sunt
determinate de nivelul preţurilor.
Normele ESA 2010 introduc și criterii calitative de analiză în privința relației prețuri
de piață/prețuri non semnificative economic .
Astfel este analizată și competiția pe piața respectivă și care sunt clienții (doar
guvernamentali, în principal companii și menaje sau pentru guvern și alții .
Criteriul cantitativ numit și (criteriul 50%), se referă la raportul între vânzări și
costurile de producție (pentru un producător la prețuri de piață, acestea trebuie să fie cel puțin
50 % din costuri, pe o perioadă multianuală. Atât semnificația termenului ”vânzări” cât și a
celei de ”costuri” sunt prezentate în normele ESA 2010 la capitolul 20.
Normele ESA 2010 introduc specificații asupra corporațiilor financiare
publice (S.12) : orice intermediar financiar public trebuie să își asume riscuri. Dacă guvernul
preia, în mod direct, o parte din riscurile și beneficiile unei părți din activitatea acestora,
atunci aceste activități trebuie încadrate la sectorul guvernammetal. Doar existența unei
garanții a guvernului nu înseamnă și ncadrarea acestei instituții în sectorul guvernamental.

Sectorul guvernamental general (administații publice) cuprinde 4 subcategorii,

astfel:
1. Administrația centrală - sintagma acoperă toate departamentele administrative ale
statului, inclusiv agenţiile guvernamentale, ale căror competenţe se întind asupra întregului
teritoriu economic, cu excepţia agenţiilor securităţii sociale. Guvernul central are dreptul să
taxeze orice unitate rezidentă şi non rezidentă angajate în activităţi economice producând în
acelaşi timp servicii colective.
2. Administrațiile statelor federale - Toate agenţiile distincte ce îndeplinesc anumite funcţii
ale guvernului, dar aflate din punct de vedere ierarhic imediat sub administrația centrală, dar
deasupra instituţiilor locale.
3. Administrații locale - ce grupează toate unităţile administrative publice ale căror
competenţe se întind asupra unei subdiviziuni locale a teritoriului economic, cu excepţia
unităţilor locale ale securităţii sociale.
4. Agenţiile securităţii sociale, ce reunesc toate unităţile instituţionale de la punctele 1, 2 şi 3,
a căror activitate principală o reprezintă furnizarea de servicii sociale.
Pentru a face parte din categoria sectorului administrații publice, conform Manualului
ESA2010, trebuie determinat dacă:
 este o unitate instituţională (o unitate rezidențială care are autonomie decizională și
ține o contabilitate completă);
 este o unitate instituțională publică (ceea ce înseamnă că este controlată de către
autoritatea guvernamentală centrală);
 este o unitate insituțională publică ce produce servicii non-marfare.
De exemplu: o universitate publică este o unitate instituțională rezidentă în România,
ea are autonomie decizională și ține contabilitatea separată a conturilor, produce servicii
educaționale non-marfare și este sub control guvernamental din mai multe puncte de vedere
(crearea de noi specializări și programe de studiu, reglementarea accesului la posturile
didactice și la cele de conducere, reglementarea numărului de studenți pe ciclu de studiu,
reglementare a structurii programelor de studii etc.).
Prin sintagma ”plăți obligatorii realizate de alte sectoare” se înțeleg toate veniturile
obținute de componentele acestui sector din taxe, contribuții, impozite, amenzi etc.
 Corporațiile publice sunt cele în care proprietatea guvernului depășește 50% din
total.

În graficul de mai jos se poate observa structura principalelor componente ale

veniturilor sectorului guvernamental general (administrații publice) în anul 2017, prin
comparație între zona euro și UE 28.

Sursa:Eurostat, 2018
După cum se poate observa, cele mai mari venituri publice sunt cele obținute din
impozite și contribuții sociale (peste 90% din venituri).

În graficul următor se pot observa diferențele relative între țările UE și cele ale zonei
Euro, în privința structurii acestor venituri.
 Sursa: Eurostat (2017)

Danemarca și Suedia sunt țările în care impozitele reprezintă peste 80% din total
venituri. În schimb Slovacia, Germania, Lituania și Cehia au cele mai mari contribuții sociale
(peste 37%).

Dacă avem în vedere cheltuielile, cele mai importante destinații au fost cele legate de
transferuri sociale inclusiv pensiile și de compensațiile pentru angajați.

Tabelul următor arată această distribuție :

Venituri din
proprietate Formare Alte
Transferuri Compensații Consum plătite (incl. brută de transferuri
sociale angajați intermediar dobânzi) capital curente Subvenții Altele
EU-28 45,1 21,7 12,6 4,3 6,0 4,6 2,9 2,8
EA-19 47,9 20,9 10,9 4,2 5,5 4,6 3,1 2,9
Belgia 48,1 23,5 7,7 4,7 4,2 3,5 6,4 1,9
Bulgaria 38,8 26,3 13,8 2,3 6,0 7,1 3,1 2,6
Cehia 38,3 23,5 15,0 1,9 8,6 5,0 5,7 2,0
Danemarca 34,5 29,9 17,1 2,1 6,6 5,8 3,5 0,5
Germania 54,7 17,2 10,8 2,4 5,0 5,3 1,9 2,8
Estonia 33,9 28,8 16,8 0,1 14,0 4,0 1,1 1,3
Irlanda 37,5 26,8 12,7 7,5 7,1 4,0 2,4 1,9
Grecia 44,9 25,2 10,6 6,6 9,5 3,0 2,0 -1,7
 Spania 43,5 25,7 12,2 6,3 4,9 3,2 2,5 1,7
Franța 45,8 22,5 8,8 3,1 6,0 5,9 4,5 3,4
Croatia 34,8 25,2 17,5 5,9 6,0 3,9 3,8 2,9
Italia 46,2 19,5 11,3 7,8 4,0 2,9 3,1 5,2
Cipru 35,7 32,0 8,2 8,3 7,2 6,3 0,8 1,5
Letonia 30,8 27,0 16,2 2,5 10,6 8,2 3,5 1,3
Lituania 38,0 28,8 13,8 3,4 9,5 4,2 1,0 1,2
Luxemburg 46,9 21,1 8,4 0,8 9,4 8,1 3,1 2,2
Ungaria 30,5 23,3 15,4 6,0 9,5 7,6 2,8 5,0
Malta 28,1 31,3 18,6 5,2 6,1 5,0 3,3 2,5
Olanda 49,3 20,0 13,3 2,3 8,3 3,3 2,9 0,7
Austria 45,3 21,6 12,5 3,7 6,1 5,1 2,9 2,7
Polonia 41,3 24,4 13,8 3,8 9,0 4,3 1,2 2,0
Portugalia 40,2 24,0 11,8 8,5 3,9 5,0 1,0 5,7
Romania 34,8 29,1 14,6 4,0 8,4 6,3 1,3 1,6
Slovenia 39,2 25,7 14,6 5,8 6,8 4,7 1,7 1,5
Slovacia 45,7 22,7 13,9 3,5 7,8 4,2 1,1 1,0
Finlanda 40,6 23,3 20,0 1,8 7,2 4,4 2,2 0,4
Suedia 33,8 25,7 16,0 1,1 9,3 5,0 3,2 6,1
Marea
Britanie
37,6 21,9 19,3 6,6 6,4 4,2 1,9 2,0
Sursa: Eurostat, 2017

În tabelul următor poate fi observată variația cheltuielile publice (ca procent din PIB) pe o
serie de 10 ani:
Sector (Administrații publice) / Guvernamental general – Total Cheltuieli - %PIB
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2016
U.E. 45.3 44.7 46.3 50.2 49.9 48.6 49.0 48.6 48.1 46.3
Euro 46.0 45.3 46.6 50.7 50.5 49.1 49.7 49.6 49.2 47.6
Belgia 48.4 48.2 50.3 54.1 53.3 54.4 55.8 55.6 55.1 53.2
Bulgaria 33.7 37.4 36.9 39.5 36.6 34.1 34.7 37.6 42.1 35
Cehia 40.8 40.0 40.2 43.6 43.0 42.9 44.5 42.6 42.6 39.4
Danemarca 49.8 49.6 50.5 56.8 57.1 56.8 58.3 56.5 56.0 53.6
Germania 44.7 42.8 43.6 47.6 47.3 44.7 44.4 44.5 44.3 44.2
Estonia 33.6 34.1 39.7 46.1 40.5 37.4 39.1 38.3 38.0 40.6
Irlanda 33.9 35.9 41.9 47.2 65.7 45.5 41.8 39.7 38.3 27.1
Grecia 45.1 47.1 50.8 54.1 52.5 54.2 55.2 60.8 49.9 49.8
Spania 38.3 38.9 41.1 45.8 45.6 45.8 48.0 45.1 44.5 42.2
Franţa 52.5 52.2 53.0 56.8 56.4 55.9 56.8 57.0 57.5 56.4
Croatia 45.1 44.9 44.7 47.3 47.2 48.8 47.1 47.8 48.2 47.1
Italia 47.6 46.8 47.8 51.1 49.9 49.1 50.8 51.0 51.2 49.4
Cipru 38.8 37.7 38.6 42.3 42.2 42.5 41.9 41.4 48.7 38.6
Letonia 36.1 33.9 37.2 43.6 44.7 39.0 37.0 36.9 37.3 37.3
Lituania 34.3 35.3 38.1 44.9 42.3 42.5 36.1 35.6 34.8 34.2
Luxemburg 39.7 37.7 39.6 45.3 44.2 43.3 44.6 43.3 42.4 42.1
Ungaria 51.7 50.1 48.8 50.7 49.6 49.7 48.6 49.5 49.9 46.7
Malta 42.3 41.2 42.6 41.9 41.1 41.0 42.4 41.9 43.1 38,1
Olanda 43.0 42.5 43.6 48.2 48.2 47.0 47.1 46.4 46.2 43.4
Austria 50.6 49.5 50.2 54.5 53.1 51.1 51.5 51.2 52.8 50.7
Polonia 44.7 43.1 44.4 45.2 45.6 43.6 42.6 42.4 42.1 41.2
Portugalia 45.2 44.5 45.3 50.2 51.8 50.0 48.5 49.9 51.7 45

România 35.3 38.2 38.8 40.6 39.6 39.1 36.5 35.2 34.9 34

Slovenia 44.2 42.2 43.9 48.2 49.3 50.0 48.6 60.3 49.8 45.1

Slovacia 38.6 36.1 36.7 43.9 42.0 40.5 40.1 41.0 41.6 41.5

Finlanda 48.3 46.8 48.3 54.8 54.8 54.4 56.2 57.5 58.1 56

Suedia 51.3 49.7 50.3 53.1 51.2 50.5 51.7 52.4 51.8 49.4
Marea
Britanie 42.9 42.8 46.6 49.6 48.8 46.9 46.8 44.9 43.9 41.5
Sursa: Eurostat, 2017
Una din observațiile simple care poate fi făcută examinând acest tablel este aceea a
extraordinarei reziliențe a cheltuielilor publice în țările Uniunii Europene. Chiar și acolo unde
acestea sau diminuat nu se poate vorbi de un trend semnificativ în acest sens (exceptând poate
Irlanda și Polonia). Fără a căuta să simplificăm exagerat explicațiile acestei situații trebuie să
admitem că în cazul Uniunii Europene și zonei Euro problemele structurale sunt cele care
influențeză determinant aceste cheltuieli. La această variabilă explicativă putem adăuga și
variațiile conjuncturale ale activității economice. Ponderea foarte ridicată a cheltuielilor cu
asistența și protecția socială, ca și cele reprezentând compensațiile salariale ale angajaților din
sectorul public (1 din 5 angajați) sunt două din variabilele care ne pot ajuta să înțelegem
această situație. Dealtminteri dacă analizăm ediția 2017 a raportului OECD, Government at a
Glance, vom putea observa că Finalanda, Suedia, Danemarca și Norvegia (țară non EU), au și
cele mai mari ponderi ale angajaților publici în total populație ocupată cu ponderi între 25%
Finalanda și până la 30% Norvegia.
În diagrama următoare putem observa ponderea componentelor sectorului
”administrații publice” așa cum l-am definit mai sus pe baza normelor ESA 210, în țările
membre ale UE, în anul 2016. Așa cum se poate observa și din aceast grafic, subsectorul
”autorități centrale” are cea mai mare pondere în cadrul sectorului ”administrații publice”,
urmat de subsectorul ”protecție socială”.
 Sursa: Eurostat, 2017
În tabelul de mai jos putem observa în detaliu ponderea veniturilor și cheltuilelilor
subsectoarelor mai sus prezentate în totalul sectorului ”administrații centrale”

2016 Total venituri consolidate între sectoare Total cheltuieli consolidate între sectoare
Autorități Autorități Autorități Securitate Autorități Autorități Autorități Securitate
centrale statale locale socială centrale statale locale socială
EU-28 51,9 7,1 13,3 27,7 37,6 8,2 22,5 31,6
EURO 43,0 9,5 12,9 34,6 29,7 11,1 19,6 39,7
Romania 67,1 - 6,6 26,3 48,1 26,6 25,4
Sursa: Eurostat, 2017
EU-28 total revenue and total expenditure by subsector of general government, 2005-2016, %
of GDP

Sursa:Eurostat, 2016
 Toate diagramele prezentate în paginile de mai sus arată, în UE, cât mare este ponderea și
importanța subsectorului ”autorități centrale”, în privința generării veniturilor publice (71% din veniturile
din taxare și 19% din PIB). Cuvântul ”generare” nu este folosit întâmplător în acest caz deoarece conform
regulilor ESA 2010,veniturile din taxare sunt înregistrate în subsectorul care are putere discreționară în a le
stabili (para.1.78). Spre exemplu la cheltuieli, subsectorul ”autorități locale” are un volum mai mare de
cheltuieli realizate față de veniturile generate deoarece acest subsector beneficiază de transferuri de la
subsectorul ”administrație centrală”. Înregistrarea veniturilor se face pe baza principiului ”puterii de
generare” și nu pe principiul ”destinației finale”.
 Politica bugetară
Alături de politica monetară, politica bugetară reprezintă cel mai important levier de
intervenţie al statului în economie.
Prin politică bugetară înţelegem folosirea unor instrumente bugetare - datorie
publică, cheltuieli publice şi schimbări în fiscalitate - pentru a influenţa conjunctura
economică pe termen scurt (politici bugetare conjuncturale) sau pe termen lung (situaţie în
care ne referim la politici bugetare cu efecte structurale).
Ea reflectă o luptă constantă între comunităţi şi coaliţii de idei, între elitele politice şi
cele tehnocratice implicate în formularea politicilor publice, conducând la o importantă
polarizare a ideilor privind rolul politicii bugetare în economie, evidentă pe parcursul
secolului al XX-lea şi al celui în care ne aflăm. Agenda politicilor, transformarea unor
conjuncturi sau a unor fenomene recurente, constante ale economiei, în probleme de
soluţionat, reflectă situaţia luării deciziilor publice în „condiţiile unor certitudini
contradictorii”, aşa cum numea acest proces Michael Thompson.
Aşa cum am mai arătat, până în anii ’30 ai secolului trecut, volumul cheltuielilor
publice nu reprezenta o variabilă susceptibilă să influenţeze activitatea economică naţională,
evoluţia ratei şomajului sau nivelul economisirii, în niciunul din statele europene sau peste
Ocean.
Începând cu această perioadă - sub influenţa concepţiei lui John Maynard Keynes, dar
şi din cauza Marii Crize din perioada 1929-1930, în timpul căreia, sistemele de autoreglare ale
pieţelor nu au fost capabile să reasigure decolarea economiei - politica bugetară devine
reţeta standard împotriva ciclicităţii economice.
Fie că discutăm de politici distributive şi constitutive, folosind taxonomia lui Theodore
Lowi sau pe cea a lui Ingram şi Schneider, care pune accentul pe ţintele politicilor publice
(avantajaţi, oponenţi, dependenţi sau devianţi), acestea au reprezentat şi reprezintă
instrumente puternice ale intervenţie publice asupra unor „ţinte – fenomene economice”
recurente de-a lungul secolului trecut dar şi astăzi (şomaj, inflaţiei, diminuarea creşterii
economice, stagflaţia etc.).
Intervenţionismul bugetar a devenit „ortodoxia” intervenţiei publice începând cu anii
crizei economice din 1929 – 1933, mai ales în a doua parte a acesteia şi a cunoscut cele mai
importante succese în perioada postbelică, în aşa numita perioadă a celor „treizeci de ani
glorioşi”, de puternică creştere economică a societăţii occidentale.
 Odată cu criza petrolului din anii ’70, pe fondul creşterii deficitelor bugetare şi a
datoriei publice, dar şi dezvoltării fenomenelor duale ale stagflaţiei, slumpflaţiei (inflaţie şi
şomaj ridicate şi stagnare economică), criticile împotriva politicilor bugetare contraciclice se
înmulţesc, mai ales din partea reprezentanţilor curentelor de gândire neoclasice şi neoliberale.
Aceştia, aduc, în prim-plan diferite categorii de eşecuri ale guvernării (policy myopia,
political self interest, disincentives effects, high compliance costs, conflicting policy
objectives, regulatory capture etc.), dar şi problemele apărute în definirea unei funcţii de
bunăstare socială sau problemele privind modul inadecvat de funcţionare a procedurilor
utilizate în diversele activităţi de management public (spre exemplu implementarea formală a
unor politici de creştere a eficienţei în utilizarea resurselor financiare publice).
Cu toate aceste presiuni, politicile bugetare constituie totuşi, instrumentul preferat de
autorităţi în formularea unor răspunsuri la evoluţia conjuncturii economice, dar şi pentru
realizarea unor obiective ce susţin o dezvoltare sustenabilă a economiei. Dealtminteri, astăzi
utilizăm - pentru a ne referi la ideologia fondatoare a politicilor bugetare (a celor
conjuncturale) - termenii de politici conjuncturale de inspiraţie liberală (ex. diminuarea
salariului minim şi a beneficiarilor acestuia, diminuarea cheltuielilor guvernamentale) şi de
inspiraţie keynesistă (ex.creşterea salariului minim pe economie, pentru a lupta cu şomajul).

Politicile bugetare sunt reprezentate de două mari categorii: politici conjuncturale -

utilizate pe termen scurt pentru a permite revenirea la echilibru sau diminuarea dezechilibrelor
pe diferite pieţe şi politici structurale, a căror acţiune ţinteşte obiective pe termen mediu şi
lung.
Prima categorie de politici bugetare - cele conjuncturale, numite şi politici de
stabilizare ale ciclului afacerilor - sunt politici discreţionare23 al căror scop este influenţarea
diferitelor componente ale cererii globale (consum privat, consum public, investiţii şi
exporturi).
Necesitatea lor pleacă de la constatarea că în perioade de recesiune, nivelul cererii
globale nu este suficient de ridicat pentru a se ajunge la ocupare deplină24. Puterea executivă
23
Politicile discreţionare sunt politici economice bazate pe judecăţi adhoc ale factorilor decizionali.
24
”Ocuparea deplină” desemnează situaţia în care orice persoană activă care doreşte să lucreze poate găsi un loc
de muncă la nivelul existent al salariului. Această situaţie nu trebuie interpretată ca fiind una în care nivelul
şomajului este 0. În economie va exista în continuare somaj fricţional, voluntar sau structural. Economiştii nu au
căzut de acord asupra unui nivel optim al ratei şomajului (formată din cele trei componente), dar vorbesc de
nivele între 2 şi 7%. De pildă, Banca Angliei vorbeşte de un nivel de 5%, iar unii economişti americani de 4,
4.7% (pentru propriile economii). Din cele trei categorii de şomaj, cea mai importantă în stabilirea ratei naturale
a şomajului pare a fi cea a şomajului fricţional (determinată de schimbarea locului de muncă). Un alt înţeles al
termenului este dat de NAIRU (Non accelerating inflation rate of unemployment), adică acea rată a şomajului,
care nu produce efecte inflaţioniste în economie.
caută ca, prin măsurile luate pe termen scurt, să restabilească marile echilibre economice
(ocupare, nivelul preţurilor, creştere economică, soldul contului curent).
Utilizarea lor nu se opreşte doar la intervenţia în perioade de criză, ci şi la cea din
expansiune, aşa cum vom vedea imediat, deoarece au în vedere întregul ciclu al afacerilor.
Politicile conjuncturale pot fi CONTRACICLICE sau PROCICLICE.
A. O politică conjuncturală, fiscal-bugetară este contraciclică dacă are loc o scădere a
cheltuielilor guvernamentale şi o creştere a taxelor în perioadă de expansiune economică şi o
creştere a cheltuielilor guvernamentale şi o scădere a fiscalităţii în perioadă de recesiune
economică.
Cum arată şi enuţul de mai sus, scopul politicilor bugetare conjuncturale contraciclice
în perioadă de criză este acela de a stimula cererea globală prin două categorii de instrumente:
a. diminuarea impozitelor (pentru a creşte venitul disponibil al menajelor sau pentru
creşterea veniturilor firmelor)
b. creşterea cheltuielilor publice (cheltuieli mai mari pentru asistenţă socială, reinserţie
profesională, subvenţii pentru întreprinderi, investiţii publice, transferuri pentru educaţie,
creşterea veniturilor salariale prin modificarea pragului salariului minim pe economie etc.).
O politică fiscal-bugetară expansionistă în recesiune are drept efect imediat creşterea
cererii agregate de bunuri şi servicii prin: a. creşterea directă a cheltuielilor guvernamentale,
b. prin diminuarea taxelor şi creşterea cheltuielilor de transfer are loc o creştere a veniturilor
menajelor ce va determina o creştere a consumului acestora. Creşterea cererii atunci când
economia nu utilizează întrega capacitate, determină o creştere a producţiei, fără o creştere a
preţurilor.
Politicile conjuncturale contraciclice, mai ales prin componenta creşterea cheltuielilor
guvernamentale se consideră a avea efecte pozitive mai importante (efect multiplicator mai
mare) decât diminuarea taxelor deoarece, în sistemele cu impozitare progresivă, de diminuare
taxelor beneficiază în primul rând persoanele cu venituri mari (care au o propensiune
marginală spre consum mai redusă). În schimb, de creşterea cheltuielilor guvernamentale vor
beneficia mai mult persoanele cu venituri mai mici deaorece aceştia au o propensiune
marginală spre consum mult mai mare (prin urmare consumul agregat va creşte mai mult).
Politicile de relansare keynesiste au fost puse sub semnul întrebării de evoluţiile
economice din deceniul şapte ale secolului al XX-lea când economia mondială a cunoscut
concomitent atât inflaţie cât şi şomaj. Milton Friedman a criticat relaţia lui Phillips între
inflaţie şi şomaj (legătură inversă între cele două variabile) şi implicit teoria keynesistă
privind politicile conjuncturale prin critica bazată pe teoria anticipărilor adaptative. El
consideră că trebuie separate efectele politicilor de relansare în funcţie de perioada afectată de
aceste politici. Pe termen scurt, spune acesta, politicile keynesiste sunt eficiente. Pe termen
lung nu. Creşterea şomajului şi cea a inflaţiei merg mână în mână. Creşterea salariilor nu va
antrena creşterea puterii de cumpărare. În aceste condiţii, întreprinderile vor reduce nivelul
producţiei, ceea ce va mări nivelul şomajului, deoarece întreprinzătorii vor substitui munca cu
capitalul.

Politicile bugetare conjuncturale se pot utiliza sau trebuie utilizate nu numai când
economia este în situaţie de recesiune, ci şi atunci când este într-o perioadă de creştere prea
mare (supraîncălzire). În aceste condiţii, nivelul cererii globale devine mai mare decât oferta,
situaţie ce conduce la apariţia inflaţiei.
Scopul intervenţie publice în această situaţie este restrângerea cererii globale printr-o
varietate de instrumente (reducere de cheltuieli publice pentru funcţionarea instituţiilor
publice, pentru investiţii, diminuarea puterii de cumpărare a unor grupuri socio-profesionale,
prin diminuarea cheltuielilor de transfer etc.). Ponderea cheltuielilor publice ca procent din
PIB, în această perioadă a ciclului economic, trebuie să scadă, iar ponderea veniturilor să
crească.
Printr-o frază rămasă celebră, William McChesney Martin, cel mai longeviv
Preşedinte al FED (Banca Centrală a SUA) - 19 ani - afirma că scopul intervenţiei
guvernamentale în perioade de supraîncălzire economică este să „ia punch-ul când petrecerea
este în toi” (taking away the punch bowl).
Politicile conjuncturale de mai sus, numite şi contraciclice, sunt cunoscute în literatura
de specialitate şi sub denumirea de STOP AND GO, sintagma sugerând utilizarea alternativă a
unor politici bugetare, monetare sau de altă natură, restrictive, urmate de unele de relansare.
În perioadele de recesiune, reluarea creşterii economice se realiza cu preţul apariţiei inflaţiei
şi deteriorării echilibrului balanţei de plăţi (prin creşterea mai rapidă a importurilor faţă de
exporturi) - „GO”. După modificarea trendului de evoluţie a economiei, autorităţile se
orientează spre alte obiective macroeconomice (reechilibrarea balanţei comerciale,
diminuarea inflaţiei), ceea ce obligă la apariţia unui alt tip de management al cererii (politicile
de tip „STOP”, creşterea taxelor şi creşterea ratei dobânzii).
Acest tip de abordare a managementului cererii este considerat perimat în finanţele
contemporane, deoarece abordarea primară a problemelor cererii este legată de folosirea unor
politici monetare prudenţiale pentru menţinerea unui nivel scăzut al inflaţiei, ca precondiţie
pentru dezvoltarea unei economii sustenabile, bazată pe încrederea reciprocă între
participanţii la activitatea economică.
Dacă volumul cheltuielilor publice şi rata fiscalităţii rămân neschimbate pe parcursul
ciclului economic, atunci politica bugetară este contraciclică. Politicile bugetare contraciclice
şi îndeosebi componenta fiscală a acestora, au fost considerate un instrument cu impact major
asupra ciclului economic, diminuând amploarea oscilaţiilor acestuia, dacă sunt utilizate corect
şi „la timp”.
Promovarea „la timp” a unei politici fiscale, însă, nu este o treabă uşor de realizat.
Între declanşarea unei crize economice şi înţelegerea acestei situaţii de către autorităţi se poate
scurge un interval mare de timp. Perioada creşte până se ajunge la instrumentalizarea unei
abordări fiscale, deoarece trebuie parcurşi paşi procedurali numeroşi până la luarea unor
decizii menite să transforme ideile privind modul de intervenţie în politica fiscal-bugetară.
Decalajul poate creşte şi datorită dificultăţilor de a convinge variate grupuri de interese (din
care unele pot fi afectate negativ de aceste politici) de nevoia şi justeţea acestor politici.
Astfel, se ajunge, în mod obişnuit, ca acest decalaj să fie de la mai multe luni până la 2 ani.
Prin urmare, pentru a fi eficientă, o politică bugetar-fiscală, trebuie să reflecte nu
numai o mare capacitate de previziune, dar, în acelaşi timp, trebuie să fie „convingătoare” şi
luată la timp.
Dacă politica bugetară adecvată nu este gândită din timp, se poate ajunge ca în
perioade de creştere să se adauge stimulente fiscale, creând mai multă inflaţie, iar în perioade
de recesiune să se restrângă instrumentele stimulative, generând recesiune mai mare.
Totodată, perceperea ca „injustă” de către grupuri socio-profesionale diverse, poate conduce
la rezistenţă faţă de măsurile respective, şi, în final, la eşec. În paginile următoare vom analiza
mai atent problema decalajului de intervenţie, cum este ea numită de către economişti, înainte
de aceasta oprindu-ne la cel de al doilea tip de politici conjuncturale, cele prociclice.

B. Economiştii înţeleg prin „prociclicitate” situaţia de corelare pozitivă între valoarea şi

cantitatea unor bunuri şi servicii vândute şi cumpărate pe piaţă şi starea generală a economiei.
Când economia creşte, volumele respective cresc, şi invers. Politicile bugetare prociclice
urmăresc evoluţia economiei întărind trendul de evoluţie respectiv.
O politică fiscal bugetară este prociclică dacă cheltuielile guvernamentale cresc în
perioadă de creştere şi taxele scad în aceeaşi perioadă, şi invers, cheltuielile guvernamentale
scad în perioadă de recesiune şi taxele cresc.
 Politicile prociclice numite şi de austeritate urmăresc creşterea ratei dobânzii,
menţinerea echilibrului bugetar, îngheţarea salariilor din sectorul public şi a cheltuililor de
transfer (subvenţii cu caracter economic sau social, ajutoare sociale etc.), politici restrictive de
ocupare în sectorul public, creşteri ale taxelor indirecte.
În perioadele de expansiune, ponderea cheltuielilor publice în PIB creşte şi/sau cea a
taxelor scade, iar în recesiune scade ponderea cheltuielilor publice şi/sau cea a taxelor
creşte.
Obiectivele măsurilor prociclice în perioade de recesiune sunt: diminuarea ritmului de
creştere al deficitelor publice (prin cheltuieli publice mai mici şi prin creşterea fiscalităţii)
pentru menţinerea datoriei publice la niveluri sustenabile, frânarea cererii agregate,
diminuarea importurilor şi creşterea exporturilor (excedent comercial). Îngheţarea salariilor
în sectorul privat (prin efect de imitaţie) poate conduce la creşterea marjelor întreprinderilor şi
la o creştere ulterioară a investiţiilor şi a ocupării.
Fără a pune sub semnul întrebării corectitudinea obiectivelor, trebuie să avem în
vedere că o politică de stabilizare prociclică în perioadă de recesiune (diminuarea deficitului
fără creşterea taxelor), pot determina stagnarea economiei sau creştere economică foarte
slabă în raport cu potenţialul economiei respective, dar şi la diminuarea programelor sociale
de sprjin pentru categoriile defavorizate.
Acţiunea prociclică a sectorului bancar în privinţa creditării, aşa cum este ea
documentată în studii recente, poate amplifica manifestarea ciclicităţii în economia reală.
În perioade de recesiune, băncile pot induce o mai mare volatilitate economică,
deoarece în faţa riscurilor afacerilor aleg să diminueze creditarea în loc să mărească capitalul
necesar unor provizioane mai mari. Şi acolo unde se pot mări provizioanele pentru
împrumuturile riscante, acţiunea prociclică este evidentă, deoarece se micşorează volumul
resurselor disponbile pentru creditare. Pentru o acţiune mai restrâns prociclică băncile ar
trebui să mărească provizioanele în perioade de creştere economică, pentru a le utiliza pe post
de buffer în perioadele de reîntoarcere la încertitudine.
În literatura fiscală a fost dezvoltat şi conceptul de „austeritate expansionistă”.
Concluzia cea mai importantă a analizelor începute de Blanchard (1990) și continuate de
Pagani și Giavazzi (1990, 1996), este aceea că, reducerea cheltuielilor guvernamentale în
perioade de criză va modifica aşteptările individuale asupra politici fiscale şi asupra
cheltuielilor guvernamentale, determinând o creştere a consumului privat şi o creştere
economică importantă. Blanchard considera că o creștere redusă a taxelor în perioade de
criză, va reduce necesitatea unor creșteri explozive de taxe în viitor. Astfel gospodăriile vor
aștepta ca în viitor venitul disponibil să crească fapt ce va imbunătății și așteptările
investitorilor privind evoluțiile economice, determinând investiții mai mari ale acestora, chiar
și pe termen scurt.
Alesina şi Ardagna (2010), intr-un articol devenit fundamental pentru adepţii acestei
abordări, realizat pe o bază temporală foarte largă - 1970-2007 – aduc dovezi empirice în
sprijinul ideii că stimularea fiscală realizată după diminuarea cheltuielilor guvernamentale are
un potenţial mai mare să determine creşterea economică, decât cea bazată pe creşterea
cheltuielilor. Corecțiile fiscale din perioade de recesiune (ce vor determina tăieri relevante și
credibile în cheltuielile guvernamentale (transferuri publice și cheltuieli salariale), vor
influența (prin așa-numitul ”canal al așteptărilor”), comportamentul menajelor și firmelor
(mult mai optimist acum), anticipând scăderi de taxe și impozite și astfel creșteri ale
veniturilor individuale. Astfel, este posibilă o creștere chiar și pe termen scurt, a cheltuielilor
și investițiilor private. Un al doilea canal ce va influența pozitiv evoluția economiei este acela
al ratei dobânzii, diminuarea presiunilor asupra finanțelor publice diminuând ratele
dobânzilor.

Dimpotrivă, în caz de boom, sunt aşteptate politici expansioniste privind cheltuielile

publice şi diminuarea impozitelor. Cu alte cuvinte, măsurile prociclice sunt măsuri care
ranforsează perioadele ciclului afacerilor.

Autori diverşi între care Gavin, Tornell, Talvi sau Alesina au arătat că politicile
prociclice au fost utilizate preponderent de guvernele economiilor în dezvoltare, în timp ce
cele contraciclice sunt folosite mai mult de guverne ale unor economii dezvoltate.
Kaminsky (2005), în cel mai mare studiu făcut pe acest subiect, utilizând date din 104
ţări, pentru perioada 1960-2003, ajunge la acelaşi rezultat.
 OECD, în 2009, estima în raportul privind perspectivele ocupării (Perspectives de
l'emploi de l'OCDE 2009), că ţările membre, în cea mai mare parte, au optat pentru politici
discreţionare de reluare a creşterii prin relansare bugetară, pe fondul epuizării potenţialului
pentru relansare al politicii monetare (rate ale dobânzilor directoare apropiate sau egale cu 0).
Spre exemplu în Coreea de Sud aceste dispozitive (cheltuieli publice mai mari şi
diminuări ale impozitelor) reprezentau 6.1% din PIB, în SUA reprezentau 5.6% din PIB, şi în
Japonia 4.7%.
Ţările Uniunii Europene în perioada crizei au adoptat totuşi în majoritate, politici de
austeritate din categorii diverse (eliminarea celui de al 13-lea salariu, creşterea generală a
impozitelor şi mai ales ale celor pe consum, reducerea cheltuielilor sociale, reducerea
cheltuielilor publice pentru pensionari, reducerea cheltuielilor pentru ministere, blocarea
angajărilor în sectorul public sau angajarea pe bază de formula, etc.)
Rezultatul politicilor prociclice este cel mai adesea diminuarea creșterii economice
pentru a se obține stabilizarea.
Un exemplu robust, în sensul concluziei de mai sus, este, în opinia noastră, reprezentat
de România. Aceasta, considerată ţară emergentă, în dezvoltare, după declanşarea crizei din
2008, a adoptat, mai ales în urma constrângerilor reprezentate de acordurile de împrumut cu
FMI, politici prociclice, care pot fi considerate exemple „şcoală”.
Astfel, în 2010, au fost adoptate mai multe măsuri cu caracter prociclic după cum
urmează: reducerea unor cheltuieli publice cu bunuri şi materiale dar şi de investiţii publice,
diminuarea salariaţilor din sectorul public prin reguli restrictive legate de angajări (la şapte
angajaţi ieşiţi din sistem se putea angaja unul), diminuarea veniturilor salariale în sectorul
public cu 25%, creşterea TVA-ul (de la 19% la 24%). Stabilizarea economiei, prin măsurile
fiscal bugetar luate, cu greu poate fi considerat un obiectiv atins. Perspectiva din care privim
lucrurile este importantă, ca de altfel, în orice analiză economică. Astfel, spre exemplu, putem
considera că diminuarea cheltuielilor publice prin măsurile mai sus enunțate, a determinat o
evoluție negativă mai redusă a deficitelor publice, iar acestea, au permis o acumulare mai
scăzută a datoriei publice. Totuși, aceasta s-a dublat în perioada crizei. Ratele dobânzilor au
fost și acestea ridicate și deloc convergente cu dobânzile de referință din spațiul euro.
Pentru adepţii prociclicităţii un asemenea demers economic este normal, deoarece cea
mai mare problemă în perioadele de recesiune, pentru ţările slab dezvoltate este cea a
accesului la creditare.
 Banii sunt disponibili la rate ale dobânzii ridicate, ceea ce face să crească, în viitor,
efortul financiar al statului pentru plata datoriilor contractate în perioade de recesiune. În
același timp, scade și capacitatea de a accesa surse de finanțare pe termen scurt.
Pentru că nu pot mări deficitele, autoritățile ce implementează politici prociclice, în
perioade de criză trebuie să diminueze nivelul cheltuielilor publice şi/sau să crească taxele.

Alberto Alesina şi Guido Tabellini de la Harvard University, respectiv IGIER

Bocconi, consideră că absenţa resurselor pentru creditare are o explicaţie politică şi nu una
economică. Când economia este în perioadă de creştere, „votantul median” solicită ca
prăjitura mai mare să fie împărţită tuturor (taxe mai mici şi cheltuieli publice mai mari pentru
bunăstare). Problema „coşului de resurse” devine astfel şi mai presantă, duelul pentru alocarea
resurselor se intensifică, iar această luptă se traduce prin creşterea deficitelor. Politicienii,
constrânşi de logica alegerilor, deşi sunt mai bine informaţi decât votanţii vor cheltui şi
împrumuta mai mult, pentru că cetăţenii „nu permit” acumularea de rezerve financiare.
În mod normal, cunoscând că balanţa economiei este mai dezechilibrată decât apare
oficial, datorită sinecurilor acordate în mod fraudulos, politicienii nu ar trebui să deschidă
Pandora cheltuielilor. Constrângerea votului, însă, îi împiedică să o facă.
Studii realizate pe problema votantului median au arătat că se manifestă o corelaţie
pozitivă și între nivelul corupţiei şi utilizarea politicilor prociclice, dar şi între nivelul
corupţiei şi nivelul constrângerilor pe care economiile cu corupţie ridicată îl au la creditare.
Alesina, autorul mai sus amintit, exemplifică aceste corelații cu țări ale Americii Latine şi al
Africii Sub Sahariene unde nivelul corupţiei este foarte ridicat, iar politicile guvernamentale
erau, în cea mai mare măsură prociclice.
Aceste corelaţii conduc la concluzia că eşecurile guvernamentale reprezintă cauza
prociclicităţii politicii fiscale şi nu eşecurile pieţei.
De altfel, un studiu recent (Frankel, Vegh și Vuletin, 2013) concluzionează că
25

instituţii mai puternice şi mai curate conduc la politici contraciclice mai numeroase.
Eficienţa politicilor prociclice din Europa perioadei de criză a fost pusă sub semnul
întrebării de economişti de marcă.
Joseph Stiglitz, laureat al premiului Nobel pentru economie spunea despre politicile de
austeritate din Europa din perioada crizei din 2008-2010 şi după această perioadă, că reflectă
o fobie a datoriei publice şi sunt expresia unei obsesii pentru austeritate, ţările Europei

25
Frankel, Vegh și Vuletin, 2013) - On graduation from fiscal procyclicality. Journal of Development
Economics, 100(1) 32-47
uitând că datoria poate fi un instrument absolut necesar pentru asigurarea prosperităţii viitoare
prin investiţii cheie în economie.
Biroul Independent de Evaluare din cadrul FMI, a afirmat că „politica FMI a fost
ineficientă, nu a promovat revenirea economică treptată şi a dus la majorarea riscurilor.”
Larry Summer, fost Secretar al Trezoreriei americane aprecia, în 2014, într-un interviu
la postul de televiziune CNN, că „politica de austeritate (din perioada crizei recente) a fost un
eşec”
J.M.Barosso, șef al Comisiei Europene, în perioada recesiunii, aprecia, în 2013, că
politicile de austeritate din UE şi-au atins limitele.
Dealtfel, statisticile arătau, rezultatele, deloc îmbucurătoare ale politicilor austerităţii:
şomajul în rândul tinerilor era de peste 30% în Irlanda, de 55% în Grecia, de 53% în Spania
sau de 37% în Portugalia. Datoria publică ajunsese la o medie de 87% % în 2014, în U.E.
Creşterea economică era încă, în 2013, sub zero în țări din zona euro, iar în 2018 nu trecea de
2% în zona euro și în medie în UE.
Politicile de austeritate au fost nu numai ineficace ci şi injuste, inegalităţile în
interiorul statelor crescând, dar, în acelaşi timp, crescând şi inechităţile între Nordul şi Sudul,
Estul şi Centrul Europei.
Ideea „austerităţii expansioniste” pare a nu fi rezistentă la analiza empirică, chiar dacă
adoptarea politicilor prociclice austere a fost prezentată de analiști economici, jurnaliști etc.
”ca expresia ”reason over politics”, adică a unui comportament dedicat unor norme de
obiectivitate post-ideologice”26.
Chiar dacă politicile austerității sunt etichetate și ca un ”experiment eșuat asupra
cetățenilor europeni” (McKee M, Karanikolos M, Belcher P, Stuckler D., 2012), pozițiile
economiștilor rămân foarte diferite în această privință.

Depăşind discuţia despre relaţia dintre miopia politică şi prociclicitate, trebuie să

încheiem spunând că indiferent de tipul de abordare: prociclic sau contraciclic, obiectivul
politicilor conjuncturale este acela de a face recesiunile mai suportabile.
Recesiunile, ne arată istoria economiei, nici nu pot fi eliminate şi nici anticipate cu
exactitate.
De asemenea, pentru perioade de expansiune, politicile conjuncturale discreţionare
sunt utile pentru a diminua efectele a ceea ce Alan Greenspan numea „exuberanţă iraţională”,

26
Timo Harjuniemi (2019) Reason Over Politics, Journalism Studies, 20:6, 804 -
822, DOI: 10.1080/1461670X.2018.1423633
o stare de euforie a pieţelor, de precipitare creată nu de econonomia reală, ci de derive
comportamentale.
O problemă fără soluţie este cum ne dăm seama că suntem în fatidica stare de
„exuberanţă iraţională”, care este benchmark-ul?, care este nivelul de referinţă?, când
preţurile activelor nu mai au legătură cu „realitatea”?

Politicile bugetare cu efecte structurale urmăresc obiective pe termen mediu şi lung,

al căror scop este modificarea structurală a ofertei. Politicile structurale pot lua forma
politicilor sectoriale (agricolă, industrială, serviciilor turistice), a celor pentru îmbunătăţirea
cadrului concurenţial (privatizări), politicilor pentru creşterea ocupării (stimulente pentru
întreprinderile care angajează tineri, reducerea timpului de lucru pentru a evita şomajul,
cursuri și stagii de formare, creșterea duratei școlarizării, crearea de slujbe publice, măsuri
împotriva muncii la negru), politicilor de reglementare privind mediul (creşterea subvenţiilor
pentru producătorii de energie verde, penalizarea poluatorilor).
În afara acestora, autorităţile publice utilizează politici de liberalizare a preţurilor (i.e.
diminuarea subvenționării prețului gazelor naturale sau al energiei electrice la agenții
economici pentru a îmbunătăţi alocarea resurselor în economie), reforme pentru promovarea
civismului fiscal (diminuarea exonerărilor, îmbunătăţirea şi simplificarea procedurilor pentru
plata şi calcularea impozitelor, încurajarea conformării voluntare la plata impozitelor prin
prime fiscale pentru plata impozitelor înainte de termen, loterii fiscale), politici pentru
alocare mai eficientă a resurselor pe piaţa muncii (diminuări ale venitului minim dacă acesta
încurajează inactivitatea, diminuarea cotizaţiilor sociale dacă acestea sunt prea mari pentru
angajatori, dezvoltarea de programe de recalificare), reforme asupra piețelor financiare
(dezvoltarea piețelor secundare a titlurilor publice).
Câteva din aceste instrumente sunt folosite recurent de către diverse autorităţi
guvernamentale astfel:
1. utilizarea subvenţiilor şi ajutoarelor guvernamentale;
2. degrevări fiscale (scutirea de plată a impozitului pentru profitul reinvestit, scutire de
plată a impozitului pe profit pentru angajarea tinerilor, reducerea de impozit pentru veniturile
din zonele libere etc.);
3. politici de favorizare a acţiunilor de creştere a competitivităţii unor firme (în
România, putem identifica: amortizarea accelerată a brevetelor și a unor echipamente
tehnologice precum maşini, unelte, instalaţii, computere şi echipamente periferice aferente,
stimularea activităților de cercetare-dezvoltare, prin acordarea către societățile care efectuează
astfel de activități a unor deduceri suplimentare la calculul profitului impozabil în proporție de
20% a cheltuielilor eligibile, schemele de minimis etc).
Pentru încurajarea înfiinţării şi dezvoltării de parcuri industriale, ştiintifice şi
tehnologice sunt prevăzute scutiri de taxe locale pentru activități situate în incinta acestora,
impozite reduse asupra activelor corporale şi necorporale, scutiri ale impozitului pe terenuri,
programe de dezvoltare pentru infrastructură etc.);
4. crearea unui cadru fizic mai favorabil desfăşurării de activităţi lucrative
(infrastructură rutieră, conectarea centrelor de transport terestru, maritim, fluvial şi aerian).
Politicile structurale pot fi folosite alături de politici conjuncturale de stabilizare,
împreună având efecte pozitive (implementarea măsurilor privind dezvoltarea mediului
concurențial poate conduce la diminuarea prețurilor și la diminuarea ratei inflației).

Macroeconomiştii pot fi împărţiţi - acceptând că, totuşi, această operaţiune este destul
de abruptă şi schematică - în două mari categorii: adepţii stabilităţii naturale a economiei şi
cei ce o consideră de facto, structural instabilă. Dacă ne raportăm la curentele economice,
atunci am putea introduce în prima categorie economiştii clasici liberali, aşa cum este Jean
Baptiste Say sau reprezentatul principal al Şcolii monetariste, Milton Friedman, dar şi
economistul austriac Friederick Hayek, iar în cea de a doua, economiştii curentului keynesist
şi neokeynesiştii.
Pentru prima categorie, ineficienţa şi fluctuaţiile economice se datorează deciziilor
neadecvate de politică economică luate de guverne. Aceste decizii vor determina
comportamente economice determinate de propriile constatări asupra trecutului și de
situațiile previzionate asupra zilei de mâine.
Agenții economici raționali fac predicții asupra comportamentelor agenților cu care
concurează pe piață și asupra variabilelor macroeconomice.
Aceștia, astfel, anticipează comportamente și rezultate ale acestor comportamente, pe
de o parte, adaptându-se la evoluții trecute sau utilizând un raționament logic, rațional pe
baza tuturor informațiilor disponibile, asupra viitorului unui eveniment. Vorbim, astfel
de așteptări adaptative și așteptări raționale, care guvernează procesul de luare al
deciziilor în economie.
Politicile guvernamentale conjuncturale au fost și acestea analizate din perspectiva
acestei tipologii, Friedman, Fischer, Muth sau Lucas reprezentând principalele repere ale
acestor analize.
 În continuare, vom prezenta, principalele argumente ale economiștilor mai sus
menționți, alături de care îl vom adăuga pe Modigliani, în sprijinul ideii că modelul keynesist
de intervenție, bazat pe utilizarea unor politici conjuncturale contraciclice este ineficient.

1. Milton Friedman, într-un articol – reper, din 1951,  Effects of a Full-Employment

Policy on Economic Stability, considera că o politică conjuncturală este imposibilă,
deoarece acţiunii statului îi sunt proprii numeroase temporizări şi procrastinări, situaţie
ce conduce la apariţia a numeroase stări de dezechilibre ori la agravarea situaţiilor
negative respective.
Spre exemplu, menţinerea prin legislaţie a posibilităţii pensionării anticipate, fără
penalităţi corelate cu durata pensionării anticipate, determină o creştere a dezechilibrelor
bugetelor de asigurări sociale, la fel ca şi în situaţia legislaţiei ce permite acordarea facilă a
unor drepturi de pensionare, al căror cuantum nu este corelat cu contributivitatea.
Pentru autorul mai sus citat, agenţii vizaţi de politicile bugetare îşi formează
anticipări adaptative ţinând cont de propria experienţă şi cunoaştere a problemei şi de
rezultatele anterioare ale politicilor economice ale agenţiilor guvernamentale.
Anticipările adaptative nu reprezintă nimic altceva decât extrapolări făcute de agenți
asupra viitorului pe baza unor evenimente trecute recente. Valoarea viitoare a unei
variabile se anticipează pe baza valorii sale prezente și a erorii de previziune făcute în
trecut. Teoria așteptărilor adaptative a fost pe rând elaborată de economiștii Irvin Fischer,
Philip Cagan și Milton Friedman.
Să presupunem că banca centrală şi guvernul decid să utilizeze politici monetare și
bugetare expansioniste pentru creşterea consumului (creşterea salariilor bugetarilor sau
creşterea salariului minim pe economie). Aceste decizii, pentru economiștii ce au elaborat
teoria așteptărilor adaptative, pot determina accente inflaţioniste în economie, deoarece, pe
termen scurt, oferta este inelastică la evoluţia preţurilor, volumul investițiilor fiind dat (rigid).
Agenţii economici, pe baza experienţei anterioare, pot anticipa aceste creşteri ale
preţurilor, ca urmare a unor politici monetare expansioniste. Moneda nu poate face nimic
(politica monetară este ineficientă), în sensul în care o ofertă monetară mai mare nu poate
influenţa volumul activităţii economice.
Din acest motiv, orice evoluţie (pozitivă sau negativă) a masei monetare se va reflecta
strict asupra preţurilor.
Milton Friedman consideră că politicile bugetare expansioniste, de tip keynesian, nu
pot avea efecte pe termen lung datorită modului în care se formează consumul unui menaj.
Friedman a observat că menajele au un consum mult mai regulat decât ar sugera analiza
asupra evoluţiei veniturilor.
Pentru cheltuielile de consum, publicul dispune de două categorii de venit: a. un venit
permanent, determinat de pregătirea profesională şi de capacităţile personale ce permit o
anumită traiectorie de dezvoltare a carierei, b. un venit tranzitoriu, venit ce depinde de
conjuncturi benefice în dezvoltarea profesională (oportunităţi neaşteptate în carieră, prime
pentru atingerea unor obiective, circumstanțe economice ce afectează veniturile personale).
Venitul permanent este venitul pe care un consumator individual sau un menaj îl
poate utiliza menţinând constantă valoarea capitalului său. Conceptul reflectă veniturile
anuale, stabile pe o perioadă îndelungată, a căror valoare actualizată prezentă este egală cu
bogăţia menajului respectiv. Venitul permanent reprezintă componenta stabilă a venitului (i.e.
salariul de bază al unui funcţionar public sau venitul obținut din închirierea unui apartament).
Acesta poate fi estimat prin anticipări adaptative (venitul permanent viitor poate fi egal cu cel
al unei perioade precedente, la care se adaugă sau se scade un coeficient, în funcţie de venitul
tranzitoriu).
Venitul tranzitoriu este un venit pe care nu te aştepţi să îl mai obţii în viitor, pe
termen scurt fiind diferenţa între venitul curent şi venitul permanent.
Funcția de consum, în formularea realizată de Friedmann prin teoria venitului
permanent se prezintă astfel:
 Sursa:http://www.contrepoints.org/2012/07/31/92049-milton-friedman-et-la-critique-
du-keynesianisme/revenu-permanent

Comportamentul consumatorului este afectat de componenta permanentă a venitului

şi foarte puțin de componenta tranzitorie a acestuia . Dacă, temporar, veniturile

scad datorită diminuării componentei tranzitorii, consumatorul va apela la economiile
anterioare pentru a menţine un anumit nivel al consumului. Pentru a se modifica cheltuielile
de consum ale menajelor trebuie să se modifice venitul permanent şi nu cel al perioadei
curente (pentru Keynes, consumul curent creşte dacă creşte venitul actual şi scade dacă scade
acesta).
Consumul curent reprezintă o parte din venitul disponibil curent, dar este mai mare, ca
pondere pentru partea reprezentată de venitul permanent.
Menajele economisesc o parte mai mare din veniturile tranzitorii decât o fac din cel
permanent.
În perioade de creştere economică, când veniturile tranzitorii cresc, economiile sunt
mai ridicate, fapt ce va contribui la creşterea averii consumatorilor. Invers, se întâmplă în
perioade de recesiune.
 Politica de relansare, afirmă Friedman, are efecte doar în privinţa venitului tranzitoriu,
care, în opinia acestui autor, nu este total consumat datorită aşteptărilor adaptative ale
consumatorilor .
În acest cadru comportamental, concluzia lui Milton Friedman este că politicile
economice de relansare a cererii, prin creșterea venitului tranzitoriu nu vor avea decât un efect
marginal.

Un alt exemplu de eşec al politicilor guvernamentale explicat prin teoria „aşteptărilor

adaptative”, este exemplul curbei lui Philips pe termen lung. Exemplul următor poate fi
edificator:
Fie situaţia iniţială descrisă printr-o anumită rată a inflaţiei (12%) şi un anumit nivel al
şomajului natural (8%) exprimată de curba cererii CA 12.
Curba lui Philips

Sursa: https://perso.crans.org/.../FT%20Politique%20économique%.

Teoria așteptărilor adaptative afirmă că agenţii economici îşi formează previziunile pe

baza observaţiilor privind valorile trecute ale indicatorilor economici, corijind erorile din
trecut. Cu alte cuvinte, anticipările viitoare asupra unor variabile se fac pe baza datele curente
și a erorilor de anticipare comise în trecut. Cum se întâmplă acest lucru dacă analizăm curba
lui Philips din acest punct de vedere?
 Să presupunem că autorităţile publice doresc să reducă rata şomajului prin creşterea
cererii agregate. Așa cum se poate observa din graficul de mai sus, rata șomajului se reduce
(3%), în timp ce rata inflaţiei creşte (CA15).
În timp, inflaţia observată ajunge, în cazul exemplului nostru la 15%, ceea ce
determină o revizuire a anticipărilor salariaţilor asupra evoluției salariului real în sensul
diminuării acestuia. Aceştia, pe baza acestor anticipări, comportându-se raţional, vor solicita o
creştere a salariului nominal pentru menţinerea salariului real la nivelul câştigat anterior.
În aceste condiţii, întreprinderile măresc salariul nominal, dar vor fi obligate să
ajusteze costurile prin creşterea numărului persoanelor disponibilizate.
Astfel, rata ocupării se diminuează, şomajul ajungând la nivelul său natural (NAIRU -
non accelerating rate of unemployment). La acest nou nivel al inflaţiei de 15% putem trasa pe
verticală curba Philips pe termen lung CPTL, precum în graficul de mai sus.
Arbitrajul între inflației și șomaj este posibil pe termen scurt, dar, pe termen lung
acesta nu mai este posibil.

2. O altă argumentare, diferită de cea keynesistă, privind comportamentul

consumatorului și influențele acestui comportament asupra evoluției economiei este
cea reprezentată de teoria ciclului de viață elaborată de economistul italian Franco
Modigliani.
Acesta consideră că veniturile individuale variază sistematic de-a lungul vieții, iar
comportamentul de economisire permite indivizilor să transfere venituri câștigate în
perioadele când câștigurile sunt mari către perioadele când veniturile sunt mai reduse.
Pensionarea este principalul motiv de variație a veniturilor și implicit a consumului
de-a lungul vieții. Pentru menținerea nivelului consumului anterior celui de dinaninte de
pensionare, majoritatea oamenilor trebuie să economisească.
Decizia de a economisi va afecta, însă, înclinația spre consum a indivizilor.
Dacă notăm cu:
V anii de viață așteptați de un individ, cu A, averea de care dispune acesta și cu W –
venitul pe care speră să îl obțină în anii rămași până la pensionare (înmulțind venitul anual
așteptat cu anii rămași până la pensie, RxY), atunci el va consuma (echilibrând consumul
anual):
C=(W+RY)/T,
funcția de consum căpătând forma:
C=(1/T)W +(R/T)Y.
Spre exemplu, dacă un individ se așteaptă să mai traiască 50 de ani și să muncească 30 de ani
din 50 (T=50 și R= 30, atunci funcția de consum este:
C=0.02W + 0.6Y
Consumul este o funcție atât de venit cât și de averea acumulată, ceea ce înseamnă că
fiecare unitate suplimentară de venit anual determină o creștere a consumului cu 0.6 unități și
fiecare unitate suplimentară de avere, va determina o creștere a consumului de 0.02 pe an.
La nivel macroeconomic funcția de consum va îmbrăca forma:
C=αW+βY,
unde α este propensiunea marginală de consum a unei părți din avere, iar β este
propensiunea marginală de consum a unei părți din venit.

Explicație: Dreapta care arată relația dintre consum și venit, nu pleacă din origine deoarece nivelul
consumului depinde și de nivelul averii.

Deoarece în perioada scurtă de timp averea nu variază odată cu venitul, atunci este posibil ca
un venit ridicat să fie însoțit de o propensiune spre consum mică, populația nefiind dispusă să
cheltuiască orice sumă primită în urma unei activități.
În perioade lungi de timp veniturile și averea pot crește proporțional, și, în consecință,
propensiunea medie spre consum este constantă.
Conform graficului de mai jos, relația keynesistă între venit și consum se verifică doar pe
termen scurt (CÂND AVEREA ESTE CONSTANTĂ).
Pe termen lung, când averea crește, funcția de consum se deplasează spre stânga (vezi schema
următoare), ceea ce face ca propensiunea medie spre consum să nu se reducă, pe măsură ce
venitul crește.

Schema următoare ne arată că dacă un consumator iși echilibrează consumul de-a

lungul vieții (așa cum arată graficul de mai jos), atunci el economisește și acumulează avere
în timpul vieții profesionale și își reduce averea atunci când iese la pensie.
Conform modelului Modigliani economisirea variază de-a lungul vieții.
În timpul vieții adulte, indivizii acumulează, pentru a consuma la pensie.
Așadar teoria ciclului de viață afirmă:
1.indivizii pot, în mod rațional să își estimeze venitul și să își planifice economiile și
consumul pentru a ajunge la un patern relativ egal al consumului de-a lungul vieții.
2.indivizii preferă să consume echilibrat de-a lungul vieții.
3.Cand sunt tineri, pentru a consuma echilibrat, indivizii împrumută.
4. La vârstă adultă, economisesc.
5. La vârsta pensionării dezeconomisesc.
 3.Robert Lucas, iar înaintea sa Muth (1961), au căutat să demonstreze cu
ajutorul „teoriei aşteptărilor raționale” că orice politică intervenţionistă a agenţiilor
guvernamentale este structural ineficientă. Pentru Lucas deciziile majore pe care le aşteptăm
de la guvern determină o remodelare a comportamentelor firmelor şi consumatorilor, printr-un
mecanism al unor „aşteptări auto-realizatoare” al acestora.
Ipotezele de la care pleacă analizele bazate teoria așteptărilor raționale sunt următoarele:
a.agenţii beneficiază de toate informaţiile economice necesare unei decizii.
b.aceştia ştiu să folosească aceste informații și au un comportament raţional, ei nu fac erori
sistematice de previziune, deoarece nu se bazează doar pe experienţa trecută, precum în cazul
lui Friedman, ci pe predicţiile teoriilor despre fenomenul respectiv pe care agenţii economici
ştiu să le citească, în virtutea cunoştinţelor lor despre economie.
Astfel, „per total, anticipările subiective ale agenţilor coincid cu valorile reale ale
variabilelor.”27, cu alte cuvinte anticipările sunt optimale.
c. economia este în stare de echilibru și prețurile sunt flexibile.

Pentru a înțelege, modul în care economiștii înțeleg utilizarea acestei teorii vom prelua
exemplul oferit de Frederic S. Mishkin, în Monnaie, banque et marches financiers, 2010,
p.173-174.
Să presupunem că unui individ îi trebuie în medie 30 de minute pentru a se deplasa cu
mașina de acasă la locul de muncă, în afara orelor cu vârfuri de trafic. Timpul real poate fi
uneori 25 de minute alteori 35 de minute. În orele de trafic intens mai sunt necesare 10
minute. În acest caz previziunea optimă asupra duratei traseului este de 40 de minute. Dacă
un individ dorește să plece de la locul de muncă în perioadă de trafic intens atunci
anticiparea sa rațională asupra timpului în care este parcurs traseul este de 40 de minute.
Orice anticipare diferită de cea de mai sus nu este conformă cu teoria anticipațiilor
raționale, deoarece va fi diferită de previziunea optimală. Dacă într-o zi pe baza acelorași
ipoteze și cu aceiași anticipare șoferul face 45 de minute datorită prinderii semafoarelor ”pe
roșu”, iar în altă zi face doar 35 de minute datorită prinderii acelorași semafoare ”pe
verde”, aceasta însemnă că anticiparea realizată este irațională? Evident că nu, cea mai
bună previziune, ținând cont de datele aflate la dispoziție este de 40 de minute.
Ea nu este perfectă, dar este rațională, fiind cea mai bună posibilă pe baza datelor avute la
dispoziție.

27
Michel Beaud, Gilles Dostaler, Gândirea economică de după Keynes, Eurosong &Book, p.183, București,
2000
 Așadar o anticipare rațională este egală cu cea mai bună previziune posibilă, prin
utilizarea tuturor datelor la dispoziție atunci când anticiparea este formată, acest lucru
neînsemnând că o previziune fondată pe o anticipare rațională va fi întotdeauna precisă.
R. Lucas afirmă, în opoziţie cu J.M. Keynes, că agenţii vizaţi de politicile
guvernamentale au un comportament foarte instabil, deoarece politicienii reacţionează
la conjuncturi prin politici economice diverse, ceea ce face ca răspunsul agenţilor
economici să nu fie niciodată acelaşi, deoarece caracteristicile „conjuncturii” diferă. Tot
conjunctura, dar a politicilor guvernamentale, determină şi comportamentul agenţilor
economici şi cel al consumatorilor. Aceștia ajustează propriile comportamente la politicile
macroeconomice, anticipând impactul acestora asupra variațiilor masei monetare și prețurilor
din economie.
Astfel, „raţionalitatea” agenţilor, comportamentele lor schimbătoare - şi nu
„invariante” aşa cum sunt postulate de teoria macroeconomică clasică - determină insuccesul
unei politici economice conjuncturale.
Datorită acestei instabilități, o politică guvernamentală nu poate fi eficace decât dacă
ea nu este anticipată de agenţii economici sau de către menaje, altminteri fiind dejucată de
aşteptările raţionale ale acestora.
Câteva exemple pot arăta cum se formează comportamentul așteptat-rațional al agenților
economici:
i. Dacă autoritățile intenționează, într-o perioadă de expansiune puternică să ridice nivelul
impozitelor, acest fapt poate antrena o creștere a economiilor în scop precauționar sau
utilizarea acestor resurse pentru achiziția de active pentru care nu se plătesc impozite.
Implementarea politicii de creștere a impozitării afectează și nivelul împrumuturilor
agenților economici deoarece, pe termen scurt, rata dobânzii va crește.
ii. Dacă Banca Națională, consideră că ne putem aștepta la un anumit curs
de schimb al leului față de euro la sfârșitul anului financiar (de pildă, o depreciere cu 10%),
atunci se poate aştepta ca agenții economici sau menajele să reacționeze la această
informație, autorealizator, cumpărând euro acum, deoarece este mai ieftin faţă de preţul
său viitor. O creștere a cererii de euro pe termen scurt (deplasarea curbei spre dreapta) va
determina o depreciere mai rapidă a cursului față de cea previzionată, punând în pericol alți
indicatori - cum ar fi o anumită țintă de deficit commercial sau rata inflaţiei.
iii. Dacă scepticismul pe piața bursieră este ridicat, așteptându-se diminuări mari ale
activităţilor economice în anumite sectoare economice, speculatorii bursieri vor vinde mai
 rapid activele lor, provocând o şi mai rapidă deteriorare a indicilor bursieri și o mai rapidă
apropiere a unui crah bursier.
iv. Într-o situație de piață de oligopol, orice agent economic trebuie să ia în considerare
reacțiile celorlați ofertanți, determinate de propriile sale decizii. O firmă știe, în avans ce
reacții vor avea ceilalți competitor (dacă ea diminuează prețurile pentru a acapara o parte
mai mare din piață, la același lucru se așteaptă din partea competitorilor, reducându-se
astfel propriile marje de profit. Echilibrul pieței, în acest caz este unul non-cooperant.
v. Dacă relansarea economică are drept instrument major expansiunea masei monetare,
agenții economici anticipează o inflație viitoare și decid să crească nivelul economisirii
fapt ce anulează intențiile expansioniste guvernamentale.

În cazul unei politici guvernamentale de diminuare a deficitului, rezultatul acesteia

depinde atât de credibilitatea guvernului, cât şi de capacitatea anticipării raţionale a agenţilor
economici. O politică consecventă de diminuare a deficitului (prin reforme parametrice ale
sistemelor de pensii, prin diminuarea alocaţiilor de şomaj şi a altor sume alocate pentru
programe asistenţiale - văzute ca măsuri de diminuare a efectelor distorsiunilor de pe piaţă) va
ameliora anticipaţiile agenţilor economici. Astfel, va corecta efectele diminuării cheltuielilor
publice prin reluarea investiţiilor private, anticipând o diminuare a ratelor dobânzilor pe
termen lung (deoarece cererea de împrumuturi guvernamentale scade în condiţiile ameliorării
deficitelor bugetelor respective).
Robert Lucas consideră că rezultatul anterior al unei politici economice nu poate
constitui un indicator pentru a judeca eficacitatea viitoare a unei politici, deoarece regula
„deciziei optimale” luată de un agent economic oarecare se schimbă odată cu structura seriilor
de decizie.
Dimensiunea temporală este fundamentală în finanţele publice. Dacă în cazul unei
politici de ajustare a deficitelor publice anticipaţiile asupra veniturilor viitoare sunt optimiste,
ele sunt suficiente pentru a conduce la o creştere a consumului pe termen scurt şi, în
consecinţă, a producţiei, situaţie ce contrazice abordarea clasică privind reducerea deficitului
(ce ar determina o reducere a consumului şi mai apoi a producţiei). Credibilitatea unei politici
publice face ca anticipările să devină „autorealizatoare” (în conceptualizarea lui Lucas).
Pentru Lucas ca şi pentru alţi „neo classici” (Kydlan, Prescott, Sargent), cea mai
bună politică economică este lipsa oricărei politici economice.
În finanţele publice, alături de credibilitatea politicii, la fel de importante sunt
eşalonarea în timp a măsurilor fiscale şi starea actuală a finanţelor publice. Orice acţiune
publică care poate ameliora anticipările, va diminua costurile implicate de politicile de
reducere ale deficitelor, iar reducerea deficitelor va determina o ameliorare a anticipărilor pe
termen lung privind evoluţia producţiei şi reducerea taxelor.
În consecinţă, o politică conjuncturală limitată la adoptarea de reguli stabile şi
previzibile, care să amelioreze anticipările consumatorilor şi agenţilor economici, este
mai eficientă decât o politică adoptată ad-hoc.

4.Echivalența ricardiană sau teorema Barro-Ricardo adaugă încă un moment în

critica intervenției conjuncturale.Teorema respectivă afirmă că în condițiile unui
comportament rațional al agenților economici sau al menajelor, o politică de relansare
conjuncturală, prin creșterea veniturilor distribuite în condiții de deficit, nu va determina o
creștere a consumului sau a investițiilor, deci nu va avea niciun efect din punct de vedere
macroeconomic.
Acest lucru este posibil deoarece destinatarii politicilor respective vor alege să
economisească, anticipând creșteri viitoare ale impozitelor pentru finanțarea deficitului actual.
Practic, avem de-a face cu o echivalență între creșterea datoriei publice și creșterea viitoare a
impozitelor. Între finanțarea prin impozite și cea prin împrumut nu există o diferență
fundamentală.
Dacă pornind de la o situaţie dată în care bugetul statului este în echilibru și guvernul
va dori să activeze o politică de relansare a consumului, diminuând impozitele cu un miliard
de euro, atunci va trebui să se împrumute. Împrumutul poate lua forma unui emisiuni de
obligaţiuni cu cupon zero de un miliard de euro, pe n ani. Această operațiune este, pentru
Barro, una neutră, nesporind consumul, deoarece beneficiarii politicilor de relansare vor
considera că în viitor „trebuie să plătească un preţ” pentru relansare, adică vor fi subiecţii
unor impozite mai mari pentru plata împrumutului actual ajuns la scadenţă. În consecinţă,
aceştia vor reveni la o afectare intertemporală optimală (pentru ei), achiziţionând obligaţiuni
la termen pentru ca din economii să plătească viitoarele impozite sau vor face economii la
termen pentru acelaşi scop. Astfel, creşterea economisirii private va compensa cheltuiala
publică, volumul economisirii naţionale rămânând neschimbat. Politica bugetară este, astfel,
neutră din punct de vedere macroconomic.
Totuşi, în opinia unor reputaţi economişti, acest efect nu este foarte plauzibil,
deoarece:
a. unele menaje nu vor putea propune planuri de economisire, deoarece nu au
suficiente venituri şi, astfel, vor consuma mai mult acum;
 b. se dezvoltă fenomenul numit „miopia consumatorilor”. Aceştia nu acordă suficientă
atenţie efectelor viitoare ale relaxării fiscale. Nefiind interesaţi de soarta economică a
economiei actuale şi de cea a descendenţilor, efecte expansioniste se pot dezvolta pe termen
scurt, aşa cum sugerează Solow (2002) şi cum postulează teoria keynesistă.

Pentru oponenţii teoriilor eşecurilor politicilor guvernamentale, şocurile legate de

cererea sau oferta agregată sunt realităţi constante ale economiei, politicile bugetare
macroeconomice având rolul de contramăsuri, de „paraşocuri” de amortizoare ale economiei,
în urma deciziilor guvernamentale greşite.

Este dificil, atât de o parte, cât şi de cealaltă, să fii „avocatul diavolului”. Politicile
economice active, voluntariste sunt prezente în ţările lumii de cel puţin 70 de ani. Ele au
luptat şi continuă să o facă, cu cererea agregată prea mică sau cu un şomaj constant ridicat.
Luptă, de asemenea, constant, cu insuficienta dezvoltare a ofertei în sectoare economice cu
potenţial de creştere ridicat sau cu repartizări prea inegalitare ale valorii create în economiile
naţionale.
În acelaşi timp, nu poate fi ignorată realitatea că anumite dezechilibre
macroeconomice sunt induse de politici macroeconomice greşite. Inflaţia mare, oferta
inadecvată, strategiile industriale prost alese, politicile sociale în domeniul pensionării sau al
asigurărilor pentru inactivitate ce dau naştere unor comportamente economice
procrastinatoare din punct de vedere al căutării unui loc de muncă, sunt fenomene care pun
sub semnul întrebării alegerile privind politicile bugetare. Distorsiunile induse de grupurile de
interese, problemele derivate din teoria „votantului median” sau timingul inadecvat, produc,
de asemenea, alocări ineficiente.

Reguli fixe sau discreționarism?

Dacă, totuşi, guvernele propun şi implementează politici macroeconomice ce afectează
atât prezentul, cât şi viitorul economic al populaţiei, ce tip de decizii trebuie încurajate: cele
bazate pe reguli fixe sau politicile discreţionare, bazate pe decizii ad hoc?
Kydland şi Prescott, într-un articol din 1977 - Rules rather than discretion: the
inconsistency of optimal plan, consideră că regula fixă asigură o mai mare credibilitate
politicilor macroeconomice, asigurând şi o mai mare eficienţă. Politicile eficiente sunt politici
care îmbunătăţesc situaţia alocativă a tuturor, în timp ce, o politică discreţionară o face pentru
o parte a publicului, ceea ce creează după aceea, oportunitatea şi justificarea unei
reconsiderări viitoare a politicii în scopul îmbunătăţirii situaţiei alocative a altui grup
interesat.
Politicile pasive pot fi asimilate unui asemenea tip de abordare - fundamentat pe reguli fixe -
în timp ce politicile active pot fi asemănate cu cele discreţionare.
Pentru autorii mai sus menționați, regulile fixe sunt preferabile celor discreționare deoarece
acestea măresc credibilitatea unor politici spre deosebire de cele discreționare care conduc la
”inconsistență temporală”.
Aceasta apare deoarece ceea ce putea fi considerată o decizie optimă acum câțiva ani, devine
nepotrivită acum, în condiții noi sociale, economice sau demografice. Spre exemplu, o decizie
a autorităților de a schimba sistemul de pensionare al angajaților din magistratură, fără a se
ține seama de contributivitate (pentru a menține magistrații în sistem), în condiții de recesiune
nu mai este sustenabil, ca să nu mai spunem că este și inechitabil în raport cu ceilalți angajați
ai statului sau privați.
O problemă majoră cu acest tip de decizii este aceea că, dacă destinatarii politicilor
anticipează schimbarea de politică atunci și ei își vor schimba comportamentul. Spre exemplu,
dacă autoritățile schimbă parametrii unui sistem de pensionare (i.e. vârstă mai mare sau
modificare a sistemului de calcul care dezavantajează - față de situația actuală – pe viitorii
pensionari, unii dintre aceștia vor căuta să se pensioneze mai devreme, angajându-se,
ulterior).
Creșterea interdependențelor între sectoarele economiei naționale sau cele de la nivel
internațional, impun o credibilitate ridicată a deciziilor, afectată însă de sistemele de decizie la
nivel național sau local bazate pe regulile democratice liberale încetățenite.
Aceasta face ca într-o societate să avem de a face cu numeroase majorități, cu preferințe
individuale sau de grup foarte inconsistente. De altfel, unul din cei mai importanți
economiști ai secolului al XX-lea a arătat prin teorema imposibilității care îi poartă numele
(Kenneth Arrow), dificultățile determinării unei ordini de preferințe clare în sistemele bazate
pe votul democratic, deoarece, oricare ar fi alegerea făcută va fi violată una din condițiile lui
Arrow (non dictatura, independența alternativelor irelevante, eficiența Pareto, domenii
nerestrictive, ordonarea alternativelor sociale)

Milton Friedman considera că regula fixă este mai eficientă decât politica discreționară
deoarece autoritățile nu dispun de suficiente informații și cunoaștere pentru a folosi cu
eficiență politici discreționare.
Chiar dacă politicile macroeconomice bazate pe reguli fixe sunt de preferat celor
discreţionare, nici construcţia acestora nu este lipsită de dificultăţi. Principala problemă este
că funcţionează
într-un cadru contractual imperfect (după sintagma folosită de unul din reprezentanţii cei mai
importanţi ai noii economii instituţionale, Williamson). Aceasta înseamnă că, de-a lungul
execuţiei contractului, pot fi identificate situaţii „care nu au fost luate în considerare ex ante,
deoarece ele nu au fost imaginate la momentul încheierii contractului”28. Soluţia, în opinia lui
Wiliamson, este de a se realiza o „contractare relaţională”, în care se cade de acord asupra
obiectivelor şi criteriilor de alegere a instrumentelor de intervenţie şi nu asupra detaliilor
acţiunii.
Cadrul juridic ce reglementează construcţia Uniunii Europene poate fi un exemplu
edificator în acest sens. Pactul de stabilitate şi creştere economică (Amsterdam 1997),
acordul politic între statele UE pentru coordonarea politicilor fiscale şi monetare dă asigurări
că statele membre vor respecta obiectivul bugetar pe termen mediu vizând o situaţie bugetară
apropiată de echilibru sau excedentară, angajându-se să:
a. facă publice, din proprie iniţiativă, recomandările care le-au fost adresate de către
Consiliu;
b. ia măsurile bugetare corective, necesare pentru atingerea obiectivelor din
programele lor de stabilitate sau de convergenţă;
c. aplice ajustările bugetare corective necesare în momentul în care sunt informate cu
privire la existenţa unui risc de deficit excesiv;
d. corecteze deficitele excesive în cel mai scurt timp posibil de la apariţia acestora;
e. nu invoce caracterul excepţional al unui deficit legat de o scădere anuală a PIB-ului
cu cel puţin 2 %, cu excepţia cazului în care se află într-o situaţie de recesiune gravă (o
scădere anuală a PIB-ului real cu cel puţin 0,75%).
După cum se poate observa, acordul semnatarilor a fost realizat pe reguli generale şi
nu pe detalii de acţiune, acestea fiind responsabilitatea autorităţilor naţionale.
Revizuirea Pactului realizată în 2004, introducea precizări suplimentare ce confereau
substanţă ideii de „contractare relaţională”. Astfel, în privinţa menţinerii sau atingerii
criteriului de convergenţă privind „datoria publică”, se stipulează că trebuie luate în
considerare condiţiile de creştere specifice fiecărei ţări, astfel încât dacă creşterea potenţială

28
Giandomenico Majone, Politicile publice şi administraţia publică:idei, interese şi instituţii, în Rober Goodin şi
Hans Dieter Klingemann, coord., Manual de ştiinţă politică, p.542, Ed. Polirom, Bucureşti, 2005
este mai mică decât cea prevăzută, atunci un ritm mai redus de scădere a datoriei publice este
conform cu pactul.
Obiectivele pe termen mediu sunt întregite cu cel al obligaţiei de a nu se depăşi rata de
3% a deficitului bugetar, în cursul unei perioade de recesiune, fără a se recurge la o politică
bugetară prociclică, dar şi de cel al scăderii datoriei publice pentru ca ţările membre să fie mai
bine pregătite şocului viitor al îmbătrânirii populaţiei.

În practica economică naţională pot fi întâlnite şi alte „reguli fixe” ce condiţionează

politicile macroeconomice. Între acestea putem menţiona: regula „tunelului valutar” (evoluţia
cursului de schimb în limite predefinite), marja de evoluţie a ratei inflaţiei (1-3%) sau ritmul
de creştere al masei monetare asociat cu PIB nominal anticipat.

Problema decalajului de implementare

Intervenţia macroeconomică a statului este problematică nu doar pentru că poate fi
inconsistentă temporal şi procrastinatorie din considerente politice, dar şi datorită decalajului
de implementare, constitutiv oricărei politici publice. În sistemele financiare publice moderne,
politicile bugetare au nevoie de un anumit orizont de timp pentru a fi puse în operă.
În România, între modificarea prin lege a Codului fiscal şi implementarea noilor
prevederi, trebuie să treacă minimum şase luni. Noi impozite, taxe sau contribuţii obligatorii
introduse prin lege, reduceri de facilităţi existente, pot intra în vigoare cu data de 1 ianuarie a
fiecărui an şi rămân nemodificate cel puţin pe parcursul acelui an. Doar ordonanţele de
urgenţă pot produce efecte mai rapide, deoarece intrarea lor în vigoare se face după 15 zile de
la data publicării.
Pentru politica monetară decalajul este mult mai redus, putând fi chiar şi sub o lună.
Economistul american Gregory Mankiw explică problema decalajului de
implementare, realizând o comparaţie sugestivă între condusul unui autoturism şi cel al unui
vapor. Ce se întâmplă dacă piloţii celor două vehicole dau peste un obstacol în timpul
conducerii acestora? La o viteză de reacţie identică ne putem aştepta în mod natural ca
ocolirea obstacolului să se facă mai rapid în cazul autoturismului şi mult mai greu în cazul
navei.
Dacă politicile fiscal bugetare ar intra în operă imediat ce se ia decizia de schimbare a
direcţiei, atunci economia ar putea fi relativ mai uşor de stabilizat, cu toate că ne putem
oricând aştepta la un comportament imprevizibil al agenţilor economici şi menajelor. Este
ceea ce se întâmplă atunci când conduci maşina. Dacă apare un obstacol, schimbarea direcţiei
necesită o simplă mişcare a volanului în direcţia necesară pentru evitarea acestuia.
Decizia de politică bugetară seamănă, din păcate, mai mult cu pilotajul unui petrolier,
spune Mankiw. Mişcarea inerţială a unei nave este atât de mare, încât, după revenirea cârmei
la poziţia iniţială, ea continuă să se mişte în direcţia solicitată anterior.
În cazul politicilor macroeconomice, decalajele mari de reacţie constituie o regulă.
Acestea pot fi împărţite în două categorii: decalaje interne şi decalaje externe29, numite uneori
şi decalaje politice şi respectiv de sistem, utilizând tipologia propusă de Milton Friedmann.
Decalajul intern este decalajul care separă şocul destabilizator de măsura de politică
economică care îi este adresată. Decalajul intern este de-compus în decalajul de recunoaştere
şi cel administrativ (de decizie).
Primul este mai mult de natură psihologică, deoarece reprezintă perioada ce se scurge
între momentul în care trebuie obiectiv intervenit şi cel în care autorităţile devin conştiente că
trebuie să o facă. De pildă, dacă măsura supra-accizării carburanţilor se dovedeşte ineficientă
producând comportamente evazioniste sau legal-adaptative ale agenţilor economici şi
consumatorilor privaţi, autorităţile publice devin conştiente de aceasta după un interval de
timp destul de lung, deoarece acestea trebuie să judece dacă scăderea vânzărilor şi a
încasărilor bugetare din accizele pe benzină se datorează acestei taxe sau sunt alte cauze, de
altă natură, responsabile.
Decalajul de recunoaştere este prezent în mod natural în decizia publică, deoarece
decidenţii trebuie să aibă date statistice relevante cu ajutorul căror să decidă dacă ceea ce se
întâmplă în economie reprezintă o fluctuaţie întâmplătoare sau dimpotrivă, secvenţe ce ne
trimit către o schimbare fundamentală a activităţii economice. Pentru a putea face o alegere
cât mai corectă, autorităţile, ca şi simpli indivizi, au nevoie de certitudini. Dificil de obţinut şi
într-un caz şi în celelălalt. Indicatori simpli (de genul servietei lui Greenspan 30), care să ofere
fundamente sigure pentru decizii publice rapide, nu există.
Cel de al doilea tip de decalaj se referă la timpul scurs între conştientizarea problemei
şi punerea în operă a instrumentelor de intervenţie. Introducerea pe ordinea de zi şi votarea de
către legislativ a unei măsuri de politică publică reactivă, implică un interval de timp mare,
ceea ce produce şi mai multă ineficienţă alocativă. Mecanismele politice şi cele administrative

29
Mankiw Gregory, Macroeconomie, Ed. Deboeck, Paris, 2010, p.558
30
În timpul mandatului lui Alan Greenspan la Federal Reserve (Banca Centrală a SUA), canalul american de ştiri
CNBS a lansat Indicatorul Servietei lui Greenspan. Dacă guvernatorul se ducea la şedinţele FOMC (autoritatea
ce stabileşte dobânda directoare în sistemul bancar American) cu o servietă plină, jurnaliştii considerau că rata
dobânzii va creşte, deoarece o servietă plină, în opinia lor, însemna rapoarte numeroase care aveau rolul să
documenteze această necesitate. Invers, o servietă goală, însemna o propunere de scădere a ratei dobânzii.
de promovare a unor acţiuni de politică fiscală sunt îndelungate şi complicate (necesită
parcurgerea multor paşi procedurali), întârziind masiv intervenţia publică. Chiar şi luarea unor
măsuri de politică monetară - mult mai rapide atunci când se bazează pe reguli fixe - implică
un decalaj de intervenţie. De pildă, când o autoritate monetară trebuie să intervină pentru a
împiedica un balon speculativ pe piaţa bursieră sau spargerea acestui balon.
În susţinerea politicii sale neintervenţioniste, bazate pe încrederea în virtuţile pieţei,
Allan Greenspan spunea în Epoca turbulenţelor31: „Dar cum putem şti când exuberanţa
iraţională a crescut nejustificat valorile activelor, care devin apoi obiectul unor contracţii
neaşteptate şi prelungite … Şi cum includem această evaluare în politica monetară?”
Problema decalajului de conştientizare este întregită de dificultatea alegerii unui
instrument adecvat de intervenţie. Spre exemplu, FED trebuia să ia decizia creşterii
dobânzilor în 2002, când economia începea să revină la creştere după criza dot com, utilizând
regula lui Taylor sau nu?
Decalajul extern se referă la perioada de timp scursă între luarea măsurilor de
intervenţie şi manifestarea efectelor acestor politici.
Dezbaterile din România privind măsurile necesare pentru creşterea ocupării şi
relansarea investiţiilor în finanţele publice, constituie un exemplu util în demersul nostru
explicativ.
După ieşirea din recesiune, una din preocupările imediate a autorităţilor a fost aceea de
a stimula creşterea ocupării şi a investiţiilor pentru o creştere mai accelerată a PIB. În cazul
României, unul din spaţiile de intervenţie, conştientizate de autorităţi şi dezbătute în spaţiul
public, a fost acela al diminuării costurilor cu mâna de lucru, prin diminuarea CAS la
angajatori. Acesta este momentul conştientizării care, în cazul nostru, poate fi circumscris
anului 2013. Anul 2014 este cel în care decalajul intern ajunge în ultima etapă, deoarece apare
măsura de politică economică solicitată (diminuarea CAS cu 5%), al cărei punct de start este
octombrie 2014. Decalajul extern, în acest caz, nu poate fi măsurat având în vedere perioada
scurtă de timp scursă de la apariţia măsurii care face imposibilă analizarea modului în care se
conturează trade-off-ul realizat de mediul de afaceri (spaţiul fiscal mai mare îi va determina să
crească nivelul ocupării sau să îşi ridice profiturile).
Împingând la extrem, concluziile modelului decalajului de intervenţie, putem afirmă
că datorită rigidităţilor decizionale şi inerţiei ridicate, o măsură de politică bugetară odată
luată poate fi imediat obsoletă, inutilă şi chiar destabilizatoare.

31
Era turbulenţelor - aventuri într-o lume nouă, Ed. Publica, Bucureşti, 2008, pentru limba română
 Decalajul de intervenţie poate fi diminuat prin mecanismul STABILIZATORILOR
AUTOMAŢI.
Definiţie: Stabilizatorii automaţi reprezintă mecanisme ce stimulează sau diminuează
încasările bugetare în mod automat, fără a exista o acţiune deliberată a autorităţilor în acest
sens. Prin urmare aceste mecanisme sunt endogene activităţii alocative realizate de guvern,
ele se manifestă şi produc efecte spontan.
Aceste mecanisme intră în acţiune atunci când cererea globală fluctuează sau când
apar şocuri ale productivităţii, ale investiţiilor sau ale preţurilor unor materii prime de
importanţă vitală pentru evoluţia economică (petrol, oţel).
Deşi unele cheltuieli bugetare sunt rigide, inelastice, faţă de evoluţia economiei, alte
cheltuieli sunt legate mecanic de conjunctură. Cheltuielile cu salariile funcţionarilor publici
sau cheltuielile cu pensile nu se diminuează atunci când economia este în recesiune, dar
cotizaţiile sociale, cheltuielile cu caracter de prestaţii sociale, contribuţia pentru asigurări de
şomaj, reprezintă cheltuieli de transfer, legate de conjunctură.
Dacă activitatea economică se diminuează, ceea ce provoacă o diminuare a
veniturilor bugetare, unele cheltuieli publice, pe de altă parte, se măresc. Astfel,
cheltuielile cu indemnizaţiile pentru şomaj sau ajutoarele sociale cresc atunci când
conjunctura economică este defavorabilă, menţinând, în parte, puterea de cumpărare a
populaţiei ce ajunge în situaţia nedorită de a beneficia de aceste ajutoare.
În perioada de creştere economică, veniturile fiscale, dar şi sumele din cotizaţiile
sociale, cresc în mod automat, deoarece ele vor fi obţinute din venituri salariale sau de altă
natură mai mari, datorită volumului mai mare de forţă de muncă utilizată, dar şi datorită
creşterii valorii nominale a salariilor.
Pe de altă parte, volumul ajutoarelor sociale acordate se diminuează automat atunci
când economia este în perioadă de creştere, datorită creşterii numărului de salariaţi şi
diminuării celor asistaţi sau depăşirii pragurilor de venituri ce justificau obţinerea ajutoarelor
sociale.
Bugetele asigurărilor de şomaj vor fi pe excedent în perioade de boom şi în deficit în
perioade de recesiune, permiţând menţinerea economiei „pe traseu”, fără a implica
declanşarea procedurilor legislative consumatoare de timp.
Stabilizatorii automaţi minimizează, astfel, problema „decalajului de intervenţie” a
deciziei fiscal bugetare.
Stabilizatorii automaţi nu elimină fluctuaţiile. Aceştia pot contribui doar la diminuarea
amplitudinii acestora, în jurul unei situaţii mediane. Ei nu modifică mijloacele la dispoziţia
statului.32 Capacitatea de stabilizare a acestor mecanisme nu este aceeaşi pentru bugetul
public. Diferă atât din perspectiva naturii şocurilor exogene, cât şi din capacitatea
internă a mecanismului de a produce efecte. Astfel, pentru un nivel dat de creştere a PIB,
creşterea încasărilor din TVA va fi mult mai importantă dacă variaţia provine din creşterea
consumului menajelor, decât dacă ea provine dintr-o creştere a exporturilor sau din creşterea
investiţiilor. Capacitatea de stabilizare a consumului prin ajutoarele de şomaj este mai redusă
pentru că nivelul acestora nu reprezintă totuşi un procent important din bugetul public.
Pentru a funcţiona aceste mecanisme trebuie să fie satisfăcute două condiţii:
1. menajele nu trebuie să îşi modifice într-o manieră semnificativă comportamentul de
consum. Dacă într-o perioadă de recesiune, ajutoarele de şomaj nu determină o
menţinere relativ stabilă a puterii de cumpărare a menajelor, atunci cererea internă se
va diminua şi mai mult, adâncind criza.
2. rata dobânzii nu trebuie să fie afectată de cererea mai mare de împrumut a
autorităţilor. Acestea, ca urmare a diminuării încasărilor şi creşterii deficitului, vor
împrumuta mai mult de pe piaţa internă sau cea externă. Dacă cererea de lichidităţi
creşte atunci este posibilă o creştere a ratelor dobânzii pe pieţele financiare, ceea ce ar
putea determina o scădere a consumului.
Tehnic vorbind, dacă rata dobânzii este rigidă la creştere, atunci când cererea de
finanţare creşte, efectul pozitiv al stabilizatorilor poate fi mai ridicat.
Conform teoriei consumului fondată pe ipoteza „venitului permanent” mai sus
prezentată, pe termen scurt, cheltuielile de consum sunt puţin dependente de variaţiile
veniturilor, ceea ce face ca evoluţia economiilor să devină un factor stabilizator.
Dacă comportamentul consumatorului ar fi dominat de ideea „venitului curent”, atunci
recesiunea economică ar determina o creştere a economiilor pentru a securiza indivizii de
pierderile viitoare de venituri, ceea ce ar afecta mecanismul de stabilizare automată.
Alţi factori ce pot afecta acţiunea stabilizatorilor automaţi sunt:
a. mărimea sectorului public; Cu cât raportul cheltuieli publice/PIB este mai mare, cu atât mai
sensibilă este poziţia bugetară la variaţia activităţii economice;
b. sensibilitatea veniturilor şi cheltuielilor publice la variaţiile conjuncturale ale activitaţii
economice;
c. structura fiscală; cu cât impozitarea veniturilor sensibile la fluctuaţiile economice este mai
mare, cu atât vor fi mai dependente veniturile bugetare de fazele ciclului economic33;
32
Solow Robert, Peut-on recourir à la politique budgétaire? est-ce souhaitable?, http://www.ofce.sciences-
po.fr/pdf/revue/1-83.pdf
33
http://www.oecd.org/fr/eco/perspectives/2087781, p.157.pdf
d. progresivitatea impozitării; efectul stabilizatorilor este mai mare, deoarece în această
situaţie veniturile guvernamentale vor creşte mai repede decât veniturile private.
e. nivelul prestaţiilor sociale acordate. Cu cât acesta este mai ridicat, cu atât este mai mare
efectul stabilizator.
Avantajele stabilizatorilor automaţi derivă din faptul că sunt „automaţi”, cu alte
cuvinte derivă din faptul că nu implică manifestarea „slăbiciunilor” interne, deciziilor luate
prin căutarea cvorumului de legitimitate. Controversele care apar atunci când se propune un
pachet de decizii economice pot amâna decizia politică şi astfel pierde „fereastra de
oportunitate” pentru o anumită politică. Nu este cazul stabilizatorilor automaţi, care implică
decizii luate anterior perioadei în care se pot manifesta.
Stabilizatorii automaţi nu reprezintă soluţia ideală în controversele legate de politicile
bugetare, o a treia cale, la politicile conjuncturale prociclice şi contraciclice. Controversele
legate de efectele acestor stabilizatori nu sunt mai puţin prezente în articolele de specialitate.
Spre exemplificare Brunila et all (2002), Van den Noord (2000), R. Barrel et A. M. Pina
(2000, 2003), Allsopp et all (1997), Giorno et all (1995), reprezintă exemple de analiză a
efectelor stabilizatorilor, care nu aduc nici pe departe o concluzie de tipul „one size fits all”.
Cifrele ce reflectă mărimea stabilizării automate a PIB sunt departe de a fi egale, modelele
utilizate în calcul oferind agregări diferite ale indicatorilor şi, în consecinţă, efecte diferite.
Unele din studiile de mai sus pun în evidenţă şi faptul că anumiţi stabilizatori si-au pierdut din
forţă datorită unor politici guvernamentale restrictive.
Aşa cum sublinia Solow, numere magice pentru ţintele de producţie agregată sau de
nivel al ocupării, nu există. Ele variază adesea de o manieră imprevizibilă. Singura
certitudine este aceea că politica macroeconomică trebuie să aibă un caracter definitoriu
explorator, localizând ţintele prin aproximări succesive.
Pentru autorul mai sus citat, atributul fundamental al stabilizatorilor automaţi este
„flexibilitatea programată”.
De pildă, „în cazul TVA, caracterul temporar al creşterii sau scăderii valorii taxei,
constituie o incitaţie puternică pentru a amâna sau anticipa achiziţii, situaţii ce reprezintă
exact efectele aşteptate”34.

Utilizarea politicii fiscal-bugetare şi a diferitelor sale configuraţii (pro-ciclică, anti-

ciclică, pasivă, activă, bazată pe reguli fixe sau pe discreţionarism) pentru eliminarea
34
Solow Robert, Peut-on recourir à la politique budgétaire ? est-ce souhaitable ?, P.24,
http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/1-83.pdf
instabilităţii în economie, a constituit subiectul major al analizelor economiştilor şi al acţiunii
politice de la J.M. Keynes încoace. Deşi politicile de stabilizare a economiei sunt cunoscute
din secolul al XIX, amploarea dezbaterilor, dar şi a intervenţiilor publice cu aceste
instrumente, a crescut după criza din 1929-1933, dar şi după cel de Al Doilea Război
Mondial. În secolul al XIX-lea, singurul tip de politică de stabilizare cunoscut a fost, în
politica monetară, International Gold Standard. Dacă balanţa de plăţi a unei ţări - ce participa
la acest mecansim de stabilire a valorii monedei naţionale, raportând-o la aur - înregistra un
deficit în contul curent (în sens larg, în comerţul internaţional de bunuri), atunci autorităţile
monetare ridicau rata dobânzii, pentru a reduce puterea de cumpărare în ţară, diminuând
importurile şi relansând exporturile. Acest fapt determina o reechilibrare a balanţei de plăţi.
Lucrurile avansează în direcţia intervenţionismului o dată cu încetinirea activităţii economice
şi nivelurile foarte ridicate ale şomajului, determinate de Marea Criză. SUA, Germania
(începând cu 1933), dar şi Suedia sunt primele economii ce folosesc programele de lucrări
publice pentru a diminua rata şomajului. Totuşi, doar după cel de Al Doilea Război Mondial
vom înţelege cu adevărat ce înseamnă intervenţionism economic în ţările dezvoltate.
Obiectivul principal al oricărui astfel de program a fost acela al luptei împotriva şomajului.
Employment act (1946) din SUA afirma explicit acest lucru: „Responsabilitatea guvernului
federal este … să promoveze maximum de ocupare, producţie şi putere de cumpărare.” Mai
devreme, în 1944, în Marea Britanie, documentul White Paper stipula, chiar din primul
paragraf: „the government accept as one of their primary aims and responsibilities the
maintenance of a high and stable level of employment after the war”.
Dacă la început majoritatea economiştilor şi a practicienilor considerau că acesta este
cel mai important şi cel mai puternic instrument pentru diminuarea amplitudinii evoluţiei
ciclice a economiei, după anii ’70, opiniile au devenit mult mai nuanţate.

Această schimbare de opţiune a avut mai multe motive. Câteva din acestea le vom
expune pe scurt mai jos.
Unul din principalele semne de întrebare ridicate de economişti a fost acela al
posibilităţii de intervenţie la timp, prin politica fiscal-bugetară. Am arătat mai sus că decalajul
de intervenţie îmbracă forme diverse şi are cauze diferite datorită complexităţii modului în
care funcţionează mecanismul de luare a deciziilor într-o societate democratică. Categoriile de
decalaje de intervenţie luate în considerare de economişti, aşa cum am arătat anterior sunt:
decalajul de recunoaştere, decalajul de dispoziţie (decizie) şi decalajul de influenţă (efect).
Sunt studii, dar şi exemple de proceduri relevante pentru cazul nostru, care au arătat că acest
decalaj de intervenţie poate fi de la 12 până la 24 de luni.

O altă problemă structurală este aceea a raţionalităţii limitate pe care putem să o

mobilizăm pentru a face predicţii asupra evoluţiei mediului economic.
Pentru analizarea evoluţiilor economice, în practica economică se folosesc numeroase
categorii de indicatori, realizaţi de diferite categorii de instituţii (de la firme private până la
institute de statistică, prognoză ori autorităţi bancare). Aceşti numeroşi indicatori sunt grupaţi
în trei mari categorii: a. indicatori precursori (leading indicators), b. indicatori de decalaj, de
defazaj (lagging indicators), c. indicatori de simultaneitate (coincident indicators).
Anticiparea evoluţiilor economice se realizează cu ajutorul a ceea ce economiştii
numesc indicatori precursori (leading indicators). Aceştia sunt variabile economice care au o
tendinţă de fluctuaţie înainte ca ansamblul economiei să fie cuprins de o anumită tendinţă.
Spre exemplu, Firma Conference Board realizează în fiecare lună Leading Economic
Index® care include:
a. Average weekly hours în sectorul producţiei manufacturiere. Creşterea numărului de ore
lucrate săptămânal poate reprezenta un semn important pentru o evoluţie susţinută a
economiei;
b. Average weekly initial claims for unemployment insurance. Arată care au fost acţiunile
anterioare ale firmelor privind forţa de muncă. Solicitări mai reduse în perioada observată,
faţă de cea anterioară, indică o rată mai redusă a şomajului, ieşirile de pe piaţa muncii fiind
mai scăzute;
c. Manufacturers’ new orders, consumer goods and materials. Creşterea comenzilor reflectă o
creştere a cererii, o diminuare a stocurilor şi, deci, o relansare posibilă a producţiei.
d. ISM® Index of New Orders reflectă performanţa vânzărilor. Dacă are loc o scădere a
livrărilor, aceasta este considerată un efect al scaderii cererii pentru bunurile respective;
e. Manufacturers' new orders, nondefense capital goods excluding aircraft orders. Se referă
la evoluţia cererii de bunuri de investiţii din partea firmelor, altele decât cele din sectorul
apărării şi producţiei de avioane;
f. Building permits, new private housing units. Creşterea numărului de autorizaţii semnifică o
reluare a activităţilor în acest sector şi, evident, în cele conexe, dar şi o reluare a activităţii
economice globale, deoarece achiziţia unei locuinţe are loc când veniturile salariale cresc şi
au o probabilitate ridicată să se menţină ridicate.
g. Stock prices, 500 common stocks reflectă anticipările privind condiţiile economice. O
creştere a lor semnifică o încredere mare în obţinerea unor profituri viitoare mai mari şi
invers;
h. Leading Credit Index™. Creşterea ofertei de monedă M2 arată o creştere a cheltuielilor,
adică o creştere a producţiei şi o diminuare a şomajului;
i. Interest rate spread, 10-year Treasury bonds less federal funds. Reflectă diferenţa dintre
rata dobânzii pentru bonurile de tezaur cu scadenţă la 10 ani şi cele cu scadenţă la 3 luni. O
creştere a diferenţei reflectă anticipări în sensul creşterii ratelor dobânzii care, la rândul lor,
sunt un proxy pentru o creştere economică în viitor;
j. Average consumer expectations for business conditions. Optimismul consumatorilor poate
constitui un semn pentru o creştere a cererii de bunuri şi servicii din viitor.
Regula de citire generală este că dacă trei luni consecutive indexul are o scădere atunci
se poate previziona o posibilă recesiune. În anii 1973, 1975 şi la începutul anilor 80 acest
index a anticipat corect iminenţa contracţiei recesionare, după cum şi înaintea recentei
recesiuni din 2008-2010, anticipările furnizate de primul index analizat au fost în mare parte
corect, dar în alte situaţii nu a fost un indicator de încredere.

OECD utilizează CLI (Composite leading indicators). Acesta este un index realizat
pe serii temporale, obţinut prin agregarea a numeroşi indicatori (specifici de la ţară la ţară)
care manifestă o relaţie consistentă cu o serie de referinţă. Aceşti indicatori compoziţi sunt de
tip calitativ, şi sunt orientaţi spre acţiuni economice pe termen scurt. Scopul lor este de a arăta
sensul de evoluţie şi nu amplitudinea mişcărilor economice analizate. De asemenea ei sunt
creaţi pentru a anticipa punctele de cotitură în activitatea economică, funcţionând ca semnal
anticipator pe un interval de 4-8 luni. Ultimul buletin informativ al acestui organism
(februarie 2016) caracteriza situaţia economică actuală ca „stable growth momentum” atât
pentru ţările OECD, cât şi pentru ţările din zona EURO.

Un indicator de decalaj (lagging) este unul care urmează unui anumit eveniment. De
pildă, după o recesiune, evoluţia ratei şomajului este un indicator de decalaj. Rata profitului
este, de asemenea, un indicator de decalaj, deoarece reflectă performanţa anterioară a firmei,
dar şi evoluţii conjuncturale, economice.
Un indicator de simultaneitate este acela care se manifestă simultan cu apariţia unui
fenomen economic. De pildă, creşterea vânzărilor de locuinţe sau creşterea achiziţiilor de
maşini noi pot fi consideraţi indicatori viabili ce susţin ideea unei perioade de creştere
economică susţinută.

Chiar dacă imperfecţi, aceşti indicatori pot constitui un ajutor important pentru
planificarea acţiunilor agenţilor economici şi cele ale guvernului, cu condiţia să fie analizaţi
atent.

Alături de indicatori de referinţă, autorităţile beneficiază şi de posibilităţile de

anticipare oferite de modelarea econometrică, prin care se creează mari modele de predicţie a
evoluţiei economiei. Alegerea parametrilor adecvaţi, atât endogeni, cât şi exogeni, este o
sarcină extrem de dificilă. Modelele econometrice pot produce erori de predicţie atunci când
se fac erori în input-uri (predicţii incorecte privind variabilele exogene şi utilizarea unor
variabile exogene irelevante) sau erori în ecuaţiile econometrice (ce nu reprezintă decât
descrieri, reprezentări, aproximări ale realităţii). Aceste greşeli de „proiectare” produc erori de
model sau deviaţii de la predicţiile asumate. Alegerea variabilelor exogene este un element,
într-o măsură ridicată, subiectiv, ceea ce face, evident, ca şi previziunea să devină o expresie a
acestor alegeri. Este binecunoscută în limbajul economiştilor expresia GIGO. Aceasta
înseamnă Garbage in Garbage out, cu alte cuvinte, dacă într-un model ai intrări de o
anumită factură (negativă), nu te poţi aştepta la rezultate de o altă categorie. În subsidiar,
problema pusă prin acest acronomim este „În ce măsură datele alese pentru a demonstra ceva
sunt semnificative pentru problema respectivă şi nu produc demonstraţii distorsionare?”.
Problemele de predicţie ale modelelelor econometrice structurale ţin şi de alegerea teoriei
economice. Teoriile economice sunt, însă, în acelaşi timp, foarte complexe (gândiţi-vă la
teoria echilibrului general şi la ecuaţiile acesteia), dar şi incomplete (aceeaşi teorie are o
viziune suficient de incompletă sau are ipoteze ideale ce nu pot fi aplicabile situațiilor reale).
Validitatea teoriilor ca şi a modelelor econometrice ce le integrează depind de cât de
bine structura modelului reflectă comportamentul economic. Astfel, previziunea realizată de
model depinde de cât de bune sunt ipotezele pentru problema pusă, adică de cât de adecvate
sunt ele în explicarea unui viitor trend.

O a treia problemă pentru construcţia unei politici bugetare este în ce măsură ne putem
bază pe istoria economiei, pentru decizii bugetare adecvate. Prizonieri ai unui „economist
defunct” sau ai propriilor noastre idiosincrasii, vom da acele interpretări ce ne vor conveni
asupra evoluţiei unui fenomen economic. O criză economică devine astfel rezultatul unei
diminuări a cererii sau, dimpotrivă, unei diminuări a ofertei, ceea ce ne aduce în situaţia de a
găsi vinovaţi diferiţi pentru o realitate economică. De regulă nu practicăm apostazii repetate,
nu renunţăm la propriile convingeri uşor. Nu acceptăm că putem avea „iluzii optice”, cum
spunea economista Christina Romer.
În fine, o problemă la fel de radicală pentru politicile conjuncturale este aceea a
multiplicităţii obiectivelor şi a conflictului între acestea. Politicile conjuncturale creează
conflicte între obiectivele guvernamentale. Pentru diminuarea inflaţiei pot fi utilizate măsuri
de restrângere a cererii, ce pot conduce însă la creşterea şomajului. Asigurarea unui grad
ridicat de ocupare al populaţiei active este, însă, un obiectiv central pentru orice fel de guvern.
Cele două obiective sunt, în aceste condiţii, conflictuale. Alegerea, în aceste condiţii pare să
nu fie expresia unui angajament multi-obiectiv, ci a unuia principal şi a altora secundare.
Clasamentul este o alegere politică şi nu una pur raţională.
Diminuarea sărăciei, un obiectiv legitim al oricărui guvern, se poate realiza prin
transferuri de la grupuri cu venituri ridicate, prin impozitare progresivă. Acest instrument de
corectare a unor inegalităţi flagrante poate conduce la slăbire a incitaţiei de a munci a
categoriilor vizate de rate marginale ridicate ale fiscalităţii, dar poate demotiva şi o persoană
săracă în a căuta un loc de muncă dacă transferurile sunt prea ridicate.
Fiind expresia unor alegeri realizate de reprezentanţi ai cetăţenilor, în fapt, al unor
grupuri de interese, politicile conjuncturale sunt discriminatorii în cel mai simplu sens. Ele
afectează grupuri sociale, fiind compromisuri de cele mai multe ori între echitate şi eficienţă.
Guvernele sunt elemente endogene ale sistemului politico-economic, iar finanţele
publice - consideră unii economişti - aparţin domeniului ştiinţei politice. Capacitatea
guvernelor de a implementa programe de stabilizare depinde nu numai de forma, tipul
programului, ci şi de sprijinul politic. Acesta este scăzut dacă grupurile ţintă vizate de politici
sunt restrânse. La fel de scăzut este acest sprijin dacă politicile afectează puterea de
cumpărare a unor grupuri mari.
În definitiv, putem concluziona că alegerea unui „rol” pentru politica bugetară este
de fapt alegerea unor argumente, susţinute şi încărcate nu numai de date statistice, ci şi
de valori asumate. Economia ne-a arătat de suficient de multe ori că un model nu ţine loc de
realitate şi nu trebuie prezumat a fi „realitatea” sau o interpretare adevărată şi adecvată a
realităţii. Politică bugetară, obiectivă, nu există.
 Tema 1
Împrumuturile publice. Datoria publică. Scurt recurs la istoria recentă.
Deficitul bugetare (sursele problemei) și datoria publică

Structurile de decizie din sistemele bugetare publice moderne se confruntă permanent

cu problema asigurării unor resurse financiare constante pentru realizarea obiectivelor
politicilor publice naţionale, locale sau regionale.
Chiar dacă, în perioada pe care o traversăm, ponderea sectorului public ca proprietar s-
a diminuat prin diverse forme de dezangajare a statului, îndeosebi prin privatizare şi
externalizarea unor activităţi producătoare de bunuri şi servicii, nevoile financiare au rămas
constant mai mari decât veniturile publice.
Cererea tot mai ridicată de resurse publice, aşa cum am mai arătat, s-a datorat
extinderii domeniului statului, intervenţionismului în sectorul industrial şi agricol - îndeosebi
prin ajutoare financiare şi diverse dispozitive de incitare fiscală (ajutoare pentru întreprinderi
în dificultate, pentru investiţii, sprijin pentru activităţi de cercetare-inovare, sprijin pentru
ocupare, finanţare pentru formarea continuă şi conversia profesională, credite cu dobânzi
subvenţionate), precum şi angajării din ce în ce mai masive în sectorul social (pensii, educație,
sănătate).
Accentuarea nevoii de resurse a sectorului public a crescut nu numai datorită
„îmbogăţirii” paletei intervenţioniste a statului, aşa cum am arătat pe parcursul lucrării, ci şi
datorită diminuării unor venituri fiscale ce erau asigurate prin unele din activele economice
ale statului. Spre exemplu, privatizarea activelor publice, începută în statele europene
dezvoltate din anii ’60 (cu firma Volkswagen) şi documentată impresionant de autorii italieni
Bortolotti, Fantini şi Siniscalo (2003) pe 2459 de cazuri din 121 ţări, deşi a determinat o
creştere a competitivităţii activelor respective, precum şi o diminuare a cheltuielilor statului
cu subvenţii şi transferuri, a făcut statul modern mult mai dependent de resursele financiare
obţinute din împrumuturi publice interne şi externe. Dependența de aceste resurse a devenit și
mai evidentă pe fondul diminuării capacității statului de a utiliza politici fiscale bazate pe
creșterea fiscalității, datorită creșterii concurenței între economiile naționale pentru atragerea
investitorilor.
 Nu în ultimul rând, cum am mai arătat, diferiți factori politici au accentuat această
dependență de resurse din împrumuturi. Nici o persoană cu drept de vot nu dorește să audă de
creșterea taxelor și diminuarea cheltuielilor. Chiar dacă, declarativ suntem de acord că datoria
publică trebuie să scadă, nu acceptăm nici diminuarea diferitelor categorii de beneficii pe care
le obținem de la stat. Astfel că, pentru oamenii politici și partidele din care fac parte este mult
mai sigur (din perspectiva viitorului politic) să facă împrumuturi decât să crească taxele.
Evident, o economie puternică, cu rate de creștere ridicate poate asigura atât
menținerea unei politici fiscale relaxate cât și realizarea cheltuielilor publice solicitate, dar,
evoluțiile economice au fost decepționante pentru multe din economiile dezvoltate în ultimele
decenii. Aceasta a făcut ca stocul datoriei publice să crească și numeroase economii să revină
constant la dimensiuni nesustenabile ale acestuia.
Cât de acută și importantă este problema datoriei în economiile din regiunea din care
facem parte se poate observa și din tabelul de mai jos
După cum se poate observa, în 2019 (primul semestru), 13 state ale UE, aveau datorii
publice superioare plafonului (Tratatul de la Maastricht) de 60% din PIB, faţă de 10 în 1995.

1995 2000 2002 2004 2008 2009 2010 2011 2013 2014 2015 2016 2017 2019
Germania 55.6 60.2 60.7 66.2 66.8 74.5 82.5 78.4. 78,4 75.7 72.1 69.2 65.3 61
Austria 68.2 66.2 66.2 64.7 63.8 69.2 72 82.2 80.8 84 84.9 82.9 78.3 72.7
Belgia 130.2 107.8 103.4 94 89.2 95.7 95.5 102 103,7 107.0 105.2 104.9 101.8 105.1
Bulgaria : 72.5 52.4 37 13.7 14.6 16.2 15.3 17,3 27.1 26 29.3 25.3 21.2
Cipru 51.8 59.6 65.1 70.9 48.9 58.5 61.3 65.8 102.5 109.2 107.5 103.4 93.9 105
Danemarca 72.6 52.4 49.5 45.1 33.4 40.6 42.9 46.4 46,3 44.3 39.8 37.2 35.5 33.6
Spania 63.3 59.4 52.6 46.3 40.2 53.9 61.5 69.5 93,4 100.7 99.3 99.2 96.8 98.7
Estonia 8.2 5.1 5.7 5 4.5 7.2 6.7 5.9 9.9 10.6 10 10.2 9.3 8.1
Finlanda 56.6 43.8 41.5 44.4 33.9 43.5 48.6 48.5 55,6 59.8 63 62.6 60.9 53.3
Franţa 55.5 57.3 58.8 64.9 68.2 79.2 82.3 85.2 92,7 94.9 95.6 98 98.4 99.7
Grecia 97 103.4 101.7 98.6 112.9 129.7 148.3 172 177 178.9 175.9 178.5 176.2 181.9
Ungaria 85.6 56.1 55.9 59.5 73 79.8 81.8 80.8 80,2 76.8 76.1 75.5 72.9 70.1
Irlanda 80.1 35.1 32 29.5 44.5 64.9 92.2 109.3 120 104.4 76.7 73.9 67.8 65.6
Italia 120.9 108.5 105.1 103.4 106.1 116.4 119.2 116 132,9 135.4 135.3 134.8 134.1 134
Letonia 15.1 12.4 13.6 15 19.8 36.7 44.5 42.8 38 40.9 36.7 40.2 38.6 37.2
Lituania 11.5 23.6 22.2 19.3 15.5 29.3 37.9 37.2 39,6 40.6 42.7 39.9 39.3 34.1
Luxemburg 7.4 6.2 6.3 6.3 14.4 15.3 19.2 19.2 27,7 22.7 22 20.1 22.3 21.3
Malta 35.3 54.9 59.1 71.7 62 67.6 68.3 69.8 69.6 63.4 57.8 55.3 50.3 46.6
Olanda 76.1 53.8 50.5 52.4 58.5 60.8 63.1 61.7 67.9 67.8 64.6 61.9 56.9 50.9
Polonia 49 36.8 42.2 45.7 47.1 50.9 54.8 54.4 55.9 50.4 51.3 54.2 50.6 49.1
Portugalia 59.2 50.7 56.8 61.9 71.7 83.2 93.5 111.4 128,7 132.9 131.2 131.5 126 123
Cehia 14 17.8 27.1 28.9 28.7 34.2 37.8 39.9 46 42.2 40 36.8 34.7 34
România 6.6 22.5 24.9 18.7 13.4 23.6 30.5 34.2 38 39.2 37.8 37.3 35.1 34.1
Marea 51.2 41 37.7 41 52.3 67.8 79.4 81.8 86,2 86,2 86.9 86.8 86.2 85.3
Britanie
Slovacia 22.1 50.3 43.4 41.5 27.9 35.6 41 43.3 54,6 53.5 51.9 52 51.3 48.9
Slovenia 18.6 26.3 27.8 27.3 22 35 38.6 46.4 70.8 80.3 82.6 78.6 74.1 67.9
Suedia 72.8 53.9 52.5 50.3 38.8 42.6 39.5 36.9 39.8 45.2 43,9 42.3 40.7 36.3
 UE : 61.9 60.5 62.3 62.2 74.6 80 81 85.5 87.0 84.9 83.8 82.1 80.7
Zona euro 18 72.0 69.2 68.0 69.6 70.2 80.0 85.4 86.1 91.3 93 91 90.2 87.9 85.9
țări
Sursa: Eurostat, 2019
Așa cum se observă, criza financiară din 2008 a reprezentat un alt element cu
influențe semnificative asupra dinamicii datoriilor publice provocând, ceea ce s-a numit o
criză a datoriilor suverane. Țările europene, cu puține excepții, au acumulat datorii mai
ridicate pentru a veni în sprijinul activitații economice și în sprijinul băncilor cu probleme.
Aceasta a dus la situația în care 15 țări în 2013 aveau datorii publice peste nivelul admis de
Tratatul de la Maastricht, față de 10 în 2008.
Așadar, cheltuielile publice discreționare, recesiunile, investițiile publice, politicile fiscale,
factorii politici asociați sistemelor democratice, creșterea economică decepționantă, drepturile
asociate cetățeanului modern reprezintă variabile ce explică evoluțiile negative ale datoriei
publice ale regiunii economice în care ne află.
În continuare, vom căuta să înțelegem o serie de concepte utilizate în analizele privind
subiectul împrumuturilor publice și datoriei publice.
Vom începe cu un scurt excurs în istoria occidentală mai recentă cu privire la subiect,
pentru ca, mai apoi, să examinăm care sunt înțelesurile unor termeni precum: datorie publică,
împrumut public, deficit primar, deficit structural etc. Mai mult, vom încerca să clarificăm şi
anumite aspecte tehnice şi procedurale ce privesc accesul la împrumuturile publice (titluri de
împrumut, perioada împrumutului etc.).

1. Clarificări terminologice şi scurtă incursiune în istoria recentă a

problemei
Împrumutul de resurse financiare este o activitate recurentă în istoria economiei
mondiale. De la împrumuturile realizate de persoanele fizice, până la cele realizate de agenţi
economici, aşezăminte religioase, oraşe sau suverani, împrumutul a constituit o formă
importantă de atragere a resurselor financiare pentru finanţarea unor obiective extrem de
diverse (de la producţie artistică, până la finanţarea războaielor şi a obiectivelor de
infrastructură continuând cu finanţarea unor acţiuni culturale, sau a unora ce privesc sănătatea
publică ori alte probleme sociale).
Dacă în privinţa subiecţilor analizei de mai sus (împrumutul şi debitorul)
caracterizările sunt suficient de clarificatoare, nu la fel stau lucrurile când punem problema
definirii sintagmelor „împrumuturi publice” şi „datorie publică”. Divergenţele în interpretare
sunt importante şi, de aceea, limbajul decidentului şi al analistului trebuie să arate o asumare
clară a interpretării utilizate, în definirea termenilor respectivi.
Sunt datoriile făcute de suveranii imperiului chinez datorii publice? Dar cele realizate
de monarhii regimurilor absolutiste din regatul francez medieval? Putem vorbi de datorie
publică atunci când avem în vedere împrumuturile publice făcute de suveranii europeni din
secolul al XVII-lea? Sunt datorii publice cele făcute de conducătorii romani, în Epoca
Imperială? Dar cele făcute în secolul al XIII-lea, de Veneţia?
Pentru unele din întrebări răspunsul este pozitiv, în timp ce pentru altele acesta este
negativ. Ce face diferenţa între aceste împrumuturi?

1. În numele cui? Cine este subiectul împrumutului?

Datoriile făcute de împăraţii romani erau datorii făcute în nume personal, cele făcute
de suveranii absolutişti francezi, de asemenea.
Pentru a putea fi considerat împrumut public, angajamentul financiar respectiv nu
trebuie confundat cu angajamentul financiar al persoanei ce întruchipează statul, al persoanei
ce reprezintă autoritatea supremă în interiorul organizaţiei numită stat. Din acest motiv,
împrumutul şi datoria publică sunt concepte aplicabile situaţiilor de împrumut din statele
moderne, în care persoana fizică a suveranului este diferită din punct de vedere legal de
atribuţiile sale în calitate de lider al statului. În secolul al XVII-lea, în Europa, putem afirma
că se creează treptat această diferenţă.
2. Pentru cât timp?
Ce se întâmplă cu datoria publică dacă suveranul care a contractat-o moare? Dispare
odată cu acesta sau îi supravieţuieşte? Cine preia sarcina plăţii?
Pentru că în statele moderne persoana conducătorului (monarh, preşedinte, dicatator)
nu se confundă cu statul, datoria angajată este considerată publică dacă este definită ca
perenă, supravieţuind şefului statului, la un moment dat. Din acest motiv, se afirmă că pentru
a fi datorie publică, împrumuturile făcute de puterile publice trebuie să fie consolidate, adică
să fie considerate drept o „datorie globală”.
Datoriile făcute de Republica Veneţia sau de Florenţa în sec. al XII-lea şi al XIII-lea,
reprezintă datorii publice, fiind făcute în numele oraşului şi nu în numele personal al
conducătorului acestor oraşe.
În Veneţia, istoria datoriei publice începe în 1262, cu Monte Vecchio, apoi în 1482, cu
la Monte Nuovo şi în 1509, cu la Monte nuovissimo.
 În Florenţa, în 1343, a fost creată „datoria consolidată sau perpetuă” (monte comune),
în valoare de 570.000 de florini cu 5% rată a dobânzii, corespunzătoare împrumuturilor făcute
de cetăţeni pentru finanţarea unor războaie anterioare. L’Ufficio del Monte Comune era un
birou unde cetăţenii veneau să îşi înscrie într-un registru sumele cu care împrumutau
Republica.
În Franţa medievală, Francisc I, a fost primul rege care a emis prima rentă perpetuă a
monarhiei franceze ce permite, în consecinţă, creşterea continuă a datoriilor publice. Acest
fapt s-a întâmplat în 1522, când Edictul din 15 octombrie stabileşte de Jure că statul are
singura obligaţie de a plăti dobânda datoriei, păstrându-şi dreptul de a plăti când crede de
cuviinţă datoria propriu-zisă.
Spania habsburgilor este cunoscută în istorie ca un spaţiu economic în care
imposibilitatea de plată a datoriilor a determinat regii să se folosească de puterea lor
discreţionară aruncând blamul pe creditori, condamnând bancherii şi „imoralitatea” acestora,
marcând, astfel, un element important al caracteristicilor puterii absolutiste, ca putere
constituită împotriva grupurilor intermediare. Filip al II-lea, în 1557, 1575, 1598, Filip al III-
lea, în 1607, 1627, 1647 au anulat datoria publică şi au întrerupt plăţile către bancheri, deşi
aceştia, genovezi sau membrii ai familiei Fugger, au continuat să împrumute constant
imperiul spaniol.
Aşa cum spune Blyth (2015),suntem în plină perioadă în care: „statul nu poate trăi cu
ea (datoria), nu poate trăi fără ea, şi nu vrea să plătească pentru ea”.
În Anglia, John Law, după ce analizează situaţia datoriilor monarhiei franceze,
propune, o lege pentru înfiinţarea băncilor funciare, respinsă însă de guvernul scoțian, pentru
a elibera coroana de dependenţa finanţelor şi rentierilor. Law găsește mai multă înțelegere în
Franța, foarte îndatorată, ca urmare a cheltuielilor enorme făcute de Regele Soare, Ludovic al
XIV-lea. Acesta a lăsat Franța cu o datorie imensă, între 2.5 și 3 miliarde de livre 35, în
condițiile în care veniturile anuale din taxe ale Franței erau de 140 - 150 milioane de livre.
Din acestea, plățile în contul datoriei erau de 120 milioane. Law, înființează Banque Generale,
în care acțiunile la această ”bancă centrală” erau vândute în schimbul achiziționării de către
investitori a obligațiunilor franceze, în acest fel diminuând din datoria Franței. De asemenea
Filip al II-lea, Regentul Franței a luat decizia ca toate impozitele să fie plătite în bilete de
hârtie, tipărite de banca nou înființată. O altă decizie pentru plătirea datoriei a fost aceea de
înființare a Companiei Indiilor (Missisippi Company), ale cărei acțiuni puteau fi cumpărate cu

35
Sursele utilizate prezintă estimări diferite ale datoriei publice din acea perioadă cât și ale veniturilor
guvernametale în intervalul de referință.
obligațiunile de stat de pe piață, adică cu datoria franceză. Succesul emisiunii de acțiuni a
fost atât de mare încât banca centrală a emis alte bilete de hârtie, permițând investitorilor să
împrumute aceste noi bilete cu o dobândă redusă și cu un colateral în acțiuni la această
companie. În final, după creșterea exploziv-speculativă a acțiunilor, prăbușirea a fost la fel de
spectaculoasă. Lua astfel sfârșit, o primă experiență de monetizare a unei datorii
guvernamentale prin intermediul unei bancii sau companii, care deși a sfârșit prost, a diminuat
datoria publică a Franței în mod semnificativ.

La început, datoria publică a statelor a fost preponderent realizată pentru

satisfacerea nevoii de finanţare a confruntărilor militare.
Sociologul britanic Michelmann, în teoriile sale despre coordonare ca trăsătură
esenţială a puterii şi despre puterea infrastructurală, arată că semnificativa creştere a
fiscalităţii din perioada sfârşitului Evului Mediu este produsul costurilor din ce în ce mai mari
ale războaielor. De pildă, Olanda, în timpul războiului cu Spania, a fost obligată să plătească
dobânzi ridicate finanţatorilor, chiar dacă sistemul său fiscal era unul din cele mai sofisticate
şi eficiente din Europa.
În acelaşi timp, însă, Anglia, în sec. XVI şi XVII, plătea dobânzi uriaşe, chiar dacă era
ferită de războaie, datorită incapacităţii sale de a transforma sistemul de taxare medieval într-
unul eficient36. La sfârşitul secolului al XVII-lea, datoria publică engleză ajunge de la un
milion de livre la 16 milioane, în numai 20 de ani, ajungând apoi, în 1766, la 133 milioane de
lire sterline, iar în 1817, ajunge la 850 milioane din cauza războaielor cu francezii37.

Fiscalitatea reglementată central şi posibilitatea contractării de împrumuturi publice

reprezintă, în acelaşi timp, atribute ale noilor capacităţi de coordonare ale statului şi
consecinţe ale acestei capacităţi.
Războiul legitimează împrumutul public şi din cauza unei incapacităţi tehnice a
statului de a produce venituri din taxe în de perioade de risc, ca aceasta.
Impozitul, ca alternativă la împrumut, este dificil de impus şi de încasat în timp util, în
caz de pericol militar iminent. Împrumutul, în schimb, este facil de obţinut şi flexibil. Mai
mult, concepţia privind împrumutul public era, în secolul al XVIII-lea, că diminuarea şi
lichidarea datoriei publice nu reprezentau atributele fundamentale ale unei gestiuni financiare

36
Stephan R. Epstein, States: Public Goods And The Formation And Integration Of Markets, p.31,
http://www.lse.ac.uk/economicHistory/Research/gehn/gehnpdf/conf1_obrien.pdf
37
Recueil des cours, Collected Courses 1928, Volume 23, p.245, Academie de droit internationale de la Haye.
sănătoase, deoarece „rambursarea sa nu era o necesitate absolută şi nici obiectul cel mai
important al unei bune administrări”.38
Odată cu creşterea datoriilor publice, are loc o reducere a ratelor dobânzilor, de la 12-
14% (în Anglia), la 3%, în jurul celei de a doua jumătăţi a secolului al XVIII-lea, aceasta într-
o perioadă de aproximativ 400 de ani. Această scădere a dobânzilor, a fost însoţită de apariţia
unui „efect pervers al datoriei publice” prin creşterea constantă a fiscalităţii şi formalizarea
legislativă a acesteia, pentru asigurarea unui flux constant de resurse publice, inclusiv pentru
plata unui serviciu din ce în ce mai ridicat al datoriei publice. Între 1820-1850, Anglia utiliza
aproape jumătate din buget pentru plata datoriei publice.
Creşterea imensă a datoriei publice a Angliei l-a făcut pe filosoful iluminist scoţian
David Hume să afirme că principala problemă a datoriei publice este aceea că nu are limită, că
se abuzează de ea, dar şi că este facil de utilizat această modalitate de finanţare deoarece
costurile ei sunt ascunse şi intergeneraţionale.
Iată ce afirmă acesta în sensul celor de mai sus: “Este foarte tentant pentru un ministru
să utilizeze un astfel de expedient (împrumutul public), care îi permite să facă o figură bună
pe timpul mandatului său, fără a împovăra poporul cu taxe …De practica contractării datoriei
publice, infailibil se abuzează de către orice guvern.”39
Adam Smith în Avuţia Naţiunilor afirma că “parcimonia care conduce la acumulare a
devenit la fel de rară în regimurile republican ca şi în cele monarhice.”40
În secolul al XIX-lea se constată, în principalele economii ale lumii, o stabilizare a
relaţiei puterii suverane cu creditorii, primii renunţând la practicile dese de bancrută din
secolele precedente, plătind cu regularitate datoriile acumulate.
Jurnalistul Paul Leroy Beaulieu afirma că diferenţa între un credit privat şi unul public
este aceea că Statul poate fi considerat drept „o fiinţă eternă” 41, plata constantă a datoriilor
publice de către agenţiile statului asigurând o încredere sporită a creditorilor în aceste agenţii,
diminuând, astfel, şi prima de risc reprezentată de dobânzi.
Atracţia guvernelor faţă de împrumutul public se menţine în Europa Occidentală şi la
începutul secolului al XX-lea, Marea Britanie constituind, din nou, un exemplu util. În 1915

38
Thiveaud Jean-Marie. Dette publique, politique monétaire, emprunt, impôt en perspective historique - XVIe -
XIXe siècles, p.21. In: Revue d'économie financière. N°46, 1998. Endettement / surendettement . pp. 17-42.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ecofi_0987-3368_1998_num_46_2_2643 ,
39
http://www.econlib.org/library/LFBooks/Hume/hmMPL32.html#firstpage-bar , II.IX.5

40
https://www.ibiblio.org/ml/libri/s/SmithA_WealthNations_p.pdf, p.709.
41
ANDREAU, Jean ; BÉAUR, Gérard. Avant-propos. La dette publique sous le scalpel des historiens In : La
dette publique dans l’histoire : « Les Journées du Centre de Recherches Historiques » des 26, 27 et 28
novembre 2001 , p.4[Paris : Institut de la gestion publique et du développement économique, 2006
datoria acesteia era de aproximativ 30% din PIB, pentru ca în 1930 să atingă 170% şi, din
1933, 180%, pentru ca în 1950 să ajungă la aproape 240%. Abia în 1990 Marea Britanie
atinge nivelul datoriei de dinaintea Primului Război Mondial, ca pondere din PIB. Franța în
prima parte a secolului al XX-lea a cunoscut la rându-i evoluții explozive ale datoriei publice.
În 1880, atingea 96% din Pib, în 1921, 237% din PIB, în 1932, 173% din PIB, iar în 1944,
270% din PIB.
În România, primul împrumut extern din epoca modernă a fost făcut în 1864, la banca
engleză Stern. După aceea, cele mai multe împrumuturi au fost făcute la bănci germane,
garanţiile solicitate de acestea fiind concesionări de terenuri petrolifere sau de servicii de
navigaţie. Datoria externă reprezenta peste 80% din totalul datoriei publice, la sfârşitul
secolului al XIX-lea.

3. De ce cresc datoriile publice ? Cine beneficiază de împrumuturile publice

Problema beneficiarilor datoriei publice este una care impune analize
multidisciplinare, analizele economice găsind sprijin substanțial în analizele sociologice sau
cele din științele politice. Subiectul este dominat de parti pris-uri ideologice, în măsura în
care analizele se opresc asupra grupurilor dominante din societate și influenței ridicate a
acestora asupra instituțiilor statale.
Deși, cu o istorie lungă, problema datoriei publice nu a devenit decât târziu o
problemă politică, pentru ca acum această latură a fenomenului să devină dominnată.
Lucrările de istoria economiei ne permit să tragem concluzii importante cu privire la
beneficiarii împrumuturilor publice.
Una din cele mai recente lucrări ale autorului francez Thomas Piketty, Capitalul în
secolul al XXI-lea, ne explică în ce constau diferenţele majore între beneficiarii datoriei în
secolul al XIX-lea şi cei ai secolului al XX-lea, cel puţin în privinţa a două din economiile
importante ale lumii, Franţa şi Anglia.
Pentru început trebuie făcută o precizare, problema beneficiariilor datoriei publice
trebuie legată de problema evoluţiei ratei inflaţiei, cel puţin în ultimul secol şi jumătate. În
secolul al XIX-lea rata inflaţiei manifestă o mare stabilitate (până în 2%). Stocul datoriei
publice creşte constant în cele două ţări, aşa cum am arătat mai înainte, dar din considerente
diferite. În Franţa, până în 1914, ajunge la 80% din PIB, iar în Anglia la 50%. Dobânzile sunt
onorate fără amânări de către autorităţi, chiar dacă cu preţul creşterii unor impozite. Plata
datoriei era în avantajul creditorilor, având în vedere convertibilitatea - aur a monedelor în
acea perioadă.
 Practic datoria publică ducea la creşterea patrimoniului elitelor economice.
În secolul al XX-lea, datoria publică, datorită creşterii inflaţiei va fi plătită în monedă
cu o valoare scăzută, fiind suportată efectiv mai ales de către cei care au împrumutat şi nu de
către cetăţeni prin impozite. Acest lucru se întâmplă cel puţin, până în anii apariţiei stagflaţiei.
Recursul constant la împrumut public în secolul al XX-lea se datorează nu numai
nevoilor de susţinere a activităţilor militare, ci, în primul rând, creşterii nevoii de
finanţare ca urmare a asumării noilor roluri ale statului în economie.
Din 1870 şi până în anii 1980 creşterea cheltuielilor publice a fost considerabilă în
toate ţările industrializate. Acest fapt s-a datorat „activismului de stat” în economie, urmare a
influentei opere din perioada interbelică a lui J.M. Keynes, popularizată de alți economişti
marcanți precum Hansen, Lerner sau Klein.
În egală măsură, creşterea cheltuielilor publice s-a datorat apariţiei unei noi
categorii de drepturi, „welfare rights”, care devin drepturi constituţionale, purtătoare de
efort financiar din partea statului.
Creşterea economică redusă, îmbătrânirea populaţiei, nevoile financiare asociate
gestionării şocurilor endogene (i.e. catastrofe naturale) sau exogene (i.e. războaie),
transferurile pentru susţinerea economiei sau pentru susţinerea unor categorii socio-
profesionale au determinat autorităţile să recurgă constant la împrumutul public, al cărui nivel
a ajuns la valori foarte ridicate (ca procent din PIB), în numeroase ţări dezvoltate, așa cum am
văzut.
Pe de altă parte, creșterea datoriei publice în aceste țări, în raport cu țările emergente,
reflectă și o diferență de perspectivă a finanțatorilor asupra riscurilor de țară. Țările dezvoltate
s-au putut și se pot împrumuta mult mai ieftin față de țările emergente, deoarece riscul de țară
asociat împrumuturilor este mult mai mic față de cel al țărilor emergente și, prin urmare, și
nivelul ratelor dobânzii este mai scăzut.

Exemplul obligațiunilor de stat franceze cu maturitate la 10 ani, din perioada crizei și

după este edificator. Franța este o țară al cărui risc de insolvabilitate este considerat minor în
analizele de risc.
Așa cum știm, ratele dobânzilor la obligațiunile de stat pe termen lung depind de
cererea și oferta de astfel de titluri. Oferta de titluri este determinată de volumul datoriei
publice în circulație, iar cererea este determinată de apetitul investitorilor pentru astfel de
titluri. Dacă investitorii caută active cu un grad de risc mai scăzut, cererea pentru titluri publice
crește și invers, dacă aceste titluri sunt considerate riscante.
 În Franța în perioada 2009 - 2012 deficitele publice au crescut constant, nevoia de
finanțare ducând datoria publică la 90% din PIB (2012). Pentru o țară mai puțin dezvoltată, o
creștere a stocului datoriei public ar fi reprezentat un semnal de înrăutățire a riscului de țară și o
scădere a apetitului investitorilor pentru astfel de titluri.
Cu toată această degradare a finanțelor publice și cu o ofertă mare de titluri de stat, în Franța,
nivelul dobânzilor a ajuns la un nivel de doar 1.7 %. Aceasta arată că apetitul investitorilor a
fost mai ridicat în raport cu oferta de titluri (și aceasta în creștere).
Totuși, această cerere are și efecte negative, reducând presiunea asupra statului în privința
realizării unor reforme structurale.
În schimb, pentru țările cu probleme ale zonei euro (Grecia, Spania, Italia), diferențele
față de obligațiunile germane cu aceeași maturitate au fost de 4500 puncte de bază (cazul
Greciei) și de peste 500-600 puncte de bază în cazul celorlate două state.

În analizele asupra datoriei publice se face distincția între tendința structurală a

datoriei publice și variația conjuncturală a acesteia.
Creșterea structurală a datoriei publice se datorează în principal evoluției pozitive a
cheltuielilor cu pensiile și a celor pentru sănătate, adică a cheltuielilor care au la bază
situații structurale (creșterea populației în vârstă, creșterea speranței de viață, scăderea
contribuțiilor etc), asupra cărora autoritățile nu au control direct pe termen scurt. Spre
exemplu, în SUA, Joseph Stiglitz (2000) considera că această parte a cheltuielilor publice
reprezintă aproximativ 60% din bugeteul public.
Variația conjuncturală este datorată unor evoluți ciclice ale economiei. Așa cum s-a putut
vedea, din tabelul privind evoluția datoriei publice în Europa, criza financiară a provocat
creșteri importante ale datoriei publice, tendința inversă producându-se în perioade de creștere
ecconomică (ex.perioada 2017 – 2019).
Și în România, componenta conjuncturală a jucat un rol important în creșterea datoriei, la care
mai putem adăuga politicile publice conjucturale prociclice promovate de autorități . Graficul
de mai jos probează această afirmație.
În anul 2008, datoria publică a țării era de 12.4% din PIB, pentru ca în anii de manifestare
intensă a crizei în economia noastră (2009, 2010) ea să ajungă la peste 20% din PIB.
După reluarea evoluției în note pozitive a economiei nivelul datoriei a crescut și datorită
politicilor conjuncturale prociclice promovate de autorități.
Corelația de mai sus poate fi argumentată și cu ajutorul graficului de mai jos care descrie
evoluția evoluția trimestrială a PIB României din 1995.

Graficul următor arată decalajul care marchează relația cheltuieli publice – venituri, în
țările dezvoltate, decalaj al cărui trend reflectă componenta structurală majoră a acestor
cheltuieli. La această componentă structurală se adaugă și ieșirile din trend determinate de
evoluțiile recesionare ale economiei prezente în anii 2009-2011. Recesiunile economice au
determinat evoluții negative ale deficitelor sporind datoria publică prin următorii factori:
cheltuieli pentru relansare economică, manifestarea stabilizatorilor automați, cheltuieli
pentru salvarea și capitalizarea băncilor, cheltuieli pentru rambursarea datoriei și a
dobânzilor.

Sursa: FMI Evoluțiile veniturilor și cheltuielilor publice (economii dezvoltate, % din PIB)

Unii economiști pun accentul pe semnificația socială a datoriei publice. Pentru

aceștia de datoria publică beneficiază mereu aceleași categorii sociale (în general cei cu
venituri foarte ridicate) pentru că aceștia beneficiază de regulă de ”cadouri fiscale” (rate de
impunere diminuate), dar și de ”rente” din partea statului care se împrumută la dobânzi
înalte.
În cazul unor politici economice cu o puternică componentă de ”reformă structurală”,
datoriile private devin datorii de stat prin ajutoarele oferite de stat băncilor și întreprinderilor.
În unele țări, creșterea datoriilor publice nu s-a datorat creșterii cheltuielilor publice ci
mai ales diminuării veniturilor (ex.Franța) și efectului ”boule de neige” (ratele dobânzii sunt
mai mari decât cele ale creșterii economice).
În cadrul spaţiului comun economic al UE, în opinia unor specialiști, tendinţa de
creștere a deficitelor publice este determinată și de lipsa unei politici fiscale comune,
capabile să contracareze tendinţele de concurenţă fiscală între statele membre ale UE.
De asemenea pentru alți analişti, creșterea deficitelor în unele ţări din UE este expresia
unei utilizări ineficiente a fondurilor publice şi nu expresia unui „efort specific pentru
creştere economică” (Pebereau, 2006).
 Pentru UE, de-a lungul ultimilor ani, creşterea datoriilor publice are şi alte cauze
specifice, după cum urmează:
1. marjele reduse de intervenţie ale politicii monetare; ţările UE nu pot deprecia moneda
pentru a creşte competitivitatea, deoarece nu au monedă proprie. Din acest motiv deficitele
balanţei de cont curent au crescut foarte mult, ridicând presiunea pe soluţiile de finanţare;
2. politicile de austeritate impuse din exterior sau considerate legitime din interior au condus
la apariţia fenomenelor deflaţioniste. Acestea au conturat creşteri reduse ale PIB şi, implicit, o
capacitate mai redusă a statelor de a susţine cheltuielile publice;
3. creşterea ponderii datoriei pe termen scurt a mărit presiunea refinanţării;
4. utilizarea planurilor de salvare (BAILOUTS) pentru entităţi bancare în dificultate (ca în
cazul Irlandei). Prin acestea statul a salvat bănci, transferând sarcina asupra contribuabilului,
prin datorie publică mai mare pe termen mediu şi lung.
În UE, problemele de nesustenabilitate au apărut şi datorită a ceea ce putem numi
„datoria rea”, expresie a împrumuturilor publice utilizate pentru finanţarea deficitelor
cronice ale sistemelor de protecţie socială. „Datoria bună” reprezintă, dimpotrivă, datoria
utilizată pentru realizarea cheltuielilor cu investiţii publice, cu efecte pozitive economice pe
termen lung.

Teme pentru dezbateri de seminar

1. Identificați 3 motive ale deficitelor publice în economia națională și în o altă țară din
Uniunea Europeană.

2. Utilizând site-ul www.tradingeconomics.com, și graficele furnizate de acesta, arătați

legătura dintre evoluția PIB și evoluția datoriei publice, în cinci state ale Uniunii
europene, arătând și care sunt cauzele ale acestei evoluții în ultimii 15 -25 ani.

3. Utilizând bazele de date disponibile ale EUROSTAT, CIA, OECD, FMI, etc, arătați
care este corelația dintre creșterea cererii de împrumuturi publice și evoluția ratei
dobânzii, într-o perioadă dată, la alegerea dvs. Spre exemplu: arătați dacă în ultima
perioadă de recesiune economică, pe fondul creșterii datoriilor publice a crescut și rata
dobânzii.(exemplificați cu ajutorul a două cazuri naționale).

4. Ce se înțelege prin crowding out effect? Exemplificați prin date statistice dacă în
perioade de creștere a datoriei publice are loc și o creștere a ratelor dobânzii pe piața
monetară.
 Tema 2
Concepte utilizate în limbajul financiar privind împrumuturilor
publice

Discursul specializat al finanţelor publice foloseşte, pentru definirea şi înţelegerea

sistemului „datoriei publice”, o metodologie unitară la nivelul Uniunii Europene, sub numele
de ESA 2010 (Sistemul european de contabilitate, apărut în 1995), ce a cunoscut succesive
reformulări, ultima fiind în 2010, cu aplicabilitate obligatorie pentru ţările EU din 2014.
Conceptele utilizate în această metodologie cuprind, între altele:
 Sintagma Deficit bugetar public – Ea este definită ca soldul bugetar negativ între
veniturile şi cheltuielile publice. Acest sold reprezintă nevoia de finanţare a
„SECTORULUI GUVERNAMENTAL GENERAL”, aşa cum este definit în secţiunea
S13 a normelor ESA 2010. El cuprinde datoria guvernului central, a sectorului de
stat, a autorităţilor locale şi a fondurilor securităţii sociale.
 Creditul public - este definit ca reprezentând operaţiunile prin care statul
achiziţionează resurse pentru acoperirea tuturor cheltuielilor publice, din sectoarele
mai sus menţionate, în condiţiile de rambursabilitate cu plata unei dobânzi sau cu
acordarea altor avantaje subscriitorilor titlurilor de stat.
 Datoria publică reprezintă totalitatea angajamentelor (obligaţiilor) financiare ale
statului, colectivităţiilor publice, securităţii sociale şi a organizaţiilor deconcentrate.
Ea este rezultatul fluxului de resurse financiare împrumutate şi rambursate de stat până
la data la care aceasta se
calculează.

Așa cum se poate vedea din

definițiile de mai sus, datoria publică nu
trebuie confundată cu deficitul, datoria
este un stoc (măsurat după normele SEC
2010 la valoarea de piaţă), în buget fiind
încluse la capitolul cheltuieli, doar dobânzile.
 Imaginea de mai sus explică diferenţa dintre cele două concepte. Apa acumulată în
cadă reprezintă un stoc. Mărimea acestui stoc este variabilă în funcţie de fluxul de apă ce
curge în şi din cadă.
În cazul nostru, specific, datoria publică acumulată (stocul) depinde de noile
deficite acumulate (flux-intrări), dar şi de plăţile de dobânzi şi sumele scadente ale
datoriei publice (flux-ieşiri).
Datoria publică reprezintă, de fapt, acumulări de deficite publice în timp.

Referentul, denotatul pentru sintagma „datorie publică” nu este, totuşi, acelaşi, în

limbajul financiar al tuturor economiilor naționale. De asemenea instituțiile financiare
internaționale calculează datoriile publice după metodologii proprii, la fel ca și agențiile
internaționale de rating.
Pentru unele, termenul circumscrie doar datoria autorităților centrale, în timp ce în
altele se iau în considerare pasivele acumulate de toate instituţiile administraţiei publice (stat,
administraţii locale şi instituţiile protecţiei sociale).
Alte state adaugă la aceste elemente şi datoriile întreprinderilor publice.
În SUA, în datoria publică nu se cuprinde datoria municipalităților și a statelor din
interiorul federației.
Standard & Poors, cunoscuta agenție de rating, măsoară doar datoria publică pe care
statul o face la creditori comerciali. Ea nu ia în considerare datoria făcută la Fondul Monetar
Internațional sau la Banca Mondială sau cea realizată la alți creditori statali.

În sensul contabilității naționale, datoria publică brută este egală cu totalul

elementelor înscrise în pasivul contului de patrimoniu, la data de referință a contului.

Pasivele, ca și activele sunt înregistrate la valoarea de piață Valoarea de piață a

datoriei poate varia într-un interval destul de mare în funcție de evoluția ratei dobânzii.

În Uniunea europeană, Protocolul anexă la Tratatul de la Maastricht specifică:

„Datoria înseamnă datoria totală brută, la valoarea nominală existentă la sfârşitul anului
şi consolidată între şi în interiorul sectorului guvernamental general”.
”Consolidarea înseamnă că datoriile unei administrații publice către o alta sunt
eliminate din pasivul împrumutatului cât și din activele creditorului.”
 Datoria netă este un alt concept folosit curent de către economiști și institute de
statistică (ex.Eurostat). Această instituției definește datoria netă ca reprezentând
rezultatul scăderii din datoria publică brută a activelor financiare ale statului.

Oricare dintre abordări ne arată că există dificultăţi reale în conceptualizarea şi

măsurarea datoriei publice, din acest motiv asistând la constante redefiniri şi schimbări ale
scalelor de măsură.

Activele financiare ale statului sunt formate din două componente: activele deţinute de
stat, ca intermediar financiar (fonduri pe care Statul le împrumută pentru a finanţa diverse
acţiuni economice private sau ale unor instituţii de interes public), şi activele protecţiei sociale
(provizioane pentru plăţile viitoare, în beneficiul contribuabililor).
 Deficitul reprezintă, cum am arătat mai sus, doar un sold anual negativ între resurse
şi cheltuieli, fiind, prin urmare, un flux. La cheltuielile publice anuale se adaugă
dobânzile la împrumuturi, pe care trebuie să le plătească autorităţile în acel an.

Deficit = Venituri publice – Cheltuieli publice

 Deficitul, la rândul său, este denominat în deficit structural şi deficit conjunctural.

Deficit
Structural Conjunctural

Deficitul structural reprezintă soldul negativ al finanţelor publice a cărui valoare este
obţinută prin eliminarea variaţiilor conjuncturale ale activităţii economice.
Tratatul bugetar al Uniunii Europene oferă următoarea caracterizare a deficitului
structural:
”Soldul structural anual al administraţiei publice înseamnă soldul anual, ajustat ciclic,
din care se deduc măsurile (cheltuielile) cu caracter excepţional şi măsurile
temporare”.
Prin „circumstanţe excepţionale”42 se înţelege un eveniment neobişnuit asupra căruia
partea contractantă vizată nu are niciun control şi care are o influenţă majoră asupra poziţiei

42
Pactul de stabilitate şi creştere
financiare a administraţiei publice sau perioade de recesiune economică gravă, cu condiţia ca
deviaţia temporară a părţii contractante vizate să nu pericliteze sustenabilitatea fiscală pe
termen mediu.
Ipoteza reţinută atunci când s-a conturat noţiunea de deficit structural este aceea că
fluctuaţiile în PIB determină fluctuaţii pe termen scurt ale deficitului. Astfel, dacă într-un an
oarecare nu au fost suficiente precipitaţii, activităţile din agricultură au generat mai puţine
venituri, influenţând dimensiunea PIB, dar şi pe cea a taxelor încasate de bugetul de stat. În
această situaţie autorităţile pot fi obligate să recurgă la împrumuturi publice neaşteptate pentru
a putea finanţa cheltuielile programate. O asemenea situaţie este rezultatul unei conjuncturi
temporare, în sensul precizat mai sus.
Deficitul structural poate fi considerat şi un proxy care reflectă modul în care este
organizată activitatea statului.
Pentru a putea fi calculat soldul structural al datoriei publice, trebuie parcurse
următoarele etape:
a. estimarea PIB potenţial43 (fără existenţa fluctuaţiilor), însemnând estimarea nivelului
maxim al producţiei pe care îl poate atinge economia, în condiţiile absenţei inflaţiei.
b. estimarea diferenţei între PIB-ul efectiv şi cel potenţial. Acest calcul se realizează pe baza
acceptării ipotezei că veniturile publice evoluează în acelaşi sens cu PIB (elasticitatea
veniturilor raportate la PIB este egală cu 1).

43
Pib-ul potențial depinde de stocul de capital, de mâna de lucru disponibilă și de productivitatea globală a
factorilor de producție. Dacă oferta din economie este sub nivelul capacității de producție, PIB-ul este sub
potențial. Dacă oferta este mai mică decât cererea atunci prețurile cresc și Pib-ul efectiv se apropie de cel
potențial. Pib-ul potențial reprezintă un nivel stabil al PIB-ul pe termen mediu și lung, prin eliminarea situațiilor
tranzitorii, conjuncturale din economie. Pib-ul potențial este afectat de factori numeroși (structura economiei,
evoluțiile demografice, fluxurile migratorii, productivitatea globală, situație ce face dificilă estimarea sa. De
regulă, modelarea macroeconomică folosește, pentru determinarea sa o funcție de producție de tipul Cobb-
Douglas. O altă problemă în determinarea sa este legată de faptul că estimările asupra sa se bazează pe influența
anterioară a progresului tehnic asupra producției. Evoluțiile tehnologice sunt însă evoluții anuale,
productivitatea putând fi influențată puternic de această dinamică. Pentru România, estimările Comisie Naținale
de Prognoză, în intervalul 2014-2021 sunt de 4.8% creștere medie anuală.
 Evoluția decalajului Pib (Relația pib potențial - pib real)

c. calcularea soldului structural (soldul efectiv minus componenta conjuncturală)

Astfel că evaluarea deficitului structural ridică probleme importante, în principal

pentru că:
1. Dimensiunea previzionată a acestuia depinde de capacitatea de evaluare a creşterii
potenţiale. Orice eroare de anticipare afectează şi mărimea deficitului, nevoile de împrumut
cresc și din acest motiv trebuie regândite anumite aspecte ale politicilor bugetare (ex. plafonul
datoriei). O valoare de 0.2% din PIB nu pare mult, dar dacă luăm în considerare PIB-ul
României, de aprox. 210 miliarde euro, 0.2% înseamnă un minus de venituri de 400 milioane
euro, care, evident, înseamnă şi mai puţine venituri din taxe.
2. Calculul deficitului conjunctural este o altă problemă dificilă, având în vedere dificultăţile
de anticipare privind încasările de venituri. Comisia Europeană, OECD sau FMI, calculează în
mod diferit ajustarea veniturilor şi cheltuielilor publice la conjunctură, ceea ce face ca cifrele
să difere. Franţa avea în 2012 un deficit structural de 4.1% după metodologia Comisiei şi doar
3.4% după cea a FMI.
Exemple de evaluare diferită pot fi date şi în interiorul aceleiaşi organizaţii. FMI a
furnizat pentru 2000-2007, pentru Irlanda două variante de deficit mediu anual, prima 1.3%, a
doua 2.7%, iar pentru Spania, în aceeaşi perioadă, 0.5% şi 1.2%.
Acest sold structural reflectă efortul pe care trebuie să îl facă guvernul pentru a ajunge
la echilibru bugetar.
 Deficitul conjunctural reprezintă soldul negativ al finanţelor publice, determinat de
variaţiile pe termen scurt ale activităţii economice.
Deficitul primar se referă la situaţia soldului bugetar înainte de plata serviciului
datoriei publice, adică fără dobânzile anului respectiv.
Deficit primar = Venituri din taxe – Cheltuieli publice
Dacă ţinem seama de situaţia soldului primar, atunci evoluţia datoriei publice de la un
moment t-1 la momentul t se calculează astfel:
Dt - Dt-1 = r Dt-1 + Chpt - VPt

unde:

Dt - datoria publică în momentul final

Dt-1 - datoria publică în momentul anterior

r Dt-1 - povara datoriei (serviciul datoriei) în momentul iniţial (r fiind rata dobânzii)
Chpt - cheltuielile publice în momentul t fără serviciul datoriei publice

VPt - Veniturile publice în momentul t fără serviciul datoriei pubice.

Deficitul total este egal cu Deficitul primar + Serviciul datoriei

Deficit total = Deficit primar + Serviciul datoriei

Conform acestei formule, pentru ca datoria publică să se reducă sau să se stabilizeze,

trebuie ca soldul primar să fie excedentar sau cel puţin egal cu dobânzile plătite.

VPt - Chpt = r Dt-1

Dacă ţinem seama de prevederile plafon pentru datoria publică ca procent din PIB,
pentru zona euro (60%), atunci valoarea datoriei publice depinde de deficitul primar şi de
raportul între rata dobânzii şi rata de creştere a economiei naţionale.
Dacă statul nu se mai împrumută, deci soldul primar este zero, atunci datoria publică
se diminuează sau se stabilizează (ca pondere din PIB), doar dacă rata de creştere a PIB, va fi
mai mare sau cel puţin egală cu rata nomială a dobânzii. În caz contrar, riscul de apariţie al
efectului „bulgărelui de zăpadă” este extrem de ridicat.
 Cele două concepte, deficit bugetar şi datorie publică, aşa cum se poate vedea, sunt
strâns legate, fluxul deficitului bugetar alimentând datoria publică, care, crescând, determină
creşterea deficitelor bugetare prin sumele mai mari plătite pentru dobânzi.
Rata de îndatorare a unui stat creşte, deoarece suma deficitului primar şi a dobânzilor
vărsate în contul datoriei creşte mai repede decât PIB.
În alt registru spuse aceste lucruri, înseamnă, aşa cum am mai arătat, că soldul primar
care stabilizează datoria publică depinde de diferenţa între rata dobânzii şi rata de creştere
economică.
Dacă rata dobânzii este egală cu rata de creştere economică, atunci, pentru a se
stabiliza datoria publică, soldul primar trebuie să fie egal cu zero.
Dacă rata dobânzii este mai mare decât rata de creştere economică, atunci soldul
primar trebuie să fie excedentar pentru acelaşi scop.
Dacă rata dobânzii este inferioară ratei de creştere a economiei, soldul primar poate fi
în deficit sau în echilibru, în această ultimă situaţie datoria publică se diminuează.
Dacă nu se intervine, fie prin diminuarea cheltuielilor publice, fie prin multiplicarea
resurselor, datoria publică se majorează printr-un proces auto-întreţinut.
Pentru economiştii keynesişti deficitul bugetar poate reprezenta un element important
al politicilor de relansare, în timp ce alţii consideră că orice deficit public reprezintă un semn
de gestiune proastă a bugetului public.
Pentru un stat oarecare este raţional să se îndatoreze doar dacă rata randamentelor
investiţiilor publice este mai mare decât rata dobânzii sau dacă rata medie a dobânzii plătite la
datoria publică este mai mică decât rata de creştere a PIB.
Dacă rata dobânzii este mai mare decât rata de creştere a PIB, atunci, pentru a se
menţine constant nivelul datoriei publice, trebuie ca soldul primar să fie pozitiv.

5.3. Evidenţe empirice

General government fiscal balance (OECD, 2015) oferă date privind evoluţia datoriei
publice şi a deficitelor primare pe care le vom prezenta mai jos.
Media deficitelor ţărilor membre era în 2013 de 4.2%, cu tendinţe de scădere. Nivelul
era ridicat faţă de anul 2007, când acestea erau doar de 1.5%, dar mai mic faţă de 2008
(aprox. 8.2%). Cele mai mari erau în Slovenia (14.6%), Grecia (12.3%) şi Japonia (8.5%).
Şase ţări aveau surplusuri (cel mai mare Norvegia, 11.3).
 Deficitul primar era în medie de 1.3% din PIB, dar existau diferenţe majore între state.
Astfel, Norvegia (12%), Coreea (3.1%), Germania (2.2%) aveau surplusuri, în timp ce
Slovenia (12%), Grecia (8.3%) și Japonia (6.4%) aveau deficite, situaţie asemănătoare pentru
jumătate din ţările OECD. Aceste deficite ameninţă sustenabilitatea politicilor fiscale pe
termen mediu.
Plăţile de dobânzi reprezentau în medie 2.9% din PIB (între 5% şi 0.5%). O creştere a
datoriilor publice, chiar dacă nivelul ratelor dobânzilor nu este foarte ridicat, va ridica
probleme asupra sustenabilităţii finanţelor publice, rezumă raportul respectiv.
Dacă analizăm raportul dintre datorie publică şi PIB din perspectiva efortului
general al statului pentru finanţare, trebuie să ţinem seama şi de rata inflaţiei. Creşterea ratei
inflaţiei va determina diminuarea valorii reale a împrumutului, favorizând împrumutatul
(adică statul). În caz de inflaţie, valoarea nominală a datoriei rămâne neschimbată, dar
numitorul se schimbă, PIB-ul nominal crescând, ceea ce determină o scădere a raportului, deci
a datoriei publice raportată la PIB. Acest lucru se întâmplă, deoarece, în general,
împrumuturile pe care statul le face sunt cu dobândă fixă şi nu variabilă, ca în cazul creditelor
acordate agenţilor privaţi.
Dacă economia se află într-o situaţie deflaţionistă, raportul Datorie Publică/PIB, creşte
pentru că se diminuează valoarea numitorului.

Datoria externă reprezintă sumele împrumutate de la non rezidenţi, în devize străine,

de către ansamblul agenţilor unei ţări (privaţi sau publici).
Datoria externă totală este suma datoriei publice pe termen lung (DpTL), a celei
private negarantate (DPNeg), a creditelor de la FMI (CFMI) şi datoria pe termen scurt
(DpTS).

Datoria externă
Datorie externă totală = DpTL + DPNeg + C FMI + DpTS

Toate categoriile menţionate mai sus permit specialiştilor şi autorităţilor

guvernamentale să poată, pe de o parte, caracteriza mai bine situaţia soldului financiar al unui
stat şi, în egală măsură, să poată gestiona mai eficient datoria acumulată, pentru a nu pune în
pericol sustenabilitatea pe termen mediu şi lung a finanţelor publice.
Datoria publică este sustenabilă atunci când statul nu riscă să se afle în situaţia de
insolvabilitate sau în situaţia de a opera ajustări majore în conturile financiare, fapt ce ar putea
determina diminuări agresive ale cheltuielilor publice, afectând direct puterea de cumpărare a
angajaţilor sectorului public, consumul public şi privat sau economisirea şi investiţiile.
De altfel, nu puţine sunt exemplele ce au în centrul lor situaţia unor ţări cu datorii
suverane nesustenabile, care au primit rezolvări dintre cele mai diverse: în Islanda, în 2013,
statul a hotărât să şteargă 26.000 de euro din datoria menajelor făcută pentru achiziţii
imobiliare; în Franţa există o procedură de anulare a datoriilor persoanelor fizice din 2003,
numită „retablissement personnel”.

Definiţiile la care ne-am oprit mai sus introduc clarificări asupra modului în care
„înţelegem” conceptele de datorie publică şi deficit bugetar, dar nu spun nimic despre nivelul
„optimal” al acestora. Autorităţi publice naţionale, economişti, instituţii regionale, bănci
naţionale au căutat să răspundă dilemei „Există un prag optim al datoriei publice şi al
deficitului public?” Pentru a putea răspunde la această întrebare trebuie să vedem dacă există
divergenţe între economişti în privinţa descrierii subiectului.
În calcularea deficitului bugetar, putem observa, la fel ca în situaţia principalelor
probleme economice, controverse importante între economişti, pe care vom încerca să le
prezentăm în rândurile următoare.
În acest sens, într-o lucrare din 2006, doi autori de la Harvard, William Fay şi Robert
Porter, citează din Alan J. Auerbach, Jagadeesh Gokhale și Laurence J. Kotlikoff
(Generational Accounting: A Meaningful Way To Evaluate Fiscal Policy): „Obiectivul de a
avea deficit bugetar zero pare de-a dreptul ciudat în lumina incertitudinii cu privire la modul
în care deficitul trebuie măsurat. Dacă nu suntem siguri asupra a ceea ce deficitul este,
atunci cum putem fi siguri că el trebuie să fie zero?”44

5.4. Probleme de abordare conceptuală

Economiştii au căzut de acord asupra existenţei a trei probleme importante legate de
măsurarea datoriei şi deficitului:
1. Corelarea valorii deficitului cu inflaţia - datoria şi deficitul trebuie măsurate în mărime
reală şi nu nominală. În cheltuielile publice intră plata dobânzilor plătite pentru datoria
publică. Cheltuielile publice ar trebui să includă valoarea ratei reale a dobânzii şi nu valoarea
nominală. Dacă calcularea deficitului bugetar se face la rata nominală a dobânzii, atunci
acesta va fi supraevaluat în condiţii de rată a inflaţiei.
44
William Fay şi Robert Porter, Optimal budget deficits, Harvard Law School Federal Budget Policy Seminar,
Briefing Paper No. 28
Exemplu: Presupunem un deficit public în valoare de 15 miliarde euro şi o rată a inflaţiei de
6%, iar datoria publică de 45 miliarde, atunci:
Deficitul public este supraevaluat cu suma reprezentată de produsul: 0.06 x 45mld, adică 2.7
mld, valoarea reală a acestuia fiind atunci de 12.3 mld.
2. Luarea în calcul a activelor imobilizate ale statului - pentru unii specialişti valoarea netă a
deficitului trebuie să fie aceea în care se deduc activele imobilizate, întocmai cum fac şi
agenţii economici privaţi.
Exemplu: Când achiziţionăm un teren cu un credit, din punct de vedere economic nu realizăm
nimic altceva decât o compensare: activele cresc în acelaşi timp cu mărimea datoriei, ceea ce
face ca mărimea netă a bogăţiei să nu se modifice. Aşa cum arată profesorul Mankiw (2010),
cel care dă acest exemplu, problema principală a acestui mod de a măsura deficitul public şi
datoria publică este aceea a posibilităţii de evaluare a activelor respective. Care este valoarea
unei autostrăzi sau a unei reţele de termoficare ori a unei reţele de distribuţie a energiei
electrice?
În analizele economice se utilizează, de foarte mult timp, sintagma „investiţie în
capitalul uman”. Atunci, nu ar trebui să considerăm că din punct de vedere contabil, o parte
din cheltuielile de educaţie sunt cheltuieli în active imobilizate?
Pentru că operaţionalizarea unui asemenea calcul bugetar este extrem de dificilă, el
este, dacă nu ignorat, cel mult folosit marginal.
3. Problema ciclului conjunctural - în situaţia unei recesiuni economice, veniturile statului
se reduc, ceea ce determină, în mod natural, o creştere a datoriei publice. Dimpotrivă, în caz
de creştere economică, putem observa creşteri ale veniturilor publice, ceea ce trebuie să ducă
la diminuarea de datoriei publice. Evoluţiile alternative ale perioadelor de creştere cu cele de
criză economică impun trecerea la un nivel de analiză a datoriei publice şi a deficitelor
publice care să privilegieze o abordare pe termen lung a acestora. Chiar dacă stimulus-ul
fiscal pe termen scurt poate fi benefic, efectele pe termen lung ale stimulentelor fiscale sunt
de nedorit. Dacă deficitul bugetar persistent va diminua economiile guvernamentale, singura
şansă ca investiţiile să se menţină (la nivele existente anterior creşterii deficitului) este aceea
ca investiţiile străine directe să crească sau cele private interne să cunoască acelaşi trend.
Numai că adâncirea datoriilor publice induce o percepţia negativă asupra evoluţiei economiei
respective, diminuând interesul investitorilor. În acelaţi timp, creşterea împrumuturilor
publice poate determina un efect de crowding out, ceea ce va afecta şi nivelul investiţiilor
interne (datorită creşterii costurilor de oportunitate pentru a împrumuta).
 Pentru a avea o dimensiune mai exactă a efectelor acestui deficit pe termen lung,
economiştii au creat un nou concept: deficitul bugetar în condiţii de ocupare deplină. Aceasta
înseamnă că veniturile şi cheltuielile publice se calculează pentru o rată naturală a
şomajului, fără a se ţine seama de variaţiile conjuncturale.
4. Dimensiunea deficitului public este contestabilă și din cauza faptului că investițiile
administrațiilor publice sunt incluse în contabilitatea națională la categoria cheltuieli. Statul
anual face investiții (pe care le găsim în buget sub denumirea de formare brută a capitalului
fix sau de bunuri de capital), adică achiziționează active fixe corporale sau necorporale,
pentru a produce propriile bunuri și servicii. Având în vedere că aceste bunuri creează, la
rândul lor, avuție națională, creștere economică și capacitate de rambursare a împrumuturilor
și pot contribui astfel, la diminuarea gradului de îndatorare viitoare, atunci acestea nu ar trebui
să fie tratate în aceeiași manieră precum cheltuielile de funcționare. În acest sens o soluție mai
corectă de calcul pentru deficitul și datoria publică este ca regula echilibrului bugetar să se
aplice doar între cheltuielile curente de funcționare și veniturile curente, nu și cheltuielilor de
investiții ce pot fi finanțate prin împrumuturi.
De ce sunt importante aceste precizări?
Datoria publică şi deficitul bugetar reprezintă aspecte definitorii ale politicilor
bugetare, alături de politica fiscală. Preocuparea pentru înţelegerea modului în care mărimea
acestora afectează capcitatea de intervenţie a guvernului şi acţiunile agenţilor economici este
firească, atâta vreme cât nivelul cheltuielilor guvernamentale în societatea modernă se
menţine la cote foarte înalte, aşa cum am mai arătat pe parcursul lucrării. De aici şi nevoia de
a da un răspuns cât mai precis întrebării „Până unde se pot finanţa aceste cheltuieli prin
împrumuturi publice şi până unde prin creşterea veniturilor fiscale?” sau, mai curând, trebuie
să acceptăm ideea că trebuie diminuate cheltuielile publice?
Dacă anumite cheltuieli publice cresc structural (de pildă, cele pentru pensii sau pentru
sănătate) cum trebuie împărţită sarcina: impozite mai mari de la toţi sau trebuie reduse
beneficiile şi împărţită responsabilitatea pentru a diminua presiunile asupra guvernelor în
termeni de finanţare? Fiecare din soluţii este prezentă în abordările specialiştilor.

Deficitele fiscale ridicate preocupă specialiştii din perspectiva a două efecte

importante:
A. Inechitatea generaţională. Sunt reprezentate interesele generaţiilor viitoare atunci când se
decide asupra unor împrumuturi publice?
 Atunci când realizăm un împumut privat pentru o casă, maşină sau orice alt bun
personal, atât creditorul, cât şi viitorul debitor, consimt la o „legătură cu final aşteptat” pe
parcursul vieţii active a debitorului. Obligaţiile unui astfel de contract nu sunt opozabile
succesorilor, ele nu sunt preluate de drept de succesori. Dacă intervine decesul înainte de
îndeplinirea obligaţiilor, fie bunul este preluat de creditor, fie obligaţiile sunt transferate unui
terţ, atunci când există un contract subsecvent (de asigurare, sau există codebitori, de pildă). O
astfel de legătură între cele două părţi este considerată de la sine înţeleasă.
Atunci când contractul este semnat de către „Stat”, transferabilitatea datoriei către
succesori este considerată, de multe ori, ca o soluţie de optimalitate, mai ales când costul său
este mai scăzut (dobândă mai mică) sau când se măreşte, astfel, capacitatea de intervenţie
prezentă a statului.
Statul, într-un mod vizibil şi pentru publicul neavizat, este actor într-un scenariu care
se „joacă” având la bază două idei: constrângerea de a se împrumuta (adesea neimputabilă
unor erori de guvernare sau eşecuri ale guvernării) şi dilema morală a răsfrângerii
consecinţelor îndatorării (asupra contractanţilor actuali sau asupra supravieţuitorilor).
O dilemă morală întâlnim şi în prima situaţie din cele două, dacă constrângerea de a
împrumuta nu îi este imputabilă, de ce guvernul ar trebui să afecteze standardele de viaţă
curente ale populaţiei?
Acţiunii statului îi este propriu arbitrajul în situaţia de reciprocitate indirectă
descendentă (Masson, 2001). Ireversibilitatea temporală, duce la apariţia a ceea ce filosoful
politic american John Rawls numea „injustiţie cronologică” (deoarece generaţia actuală poate
acţiona asupra viitorului generaţiei nenăscute, iar acesteia nu îi rămâne să acţioneze decât
asupra viitoarei generaţii, neputând întoarce serviciile sau deserviciile făcute de generaţia
anterioară).
Alături de efectele intergeneraţionale, deciziile privind datoria publică au efecte
intrageneraţionale. Nu doar „tatăl” plăteşte pentru deciziile guvernamentale, care sunt şi ale
sale, în calitatea sa de cetăţean „miop”, ci şi „fiul”, ale cărui interese nu sunt reprezentate
atunci când sunt luate decizii „acum” privind datoria publică.
„Bună” atunci când este utilizată moderat, datoria publică devine „rea” mai ales când
nivelurile sale ridicate afectează capacitatea viitoare a statelor de a se împumuta, deci de a
finanţa cheltuieli considerate legitime şi necesare de guvernele următoare. „Rău” şi „bun”
sunt concepte etice, prin urmare, problema pe care trebuie să o rezolvăm atunci când analizăm
un deficit public este aceea a fixării graniţelor etice ale datoriei publice.
 Din această perspectivă considerăm că abordarea rawlsiană privind justiţia
distributivă poate să ofere o soluţie acestei dileme, astfel: Dacă o datorie publică este
persistentă peste generaţii, ea poate fi considerată „bună” - chiar dacă va afecta negativ
bunăstarea generaţiei viitoare - dacă nivelul acestei bunăstări nu va coborî sub nivelul
bunăstării generaţiei ce a contractat datoria.
Enunţul ralwsian trebuie completat cu două alte propoziţii ce pun în evidenţă noţiunea
de reciprocitate indirectă: 1. Generaţia actuală datorează bunăstare generaţiei viitoare pentru
că am primit bunăstare de la generaţia anterioară. 2. Suntem obligaţi să transferăm generaţiei
viitoare cel puţin tot atât cât am primit de la generaţia anterioară. Noţiunea de reciprocitate
indirectă, fundaţională pentru abordarea intergeneraţională a datoriei publice, explicitează
faptul că beneficiarul final este altul decât creditorul iniţial, acest fapt creând un lanţ al
responsabilităţii între generaţii. În termeni bugetari, reciprocitatea indirectă presupune datoria
fiecărei generaţii de a cheltui chiar şi împrumutându-se, fără ca împrumuturile să depăşească
rata economisirii. Abordarea lui Rawls ridică probleme la fel de importante pe cât sunt şi
soluţiile.
De pildă, dacă acceptăm obligativitatea economisirii în faza de acumulare pentru a
creşte bunăstarea generaţiei viitoare, injusteţea apare dacă ne gândim la cei mai defavorizaţi
acum, care nu vor avea o îmbunătăţire a situaţiei alocative prezente, ba chiar pot avea o
situaţie alocativă mai proastă decât cea a generaţiei viitoare (această problemă este presantă
atunci când discutăm de prociclicitate în caz de recesiune economică).
Împrumutul permite consumatorilor să îşi uniformizeze consumul de-a lungul unei
perioade fără să ţină seama de variaţia veniturilor şi, în aceeaşi măsură, permite statului să
menţină taxele stabile atunci când sursele de venituri nu se mai regăsesc la acelaşi nivel.
Contractarea datoriei publice ne oferă o reprezentare concretă a ceea ce într-un plan
antropologic este problematica „darului” şi a „ambivalenţei” ontologice a acestuia. „Darul”,
pe o piaţă a bunurilor simbolice cere dar. Transferul prin împrumut cere un comportament
aşteptat, atât acum, cât şi în viitor. Acum, o propensiune mai mare spre consum care să
conducă la creşterea stocului de investiţii, iar mai târziu, acceptarea unei fiscalităţi mai
ridicate. Cu alte cuvinte, cere un comportament optimal pentru creştere economică pe termen
lung. Darul, însă, afectează atât pe cel ce dăruieşte, cât şi pe beneficiar. Cum?
1. Abilitatea guvernelor de a interveni în economia reală cu ajutorul împrumuturilor publice
se diminuează dacă nivelul acesteia este ridicat.
O datorie mare afectează capacitatea guvernelor viitoare de a mai împrumuta. În condiţii
defavorabile pe piaţă, când nevoia de resurse financiare este ridicată, o datorie mare va ridica
creditorilor semne de întrebare privind capacitatea de acţiune fiscală a guvernelor (de a creşte
taxele pentru plata serviciului datoriei) şi, în consecinţă vor solicita dobânzi mai ridicate, pe
termen scurt.
2. Nivelurile ridicate ale datoriei publice impiedică şi vor impiedica guvernele să îşi asume
funcţii „comune” în economiile moderne. Finanţarea sistemelor de asigurări sociale sau a
celor de sănătate va fi în pericol datorită diminuării capacităţii de îndatorare şi, prin urmare,
de finanţare a unor cheltuieli sociale curente (plata pensiilor) sau a celor de investiţii în
sănătate.
3. Datoria publică ridicată creează probleme şi datorită transferului de bogăţie în profitul
generaţiilor prezente şi în detrimentul celor viitoare. Acest transfer poate determina o
creştere a ratei dobânzii şi o reducere a ratei de acumulare a capitalului pe termen lung
(efectul de evicţiune pe termen lung). Potenţialul de creştere a PIB real se va reduce.
4. Creşterea datoriei prin efectul bulgărelui de zăpadă poate determina guvernele să
diminueze serviciul datoriei prin recurgerea la metoda „devalorizării prin inflaţie.” Cele mai
multe datorii publice sunt negociate în termeni nominali. O rată înaltă a inflaţiei duce la
diminuarea în valoare reală a datoriei publice. Ratele dobânzilor plătite pentru aceasta pot
fi, în condiţii de inflaţie, mai mici decât rata acesteia. Acest lucru îl putem constata în
Europa după cel de Al Doilea Război Mondial când Franţa şi Germania au beneficiat de
diminuarea datoriei publice datorită ratelor mari ale inflaţiei. Reducerea datoriei publice
prin inflaţie este posibilă dacă sunt satisfăcute mai multe condiţii: 1. Aşa cum am arătat rata
dobânzii trebuie să fie fixă, 2. Datoria publică să fie preponderent denominată în monedă
naţională, 3. Maturitatea datoriei să fie cât mai lungă.
Într-un articol recent (2014)45 Bernardin Akitoby, Takuji Komatsuzaki şi Ariel Binder
au realizat simulări pe raportul dintre rata datoriei şi PIB, în ţările G7, care au dus la două
concluzii foarte tranşante: creşterea ratei inflaţiei la 6% în următorii 5 ani va conduce la o
diminuare a ratei medii a raportului datorie/PIB cu 11 puncte procentuale, sub rezerva
manifestării unui efect Fisher integral, şi cu 14 puncte procentuale în condiţiile manifestării
unui efect Fisher46 parţial. Cea de a doua concluzie afirmă că la o inflaţie apropiată de zero în
următorii 5 ani, rata medie a raportului datorie/PIB va creşte cu 5% în următorii 5 ani.

45
Inflation and Public Debt Reversals in the G7 Countries, IMF Working Paper.
46
Irwin FISHER afirmă că rata nominală a dobânzii este egală cu rata reală + rata inflaţiei. Rata reală a dobânzii
se ajustează pentru a echilibra economiile şi investiţiile. Creşterea cu 1% a cantităţii de monedă din economie
conduce la o creştere a inflaţiei cu 1%, iar aceasta din urmă duce la o creştere cu 1% a ratei nominale a dobânzii.
Infllaţia anticipată şi rata nominală a dobânzii evoluează în sens identic.
 Optimalitatea transferului este o chestiune atât de normativitate (statul trebuie să apere
interesele legitime ale succesorilor), cât şi una pragmatică, pozitivă (guvernul acţionează într-
un spaţiu, într-o mare măsură, exogen, dat pe care trebuie să îl gestioneze sub constrângeri de
care nu este neapărat responsabil).

B. Efectul „Crowding out” (de evicţiune)

Literatura economică abundă de analize privind efectul „crowding out” al datoriei
publice. Teoria economică care analizează efectele împrumuturilor publice asupra creşterii
economice are în vedere influenţa deficitului public şi nu a datoriei publice, influenţa fluxului
şi nu a stocului. Cum apare fenomenul mai sus menţionat? Atunci când creşte deficitul
bugetar, guvernul are nevoie de bani împrumutaţi pentru a acoperi dimensiunea deficitului.
Cererea de fonduri a guvernului este o cerere de fonduri deţinute de sectorul privat (bănci,
societăţi financiare, fonduri de pensii, public etc.) din ţară şi din exterior. Solicitările
guvernului de fonduri de împrumut reprezintă cerere pe o piaţă cu foarte mulţi actori interesaţi
în obţinerea de astfel de fonduri, dar şi cu o ofertă relativ fixă, factorii ce o influenţează pe
aceasta din urmă fiind separaţi de cei determinaţi de cerere.
O creştere a cererii de împrumut va determina, astfel, o creştere a ratelor dobânzii şi o
reducere a investiţiilor în sectorul privat, deoarece costul de oportunitate al împrumutului
financiar creşte. Această reducere va determina o reducere a stocului de capital în întreaga
economie, ceea ce va afecta creşterea economică viitoare.
La cele afirmate mai sus trebuie făcută totuşi o precizare importantă: efectul de
evicţiune se manifestă doar dacă este afectat procesul de economisire în spaţiul privat. Dacă
procesul de economisire la bănci, societăţi de asigurări sau fonduri de pensii continuă, atunci
efectul de evicţiune este incert. Prin urmare, o legătură de cauzalitate poate fi între nivelul
deficitului şi rata dobânzii, şi nu între nivelul datoriei şi rata dobânzii.
Alături de cele afirmate în paragraful anterior trebuie spus că efectul de evicţiune este
un fenomen negativ doar dacă economia nu operează la întreaga sa capacitate (nivelul maxim
de PIB pe care îl poate obţine). Stimulus-ul guvernamental obţinut prin împrumuturile publice
este mai redus decât investiţiile de capital realizate de firmele private. Dacă, dimpotrivă,
creşterea împrumuturilor este realizată în perioade de activitate la subcapacitate, atunci
efectul de crowding out este mult mai redus.
Datoria publică poate avea şi un efect „crowding in”, atunci când guvernul poate
utiliza veniturile astfel obţinute pentru a oferi lichidităţi firmelor sub forma subvenţiilor
directe ori a creditelor subvenţionate.
 Datoria publică poate influenţa economia naţională prin apariţia unui „deficit de
încredere” pe plan internaţional, privitor la capacitatea autorităţilor de a face faţă serviciului
datoriei, a plăţilor în cuantumurile şi la termenele convenite odată cu emisiunea titlurilor de
stat. Un grad ridicat de îndatorare poate genera o fugă a capitalurilor din respectiva economie,
din cauza unei probabilităţi ridicate de a se intra în incapacitate de plată şi de a se refuza plata
datoriei. Împrumutătorii internaţionali vor deveni reticenţi în a finanţa nevoile respectivelor
autorităţi, ceea ce va conduce la o creştere a ratelor dobânzii, dar şi la deprecierea cursului de
schimb. Creşterea ratelor dobânzii va determina o creştere a serviciului datoriei publice,
celelalte lucruri fiind egale.

5.5. Lichiditate, solvabilitate, sustenabilitate

Problema crizelor datoriilor nu este una nouă pentru sistemul financiar mondial. Chiar
dacă în ultimii ani criza de lichiditate a Greciei a fost pe agenda responsabililor sistemului
financiar global, istoria recentă este presărată cu numeroase asemenea exemple.
Ceea ce dorim să clarificăm în următoarele rânduri sunt „momentele sensibile” ale
relaţiei statului cu creditorii săi. Ca şi în alte domenii ale acţiunii umane, încrederea dintre
participanţii la tranzacţie este capitalul cel mai important pe care îl pot deţine cei doi. O criză
de încredere în sistemul financiar poate conduce nu doar la o încetare a relaţiei contractuale
dintre două entităţi, ci chiar la un risc sistemic, la o neîncredere generalizată, cu consecinţe
greu de anticipat pentru toţi actorii sistemului financiar, aşa cum au „dovedit”, din păcate,
crizele sistemice din anii ‘30 sau cea mai recentă, din 2008.

Criza de lichiditate
Dacă un stat acumulează constant deficite bugetare ridicate, finanţate prin
împrumuturi publice, datoria se poate acumula într-o asemenea măsură încât să conducă la o
criză de lichiditate.
Aceasta apare atunci când instituţiile creditoare refuză să se angajeze în a mai
împrumuta acel stat, pe termen scurt, datorită riscului ridicat de a pierde banii
împrumutaţi.
Un debitor se află în situaţia de criză de lichiditate dacă se manifestă, simultan, în
diferite grade, următoarele: a. nu are suficient cash în conturile bancare sau în Trezorerie, b.
nu are surse imediate de asigurare a resurselor financiare necesare (de exemplu, încasări mai
mari din impozite sau vânzări de alte active), c. nu poate împrumuta imediat resurse.
 Criza de lichiditate înseamnă atât lipsa accesului la finanţare, cât şi diminuarea
capacităţii de a vinde active apropiate de valoarea lor nominală.
În aceste condiţii, statul respectiv este în situaţia de a nu putea să îşi onoreze
angajamentele de plată. Acesta este în situaţia de a nu avea cash flow pentru că dobânzile
cerute de bănci sunt extrem de mari şi, deci, prohibitive. De pildă, Grecia, în 2011, lua credite
cu o rată a dobânzii cu 9 puncte procentuale peste cea a Germaniei, ajungând la un momen dat
să se împrumute pe termen (10 ani) chiar și cu dobânzi de peste 20%. Paradoxul crizelor de
lichiditate este acela că într-o situaţie oarecare, distanţa în timp între a exista disponibilităţi
băneşti ieftine şi, practic, fără riscuri majore de rambursare şi situaţia inversă, este foarte
scurtă, de la câteva săptămâni la câteva luni.
Crizele de lichiditate pot fi documentate, din păcate, foarte bine în sectorul financiar
privat. Numeroasele crize financiare din secolul al XX-lea, dar şi cea recentă din 2007-2010,
au arătat că o criză de lichiditate apare când se dezvoltă o masivă criză de încredere în
solicitantul împrumutului: „Băncile care se bazau masiv pe fonduri pe termen scurt au asistat
la secătuirea surselor lor de lichidităţi, pe măsură ce investitorii conştientizau faptul că orice
instituţie financiară ar putea cădea victimă unei retrageri masive a depunătorilor.47”
În cazul băncilor, crizele de lichiditate s-au dezvoltat pentru că băncile au refuzat sau
nu au putut să împrumute bănci, în cadrul activităţilor curente de pe piaţa monetară. În cazul
statelor, aceste crize înseamnă disponibilităţi pentru împrumuturi cu rate ale dobânzilor foarte
ridicate, de la creditorii obişnuiţi.
În situaţiile de criză de lichiditate generate, în mare măsură, de greşelile făcute de
băncile înseşi, revenirea la încredere s-a datorat intervenţiei autorităţilor statului, care au decis
că sunt „prea mari să cadă” adică, au decis să asigure lichidităţile necesare acestora sau să le
preia, preţul fiind plătit, în fapt, de contribuabil.

Din perspectivă istorică se spune că prima criză de lichiditate a cunoscut-o banca suedeză
Palmstruch (1664).
Aceasta a acceptat ca în schimbul aurului depus în bancă, să emită certificate de depozit
deponenţilor care, mai apoi, puteau fi tranzacţionate şi folosite ca mijloace de plată. Aurul pe
care banca îl deţinea pe baza acestui mecanism, era folosit, mai apoi, pentru noi credite. Diferite
zvonuri, care reflectau o anume neîncredere în bancă, au determinat deponenţi numeroşi să
solicite aurul înapoi.
Neputând onora rapid aceste solicitări, banca a intrat în incapacitate de plată, fiind salvată
47
Simon Johnson, James Kwak, 13Bancheri, Ed.Polirom, p.146, Bucureşti, 2012
 şi preluată de către autorităţi (1668).

Pentru a reveni la sectorul public, trebuie spus că, deşi nu există un nivel de alertă
unanim recunoscut şi acceptat de către specialişti privind nivelul nesustenabil al datoriei
publice - datorită atât diferenţelor de potenţial economic al statelor, cât şi posibilităţii de acces
la surse de împrumut diversificate, un nivel de peste 90% al datoriei în PIB poate fi
considerat un nivel de alertă important.
În acest sens, este cunoscută între dezbaterile economice actuale privind nivelul
sustenabil al datoriei publice, disputa HAP versus RR (Herndon, Ash, Pollin, cercetători la
MIT, şi Carmen Reinhard şi Kenneth Rogoff, cercetători şi profesori la Harvard, respectiv
Maryland). Ultimii doi cercetători, într-un articol deosebit de citat, din 2010, concluzionau că
la depăşirea nivelului de 90% al datoriei publice raportate la PIB, va avea loc o scădere a PIB
real, în medie cu 0.1%. Datele colectate pentru 20 de economii dezvoltate în perioada 1946-
2009 şi în ultimii 200 de ani, la care adăugau datele pentru 20 de economii emergente în
perioada 1970-2009, arătau că până la 90% raport datorie publică pe PIB, rata de creştere
reală a PIB se situează în jurul a 3%, după care, la depăşirea respectivului prag, are loc o
diminuare a PIB real.
Primii afirmau, dimpotrivă, într-un articol din 2013, că o utilizare corectă a datelor
statistice disponibile ar evidenţia o creştere medie a PIB de 2.2% şi nu scăderea calculată.
John Irons și Josh Bivens 48 consideră că evaluările de tipul RR ridică unele probleme,
între care enumerăm:
1. Lipsa unor argumente convingătoare pentru aserţiunea că un anumit stoc al datoriei
publice, la un anumit moment, va pune în pericol creşterea economică contemporană.
2. Pragul RR reprezintă doar o simplă corelaţie între nivele înalte ale datoriei şi ritmul
contracţiei economice. Situaţiile actuale pot să reflecte o altă cauzalitate: o creştere
scăzută a PIB va determina o creştere a datoriilor publice.
3. O abordare mai apropiată de realitatea actuală a datoriei publice este aceea de a nu lua
în considerare datoria publică brută, ci pe cea publică, ceea ce implică excluderea
intraguvernamental holdings (datoria intra-guvernamentală).
O analiză realizată de cei doi autori menţionaţi mai sus, arăta că, pe termen scurt,
legătura cauzală semnificativă este cea între creşterea economică şi datorie. O creştere
economică slabă va determina o creştere a datoriei publice şi nu invers.
48
Government Debt and Economic Growth Overreaching Claims of Debt “Threshold” Suffer from Theoretical
and Empirical Flaws, Economic Policy Institute , Washington, DC 20005, www.epi.org
 Fondul monetar internațional, în proiecțiile făcute în 2017 asupra sustenabilității
datoriei publice a Greciei prognoza, pe baza unei reguli simple privind premium risk
(diferența între o rată a dobânzii pentru o economie fără riscuri și oricare altă rată a dobânzii
la creditele publice dintr-o țară oarecare), că pentru o creștere cu un punct procentual a
datoriei publice, ce depășește nivelul de 60%, premium risc, crește cu 3-4 puncte de bază.

Situaţii statistice recente privind datoria publică:

 În ultimii treizeci de ani, Argentina, Thailanda, Mexicul (1994), Chile (1982), Grecia
(2015), Rusia (1998), dar şi, mai recent, Islanda, Irlanda, Italia sau Portugalia au fost în
situaţia de a solicita măsuri de salvare de urgenţă, din partea FMI, Băncii Mondiale sau
Băncilor Centrale.
Prin „măsuri de salvare de urgenţă” înţelegem asigurarea de lichidităţi pe termen scurt
pentru onorarea angajamentelor de plată imediate.
 În Japonia, datoria publică de peste 240% din PIB (2013) era împărţită între administraţia
publică (cea mai mare parte şi în creştere în ultimii 15 ani), societăţile non-financiare şi
menaje (stabilă în ultimii 15 ani). Principalii finanţatori ai datoriei publice sunt menajele
cu 94% din titlurile emise de stat. Statul japonez, deşi s-a împrumutat pentru a susţine
economia, chiar şi într-un ritm de 5% din PIB pe trimestru tot a eşuat până acum în
obiectivul său de reluare sustenabilă a creşterii economice.
 SUA, cu o datorie publică de 103% din PIB în 2012, era şi este datoare, în principal,
exteriorului, China şi Japonia reprezentând principalii creditori, cu peste 45% din total.
 În zona euro, băncile centrale ale statelor membre deţin 41% din datorie , iar restul lumii
20%.

Criza de solvabilitate
Insolvabilitatea desemnează incapacitatea unui stat de a rambursa datoriile
făcute şi de a plăti dobânzile convenite. Acest fapt atrage după sine retragerea creditorilor
de pe piaţa respectivă. Criza de solvabilitate reflectă o incapacitate a autorităţilor de a-şi
îndeplini propriile obiective pe termen lung în managementul datoriei publice.
Pentru a ieşi din criza de solvabilitate, o ţară trebuie să îşi restructureze şi să îşi reducă
datoria publică.
Solvabilitatea unui stat se poate aprecia şi în funcţie de comportamentul
creditorilor. Dacă aceştia împrumută statul la dobânzi scăzute şi pe termen lung, acestea sunt
semne că statul respectiv nu va fi în criză de sustenabilitate. De asemenea, dacă aceştia doresc
să participe la împrumuturi, fiind dispuşi să ofere mai multă lichiditate decât doreşte statul
respectiv să împrumute (vrea să adjudece o valoare mai mare decât cea propusă), şi acesta
este un semn de solvabilitate şi încredere.
În practica financiară internaţională, dacă se ajunge la criză de solvabilitate, creditorii
şi debitorii guvernamentali sunt obligaţi să negocieze cu scopul de a restructura datoria, în
general apărând noi combinaţii de plăţi, cu noi maturităţi, diminuări ale principalului sau ale
ratelor dobânzii.
A avea o datorie sustenabilă însemnă că statul nu riscă să se afle pe termen lung în
faţa unei probleme de insolvabilitate sau de ajustare radicală a cheltuielilor publice.
Matematic vorbind, aceasta înseamnă că datoria publică trebuie să fie egală cu suma
actualizată a excedentelor primare viitoare.
Datoria devine sustenabilă dacă soldul primar, ca procent din PIB, este egal cu
diferenţa dintre rata reală a dobânzii şi rata de creştere a economiei, înmulţit cu
raportul datorie publică/PIB.

Soldul primar sustenabil = (Rreală a dobânzii – Rdecrestere) x D/PIB

Motivele care duc la apariţia crizelor de solvabilitate sunt eterogene, unele

conjuncturale, altele structurale, unele endogene altele puternic determinate extern. Dintre
aceste circumstanţe putem evidenţia:
a. riscul de insolvabilitate poate creştere în perioadele în care creşterea economică se află sub
trendul său pe termen lung;
b. fluctuaţiile mari ale comerţului extern şi, îndeosebi, ale raportului dintre preţurile la export
şi cele la import (o valoare constant subunitară înseamnă nevoie recurentă de valută, deoarece
finanţarea importurilor nu se poate face din valoarea creată la export);
c. deprecierea monedei naţionale atunci când structura datoriei publice este preponderent
alcătuită din monedă străină;
d. riscurile asociate intervenţiilor politice sunt un bun predictor al creşterii riscului de
insolvenţă.

Criza datoriilor suverane (spațiul Uniunii Europene)

Criza datoriilor suverane a început în Europa în 2008, odată cu colapsul sisemului bancar
islandez. Începând cu anul 2009, o serie de state din zona euro (Grecia, Portugalia, Irlanda,
Spania, Cipru) nu au mai fost capabile să își pătească datoriile, să le refinanțeze sau să sprijine
sectorul bancar foarte îndatorat, fără suportul instituțiilor financiare europene sau fără cel al
Fondului Monetar Internațional. Apoi timp de 3 ani ea a cuprins statele periferice ale zonei
euro și chiar economiile puternice ale acestei zone, ridicând chiar problema deconstrucție
zonei euro. În anul 2011 datoria țărilor suverane era considerată cea mai mare amenințare
economică la nivel mondial, deși, în mod real au fost afectate doar 5 din cele 17 țări ale zonei
euro (care au cerut ajutor din partea altor entități naționale și supranaționale).
Criza datoriilor suverane a apărut pe fondul creșterii deficitelor structurale și din acest motiv,
a creșterii împrumuturilor publice. În zona euro, deficitul bugetar mediu era de 6.3%, ceea ce
a făcut ca media datoriei publice să ajungă 80% în 2010. În 2009 deficitele cele mai mari, cu
excepția Greciei erau în Irlanda (32.4%), Marea Britanie (10.4%), Spania (9.2%) și Portugalia
(9.1%).
Pe fondul neîncrederii investitorilor în capacitatea țărilor respective de a-și onora
angajamentele de plată, investitorii au solicitat dobânzi mai mari pentru împrumuturile
acordate. Spre exemplu în 2012 rata dobânzii la obligațiunile de stat cu maturitate la 10 ani
era de 29.35%, a Irlandei era de 12.61 % în 2011, a Ciprului era de 7% în 2012, iar a
Portugaliei de 13.85 în 201249.
Temerile investitorilor au fos amplificate și de agențiile de rating care au dat calificative
foarte slabe, datoriilor publice ale unor state (Grecia, Portugalia și Irlanda).
Rezultatul acestor crize a fost, în țările respective adoptarea unor politici prociclice, în care
austeritatea (diminuarea cheltuielilor publice, fiscalitate mai ridicată) a reprezentat cuvântul
cel mai uzitat și transpus în practica fiscal-bugetară.
Care au fost cauzele acestor evenimente negative. Economiștii i-au în discuție mai multe
explicații.
1.Prima dintre ele este legată de faptul că în spațiul euro, nerespectarea criteriului de la
Maastricht datorie publică /PIB, nu produce sancțiuni pentru statele care nu se încadrează în
plafon.
2. Criza financiară din 2008-2009 a adăugat procente importante la datoria publică,
autoritățile fiind obligate nu numai să se împrumute pentru a realiza cheltuielile publice
planificate (în primul rând cele din domeniul social) ci și pentru a putea salva băncile afectate
de această criză.

49
http://sdw.ecb.europa.eu/browse.do?node=bbn4864
3.Măsurile de austeritate adoptate în perioada crizei financiare au diminuat ritmul de creștere
al economiei, fapt ce a diminuat și capacitate de finanțare a economiei, și cea de rambursare a
datoriilor cumulate.

Asigurarea sustenabilităţii; politici de reducere a datoriei şi deficitelor publice

În 2015, datoria publică la nivel mondial era de aproximativ 57.000 miliarde dolari,
faţă de aproximativ 26.000 miliarde în 2004 sau 46.000 miliarde în 201150. Nivelul ridicat al
acesteia, indiferent de nivelul de dezvoltare al ţărilor lumii şi creşterea costurilor asociate,
impun utilizarea unor pachete de decizii ferme şi imediate. Deşi, uneori, discuţiile asupra
măsurilor respective au fost puternic grevate de aspecte ideologice, reducerea datoriilor este
importantă din motive pe care parţial le-am expus în paragrafele anterioare.
Poate cele mai influente opţiuni de reformă asupra datoriilor publice se datorează
economistului englez Williamson, unul din promotori a ceea ce am puteam numi doctrina
„Consensului de la Washington”. Aceasta reprezintă un set de propuneri de politică
economică, substanţial orientate spre reabordarea economiei din perspectiva fundamentelor
pieţei libere. Cele 10 propuneri prezentate de autor în What Washington Means by Policy
Reform, ca propuneri adresate ţărilor emergente din America Latină, au fost următoarele:
1. o strictă politică bugetară;
2. cheltuieli publice orientate preponderent către sectoare cu rate de revenire a investiţiei
ridicate;
3. reforme fiscale, care să urmărească creşterea asietei şi diminuarea ratelor marginale de
impozitare;
4. asigurarea liberalizării ratelor dobânzii;
5. liberalizarea comerţului exterior;
6. rate de schimb unice;
7. eliminarea barierelor pentru investiţiile directe;
8. privatizarea monopolurilor de stat şi vânzarea participaţiilor statului;
9. dereglementarea pieţelor - abolirea barierelor la intrare şi ieşirea pe pieţe;
10. protecţia proprietăţii private;
Propunerile de mai sus, considerate pe nedrept, aşa cum afirma Williamson -
consubstanţiale filosofiei şi economiei neoliberale, au constituit o „colecţie” de politici
publice ai cărei autori au fost experţi din America Latină şi nu au reprezentat niciodată un
„pachet de politici” de tipul one size fits all, pentru reforma economiilor în dificultate.
50
The Economist, The global debt clock.
 Pentru unii comentatori, ideile „consensului de la Washington” au încetat să mai fie
mantra guvernelor în dificultate odată cu manifestarea crizei financiare din 2007-2010, când
politicile intervenţioniste au fost masiv utilizate pentru diminuarea efectelor induse de
aceasta.
De altminteri, şi poziţia organismelor financiare internaţionale s-a schimbat de la
apariţia conceptului. În 2008, Banca Mondială afirma puternic nu numai necesitatea
intervenţiei statului, dar şi pe cea a unui stat puternic catalizator pentru dezvoltare.
În 2008, FMI, o instituţie mult mai consecventă în a recomanda de-a lungul anilor mai
multă piaţă, îndemna, ca măsură de politică publică, în 16 din 19 planuri pentru evitarea
crizelor economice, la creşterea împrumuturilor publice pentru a finanţa cheltuielile sociale în
creştere.
De altminteri, un exemplu sugestiv este următorul: în 1980, în America Latină erau
120 milioane de săraci, în 1999 erau 220 de milioane. Datoria publică, probabil din acest
motiv, a ajuns de la 492 miliarde în 1990, la 787 miliarde în 2001.
În 2010, Olivier Blanchard observa următoarele: „Criza economică a repus politica
fiscală ca principal instrument macroeconomic din două motive: în primul rând datorită
faptului că politica monetară, incluzând credit and quantitative easing, şi-a atins limitele ... În
al doilea rând, încă din fazele incipiente, recesiunea era aşteptată a fi de lungă durată şi, în
aceste condiţii, era clar că stimulii fiscali aveau o perioadă suficient de lungă să îşi
dovedească beneficiile, în ciuda decalajelor de implementare.”51 (Notă: Credit easing se referă
la politica băncilor centrale de a cumpăra active ale sectorului privat pentru a creşte
lichiditatea pe pieţele financiare. Obiectivul principal este reluarea creditării în economie.
Quantitative easing: este un concept care se foloseşte pentru a desemna situaţia în care
achiziţiile de active de către banca centrală se fac prin creaţie monetară).
Chiar dacă autorii respectivi reflectă substanţial poziţiile instituţiilor financiare
promotoare ale ajustărilor structurale şi ale politicilor prociclice, limitele politicilor monetare
au fost clar exprimate. În acelaşi timp, ei subliniază nevoia de a proiecta stabilizatori automaţi
mai buni, deoarece „măsurile fiscale discreţionare vin prea târziu” (gândiţi-vă la diferenţa
între a conduce un autoturism și un vapor, formulată de Mankiw, prezentată în paginile
anterioare despre politica bugetară).

51
Olivier Blanchard, Giovanni Dell’Ariccia, and Paolo Mauro, Rethinking Macroeconomic Policy, International
Monetary Fund, Research Department, February 12, 2010
 Şi neokeynesiştii pledează pentru stimulus bugetar. În opinia unuia dintre cei mai
cunoscuţi promotori ai acestor idei, Joseph Stiglitz, stimulus-ul bugetar trebuie guvernată de 7
reguli:
1. rapiditate;
2. capacitate de reacţie la problemele sociale pe termen scurt (şomaj, locuire);
3. rezolvarea problemelor privind energia şi clima pe termen lung;
4. prioritate acordată cheltuielilor pentru investiţii;
5. justiţie fiscală;
6. ţintirea bazinelor cu forţă de muncă cu probleme;
7. eficienţă ridicată a multiplicatorului keynesian (prin creşterea consumului
menajelor cele mai defavorizate).
 Tema 3
Aspecte tehnice privind împrumuturile publice
Criterii de analiză structurală privind datoria publică
În următoarele pagini ne propunem să oferim câteva date statistice referitoare la evoluţia
datoriei publice în ţările UE şi să prezentăm tipologiile utilizate în finanţele publice pentru a
înţelege structura datoriei publice. La nivel internaţional, criteriile de analiză a datoriei publice
sunt reprezentate de scadenţă, deţinător, subsector şi moneda de emisiune.
1. Datorie pe termen scurt - datorie pe termen lung
Una din dihotomiile folosite în comparaţiile internaţionale este cea care ia în considerare
perioada de timp de contractare. Putem distinge astfel datoria pe termen lung, mediu şi cea pe
termen scurt. Aşa cum va reieşi din cele câteva exemple la nivel internaţional, nu putem vorbi de
o unanimitate în standaridizarea conceptuală a tipologiei datoriei publice.
Datoria pe termen scurt se referă la titluri de creanţă emise pe pieţele financiare sau
împrumuturi bancare ori împrumuturi de la organisme financiare internaţionale (Banca Mondială,
FMI) a căror scadenţă, în funcţie de ţară, poate fi de la un an (SUA sau Marea Britanie) până la 5-
7 ani, ca în cazul Franţei. Banca Mondială şi FMI consideră datorie pe termen scurt orice datorie
cu o maturitate de cel mult un an.
Datoria pe termen mediu are maturităţi între 6 şi 12 ani, în timp ce datoria pe termen lung
este cea cu maturităţi de peste 12 ani.
Organismele financiare internaţionale definesc datoria pe termen lung ca datoria publică
ce depăşeşte un an.
O creanţă pe termen scurt poate fi reprezentată de titlurile de creanţă negociabile, de tipul
Bonurilor de Trezorerie cu rată fixă (maturitatea acestora este la maximum un an).
Pe termen mediu putem întâlni Bonuri de Trezorerie cu dobândă anuală (2-5 ani
maturitatea), iar pe termen lung (peste 5 ani) cele mai cunoscute titluri de creanţă negociabile
sunt obligaţiunile.
 Statele lumii implementează diferite strategii de contractare pentru împrumuturile publice,
cu scopul de a diminua diversele categorii de riscuri la care se pot expune (risc valutar, risc de
rată a dobânzii sau risc de concentrare a serviciului datoriei publice şi de refinanţare) şi, în
general, pentru a preîntâmpina o degradare a clasificărilor internaţionale privind datoria publică.
Împiedicarea degradării scorului internaţional al datoriei nu este un scop în sine pentru o strategie
consistentă de management al datoriei publice. Obiectivul principal este acela al evitării apariţiei
a trei categorii de probleme deosebit de grave în faţa cărora pot fi puse autorităţile naţionale:
pierderea capacităţii de a implementa politici economice, creşterea dobânzilor şi adâncirea
nesustenabilităţii datoriei publice şi incapacitatea de plată.
Chiar dacă tipologia riscurilor de mai sus este comună pentru toate ţările lumii, diferenţele
de strategie privind îndatorarea la nivel internaţional sunt determinate nu numai de mărimea
absolută şi relativă a datoriei, dar şi de denominarea ei sau de maturitatea acesteia. La acestea se
adaugă riscurile macroeconomice de tipul instabilităţii financiare.
În ceea ce priveşte România, în anul 2014 ponderea datoriei publice în lei în totalul
datoriei publice era de 39.6%, iar a datoriei publice în Euro, în totalul datoriei publice în valută,
era de 81.9%.
Pentru diminuarea riscului valutar, strategia pe 2016 era de a atinge pentru prima
categorie minimum 35% sau cel mult 50%. Pentru a doua categorie tunelul acceptat era între 75%
şi 90%.
În privinţa scadenţei, în 2014, datoria de până la un an în euro era de 17%, iar a celei în
lei, scadente la un an, era de 24%.
În Uniunea Europeană, Suedia cu 29%, Bulgaria cu 21% şi Italia cu 15%, erau ţările cu
cea mai mare datorie publică brută cu scadenţă de maximum un an, conform raportului Eurostat
(2015).
În scopul gestionării atente a riscurilor de refinanţare, tunelul de evoluţie era prevăzut
pentru România de 10-20% maximum pentru prima categorie (datorie în euro cu maturitate
maximă la un an) şi 25-30% maximum pentru a doua categorie.
În sfârşit, pentru riscul de rată a dobânzii, ponderea datoriei care își modifică rata dobanzii
într-un an (% din total), trebuie să evolueze între 20-30%, în condiţiile în care în 2014 era de
22%, iar ponderea datoriei în lei care își modifică rata dobânzii într-un an (% din total), să fie
între 25-35%, în condiţiile în care în 2014 era de 19%.
Asigurarea atingerii acestor indicatori arată că principalele elemente de strategie pentru
gestionarea cu costuri cât mai reduse a datoriei publice naţionale sunt:
1. finanţarea preponderentă a datoriei în monedă naţională, pentru dezvoltarea unei pieţe interne a
titlurilor de stat;
2. asigurarea unui profil uniform al rambursării în timp, pentru a se evita suprasolicitarea pe
termen scurt a finanţelor publice;
3. asigurarea unei rezerve valutare importante pentru a preîntâmpina riscurile valutare;
4. menţinerea unor parteneriate preventive cu instituţiile financiare internaţionale, având în
vedere costurile mai mici ale împrumuturilor la acestea, faţă de instituţiile de creditare din mediul
privat;
5. la acestea mai putem adăuga creşterea ponderii datoriei în instrumente tranzacţionabile pe piaţa
financiară din România, în defavoarea celei netranzacţionabile (împrumuturi de la instituţiile
financiare internaţionale);
6. diminuarea expunerii pe dolari, având în vedere că volatilitatea cursului de schimb leu-dolar a
fost, în ultimii 3 ani, de 4-5 ori mai mare decât cea a leului faţă de euro.52

2. În funcţie de deţinător, întâlnim datorie deţinută de rezidenţi financiari, de non-

rezidenţi, rezidenţi non-financiari.
În categoria rezidenţilor financiari intră corporaţiile financiare sau cvasi-corporaţiile cu
obiect principal de activitate intermedierea financiară.
În categoria non-rezidenţilor, tipologiile internaţionale includ ceea ce generic se numeşte
restul lumii.
În categoria rezidenţilor non-financiari sunt incluse corporaţiile non-financiare, menajele
şi instituţiile non-profit.

52
Strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale 2015-2017, Ministerul Finanţelor Publice, 2015
Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015

După cum se pooate observa din graficul anterior, în UE, non-rezidenţii deţin cea mai
mare parte a datoriei publice brute în 17 state.
Rezidenţii financiari urmează ca pondere între deţinătorii datoriei, cu rate mergând de la
18% în Finalanda, până la 97.8 % în Luxemburg.
Rezidenţii non-financiari sunt deţinători importanţi ai datoriei publice în Malta (36.2%),
Ungaria (11.8%), Irlanda şi Italia cu 10.4%.

3. În funcţie de sub-sectorul guvernamental vom întâlni datoria guvernului central,

datoria statelor din interiorul federaţiilor, datoria locală, datoria securităţii sociale

Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015
 Din totalul datoriei publice, guvernul central, în ţările UE, are cea mai mare pondere de
aprox. 75%, în timp ce datoria locală reprezintă 34% în Estonia şi 17.6% Suedia, Olanda 11%, în
timp ce în România ea reprezintă aprox. 5%.

4. Datoria în funcţie de denominare: valute sau monedă naţională

Sursa: Eurostat, General government gross debt by currency of issuance, 2015

Mai mult de jumătate din ţările UE au denominată peste 90% din datorie în moneda
naţională, în timp ce trei au peste 50% din datorie denominată în valute (România, Bulgaria şi
Croaţia).

Clauzele unui împrumut public

Împrumuturile publice au, ca oricare altă categorie de contracte, anumite clauze.
Majoritatea împrumuturile publice cuprind următoarele elemente de identificare:
1. Valoarea nominală sau pari
Reprezintă valoarea unui titlu de creanţă fixată odată ce se realizează emisiunea titlului.
De regulă, valoarea nominală este egală cu preţul de subscripţie sau de rambursare. Există şi
cazuri în care între cele două există diferenţe. Aceasta poartă denumirea de primă de subscripţie şi
poate fi pozitivă sau negativă (sub-pari sau supra-pari). Astfel:
- dacă preţul de emisiune este egal cu valoarea nominală - vorbim de „al pari";
- dacă preţul de emisiune este mai mic decât valoarea nominală - „sub pari";
- dacă preţul de emisiune este mai mare decât valoarea nominală - „supra pari".
2. Scadenţa
 Reprezintă perioada de contractare, uzual împărţită, în funcţie de scadenţă, în termen scurt
(max. 1 an), mediu (max. 5 ani) şi lung (până la 20-30 de ani)53.

3. Modalitatea de rambursare sau de amortizare

Rambursarea se poate face în rate progresive, constante (anuităţi) sau la scadenţă.
Indiferent cum se realizează, ea acoperă o parte a capitalului şi dobânda stabilită la emisiunea
titlurilor. Există şi cazuri în care obligaţiunile nu au dată de maturitate (obligaţiuni perpetue),
emiţătorul fiind obligat doar la plata cuponului.

4. Dobânda (cuponul)
Cuponul este dobânda pe care o primeşte deţinătorul obligaţiunii. Până la dematerializarea
activelor mobiliare, deţinătorul unei obligaţiuni primea suma datorată de către stat, detaşând unul
din cupoanele ataşate obligaţiunii pentru a-şi primi suma de bani datorată (aşa cum se poate vedea
în imaginile de mai jos).

Sursa:Wikipedia

În mod uzual, în creditarea publică, rata dobânzii se întâlneşte sub forma:

a. Ratelor fixe. Un titlu de credit cu rată fixă înseamnă că titlul respectiv are un cupon sau
o dobândă fixă, determinate în momentul emisiunii. Periodicitatea plăţii este predefinită până la
scadenţă.

53
Legea nr.81-1999
 b.Ratelor indexate (floating rate note). Cuponul unei obligaţiuni este indexat având la bază
un indice sau un anumit preţ. De pildă, pot fi utilizate rata inflaţiei sau indici ai pieţei monetare.
Pe piaţa monetară europeană, principalul indice utilizat este EURIBOR, dar se utilizează şi
LIBOR sau oricare alt indice IBOR (interbank offered rate), ce aparţine unei bănci de prim rang
(centrale).

c. Rata variabilă. Se referă la acele titluri de creanţă ale căror valori la scadenţă nu sunt
cunoscute ferm odată cu emisiunea acestora. Rata dobânzii este fixată cu ajutorul unui referent.
Acesta poate fi dobânda interbancară (de pildă EURIBOR). La scadenţa cuponului, valoarea
acestuia va fi calculată în funcţie de referentul acceptat. Unele obligaţiuni au un cupon zero.
Câştigul pentru deţinător, va fi dat, în aceste condiţii, doar de diferenţa dintre preţul de emisiune
şi preţul de rambursare.

Randamentul obligaţiunilor este şi un bun proxy pentru a arăta dacă o ţară are probleme
cu datoria publică sau dacă, dimpotrivă, finanţele publice naţionale sunt puţin dependente de
aceasta.
Un randament ridicat arată că investitorii sunt puţin dispuşi să finanţeze guverne cu
probleme de finanţare ale cheltuielilor publice, fără ca riscul asumat să fie şi bine remunerat. Spre
exemplu, Grecia, Irlanda şi Spania, în 2007 plăteau randamente între 4-6% la obligaţiunile
guvernamentale, pentru ca în 2011, Grecia şi Irlanda să împrumute la randamente de 10-12%, din
cauza problemelor de sustenabilitate a finanţelor publice. Bineînţeles nu putem să nu aducem în
prim plan că, în condiţiile unei lichidităţi foarte mari pe pieţele internaţionale, randamentele
ridicate pot fi şi expresia unui abuz de poziţie atunci când alte instrumente nu sunt la dispoziţia
autorităţilor. Pentru că oricum vor plăti în viitor aceste randamente, de ce să nu fie suprataxate, cu
argumente care nu ţin neapărat de riscul de ţară?

5.7. Destinaţia împrumuturilor publice

Prevederile legale naţionale stipulează că autorităţile guvernamentale sunt autorizate să
contracteze împrumuturi de stat interne şi externe sau să garanteze împrumuturile interne şi
externe numai prin Ministerul Finanţelor, în următoarele scopuri: 
a. finanţarea deficitului bugetului de stat; 
b. refinanţarea datoriei publice; 
c. susţinerea balanţei de plati şi consolidarea rezervei valutare a statului; 
d. finanţarea proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei;
e. finanţarea dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii cu capital majoritar românesc; 
f. finanţarea achiziţionării de bunuri şi servicii, inclusiv importul de materii prime şi resurse
energetice; 
g. îndeplinirea obligaţiilor legate de garanţiile de stat pentru împrumuturi; 
h. amortizarea şi achitarea împrumuturilor guvernamentale şi răscumpararea datoriei neachitate,
incluzând capitalul, dobânda şi alte costuri;
i. finanţarea necesităţilor pe termen scurt ale bugetului de stat; 
j. finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelor dezastrelor naturale şi ale altor
calamităti; 
k. menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în contul general al trezoreriei statului,
stabilit de Ministerul Finanțelor.

După cum se poate observa, singura destinaţie importantă a cheltuielilor publice care nu
se poate finanţa din împrumuturi este cea salarială. Guvernul nu poate realiza împrumuturi pentru
a finanţa cheltuieli salariale, indiferent care este destinaţia sectorială a acestora
Prezentarea exhaustivă de mai sus a destinaţiilor cheltuielilor publice este însoţită în unele
lucrări academice de finanţe publice şi de una mai generală, aceste împrumuturi fiind făcute
pentru necesităţi de trezorerie (1) şi necesităţi de echilibru bugetar (2).

1. Necesităţi de trezorerie
Pe parcursul execuţiei anuale bugetare putem observa neconcordanţe recurente între
termenele la care se încasează veniturile publice şi cele la care se efectuează cheltuielile aprobate.
Numeroase cheltuieli publice (achiziţii de bunuri şi servicii, plăţi de salarii) se fac în mod
constant în perioada execuţiei bugetare lunare. Pe de altă parte, legea impune un anumit calendar
al încasărilor bugetare, fie că vorbim de încasarea TVA-ului, impozitului pe profit sau a celui pe
salariu. Veniturile încasate depind şi de evoluţia anuală a activităţii economice generale, de
evoluţia acesteia pe semestre sau pe structuri ale economiei naţionale. Datorită acestei situaţii
obiective, în mod constant apare un decalaj temporal între intrările şi ieşirile de resurse financiare,
ceea ce face ca ordonatorii de credite să fie în situaţia de a nu putea onora anumite obligaţii
financiare la timp, deoarece nu există întotdeauna un disponibil de casă. Fluctuaţia lichidităţilor
impune o permanentă activitate de acoperire a golurilor temporare de casă cu ajutorul a ceea ce în
limbaj tehnic se numesc „fondurilor corespondenţilor” sau cu cele ale ordonatorilor de credite cu
disponibilităţi. Surse eterogene de resurse financiare alimentează reţeaua Trezoreriei Statului,
putând fi folosite pentru acoperirea spontană a golurilor de casă. Acest mecanism administrativ de
finanţare poate fi considerat ca non-monetar. Diferenţa între resurse monetare şi non-monetare
este utilă pentru că distinge între banii colectaţi din exterior (resursele monetare) şi cei proveniţi
din interiorul mecanismului (resurse non-monetare).
Împrumuturile publice pot juca şi ele un asemenea rol de „acoperire” atunci când,
repetăm, resursele financiare disponibile ale instituţiilor publice sunt insuficiente pentru a acoperi
golurile de casă ale bugetelor proprii.
Acordarea de împrumuturi bugetelor locale şi bugetelor fondurilor speciale se poate face
în interiorul unui an bugetar, dobânda fiind convenită prin convenţii între părţi.
Alături de aceste împrumuturi se pot lua credite de la banca centrală (sub forma unui
avans în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege). Banca
Naţională a României poate acorda împrumuturi pe o perioadă de cel mult 180 de zile şi în
condiții de dobândă la nivelul pieței, pe baza unor convenţii încheiate cu Ministerul Finanţelor.
Suma totală a împrumuturilor acordate nu poate depăşi în niciun exerciţiu financiar anual
echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate în anul precedent, iar soldul permanent
al împrumuturilor acordate şi nerambursate nu poate depăşi în niciun moment suma totală
rezultată din dublarea capitalului şi a fondului de rezervă al Băncii Naţionale a României.54

2. Necesităţi de echilibru bugetar

Pentru finanţarea deficitului bugetar, statul se împrumută pe piaţa internă sau externă.
Pentru împrumuturile contractate pe piaţa internă, pe termen scurt, se emit bonuri de
tezaur. Emisiunea bonurilor de tezaur, în unele ţări, este limitată prin lege, în timp ce în altele este
nelimitată. Când nu este plafonată, devine mijloc de echilibrare a bugetului de stat.
Pentru acoperirea deficitelor bugetare, se utilizează, de asemenea, contractarea de
împrumuturi pe termene medii (1-5 ani) şi lungi (mai mari de 5 ani).
Categoriile fundamentale de titluri de împrumut utilizate pentru finanţarea deficitului
bugetar, pe care le întâlnim în finanţele moderne, sunt:
 Obligaţiunile;
 Bonurile de tezaur;
 Certificate de trezorerie;
 Euro-obligaţiunile;
 Împrumuturile din contul general al trezoreriei statului.
Legea 81/1999, atunci când face referire la datoria publică, arată că aceasta este formată

54
Legea 101-1998
din datoria publică internă şi cea externă.
Instrumentele principale ale datoriei publice interne sunt următoarele: 
a. titlurile de stat în moneda naţională;
b. împrumuturile de stat de la Banca Națională a României, acordate în condiţiile stabilite
prin Legea nr. 101/1998, privind Statutul Băncii Naţionale a României;
c. împrumuturile de stat de la băncile comerciale din România; 
d. împrumuturile de stat de la alte instituţii de credit din România şi de la agenţii guvernamentale.
Pentru datoria publică externă sunt la dispoziţia autorităţilor instrumente la fel de
diversificate ca şi în cazul anterior astfel:
a. titlurile de stat în valută, emise pe pieţele financiare externe;
b. împrumuturile de la guverne străine, agenţii guvernamentale străine, instituţii financiare
multilaterale sau de la alte organizaţii internaţionale; 
c. împrumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung; 
d. împrumuturile directe de la investitori privaţi, pe termen scurt, mediu sau lung; 
e. împrumuturile de la băncile străine sau de la companii străine.

Politica datoriei publice se află în centrul dezbaterilor de politică economică atât în

România, cât şi în spaţiul economic comun al Uniunii Europene. Capitolul pe care îl încheiem
acum a fost consacrat, aşa cum am făcut şi în celelalte capitole, atât unor probleme de  abordare
conceptuală privind subiectului propus, cât şi unor aspecte care ţin de practica financiară şi
reglementaările curente, la nivel naţional şi european privind împrumuturile publice şi datoria
publică.
Ca şi în cazul altor mari probleme de economie publică, interesul acordat subiectului şi
numeroasele lucrări pe această temă ne dezvăluie, ca de obicei, în discursul economic, poziţii
epistemologice extrem de diferite atât în privinţa modului în care datoria publică trebuie
calculată, cât şi în privinţa aceluia în care aceasta afectează activitatea economică prezentă şi pe
cea viitoare. Controversele economiştilor, în aceste condiţii, se răsfrâng asupra modului în care
politicile monetare şi cele bugetare sunt abordate şi apărate.
Prin urmare, este dificil să alegem într-o manieră obiectivă şi raţională de partea cui
suntem în aceste dezbateri. Probabil că şi în acest caz, alegerea este mai curând un rezultat al unei
persuasiuni non-raţionale (Haussman, 1983).
Economiştii produc teorii, unele contestabile, care nu se bucură de o susținere empirică
solidă, pe care politicienii aleg să le promoveze pentru că le consideră relevante pentru viitoarea
acţiune publică. Relevanţa poate fi dată de valorile acumulate şi asumate sau de reguli şi instituţii
existente.
Alături de acestea, important este scopul propus. Dacă acesta este, să spunem, menţinerea
inflaţiei la nivelul predeterminat de 2% în zona euro, atunci o politică monetar-bugetară trebuie să
fie obligatoriu legată de nevoia normativă de a menţine acest nivel al ratei inflaţiei şi nu de
obiectivul creştere economică „ajutată” de puţină inflaţie.
Consensul între economişti este legat de nevoia de a avea „reguli” în acțiunea economică,
dar este slab în privinţa conţinutului regulilor respective.
Aşa stau lucrurile şi cu problema datoriei publice. Regula menţinerii deficitului public sub
control este necontestat acceptată de economişti. Specificarea numerică a acestei reguli nu mai
reflectă unitatea afişată la nivelul principiului.
La fel şi legătura datoriei publice cu evoluţia economică nu este una foarte clară şi lineară.
Am prezentat anterior controversa RR-HAP, privind legătura dintre cele două evoluţii. Relaţia
cauză-efect este formulată (nu stricto sensu, ci în esența ei) astfel: „O datorie publică de peste
90% din PIB, ucide creşterea economică”. Studiile empirice nu produc rezultate concludente şi
definitive în sensul afirmat de cei doi cercetători. HAP considera, în articolul din 2013, că
ignorarea voită a unor ţări şi deficienţele de construcţie internă a modelului (i.e. o ţară, Noua
Zeeleandă, cu datorie publică ridicată pe o perioadă de un an) modifică - având aceeaşi pondere
cu alte state în calcularea mediei datoriei publice - această medie, într-un mod nepermis.
Cei trei autori cunoscuţi sub acronomiul HAP, luau în considerare un alt tip de legătură
cauzală: Nivelul scăzut de creştere economică duce la creşterea datoriei publice. Şi în acest caz
se pot demonstra regularităţi evidente, dar nu neapărat legături cauzale consistente. Testarea este
posibilă şi în acest caz. Ea ne permite să alegem între cele două alternative, dar „alegerea” pe care
o facem - tocmai pentru că testarea nu ne oferă „Adevărul”, ci verificări temporare ale unor
ipoteze - este o problemă mai complicată ce ţine de apartenenţa la „programe de cercetare
ştiinţifică” cum le numea filosoful ştiinţei Lakatos, de apartenenţe la sisteme de valori politice
etc. Pentru un alt filosof al ştiinţei, Feyerabend, „alegerea între … şi între…” nu are niciun
criteriu rațional de demarcaţie.
Alte abordări consideră că alegerea între teorii este determinată de capacitatea acestora de
a ne afecta comportamentul. Nu criteriul adevărului este relevant, ci criteriul efectului asupra
propriei noastre situaţii sociale.