RZVAN MIHAIL PAPUC

ECONOMIE I FINANE PUBLICE

Concepte, problematic

Bucureti
2017

2
 Cuprins
Introducere/Cuvnt nainte
1. Sistemul finanelor publice - Concept/Clarificri etimologice
1.2. Opiniile specialitilor
1.3. Clasic versus modern n finanele publice
1.4.Normativ versus pozitivism
1.5.Clarificri terminologice
1.6. Structura finanelor publice
2. Sistemul financiar i fondurile de resurse financiare
2.1. Componentele sistemului financiar
2.2. Structura sectorului financiar public
3. Bugetul de stat
3.1 Clarificri terminologice
3.2. Cauze ale creterii cheltuielilor publice
3.3. Principiile bugetare
3.3.1. Principiul universalitii bugetului
3.3.2. Principiul unitii bugetului
3.3.3. Principiul realitii bugetare
3.3.4. Principiul anualitii bugetului
3.3.5. Principiul echilibrului bugetar
3.3.6. Principiul neafectrii veniturilor bugetare
3.3.7. Principiul specializrii
3.3.8. Principiul publicitaii bugetului
3.3.9. Principiul unitii monetare
3.4. Alte dezvoltri legislative
4. Procesul bugetar
4.1. Calendarul bugetar
4.2. Elaborarea bugetului de stat
4.3. Aprobarea bugetului
4.4. Execuia bugetului
4.5. Execuia cheltuielilor
4.6. Execuia veniturilor
4.7. Politica bugetar
5. mprumuturile publice. Datoria public. Datoria public intern i extern
5.1. Clarificri terminologice i scurt abordare istoric
5.2. Concepte utilizate n limbajul financiar asupra mprumuturilor publice
5.3. Evidene empirice
5.4. Probleme de abordare conceptual
5.5. Lichiditate, solvabilitate, sustenabilitate
5.6. Date statistice i aspecte tehnice
5.7. Destinaia mprumuturilor publice
6. Resursele financiare publice i impozitele
6.1. Definiii, clarificri terminologice, structur
6.2. Evoluii i situaii statistice privind resurselor publice, comparaii
internaionale
6.3. Impozite: generaliti, definiii, clarificri conceptuale
6.4. Elementele impozitului
6.5. Principiile impunerii
6.5.1. Principiul echitii fiscale

3
 6.5.2. Principiul eficienei impozitrii
6.5.3. Optimalitate n politica fiscal
6.5.4. Principii de politic economic
6.6. Aspecte ale politicilor fiscale n Uniunea European
6.7. Clasificarea impozitelor

4
 Introducere/Cuvnt nainte

Statul ocup un loc singular i adesea ingrat n economiile de pia moderne. Cnd
economia de pia funcioneaz bine i produce venituri ridicate pentru majoritatea categoriilor
socio-profesionale, statul, ca actor economic, este cel mai adesea ignorat, att de agenii
economici, ct i de consumatori. n aceste perioade, cel mult este criticat n realitatea sa de
organism birocratic, parazitar, extractiv, ale crui reglementri sunt privite ca obstacole n
calea a mai mult pia, a mai mult eficien. Nici rolul de colector, de vector al unor
preferine sociale uniforme nu este, de cele mai multe ori, semnificativ apreciat, pentru c, aa
cum postuleaz anumite curente ale teoriei economice, preferinele individuale nu se pot agrega
pentru a contura o funcie de bunstare social. Aceast condiie de absent n cadrul economiei
de pia cvasi-funcionale, se schimb atunci cnd apar situaii de disfuncionalitate ale acesteia,
de criz, fie c este vorba de crize economice, sociale sau de ncredere. n aceste situaii, Statul
apare n discursul public ntr-o dubl i contradictorie reprezentare, ca vinovat de serviciu, sau
ca ultim ans pentru ieirea din criz. Aceast dubl natur, nu face dect s reliefeze o criz
de reprezentare, o spaioas ambiguitate, n relaia dintre cetean, ageni economici i ageniile
de stat care i conduc. Adesea constatm c, aflate n criz de legitimitate, ageniile publice i-o
recapt, doar cnd ocuri puternice amenin cu disoluia spaii publice extinse.
Aceast incoeren intelectual, are la baz o confuzie recurent, aceea de a
prezenta semnul, drept lucrul nsui.
Analizele economice contemporane au, de fapt, un alt referent, altul dect statul:
economia de pia. ncrcat de virtui pentru unii reprezentani i ameninat constant de Stat,
constant imperfect pentru alii i ajutat de Stat, economia de pia este de fapt obiectul de
studiu. Programele de cercetate aprute din cele dou reprezentri ridic probleme fundamentale
privind funcionarea economiei de pia i, prin deviere, probleme majore pentru nelegerea
modului n care ageniile statului intervin n acest mecanism de redistribuire direct, prin
diferite modaliti de reglementare. ntrebrile, constant recurente, n aceast dezbatere sunt, mai
ales, normative: 1. Ce instituii publice sunt necesare i suficiente pentru funcionarea economiei
de pia?; 2. Ce mecanisme trebuie s dezvolte statul pentru a stabiliza dinamic economia?; 3.
Pe ce postulate trebuie s fie construit relaia dintre politic-economic-birocraie, pentru a nu
dezangaja mecanismele de pia? Acestor ntrebri le adugm dou care par a fi preferatele
analizelor economice de tip pozitivist: Exist o legtur ntre crizele economice i modul de
reglementare a economiei?; Reglementarea economiei angajeaz disfunciuni n funcionarea
mecanismelor de pia?

5
 Vechi i, n acelai timp, noi, problemele de mai sus reflect i spaiile teoretice
interesate de Stat i Economia de pia. Astfel, n esen pluridisciplinar, domeniul aeaz
mpreun multiple mecanisme auto-constrngtoare folositoare (Goodin, 2005), ntre care
alturm Macroeconomia, Economia politic, Economia sectorului public, Finanele publice sau
Politologia. Apropierea dintre aceste fronturi ale cunoaterii,reflect un nou spirit, mult mai
concesiv epistemologic, ce anim pe cercettorii domeniului. Disputele conceptuale, n mare
parte neproductive, existente n secolul al XX-lea asupra fundamentelor domeniului, au fost
nlocuite de o comuniune a ideilor, de o punere n comun a abordrilor, care nu au dat natere
unei noi i arogante tiine, cu rol de a arta adevrata natur a problemelor puse, ci unor
constructe difereniate, care, mai modeste, taie realitatea n secvene mai mici spernd s produc
mai mult cunoatere mic, dar nu mai puin semnificativ.
Paginile urmtoare caut s reflecte bogata problematic a relaiei mai sus amintite,
aducnd n atenie, att abordrile clasice, ct i situaiile noi, vocile noi, lucrrile noi ori ceea ce
profesionitii unui domeniu numesc clasic instant, lucrri att de revelatoare asupra unei
probleme nct devin imediat surs.

6
 1. Sistemul finanelor publice - Concept/Clarificri etimologice

Termenul ce desemeneaz discliplina pe care o studiem, dar, n egal msur i un

domeniu de activitate sau un grup de aciuni particulare, i are originea n limba latin, limb n
care - finis - nsemna termen; n dreptul roman, conceptul marca sfritul unor operaiuni
juridice, prin efectuarea unei pli.
Romanii sunt primii care organizeaz propriile finane publice, centraliznd veniturile
statului i opernd distincia ntre fiscus (Tezaurul personal al mpratului) i laerarium
(Tezaurul statului roman), gestionat, cel puin formal, de Senatul roman.
n franceza medieval a secolului al XIII-lea termenul finer nsemna a finaliza o
tranzacie, a plti1. ncepnd cu secolul al XVI-lea, acelai termen se utilizeaz cu sensul de
afaceri cu bani.
n Anglia medieval, prinde contur, via franceza medieval, termenul fine, cu sensul
originar de plat a unei datorii, compensare sau rscumprare, iar mai trziu, se adaug sensul de
venit, fiscalitate (Oxford Dictionaries).
Sensul curent al termenului i are originea n secolul al XVIII-lea, tot din dezvoltrile de
sens aprute n limba francez i, evident, n economia francez.
Termenul buget provine din francezul bougette, diminutivul lui bouge, reprezentnd
o geant pentru bani.2
n Anglia, buget reprezenta valiza n care Ministrul de Finane aducea Parlamentului
actele privind cheltuielile i veniturile publice (de unde i expresia a deschide bugetul).
Termenul de buget apare, se pare, n 1733, fiind folosit de Walpole, Prim-Ministru i Cancelar.
Iniial, termenul a fost folosit doar cu sensul de dare de seam anual a Cancelarului asupra
finanelor statului. De menionat este faptul c n Anglia, funcia de Chancellor of the Exchequer
(Ministru de Finane) dateaz din 1221. Termenii bogett, bouget, bowgette - denotnd o geant
mic din piele - sunt documentai din 1432.
Acestei scurte analiza etimologice a termenului i vom aduga, n continuare, o
prezentare a unor direcii de inserare a finanelor n spaiul public din diferite perioade istorice.
Finanele publice reprezint o parte important a spaiului instituional ce caracterizeaz
i formeaz Statul modern, o variabil relevant pentru nelegerea structurii de putere
constitutiv a acestuia. Din acest punct de vedere, istoria statului/statelor, ne relev o
similitudine a dezvoltrii instituionale, n sensul n care istoria construciei instituiilor statului

1
Etienne Douat, Finances publiques, PUF, p.3, Paris, 1999
2
Etienne Douat, Finances publiques, PUF, p.3, Paris, 1999

7
modern dezvluie i o dezvoltare a arhitecturii sale financiare. Apariia finanelor publice reflect
o etap nou n relaia dintre guvernai i guvernani. Finanele publice permit autoritii politice
att existena, ct i afirmarea. Cu ct dimensiunea resurselor legitime, proprii, este mai mare,
cu att autonomia de decizie devine mai mare, iar puterea suveranului devine, nu numai mai
mare, dar i mai autonom, fa de grupurile de putere multiple ce desciu funcinarea puterii n
societatea premodern. Apariia statului de drept i dezvoltarea sa a fost favorizat de finanele
publice, deoarece acestea implic instituirea unor reguli de drept, n aciunea de apropriere a unor
resurse financiare ce nu aparin de drept celui ce le utilizeaz.
Introducerea principiului consimmntului la impozitare, reprezint un exemplu de
ntrire a Statului ca urmare a introducerii unor condiionri reciproc acceptate de membrii
corpului social.
Odat cu schimbrile de paradigm privind rolul statului n societate din a doua jumtate
a secolului al XIX-lea - n sensul lrgirii spaiului su acional, construcia unor sisteme finaciare
publice legitime i stabile a devenit o prioritate pentru autoriti.

1.1. Scurt excurs istoric

Antichitatea
nc din Antichitate statele sunt preocupate de organizarea propriilor finane. O analiz a
marilor sisteme statale ale antichitii, ne arat c exist un sincronism ntre principiile de
organizare a fiscalitii n aceste spaii, Egiptul Antic, Persia, Atena, Sparta, Imperiul Roman
cunoscnd similitudini n organizarea instituiilor sistemului fiscal. Imperiul Roman este cel n
timpul cruia finanele publice sau centralizat administrativ i sau adaptat diverselor spaii
economice ce compuneau teritoriul su imens. Dezvoltarea convergent a acestor instituii poate
fi argumentat din perspectiva nevoii de consolidare a spaiilor statale respective. Resurse
financiare publice constante erau necesare pentru rezolvarea unor probleme care aparineau
nucleului puterii statale. Astfel, acestea puteau susine construcia administrativ a statelor,
aparatul administrativ constituind unul dintre pilonii fundamentali funcionrii instituional-
pragmatice a autoritii de stat. Aceleai resurse financiare erau necesare pentru susinerea puterii
de stat legitime, n faa agresiunilor interne i, n egal msur, era necesar susinerea unui
puternic aparat juridic intern, unificat, pentru a ajuta la mprirea dreptii, mai bine i egal
dect o fcea justiia ecleziastic.
n Atena se plteau impozite i taxe numeroase printre acestea putem enumera
urmtoarele: plata chiriei pentru exploatarea de ctre particulari a minelor de plumb
argentifer, taxe pe vnzri, taxe vamale, taxe de trecere, metoikon impozit pltit de

8
 strini cu domiciliul n Atena, amenzi, tributul pltit de aliai, la acestea adugndu-se i
mprumuturi fcute de la particulari sau de la administratorii tezaurelor templelor,
eisphora impozit direct pltit n caz de rzboi de ctre ceteni. Sumele erau folosite
pentru pli diverse, precum: salariul pltit celor ce deineau o funcie public
(mistophore), salariile pltite participanilor la diferite foruri de decizie, soldele
militarilor, salariile poliitilor, pensiile pentru invalizi i orfani de rzboi, finanarea
cheltuielilor prilejuite de srbtori religioase sau finanarea construciilor cu caracter
religios. n sec al IV-lea .H, n finanele publice ateniene este creat un fond special
pentru persoanele cele mai srace din stat, pentru ca acestea s poat primi o sum de
bani cu care s poat merge la teatru, mai apoi acesta este format din excedentele Atenei,
iar scopul su era s acorde ajutoare celor mai sraci dintre locuitorii statului3.
n Roma antic ntlnim numeroase forme de impozitare i taxare precum: plata
redevenelor pentru exploataiile agricole realizate pe ager publicus, numite vectigal
(plat n natur) sau stipendium ori tributum pentru plata n moned. Persoanele care
exploatau minele de sare plteau de asemenea o redeven. Tributum era principalul
impozit direct pe proprietile funciare i pe eptel, a crui valoare era stabilit n urma
cadastrului, care se renoia la 15 ani.
Un alt impozit constant n Roma antic era capitatio, a crei materie impozabil erau
bunurile mobile i persoanele, cu excepia celor ce aveau proprietate funciar (mai ales
persoanele din orae).
Anumite persoane plteau impozite speciale (decurionii, senatorii), iar proprietarii de
imobile plteau gleba. Chiar i persoanele fr avere plteau o capitatio de 7 soldi.
Chrysargyrum era un alt impozit instituit asupra activitilor de comer i industrie.
n Egiptul Antic puteau fi ntlnite att taxe locale, ct i taxe impuse de la centru.
Acestea sunt n totalitate taxe n natur (recolte, animale), dar i n munc. Shat-ul,
moneda de cont aprut nc din Vechiul Regim, neavnd niciodat o reprezentare fizic,
dar fiind denominat n aur. Chiar dac avea o valoare de 7.5 g aur, metalul nobil nu a fost
niciodat suport pentru moned n Egiptul Antic datorit valorii sale metafizice enorme.
Pn n Epoca helenistic, n Egiptul Antic toat fiscalitatea era stabilit n natur.
Impozitele sunt percepute de ctre funcionarii regatului de la rani, artizani i de la
proprietarii domeniilor, pe baza unor reguli cadastrale atent utilizate de scribii cadastrali
sau cei agricoli. Fiscalitatea din epoca ptolemaic este reprezentat de diferite corvezi, de

3
http://rozsavolgyi.free.fr

9
 taxe profesionale i de impozite pe pmnt. Alturi de aceste taxe directe, fiscalitatea
indirect furnizeaz venituri din monopoluri, taxe vamale, dreptul de a acosta la chei etc.

Evul Mediu
Imperiul Bizantin a motenit un sistem fiscal organizat de ctre Statul Roman, n primul
rnd de la mpratul Iustinian. Sistemul su administrativ sofisticat i extrem de
birocratizat, are o component fiscal cu aspecte pe care le-am judeca drept moderne,
fr a ne teme de caracterizri artificiale i prea ndrznee. Bunoar, impozitul funciar
se baza pe un sistem cadastral foarte precis. n acelai timp este un sistem n care
responsabilitatea individual, ct i cea a autoritilor locale se ntreptrund atunci cnd
discutm de plata acestui impozit. Aa cum arat istoricul M. Kaplan, citat n
Oikomenides (1996), activitatea de percepere a impozitului era independent de asiet,
deoarece, dei perceptorul central avea o list nominativ a contribuabililor, totalul
prevzut trebuia mprit corect de ctre autoritile locale, n funcie de suprafaa corect
nregistrat a contribuabililor indivdiuali. Acest impozit era proporional pe asiet. l
putem considera, ca un impozit de cotitate, valoarea de 4.166 % fiind calculat la
valoarea fiscal a bunurilor i mijloacelor de producie de care dispunea contribuabilul.4
Pentru dreptul de a realiza activiti comerciale se achita o tax de 10% din valoarea
mrfurilor comercializate.
Sistemul fiscal cunotea numeroase excepii de la plata impozitelor, mpratul (mai ales
n secolul al XI-lea, trecnd de la o exonerare a unor categorii socio-profesionale, la o
exonerare de tip personal, fr justificri, fapt ce a erodat baza fiscal a finanelor
imperiului5. Fiscalitatea imperiului bizantin mai are o caracteristic important alturi de
stabilitatea mare: de-a lungul anilor ea se monetarizeaz, adic prelevrilor n natur
(pri din recolt, animale domestice etc.) le iau locul prelevrile monetare, odat cu
monetizarea schimburilor de bunuri.
n Europa occidental, pe parcursul perioadei de nceput a Evului Mediu putem vorbi de
o disoluie n practica stabilirii centralizate a impozitelor. Seniorii feudali sunt principalii
beneficiarii ai impozitelor, finanele publice, de facto, privatizndu-se.
Regii Evului Mediu european o lung perioad de timp nu au avut alte venituri dect cele
ordinare, provenite de pe propriile domenii.

4
Nicolas Oikonomids, Fiscalit et exemption fiscale Byzance (Ixe-Xie S.),p.26, Institut de recherches byzantines
monographies, Atena, 1996
5
Idem, p.20

10
 Sistemul de impozitare era profund arbitrar i frmiat. ntlnim impozite regale,
senioriale sau ale clerului. Impozitele senioriale sunt eterogene i numeroase, putnd
enumera: corvezile, censul, taxele pe cuptoare, prese de vin sau cele pe morile de vnt ori
zeciuiala. Impozitele respective le ntlnim n egal msur n Vestul Europei, ct i n
Estul acesteia. Practic, asistm la o identitate aproape total ntre finanele publice i cele
private. Nu exist nicio distincie ntre veniturile senioriale i nevoile domeniului pentru
organizarea vieii economico-sociale6.
Odat cu nceputul cruciadelor, dar i cu nmulirea sarcinilor de interes general pe care
le aveau de ndeplinit monarhii, ideea finanelor regale revine n atenia politicului. De altfel,
acest element (finanarea rzboaielor) st la baza organizrii unor sisteme de impozitare stabile
pe parcursul anilor, regalitatea, la nceput reunind doar veniturile din domeniile proprii, aa cum
am precizat mai sus.
Pentru a putea percepe un impozit n numele Statului, condiia principal este aceea a
dovedirii utilitii suveranului. Dac acesta poate aciona n numele binelui comun, atunci el
poate solicita o contribuie public - plata impozitelor - pentru finanarea unei aciuni comune
de ineres general pentru o comunitate politic constituit.
n Frana, de pild, Filip cel Frumos, n 1314, reunete Statele Generale, pentru a solicita
mai multe donaii, n scopul acoperirii cheltuielilor aprute ca urmare a noilor funcii asumate de
suveran i, ndeosebi, pentru finanarea rzboaielor. La nceput impozitul este provizoriu (1349-
1355), iar dup 1439, devine, n mod tacit, permanent.
ncepnd cu secolul al XV-lea, nevoile tot mai mari ale regalitii impun identificarea i a
altor surse de venit, cea mai important fiind reprezentat de mprumuturi. Pe parcursul anilor,
monarhii, pentru a impiedica grevarea trezoreriei de dobnzile acumulate, adopt diverse msuri
discreionare, ce permit manipulri ale monedei ntre care cea mai cunoscut este cea a
deprecierii administrative a monedei. Totui, aceste demersuri nu asigur resurse suficiente
pentru autoriti, acestea fiind ntr-un constant deficit de finanare.
O caracteristic fundamental a perioadei trzii a Evului Mediu, din perspectiv fiscal,
este aceea a unei triple structuri a sistemului de prelevare, sarcinile fiscale prelevate fiind dirijate
ctre monarh, cler i seniori aa cum am mai artat. Suntem nc departe de caracteristicile
fundamentale ale sistemelor actuale: periodicitate, caracter naional i unicitate.
Lipsa unui cadru stabil i permanent pentru prelevarea impozitelor este o problem
recurent n Evul Mediu deoarece pentru a ajunge la o asemenea dezvoltare, impunerea trebuie
s fie posibil prin consimmnt. Acesta ns se poate obine cu un efort mare de comunicare, n

6
Gilbert Mondary, Petite Histoire des Finances Publiques, p.2, http://gipilab.org labo@gipilab.org, 2012

11
care autoritatea trebuie s aib argumente puternice pentru nsuirea veniturilor unei populaii
oarecare. n condiiile n care dialogul cu pltitorii impozitelor era fragmentar, marginal i
realizat doar conjunctural, legitimitatea impunerii este des contestat i, n consecin, resursele
bugetare ale regalitii erau permanent nesigure i insuficiente.
Dei n Anglia, medieval, consimmntul la impozitare reprezint preponderent o
expresie a teoriei rezistenei la puterea prinului, aceasta apare i ca o condiie pentru ca regele
s poat stabili un impozit. nc din 1215, n Magna Carta, se stipuleaz c pentru a ridica un
impozit trebuie ca acesta s fie aprobat de consiliul regelui, mai trziu transformat n Parlament.
n 1689, articolul 4, din Bill of Rights, consacr principiul consimmntului la impozit.7
Instituia Strilor generale n Frana medieval afirm c poporul francez este liber i
c orice contribuie solicitat poporului trebuie s fie obinut prin consimmnt.
Mai trziu, n Frana, Adunarea Naional, n 1789, declar nule i ilegale toate
impozitele existente, deoarece nu erau obinute prin consimmnt.
n articolul 14, din Declaraia drepturilor omului i ceteanului, se precizeaz
c cetenii au dreptul de a constata ei nii sau prin reprezentanii acestora, necesitatea
contribuiei publice, de a consimi liber la aceasta, de a supraveghea utilizarea acesteia, de a
determina cuantumul, asieta, perceperea i durata.
Consimirea la impozit reprezint o metod prin care, n perioada medieval i n cea
modern, puterea reprezentativ i construiete i ntrete progresiv puterea i suveranitatea,
fr a primi ns puterea fr limite, aa cum s-a putut observa, n materie fiscal.
n Romnia, abia Constituia din 1866 afirm implicit principiul consimmntului la
impozit, n articolul 109, dup cum urmeaz: Nici un imposit al Statului, nu se pote stabili i
percepe dect numai n puterea unei legi.
Organizarea finanelor publice, de-a lungul istoriei, a reflectat i o cretere a importanei
aciunii statului n viaa social, n raport cu cea a oraelor-stat sau ceti. Dezvoltarea aciunii
publice centrale a determinat diminuarea autonomiei puternicelor orae medievale, nclusiv prin
preluarea de ctre stat a unor categorii de cheltuieli administrative i sociale.
n Frana, n Evul Mediu, spre exemplu, oraele pot s i aleag conducerea executiv
doar dac pltesc un impozit pentru acest drept, statul prelund cheltuielile cu ordinea public
sau cu salubritatea.
n Europa Occidental, transformarea statului feudal n stat modern are drept atribut
fundamental i legitimarea unei fiscaliti permanente, care nlocuiete treptat vechile forme de
prelevare.

7
That levying money for or to the use of the Crown by pretence of prerogative, without grant of Parliament, for
longer time, or in other manner than the same is or shall be granted, is illegal. Bill of Rights

12
 Pe de alt parte, organizarea i dezvoltarea finanelor publice a reprezentat i reprezint o
expresie a legturii dintre politic i social, exprimat prin ideea consimmntului (mai sus
reliefat) fa de aciunea de impozitare, dar n acelai timp, reflect i responsabilitatea pe care
trebuie s o manifeste autoritile fa de utilizarea acestor resurse (reflectat de nevoia de
transparen n utilizarea resurselor publice prin crearea unui cadru legislativ privind controlul
utilizrii acestor fonduri).
Organizarea finanelor publice de-a lungul istoriei, a permis i asumarea unor funcii noi
de ctre stat pe msura creterii importanei acestuia n societate.
Aciunea public a acoperit i acoper numeroase spaii ale interaciunii socio-
economice. Aceast extindere a domeniului de intervenie s-a amplificat, ncepnd cu a doua
jumtate a secolului al XIX-lea i, mai ales, n secolul al XX-lea, pe msur ce noi aranjamente
constituionale, ce reflectau un nou statut al ceteanului, erau adugate celor tradiionale.
De pild, a doua parte a secolului al XIX-lea a adus intervenia public reglementat
constituional, n plan social, evoluie ce a impus apariia unui nou tip de fiscalitate - cea social,
statul reglementnd regimul acesteia, crend instituii cu atribuii n domeniul atragerii de resurse
financiare i distribuirii acestora pe destinaii sociale.
Importana finanelor publice a crescut i pe msur ce resursele financiare mobilizate de
stat au devenit surs de putere de cumprare, nu numai pentru categoriile calificate pentru
transferurile de natur social, ct i pentru acele categorii calificate pentru transferuri de natur
economic (i.e. subvenii), permind unei categorii i mai mari de persoane (fizice i juridice) s
obin venituri relativ sigure, indiferent de evoluiile economice.
Evoluia finanelor publice poate constitui un indicator de ncredere pentru msurarea
calitii legturii ntre politic i social, att din perspectiva consimmntului la impozit (la
declarare i plat) - prin rezultatele obinute n sensul diminurii fraudei fiscale, ct i din
perspectiva utilizrii transparente a resurselor publice i a unui control eficient al reprezentanilor
alegtorilor asupra modului de constituire i utilizare al resurselor financiare publice.
Aciunea economic a statului a fost i rmne un subiect constant de dezbatere public,
att n planul teoriei economice, ct i n cel, mai prozaic, al aciunii publice. ntreaga problem a
acestei aciuni poate fi rezumat la ntinderea acesteia i la metodele prin care se manifest.
Un fapt, statistic, rmne evident: amplitudinea interveniei publice a crescut continuu n
ultimul secol, indiferent de categoria ideologic din care se revendic aciunea public. De la
asumarea de ctre stat a aa numitelor funcii regaliene din secolul al XIX-lea (ceea ce
conducea la puine destinaii ale resurselor publice - militare, economice, juridice sau pentru
plata datoriilor, dar i pentru ceea ce Norbert Elias numea prestigiul autoritii publice), astzi

13
domeniile aciunii publice sunt mult diversificate, dimensiunea cheltuielilor publice fiind, n
consecin, mult mrit (ponderea finanelor publice n PIB a ajuns de la puin peste 10% la
nceputul sec. XX, la peste 40% n 2012 n UE i 36% n rile OECD). n Romnia, n 2012,
ponderea veniturilor fiscale i nefiscale n PIB, a fost de 32%, ceea ce ne plasa pe ultimele locuri
n UE n privina ponderii veniturilor bugetare efectiv atrase n PIB, n principal datorit slabei
fiscalizri a agriculturii i a extraciei resurselor naturale, dar i datorit fiscalizrii reduse a
averilor i dimensiunii ridicate a evaziunii fiscale (10-15% anual).

Avnd n vedere dezvoltrile menionate mai sus putem afirma c, pentru cele mai multe
state, n mod sigur pentru cele dezvoltate, creterea fiscalitii a reprezentat o condiie a
modernizrii instituionale. Analiza structurii fiscalitii poate permite generarea unor concluzii
legate de modul n care s-a realizat evoluia spre modernitate a statelor. Modificarea arhitecturii
fiscale - de la o impozitare majoritar axat pe impozitele directe, pltite n natur, aplicate fr
a se ine seama de situaia contribuabilului, ctre una de tip personal, n fiscalitatea direct i o
cretere a fiscalitii indirecte, reprezint indicatori puternici ai modernizrii statului. Modul n
care se dezvolt finanele publice este important i pentru construcia atributelor ceteanului,
mai ales a drepturilor sale. A fi cetean este un drept obinut doar dac se pltete un impozit.
Dar a fi cetean nseamn a avea i drepturi civile, politice, sociale. Participarea la viaa politic,
dreptul la sntate, la educaie, la protecie contra riscurilor asociate ocuprii, nu pot fi
operaionalizate dac nu exist instituii care s le susin. Construcia instituional se poate face
doar dac exist resurse financiare, obinute prin prelevare. Caracterul stabil, constant al
acestora, asigur i exercitarea drepturilor izvorte din statutul de cetean.
Renunarea treptat la practica statutului special, expresie a unui discreionarism
decizional, a unui arbitrariu des ntlnit n perioadele de guvernare monarhic-absolutist este i o
condiie a stabilitii finanelor publice, dar i o condiie pentru susinerea statutului de
cetean.
Finanarea sectorului public, pe de alt parte, afecteaz att echilibrul politic i echilibrul
pieei (alocarea eficient a resurselor), ct i distribuia direct a veniturilor, fiind important, prin
urmare, s putem analiza efectele productive ale cheltuielilor publice, impactul dezechilibrelor
bugetare asupra conjuncturii economice i invers, precum i efectele prelevrilor fiscale asupra
incitaiei la munc sau asupra consumului etc.
Analiza finanelor publice cuprinde, alturi de problemele de drept i cele economice i
aspectele sociologice ale deciziei financiare a autoritlor publice.

14
 Conceptele sociologice ne permit s nelegem care sunt structurile sociale ce stau n
spatele deciziei financiare publice, care sunt raporturile de fore ntre diferitele grupuri sociale,
cum influeneaz tradiia alegerea bugetar. De asemenea, analizele sociologice ale finanelor
publice ne permit s nelegem motivaiile creterii cheltuielilor publice n variate spaii
economice (efectele grupurilor de interes, ciclurile electorale, dezvoltarea instituilor statului
asistenial etc.).
Finanarea sectorului public are doar o legtur marginal cu logica pieei. n general,
orice serviciu sau bun produs de sectorul public este oferit fie la preuri sub costurile produciei
acestora, fie gratuit. Achitarea unei taxe de ctre contribuabil nu este o condiie obligatorie
pentru accesarea unui serviciu sau bun public. La baza accesului fr contraprestaie sau cu o
contraprestaie sub costul acelui serviciu, stau numeroase argumente din spaii ideatice diferite.
Ceea ce azi considerm dezirabil din punctul de vedere al acestei intervenii, acum dou-trei
decenii era de neconceput, la fel ca i acum 100 de ani. n acest sens este important s nelegem
c intervenia public i instrumentele sale sunt rezultatele unor ajustri, negocieri instituionale
ntre structuri eterogene ale spaiului social (sindicate, partide politice, asociaii, guverne,
instituii non-guvernamentale etc.). Ea este rezultatul unei practici sociale i, prin urmare, o
continu construcie i deconstrucie o anim.

1.2. Opiniile specialitilor

Finanele publice reprezint o ramur a economiei ce studiaz activitile de taxare i
cheltuire a resurselor publice. ntre opiniile unor clasici ai finanelor publice am ales urmtoarele
puncte de vedere:

Pentru Richard Musgrave (1953), Problemele complexe ce contureaz procesul venituri-

cheltuieli al guvernului, se refer, n mod tradiional la ceea ce numim finane publice.

Philip Taylor (1957), consider c Finanele publice se refer la operaiunile realizate de

fisc i trezoreria publicSubiectul de studiu al finanelor publice are n vedere problemele
financiare i politicile guvernamentale la diferite niveluri istudierea relaiilor
interguvernamentale.

Bucher (1949) afirma c prin politic fiscal nelegem utilizarea finaelor publice sau
cheltuielilor, taxelor, mprumuturilor i a administraiei fiscale pentru obiectivele naionale
viitoare.

Harold Grooves (1958), definete finanele publice ca domeniul de studiu care trateaz
problema veniturilor i cheltuielilor autoritilor publice (federale, statale i locale). Pentru

15
acesta, domeniul, n epoca modern include patru spaii majore: veniturile publice, cheltuielile
publice, datoria public i anumite probleme ale sistemului fiscal ca ntreg, cum ar fi
administrarea fiscal i politica fiscal.

Hugh Dalton (1967), fost ministru de finane al Marii Britanii i profesor la London
University, a clasificat componentele finanelor publice n:

(a) Veniturile publice, cuprinznd principiile taxrii i metodele de cretere a veniturilor

publice;

(b) Cheltuielile publice, ce studiaz fundamentele distribuirii veniturilor publice;

(c) Datoria public;

(d) Administraia financiar, n care sunt tratate problemele organizrii i administrrii

mecanismului fiscal;

(e) Stabilizarea economic, subdomeniu n care se acord o atenie special politicilor

economice i efectelor acestora asupra economiei.

Buchanan, consider c guvernul ca unitate, poate fi definit ca obiect de studiu al

finanelor publice.

Studierea finanele publice implic:

Studiul finanelor persoanelor morale de drept public (stat, colectiviti locale, instituii
publice).
Studiul finanelor administraiilor publice - ca organisme ce produc i distribuie servicii
ne-comerciale, cu resurse provenite din impozite i contribuii. n aceast abordare sunt
vizate i organismele de drept privat care particip la activiti ale puterii publice, dar
sunt excluse instituiile publice cu activiti comercializabile.
Analiza regulilor dreptului public, deoarece finanele publice sunt ncadrate de aceast
categorie de reguli.
Studierea sistemelor politice, a interaciuunilor din interiorul sistemului politic, deoarece
finanarea public este dependent de decizia politic n mod fundamental, reprezentnd
un instrument al deciziei politice. Decizia politic reflect alegeri publice, rezultat al unor
preferine colective. Rspunsul, sub forma aciunii guvernamentale, la ntrebri precum:
Ce tip de impozit privilegiem? Cum finanm asigurrile de sntate? Impozitm
suplimentar averile mari? Impozitm mai mult veniturile din salarii sau pe cele din
capital? etc., reprezint alegeri politice i, n acelai timp, preferine pentru anumite
valori sociale i politice.

16
 Argumentele ce legitimeaz intervenia public n economie sunt numeroase, putnd
decela urmtoarele puncte comune:
1. Alocarea resurselor pentru:
Finanarea activitilor de producie de servicii proprii administraiilor de stat (i.e.
finanarea birourilor de stare civil, cadastru, nmatriculri etc.);
A permite manifestarea unor preferine comune viznd susinerea sau, dimpotriv,
diminuarea unor activiti economice (i.e. susinerea prin mai puin impozitare a
activitilor de producie verzi) i impozitarea mai ridicat a celor mai poluante,
diminuarea consumului unor produse nocive prin creterea impozitrii consumului
acestora, simularea consumului unor produse prin diminuarea fiscalitii etc.
Realizarea de investiii publice n infrastructur.
2. Redistribuirea veniturilor pentru a asigura creterea puterii de cumprare i pentru categorii
socio-profesionale care prin negociere direct nu o pot realiza.
3. Nevoia de a menine echilibrele macroeconomice.
Richard Musgrave, n lucrarea din 1959, The Theory of Public Finance, considera c politica
bugetar - ca element fundamental al interveniei statului n economie, ndeplinete trei funcii:

1. Funcia de alocare
Prin politica bugetar statul i asum producerea i distribuirea bunurilor sociale, publice -
caracterizate prin non-exclusivitate i non-rivalitate, prin intermediul autoritilor publice sau
prin mecanisme de alocare de resurse financiare subiecilor economici de drept privat, pentru a
produce astfel de bunuri; statul, asigur, astfel, satisfacerea unor nevoi publice opernd i
ajustrile necesare n afectarea resurselor pentru aceste bunuri.
Bunurile publice sunt bunuri al cror consum nu
poate fi sancionat de mecanismul care guverneaz
bunurile private, adic de mecanismul preurilor.
Ele nu sunt generate de pia, pentru c piaa nu le
poate produce n cantiti suficiente dei utilitatea lor
public nu este pus sub semnul ntrebrii sau cel puin
Sursa: jimmywayne@flickr
nu este, ntr-un anume context socio politic, pus sub semnul ntrebrii.
Furnizarea de servicii de securitate naional, de ordine public, de securitate sanitar,
medical sau furnizarea serviciilor pentru asigurarea respectrii contractelor (legale) de ctre
stat, reprezint intervenie public pentru producia de servicii publice.

17
 n general, este larg acceptat ideea c furnizarea bunurilor publice este necesar
deoarece creeaz externaliti pozitive8. O campanie de vaccinare ajut nu numai direct persoana
vaccinat, ci i societatea, care nu va mai fi obligat s fac cheltuieli pentru ngrijirea
persoanelor atinse de o anumit maladie, utiliznd resursele respective pentru alte obiective.
Subvenionarea achiziiei unui autoturism electric nu reprezint doar un beneficiu personal
pentru cel ce va achiziiona o main electric, ci un ajutor pentru toat populaia, deoarece
aceasta va respira un aer mai curat, va tri ntr-un mediu mai curat i, ca atare, se va mbolnvi
mai puin.
Producerea i alocarea bunurilor publice ridic ns numeroase probleme, din care vom
aminti cteva:
Ct de eficient este statul ca agent economic productor de bunuri i servicii? Un sector
public productiv pletoric, slab organizat, poate produce bunuri i servicii utile, dar slabe calitativ
i scumpe. Productivitatea sectorului public este astfel un subiect constant de dezbatere.
Introducerea unor noi forme de producie public i de gestionare a produciei publice sunt
expresia nevoii de ameliorare a productivitii n interiorul administraiilor i a schimbrii
modalitilor de finanare a produciei publice, spre una fundamentat pe rezultate. O alt
problem a furnizrii acestor bunuri este acea c, dei furnizarea lor implic un interes comun
pentru un grup (indiferent de mrimea acestuia), gradul de implicare al indivizilor n producia
lor este de multe ori redus, datorit aplicrii unor strategii de free-riding. Paradoxul ntre
interesul individual i cel colectiv, mai sus, schiat a fost exprimat de Mancur Olson (1978) i a
devenit un concept ce a stat la baza a numeroase studii ce analizeaz impasul aciunii colective.
Un exemplu simplu ne poate arta ce se ntmpl n aciunea public. S lum exemplul
unei aciuni sindicale dezvoltate pentru un drept oarecare. Un membru de sindicat poate alege s
nu participe la aciunea sindical pentru susinerea drepturilor colective, tiind c de rezultatele
pozitive ale micrii vor beneficia toi membrii, fr discriminare. Aceast dezertare va slbi
aciunea colectiv.
Pe plan internaional, un stat care nu semneaz un acord pe teme de mediu sau, de
exemplu, pentru limitarea pescuitului, va slbi aciunea colectiv public internaional. n aceste
condiii, pentru a putea face eficient aciunea colectiv, trebuie s fie instituite sanciuni pentru
cei care aleg strategiile biletului gratuit (Balme, 2009). De pild, putem lista participanii la

8
Externalitile reprezint efectele aciunii unor ageni economici, dar i ale unor persoane fizice, exprimate prin
modificri ale funciei de bunstare a altor ageni (productori, consumatori, diferite categorii de alte organizaii),
neimplicai n aciunile respective. Ele pot fi negative (poluarea) sau pozitive (starea de sntate bun a unui angajat,
poate fi tradus n ctiguri de productivitate, de venituri individuale i, n final, de venituri mai mari pentru stat,
utilizate pentru diferite aciuni colective.

18
aciunea sindical, condiionnd obinerea drepturilor de participare sau putem institui sanciuni
pentru statul care nu accept un acord de mediu sau de un alt tip, de interes global.
O alt surs de tensiuni determinat de aciunea public este reprezentat de modul n
care definim interesul colectiv, dac exist aa ceva. Definirea funciei de bunstare colectiv
este important deoarece, din acest punct Statul se va orienta n alegerile pe care le face n
producia de bunuri publice, n condiiile resurselor limitate de care dispune.
Cum putem defini o funcie de bunstare social colectiv, care s fundamenteze politici
publice care s maximizeze bunstarea colectiv?, dac, aa cum o sugereaz economistul
Kenneth Arow, nici nu putem agrega preferinele individuale (teorema imposibilitii - vezi nota
de la sfritul capitolului)? Dac nu putem agrega preferinele individuale, atunci deciziile
privind producia anumitor bunuri publice i a cantitilor produse din acestea vor fi constant
subiect de conflicte politice i constante reconsiderri.
Bunstarea este generat de diferenele de venituri? Dac da, atunci pentru a crea
bunstare colectiv mai mult trebuie s creem mai mult PIB. Deci statul trebuie s acioneze n
direcia stimulrii crerii de PIB. Dar diverse studii au artat c fenomenul adaptrii poate crea o
alt imagine asupra bunstrii. Acestea descoper c exist o corelaie slab ntre circumstanele
(obiective) ale vieii ndividuale (venituri, status marital, stare de sntate, profesie) i starea de
fericire, declarat n anchete. De pild, un studiu produs de Easterlin (2001) arat c nu exist
nicio corelaie pe termen lung ntre nivelurile diferite de venit ale unor indivizi i starea de
fericire declarat. Atunci, ar trebui creai indicatori ai bunstrii determinai de starea de fericire,
i de alte variabile subiective, care definesc calitatea vieii. Lista acestor variabile, probabil, va
impune un alt tip de intervenie alocativ a statului.
Aceast interogare a condus la apariia unui sector public productiv cu o topologie
variabil, ceea ce ne arat c n statele moderne, frontierele ntre public i privat nu sunt imobile
i foarte precise.
O a treia surs de dispute pe care dorim s o amintim aici este legat de problema de mai
sus: dac nu exist funcie de bunstare colectiv, cine determin generarea listei de bunuri
publice? nscrierea acestora ntr-o agend oarecare este determinat de profesionitii aciunii
politice (grupuri de lobby, politicieni, funcionari publici, ntreprinderi etc.). Aceast situaie de
fapt ne determin s afirmm c nu exist o cerere precis determinat pentru producia
acestora. De fapt, producia este determinat de ofert, care apoi verific dac lista are
susintori. Este ca i n sectorul produciei private: nti se fac bunurile i apoi se testeaz pe
consumator pentru a verifica suprapunerea ntre ce crede firma c trebuie s produc i ceea ce
i dorete consumatorul (manipulat). Furnizarea anumitor servicii reprezint minime condiii

19
pentru viaa colectiv, astfel nct este firesc ca lista bunurilor ce asigur condiiile minime s fie
validat de cerere foarte uor. n aceast situaie se afl toate serviciile ce contribuie la realizarea
funciilor regaliene.
Pentru alte categorii de servicii, oferta este oscilant.
De exemplu, reeaua de infrastructur de amenajare a teritoriului este o parte a listei de
servicii oferite de diverse firme productoare. Numai c n acest caz opiunile de producie sunt
multiple. Alegerea unui mix al componentelor reelei ine de autoritatea public ce comand
aceste lucrri, care decide, ce este bine pentru beneficiar.
De exemplu, n Frana, statul, prin societatea naional de cale ferat, a decis s
finaneze n mod preponderent lucrri de extindere i ntreinere la reeaua de TGV-uri, n loc s
finaneze reabilitarea liniilor secundare, foarte numeroase.
La fel se ntmpl i n cazul sntii. Starea de sntate a populaiei i incidena
anumitor boli pot reprezenta vocile ce contureaz cererea mai ridicat pentru anumite servicii
de sntate. Cuvntul final n finanare l au ns specialitii sau diverse grupuri interesate, care
vor determina o anumit aciune alocativ din partea guvernanilor. Pentru beneficiarii acestor
servicii, randamentele obinute din accesul la ele sunt, n primul rnd, private (stare de sntate
mai bun, capacitate de efort mai mare sau venituri mai mari determinate de o educaie mai
bun), n secundar putnd vorbi i de o eventual bunstare colectiv.

2. Funcia de redistribuire
Egalitatea i echitatea social9, aa cum sunt acceptate de corpul social ca urmare a unei
istorii sociale i economice comune i a unor practici comune n aceast direcie, se pot realiza
doar prin redistribuirea veniturilor de ctre autoritile i instituiile statului. Cheltuielile publice
pentru intervenie social, determinate de drepturile economice i sociale asociate statutului de
cetean modern, au aprut n secolul al XIX-lea pentru a corecta inegalitile profunde existente,
dar i exacerbate de capitalismul industrial al perioadei respective.

9
Egalitatea i echitatea nu sunt concepte interanjabile. Egalitatea nseamn c toi indivizii unui grup social
oarecare trebuie s aib aceleai drepturi i s fie tratai ntr-o manier egal. Echitatea nseamn c regula aplicabil
tuturor trebuie s in seama de diferenele de poziie reale, existente ntre membrii grupului. Echitatea ine seama de
inegalitile sociale. Un sistem de impozitare al veniturilor bazat pe progresivitate nu trateaz n mod egal
contribuabilii, dar este mai echitabil deoarece netezete inegalitile de acces la diferite bunuri i servicii, dar i
inegalitile de ordin politic, care afecteaz participarea la viaa democratic. La fel, (n sistemul educaional
romnesc), nvmntul public de doisprezece clase este gratuit pentru toi (egalitate), dar pentru a se manifesta
aceast egalitate, familiile aflate n dificultate pot beneficia de sprijin din partea statului pentru a se asigura accesul
egal al copiilor lor la acest serviciu public (echitate). Echitatea este un principiu al justiiei distributive, n timp ce
egalitatea reprezint un principiu al justiiei comutative.

20
 Realizarea redistribuirii se face prin mecanisme complexe, prin care instituiile statului
colecteaz, sub form de impozite, taxe i contribuii, pri din veniturile create de persoanele
fizice i juridice, pe care, apoi, alte instituii le redistribuie prin transferuri cu caracter social i
economic, n cadrul instituiilor statului social.
Chiar dac statele contemporane ne ofer exemplul unor diferene majore ntre ele n
privina modului n care se realizeaz protecia social, un fapt este constant: ataamentul
puternic al cetenilor, mai ales n rile europene, fa de valorile promovate de diferitele forme
ale statului providen.
Acest ataamentul ridicat fa de politica de redistribuire i dezvoltarea repertoriului
politicilor de redistribuire, nu exclude interogaii substaniale care trebuie s primeasc rspuns.
Enumerarea ctorva dintre acestea este necesar pentru nelegerea dificultilor ce trebuie
depite n design-ul politicilor redistributive: Care sunt limitele redistribuirii? Exist un
normativism al echitii sociale? Putem vorbi de echitate n sens generic? Doi autori francezi Luc
Boltansky i Laurent Thevenot, ntr-un volum intitulat Economiile grandorii (1991) vorbesc de
existena a patru modaliti de nelegere a echitii:
a. o echitate a pieei, care impune acceptarea inegalitilor aprute n funcionarea
pieei (dac se gsesc pltitori pentru un salariu foarte ridicat al unui actor de la Hollywood,
situaia este echitabil, deoarece are la baz o confruntare ntre cererea i oferta de actori pe piaa
respectiv).
b. o echitate tehnic, profesional, impune plata ridicat a persoanelor care contribuie
la creterea productivitii, deoarece de aceste competene beneficiaz colectivitatea, care devine
mai bogat. O inovaie tehnologic ce permite scoaterea petrolului de la adncimi foarte mari, n
condiii de costuri mai sczute este un suport pentru obinerea unor venituri mai mari n toat
industria respectiv.
c. o echitate civic, ne aflm n situaia recunoaterii unor drepturi individuale comune,
fundamentale pentru existen, satisfacerea acestora fiind indispensabil pentru satisfacerea
nevoilor elementare ale oricrui individ.

21
 d. o echitate domestic, cei doi autori se refer la gesturile voluntare care permit o
mbuntire a statutului unor persoane sau menaje aflate n situaii de o mare precaritate.
n orice abordare din cele de mai sus asupra echitii putem observa c exist exclui, iar
transferurile sociale cerute vor fi nu numai din ce n ce mai mari, dar i dificil de intit. n plus,
diminuarea inechitii aprute n unul dintre sectoare implic venituri fiscale obinute de la alte
structuri, fapt ce poate crea inechiti mai ridicate.
Care este pragul redistribuirii veniturilor, dincolo de care poate aprea o cultur a
dependenei i o societate egalitar care ncurajeaz ne-munca? Sunt necesare i obligatorii
redistribuiri cu caracter economic (subvenii) pentru a permite susinerea unor activiti slab
productive sau trebuie permis mai mult pia? Subvenia poate fi considerat un
instrument pentru a asigura mai mult echitate pe piee? Dac da, de ce regimul subveniilor este
att de contestat de pia?

3. Funcia de stabilizare a conjucturii economice

Prin politica fiscal-bugetar, statul urmrete atingerea unor obiective economico-sociale
i diminuarea unor dezechilibre macro-economice (omaj, evoluie negativ a PIB, inflaie,
diminuarea cererii agregate, scderea ratei economisirii etc.).
Aceaste obiective pot fi atinse prin folosirea unor mix-uri complexe de politici
macroeconomice: monetare, sectoriale, bugetare, fiscale.
Economistul britanic Nicholas Kaldor reine patru obiective fundamentale ale politicilor de
stabilizare, pe care le prezint sub forma a ceea ce numete ptratul magic:
1. Creterea PIB-ului - O evoluie puternic pozitiv a PIB-ului este un indicator de ncredere
al unei economii sntoase. Creterea sa ne spune c are loc o cretere a veniturilor produse
din afacerile din economie, dar i o cretere a locurilor de munc, a investiiilor sau a
consumului. Evoluia escendent a veniturilor din economie constituie un bun fundament
pentru creterea veniturilor publice din taxe i impozite i, astfel, pentru o multiplicare a
aciunilor redistributive realizate de autoriti.
2. Creterea ocuprii - un obiectiv fundamental al interveniei guvernamentale l reprezint
diminuarea omajului pe termen mediu i lung, att pentru diminuarea decalajului PIB10,
ct i pentru diminuarea cheltuielilor- suport pe care statul le face pentru meninerea puterii
de cumprare a populaiei inactive i pentru reinseria profesional a acesteia. Dei este o
10
Decalajul PIB, reprezint diferena ntre PIB-ul potenial i PIB-ul actual. PIB-ul potenial este nivelul maxim al
produciei pe care o economie l poate realiza, n condiii de ocupare deplin i stabilitate a preurilor. Un PIB actual
mai sczut dect PIB-ul potenial indic o risip de resurse naionale. Un PIB actual mai mare dect cel potenial
apare atunci cnd cererea este foarte mare, fapt ce indic tendine inflaioniste. Nici una din situaii nu este
satisfctoare pentru economie. NAIRU (rata omajului care nu produce efecte inflaioniste) este un alt concept
asociat primului. Deviaii ale ratei omajului de la NAIRU sunt asociate deviaiilor PIB-ului de la potenial.

22
 funcie asumat consecvent de stat, pstrarea puterii de cumprare a populaiei aflate n
omaj, nu reprezint o aciune instituional facil de realizat i fr costuri. omajul ridicat
creeaz costuri economice i sociale importante, pe care publicul ateapt ca statul s le
suporte, fapt ce poate adnci dezechilibrele financiare sau crea astfel de dezechilibre.
Politicile publice anti-omaj reprezint, n aceste condiii, un capitol important i constant
al aciunii guvernamentale.
3. Stabilitatea preurilor - n acest caz, preocuparea autoritilor publice este meninerea unui
nivel ct mai sczut al ratei inflaiei, prin intermediul politicilor monetare. Obiectivul
meninerii stabilitii preurilor este asumat de ctre autoriti pentru a se putea menine un
nivel constant al puterii de cumprare al populaiei i, n acelai timp, pentru a menine sau
a permite creterea ratei economisirii. Stabilitatea preurilor menine, de asemenea,
competitivitatea produselor interne la export, deoarece preurile acestora vor evolua mai
ncet dect cele ale concurenilor, pe pieele internaionale.
Stabilitatea preurilor influeneaz pozitiv i comportamentul firmelor care pot lua
mai uor decizii n privina evoluiei produciei att pe termen scurt, ct i pe termen lung.
De asemenea, meninerea stabil a preurilor pstreaz coeziunea social i stabilitatea
intern, spre deosebire de perioadele cu inflaiei ridicat cnd puterea de cumprare a clasei
medii i a celor cu venituri modeste scade, determinnd creterea riscului de srcie, cu
efecte asupra stabilitii sociale i politice interne. De altfel, pe toat durata secolului al
XX-lea s-au putut observa efectele negative ale perioadelor cu inflaie ridicat, de la criza
din anii 1922-1923, din Germania, cnd la dou zile nivelul preurilor se dubla, ajungnd
pn la o rat a inflaiei de 16.000.000% i terminnd cu Zimbabwe care, ntre 2001-2004 a
cunoscut o cretere a preurilor de 150.000%, srcirea populaiei conducnd la micri
sociale, revolte i destabilizare economic de lung durat.
4. Echilibrul extern - este reflectat de situaia balanei contului curent i a celorlalte conturi
sintetice din cadrul balanei de pli. Echilibrul extern are o funciei semnal important
reflectnd competitivitatea internaional a propriei economii. Excedentul balanei
comerciale poate fi interpretat n dou registre: fie aceast situaie poate fi datorat unor
importuri sczute, reflectnd o cretere slab sau o recesiune, fie este rezultatul unor
exporturi ridicate, expresie a competitivitii internaionale i surs de bogie public i
individual.
Analiza balanei de pli ne ofer importante date i cu privire la asimetriile
comerului internaional. Spre exemplu, n Romnia, n anul 2013, deficitul contului curent
era determinat n proporie de de deficitul cu rile UE, din care zona euro era

23
responsabil tot cu . n cazul balanei bunurilor, deficitul era exclusiv cu Uniunea
European. Tot pentru ilustrarea asimetriilor comerului internaional i a vulnerabilitilor
posibile pentru economia naional, putem exemplifica i situaia exporturilor. Acestea, n
acelai an luat ca referin, erau n proporie de 67.5% realizate din comerul
intracomunitar, din care zona euro 48.2%.
Ajustrile balanei de pli pot fi realizate prin intermediul ratei de schimb (n caz
de deficit, cursul de schimb al monedei naionale se depreciaz, n cazul economiilor cu
piee valutare libere sau se devalorizeaz, n cazul pieelor valutare reglementate) sau prin
modificarea cererii interne (diminuri sau creteri de salarii, ori de cheltuieli
guvernamentale).
Balana de pli ofer date importante privind inseria rii respective n economia
mondial, dar i date despre situaia economic i cea financiar a rii.
Reprezentarea grafic a acestor obiective, cum spuneam mai sus este realizat sub
forma unui ptrat numit i magic pentru c este aproape irealizabil.
Forma grafic de mai jos arat c, pe de o parte, ntre omaj i inflaie este o
legtur invers (cu ct rata omajului este mai mare, cu att rata inflaiei este mai sczut),
iar pe de alt parte, arat c exist o relaie invers ntre rata creterii economice i rata
omajului: cu ct creterea economic este mai ridicat, cu att rata omajului este mai
sczut.
Avnd n vedere construcia sa, putem afirma c o economie are rezultate mai
importante cu ct aria ptratului este mai mare.

24
 Cretere
Rata creterii

Ocupare
Echilibru extern

Rata omajului Sold exterior

0
Stabilitatea preurilor
Rata inflaiei

Ca i n cazul celorlalte dou roluri asumate de stat, intervenia pentru stabilizarea

economiei este problematic din mai multe perspective. Dou dintre acestea le enumerm n
continuare: 1. Ct de mare trebuie s fie dimensiunea temporal, ct i cea cantitativ a
interveniei macroeconomice a statului? n economiile contemporane permanena interveniei ia
locul interveniei conjuncturale, probnd oarecum o dependen a economiei pia de aceast
intervenie; 2. Dimensiunea datoriei publice i efectele sale: eviciune, creterea ratelor dobnzii
pe termen lung, diminuarea investiiilor private, efectul Ricardo-Barro i limitarea creterii
economice. Pentru unii analiti datoria public ridicat devine o piedic n calea creterii
economice.
Intervenia discret a statului n economie din perioada anterioar anilor 30 este nlocuit
de o structur de alternative de intervenie pe care statul o expune constant, adeseori agresiv.

1.3. Clasic versus modern n finanele publice

Concepia clasic (liberal i/sau walrasian), bazat pe principiul laissez-faire-ului,
susine derularea activitilor de producie de bunuri i servicii prin intermediul firmelor private.
Sectorul privat este mai eficient dect cel public. Statul este considerat exogen economiei, iar

25
activitile sale sunt considerate un ru necesar acolo unde beneficiile sociale marginale
depesc costurile sociale marginale. Deciziile economice trebuie s fie rezultatul minii
invizibile. Statul, prin intermediul instituiilor publice are rol de asigurare a resurselor necesare
pentru ntreinerea acelor agenii ce asigur educaia, aprarea ordinii interne i externe, existena
unui cadru legal de aciune a agenilor economici i circulaia monetar necesare schimburilor. El
deine un monopol al violenei legitime (Weber), dar este un musafir nepoftit la festinul
economic. Este epoca finanelor menite s sprijine exercitarea funciilor regaliene ale statului,
este epoca statului jandarm. Spre sfritul secolului al XIX-lea economitii germani Wagner i
Smoller, adaug funciilor normale ale guvernului i redistribuirea avuiei. Sistemul financiar
public este neutru.
Ordinea natural, conceptul fundamental al liberalismului clasic asupra legturilor
sociale, se aplic i legturilor economice care nu trebuie s sufere de pe urma interferenelor
statului. Acesta nu trebuie s ncurajeze prin niciun mecanism fiscal (scutire de impozit, reducere
a fiscalitii, subvenionare, comenzi) o ntreprindere sau un tip de activitate, prin urmare este
neproductiv.
Statul liberal nu este ns amorf i indiferent fa de modul n care se defoar
interaciunile ntre ageni economici, mai ales dac apar diferene mari de putere ntre acetia.
Statul liberal reglementeaz pentru a corecta ineficienele pieei, pentru maximizarea welfare-
ului, cum este cazul legislaiei n domeniul financiar, a celei din domeniul cilor ferate (i.e. legea
Grangers, pentru protecia consumatorului, Interstate Commerce Acte, 1887, privind afacerile,
sau celebra Sherman Anti Trust Act, din 1890, n SUA). El devine un jandarm al pieelor,
respectarea condiiilor pieelor concureniale perfecte fiind un atribut al aciunii publice. Exist i
numeroase cazuri n care, totui, reglementrile publice servesc unor grupuri, ceea ce le face s
opereze mai curnd excluderi, dect includeri.
Bugetul trebuie s fie n echilibru. Excedentul este la fel de neconceput ca i deficitul. El
este expresia unei deturnri ineficiente a capitalurilor agenilor economici privai i cetenilor.
Un buget clasic este, de asemenea, un buget care face curte deficitului fr al atinge. Riscul
major al unui deficit este acela al apariiei inflaiei prin recursul la crearea de moned i la
mprumuturi. Chiar i n perioade de criz, cu deflaie mare, omaj ridicat i producie n scdere,
ortodoxia bugetar considera c bugetul trebuie echilibrat. Spre exemplificare un citat din
Liaquat Ahamed, Stpnii finanelor (2014), care descrie situaia Marii Britanii din 1931:
ntruct criza economic se adncise, bugetul ajunsese la un deficit n jur de 600 de milioane de
dolari, 2.5% din PIB.Comitetul May a propus ca guvernul s ncerce s redreseze problema
bugetar prin reducerea cheltuielilor cu 500 de milioane de dolari - inclusiv o reducere cu 20% a

26
ajutoarelor de omaj - i s mai obin 100 de milioane prin mrirea impozitelor...n acea vreme
se considera c deficitul bugetar este ntotdeauna un lucru ru, chiar i ntr-o criz. (p.389).
Aceast atitudine n politica bugetar a fost criticat dur de J.M. Keynes care a numit raportul
May cel mai tembel document pe care am avut vreodat ghinionul s-l citesc 11.
Dup Primul Rzboi Mondial, se putea observa, la dou dintre puterile mari ale Europei -
Frana i Anglia c, n timp ce a doua, disciplinat financiar-bugetar, era bolnav economic,
prima era n situaie invers, cu omeri puini, cretere economic mare i exporturi ridicate, dar
cu finane bolnave.
n sfrit, finanele publice clasice sunt finane nchise. Nu exist transferuri de finane
publice ntre state, cu o singur excepie notabil i semnificativ - plata datoriilor de rzboi,
urmare a negocierii diferitelor tratate de pace. Evenimentele politice ce au succedat Primului
Rzboi Mondial, scot n eviden acest fapt. Numeroasele ntniri, conferine, comisii realizate
ntre prile implicate n conflagraie au avut drept unic scop stabilirea, ealonarea i reealonarea
datoriei de rzboi germane, pltit din bugetul public. Bnci private americane acordau
mprumuturi Germaniei, care le transfera Aliailor nvingtori, care le transferau apoi SUA,
crend ceea ce Keynes numea mare flux circular de hrtie (Ahamed, 1914).
La nivelul instrumentelor politicii bugetare, diferena ntre clasic i modern n finanele
publice ine, n primul rnd, de structura monobugetar, ce conine doar cheltuielile omogene i
veniturile ordinare12. Omogenitatea este evident din perspectiva criteriilor de clasificare actuale
ale cheltuielilor publice.
n perioada clasic, aceste cheltuieli erau de tip administrativ, pentru finanarea
funcionrii serviciilor publice indispensabile, expresie a deinerii de ctre stat a monopolului
violenei legitime (armat, poliie), precum i pentru finanarea acelor servicii publice ce asigur
susinerea intereselor naionale n exterior (diplomaia) i soluionarea litigiilor (justiia), aa cum
am artat mai sus.
Mrimea cheltuielilor bugetare este un indicator de ncredere pentru a nelege ct de
redus este intervenia public n secolul al XIX- lea i la nceputul secolului al XX-lea.
Tanzi i Schuknecht (2000) arat c n 1870, n cele mai puternice economii mondiale,
media cheltuielilor publice n PIB era de doar 10.7%. Cei doi autori citeaz unul din economitii
francezi ai vremii - Paul Leroy Beaulieu, care afirma, n acord cu concepia non intervenionist
a vremii, c o pondere a taxelor n avuie naional de 5-6% este medie, n timp ce una de 12%
era considerat exorbitant, cu potenial de a afecta perspectivele viitoare. n 1913, ponderea
acestora ajungea la 11.9%.

11
Liaquat Ahamed, Stpnii finanelor, p.389, Ed. Humanitas, Bucureti, 2014
12
Muzellec Raymond, Finances publiques , p.52, Ed.Dalloz, 2009, Paris

27
 n Frana, spre exemplificare, cheltuielile cu educaia reprezentau doar 1% din buget, cele
sociale tot att, iar cele cu caracter economic doar 6%, la sfritul secolului al XIX-lea. n 1913,
cheltuielile culturale i cele educaionale ajungeau la 9%, iar cele economice (cheltuieli de
infrastructur) ajungeau la 26% (Muzellec, 2009). Veniturile fiscale reprezentate de impozite
sunt cele mai uzitate, n timp ce mprumuturile publice sunt considerate inechitabile pentru
generaiile viitoare, cu rol perturbator asupra pieelor financiare i cu rezultate incerte, prin
urmare, trebuind folosite doar marginal. Cu toate astea, n 1913, datoria public reprezenta 80%
din venitul naional, iar deficitul public era foarte ridicat, n cazul acestei ri.
Primul Rzboi Mondial este cel care va cauza o cretere a cheltuielilor att n
componenta lor militar, ct i a celor asociate cu aceasta (n perioada rzboiului i dup acesta).
Media cheltuielilor publice n PIB ajunge la 20%, n rile examinate de autorii mai sus citai, cu
niveluri mai ridicate n principalele ri europene participante la conflict. De asemenea, creaia
monetar este interzis ca modalitate de finanare a cheltuielilor bugetare, datorit pericolului
inflaionist i scderii uniforme a puterii de cumprare, ce o acompaniaz. Creaia monetar era
strns legat - pn n 1931, de meninerea etalonului aur i de regulile care marcau creaia
monetar (strns legat de rezervele de aur deinute n trezorerii). Sfritul Primului Rzboi
Mondial, dar mai ales criza din 1929-1933, marcheaz finalul epocii clasice a finanelor publice,
sfritul laissez-faire-ului.

Concepia modern pune accentul pe caracterul conjunctural al interveniei publice n

economie pentru meninerea unor echilibre macroeconomice i pentru stimularea unor variabile
importante pentru dezvoltarea economic.
Repertoriul aciunii publice guvernamentale se mbogete semnificativ. Finanele
publice devin instrumente pentru atingerea obiectivelor de dezvoltare economic.
Modernitatea n finanele publice ncepe acolo unde tradiia laissez-faire-ului a euat n
obiectivul asigurrii creterii economice i ocuprii forei de munc. Acest lucru s-a ntmplat n
anii 1920-1930 cnd omajul masiv i stagnarea au mcinat cele mai multe din economiile
naionale.
Criza din anii 1929-1933 a reuit s fac ravagii nu numai n economia mondial, ci i
n concepiile tradiionale despre pia i capacitatea sa de autoreglare. Scderea produciei,
creterea omajului, deflaia, diminuarea catastrofal a volumului creditrii erau fenomene
economice care preau s se autontrein, fr limit de timp. n perioada respectiv PIB-ul
principalelor economii a sczut cu 25%, deflaia coborse preul produselor de baz la jumtate,
iar cel al bunurilor de consum la 30%, iar 25% din populaia adult masculin era omer.

28
Salariile sczuser cu 30%, iar creditarea cu 40%. Alocarea optim a resurselor realizat de pia,
aa cum o imaginau neoclasicii, arta mai mult a ideal i mai puin a realitate economic, mai
mult a utopie, dect a realitate. Bugetele publice care cu greu reueau i nainte s se menin n
stare de echilibru, cunosc dezechilibre puternice.
Guvernele, pentru a menine un echilibru bugetar relativ (n timpul crizei) adopt msuri
pe care azi le-am cataloga drept prociclice (scderea salariilor funcionarilor publici), care
accentueaz ns, criza economic, diminund i mai mult consumul.
Aceste msuri de reduceri deflaioniste ale deficitelor bugetare l-au fcut pe Keynes s
afirme c sunt lucrurile cele mai greite i mai prosteti pe care le-a svrit cu bun tiin
Parlamentul de cnd sunt eu pe lume i [Y]ou will never balance the budget through measures
which reduce the national income ... Look after the unemployment, and the Budget will look
after itself.13.
Programele guvernamentale ale preedintelui Roosvelt, cunoscute sub denumirea de New
Deal sunt cele mai cunoscute exemple de intervenie public din anii 30, dar rmn i exemple
clasice pentru a nelege ce nseamn stat intervenionist. n Europa acelorai ani putem observa
creterea cheltuielilor publice militare. Aceste dezvoltri au dus la o medie de 22.8% din PIB a
acestora n 1937.
Alturi de impactul puternic al crizei asupra ortodoxiei economice cu privire la rolul
statului n economie, putem aduga apariia n 1936, a influentului i provocatorului volum al lui
John Maynard Keynes General Theory of Employment, Interest and Money, considerat primul
argument sistematic pentru intervenia public n economie. Anterior, n 1926 Keynes a scris
Sfritul laissez-faire-ului, n care, pe fondul evoluiilor economice nefavorabile din economia
mondial, i exprima nencrederea n eficiena minii invizibile i n economia ofertei
promovat de ortodoxia clasic n economie, fr a oferi ns, un argument structurat pentru
interventionism. Pentru John Maynard Keynes, intervenia public n economie se poate realiza
prin canale diverse:
a. Creterea cheltuielilor publice i extensia domeniului interveniei;
b. Politica fiscal expansionist i redistributiv;
c. Intervenie direct n economie prin producie n ntreprinderi publice sau n
monopoluri de stat.
Creterea influenei operei lui Keynes i apariia noilor instrumente ale stabilizrii
macroeconomice, au condus la puternice politici economice intervenioniste contraciclice n

13
Keynes, Spending and saving, The Listener, 11 January 1933

29
primii 30 de ani dup cel de al Doilea Rzboi Mondial, creterea economic fiind nsoit
diminuarea omajului i reducerea inegalitilor.
Pentru James Tobin, laureat al Premiului n memoria lui Alfred Nobel pentru economie,
preul creterii economice pe care trebuie s l plteasc societatea este creterea taxrii. Astfel
c, n anii 60 media cheltuielilor publice ajunge la peste 28%, iar n 80 la peste 41% din PIB,
situaii ce exemplificau indirect i evoluia puternic pozitiv a veniturilor publice i deci a taxrii.
Concepia modern afirm o legtur simbiotic ntre pia i stat, avnd n vedere i
argumentele imposibilitii unei raionaliti organizaionale exclusiv centrate pe preuri i
costuri, aa cum a demonstrat Herbert Simon, prin teoria raionalitii instrumentale sau
procedurale (1976, 1983, 1987), diferit de cea substanial a pieei. Simon contest eficiena
pieei, a raionalitii sinoptice, afirmnd c informaia avut la dispoziie de un decident
(consumator, productor sau intermediar) este incomplet, fragmentar, intermediat, cea ce face
ca posibilitatea de calcul raional s fie strict limitat. De asemenea, capacitatea euristic a
creierului uman este limitat, ceea ce face ca optimizarea deciziilor s fie cvasi imposbil. Pentru
Simon orice fiin uman este capabil doar de raionamente secveniale, oprindu-se la acele
soluii care i vor prea satisfctoare. Soluia reinut este doar cea mai bun dintr-un set de
alternative limitate, trecute n revist. Ea nu este nici optim, nici maximizatoare, dup cum
afirm Simon.
Finanele publice moderne sunt preocupate, n mod distinctiv, i de efectele la nivel
microeconomic ale aciunilor guvernamentale, de modul n care autoritile afecteaz alocarea
resurselor i distribuirea veniturilor.14
Pentru c n finanele publice moderne suprafaa interveniei publice a crescut (att ca
volum al cheltuielilor, ct i ca destinaie a acestora) monobugetarismul sau unitatea bugetar au
fost nlocuite cu sisteme bugetare plurale n care alturi de bugetul public central se pot ntlni
bugetul asigurilor sociale, bugetele locale, bugete anexe, autonome sau pe proiecte etc. Acest tip
de aranjamente bugetare permit o mai eficient gestionare a resurselor, deoarece o destinaie
clar a cheltuielilor trebuie s fie precedat de o denominare precis a contului n care sunt
evideniate resursele, oferind, astfel, posibilitatea unui control mai precis i mai eficient al
modului n care sunt gestionate resursele alocate unui anumit obiectiv public.
Dei, n ultimii 30 de ani s-au fcut pai importani n direcia realizrii unor bugete n
care regulile determinate de pe baza unor criterii de raionalitate economic s fie fundamentul
politicilor bugetare, bugetul a devenit i un instrument prin care se sponsorizeaz economia n
zonele sale marginale, diferite grupuri de interese sau a devenit un spaiu prin care se ctig

14
The Encyclopedia of public choice, Harvey Rosen, Public finance, p.252, Kluwer Academic Publisher ,
Dordrecht, 2004

30
capital de ncredere prin cheltuieli realizate fr o evaluare strict a utilitii acestora sau a
impactului asupra echilibrului bugetar. Discreionarismul n utilizarea banilor publici rmne
nc o modalitate precumpnitoare n decizia bugetar chiar dac regula fix, ca principiu de
guvernare a deciziei bugetare moderne, are din ce n ce mai muli adepi. Totodat, finanele
publice reprezint i o modalitate prin care se subvenioneaz arii economice n care se manifest
eecurile pieei15, dar i o modalitate prin care autoritile ncearc limitarea consecinelor
crizelor economice.
n finanele moderne asisatm, n continuare, la o cretere a cheltuielilor publice, chiar
dac n ritm mai sczut dect n perioada primelor decenii de dup cel de al Doilea Rzboi
Mondial, datorit unei multitudini de factori, ntre care putem accentua: schimbrile n structura
administrativ (unitile administrativ teritoriale primind competene bugetare), apariia unitilor
autonome cu bugete proprii, participarea la aciuni economice externe sau de alt natur. Alturi
de acestea, asumarea de ctre statele moderne a aciunilor de guvernare a securitii sociale i,
implicit, acceptarea principiului de socializare a riscurilor privind sntatea sau cele derivnd din
statutul ocupaional ori din cel de persoan activ - inactiv, au condus la o cretere a numrului
instituiilor publice gestionare i, deci, la o cretere a cheltuielilor bugetare. Suplinirea unor
activiti acolo unde iniiativa privat eueaz n a le realiza la nivelurile necesare, finanarea
unor aciuni determinate de noile atribute ale statutului de cetean, au condus, la rndul lor, la o
cretere puternic i constant a cheltuielilor publice.
O alt surs de evoluie pozitiv a cheltuielilor publice este cea reprezentat de evoluia
tehnologic, care determin creterea cheltuielilor din educaie (echipamente electronice,
conexiuni internet, mijloace multimedia de predare i nvare), din spitale (aparatur
performant sau medicamente mai eficiente) sau a acelora din aprarea naional (nu doar pentru
mijloace moderne de lupt ci i pentru mijloace moderne pentru supraveghere transfrontalier)
sau pentru asigurarea ordinii interne (n condiiile n care apar noi categorii de criminalitate ce
implic nu numai personal specializat pentru investigare, ci i aparatur necesar pentru aceste
investigaii). Datorit efectelor multiplicatoare asupra economiei, statele moderne au realizat
cheltuieli mai ridicate cu cercetarea i dezvoltarea. Un studiu al World Bank din 2014, arta c n
Uniunea European, n perioada 2008-2013, cheltuielile publice cu cercetarea s-au dublat de la
0.5% la 1%.
De asemenea, oferta administraiei publice pentru servicii publice prin sistemul
egovernance, reprezint un factor important de cretere a cheltuielilor publice.

15
John Wanna, Lotte Jensen, Jouke de Vries, Controlling public expenditure: The changing role of centrral budget
agencies, p.21, Ed.Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, 2003

31
 Intervenionismul bugetar are multiple obiective printre acestea putnd enumera: 1.
aciuni asupra structurilor economiei naionale (dezvoltarea regional, restructurarea activitilor
industriale, susinerea activitilor cu obiective calitative, precum reducerea polurii sau
cercetarea tiinific, dezvoltarea ramurilor strategice) etc., 2. aciuni asupra structurii sociale
(bugetul ca instrument al justiiei sociale, intra i intergeneraionale) i 3. aciuni asupra
conjuncturii economice16.
Bugetul naional devine un buget productiv i deschis (prin multiplicarea surselor de
venituri), determinat excedentar sau deficitar n funcie de conjunctura economic.
Alturi de aceste elemente putem observa i o clas special de intervenii determinate de
diferenele de poziie. Astfel, statul intervine pentru mbuntirea poziiei de negociere sau
pentru a crea aceast poziie prin mecanisme reglementative diverse ntre care putem meniona:
legislaia privind condiile de munc, prevederile legislative privind abuzul de putere asupra
celor incapabili n a se apra, legislaia pentru protecia consumatorului, legislaia de abuz de
putere de poziie n cazuri economice (antimonopol), reglementrile supranaionale privind
drepturile omului, legislaia privind deficitul de informaie (drepturile privind liberul acces la
informaiile publice) sau cea care permite accesul la bunuri i servicii al cror caracter de pia
este greu de definit i, n consecin, i condiiile de acces etc.
Reprezint aciunea statului doar expresia unui consensualism, a unor calcule raionale
pentru o aciune colectiv cu beneficii pentru societate n ntregul ei? Politologii alturi de
sociologi au artat c aciunea public este determinat i de aciunea unor grupuri de interese
foarte eterogene. Theodore Lowi n Sfritul liberalismului (1979) ne vorbete de formarea unor
triunghiuri de fier ntre grupurile de interese, ageniile de reglementare i guvern, cu scopul
acaparrii unor politici publice, n folos personal sau organizaional.
Pe aceeai linie, o important coala economic contemporan (Public choice theory),
reprezentat ntre alii de economitii Buchannan, Tullock, consider c nu exist ceva ce se
poate numi interes colectiv. Guvernele, pentru aceti autori, nu pot avea obiective care s
exprime un interes colectiv, deoarece nu exist dect interese individuale. Pentru a-i atinge
propriile obiective, diferitele grupuri de interese realizeaz o tranzacionare de favoruri,
logrolling, quid pro quo, prin care se vor susine n satisfacerea revendicrilor proprii. Astfel,
oamenii politici acioneaz pentru satisfacerea intereselor numeroaselor grupuri electorale
minoritare, existente n societate, fiind prea puin interesai de eficiena redistributiv a unor
cheltuieli publice, ci doar de satisfacerea intereselor respectivelor grupuri. Statul, ca i piaa,
reprezint un instrument pentru satisfacerea intereselor individuale. Consecina unui astfel de
parti-pris minoritar, afirm Buchanan i Tullock, este creterea cheltuielilor publice. n plus, ne
16
Muzellec Raymond, Finances publiques , p.66, Ed.Dalloz, 2009, Paris

32
demonstreaz aceast coal, politici redistributive care s corespund unor criterii de echitate
sunt dificil de realizat i n cazul categoriilor srace ale societii. Acetia, pentru a-i impune,
propriile interese ar trebui s dein bani, timp i expertiz, pentru a se comporta ca orice alt
grup de interese pentru promovarea propriilor interese, fapt aproape imposibil deoarece
inexistena acestor elemente i face abseni de pe piaa actorilor ce negociaz favoruri cu
guvernul.
O abordare distinct, referitoare la lipsa de legitimitate a unui stat mai mare dect cel
minimal, ne furnizeaz Robert Nozick (1997), care consider c puterea nelegitim preexistent
a statului asigur mbogirea unor persoane pe seama altora. n aceast situaie este oportun mai
puin stat, ceea ce nseamn c este mai bine s existe mai puine obiective publice i, astfel, mai
puine mecanisme de redistribuire.
Eliminai aceast putere nelegitim prin care se obin avantaje economice diferite i
vei elimina, sau vei limita n mod sever motivaia dorinei de influen politic. Este adevrat,
unii vor fi totui nsetai de putere politic, gsind o satisfacie intrinsec n a-i domina pe alii.
Statul minimal reduce cel mai bine posibilitile unei astfel de preluri a puterii, sau manipulri
a statului, de ctre indivizi care rvnesc puterea sau avantajele economice, n mod special dac
statul minimal este combinat cu un spirit civic rezonabil de vigilent, deoarece este inta cea mai
puin dorit pentru o astfel de preluare sau manipulare ntrirea statului i extinderea
funciilor saleface din el un premiu mai valorospentru a fi corupt de ctre oricine poate s
ofere ceva rvnit de la un funcionar al statului.17
Pe scurt, afirm Nozick, un stat care nu poate oferi sinecuri gratificante nu este de interes
pentru cei care doresc puterea.

n aceast parte a lucrrii am cutat s prezentm cteva puncte importante din evoluia
finanelor publice ca practic guvernamental. De asemenea, am ncercat s semnalizm cteva
dintre ideile ce au guvernat evoluia finanelor publice n istoria recent a statului, n varianta
sa european sau american.
Finanele publice se dovedesc un teritoriu cu un perimetru variabil, cei trei i, ideile,
interesele i instituiile, guvernnd n modaliti diferite aciunea public, indiferent de
nivelul acesteia n statul modern.
Istoria recent a principiilor ce fundamenteaz prezena finanelor publice n viaa
statului, prezentat mai sus, poate fi rezumat n schema explicativ de mai jos:

1850 1930
Perioada liberal clasic
17
Robert Nozick, Anarhie, stat, utopie, Ed. Humanitas,
Soundp.327,
finance
Bucureti, 1997
Echilibru bugetar, cheltuieli reduse, taxe reduse
33
 1950 1980
Managementul cererii - politica fiscal stimuleaz consumul
Politici fiscale contraciclice
Programe guvernamentale pentru stimularea cererii, deficite bugetare pentru stimularea consumului

1980 prezent
Managementul ofertei - politica fiscal n favoarea agenilor economici, reducerea taxelor pe profit,
faciliti la angajare, bunstare prin munc
Sound finance
Echilibru bugetar

Not: Intervalele prezentate n schema de mai sus trebuie acceptate ca intervale deschise, n care
au predominat anumite idei fondatoare privind rolul finanelor publice n economie i relaia
acestora cu piaa. Lipsa intervalului 1930-1950 se datoreaz unei situaii atipice, fiind perioada
ce a prefaat al Doilea Rzboi Mondial i anii imediat urmtori. Din acest motiv, ntre stat i
economie s-a dezvoltat o relaie de tip suport. Fr stat puternic, economiile naionale nu ar mai
fi existat, fr economie puternic, statul nu ar mai fi existat.
O alt precizare trebuie fcut n relaie cu apariia i dezvoltarea crizei din 2008-2010. n
aceast perioad asistm punctual la o rentoarcere n politicile macroeconomice, la politici
keynesiste. Spre exemplu, politica de stimulus fiscal a nsemnat n rile G20, 2% din PIB. n
SUA, doar Programul de ajutor pentru activele cu probleme (TARP) a nsemnat un ajutor public
oferit de Trezorerie de 700 miliarde de dolari. Epuizarea ns, a capacitii de intervenie a
politicilor monetare, a condus la o relansare a politicilor intervenioniste bugetare, de inspiraie
keynesian, n aceast perioad.

1.4. Normativ versus pozitivism

34
 De la nceputul dezvoltrii sale ca tiin, economia politic a fost subiect constant de
controvers metodologic. Nu numai metodele sale au fost subiect al controverselor, ci i statutul
acesteia n spaiul cunoaterii. Este sau nu o tiin? Din ce perspectiv o putem trata ca tiin
(metode, obiective, structur conceptual)? Acestea sunt chestiuni ce au revenit constant n
problematica filozofilor, economitilor sau a altor specialiti n tiine sociale. Chestiunile
litigioase ale economiei au revenit n atenia specialitilor preponderent dup etapa culminant a
ncrederii n economiti i n economie din prosperii ani 60. Incapacitatea economitilor de a
readuce prosperitatea celor treizeci de ani glorioi de dup cel de al Doilea Rzboi Mondial, a
fcut populaia profan s se ndoiasc de economiti i pe economiti s se ndoiasc de ei
nii (Bell, Kristol, 1981).
Temele de controvers pentru disciplina economic sunt, n fapt, aceleai ca i pentru
toate celelalte tiine, aa cum filosofia tiinei le-a configurat18:
a. Ce obiective are tiina respectiv? S descopere generalizri utile sau s caute explicaii
pentru a stabili adevrul?
b. Ce este o explicaie tiinific?
c. Ce sunt legile tiinifice i teoria tiinific? Cum are loc descoperirea acestora?
d. Cum se leag enunurile teoretice de observaii?
e. Cum testm legile i teoriile?
f. Difer de la o tiin la alta modul de a face tiin?
Modul n care s-a rspuns la aceste ntrebri a mprit comunitatea specialitilor n
colile de gndire realist i cea instrumentalist. Pentru primii, scopul tiinei este descoperirea
adevrului i explicarea fenomenelor chestionate, n timp ce pentru ceilali, tiina trebuie s
elaboreze instrumente practice pentru predicii utile.
Aceste dezacorduri ideatice au marcat i marcheaz i disputele economitilor. Una din
disputele nefinalizate este aceea a necesitii sau nu a aseriunilor sintetice de a fi evaluate.
Pentru unii economiti, postulatele fundamentale ale teoriei economice nu au nevoie s treac
proba datelor de observaie, n timp ce pentru alii o teorie sau lege economic trebuie s fie
obligatoriu probat (s dovedeasc regularitate, iar fenomenul respectiv s se dezvolte cu
necesitate), adic s existe o confirmare observaional a unei generalizri (teorii, lege).
Problema principal a economiei este aceea c o confirmare observaional este dificil de realizat
deoarece ea nu implic aceeai natur analizat, cu alte cuvinte, variabilele relevante trec prin
diferite stri de agregare. De pild, o generalizare sintetic asupra relaiei dintre nivelul
venitului i cel al consumului, pe baza unei experiene temporale (serii temporale) anterioare,
nu poate oferi o certitudine pentru replicarea aceleiai relaii n viitor, chiar dac, s spunem,
18
Hausman Daniel, M., Filosofia tiinei economice, Ed.Humanitas, p.10, Bucureti, 1993

35
variabila relevant venit curent nu se schimb - ns se poate schimba rapid percepia noastr
asupra veniturilor personale viitoare. Aa nct, ceea ce trebuie s fac un economist pentru a-i
pstra credibilitatea, este s adopte, spunem noi moderat, ceea ce filosoful tiinei Karl Popper
numea atitudine critic, adic s caute ca orice conjectur propus s treac prin cele mai
severe teste, renunarea la ea petrecndu-se doar dac exist alternative credibile.
O alt problem important n dezbaterile despre teoriile economice este cum se face
alegerea ntre teorii (ce ne face s fim mai apropiai de teoria keynesist asupra eficacitii
politicilor pentru deficit bugetar n perioad de criz i nu de cea a lui Ricardo-Baro?).
Feyerabend i mai moderat Kuhn consider c nu exist criterii pentru o alegere raional.
Filosoful siinei Lakatos considera c gradul de progresivitate al unei teorii face alegerea mai
simpl.
Max Weber sugera c alegerea unei teroii se face n funcie de credinele noastre, de
categoriile semnificative din punct de vedere cultural pe care ni le asumm.
Problemele expuse aici sunt proprii n egal msur i subramurilor economiei, evident i
economiei sectorului public, finaelor publice. Dezacordurile persistente marcheaz i aici
evoluia domeniului i a practicii economice. Bunoar diferenele ntre abordarea de tip
normativ i cea pozitiv, pe care le vom prezenta succint n rndurile urmtoare.
Abordarea normativ a economiei i finanelor publice pune accentul pe aspectele etice
ale msurilor financiare. Abordarea normativ caut s rspund unor probleme precum: Este
corect s aplici TVA-ul n mod difereniat, avnd drept criteriu relevant categoria bunurilor
vndute sau acela al obiectivelor de politic public sau trebuie aplicat n mod nedifereniat?,
Este corect impozitarea cu o rat egal a veniturilor salariale, indiferent de mrimea
acestora?, Dar a profiturilor?, Impozitarea progresiv este modul cel mai bun de impozitare al
veniturilor din punct de vedere etic?, Trebuie guvernul s se implice n politica monetar?,
Bugetul trebuie s fie echilibrat?, Contribuia de asigurri de sntate trebuie pltit de
pensionari? etc.
Abordarea normativ este considerat o abordare subiectiv, expresia unor opinii, valori
care pot fi raional discutate i aprate. Cnd se afirm Statul trebuie s asigure nvmnt
obligatoriu gratuit pentru ceteni pn la finalizarea liceului ne confruntm cu un enun
economic normativ. Aa cum se poate cu uurin observa, dezbaterile publice ne dezvluie
persistena unor nenelegeri ntre diferite grupuri din societate privind aceast problem,
deoarece niciunul din aceste grupuri nu poate proba o dat pentru totdeauna c opinia sa este
corect i a oponentului este incorect.

36
 Un alt exemplu de propoziie normativ este aceasta: Inflaia este expresia unui
dezechilibru macroeconomic mult mai important dect omajul. Aceast judecat, n planul
politicilor macroeconomice i aranjamentelor instituionale, a avut rezultate evidente atunci cnd
Banca Central European a considerat c singurul su obiectiv este meninerea ratei inflaiei n
apropierea cifrei de 2%.
Economia sectorului public reflect puternic aceste divergene i n privina funcionrii
altor sectoare publice (sntatea, asigurrile de pensii).
Ea a fost dominant n evoluia economiei i finanelor publice pn n deceniul apte al
secolului trecut.
Obiectivul principal al acestei abordri este acela al evitrii incertitudinii, guvernanii
cutnd, prin intermediul finanelor publice, s diminueze incertitudinea i ambiguitatea n
construcia social. Economitii au definit funcii maximizatoare ale bunstrii colective, al cror
scop era s creeze modele de rspuns ale agenilor economici la diferite politici
guvernamentale privind fiscalitatea. Scopul identificrii acestor modele de rspuns este acela
de a permite, prin anticipare i planificare, obinerea unei eficiene mai ridicate atunci cnd se
adopt o iniiativ fiscal a statului sau a unei comuniti locale.
La sfritul sec. al XIX-lea i la nceputul celui de-al XX-lea, noua funcie a statului,
social, transform economitii n reformatori sociali, ce trebuie s indice o calea raional
de diminuare a inegalitilor sociale, o politic economic optim pentru acest obiectiv.
Utilitarismul social al economiei publice este prevalent cunoaterii pozitive. Pentru Wicksell,
economist suedez, decidenii politici sunt un fel de despoi ce acioneaz pentru maximizarea
funciei de bunstare social.
O preocupare fundamental a raportrii normative este aceea a modului de finanare a
cheltuielilor publice declarate exigibile la un moment dat. Exigibilitatea unei cheltuieli publice
este un aspect important n analiza unei politici fiscal-bugetare, dar fr o desemnare a sursei de
finanare i analiza efectelor finanrii asupra unor variabile structurale (consum, investiii, att
n analiz de stoc ct i n analiza de trend), design-ul politicilor financiare rmne incomplet.
Exigibilitatea cheltuielilor poate fi analizat - ca i sursele de finanare cele mai eficiente - din
perspectiv culturalistoric. n acest caz s-ar putea spune - ca n cazul lurii deciziilor pe baza
analizei fundamentale care ofer argumente pentru o modalitate de a investi pe pieele
financiare - c trendul este prietenul expertului n politici fiscale, extrapolarea pe baza datelor
istorice, constituind o metod alternativ, util pentru judecarea unei politici fiscale. Exemplul
istoriei, drept criteriu pentru exigibilitate, nu este suficient pentru a justifica alegerea.

37
 Fapte i evenimente economice neateptate sunt egal importante pentru aceasta.
Constrngerile bugetare conjuncturale, diminuarea activitii economice, schimbrile de politic
economic, determinate de evenimente exogene (rzboaie, blocade economice) etc. sunt egal
importante n declararea unor destinaii ale veniturilor publice ca exigibile.
n sfrit, o alt problem important din punct de vedere normativ este aceea a tipului de
funcii i responsabiliti n domeniul financiar, atribuite diferitelor niveluri ale administraiei
publice. Trebuie diminuat intervenia alocativ prin bugetul de stat ctre autoritile locale sau,
dimpotriv, este nevoie de o coordonare mai mare a msurilor fiscale?, Pn la ce categorie de
cheltuieli autoritile locale trebuie s i asigure independena financiar i de la care ncolo pot
i trebuie s solicite sprijinul autoritilor centrale?, Este etic acceptarea formrii unor
enclave-financiare favorizate ntr-un stat - prin aceasta nelegnd existena unor comuniti
bogate, cu nivel de impozitare foarte mic, iar altele cu impozite mai mari, dar mai srace? -
(atta vreme ct avantajul comparativ al unora din aceste enclave este determinat de condiii
naturale favorabile i/sau politici publice discreionare n domeniul infrastructurii i nu de
capacitatea acestora de a exploata mai eficient oportuniti egale de afaceri) etc., sunt ntrebri la
care abordrile normative trebuie s ofere rspunsuri.
ncepnd cu deceniul apte al secolului XX, date fiind constrngerile bugetare pe termen
scurt ale finanelor publice din majoritatea statelor dezvoltate i eecul evident al unor abordri
de tip normativ (keynesismul, relaia dintre inflaie i omaj exprimat de Philips, prin curba ce i
poart numele), guvernele au devenit mult mai preocupate de efectele pe termen scurt ale
politicilor publice i de eficiena cu care sunt realizate cheltuielile publice. Abordarea politicilor
publice n termeni de constrngeri pe termen scurt n locul constrngerilor determinate de
valori pe termen lung, devine predominant. Termeni precum, gestionare eficient, creterea
performanelor, abordarea metric a obiectivelor guvernamentale, transparena ridicat n
utilizarea resurselor publice, reflect o transformare a regulilor guvernrii, care nu mai are la
baz o funcie a bunstrii colective, larg acceptat de agenii economiei.
Abordarea pozitiv trateaz incremental chestiunile financiare publice, cutnd s releve
eficiena sau ineficiena unor msuri de politic fiscal sau bugetar.
Teoria pozitiv a finanelor publice va analiza comportamentul persoanelor afectate de o
decizie fiscal public i variantele de rspuns la un anumit tip de stimulus fiscal, motivant or
demotivant. n acest sens, teoria alegerii publice, fundamentat printre alii de laureatul Nobel
pentru economie James Buchanan, reprezint un model de tratare pozitivist a problematicii
finanelor publice. Aa cum am artat n paginile anterioare, acesta afirm c fenomenul creterii

38
cheltuielilor publice se datoreaz faptului c alegtorii supraestimeaz beneficiile cheltuielilor
curente i, n acelai timp, subestimeaz povara impozitrii viitoare.
Aa cum comenteaz profesorul Alberto Alesina, alegtorii nu internalizeaz (ca n
situaia cheltuielilor proprii pentru consum) constrngerile bugetare guvernamentale. Politicienii
iau decizii publice profitnd de aceast lips de informaie, educaie economic i capacitate de
nelegere. Cel mai adesea, aceste decizii discreionare sunt n favoarea unei creteri a
cheltuielilor publice ntr-o proporie mai mare fa de taxe, ceea ce conduce la utilizarea
mprumuturilor publice i n perioade de cretere economic.
Aceast politic fiscal miopic, cum o numete autorul mai sus adus n discuie, de tip
prociclic, este un efect al unei probleme de tipul principal-agent. Politica fiscal este prociclic
deoarece alegtorii raionali, dar neinformai, nfometeaz Leviathanul, cernd mai mult n
vremuri bune dect n vremuri rele.19. Pentru Alesina, situaia este expresia unui eec
guvernamental.
Guvernul, pentru Buchanan, dar i pentru ali autori ce mbrieaz cadrul conceptual al
colii alegerii raionale (Tullock, Niskanen), este o parte endogen a sistemului economic, fiind
influenat n deciziile financiare publice de numeroase i eterogene grupuri de interes. Aceast
opinie este fundamental diferit de cea reprezentat n paradigmele economiei bunstrii care
pleac de la ideea optimalitii deciziei guvernamentale, determinate de accesul la o funcie a
bunstrii ce implic preferine omogene pentru masa alegtorilor.
Alturi de autorii mai sus menionai, n economia public, o abordare pozitivist putem
ntlni i la Kenneth Arrow, Duncan Black, Anthony Downs i Mancur Olson. Adugm acestor
nume pe Milton Friedman, care, prin lucrarea Metodologia economiei pozitive(1953), a oferit
argumentul epistemic (alturi de Karl Popper, n Logica cercetrii, 1935) pentru o mare parte a
studiilor economice pozitive i instrumentaliste contemporane.
Simplificnd discuiile asupra subiectului, putem aserta c diferena dintre abordarea
normativ i cea pozitiv, factual, este aceea c, n primul caz, economia public face predicii
asupra lumii aa cum ar trebui s fie, n timp ce abordarea pozitivist spune c economia explic
faptele economice aa cum sunt. i datorm lui John Neville Keynes, economist englez, aceast
difereniere puternic, la care acesta adaug i existena unei arte a economiei politice, al crei
scop este de a furniza reguli de aciune public.
Abordrile pozitiviste sunt descriptive, explicative i constatative (descriu o situaie, care
poate fi judecat ca adevrat sau fals). De pild, dac spunem: Ratele nalte ale dobnzii au
diminuat preul locuinelor personale., am fcut o propoziie constatativ. Ea poate fi

19
Alberto Alesina and Guido Tabellini, Why is Fiscal Policy Often Procyclical?, NBER Working Paper No. 11600,
p.3, September 2005

39
interpretat ca adevrat sau fals dac analizm, pe o serie temporal, datele statistice privind
evoluiile ratei dobnzii i pe cele ale achiziiilor de locuine.
n urma analizei statistice putem descoperi c exist o corelaie ntre evoluia negativ a
cererilor de credite pentru locuine i evoluia ascendent a ratei dobnzii la aceste credite.
Creterea ratelor dobnzii a determinat diminuarea cererii pentru locuine.
Altfel spus, scderea resurselor financiare alocate acestor bunuri va determina scderea
preurilor acestora.
Analiza seriilor temporale poate, pe de alt parte, infirma aceast constatare.
Propoziia de mai sus poate fi transformat ntr-un enun explicativ atunci cnd o
reformulm astfel: Scderea preurilor locuinelor n mediul urban, n perioada 2008-2014, s-a
datorat diminurii lichiditii n sistemul bancar. Fenomenul a fost determinat de creterea
costului refinanrii n sistemul bancar. Aceast situaie a favorizat creterea dobnzilor la
mprumuturile acordate pe termen lung. n consecin, a avut loc o diminuare a cererii de
mprumuturi pentru achiziionarea de locuine i o scdere a cererii pe aceast pia. n acest caz,
adaptarea ofertei s-a realizat prin diminuarea preurilor de vnzare.
Alturi de aceste exemplificri cu privire la cele dou categorii de abordri ale faptelor i
proceselor economice trebuie s subliniem c, nici n sens pozitivist, dar nici n sens normativist,
economitii nu se pot bucura de prezumia neutralitii axiologice (Max Weber), deoarece
ipotezele care conduc la un model economic fac parte din valorile la care ader economitii.
De pild, atunci cnd se aduc argumente pentru intervenia public n economie, se
pleac de la postulatul pieei cu concuren imperfect. Asta nseamn c piaa este imperfect.
Imperfeciunile sunt consubstaniale pieei i nu accidente. Pentru anumii economiti, propoziia
Piaa este imperfect reprezint un dat, realitatea. Pe baza acestei asumri se justific
intervenia public ca necesar pentru a diminua alocrile ineficiente, de pe o pia imperfect.
La fel, dac a priori datoria public este considerat o surs de dezechilibre structurale i
ineficien alocativ, atunci soluiile pentru a redobndi eficiena alocativ vor fi determinate de
asumarea acestei luri de poziii. Valorile astfel asumate sunt reflectate n teoria economistului
respectiv. Angajamentul personal nu poate fi eliminat din spaiul raional al construciei
teoretice.
Pe de alt parte, fundaional, am putea spune, analizele economiei publice ca i cele
realizate de alte zone ale tiinei economice sunt greu transformabile n soluii pentru acelai tip
de probleme, deoarece economitii nu pot valida rezultatele obinute prin experimente
similare, neputnd reconstitui scena anterioar pentru a proba identitatea de evoluie i,
evident, identitatea de soluii.

40
 n plus, soluiile sunt dependente i de modalitatea de colectare a datelor statistice, ce
poate determina o deformare a rezultatelor.
Spre exemplu, unele din analizele ce au susinut politicile guvernamentale de cut
spending din perioada crizei economice din 2007-201120 au constituit, pentru unele autoriti
guvernamentale prilejul pentru a pivota de la stimulus la austeritate, fr a se cuta i alte
validri ale ideii c o datorie public mare constituie o piedic pentru creterea economic.
Pentru unii decideni aceast aseriune este cert, nechestionabil, chiar dac au existat critici ai
articolului respectiv ce au evideniat erori statistice, erori de colectare sau omisiuni voluntare n
agregarea i utilizarea datelor utilizate. Paul Krugman a numit aceast eroare tehnic ntr-un
articol din New York Times Excel Depression. Acest caz este important pentru a nelege cum
se valideaz inferenele economice, deoarece relev nu numai o problem tehnic, de mod de
colectare a situaiilor ce susin inferena, ci i o problem de poziie a termenilor n relaia de
corelaie de mai sus.
Concret, inferena - ipotez - a studiului era O rat a datoriei publice mai mare de 90%,
duce la scderea abrupt a creterii economice. Altfel spus, aceasta nseamn c o rat mare
creterii economice este corelat cu o rat mic a datoriei publice ca procent n PIB (adjectivul
mic, semnificnd sub 90%). Predictorul rata mare a datoriei publice este corelat pozitiv cu
diminuarea ratei creterii economice.
Aceast inferen ne poate conduce la o concluzie ce ine de un anumit tip de valori
fundamentale - statul dator afecteaz eficiena alocativ a agenilor economici ce nu vor fi
capabili s dea tot ce pot pentru creterea economic. Aa nct s-ar impune o retragere a
statului din spaiul economic, pentru a mbunti eficiena alocativ a pieelor, chiar dac nu
tim cu certitudine, a priori, ci doar postulm c n mod obligatoriu pieele vor ajunge la
optimalitate paretian.
Ipoteza - inferen 2 - poate fi aceasta: O rat mare a datoriei publice (raportate la PIB)
este efectul unei creteri economice insuficiente. Variabila dependent este, n acest caz, rata
datoriei publice, n timp ce n prima era rata de cretere a economiei. Concluzia, aici, ine de un
alt corp de valori fundamentale, acelea care afirm c statul, n ultim instan, este obligat s
intervin pentru c pieele sunt constitutiv, ineficient alocative. Ele nu sunt Pareto optimale.
Intervenia statului, nici n acest caz, nu nseamn, obligatoriu, c determin apariia optimalitii
paretiene. i pentru stat exist costuri de tranzacionare sau costuri informaionale, ca i pentru
firmele private. Natura aciunii guvernamentale nsi, poate determina, n ciuda onorabilitii
obiectivelor, ineficien alocativ. Faptul c statul trebuie s intervin nu nseamn c intervenia

20
Spre exemplu, Reinhardt i Rogoff, n articolul Growth in the time of debt din 2010, concluzionau c dincolo de
un prag de 90% datorie public n PIB, acesta va cobor, n medie, cu 0.1% anual.

41
va fi un succes. Design-ul programului va arta dac intervenia public va asigura o
mbuntire alocativ.
Exemplu de mai sus evideniaz i altceva - n formularea lui Krugman - Policy makers
abandoned the unemployment and turned to austerity because they want to do not because they
had to21.
Analizele pozitive trebuie s fie capabile s testeze. Prin urmare, testrile se pot realiza
pentru a demonstra att inferena 1, ct i inferena numrul 2.
Cu alte cuvinte, numerele nu spun cu certitudine ceva, noi alegem ce dorim s spun,
pentru c subiectele asupra crora ne ndreptm atenia de specialiti, conin, n sine,
posibilitatea tuturor situaiilor, cum afirma Wittgenstein.
Studiile pozitiviste, factuale, pot constitui crmizi ale unei viitoare construcii
normativiste sau cel puin ale unor politici publice mai bune (n sensul adecvrii la obiectivele
propuse). Rmne deschis problema capacitii de a agrega cunoaterea unor circumstane
particulare n timp i spaiu (Hayek), pentru a o transforma n cunoatere - soluie, a unor
probleme fundamentale ale economiei.

1.5. Clarificri terminologice

Pentru c scopul lucrrii de fa este acela de a oferi un ghid pentru a nelege relaia
agenilor autoritilor publice cu agenii economici i cetenii, cu ajutorul instrumentelor
financiare publice, este nevoie s clarificm semantic anumite concepte pe care leam folosit i
le vom folosi n continuare, pe parcursul prezentrii problematicii alese.
Mai nti sintagma Relaii financiare publice
Cnd folosesc aceast exprimare, specialitii se refer la relaiile monetare care implic un
transfer de moned de la persoane fizice i de drept moral i autoritile de stat, ctre beneficiari,
ce pot fi att persoane fizice, ct i juridice, ndreptite prin lege s beneficieze de acest transfer.
Prin intermediul unor instituii ale statului se prelev venituri la persoanele obligate prin lege s
plteasc impozite i taxe, i, mai apoi, alte instituii ale statului, prelund aceste venituri, le
transfer la cei desemnai prin lege s beneficieze.
Transfer de putere de cumprare
Orice tip de astfel de mecanism redistributiv este un transfer de putere de cumprare.
Prelevarea obligatorie prin impozite i taxe va diminua puterea de cumprare a pltitorilor i o
amplific pe cea a beneficiarilor desemnai prin lege.

21
Experii n politici publice au abandonat problema omajului i s-au orientat ctre austeritate pentru c au vrut s
o fac i nu pentru c era obligatoriu s o fac.

42
 Bugetul de asigurri sociale ofer un bun exemplu n acest sens: toi angajaii i
angajatorii din economia naional sunt obligai s cotizeze la sistemul public de asigurri de
pensii. Lunar, ei sunt obligai s plteasc sume n conturile bugetului asigurrilor sociale. Apoi
aceste sume sunt utilizate pentru plata drepturilor de pensie actualilor pensionari. Prin urmare,
are loc o diminuare a puterii de cumprare a pltitorilor actuali i o cretere a puterii de
cumprare a pensionarilor.
Contraprestaie direct
Transferul de resurse financiare se realizeaz fr contraprestaie direct. n situaia
determinat de existena sistemului financiar public, persoanele fizice sau juridice, pltitoare de
contribuii la asigurrile sociale i impozite, nu pot solicita statului rambursarea acestor sume
(exceptnd cazul de prelevare fr susinere legal) sau contraprestaii egale.
n anumite situaii putem observa c transferul este i rambursabil. n cazul anumitor
categorii de taxe, dar i n situaia mprumuturilor contractate de stat pe piaa intern pentru
diveri beneficiari instituionali (autoriti locale sau autoritile centrale), transferul implic
contraprestaie (statul trebuie s plteasc dobnzi la mprumuturi) sau instituiile i autoritile
locale s ofere un anumit serviciu (nmatriculri, servicii de televiziune public etc.) pltitorului.
Solidaritate social intra i inter-generaional
Transferul de resurse financiare creeaz i o legtur social sui generis, att intra, ct i
ntre generaii. n interiorul aceleiai generaii transferul este reflectat, de pild, de situaia n
care, prin resursele prelevate de ctre stat, persoanele care nu au loc de munc n mod involuntar
(omaj sau incapacitate de munc) beneficiaz de resurse financiare publice, sub forma
ajutoarelor de reinserie, venitului minim garantat, ajutorului de omaj .a.m.d. .
ntre generaii solidaritatea poate fi evideniat de sistemele de asigurare a veniturilor
pentru populaia inactiv, aflate la vrsta de pensionare (sisteme PAYG) sau n cazul sumelor
folosite pentru participarea la sistemul public de educaie naional.
n concluzie, spaiul instituional al finanelor publice se structureaz prin urmtoarele
categorii de relaii:
1. relaii ce exprim un transfer de resurse bneti fr echivalent i cu titlu
nerambursabil, transfer realizat, n principal, prin: bugetul de stat, bugetul asigurrilor
sociale, bugetele locale, fonduri publice extrabugetare.
2. relaii ce exprim un transfer de resurse bneti pe o perioad de timp determinat,
pentru care se datoreaz o contraprestaie (i.e. dobnda n cadrul mprumuturilor
guvernamentale).

43
 3. relaii ce exprim un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse bneti n schimbul
unei contraprestaii (fondul pentru ajutor de omaj sau contribuiile la sistemul de pensii
public), n aceste cazuri vom ntlni obligativitatea doar dac se realizeaz prin efectul
legii, iar rambursabilitatea i contraprestaia se realizeaz doar dac se produce riscul
asigurat.

Finane publice finane private - diferene i convergene

Finanele publice prezint particulariti ce le disting net de finanele private.
n tabelul urmtor v prezentm, sintetic, diferenele fundamentale ntre sistemul
finanelor publice i cel al finanelor private.

Finane publice Finane private

Ageni Instituiile publice, unitile ntreprinderi private, societi bancare,
administrativ teritoriale, salariaii instituii de asigurare-reasigurare private,
acestor instituii. consumatori individuali.
Proveniena Resursele sunt procurate pe baza de Resurse financiare necesare persoanelor
resurselor constrngere, n general fr fizice sau juridice sunt procurate pe baze
contraprestaie, pe baza principiului contractuale.
repartiiei autoritare. Alturi de aceste
mijloace statul controleaz i creditul
public (prin instrumentul deficitului
bugetar), dar influeneaz astfel i
evoluia dobnzii i a creditrii n
sectorul privat.
Destinaia Resursele obinute sunt utilizate Scopul realizrii activitilor private este
pentru satisfacerea unor nevoi obinerea profitului i asigurarea
generale ale societii, contribuind la satisfacerii nevoilor individuale.
maximizarea bunstrii sociale.
Analizele de eficien n cheltuirea
resurselor publice sunt, n general,
secundare i nu de puine ori
insuficient de riguros fundamentate.
Dubla evoluie, contradictorie, a
nevoilor publice i a resurselor

44
 colectate pentru acestea a condus la
preocupri constante n ultimii ani, n
practica bugetar pentru introducerea
unor metode mai eficiente pentru
cheltuirea banilor publici.
Principii de Gestiunea finanelor publice este Gestiunea financiar privat se
administrare supus normelor dreptului public. realizeaz conform regulilor dreptului
Ordonatorii de credite din instituiile civil i comercial. Persoanele private au,
publice sunt supui la numeroase spre deosebire de cele publice, o mai
constrngeri atunci cnd realizeaz mare libertate de aciune atunci cnd i
cheltuieli publice, care uneori fac utilizeaz propriile resurse sau pe cele
improductiv i trzie aciunea mprumutate.
public. De pild, atunci cnd se realizeaz o
De pild, achiziionarea de bunuri i achiziie pentru desfurarea unei
servicii de ctre instituiile publice activiti productive, nu este obligatorie
conform principiului preului cel mai respectarea unor reguli specifice,
mic creeaz o fereastr de descrise ntr-o lege, privind procedura de
oportunitate firmelor cu produse de o achiziie i cuantumul eligibil al unei
calitate sczut pentru a deveni cheltuieli.
furnizori publici, regula determinnd
cheltuieli mai mici acum, dar mai
ridicate n viitor.

Creterea cheltuielilor publice i, ca o consecin direct, a mprumuturilor publice, a

determinat o preocupare din ce n ce mai mare a autoritilor pentru a cheltui mai bine, dac nu
este posibil mai puin. Pentru aceasta au fost i sunt utilizate, din n ce mai intens, instrumente
de analiz bugetar preluate din sectorul privat. Analizele costurilor, cele ale randamentelor
asociate diferitelor categorii de costuri, introducerea principiului responsabilitii ministeriale,
sunt expresii ale noului managerialism n gestionarea sectorului public, ce apropie gestionarea
fondurilor publice de cea privat.
Relevant pentru noua direcie a managementului finanelor publice este i dimensiunea
controlului, care vizeaz nu doar respectarea reglementrilor juridice, ci i calitatea gestiunii,
eficiena acesteia22.

22
Raymond Muzellec Finances publiques, Ed.Sirey, p.4, Paris, 2009

45
 O alt situaie de convergen este reprezentat de evoluia dobnzilor pentru creditele
publice i cele private. Mai ales n cazul statelor cu finane publice solide (datorie public
sczut, perspective economice bune, deficite bugetare reduse), ratele dobnzilor pentru
finanarea celor dou sectoare sunt apropiate, n primul rnd n situaia mprumuturilor pe termen
lung.

Obiectul de studiu al finanelor publice23 l constituie:

a) relaiile economice ce apar n procesul constituirii i repartizrii fondurilor bugetare i
extrabugetare ale autoritiilor publice, denumite generic fonduri de resurse publice;
b) metodele de gestionare folosite n cadrul sectorului public;
c) modalitile de stabilire, percepere i urmrire a impozitelor, taxelor i a veniturilor
nefiscale;
d) metodele de dimensionare i repartizare a cheltuielilor publice pe obiective, aciune i
beneficiari;
e) procedura de angajare i efectuare a cheltuielilor publice din fonduri bugetare i
extrabugetare;
f) ntocmirea, aprobarea, executarea i ncheierea bugetelor de venituri i cheltuieli;
g) modalitile de echilibrare a diferitelor categorii de bugete;
h) organizarea controlului financiar;
i) plasarea i rambursarea mprumuturilor de stat;
j) politica financiar promovat de stat.
Sub aspect juridic obiectul de studiu al finanelor publice poate denomina:
a) dreptul bugetar i principiile de elaborare a diferitelor categorii de bugete;
b) dreptul contabilitii bugetare i principiile de excuie a cheltuielilor publice i veniturilor
publice;
c) regulile i instituiile de control ale finanelor publice.

1.6. Structura finanelor publice

Legea 500/2002, cu modificrile ulterioare, specific care sunt componentele finanelor
publice naionale, dup cum urmeaz:
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurrilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale (fondul pentru asigurrile sociale de sntate i bugetul
asigurrilor de omaj);
23
Iulian Vcrel i colab. Finane publice, Ed.Didactic i pedagogic, Bucureti, 2003

46
 d) bugetul trezoreriei statului;
e) bugetele instituiilor publice autonome;
f) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial de la bugetul de stat, din
bugetul asigurrilor sociale de stat sau din bugetele fondurilor speciale;
g) bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale
cror rambursare i dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile,
j) bugetele locale;
k) datoria public.

Note:
1. Teorema imposibilitii (Kenneth Arrow) - a fost enunat n lucrarea din 1951, Social choices
and individual values, pornind de la ideea enunat de Condorcet la 1785, cunoscut sub numele
de Paradoxul lui Condorcet. Acesta afirm c n procedura votrii unor opiuni (ABC) este
posibil ca o majoritate s prefere A lui B, o alta s prefere B lui C i o a treia s prefere C lui A,
dup cum o arat exemplul urmtor:
Presupunem c avem un numr de 60 de votani care pot s aleag ntre A, B, C. Rezultatul
votului este urmtorul:
1. 23 aleg A>B>C
2. 17 prefer B>C>A
3. 2 aleg B>A>C
4. 10 prefer C>A>B
5. 8 prefer C>B>A
Rezultatul final pe perechi este urmtorul:
33 prefer A>B (cazurile 1 i 4), iar 27 prefer B>A (cazurile 2,3,5)
42 prefer B>C (cazurile 1,2, 3), iar 18 prefer C>B (cazurile 4,5)
35 prefer C>A (cazurile 2,4,5), iar 25, A>C (cazurile 1,3) ceea ce relev o contradicie intern
A>B>C>A.
ntr-un sistem de vot cu un singur tur de scrutin, A va ctiga, dei acesta are cea mai
mic diferen de scor n raport cu ceilali. Acest fapt arat c alegerea majoritii nu este
coerent cu decizia luat de un individ raional.
Lucrarea lui Arrow reia problema raionalizrii alegerilor unei colectiviti n condiiile
cunoaterii preferinelor individuale ale membrilor acesteia.

47
 Autorul pleac de la ipoteza coerenei alegerilor individuale. Orice individ poate face o
alegere ntre dou opiuni, stabilind o ordine a preferinelor. Dac este pus n faa unei noi
opiuni, Y, alturi de X i Z, acesta va ierarhiza n continuare, n funcie de alegerea de baz i
ciclul se va repeta n funcie de noile opiuni. El va alege X>Y sau Z>Y. Preferinele sunt stricte,
n sensul n care un individ nu va face un clasament ex equo.
O exprimare neformalizat matematic a teoremei lui Arrow poate lua forma urmtoare:
Pentru o situaie reprezentat de doi indivizi i cel puin 3 opiuni nu exist funcie a alegerii
sociale care s respecte urmtoarele condiii:
1. Universalitatea: funcia alegerii colective trebuie s poat fi definit indiferent de profilul
preferinelor fiecrui individ. Orice preferin este posibil, deoarece putem avea attea
preferine, ci indivizi.
2. Non-dictatura: nu exist nici un individ pentru care lista alegerilor personale coincide cu
funcia alegerii colective, independent de preferinele celorlali.
3. Optimalitatea paretian: deoarece toi indivizii prefer o anumit opiune alteia, funcia
alegerii sociale trebuie s asocieze aceast preferin ntregii societi. Utilitile
interpersonale nu pot fi comparate, ceea ce nseamn c nu se poate compensa creterea
utilitii personale a unui individ cu scderea altuia.
4. Independena alternativelor non-pertinente: dac A este preferat lui B, apariia unei
alternative noi Z, nu va afecta situaia preferinei iniiale A>B.
Arrow demonstreaz c nu exist sistem de alegere social indiscutabil, care s permit
exprimarea unei ierarhii de preferine validate de o colectivitate prin agregarea preferinelor
individuale. Acest lucru face ca la nivel guvernamental decizia politic sau economic s reflecte
un arbitraj imperfect. Concluzia lui Arrow pune sub semnul ntrebrii capacitatea statului de a
rspunde preferinelor individuale n mod colectiv.
Amartya Sen, un alt economist laureat al premiului Nobel, consider c relaxarea unor
condiii ale teoremei lui Arrow, permite un rezultat pozitiv pentru problema transformrii
preferinelor individuale n funcii de bunstare colectiv. Prima condiie ce poate fi ridicat este
cea a universalitii, decidenii putnd opta pentru clasamente pariale, incomplete ale
preferinelor. A doua condiie relaxat este aceea a acceptrii comparaiilor interpersonale,
trecerea de la o stare social la alta fiind legitim dac pierderile unora sunt compensate de
ctigurile altora. n sfrit, Sen consider c putem asocia intensitate preferinelor (n sensul
atribuirii unor valori acestora), cele mai importante preferine putnd fi folosite pentru a
construi funcia de decizie social.24

24
http://www.universalis.fr/encyclopedie/amartya-kumar-sen/, Samuel FEREY, Franoise PICHON-MAMRE,
SEN AMARTYA KUMAR (1933- ) , Encyclopdia Universalis [en ligne], URL :

48
 n discursul rostit la ceremonia de acordare a premiului Nobel pentru economie din 8
decembrie 1998, Sen arta, cu un exemplu sugestiv, ct de dificil este s construieti o funcie de
bunstare colectiv pe baza preferinelor individuale astfel: Spunem c o cmil reprezint
un cal conceput de un comitet de decizie. Aceast propoziie am spune c reprezint o
imagine sugestiv a enormelor slbiciuni aprute n luarea deciziilor de ctre diferite comitete,
dar aceast formulare este totui prea uoar. Poate c o cmil nu are viteza unui cal, dar este
un animal armonios i foarte util, bine conceput pentru parcurgerea unor distane lungi fr ap
i hran. Un comitet care, desennd un cal, ine seama de diferitele nevoi ale membrilor si, va
sfri prin a concepe ceva, mult mai puin convenabil: poate un centaur din mitologia greac,
jumtate cal, jumtate altceva, o creaie ingenioas ce apropie brutalitatea de confuzie ...25.

25
http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/1-70.pdf

49
 2. Sistemul financiar i fondurile de resurse financiare

Sistemul finanelor publice poate fi abordat din mai multe perspective, academicianul
Iulian Vcrel propunnd urmtoarele direcii:
1. Sistem de relaii economice - Finanele publice exprim un transfer de resurse financiare
produse n anumite condiii (vezi concluziile din capitolul precedent); Finanele publice
analizeaz condiiile n care este organizat producia public de bunuri i servicii ntr-un
stat; trateaz impactul fiscalitii asupra comportamentelor de consum i investiii,
analizeaz efectul deficitelor bugetare asupra evoluiei macroeconomice, dar i modul n
care relaiile de putere existente ntre diferitele grupuri de interes afecteaz sistemul de
redistribuie public.
2. Sistem de fonduri de resurse financiare - constituite pe diferite niveluri ale economiei
naionale; Finanele publice reprezint finanele administraiilor publice, sintagm ce
sintetizeaz diferite tipologii instituionale: finanele statului, cele ale colectivitlor
teritoriale, finanele proteciei sociale i ale subdiviziunilor acesteia, fiecrei instituii
fiindu-i afectate diferite fonduri de resurse financiare.
3. Sistem de planuri financiare - pentru fenomene ce se vor produce n economie sau care
vor influena activitatea economic; n aceast abordare finanele publice trateaz
probleme de planificare i programare bugetar pe termen scurt i mediu prin diversele
categorii de bugete publice.
4. Sistem de instituii - ce organizeaz, supravegeheaz, controleaz relaile generate de
sistemul financiar public i privat.

2.1. Componentele sistemului financiar. Metodologia ESA26 2010

Analiza sistemului financiar public trebuie s ofere date clare privind modul de formare
al veniturilor publice, destinaia acestora, sectoarele rspunztoare de deficitul sau excedentul
sistemului, pentru a permite autoritilor publice s ia decizii corecte privind viitoarele politici
publice, dar i pentru a permite nelegerea evoluiilor sistemului financiar public, propriu n
dinamic sau prin comparaie fa de alte sisteme financiare publice naionale.
Orice analiz a sistemului financiar public trebuie, prin urmare, s aib un obiect de
studiu, un referent, cu caracteristici individualizate, clar delimitate, omogene, acceptate de
ntreaga comunitate tiinific.

26
European System of Accounts

50
 n finanele publice, aceast raionalizare a obiectului de studiu este realizat la nivel
internaional prin normele de ncadrare elaborate de instituii internaionale.
Statistica naional a preluat n definirea componentelor sistemului financiar public
naional tipologia Uniunii Europene. Aceast tipolgie este cuprins n normele ESA95 (European
System of Accounts), norme consistente cu SNA 2008, reprezentnd Sistemul de Conturi al
Naiunilor Unite.
ncepnd din septembrie 2010, acest sistem este nlocuit cu normele ESA 2010, ca
urmare a succesivelor modificri n normele metodologice ale primului sistem, aprute n 1998,
2000, 2001, 2002.
n aceast metodologie sunt definite sintagmele sector public i sector
guvernamental general.
Sectorul public cuprinde sectorul guvernamental general la care se adaug corporaiile
publice (companii de stat).
Sectorul guvernamental general este definit ca reprezentnd: Unitile instituionale
(entitate economic autonom decizional n exercitarea funciei sale principale) productoare de
bunuri i servicii non-marfare, ale cror produse sunt destinate consumului colectiv i individual
i a cror activitate este finanat prin pli obligatorii, realizate de uniti aparinnd altor
sectoare.
n nelesul acestei metodologii, prin producie de bunuri i servicii non-marfare se
nelege c producia i apoi accesul la acestea se realizeaz la preuri non-semnificative din
punct de vedere economic.
Preurile economic semnificative sunt preurile care au un efect evident asupra
cantitilor vndute de productori i asupra volumelor pe care cumprtorii sunt gata s le
achiziioneze, altfel spus, sunt preurile care determin cantitile vndute - cumprate pe pia.
Prin urmare, producia bunurilor din aceste sectoare i, mai apoi accesul la ele, nu sunt
determinate de nivelul preurilor.
Sectorul guvernamental general cuprinde 4 subcategorii, astfel:
1. Guvernul central - sintagma acoper toate departamentele administrative ale statului, inclusiv
ageniile guvernamentale, ale cror competene se ntind asupra ntregului teritoriu economic, cu
excepia ageniilor securitii sociale. Guvernul central are dreptul s taxeze orice unitate
rezident i non rezident angajate n activiti economice producnd n acelai timp servicii
colective.
2. Toate ageniile distincte ce ndeplinesc anumite funcii ale guvernului, dar aflate din punct de
vedere ierarhic imediat sub guvernul central, dar deasupra instituiilor locale (n statele federale).

51
 3. Autoriti locale - ce grupeaz toate unitile administrative publice ale cror competene se
ntind asupra unei subdiviziuni locale a teritoriului economic, cu excepia unitilor locale ale
securitii sociale.
4. Ageniile securitii sociale, ce reunesc toate unitile instituionale de la punctele 1, 2 i 3, a
cror activitate principal o reprezint furnizarea de servicii sociale.
Caracteristica principal a sectorului guvernamental general este aceea c produce
servicii non-marfare pentru consum colectiv i individual, finanate prin pli obligatorii realizate
de alte sectoare.
Pentru a face parte din categoria sectorului guvernamental general, conform Manualului
ESA2010, trebuie determinat dac:
este o unitate instituional (o unitate rezidenial care are autonomie decizional i ine o
contabilitate complet);
este o unitate instituional public (ceea ce nseamn c este controlat de ctre
autoritatea guvernamental central);
este o unitate insituional public ce produce servicii non-marfare.
De exemplu: o universitate public este o unitate instituional rezident n Romnia, ea
are autonomie decizional i ine contabilitatea separat a conturilor, produce servicii
educaionale non-marfare i este sub control guvernamental din mai multe puncte de vedere
(crearea de noi specializri i programe de studiu, reglementarea accesului la posturile didactice
i la cele de conducere, reglementarea numrului de studeni pe ciclu de studiu, reglementare a
structurii programelor de studii etc.).

2.2. Structura sectorului financiar public

Corespunztor definiiilor mai sus asumate de autoritile guvernamentale naionale,
structura sectorului financiar public este alctuit din:

1. Bugetul de stat - n acesta sunt reflectate relaiile de repartizare a PIB (ntre 32-55%, n
statele dezvoltate, dar i n unele economii emergente membre ale EU, vezi tabelul), n scopul
satisfacerii unor nevoi sociale, aa cum au fost ele definite prin programele naionale de
guvernare, prin tradiie (path dependecy) sau prin participarea la aciuni transnaionale etc.

Sector Guvernamental general Total Cheltuieli - %PIB

ara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 45.3 44.7 46.3 50.2 49.9 48.6 49.0 48.6 48.1
Euro 46.0 45.3 46.6 50.7 50.5 49.1 49.7 49.6 49.2
Belgia 48.4 48.2 50.3 54.1 53.3 54.4 55.8 55.6 55.1

52
Bulgaria 33.7 37.4 36.9 39.5 36.6 34.1 34.7 37.6 42.1
Cehia 40.8 40.0 40.2 43.6 43.0 42.9 44.5 42.6 42.6
Danemarca 49.8 49.6 50.5 56.8 57.1 56.8 58.3 56.5 56.0
Germania 44.7 42.8 43.6 47.6 47.3 44.7 44.4 44.5 44.3
Estonia 33.6 34.1 39.7 46.1 40.5 37.4 39.1 38.3 38.0
Irlanda 33.9 35.9 41.9 47.2 65.7 45.5 41.8 39.7 38.3
Grecia 45.1 47.1 50.8 54.1 52.5 54.2 55.2 60.8 49.9
Spania 38.3 38.9 41.1 45.8 45.6 45.8 48.0 45.1 44.5
Frana 52.5 52.2 53.0 56.8 56.4 55.9 56.8 57.0 57.5
Croatia 45.1 44.9 44.7 47.3 47.2 48.8 47.1 47.8 48.2
Italia 47.6 46.8 47.8 51.1 49.9 49.1 50.8 51.0 51.2
Cipru 38.8 37.7 38.6 42.3 42.2 42.5 41.9 41.4 48.7
Letonia 36.1 33.9 37.2 43.6 44.7 39.0 37.0 36.9 37.3
Lituania 34.3 35.3 38.1 44.9 42.3 42.5 36.1 35.6 34.8
Luxemburg 39.7 37.7 39.6 45.3 44.2 43.3 44.6 43.3 42.4
Ungaria 51.7 50.1 48.8 50.7 49.6 49.7 48.6 49.5 49.9
Malta 42.3 41.2 42.6 41.9 41.1 41.0 42.4 41.9 43.1
Olanda 43.0 42.5 43.6 48.2 48.2 47.0 47.1 46.4 46.2
Austria 50.6 49.5 50.2 54.5 53.1 51.1 51.5 51.2 52.8
Polonia 44.7 43.1 44.4 45.2 45.6 43.6 42.6 42.4 42.1
Portugalia 45.2 44.5 45.3 50.2 51.8 50.0 48.5 49.9 51.7
Romnia 35.3 38.2 38.8 40.6 39.6 39.1 36.5 35.2 34.9
Slovenia 44.2 42.2 43.9 48.2 49.3 50.0 48.6 60.3 49.8
Slovacia 38.6 36.1 36.7 43.9 42.0 40.5 40.1 41.0 41.6
Finlanda 48.3 46.8 48.3 54.8 54.8 54.4 56.2 57.5 58.1
Suedia 51.3 49.7 50.3 53.1 51.2 50.5 51.7 52.4 51.8
Marea Britanie 42.9 42.8 46.6 49.6 48.8 46.9 46.8 44.9 43.9
Islanda : : : : : : : 44.2 45.7
Norvegia 40.8 41.4 40.2 46.1 45.0 43.8 42.9 44.0 45.6
Elveia 32.2 31.0 31.2 33.1 32.9 32.9 33.3 34.0 :
Sursa: EUROSTAT, 2016

Veniturile la aceste componente ale sistemului financiar public se obin prin

consimmnt i, n acelai timp, prin mijloace de constrngere (impozite, taxe, contribuii,
penaliti, amenzi) sau pe baze contractuale - chirii, arenzi, dividende, redevene, mprumuturi
publice - atunci cnd sunt utilizate anumite bunuri publice sau sunt exploatate resurselor
naturale.
Distribuirea veniturilor colectate se face prin sistemul alocaiilor bugetare, ale cror
destinaii sunt stabilite pe principiul cheltuielilor n regim de plafon maxim, pe baza unei
clasificri standardizate la nivel internaional.
Urmtoarele tabele arat care este distribuia cheltuielilor publice conform clasificaiei
funcionale a acestora, clasificaie utilizat de serviciile naionale de statistic ale rilor membre
ONU, dar i de Eurostat. Analiza atent a acestor date statistice primare ne permite comparaii

53
 utile ntre Romnia i restul rilor UE i, n acest sens, s nelegem dac facem parte dintr-un
spaiu economic omogen cu aceleai probleme i fenomene perturbatorii.
Trebuie s reamintim c aceste cheltuieli reprezint componentele Sectorului
guvernamental general, aa cum a fost acesta delimitat anterior, pe baza metodologiei ESA 2010.
Servicii publice generale
%PIB
ara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 6.3 6.3 6.5 6.7 6.7 6.9 6.9 6.9 6.7
Euro 6.8 6.8 7.0 7.1 7.0 7.1 7.2 7.2 7.0
Belgia 8.6 8.7 8.7 9.1 8.6 8.7 8.6 8.6 8.4
Bulgaria 4.5 7.3 5.0 7.1 3.8 3.8 3.5 3.6 6.3
Cehia 4.3 4.3 4.3 4.7 4.5 4.4 6.4 4.8 4.8
Danemarca 6.8 6.7 7.1 7.9 7.9 8.2 9.2 7.6 7.2
Germania 6.2 6.1 6.4 6.6 6.6 6.7 6.5 6.4 6.3
Estonia 3.4 3.4 3.2 3.8 3.4 3.5 4.0 4.0 4.0
Irlanda 3.4 3.5 3.9 4.6 5.4 5.9 6.5 6.6 6.1
Grecia 11.0 11.6 11.5 12.2 12.3 12.9 10.9 9.8 9.9
Spania 5.0 4.9 5.1 5.6 5.5 6.2 6.6 7.1 6.9
Frana 6.9 7.1 7.2 7.2 6.8 6.8 6.9 6.9 6.7
Croatia 7.5 7.6 7.5 8.1 8.5 9.0 8.0 8.9 8.9
Italia 8.4 8.6 8.9 8.6 8.3 8.6 9.3 9.0 8.9
Cipru 9.8 10.0 9.9 10.9 9.7 10.2 11.4 10.1 18.8
Letonia 4.1 3.9 3.8 4.7 4.8 4.8 4.8 4.8 4.9
Lituania 4.2 4.0 4.0 4.4 4.6 8.5 4.5 5.3 4.6
Luxemburg 4.7 4.5 4.8 5.3 5.6 5.5 5.6 5.0 4.7
Ungaria 9.5 9.5 9.3 10.1 9.4 9.0 9.6 10.3 10.2
Malta 7.3 7.0 7.3 7.8 6.8 7.2 7.4 7.0 7.1
Olanda 5.7 5.5 5.7 5.5 5.7 5.3 5.2 5.1 5.2
Austria 7.8 7.6 7.3 7.9 7.7 7.4 7.3 7.2 6.9
Polonia 5.7 5.4 5.4 5.6 5.6 5.6 5.7 5.7 5.0
Portugalia 6.4 6.8 6.1 7.1 6.9 8.1 8.7 8.9 8.8
Romnia 3.4 4.5 4.8 4.3 4.5 4.8 4.9 4.9 4.7
Slovenia 5.7 5.6 5.4 5.9 5.8 6.1 6.0 6.8 7.5
Slovacia 5.2 4.6 4.4 6.0 5.0 5.2 5.1 5.5 5.7
Finlanda 6.9 6.7 7.0 7.8 7.7 8.0 8.2 8.3 8.3
Suedia 7.7 7.7 7.8 7.4 7.4 7.6 7.7 7.8 7.8
Marea Britanie 4.6 4.6 4.8 4.7 5.5 5.8 5.4 5.6 5.4
Islanda : : : : : : : 8.3 8.2
Norvegia 5.6 5.9 5.3 5.3 5.0 4.6 4.3 4.3 4.4
Elveia 4.2 4.0 4.0 4.0 3.9 4.0 4.0 4.0 3.9
Sursa: EUROSTAT, 2016

Aprare %PIB
ara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 1.5 1.4 1.5 1.5 1.5 1.5 1.4 1.4 1.3
Euro 1.3 1.2 1.3 1.4 1.3 1.3 1.3 1.2 1.2
Belgia 1.0 1.0 1.1 1.0 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9

54
Bulgaria 1.6 1.4 1.2 1.2 1.7 1.2 1.1 1.2 1.4
Cehia 1.1 1.1 1.0 1.0 1.0 0.9 0.8 0.8 0.7
Danemarca 1.5 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.3 1.2
Germania 1.0 0.9 1.0 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.0
Estonia 1.3 1.3 1.7 2.2 1.7 1.5 1.8 1.8 1.8
Irlanda 0.4 0.4 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4
Grecia 2.6 2.8 3.0 3.3 2.7 2.4 2.4 2.1 2.7
Spania 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.9 1.0 0.9
Frana 1.8 1.7 1.7 1.9 1.9 1.8 1.8 1.8 1.7
Croatia 1.3 1.4 1.6 1.5 1.5 1.6 1.5 1.4 1.5
Italia 1.2 1.2 1.3 1.4 1.3 1.3 1.3 1.2 1.2
Cipru 1.8 1.6 1.6 1.7 2.1 1.8 1.8 1.6 1.4
Letonia 1.4 1.4 1.5 1.2 1.0 1.0 0.9 0.9 0.9
Lituania 1.6 1.8 1.4 1.4 1.2 1.0 1.0 1.0 1.1
Luxemburg 0.2 0.2 0.3 0.3 0.5 0.4 0.4 0.3 0.3
Ungaria 1.4 1.3 1.0 0.9 1.2 1.1 0.7 0.7 0.6
Malta 0.7 0.6 0.6 0.9 0.8 0.8 0.7 0.6 0.8
Olanda 1.3 1.3 1.3 1.4 1.3 1.3 1.2 1.2 1.1
Austria 0.7 0.8 0.9 0.7 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6
Polonia 1.6 1.9 1.9 1.5 1.6 1.6 1.5 1.7 1.5
Portugalia 1.3 1.2 1.3 1.5 2.0 1.3 1.1 1.1 1.0
Romnia 2.3 1.8 1.5 1.5 1.4 0.8 0.7 0.8 0.8
Slovenia 1.4 1.4 1.4 1.5 1.5 1.2 1.1 1.0 0.9
Slovacia 0.9 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9
Finlanda 1.4 1.4 1.4 1.6 1.5 1.4 1.5 1.5 1.4
Suedia 1.6 1.5 1.5 1.5 1.5 1.4 1.4 1.5 1.3
Marea Britanie 2.4 2.3 2.5 2.6 2.6 2.5 2.4 2.3 2.2
Islanda : : : : : : : 0.0 0.0
Norvegia 1.6 1.6 1.5 1.6 1.5 1.5 1.4 1.4 1.4
Elveia 0.9 0.9 1.0 1.0 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0
Sursa: EUROSTAT, 2016

Ordine public Total Cheltuieli - %PIB

ara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 1.8 1.8 1.8 1.9 1.9 1.8 1.8 1.8 1.8
Euro 1.6 1.6 1.7 1.8 1.8 1.8 1.7 1.7 1.7
Belgia 1.7 1.7 1.8 1.9 1.8 1.8 1.9 1.9 1.9
Bulgaria 2.6 2.8 2.6 2.8 2.5 2.4 2.2 2.6 2.8
Cehia 2.0 1.9 1.9 2.0 1.9 1.8 1.7 1.8 1.7
Danemarca 0.9 0.9 1.0 1.1 1.0 1.1 1.0 1.0 1.0
Germania 1.5 1.5 1.5 1.6 1.6 1.6 1.6 1.6 1.6
Estonia 2.0 2.1 2.7 2.3 2.2 2.1 2.0 1.9 1.9
Irlanda 1.5 1.5 1.8 1.8 1.7 1.5 1.5 1.5 1.4
Grecia 1.4 1.5 1.6 1.8 1.8 1.7 1.9 1.9 2.1
Spania 1.8 1.9 2.0 2.1 2.2 2.2 2.0 2.0 2.0
Frana 1.5 1.5 1.5 1.7 1.7 1.6 1.6 1.6 1.6
Croatia 2.0 2.1 2.1 2.2 2.2 2.4 2.2 2.2 2.1
Italia 1.9 1.9 1.8 2.0 2.0 2.0 1.9 1.9 1.9

55
Cipru 1.9 1.9 1.9 2.1 2.2 2.1 2.0 2.1 1.7
Letonia 2.6 2.5 2.2 2.1 1.9 1.8 1.8 1.9 2.0
Lituania 1.8 1.7 1.9 1.9 1.9 1.9 1.8 1.7 1.7
Luxemburg 1.0 0.9 0.9 1.0 1.1 1.0 1.0 1.0 1.0
Ungaria 2.1 2.0 2.0 1.9 1.9 1.9 1.9 2.0 1.9
Malta 1.4 1.4 1.4 1.5 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4
Olanda 1.8 1.8 1.8 2.0 1.9 1.9 1.9 2.0 1.9
Austria 1.4 1.3 1.3 1.4 1.4 1.3 1.3 1.3 1.3
Polonia 2.2 2.3 2.4 2.4 2.4 2.3 2.3 2.2 2.2
Portugalia 1.8 1.8 1.8 2.0 2.1 2.3 2.1 2.3 2.2
Romnia 2.4 2.4 2.2 2.1 2.4 2.2 2.2 2.2 2.1
Slovenia 1.8 1.7 1.7 1.8 1.9 1.8 1.8 1.8 1.6
Slovacia 2.1 1.9 1.9 2.2 2.2 2.2 2.1 2.2 2.3
Finlanda 1.2 1.2 1.3 1.4 1.5 1.4 1.4 1.4 1.3
Suedia 1.3 1.3 1.3 1.4 1.4 1.3 1.4 1.4 1.3
Marea Britanie 2.4 2.4 2.5 2.7 2.6 2.4 2.3 2.1 2.0
Islanda : : : : : : : 1.4 1.5
Norvegia 0.9 0.9 0.8 1.0 1.0 0.9 0.9 1.0 1.0
Elveia 1.5 1.5 1.5 1.6 1.6 1.6 1.7 1.7 1.7
Sursa: EUROSTAT, 2016

Afaceri economice %PIB

ara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 4.2 4.0 4.6 4.9 5.1 4.5 4.7 4.3 4.2
Euro 4.4 4.2 4.4 5.0 5.4 4.6 4.9 4.5 4.4
Belgia 5.3 5.5 6.0 6.7 6.8 7.4 7.7 6.9 7.0
Bulgaria 4.3 5.1 6.2 4.2 5.1 4.3 5.2 5.5 4.9
Cehia 6.5 6.4 6.7 7.3 6.7 6.5 6.2 5.9 6.1
Danemarca 3.1 2.9 2.8 3.3 3.4 3.4 3.7 3.5 3.6
Germania 3.5 3.3 3.6 4.0 4.8 3.7 3.7 3.5 3.3
Estonia 4.3 4.3 4.9 6.2 4.6 4.5 4.6 4.7 4.8
Irlanda 3.7 3.9 5.5 6.8 25.4 7.4 3.2 2.7 3.2
Grecia 3.8 4.3 5.7 5.4 4.5 4.1 6.7 15.0 3.7
Spania 5.0 5.2 5.4 5.7 5.8 5.7 7.9 4.5 4.4
Frana 4.5 4.3 4.5 4.9 5.1 4.8 5.0 4.9 5.1
Croatia 6.2 7.0 6.9 7.0 6.1 6.6 5.7 6.0 6.2
Italia 5.1 4.2 4.0 4.7 4.2 4.2 4.1 4.2 4.1
Cipru 3.9 3.4 3.4 3.5 3.7 3.6 3.0 2.9 2.8
Letonia 5.2 4.8 6.2 7.3 8.8 5.4 4.9 4.8 4.9
Lituania 4.1 4.2 4.6 3.9 4.5 4.0 3.3 3.5 3.2
Luxemburg 4.8 4.1 4.0 4.7 4.5 4.7 4.7 4.5 4.5
Ungaria 6.3 6.5 5.7 5.8 6.0 7.3 6.2 6.8 7.4
Malta 5.4 5.3 6.7 4.4 4.4 4.4 5.0 5.1 5.4
Olanda 4.1 4.2 4.4 5.4 5.2 4.8 4.5 3.8 4.2
Austria 6.4 5.9 6.3 7.7 6.5 6.2 6.3 5.7 7.4
Polonia 4.4 4.6 5.2 5.6 5.9 5.6 4.8 4.1 4.6
Portugalia 4.3 4.2 4.6 4.8 6.4 4.4 3.8 3.8 6.9
Romnia 7.2 8.6 8.0 7.9 7.0 7.1 6.6 6.2 5.9
Slovenia 4.0 4.0 4.5 4.6 4.8 5.4 4.2 15.0 5.7

56
Slovacia 4.8 4.2 4.6 5.6 4.8 4.3 4.2 4.3 4.5
Finlanda 4.6 4.4 4.6 4.9 4.8 4.8 4.9 4.8 4.8
Suedia 4.0 3.9 4.2 4.5 4.4 4.3 4.5 4.3 4.3
Marea Britanie 3.1 3.0 5.2 4.4 3.4 3.0 3.5 3.1 3.0
Islanda : : : : : : : 4.8 6.3
Norvegia 3.7 3.8 3.9 4.6 4.6 4.4 4.4 4.6 4.9
Elveia 4.1 4.0 4.0 4.2 4.1 4.2 3.9 3.9 3.8
Sursa: EUROSTAT, 2016

Protecia mediului %PIB

ara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 0.8 0.8 0.8 0.8
Euro 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9 0.8 0.9 0.8
Belgia 0.7 0.7 0.8 0.9 1.0 1.2 1.2 1.2 0.9
Bulgaria 1.2 1.2 0.7 1.1 0.7 0.7 0.7 0.9 0.7
Cehia 1.1 0.9 0.9 0.7 1.0 1.3 1.3 1.0 1.1
Danemarca 0.6 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5
Germania 0.6 0.5 0.5 0.7 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6
Estonia 0.8 0.8 1.0 1.0 -0.2 -0.3 0.8 0.6 0.6
Irlanda 1.0 1.1 1.2 1.1 1.0 0.8 0.8 0.6 0.6
Grecia 0.8 0.8 0.9 0.9 0.8 0.8 1.1 1.7 1.6
Spania 1.0 1.0 1.0 1.1 1.1 1.0 0.9 0.8 0.8
Frana 0.9 0.9 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0
Croatia 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4
Italia 0.7 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9 1.0 1.0
Cipru 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.4 0.3
Letonia 0.7 0.9 0.8 0.2 0.3 0.7 0.7 0.7 0.7
Lituania 0.8 0.9 0.8 1.2 1.3 0.7 0.8 0.5 0.6
Luxemburg 0.9 1.0 1.0 1.2 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1
Ungaria 0.7 0.6 0.6 0.6 0.6 0.7 0.7 0.9 1.2
Malta 1.5 1.6 1.5 1.6 1.9 1.3 1.4 1.4 1.6
Olanda 1.5 1.6 1.6 1.7 1.6 1.6 1.6 1.5 1.5
Austria 0.5 0.5 0.5 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5
Polonia 0.7 0.6 0.7 0.7 0.7 0.7 0.6 0.7 0.9
Portugalia 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.5 0.4 0.5 0.5
Romnia 0.4 0.4 0.5 0.6 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8
Slovenia 0.8 0.7 0.8 0.9 0.7 0.8 0.8 0.8 1.0
Slovacia 0.8 0.7 0.8 1.0 0.9 0.8 0.7 0.7 0.7
Finlanda 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.3 0.3
Suedia 0.4 0.3 0.3 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3
Marea Britanie 0.9 0.9 0.9 1.0 1.0 0.9 0.9 0.8 0.8
Islanda : : : : : : : 0.5 0.6
Norvegia 0.5 0.6 0.6 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8
Elveia 0.5 0.5 0.5 0.6 0.8 0.7 0.7 0.7 0.7
Sursa: EUROSTAT, 2016

Sntate %PIB
ara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 6.6 6.5 6.7 7.3 7.2 7.1 7.1 7.2 7.2

57
Euro 6.7 6.6 6.8 7.4 7.3 7.2 7.2 7.3 7.3
Belgia 6.6 6.7 7.2 7.7 7.7 7.6 7.9 8.0 8.1
Bulgaria 3.8 4.0 4.4 4.0 4.5 4.2 4.4 4.5 5.5
Cehia 6.6 6.6 6.6 7.4 7.5 7.7 7.8 7.7 7.7
Danemarca 7.3 7.7 7.9 8.9 8.6 8.5 8.7 8.6 8.7
Germania 6.4 6.3 6.4 7.1 7.0 6.8 6.8 7.1 7.2
Estonia 4.2 4.3 5.1 5.5 5.3 5.0 5.0 5.0 5.1
Irlanda 6.6 6.9 7.7 8.5 8.1 8.1 8.2 7.9 7.6
Grecia 5.9 6.0 6.4 6.8 6.8 6.4 5.8 5.1 4.7
Spania 5.6 5.7 6.0 6.8 6.6 6.5 6.2 6.1 6.1
Frana 7.6 7.4 7.4 7.9 7.9 7.9 8.0 8.1 8.2
Croatia 6.0 6.1 6.3 6.6 6.3 6.4 7.1 6.8 6.7
Italia 6.9 6.7 7.0 7.5 7.4 7.1 7.2 7.2 7.2
Cipru 2.8 2.6 2.7 3.0 3.0 3.1 3.0 3.1 2.7
Letonia 4.5 4.0 4.3 4.6 4.2 4.1 3.9 3.7 3.8
Lituania 5.3 5.2 5.6 6.7 6.9 6.6 5.9 5.6 5.5
Luxemburg 4.8 4.5 4.7 5.4 5.1 4.9 5.1 5.2 5.0
Ungaria 5.7 5.0 4.9 5.2 5.1 5.1 5.2 5.0 5.0
Malta 6.0 5.5 5.3 5.1 5.3 5.4 5.5 5.7 6.0
Olanda 6.8 6.7 6.8 7.8 7.8 7.9 8.3 8.2 8.1
Austria 7.4 7.4 7.6 7.9 7.9 7.7 7.7 7.8 7.9
Polonia 4.6 4.5 5.0 5.0 5.0 4.7 4.6 4.6 4.6
Portugalia 7.0 7.0 7.2 7.9 7.3 6.8 6.5 6.4 6.2
Romnia 2.7 3.7 3.8 4.2 4.1 4.1 3.8 4.0 4.0
Slovenia 6.2 5.8 6.1 6.8 7.0 7.1 7.1 6.9 6.6
Slovacia 1.8 1.6 1.6 1.9 1.8 1.9 1.8 1.8 1.9
Finlanda 6.8 6.6 7.0 7.9 7.9 7.8 8.2 8.3 8.3
Suedia 6.4 6.4 6.6 7.1 6.8 6.8 6.9 7.0 7.0
Marea Britanie 6.8 6.8 7.2 8.0 7.8 7.6 7.5 7.5 7.6
Islanda : : : : : : : 7.4 7.6
Norvegia 6.9 6.9 6.7 7.6 7.4 7.2 7.3 7.5 7.8
Elveia 2.0 1.9 1.8 2.0 1.9 2.0 2.2 2.2 2.3
Sursa: EUROSTAT, 2016
Cultur, Religie, Activiti recreative %PIB
ara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 1.1 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1 1.1 1.0 1.0
Euro 1.1 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1
Belgia 1.3 1.2 1.2 1.3 1.3 1.3 1.4 1.3 1.3
Bulgaria 0.7 0.7 0.8 0.7 0.7 0.7 0.8 0.8 1.5
Cehia 1.2 1.2 1.2 1.3 1.3 1.2 1.2 1.1 1.2
Danemarca 1.5 1.7 1.8 1.9 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8
Germania 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8
Estonia 2.2 2.0 2.3 2.3 2.1 1.9 1.8 2.1 2.0
Irlanda 0.7 0.7 0.9 1.0 0.9 0.8 0.8 0.8 0.8
Grecia 0.6 0.6 0.7 0.7 0.6 0.6 0.7 0.7 0.6
Spania 1.5 1.6 1.6 1.6 1.7 1.5 1.2 1.1 1.2
Frana 1.3 1.3 1.3 1.4 1.4 1.4 1.4 1.5 1.5
Croatia 1.0 1.0 1.0 1.0 1.1 0.9 1.2 1.5 1.3
Italia 0.8 0.8 0.8 0.9 0.8 0.5 0.7 0.8 0.7

58
Cipru 1.1 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 1.0 0.9 0.9
Letonia 1.6 1.7 1.8 1.8 1.6 1.6 1.5 1.6 1.7
Lituania 1.0 1.0 1.1 1.2 1.0 1.0 0.8 0.8 0.9
Luxemburg 1.2 1.3 1.2 1.4 1.2 1.2 1.2 1.3 1.3
Ungaria 1.7 1.5 1.5 1.4 1.8 1.8 1.9 1.8 2.0
Malta 0.5 0.5 0.6 0.7 0.8 0.8 0.9 0.9 1.1
Olanda 1.6 1.5 1.7 1.8 1.8 1.7 1.6 1.5 1.5
Austria 1.3 1.4 1.3 1.4 1.3 1.3 1.3 1.3 1.2
Polonia 1.2 1.1 1.3 1.3 1.4 1.3 1.2 1.1 1.2
Portugalia 1.1 1.0 1.1 1.1 1.1 1.0 0.9 0.9 0.9
Romnia 1.0 1.1 1.1 1.1 1.0 1.1 1.0 0.9 1.0
Slovenia 1.3 1.2 1.6 1.7 2.2 1.9 1.9 1.8 1.7
Slovacia 0.9 0.8 0.9 1.0 1.0 1.0 0.9 0.9 0.9
Finlanda 1.0 1.0 1.1 1.2 1.2 1.2 1.2 1.5 1.4
Suedia 1.0 1.0 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1
Marea Britanie 0.9 0.9 1.0 1.0 1.0 0.9 0.9 0.7 0.7
Islanda : : : : : : : 3.3 3.1
Norvegia 1.1 1.2 1.2 1.5 1.4 1.4 1.3 1.4 1.4
Elveia 0.8 0.7 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8
Sursa: EUROSTAT, 2016

Educaie %PIB
ara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 5.0 4.9 5.0 5.3 5.3 5.1 5.0 5.0 4.9
Euro 4.7 4.6 4.7 5.0 5.0 4.8 4.8 4.8 4.8
Belgia 5.6 5.5 5.7 6.0 6.0 6.1 6.3 6.4 6.3
Bulgaria 3.6 3.6 3.9 4.1 3.6 3.4 3.4 3.7 4.1
Cehia 4.9 4.7 4.7 5.0 5.1 5.1 5.1 5.1 5.2
Danemarca 6.2 5.9 6.1 7.0 7.2 6.9 7.0 7.0 7.2
Germania 4.0 3.9 3.9 4.3 4.4 4.3 4.3 4.3 4.3
Estonia 6.0 5.9 6.7 7.2 6.6 6.2 6.2 5.9 5.6
Irlanda 4.6 4.5 5.0 5.0 5.0 5.0 4.8 4.5 4.3
Grecia 3.6 3.6 3.8 4.1 4.1 4.4 4.5 4.6 4.4
Spania 4.0 4.0 4.2 4.6 4.5 4.4 4.2 4.1 4.1
Frana 5.5 5.3 5.4 5.7 5.6 5.5 5.5 5.5 5.5
Croatia 4.8 4.7 4.7 4.9 5.1 4.9 4.9 5.1 4.7
Italia 4.5 4.5 4.4 4.6 4.4 4.1 4.1 4.1 4.1
Cipru 5.8 5.8 6.2 6.6 6.8 6.6 6.1 6.5 5.8
Letonia 5.7 5.6 6.3 6.7 6.2 5.9 5.7 5.7 5.9
Lituania 5.4 5.3 6.1 7.2 6.4 6.1 5.8 5.6 5.4
Luxemburg 4.6 4.5 4.9 5.5 5.2 5.4 5.6 5.2 5.2
Ungaria 5.9 5.5 5.3 5.4 5.5 5.1 4.7 4.6 5.2
Malta 5.5 5.2 5.2 5.4 5.6 5.7 5.7 5.8 5.8
Olanda 5.2 5.1 5.3 5.7 5.6 5.5 5.5 5.4 5.4
Austria 4.8 4.7 4.9 5.1 5.1 5.0 5.0 5.0 5.0
Polonia 6.0 5.7 5.7 5.5 5.5 5.4 5.4 5.3 5.3
Portugalia 6.8 6.4 6.7 7.3 7.6 7.3 6.2 6.2 6.2
Romnia 4.1 3.9 4.4 4.0 3.3 4.1 3.0 2.8 3.0
Slovenia 6.3 5.9 6.1 6.6 6.5 6.4 6.5 6.5 5.9

59
Slovacia 3.9 3.5 3.5 4.2 4.2 4.1 4.1 4.0 4.1
Finlanda 6.0 5.8 5.8 6.5 6.6 6.5 6.4 6.4 6.4
Suedia 6.6 6.3 6.5 6.8 6.5 6.5 6.5 6.6 6.6
Marea Britanie 6.0 5.9 6.1 6.6 6.6 6.0 5.7 5.3 5.2
Islanda : : : : : : : 7.6 7.7
Norvegia 4.9 4.9 4.7 5.4 5.3 5.0 4.9 4.9 5.1
Elveia 5.6 5.4 5.5 5.9 5.9 5.9 6.0 6.0 6.0
Sursa: EUROSTAT, 2016

Protecie social %PIB

ara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
U.E. 17.3 17.1 17.5 19.4 19.4 19.1 19.4 19.5 19.4
Euro 18.0 17.7 18.1 20.0 19.9 19.7 20.0 20.3 20.3
Belgia 17.1 16.8 17.4 19.1 18.7 18.9 19.5 20.1 19.9
Bulgaria 10.8 10.1 10.6 12.9 13.1 12.3 12.5 13.5 13.4
Cehia 11.7 11.9 11.9 13.1 13.0 13.2 13.4 13.6 13.2
Danemarca 21.7 21.5 21.6 24.4 25.1 24.9 24.7 24.9 24.5
Germania 19.8 18.7 18.6 20.6 19.9 18.8 18.8 18.8 18.8
Estonia 9.3 9.3 11.5 15.4 14.2 12.6 12.2 11.8 11.8
Irlanda 10.6 11.3 13.5 16.5 16.4 14.7 14.9 14.1 13.2
Grecia 15.1 15.7 17.0 18.6 18.8 20.6 21.0 19.6 20.1
Spania 12.7 12.8 13.8 16.0 16.6 16.8 17.5 17.9 17.6
Frana 21.5 21.6 21.8 23.7 23.6 23.7 24.2 24.4 24.8
Croatia 14.8 13.6 13.1 14.6 14.7 15.1 15.2 14.6 15.7
Italia 17.4 17.5 18.1 19.8 19.8 19.8 20.5 21.0 21.4
Cipru 9.3 8.6 8.9 10.0 10.6 11.1 11.3 11.9 12.2
Letonia 8.9 8.0 9.1 14.0 14.2 12.3 11.4 11.5 11.5
Lituania 9.8 10.7 12.1 16.4 14.1 12.4 12.0 11.4 11.5
Luxemburg 16.9 16.0 17.1 19.7 19.1 18.1 18.7 18.8 18.6
Ungaria 17.3 17.3 17.5 18.2 17.5 17.0 16.7 16.5 15.6
Malta 13.3 13.4 13.3 14.2 13.7 13.7 13.9 13.8 13.7
Olanda 14.6 14.3 14.7 16.3 16.6 16.5 16.8 17.0 16.9
Austria 19.9 19.5 19.7 21.4 21.5 20.8 21.0 21.4 21.6
Polonia 17.0 15.7 15.8 16.4 16.6 15.7 15.8 16.2 16.1
Portugalia 14.8 14.6 15.0 16.9 17.1 17.7 18.2 19.2 18.5
Romnia 10.4 10.2 11.3 13.6 13.8 12.8 12.3 11.5 11.4
Slovenia 16.1 15.3 15.6 17.5 18.2 18.7 18.5 18.8 18.0
Slovacia 17.4 17.4 17.5 20.1 20.4 19.4 19.8 20.1 20.0
Finlanda 19.7 19.1 19.4 22.7 22.8 22.6 23.8 24.8 25.4
Suedia 21.6 20.5 20.4 22.1 21.1 20.4 21.1 21.6 21.3
Marea Britanie 14.9 14.9 15.5 17.3 17.3 17.1 17.3 16.8 16.5
Islanda : : : : : : : 10.2 10.2
Norvegia 15.1 15.2 15.0 17.6 17.4 17.2 17.1 17.6 18.1
Elveia 12.5 11.9 11.9 12.7 12.8 12.5 12.8 13.6 13.4
Sursa: EUROSTAT, 2016

Veniturile bugetului de stat sunt grupate n:

60
 a. venituri curente (fiscale i nefiscale). Cele mai importante categorii de astfel de
venituri sunt: TVA, accizele, taxele vamale, impozitele pe venit, vrsmintele din profitul net al
regiilor autonome, vrsminte ale instituiilor publice centrale, venituri din gestiunea domeniului
public, redevene, permise de tranzit, taxe pentru reele de canal de ap, electricitate,
concesionri, venituri din bunuri confiscate, din bunuri fr stpn etc.;
b. venituri din capital - din vnzri de bunuri de capital.
Not: n Romnia, n bugetul general consolidat27 din 2013 ponderea principalelor taxe i
impozite era urmtoarea: TVA 26.3%, accize 10,5%, CAS 26.7%, impozitul pe profit 5.6%,
impozitul pe salarii i venit 11.9%, alte venituri 6.5%, sume UE 4.1% .

Veniturile bugetului general consolidat sunt repartizate pentru finanarea cheltuielilor

privind nvmntul, sntatea, cultura, securitatea, asistena asocial etc.
Din bugetul de stat se fac i transferuri de resurse (subvenii, sume cu destinaie special,
venituri defalcate din impozitul pe venit etc.) ctre bugetele locale pentru echilibrarea acestora.
Not: n Romnia, n bugetul general consolidat din 2013, structura economic a cheltuielilor
publice era urmtoarea: asisten social 32.2%, cheltuieli de personal 19.6%, bunuri i servicii
16.6%, cheltuieli de capital 9.3%, proiecte din fonduri UE 6.4%, dobnzi 5.2%, subvenii 2.9%,
alte cheltuieli 7.8%.

Tabelul urmtor ne arat compoziia bugetului general consolidat n decursul a 10 ani,

specificnd i ponderea diferitelor categorii de bugete n Produsul Intern Brut. Dup cum se
poate observa, bugetul de stat are principala pondere n PIB i, evident, n bugetul general
consolidat, fiind urmat de bugetul asigurrilor sociale de stat.

AN Buget general consolidat

Buget Total %PIB PIB
Buget asigurri
Buget Bugete asigurri de
stat locale BASS omaj sntate
%PIB %PIB %PIB %PIB %PIB
27
Bugetul general consolidat - ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, incluznd bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unitilor
administrativ-teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetele instituiilor publice autonome, bugetele instituiilor
publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, din bugetul asigurrilor sociale de stat i din bugetele
fondurilor speciale, dup caz, bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor
provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se
asigur din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum i al altor entiti clasificate n
administraia public, agregate, consolidate i ajustate conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 pentru a forma
un ntreg (Legea 69/2010).

61
 32,195.4 17,061.3 16,167.1 1,903.7 6,877.4 76,956.1 31.2 246,468.8
2004 13.62 6.92 5.59 0.77 2.79
90,679.6 31.4 288,954.6
2005 36,599.5 20,567.7 17,624.3 2,186.1 8,474.4
111,388.2 32.3 344,650.6
2006 40,698.1 29,360.3 20,277.3 2,243.3 10,757.1
134,173.3 32.3 416,006.8
2007 48,984.6 38,988.1 24,632.0 2,511.6 13,080.6
165,546.6 32.2 514,700.0
2008 59,463.2 46,110.5 34,039.0 1,966.0 15,780.5
157,243.9 31.4 501,139.4
2009 53,569.3 46,256.3 39,432.2 1,481.0 14,623.7
168,674.2 31.6 533,881.0
2010 65,608.1 47,560.0 42,873.0 1,320.4 17,258.7
181,922.9 32.2 565,097.2
2011 77,333.9 48,434.2 48,144.2 2,407.3 17,821.0
193,152.9 32.4 596,681.5
2012 83,884.9 49,568.0 48,858.3 1,914.5 19,084.9
200,380.9 31.4 637,583.1
2013 86,993.8 52,799.1 50,116.2 1,770.2 23,068.5
214,433.4 32.1 666,637.3
2014 87,183.4 58,647.9 52,331.9 1,786.3 22,867.5
Sursa (Ministerul Finanelor Publice, 2015, milioane de lei)

2. Bugetele locale - finanele colectivitilor teritoriale

Bugetele locale fac parte din bugetul public naional aa cum prevede articolul 138 (1)
din Constituia Romaniei.
Bugetele locale reprezint actele juridice n care se nscriu veniturile i cheltuielile
colectivitilor locale, pe o perioad de un an. Ca orice buget, ele reprezint instrumente de
planificare a activitii financiare a unitilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridic
(comun, ora, municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude, municipiul Bucureti);
Bugetele locale sunt o consecin a dezvoltrii principiilor autonomiei i descentralizrii
locale aprute n administraia local n statelor moderne. Ele joac un rol fundamental n statele
Uniunii Europene, att datorit numrului ridicat de servicii publice oferite cetenilor, ct i prin
investiiile n infrastructur realizate.
Anderson (2015) arta c Danemarca, Italia, Frana, Cehia i Finlanda, realizau investiii
publice locale ntre 66 i 81% din totalul investiiilor n infrastructur.
Organizarea distinct a finanelor locale pe baza autonomiei lor financiare este necesar
deoarece:
- comunitile locale cunosc cel mai bine nivelul i structura resurselor de provenien public
local i nevoile de resurse financiare;

62
- permite finanelor centrale s fie degrevate de numeroase cheltuieli ce pot fi acoperite din
resurse locale;
- permite un control mai atent al modului n care sunt utilizate fondurile financiare;
- autoritile locale pot satisface mai bine nevoia local de servicii publice, datorit unei
cunoateri mai aprofundate a nevoilor locale.
Autonomia local i descentralizarea financiar aferente acestei autonomii se realizeaz
pe baza unor principii - ghid pentru aciunea local, expuse n Carta European a administreaiei
publice locale, ratificat de toate rile Uniunii Europene. ntre aceste principii putem enumera:
- resursele financiare ale autoritilor locale trebuie s fie proporionale cu competenele ce le
revin acestora prin constituie sau lege;
- o parte din aceste resurse pot proveni din redevene i taxe locale al cror cuantum poate fi
fixat de autoritile locale n conformitate cu prevederile legale;
- protecia financiar a colectivitilor locale mai puin dezvoltate se realizeaz prin transferuri
pentru corijarea inegalitilor de venituri, acestea netrebuind s afecteze libertatea
colectivitilor locale n domeniul propriu de responsabiliti;
- n msura n care este posibil, subveniile acordate colectivitilor locale nu trebuie acordate
pentru proiecte specifice;
- n exercitarea competenelor specifice, colectivitile locale au dreptul de a se asocia pentru
realizarea de sarcini comune.
Competenele generale ale autoritilor locale din Romnia sunt legate de: asigurarea de
locuine sociale, finanarea poliiei locale, planificarea urban, managementul deeurilor,
sntatea public, infrastructur de transport i planificarea transporturilor urbane, reele de ap,
cldur, educaie precolar, primar, secundar, vocaional i tehnic, administrarea
patrimoniului local, administrarea parcurilor i grdinilor.
Conform legii 273/2006, modificat i completat, resursele bugetelor locale sunt
formate din:
a. Venituri proprii (venituri din impozite, taxe i venituri cu destinatie special, alte venituri i
sume i cote defalcate din impozitul pe venit (82% din totalul impozitului pe venit, conform
OUG nr.9/2005, se aloc la nivelul unitilor administrativ teritoriale);
b. sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
c. subvenii primite de a bugetul de stat i alte bugete;
d. donaii i sponsorizri;
e. sume de la UE, n contul prefinanrilor i plilor efectuate;
f. mprumuturi contratate pe piaa financiar intern sau extern.

63
 Veniturile sunt destinate pentru realizarea aciunilor administraiei locale (cheltuieli
pentru ntreinerea autoritilor executive locale (cheltuieli pentru funcionare), o parte a
cheltuielilor pentru nvmntul preuniversitar, cheltuieli pentru gospodria comunal,
subvenii, dobnzi, bunuri i servicii, rambursri de credite, cheltuieli pentru aciuni economice
de importan local etc.) i cheltuieli pentru dezvoltare, cheltuieli de capital, sume rezultate
din valorificarea unor bunuri, sume primite de la UE.
Aprobarea bugetelor locale se realizeaz de ctre consiliile comunale, oreneti i
judeene. Proiectele bugetelor anuale ale comunelor i oraelor sunt aprobate de ctre consiliile
locale, n timp ce proiectele bugetelor judeene sunt supuse aprobrii consiliilor judeene de ctre
preedinii acestora. Ordonatorii principali de credite pentru bugetele locale sunt preedinii
consiliilor judeene i primarii celorlalte uniti administrativ-teritoriale. Ordonatorii secundari
sau teriari de credite bugetare sunt conductorii instituiilor sau serviciilor publice cu
personalitate juridic din subordinea fiecrui consiliu local, judeean i consiliului general al
municipiului Bucureti.
Efectuarea cheltuielilor din bugetele locale i ale instituiilor publice finanate din aceste
bugete este supus procedurii de angajare, lichidare, ordonanare i plat, comun tuturor
cheltuielilor publice.
Transferurile de la bugetul de stat ctre bugetele locale se efectueaz n limitele
prevzute de Ministerul Finanelor Publice, prin Direciile generale ale finanelor publice, n
funcie de necesitile execuiei bugetare.

Not: Tabelul urmtor arat cum sunt distribuite veniturile din taxare pe subsectoare (ESA2010),
pe un eantion ales de EUROSTAT (2016). Dup cum se poate observa, cele mai mari venituri
din taxare sunt venituri ale bugetului de stat, urmate de veniturile asigurrilor sociale.
Veniturile din taxare
Distribuirea pe sub sectoare (% din totalul veniturilor din impozite)

guvern central state i regiuni guvern local asigurari sociale

1975 1995 2013 1975 1995 2013 1975 1995 2013 1975 1995 2013
ari federale
Australia 80.1 77.5 80.8 15.7 19.0 15.8 4.2 3.4 3.4 0.0 0.0 0.0
Austria 51.7 64.8 66.5 10.6 1.8 1.6 12.4 4.1 3.2 25.3 29.3 28.4
Belgia 65.3 60.2 57.1 .. 1.8 5.5 4.4 4.8 4.7 28.8 32.1 32.0
Canada 47.6 39.1 41.6 32.5 37.1 39.6 9.9 9.8 9.3 10.0 14.0 9.4
Germania 33.5 31.4 31.4 22.3 21.6 21.9 9.0 7.4 8.2 34.0 39.0 38.1
Mexic .. 80.1 80.1 .. 2.1 3.1 .. 1.1 1.2 .. 16.6 15.5

64
 Elvetia 30.7 31.4 35.2 27.0 23.8 24.6 20.3 17.6 15.2 22.0 27.3 25.1
SUA 45.4 41.3 41.2 19.5 20.1 20.2 14.7 13.4 14.5 20.5 25.2 24.2

MEDIE 50.6 53.2 54.2 21.3 15.9 16.5 10.7 7.7 7.5 20.1 22.9 21.6

ri cu
regiuni
Spania 48.2 50.4 42.1 .. 4.8 13.7 4.3 8.5 9.9 47.5 35.8 34.0

ri
naional
unitare
Chile .. 89.9 87.0 .. .. .. .. 6.5 7.3 .. 3.6 5.7
Cehia .. 57.7 55.2 .. .. .. .. 0.9 1.3 .. 41.4 43.2
Danemarca 68.9 68.2 73.3 .. .. .. 30.0 31.3 26.3 0.1 0.0 0.1
Estonia .. 72.1 69.5 .. .. .. .. 13.1 13.3 .. 14.8 16.7
Finlanda 56.0 46.6 47.6 .. .. .. 23.5 22.3 23.4 20.4 30.8 28.9
Frana 51.2 42.3 33.6 .. .. .. 7.6 11.0 12.9 40.6 46.3 53.3
Grecia 67.1 66.8 63.6 .. .. .. 3.4 0.9 5.6 29.5 31.7 30.5
Ungaria .. 63.8 60.5 .. .. .. .. 2.5 5.9 .. 33.6 33.3
Islanda 81.3 79.2 73.4 .. .. .. 18.7 20.8 26.6 0.0 0.0 0.0
Irlanda 77.4 83.1 82.0 .. .. .. 7.3 2.7 3.1 13.1 12.7 14.4
Israel .. 80.0 76.1 .. .. .. .. 5.9 7.3 .. 14.1 16.6
Italia 53.2 62.7 53.8 .. .. .. 0.9 5.4 16.2 45.9 31.5 29.8
Japonia 45.4 41.2 35.0 .. .. .. 25.6 25.3 24.2 29.0 33.5 40.9
Corea 89.0 69.2 58.1 .. .. .. 10.1 18.7 15.5 0.9 12.1 26.4
Luxemburg 63.6 67.1 68.4 .. .. .. 6.7 6.4 3.5 29.0 26.1 28.0
Olanda 58.9 54.1 54.4 .. .. .. 1.2 2.7 3.7 38.4 42.0 40.8
Noua
Zeelanda 92.3 94.7 93.3 .. .. .. 7.7 5.3 6.7 0.0 0.0 0.0
Norvegia 50.6 58.4 86.9 .. .. .. 22.4 19.6 13.1 27.0 22.0 0.0
Polonia .. 61.9 48.2 .. .. .. .. 8.3 12.9 .. 29.8 38.6
Portuglia 65.4 71.9 67.6 .. .. .. 0.0 5.4 7.0 34.6 21.4 24.7
Slovacia .. 62.5 53.6 .. .. .. .. 1.3 2.9 .. 36.2 43.1
Slovenia .. 51.8 49.1 .. .. .. .. 6.3 10.8 .. 41.9 39.7
Suedia 51.3 46.9 49.9 .. .. .. 29.2 30.9 36.9 19.5 21.8 12.8
Turcia .. 75.1 63.8 .. .. .. .. 12.8 8.8 .. 12.1 27.4
Marea
Britanie 70.5 77.5 75.8 .. .. .. 11.1 3.7 4.9 17.5 17.8 18.8

MEDIE 65.1 65.8 63.2 .. .. .. 12.8 10.8 12.0 21.6 23.1 24.6
Sursa Eurostat, 2016

n UE, n anul 2010, volumul veniturilor locale era de 16% pondere n PIB, iar veniturile
locale proprii erau de 13% din PIB. Ca procent din finanele publice naionale, veniturile fiscale
locale reprezentau 25.1% din acestea, iar sursele nefiscale reprezentau 52.2% din acestea. Cea
mai mare parte a veniturilor locale (46%), provine din sume defalcate i subvenii (n Romnia

65
aprox.70%.) Cheltuielile analizate dup criteriul economic fiind grupate astfel: nvmntul
aprox. 21% din total, protecia social 20%, servicii generale 16%, sntatea 13%, afacerile
economice12%, locuinele 6%, securitatea i ordinea public 5%, mediul 4%, timpul liber,
cultur, culte 5% (Dexia, Raport, 2011).
n rile OECD, ponderea finanelor locale n finanele publice varia ntre 1% n
Cehia i 37% n Suedia, n 2013.

3. Asigurrile sociale de stat

Prin acest sistem de redistribuire se realizeaz protecia salariailor i a altor categorii
sociale, n cazul manifestrii situaiilor de risc social (omaj, deces, incapacitate temporar sau
definitiv de munc, maternitate, btrnee-supravieuire, locuin, srcie-excludere social),
prin pensii, diverse categorii de indemnizaii sau prin preluarea de ctre stat a unei pri din
costul medicamentelor. Prestaiile asigurrilor sociale au structural dou mari componente: 1. O
component redistributiv de venituri (prestaii sociale propriu-zise sau indemnizaii) i 2. O
component productiv (asigurarea nediscriminatorie a accesului la serviciile sociale produse de
ctre stat).
Sistemul de asigurri sociale din Romnia este un sistem fundamentat pe ideea
mutualizrii riscurilor sociale, n care statul joac un rol de intermediar, dar i de finanator i
productor.
Bugetul asigurrilor sociale de stat reprezint un plan financiar anual n care sunt
reflectate modalitile de constituire, repartizare i utilizare al fondurilor financiare necesare
tuturor persoanelor asupra crora se manifest situaiile de risc social mai sus menionate.
n sistemul financiar din Romnia, ncepnd cu anul 1991, bugetul asigurrilor sociale de
stat se ntocmete distinct de bugetul de stat. Acest buget se aprob de Parlament odat cu
bugetul de stat, avnd o autonomie deplin.
Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat sunt structurate pe ase resurse
principale, patru de natur fiscal (contribuii pentru asigurri sociale datorate de angajatori,
contribuii pentru asigurri sociale datorate de angajai, contribuii pentru asigurri sociale
datorate de alte persoane asigurate i contribuii pentru asigurri sociale datorate de persoane
aflate n omaj) i dou de natur nefiscal - contribuia pentru bilete de tratament i odihn i
ncasri din alte surse.
Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat au ca principal destinaie pensiile de
asigurri sociale de stat, cheltuielile pentru creterea copiilor pn la doi ani, trimiterile la
tratament balnear i odihn, indemnizaiile i ajutoarele de asigurri sociale. Principalele capitole
la cheltuieli sunt:

66
 Pensiile pltite prin oficiile potale;
Pensiile pltite prin uniti economice;
Indemnizaiile pentru incapacitate temporar de munc;
Indemnizaiile pentru prevenirea mbolnvirilor, refacerea i ntrirea capacitii de munc;
Indemnizaiile n caz de maternitate i pentru ngrijirea copilului bolnav;
Indemnizaiile pentru creterea i ngrijirea copilului pn la mplinirea vrstei de doi ani;
Ajutoarele sociale;
Acordarea biletelor de tratament balnear i odihn;
Cheltuielile cu plata ajutorului de omaj, a alocaiei de sprijin, a ajutorului de integrare
profesional;
Ajutoarele n caz de deces etc.
Bugetul asigurarilor sociale de stat se elaboreaz i administreaz de ctre Ministerul
Muncii i Proteciei Sociale.
Dup avizare, proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat se depune la Guvern. Acesta
l examineaz i, cu eventualele amendamente aduse la venituri i la cheltuieli, l nainteaz
Parlamentului pn la 30 noiembrie, pentru dezbatere i adoptare.
La fel ca i n cazul bugetului de stat, Parlamentul analizeaz proiectul bugetului
asigurrilor sociale de stat prin comisiile de specialitate i apoi este supus dezbaterilor n plenul
Parlamentului. Dup adoptarea de ctre Parlament, bugetul asigurrilor sociale de stat se public
n Monitorul Oficial.
Executarea bugetului asigurrilor sociale de stat este n competena Ministerului Muncii
i Proteciei Sociale i a organelor sale locale, a organelor financiar-contabile din cadrul
unitilor economice i instituiilor publice.
Ca i n cazul altor categorii de bugete, execuia revine ordonatorilor de credite, mprii
n:
a. Ordonatori principali (sau de gradul I) - Ministrul Muncii i Proteciei Sociale, iar secretarii
de stat - ordonatori principali delegai;
b. Ordonatori secundari (sau de gradul II) - Oficiul central de pli pensii, subordonat
Ministerului Muncii i Proteciei Sociale, cruia ordonatorii principali i repartizeaz credite
bugetare att pentru cheltuielile proprii, ct i pentru distribuirea lor ntre ordonatorii de gradul
III, aflai n subordine.
c. Ordonatori teriari (sau de gradul III) - efii oficiilor de asigurri sociale, pensii i asisten
social din cadrul direciilor judeene de munc i protecie social i a municipiului Bucureti,
care primesc credite de la ordonatorii principali sau secundari.

67
 Executarea cheltuielilor centralizate de asigurri sociale presupune, ca i n cazul
celorlalte categorii de bugete, n prealabil deschiderea creditelor bugetare. nchiderea bugetului
asigurrilor sociale de stat trebuie realizat, ca i n cele dou cazuri de bugete, anterior
analizate, la 31 decembrie.
Not: Datorit diferenei mari ntre numrul de pensionari (5.307 milioane, n trim 2, 2015) i
cel al populaiei salariate (4.77 milioane), dar i creterii mai mari a nivelului pensiilor raportat la
evoluia salariului mediu brut, deficitul bugetul asigurrilor de pensii reprezint principala cauz
(87%) din deficitul public. Putem altura acestor cauze i preluarea unei pri din contribuiile de
asigurri sociale, la pilonul 2 privat obligatoriu.
n UE 28, ponderea cheltuielilor cu protecia social n PIB era n 2012 de 10.9%,
pondere stabil din 2000, aa cum se poate observa din tabelul de mai jos. n Romnia, n acelai
an, ponderea era de 9.1% , n scdere fa de anul 2000 cnd aceasta era de 11.1%.
An 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Tara
Belgia 15.4 15.6 16.1 15.9 16.7 16.8 16.8 16.9 17.6 18.2 18.9 18.1 18.7
Bulgaria 10.8 9.8 9.6 10.3 10.2 9.7 8.3 8.1 7.8 7.7 7.0 7.3 7.2
Cehia 5.2 5.0 5.2 5.3 5.2 5.2 5.4 5.5 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8
Danemarca 1.8 1.7 1.2 1.2 1.2 1.1 1.0 1.0 0.9 1.0 1.0 1.0 0.9
Germania 17.1 16.9 16.9 17.0 16.7 16.4 16.0 15.2 15.2 15.9 15.5 15.4 15.6
Estonia 4.3 4.2 4.6 4.6 4.6 4.6 4.4 4.6 5.2 6.0 6.1 5.7 5.7
Irlanda 3.5 3.7 3.6 3.6 3.8 3.8 3.9 4.1 4.4 4.4 4.2 4.6 4.1
Grecia 10.3 10.5 11.5 11.6 11.0 11.1 11.0 11.4 11.4 10.6 10.8 10.3 10.6
Spania 11.5 11.7 11.7 11.6 11.7 11.7 11.7 11.8 11.9 12.0 11.8 12.0 11.5
Frana 21.2 21.5 21.6 21.7 20.7 21.4 22.5 22.5 22.8 23.4 23.2 23.8 24.3
Croatia : : 12.1 12.0 11.9 11.7 11.6 11.7 11.9 12.2 12.0 11.7 11.5
Italia 11.9 11.8 11.9 12.1 12.2 12.3 12.3 12.8 13.4 13.7 13.4 13.4 13.5
Cipru 6.6 6.8 6.8 7.1 7.8 8.3 7.8 7.5 7.8 8.7 8.9 8.8 9.1
Letonia 10.0 9.3 9.4 8.9 8.7 8.4 8.8 8.7 8.3 8.5 8.4 8.6 8.4
Lituania 12.1 11.5 11.1 11.0 11.0 10.8 10.9 11.2 11.5 12.6 11.8 11.2 10.9
Luxemburg 9.8 10.7 10.6 10.5 10.5 10.2 9.7 9.6 10.4 11.6 10.8 10.9 11.2
Ungaria 12.2 11.9 11.7 11.6 11.3 11.5 11.4 12.7 12.6 12.3 11.6 12.8 12.9
Olanda 15.4 13.7 13.3 13.8 13.9 12.9 14.0 13.5 14.5 13.8 14.2 14.8 16.0
Austria 11.9 11.8 11.7 11.8 11.8 11.8 11.7 11.6 11.8 12.2 12.1 12.1 12.4
Polonia 12.8 13.3 12.8 12.7 12.2 12.2 12.1 11.8 11.2 11.2 11.0 11.3 12.1
Portugalia 7.3 7.5 7.6 7.8 7.4 7.7 7.7 7.8 8.1 8.3 8.3 8.5 8.5
Romnia 11.1 10.4 10.4 9.3 9.0 9.4 9.6 9.6 9.2 9.3 8.5 9.0 9.1
Slovenia 14.0 14.3 14.1 14.0 14.0 14.1 13.8 13.5 13.9 14.7 15.0 14.8 15.0
Slovacia 13.8 14.0 14.3 13.5 12.9 12.2 11.6 11.5 11.6 12.3 12.0 12.1 12.3
Finalanda 11.9 12.0 11.8 11.8 11.7 12.0 12.2 11.9 12.0 12.8 12.6 12.6 13.1
Suedia 4.9 4.4 3.6 3.6 3.5 3.1 2.8 2.8 2.9 3.0 2.8 2.9 2.9
EU-28 : : 10.6 10.6 10.4 10.4 10.4 10.4 10.5 10.8 10.7 10.8 10.9
EA-18 11.5 11.5 11.6 11.6 11.5 11.5 11.5 11.5 11.8 12.2 12.1 12.2 12.4
Sursa: Taxation trends in the European Union, 2014 Edition

68
 Din totalul veniturilor guvernamentale generale, asigurrile sociale reprezentau 32%,
medie EU 28, n cretere fa de 2002 (30.7%). n Romnia ponderea veniturilor din asigurri
sociale era de 31.2%, n scdere fa de 2000 (36.6%).

Tara Cz Nl DE FR PL AT HU IT BG UK SE EU EA
28 18
CAS/Venituri 44.5 41 39.8 37.9 37.7 34.6 33.8 30.8 25.8 18.8 16.2 32.4 36.1
Sursa: Taxation trends in the European Union, 2014 Edition
Statistica comparativ a proteciei sociale n Uniunea European este util pentru a
nelege diversitatea situaiilor privind protecia social din UE, dar n acelai timp este limitat
i nu trebuie analizat doar din perspectiv cantitativ. De pild, riscurile sociale luate n
considerare n statisticile oficiale sunt definitorii, dar nu sunt singurele. Astfel, de pild, calitatea
muncii (mai precis lipsa de calitate a acesteia i precarizarea asociat unor ocupaii
contemporane), mrete efortul financiar al colectivitii, dar el nu este luat n considerare n
statistica oficial. n acelai sens, nu se ine seama de cheltuielile fcute de stat n termeni de
avantaje fiscale, pe care statul le ofer celor care se asigur n sisteme private de pensii sau de
sntate.
Sustenabilitatea bugetelor asigurrilor sociale reprezint una din mizele majore n
gestionarea finanelor publice europene n urmtorii ani.
ntr-o comunicare a Comisiei Europene din 2006, adresat Parlamentului i Consiliului,
diferena de viabilitate ntre poziia bugetar structural din 2005 i o poziie bugetar durabil
era de 3.5% din PIB, ceea ce corespunde unui deficit structural de 2% din PIB. Pentru ca aceast
diferen s se diminueze, deficitul bugetar structural trebuie s fie de maximum 1.5% din PIB.
Dac aceast condiie de constrngere bugetar poate fi realizat, atunci datoria public n UE va
ajunge n 2050, n medie, la un procent de 80% din PIB, fa de prognozele 200% din PIB, n
condiiile absenei unor politici bugetare consolidate.
nainte de a vedea pe scurt ce a condus la nesustenabilitatea bugetelor de asigurri
sociale, vom analiza modul n care sunt organizate sistemele de pensii moderne.
Scopul economic al oricrui sistem de pensii este acela de a lineariza (nivela) consumul
unei persoane de-a lungul vieii, att n perioada activ, ct i n cea inactiv, att n perioada sa
de producie, ct i n cea de odihn. Transferul veniturilor peste ani, n scopul linearizrii
consumului, este sarcina asumat de sistemele moderne de pensionare.
Un sistem de pensionare nu face nimic altceva dect s permit schimbul unei pri a
veniturilor prezente cu drepturi asupra unor venituri viitoare.
Acest schimb de drepturi se poate realiza prin: 1. capitalizarea veniturilor personale n
conturi personale, 2. obinerea unei promisiuni c cineva va finana cererea de bunuri viitoare

69
dac acum persoana ocupat accept s fac acelai gest pentru cei aflai azi la vrsta de
pensionare.
Cele dou posibiliti se metamorfozeaz instituional n Sisteme de Pensionare
Prefinanate Integral i Sisteme PAYG (sisteme cu beneficii definite, nefinanate).
n primele, contribuiile pltite sunt investite n diferite categorii de fonduri care, mai
trziu, vor genera beneficii utilizate pentru plata pensiilor (anuitilor). Dac beneficiile
financiare viitoare reprezentnd sumele economisite, plus dobnzile aferente sunt cunoscute n
avans, ceea ce nseamn c un anumit nivel de contribuii va genera un nivel prestabilit de
beneficii viitoare, atunci discutm de scheme de pensionare cu beneficii definite.
O alt variant a sistemelor finanate prin capitalizare este aceea a contribuiilor definite.
Contributivitatea este un anumit procent din salariu, riscul fiind asumat de contributor, avnd n
vedere c acesta nu are sigurana dobndirii unei anumite sume n viitor.
Cel de al doilea sistem este finanat din contribuiile angajailor i angajatorilor prezeni.
Statul impune contribuii persoanelor ocupate i angajatorilor pentru plata pensiilor persoanelor
ndreptite prin lege, dar nu acumuleaz fonduri pentru plata pensiilor viitoare, ci pentru cele
prezente. Plata se face pentru pensionarii actuali, pe baza principiului beneficiilor definite.
Riscurile, n acest system, sunt asumate de gestionarul sistemului (stat).
Creterea gradului de nesustenabilitate a bugetelor de asigurri sociale se datoreaz n
principal creterii costurilor publice asociate mbtrnirii.
Perspectivele demografice, dar i anumite tendine pe piaa muncii, influeneaz negativ
perspectivele financiare ale sistemelor de pensionare publice, n principal prin:
- reducerea populaiei active. n rile UE meninerea unor niveluri ridicate ale ratei
omajului, creterea omajului pe termen lung (4% din populaia activ din UE), dar i
dezvoltarea fenomenului de rezisten a omajului la msurile active de cretere a participrii pe
piaa muncii sunt evoluiile relativ uor de probat i extrem de preocupante pentru autoriti.
Aceste situaii au dus la diminuarea bazei contributive i la creterea contribuiilor pentru ocupai
i angajatori, deci la un transfer de sarcini fiscale care este dublat i de unul indirect prin
creterea datoriilor publice.
Populaia ocupat tnr prezint la rndul ei o evoluie n declin, la care vom aduga
perspective slabe de cretere economic, cu efecte negative asupra volumului contribuiilor
sociale pentru finaarea pensiilor n plat.
- creterea numrului de pensionari. Aceast tendin se datoreaz att creterii speranei
de via, cel puin un an pentru fiecare deceniu parcurs, ct i creterii numrului de ieiri din
viaa activ a persoanelor nscute n anii 50.

70
 - modificarea ratei economisirii pe termen lung. Reformele actuale conin o puternic
component de adecvare a nivelului pensiei la nivelul contribuiei de-a lungul vieii, rata de
nlocuire a salariului cu pensia diminundu-se. Aceast evoluie, pe termen lung, va influena n
sensul scderii pensiei medii i, implicit, nivelul economisirii, acesta diminundu-se la populaia
peste 65 de ani, datorit unui comportament de compensare.
Autoritile publice naionale utilizeaz un spectru larg de politici pentru echilibrarea
sistemelor de pensii pe termen lung, n condiiile constrngerilor reprezentate de nevoia de a
menine drepturile ctigate pe baza contributivitii, dar i de nevoia de a realiza o guvernare
echilibrat a sistemelor publice de finane, prin meninerea unor niveluri sustenabile ale
mprumuturilor publice pentru a nu transfera sarcini fiscale mpovrtoare generaiilor viitoare.
Reformelor sistemelor de pensii le este caracteristic eterogeneitatea, alturi de
reformele parametrice fiind prezente i reforme de tip paradigmatic.
Putem spune c cea mai adecvat caracterizare ale actualelor reforme n domeniul
pensionrii se refer la hibridizare, n ncercarea de a crea sisteme mai sustenabile i mai
puin riscante din punct de vedere al asigurrii drepturilor de plat fr afectarea
echilibrelor macroeconomice. Aranjamentele instituionale diversificate au fcut ca, deopotriv
regime theory de tip Esping Andersen sau dualitatea fondatoare a sistemeor PAYG - regim
de tip bysmarckian sau de tip beveridgean, s nu mai poat constitui cadre conceptuale
adecvate pentru caracterizarea sistemelor reformate de pensii.
Reformele de tip parametric nu modific concepia arhitectural a sistemelor
operaionale acum, ci doar anumite volume ale acesteia. Pot fi modificai parametrii de natur
demografic sau parametrii de natur fiscal.
Creterea vrstei legale de pensionare, a vechimii minime pentru o pensie integral,
indexarea pe baza evoluiei nivelului preurilor sau modificarea nivelului contribuiei la
asigurrile sociale la angajatori i la angajai, constituie modificri parametrice, utilizate n
politicile de reform ale sistemelor bazate pe repartiie. Msurile parametrice cu efecte imediate
asupra evoluiei cheltuielilor publice cu pensiile sunt cele care vizeaz modificarea procedurii de
revalorizare anual a valorii pensiilor. Astfel, metoda tradiional este aceea de a menine
puterea de cumprare a pensiei prin cuplarea sa la evoluia salariului brut (creterea nominal a
acestuia ducnd automat i la creterea valorii pensiei). Reforma parametric n acest caz se
poate exemplifica prin indexarea doar la nivelul salariului net (mai mic) sau prin indexarea cu
rata anual a inflaiei. Politicile parametrice de acest tip duc la o cretere mai redus a
cheltuielilor cu pensile dect n cazul indexrii dup indicele brut sau net al salariilor.

71
 O alt reform parametric este i cea a schimbrii ratei de acoperire a salariului cu
pensia.
Astfel, n loc s se ia n calcul salariile ultimilor zece ani sau media salariului celor mai
buni n ani, se iau n calcul veniturile salariale i asimilate pe toat perioada contributivitii,
formul ce poate determina diminuarea salariul mediu de referin.
Astfel de modificri parametrice au fost realizate de toate rile din UE, iar la noi ultimele
astfel de modificri au fost realizate prin ultima lege a pensiilor (2011).
Acest tip de opiune a autoritilor publice pentru msuri de reform (parametrice),
reflect i o filosofie a continuitii n fundamentarea sistemelor de pensii pe principiile
repartiiei i solidaritii intergeneraionale, chiar dac, studii realizate sub conceptele noului
instituionalism scot n eviden un grad mai redus de suport azi pentru sistemele solidariste,
PAYG.
Abordnd problema din perspectiva echitii ntre generaii aceste studii arat c un
grad mai sczut de suport azi pentru respectivele sisteme se datoreaz perceperii unor sacrificii
actuale mai mari, ale generaiei - suport actuale, pentru asigurarea unor beneficii prezumate, mult
mai mici. Aceast diferen de suport-generaional se datoreaz att schimbrilor n structura
demografic, ct i celor de pe piaa muncii.
Reformele de tip structural sau paradigmatic sunt, n general, asociate unor schimbri
de substan pentru sistem. Acestea pot schimba arhitectura ntregului sistem, prin trecerea de la
un sistem bazat pe repartiie, la unul pe capitalizare sau prin dublarea sistemului public,
obligatoriu, prin repartiie, cu unul complementar, bazat pe capitalizare i chiar prin triplarea
acestuia cu un sistem bazat pe contribuii voluntare la fonduri private. Un exemplu de schimbare
de paradigm poate fi ilustrat prin apariia sistemului implementat n Suedia bazat pe Notional
Defined Contribution sau Non-financial Defined Contribution (NDC). Tot n cadrul
reformelor paradigmatice sunt incluse i SIMPLIFICRILE aduse prin unificarea unor
ansambluri de regimuri de pensionare sau trecerea de la sisteme bazate pe beneficii definite, la
sisteme bazate pe prestaii definite.
Pentru reducerea influenelor negative asupra bugetelor publice de asigurri sociale,
angajamentele politice pentru reform au mobilizat, i vor trebui s mobilizeze n continuare,
instrumente de politic public care s urmreasc:
a) diminuarea ritmului de deteriorare a ratei dependenei economice de vrst, ndeosebi
prin schimbarea criteriilor de eligibilitate pentru deschiderea drepturilor de pensionare.
Amnarea vrstei legale de pensionare reprezint msura parametric cel mai des utilizat pentru
a diminua constrngerile pe termen lung;

72
 b) scderea drepturilor financiare pentru persoanele aflate la pensie. Acest lucru se poate
realiza prin micorarea ratei de nlocuire a salariului prin pensie. Introducerea unui factor de
sustenabilitate (numit i de durabilitate) a beneficiilor reprezint o opiune sugerat de specialiti
i agreat de politicieni;
c) creterea veniturilor sistemului (problema fundamental n acest caz rezid n faptul c
previziunile realizate pe termen lung se realizeaz pe baza ipotezelor 1. a evoluiei salariului real
cel mult egal cu creterea productivitii individuale precum i 2. o cretere a ocuprii cu
aceeai rat cu care crete numrul persoanelor peste 65 de ani, ceea ce nu modific nivelul
veniturilor pentru sistem).
Pentru creterea veniturilor la bugetele publice, utilizate mai apoi pentru transferuri ctre
sistemele de pensii, o serie de ri au nceput deja s utilizeze i alte surse de finanare, cum sunt
taxele de mediu.
n UE este operaional o politic de coordonare a regimurilor proteciei social, ce
are urmtoarele principii:
1. Evitarea dublei impuneri. Dac o persoan este acoperit de legislaia unei ri, atunci ea
trebuie s plteasc contribuii doar n acea ar.
2. Principiul tratamentului egal, non-discriminatoriu. Un cetean oarecare al unei ri din UE are
aceleai drepturi i obligaii ca oricare alt cetean din rile respective.
3. Solicitarea unor beneficii impune luarea n calcul a perioadei de asigurare, a locului de munc
i a rezidenei n alte ri.
4. Dac o persoan are dreptul de a obine beneficii n moned dintr-o anumit ar, el le poate
obine chiar dac nu triete n acea ar.
Aceste principii sunt operaionalizate n dou norme legislative ale Parlamentului UE,
Reglementarea 883/2004, respectiv Reglementarea 987/2009.

4. Fondurile speciale extrabugetare

n prezent aceste fonduri sunt n numr de dou (omaj i sntate), dar au fost perioade
cnd numrul acestora era de 20 (2003), practic, fiecare minister dispunnd, la un moment dat,
de cte un asemenea fond.
Pentru fiecare din acestea se constituie, din taxe, contribuii i alte vrsminte, un buget
propriu, aprobat anual de Parlament. Acestea reprezint anexe la bugetul de stat i bugetul
asigurrilor sociale de stat. Vrsmintele sunt obligatorii i fr contraprestaie direct. Soldurile
aferente unui an se reporteaz n anul urmtor.

73
5. Creditul public - se refer la procurarea de resurse financiare de ctre autoritile centrale i
cele din unitile administrativ teritoriale, de pe piaa intern sau extern, n scopul finanrii
unor obiective economice sau/i sociale. Romnia are o datorie public care se situeaz sub
plafonul solicitat de Tratatul de la Maastricht (60% din PIB), situndu-se la aproximativ 38% din
PIB, cu tendin de stabilizare.
Instrumentele folosite de autoritile publice pentru realizarea finanrii prin credit public
sunt diverse, ele cuprinznd, n anul 2013, urmtoarele elemente: certificate de trezorerie
(4.1%), instrumente de cash management, obligaiuni (38%), eurobligaiuni (18.2%), leasing
financiar, mprumuturi de stat (31%), mprumuturi din disponibilitile CGTS, conform BNR.
n capitolul consacrat mprumuturilor publice vom trata pe larg problematica datoriei
publice i problemele ridicate de macroeconomiti atunci cnd analizeaz efectele acestora
asupra principalelor variabile macroeconomice.

74
 3. Bugetul de stat
S refuzi adoptarea bugetului este de negndit, s l reformezi a devenit imposibil, rmne
s l aprobi.

3.1. Clarificri terminologice

Termenul de buget apare n limbajul comun, n Evul Mediu. n limba francez
medieval, aa cum am specificat i n primul capitol, cuvintele bouge, bougette, desemnau o
pung din piele n care se pstrau banii. Odat cu trecerea termenului peste Canalul Mnecii
termenul devine abstract, desemnnd o sum de bani, o anvelop financiar.
n finanele moderne, buget, este folosit ntr-un dublu sens:
1. n sens comun, vorbim de buget ca ansamblul veniturilor i cheltuielilor unei persoane
sau familii;
2. n sens financiar termenul desemneaz ansamblul conturilor anuale i previzionale,
cuprinznd resursele i cheltuielile statului i ale altor instituii publice sau colectiviti.
n Romnia termenul este utilizat prima oar n Regulamentele Organice.
n Constituia Romniei din 1864 (Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris ) ntlnim
sintagma bugetul cheltuielilor i al recentelor 28, iar n cea din 1866 observm enunul toate
veniturile i cheltuielile sau cheltuielile statului trebuie trecute n buget i socoteli29.
n Constituia din 1923 se menin formularea din cea anterioar: Toate veniturile sau
cheltuelile Statului trebuiesc trecute n buget i n socoteli 30.
n Constituia Romniei din 2003, la art. 138 - Bugetul public naional, se specific:
1. Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i
bugetele locale ale comunelor, ale oraelor i ale judeelor;
2. Guvernul elaboreaz anual proiectul bugetului de stat i pe cel al asigurrilor sociale de stat,
pe care le supune, separat, aprobrii Parlamentului;
3. Dac legea bugetului de stat i legea bugetului asigurrilor sociale de stat nu au fost adoptate
cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul de
28
Art. VI. Budgetul cheltuelilor si al recetelor, pregatit in tot anul prin ingrijirea puterii esecutive si supus Adunarii
Elective, care l va putea amenda, nu va fi definitivu de cat dupe ce va fi votat de dinsa. Daca budgetul nu s'ar vota in
timpul oportunu, puterea esecutiva va indestula.
29
Articolul 113, n fiecare an Adunarea deputatilor nchea socotelile i votez bugetul. Toate veniturile sau
cheltuelile Statului trebuesc trecute n buget i n socoteli. Bugetul se va presenta, tot-d'auna cu un an nainte de
punerea lui n aplicare, Adunarei deputatilor i nu va fi definitiv de ct dup ce se va vota de densa i sanciona de
Domn. Deca bugetul nu se voteza n timp util, puterea esecutiva va indestula serviciile publice dupa bugetul anului
precedent, fara a putea merge cu acel buget mai mult de un an peste anul pentru care a fost votat.
30
Articolul 114, In fiecare an Adunarea deputatilor incheie socotelile si voteaza bugetul. Toate veniturile sau
cheltuelile Statului trebuiesc trecute in buget si in socoteli. Daca bugetul nu se voteaza in timp util, puterea
executiva va indestula serviciile publice dupa bugetul anului precedent, fara a putea merge cu acel buget mai mult de
un an peste anul pentru care a fost votat.

75
 stat i bugetul asigurrilor sociale de stat ale anului precedent, pn la adoptarea noilor
bugete;
4. Bugetele locale se elaboreaz, se aprob i se execut n condiiile legii;
5. Nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare.

Definiie i caracteristici
Bugetul de stat reprezint ansamblul documentelor aprobate de Parlament care
previzioneaz i autorizeaz resursele i cheltuielile statului pentru un an.
Bugetul permite o trasabilitate clar i integral a veniturilor i cheltuielilor statului.
Regulile dup care se realizeaz i este executat bugetul de stat sunt prezentate n legea
finanelor publice i n alte acte normative naionale.
Bugetul de stat este i un instrument transparent de intervenie public n economie -
transparena fiind reprezentat att prin existena unor forme diverse de control, ct i prin
capacitatea oferit publicului prin lege, de a putea urmri execuia bugetar pe instituii, pe
capitole de cheltuieli sau la nivel global.

Caracter juridic - Bugetul de stat reprezint un act prin care sunt stabilite i autorizate
veniturile i cheltuielile anuale ale statului. Legile finanelor publice stabilesc sursa, mrimea i
destinaia resurselor statului. Prezentarea juridic a bugetului grupeaz operaiunile cu caracter
definitiv i operaiuni cu caracter temporar, aa cum vom vedea n prezentarea principiilor
bugetare.
n Romnia, cele mai importante reglementri legislative relative la sistemul financiar
publice sunt Constituia Romniei, Legea finanelor publice, Legea finanelor publice locale,
Legea responsabilitii fiscal-bugetare.
n sistemul financiar romnesc exist diferene semnificative ntre prevederile
Constituiei i cele ale Legii 500/2002 - legea finanelor publice. n Constituie la art.138, alin (1)
se folosete termenul de buget public naional ce cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor
sociale de stat i bugetele locale ale comunelor, ale oraelor i ale judeelor.
Legea 500/2002 folosete termenul de sistem bugetar - ce desemneaz un sistem unitar
de bugete care cuprinde bugetele prevzute la art. 1, alin. (2):
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurrilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale;
d) bugetul trezoreriei statului;

76
 e) bugetele instituiilor publice autonome;
f) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
g) bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale
cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile i bugetele locale.
Prin urmare, atunci cnd ne referim la legea finaelor publice vom avea n vedere un
criteriu instituional de prezentare a finanelor publice, innd cont c aceast lege se refer la
finanele: statului, administraiilor publice locale (judee, comune, orae), administraiile
asigurrilor sociale de stat, instituii ale administraiei centrale cu activiti de producie de
servicii gratuite ctre populaie.
Sursele dreptului bugetar, ale legislaiei financiare sunt multifilon i guvernate ca i n
alte domenii ale dreptului public, de principiul ierarhizrii normelor, ncepnd cu prevederile
constituionale i finaliznd cu cele aprute din jurispruden: surse constituionale, reglementri
europene (directive i regulamente), legislaie organic, surse legislative comune (de tipul legii
bugetare anuale sau de tipul legilor pentru rectificare bugetar), ordonane de urgen.
n rile UE, Pactul de stabilitate i cretere (Amsterdam, 1997), dar i Regulamentul
(CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea i clarificarea aplicrii
procedurii de deficit excesiv [Jurnalul Oficial L 209 din 2.8.1997] i Regulamentul (CE)
nr. 1466 al Consiliului, din 7 iulie 1997, privind consolidarea supravegherii poziiilor bugetare i
supravegherea i coordonarea politicilor economice [Jurnalul Oficial L 209 din 2.8.1997], impun
constrngeri bugetare la nivelul rilor membre ale zonei euro, dar i asupra celorlalte ri
membre ale UE, printr-un mecansim legislativ cvasi-constituional. Supravegherea multilateral
pentru realizarea unor poziii bugetare echilibrate sau excedentare pe termen mediu, reprezint
principala msur de coordonare bugetar la nivelul zonei euro. n caz de depire a pragului
superior al datoriei (de 3%) asupra statelor cu astfel de probleme, se declaneaz procedura
deficitului public excesiv, care, n decurs de un an, se poate finaliza cu sanciuni asupra
acestora. n rile euro, aceast procedur poate declana aplicarea de sanciuni financiare, iar n
rile non-euro, poate determina blocarea accesului la fondurile UE. Fa de deciziile din 1997
privind procedura mai sus amintit, n 2005 regulamentul nou aprobat a condus la o atenuare a
modalitilor de sancionare. Astfel, n anumite circumstane se permite depirea deficitului de
3%, dup cum, n caz de cretere negativ, depirea automat a acestuia este acceptat temporar.
De asemenea, dac apare necesitatea unor cheltuieli publice mai mari - datorate unor obiective

77
comune, precum dezvoltarea activitilor de cercetare-dezvoltare, creterea nivelului investiiilor,
apariia unor cheltuieli noi determinate de intervenii externe sau creterea nivelului
contribuiilor la bugetului european sau pentru reforme structurale, de tipul reformei pensiilor -
prin apariia sistemelor obligatorii prin capitalizare - se pot obine derogri de la obiectivul
deficit 3%. Procedura de deficit excesiv a fost declanat pn acum pentru mai multe state -
Frana, Germania, Italia, Olanda, Polonia, Marea Britanie, Grecia, Lituania, Malta, Ungaria,
precum i pentru Romnia - fr a se ajunge la finalizarea acesteia (amend de 0.2% din PIB, la
care se adaug o zecime din diferena ntre deficitul constatat i plafonul maxim prevzut), n
niciunul din cazurile de mai sus.

Caracter obligatoriu - Bugetul de stat este aprobat anual de ctre Parlament sub
denumirea generic de legi bugetare anuale, devenind astfel obligatorie execuia acestuia n
parametrii stabilii de Parlament.

Caracter previzional - Bugetul este instrumentul cel mai important la dispoziia

Guvernului pentru a atinge obiectivele de cretere economic i de dezvoltare sustenabil. El
reflect politica economic i social a statului, obiectivele prioritizate, politicile sectoriale prin
care statul alege s susin anumite activiti economice.
Bugetul este un tablou de bord al vieii naionale, ce a suscitat din partea cercettorilor
n economie i alte tiine sociale polemici ascuite, pentru unii fiind un panaceu pentru
ciclicitatea economic, o soluie mpotriva omajului, n timp ce alii l consider o cutie a
Pandorei, o surs a dezechilibrelor economice i a finanrilor ineficiente.
Chiar dac s-au fcut importante progrese n cunoaterea cadru cu cadru a efectelor
unei politici bugetare, previziunea pe termen scurt i mediu este n continuare o provocare
imens pentru instituiile care elaboreaz, voteaz i pun n practic bugetul naional.
Multitudinea modelelor prin care se calculeaz efectele unei msuri bugetare, ipotezele reinute,
reflect un proces constant i continuu de raionalizare n construcia bugetar, care trebuie ns
s fac fa unei incertitudii accentuate i constante n spaiul economic. Acest proces de
previziune, de adaptare anticipativ - reprezentat de construcia bugetar - este cu att mai
dificil, cu ct, economiile naionale, datorit unui proces de dependen internaional tot mai
evident, pot fi supuse, imprevizibil, unor importante ocuri externe, de origine divers (de la
criz bursier sau monetar pn la crize politice). De pild, n Romnia, scderea drastic a
PIB-ului cu 6.6% n 2009, este expresia unei asemenea influene externe, care a fcut extrem de
dificil susinerea unor angajamente bugetare, n condiiile diminurii volumului veniturilor

78
atrase la buget din sursele curente. Faptul c bugetul rmne, n final, un act de aproximare a
unei realiti viitoare, este reflectat i n recunoaterea implicit a acestei situaii de ctre
legiuitori - prin introducerea n cadru legislativ bugetar a sistemul rectificrii, prin care se
realizeaz ajustri pe parcurs ale deciziilor ce privesc sistemul bugetar, att din punct de vedere
al procedurilor bugetare, ct i din punct de vedere al difuzrii coreciilor.

Caracter financiar - aa cum am artat, bugetul este un instrument financiar previzional,

creat pe baza evalurii realiste a veniturilor (mai precis o subevaluare) i a plafonrii creditelor
bugetare. Acest tip de abordare n designul bugetar se datoreaz faptului c impozitarea bazat
pe repartiie face imposibil evaluarea exact a veniturilor publice, din cauza unei
impredictibiliti ridicate a activitii economice i a comportamentului actorilor economici.
Pe de alt parte, destinaiile suplimentare, neprevzute, ale veniturilor aprute pe
parcursul execuiei bugetare pot fi, astfel, mai uor de gestionat. Mecanismul financiar public nu
trebuie privit doar din perspectiv tehnic (instrumente ale construciei bugetare, consisten a
regulilor interne, gestionare a deficitelor ori excedentelor etc.), acesta fiind parte a unui sistem
mai amplu, de legitimare a puterii publice. Introducerea unor principii de responsabilitate public
n gestionarea finanelor i asumarea acestora de ctre puterea politic au diminuat puterea
discreionar a acesteia, diminund i capacitatea de manipulare a fondurilor publice pentru
ctigarea bunvoinei alegtorilor.
Tabellini i Alesina, ntr-un articol fundamental din 1990, concluzionau asupra nevoii de
a fi realizate aranjamente instituionale care trebuie s separe alegerile inter-temporale de
deciziile viznd alocarea resurselor publice. Scopul acestor aranjamente este acela de a preveni
utilizarea deficitelor bugetare n scopuri strategice. Pentru acetia, datoria public, este utilizat
ca o variabil strategic ce leag actul guvernrii de azi, de actele guvernelor ce succed. Ori de
cte ori exist diferene de strategie economic ntre partidele aflate n competiie, aceast
interaciune strategic ntre prezentul guvernrii i viitorul acesteia genereaz o situaie de
suboptimalitate n evoluia datoriei publice. Ori de cte ori cetenii exprim divergene
puternice asupra compoziiei consumului public, guvernul are tendina de a supraevalua
problema datoriei publice fa de situaia n care ar exista un acord ntre ceteni sau fa de
situaia n care realegerea guvernului ar fi sigur. Cu ct polarizarea politic este mai mare, cu
att mai mare este tendina de supraevaluare a problemei datoriei publice. Deficitele fiscale
reprezint, n opinia acestora, rezultatul agregat al conflictelor politice ntre grupuri diferite de
ceteni.31

31
Alesina, Alberto, and Guido Tabellini. 1990. A positive theory of fiscal deficits and government debt. Review of
Economic Studies 57, no. 3: 403- 414, p.25

79
 Persson i Svenson, ntr-o lucrare din 1986 n care utilizeaz un model de analiz cu dou
partide politice - unul conservator, cellalt liberal, afirm c partidul conservator va alege s
lase motenire deficite mai mari i s colecteze mai puine taxe, pentru a fora partidul
succesor la putere s cheltuiasc mai puin. Partidul liberal succesor, n schimb, va alege s
lase un surplus conservatorilor.
Cele dou lucrri arat c un sistem de guvernare democratic, n care cetenii au viziuni
puternic polarizate asupra compoziiei cheltuielilor publice, va experimenta deficite mai mari i
datorie public mai mare, n raport cu societile, fr sisteme democratice, cu planificatori
sociali desemnai pentru totdeauna. n sistemele democratice, guvernele care nu au certitudinea
ctigrii alegerilor, nu internalizeaz n ntregime costurile asociate datoriei publice (taxe mai
mari i consum mai puin n viitor pentru a putea plti datoria).
Necesitatea gestionrii eficiente a banilor publici, chiar i pentru considerente pragmatice
(realegerea i diminuarea constrngerilor bugetare viitoare) pentru asigurarea sustenabilitii
finanelor publice pe termen lung, este adesea conturnat de o preferin pentru cheltuieli
publice n statele moderne, n care se angajeaz, aa cum consider reprezentani ai dreptei
politice sau ai curentului neoliberal, cheltuieli prea multe pentru prestaii sociale, pentru servicii
publice sau pentru mai muli funcionari publici - fenomen pe care Niskanen l numete deriv
birocratic, deoarece performana economic nu este nici ncurajat, nici sancionat32.
Preferina pentru cheltuieli publice are i o puternic dimensiune i susinere cultural i
istoric. Socializarea unor bunuri i servicii publice este i o expresie a dependenei de cale (path
dependecy). De pild, studiul OECD din 2007, Perspective economice, arat c n rile care
fac parte din respectiva organizaie nivelul cheltuielilor publice este ntre 30% din PIB n Coreea
de Sud i 55.5% n Suedia. n SUA, cheltuielile pentru sntate (15% din PIB) sunt mai mari
dect media UE, dar sunt preponderent finanate din surse private. Ponderea cheltuielilor publice
n PIB n SUA este de 44%, n timp ce media UE este de 75%, iar procentele respective reflect
un trend relativ constant, cel puin dup cel de Al Doilea Rzboi Mondial.
Realitatea finanelor publice n statele dezvoltate contemporane nu poate fi, ns,
caracterizat, doar printr-o simpl preferin- expresie a utilitii individuale a publicului i a
guvernelor - determinat de latenele date de obinuine, fapte de cultur ori datorat intereselor
de tip politic. De altfel, evoluia istoric a ratei prelevrilor obligatorii, arat c n rile OECD,
n ultimii 50, acestea au crescut constant dup cum urmeaz: 1965: 27%, 1975: 33%, 1985: 37%,
1998: 39% i 2007: 39%, proces ce nu poate fi doar expresia unor rigiditi culturale ori de
structur.

32
Marc Leroy, Sociologie des finances publique,La Decouverte, p.18, Paris, 2007

80
 3.2. Cauze ale creterii cheltuielilor publice
n analiza evoluiei ascendente a veniturilor i cheltuielilor publice trebuie s disjungem
ntre argumente privind utilitatea politic i argumentele de management public. n
continuare vom prezenta argumente ale creterii cheltuielilor din ambele perspective.

A. Unele dintre cheltuielile publice au crescut, n numeroase state, ca urmare a unei

strategii generale de descentralizare i transfer de sarcini financiare (de pild, trecerea unor
spitale, coli generale, a instituiilor de nvmnt secundar sau a unor instituii culturale i de
loisir n gestiunea administraiilor locale sau a comunitile teritoriale). Transferul, n sine, nu ar
trebui s duc dect la o redistribuire a resurselor financiare (de la bugetul de stat, la cel local),
determinat de aplicarea principiului subsidiaritii, prin care se urmrete apropierea deciziei de
cetean. Aplicarea acestui principiu a determinat, ns, o diluare a responsabilitilor i
parcurgerea de ctre contribuabili a unui drum critic mai lung pentru rezolvarea unei probleme
specifice. Descentralizarea a condus la costuri de personal mai ridicate deoarece fiecare strat
local revendic o responsabilitate i, deci, un personal suplimentar, capabil s soluioneze
problema aprut. O autoritate local poate fi astfel considerat, n terminologia lui Acemoglu, o
instituie extractiv de resurse financiare, ce redimensioneaz n sus costurile aferente
rezolvrii unei probleme ce implic o autoritate public (de pild, creterea numrului de
autorizaii pentru nceperea unei afaceri). Acesta este fenomenul derivei birocratice pe care l
semnala Niskanen.
Un exemplu suplimentar pe care l putem prezenta este urmtorul: pentru realizarea unui
proiect civic pe rul Dmbovia, n Piaa Unirii din Bucureti, sunt necesare avize de la
urmtoarele instituii: Primria General, Primria sectorului 3, Primaria sectorului 4, Apele
Romne, Apa Nova, Biblioteca Naional, Ministerul Culturii i Ministerul Mediului.
Tot o situaie care expliciteaz, din perspectiva acestui criteriu, creterea cheltuielilor
publice este i aceea a apariiei regimurilor de asigurri de pensii private obligatorii (aa
numitul pilon 2). Prin aceast reglementare s-au creat fonduri de resurse de pensii private
obligatorii (pentru persoanele de pn la 35 de ani), prelund din contribuiile de asigurri
sociale de stat procente ce au mers ctre aceste fonduri. Plata actual a pensiilor realizndu-se
din fonduri mai reduse, a determinat o cretere a nevoii de mprumuturi publice.

B. Un al doilea argument pentru o cretere determinat structural i nu de preferine,

subiectiv, este furnizat de situaia bugetelor asigurrilor sociale, a cror cretere este
determinat nu doar de suplimentarea beneficiilor fr a exista o concordan cu nivelul

81
contribuilor (cretere determinat de conjuncturi politice, grupuri de presiune sau situaii
economice dificile i dilematice - ce faci atunci cnd restructurarea unor industrii creeaz omeri
n perioad de evoluie slab a economiei?, plteti ajutoare de omaj sau pensionezi anticipat?),
ci de o cretere demografic puternic a populaiei n vrst de pensionare, deci de un factor
structural. n unele ri dezvoltate, creterea cheltuielilor cu asigurrile sociale explic 70% din
sporul cheltuielilor publice ntre 1980 i 2005. Dac lum n considerare i asigurrile de
sntate, putem observa c asumarea de ctre autoriti a unui obiectiv precum creterea
nivelului de sntate a populaiei, indiferent de venit sau categorie socio-profesional, a condus
la sporirea alocaiilor financiare pentru diversele programe din domeniul sntii.

C. n acelai timp, o serie de achiziii publice devin mai scumpe deoarece produsele n
sine devin mai scumpe (cazul tehnologiei implicate n actul medical), dar i datorit costurilor cu
cercetarea pentru noile produse din domeniul farmaceutic (n acest caz compensarea implic
cheltuieli mai mari, statul cheltuind mai mult cu medicamentele subvenionate). De asemenea, n
domeniul aprrii naionale, achiziiile au devenit mai scumpe, n principal datorit creterii
performanelor tehnice ale noilor mijloace de aprare, dar i datorit existenei unui numr redus
de furnizori agreai de autoriti. Nu trebuie uitat n acest caz i nevoia unor bugete mai
ridicate pentru aprare, ca urmare a creterii numrului de conflicte internaionale i a participrii
la aciunile unor organizaii de aprare colectiv.

D. Efectele negative ale globalizrii economice i teoria rezilienei statului

Pentru sociologul englez Paul Pierson - unul din reprezentanii neo-instituionalismului,
prin teoria rezilienei statului i a compensrii critice - statul urmrete limitarea efectelor
negative ale globalizrii economice (precarizarea muncii, insecuritatea ridicat, fenomenul
srciei la persoanele cu venituri salariale, creterea inegalitilor .a.m.d) prin creterea
finanrii programelor sociale pentru inserie, pentru asigurarea unui venit minim garantat ori
pentru sprijinirea recalificrii persoanelor ce i-au pierdut locul de munc. Pierson explic
aceast idee prin conceptul de retroaciune politic (policy feedback), instituiile statului fiind
structuri - consecin-efect (consequential structures) ale altor politici publice.
Politicile publice sunt deopotriv punctul de plecare i cel final al analizei, deoarece
politicile creeaz politici. Pentru Pierson, politicile publice se reformeaz puin sau deloc
deoarece autoritile politice: a. sunt prizonierele perioadei scurte datorit ciclului electoral; b. au
dificulti s recunoasc i s msoare eficacitatea unor politici publice; c. au probleme de
mobilitate decizional, deoarece n democraiile moderne exist instituii care rigidizeaz

82
decizia, cum este, de pild, Constituia; d. trebuie s mobilizeze masiv public interesat, dar i
iniiat, pentru schimbri de paradigm de aciune public, sarcin dificil avnd n vedere
abstinena electoral a cetenilor.
Chiar dac tehnic se justific o reformare structural a instituiilor ce creeaz i pun n
practic politici publice, aceasta este practic imposibil, deoarece nseamn retragerea unor
beneficii importante acordate unor segmente socio-profesioanale semnificative, autoritile
guvernamentale adoptnd strategii de evitare a blamului (blame avoidance). Autorul la care am
facut referire n randurile de mai sus, consider c situaia rezilienei politicilor publice i a
cheltuielilor bugetare ridicate, poate fi explicat pe baza unor raionamente valabile n
dezvoltarea i meninerea unei afaceri. Pentru acesta, patru considerente importante
fundamenteaz mecanismele de ranforsare: a. costurile ridicate pentru investiii i instalare ce pot
fi rentabilizate doar pe termen mediu i lung; b. efectul de nvare - savoir faire-ul obinut n
procesul de producie conduce la randamente ridicate pe msura creteri scalei produciei, ceea
ce face ca pe msura creterii ineriale a produciei, s creasc i eficiena; c. efectele de
coordonare - adoptarea de ctre alii a unei proceduri de producie existente, ca urmare a unei
constrngeri de coordonare, face ca avantajul iniial s creasc; 4. ateptri adaptative - s tii s
faci o bun alegere, indivizii i instituiile trebuie s se adapteze anticipnd evoluiile comune.

E. Argumentul costurilor de reglementare

Un alt motiv pentru creterea structural a cheltuielior publice este acela determinat de
costurile de reglementare. Cererea public pentru politici paternaliste i reglementare a crescut
odat cu veniturile populaiei i ale statului. Statele i entitile de gestionare suprastatal,
regional, cheltuie mai mult pentru administraii de supraveghere, de reglementare, de protecie a
consumatorilor, de standardizare etc., n condiiile n care accesul la structurile de producie s-a
democratizat i numrul firmelor ofertante de diverse produse i servicii a crescut. Concurena
ridicat din domeniul produciei de bunuri a determinat recurgerea i la strategii de cost, de tipul
race to the bottom, uneori cu efecte negative asupra calitii produciei i siguranei
consumatorului. Autoritile publice, urmrind satisfacerea corect i sustenabil a nevoilor
consumatorilor, au birocratizat procesul de producie, impunnd, prin autoritile de reglementare
i protecie, norme tehnice de producie, pentru sigurana consumatorului, ceea ce a determinat o
cretere a cheltuielilor publice aferente funcionrii acestor autoriti de reglementare. n acelai
timp, administraiile naionale, datorit participrii la organizaii supranaionale, au fost obligate
s creeze divizii, compartimente, posturi de munc sau chiar ministere care joac rol de

83
intermediar n legtura dintre instituile administraiei naionale i cele supraregionale. Evident,
acestea structuri contribuie la creterea numrului de salariai n sectorul public.

F. Drepturile ceteneti
Autorul francez Pierre Rosanvallon consider c evoluia ascendent a cheltuielilor
publice este expresia unei aprofundri a democraiei, prin adugirea drepturilor sociale, celor
politice, expresie a modernitii statutului de cetean. Rezultatul acestor acumulri n drepturile
ceteanului modern este o cretere a nevoii de resurse publice, mai ales c cetenii statelor
moderne au devenit extrem de ataai de protecia social i de drepturile derivate din atributul de
social. Statele europene cheltuiau n perioada de final a Evului Mediu i pn n a doua
jumtate a secolului al XIX-lea, sume insignifiante pentru calitatea viei (de pn la 2.5% din
PIB). Dup aceast perioad cheltuielile pentru creterea calitii vieii au crescut constat,
expresie, aa cum am artat, a noului statut al ceteanului.

G. O alt surs de cretere a cheltuielilor publice este, pe termen scurt, conjunctura

economic. n caz de conjunctur nefavorabil, nivelul cheltuielilor cu prestaii sociale crete.
Nivelul indemnizaiilor pentru omaj cunoate un nivel mai ridicat, numrul omerilor crescnd
n perioade de criz economic. Volumul indemnizaiilor de sprijin sau al resurselor viznd
venitul minim crete datorit efortului de compensare de venituri realizat de stat.

H. Argumentul culturii politice

n acest context trebuie amintit i argumentul culturii politice n creterea cheltuielilor
publice, expus de Wildavsky (1986). Acesta distinge patru tipologii culturale susceptibile s
influeneze funcionarea instituiilor publice, politicile bugetare i, deci, cheltuielile publice.
1. Cultura pieei libere i a autoreglementrii care limiteaz bugetul public i refuz
egalizarea veniturilor prin redistribuirea indirect.
2. Cultura ierarhiei instituionalizate care legitimeaz o ordine colectiv inegalitar, ntr-o
societate de status difereniat, cultur ce ncurajeaz cheltuielile publice, dar o slab redistribuire
ctre clasele de status inferior.
3. Cultura egalitar sectarian, bazat pe redistribuiri masive pe vertical, ncurajnd
programele sociale, dar i o colectare a impozitelor mai sczut.
4. Cultura fatalist n opinia lui Wildawsky caracterizat de lipsa strategiei bugetare.
Pentru aceste categorii sursa eecurilor guvernamentale este mereu alta. Pentru
fundamentalitii pieei de vin este lipsa de productivitate a indivizilor, pentru egalitariti sunt

84
autoritile care tolereaz inegalitile, iar pentru reprezentanii ierarhiei instituionalizate de vin
sunt grupurile deviante.

I. Evenimentele catastrofice i teoria ireversibilitii creterii cheltuielilor

Peacock i Wiseman (1967), reprezentani ai teoriei ireversibilitii creterii cheltuielilor
publice i a fiscalitii, coreleaz evoluia taxrii cu evenimentele catastrofice din societate (cele
dou razboaie mondiale). Cheltuielile publice cresc n epoca modern, dar rata nu este constant.
Cei doi autori utilizeaz sintagma displacement effect pentru a arta de ce cresc cheltuielile
publice masiv dup perioade de rzboi.
In settled times, notions about taxation are likely to be more influential than ideas about
desirable increases in expenditure in deciding the size and rate of growth of the public sector.
There may thus be a persistent divergence between ideas about desirable public spending and
ideas about the limits of taxation. This divergence may be narrowed by large-scale social
disturbances, such as major wars. Such disturbances may create a displacement effect, shifting
public revenues and expenditures to new levels. After the disturbance is over new ideas of
tolerable tax levels emerge, and a new plateau of expenditure may be reached, with public
expenditures again taking a broadly constant share of gross national product, though a different
share from the former one.33
Perioadele de rzboi determin o mai mare indulgen public, toleran fa de taxe
care n perioad de pace par intolerabile, pentru a putea fi susinut efortul financiar masiv
pentru rzboi. n perioada de dup rzboi aceast toleran pentru cheltuieli mai mari se
menine, scopul fiind intirea unor nevoi sociale aprute ca urmare a derulrii rzboiului (pensii
de rzboi, plata datoriilor i a dobnzilor pentru acestea, cheltuieli pentru reparaii de rzboi,
pensii pentru urmaii celor czui n rzboi).

J. Cererea social pentru bunuri produse de stat (Adolph Wagner)

Pentru teoria tradiional a finanelor publice, creterea dimensiunilor statului se
datoreaz creterii cererii sociale pentru bunuri i servicii produse de stat. Cererea social de
bunuri colective a condus la creterea cheltuielilor statului. Aceast explicaie este atribuit lui
Adolph Wagner (1835-1917), economist german, autorul legii care i poart numele. Acesta este
preocupat de trendul secular de evoluie a cheltuielilor publice. Pe baza observaiilor statistice
consider c valoarea raportului dintre cheltuielile publice i produsul naional brut este mai
mare dect 1, cu alte cuvinte, relaia este elastic. Semnificaia acestei valori este aceea c
33
Alan T. Peacock, Jack Wiseman, The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom,
http://www.nber.org/chapters/c2302, p.25, NBER, 1961

85
cererea pentru bunuri colective crete mai repede ca veniturile produse de comunitatea
naional. Creterea veniturilor populaiei o determin pe aceasta s afecteze o parte i mai
important a veniturilor (prin impozite mai mari) pentru cheltuieli publice. Creterea impozitelor
determin o cretere i mai mare a cererii de bunuri publice, care nu este sensibil la variaia
preului bunurilor respective. Astfel, cererea de bunuri publice explic creterea impozitelor. La
aceast relaie putem aduga i evoluia ascendent a preului bunurilor respective. Creterea
volumului cererii de bunuri colective este asociat cu dezvoltarea clasei mijlocii n rile
dezvoltate. Observaii empirice au confirmat aseriunea de mai sus.
Evoluia cheltuielilor sociale n rile foarte dezvoltate, probeaz aseriunea lui Wagner.
La nceputul sec al XX-lea, ponderea cheltuielilor sociale n PIB n rile dezvoltate (i.e. Anglia,
Germania, Suedia, Olanda) arareori depea 1%. La sfritul secolului al XX-lea, ponderea
acestor cheltuieli ajungea pn la 33% (i.e. Suedia), depind, cu puine excepii, 15% din PIB.
Alturi de motivaiile mai sus amintite, cheltuielile publice au crescut i datorit unei
puternice preferine pentru externaliti pozitive a populaiei. Reglementrile guvernamentale
care vin n ntmpinarea acestei preferine au impus creterea resurselor financiare pentru
satisfacerea acestei nevoi publice.
Urmtorul reper explicativ atrage atenia asupra influenei costurilor n producia de
bunuri publice.

K. Baumol i efectul de imitaie indus

Pentru Baumol, creterea unor cheltuieli publice se datoreaz aa numitei boli a
costurilor. Autorul american afirm c n anumite sectoare economice are loc o cretere a
salariilor fr legtur cu creterea productivitii. Pentru acesta, modelul neoclasic al evoluiei
salariului n strns legtur cu nivelul productivitii nu poate explica evoluiile divergente de la
aceast regul, ale salariilor n anumite sectoare. n general, n sectoarele publice munc -
intensive, productivitatea nu poate s creasc sau crete puin (educaie, asisten copiilor n cree,
servicii culturale, servicii administrative). i calculul productivitii este dificil de realizat,
indicatorii de rezultat n asemenea sectoare fiind extrem de greu de calculat. Cu toate acestea,
nivelul salariilor n aceste sectoare crete i el, deoarece, afirm Baumol, dac salariile n aceste
sectoare nu cresc, imitnd evoluiile pozitive din sectorul privat, este posibil ca numrul
angajailor din sectoarele respective s scad, deoarece acestia vor dori s activeze n sectoarele
cu productivitate ridicat i, deci, cu salarii mari. Mobilitatea de acest tip pericliteaz, astfel,
oferta de servicii publice de genul celor enunate anterior. De altfel, situaia din sistemul public
naional de sntate arat consecinele negative ale politicilor salariale din sectorul public.

86
 L. Urbanizarea
Secolul al XX-lea, i n primul rnd a doua parte a acestuia a reprezentat perioada cu cel
mai rapid i nentrerupt proces de urbanizare, n toate rile lumii. Rezultatul acestei dezvoltri a
fost c o treime a populaiei mondiale triete n mediul urban, iar previziunile realizate arat c
pn n 2025, aproximativ dou treimi din populaia lumii va locui n mediul urban. Acest proces
rapid i continuu, specific epocii moderne a determinat o semnificativ cerere pentru investiii
publice n infrastructur. Costul locuirii n urban este mult mai ridicat dect cel al locuirii n
zonele rurale. Strzi asfaltate, mobilier urban, semne urbane, canalizare, ap curent, iluminat
public, reprezint elemente de infrastructur urban absolut necesare ce au impus utilizarea unor
fonduri publice din ce n ce mai mari. Estimrile ale OECD (2007), arat c pn n 2030, efortul
global pentru realizarea unei infrastructuri (electricitate, drumuri, transport feroviar, reele de apa
i de comunicare) adecvate va fi de 71 de mii de miliarde dolari, din care cea mai mare parte va
fi afectat reelelor urbane.

M. Concluziile colii alegerilor publice (Downs, Buchanan, Tullock)

Aceti autori aduc alternative explicative la problema pe care ncercm s o descifrm,
pornind de la critica modelelor tradiionale, afirmnd c evoluia pozitiv a venitului mediu nu
este singurul parametru determinant al evoluiei cheltuielilor publice. Unele studii econometrice
arat c o elasticitate puternic superioar unitii privind cererea de bunuri publice se regsete
doar n privina serviciilor de pompieri, parcurilor i slilor de sport. Pentru coala alegerilor
publice, ipotezele finanelor publice clasice privind creterea cheltuielilor publice nu se susin, n
cazul unei analize substaniale. Aceti autori pun n cauz n primul rnd principiul unanimitii,
al posibilitii agregrii de preferine individuale n preferine sociale, chestiune avut n vedere
nc din anii 50, de Kenneth Arrow, atunci cnd enuna teorema imposibilitii. Producia de
bunuri publice nu este nici rezultatul unei unanimitii (toi cetenii sunt de acord cu pstrarea
ordinii interne de un serviciu public de ordine i paz), nici cel al unei majoriti. Ea este
rezultatul unei coaliii de minoriti. Statul nu este capabil s rezolve problema imperfeciunilor
pieei, pentru c el caut s rspund cererii unei coaliii, crend dou categorii de ceteni:
favorizai (faciuni, n sensul formulat de politicianul roman Cicero), ce pltesc mai puin dect
primesc i prejudiciai (pltitori non-utilizatori). Grupul, grupurile de favorizai, faciunile,
beneficiaz prin redistribuire de anumite bunuri, fr a fi preocupai de eficacitatea distribuiei
respective.

87
 Pentru Anthony Downs, beneficiarii - grupurile discriminate pozitiv, sunt diverse
categorii socio-profesionale srace. Pentru Niskanen, Buchanan i Tullock, aceste grupuri sunt
birocraiile diferitelor niveluri ale administraiei, iar pentru Black i Stigler, sunt electorul
median. Pentru aceast coal birocraia este n acelai timp principal i agent. Distribuia este
n acest context un joc cu sum nul (ntre favorizai i prejudiciai) sau cu sum negativ.
Nivelurile superioare de management ale instituiilor publice autodilat, din perspectiva
numrului de personal i atribuiilor, instituiile conduse, ceea ce duce la o nevoie mai ridicat de
taxe pentru finanarea aparatului administrativ. Aceast nevoie nu este chestionat sau blocat de
legislativ, deoarece acesta este vote dependent (dependent de alegeri) urmrind ctigarea
acestora.
Astfel, talia instituiilor publice i nivelul cheltuielilor publice cresc, urmare a unor
procese de mimesis instituional i de automaximizare a utilitii.
Pe fondul persistenei unor asemenea practici instituionale cu efecte negative asupra
evoluiei cheltuielilor publice, n practica financiar internaional au fost dezvoltate constrngeri
legislative cu rol de reguli fixe, pentru diminuarea acestor practici.
n Romnia putem evidenia prevederile legislative ce permiteau angajarea n sectorul
public pe baza regulii 1 la 7, 1 la 2 sau 1 la 1, ce ncerca meninerea nivelului angajrilor n
sectorul public relativ stabil. Totui, aceste prevederi de tip numerus clausus, alturi de cele ce
introduc reguli stricte privind evoluiile salariale, au condus la apariia altor dezechilibre cu
efecte negative evidente chiar pe termen scurt (evoluia negativ a PIB-ului, creterea omajului
datorit diminurii consumului intern, disfuncii n activitatea unor instituii ca urmare a
diminurii numrului de salariai).

Caracter politic - bugetele publice sunt expresia afirmrii unor alegeri politice. Bugetele
sunt expresia manifestrii unei autoriti politice. Ele exprim alegeri politice, valori politice.
Bugetele moderne sau post-moderne (aa cum par ele n secolul al XXI-lea) nu reflect, n sine,
valorile politice consacrate care au marcat clivajul tipic secolului al XX-lea - stnga-dreapta.
Clivajul stnga-dreapta nu este neaprat semnificativ n finanele publice moderne, n privina
construciei bugetare.
Astfel, studii realizate n Marea Britanie, SUA, Frana sau n rile OECD, au scos n
eviden situaii relativ eterogene pe care le putem sumariza astfel: n Anglia, stnga la putere se
traduce n plan bugetar i fiscal prin creterea ratei fiscalitii, a nivelului cheltuielilor publice.

88
 n SUA, democraii i republicanii au atitudini opuse n privina evoluiei cheltuielilor
publice, dar, la republicani, atitudinea conservatoare (influena partizan) privind cheltuielile
publice a fost mult mai puternic atunci cnd a fost preedinte democratul Bill Clinton.
n Marea Britanie, impozitele ridicate pe patrimoniu i pe succesiuni au fost introduse,
dup Primul Rzboi Mondial, de guvernul conservator.
Studiul Cusack (1999) pe 14 ri OECD a artat c stnga, n perioada 1961-1991, a fost
mai atent la disciplina bugetar, n comparaie cu dreapta care, preocupat de reduceri fiscale,
nu a mai avut aceeai atitudine fa de cheltuielile bugetare.
Un meta-studiu realizat n 2001 (Imbeau i alii), pe lucrri realizate pe acest subiect,
evideniaz c din 43 de studii doar 14 au demonstrat c este important culoarea guvernului,
n analiza evoluiei cheltuielilor bugetare.
La fel s-a ntmplat n Frana guvernat de preedintele Sarkozy.
n acelai spaiu economic, n intervalul 1977-2001, ntr-un studiu realizat pe bugetele
oraelor cu peste 50000 de locuitori, s-a observat c, dup alegeri, bugetele au fost diminuate att
n spaiile ctigate de dreapta, ct i n cele de stnga.
n rile scandinave, creterile cheltuielilor publice nu se pot explica prin factorul politic
aa cum argumenteaz studiul Midtbo (1999).
Nici n Romnia, n ultimii ani, nu putem afirma c dihotomia stnga-dreapta i valorile
diferite privind politicile bugetare n guvernarea economic sunt responsabile de evoluia
deficitelor publice. Mai curnd, constrngerile internaionale, determinate de adeziunea la
insituii i aranjamente supranaionale, au determinat evoluiile deficitului bugetar. Alturm
acestor explicaii i diponibilitatea resurselor financiare la nivel internaional sau n economia
naional. O cretere a disponibilitilor i o diminuare a dobnzilor pot fi factori ce crec apetitul
pentru finanare.
Structura cheltuielilor publice, ns, poate fi un predictor pentru explicaiile de tip
ideologic. De pild, finanarea pe baz de performan n nvmntul superior poate fi o
expresie a unei abordri ideologice de dreapta privind politicile publice, n timp ce finanarea pe
student-echivalent expresia unei politici de stnga, deoarece finaneaz n mod egal toi
participanii la activitatea din sectorul teriar ale educaiei.
Studiile mai sus amintite confirm, n mare msur, opinia obsolescenei clivajului
stnga-dreapta (Lasch, 1991) n guvernarea financiar, pe motivul mprtirii, att de stnga,
ct i de dreapta, a acelorai valori fundamentale privind construcia, consolidarea i
sustenbailitatea bugetar.

89
 Finanele clasice (aproximativ secolul al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea)
consider bugetul public ca o list a cheltuielilor i a veniturilor publice fr existena unei
legturi cu dinamica economiei naionale, cu evoluiile ndicatorilor macroeconomici i cu
obiectivele de guvernare. Aa cum am mai artat, concepia neutralitii bugetare, a limitrii
cheltuielilor, a echilibrului bugetar predomin n discursul economitilor i politicienilor din
secolul al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea. Economistul francez Maurice Duverger a
adugat acestor caracteristici i o a patra - caracterul neproductiv al acestuia. Bugetul clasic este
consumator, investiiile nu reprezint un articol bugetar, adic semnul unei preocupri a
autoritilor pentru creterea eficienei economiei inclusiv prin lucrri de infrastructur
naional.

Finanele moderne leag existena bugetui de dinamica ntregii economii naionale,

politica bugetar reprezentnd un element definitoriu al politicilor conjuncturale,
macroeconomice sau structurale aflate la dispoziia autoritilor publice. Bugetul, n proiecia sa
modern, abandoneaz principiile clasice. El este deschis (statul fiind un participant activ pe
piaa mprumuturilor naionale i internaionale), este dezechilibrat (ciclic sau sistematic), este
intervenionist i productiv (cheltuielile bugetare reprezint o soluie pentru asigurarea unei
dezvoltri armonioase i de lung durat a economiei).

Bugetul public se elaboreaz plecnd de la indicatorii economiei naionale, cuprinznd

numai resursele i cheltuielile autoritilor publice.
n discursul specializat se face diferena ntre bugetul general consolidat i sistem
bugetar.
Buget general consolidat reprezint ansamblul bugetelor, componente ale sistemului
bugetar, agregate si consolidate ntr-un ntreg.
Prin consolidarea bugetar se nelege operaiunea de eliminare a transferurilor de sume
dintre dou bugete, componente ale bugetului general consolidat, n vederea evitrii dublei
evidenieri a acestora. Diversele categorii de bugete publice la nivel naional sunt tratate ca un
ntreg, aa cum n practica financiar-contabil din spaiul privat se ntmpl n cazul bugetelor
firmelor multinaionale, cnd bugetele societilor din conglomerat sunt agregate.
De exemplu, conform clasificaiei bugetare, de la bugetul de stat se realizeaz transferuri
consolidabile, precum:
- transferuri din bugetul de stat ctre bugetele locale pentru investiii finanate parial din
mprumuturile externe;

90
- transferuri din bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale;
- transferuri din bugetul de stat ctre bugetul asigurrilor sociale de stat;
- transferuri din bugetul de stat ctre bugetul fondului de asigurri sociale de sntate (contribuia
datorat de persoanele care satisfac serviciul militar n termen etc.).
Astfel, dac nu se realizeaz operaiunea de consolidare bugetar, sumele respective pot
fi evideniate de dou ori.

Structura administrativ a statelor moderne furnizeaz un criteriu important pentru

organizarea sistemului bugetar public. Astfel, n statele unitare, sistemul bugetar este organizat
pe dou nivele: bugetul administraiei centrale de stat i finanele teritoriale, bugetele
administraiei locale. n statele federale (Germania, Austria sau Belgia, SUA, Brazilia) sistemul
bugetar este stabilit pe trei nivele: 1. bugetul federaiei, 2. bugetele statelor membre, ale
provinciilor sau ale landurilor i 3. bugetele locale.

Aspecte generale i proceduri bugetare

nscrierea i aprobarea oricrei cheltuieli publice se face doar n condiiile stabilirii resurselor
din care se vor efectua. Sumele care se cuvin statului se fac venit la bugetul de stat, dac
prevederile legale nu prevd altfel.
Niciun impozit sau tax nu se nscriu n buget dac nu sunt stabilite prin lege.
n sistemul financiar public romnesc, de regul, toate impozitele indirecte sunt venituri ale
administraiei centrale de stat, iar impozitul pe avere este venit la bugetele locale.
Sumele aprobate n limitele crora se pot efectua cheltuieli cu caracter public reprezint
credite bugetare care nu pot fi depite.
Excedentele anuale rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate integral din
venituri proprii, se reporteaz n anul urmtor.
n execuia bugetului se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la
emisiune monetar sau prin finanarea direct de ctre bnci.
Dac n execuia bugetului apar goluri temporare de cas, acestea pot fi acoperite pn la
ncasarea veniturilor corespunztoare, pe seama:
resurselor aflate n conturile de trezorerie ale statului;
bonurilor de tezaur, purttoare de dobnd, a cror scaden nu poate depi sfritul
anului bugetar (totalul bonurilor de tezaur i al altor instrumente specifice aflate n
circulaie nu va putea depi 8% din volumul total al cheltuielilor bugetului de stat
aprobat);

91
 mprumutului fr dobnd acordat de BNR, care nu poate depi ntr-un an financiar
10% din totalul cheltuielilor bugetului aprobat, precum i dublul capitalului acestuia i
cel al fondului de rezerv; acest mprumut trebuie rambursat pn la sfritul anului
financiar respectiv, pe seama veniturilor bugetare sau a unui mprumut de stat efectuat n
condiiile legii.
Art. 47 - (1) Prin legile bugetare anuale se prevd i se aprob creditele bugetare pentru
cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar, precum i structura funcional i economic a
acestora. (2) Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciiului bugetar. (3)
Alocaiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite i,
n cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi virate i utilizate la alte
articole de cheltuieli. (4) Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de
credite nu pot fi virate i utilizate pentru finanarea altui ordonator principal de credite.
De asemenea, creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanarea
altui capitol. (5) Virrile de credite bugetare ntre celelalte subdiviziuni ale clasificaiei
bugetare, care nu contravin dispoziiilor prezentului articol sau legii bugetare anuale, sunt
n competena fiecrui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu i bugetele
instituiilor subordonate, i se pot efectua n limita a 10% din prevederile capitolului
bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmeaz a se suplimenta, cu cel
puin o lun nainte de angajarea cheltuielilor. (6) Pe baza justificrilor corespunztoare
virrile de credite de la un capitol la alt capitol al clasificaiei bugetare, precum i ntre
programe se pot efectua, n limita de 10% din prevederile capitolului bugetar, la nivelul
ordonatorului principal de credite i, respectiv, de 5% din prevederile programului, care
urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o lun nainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul
Ministerului Finanelor Publice. (7) Virrile de credite bugetare, n condiiile prevederilor
alin. (5) i (6), se pot efectua ncepnd cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Aceste
virri se efectueaz dac nu contravin prevederilor prezentului articol, legilor bugetare
sau legilor de rectificare. (8) Sunt interzise virrile de credite bugetare de la capitolele
care au fost majorate din fondurile de rezerv bugetar i de intervenie la dispoziia
Guvernului. (9) Propunerile de virri de credite bugetare sunt nsoite de justificri,
detalieri i necesiti privind execuia, pn la finele anului bugetar, a capitolului i
subdiviziunii clasificaiei bugetare de la care se disponibilizeaz i, respectiv, a
capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare la care se suplimenteaz prevederile
bugetare. (10) Ordonatorii principali de credite transmit lunar Ministerului Finanelor
Publice, n termen de 5 zile de la nchiderea lunii, situaia virrilor de credite bugetare

92
 aprobate conform alin. (5), potrivit instruciunilor aprobate de Ministerul Finanelor
Publice.

3.3. Principiile bugetare

Principiile bugetare sunt norme orientative ce guverneaz realizarea procesului bugetar.
Scopul acestora este s precizeze condiiile n care se realizeaz elaborarea i execuia
bugetelor publice.
n Romnia, principiile bugetare sunt precizate n Legea finanelor publice 500/2002, fr
a cuprinde toate principiile tratate mai jos.
Principiile bugetare care stau la baza programelor bugetare publice sunt urmtoarele:
3.3.1. Principiul universalitii bugetului
3.3.2. Principiul unitii bugetului
3.3.3. Principiul realitii bugetare
3.3.4. Principiul anualitii bugetului
3.3.5. Principiul echilibrului bugetar
3.3.6. Principiul neafectrii veniturilor bugetare
3.3.7. Principiul specializrii
3.3.8. Principiul publicitaii bugetului
3.3.9. Principiul unitii monetare
n continuare vom prezenta aceste norme metodologice care guverneaz procesul
bugetar, preciznd la nceputul discuiei despre fiecare din aceste principii care sunt referinele
legale ce ne ajut s nelegem construcia bugetar, iar acolo unde este cazul, i modul n care
aceste principii sunt operaionale n construcia bugetar de la nivelul Uniunii Europene.

3.2.1. Principiul universalitii bugetului

Art. 8. (1) Veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute.
(2) Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia
donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte.
Totalitatea veniturilor i cheltuielilor unui nivel al autoritii publice trebuie s fie
cuprinse n proiectul de buget pe total venituri i cheltuieli (total brut). Acest tip de raportare a
cheltuielilor instituie regula non-compensrii (non-echivalrii PIB sau non-regularizrii),
eliminnd posibilitatea compensrii veniturilor i a cheltuielilor bugetare. Astfel, conform acestei
reguli, nu pot fi fcute compensri ntre venituri i cheltuieli pe niciun nivel al fondurilor publice

93
de resurse financiare. Toate veniturile trebuie s fie vrsate la buget i, mai apoi, pot fi aprobate
i realizate cheltuielile necesare. Prevederile legislative sunt extrem de precise n acest sens.
n Legea finanelor publice se precizeaz c: Sumele ncasate din vnzarea ca atare sau
din valorificarea materialelor rezultate n urma demolrii, dezmembrrii sau dezafectrii, n
condiiile prevzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vnzarea unor bunuri materiale, care
aparin instituiilor publice finanate n condiiile art. 62 alin. (1) lit. a), constituie venituri ale
bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat sau bugetelor fondurilor speciale, dup
caz, i se vars la acestea.
Exemplu: Activele fizice deinute de un ordonator de credite care sunt propuse spre
vnzare, nu pot fi utilizate pentru a compensa o anumit cheltuial public. Ordonatorul de
credite trebuie nti s obin bani din activele respective, pe care i nregistreaz n contul de
venituri, dup care i poate folosi, pe baza procedurilor definite privind realizarea cheltuielilor
publice pentru instituia respectiv.
Realizarea procesului bugetar, respectnd acest principiu, asigur evitarea risipei de
fonduri publice, limitnd i posibilitatea deturnri unor resurse bugetare. Sunt asigurate n acelai
timp i premizele unui bun control financiar.
Principiul universalitii are o dubl funcionalitate: a. tehnic, asigurnd claritate n
prezentarea conturilor publice, b.politic, asigurnd un control eficace al parlamentului.
n practica bugetar, principiul universalitii bugetului se respect doar parial, deoarece
n locul bugetelor brute s-a trecut la elaborarea unor bugete mixte, n care o parte din veniturile i
cheltuielile unor instituii publice figureaz cu sumele lor totale brute, iar alta numai cu soldurile.
n practica bugetar din Romnia se nscriu cu soldul34:
veniturile de la ntreprinderile publice;
subveniile ctre ntreprinderile publice;
vrsmintele ctre bugetul de stat sau subveniile primite de la acesta, n relaiile dintre
bugetele locale i bugetul statului;
subveniile35 primite n completarea resurselor financiare proprii a unor instituii publice
(universiti, uniti de cercetare tiinific, coli, spitale etc.) i vrsmintele ctre bugetul
Uniunii Europene;
veniturile proprii ale instituiilor publice.
Excepiile de la principiul universalitii au fost acceptate n finanele moderne din
considerente de eficien organizaional (soldarea veniturilor proprii ale unor instituii ofer un

34
Iulian Vcrel i colab. Finane publice, pag.511, Ed.Didactic i pedagogic, Bucureti, 2003
35
Subveniile reprezint resurse financiare atribuite de ctre o persoan public unei alte persoane publice, pentru o
perioad determinat. n general sunt clasificate n subvenii pentru investiii i subvenii pentru funcionare.

94
impuls acestora de a realiza mai multe venituri proprii, pe care le pot utiliza pentru suplimentarea
resurselor proprii, diminund ineria administrativ), dar i pentru a permite o meninere a
birocraiei la niveluri suportabile (vnzarea i introducerea la venituri a sumelor respective i
apoi utilizarea acestora, nseamn proceduri birocratice laborioase, consumatoare de timp i
resurse financiare). De asemenea, excepiile pot favoriza o participare mai activ a ceteanului
la politica fiscal-bugetar, atta vreme ct acesta poate aprecia mai uor care este destinaia
resurselor pe care le pltete ctre stat.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.
n finanele publice europene regsim acest principiu n Regulamentul 1605/2002, la
articolul 17, precizndu-se c: veniturile totale acoper creditele totale de plat (...). Toate
veniturile i cheltuielile se nregistreaz integral fr a fi regularizate ntre ele (...). Regulamentul
prevede, la rndul su, excepii, dup cum urmeaz:
- contribuiile financiare din partea statelor membre la anumite programe de cercetare;
- veniturile alocate pentru un anumit scop, precum veniturile din fundaii, subvenii, donaii i
moteniri, inclusiv veniturile alocate specifice fiecrei instituii;
- contribuiile la activitile comunitare din partea rilor tere sau a diferitelor organisme;
- veniturile obinute din rambursarea sumelor pltite n mod necuvenit;
- veniturile din vnzarea publicaiilor i filmelor, inclusiv a celor pe suport electronic etc.

3.3.2. Principiul unitii bugetului

Art. 10. (1) Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se
asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice.
(2) Toate veniturile reinute i utilizate n sistem extrabugetar, sub diverse forme i denumiri, se
introduc n bugetul de stat, urmnd regulile i principiile acestui buget, cu excepia celor
prevzute la art. 62 alin. (1) lit. b) i c) i la art. 68, precum i a celor pentru constituirea,
potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului.
(3) Veniturile i cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic i ale
Fondului special al drumurilor publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli cu
destinaie special, urmnd regulile i principiile acestui buget.
Toate veniturile i cheltuielile statului trebuie cuprinse ntr-un singur document dup o
schem unitar de clasificare a veniturilor i cheltuielilor (de regul clasificaia funcional, ce
ine seama de destinaiile acestora).
Avantajele unui astfel de aranjament instituional sunt de ordin politic, tehnic, dar i
practic, astfel:

95
 permite prezentarea exact a surselor de provenien a resurselor bugetului i a utilizrii lor,
nlesnind analiza i controlul, dificil de realizat din punct de vedere tehnic, dar i costisitoare
n timp i bani, atunci cnd sunt mai multe conturi;
permite realizarea unor analize comparative la nivel internaional, dar i intern, pe serii
cronologice, relevante statistic;
creeaz posibilitatea determinrii exacte a modului n care a fost realizat - respectiv
echilibrat, excedentar, deficitar - execuia bugetar fiind mult mai greu de urmrit n
condiiile n care ar exista numeroase conturi.
Aceast regul nu trebuie interpretat, n sensul c, anual, se aprob i execut doar un
singur buget la nivelul tuturor instituiilor publice, aa cum am artat n capitolul consacrat
componentelor sistemului financiar public.
Pe de alt parte, legislaia financiar permite rectificri bugetare (dou) 36, cu anumite
condiionri (nu pot fi fcute n primele ase luni ale execuiei bugetare, dar nici mai trziu de 30
noiembrie), ce schimb datele iniiale ale execuiei bugetare.
De asemenea, legislaia naional interzice suplimentarea cheltuielilor publice, cu
excepia suplimentrii sumelor vrsate n contul datoriei publice i a celor viznd contribuia
Romniei la bugetul UE37.
Acest principiu nu este riguros respectat n practica bugetar, deoarece se ntocmesc i alte
categorii de bugete cum sunt:
bugetele autonome - pentru instituii ale statului cu autonomie financiar deplin i
personalitate juridic care nu figureaz n bugetul general;
bugetele anexe - n care sunt cuprinse anumite resurse financiare alocate pentru destinaii
specifice. Acestea sunt alturate bugetului statului sau bugetului de asigurri sociale de
stat, operaiunile fiind previzionate, autorizate i executate dup procedurile celor dou
categorii de bugete mai sus menionate. n cadrul acestor bugete, viramentele i
transferurile sunt interzise.
bugetele extraordinare - pentru nscrierea unor cheltuieli cu caracter extraordinar,
temporar, cum ar fi un buget n caz de rzboi, calamiti naturale, crize economice,
realizate pe baza unor venituri speciale;

36
Legea 69-2010, ntr-un an bugetar nu pot fi aprobate mai mult de dou rectificri bugetare i acestea nu pot fi
promovate n primele 6 luni ale anului, art.23, alin.2.
37
Legea 69-2010, Cheltuielile totale ale bugetului general consolidat, excluznd asistena financiar din partea
Uniunii Europene i a altor donatori, pot fi suplimentate cu ocazia rectificrilor bugetare numai pentru plata
serviciului datoriei publice i pentru plata contribuiei Romniei la bugetul Uniunii Europene, art.24.

96
 conturile speciale de trezorerie - evideniaz anumite ncasri ce nu reprezint un venit la
bugetul de stat i pli fr caracter definitiv. Tipologia acestor conturi este divers, cteva
forme fiind prezentate n continuare:
- conturi cu afectaie special - specified purpose account - (pentru cheltuieli cu
acoperire n resurse special disponibilizate). Aceste conturi descriu operaiuni
finanate prin resursele adoptate prin decizii legislative speciale, cheltuielile
fcute fiind n relaie direct cu veniturile ncasate, legiuitorul permind
transgresarea regulii neafectrii veniturilor bugetare. Sumele angajate trebuie s
fie egale cu cele ateptate din venituri. Ex. conturile n care sunt ncasate sumele
provenind din tarife percepute de oficiile Registrului comerului.
- conturi de comer (pentru operaiuni cu caracter comercial ale unor instituii ale
statului, fr personalitate juridic; aceste conturi deriv din activitile
industriale i comerciale efectuate cu titlu auxiliar prin serviciile publice ale
statului; Dintre aceste operaiuni putem meniona vnzri, de exemplu, contul de
recepionare i vnzare a mrfurilor primite ca ajutor strin;
- conturi de reglementare cu guvernele altor ri (pe baza unor acorduri
internaionale, alte state contribuie la finanarea unor cheltuieli publice ale rii
care deschide aceste conturi; aceste conturi descriu operaii monetare efectuate
cu guverne strine sau organisme internaionale);
- conturi de operaiuni monetare (pentru venituri i cheltuieli rezultate din
emisiunea monetar metalic sau din operaiunile rii cu FMI);
- conturi de avans (pentru avansuri acordate colectivitilor locale pn la
ncasarea impozitelor locale).
bugete bazate pe programe - pentru perioade mai mari de un an.
Principiul unitii este prezent i n cadrul procedurilor la nivelul bugetului Uniunii
Europene. Articolul 268 din Tratat prevede c Uniunea European are un singur buget.
Urmnd practica naional, excepiile sunt i ele prezente la acest nivel, astfel:
Ageniile europene au propriile lor bugete;
Fondul european de dezvoltare, cu un buget distinct;
Politica Extern i de Securitate Comun, Justiia i Afacerile Interne sunt i ele finanate
din bugetul general al UE, dar trebuie fcut distincia ntre cheltuielile administrative
(care se regsesc n bugetul general) i cheltuielile de operare (operative), care pot lipsi
din bugetul general dac Consiliul European decide n unanimitate acest lucru;

97
 Un caz aparte poate fi observat la capitolul Politica Extern i de Securitate Comun,
atunci cnd se fac precizri referitoare la cheltuielile legate de operaiuni militare sau de
aprare. n aceste situaii de excepie, cheltuielile trebuie s fie susinute de statele
membre, n corelaie cu PNB-urile proprii, dac Consiliul nu decide n unanimitate
altceva.
i la nivelul bugetului Uniunii Europene se admit rectificri, fr a exista un plafon al
acestora.
Abaterile de la principiul unitii bugetare, dup cum am exemplificat, sunt acceptate,
unele chiar promovate, devenind practic bugetar comun. n anumite situaii, ele pot determina
creterea eficienei utilizrii resurselor publice prin stimularea apariiei unor comportamente
apropiate de principiile economiei de piaa, n care nivelul plilor serviciilor este apropiat de
standardele de calitate ale acelor servicii (preurile sunt semnificative economic).
Utilizarea excesiv a fondurilor extrabugetare ca principiu de finanare i utilizare a
banilor publici poate avea i efecte negative, dup cum urmeaz:38
Poate diminua capacitatea de control a modului n care sunt realizate cheltuielile publice,
prin nmulirea operaiunilor birocratice pentru aceasta;
Poate determina o cretere a costurilor de funcionare prin nevoia de personal
suplimentar, nsrcinat cu gestionarea i controlul acestor fonduri;
Poate distorsiona alocarea resurselor, prin ocolirea procedurilor publice privind procesul
bugetar;
Diminuarea transparenei alocative, surs pentru ineficien i utilizare improprie a
fondurilor;
Facilitarea comportamentului de rent-seeking i abuzul de putere de monopol;
Conduce la mai puin flexibilitate n alocarea i realocarea veniturilor bugetare, n lipsa
unei puteri discreionare care, atunci cnd se impune, poate lua decizii privind realocrile
de resurse financiare publice;
Nu n ultimul rnd, poate determina apariia unei grupri privilegiate de ordonatori de
credite. Anumite venituri pot fi realizate mult mai uor dect altele, datorit modului n
care este aezat asieta fiscal. De pild, o tax pentru autostrad, ca procent din preul
unui litru de benzin, este uor de ncasat i practic sigur, deoarece cererea de benzin
este relativ inelastic la creterea preului la pomp. Astfel, un buget bazat pe aceste
ncasri este mult mai uor de executat, fa de unul n care impozitul pe profit ar
reprezenta tipul predominant de venit.

38
www.imf.org

98
 3.3.3. Principiul realitii bugetare (bunei gestiuni financiare)
Realizarea bugetului public reprezint unul din cele mai importante i dificile exerciii de
guvernan. Ateptrile privind construcia bugetar sunt ridicate pentru toate categoriile de
persoane morale i fizice implicate n procesul de redistribuire public, fie ca inte ale acestui
proces, fie ca furnizori de resurse financiare. Dac n perioadele de relativ stabilitate
economic ateptrile sunt centrate pe ideea unei mai reduse impozitri sau pe furnizarea unor
servicii publice mai consistente pentru aceleai resurse atrase, n perioadele de criz, bugetul
statului este vazut att ca un spaiu ce permite repriza economic, ct i ca unul al risipei de
resurse, prociclicitatea (diminuarea cheltuielilor n perioada de recesiune) impunndu-se n
opinia unor actori politici sau economiti.
Indiferent de timp i situaie economic, bugetizarea este o practic social ce suscit un
continuu i pregnant interes n ntreaga societate i, mai ales, pentru actorii implicai pe piaa
politic, n construirea sau n analiza sa. Construcia bugetar devine un element important n
dobndirea sau, dimpotriv, n pierderea de legitimitate a guvernului.
Din acest motiv, o construcie ct mai curat a bugetelor din sistemul public reprezit
att o responsabilitate fireasc pentru puterea public, ct i o important surs de legitimitate.
n practica bugetar, construcia diferitelor categorii de bugete trebuie s in seama de
faptul c veniturile i cheltuielile trebuie previzionate plecnd de la starea real a economiei
naionale. Bugetizarea realist implic, n opinia lui Anthony (1965), Schick (1966), trei etape
definitorii:
1. Planificarea strategic, prin aceast funcie stabilindu-se obiectivele organizaionale,
schimbarea obiectivelor, resursele ce vor fi utilizate i politicile prin intermediul crora
resursele necesare vor fi obinute.
2. Controlul managerial, ca i n cadrul organizaiilor, controlul managerial realizat la nivel
macroeconomic prin intermediul instituiilor desemnate asigur realizarea eficient i efectiv
a obiectivelor macro-economice i macro-sociale.
3. Control operaional, ce urmrete o execuie adecvat a sarcinilor specifice fiecrei instituii
implicate n procesul bugetar.
Bugetizarea realist n finanele publice moderne implic utilizarea unor criterii de
performan n aprecierea interveniei publice pentru a putea observa n ce msur, de-a lungul
unei perioade de timp, s-a produs o optimizare a serviciilor publice oferite populaiei 39.
Bugetizarea realist reflect i eforturile fcute de guvern de a-i mbunti productivitatea,

39
Virginie GALDEMAR, Lopold GILLES, Marie-Odile SIMON, Les critres dvaluation des politiques sociales
sont-ils pertinents ?, Cahier de recherch, no.299, p.9, www.credoc.fr

99
eficiena ca i eficacitatea actului decizional. Astzi, indicatorii de performan sunt elemente
asociate nu numai ntreprinderilor i aciunilor private, ci i celor publice, guvernamentale.
Orice proces bugetar, orict de mic este instituia care l realizeaz i pentru care se
realizeaz bugetul, implic utilizarea unor metode diverse pentru realizarea unei previzionri
cantitative, n care spaiul indeterminrii s fie ct mai redus, pentru a putea apoi, ex post,
analiza performana n serviciile publice. Dei putem prezuma buna capacitate tehnic i de
cunotine a guvernului n realizarea construciei bugetare, exist dificulti inerente ale acestui
tip de proces. Dimensionarea corect a veniturilor i a cheltuielilor statului este, nti de toate,
afectat de capacitatea de previzionare realist a agregatelor macroeconomice (rata de cretere
real i nominal a PIB, rata inflaiei, rata dobnzii (pentru a previziona evoluia datoriei
publice), rata omajului (pentru a previziona anumite cheltuieli sociale ale statului, dar i pentru
a nelege care sunt veniturile pierdute ale statului ca urmare a utilizrii pariale a resurselor
economice), dar i de delictele de previziune incorect, ale autoritii publice. Pentru guvernani
este util ca ntr-o construcie bugetar s subestimeze nivelul veniturilor. Acest act reflect
consistena unui model de abordare a relaiei cu destinatarii politicilor bugetare, bazat pe ideea
ctigului din orice situaie. Astfel, subestimarea ajut atunci cnd apare un excedent pentru c
este expresia unei politici publice de succes, dar i atunci cnd apare un deficit bugetar (care va fi
mai mic, dect cel previzionat), deci situaia va fi interpretat tot ca un succes al autoritii
publice.
Corecta dimensionare a cheltuielilor publice este necesar i pentru c n practica
bugetar evaluarea politicilor publice a devenit un proces obligatoriu.
Ea pune fa n fa costurile interveniei publice cu rezultatele sale, cu impactul su i cu
nevoile pe care se afirm c le satisface. Cadrul epistemic al Noului Management Public
argumenteaz, n acest sens, n favoarea introducerii unor criterii de performan n politicile
publice, apropiate de cele din mediul afacerilor private. De altfel, ncepnd din anii 80,
constrngerile de natur financiar au impus introducerea unor principii de gestiune eficient.
Cadrul evalurii finanelor politicilor publice este, ns, unul extrem de dificil de clarificat, avnd
n vedere urmtoarele:

a. Dificultatea de a defini cu acuratee obiectivele finanrii publice innd cont de numeroii i

eterogenii actori implicai, dar i de modificarea n timp a obiectivelor interveniei. Alturi
de dificultatea definirii obiectivelor, este dificil de realizat o prioritizare a acestora, dar i
realizarea unui calcul real al costurilor de oportunitate, asociate diferitelor alternative de
finanare. De pild, dac punem n discuie obiectivul fundamental al politicii agricole care
este acesta: asigurarea competitivitii produselor romneti pe pieele internaionale? sau

100
 funcionarea unei piee libere pe plan naional pentru aceste produse? sau asigurarea
necesarului de produse agricole din producia intern? n primul caz, pare c o politic de
subvenionare pentru asigurarea competitivitii este oportun pentru o perioad de timp,
n timp ce, n cel de al doilea i al treilea, rspunsul ar putea fi politicile antiprotecioniste
sau cele asupra cursului de schimb.
b. Greutatea de a construi indicatori de rezultat relevani
Pe baza exemplului de mai sus putem observa i dificultatea construirii unui indicator
relevant. Astfel, n primul caz este relevant indicatorul costuri pe ha rapi/produs sau
cantitatea produs de rapi la ha sau producia de rapi vndut pe piaa extern sau
evoluia produciei de rapi n perioada...? Dac este corect unul din indicatori, putem asocia
logic o producie mai mare de rapi de politica de subvenionare sau poate c aceast producie
suplimentar este pur i simplu rezultatul unor condiii climaterice mai bune sau este doar
rspunsul agricultorilor naionali la o conjunctur propice i anume creterea pe plan mondial a
cererii de ulei de rapi? n al doilea caz, autoritile decidente pot lua n considerare o politic
de eliminarea barierelor vamale sau ncheierea de acorduri comerciale.
Anthony Atkinson (citat n Galdemar et all, 2012) consider c cerinele tehnice pe care
trebuie s le ndeplineasc un indicator de politic public social sunt urmtoarele:
1. intirea pertinent;
2. posibilitatea unei interpretrii n acelai timp facile i aprobat de grupurile int;
3. robusteea statistic i fiabilitatea;
4. capacitatea de adaptare la interveniile politice fr a fi manipulabil;
5. comparativitatea de la o ar la alta i n timp;
6. actualitatea;
7. eforturile sczute pentru producia sa;
8. integrarea ntr-un ansamblu de indicatori;
9. coerena n ansamblu indicatorilor;
10. transparena i accesibilitatea.
c. Greutatea interpretrii variaiei indicatorilor selectai
Odat obinute anumite rezultate, consonante cu inteniile autoritilor decidente, este
important s se rspund la ntrebri clarificatoare de tipul Sunt cifrele obinute rezultatul
politicii publice respective sau avem o fals cauzalitate?, Care este orizontul de timp n
interiorul cruia sau obinut rezultatele?.

101
 Formatul bugetului i regulile dup care sunt stabilii indicatorii sunt importante,
deoarece arat att modul n care se iau deciziile bugetare, dar i pentru c elaboreaz
standardele dup care sunt msurate performanele.
Preocuprile naionale pentru analiza n termeni de indicatori de performan a deciziei
publice de finanare a unui obiectiv oarecare dateaz de la nceputul secolului al XX-lea. n
SUA, n 1912, era creat Comisia pentru economie i eficacitate, ce recomanda schimbarea
metodelor de gestiune n finanele publice, n principal prin introducerea principiului finanrii
pe baz de programe. La nceput aceste recomandri nu au fost luate n considerare de ctre
decideni. Dup mai mult de trei decenii, n 1947, comisia Hoover propune bugetizarea pe baz
de performan. n 1961, fostul preedinte al Ford, McNamarra, introduce n ministerul aprrii,
metoda bugetului pe baz de programe (metoda Planificare, programare, bugetizare - PPB),
nsemnnd introducerea de obiective strategice pe termen lung (planificare), urmat de
identificarea mijloacelor pentru atingerea obiectivelor strategice (programare) i de bugetizarea
resurselor. n 1973, se introduce n bugetizare logica rezultatului i scorarea rezultatelor n urma
prezentrii acestora de responsabilul decizional.
n Frana, n 1968, este introdus metoda PPB n instituiile administraiei publice, sub
numele de Raionalizarea Alegerilor Bugetare, metod ce va fi utilizat n aceste instituii pn
n 1971. Abia n 2001, odat cu apariia LOLF (Legea finanelor publice), sunt introduse din
nou criteriile de performan n judecarea activitii n sectorul public.
Uniunea European, pentru anul 2014, recomanda consolidarea finanelor publice pentru
toate rile membre.

n continuare vom prezenta cele mai importante metode prin care este stabilit nivelul
cheltuielilor publice i destinaia acestora, mpreun cu principalele nivele de management
implicate i rolul acestora, dar i modul de realizare al controlului bugetar.
Metoda contabil (Line item budgeting sau object class budgeting) - reprezint o form
tradiional de prezentare a bugetului n care destinaiile veniturilor bugetare sunt grupate pe
centre de cost, cheltuielile fiind prezentate separat. De asemenea, cheltuielile pe centre de cost
pot fi prezentate i ntr-o form comparativ, fiind evideniate i cheltuielile aferente anului
anterior. Destinaiile veniturilor publice sunt desemnate pe baza experienei anterioare n
construcia bugetar. n acest situaie vorbim de incrementalism bugetar, cheltuielile i
veniturile unui an fiind determinate prin raportare la experiena anterioar. Metoda este
folosit, de obicei, acolo unde cheltuielile guvernamentale sunt grupate pe uniti
administrative.

102
 Evaluare
Aceast metod de prezentare a bugetului este util analizelor financiare, deoarece este
simpl, flexibil, permind identificarea surselor de risip sau de fraud. n acelai timp permite
o modelare bugetar pe baza execuiei anterioare, atunci cnd structura i dinamica cheltuielilor
sunt consistente pe o perioad mai lung.
Line item budgeting este i o modalitate de realizare a bugetului n care argumentarea
unei destinaii sau cantitatea de resurse alocat se realizeaz pe baza experienei anterioare n
modelarea bugetului, att din perspectiva structurii cheltuielilor, ct i dimensiunii acestora.
Metoda este puin costisitoare n timp i n bani, att n perioada de proiectare, ct i n
perioada execuiei bugetului, implicnd restucturri minore ale cheltuielilor de-a lungul unei
perioade, doar corijri ale distribuiei. De asemenea, prin aceast metod se pot evita situaiile
de alocare eronat a fondurilor publice. Este o metod extrem de util cnd apar restricii
temporale n elaborarea bugetului. Dac se impune o construcie bugetar rapid, aceast metod
faciliteaz luarea rapid a deciziilor.
ntre dezavantajele majore ale metodei se pot evidenia:
a. acceptarea status quo-ului i limitarea analizelor de structur (analiza se realizeaz
plecnd de la ntrebarea ct se cheltuie i nu pe ce se cheltuie
b. manifestarea structural a fenomenului de febr a cheltuielilor, de regul (n acest
tip de aranjamente bugetare) n apropierea finalului anului fiscal. n aceast perioad, n mod
obinuit, se nregistreaz o cretere a nivelului achiziiilor publice, pe principiul folosete
creditele bugetare aprobate sau le vei pierde!, deoarece n execuia bugetar reportarea acestora
de la un an la altul, n cele mai multe cazuri, nu este posibil. Astfel, scade eficiena i
eficacitatea utilizrii fondurilor publice.
Metoda este folosit nu numai n managementul financiar al instituiilor publice sau
guvernamental, ci i n cel al firmelor private.

Metoda automat sau a penultimei - n aceast tehnic de construcie bugetar se ia ca baz

execuia bugetar a penultimului an bugetar; pentru ntocmirea bugetului pentru anul n se
utilizeaz ca baz veniturile i cheltuielile anului n-2, deoarece nu se cunosc realizrile
ecuaiei bugetului anului n-1 (anul n curs). Avantajele deriv din simplitatea tehnic a
acestei construcii, necesitnd, prin urmare, un volum mic de lucrri i timp redus.
Dezavantajul principal provine din factorul timp luat n considerare ca baz de previziune,

103
 doi ani fiind suficieni, uneori, n spaiul economic, pentru a se schimba complet realitile
economice, sociale i politice.
n sistemul financiar public din Romnia, n construcia bugetar, se iau n considerare,
pentru stabilirea indicatorilor bugetari, execuia anului n-2 i situaia provizorie a execuiei pe
anul n-1, alturi de care se realizeaz estimarile pentru n-3.

Metoda majorrii diminurii; Utilizarea acestei variante presupune luarea n calcul a unui
ritm de variaie a indicatorilor bugetari pe o perioada de 5-10 ani; Acurateea actului
previzionar prin folosirea acestei metode este, nu de puine ori, pus sub semnul ntrebrii,
deoarece n fiecare an intervin factori noi de natur macroeconomic sau microeconomic ori
noi reglementri (evoluii divergente ale PIB-ului, ale inflaiei, ale ocuprii, ale investiiilor,
noi acorduri comerciale etc.) cu o influen mai mare sau mai mic asupra bugetului de stat.
Astfel, se pot transpune n viitor influenele negative ale unor fenomene economico-financiare
care s-au manifestat n anii care reprezint baza de calcul. Alturi de aceasta se pot transpune
n viitor i factori pozitivi, prezeni n exerciiile bugetare anterioare, fr relevan pentru
bugetul anului urmtor. Spre exemplu, n Romnia, dac se utiliza doar acest metod de
previzionare pentru bugetul anului 2009, s-ar fi luat n considerare trecutul bugetar
fundamentat pe creterea consistent a PIB-ului din anii anteriori, fr a lua n considerare
efectele recentei recesiuni globale asupra indicatorilor macroeconomici naionali. Prin urmare,
pentru a fi eficient, aceast metod trebuie s fie utilizat cnd avem un trend (pozitiv sau
negativ) consistent pe o perioad lung de timp. n lipsa consistenei temporale, metoda este
ineficient.

Metoda evalurii directe; Coroboreaz analiza evoluiei veniturilor i cheltuielilor cu cea a

modificrilor legislative; previziunea veniturilor se face n funcie de situaiile conjuncturale
reflectate n evoluia bazei fiscale, prin: evoluia PIB, evoluia volumului produciei de bunuri
i servicii, salariilor, profiturilor, veniturilor etc. Creterea veniturilor deintorilor factorilor
de producie poate determina o cretere a ncasrilor fiscale. O scdere a acestora, va
determina situaia invers. Revizuirea cheltuielilor presupune modificarea, n sensul unor
solicitri suplimentare fa de nivelul cheltuielilor din anul n curs sau, dimpotriv, de
diminuare a cuantumurilor. Spre exemplu, modificarea codului fiscal sau a unor articole ale
acestuia, determin modificarea bazei fiscale. Creterea accizelor poate mri veniturile
bugetare crend un spaiu fiscal mai mare pentru autoritile publice. Acelai lucru este valabil
n situaia impozitelor pe locuine i autovehicule, a cror cretere poate contribui la mrirea

104
 spaiului fiscal al autoritilor locale. Invers, o diminuare a cotei pentru asigurrile sociale
diminueaz ncasrile bugetare, diminund spaiul fiscal la dispoziia guvernului.
Trebuie menionat faptul c ultimele trei metode reprezint, mai curnd, tehnici de
bugetare subsidiare Line item budgeting, i nu metode de sine stttoare. De altfel, numeroi
autori nu le analizeaz de sine stttor.

Bugetarea pe baz de performan BBP (Performance base budgeting). Poate rspunde la

ntrebarea Pentru ce exist o structur public instituional? ntr-o manier direct i fr
echivoc. Bugetizarea pe baza performanei reprezint un tip de construcie bugetar n care se
stabilete apriori ceea ce o unitate monetar cheltuit va trebui s realizeze n sensul atingerii
unui rezultat msurabil (i.e. creterea numrului de studeni angajai n domeniul pentru care s-au
specializat la finalul unui ciclu de studii sau creterea numrului de kilometri de autostrad
realizai ori diminuarea numrului de accidente rutiere ca urmare a utilizrii unor resurse publice
pentru panotajul de atenionare i semnalizare etc.). Bugetul pe baz de performane va msura
utilitatea unei cheltuieli publice din perspectiva unui acces superior pentru un grup sau o
categorie socio-profesional la anumite servicii i bunuri publice. Aceasta metod de bugetare
presupune trecerea de la bugetul pe articole, bazat pe logica mijloacelor (intrrilor), anterior
prezentat, la bugetul fundamentat pe logica rezultatelor (output-urilor), substituind organizrii de
tip administrativ-birocratic, o organizare pe baz de programe. Aceasta regrupeaz activiti
determinate de un obiectiv comun. BBP are drept scop creterea eficienei unei cheltuieli publice,
legnd actul finanrii unei instituii publice operaionale de rezultatele pe care le va obine40.
Pentru ca aceast metod s permit o mai bun gestionare a resurselor publice trebuie s
fie ndeplinite mai multe condiii, ntre care: 1. formularea clar a obiectivelor i rezultatelor
scontate, pentru justificarea resursele solicitate; 2. simplitatea formulrii obiectivelor i a
procedurilor de lucru; 3. aplicarea metodei la toate aciunile omogene ale autoritilor, pentru a
conferi consisten sistemic demersului; 4. crearea unui set de indicatori de rezultat, lipsii de
echivoc, indiferent n ce mod vor msura acetia (volum absolut, grad de realizare comparativ cu
o alt perioad).

Evaluare
Punctele tari ale unei asemenea abordri sunt reprezentate de:
a. capacitatea de a prioritiza constant cheltuielile n funcie de rezultatele anterioare;
b. ncurajarea cheltuirii cu eficien a banilor publici;

40
Robinson Marc, Duncan Last, A basic models of performance based budgeting, http://blog-pfm.imf.org/files/fad-
technical-manual-1.pdf

105
 c. creterea disciplinei fiscale (mbuntirea prioritizrii permite obinerea de spaiu
fiscal pentru alte cheltuieli publice, fr a crete nivelul agregat al acestora. Bugetizarea pe baz
de rezultate se poate face i n interiorul unui buget clasic, prin utilizarea unor indicatori de
performan instituional, de ndeplinirea acestora fiind condiionat i politica salarial a unui
departament, instituii etc.
Forma cea mai utilizat a bugetizrii pe baz de performan este bugetarea pe baz de
programe (program budgeting). Ea implic prezentarea veniturilor i a cheltuielilor pe activiti
funcionale sau pe programe.
O categorie de cheltuieli (de pild, cheltuielile cu salariile) va fi prezentat nu n mod
global - ca n cazul bugetrii pe articole, ci pe categorii de programe.
Programul va fi unitatea de baz pentru toate destinaiile veniturilor guvernamentale,
prin urmare, bugetul va fi de fapt o structur format din minibugete. Programul este definit
ca un ansamblu de aciuni sau activiti coordonate n timp i spaiu, destinate s ating rezultate
uor verificabile i interpretabile. De regul, programele sunt gndite pe termen mediu (2-5 ani),
ele fiind asociate prioritilor strategice identificate n faza planificrii guvernamentale.
Un program trebuie s fie distinct de alte programe i s aib o strategie proprie. Fiecrui
program trebuie s i fie asociat o structur de autoritate independent.
Spre exemplificare, n cadrul Ministerului Sntii, la nivel naional, n 2015 i 2016 se
deruleaz 15 programe naionale cu impact major asupra sntii publice, dup cum urmeaz:
1. Programul naional de imunizare;
2. Programul naional de supraveghere i control al bolilor transmisibile prioritare;
3. Programul naional de prevenire, supraveghere i control ale infeciei HIV;
4. Programul naional de prevenire, supraveghere i control al tuberculozei;
5. Programul naional de supraveghere i control al infeciilor nosocomiale i monitorizare a
utilizrii antibioticelor i a antibioticorezistenei;
6. Programul naional de monitorizare a factorilor determinani din mediul de via i munc;
7. Programul naional de securitate transfuzional;
8. Programul naional de depistare precoce activ a cancerului prin screening organizat;
9. Programul naional de sntate mintal i profilaxie n patologia psihiatric;
10. Programul naional de transplant de organe, esuturi i celule de origine uman;
11. Programul naional de boli endocrine;
12. Programul naional de tratament dietetic pentru boli rare;
13. Programul naional de management al registrelor naionale;
14. Programul naional de evaluare i promovare a sntii i educaie pentru sntate;

106
 15. Programul naional de sntate a femeii i copilului.
Toate aceste programe se finaneaz din venituri ale bugetului de stat i din venituri
proprii ale Ministerului Sntii. Fiecare program are coordonatori tehnici naionali. De
exemplu, n primul program, coordonator tehnic este Institutul Naional de Sntate Public
(INSP), prin Centrul Naional de Supraveghere i Control al Bolilor Transmisibile (CNSCBT).
Programul are un buget propriu i un obiectiv clar specificat (Realizarea imunizrilor conform
calendarului naional de vaccinare). Rezultatele programului sunt uor de evaluat, deoarece
indicatorii de rezultat sunt msurabili i precis exprimai:
1. acoperirea vaccinal cu DTP3 = numr de copii care au primit DTP3 (n diferite
combinaii de vaccinuri) n cursul anului 2011 x 100/nr. nscui vii* n perioada 1 iulie
2010 - 30 iunie 2011 - nr. decedai sub 1 an n perioada 1 iulie 2010 - 30 iunie 2011.
inta: 95%
2. acoperirea vaccinal cu ROR1 = numr de copii care au primit ROR1 n cursul anului
2011 x 100/nr. nscui vii n anul 2010 - nr. decedai sub 1 an n anul 2010. 16
inta: 95%
Dup cum se poate observa, bugetarea pe program asigur o conexiunea logic, fireasc,
ntre resurse i rezultate, programul devenind unitatea de baz prin care se va asigura definirea i
msurarea performanelor.
n cazul bugetelor multianuale ce corespund unei abordri de tip MTO (Medium term
objectives), bugetele anuale trebuie s fie tratate n acest context ca etape n realizarea unui
program i nu ca bugete separate, permind, astfel, n caz de nevoie, o remodelare bugetar n
anul urmtor. Bugetul anual devine, n acest fel, un instrument financiar pentru implementarea i
ajustarea unor politici create anterior.
Clasificarea bugetar pe programe implic fragmentarea programului n activiti i
finanarea pe activiti. Contabilitatea trebuie realizat pe funcii i organizaii, funciile
nereprezentnd ns, un nivel de control.
Nivelurile de control pentru bugetul pe program vor fi n ordine: organizaia, programul,
activitile i elementele de cost (salarii, investiii, cheltuieli materiale etc.)41.
n cadrul bugetelor de stat, pentru ca un program s fie dezvoltat innd seama de nevoile
prioritare ale economiei, trebuie ca sarcina definirii acestuia s nu fie doar o opiune a
Guvernului sau a unor entiti exogene (indicatori asumai datorit participrii la iniiative
internaionale). Ministerele trebuie s poarte rspunderea arhitecturii programelor dezvoltate.
Pentru a fi eficient, bugetarea pe baz de programe trebuie s fie realizat avnd ca unitate

41
John Kim, Editor; From Line-item to Program Budgeting, p.40, Seoul, 2007

107
 tutelar Ministerul. n scopul gestionrii pe baza principiilor sound management, un program
trebuie s primeasc bugete ce cuprind toat paleta de cheltuieli (directe, de capital, indirecte).

Not: Bugetarea pe baz de programe a fost o metod folosit pentru prima data n politica
executivului din SUA, n 1961, de ctre Secretarul de Stat pentru Aprare Robert McNamara.
Mai apoi, preedintele Lyndon Johnson a solicitat o astfel de planificare bugetar tuturor
departamentelor executivului.
BBP a fost introdus n anii '70 i n instituii globale, cum este cazul Organizaiei
Mondiale a Sntii din 1975, pentru 70 de programe.
Agenia Internaional pentru energie atomic a utilizat aceast metod ncepnd cu anii
'80.
Noua Zeeland a introdus n aceiai ani, output based model, ca baz pentru analiza
performanei n finanele publice.
Elveia, prin cantonul Geneva, a introdus aceast metod n 2011 (bugetizare pe politici
publice i pe programe).
Brazilia folosete bugetarea pe baz de programe (385 programe), consistente cu planul
financiar pe 4 ani, obligatoriu a fi realizat prin Constituie.
Bugetul UE a fost realizat utiliznd bugetizarea pe programe. De pild, Programul
Erasmus a nceput n 1987, n cadrul Lifelong Learning Programme.
Republica Coreea are cea mai avansat bugetizare pe baz de programe din toate statele
dezvoltate, aciunea ncepnd din 2005.
Romnia, ncepnd cu anul 2000, a introdus bugetarea pe baz de programe n 8
ministere, iar din 2002 a fost extins la toate ministerele.
Pn acum, nicio ar din lume nu a realizat o implementare integral a acestei metode de
bugetizare.
Metodele de bugetare pe baz de programe, presupun proiectarea bugetului n mai multe
variante i alegerea uneia dintre ele n funcie de rezultatele cuantificate n cadrul analizei
specifice bazate pe criterii diferite de optimizare a raporturilor: costuri - avantaje, costuri -
eficien sau alte criterii.

Metoda Planificare, Programare, Bugetizare (PPB)

Are drept argument nevoia de cuantificare a necesitilor financiare pe termen lung. Aceast
metod i propune s stabileasc o relaie clar, dezambiguizat, ntre intrrile de resurse i
ieirile de bunuri i servicii publice. Punctul de plecare al acestei metode este rspunsul la

108
ntrebarea Care este misiunea pe care ne-o asumm atunci cnd concepem un program?, urmat
de ntrebarea Ce obiective dorim s atingem?. Dup ce aceste nevoi sunt stabilite, se estimeaz
costurile (minime - maxime) ale unor variante alternative relevante i mrimea creditelor bugetare
asociate acestor variante.
Fazele metodei planificare, programare, bugetizare sunt:
Planificarea. n aceast faz se stabilesc, n urma unor studii prospective, obiectivele pe
termen lung al politicii guvernamentale i cile de realizare ale acestora, integrnd
respectivele obiective n procesul administrativ de elaborare a bugetului. Acestea pot fi
reevaluate periodic, funcie de noile contingene economico-sociale.
Programarea. Presupune definirea clar a obiectivelor dup alegerea unuia din
programele alternative propuse ce maximizeaz rezultatele utile la acelai efort bugetar.
Programul ales trebuie s corespund cel mai bine politicii publice din domeniul
interveniei guvernamentale.
Bugetizarea. Reprezint etapa de nscriere n buget a tranei anuale din creditul bugetar
corespunztor realizrii obiectivelor de program prevzute pentru anul de referin.
Metoda utilizeaz planul financiar multianual, n care, alturi de costurile iniiale, trebuie
s fie integrate i costurile de operare i mentenan.
O greeal frecvent, cel puin n utilizarea acestei metode, n bugetizarea din economia
romneasc, este ignorarea acestor costuri n programarea iniial, ceea ce a fcut ca anumite
faciliti finanate s nu poat fi utilizate conform obiectivelor iniiale. Nu de puine ori aceste
costuri ajung s fie la fel de mari ca cele iniiale de achiziionare a facilitii respective.
Aceast metod ce funcioneaz pe criterii uneori strict tehnocratice, limiteaz ntr-o
oarecare msur libertatea deciziei politice de a se pronuna asupra unor programe, dar este
eficient n cazul asumrii responsabilitii administratorului de a realiza obiective pe termen
mediu sau lung.
Dei promitoare ca model de bugetizare, PPB implic costuri ridicate i resurse umane
foarte bine pregtite, ceea ce a fcut ca aceast metod s nu fie uor acceptat i nici facil de
implementat.
Impopularitatea acestei metode este cumva logic, deoarece implic:
a. analize complexe i dificulti n alegerea celor mai dezirabile aciuni, avnd n vedere
concurena ntre obiectivele politicilor guvernamentale;
b. dificulti n msurarea performanelor i n prioritizarea aciunilor;
c. costuri mari de personal i dificulti majore n a beneficia de un corp suficient de mare de
tehnocrai rezisteni la implicarea politicului.

109
 Metoda baz bugetar zero (ZBB)
A fost utilizat pentru prima dat n practica bugetar din SUA, mai nti de firma Texas
Instruments pentru divizia de cercetare, apoi de ctre statul american Georgia pentru
fundamentarea bugetului propriu. Preedintele american Jimmy Carter, n anii 70, solicit
tuturor ministerelor implementarea acestei metode. n practica bugetar american, s-a renunat
oficial la aceast metod n 1981.
Argumentul principal utilizat pentru o astfel de procedur de planificare bugetar a fost
nevoia de a implica i responsabiliza ealoanele inferioare ale ageniilor administraiei publice n
modelarea bugetar. De asemenea, apariia fenomenului inflaiei bugetare a constituit o bun
oportunitate pentru dezvoltarea acestei metode, al crui obiectiv central era tocmai asigurarea
unui control eficace al gestiunii bugetare. Analizele cost-beneficiu i cost-eficacitate ale
diverselor programe alternative, reprezint tehnici folosite pentru a ajunge la decizia optim n
privina ierarhizrii programelor finanabile.
Diferenele specifice ale acestei metode, fa de cele anterioare, bazate pe performan,
sunt prezentate mai jos.
1. Aceast tehnic bugetar se opune incrementalismului bugetar (luarea deciziilor
bugetare ntr-un an pe baza rezultatelor anului anterior), deoarece presupune construirea
bugetului plecnd de la zero, de la definirea obiectivelor strategice, urmat de definirea
activitilor i, n final, de atribuirea resurselor.
2. Sarcinile noi i cele vechi sunt abordate n mod egal, nicio cheltuial bugetar nefiind
considerat ab initio necesar.
3. Examinarea critic, periodic, a tuturor cheltuielilor finanate de la buget, inclusiv cele
aprobate i nscrise n bugetele anilor precedeni, reprezint o activitate recurent n planificarea
pe baza acestei metode, reexaminndu-se permanent utilitatea lor.
Cel puin teoretic, prin aceast tehnic de proiecie bugetar, manifestarea efectului de
motenire (integrarea unor cheltuieli congenitale, motenite) este mult diminuat.
Aplicarea metodei presupune realizarea unor programe alternative, grupate n aa
numitele decizii pachet, fiecare pachet este realizat pe aceeai filozofie ca ntregul buget.
Toate cheltuielile trebuie justificate pentru fiecare perioad. n calculul nevoii de
finanare viitoare se pleac de la o valoare 0 a alocaiilor bugetare, fiecare departament sau
politic a unei organizaii fiind analizate din perspectiva funciunilor i obiectivelor urmrite i a
costurilor finanrii.

110
 Bugetele sunt create plecnd de la necesitile perioadei urmtoare, exprimate de
pachetele de decizie acceptate la alocare, fr a face o evaluare a dimensiunii bugetului din
perioada anterioar.
Implementarea strategiilor n finanarea bugetar se realizeaz prin metoda custom fit,
utilizat pentru diferitele funciuni ale unei agenii.
Abordarea bugetizrii din perspectiva Custom fit implic parcurgerea urmtoarelor etape:
a. identificarea a trei niveluri de finanare pentru fiecare unitate decizional (nivel de baz zero,
valoare curent a finanrii, finanare suplimentar);
b. determinarea impactului fiecrei metode de finanare asupra programului - ca unitate de
decizie;
c. clasificarea deciziilor de finanare.
Programele considerate ineficiente pot fi eliminate sau combinate cu alte programe ale
ageniei respective.
n acest tip de abordare a construciei bugetare, asigurarea cadrului legal pentru a face
posibil descentralizarea deciziei financiare este obligatorie, ageniile guvernamentale ce
solicit finanarea fiind obligate s justifice nevoile de finanare ntr-un mod concret i riguros.
Procedeul ZBB este util n planificarea bugetar, deoarece permite parcurgerea unui proces
puternic reiterativ, n sensul unei interogri permanente asupra utilitii unor cheltuieli publice.
Alocrile bugetare pentru producia de bunuri i servicii de utilitate public se pot face, astfel, pe
baza unor criterii mereu revizuite i nu pe baza discreionarismului, proces a crui finalitate este
diminuarea risipei.

Evaluare
Dei ncurajeaz analizele alternative i gndirea critic, metoda ZBB poate fi o surs de
risip de timp pentru structurile de management i o surs constant de conflicte ntre
respectivele structuri, acestea fiind ntr-o competiie constant pentru demonstrarea utilitii.
Metoda poate fi i o important surs de prioritizare a aciunilor cu efecte pe termen scurt n
dauna celor de planificare pe termen lung, deoarece fiecare unitate operaional va cuta cele mai
bune (n ochii si) argumente pentru a-i justifica existena.
Ea poate fi util pentru structuri organizaionale mici, att din punct de vedere al
programelor de a cror implementare sunt responsabile, ct i din punctul de vedere al resurselor
umane implicate.

111
 ZBB poate servi ca element de comparaie ntre programe, permind asistarea factorilor
de decizie n luarea hotrrilor privind finanarea, dar metoda n sine nu stabilete programe i nu
identific probleme.42
Un efect stimulativ al metodei este acela c ncurajeaz comunicarea intern att pe
orizontal, ct i ntre ealoanele de management, datorit obligativitii de fundamentare
riguroas a deciziilor pachet.
Autorul mai sus citat, afirma c procedura nu a condus la diminuarea cheltuielilor
guvernamentale, dar a permis meninerea multora dintre acestea sub control.
Metoda aici analizat, dar ignorat oarecum n ultimii 20 de ani n managementul public,
a nceput a fi reconsiderat odat cu manifestarea recentei recesiuni economice.
O anchet din 2012, n 36 de state a Observatorului Internaional de Control al Gestiunii,
arta c 25% din ntreprinderile analizate folosesc metoda n pofida dificultilor de
implementare recunoscute. Ea este acceptat ca o metod paraoc, fiind utilizat de
ntreprinderile cu tradiie, mai rigide n procesul decizional, mpotriva noilor intrai, mult mai
flexibili i dinamici.
n sfrit, trebuie s menionm opinia lui McLean (1987) acesta afirmnd c metoda a
cunoscut mai multe eecuri, deoarece nivelul de informaii i raionalitate solicitat pentru
construcia bugetar este mult prea ridicat fa de capacitile umane, ce trebuie s agrege
deciziile pachet.

Metoda The flexible freeze - (propus de George Bush n SUA, n 1988) reprezint o
metod de dimensionare a cheltuielilor publice, fundamentat pe ideea c acestea nu trebuie
s creasc mai repede dect inflaia ci, pentru anumite cheltuieli, doar n tandem cu creterea
populaiei, pn n momentul n care veniturile bugetare sunt suficient de mari astfel nct s
permit echilibrul bugetar. ntr-un sistem fiscal, cu o economie n cretere, nivelul veniturilor
bugetare crete ca urmare a creterii veniturilor produse n ntreaga economie. Acest lucru
poate determina o echilibrare a bugetului atta vreme ct cheltuielile rmn pe un trend de
cretere egal cu rata inflaiei sau mai mic. Flexibilitatea din sintagma de mai sus se refer la
faptul c, pentru anumite cheltuieli, este posibil o cretere mai mare dect rata inflaiei, atta
vreme ct totalul cheltuielilor este stabil sau are o rat de cretere egal cu cea a inflaiei. La
nivel macroeconomic aceast metod poate avea consecine pozitive importante, diminuarea
ratei dobnzii (datorit micorrii cererii de mprumut) i diminuarea nivelului ndatorrii
publice reprezentnd cele mai importante consecine. De asemenea, este introdus un
instrument de reglare automat a cheltuielilor publice, diminund discreionarismul n decizia
42
Henry Nicholas, Administraie public i afaceri publice, Ed.Cartier, p.543, Chiinu, 2005

112
 financiar public, restrngnd negocierea de favoruri dup expresia folosit de Buchanan
i Tulock. Pe de alt parte, potenialul de reducere al discreionarismului n politica bugetar
este diminuat de dimensiunea flexibilitii, deoarece pentru unele departamente publice se
vor putea aloca resurse suplimentare, n condiiile menineri ngheate a sumei totale, ceea ce
va da natere unui rzboi al argumentelor ntre instituii, cu scopul de a convinge puterea
discreionar de necesitatea alocrilor suplimentare.

Metoda prioritizrii reprezint o alternativ la metodele clasice, util n condiii

economice precare, prin aceasta nelegnd cretere economic slab sau recesiune, cu
reprercursiuni negative asupra nivelului ncasrilor publice. Metoda impune fixarea
cheltuielilor i distribuirea acestora pe programe, pe baza prioritizrii acestora. Principala
dificultate a acestei practici bugetare const n alegerea unor criterii coerente de prioritizare a
cheltuielior publice, dar i de evaluare a riscurilor, n cazul neefecturii unor cheltuieli. n
practica bugetar sunt folosite criterii diferite de prioritizare, ntre care putem aminiti:
1. criteriul recurenei cheltuielilor - anumite cheltuieli publice sunt recurente pentru perioade
lungi de timp. n aceast categorie pot intra, de pild, cheltuielile pentru funcionarea ageniilor
publice de tipul cheltuielilor salariale sau pentru utiliti. Prin urmare, pe o scal a prioritilor
acestea vor fi primele.
2. criteriul productivitii - creterea productivitii cheltuielilor publice este important datorit
multiplelor efecte pozitive indirecte i directe asupra actului de decizie public. Ea permite
economii bugetare, realocri de resurse, diminuarea efectelor negative induse asupra altor ageni
economici, dar i creterea alocrilor bugetare ctre alte destinaii, considerate importante ntr-o
anumit perioad a ciclului economic. De altfel, numeroase studii au urmrit s stabileasc o
legtur ntre nivelul cheltuielilor publice i creterea economic, dar i ntre diversele categorii
de cheltuieli publice i influena lor asupra creterii economice. Studiile realizate au artat c
exist numeroase canale prin care cheltuielile publice pot afecta productivitatea firmelor i
creterea economic. ntr-un studiu din 1997, realizat n cadrul seriei Working Papers a FMI,
Tanzi i Zee au atras atenia asupra a dou canale de influen: a. Direct - prin creterea stocului
de capital din economie i 2. Indirect - prin creterea productivitii marginale a factorilor de
producie din sectorul privat, ca urmare a serviciilor educaionale i de sntate oferite
populaiei. n privina primului canal, cei doi arat c de cea mai mare importan n politica
economic este determinarea raportului optim ntre investiiile publice i cele private din
economie, deoarece i investiiile publice sunt supuse legii randamenteleor descresctoare de
scal. Cei doi cercettori arat c de o importan major pentru determinarea productivitii
cheltuielilor publice sunt modalitile de finanare. Finanarea printr-o cretere a impozitelor

113
directe (prin mrirea cotelor de impozitare) poate avea un impact negativ asupra creterii sau
aceasta poate fi nesemnifiicativ statistic.
n modelarea bugetar se pot utiliza mai multe tehnici pentru a analiza productivitatea
cheltuielilor publice:
A. raportul cost-eficacitate - anumite cheltuieli publice pot fi ineficiente datorit numrului mare
de rezultate i obiective urmrite. n aceast situaie se ajunge atunci cnd nu se face o diferen
net ntre obiectivele principale i cele secundare ale politicii respective, ceea ce conduce la o
difuziune a cheltuielilor pe multe categorii de obiective. i intrrile n sistem sunt n egal
msur importante pentru asigurarea utilizrii cu eficien a resurselor publice. Astfel, cheltuirea
unor resurse pentru achiziionarea unor aparate de ultim generaie pentru diagnosticare medical
este inutil dac nu exist suficieni tehnicieni i medici s le utilizeze i s fac interpretarea
rezultatelor. De asemenea, o politic public ce i propune realizarea unor faciliti
infrastructurale pentru practicarea de mas a sportului este inutil dac populaia tnr din
zonele n care s-a construit este redus.
O provocare mare pentru planificatorii de politici publice este decelarea acelor intrri
n sistem care au cea mai mare influen asupra realizrii obiectivelor stabilite.
S examinm urmtorul exemplu: Autoritile guvernamentale decid c un obiectiv
dezirabil de politic demografic pe termen mediu este creterea natalitii. Pentru realizarea
acestuia se poate folosi un numr oarecare de intrri de tipul: a. mbuntirii formulei de
calcul a alocaiei pentru concediul de maternitate, b. dezvoltrii unor servicii de ngrijire copii,
de tipul creelor sau serviciilor de cre la domiciliu prin asisteni maternali, c. creterii alocaiei
pentru copii, d. asigurrii unor preuri reduse pentru articolele pentru copii, prin cote mai reduse
de TVA pentru acestea etc.
n toate aceste cazuri este dificil de calculat care dintre msuri are o relevan mai mare
n asigurarea satisfacerii obiectivului respectiv. Chiar dac nu pot fi identificate cu precizie
variaiile variabilei endogene asociate variabilelor exogene din exemplul de mai sus, autoritile
pot identifica dozajele inadecvate. De exemplu, alocarea unor fonduri ridicate pentru asisteni
maternali la domiciliu este posibil s fie ineficient, avnd n vedere modul tradiional de
ngrijire al copiilor din societatea noastr. Reducerea TVA la articolele de ngrijire pentru copii
poate constitui o msur indirect, eficient n asigurarea unei puteri de cumprare mai ridicate,
dar se poate dovedi ineficient dac oferta este inelastic la modificarea nivelului impozitului
respectiv. La fel, utilizarea prea multor resurse financiare pentru dezvoltarea sistemului de
nvmnt teriar, n condiiile n care abandonul colar este foarte ridicat pe celelalte cicluri de
nvmnt, reflect un dozaj inadecvat de politici publice.

114
 n cadrul analizei cost-eficacitate, analiza costurilor de oportunitate este o analiz
semnal util n identificarea efectelor posibile asupra altor variabile economice sau categorii de
cheltuieli publice. De pild, creterea cheltuielilor pentru aprare n condiiile unui PIB constant
sau cu o cretere redus (nsemnnd ncasri bugetare sczute) se face sacrificnd alte cheltuieli
publice, cu egal ndreptire la prioritizare. Analiza structural a unei asemenea politici trebuie
realizat pentru a putea face un arbitraj just ntre avantajele i inconvenientele acestei decizii.
Eficacitatea se refer la la efectele politicii respective asupra unei probleme-int. Pentru
c este o evaluare ex-ante, pentru a decide asupra gradului de prioritate a unui program public,
eficacitatea poate fi exprimat doar n rezultate ateptate cu un grad de probabilitate ridicat.
Aceste rezultate, pentru a putea constitui un criteriu ct mai obiectiv n alegerea unui program
guvernamental, pot fi deconstruite, la nceput n rezultate intermediare, prin de-compunerea
lanului efectelor ateptate. Rezultatele intermediare, pentru c sunt mai apropiate de punctul
zero al deciziei, pot constitui un bun predictor pentru succesul unei politici i un element util n
prioritizare. Un alt beneficiu al calculului efectelor intermediare este acela c permite o
intervenie pe parcurs, atunci cnd modelul nu are consisten intern.
Costurile reprezint la rndul lor un puternic argument pentru prioritizare. Nu doar
costurile angajate de guvern, ci i cele suportate de ali actori sunt importante. Alturi de aceasta
sunt egal importante repartiia acestora n timp i gradul lor de vizibilitate.
Analiza cost-eficacitate poate fi realizat i n forma analizei consacrate din mediul
privat, anume a valorii prezente nete, dar autoritile de analiz, trebuie s fie atente la cteva
aspecte astfel:
1. nu n toate situaiile preurile pieei pot fi luate ca element de evaluare a unui proiect. n
anumite condiii nu avem posibilitatea unei asemenea determinri din simplul motiv c bunurile
sau serviciile respective nu au valoare de pia (aerul curat, gospodriile sau vieile salvate de
pompieri, accidentele evitate prin utilizarea unui far costier etc.).
2. nu toate costurile pot fi evaluate i nici nu trebuie evaluate financiar, deoarece nu doar
profitabilitatea financiar trebuie s determine aciunea guvernamental. Investiia ntr-un sistem
naional de avertizare n caz de cutremur conteaz social din perspectiva vieilor salvate,
indiferent de costurile acesteia, la fel ca i n cazul serviciului public de ambulan.

B. utilizarea analizei normative i a judecilor de valoare - eficiena unei politici publice

depinde nu numai de desvrirea tehnic a construciei bugetare sau numai de rezultatul
evalurii tehnice ci depinde, n bun msur, i de credibilitatea celor ce o impun publicului
avizat.

115
 Incertitudinile legate de efectele unei politici bugetare pot fi diminuate dac nu se
subestimeaz judecata etic a publicului. Dimensiunea capitalului de ncredere a populaiei
poate constitui un predictor important al succesului ori insuccesului unei politici bugetare.
Capacitatea partidelor i autoritilor publice de a aciona depinde de dovezile de credin pe
care trecutul lor le ofer celor intii de politicile publice. Comportamentul indivizilor fa de o
politic public i eficiena acesteia depind de credibilitatea celui care d semnalul. Stabilitatea
unor politici poate fi un semnal pentru eficiena acestora, ceea ce nseamn c ele sunt percepute
a mbunti poziia celor mai multe grupuri din societate.
C. criteriul efectului multiplicator; de inspiraie keynesist. Problema multiplicatorului bugetar
rmne un subiect de interes constant i prilej de studii empirice numeroase i contradictorii, fr
a se putea trage concluzii decisive privind relevana sa n creterea economic.
Adepii teoriei keynesiene asupra multiplicatorului consider c relansarea pe baze
bugetare poate stimula activitatea economic dac valoarea acestuia este ridicat, n timp ce
consolidarea (diminuarea cheltuielilor publice) risc s o penalizeze puternic, degradnd i
situaia finanelor publice prin efectul negativ asupra crerii de venituri bugetare.
Dac valoarea multiplicatorul este sczut, relansarea nu are efecte puternice asupra
economiei. Consolidarea, n aceste condiii, nu este penalizatoare pentru economie, dar nici nu
mbuntete situaia macroeconomic general, cu excepia situaiei n care este utilizat n
tandem cu o politic fiscal expansiv (reducere a fiscalitii).
Talia multiplicatorului variaz de-a lungul ciclului economic: capacitatea acestuia de a
stimula economia pare mai mare, n condiiile n care economia este n recesiune, ntrind
argumentele celor ce consider c politica bugetar trebuie s fie contraciclic i nu prociclic,
i mai redus atunci cnd economia este n perioada de avnt.

Evidene
ntr-un studiu recent, Crichton-Riera et all (2014), realizat pe un eantion de 29 ri
membre OECD, arat c n 44% din cazuri guvernele adopt politici inadecvate, prociclice -
cresc cheltuielile n perdioad de cretere i le scad n perioad de recesiune. Multiplicatorul
nregistreaz valorile cele mai mari atunci cnd cheltuielile bugetare cresc ca o consecin
imediat a unei recesiuni (2.3 dup patru trimestre). Autorii mai sus citai arat c dup recesiuni
extreme, valoarea multiplicatorului cheltuielilor bugetare pe termen lung este cea mai mare (3.2),
ceea ce nseamn c atunci cnd sunt recesiuni extreme, reducerea cheltuielilor publice este mai
mic dect a produciei, ceea ce face ca o politic monetar restrictiv s fie contraproductiv.
Concluzia specialitilor mai sus menionai este aceea c analiza multiplicatorului nu este

116
concludent dac se iau n calcul metode lineare de analiz, deoarece valoarea sa este asimetric
de-a lungul perioadelor de recesiune. Date fiind situaiile constrngtoare privind dimensiunea
deficitelor publice n Uniunea European, deciziile privind destinaiile cheltuielilor publice
trebuie s ia n considerare care sunt acele sectoare publice ce pot avea un efect multiplicator mai
important asupra creterii economice.
Fondul Monetar Internaional (2010) estima o valoare a multiplicatorului fiscal de 0.5%
n ultimele trei decenii, nainte de 2009, iar pentru 2012 estima o valoare a sa ntre 0.9 i 1.7, n
consonan cu estimrile c acesta are o valoare mai mare dup recesiuni majore.
Totui, trebuie spus c puterea unei politici publice de a crea venituri, bazat pe ideea
multiplicatorului, este serios cauionat de gradul de deschidere al unei economii. Fluxurile de
importuri ridicate pot afecta serios importana multiplicatorului.

Echivalena Barro-Ricardo
Pentru macroeconomistul Robert Baro, multiplicatorul investiional nu poate avea
efectele previzionate de John Maynard Keynes, datorit comportamentului anticipativ al
menajelor. O cretere a cheltuielilor publice prin recurs la datorie public, nu stimuleaz
consumul prezent, deoarece menajele pun semnul echivalenei ntre datoria public i mrimea
impozitelor viitoare. Creterea datoriei publice acum nseamn impozite viitoare mai mari,
aceast ateptare determinnd o cretere a economiilor menajelor i nu a consumului. Aceast
anticipare adaptativ poate avea efecte intertemporale generaionale, dac achitarea datoriei se
realizez pe termen lung. Generaia tnr de azi va suporta, n opinia autorului de mai sus,
datoriile acumulate de generaia anterioar. Costurile ndatorrii vor fi transferate n viitor, iar
beneficiile vor rmne n prezent, taxnd adolescenii43.
4. criteriul bunstrii; Statul determin care sunt serviciile publice ce trebuie oferite societii,
permind satisfacerea interesului privat, dar i a celui public. Prioritizarea cheltuielilor publice
implic o alegere ntre facilitarea accesului la bunuri publice sau la bunuri private, evaluate dup
criteriile pieei i alegerea unor servicii publice produse prin raportarea la o funcie de bunstare
colectiv, definit pe criterii politice. Din acest punct de vedere ntrebarea dificil la care trebuie
gsit un rspuns (fie acesta contextual) este n ce msur statul face alegerea corect privind
funcia de bunstare colectiv? Este alegerea bunurilor i serviciilor publice finanate adecvat
din punct de vedere al necesitii lor viitoare? O politic public privind recalificarea omerilor

43
Tim Hartford, Why a tax cut just isnt fair on teenagers, Financial Times, 31 mai 2008, Who will be the fall
guy? We dont know for sure, because we cant say who a future government will tax. But an obvious candidate
would be todays teenagers, very few of whom are paying income tax right now, but most of whom will pay it in the
next few years. Their best hope is that their grandparents add the tax windfall to their bequests rather than blowing
the money on a weekend in the sun.

117
pe baza nevoilor actuale ale cererii de munc se poate dovedi ineficient dac nu se analizeaz cu
atenie posibilitatea ca cererea de munc masiv acum, ntr-un anumit sector, s nu reprezinte
dect un accident, n condiiile unui context favorabil pentru o anume activitate.
Practica bugetar naional ofer numeroase exemple de prioritizare crora de multe ori
le lipsesc studiile de fundamentare care s justifice aceast modalitate de finanare sau acestea, n
cel mai bun caz, sunt superficial fcute. Cu titlu de exemplu, enumerm cteva: care sunt
criteriile pe baza crora, timp de zece ani, n Romnia, a continuat programul public de investiii
n sli de sport (1000 de sli n mediul rural) sau care sunt aceste criterii de prioritizare pentru
programul Cornul i laptele?, ori Cum poate fi neles raional un program de creare de parcuri
i locuri de joac pentru copii la sate?
n majoritatea cazurilor de construcie bugetar modern, metodele prezentate mai sus
sunt utilizate sub forma unui mix de metode de construcie bugetar, preeminena unora fiind
determinat, n general, de conjunctura economic favorabil, sau nu, laxismului bugetar, dar i
de constrngeri structurale impuse prin acorduri internaionale sau zonale.
n Romnia, conform prevederilor Legii 69/2010, pn la data de 30 mai a fiecrui an,
Guvernul, la propunerea Ministerului Finanelor Publice, aprob strategia fiscal-bugetar
pentru urmtorii 3 ani, ce conine cadrul macroeconomic care st la baza politicii fiscal-
bugetare, cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare i politica fiscal-bugetar, cadrul de
cheltuieli pe termen mediu.
Guvernul este obligat s depun i proiectul legii pentru aprobarea limitelor specificate
n cadrul fiscal-bugetar.
De asemenea, legea prevede c Limitele pentru soldul total i cheltuielile de personal
ale bugetului general consolidat, aprobate de Parlament, sunt obligatorii pentru urmtorii 2 ani
bugetari. Cadrul macroeconomic conine informaii privind situaia macroeconomic i
prognozele, dup cum urmeaz:
1. pentru anul bugetar curent i 3 ani ulteriori, rezultatele efective ale ultimilor 2 ani bugetari,
referitoare la:
a) produsul intern brut i componentele sale;
b) indicele preurilor de consum i deflatorul produsului intern brut;
c) omajul i ocuparea forei de munc;
d) poziia de cont curent a balanei de pli;
e) premisele ce stau la baza prognozelor;
f) o declaraie privind concordana sau diferenele fa de prognozele Comisiei Europene;
2. prognozele macroeconomice pe termen mediu ce afecteaz politica fiscal.

118
 Cadrul fiscal-bugetar cuprinde plafoane pentru anul bugetar urmtor i 2 ani ulteriori,
rezultatele efective pe 2 ani anteriori anului bugetar n curs i rezultatele estimate ale anului n
curs pentru:
a) soldul bugetului general consolidat, exprimat ca pondere n produsul intern brut;
b) cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, exprimate ca pondere n produsul
intern brut, conform prevederilor Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitar a
personalului pltit din fonduri publice;
c) plafoanele privind finanrile rambursabile care pot fi contractate, precum i cele privind
tragerile din finanrile rambursabile contractate sau care urmeaz s fie contractate de ctre
unitile administrativ-teritoriale;
d) plafoanele privind emiterea de garanii de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice,
i de ctre unitile administrativ-teritoriale;
e) nivelul nominal al cheltuielilor totale i de personal pentru bugetul general consolidat,
bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele instituiilor
autofinanate, bugetele fondurilor speciale i alte bugete componente ale bugetului general
consolidat, exclusiv asistena financiar din partea Uniunii Europene i a altor donatori;
f) soldul nominal al bugetului general consolidat, bugetului de stat, bugetului asigurrilor
sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale i al altor bugete componente ale bugetului
general consolidat;
g) soldul primar al bugetului general consolidat.
Acest principiu nu este cuprins n Legea 500/2002.

n cadrul bugetului Uniunii Europene, principiul bunei gestiuni financiare este

reglementat n interiorul Regulamentului 1605-200, la articolele 27 i 28, n care putem observa
urmtoarele formulri:
Creditele bugetare se utilizeaz n conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare,
adic n conformitate cu principiile economiei, eficienei i eficacitii.
Principiul economiei prevede ca resursele utilizate de instituie pentru desfurarea
activitilor sale s fie puse la dispoziie n timp util, n cantitatea i la calitatea adecvate i la
cel mai bun pre.
Principiul eficienei vizeaz cel mai bun raport ntre resursele utilizate i rezultatele
obinute.
Principiul eficacitii vizeaz ndeplinirea obiectivelor specifice stabilite i obinerea
rezultatelor scontate.

119
 Regulamentul prevede n continuare c: pentru toate sectoarele de activitate incluse n
buget se stabilesc obiective specifice, msurabile, realizabile, relevante i datate, realizarea
acestor obiective monitorizndu-se prin indicatori de performan pentru fiecare activitate.
Pentru a mbunti procesul decizional, instituiile sunt obligate la evaluri ex ante i ex post,
conform orientrilor furnizate de Comisie. Aceste evaluri se aplic tuturor programelor i
activitilor care implic cheltuieli semnificative, iar rezultatele evalurii sunt comunicate
autoritilor nsrcinate cu efectuarea cheltuielilor, autoritilor legislative i bugetare.

3.3.4. Principiul anualitii bugetului

Legea finanelor publice enun acest principiu fr ambiguiti n urmtoarele articole:
Art.11. (1) precizeaz: Veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioad
de un an, care corespunde exerciiului bugetar.i, n continuare,
(2) Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul unui buget
aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv.
Art.61. Orice venit nencasat i orice cheltuial angajat, lichidat i ordonanat, n cadrul
prevederilor bugetare, i nepltit pn la data de 31 decembrie se vor ncasa sau se vor plti,
dup caz, n contul bugetului pe anul urmtor.
(3) Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept.
(4) Disponibilitile din fondurile externe nerambursabile i cele din fondurile publice destinate
cofinanrii contribuiei financiare a Comunitii Europene, rmase la finele exerciiului bugetar
n conturile structurilor de implementare, se reporteaz n anul urmtor.
(6) n cazul bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale echilibrate
prin subvenii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate
din execuia acestora se regularizeaz la sfritul exerciiului bugetar cu bugetul de stat, n limita
subveniilor primite.
(7) Prevederile legilor bugetare anuale i ale celor de rectificare acioneaz numai pentru anul
bugetar respectiv.
Aadar, bugetele publice se ntocmesc pentru un an, iar aprobarea dat de Parlament
pentru realizarea veniturilor i cheltuielilor bugetare este, i aceasta, valabil pentru o perioad
de un an. Dac autorizarea dat este pe un an, atunci se poate aserta c nu poate exista o lege care
s permit unui guvern s perceap un impozit permanent. Anualitatea privete nu numai
execuia veniturilor, ci i pe cea a cheltuielilor, autorizarea pentru realizarea acestora acoperind,
de asemenea, doar un an.

120
 Execuia anual este, totodat, justificat din punct de vedere economic. Bugetizarea este
un proces de predicie la nivel macroeconomic. Pentru ca acest proces s aib o acuratee ct mai
mare, trebuie ca orizontul de timp s nu fie foarte ndeprtat, permind apariia diverselor
fenomene perturbatorii asupra economiei. De asemenea, unele activiti economice au un ritm
anual (i.e. agricultura sau sectorul construciilor), ceea ce permite nregistrarea clar att a
rezultatelor activitilor respective, ct i a procesului de redistribuire a acelei pri a rezultatului
final prin intermediul mecansimelor bugetare. Mai mult, bugetarea anual operat de guvern
relev o convergen cu bugetarea anual a ntreprinderilor. Acestea fac bilanul activitilor
proprii cu aceeai frecven, anual, ca i statul.
nelegerea principiului anualitii impune realizarea unei demarcaii ntre perioada
pentru care se realizeaz bugetul i perioada n care acesta se execut.
n finanele publice anualitatea definete:
I. Perioada pentru care se ntocmete i se aprob bugetul
Elaborarea i aprobarea bugetului de stat i a celorlalte categorii de bugete din sistemul
bugetar naional se realizeaz pentru o perioad de 12 luni.
n sistemele fiscale, anul bugetar poate coincide sau nu cu cel calendaristic.
n Romnia, Frana, Germania sau Italia, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, n
timp ce n Japonia, Marea Britanie, Canada, Israel, anul bugetar ncepe n 01.04 i se ncheie n
31.03. n Australia i Suedia ncepe n 01.07 i se ncheie n 30.06, iar n SUA, ncepe la 01.10 i
se ncheie pe 30.09.
II. Perioada n care se execut bugetul
n practica financiar internaional putem decela dou categorii de sisteme bugetare,
dup modul n care se face execuia bugetar:
II.A. Sisteme de gestiune bugetar
n acest tip de procedur bugetar, cheltuielile i veniturile sunt luate n considerare n
momentul ncasrii acestora, indiferent de perioada autorizrii. Execuia realizat n aceste
condiii are la baz principiul perioadei n care se realizeaz plata.
Deschiderea de credite pe un anumit buget nu are efecte dect pe acel buget. Aceast
modalitate de execuie bugetar are cteva avantaje importante, ntre care putem aminti: permite
o mai bun urmrire a autorizrii bugetare, permite nchiderea rapid i facil a bugetului, se
poate cunoate cu exactitate ct anume s-a cheltuit n timpul execuiei bugetare i permite o
execuie de cas riguroas.
Principalul dezavantaj este acela c, dat fiind imposibilitatea reportrii creditelor
bugetare, posibilitatea cheltuirii fr discernmnt, discreionar, a unor mari sume de bani, pe

121
ultimele luni de execuie bugetar, are o probabilitate ridicat. Chiar dac nu este absolut
necesar cheltuirea resurselor respective, la sfritul anului sunt autorizate i efectuate cheltuieli
n limita bugetului respectiv, pentru a nu fi pierdute veniturile repective i, mai mult, pentru a nu
se ridica problema, la realizarea bugetul anului urmtor, ca indicatorii bugetari s se diminueze
pentru c nu era nevoie de sumele respective. Totodat, rigiditatea sistemelor de gestiune face ca
ntr-un an financiar anume s nu poat fi nscrise operaiunile ncepute n anul respectiv, dar
nefinalizate n acel an.
Caracteristici:
la sfritul anului se nchide automat bugetul;
n contul de ncheiere al bugetului unui an sunt nscrise veniturile ncasate i cheltuielile
efectuate din acel an;
veniturile nencasate i cheltuielile angajate i neefectuate se evideniaz n bugetul
anului urmtor;
ca regul general, reportul veniturilor i cheltuielilor de la un an la altul este interzis, cu
anumite excepii.
ri care practic metoda cash integral, n raportarea financiar-contabil sunt: Germania,
Israel, Mexic, Slovenia, iar bugetizare cash cu elemente de drepturi constatate se practic n
Estonia, Finalanda, Italia, Norvegia, Suedia, SUA.
Bugetizare n ntregime cash se realizeaz de ctre Brazilia, Canada, China, Cehia,
Frana, Germania, Grecia, Ungaria, Irlanda, Israel, Japonia, Corea, Polonia, Olanda.

II.B. Sisteme de exerciiu bugetar cu drepturi constatate (situaia mai este cunoscut i sub
denumirea de principiul zilei complementare)
Rezultatul unei operaiuni este luat n considerare imediat ce operaiunea d natere la o
crean, indiferent de data ncasrii. Exerciiu se refer la angajare, lichidare i ordonanare,
dar nu i la plat.
ri care folosesc aceast procedur n sistemul de raportri financiar-contabile sunt:
Australia, Canada, Chile, Estonia, Finlanda, Coreea, Polonia, Suedia, Turcia, Marea Britanie,
SUA, iar bugete realizate integral pe procedura drepturilor constatate se realizeaz n Australia,
Noua Zeeland i Marea Britanie. Brazilia i China sunt n perioad de tranziie de la bugetele de
gestiune (metoda cash).
Bugetizarea pe baz de drepturi constatate are cteva avantaje majore, astfel44:

44
Jn R. Blndal, Questions souleves par la budgtisation sur la base des droits constats 123 Revue de LOCDE
sur la gestion budgtaire Volume 4 N 1 Issn 1608-7151 OCDE, 2004

122
1. permite obinerea unor informaii de mai bun calitate asupra costurilor, facilitnd respectarea
indicatorilor bugetari. Responsabilii bugetari vor lua decizii fondate pe costul total pentru
producerea unui output i nu pe deconturile imediate. Autoritile vor fi mai puin nclinate s ia
decizii ale cror efecte vor avea impact asupra exerciiilor bugetare ulterioare.
2. favorizeaz planificarea investiiilor i amelioreaz gestiunea stocurilor de capital.
3. permite o abordare sustenabil a finanelor publice pe termen lung, deoarece n cadrul
bugetizrii se include un bilan ce nglobeaz ansamblul activelor i pasivelor statului.

Principalul inconvenient este reprezentat de ntrzierea aprut n nchiderea

bugetului. De asemenea, ridic dificulti tehnice privind contabilizarea creanelor fiscale i a
definirii faptului generator de nregistrare contabil.
n aceste sisteme, instituiile publice au la dispoziie o perioad de timp, de la
expirarea anului bugetar, pn la ncheierea contului de exerciiu bugetar, n care pot face
operaiuni n contul bugetului anterior. n aceast perioad se continu ncasarea veniturilor i
efectuarea cheltuielilor. Toate operaiunile de ncasare a veniturilor i efectuare a cheltuielilor se
reflect n contul de ncheiere al execuiei bugetare din anul n care au fost prevzute i
autorizate, ceea ce nseamn c veniturile i cheltuielile sunt reflectate integral n bugetul anului
respectiv, chiar dac sunt efectuate n anul urmtor.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1. Finanele
publice moderne cunosc numeroase excepii de la acest principiu. Ele sunt reprezentate de:
a. legile bugetare rectificative. Pentru c nivelul veniturilor publice este determinat de evoluia
economiei naionale, dar i a celei regionale ori chiar mondiale, ele sunt dificil de previzionat cu
acuratee, chiar i n perioade de stabilitate economic. ocuri asimetrice manifestate n alte
spaii economice alturi de care suntem n relaii comerciale, pot determina scderea bazei de
venituri impozabile pentru statul romn. Chiar i o cretere mai redus a PIB-ului acelor spaii
fa de previziuni, poate afecta nivelul importurilor acestor ri i, astfel, direct, i activitatea
productiv a economiei noastre. Evoluiile negative puternice ale cursului de schimb conduc la
creterea preurilor produselor importate i la o diminuare a consumului i, astfel, la o scdere a
bazei de colectare a TVA. Pentru anumite produse, cererea este inelastic la pre (materii prime),
n aceste cazuri consumul se menine relativ neschimbat, ceea ce va avea efecte pozitive asupra
bazei TVA (cretere), conducnd la creterea veniturilor publice din TVA. Diminuarea nivelului
exporturilor va afecta producia intern i, implicit, nivelul impozitelor atrase de ctre stat.
Aceste situaii impun existena unui mecanism constituional de ajustare a cheltuielilor publice,
realizat prin instituia rectificrii bugetare. Art. 108 din Constituia Romniei, art. 2 din Legea

123
finanelor publice, la care se adaug prevederile Legii 69/2010, creeaz cadrul legal ce permite
rectificarea bugetar. Conform acestora nu pot fi mai mult de dou rectificri anuale, nu nainte
de primele ase luni ale anului i nu mai trziu de 30 noiembrie.
b. reportarea creditelor: prin care se ofer posibilitatea - stabilit prin lege - de a utiliza creditele
neutilizate n cursul anului anterior. Scopul acestui aranjament este acela de a evita realizarea
unor pli inoportune la sfritul anului. Reportul creditelor poate cuprinde att cheltuielile de
funcionare, ct i capitolele investiionale din buget.
c. creditele de angajament: Prin acestea se determin creditele maxime pe care un ordonator le
poate angaja ntr-un cadru plurianual. Plile se fac odat cu finalizarea unor etape din programul
convenit. Procedura bugetar consacr principiul dup care aceste credite trebuie de la nceput
nscrise n buget, pentru un anumit obiectiv plurianual, urmnd ca n timpul anului bugetar
respectiv s se realizeze doar o parte din pli. n anul urmtor se nscrie n buget suma rmas
de cheltuit, i aa mai departe, pn la sfritul angajamentului plurianual.

Problema plurianualitii
n finanele moderne plurianualitatea bugetar apare ca o procedur din ce n ce mai
necesar, datorit ctorva inconveniente ale anualitii din care putem aduce n prim-plan:
a. imposibilitatea pentru anumite investiii publice s fie angajate i realizate n decurs de un an
(i.e. investiiile n infrastructur major: autostrzi, poduri, reele de canalizare, gazoducte etc.).
b. evoluia economiei pe un model al ciclicitii care nu are are la baz anualitatea. n teoria
economic putem ntlni forme ale ciclicitii care nu au un cadru de referin anual. Ciclurile
Juglar (8 -10 ani, determinate de dereglri ale creditrii), Kuznets (15-25 ani), Kondratieff (40-
60) sunt dintre cele mai cunoscute, la care se pot aduga cicluri determinate de marile industrii
(autoturisme sau construcii); Aceaste modele de evoluie a economiei, prin efectele pe care le au
asupra variabilelor macroeconomice, impun utilizarea unor politici bugetare caracterizate prin
flexibilitate, pentru a putea rspunde oportun variaiilor activitii economice, fie prociclic, fie
contraciclic.
Plurianualitatea produce o transparen mai mare, o eficacitate mai ridicat (pentru c
permite o strategie coerent privind programele publice i finanarea acestora, dar i pentru c
permite o mai bun reactivitate n faa conjuncturii economice), o responsabilitate mai ridicat,
recursul la reforme structurale i o prioritizare corect a nevoilor de finanare, dar i
diminuarea discreionarismului politic n favoarea unor reguli fixe. Plurianualitatea poate
contribui mai repede la ntoarcerea la echilibru a conturilor publice, pentru c admite mai

124
puin discreionarism n utilizarea finanelor n scopuri strategice, politice, fiind mai puin
dependent de ciclul electoral.
Principiul plurianualitii este recunoscut n finanele moderne prin:
a. programarea plurianual;
b. bugetizarea plurianual.
Cteva exemple pot contura modul n care unele state moderne au operaionalizat aceast
tendin.
Suedia are, ncepnd cu 1997, bugete votate pe o prezentare plurianual, revizuirea
acestora realizndu-se n fiecare an. Parlamentul aprob un plafon nominal de cheltuieli totale
(exceptnd pltile dobnzilor la datorie). Plafoanele sunt fixate pe o baz trienal glisant,
parlamentul putnd s revin asupra lor atunci cnd este necesar.
Din 1997, Olanda folosete un cadru plurianual a crui durat este egal cu cea a
gestionrii de ctre executiv a economiei. Pentru 3 categorii de cheltuieli (administraie central,
securitate social i munc i sntate) sunt stabilite plafoanele de cheltuieli publice reale,
anuale. Faptul c se stabilesc plafoane reale semnific c vom avea o indexare n funcie de
rata inflaiei. Dac pe anumite categorii volumul cheltuielilor este depit, atunci trebuie
compensat aceast cretere cu o scdere a acestora pe o alt categorie a aceluiai sector.
n Frana, modificarea Constituiei n 2008 a dus la apariia conceptului de legi de
programare ale finanelor publice, prin care se introduce plafonarea creditelor bugetare pe o
perioad de trei ani.
n Marea Britanie, ncepnd cu 1997, dispozitivele de planificare bugetar implic dou
aspecte. Primul se refer la limita cheltuielilor pe ministere, creditele bugetare facnd obiectul
unei programri trienale. Cel de al doilea aspect se refer la cheltuieli cu gestionare anual, ce
reprezint cheltuieli ce nu pot fi programate plurianual. Ele cuprind cheltuielile cu securitatea
social, vrsmintele pentru politica agricol comun, cheltuielile autofinanate ale
colectivitilor locale, vrsmintele nete ctre UE, plile n contul datoriei, toate fiind revizuite
de dou ori pe an.
n Canada, ncepnd cu 1993-1994, s-a trecut la bugetizarea bienal glisant. Chiar dac
al doilea an bugetar nu este obligatoriu, el fixeaz prioriti ale guvernului.
i alte ri (Ungaria, Grecia, Irlanda, Italia, Norvegia) utilizeaz previzionri ale
cheltuielilor pe 2 sau 3 ani, n timp ce Germania realizeaz previziuni cincinale.

Specifiul bugetului UE

125
 Anualitatea nseamn c toate creditele nregistrate n buget se autorizeaz pentru un
exerciiu financiar care ncepe la 1 ianuarie i se finalizeaz la 31 decembrie (art. 313 din
Tratatatul de la Lisabona). n Tratat, la art.312, se afirm: Cadrul plurianual are drept scop
evoluia anual ordonat a cheltuielilor Uniunii, n limitele resurselor proprii., pentru ca, mai
apoi, s afirme c Bugetul anual al Uniunii respect cadrul multianual..
n Tratat, dar i n Regulamentul financiar, se face distincia ntre credite difereniate i
creditele nedifereniate, nedisociate. Primele cuprind credite de plat i credite de angajament.
Diferena ntre cele dou este determinat de decalajul ntre momentul n care angajamentele
sunt contractate i momentul n care plaile sunt lichidate.
Creditele de angajament sunt creditele pentru care UE se angajeaz s cheltuieasc n
exerciiul n curs, ca i n exerciiile ulterioare pentru aciunile plurianuale.
Creditele de plat sunt creditele ce permit acoperirea cheltuielilor prevzute pentru anul
bugetar i cele angajate n exerciiul multianual, dar care nu au fost nc pltite.
Creditele nedifereniate sunt reprezentate de cheltuielile administrative, plile directe i
msurile de susinere a agriculturii, n care creditele de angajament egaleaz creditele de plat.
La articolul 8 din Regulament putem observa urmtoarele prevederi privind executarea
bugetului UE:
Veniturile unui exerciiu financiar se nregistreaz n contabilitate pentru exerciiul
financiar pe baza sumelor ncasate n cursul exerciiului financiar, alturi de care ntlnim
Creditele autorizate pentru un anumit exerciiu financiar pot fi utilizate numai pentru
acoperirea cheltuielilor angajate i pltite n exerciiul financiar n cauz i pentru acoperirea
sumelor datorate pentru angajamente din exerciiile financiare anterioare i Plile se
nregistreaz n contabilitatea unui exerciiu financiar pe baza plilor efectuate de contabil
pn la data de 31 decembrie a exerciiului n cauz..
La articolul 9 se poate observa: Creditele care nu au fost utilizate pn la sfritul
exerciiului financiar pentru care au fost nregistrate se anuleaz. Reportul creditelor este
acceptat totui n anumite situaii conform prevederilor art. 9, alineatele 2-4.
Aceste articole scot n eviden faptul c bugetul UE este un buget a crui execuie se
face pe baza principiilor gestiunii bugetare.

3.3.5. Principiul echilibrului bugetar

Impune ca acoperirea cheltuielilor statului s se realizeze pe seama veniturilor ordinare
ale acestuia. Principiul nu face parte din corpul principiilor tradiionale ale finanelor publice
moderne, dar are o relevan din ce n ce mai important n practica bugetar actual, lupta

126
mpotriva deficitelor fiind expresia unei bune guvernri. Acest principiu nu a fost impus
tradiional, prin lege, asupra finanelor, deoarece bugetele, n epoca clasic a finanelor, erau
concepute echilibrat, dup aceleai principii utilizate n finanele private.
Recunoaterea importanei sale crescute n economiile actuale se traduce prin decizii
politice ce adaug valoare juridic acestei condiii. Aceast valoare adugat - juridic - pentru
echilibrul bugetar se traduce prin formularea unor constrngeri constituionale asupra situaiei
bugetare.
Regula de aur n materie bugetar se regsete sub diferite forme n finanele
internaionale: ea poate fi condiie, dup caz, pentru toate categoriile de bugete ale statului sau
pentru anumite componente ale acestuia (buget de stat, bugetele administraiilor centrale,
bugetele administraiilor locale etc.).
Not: n SUA, aceasta ia forma Balanced Budget Amendament, pe care statele federale le
legifereaz sub diferite aranjamente legale. Dac bugetul nu se menine ntr-un an fiscal n
deficitul aprobat - sequestration rule, intr n mod automat n funciune, ceea ce nseamn
ajustarea automat a cheltuielilor discreionare i a unei pri a celor obligatorii, cu nivelul
depirii pragului iniial votat.
n Romnia nu exist aranjament constituional n aceast direcie, dar exist o
convergen ntre opiunile partidelor n ideea de a menine n limitele Tratatului de la Maastricht
datoria public i deficitele structurale, avnd n vedere obiectivul adoptrii pe termen mediu a
monedei euro.
n UE regulile plafonului de 3% deficit bugetar i a deficitului structural maxim de 1
% , statuate n cadrul Pactului de stabilitate si cretere (1997), i ntrite prin Six Pack (2011),
sunt obligatorii, statele ce depesc rata de referin de 3%, intrnd sub prevederile procedurilor
deficitului excesiv. n 2012, din 27 de state ale UE, pentru 24 era declanat procedura
deficitului excesiv.
n Tratatul de la Lisabona la art. 310 (al.1) se precizeaz: Bugetul trebuie s fie n
echilibru.
Principiul echilibrului n formularea Regulamentului financiar al UE afirm c
veniturile i creditele de plat din buget trebuie s fie n echilibru i Soldul fiecrui exerciiu
financiar se nscrie n bugetul exerciiului urmtor ca venit, n cazul unui excedent, sau ca i
credit de plat, n cazul unui deficit. Articolul 126 utilizeaz conceptul de rat de referin a
deficitului, concept clarificat n regulamentul nr. 1467 din 1997 i regulamentul 1056 din 2005,
care fixeaz i valoarea acestei rate de referin.

127
 n Germania, ncepnd cu 2016, conform legii fundamentale (art.109, paragraf 3),
deficitul structural al bugetului federal nu va putea s depeasc 0.35% din PIB.
n Ungaria, Constituia nu permite votarea unui buget a crui construcie impune
depirea cu peste jumtate a procentului datoriei publice n PIB.
Marea Britanie folosete o regul de aur, deosebit, adoptat n 1998. Conform acesteia,
guvernul se poate mprumuta doar pentru a face investiii. n mod obligatoriu, soldul public
curent trebuie s fie n echilibru.
Din punct de vedere economic, conotaiile conceptului de echilibru sunt mai bogate
dect simpla egalitate contabil ntre conturile de venituri i cheltuieli.
Echilibrul trebuie neles i n sensul n care trebuie respectat plafonul cheltuielilor, aa
cum a fost el convenit prin bugetul public, la votarea acestuia.
De asemenea, aa cum am artat, finanele publice reprezint o categorie eterogen de
instituii publice, iar finanele acestora pot fi analizate din perspectiva echilibrelor pariale i/sau
generale.
n finanele publice post 1945, se admite bugetizarea cu deficit bugetar anticipat la nivel
anual, cu posibilitatea absorbiei sale ntr-un interval redus de timp.
Pentru economiti, deficitul bugetar joac diferite roluri n economie: keynesitii
consider c acesta poate avea efecte pozitive, contribuind la stimularea economiei i rezultnd
din aceasta, n viitor, o cretere a bazei generatoare de venituri publice (cum ar fi cheltuieli
pentru efectuarea de investiii), atunci cnd firmele private nu cheltuie suficient pentru a ntreine
creterea PIB. n teoria economic, aceast logic a creterii economice, se obiectiveaz prin
intermediul conceptului de multiplicator bugetar keynesian. Creterea cheltuielilor publice se
traduce prin suplimentarea veniturilor utilizate apoi pentru consum, economisire i pentru taxe
mai mari pltite statului. Acest impuls iniial determin, mai apoi, creterea investiiilor private, a
angajrii. Efectul multiplicator este cu att mai mare, cu ct o mai mic parte a veniturilor
suplimentare este economisit i cu ct consumul este mai mare pentru bunurile produse intern.
John Maynard Keynes considera c bugetul trebuie s fie ciclic echilibrat, s fie deficitar
n fazele economice de recesiune ce impun o interventie stimulativ, finannd deficitul prin
intermediul datoriei publice ce va putea fi amortizat cu excedentul altor ani. Cu toate acestea,
aplicarea politicii keynesiene de ctre guvernele occidentale dup Al Doilea Razboi Mondial s-a
tradus n realitate, printr-un laxism bugetar ce a fcut ca deficitele publice s fie o prezen
susinut an dup an i printr-o deplasare a aciunii guvernamentale n acest sens, de la
conjunctur la recuren. Chiar dac n anii de expansiune economic deficitul se diminueaz ca

128
procent din PIB, el se pstreaz lungi perioade de timp contribuind la ceea ce FMI numete
deficite structurale ale balanelor de pli.
Economitii neoclasici aduc n prim plan efectele negative ale dezechilibrelor dac sunt
de lung durat i de dimensiuni mari (ca n situaia deficitelor aprute ca urmare a creterii mari
a cheltuielilor fr efecte productive imediate - cheltuieli de consum). Reprezentanii acestui din
urm curent pun sub semnul ntrebrii eficiena multiplicatorului keynesist, din perspectiva mai
multor efecte posibile (creterea mprumuturilor conduce la creterea ratei dobnzii, fapt ce
determin diminuarea investiiilor cu aceeai sum folosit pentru finanarea deficitului, tratatele
comerciale internaionale privind liberul schimb fac dificile practicile protecioniste, fapt ce face
sigur diluarea efectului multiplicator asupra produciei interne).
R. Baro, consider, aa cum am mai artat, c anticiprile agenilor privind o cretere a
fiscalitii n viitor pentru plata mprumuturilor contractate de stat determin o reducere a
consumului actual.

3.3.6. Principiul neafectrii veniturilor bugetare

Orice categorie de venituri bugetare se administreaz global, fiind destinat acoperirii
cheltuielilor n ansamblul lor. Veniturile bugetare se depersonalizeaz. Veniturile bugetare fac
parte din aceeai mas bugetar, neputnd fi destinate acoperirii unui tip special de cheltuial. n
acest caz nu exist nicio legtur juridic ntre ncasarea unui venit i afectarea sa pe o categorie
de cheltuieli.
Aceast regul de construcie bugetar se justific att din punct de vedere politic, ct i
economic. Astfel, din punct de vedere politic sunt evitate situaiile de ierarhizare a cheltuielilor -
cele mai importante din punct de vedere electoral beneficiind de resurse sigure - (fr a fi
necesar justificarea tehnic a unei anume destinaii).
Din punct de vedere economic, putem considera c astfel poate fi evitat risipa (n caz
de excedent rezultat din analiza execuiilor intermediare ale unei instituii publice, aceasta ar fi
determinat s cheltuieasc fr discernmnt resursele respective, pentru a nu fi n situaia ca, n
modelarea bugetului instituiei pentru anul urmtor, s se considere c au fost supraevaluate
necesitile sale financiare i, prin urmare, s i fie afectate mai puine resurse).
Neafectarea veniturilor bugetare este n acelai timp justificat i din considerente
structurale, tehnice, deoarece n execuia bugetar, alocarea resurselor se face cu ntreruperi.
Acestea apar ca urmare a existenei unui decalaj temporal ntre ncasarea veniturilor i efectuarea
cheltuielilor, dar, n acelai timp, i ca urmare a unui decalaj de rezultat ateptat ntre veniturile
programate i cele realizate. Decalajul este determinat, pe de o parte, de termenele legale la care

129
se fac ncasarile ctre bugetele publice, iar pe de alta, de nevoile curente ale ageniilor publice,
care implic pli realizate cu o regularitate aproape zilnic (cheltuieli cu materiale, salariale,
intreinere etc). Diferena ntre ncasri i pli ar putea afecta activitatea instituiilor crora le
sunt afectate legal anumite categorii de venituri, a cror ncasare este dificil att din cauza
conjuncturii economice (ncasri mai mici din taxele pe consum), ct i, aa cum spuneam, din
cauza modului de formare al acestor resurse (de pild, intrarea unor venituri din impozite la
anumite intervale regulate (lunar, trimestrial anual, la depunerea declaraiei etc.).
n practica bugetar sunt consemnate, ca i n celelalte cazuri, derogri de la acest
principiu, ntre acestea putnd enumera:
Meninerea la dispoziia instituiilor publice a unor cote din veniturile proprii, pentru
diverse aciuni instituionale (de exemplu, utilizarea resurselor proprii ale unei instituii
de nvmnt pentru cursuri de formare profesional).
Relizarea bugetelor extraordinare, autonome, anexe sau a conturilor speciale de
trezorerie, ale cror operaiuni sunt prevzute, autorizate i executate n aceleai condiii
ca i cele din bugetul de stat.
Taxele parafiscale sunt justificate att din perspectiva gestiunii eficiente (cheltuirea
autonom a resurselor proprii, dar i alocare discreionar a unor venituri pot oferi
informaii importante privind capacitatea unor instituii sau ntreprinderi publice de a
gestiona eficient resurse), ct i din perspectiva problemei consimmntului la impozit
(introducerea unui nou impozit va fi mai uor acceptat de populaiei sau de ctre agenii
economici dac veniturile atrase din acesta vor fi utilizate pe obiective clare, de utilitate
public).
Acest principiu nu este cuprins n Legea 500/2002.

3.3.7. Principiul specializrii bugetare

Art. 12. Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de
provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i
destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare.
Principiul a aprut, n practica bugetar, n Anglia, n sec.al XVII-lea, iar n Frana n
1831.
n bugetul de stat, cheltuielile i veniturile se cuprind att n sum global, ct i defalcat,
dar autorizarea bugetar nu este global. Acest lucru nseamn c n legile financiare se prevede
o specializare a creditului pe anumite categorii de cheltuieli. Principiul specializrii se aplic
utiliznd dou criterii: a. criteriul naturii cheltuielii (de pild, cheltuieli de personal) sau criteriul

130
destinaiei (mbuntirea infrastructurii colare). Aa cum arat articolul mai sus menionat,
pentru clasificarea cheltuielilor se folosete criteriul naturiii i efectului lor economic, dar i cel
al clasificaiei funcionale - ce grupeaz cheltuielile dup destinaia lor.
Principiul specializrii creditului bugetar, n finanele publice din Romnia, se reflect n
modul n care este structurat bugetul pe subdiviziuni (pri, capitole, subcapitole, titluri, articole
i alineate).
Derogrile sunt prezente prin creditele globale (la dispoziie pentru cheltuieli
neprevzute) sau prin fondurile speciale la dispoziia primului ministru.
Votarea pe capitole a bugetului ridic ns dificulti majore, ceea ce a fcut ca ri
precum Frana s renune la acest tip de vot i s utilizeze votul pe ntreg bugetul. Una din
principalele probleme este aceea a numrului de capitole bugetare (n Frana este de aprox.
5000), votarea capitol cu capitol implicnd un consum enorm de timp.
Aceast structurare a bugetelor se regsete i n reglementrile europene, n Regulamentul
financiar 1605 din 2002, precizndu-se creditele sunt specializate pe titluri i capitole,
capitolele sunt divizate n articole i posturi, la articolul 21.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.

3.3.8. Principiul publicitii bugetului

Art. 9. Sistemul bugetar este deschis i transparent, acestea realizndu-se prin:
a) dezbaterea public a proiectelor de buget, cu prilejul aprobrii acestora;
b) dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul aprobrii
acestora;
c) publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a
bugetelor i conturilor anuale de execuie a acestora;
d) mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului
bugetului, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege.

3.3.9. Principiul unitii monetare

Toate operaiunile se exprim n moned naional.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.

3.4. Alte dezvoltri legislative

n Romnia, Legea 69/2010 adaug principiilor de mai sus, urmtoarele reguli n
construcia i execuia bugetar:

131
 1. Principiul transparenei
Guvernul i autoritile publice locale sunt obligate s fac publice i s menin n
dezbatere, un interval de timp rezonabil, toate informaiile necesare ce permit evaluarea modului
de implementare a politicilor fiscale i bugetare, rezultatelor acestora i a strii finanelor publice
centrale i, respectiv, locale.

2. Principiul stabilitii
Guvernul are obligaia de a conduce politica fiscal-bugetar ntr-un mod care s asigure
predictibilitatea acesteia pe termen mediu, n scopul meninerii stabilitii macroeconomice.

3. Principiul responsabilitii fiscale

Guvernul are obligaia de a conduce politica fiscal-bugetar n mod prudent i de a
gestiona resursele i obligaiile bugetare, precum i riscurile fiscale de o manier care s asigure
sustenabilitatea poziiei fiscale pe termen mediu si lung. Sustenabilitatea finanelor publice
presupune ca, pe termen mediu i lung, guvernul s aib posibilitatea s gestioneze riscuri sau
situaii neprevzute, fr a fi nevoit sa opereze ajustri semnificative ale cheltuielilor, veniturilor
sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic sau social.

4. Principiul echitii
Guvernul va derula politica fiscal-bugetar, lud n calcul impactul financiar potenial
asupra generaiilor viitoare, precum i impactul asupra dezvoltrii economice pe termen mediu i
lung. Abordarea legii 69/2010 este implicit aceea a asigurrii echitii intergeneraionale n
politica fiscal-bugetar.

5. Principiul eficienei
Politica fiscal-bugetar a Guvernului va avea la baz utilizarea eficient a resurselor
publice limitate, va fi definit pe baza eficienei economice, iar deciziile de alocare a investiiilor
publice, inclusiv cele finanate din fonduri nerambursabile primite de la Uniunea European i
ali donatori, se vor baza inter alia pe evaluarea economic, precum i pe evaluarea capacitii de
absorbie.

6. Principiul gestionrii eficiente a cheltuielilor de personal pltite din fonduri

publice

132
 Politica salarial i a numrului de personal aferent instituiilor, autoritilor, entitilor
publice i/sau de utilitate public trebuie s fie n conformitate cu intele fiscal-bugetare din
strategia fiscal-bugetar, cu scopul de a eficientiza gestiunea fondurilor cu aceast destinaie.

133
 4. Procesul bugetar

Realizarea bugetului, execuia acestuia i controlul bugetar sunt ghidate de un cadru

juridic dens i precis.
n continuare vom prezenta etapele procesului bugetar i aciunile ce se ntreprind de
diferitele instituii publice i n interiorul acestora de departamentele i persoanele specializate n
domeniul execuiei bugetare, aa cum apar ele n cadrul legislativ din Romnia.

4.1. Calendarul bugetar

Procesul bugetar putem afirma c se ntinde pe o perioad de 3 ani, deoarece acesta
ncepe cu elaborarea proiectului de buget n anul n-1 i se ncheie odat cu ncheierea contului
de execuie bugetar, n anul n+1.
Legea 270/2013 pentru modificarea i completarea Legii nr. 500/2002 privind finanele
publice prezint etapele calendarului bugetar dup cum urmeaz:
1. Realizarea bugetului ncepe cu elaborarea prognozelor indicatorilor macroeconomici.
Aceste prognoze se elaboreaz n conformitate cu prevederile art. 28 lit.a), de ctre Comisia
National de Prognoz, pn la data de 1 iunie a anului curent. Ele trebuie i vor fi actualizate, pe
parcursul desfurrii procesului bugetar i publicate pe site-ul Comisiei Naionale de Prognoz.
2. Pn la data de 31 iulie, Ministerul Finanelor Publice trebuie s nainteze Guvernului limitele
de cheltuieli pentru anul bugetar urmtor, precum i estimrile pentru urmtorii 3 ani, stabilite pe
ordonatorii principali de credite.
3. Pn la data de 1 august, Ministrul finanelor publice va transmite ordonatorilor principali de
credite, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi
ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum i limitele de
cheltuieli aprobate de Guvern.
Limitele de cheltuieli aprobate i stabilite pe ordonatori principali de credite potrivit alin. (1) pot
fi redimensionate de ctre Ministerul Finanelor Publice, pe baza prognozelor de toamn ale
Comisiei Naionale de Prognoz sau n cazul modificrii ulterioare a legislaiei din domeniu, n
funcie de specificul ordonatorului principal de credite, cu informarea Guvernului.
4. Ordonatorii principali de credite au obligaia ca, pn la data de 1 septembrie a fiecrui an, s
depun la Ministerul Finanelor Publice propunerile pentru proiectul de buget i anexele la
acesta, pentru anul bugetar urmtor, cu ncadrarea n limitele de cheltuieli i estimrile pentru
urmtorii 3 ani.

134
Proiectele de buget i anexele la acesta, refcute, se depun la Ministerul Finanelor Publice, pn
la data de 15 septembrie a fiecrui an.
4. Ministerul Finanelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de
credite i a bugetului propriu, ntocmete proiectele legilor bugetare i proiectele bugetelor, pe
care le depune la Guvern pentru prima lectur, pn la data de 30 septembrie a fiecrui an.
5. Ministerul Finanelor Publice, pe baza prognozelor de toamn ale Comisiei Naionale de
Prognoz, definitiveaz proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite i al bugetului
propriu i proiectele legilor bugetare anuale, pe care le depune la Guvern, pn la data de 1
noiembrie a fiecrui an.
6. Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectelor legilor bugetare i de buget, prevzute la alin.
(3.1), acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai trziu pn la data de 15 noiembrie a
fiecrui an.
7. Bugetele se aprob de Parlament pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole,
precum i alineate, dup caz, i pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum
i creditele de angajament pentru aciuni anuale i multianuale.

4.2. Elaborarea bugetului de stat

Bugetul de stat, ct i bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz de executiv,
guvernul avnd dreptul unic de iniiativ legislativ n acest sens. Proiectul de buget se
elaboreaz de ctre Ministerul Finanelor, dup parcurgerea etapelor prevzute n calendarul
prezentat mai sus.
Elaborarea proiectului ncepe de la jumtatea anului precedent, deoarece doar atunci se
cunoate execuia bugetului din penultimul an i, astfel, se pot utiliza date macroeconomice mai
apropiate de realitatea financiar a anului pentru care se creeaz bugetul.
Pentru realizarea bugetului sunt utilizate numeroase documente naionale, att de natur
politic, ct i de natur tehnic, ntre care putem repertoria: obiectivele programului de
guvernare, rapoarte ale Institutului naional de statistic, analize ale Ministerului Finanelor,
prognoze ale indicatorilor macroeconomici i sociali, realizate de Institutul Naional de
Prognoz, acordurile ncheiate cu organizaii financiare internaionale, documente de politic i
strategie sectorial, propunerile pentru cheltuieli realizate de ordonatorii principali.
Documentele trimise Parlamentului cuprind prevederile privind mrimea veniturilor i a
creditelor bugetare, anexele la proiectul de lege, propuneri de modificri legislative, expunerea
de motive i proiectul de lege pentru aprobarea bugetului (art.15-Legea 500/2002).

135
 4.3. Aprobarea bugetului
Proiectul de buget se prezint Parlamentului pentru aprobare.
Atribuiile Parlamanetului n cadrul procesului bugetar sunt urmtoarele:
1. Dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n Parlament. Acestea presupun parcurgerea
urmtoarelor etape:
a. prezentarea de ctre primul ministru sau ministrul finanelor, a proiectului de
buget n Parlament;
b. analiza proiectului de buget n comisiile parlamentare de specialitate;
c. concilierea amendamentelor (modificrilor) propuse la proiectul de buget;
d. aprobarea proiectului de buget n Parlament;
e. ratificarea bugetului de Preedintele statului.
n timpul dezbaterilor, parlamentul nu poate aproba amendamente la legile bugetare
anuale, care determin majorarea nivelului deficitului bugetar.
2. Adoptarea legilor bugetare anuale i a legilor de rectificare.
3. Adoptarea legilor contului general anual de execuie.
Bugetul este votat pe entitate administrativ i pe categorie de cheltuieli.
Entitatea administrativ desemneaz orice instituie public care face parte din
administraia de stat i care nu are o alt instituie tutelar (ministere, Senat, Administraia
Prezidenial, Agenia Naional de Integritate, Autoritatea Electoral Permanent, Societatea
Romn de Radiodifuziune etc.).
Titlul bugetar este cel mai nalt nivel de votare al cheltuielilor i corespunde categoriilor
mari economice de cheltuieli (de personal, bunuri i servicii, transferuri, investiii).

4.4. Execuia bugetului

Dup promulgare execuia bugetar devine o sarcin a executivului.
Pentru execuia bugetar anual, legea prevede, condiii restrictive, a cror nerespectare
poate atrage rspunderea patrimonial i penal a ordonatorului, att n privina execuiei
cheltuielilor, ct i n cea a veniturilor. Astfel, cele mai importante prevederi privind execuia
bugetului sunt urmtoarele:
Alocaiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite i,
n cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi virate i utilizate la alte
articole de cheltuieli.
Alocaiile pentru cheltuielile de investiii aprobate pe ordonator principal de credite nu
pot fi virate i utilizate pentru alte categorii de cheltuieli.

136
 Ordonatorii principali de credite trebuie s ntreprind toate msurile necesare pentru
ncadrarea n alocaiile de cheltuieli de personal i n numrul maxim de posturi aprobate
prin legile bugetare anuale.
Se interzice transferul de credite bugetare de la un ordonator la altul i transferul
creditelor de la un capitol bugetar la altul. n ultimul caz, se pot realiza virri de credite
bugetare n limita a 20% din prevederile capitolului bugetar cu justificri temeinice i
doar cu aprobarea Ministerului Finanelor, ordonatorii principali de credite fiind obligai
s transmit lunar Ministerului Finanelor Publice, n termen de 5 zile de la nchiderea
lunii, situaia virrilor de credit bugetare aprobate.
Execuia bugetar se realizeaz de ctre Ministerul Finanelor i de ctre administraiile
financiare i const n realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor previzionate.
Aa cum s-a mai artat prevederile de venituri sunt sarcini minime (cu execpia
mprumuturilor care sunt sarcini maxime), iar cheltuielile sunt limite maxime.
Veniturile i cheltuielile se repartizeaz, n cadrul execuiei bugetare, pe trimestre.
Creditele bugetare aprobate pot fi folosite de ctre ordonatorii principali numai dup
deschiderea de credite de Ministerul Finanelor a conturilor bancare deschise pentru acestea.
Pentru a asigura execuia cheltuielilor s-a organizat sistemul ordonatorilor de credite.
Ordonatorul este o persoan care are dreptul de a repartiza creditele bugetare.
Ordonatorii principali de credite sunt minitrii, conductorii celorlalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, conductorii altor autoriti publice i
conductorii instituiilor publice.
Ordonatori secundari sau teriari de credite sunt conductorii instituiilor publice cu
personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite.
Ordonatori teriari sunt, spre exemplu, rectorii, inspectorii generali n nvmntul
preuniversitar, directorii instituiilor publice operaionale: spitale, coli, teatre, muzee etc.
Pentru bugetele locale exist doar ordonatori principali i teriari. Ordonatori principali
sunt: preedinii consiliilor locale judeene i primarii, iar ordonatori teriari, dup caz,
conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea organului de decizie al
fiecrei uniti administrativ-teritoriale. ntre bugetele consiliilor locale i bugetele judeene nu
exist relaii de subordonare. Finanarea din bugetele locale se asigur prin deschideri de credite
de ctre ordonatorii principali, n limita creditelor bugetare aprobate i potrivit destinaiei.

Not: Rolul ordonatorilor de credite (Legea 500/2002, art. 21)

137
(1) Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele de angajament i creditele bugetare
aprobate pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice din subordine sau
coordonare, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, n
raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
(2) Ordonatorii principali de credite transmit bugetele instituiilor publice din subordine sau
coordonare, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, n
termen de 15 zile de la intrarea n vigoare a legii bugetare anuale.
(3) Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele de angajament i bugetare aprobate,
potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice subordonate, ai
cror conductori sunt ordonatori teriari de credite, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
(4) Ordonatorii teriari de credite angajeaz cheltuieli n limita creditelor de angajament
repartizate i utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea
sarcinilor instituiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n
condiiile stabilite prin dispoziiile legale.
(5) Pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, ordonatorii principali de credite vor
repartiza, potrivit alin. (1), creditele de angajament i creditele bugetare dup reinerea a 10% din
prevederile aprobate acestora.
(6) Fac excepie de la prevederile alin. (5) urmtoarele:
a) cheltuielile de personal, inclusiv cheltuielile de personal care se regsesc n structura altor
subdiviziuni ale clasificaiei bugetare;
b) cheltuielile acordate n bani de natura asistenei sociale i asigurrilor sociale, precum i
contribuiilor de asigurri sociale aferente, cheltuielile cu bursele acordate din fonduri publice,
potrivit dispoziiilor legale n vigoare;
c) cheltuielile cu datoria public;
d) cheltuielile care decurg din obligaii internaionale;
e) sumele alocate ordonatorilor principali de credite din Fondul de rezerv bugetar la dispoziia
Guvernului i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului, care vor fi repartizate integral.
(7) Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% se face n semestrul al doilea, dup
examinarea de ctre Guvern a raportului semestrial privind situaia economic i bugetar i a
opiniei Consiliului Fiscal cu privire la acesta.
(8) Ordonatorii de credite prevzui la alin. (1) i (3) au obligaia de a fundamenta, justifica i
utiliza, n condiii de legalitate, regularitate, economicitate, eficien i eficacitate, creditele
bugetare repartizate din bugetele lor instituiilor subordonate i altor beneficiari ai acestor
fonduri.

138
 Ordonatorii rspund de execuia bugetului n domeniul lor de competene.
Ordonatorii de credite rspund (art. 22, Legea 500/2002) de:
a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare repartizate i
aprobate;
b) realizarea veniturilor;
c) angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
d) integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc;
e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare
asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i execuiei bugetare;
f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a programului de
lucrri de investiii publice;
g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora;
h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale.
Finanarea de la bugetul de stat a ordonatorilor de credite de subordonare central se
realizeaz n dou etape:
- n prima etap se repartizeaz pe trimestre veniturile i cheltuielile prevzute n bugetul de stat,
se aprob de ctre Ministerul Finanelor pe capitole la propunerea ordonatorilor principali de
credite i a organelor teritorile ale Ministerului Finanelor pentru cotele sau sumele defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile din bugetul de stat, pe structura
aprobat pentru bugetele locale;
- n a doua etap, ordonatorii principali de credite repartizeaz veniturile i cheltuielile pentru
bugetele unitilor subordonate, precum i pe celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare.
Finanarea propriu-zis de la bugetul statului se realizeaz mai nti prin deschiderea de
credite bugetare de ctre Ministerul Finanelor pentru dou destinaii:
- acoperirea cheltuielilor proprii,
- pentru repartizri la instituiile publice subordonate.
Deschiderea de credite bugetare se face de ctre Ministerul Finanelor pe baza cererii de
deschidere a creditelor bugetare pentru fiecare capitol de cheltuieli aprobat cu defalcarea pe
categorii de cheltuieli.
Execuia veniturilor bugetare este un proces distinct de execuia cheltuielilor bugetare.
ncasarea veniturilor cuvenite bugetului i efectuarea plilor de la buget se realizeaz prin
trezoreria statului sau prin sistemul bncilor comerciale, pe baza unor convenii privind prestarea
de servicii, ncheiate ntre acestea i Ministerul Finanelor.

139
 Pentru a se putea realiza att execuia cheltuielilor, ct i cea a veniturilor, trebuie ca
patru principii s fie respectate. Acestea sunt:
1. unitatea bugetar i cea de cas;
2. adoptarea unui plan contabil al instituiilor statului;
3. compatibilitatea ntre nomencaltura bugetar i nomencaltura contabil;
4. separaia clar ntre atribuiile ordonatorului i cele ale contabilului. Aceast separaie este
justificabil att din punctul de vedere al execuiei eficiente a bugetului (separarea sarcinilor
faciliteaz execuia), ct i din punct de vedere juridic, permind un control mai bun al
execuiei.

4.5. Execuia cheltuielilor

Execuia cheltuielilor publice este supus unor restricii legale stricte. Cheltuielile ce se
realizeaz din toate categoriile de bugete trebuie s aib la baz dou autorizri: autorizarea
legal i autorizarea bugetar. Prima se refer la reglementarea juridic din care rezult direct sau
indirect o obligaie de plat n sarcina statului, cea de a doua se refer la creditul prin care se
afecteaz fondurile bneti necesare stingerii obligaiilor de plat.45
n legea finanelor publice se face distincia ntre angajamentul legal i cel bugetar.
Primul se refer la un act juridic prin care se creeaz, n cazul actelor administrative sau
contractelor, ori se constat, n cazul legilor, hotrrilor de guvern, acordurilor, hotrrilor
judectoreti, obligaia de plat pe seama fondurilor publice, iar prin angajament bugetar se
nelege un act administrativ prin care se rezerv creditul bugetar n vederea stingerii obligaiei
de plat ce decurge din executarea angajamentului legal sau orice act prin care o autoritate
competent, potrivit legii, afecteaz fonduri publice unor anumite destinaii, n limita creditelor
bugetare aprobate46.
Doar n condiiile n care sunt obinute ambele autorizri se poate realiza o cheltuial
public. n continuare, n acelai manual, se precizeaz c din perspectiva ordonatorului
(instituiei publice), creditul reprezint un titlu de crean asupra casei statului (trezoreriei), n
baza (i n limita) cruia titularii bugetelor aprobate pot dispune acesteia s plteasc datoriile
rezultate n urma executrii angajamentelor juridice. Din perspectiva agentului pltitor
(trezoreriei), creditul reprezint acea parte din fondurile publice, constituite pe cile prevzute de
lege, n limita crora pot efectua pli din dispoziia titularului de crean..
Pentru c n finanele publice exist o separaie strict ntre atribuiile ordonatorilor de
credite i atribuiile persoanelor nsrcinate cu contabilitatea conturilor publice, alegerea unei

45
Ministerul finanelor publice, Manual de control financiar preventiv
46
ORDIN nr.1.792 din 24 decembrie 2002

140
operaiuni prin care se face o cheltuial public i realizarea sa sunt fcute de persoane diferite
(ordonator, respectiv contabil).
Efectuarea cheltuielilor publice implic respectarea destinaiei i a cuantumului aprobat
pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare i impune parcurgerea mai multor faze procedurale
succesive, pentru fiecare alocaie bugetar astfel: angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata.
Primele trei faze sunt n responsabilitatea ordonatorului de credite, iar ultima n sarcina
contabilului instituiei publice.

1. Angajarea cheltuielilor - presupune asumarea unei obligaii de plat a unei instituii

publice ctre un ter: Aceast obligaie, datorie, poate fi creat de ordonator sau doar constatat,
ea fiind fcut de predecesori. Angajarea se divide n dou faze: 1. actul juridic pe baza cruia se
creeaz angajamentul juridic, 2. angajamentul contabil prin care ordonatorul se asigur de
existena disponibilitilor bugetare i afecteaz creditele bugetare pentru realizarea de cheltuieli,
fr a depi volumul autorizrilor bugetare. Angajarea are, astfel, un temei legal i se realizeaz
prin semnarea unui contract, acceptarea unei oferte, trimiterea unei comenzi, hotrre
judectoareasc i unul contabil, fiind fcut de ctre ordonatorii de credite principali numai n
limita stabilit n buget pentru aciunile sau obiectivele respective. n rezumat, operaiunea de
angajare poate rezulta din: 1. Dispoziii legale; 2. Acte individuale al ordonatorului (o comand
pentru un activ material sau pentru un serviciu); 3. Din combinaia celor dou (de pild, atunci
cnd este angajat o persoan i i se stabilete o anumit ncadrare de ctre ordonator); 4. Decizie
judectoareasc.

2. Lichidarea - este faza n care se verific existena angajamentelor, se determin sau se

verific realitatea sumei datorate i se verific condiiile de exigibilitate ale angajamentului legal
pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile respective.
Ea se realizeaz pe baza unor acte justificative (ex. proces verbal de recepie, nota de
recepie i constatare a diferenelor) sau prin constatare faptic (furnizarea efectiv a bunurilor
i/sau serviciilor contractate) de ctre angajaii instituiei publice. Actele justificative pot fi i
titlul executoriu, acordul de mprumut sau acordul de grant. Documentele care atest bunurile
livrate, lucrrile executate i serviciile prestate sau din care reies obligaii de plat certe, se
vizeaz pentru Bun de plat de ctre ordonatorul de credite sau de ctre persoana delegat cu
aceste atribuii.

3. Ordonanarea - reprezint actul administrativ prin care se d o dispoziie de plat

contabilului instituiei pentru plata datoriei. Persoana desemnat de ordonatorul de credite

141
confirm c exist o obligaie cert i o sum datorat, exigibil la o anumit dat, i n acest caz
ordonatorul de credite bugetare poate emite Ordonanarea de plat pentru efectuarea plii.
Aceast faz este n exclusivitate responsabilitatea ordonatorului, avnd nevoie i de viza de
control financiar preventiv. Ea reprezint acea faz n procesul execuiei bugetare n care se
confirm c livrrile de bunuri i de servicii au fost efectuate sau alte creane au fost verificate i
c plata poate fi realizat (Legea 500/2002).

4. Plata - reprezint actul final prin care instituia public achit obligaiile sale fa de
teri, deci se stinge obligaia statului fa de persoanele fizice sau juridice. Aceast ultim faz,
ce aparine serviciului contabil, ncepe cu verificarea documentelor justificative urmrind
semntura ordonatorului, disponibilitatea creditelor i validitatea creanei. Plata se efectueaz de
conductorul compartimentului financiar (financiar-contabil) numai dac sunt ndeplinite
urmtoarele condiii:
cheltuielile care urmeaz s fie pltite au fost angajate, lichidate i ordonanate;
exist credite bugetare deschise/repartizate sau disponibiliti n conturi de disponibil;
subdiviziunea bugetului aprobat de la care se efectueaz plata este cea corect i
corespunde naturii cheltuielilor respective;
exist toate documentele justificative care s justifice plata;
semnturile de pe documentele justificative aparin ordonatorului de credite sau
persoanelor desemnate de acesta s exercite atribuii ce decurg din procesul executrii
cheltuielilor bugetare, potrivit legii;
beneficiarul sumelor este cel ndreptit potrivit documentelor care atest serviciul
efectuat;
suma datorat beneficiarului este corect;
documentele de angajare i ordonanare au primit viza de control financiar preventiv;
documentele sunt ntocmite cu toate datele cerute de formular;
alte condiii prevzute de lege47.
Dup aceasta se achit obligaia de plat.

4.6. Execuia veniturilor

i n cadrul acestei etape vom ntlni restricii legale ce trebuie respectate de responsabilii
angajai n aceast faz a execuiei bugetare. Precum n cazul execuiei cheltuielilor trebuie
47
ORDIN nr.1.792 din 24 decembrie 2002

142
parcurse mai multe etape pe parcursul crora vom ntlni separaia ntre responsabilitile
ordonatorilor de credite i cele ale contabililor instituiilor publice.
Ordonatorul are responsabilitatea realizrii a trei operaii administrative:
1. Constatarea drepturilor statului n privina ncasrii venitului respectiv. Acesta trebuie s
verifice existena creanei n profitul statului. Ordonatorul trebuie s verifice producerea faptului
generator de impozit (de pild faptul c o main exist n proprietatea unei persoane fizice)
pentru a se putea percepe impozitul respectiv. Cu alte cuvinte, acesta trebuie s verifice existena
asietei fiscale pentru a putea realiza operaiunea de aezare a impozitului.
2. Dup constatarea faptului generator, ordonatorul trebuie s stabileasc creana, adic s
stabileasc suma cuvenit n cazul impozitului sau taxei respective. Calcularea impozitului se
poate face de ctre contribuabil (ca n cazul impozitului pe profit sau TVA), de ctre
administraia financiar (cazul impozitului pe venit sau impozitului pe locuin ori pe main)
sau de ctre un ter (impozit pe salariu), cnd calculul se face la surs.
3. Ordonanarea propriu-zis: emiterea ordinului de ncasare, titlului de ncasare, ce desemneaz
deschiderea rolului, adic nscrierea cuantumului impozitului ntr-un act pe baza cruia se
autorizeaz perceperea unui anumit venit (el poate fi titlu de ncasare sau ordin de ncasare -
dup cum contribuabilul achit spontan sau silit datoria sa).
Dup aceste faze, contabilul primete un aviz de impunere, care reprezint un extras din
rolul persoanei respective, suma de plat (impozit) i intervalul de plat, urmnd s se fac
stingerea datoriei.
Aezarea, lichidarea i emiterea titlului de percepie a impozitului se execut prin organe
specializate ale Ministerului Finanelor, iar ncasarea propriu-zis a creanelor se realizeaz prin
contabili (ncasatori) din serviciul trezoreriei.
Procedura execuiei este identic pentru toate celelalte tipuri de venituri bugetare.
Actele emise de ordonatorii principali sau secundari trebuie s poarte viza controlului
financiar, pe baza acestora efectundu-se pli ce vor afecta resursele statului.
Plata este efectuat de ctre gestionarii de bani publici: contabili, casieri, pltitori.
Pentru realizarea veniturilor este necesar ncasarea acestora la termenul legal i n
cuantumul prevzut. ncasarea veniturilor se face prin unitile trezoreriei sau prin alte persoane
mputernicite special, prin pli prin virament (agentul economic dispune virarea din contul
propriu de la banc n contul bugetului de stat a sumelor datorate bugetului de stat), pli prin
numerar (n cazul persoanelor fizice), prin aplicarea de timbre fiscale mobile pe acte48.
Execuia veniturilor non-fiscale (veniturile din patrimoniul statului, chirii Regia
Autonom Administraia Patrimoniului Protocolului de Stat, dividende de la ntreprinderile
48
Dan Drosu aguna, Dan ova Drept financiar public, p.92, Editura ALL Beck, Bucureti.

143
statului, din ntreprinderile comerciale, industriale i financiare ale statului, amenzi, venituri din
licene pentru jocuri de noroc, venituri din amnezile date de consiliul concurenei) se realizeaz
n aceeai manier ca cele fiscale.
4. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar
n aceast etap se realizeaz o analiz complet privind stadiul realizrii veniturilor i
cel al efecturii cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Contul de ncheiere a execuiei bugetare
este alctuit din totalitatea veniturilor realizate i a cheltuielilor efectuate i reflect rezultatul
execuiei bugetare (deficit sau excedent).
- Contul de ncheiere a execuiei bugetare este ntocmit de Ministerul Finanelor i este prezentat
Guvernului, care, dup discutare, l supune spre dezbatere i aprobare Parlamentului.
Procedurile privind ncheierea contului de execuie bugetar se difereniaz astfel:
n sistemele de exerciiu:
contul de execuie bugetar pe un an cuprinde toate operaiunile aferente
bugetului respectiv, chiar dac efectuarea operaiunilor este ulterioar datei care
marcheaz ncheierea anului bugetar;
pentru o perioad de timp, funcioneaz conturi duble:
- unul referitor la anul bugetar precedent;
- altul privind anul n curs.
n sistemele de gestiune:
operaiunile prevzute n bugetul unui anumit an, neefectuate pn la sfritul
anului bugetar, se reflect n contul de ncheiere a bugetului pe anul urmtor;
prin urmare, contul de ncheiere a execuiei bugetare cuprinde operaiunile
efectuate n anul bugetar respectiv, aferente att anului respectiv, ct i celui
anterior.

Contul de execuie bugetar este aprobat i dezbtut de Parlament n al treilea trimestru al

anului urmtor, odat cu examinarea proiectului de buget prezentat de Guvern pentru anul viitor.
5. Controlul bugetar poate fi:
a. politic i legislativ, exercitat de ctre Parlament n trei situaii distincte:
- cu ocazia examinrii i adoptrii proiectului de buget;
- n timpul execuiei bugetare, la cerere sau din oficiu, de comisiile financiare de
specialitate ale acestuia i n baza rapoartelor prezentate de guvern n cursul anului
bugetar;
- n momentul examinrii i aprobrii contului de ncheiere a exerciiului bugetar.

144
b. jurisdicional - acest tip de control este exercitat de Curtea de Conturi i se realizeaz prin
verificarea, pies cu pies, a actelor justificative, dup care acesta se pronun asupra legalitii
actelor justificative i d sau nu descrcarea de gestiune. Curtea de Conturi cuprinde magistrai
inamovibili a cror atribuie principal este de a judeca pe toti administratorii, contabilii i
gestionarii statului. Pe lng Curtea de Conturi funcioneaz procurorul general financiar i
procurorii financiari n fiecare jude i n municipiul Bucureti funcioneaz cte o Camer de
Conturi ce cuprinde compartimentul de control financiar i un colegiu jurisdicional alctuit din
judectori financiari i condus de un preedinte. Atribuiile jurisdicionale ale Curii de Conturi
sunt detaliate n Legea 94/1992.
c. administrativ sau de specialitate - este un control ierarhic, exercitat n cadrul autoritii
executive, astfel:
Guvernul exercit conducerea general a activitii executive n domeniul finanelor
publice, deci examineaz periodic sistemul financiar pe economie, execuia bugetului de
stat i stabilete msuri pentru mbuntirea echilibrului financiar.
Ministerul finanelor exercit, n numele statului, controlul n ntreaga economie asupra
administrrii i utilizrii fondurilor de la bugetul de stat, a realizrii veniturilor bugetare
i pentru prevenirea i combaterea evaziunii fiscale. Organe specializate din cadrul
Ministerului Finanelor:
Direcia General a Controlului Financiar de Stat i Garda Financiar;
La nivelul judeelor i a municipiului Bucureti: Direcii de control
financiar de stat, inclusiv secii ale Grzii financiare ce funcioneaz n
cadrul Direciei Generale de finane publice locale.
Controlul propriu al Ministerelor.
Controlul bugetar se poate exercita sub forma:
a) Controlului preventiv
Aceast modalitate de control se deruleaz n faza angajrii unor cheltuieli publice. Prin
acesta se poate opri derularea operaiilor ilegale sau ineficiente. El este un control administrativ,
prealabil i de regularitate. Aceast modalitate de control nu comport sanciuni, deoarece nu comport
nimic altceva dect un drept de a refuza aplicarea vizei de conformitate a controlorului, dac exist
suspiciuni cu privire la modalitatea de angajare a unor cheltuieli publice, mpiedicnd, astfel, realizarea
cheltuielii publice.
b) Controlului concomitent, continuu, realizat n momentul plii unei marfi sau al unui serviciu
prestat.
c) Controlului posterior (postoperativ)

145
 are ca obiectiv principal identificarea nclcrilor legii, a neregulilor n execuia
bugetului, stabilirea persoanelor vinovate i sancionarea acestora, urmrirea
recuperrii prejudiciilor aduse statului.

4.7. Politica bugetar

Alturi de politica monetar, politica bugetar reprezint cel mai important levier de
intervenie al statului n economie.
Politica bugetar nseamn folosirea unor instrumente bugetare - datorie public,
cheltuieli publice sau fiscalitate - pentru a influena conjunctura economic.
Ea reflect o lupt constant ntre comuniti i coaliii de idei, ntre elitele politice i
cele tehnocratice implicate n formularea politicilor publice, conducnd la o important
polarizare a ideilor privind rolul politicii bugetare n economie, evident pe parcursul secolului al
XX-lea i al celui n care ne aflm. Agenda politicilor, transformarea unor conjuncturi sau a unor
fenomene recurente, constante ale economiei, n probleme de soluionat, reflect situaia lurii
deciziilor publice n condiiile unor certitudini contradictorii, aa cum numea acest proces
Michael Thompson.
Aa cum am mai artat, pn n anii 30 ai secolului trecut, volumul cheltuielilor publice
nu reprezenta o variabil susceptibil s influeneze activitatea economic naional, evoluia
ratei omajului sau nivelul economisirii, n niciunul din statele europene sau peste Ocean.
ncepnd cu aceast perioad, sub influena concepiei lui John Maynard Keynes, dar i
datorit Marii Crize din perioada 1929-1930, n timpul creia, sistemele de autoreglare ale
pieelor nu au fost capabile s reasigure decolarea economic, politica bugetar devine reeta
standard mpotriva ciclicitii economice. Fie c discutm de politici redistributive, de
reglementare, distributive i constitutive, pstrnd taxonomia lui Theodore Lowi sau cea a lui
Ingram i Schneider, care pune accentul pe intele politicilor publice (avantajai, oponeni,
dependeni sau deviani), acestea au reprezentat i reprezint instrumente puternice ale
intervenie publice asupra unor inte - constructe sociale constante de-a lungul anilor.
Odat cu criza petrolului din anii 70, pe fondul creterii deficitelor bugetare i a datoriei
publice, criticile mpotriva politicilor bugetare contraciclice se nmulesc, mai ales din partea
reprezentanilor curentelor de gndire neoclasice sau neoliberale. Acetia aduc n prim-plan
eecuri ale guvernrii, de tipul unor rigiditi instituionale n abordarea grupului int (de pild,
politicile pentru asigurarea anselor egale femeilor pe piaa muncii mai sunt adecvate acum?sau
ajutorul social acordat de guvern este acordat unui public corect intit?), problemelor n definirea

146
unei funcii de bunstare social sau problemele privind modul inadecvat de funcionare a
procedurilor utilizate n activitile de management public.

Politicile bugetare pot fi mprite n dou mari categorii: politici conjuncturale - utilizate
pe termen scurt pentru a permite revenirea la echilibru sau diminuarea dezechilibrelor pe diferite
piee i politici structurale, cu obiective pe termen mediu i lung.
Prima categorie de politici bugetare - cele conjuncturale, numite i politici de stabilizare
ale ciclului afacerilor - sunt politici discreionare49 al cror scop este influenarea diferitelor
componente ale cererii globale (consum privat, consum public, investiii i exporturi).
Necesitatea lor pleac de la constatarea c n perioade de recesiune, nivelul cererii globale nu
este suficient de ridicat pentru a se ajunge la ocupare deplin, prin situaia de ocupare deplin
nelegnd utilizarea ntregii fore de munc din economie, cu excepia aceleia aflate n situaia
de omaj fricional (2-7% din fora de munc). Ele nu se opresc doar la intervenia n perioade de
criz, ci i la cea din expansiune, aa cum vom vedea imediat, deoarece au n vedere ntregul
ciclu al afacerilor.
Politicile conjuncturale pot fi CONTRACICLICE sau PROCICLICE.
A. O politic conjunctural fiscal-bugetar este contraciclic dac are loc o scdere a
cheltuielilor guvernamentale i o cretere a taxelor n perioad de expansiune economic i o
cretere a cheltuielilor guvernamentale i o scdere a fiscalitii n perioad de recesiune
economic.
Cum arat i enuul de mai sus, scopul politicilor bugetare conjuncturale contraciclice n
perioad de criz este acela de a stimula cererea global prin dou categorii de instrumente:
a. diminuarea impozitelor (pentru a crete venitul disponibil al menajelor sau pentru
creterea veniturilor firmelor)
b. creterea cheltuielilor publice (cheltuieli mai mari pentru asisten social, reinserie
profesional, subvenii pentru ntreprinderi, investiii publice, transferuri pentru educaie,
creterea veniturilor salariale prin modificarea pragului salariului minim pe economie etc.).
O politic fiscal-bugetar expansionist n recesiune are drept efect imediat creterea
cererii agregate de bunuri i servicii prin: a. creterea direct a cheltuielilor guvernamentale, b.
prin diminuarea taxelor i creterea cheltuielilor de transfer are loc o cretere a veniturilor
menajelor ce va determina o cretere a consumului acestora. Creterea cererii atunci cnd
economia nu utilizeaz ntrega capacitate, determin o cretere a produciei, fr o cretere a
preurilor.

49
Politicile discreionare sunt politici economice bazate pe judeci adhoc, ale factorilor decizionali.

147
 Politicile bugetare conjuncturale se pot utiliza sau trebuie utilizate nu numai cnd
economia este n situaie de recesiune, ci i atunci cnd este ntr-o perioad de cretere prea mare
(supranclzire). n aceste condiii, nivelul cererii globale devine mai mare dect oferta, situaie
ce conduce la apariia inflaiei.
Scopul intervenie publice n aceast situaie este restrngerea cererii globale printr-o
varietate de instrumente (reducere de cheltuieli publice pentru funcionarea instituiilor publice,
pentru investiii, diminuarea puterii de cumprare a unor grupuri socio-profesionale, prin
diminuarea cheltuielilor de transfer etc.). Ponderea cheltuielilor publice ca procent din PIB, n
aceast perioad a ciclului economic, trebuie s scad, iar ponderea veniturilor s creasc.
Printr-o fraz rmas celebr, William McChesney Martin, cel mai longeviv Preedinte al
FED (Banca Central a SUA) - 19 ani - afirma c scopul interveniei guvernamentale n perioade
de supranclzire economic este s ia punch-ul cnd petrecerea este n toi (taking away the
punch bowl).
Politicile conjuncturale de mai sus, numite i contraciclice, sunt cunoscute n literatura de
specialitate i sub denumirea de STOP AND GO, sintagma sugernd utilizarea alternativ a unor
politici bugetare, monetare sau de alt natur, restrictive, urmate de unele de relansare. n
perioadele de recesiune, reluarea creterii economice se realiza cu preul apariiei inflaiei i
deteriorrii echilibrului balanei de pli (prin creterea mai rapid a importurilor fa de
exporturi) - GO. Dup modificarea trendului de evoluie a economiei, autoritile se orienteaz
spre alte obiective macroeconomice (reechilibrarea balanei comerciale, diminuarea inflaiei),
ceea ce oblig la apariia unui alt tip de management al cererii (politicile de tip STOP,
creterea taxelor i creterea ratei dobnzii).
Acest tip de abordare a managementului cererii este considerat perimat n finanele
contemporane, deoarece abordarea primar a problemelor cererii este legat de folosirea unor
politici monetare prudeniale pentru meninerea unui nivel sczut al inflaiei, ca precondiie
pentru dezvoltarea unei economii sustenabile, bazat pe ncrederea reciproc ntre participanii la
activitatea economic.
Dac volumul cheltuielilor publice i rata fiscalitii rmn neschimbate pe parcursul
ciclului economic, atunci politica bugetar este contraciclic. Politicile bugetare contraciclice i
ndeosebi componenta fiscal a acestora, au fost considerate un instrument cu impact major
asupra ciclului economic, diminund amploarea oscilaiilor acestuia, dac sunt utilizate corect i
la timp.
Promovarea la timp a unei politici fiscale, ns, nu este o treab uor de realizat. ntre
declanarea unei crize economice i nelegerea acestei situaii de ctre autoriti se poate scurge

148
un interval mare de timp. Perioada crete pn se ajunge la instrumentalizarea unei abordri
fiscale, deoarece trebuie parcuri pai procedurali numeroi pn la luarea unor decizii menite s
transforme ideile privind modul de intervenie n politica fiscal-bugetar. Decalajul poate crete
i datorit dificultilor de a convinge variate grupuri de interese (din care unele pot fi afectate
negativ de aceste politici) de nevoia i justeea acestor politici. Astfel, se ajunge, n mod obinuit,
ca acest decalaj s fie de la mai multe luni pn la 2 ani.
Prin urmare, pentru a fi eficient, o politic bugetar-fiscal, trebuie s reflecte nu numai
o mare capacitate de previziune, dar, n acelai timp, trebuie s fie convingtoare i luat la
timp.
Dac politica bugetar adecvat nu este gndit din timp, se poate ajunge ca n perioade
de cretere s se adauge stimulente fiscale, crend mai mult inflaie, iar n perioade de recesiune
s se restrng instrumentele stimulative, genernd recesiune mai mare. Totodat, perceperea ca
injust de ctre grupuri socio-profesionale diverse, poate conduce la rezisten fa de msuri,
i, n final, la eec. n paginile urmtoare vom analiza mai atent problema decalajului de
intervenie, cum este ea numit de ctre ecconomiti, nainte de aceasta oprindu-ne la cel de al
doilea tip de politici conjuncturale, cele contraciclice.

B. Economitii neleg prin prociclicitate situaia de corelare pozitiv ntre valoarea i

cantitatea unor bunuri i servicii vndute i cumprate pe pia i starea general a economiei.
Cnd economia crete, cantitile respective cresc, i invers. Politicile bugetare prociclice
urmresc evoluia economiei ntrind acel trend de evoluie.
O politic fiscal bugetar este prociclic dac cheltuielile guvernamentale cresc n
perioad de cretere i taxele scad n aceeai perioad, i invers, cheltuielile guvernamentale scad
n perioad de recesiune i taxele cresc.
n perioadele de expansiune, ponderea cheltuielilor publice n PIB crete i/sau cea a
taxelor scade, iar n recesiune scade ponderea cheltuielilor publice i/sau cea a taxelor crete.
Msuri curente de politic bugetar prociclic n perioade de recesiune sunt reducerea
cheltuielilor salariale n sectorul public, politici restrictive de ocupare n sectorul public,
diminuarea transferurilor sociale sau creteri ale taxelor indirecte.
Scopul msurilor prociclice n perioade de recesiune este acela de a diminua ritmul de
cretere al deficitelor publice (prin cheltuieli publice mai mici i prin creterea fiscalitii) pentru
meninerea datoriei publice la niveluri sustenabile.
Fr a pune sub semnul ntrebrii corectitudinea obiectivelor, trebuie s avem n vedere
c o politic de stabilizare prociclic n perioad de recesiune (diminuarea deficitului fr

149
creterea taxelor), poate s contribuie la stagnare economic sau la cretere economic foarte
slab n raport cu potenialul economiei respective, dar i la diminuarea programelor sociale de
sprjin pentru categoriile defavorizate. Aciunea prociclic a sectorului bancar n privina
creditrii, aa cum este ea documentat n studii recente, poate amplifica manifestarea ciclicitii
n economia real. n perioade de recesiune, bncile pot induce o mai mare volatilitate
economic, deoarece n faa riscurilor afacerilor aleg s diminueze creditarea, n loc s mreasc
capitalul necesar unor provizioane mai mari. i acolo unde se pot mri provizioanele pentru
mprumuturile riscante, aciunea prociclic este evident, deoarece se micoreaz volumul
resurselor disponbile pentru creditare. Pentru o aciune mai restrns prociclic bncile ar trebui
s mreasc provizioanele n perioade de cretere economic, pentru a le utiliza pe post de buffer
n perioadele de rentoarcere la ncertitudine.
Dimpotriv, n caz de boom, sunt ateptate politici expansioniste privind cheltuielile
publice i diminuarea impozitelor. Cu alte cuvinte, msurile prociclice sunt msuri care
ranforseaz perioadele ciclului afacerilor.

Autori diveri ntre care Gavin, Tornell, Kaminsky, Talvi sau Alesina au artat c
politicile prociclice au fost utilizate preponderent de guvernele economiilor n dezvoltare, n timp
ce cele contraciclice sunt folosite mai mult de guverne ale unor economii dezvoltate. Kaminsky
(2005), n cel mai mare studiu fcut pe acest subiect, utiliznd date din 104 ri, pentru perioada
1960-2003, ajunge la acelai rezultat.
Rezultatul acestor politici este cel mai adesea diminuarea creterii economice pentru a se
obine stabilizarea.
Un exemplu robust, n sensul concluziei de mai sus, este, n opinia noastr, reprezentat de
Romnia. Aceasta, considerat ar emergent, n dezvoltare, dup declanarea crizei din 2008, a
adoptat, mai ales n urma constrngerilor reprezentate de acordurile de mprumut cu FMI,
politici prociclice, care pot fi considerate exemplu coal. Astfel, n 2010, msurii reducerii
cheltuielilor publice, printre altele, prin diminuarea veniturilor salariale n sectorul public cu
25%, ia fost adugat msura creterii unui impozit, TVA-ul, a crui rat a crescut de la 19% la
24%. La acestea putem aduga diminuarea salariailor din sectorul public prin reguli restrictive
legate de angajri (la apte angajai ieii din sistem se putea angaja unul). n schimb, N
ACEEAI PERIOAD, ri puternic dezvoltate (Frana, SUA) au aplicat politici prociclice.
Pentru adepii prociclicitii un asemenea demers economic este normal, deoarece cea
mai mare problem n perioadele de recesiune pentru rile slab dezvoltate este cea a accesului la
creditare.

150
 Banii sunt disponibili la rate ale dobnzii ridicate, ceea ce face s creasc n viitor efortul
financiar al statului pentru plata datoriilor contractate n perioade de recesiune, dar determin i o
scdere a capacitii de a finana mprumuturi pe termen scurt.
Pentru c nu pot mri deficitele, trebuie s diminueze nivelul cheltuielilor publice i/sau
s creasc taxele.
Alberto Alesina i Guido Tabellini de la Harvard University, respectiv IGIER Bocconi,
consider c absena resurselor pentru creditare are o explicaie politic i nu una economic.
Cnd economia este n perioad de cretere, votantul median solicit ca prjitura mai mare s
fie mprit tuturor (taxe mai mici i cheltuieli publice mai mari pentru bunstare). Problema
coului de resurse devine i mai presant, duelul pentru alocarea resurselor se intensific, ceea
ce se traduce prin creterea deficitelor. Politicienii, constrni de logica re-alegerilor, dei sunt
mai bine informai dect votanii, vor cheltui i mprumuta mai mult, pentru c cetenii nu
permit acumularea de rezerve financiare.
n mod normal, cunoscnd c balana economiei este mai dezechilibrat dect apare
oficial, datorit sinecurilor acordate n mod fraudulos, politicienii nu ar trebui s deschid
Pandora cheltuielilor. Constrngerea votului, ns, i mpiedic s o fac.
De altfel, studiile pe aceast problem au artat c exist o corelaie pozitiv ntre nivelul
corupiei i utilizarea politicilor prociclice, dar i ntre nivelul corupiei i nivelul constrngerilor
pe care economiile cu corupie ridicat l au la creditare. Un exemplu relevant oferit de Alesina,
este cel al rilor Americii Latine i al Africii Sub Sahariene unde nivelul corupiei este foarte
ridicat, politicile guvernamentale fiind n cea mai mare msur prociclice.
Aceste corelaii conduc la concluzia c eecurile guvernamentale reprezint cauza
prociclicitii politicii fiscale i nu eecurile pieei.
De altfel, un studiu recent (Frankel, Vegh i Vuletin, 2013) concluzioneaz c instituii
50

mai puternice i mai curate conduc la politici contraciclice mai numeroase.

Depind discuia despre relaia dintre miopia politic i prociclicitate, trebuie s
ncheiem spunnd c indiferent de tipul de abordare: prociclic sau contraciclic, obiectivul
politicilor conjuncturale este acela de a face recesiunile mai suportabile. Recesiunile, ne arat
istoria economiei, nici nu pot fi eliminate i nici anticipate cu exactitate.

De asemenea, pentru perioade de expansiune, politicile conjuncturale discreionare sunt

utile pentru a diminua efectele a ceea ce Alan Greenspan numea exuberan iraional, o stare
de euforie a pieelor, de precipitare creat nu de econonomia real, ci de derive comportamentale.

50
Frankel, Vegh i Vuletin, 2013) - On graduation from fiscal procyclicality. Journal of Development
Economics, 100(1) 32-47

151
 O problem fr soluie este cum ne dm seama c suntem n fatidica stare de
exuberan iraional, care este benchmark-ul?, care este nivelul de referin?, cnd preurile
activelor nu mai au legtur cu realitatea?

Politicile bugetare cu efecte structurale urmresc obiective pe termen mediu i lung, al

cror scop este modificarea structural a ofertei. Politicile structurale pot lua forma politicilor
sectoriale (agricol, industrial, serviciilor turistice), a celor pentru mbuntirea cadrului
concurenial (privatizri), politicilor pentru creterea ocuprii (stimulente pentru ntreprinderile
care angajeaz tineri, reducerea timpului de lucru pentru a evita omajul, cursuri i stagii de
formare, creterea duratei colarizrii, crearea de slujbe publice, msuri mpotriva muncii la
negru), politicilor de reglementare privind mediul (creterea subveniilor pentru productorii de
energie verde, penalizarea poluatorilor).
n afara acestora, autoritile publice utilizeaz politici de liberalizare a preurilor (i.e.
diminuarea subvenionrii preului gazului natural sau al energiei electrice la agenii economici
pentru a mbunti alocarea resurselor n economie), reforme pentru promovarea civismului
fiscal (diminuarea exonerrilor, mbuntirea i simplificarea procedurilor pentru plata i
calcularea impozitelor, ncurajarea conformrii voluntare la plata impozitelor prin prime fiscale
pentru plata impozitelor nainte de termen, loterii fiscale), politici pentru alocare mai eficient a
resurselor pe piaa muncii (diminuri ale venitului minim dac acesta ncurajeaz inactivitatea,
diminuarea cotizaiilor sociale dac acestea sunt prea mari pentru angajatori, dezvoltarea de
programe de recalificare), reforme asupra pieelor financiare (dezvoltarea pieelor secundare a
titlurilor publice).
Cteva din aceste instrumente sunt folosite recurent de ctre diverse autoriti
guvernamentale astfel:
1. utilizarea subveniilor i ajutoarelor guvernamentale;
2. degrevri fiscale (scutirea de plat a impozitului pentru profitul reinvestit, scutire de
plat a impozitului pe profit pentru angajarea tinerilor, reducerea de impozit pentru veniturile din
zonele libere etc.);
3. politici de favorizare a aciunilor de cretere a competitivitii unor firme (n Romnia,
putem identifica: amortizarea accelerat a brevetelor i a unor echipamente tehnologice precum
maini, unelte, instalaii, computere i echipamente periferice aferente, stimularea activitilor de
cercetare-dezvoltare, prin acordarea ctre societile care efectueaz astfel de activiti a unor
deduceri suplimentare la calculul profitului impozabil n proporie de 20% a cheltuielilor
eligibile, schemele de minimis etc).

152
 Pentru ncurajarea nfiinrii i dezvoltrii de parcuri industriale, tiintifice i tehnologice
sunt prevzute scutiri de taxe locale pentru activiti situate n incinta acestora, impozite reduse
asupra activelor corporale i necorporale, scutiri ale impozitului pe terenuri, programe de
dezvoltare pentru infrastructur etc.);
4. crearea unui cadru fizic mai favorabil desfurrii de activiti lucrative (infrastructur
rutier, conectarea centrelor de transport terestru, maritim, fluvial i aerian).
Politicile structurale pot fi folosite alturi de politici conjuncturale de stabilizare,
mpreun avnd efecte pozitive (implementarea msurilor privind dezvoltarea mediului
concurenial poate conduce la diminuarea preurilor i la diminuarea ratei inflaiei).

Macroeconomitii pot fi mprii - acceptnd c, totui, aceast operaiune este destul de

abrupt i schematic - n dou mari categorii: adepii stabilitii naturale a economiei i cei ce o
consider de facto, structural instabil. Dac ne raportm la curentele economice, atunci am
putea introduce n prima categorie economitii clasici liberali, aa cum este Jean Baptiste Say sau
reprezentatul principal al colii monetariste, Milton Friedman, dar i economistul austriac
Friederick Hayek, iar n cea de a doua, economitii curentului keynesist i neokeynesitii.
Pentru prima categorie, ineficiena i fluctuaiile economice se datoreaz deciziilor
neadecvate de politic economic luate de guverne.
Milton Friedman, ntr-un articol - reper din 1951, Effects of a Full-Employment Policy
on Economic Stability, considera c o politic conjunctural este imposibil, deoarece aciunii
statului i sunt proprii numeroase temporizri, procrastinri, ceea ce conduce la apariia a
numeroase stri de dezechilibre ori la agravarea situaiilor respective.
Spre exemplu, meninerea prin legislaie a posibilitii pensionrii anticipate, fr
penaliti corelate cu durata pensionrii anticipate, determin o cretere a dezechilibrelor
bugetelor de asigurri sociale, la fel ca i n situaia legislaiei ce permite acordarea facil a unor
drepturi de pensionare, al cror cuantum nu este corelat cu contributivitatea.
Pentru autorul mai sus citat, agenii vizai de politicile bugetare i formeaz anticipri
adaptative innd cont de propria experien i cunoatere a problemei i de rezultatele
anterioare ale politicilor economice ale ageniilor guvernamentale.
De pild, dac banca central i guvernul au n vedere politici expansioniste pentru
creterea consumului (creterea salariilor bugetarilor sau creterea salariului minim pe
economie), aceste decizii pot determina accente inflaioniste n economie, deoarece, pe termen
scurt, volumul investiiilor fiind rigid, oferta este inelastic la evoluia preurilor. Agenii
economici, pe baza experienei anterioare, pot anticipa aceste creteri ale preurilor de-a lungul

153
unui an. Moneda nu poate face nimic (politica monetar este ineficient), n sensul n care o
ofert monetar mai mare nu poate influena volumul activitii economice. Orice evoluie
(pozitiv sau negativ) a masei monetare se va reflecta strict asupra preurilor.
Milton Friedman consider c politicile bugetare expansioniste, de tip keynesian, nu pot
avea efecte pe termen lung datorit modului n care se formeaz consumul unui menaj. Friedman
a observat c menajele au un consum mult mai regulat dect ar sugera analiza evoluia
veniturilor.
Pentru cheltuielile de consum, publicul dispune de dou categorii de venit: a. un venit
permanent, determinat de pregtirea profesional i de capacitile proprii de dezvoltare a
carierei, b. un venit tranzitoriu, venit ce depinde de conjuncturi benefice acestuia (oportuniti
neateptate n carier, prime pentru obiective deosebite).
Venitul permanent este venitul pe care un consumator l poate utiliza meninnd constant
valoarea capitalului su. Conceptul reflect veniturile anuale, stabile pe o perioad ndelungat,
ale unui menaj a crui valoare actualizat prezent este egal cu bogia menajului respectiv.
Venitul permanent reprezint componenta stabil a venitului (i.e. salariul de baz al unui
funcionar public sau venitul dintr-o chirie al apartamentului). Acesta poate fi estimat prin
anticipri adaptative (venitul permanent viitor poate fi egal cu cel al unei perioade precedente, la
care se adaug sau se scade un coeficient, n funcie de venitul tranzitoriu).
Venitul tranzitoriu este un venit pe care nu te atepi s l mai obii n viitor, pe termen
scurt fiind diferena ntre venitul curent i venitul permanent.

154
Sursa:http://www.contrepoints.org/2012/07/31/92049-milton-friedman-et-la-critique-du-
keynesianisme/revenu-permanent

Comportamentul consumatorului este afectat de componenta permanent a venitului i nu

de cea tranzitorie. Dac, temporar, veniturile scad datorit diminurii componentei tranzitorii,
consumatorul va apela la economiile anterioare pentru a menine un anumit nivel al consumului.
Pentru a se modifica cheltuielile de consum ale menajelor trebuie s se modifice venitul
permanent i nu cel al perioadei curente (pentru Keynes, consumul curent crete dac crete
venitul actual i scade dac scade acesta).
Consumul curent reprezint o parte din venitul disponibil curent, dar este mai mare ca
pondere pentru partea reprezentat de venitul permanent, menajele economisind o mai mare
parte din venitul tranzitoriu, n raport cu venitul permanent. Menajele economisesc o parte mai
mare din veniturile tranzitorii dect o fac din cel permanent. n perioade de cretere economic,
cnd veniturile tranzitorii cresc, economiile sunt mai ridicate, ceea ce va contribui la creterea
averii acestor consumatori. Invers se ntmpl n perioade de recesiune.

155
 Politica de relansare, afirm Friedman, are efecte doar n privina venitului tranzitoriu,
care, n opinia acestui autor, nu este total consumat datorit ateptrilor adaptative ale
utilizatorilor .
Un alt exemplu de eec al politicilor guvernamentale datorit ateptrilor adaptative,
este exemplul curbei lui Philips pe termen lung. Exemplul urmtor poate fi edificator: Fie situaia
iniial descris printr-o anumit rat a inflaiei (10%) i un anumit nivel al omajului natural
(8%) exprimat de curba cererii CP 10.
Curba lui Philips

Agenii economici i formeaz previziunile pe baza observaiilor privind valorile trecute

ale indicatorilor economici.
Dac autoritile publice doresc s reduc rata omajului prin creterea cererii agregate,
omajul se reduce, dar rata inflaiei crete (CP13). n timp, inflaia observat ajunge, n cazul
exemplului nostru la 13%, ceea ce determin o revizuire a anticiprilor salariailor n sensul
diminurii salariului real. Acetia comportndu-se raional, vor solicita o cretere a salariului
nominal pentru meninerea salariului real la nivelul ctigat anterior. n aceste condiii,
ntreprinderile mresc salariul nominal, dar ajusteaz costurile prin creterea numrului
disponibilizailor. Astfel, se diminueaz rata ocuprii, omajul ajungnd la nivelul su natural
(NAIRU - non accelerating rate of unemployment). La acest nou nivel al inflaiei de 13% putem
trasa pe vertical curba Philips pe termen lung CPTL, precum n graficul de mai sus.

Robert Lucas, iar naintea sa Muth (1961), a cutat s demonstreze cu ajutorul teoriei
ateptrilor rationale c orice politic intervenionist a ageniilor guvernamentale este
structural ineficient. Pentru Lucas deciziile majore pe care le ateptm de la guvern determin o
remodelare a comportamentelor firmelor i consumatorilor, printr-un mecanism al unor ateptri

156
auto-realizatoare al acestora. Ipoteza de la care pleac cei doi este aceea c agenii beneficiaz
de toate informaiile economice necesare unei decizii i c acetia tiu s le foloseasc, prin
urmare au un comportament raional. Agenii, n opinia celor doi, nu fac erori sistematice de
previziune, deoarece nu se bazeaz doar pe experiena trecut, precum n cazul lui Friedman, ci
pe prediciile teoriilor despre fenomenul respectiv pe care agenii economici tiu s le citeasc,
n virtutea cunotinelor lor despre economie. Astfel, per total, anticiprile subiective ale
agenilor coincid cu valorile reale ale variabilelor.51
R. Lucas afirm, n opoziie cu J.M. Keynes, c agenii vizai de politicile
guvernamentale au un comportament foarte instabil, deoarece politicienii reacioneaz la
conjuncturi prin politici economice diverse, ceea ce face ca rspunsul agenilor economici s nu
fie niciodat acelai, deoarece caracteristicile conjuncturii difer. Tot conjunctura, dar a
politicilor guvernamentale, determin i comportamentul agenilor economici i cel al
consumatorilor. Astfel, raionalitatea agenilor, comportamentele lor schimbtoare - i nu
invariante aa cum sunt postulate de teoria macroeconomic clasic - determin insuccesul
unei politici economice conjuncturale. Datorit acestei instabiliti, o politic guvernamental nu
poate fi eficace dect dac ea nu este anticipat de agenii economici sau de ctre menaje,
altminteri fiind dejucat de ateptrile raionale ale acestora.
De pild, dac Banca Naional, n virtutea asumrii principiului de comunicare public
al transparenei informaionale, consider c ne putem atepta la un anumit curs de schimb al
leului fa de euro la sfritul anului financiar (de pild, o depreciere cu 10%), atunci se poate
atepta ca agenii economici sau menajele s reacioneze la aceast informaie, autorealizator,
cumprnd euro acum, deoarece este mai ieftin fa de preul su viitor. O cretere a cererii de
euro pe termen scurt (deplasarea curbei spre dreapta) va determina o depreciere mai rapid a
cursului fa de cea previzionat, punnd n pericol ali indicatori - cum ar fi o anumit int de
deficit commercial sau rata inflaiei.
La fel, dac scepticismul pe piaa bursier este ridicat, ateptndu-se diminuri mari ale
activitilor economice n anumite sectoare economice, speculatorii bursieri vor vinde mai rapid
activele lor, provocnd o i mai rapid deteriorare a indicilor bursieri i o mai rapid apropiere a
unui crah bursier.
n cazul unei politici guvernamentale de diminuare a deficitului, rezultatul acesteia
depinde att de credibilitatea guvernului, ct i de capacitatea anticiprii raionale a agenilor
economici. O politic consecvent de diminuare a deficitului (prin reforme parametrice ale
sistemelor de pensii, prin diminuarea alocaiilor de omaj i a altor sume alocate pentru programe
asisteniale - vzute ca msuri de diminuare a efectelor distorsiunilor de pe pia) va ameliora
51
Michel Beaud, Gilles Dostaler, Gndirea economic de dup Keynes, Eurosong &Book, p.183, Bucure;ti, 2000

157
anticipaiile agenilor economici. Astfel, va corecta efectele diminurii cheltuielilor publice prin
reluarea investiiilor private, anticipnd o diminuare a ratelor dobnzilor pe termen lung
(deoarece cererea de mprumuturi guvernamentale scade n condiiile ameliorrii deficitelor
bugetelor respective).
Conform acestui autor, rezultatul anterior al unei politici economice nu poate constitui un
indicator pentru a judeca eficacitatea viitoare a unei politici, deoarece regula deciziei optimale
luat de un agent economic oarecare se schimb odat cu structura seriilor de decizie.
Dimensiunea temporal este fundamental n finanele publice. Dac n cazul unei politici
de ajustare a deficitelor publice anticipaiile asupra veniturilor viitoare sunt optimiste, ele sunt
suficiente pentru a conduce la o cretere a consumului pe termen scurt i, n consecin, a
produciei, situaie ce contrazice abordarea clasic privind reducerea deficitului (ce ar determina
o reducere a consumului i mai apoi a produciei). Credibilitatea unei politici publice face ca
anticiprile s devin autorealizatoare (n conceptualizarea lui Lucas).
Pentru Lucas ca i pentru ali neo classici (Kydlan, Prescott, Sargent), cea mai bun
politic economic este lipsa oricrei politici economice.

n finanele publice, alturi de credibilitatea politicii, la fel de important sunt ealonarea

n timp i starea finanelor publice. Orice aciune public care poate ameliora anticiprile, va
diminua costurile implicate de politicile de reducere ale deficitelor. Reducerea deficitelor va
determina o ameliorare a anticiprilor pe termen lung privind evoluia produciei i reducerea
taxelor.
n consecin, o politic conjunctural limitat la adoptarea de reguli stabile i previzibile,
care s amelioreze anticiprile consumatorilor i agenilor economici, este mai eficient dect o
politic adoptat ad-hoc.

Echivalena ricardian sau teorema Barro-Ricardo adaug nc un moment n critica

interveniei conjuncturale. Conjectura52 respectiv afirm c n condiiile unui comportament
raional al agenilor economici sau al menajelor, o politic de relansare conjunctural, prin
creterea veniturilor distribuite prin politic bugetar bazat pe deficit, nu va determina o
cretere a consumului sau a investiiilor, deci nu va avea niciun efect din punct de vedere
macroeconomic.
Acest lucru este posibil deoarece destinatarii politicilor respective vor alege s
economiseasc, anticipnd creteri viitoare ale impozitelor pentru finanarea deficitului actual.

52
Prin conjectur se nelege un enun care nu este demonstrat, dar care poate fi considerat adevrat, deoarece nu
exist un contraexemplu.

158
Practic, avem de-a face cu o echivalen ntre creterea datoriei publice i creterea viitoare a
impozitelor. ntre finanarea prin impozite i cea prin mprumut nu exist o diferen
fundamental.
Dac pornind de la o situaie dat n care bugetul statului este n echilibru i guvernul va
dori s activeze o politic de relansare a consumului, diminund impozitele cu un miliard de
euro, atunci va trebui s se mprumute. mprumutul poate lua forma unui emisiuni de obligaiuni
cu cupon zero de un miliard de euro, pe n ani. Aceast operaiune este, pentru Barro, una neutr,
nesporind consumul, deoarece beneficiarii politicilor de relansare vor considera c n viitor
trebuie s plteasc un pre pentru relansare, adic vor fi subiecii unor impozite mai mari
pentru plata mprumutului actual ajuns la scaden. n consecin, acetia vor reveni la o afectare
intertemporal optimal (pentru ei), achiziionnd obligaiuni la termen pentru ca din economii
s plteasc viitoarele impozite sau vor face economii la termen pentru acelai scop. Astfel,
creterea economisirii private va compensa cheltuiala public, volumul economisirii naionale
rmnnd neschimbat. Politica bugetar este, astfel, neutr din punct de vedere macroconomic.
Totui, n opinia unor reputai economiti, acest efect nu este foarte plauzibil, deoarece:
a. unele menaje nu vor putea propune planuri de economisire, deoarece nu au suficiente
venituri i, astfel, vor consuma mai mult acum;
b. se dezvolt fenomenul numit miopia consumatorilor. Acetia nu acord suficient
atenie efectelor viitoare ale relaxrii fiscale. Nefiind interesai de soarta economic a economiei
i de cea a descendenilor, efecte expansioniste se pot dezvolta pe termen scurt, aa cum
sugereaz Solow (2002) i cum postuleaz teoria keynesist.

Pentru oponenii teoriilor eecurilor politicilor guvernamentale, ocurile legate de cererea

sau oferta agregat sunt realiti constante ale economiei, politicile bugetare macroeconomice
avnd rolul de contramsuri, de paraocuri de amortizoare ale economiei, n urma deciziilor
guvernamentale greite.

Este dificil, att de o parte, ct i de cealalt, s fii avocatul diavolului. Politicile

economice active, voluntariste sunt prezente n rile lumii de cel puin 70 de ani. Ele au luptat i
continu s o fac, cu cererea agregat prea mic sau cu omajul constant ridicat. Lupt, de
asemenea, constant, cu insuficienta dezvoltare a ofertei n sectoare economice cu potenial de
cretere ridicat sau cu repartizri prea inegalitare ale valorii create n economiile naionale.
n acelai timp, nu poate fi ignorat realitatea c anumite dezechilibre macroeconomice
sunt induse de politici macroeconomice greite. Inflaia mare, oferta inadecvat, strategiile

159
industriale prost alese, politicile sociale n domeniul pensionrii sau al asigurrilor pentru
inactivitate ce dau natere unor comportamente economice procrastinatoare din punct de vedere
al cutrii unui loc de munc, sunt fenomene care pun sub semnul ntrebrii alegerile privind
politicile bugetare. Distorsiunile induse de grupurile de interese, problemele derivate din teoria
votantului median sau timingul inadecvat, produc, de asemenea, alocri ineficiente.

Dac, totui, guvernele propun i implementeaz politici macroeconomice ce afecteaz

att prezentul, ct i viitorul economic al populaiei, ce tip de decizii trebuie ncurajate: cele
bazate pe reguli fixe sau politicile discreionare, bazate pe decizii ad hoc?
Kydland i Prescott, ntr-un articol din 1977 - Rules rather than discretion: the
inconsistency of optimal plan, consider c regula fix asigur o mai mare credibilitate politicilor
macroeconomice, asigurnd i o mai mare eficien. Politicile eficiente sunt politici care
mbuntesc situaia alocativ a tuturor, n timp ce o politic discreionar o face pentru o parte a
publicului, ceea ce creeaz dup aceea, oportunitatea i justificarea unei reconsiderri viitoare a
politicii n scopul mbuntirii situaiei alocative a altui grup interesat.
Politicile pasive pot fi asimilate unui asemenea tip de abordare - fundamentat pe reguli
fixe - n timp ce politicile active pot fi acordate cu cele discreionare. Chiar dac politicile
macroeconomice bazate pe reguli fixe sunt de preferat celor discreionare, nici construcia
acestora nu este lipsit de dificulti. Principala problem este c funcioneaz ntr-un cadru
contractual imperfect, dup sintagma folosit de unul din reprezentanii cei mai importani ai
noii economii instituionale, Williamson. Aceasta nseamn c, de-a lungul execuiei
contractului, pot fi identificate situaii care nu au fost luate n considerare ex ante, deoarece ele
nu au fost imaginate la momentul ncheierii contractului 53. Soluia, n opinia lui Wiliamson, este
de a se realiza o contractare relaional, n care se cade de acord asupra obiectivelor i
criteriilor de alegere a instrumentelor de intervenie i nu asupra detaliilor aciunii.
Cadrul juridic ce reglementeaz construcia Uniunii Europene poate fi un exemplu
edificator n acest sens. Pactul de stabilitate i cretere economic (Amsterdam 1997), acordul
politic ntre statele UE pentru coordonarea politicilor fiscale i monetare asigur c statele
membre vor respecta obiectivul bugetar pe termen mediu viznd o situaie bugetar apropiat de
echilibru sau excedentar, angajndu-se s:
a. fac publice, din proprie iniiativ, recomandrile care le-au fost adresate de ctre
Consiliu;

53
Giandomenico Majone, Politicile publice i administraia public:idei, interese i instituii, n Rober Goodin i
Hans Dieter Klingemann, coord., Manual de tiin politic, ,p.542, Ed. Polirom, Bucureti, 2005

160
 b. ia msurile bugetare corective, necesare pentru atingerea obiectivelor din programele
lor de stabilitate sau de convergen;
c. aplice ajustrile bugetare corective necesare n momentul n care sunt informate cu
privire la existena unui risc de deficit excesiv;
d. corecteze deficitele excesive n cel mai scurt timp posibil de la apariia acestora;
e. nu invoce caracterul excepional al unui deficit legat de o scdere anual a PIB-ului cu
cel puin 2 %, cu excepia cazului n care se afl ntr-o situaie de recesiune grav (o scdere
anual a PIB-ului real cu cel puin 0,75%).
Dup cum se poate observa, acordul semnatarilor a fost realizat pe reguli generale i nu
pe detalii de aciune, acestea fiind responsabilitatea autoritilor naionale.
Revizuirea Pactului realizat n 2004, introduce precizri suplimentare ce confer
substan ideii de contractare relaional. Astfel, n privina meninerii sau atingerii criteriului
de convergen privind datoria public, se stipuleaz c trebuie luate n considerare condiiile
de cretere specifice fiecrei ri, astfel nct dac creterea potenial este mai mic dect cea
prevzut, atunci un ritm mai redus de scdere a datoriei publice este conform cu pactul.
Obiectivele pe termen mediu sunt ntregite cu cel al obligaiei de a nu se depi rata de
3% a deficitului bugetar, n cursul unei perioade de recesiune, fr a se recurge la o politic
bugetar prociclic, dar i de cel al scderii datoriei publice pentru ca rile membre s fie mai
bine pregtite ocului viitor al mbtrnirii populaiei.

n practica economic naional pot fi ntlnite i alte reguli fixe ce condiioneaz

politicile macroeconomice. ntre acestea putem meniona: regula tunelului valutar (evoluia
cursului de schimb n limite predefinite), marja de evoluie a ratei inflaiei (1-3%) sau ritmul de
cretere al masei monetare asociat cu PIB nominal anticipat.

Intervenia macroeconomic a statului este problematic nu doar pentru c poate fi

inconsistent temporal i procrastinatorie din considerente politice, dar i datorit decalajului de
implementare, constitutiv oricrei politici publice. n sistemele financiare publice moderne,
politicile bugetare au nevoie de un anumit orizont de timp pentru a fi puse n oper.
n Romnia, ntre modificarea Codului fiscal i implementarea noilor prevederi, exist o
diferen de minimum ase luni. Noi impozite, taxe sau contribuii obligatorii introduse prin lege,
reduceri de faciliti existente, pot intra n vigoare cu data de 1 ianuarie a fiecrui an i rmn
nemodificate cel puin pe parcursul acelui an. Doar ordonanele de urgen pot produce efecte
mai rapide, deoarece intrarea lor n vigoare se face dup 15 zile de la data publicrii.
Pentru politica monetar decalajul este mult mai redus, putnd fi chiar i sub o lun.

161
 Economistul american Gregory Mankiw explic problema decalajului de implementare,
realiznd o comparaie sugestiv ntre condusul unui autoturism i cel al unui vapor. Ce se
ntmpl dac piloii celor dou vehicole dau peste un obstacol n timpul conducerii acestora? La
o vitez de reacie identic ne putem atepta n mod natural ca ocolirea obstacolului s se fac
mai rapid n cazul autoturismului i mult mai greu n cazul navei.
Dac politicile fiscal bugetare ar intra n oper imediat ce se ia decizia de schimbare a
direciei, atunci economia ar putea fi relativ mai uor de stabilizat, cu toate c ne putem oricnd
atepta la un comportament imprevizibil al agenilor economici i menajelor. Este ceea ce se
ntmpl atunci cnd conduci maina. Dac apare un obstacol, schimbarea direciei necesit o
simpl micare a volanului n direcia necesar pentru evitarea acestuia.
Decizia de politic bugetar seamn, din pcate, mai mult cu pilotajul unei nave
petroliere, spune Mankiw. Micarea inerial a unei nave este att de mare, nct, dup revenirea
crmei la poziia iniial, ea continu s se mite n direcia solicitat anterior.

n cazul politicilor macroeconomice, decalajele mari de reacie constituie o regul.

Acestea pot fi mprite n dou categorii: decalaje interne i decalaje externe54, numite uneori i
decalaje politice i respectiv de sistem, utiliznd tipologia propus de Milton Friedmann.
Decalajul intern este decalajul care separ ocul destabilizator de msura de politic
economic care i este adresat. Decalajul intern este de-compus n decalajul de recunoatere i
cel administrativ (de decizie).
Primul este mai mult de natur psihologic, deoarece reprezint perioada ce se scurge
ntre momentul n care trebuie obiectiv intervenit i cel n care autoritile devin contiente c
trebuie s o fac. De pild, dac msura supra-accizrii carburanilor se dovedete ineficient
producnd comportamente evazioniste sau legal-adaptative ale agenilor economici i
consumatorilor privai, autoritile publice devin contiente de aceasta dup un interval de timp
destul de lung, deoarece acestea trebuie s judece dac scderea vnzrilor i a ncasrilor
bugetare din accizele pe benzin se datoreaz acestei taxe sau sunt alte cauze, de alt natur,
responsabile.
Decalajul de recunoatere este prezent n mod natural n decizia public, deoarece
decidenii trebuie s aib date statistice relevante cu ajutorul cror s decid dac ceea ce se
ntmpl n economie reprezint o fluctuaie ntmpltoare sau dimpotriv, secvene ce ne trimit
ctre o schimbare fundamental a activitii economice. Pentru a putea face o alegere ct mai
corect, autoritile, ca i simpli indivizi, au nevoie de certitudini. Dificil de obinut i ntr-un caz

54
Mankiw Gregory, Macroeconomie, Ed. Deboeck, Paris, 2010, p.558

162
i n celellalt. Indicatori simpli (de genul servietei lui Greenspan 55), care s ofere fundamente
sigure pentru decizii publice rapide, nu exist.
Cel de al doilea tip de decalaj se refer la timpul scurs ntre contientizarea problemei i
punerea n oper a instrumentelor de intervenie. Introducerea pe ordinea de zi i votarea de ctre
legislativ a unei msuri de politic public reactiv, implic un interval de timp mare, ceea ce
produce i mai mult ineficien alocativ. Mecanismele politice i cele administrative de
promovare a unor aciuni de politic fiscal sunt ndelungate i complicate (necesit parcurgerea
multor pai procedurali), ntrziind masiv intervenia public. Chiar i luarea unor msuri de
politic monetar - mult mai rapide atunci cnd se bazeaz pe reguli fixe, implic un decalaj de
intervenie. De pild, cnd o autoritate monetar trebuie s intervin pentru a mpiedica un balon
speculativ pe piaa bursier sau spargerea acestui balon.
n susinerea politicii sale neintervenioniste, bazate pe ncrederea n virtuile pieei, Allan
Greenspan spunea n Epoca turbulenelor 56: Dar cum putem ti cnd exuberana iraional a
crescut nejustificat valorile activelor, care devin apoi obiectul unor contracii neateptate i
prelungite i cum includem aceast evaluare n politica monetar?
Problema decalajului de contientizare este ntregit de dificultatea alegerii unui
instrument adecvat de intervenie. Spre exemplu, FED trebuia s ia decizia creterii dobnzilor n
2002, cnd economia ncepea s revin la cretere dup criza dot com, utiliznd regula lui Taylor
sau nu?
Decalajul extern se refer la perioada de timp scurs ntre luarea msurilor de
intervenie i manifestarea efectelor acestor politici.
Dezbaterile din Romnia privind msurile necesare pentru creterea ocuprii i relansarea
investiiilor n finanele publice, constituie un exemplu util n demersul nostru explicativ.
Dup ieirea din recesiune, una din preocuprile imediate a autoritilor a fost aceea de a
stimula creterea ocuprii i a investiiilor pentru o cretere mai accelerat a PIB. n cazul
Romniei, unul din spaiile de intervenie, contientizate de autoriti i dezbtute n spaiul
public, a fost acela al diminurii costurilor cu mna de lucru, prin diminuarea CAS la angajatori.
Acesta este momentul contientizrii care, n cazul nostru, poate fi circumscris anului 2013. Anul
2014 este cel n care decalajul intern ajunge n ultima etap, deoarece apare msura de politic
economic solicitat (diminuarea CAS cu 5%), al crei punct de start este octombrie 2014.
Decalajul extern, n acest caz, nu poate fi msurat avnd n vedere perioada scurt de timp scurs
55
n timpul mandatului lui Alan Greenspan la Federal Reserve (Banca Central a SUA), canalul american de tiri
CNBS a lansat Indicatorul Servietei lui Greenspan. Dac guvernatorul se ducea la edinele FOMC (autoritatea ce
stabilete dobnda directoare n sistemul bancar American) cu o serviet plin, jurnalistii considerau c rata dobnzii
va crete, deoarece o serviet plin, n opinia lor, nsemna documente numeroase care aveau rolul s documenteze
aceast necesitate. Invers, o serviet goal, nsemna o propunere de scdere a ratei dobnzii.
56
Era turbulenelor - aventuri ntr-o lume nou, Ed. Publica, Bucureti, 2008, pentru limba romn

163
de la apariia msurii care face imposibil analizarea modului n care se contureaz trade-off-ul
realizat de mediul de afaceri (spaiul fiscal mai mare i va determina s creasc nivelul ocuprii
sau s i ridice profiturile).
mpingnd la extrem, concluziile modelului decalajului de intervenie, putem afirm c
datorit rigiditilor decizionale i ineriei ridicate, o msur de politic bugetar odat luat
poate fi imediat obsolet, inutil i chiar destabilizatoare.

Decalajul de intervenie poate fi diminuat prin mecanismul STABILIZATORILOR

AUTOMAI.
Definiie: Stabilizatorii automai reprezint mecanisme ce stimuleaz sau diminueaz
ncasrile bugetare n mod automat, fr a exista o aciune deliberat a autoritilor n acest
sens. Prin urmare aceste mecanisme sunt endogene activitii alocative realizate de guvern, ele
se manifest i produc efecte spontan.
Aceste mecanisme intr n aciune atunci cnd cererea global fluctueaz sau cnd apar
ocuri ale productivitii, ale investiiilor sau ale preurilor unor materii prime de importan
vital pentru evoluia economic (petrol, oel).
Dei unele cheltuieli bugetare sunt rigide, inelastice, fa de evoluia economiei, alte
cheltuieli sunt legate mecanic de conjunctur. Cheltuielile cu salariile funcionarilor publici sau
cheltuielile cu pensile nu se diminueaz atunci cnd economia este n recesiune, dar cotizaiile
sociale, cheltuielile cu caracter de prestaii sociale, contribuia pentru asigurri de omaj,
reprezint cheltuieli de transfer, legate de conjunctur.
Dac activitatea economic se diminueaz, ceea ce provoac o diminuare a veniturilor
bugetare, unele cheltuieli publice, pe de alt parte, se mresc. Astfel, cheltuielile cu
indemnizaiile pentru omaj sau ajutoarele sociale cresc atunci cnd conjunctura economic este
defavorabil, meninnd, n parte, puterea de cumprare a populaiei ce ajunge n situaia
nedorit de a beneficia de aceste ajutoare.
n perioada de cretere economic, veniturile fiscale, dar i sumele din cotizaiile sociale,
cresc n mod automat, deoarece ele vor fi obinute din venituri salariale sau de alt natur mai
mari, datorit volumului mai mare de for de munc utilizat, dar i datorit creterii valorii
nominale a salariilor.
Pe de alt parte, volumul ajutoarelor sociale acordate se diminueaz automat atunci cnd
economia este n perioad de cretere, datorit creterii numrului de salariai i diminurii celor
asistai sau depirii pragurilor de venituri ce justificau obinerea ajutoarelor sociale.

164
 Bugetele asigurrilor de omaj vor fi pe excedent n perioade de boom i n deficit n
perioade de recesiune, permind meninerea economiei pe traseu, fr a implica declanarea
procedurilor legislative consumatoare de timp.
Stabilizatorii automai minimizeaz, astfel, problema decalajului de intervenie a
deciziei fiscal bugetare.
Stabilizatorii automai nu elimin fluctuaiile. Acetia pot contribui doar la diminuarea
amplitudinii acestora, n jurul unei situaii mediane. Ei nu modific mijloacele la dispoziia
statului.57 Capacitatea de stabilizare a acestor mecanisme nu este aceeai pentru bugetul public.
Difer att din perspectiva naturii ocurilor exogene, ct i din capacitatea intern a
mecanismului de a produce efecte. Astfel, pentru un nivel dat de cretere a PIB, creterea
ncasrilor din TVA va fi mult mai important dac variaia provine din creterea consumului
menajelor, dect dac ea provine dintr-o cretere a exporturilor sau din creterea investiiilor.
Capacitatea de stabilizare a consumului prin ajutoarele de omaj este mai redus pentru c
nivelul acestora nu reprezint totui un procent important din bugetul public.
Pentru a funciona aceste mecanisme trebuie s fie satisfcute dou condiii:
1. menajele nu trebuie s i modifice ntr-o manier semnificativ comportamentul de consum.
Dac ntr-o perioad de recesiune, ajutoarele de omaj nu determin o meninere relativ stabil a
puterii de cumprare a menajelor, atunci cererea intern se va diminua i mai mult, adncind
criza.
2. rata dobnzii nu trebuie s fie afectat de cererea mai mare de mprumut a autoritilor.
Acestea, ca urmare a diminurii ncasrilor i creterii deficitului, vor mprumuta mai mult de pe
piaa intern sau cea extern. Dac cererea de lichiditi crete atunci este posibil o cretere a
ratelor dobnzii pe pieele financiare, ceea ce ar putea determina o scdere a consumului.
Tehnic vorbind, dac rata dobnzii este rigid la cretere, atunci cnd cererea de finanare
crete, efectul pozitiv al stabilizatorilor poate fi mai ridicat.
Conform teoriei consumului fondat pe ipoteza venitului permanent mai sus prezentat,
pe termen scurt, cheltuielile de consum sunt puin dependente de variaiile veniturilor, ceea ce
face ca evoluia economiilor s devin un factor stabilizator.
Dac comportamentul consumatorului ar fi dominat de ideea venitului curent, atunci
recesiunea economic ar determina o cretere a economiilor pentru a securiza indivizii de
pierderile viitoare de venituri, ceea ce ar afecta mecanismul de stabilizare automat.
Ali factori ce pot afecta aciunea stabilizatorilor automai sunt:

57
Solow Robert, Peut-on recourir la politique budgtaire? est-ce souhaitable?, http://www.ofce.sciences-
po.fr/pdf/revue/1-83.pdf

165
a. mrimea sectorului public; Cu ct raportul cheltuieli publice/PIB este mai mare, cu att mai
sensibil este poziia bugetar la variaia activitii economice;
b. sensibilitatea veniturilor i cheltuielilor publice la variaiile conjuncturale ale activitaii
economice;
c. structura fiscal; cu ct impozitarea veniturilor sensibile la fluctuaiile economice este mai
mare, cu att vor fi mai dependente veniturile bugetare de fazele ciclului economic58;
d. progresivitatea impozitrii; efectul stabilizatorilor este mai mare, deoarece n aceast situaie
veniturile guvernamentale vor crete mai repede dect veniturile private.
e. nivelul prestaiilor sociale acordate. Cu ct acesta este mai ridicat, cu att este mai mare
efectul stabilizator.
Avantajele stabilizatorilor automai deriv din faptul c sunt automai, cu alte cuvinte
deriv din faptul c nu implic manifestarea slbiciunilor interne, deciziilor luate prin cutarea
cvorumului de legitimitate. Controversele care apar atunci cnd se propune un pachet de decizii
economice pot amna decizia politic i astfel pierde fereastra de oportunitate pentru o
anumit politic. Nu este cazul stabilizatorilor automai, care implic decizii luate anterior
perioadei n care se pot manifesta.
Stabilizatorii automai nu reprezint soluia ideal n controversele legate de politicile
bugetare, o a treia cale, la politicile conjuncturale prociclice i contraciclice. Controversele legate
de efectele acestor stabilizatori nu sunt mai puin prezente n articolele de specialitate. Spre
exemplificare Brunila et all (2002), Van den Noord (2000), R. Barrel et A. M. Pina (2000, 2003),
Allsopp et all (1997), Giorno et all (1995), reprezint exemple de analiz a efectelor
stabilizatorilor, care nu aduc nici pe departe o concluzie de tipul one size fits all. Cifrele ce
reflect mrimea stabilizrii automate a PIB sunt departe de a fi egale, modelele utlizate n calcul
oferind agregri diferite ale indicatorilor i, n consecin, efecte diferite. Unele din studiile de
mai sus pun n eviden i faptul c anumii stabilizatori si-au pierdut din for datorit unor
politici guvernamentale restrictive.
Aa cum sublinia Solow, numere magice pentru intele de producie agregat sau de nivel
al ocuprii, nu exist. Ele variaz adesea de o manier imprevizibil. Singura certitudine este
aceea c politica macroeconomic trebuie s aib un caracter definitoriu explorator, localiznd
intele prin aproximri succesive.
Pentru autorul mai sus citat, atributul fundamental al stabilizatorilor automai este
flexibilitatea programat.

58
http://www.oecd.org/fr/eco/perspectives/2087781, p.157.pdf

166
 De pild, n cazul TVA, caracterul temporar al creterii sau scderii valorii taxei,
constituie o incitaie puternic pentru a amna sau anticipa achiziii, ceea ce este exact efectul
ateptat59.

Utilizarea politicii fiscal-bugetare i a diferitelor sale configuraii (pro-ciclic, anti-

ciclic, pasiv, activ, bazat pe reguli fixe sau pe discreionarism) pentru eliminarea
instabilitii n economie, a constituit subiectul major al analizelor economitilor i al aciunii
politice, de la J.M. Keynes ncoace. Dei politicile de stabilizare a economiei sunt cunoscute din
secolul al XIX, amploarea dezbaterilor, dar i a interveniilor publice cu aceste instrumente, a
crescut dup criza din 1929-1933, dar i dup cel de Al Doilea Rzboi Mondial. n secolul al
XIX-lea, singurul tip de politic de stabilizare cunoscut a fost, n politica monetar, International
Gold Standard. Dac balana de pli a unei ri - ce participa la acest mecansim de stabilire a
valorii monedei naionale, raportnd-o la aur - nregistra un deficit n contul curent (n sens larg,
n comerul internaional de bunuri), atunci autoritile monetare ridicau rata dobnzii, pentru a
reduce puterea de cumprare n ar, diminund importurile i relansnd exporturile. Acest fapt
determina o reechilibrare a balanei de pli. Lucrurile avanseaz n direcia intervenionismului
o dat cu ncetinirea activitii economice i nivelurile foarte ridicate ale omajului, determinate
de Marea Criz. SUA, Germania (ncepnd cu 1933), dar i Suedia sunt primele economii ce
folosesc programele de lucrri publice pentru a diminua rata omajului. Totui, doar dup cel de
Al Doilea Rzboi Mondial vom nelege cu adevrat ce nseamn intervenionism economic n
rile dezvoltate. Obiectivul principal al oricrui astfel de program a fost acela al luptei mpotriva
omajului. Employment act (1946) din SUA afirma explicit acest lucru: Responsabilitatea
guvernului federal este s promoveze maximum de ocupare, producie i putere de
cumprare. Mai devreme, n 1944, n Marea Britanie, documentul White Paper stipula, chiar din
primul paragraf: the government accept as one of their primary aims and responsibilities the
maintenance of a high and stable level of employment after the war.
Dac la nceput majoritatea economitilor i a practicienilor considerau c acesta este cel
mai important i cel mai puternic instrument pentru diminuarea amplitudinii evoluiei ciclice a
economiei, dup anii 70, opiniile au devenit mult mai nuanate.

Aceast schimbare de opiune a avut mai multe motive. Cteva din acestea le vom
expune pe scurt mai jos.

59
Solow Robert, Peut-on recourir la politique budgtaire ? est-ce souhaitable ?, P.24, http://www.ofce.sciences-
po.fr/pdf/revue/1-83.pdf

167
 Unul din principalele semne de ntrebare ridicate de economiti a fost acela al
posibilitii de intervenie la timp, prin politica fiscal-bugetar. Am artat mai sus c decalajul de
intervenie mbrac forme diverse i are cauze diferite datorit complexitii modului n care
funcioneaz mecanismul de luare a deciziilor ntr-o societate democratic. Categoriile de
decalaje de intervenie luate n considerare de economiti, aa cum am artat anterior sunt:
decalajul de recunoatere, decalajul de dispoziie (decizie) i decalajul de influen (efect). Sunt
studii, dar i exemple de proceduri relevante pentru cazul nostru, care au artat c acest decalaj
de intervenie poate fi de la 12 pn la 24 de luni.

O alt problem structural este aceea a raionalitii limitate pe care putem s o

mobilizm pentru a face predicii asupra evoluiei mediului economic.
Pentru analizarea evoluiilor economice, n practica economic se folosesc numeroase
categorii de indicatori, realizai de diferite categorii de instituii (de la firme private pn la
institute de statistic, prognoz ori autoriti bancare). Aceti numeroi indicatori sunt grupai n
trei mari categorii: a. indicatori precursori (leading indicators), b. indicatori de decalaj, de
defazaj (lagging indicators), c. indicatori de simultaneitate (coincident indicators).
Anticiparea evoluiilor economice se realizeaz cu ajutorul a ceea ce economitii numesc
indicatori precursori (leading indicators). Acetia sunt variabile economice care au o tendin de
fluctuaie nainte ca ansamblul economiei s fie cuprins de o anumit tendin.
Spre exemplu, Firma Conference Board realizeaz n fiecare lun Leading Economic
Index care include:
a. Average weekly hours n sectorul produciei manufacturiere. Creterea numrului de ore
lucrate sptmnal poate reprezenta un semn important pentru o evoluie susinut a economiei;
b. Average weekly initial claims for unemployment insurance. Arat care au fost aciunile
anterioare ale firmelor privind fora de munc. Solicitri mai reduse n perioada observat, fa
de cea anterioar, indic o rat mai redus a omajului, ieirile de pe piaa muncii fiind mai
sczute;
c. Manufacturers new orders, consumer goods and materials. Creterea comenzilor reflect o
cretere a cererii, o diminuare a stocurilor i, deci, o relansare posibil a produciei.
d. ISM Index of New Orders reflect performana vnzrilor. Dac are loc o scdere a livrrilor,
aceasta este considerat un efect al creterii cererii pentru bunurile respective;
e. Manufacturers' new orders, nondefense capital goods excluding aircraft orders. Se refer la
evoluia cererii de bunuri de investiii din partea firmelor, altele dect cele din sectorul aprrii i
produciei de avioane;

168
f. Building permits, new private housing units. Creterea numrului de premise semnific o
reluare a activitilor n acest sector i, evident, n cele conexe, dar i o reluare a activitii
economice globale, deoarece achiziia unei locuine are loc cnd veniturile salariale cresc i au o
probabilitate ridicat s se menin ridicate.
g. Stock prices, 500 common stocks reflect anticiprile privind condiiile economice. O cretere
a lor semnific o ncredere mare n obinerea unor profituri viitoare mai mari i invers;
h. Leading Credit Index. Creterea ofertei de moned M2 arat o cretere a cheltuielilor, adic
o cretere a produciei i o diminuare a omajului;
i. Interest rate spread, 10-year Treasury bonds less federal funds. Reflect diferena dintre rata
dobnzii pentru bonurile de tezaur cu scaden la 10 ani i cele cu scaden la 3 luni. O cretere a
diferenei reflect anticipri n sensul creterii ratelor dobnzii care, la rndul lor, sunt un proxy
pentru o cretere economic n viitor;
j. Average consumer expectations for business conditions. Optimismul consumatorilor poate
constitui un semn pentru o cretere a cererii de bunuri i servicii din viitor.
Regula de citire general este c dac trei luni consecutive indexul are o scdere atunci se
poate previziona o posibilp recesiune. n anii 1973, 1975 i la nceputul anilor 80 acest index a
anticipat corect iminena contraciei recesionare, dup cum i naintea recentei recesiuni din
2008-2010, anticiprile furnizate de primul index analizat au fost n mare parte corect, dar n alte
situaii nu a fost un indicator de ncredere.

OECD utilizeaz CLI (Composite leading indicators). Acesta este un index realizat pe
serii temporale, obinut prin agregarea a numeroi indicatori (specifici de la ar la ar) care
manifest o relaie consistent cu o serie de referin. Aceti indicatori compozii sunt de tip
calitativ, i sunt orientai spre aciuni economice pe termen scurt. Scopul lor este de a arta sensul
de evoluie i nu amplitudinea micrilor economice analizate. De asemenea ei sunt creai pentru
a anticipa punctele de cotitur n activitatea economic, funcionnd ca semnal anticipator pe un
interval de 4-8 luni. Ultimul buletin informativ al acestui organism (februarie 2016) caracteriza
situaia economic actual ca stable growth momentum att pentru rile OECD, ct i pentru
rile din zona EURO.

Un indicator de decalaj (lagging) este unul care urmeaz unui anumit eveniment. De
pild, dup o recesiune, evoluia ratei omajului este un indicator de decalaj. Rata profitului este,
de asemenea, un indicator de decalaj, deoarece reflect performana anterioar a firmei, dar i
evoluii conjuncturale, economice.

169
 Un indicator de simultaneitate este acela care se manifest simultan cu apariia unui
fenomen economic. De pild, creterea vnzrilor de locuine sau creterea achiziiilor de maini
noi pot fi considerai indicatori viabili ce susin ideea unei perioade de cretere economic
susinut.

Chiar dac imperfeci, aceti indicatori pot constitui un ajutor important pentru
planificarea aciunilor agenilor economici i cele ale guvernului, cu condiia s fie analizai
atent.
Alturi de indicatori de referin, autoritile beneficiaz i de posibilitile de anticipare
oferite de modelarea econometric, prin care se creeaz mari modele de predicie a evoluiei
economiei. Alegerea parametrilor adecvai, att endogeni, ct i exogeni, este o sarcin extrem
de dificil. Modelele econometrice pot produce erori de predicie atunci cnd se fac erori n
input-uri (predicii incorecte privind variabilele exogene i utilizarea unor variabile exogene
irelevante) sau erori n ecuaiile econometrice (ce nu reprezint dect descrieri, reprezentri,
aproximri ale realitii). Acestea greeli de proiectare produc erori de model sau deviaii de la
prediciile asumate. Alegerea variabilelor exogene este un element, ntr-o msur ridicat,
subiectiv, ceea ce face, evident, ca i previziunea s devin o expresie a acestor alegeri. Este
binecunoscut n limbajul economitilor expresia GIGO. Aceasta nseamn Garbage in Garbage
out, cu alte cuvinte, dac ntr-un model ai intrri de o anumit factur (negativ), nu te poi
atepta la rezultate de o alt categorie. n subsidiar, problema pus prin acest acronomim este
n ce msur datele alese pentru a demonstra ceva sunt semnificative pentru problema
respectiv i nu produc demonstraii distorsionare?. Problemele de predicie ale modelelelor
econometrice structurale in i de alegerea teoriei economice. Teoriile economice sunt, ns, n
acelai timp, foarte complexe (gndii-v la teoria echilibrului general i la ecuaiile acesteia),
dar i incomplete (aceeai teorie are o viziune suficient de incomplet sau are ipoteze ideale ce
nu pot fi aplicabile).
Validitatea teoriilor ca i a modelelor econometrice ce le integreaz depind de ct de bine
structura modelului reflect comportamentul economic. Astfel, previziunea realizat de model
depinde de ct de bune sunt ipotezele pentru problema pus, adic de ct de adecvate sunt ele n
explicarea unui viitor trend.

O a treia problem pentru construcia unei politici bugetare este n ce msur ne putem
baz pe istoria economiei, pentru decizii bugetare adecvate. Prizonieri ai unui economist
defunct sau ai propriilor noastre idiosincrasii, vom da acele interpretri ce ne vor conveni
asupra evoluiei unui fenomen economic. O criz economic devine astfel rezultatul unei

170
diminuri a cererii sau, dimpotriv, unei diminuri a ofertei, ceea ce ne aduce n situaia de a gsi
vinovai diferii. De regul nu practicm apostazii repetate, nu renunm la propriile convingeri
uor. Nu acceptm a avea iluzii optice, cum spunea economista Christina Romer.
n fine, o problem la fel de radical pentru politicile conjuncturale este aceea a
multiplicitii obiectivelor i a conflictului ntre acestea. Politicile conjuncturale creeaz
conflicte ntre obiectivele guvernamentale. Pentru diminuarea inflaiei pot fi utilizate msuri de
restrngere a cererii, ce pot conduce ns la creterea omajului. Asigurarea unui grad ridicat de
ocupare al populaiei active este, ns, un obiectiv central pentru orice fel de guvern. Cele dou
obiective sunt, n aceste condiii, conflictuale. Alegerea, n aceste condiii pare s nu fie expresia
unui angajament multi-obiectiv, ci a unuia principal i a altora secundare. Clasamentul este o
alegere politic i nu una pur raional.
Diminuarea srciei, un obiectiv legitim al oricrui guvern, se poate realiza prin
transferuri de la grupuri cu venituri ridicate, prin impozitare progresiv. Acest instrument de
corectare a unor inegaliti flagrante poate conduce la slbire a incitaiei de a munci a
categoriilor vizate de rate marginale ridicate ale fiscalitii, dar poate demotiva i o persoan
srac n a cuta un loc de munc dac transferurile sunt prea ridicate.
Fiind expresia unor alegeri realizate de reprezentani ai cetenilor, n fapt, al unor
grupuri de interese, politicile conjuncturale sunt discriminatorii n cel mai simplu sens. Ele
afecteaz grupuri sociale, fiind ccompromisuri de cele mai multe ori ntre echitate i eficien.
Guvernele sunt elemente endogene ale sistemului politico-economic, iar finanele publice
- consider unii economiti - aparin domeniului tiinei politice. Capacitatea guvernelor de a
implementa programe de stabilizare depinde nu numai de forma, tipul programului, ci i de
sprijinul politic. Acesta este sczut dac grupurile int vizate de politici sunt restrnse. La fel de
sczut este acest sprijin dac politicile afecteaz puterea de cumprare a unor grupuri mari.
n definitiv, putem concluziona c alegerea unui rol pentru politica bugetar este de
fapt alegerea unor argumente, susinute i ncrcate nu numai de date statistice, ci i de valori
asumate. Economia ne-a artat de suficient de multe ori c un model nu ine loc de realitate i nu
trebuie prezumat a fi realitatea sau o interpretare adevrat i adecvat a realitii. Politic
bugetar, obiectiv, nu exist.

171
 5. mprumuturile publice. Datoria public. Datoria public intern
i extern

Structurile de decizie din sistemele bugetare publice moderne se confrunt constant cu

problema asigurrii unor resurse financiare constante pentru realizarea obiectivelor politicilor
publice naionale, locale sau regionale.
Chiar dac n perioada pe care o traversm, ponderea sectorului public ca proprietar s-a
diminuat prin diverse forme de dezangajare a statului, ndeosebi prin privatizare i externalizarea
unor activiti productoare de bunuri i servicii, nevoile financiare au rmas constant mai mari
dect veniturile publice. Extinderea nevoilor financiare publice, aa cum am mai artat, s-a
datorat extinderii domeniului statului, intervenionismului n sectorul industrial i agricol -
ndeosebi prin ajutoare financiare i diverse dispozitive de incitare fiscal (ajutoare pentru
ntreprinderi n dificultate, pentru investiii, sprijin pentru activiti de cercetare-inovare, sprijin
pentru ocupare, finanare pentru formarea continu i conversia profesional, credite cu dobnzi
subvenionate), precum i expansiunii sectorului social (de la asigurarea unor venituri minime de
subzisten, pn la pensii i resurse financiare pentru tratament n uniti specializate).
Accentuarea nevoii de resurse a sectorului public a crescut nu numai datorit
mbogirii paletei intervenioniste a statului, aa cum am artat pe parcursul lucrrii, ci i
datorit diminurii unor venituri fiscale ce erau asigurate prin unele din activele economice ale
statului. Privatizarea activelor publice, nceput n statele europene dezvoltate din anii 60 (cu
firma Volkswagen) i documentat impresionant de autorii italieni Bortolotti, Fantini i Siniscalo
(2003) pe 2459 de cazuri din 121 ri, dei a determinat o cretere a competitivitii activelor
respective, precum i o diminuare a cheltuielilor statului cu subvenii i transferuri, face statul
modern mult mai dependent financiar de resursele financiare obinute din mprumuturi publice
interne i externe.
Acest aspect este observabil att din perspectiva dimensiunilor datoriei publice, stocului
acesteia, ct i din perspectiva perioadelor de constant revenire la dimensiuni nesustenabile ale
acesteia (cel puin din punctul de vedere al criteriilor Maastricht), dar i din perspectiva creterii
constante a acesteia, n anii din urm.
Dup cum se poate vedea n tabelul de mai jos, n 2013, 14 state ale UE, aveau datorii
publice superioare la 60% din PIB, fa de 10 n 1995.

1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013
Germania 55.6 60.2 59.1 60.7 64.4 66.2 68.5 68 65.2 66.8 74.5 82.5 78.4. 78,4

172
Austria 68.2 66.2 66.8 66.2 65.3 64.7 64.2 62.3 60.2 63.8 69.2 72 82.2 80.8
Belgia 130.2 107.8 106.5 103.4 98.4 94 92 88 84 89.2 95.7 95.5 102 103,7
Bulgaria : 72.5 66 52.4 44.4 37 27.5 21.6 17.2 13.7 14.6 16.2 15.3 17,3
Cipru 51.8 59.6 61.2 65.1 69.7 70.9 69.4 64.7 58.8 48.9 58.5 61.3 65.8 102.5
Danemarca 72.6 52.4 49.6 49.5 47.2 45.1 37.8 32.1 27.1 33.4 40.6 42.9 46.4 46,3
Spania 63.3 59.4 55.6 52.6 48.8 46.3 43.2 39.7 36.3 40.2 53.9 61.5 69.5 93,4
Estonia 8.2 5.1 4.8 5.7 5.6 5 4.6 4.4 3.7 4.5 7.2 6.7 5.9 9.9
Finlanda 56.6 43.8 42.5 41.5 44.5 44.4 41.7 39.6 35.2 33.9 43.5 48.6 48.5 55,6
Frana 55.5 57.3 56.9 58.8 62.9 64.9 66.4 63.7 64.2 68.2 79.2 82.3 85.2 92,7
Grecia 97 103.4 103.7 101.7 97.4 98.6 100 106.1 107.4 112.9 129.7 148.3 172 177
Ungaria 85.6 56.1 52.7 55.9 58.6 59.5 61.7 65.9 67 73 79.8 81.8 80.8 80,2
Irlanda 80.1 35.1 35.2 32 30.7 29.5 27.3 24.6 25.1 44.5 64.9 92.2 109. 120
3
Italia 120.9 108.5 108.2 105.1 103. 103.4 105.7 106.3 103.3 106.1 116.4 119.2 116 132,9
9
Letonia 15.1 12.4 14.1 13.6 14.7 15 12.5 10.7 9 19.8 36.7 44.5 42.8 38
Lituania 11.5 23.6 23 22.2 21 19.3 18.3 17.9 16.8 15.5 29.3 37.9 37.2 39,6
Luxemburg 7.4 6.2 6.3 6.3 6.1 6.3 6.1 6.7 6.7 14.4 15.3 19.2 19.2 27,7
Malta 35.3 54.9 60.5 59.1 67.6 71.7 69.7 64 61.9 62 67.6 68.3 69.8 69.6
Olanda 76.1 53.8 50.7 50.5 52 52.4 51.8 47.4 45.3 58.5 60.8 63.1 61.7 67.9
Polonia 49 36.8 37.6 42.2 47.1 45.7 47.1 47.7 45 47.1 50.9 54.8 54.4 55.9
Portugalia 59.2 50.7 53.8 56.8 59.4 61.9 67.7 69.4 68.4 71.7 83.2 93.5 111. 128,7
4
Cehia 14 17.8 23.9 27.1 28.6 28.9 28.4 28.3 27.9 28.7 34.2 37.8 39.9 46
Romnia 6.6 22.5 25.7 24.9 21.5 18.7 15.8 12.4 12.8 13.4 23.6 30.5 34.2 38
Anglia 51.2 41 37.7 37.7 39.1 41 42.2 43.3 44.2 52.3 67.8 79.4 81.8 86,2
Slovacia 22.1 50.3 48.9 43.4 42.4 41.5 34.2 30.5 29.6 27.9 35.6 41 43.3 54,6
Slovenia 18.6 26.3 26.5 27.8 27.2 27.3 26.7 26.4 23.1 22 35 38.6 46.4 70.8
Suedia 72.8 53.9 54.7 52.5 51.7 50.3 50.4 45.3 40.2 38.8 42.6 39.5 36.9 39.8
UE (27, 28 : 61.9 61 60.5 61.9 62.3 62.8 61.6 59 62.2 74.6 80 81 85.5
pentru
2013)
Zone euro 72.0 69.2 68.2 68.0 69.2 69.6 70.3 68.6 66.4 70.2 80.0 85.4 86.1 91.3
(18pays)
Sursa: Eurostat, ianuarie 2014

5.1. Clarificri terminologice i scurt abordare istoric

n continuare vom analiza care sunt principalele concepte utilizate n finanele publice
contemporane ce ne pot ajuta s caracterizm datoria public. nainte, ns, vom ncerca o
scurt incursiune n istoria recent a Europei economice i a datoriei unor state europene.
Mai mult, vom ncerca s clarificm i anumite aspecte tehnice i procedurale ce privesc
accesul la mprumuturile publice (titluri de mprumut, perioada mprumutului etc.).

173
 mprumutul de resurse financiare este o activitate recurent n istoria economiei
mondiale. De la mprumuturile realizate de persoanele fizice, pn la cele realizate de ageni
economici, aezminte religioase, orae sau suverani, mprumutul a constituit o form important
de atragere a resurselor financiare pentru finanarea unor obiective extrem de diverse (de la
producie artistic, pn la finanarea rzboaielor i obiectivelor de infrastructur sau finanarea
unor aciuni culturale ce privesc sntatea public sau aciuni sociale).
Dac n privina subiecilor analizei de mai sus (mprumutul i mprumutatul)
caracterizrile sunt suficient de clarificatoare, nu la fel stau lucrurile astzi, cnd punem
problema definirii sintagmelor mprumuturi publice i datorie public. Divergenele n
interpretare sunt importante i, de aceea, limbajul decidentului i al analistului trebuie s asume
clar ce interpretare utilizeaz.
Sunt datoriile fcute de suveranii imperiului chinez datorii publice? Dar cele realizate de
monarhii regimurilor absolutiste din regatul francez medieval? Putem vorbi de datorie public
atunci cnd avem n vedere mprumuturile publice fcute de suveranii europeni din secolul al
XVII-lea? Sunt datorii publice cele fcute de conductorii romani, n Epoca Imperial? Dar cele
fcute n secolul al XIII-lea, de Veneia?
Pentru unele din ntrebri rspunsul este pozitiv, n timp ce pentru altele acesta este
negativ. Ce face diferena ntre aceste mprumuturi?

1. n numele cui? Cine este subiectul mprumutului?

Datoriile fcute de mpraii romani erau datorii fcute n nume personal, cele fcute de
suveranii absolutiti francezi, de asemenea.
Pentru a putea fi considerat mprumut public, angajamentul financiar nu trebuie
confundat cu angajamentul financiar al persoanei ce ntruchipeaz statul, ce reprezint autoritatea
suprem n interiorul organizaiei numit stat. Din acest motiv, mprumutul i datoria public
sunt concepte aplicabile situaiilor de mprumut din statele moderne, n care persoana fizic a
suveranului este diferit din punct de vedere legal de atribuiile sale n calitate de lider al statului.
n secolul al XVII-lea, n Europa, putem afirma c se creeaz treptat aceast diferen.
2. Pentru ct timp?
Ce se ntmpl cu datoria public dac suveranul care a contractat-o moare? Dispare
odat cu acesta sau i supravieuiete? Cine preia sarcina plii?
Pentru c n statele moderne persoana conductorului (monarh, preedinte, dicatator) nu
se confund cu statul, datoria angajat este considerat public dac este definit ca peren,
supravieuind efului statului, la un moment dat. Din acest motiv, se afirm c pentru a fi datorie

174
public, mprumuturile fcute de puterile publice trebuie s fie consolidate, adic s fie
considerate drept o datorie global. n plus, se pot substitui datoriile pe termen scurt cu
creane pe termen lung, ce pot fi schimbate pe pieele financiare.
Datoriile fcute de Republica Veneia sau de Florena n sec. al XII-lea i al XIII-lea,
reprezint datorii publice, fiind fcute n numele oraului i nu n numele personal al
conductorului acestor orae.
n Veneia, istoria datoriei publice ncepe n 1262, cu Monte Vecchio, apoi n 1482, cu la
Monte Nuovo i n 1509, cu la Monte nuovissimo.
n Florena, n 1343, a fost creat datoria consolidat sau perpetu (monte comune), n
valoare de 570.000 de florini cu 5% rat a dobnzii, corespunztoare mprumuturilor fcute de
ceteni pentru finanarea unor rzboaie anterioare. LUfficio del Monte Comune era un birou
unde cetenii veneau s i nscrie ntr-un registru sumele cu care mprumutau Republica.
n Frana medieval, Francisc I, a fost primul rege care a emis prima rent perpetu a
monarhiei franceze ce permite, n consecin, creterea continu a datoriilor publice. Acest fapt s-
a ntmplat n 1522, cnd Edictul din 15 octombrie stabilete de Jure c statul are singura
obligaie de a plti dobnda datoriei, pstrndu-i dreptul de a plti cnd crede de cuviin datoria
propriu-zis.
Spania habsburgilor este cunoscut n istorie ca un spaiu economic n care
imposibilitatea de plat a datoriilor a determinat regii s se foloseasc de puterea lor
discreionar aruncnd blamul pe creditori, condamnnd bancherii i imoralitatea acestora,
marcnd, astfel, un element important al caracteristicilor puterii absolutiste, ca putere constituit
mpotriva grupurilor intermediare. Filip al II-lea, n 1557, 1575, 1598, Filip al III-lea, n 1607,
1627, 1647 au anulat datoria public i au ntrerupt plile ctre bancheri, dei acetia, genovezi
sau membrii ai familiei Fugger, au continuat s mprumute constant imperiul spaniol.
n Anglia, John Law, dup ce analizeaz situaia datoriilor monarhie franceze, propune,
n 1704, Parlamentului englez i n 1705, celui scoian, o lege pentru nfiinarea bncilor
funciare, pentru a elibera coroana de dependena finanelor i rentierilor.
La nceput, datoria public a statelor a fost preponderent realizat pentru satisfacerea
nevoii de finanare a confruntrilor militare.
Sociologul britanic Michelmann, n teoriile sale despre coordonare ca trstur esenial a
puterii i despre puterea infrastructural, arat c semnificativa cretere a fiscalitii din perioada
sfritului Evului Mediu este produsul costurilor din ce n ce mai mari ale rzboaielor. De pild,
Olanda, n timpul rzboiului cu Spania, a fost obligat s plteasc dobnzi ridicate

175
finanatorilor, chiar dac sistemul su fiscal era unul din cele mai sofisticate i eficiente din
Europa.
n acelai timp, ns, Anglia, n sec. XVI i XVII, pltea dobnzi uriae, chiar dac era
ferit de rzboaie, datorit incapacitii sale de a transforma sistemul de taxare medieval ntr-
unul eficient60. La sfritul secolului al XVII-lea, datoria public englez ajunge de la un milion
de livre la 16 milioane, n numai 20 de ani, ajungnd apoi, n 1766, la 133 milionane de lire
sterline, iar n 1817, ajunge la 850 milioane din cauza rzboaielor cu francezii61.
Fiscalitatea reglementat central i posibilitatea contractrii de mprumuturi publice
reprezint, n acelai timp, atribute ale noilor capaciti de coordonare ale statului i consecine
ale acestei capaciti.
Rzboiul legitimeaz mprumutul public i din cauza unei incapaciti tehnice a statului
de a produce venituri din taxe n astfel de perioade de risc. Impozitul, ca alternativ la mprumut,
este dificil de perceput i ncasat n timp util, n caz de pericol militar iminent. mprumutul, n
schimb, este facil de obinut i flexibil. Mai mult, concepia privind mprumutul public era, n
secolul al XVIII-lea, c diminuarea i lichidarea datoriei publice nu reprezentau atributele
fundamentale ale unei gestiuni financiare sntoase, deoarece rambursarea sa nu era o
necesitate absolut i nici obiectul cel mai important al unei bune administrri.62
Odat cu creterea datoriilor publice, are loc o reducere a ratelor dobnzilor, de la 12-
14% (n Anglia), la 3%, n jurul celei de a doua jumti a secolului al XVIII-lea, pe o perioad
de aproximativ 400 de ani. Aceast scdere a dobnzilor, a fost nsoit de apariia unui efect
pervers al datoriei publice prin creterea constant a fiscalitii i formalizarea legislativ a
acesteia, pentru asigurarea unui flux constant de resurse publice, inclusiv pentru plata unui
serviciu din ce n ce mai ridicat al datoriei publice. ntre 1820-1850, Anglia utiliza aproape
jumtate din buget pentru plata datoriei publice.
n secolul al XIX-lea se constat, n principalele economii ale lumii, o stabilizare a
relaiei puterii suverane cu creditorii, primii renunnd la practicile dese de bancrut din secolele
precedente, pltind cu regularitate datoriile acumulate.
Jurnalistul Paul Leroy Beaulieu afirma c diferena ntre un credit privat i unul public
este aceea c Statul poate fi considerat drept o fiin etern 63, plata constant a datoriilor
60
Stephan R. Epstein, States: Public Goods And The Formation And Integration Of Markets, p.31,
http://www.lse.ac.uk/economicHistory/Research/gehn/gehnpdf/conf1_obrien.pdf
61
Recueil des cours, Collected Courses 1928, Volume 23, p.245, Academie de droit internationale de la Haye.
62
Thiveaud Jean-Marie. Dette publique, politique montaire, emprunt, impt en perspective historique - XVIe -
XIXe sicles, p.21. In: Revue d'conomie financire. N46, 1998. Endettement / surendettement . pp. 17-42.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ecofi_0987-3368_1998_num_46_2_2643,
63
ANDREAU, Jean ; BAUR, Grard. Avant-propos. La dette publique sous le scalpel des historiens In : La dette
publique dans lhistoire : Les Journes du Centre de Recherches Historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001 ,
p.4[Paris : Institut de la gestion publique et du dveloppement conomique, 2006

176
publice de ctre ageniile statului asigurnd o ncredere sporit a creditorilor n aceste agenii,
diminund, astfel, i prima de risc reprezentat de dobnzi.
Atracia guvernelor fa de mprumutul public se menine n Europa Occidental i la
nceputul secolului al XX-lea, Marea Britanie constituind, din nou, un bun exemplu. n 1915
datoria acesteia era de aprox. 30% din PIB, pentru ca n 1930 s ating aprox. 170% i din 1933
180%, pentru ca n 1950 s ajung la aproape 240%. Abia n 1990 Marea Britanie atinge nivelul
datoriei de dinaintea Primului Rzboi Mondial, ca pondere din PIB.
n Romnia, primul mprumut extern din epoca modern a fost fcut n 1864, la banca
englez Stern. Dup aceea, cele mai multe mprumuturi au fost fcute la bnci germane,
garaniile solicitate de acestea fiind concesionri de terenuri petrolifere sau de servicii de
navigaie. Datoria extern reprezenta peste 80% din totalul datoriei publice, la sfritul secolului
al XIX-lea.

3. Cine beneficiaz de datoria public

Lucrrile de istoria economiei ne permit s tragem concluzii importante cu privire la
beneficiarii datoriei publice. Una din cele mai recente lucrri ale autorului francez Thomas
Piketty, Capitalul n secolul al XXI-lea, ne explic n ce constau diferenele majore ntre
beneficiarii datoriei n secolul al XIX-lea i cei ai secolului al XX-lea, cel puin n privina
acestor datorii n Frana i Anglia.
Pentru nceput trebuie fcut o precizare, problema beneficiariilor datoriei publice
trebuie legat de problema evoluiei ratei inflaiei. n secolul al XIX-lea rata inflaiei manifest o
mare stabilitate (pn n 2%). Stocul datoriei publice crete constant n cele dou ri, aa cum
am artat mai nainte, dar din considerente diferite. n Frana, pn n 1914, ajunge la 80% din
PIB, iar n Anglia la 50% Dobnzile sunt onorate fr amnri de ctre autoriti, chiar dac cu
preul creterii unor impozite. Ca pondere n PIB ele reprezentau echivalentul a 2-3% din PIB.
Plata datoriei era n avantajul creditorilor, avnd n vedere convertibilitatea aur a monedelor n
acea perioad. Practic datoria public ducea la creterea patrimoniului elitelor economice. n
secolul XX, datoria public, datorit creterii inflaiei va fi pltit n moned cu o valoare
sczut, fiind finanat de cei care au mprumutat i nu de ctre ceteni prin impozite. Cel puin
pn n anii apariiei stagflaiei.
Recursul constant la mprumut public n secolul al XX-lea se datoreaz nu numai
nevoilor de susinere a activitilor militare, ci, n primul rnd, creterii nevoii de finanare ca
urmare a asumrii noilor roluri ale statului n economie.

177
 Din 1870 i pn n anii 1980 creterea cheltuielilor publice a fost considerabil n toate
rile industrializate. Acest fapt s-a datorat activismului de stat n economie, urmare a
influentei opere din perioada interbelic a lui J.M. Keynes, popularizat de figurile cunoscute ale
economitilor Hansen, Lerner sau Klein. n egal msur, creterea cheltuielilor publice s-a
datorat apariiei unei noi categorii de drepturi, welfare rights, care devin drepturi
constituionale, purttoare de efort financiar din partea statului.
Creterea economic slab, mbtrnirea populaiei, nevoile financiare asociate
gestionrii ocurilor endogene (i.e. catastrofe naturale) sau exogene (i.e. rzboaie), transferurile
pentru susinerea economiei sau pentru susinerea unor categorii socio-profesionale au
determinat autoritile la un recurs constant la mprumutul public, al crui nivel a ajuns la peste
100% din PIB, n numeroase ri industrializate.
De asemenea, n cadrul spaiului comun economic al UE, tendina constant spre deficit
public marcheaz lipsa unei politici fiscale comune, capabile s contracareze tendinele de
concuren fiscal ntre statele membre ale UE.
n opinia unor analiti, o alt situaie comun pentru numeroase ri din UE este aceea c
deficitul bugetar constant este expresia unei utilizri ineficiente a fondurilor publice i nu
expresia unui efort specific pentru cretere economic (Pebereau, 2006).
Pentru UE, creterea datoriilor publice are i alte cauze specifice, dup cum urmeaz:
1. marjele reduse de intervenie ale politicii monetare; rile UE nu pot deprecia moneda pentru a
crete competitivitatea, deoarece nu au moned proprie. Din acest motiv deficitele balanei de
cont curent au crescut foarte mult, ridicnd presiunea pe soluiile de finanare;
2. politicile de austeritate impuse din exterior sau considerate legitime din interior au condus la
apariia fenomenelor deflaioniste. Acesta au conturat creteri reduse ale PIB i, implicit, o
capacitate mai redus a statelor de a susine cheltuielile publice;
3. creterea ponderii datoriei pe termen scurt a ridicat presiunea refinanrii pe teremen scurt,
corelat cu apariia si desfurarea crizei economice;
4. utilizarea planurilor de salvare (BAILOUTS) pentru entiti bancare n dificultate (ca n cazul
Irlandei). Prin acestea statul a salvat bnci, transfernd sarcina asupra contribuabilului, prin
datorie public mai mare pe termen mediu i lung.
n UE, problemele de nesustenabilitate au aprut i datorit a ceea ce putem numi
datoria rea, expresia mprumuturilor publice pentru finanarea deficitelor cronice ale
sistemelor de protecie social. Datoria bun reprezint, dimpotriv, datoria utilizat pentru
realizarea cheltuielilor cu investiii publice, cu efecte pozitive economice pe termen lung.

178
 5.2. Concepte utilizate n limbajul financiar asupra mprumuturilor
publice
Discursul specializat al finanelor publice folosete, pentru definirea i nelegerea
sistemului datoriei publice, o metodologie unitar la nivelul Uniunii Europene, sub numele de
ESA 2010 (Sistemul european de contabilitate, aprut n 1995), ce a cunoscut succesive
reformulri, ultima fiind n 2010, cu aplicabilitate obligatorie pentru rile EU din 2014.
Conceptele utilizate n aceast metodologie cuprind, ntre altele:
Sintagma Deficit bugetar public Ea este definit ca soldul bugetar negativ ntre
veniturile i cheltuielile publice. Acest sold reprezint nevoia de finanare a
SECTORULUI GUVERNAMENTAL GENERAL, aa cum este definit n seciunea S13
a normelor ESA 2010. El cuprinde datoria guvernului central, a sectorului de stat, a
autoritilor locale i a fondurilor securitii sociale.
Creditul public - este definit ca operaiunile prin care statul achiziioneaz resurse
pentru acoperirea tuturor cheltuielilor publice, din sectoarele mai sus menionate, n
condiiile de rambursabilitate cu plata unei dobnzi sau cu acordarea altor avantaje
subscriitorilor titlurilor de stat.
Datoria public reprezint totalitatea angajamentelor (obligaiilor) financiare ale
statului, colectivitiilor publice, securitii sociale i a organizaiilor deconcentrate. Ea
este rezultatul fluxului de resurse financiare mprumutate i rambursate de stat pn la
data la care aceasta se calculeaz. Ea cuprinde: valute i depozite, securities (active
financiare negociabile), altele dect aciunile, derivate financiare
(forwards, futures, options, swaps), mprumuturi.
n Uniunea european, Protocolul anex la Tratatul de la Maastricht specific: Datoria
nseamn datoria total brut, la valoarea nominal existent la sfritul anului i consolidat
ntre i n interiorul sectorului guvernamental general.
Referentul, denotatul pentru sintagma datorie public nu este, totui, acelai, n
limbajul financiar al tuturor statelor. Pentru unele, termenul circumscrie doar de datoria statului,
n timp ce n altele se iau n considerare pasivele acumulate de toate instituiile administraiei
publice (stat, administraii locale i instituiile proteciei sociale). Alte state adaug la aceste
elemente i datoriile ntreprinderilor publice.
Oricare dintre abordri ne arat c exist dificulti reale n conceptualizarea i msurarea
datoriei publice, din acest motiv asistnd la constante redefiniri i schimbri ale scalelor de
msur.

179
 Un scurt exemplu al dificultilor de convergen asupra variabilelor ce definesc datoria
public este urmtorul: cnd analizm situaia unei ntreprinderi publice ce beneficiaz de
subvenii obinute n urma unui mprumut public, subvenia trebuie s intre n contorizarea
datoriei publice a administraiei centrale sau nu? Dar dac intreprinderea beneficiaz de un
mprumut garantat de ctre stat, unde introducem ca datorie suma respectiv?
Datoria public nu trebuie confundat cu deficitul, datoria este un stoc (msurat dup
normele SEC 2010 la valoarea de pia), n buget fiind ncluse la capitolul cheltuieli, doar
dobnzile.

Imaginea de mai sus explic diferena dintre cele dou concepte. Apa acumulat n cad
reprezint un stoc. Mrimea acestui stoc este variabil n funcie de fluxul de ap ce curge n i
din cad.
n cazul nostru, specific, datoria public acumulat (stocul) depinde de noile deficite
acumulate (flux-intrri), dar i de plile de dobnzi i sumele scadente ale datoriei pubilce
(flux-ieiri).
Datoria public reprezint, de fapt, acumulri de deficite publice n timp.
Datoria net se refer la diferena ntre datoria brut i activele financiare de care dispune
statul, reflectnd totalul deficitelor bugetare acumulate.
Activele financiare ale statului sunt formate din dou componente: activele deinute de
stat, ca intermediar financiar (fonduri pe care Statul le mprumut pentru a finana diverse aciuni
economice private sau ale unor instituii de interes public), i activele proteciei sociale
(provizioane pentru plile viitoare, n beneficiul contribuabililor).
Deficitul reprezint, cum am artat mai sus, doar un sold anual negativ ntre resurse i
cheltuieli, fiind, prin urmare, un flux. La cheltuielile publice anuale se adaug dobnzile
la mprumuturi, pe care trebuie s le plteasc autoritile n acel an.
Deficit = Venituri publice Cheltuieli publice

Deficitul, la rndul su, este denominat n deficit structural i deficit conjunctural.

Deficit

180
 Structural Conjunctural

Deficitul structural reprezint soldul negativ al finanelor publice a crui valoare este
obinut prin eliminarea variaiilor conjuncturale ale activitii economice.
Tratatul bugetar al Uniunii Europene ofer urmtoarea caracterizare a deficitului
structural:
Soldul structural anual al administraiei publice nseamn soldul annual, ajustat ciclic, din
care se deduc msurile (cheltuielile) cu caracter excepional i msurile temporare.
Prin circumstane excepionale64 se nelege un eveniment neobinuit asupra cruia
partea contractant vizat nu are niciun control i care are o influen major asupra poziiei
financiare a administraiei publice sau perioade de recesiune economic grav, cu condiia ca
deviaia temporar a prii contractante vizate s nu pericliteze sustenabilitatea fiscal pe termen
mediu.
Ipoteza reinut atunci cnd s-a conturat noiunea de deficit structural este aceea c
fluctuaiile n PIB determin fluctuaii pe termen scurt ale deficitului. Astfel, dac ntr-un an
oarecare nu au fost suficiente precipitaii, activitile din agricultur au generat mai puine
venituri, influennd dimensiunea PIB, dar i pe cea a taxelor ncasate de bugetul de stat. n
aceast situaie autoritile pot fi obligate s recurg la mprumuturi publice neateptate pentru a
putea finana cheltuielile programate. O asemenea situaie este rezultatul unei conjuncturi
temporare, n sensul precizat mai sus.
Deficitul structural poate fi considerat i un proxy care reflect modul n care este
organizat activitatea statului.
Pentru a putea fi calculat soldul structural al datoriei publice, trebuie parcurse
urmtoarele etape:
a. estimarea PIB potenial (fr existena fluctuaiilor), nsemnnd estimarea nivelului maxim al
produciei pe care l poate atinge economia, n condiiile absenei inflaiei.
b. estimarea diferenei ntre PIB-ul efectiv i cel potenial. Acest calcul se realizeaz pe baza
acceptrii ipotezei c veniturile publice evolueaz n acelai sens cu PIB (elasticitatea veniturilor
raportate la PIB este egal cu 1).
c. calcularea soldului structural (soldul efectiv minus componenta conjunctural)

Dei nu pare deosebit de complicat, calcularea deficitului structural ridic probleme

importante:
64
Pactul de stabilitate i cretere

181
1. Dimensiunea previzionat a acestuia depinde de capacitatea de evaluare a creterii poteniale.
Orice eroare de anticipare afecteaz i mrimea deficitului, deoarece cresc nevoile de mprumut.
O valoare de 0.2% din PIB nu pare mult, dar dac lum n considerare PIB-ul Romniei, de
aprox. 150 miliarde euro, 0.2% nseamn un minus de venituri de 300 milioane euro, care,
evident, nseamn i mai puine venituri din taxe.
2. Calculul deficitului conjunctural este o alt problem dificil, avnd n vedere dificultile de
anticipare privind ncasrile de venituri. Comisia European, OECD sau FMI, calculeaz n mod
diferit ajustarea veniturilor i cheltuielilor publice la conjunctur, ceea ce face ca cifrele s
difere. Frana avea n 2012 un deficit structural de 4.1% dup metodologia Comisiei i doar 3.4%
dup cea a FMI.
Exemple de evaluare diferit pot fi date i n interiorul aceleiai organizaii. FMI a
furnizat pentru 2000-2007, pentru Irlanda dou variante de deficit mediu anual, prima 1.3%, a
doua 2.7%, iar pentru Spania, n aceeai perioad, 0.5% i 1.2%.
Acest sold structural reflect efortul pe care trebuie s l fac guvernul pentru a ajunge la
echilibru bugetar.

Deficitul conjunctural reprezint soldul negativ al finanelor publice, determinat de

variaiile pe termen scurt ale activitii economice.
Deficitul primar se refer la situaia soldului bugetar nainte de plata serviciului datoriei
publice, adic fr dobnzile anului respectiv.
Deficit primar = Venituri din taxe Cheltuieli publice
Dac inem seama de situaia soldului primar, atunci evoluia datoriei publice de la un
moment t-1 la momentul t se calculeaz astfel:
Dt - Dt-1 = r Dt-1 + Chpt - VPt

unde:

Dt - datoria public n momentul final

Dt-1 - datoria public n momentul anterior

r Dt-1 - povara datoriei (serviciul datoriei) n momentul iniial (r fiind rata dobnzii)
Chpt - cheltuielile publice n momentul t fr serviciul datoriei publice

VPt - Veniturile publice n momentul t fr serviciul datoriei pubice.

Deficitul total este egal cu Deficitul primar + Serviciul datoriei

182
 Deficit total = Deficit primar + Serviciul datoriei

Conform acestei formule, pentru ca datoria public s se reduc sau s se stabilizeze,

trebuie ca soldul primar s fie excedentar sau cel puin egal cu dobnzile pltite.

VPt - Chpt = r Dt-1

Dac inem seama de prevederile plafon pentru datoria public ca procent din PIB, pentru
zona euro (60%), atunci valoarea datoriei publice depinde de deficitul primar i de raportul ntre
rata dobnzii i rata de cretere a economiei naionale.
Dac statul nu se mai mprumut, deci soldul primar este zero, atunci datoria public se
diminueaz sau se stabilizeaz (ca pondere din PIB), doar dac rata de cretere a PIB, va fi mai
mare sau cel puin egal cu rata nomial a dobnzii. n caz contrar, riscul de apariie al efectului
bulgrelui de zpad este extrem de ridicat.
Cele dou concepte, deficit bugetar i datorie public, aa cum se poate vedea, sunt strns
legate, fluxul deficitului bugetar alimentnd datoria public, care, crescnd, determin creterea
deficitelor bugetare prin sumele mai mari pltite pentru dobnzi.
Rata de ndatorare a unui stat crete, deoarece suma deficitului primar i a dobnzilor
vrsate n contul datoriei crete mai repede dect PIB.
n alt registru spuse aceste lucruri, nseamn, aa cum am mai artat, c soldul primar
care stabilizeaz datoria public depinde de diferena ntre rata dobnzii i rata de cretere
economic.
Dac rata dobnzii este egal cu rata de cretere economic, atunci, pentru a se stabiliza
datoria public, soldul primar trebuie s fie egal cu zero.
Dac rata dobnzii este mai mare dect rata de cretere economic, atunci soldul primar
trebuie s fie excedentar pentru acelai scop.
Dac rata dobnzii este inferioar ratei de cretere a economiei, soldul primar poate fi n
deficit sau n echilibru, n aceast ultim situaie datoria public se diminueaz.
Dac nu se intervine, fie prin diminuarea cheltuielilor publice, fie prin multiplicarea
resurselor, datoria public se majoreaz printr-un proces auto-ntreinut.
Pentru economitii keynesiti deficitul bugetar poate reprezenta un element important al
politicilor de relansare, n timp ce alii consider c orice deficit public reprezint un semn de
gestiune proast a bugetului public.

183
 Pentru un stat oarecare este raional s se ndatoreze doar dac rata randamentelor
investiiilor publice este mai mare dect rata dobnzii sau dac rata medie a dobnzii pltite la
datoria public este mai mic dect rata de cretere a PIB.
Dac rata dobnzii este mai mare dect rata de cretere a PIB, atunci, pentru a se menine
constant nivelul datoriei publice, trebuie ca soldul primar s fie pozitiv.

5.3. Evidene empirice

General governemnt fiscal balance (OECD, 2015) ofer date privind evoluia datoriei
publice i a deficitelor primare pe care le vom prezenta mai jos.
Media deficitelor rilor membre era n 2013 de 4.2%, cu tendine de scdere. Nivelul era
ridicat fa de anul 2007, cnd acestea erau doar de 1.5%, dar mai mic fa de 2008 (aprox.
8.2%). Cele mai mari erau n Slovenia (14.6%), Grecia (12.3%) i Japonia (8.5%). ase ri
aveau surplusuri (cel mai mare Norvegia, 11.3).
Deficitul primar era n medie de 1.3% din PIB, dar existau diferene majore ntre state.
Astfel, Norvegia (12%), Coreea (3.1%), Germania (2.2%) aveau surplusuri, n timp ce Slovenia
(12%), Grecia (8.3%) i Japonia (6.4%) aveau deficite, situaie asemntoare pentru jumtate din
rile OECD. Aceste deficite amenin sustenabilitatea politicilor fiscale pe termen mediu.
Plile de dobnzi reprezentau n medie 2.9% din PIB (ntre 5% i 0.5%). O cretere a
datoriilor publice, chiar dac nivelul ratelor dobnzilor nu este foarte ridicat, va ridica probleme
asupra sustenabilitii finanelor publice, rezum raportul respectiv.
Dac analizm raportul dintre datorie public i PIB din perspectiva efortului general al
statului pentru finanare, trebuie s inem seama i de rata inflaiei. Creterea ratei inflaiei va
determina diminuarea valorii reale a mprumutului, favoriznd mprumutatul (adic statul). n
caz de inflaie, valoarea nominal a datoriei rmne neschimbat, dar numitorul se schimb, PIB-
ul nominal crescnd, ceea ce determin o scdere a raportului, deci a datoriei publice raportat la
PIB. Acest lucru se ntmpl, deoarece, n general, mprumuturile pe care statul le face sunt cu
dobnd fix i nu variabil, ca n cazul creditelor acordate agenilor privai.
Dac economia se afl ntr-o situaie deflaionist, raportul Datorie Public/PIB, crete
pentru c se diminueaz valoarea numitorului.

Datoria extern se refer la sumele mprumutate de la non rezideni, rambursabile n

devize strine, bunuri sau servicii, de ctre ansamblul agenilor unei ri (privai sau publici).
Datoria extern total este suma datoriei publice pe termen lung (DpTL), a celei private
negarantate (DPNeg), a creditelor de la FMI (C FMI) i datoria pe termen scurt (DpTS).

184
 Datorie extern total = DpTL + DPNeg + C FMI + DpTS

Toate categoriile menionate mai sus permit specialitilor i autoritilor guvernamentale

s poat, pe de o parte, caracteriza mai bine situaia soldului financiar al unui stat i, n egal
msur, s poat gestiona mai eficient datoria acumulat, pentru a nu pune n pericol
sustenabilitatea pe termen mediu i lung a finanelor publice.
Datoria public este sustenabil atunci cnd statul nu risc s se afle n situaia de
insolvabilitate sau n situaia de a opera ajustri majore n conturile financiare, fapt ce ar putea
determina diminuri agresive ale cheltuielilor publice, afectnd direct puterea de cumprare a
angajailor sectorului public, consumul public i privat sau economisirea i investiiile.
De altfel, nu puine sunt exemplele ce au n centrul lor situaia unor ri cu datorii
suverane nesustenabile, care au primit rezolvri dintre cele mai diverse: n Islanda, n 2013,
statul a hotrt s tearg 26.000 de euro din datoria menajelor fcut pentru achiziii imobiliare;
n Frana exist o procedur de anulare a datoriilor persoanelor fizice din 2003, numit
retablissement personnel.

Definiiile la care ne-am oprit mai sus introduc clarificri asupra modului n care
nelegem conceptele de datorie public i deficit bugetar, dar nu spun nimic despre nivelul
optimal al acestora. Autoriti publice naionale, economiti, instituii regionale, bnci
naionale au cutat s rspund dilemei Exist un prag optim al datoriei publice i al deficitului
public? Pentru a putea rspunde la aceast ntrebare trebuie s vedem dac exist divergene
ntre eonomiti n privina descrierii obiectului.
n calcularea deficitului bugetar, putem observa, ca n situaia principalelor probleme
economice, controverse importante ntre economiti, pe care vom ncerca s le prezentm n
rndurile urmtoare.
n acest sens, ntr-o lucrare din 2006, doi autori de la Harvard, William Fay i Robert
Porter, citeaz din Alan J. Auerbach, Jagadeesh Gokhale i Laurence J. Kotlikoff (Generational
Accounting: A Meaningful Way To Evaluate Fiscal Policy): Obiectivul de a avea deficit
bugetar zero pare de-a dreptul ciudat n lumina incertitudinii cu privire la modul n care
deficitul trebuie msurat. Dac nu suntem siguri asupra a ceea ce deficitul este, atunci cum
putem fi siguri c el trebuie s fie zero?65

65
William Fay i Robert Porter, Optimal budget deficits, Harvard Law School Federal Budget Policy Seminar,
Briefing Paper No. 28

185
 5.4. Probleme de abordare conceptual
Economitii au czut de acord asupra existenei a trei probleme importante legate de
msurarea datoriei i deficitului:
1. Corelarea valorii deficitului cu inflaia - datoria i deficitul trebuie msurate n mrime real i
nu nominal. n cheltuielile publice intr plata dobnzilor pltite pentru datoria public.
Cheltuielile publice ar trebui s includ valoarea ratei reale a dobnzii i nu valoarea nominal.
Dac calcularea deficitului bugetar se face la rata nominal a dobnzii, atunci acesta va fi
supraevaluat n condiii de rat a inflaiei.
Exemplu: Presupunem un deficit public n valoare de 15 miliarde euro i o rat a inflaiei de 6%,
iar datoria public de 45 miliarde, atunci:
Deficitul public este supraevaluat cu suma reprezentat de produsul: 0.06 x 45mld, adic 2.7
mld, valoarea real a acestuia fiind atunci de 12.3 mld.
2. Luarea n calcul a activelor imobilizate ale statului - pentru unii specialiti, valoarea net a
deficitului trebuie s fie aceea n care se deduc activele imobilizate, ntocmai cum fac i agenii
economici privai.
Exemplu: Cnd achiziionm un teren cu un credit, din punct de vedere economic nu realizm
nimic altceva dect o compensare: activele cresc n acelai timp cu mrimea datoriei, ceea ce
face ca mrimea net a bogiei s nu se modifice. Aa cum arat profesorul Mankiw (2010), cel
care d acest exemplu, problema principal a acestui mod de a msura deficitul public i datoria
public este aceea a posibilitii de evaluare a activelor respective. Care este valoarea unei
autostrzi sau a unei reele de termoficare ori a unei reele de distribuie a energiei electrice?
n analizele economice se utilizeaz, de foarte mult timp, sintagma investiie n capitalul
uman. Atunci, nu ar trebui s considerm c din punct de vedere contabil, o parte din
cheltuielile de educaie sunt cheltuieli n active imobilizate?
Pentru c operaionalizarea unui asemenea calcul bugetar este extrem de dificil, el este,
dac nu ignorat, cel mult folosit marginal.
3. Problema ciclului conjunctural - n situaia unei recesiuni economice, veniturile statului se
reduc, ceea ce determin, n mod natural, o cretere a datoriei publice. Dimpotriv, n caz de
cretere economic, putem observa creteri ale veniturilor publice, ceea ce trebuie s duc la
diminuarea de datoriei publice. Evoluiile alternative ale perioadelor de cretere cu cele de criz
economic impun trecerea la un nivel de analiz a datoriei publice i a deficitelor publice care s
privilegieze o abordare pe termen lung a acestora. Chiar dac stimulus-ul fiscal pe termen scurt
poate fi benefic, efectele pe termen lung ale stimulentelor fiscale sunt de nedorit. Dac deficitul
bugetar persistent va diminua economiile guvernamentale, singura ans ca investiiile s se

186
menin (la nivele existente anterior creterii deficitului) este aceea ca investiiile strine directe
s creasc sau cele private interne s cunoasc acelai trend. Numai c adncirea datoriilor
publice induce o percepia negativ asupra evoluiei economiei respective, diminund interesul
investitorilor. n acelai timp, creterea mprumuturilor publice poate determina un efect de
crowding out, ceea ce va afecta i nivelul investiiilor interne (datorit creterii costurilor de
oportunitate pentru a mprumuta).
Pentru a avea o dimensiune mai exact a efectelor acestui deficit pe termen lung,
economitii au creat un nou concept: deficitul bugetar n condiii de ocupare deplin. Aceasta
nseamn c veniturile i cheltuielile publice se calculeaz pentru o rat natural a omajului,
fr a se ine seama de variaiile conjuncturale.

De ce sunt importante aceste precizri?

Datoria public i deficitul bugetar reprezint aspecte definitorii ale politicilor bugetare,
alturi de politica fiscal. Preocuparea pentru nelegerea modului n care mrimea acestora
afecteaz capcitatea de intervenie a guvernului i aciunile agenilor economici este fireasc,
atta vreme ct mrimea cheltuielilor guvernamentale n societatea modern se menine la cote
foarte nalte, aa cum am mai artat pe parcursul lucrrii. De aici i nevoia de a da un rspuns ct
mai precis ntrebrii Pn unde se pot finana aceste cheltuieli prin mprumuturi publice i pn
unde prin creterea veniturilor fiscale? sau, mai curnd, trebuie s acceptm ideea c trebuie
diminuate cheltuielile publice?
Dac anumite cheltuieli publice cresc structural (de pild, cele pentru pensii sau pentru
sntate) cum trebuie mprit sarcina: impozite mai mari de la toi sau trebuie reduse
beneficiile i mprit responsabilitatea pentru a diminua presiunile asupra guvernelor n termeni
de finanare? Fiecare din soluii este prezent n abordrile specialitilor.

Deficitele fiscale ridicate preocup specialitii din perspectiva a dou efecte importante:
A. Inechitatea generaional. Sunt reprezentate interesele generaiilor viitoare atunci cnd se
decide asupra unor mprumuturi publice?
Atunci cnd realizm un mpumut privat pentru o cas, main sau orice alt bun personal,
att creditorul, ct i viitorul debitor, consimt la o legtur cu final ateptat pe parcursul vieii
active a debitorului. Obligaiile unui astfel de contract nu sunt opozabile succesorilor, ele nu sunt
preluate de drept de succesori. Dac intervine decesul nainte de ndeplinirea obligaiilor, fie
bunul este preluat de creditor, fie obligaiile sunt transferate unui ter, atunci cnd exist un

187
contract subsecvent (de asigurare, de pild). O astfel de legtur ntre cele dou pri este
considerat de la sine neleas.
Atunci cnd contractul este semnat de ctre Stat, transferabilitatea datoriei ctre
succesori este considerat, de multe ori, ca o soluie de optimalitate, mai ales cnd costul su este
mai sczut (dobnd mai mic) sau cnd se mrete, astfel, capacitatea de intervenie prezent a
statului.
Statul, ntr-un mod vizibil i pentru publicul neavizat, este actor ntr-un scenariu care se
joac avnd la baz dou idei: constrngerea de a se mprumuta (adesea neimputabil unor
erori de guvernare sau eecuri ale guvernrii, aa cum am mai artat) i dilema moral a
rsfrngerii consecinelor ndatorrii (asupra contractanilor actuali sau asupra
supravieuitorilor). O dilem moral ntlnim i n prima situaie din cele dou i anume, dac
eecurile unei guvernri nu i sunt imputabile, de ce guvernul ar trebui s afecteze standardele de
via curente ale populaiei?
Aciunii statului i este propriu arbitrajul n situaia de reciprocitate indirect descendent
(Masson, 2001). Ireversibilitatea temporal, duce la apariia a ceea ce filosoful politic american
John Rawls numea injustiie cronologic (deoarece generaia actual poate aciona asupra
viitorului generaiei nenscute, iar acesteia nu i rmne s acioneze dect asupra viitoarei
generaii, neputndu-ne ntoarce serviciile fcute de generaia anterioar).
Alturi de efectele intergeneraionale, deciziile privind datoria public au efecte
intrageneraionale. Nu doar tatl pltete pentru deciziile guvernamentale, care sunt i ale sale,
n calitatea sa de cetean miop, ci i fiul, ale crui interese nu sunt reprezentate atunci cnd
sunt luate decizii acum privind datoria public.
Bun atunci cnd este utilizat moderat, datoria public devine rea mai ales cnd
nivelurile sale ridicate afecteaz capacitatea viitoare a statelor de a se mpumuta, deci de a
finana cheltuieli considerate legitime i necesare de guvernele urmtoare. Ru i bun sunt
concepte etice, prin urmare, problema pe care trebuie s o rezolvm atunci cnd analizm un
deficit public este aceea a fixrii granielor etice ale datoriei publice.
Din aceast perspectiv considerm c abordarea rawlsian privind justiia distributiv
poate s ofere o soluie acestei dileme, astfel: Dac o datorie public este persistent peste
generaii, ea poate fi considerat bun, chiar dac va afecta bunstarea generaiei viitoare,
nivelul acesteia nu va cobor sub nivelul bunstrii generaiei ce a contractat datoria.
Enunul ralwsian trebuie completat cu dou alte propoziii ce pun n eviden noiunea de
reciprocitate indirect: 1. Generaia actual datoreaz bunstare generaiei viitoare pentru c am
primit bunstare de la generaia anterioar. 2. Suntem obligai s transferm generaiei viitoare

188
cel puin tot att ct am primit de la generaia anterioar. Noiunea de reciprocitate indirect,
fundaional pentru abordarea intergeneraional a datoriei publice, expliciteaz faptul c
beneficiarul final este altul dect creditorul iniial, acest fapt crend un lan al responsabilitii
ntre generaii. n termeni bugetari, reciprocitatea indirect presupune datoria fiecrei generaii
de a cheltui chiar i mprumutndu-se, fr ca mprumuturile s depeasc rata economisirii.
Abordarea lui Rawls ridic probleme la fel de importante pe ct sunt i soluiile.
De pild, dac acceptm obligativitatea economisirii n faza de acumulare pentru a
crete bunstarea generaiei viitoare, injusteea apare dac ne gndim la cei mai defavorizai
acum, care nu vor avea o mbuntire a situaiei alocative prezente, ba chiar pot avea o situaie
alocativ mai proast dect cea a generaiei viitoare (aceast problem este presant atunci cnd
discutm de prociclicitate n caz de recesiune economic).
mprumutul permite consumatorilor s i uniformizeze consumul de-a lungul unei
perioade fr s in seama de variaia veniturilor i, n aceeai msur, permite statului s
menin taxele stabile atunci cnd sursele de venituri nu se mai regsesc la acelai nivel.
Contractarea datoriei publice ne ofer o reprezentare concret a ceea ce ntr-un plan
antropologic este problematica darului i a ambivalenei ontologice a acestuia. Darul, pe o
pia a bunurilor simbolice cere dar. Transferul prin mprumut cere un comportament ateptat,
att acum, ct i n viitor. Acum, o propensiune mai mare spre consum care s conduc la
creterea stocului de investiii, iar mai trziu, acceptarea unei fiscaliti mai ridicate. Cu alte
cuvinte, cere un comportament optimal pentru cretere economic pe termen lung. Darul, ns,
afecteaz att pe cel ce druiete, ct i pe beneficiar. Cum?
1. Abilitatea guvernelor de a interveni n economia real cu ajutorul mprumuturilor publice se
diminueaz dac nivelul acesteia este ridicat.
O datorie mare afecteaz capacitatea guvernelor viitoare de a mai mprumuta. n condiii
defavorabile pe pia, cnd nevoia de resurse financiare este ridicat, o datorie mare va ridica
creditorilor semne de ntrebare privind capacitatea de aciune fiscal a guvernelor (de a crete
taxele pentru plata serviciului datoriei) i, n consecin vor solicita dobnzi mai ridicate, pe
termen scurt.
2. Nivelurile ridicate ale datoriei publice impiedic i vor impiedica guvernele s i asume
funcii comune n economiile moderne. Finanarea sistemelor de asigurri sociale sau a celor
de sntate va fi n pericol datorit diminurii capacitii de ndatorare i, prin urmare, de
finanare a unor cheltuieli sociale curente (plata pensiilor) sau a celor de investiii n sntate.
3. Datoria public ridicat creeaz probleme i datorit transferului de bogie n profitul
generaiilor prezente i n detrimentul celor viitoare. Acest transfer poate determina o cretere a

189
ratei dobnzii i o reducere a ratei de acumulare a capitalului pe termen lung (efectul de
eviciune pe termen lung). Potenialul de cretere a PIB real se va reduce.
4. Creterea datoriei prin efectul bulgrelui de zpad poate determina guvernele s diminueze
serviciul datoriei prin recurgerea la metoda devalorizrii prin inflaie. Cele mai multe datorii
publice sunt negociate n termeni nominali. O rat nalt a inflaiei duce la diminuarea n
valoare real a datoriei publice. Ratele dobnzilor pltite pentru aceasta pot fi, n condiii de
inflaie, mai mici dect rata acesteia. Acest lucru l putem constata n Europa dup cel de Al
Doilea Rzboi Mondial cnd Frana i Germania au beneficiat de diminuarea datoriei publice
datorit ratelor mari ale inflaiei. Reducerea datoriei publice prin inflaie este posibil dac sunt
satisfcute mai multe condiii: 1. Aa cum am artat rata dobnzii trebuie s fie fix, 2. Datoria
public s fie preponderent denominat n moned naional, 3. Maturitatea datoriei s fie ct
mai lung.
ntr-un articol recent (2014)66 Bernardin Akitoby, Takuji Komatsuzaki i Ariel Binder au
realizat simulri pe raportul dintre rata datoriei i PIB, n rile G7, care au dus la dou concluzii
foarte tranante: creterea ratei inflaiei la 6% n urmtorii 5 ani va conduce la o diminuare a ratei
medii a raportului datorie/PIB cu 11 puncte procentuale, sub rezerva manifestrii unui efect
Fisher integral, i cu 14 puncte procentuale n condiiile manifestrii unui efect Fisher 67 parial.
Cea de a doua concluzie afirm c la o inflaie apropiat de zero n urmtorii 5 ani, rata medie a
raportului datorie/PIB va crete cu 5% n urmtorii 5 ani.

Optimalitatea transferului este o chestiune att de normativitate (statul trebuie s apere

interesele legitime ale succesorilor), ct i una pragmatic, pozitiv (guvernul acioneaz ntr-un
spaiu, ntr-o mare msur, exogen, dat pe care trebuie s l gestioneze sub constrngeri de care
nu este neaprat responsabil).

B. Efectul Crowding out (de eviciune)

Literatura economic abund de analize privind efectul crowding out al datoriei
publice. Teoria economic care analizeaz efectele mprumuturilor publice asupra creterii
economice are n vedere influena deficitului public i nu a datoriei publice, influena fluxului i
nu a stocului. Cum apare fenomenul mai sus menionat? Atunci cnd crete deficitul bugetar,
guvernul are nevoie de bani mprumutai pentru a acoperi dimensiunea deficitului. Cererea de

66
Inflation and Public Debt Reversals in the G7 Countries, IMF Working Paper.
67
Irwin FISHER afirm c rata nominal a dobnzii este egal cu rata real + rata inflaiei. Rata real a dobnzii se
ajusteaz pentru a echilibra economiile i investiiile. Creterea cu 1% a cantitii de moned din economie conduce
la o cretere a inflaiei cu 1%, iar aceasta din urm duce la o cretere cu 1% a ratei nominale a dobnzii. Infllaia
anticipat i rata nominal a dobnzii evolueaz n sens identic.

190
fonduri a guvernului este o cerere de fonduri deinute de sectorul privat (bnci, societi
financiare, fonduri de pensii, public etc.) din ar i din exterior. Solicitrile guvernului de
fonduri de mprumut reprezint cerere pe o pia cu foarte muli actori interesai n obinerea de
astfel de fonduri, dar i cu o ofert relativ fix, factorii ce o influeneaz pe aceasta din urm
fiind separai de cei determinai de cerere.
O cretere a cererii de mprumut va determina, astfel, o cretere a ratelor dobnzii i o
reducere a investiiilor n sectorul privat, deoarece costul de oportunitate al mprumutului
financiar crete. Aceast reducere va determina o reducere a stocului de capital n ntreaga
economie, ceea ce va afecta creterea economic viitoare.
La cele afirmate mai sus trebuie fcut totui o precizare important: efectul de eviciune
se manifest doar dac este afectat procesul de economisire n spaiul privat. Dac procesul de
economisire la bnci, societi de asigurri sau fonduri de pensii continu, atunci efectul de
eviciune este incert. Prin urmare, o legtur de cauzalitate poate fi ntre nivelul deficitului i rata
dobnzii, i nu ntre nivelul datoriei i rata dobnzii.
Alturi de cele afirmate n paragraful anterior trebuie spus c efectul de eviciune este un
fenomen negativ doar dac economia nu opereaz la ntreaga sa capacitate (nivelul maxim de
PIB pe care l poate obine). Stimulus-ul guvernamental obinut prin mprumuturile publice este
mai redus dect investiiile de capital realizate de firmele private. Dac, dimpotriv, creterea
mprumuturilor este realizat n perioade de activitate la subcapacitate, atunci efectul de
crowding out este mult mai redus.
Datoria public poate avea i un efect crowding in, atunci cnd guvernul poate utiliza
veniturile astfel obinute pentru a oferi lichiditi firmelor sub forma subveniilor directe ori a
creditelor subvenionate.

Datoria public poate influena economia naional prin apariia unui deficit de
ncredere pe plan internaional, privitor la capacitatea autoritilor de a face fa serviciului
datoriei, a plilor n cuantumurile i la termenele convenite odat cu emisiunea titlurilor de stat.
Un grad ridicat de ndatorare poate genera o fug a capitalurilor din respectiva economie, din
cauza unei probabiliti ridicate de a se intra n incapacitate de plat i de a se refuza plata
datoriei. mprumuttorii internaionali vor deveni reticeni n a finana nevoile respectivelor
autoriti, ceea ce va conduce la o cretere a ratelor dobnzii, dar i la deprecierea cursului de
schimb. Creterea ratelor dobnzii va determina o cretere a serviciului datoriei publice, celelalte
lucruri fiind egale.

191
 5.5. Lichiditate, solvabilitate, sustenabilitate
Problema crizelor datoriilor nu este una nou pentru sistemul financiar mondial. Chiar
dac n ultimii ani criza de lichiditate a Greciei a fost pe agenda responsabililor sistemului
financiar global, istoria recent este presrat cu numeroase asemenea exemple. Ceea ce dorim
s clarificm n urmtoarele rnduri sunt momentele sensibile ale relaiei statului cu creditorii
si. Ca i n alte domenii ale aciunii umane, ncrederea dintre participanii la tranzacie este
capitalul cel mai important pe care l pot deine cei doi. O criz de ncredere n sistemul financiar
poate conduce nu doar la o ncetare a relaiei contractuale dintre dou entiti, ci chiar la un risc
sistemic, la o nencredere generalizat, cu consecine greu de anticipat pentru toi actorii
sistemului financiar, aa cum au dovedit, din pcate, crizele sistemice din anii 30 sau cea mai
recent, din 2008.

Criza de lichiditate
Dac un stat acumuleaz constant deficite bugetare ridicate, finanate prin mprumuturi
publice, datoria se poate acumula ntr-o asemenea msur nct s conduc la o criz de
lichiditate.
Aceasta apare atunci cnd instituiile creditoare refuz s se angajeze n a mai mprumuta
acel stat, pe termen scurt, datorit riscului ridicat de a pierde banii mprumutai.
Un debitor se afl n situaia de criz de lichiditate dac se manifest, simultan, n diferite
grade, urmtoarele: a. nu are suficient cash n conturile bancare sau n Trezorerie, b. nu are surse
imediate de asigurare a resurselor financiare necesare (de exemplu, ncasri mai mari din
impozite sau vnzri de alte active), c. nu poate mprumuta imediat resurse.
Criza de lichiditate nseamn att lipsa accesului la finanare, ct i diminuarea capacitii
de a vinde active apropiate de valoarea lor nominal.
n aceste condiii, statul respectiv este n situaia de a nu putea s i onoreze
angajamentele de plat. Acesta este n situaia de a nu avea cash flow pentru c dobnzile cerute
de bnci sunt extrem de mari i, deci, prohibitive. De pild, Grecia, n 2011, lua credite cu o rat
a dobnzii cu 9 puncte procentuale peste cea a Germaniei. Paradoxul crizelor de lichiditate este
acela c ntr-o situaie oarecare, distana n timp ntre a exista disponibiliti bneti ieftine i,
practic, fr riscuri majore de rambursare i situaia invers, este foarte scurt, de la cteva
sptmni la cteva luni.
Crizele de lichiditate pot fi documentate, din pcate, foarte bine n sectorul financiar
privat. Numeroasele crize financiare din secolul al XX-lea, dar i cea recent din 2007-2010, au
artat c o criz de lichiditate apare cnd se dezvolt o masiv criz de ncredere n solicitantul

192
mprumutului: Bncile care se bazau masiv pe fonduri pe termen scurt au asistat la sectuirea
surselor lor de lichiditi, pe msur ce investitorii contientizau faptul c orice instituie
financiar ar putea cdea victim unei retrageri masive a depuntorilor.68
n cazul bncilor, crizele de lichiditate s-au dezvoltat pentru c bncile au refuzat sau nu
au putut s mprumute bnci, n cadrul activitilor curente de pe piaa monetar. n cazul
statelor, aceste crize nseamn disponibiliti pentru mprumuturi cu rate ale dobnzilor foarte
ridicate, de la creditorii obinuii.
n situaiile de criz de lichiditate generate, n mare msur, de greelile fcute de
bncile nsei, revenirea la ncredere s-a datorat interveniei autoritilor statului, care au decis c
sunt prea mari s cad adic, au decis s asigure lichiditile necesare acestora sau s le preia,
preul fiind pltit, n fapt, de contribuabil.
Din perspectiv istoric se spune c prima criz de lichiditate a cunoscut-o banca suedez
Palmstruch.
Aceasta a acceptat ca n schimbul aurului depus n banc, s emit certificate de depozit
deponenilor care, mai apoi, puteau fi tranzacionate i folosite ca mijloace de plat. Aurul pe
care banca l deinea pe baza acestui mecanism, era folosit, mai apoi, pentru noi credite. Diferite
zvonuri, care reflectau o anume nencredere n banc, au determinat deponeni numeroi s
solicite aurul napoi. Neputnd onora rapid aceste solicitri, banca a intrat n incapacitate de
plat, fiind salvat i preluat de ctre autoriti. Mai trziu, aceast banc a devenit Banca
Suediei.

Pentru a reveni la sectorul public, trebuie spus c, dei nu exist un nivel de alert unanim
recunoscut i acceptat de ctre specialiti privind nivelul nesustenabil al datoriei publice -
datorit att diferenelor de potenial economic al statelor, ct i posibilitii de acces la surse de
mprumut diversificate, un nivel de peste 90% al datoriei n PIB poate fi considerat un nivel de
alert important.
n acest sens, este cunoscut ntre dezbaterile economice actuale privind nivelul
sustenabil al datoriei publice, disputa HAP versus RR (Herndon, Ash, Pollin, cercettori la MIT,
i Carmen Reinhard i Kenneth Rogoff, cercettori i profesori la Harvard, respectiv Maryland.
Ultimii doi cercettori, ntr-un articol deosebit de citat, din 2010, concluzionau c la depirea
nivelului de 90% al datoriei publice raportate la PIB, va avea loc o scdere a PIB real, n medie
cu 0.1%. Datele colectate pentru 20 de economii dezvoltate n perioada 1946-2009 i n ultimii
200 de ani, la care adugau datele pentru 20 de economii emergente n perioada 1970-2009,

68
Simon Johnson, James Kwak, 13Bancheri, Ed.Polirom, p.146, Bucureti, 2012

193
 artau c pn la 90% raport datorie public pe PIB, rata de cretere real a PIB se situeaz n
jurul a 3%, dup care, la depirea respectivului prag, are loc o diminuare a PIB real.
Primii afirmau, dimpotriv, ntr-un articol din 2013, c o utilizare corect a datelor
statistice disponibile ar evidenia o cretere medie a PIB de 2.2% i nu scderea calculat.
John Irons i Josh Bivens69 consider c evalurile de tipul RR ridic unele probleme,
ntre care enumerm:
1. Lipsa unor argumente convingtoare pentru aseriunea c un anumit stoc al datoriei
publice, la un anumit moment, va pune n pericol creterea economic contemporan.
2. Pragul RR reprezint doar o simpl corelaie ntre nivele nalte ale datoriei i ritmul
contraciei economice. Situaiile actuale pot s reflecte o alt cauzalitate: o cretere
sczut a PIB va determina o cretere a datoriilor publice.
3. O abordare mai apropiat de realitatea actual a datoriei publice este aceea de a nu lua n
considerare datoria public brut, ci pe cea public, ceea ce implic excluderea
intraguvernamental holdings (datoria intra-guvernamental).
O analiz realizat de cei doi autori menionai mai sus, arta c, pe termen scurt, legtura
cauzal semnificativ este cea ntre creterea economic i datorie. O cretere economic slab
va determina o cretere a datoriei publice i nu invers.
Not: Situaii statistice
n ultimii treizeci de ani, Argentina, Thailanda, Mexicul (1994), Chile (1982), Grecia
(2015), Rusia (1998), dar i, mai recent, Islanda, Irlanda, Italia sau Portugalia au fost n situaia
de a solicita msuri de salvare de urgen, din partea FMI, Bncii Mondiale sau Bncilor
Centrale.
Prin msuri de salvare de urgen nelegem asigurarea de lichiditi pe termen scurt
pentru onorarea angajamentelor de plat imediate.
n Japonia, datoria public de peste 240% din PIB (2013) era mprit ntre administraia
public (cea mai mare parte i n cretere n ultimii 15 ani), societile non-financiare i menaje
(stabil n ultimii 15 ani). Principalii finanatori ai datoriei publice sunt menajele cu 94% din
titlurile emise de stat. Statul japonez, dei s-a mprumutat pentru a susine economia, chiar i
ntr-un ritm de 5% din PIB pe trimestru tot a euat pn acum n obiectivul su de reluare
sustenabil a creterii economice.
SUA, cu o datorie public de 103% din PIB n 2012, era i este datoare, n principal,
exteriorului, China i Japonia reprezentnd principalii creditori, cu peste 45% din total.

69
Government Debt and Economic Growth Overreaching Claims of Debt Threshold Suffer from Theoretical and
Empirical Flaws, Economic Policy Institute , Washington, DC 20005, www.epi.org

194
 n zona euro, bncile centrale ale statelor membre dein 41% din datorie , iar restul lumii
20%.

Criza de solvabilitate
Insolvabilitatea desemneaz incapacitatea unui stat de a rambursa datoriile fcute i de a
plti dobnzile convenite. Acest fapt atrage dup sine retragerea creditorilor de pe piaa
respectiv. Criza de solvabilitate reflect o incapacitate a autoritilor de a-i ndeplini propriile
obiective pe termen lung n managementul datoriei publice.
Pentru a iei din criza de solvabilitate, o ar trebuie s i restructureze i s i reduc
datoria public.
Solvabilitatea unui stat se poate aprecia i n funcie de comportamentul creditorilor.
Dac acetia mprumut statul la dobnzi sczute i pe termen lung, acestea sunt semne c statul
respectiv nu va fi n criz de sustenabilitate. De asemenea, dac acetia doresc s participe la
mprumuturi, fiind dispui s ofere mai mult lichiditate dect dorete statul respectiv s
mprumute (vrea s adjudece o valoare mai mare dect cea propus), i acesta este un semn de
solvabilitate i ncredere.
n practica financiar internaional, dac se ajunge la criz de solvabilitate, creditorii i
debitorii guvernamentali sunt obligai s negocieze cu scopul de a restructura datoria, n general
aprnd noi combinaii de pli, mplicnd noi maturiti, diminuri ale principalului sau ale
ratelor dobnzii.
Sustenabilitatea datoriei unui stat nseamn c acesta nu risc s se afle pe termen lung n
faa unei probleme de insolvabilitate sau de ajustare radical a cheltuielilor publice. Matematic
vorbind, aceasta nseamn c datoria public trebuie s fie egal cu suma actualizat a
excedentelor primare viitoare.
Datoria devine sustenabil dac soldul primar, ca procent din PIB, este egal cu diferena
dintre rata real a dobnzii i rata de cretere a economiei, nmulit cu raportul datorie
public/PIB.

Soldul primar sustenabil = (Rreal a dobnzii Rdcrestere) X D/PIB

Motivele care duc la apariia crizelor de solvabilitate sunt eterogene, unele conjuncturale,
altele structurale, unele endogene altele puternic determinate extern. Dintre aceste circumstane
putem evidenia:
a. creterea riscului de insolvabilitate n perioadele n care creterea economic se afl sub
trendul su lung;

195
b. fluctuaiile mari ale comerului extern i, ndeosebi, ale raportului dintre preurile la export i
cele la import (o valoare constant subunitar nseamn nevoie recurent de valut, deoarece
finanarea importurilor nu se poate face din valoarea creat la export);
c. deprecierea monedei naionale atunci cnd structura datoriei publice este preponderent
alctuit din moned strin;
d. riscurile asociate interveniilor politice sunt un bun predictor al creterii riscului de insolven.

Asigurarea sustenabilitii; politici de reducere a datoriei i deficitelor publice

n 2015, datoria public la nivel mondial era de aproximativ 57.000 miliarde dolari, fa
de aproximativ 26.000 miliarde n 2004 sau 46.000 miliarde n 2011 70 . Nivelul ridicat al
acesteia, indiferent de nivelul de dezvoltare al rilor lumii i creterea costurilor asociate,
impune utilizarea unor pachete de decizii ferme i imediate. Dei, uneori, discuiile asupra
msurilor respective au fost puternic grevate de aspecte ideologice, reducerea datoriilor este
important din motive pe care parial le-am expus n paragrafele anterioare.
Poate cele mai influente opiuni de reform asupra datoriilor publice se datoreaz
economistului englez Williamson, unul din promotori a ceea ce am puteam numi doctrina
Consensului de la Washington. Aceasta reprezint un set de propuneri de politic economic,
substanial orientate spre reabordarea economiei din perspectiva fundamentelor pieei libere.
Cele 10 propuneri prezentate de autor n What Washington Means by Policy Reform, ca
propuneri adresate rilor emergente din America Latin, sunt urmtoarele:
1. o strict politic bugetar;
2. cheltuieli publice orientate preponderent ctre sectoare cu rate de revenire a investiiei ridicate;
3. reforme fiscale, care s urmreasc creterea asietei i diminuarea ratelor marginale de
impozitare;
4. asigurarea liberalizrii ratelor dobnzii;
5. liberalizarea comerului exterior;
6. rate de schimb unice;
7. eliminarea barierelor pentru investiiile directe;
8. privatizarea monopolurilor de stat i vnzarea participaiilor statului;
9. dereglementarea pieelor - abolirea barierelor la intrare i ieirea pe piee;
10. protecia proprietii private;
Propunerile de mai sus, considerate pe nedrept, aa cum afirma Williamson -
consubstaniale filosofiei i economiei neoliberale, au constituit o colecie de politici publice

70
The Economist, The global debt clock.

196
ai crei autori au fost experi din America Latin i nu au reprezentat niciodat un pachet de
politici de tipul one size fits all, pentru reforma economiilor n dificultate.
Pentru unii comentatori, ideile consensului de la Washington au ncetat s mai fie
mantra guvernelor n dificultate odat cu manifestarea crizei financiare din 2007-2010, cnd
politicile intervenioniste au fost masiv utilizate pentru diminuarea efectelor induse de aceasta.
De altminteri, i poziia organismelor financiare internaionale s-a schimbat de la apariia
conceptului. n 2008, Banca Mondial afirma puternic nu numai necesitatea interveniei statului,
dar i pe cea a unui stat puternic catalizator pentru dezvoltare.
n 2008, FMI, o instituie mult mai consecvent n a recomanda de-a lungul anilor mai
mult pia, ndemna, ca msur de politic public, n 16 din 19 planuri pentru evitarea crizelor
economice, la creterea mprumuturilor publice pentru a finana cheltuielile sociale n cretere.
De altminteri, un exemplu sugestiv este urmtorul: n 1980, n America Latin erau 120
milioane de sraci, n 1999 erau 220 de milioane. Datoria public, probabil din acest motiv, a
ajuns de la 492 miliarde n 1990, la 787 miliarde n 2001.
n 2010, Blanchard observa urmtoarele: Criza economic a repus politica fiscal ca
principal instrument macroeconomic din dou motive: n primul rnd datorit faptului c politica
monetar, incluznd credit and quantitative easing, i-a atins limitele ... n al doilea rnd, nc din
fazele incipiente, recesiunea era ateptat a fi de lung durat i, n aceste condiii, era clar c
stimulii fiscali aveau o perioad suficient de lung s i dovedeasc beneficiile, n ciuda
decalajelor de implementare.71 (Not: Credit easing se refer la politica bncilor centrale de a
cumpra active ale sectorului privat pentru a crete lichiditatea pe pieele financiare i avnd ca
int principal reluarea creditrii. Quantitative easing: este un concept care se folosete pentru a
desemna situaia n care achiziiile de active de ctre banca central se fac prin creaie monetar).
Chiar dac autorii respectivi reflect substanial poziiile instituiilor financiare
promotoare ale ajustrilor structurale i ale politicilor prociclice, limitele politicilor monetare au
fost clar exprimate. n acelai timp, ei subliniaz nevoia de a proiecta stabilizatori automai mai
buni, deoarece msurile fiscale discreionare vin prea trziu (gndii-v la diferena ntre a
conduce un autoturism i un vapor, formulat de Mankiw, prezentat n paginile anterioare
despre politica bugetar).
i neokeynesitii pledeaz pentru stimulare bugetar. n opinia unuia dintre cei mai
cunoscui promotori ai acestor idei, Joseph Stiglitz, stimularea bugetar trebuie guvernat de 7
reguli:
1. rapiditate;

71
Olivier Blanchard, Giovanni DellAriccia, and Paolo Mauro, Rethinking Macroeconomic Policy, International
Monetary Fund, Research Department, February 12, 2010

197
 2. capacitate de reacie la problemele sociale pe termen scurt (omaj, locuire);
3. rezolvarea problemelor privind energia i clima pe termen lung;
4. prioritate acordat cheltuielilor pentru investiii;
5. justiie fiscal;
6. intirea bazinelor cu for de munc cu probleme;
7. eficien ridicat a multiplicatorului keynesian (prin creterea consumului menajelor
cele mai defavorizate).

5.6. Date statistice i aspecte tehnice

n urmtoarele pagini ne propunem s oferim cteva date statistice referitoare la evoluia
datoriei publice n rile UE i s prezentm tipologiile utilizate n finanele publice pentru a
nelege structura datoriei publice. La nivel internaional, criteriile de analiz a datoriei publice
sunt reprezentate de scaden, deintor, subsector i moneda de emisiune.
1. Datorie pe termen scurt - datorie pe termen lung
Una din dihotomiile folosite n comparaiile internaionale este cea care ia n considerare
perioada de timp de contractare. Putem distinge astfel datoria pe termen lung, mediu i cea pe
termen scurt. Aa cum va reiei din cele cteva exemple la nivel internaional, nu putem vorbi de
o unanimitate n standaridizarea conceptual a tipologiei datoriei publice.
Datoria pe termen scurt se refer la titluri de crean emise pe pieele financiare sau
mprumuturi bancare ori mprumuturi de la organisme financiare internaionale (Banca
Mondial, FMI) a cror scaden, n funcie de ar, poate fi de la un an (SUA sau Marea
Britanie) pn la 5-7 ani, ca n cazul Franei. Banca Mondial i FMI consider datorie pe termen
scurt orice datorie cu o maturitate de cel mult un an.
Datoria pe termen mediu are maturiti ntre 6 i 12 ani, n timp ce datoria pe termen
lung este cea cu maturiti de peste 12 ani.
Organismele financiare internaionale definesc datoria pe termen lung ca datoria public
ce depete un an.
O crean pe termen scurt poate fi reprezentat de titlurile de crean negociabile, de
tipul Bonurilor de Trezorerie cu rat fix (maturitatea acestora este la maximum un an).
Pe termen mediu putem ntlni Bonuri de Trezorerie cu dobnd anual (2-5 ani
maturitatea), iar pe termen lung cele mai cunoscute titluri de crean negociabile sunt
obligaiunile.
Statele lumii implementeaz diferite strategii de contractare pentru mprumuturile
publice, cu scopul de a diminua diversele categorii de riscuri la care se pot expune (risc valutar,

198
risc de rat a dobnzii sau risc de concentrare a serviciului datoriei publice i de refinanare) i,
n general, pentru a prentmpina o degradare a clasificrilor internaionale privind datoria
public. mpiedicarea degradrii scorului internaional al datoriei nu este un scop n sine pentru o
strategie consistent de management al datoriei publice. Obiectivul principal este acela al evitrii
apariiei a trei categorii de probleme deosebit de grave n faa crora pot fi puse autoritile
naionale: pierderea capacitii de a implementa politici economice, creterea dobnzilor i
adncirea nesustenabilitii datoriei publice i incapacitatea de plat.
Chiar dac tipologia riscurilor de mai sus este comun pentru toate rile lumii,
diferenele de strategie privind ndatorarea la nivel internaional sunt determinate nu numai de
mrimea absolut i relativ a datoriei, dar i de denominarea ei sau de maturitatea acesteia. La
acestea se adaug riscurile macroeconomice de tipul instabilitii financiare.
n ceea ce privete Romnia, n anul 2014 ponderea datoriei publice n lei n totalul
datoriei publice era de 39.6%, iar a datoriei publice n Euro, n totalul datoriei publice n valut,
era de 81.9%.
Pentru diminuarea riscului valutar, strategia pe 2016 era de a atinge pentru prima
categorie minimum 35% sau cel mult 50%. Pentru a doua categorie tunelul acceptat era ntre
75% i 90%.
n privina scadenei, n 2014, datoria de pn la un an n euro era de 17%, iar a celei n
lei, scadente la un an, era de 24%.
n Uniunea European, Suedia cu 29%, Bulgaria cu 21% i Italia cu 15%, erau rile cu
cea mai mare datorie public brut cu scaden de maximum un an, conform raportului Eurostat
(2015).
n scopul gestionrii atente a riscurilor de refinanare, tunelul de evoluie era prevzut
pentru Romnia de 10-20% maximum pentru prima categorie (datorie n euro cu maturitate
maxim la un an) i 25-30% maximum pentru a doua categorie.
n sfrit, pentru riscul de rat a dobnzii, ponderea datoriei care i modific rata
dobanzii ntr-un an (% din total), trebuie s evolueze ntre 20-30%, n condiiile n care n 2014
era de 22%, iar ponderea datoriei n lei care i modific rata dobnzii ntr-un an (% din total), s
fie ntre 25-35%, n condiiile n care n 2014 era de 19%.
Asigurarea atingerii acestor indicatori arat c principalele elemente de strategie pentru
gestionarea cu costuri ct mai reduse a datoriei publice naionale sunt:
1. finanarea preponderent a datoriei n moned naional, pentru dezvoltarea unei piee interne
a titlurilor de stat;

199
2. asigurarea unui profil uniform al rambursrii n timp, pentru a se evita suprasolicitarea pe
termen scurt a finanelor publice;
3. asigurarea unei rezerve valutare importante pentru a prentmpina riscurile valutare;
4. meninerea unor parteneriate preventive cu instituiile financiare internaionale, avnd n
vedere costurile mai mici ale mprumuturilor la acestea, fa de instituiile de creditare din
mediul privat;
5. la acestea mai putem aduga creterea ponderii datoriei n instrumente tranzacionabile pe
piaa financiar din Romnia, n defavoarea celei netranzacionabile (mprumuturi de la
instituiile financiare internaionale);
6. diminuarea expunerii pe dolari, avnd n vedere c volatilitatea cursului de schimb leu-dolar a
fost, n ultimii 3 ani, de 4-5 ori mai mare dect cea a leului fa de euro.72

2. n funcie de deintor, ntlnim datorie deinut de rezideni financiari, de non-

rezideni, rezideni non-financiari
n categoria rezidenilor financiari intr corporaiile financiare sau cvasi-corporaiile cu
obiect principal de activitate intermedierea financiar.
n categoria non-rezidenilor, tipologiile internaionale includ ceea ce generic se numete
restul lumii.
n categoria rezidenilor non-financiari sunt incluse corporaiile non-financiare, menajele
i instituiile non-profit.

72
Strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale 2015-2017, Ministerul Finanelor Publice, 2015

200
Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015

Dup cum se pooate observa din graficul anterior, n UE, non-rezidenii dein cea mai
mare parte a datoriei publice brute n 17 state.
Rezidenii financiari urmeaz ca pondere ntre deintorii datoriei, cu rate mergnd de la
18% n Finalanda, pn la 97.8 % n Luxemburg.
Rezidenii non-financiari sunt deintori importani ai datoriei publice n Malta (36.2%),
Ungaria (11.8%), Irlanda i Italia cu 10.4%.

3. n funcie de sub-sectorul guvernamental vom ntlni datoria guvernului central,

datoria statelor din interiorul federaiilor, datoria local, datoria securitii sociale

Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015

Din totalul datoriei publice, guvernul central, n rile UE, are cea mai mare pondere de
aprox. 75%, n timp ce datoria local reprezint 34% n Estonia i 17.6% Suedia, Olanda 11%, n
timp ce n Romnia ea reprezint aprox. 5%.

4. Datoria n funcie de denominare: valute sau moned naional

201
Sursa: Eurostat, General government gross debt by currency of issuance, 2015

Mai mult de jumtate din rile UE au denominat peste 90% din datorie n moneda
naional, n timp ce trei au peste 50% din datorie denominat n valute (Romnia, Bulgaria i
Croaia).

Clauzele unui mprumut public

mprumuturile publice au, ca oricare alt categorie de contracte, anumite clauze.
Majoritatea mprumuturile publice cuprind urmtoarele elemente de identificare:
1. Valoarea nominal sau pari
Reprezint valoarea unui titlu de crean fixat odat ce se realizeaz emisiunea titlului.
De regul, valoarea nominal este egal cu preul de subscripie sau de rambursare. Exist i
cazuri n care ntre cele dou exist diferene. Aceasta poart denumirea de prim de subscripie
i poate fi pozitiv sau negativ (sub-pari sau supra-pari). Astfel:
- dac preul de emisiune este egal cu valoarea nominal - vorbim de al pari";
- dac preul de emisiune este mai mic dect valoarea nominal - sub pari";
- dac preul de emisiune este mai mare dect valoarea nominal - supra pari".
2. Scadena
Reprezint perioada de contractare, uzual mprit, n funcie de scaden, n termen
scurt (max. 1 an), mediu (max. 5 ani) i lung (pn la 20-30 de ani)73.

3. Modalitatea de rambursare sau de amortizare

Rambursarea se poate face n rate progresive, constante (anuiti) sau la scaden.
Indiferent cum se realizeaz, ea acoper o parte a capitalului i dobnda stabilit la emisiunea

73
Legea nr.81-1999

202
titlurilor. Exist i cazuri n care obligaiunile nu au dat de maturitate (obligaiuni perpetue),
emitorul fiind obligat doar la plata cuponului.

4. Dobnda (cuponul)
Cuponul este dobnda pe care o primete deintorul obligaiunii. Pn la
dematerializarea activelor mobiliare, deintorul unei obligaiuni primea suma datorat de ctre
stat, detand unul din cupoanele ataate obligaiunii pentru a-i primi suma de bani datorat (aa
cum se poate vedea n imaginile de mai jos).

Sursa:Wikipedia

n mod uzual, n creditarea public, rata dobnzii se ntlnete sub forma:

a. Ratelor fixe. Un titlu de credit cu rat fix nseamn c titlul respectiv are un cupon sau
o dobnd fix, determinate n momentul emisiunii. Periodicitatea plii este predefinit pn la
scaden.
b.Ratelor indexate (floating rate note). Cuponul unei obligaiuni este indexat avnd la
baz un indice sau un anumit pre. De pild, pot fi utilizate rata inflaiei sau indici ai pieei
monetare. Pe piaa monetar european, principalul indice utilizat este EURIBOR, dar se
utilizeaz i LIBOR sau oricare alt indice IBOR (interbank offered rate), ce aparine unei bnci
de prim rang (centrale).
Valoarea cuponului este egal cu:

VALOAREA NOMINAL x RATA DOBNZII x COEFICIENTUL DE

INDEXARE

203
 c. Rata variabil. Se refer la acele titluri de crean ale cror valori la scaden nu sunt
cunoscute ferm odat cu emisiunea acestora. Rata dobnzii este fixat cu ajutorul unui referent.
Acesta poate fi dobnda interbancar (de pild EURIBOR). La scadena cuponului, valoarea
acestuia va fi calculat n funcie de referentul acceptat. Unele obligaiuni au un cupon zero.
Ctigul pentru deintor, va fi dat, n aceste condiii, doar de diferena dintre preul de emisiune
i preul de rambursare.

Randamentul obligaiunilor este i un bun proxy pentru a arta dac o ar are probleme
cu datoria public sau dac, dimpotriv, finanele publice naionale sunt puin dependente de
aceasta.
Un randament ridicat arat c investitorii sunt puin dispui s finaneze guverne cu
probleme de finanare ale cheltuielilor publice, fr ca riscul asumat s fie i bine remunerat.
Spre exemplu, Grecia, Irlanda i Spania, n 2007 plteau randamente ntre 4-6% la obligaiunile
guvernamentale, pentru ca n 2011, Grecia i Irlanda s mprumute la randamente de 10-12%, din
cauza problemelor de sustenabilitate a finanelor publice. Bineneles nu putem s nu aducem n
prim plan c, n condiiile unei lichiditi foarte mari pe pieele internaionale, randamentele
ridicate pot fi i expresia unui abuz de poziie atunci cnd alte instrumente nu sunt la dispoziia
autoritilor. Pentru c oricum vor plti n viitor aceste randamente, de ce s nu fie suprataxate,
cu argumente care nu in neaprat de riscul de ar?
5.7. Destinaia mprumuturilor publice
Prevederile legale naionale stipuleaz c autoritile guvernamentale sunt autorizate s
contracteze mprumuturi de stat interne i externe sau s garanteze mprumuturile interne i
externe numai prin Ministerul Finanelor, n urmtoarele scopuri:
a. finanarea deficitului bugetului de stat;
b. refinanarea datoriei publice;
c. susinerea balanei de plati i consolidarea rezervei valutare a statului;
d. finanarea proiectelor de investiii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei;
e. finanarea dezvoltrii ntreprinderilor mici i mijlocii cu capital majoritar romnesc;
f. finanarea achiziionrii de bunuri i servicii, inclusiv importul de materii prime i resurse
energetice;
g. ndeplinirea obligaiilor legate de garaniile de stat pentru mprumuturi;
h. amortizarea i achitarea mprumuturilor guvernamentale i rscumpararea datoriei neachitate,
incluznd capitalul, dobnda i alte costuri;
i. finanarea necesitilor pe termen scurt ale bugetului de stat;

204
j. finanarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinelor dezastrelor naturale i ale altor
calamitti;
k. meninerea n permanen a unui sold corespunztor n contul general al trezoreriei statului,
stabilit de Ministerul Finanelor.

Dup cum se poate observa, singura destinaie important a cheltuielilor publice care nu
se poate finana din mprumuturi este cea salarial. Guvernul nu poate realiza mprumuturi
pentru a finana cheltuieli salariale, indiferent care este destinaia sectorial a acestora.
Prezentarea exhaustiv de mai sus a destinaiilor cheltuielilor publice este nsoit n
unele lucrri academice de finane publice i de una mai general, aceste mprumuturi fiind
fcute pentru necesiti de trezorerie (1) i necesiti de echilibru bugetar (2).

1. Necesiti de trezorerie
Pe parcursul execuiei anuale bugetare putem observa neconcordane recurente ntre
termenele la care se ncaseaz veniturile publice i cele la care se efectueaz cheltuielile
aprobate. Numeroase cheltuieli publice (achiziii de bunuri i servicii, pli de salarii) se fac n
mod constant n perioada execuiei bugetare lunare. Pe de alt parte, legea impune un anumit
calendar al ncasrilor bugetare, fie c vorbim de ncasarea TVA-ului, impozitului pe profit sau a
celui pe salariu. Veniturile ncasate depind i de evoluia anual a activitii economice generale,
de evoluia acesteia pe semestre sau pe structuri ale economiei naionale. Datorit acestei situaii
obiective, n mod constant apare un decalaj temporal ntre intrrile i ieirile de resurse
financiare, ceea ce face ca ordonatorii de credite s fie n situaia de a nu putea onora anumite
obligaii financiare la timp, deoarece nu exist ntotdeauna un disponibil de cas. Fluctuaia
lichiditilor impune o permanent activitate de acoperire a golurilor temporare de cas cu
ajutorul a ceea ce n limbaj tehnic se numesc fondurilor corespondenilor sau cu cele ale
ordonatorilor de credite cu disponibiliti. Surse eterogene de resurse financiare alimenteaz
reeaua Trezoreriei Statului, putnd fi folosite pentru acoperirea spontan a golurilor de cas.
Acest mecanism administrativ de finanare poate fi considerat ca non-monetar. Diferena ntre
resurse monetare i non-monetare este util pentru c distinge ntre banii colectai din exterior
(resursele monetare) i cei provenii din interiorul mecanismului (resurse non-monetare).
mprumuturile publice pot juca i ele un asemenea rol de acoperire atunci cnd,
repetm, resursele financiare disponibile ale instituiilor publice sunt insuficiente pentru a
acoperi golurile de cas ale bugetelor proprii.

205
 Acordarea de mprumuturi bugetelor locale i bugetelor fondurilor speciale se poate face
n interiorul unui an bugetar, dobnda fiind convenit prin convenii ntre pri.
Alturi de aceste mprumuturi se pot lua credite de la banca central (sub forma unui
avans n contul veniturilor bugetare viitoare, n limitele i n condiiile prevzute de lege). Banca
Naional a Romniei poate acorda mprumuturi pe o perioad de cel mult 180 de zile i n
condiii de dobnd la nivelul pieei, pe baza unor convenii ncheiate cu Ministerul Finanelor.
Suma total a mprumuturilor acordate nu poate depi n niciun exerciiu financiar anual
echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate n anul precedent, iar soldul
permanent al mprumuturilor acordate i nerambursate nu poate depi n niciun moment suma
total rezultat din dublarea capitalului i a fondului de rezerv al Bncii Naionale a Romniei.74

2. Necesiti de echilibru bugetar

Pentru finanarea deficitului bugetar, statul se mprumut pe piaa intern sau extern.
Pentru mprumuturile contractate pe piaa intern, pe termen scurt, se emit bonuri de
tezaur. Emisiunea bonurilor de tezaur, n unele ri, este limitat prin lege, n timp ce n altele
este nelimitat. Cnd nu este plafonat, devine mijloc de echilibrare a bugetului de stat.
Pentru acoperirea deficitelor bugetare, se utilizeaz, de asemenea, contractarea de
mprumuturi pe termene medii (1-5 ani) i lungi (mai mari de 5 ani).
Categoriile fundamentale de titluri de mprumut utilizate pentru finanarea deficitului
bugetar, pe care le ntlnim n finanele moderne, sunt:
Obligaiunile;
Bonurile de tezaur;
Certificate de trezorerie;
Euro-obligaiunile;
mprumuturile din contul general al trezoreriei statului.
Legea 81/1999, atunci cnd face referire la datoria public, arat c aceasta este format
din datoria public intern i cea extern.
Instrumentele principale ale datoriei publice interne sunt urmtoarele:
a. titlurile de stat n moneda naional;
b. mprumuturile de stat de la Banca Naional a Romniei, acordate n condiiile stabilite
prin Legea nr. 101/1998, privind Statutul Bncii Naionale a Romniei;
c. mprumuturile de stat de la bncile comerciale din Romnia;

74
Legea 101-1998

206
d. mprumuturile de stat de la alte instituii de credit din Romnia i de la agenii
guvernamentale.
Pentru datoria public extern sunt la dispoziia autoritilor instrumente la fel de
diversificate ca i n cazul anterior astfel:
a. titlurile de stat n valut, emise pe pieele financiare externe;
b. mprumuturile de la guverne strine, agenii guvernamentale strine, instituii financiare
multilaterale sau de la alte organizaii internaionale;
c. mprumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung;
d. mprumuturile directe de la investitori privai, pe termen scurt, mediu sau lung;
e. mprumuturile de la bncile strine sau de la companii strine.

Politica datoriei publice se afl n centrul dezbaterilor de politic economic att n

Romnia, ct i n spaiul economic comun al Uniunii Europene. Capitolul pe care l ncheiem
acum a fost consacrat, aa cum am fcut i n celelalte capitole, att unor probleme de abordare
conceptual privind subiectului propus, ct i unor aspecte care in de practica financiar i
reglementarile curente, la nivel naional i european privind mprumuturile publice i datoria
public.
Ca i n cazul altor mari probleme de economie public, interesul acordat subiectului i
numeroasele lucrri pe aceast tem ne dezvluie, ca de obicei n discursul economic, poziii
epistemologice extrem de diferite att n privina modului n care datoria public trebuie
calculat, ct i n privina aceluia n care aceasta afecteaz activitatea economic prezent i pe
cea viitoare. Controversele economitilor, n aceste condiii, se rsfrng asupra modului n care
politicile monetare i cele bugetare sunt abordate i aprate.
Prin urmare, este dificil s alegem ntr-o manier obiectiv i raional de partea cui
suntem n aceste dezbateri. Probabil c i n acest caz, alegerea este mai curnd un rezultat al
unei persuasiuni non-raionale (Haussman, 1983).
Economitii produc teorii de multe ori contestabile, pe care politicienii aleg s le
promoveze pentru c le consider relevante pentru viitoarea aciune public. Relevana poate fi
dat de valorile acumulate i asumate sau de reguli i instituii existente. Alturi de acestea,
important este scopul propus. Dac acesta este, s spunem, meninerea inflaiei la nivelul
predeterminat de 2% n zona euro, atunci o politic monetar-bugetar nu poate fi dect legat de
nevoia normativ de a menine acest nivel al ratei inflaiei i nu de obiectivul cretere economic
ajutat de puin inflaie.

207
 Consensul ntre economiti este dat de nevoia de a avea reguli, dar este slab n privina
coninutului regulii respective. Aa stau lucrurile i cu problema datoriei publice. Regula
meninerii deficitului public sub control este necontestat acceptat de economiti. Specificarea
numeric a acestei reguli nu mai reflect unitatea afiat la nivelul principiului.
La fel i legtura datoriei publice cu evoluia economic nu este una foarte clar i
linear. Am prezentat anterior controversa RR-HAP, privind legtura dintre cele dou evoluii.
Faptul c legtura ntre cauz-efect este formulat (NU STRICTO SENSU, CI N ESENA EI)
de Rainhard i Rogoff astfel: O datorie public de peste 90% din PIB, ucide creterea
economic, trebuie tradus n evidene empirice. HAP considera, n articolul din 2013, c
ignorarea voit a unor ri i deficienele de construcie intern a modelului (i.e. o ar, Noua
Zeeleand, cu datorie public ridicat pe o perioad de un an) modific - avnd aceeai pondere
cu alte state n calcularea mediei datoriei publice - aceast medie, ntr-un mod nepermis. Cei trei
autori ascuni sub acronomiul HAP, luau n considerare un alt tip de legtur cauzal: Nivelul
sczut de cretere economic duce la creterea datoriei publice. i n acest caz se pot demonstra
regulariti evidente. Testarea este posibil. Ea ne permite s alegem ntre cele dou alternative,
dar alegerea pe care o facem - tocmai pentru c testarea nu ne ofer Adevrul, ci verificri
temporare ale unor ipoteze - este o problem mai complicat ce ine de apartenena la programe
de cercetare tiinific cum le numea filosoful tiinei Lakatos, de apartenene la sisteme de
valori politice etc. Pentru un alt filosof al tiinei, Feyerabend, alegerea ntre i ntre.. nu are
niciun criteriu raional de demarcaie. Alte abordri consider c alegerea ntre teorii este
determinat de capacitatea acestora de a ne afecta comportamentul. Nu criteriul adevrului este
relevant, ci criteriul efectului asupra propriei noastre situaii sociale.

208
 6. Resursele financiare publice i impozitele

6.1. Definiii, clarificri terminologice, structur

Veniturile guvernului din toate sursele disponibile, rezultate din aplicarea normelor
legislative naionale n domeniu, poart denumirea de venituri publice.
Iulian Vcrel (2001) consider c Resursele financiare publice reprezint totalitatea
mijloacelor bneti necesare realizrii obiectivelor economice i sociale naionale.
Resursele financiare publice sunt, de regul, reprezentate de resursele administraiei
centrale de stat, resursele locale, resursele asigurrilor sociale de stat, resursele instituiilor cu
caracter autonom i resursele fondurilor externe nerambursabile.
Autoritile publice au fost preocupate n a structura, pentru o mai bun nelegere,
principalele categorii de resurse financiare publice, utiliznd criterii diversificate de clasificare.
n continuare vom proceda la prezentarea unor repere importante n demersul de ordonare
a diverselor resurselor financiare publice, n categorii omogene.
Adam Smith introduce prima taxonomie a resurselor financiare publice, dup cum
urmeaz:
1. Venituri de la ceteni
2. Venituri provenite din proprietatea statului
Edwin Seligman, n 1893, clasifica veniturile publice n: a. gratuiti (donaii, granturi,
daruri), b. venituri pe baze contractuale (diverse categorii de taxe), c. venituri obligatorii
(impozite i amenzi).
Hugh Dalton, n volumul din 1941, Principles of Public Finances (p.27), mparte
veniturile publice n taxe i preuri. Taxele sunt pli obligatorii impuse de ctre o autoritate
public. Preurile reprezint pli fcute ctre o autoritate public pentru anumite bunuri i
servicii. Ultimele sunt pli contractuale.
Taxele se mpart n a. impozite n sens ordinar, b. indemnizaii i tributuri, c. mprumuturi
obligatorii, d. amenzi.
Preurile se mpart n a. venituri de pe urma proprietii publice, b. venituri de la
ntreprinderi publice, c. tarife pltite pentru servicii publice (taxe de nregistrare), d. mprumuturi
publice voluntare.
Clasificaiile moderne utilizeaz diverse criterii de clasificare, astfel:
I. Din punct de vedere al coninutului economic:
I.1. Prelevri cu caracter obligatoriu:
Impozite

209
 Taxe
Contribuii
I.2. Resurse de trezorerie (pentru acoperirea temporar a deficitelor curente ale bugetului
de stat, bugetelor locale i bugetului de asigurri sociale, pentru acoperirea golurilor de cas i a
deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale)
I.3. mprumuturi publice
II. Din punct de vedere al ritmicitii ncasrii la buget, se poate face diferena ntre:
II.1. Resursele ordinare, curente: venituri fiscale, nefiscale, cotizaii, taxe etc.
II.2. Resurse cu caracter extraordinar: ajutoare internaionale, granturi, donaii, emisiunea
bneasc fr acoperire, valorificarea unor bunuri ale statului, valorificarea bunurilor confiscate
prin hotrri judectoreti, bunuri confiscate de ageniile de administrare fiscal.

6.2. Evoluii i situaii statistice privind resurselor publice, comparaii

internaionale
Cea mai mare parte a resurselor publice din rile cu economie de pia sunt rezultatul
procesului de redistribuire al PIB.
Veniturile curente ale rilor membre OECD, reprezint aprox.1/3 din PIB-ul rilor
membre ale organizaiei.
Ponderea cea mai mare din resursele publice o dein impozitele directe (impozitul pe
venitul persoanelor fizice i cel al persoanelor juridice), apoi, n ordine, impozitele
indirecte, taxe vamale.
Veniturile nefiscale (de la ntreprinderile i instituiile publice) au un nivel redus -
aproximativ 4%.
Impozitele constituie principalul canal de procurare a veniturilor publice.
Impozitele, taxele i contribuiile pentru asigurri sociale reprezint aproximativ 9/10 din
veniturile curente n rile foarte dezvoltate.
Veniturile curente cresc mai rapid dect PIB, dar mai lent dect cheltuielile publice, de
aici apelul la resursele extraordinare.
Din veniturile fiscale, cea mai mare parte o reprezint veniturile indirecte (68%) cu TVA
reprezentnd 41% din acestea, n timp ce veniturile directe au reprezentat 26% n 2000,
reprezentnd o inversare a accentului ctre impozitele indirecte (n 1994 - impozite
directe 51% i impozite indirecte 42% din veniturile bugetului de stat).

210
 6.3. Impozite: generaliti, definiii, clarificri conceptuale
Impozitarea, aciunea de a solicita resurse financiare sau n natur, de ctre diverse
categorii de autoriti publice, de la diverse categorii de contribuabili, a reprezentat o activitate
constant a autoritilor, de la nceputul civilizaiei i a constituirii primelor structuri statale.
Cu sau fr consimmnt, prelevarea resurselor de ctre centrele de putere din societate a
reprezentat un subiect ce a tensionat relaiile sociale de a lungul istoriei statului.
Vzut ca expresie a unei puteri discreionare i a dorinei de a prezerva aceast putere sau
ca instrument pentru mai mult egalitate i echitate n distribuirea veniturilor, impozitul a fost
considerat cnd un furt (Impozitul este un furt, pur i simplu, Murray Rothbard), cnd expresie
a muncii fr plat (Impunerea bunurilor provenind din munc este pe picior de egalitate cu
munca forat - Robert Nozick). Nu putem uita argumentul economiei publice care conside
impozitarea ca un mijloc de susinere a unor drepturi pentru toi, considerate legitime n
societatea modern, atribute ale unui cetean modern: (Taxes are what we pay for civilized
society, for modernity, and for prosperity. The wealthy pay more because they have benefitted
more. Taxes, well laid and well spent, insure domestic tranquility, provide for the common
defense, and promote the general welfare. Taxes protect property and the environment; taxes
make business possible. Taxes pay for roads and schools and bridges and police and teachers.
Taxes pay for doctors and nursing homes and medicine. During an emergency, like an earthquake
or a hurricane, taxes pay for rescue workers, shelters, and services. For people whose lives are
devastated by other kinds of disaster, like the disaster of poverty, taxes pay, even, for food , Jill
Lepore., "Taxes are what we pay for civilized society.'' - Oliver Wendell Holmes, Jr., U.S.
Supreme Court Justice)75 .
n epoca modern asistm la un paradox, fenomenele de rezisten la impozitare
multiplicndu-se n acelai timp n care este solicitat i cutat mai mult intervenie public, n
probleme extrem de diverse. Simpla comparaie a resurselor publice atrase de stat la nceputul i
la sfritul secolului al XX-lea, arat c regula aciuni publice guvernamentale a fost mai mult
impozitare, mai multe venituri publice, determinnd instituionalizarea unor idei ce au devenit
mod de via, la rndul lor provocnd mai mult impozitare.
Chiar dac natura politicilor publice a devenit schimbtoare, neschimbtoare a rmas
apetena autoritilor publice pentru impozitare, care pare a nu se deprta prea mult de situaii ca
cea pe care o prezentm mai jos i pe care o considerm din alte epoci.
Chateaubriand, scriitor, om politic i diplomat francez de la sfritul secolului al XVIII-
lea i din prima jumtate a secolului al XIX-lea, descrie, astfel, insaietatea autoritilor

75
http://www.goodreads.com/quotes/tag/taxes?page=5

211
napoleoniene de a fiscaliza: Frana ntreag era jefuit. Infirmitile, srcia, moartea, educaia,
artele, tiinele, toate plteau un tribut prinului Dac sracul dorea s dea ceva educaie unuia
din copii si, trebuia mai nti s dea o sum universitii, apoi o redeven la pensia unui
profesor. Dac un autor modern citeaz unul vechi, deoarece opera acestuia din urm aparine de
ceea ce numim domeniul public, cenzura solicita o centim pentru fiecare foaie citat. Dac
traducei, citnd, nu trebuie s pltii dect o jumtate de centim, deoarece acum citarea face
parte din domeniul mixt, o jumtate aparinnd muncii traductorului i cealalt jumtate
autorului mort.76.
n aceeai perioad, criticat de autorul de mai sus, vinul, n Paris, ajunsese s fie taxat cu
94.1%, fiind pltite diferite taxe precum: dreptul de micare, dreptul de intrare n ora, dreptul de
vnzare en detail, taxa de timbru i nregistrare.
De altfel, n perioada 1805-1813, veniturile fiscale n Frana au cunoscut o cretere de 10
ori, prin introducerea a numeroase taxe indirecte, ceea ce a devenit sinonim pentru cetenii
francezi cu tirania imperial. Rezistena acestora, fireasc, la un sistem confiscatoriu apstor se
reliefeaz de facto prin faptul c n primul semestru al anului 1814, ncasrile din impozite au
fost de doar 12 milioane franci, la venituri anuale preconizate de 171 milioane.77
Fa de perioada criticat de Chateaubriand, evident c lucrurile au evoluat i n
modalitatea de determinarea a asietei fiscale i n modul n care se calculeaz aceasta i n acela
de a trata subiectul impozitului, dar, la fel ca i atunci, baza fiscal devine din ce n ce mai larg,
pe msura creterii fragmentrii guvernului, a descentralizrii, a multiplicrii i schimbrii
dese a politicilor publice, a creterii fenomenelor de comportament oportunist i a angajrii din
ce n ce mai pregnante n conflicte de interes majore. Impozitarea devine, astfe,l att surs de
bunstare, ct i expresie a existenei n interiorul autoritiilor guvernamentale a unor instituii
extractive, devine ans pentru sracul actual, dar povar pentru generaia viitoare a acestuia.
Conformarea la impozitare devine atribut al ceteanului animat de idealuri de echitate, iar non
conformarea (prin comportamente eluzive, optimizatoare), simbol al ceteniei ipocrite.
n acelai timp, conformarea este i un rezultat al nelegerii sistemului de impozitare i al
obiectivelor acestuia Conformarea este nu numai un act de credin fa de naiune, ci i un
rezultat al unei aciuni de comunicare a guvernului n relaia cu cetenii n legtur cu
obiectivele statului n raport cu cetenii. Este o dovad a eficienei comunicrii. n acest sens,
pentru a rmne n acelai spaiu economic (Frana), putem reda un mic fragment dintr-un
interviu al fostului Prim ministru francez Jean Marc Ayrault 78, care caracteriza astfel situaia
76
Chateaubriand, De Buonaparte et des Bourbons, Document lectronique, p.5
77
http://www.latribune.fr/actualites/economie/france/20140110trib000809037/1814-l-autre-anniversaire-l-autre-
revolte-fiscale.html
78
Interviu acordat n ECHOS, 19 noiembrie 2013

212
sistemului fiscal francez,: Sistemul fiscal a devenit prea complex, aproape ilizibil, iar francezii,
adesea, nu sunt prea convini c ceea ce pltesc este i just.. Judecata respectiv poate fi
atribuit, de altfel, oricrui sistem fiscal contemporan.
Dincolo de aceste consideraii, n urmtoarele pagini vom urmri s clarificm
problematica impozitului, conceptele care contribuie la conturarea sa, ct i anumite elemente
de procedur fiscal.

Impozitele reprezint o form de prelevare a unei pri din veniturile sau averea
persoanelor fizice i juridice la dispoziia statului n vederea acoperirii cheltuielilor publice.

Definiie alternativ: Impozitul reprezint o prestaie de tip pecuniar, cerut persoanelor

fizice i celor morale de drept privat i de drept public, dup capacitile lor contributive, pe cale
autoritar, cu titlu definitiv i fr contraprestaie determinat pentru acoperirea cheltuielilor
publice sau n scopul interveniei puterii publice (Lucien Mehl i Pierre Beltrame).
Termenul de impozit, provine din latin, imponere nsemnnd a impune. Asociat
acestui termen este i cel de fisc, care, n aceeai limb, nsemna o cutie de presat strugurii, un
storctor de struguri.
Prelevarea prin impozit are urmtoarele caracteristici:
1. Este obligatorie - plata impozitelor este o sarcin impus tuturor persoanelor fizice i juridice
care posed o anumit surs de venit. Refuzul de a achita un impozit expune persoanele fizice i
juridice la sanciuni care pot fi penale (nchisoare) sau fiscale (amenzi). Dreptul de a introduce
impozite l are Parlamentul. Sursele dreptului fiscal sunt numeroase ncepnd cu cele
Constituionale (art.139), continund cu cele legislative - aa cum am artat mai sus - la care
putem aduga tratatele internaionale, conveniile internaionale sau dreptul european.
Jurisprudena reprezint i ea o surs important pentru dreptul fiscal .
2. Este cu titlu definitiv, nerambursabil. Impozitul reprezint un sacrificiu de putere
de cumprare sau de utilitate, fcut de un individ sau un agent economic n folosul comunitii i
in extenso al su personal.
3. Nu implic contraprestaie direct din partea statului - n schimbul prelevrii,
pltitorii nu au dreptul s solicite statului un contraservicu de valoare egal. De asemenea,
impozitul nu poate fi folosit pentru realizarea unui serviciu public specific, ci pentru finanarea
serviciilor publice n integralitatea lor. n finanele moderne, anumite taxe pltite de contribuabil
pot fi utilizate pentru obiective prestabilite (ex. taxa pentru drumuri sau taxele pentru susinerea

213
 efortului de rzboi), dar ele sunt excepionale, fiind slab recurente n practica fiscal
internaional modern.
4. Este utilizat pentru finanarea persoanelor juridice publice.
5. Prelevarea prin impozite este cert i non-arbitrar. Modul de percepere al
impozitului i rata impozitri trebuie cunoscute n avans. Contribuabilul trebuie informat din
timp n privina obligaiilor i drepturile sale n materie fiscal. Aceast caracteristic modern a
fiscalitii se asigur prin publicarea constant de ctre corpul legislativ a legilor i
reglementrilor n materie fiscal. n perioada Evului Mediu impozitele erau foarte variate i
neregulate. Instabilitatea juridic i deficitul de comunicare reprezint surse importante de
evaziune fiscal i rezisten la impozitare.
6. Reprezint o form a suveranitii naionale, dup unii autori, una din puinele
expresii rmase ale suveranitii naionale, cel puin n privina statelor UE79. n UE, chiar dac
statele naionale pstreaz cele dou componente ale suveranitii fiscale (controlul deplin
asupra politicii fiscale i capacitatea de a genera venituri bugetare), reglementrile comunitare,
pentru evitarea unei serii de practici concureniale incorecte ntre rile membre, au diminuat
suveranitatea naional n materie de taxare. Este cazul armonizrii accizelor, regimului tva etc.
7. Impozitele se pltesc dup constituirea bazei de impozitare (venitul, consumul,
bunurile impozabile). n acest sens putem vorbi de o constituire a creanei ctre stat dup
determinarea sigur a asietei.
8. n sfrit, o caracteristic modern a taxrii este monetizarea, impozitele moderne
se pltesc n moned. n perioada Antichitii sau a Evului Mediu cele mai multe impozite se
plteau n natur sau n ore de munc pentru folosul autoritii.

Impozitul nu trebuie confundat cu taxele fiscale. Conceptual, dar i tehnic, ntre cele
dou, diferenele sunt majore. Pentru taxe, administraia este obligat s ofere un serviciu sau
accesul la un bun public, n condiiile plii tarifului solicitat. Chiar dac o persoan nu folosete
serviciul respectiv, ea trebuie s plteasc taxa. Mai mult, o tax se pltete nainte de realizarea
serviciului solicitat.
Prin urmare, taxa poate fi definit ca o prelevare public obligatorie pentru realizarea
unor servicii specifice, de utilitate public, obligatorii pentru autoritatea care ncaseaz venitul
respectiv. Spre exemplu, taxa impus de un consiliu local pentru ridicarea gunoiului este o tax

79
De Jacobus Johannes Maria Jansen, coord, Fiscal Sovereignty of the Member States in an Internal Market: Past
and Future, Rene Barents, The single market and national tax sovereignity, p.59, Kluwer Law International, 2011

214
pltit de toate menajele, chiar dac unele pot s nu utilizeze respectivul serviciu public. Taxa TV
este un alt exemplu n sensul celor prezentate mai sus.
Taxele pot fi solicitate pentru diferite servicii administrative (de exemplu, eliberarea
unor acte, realizarea unor activiti, utilizarea unor drumuri naionale etc.).
Lexicul finanelor publice propune i termenul de Taxe parafiscale. Acestea sunt o
form de prelevare a unor resurse financiare de ctre un organism privat sau public (altul dect
statul sau colectivitatea local) cu ocazia produciei sau comercializrii unui bun, cu scopul de a
finana activiti de care poate beneficia ansamblul sectorului respectiv. Pot fi ntlnite taxe pentru
ncurajarea cercetrii tiinifice, taxe pentru protecia mediului (i.e. taxa Bonus-malus, pentru
ncurajarea achiziiilor de autovehicule noi), taxe pentru formarea profesional, taxa pentru
paaport, timbrul ecologic, asigurarea obligatorie pentru locuine, taxe pentru liceniere, taxe
pentru obinerea unor documente etc.
Regimul juridic al acestor taxe este hibrid, deoarece au i caracteristici ale unui impozit
(sunt obligatorii i se poate recurge la constrngeri pentru plata lor), dar, pe de alt parte, sunt
afectate unor organisme parapublice sau private. Taxele parafiscale reprezint venituri
extrabugetare.
Redevena reprezint o sum vrsat pentru folosirea sau dreptul de folosire al unui
serviciu sau bun public, autoritilor administrative. Redevena (n bani sau n natur) este pltit
doar de utilizatorii serviciului sau bunului respectiv. Redevenele, conform Codului fiscal, se
pltesc pentru: drepturi de autor, brevete, invenii, inovaii, franciz, marc de comer, formul
secret, procedeu de fabricare, planuri, modele, schie, software, transmisiuni prin cablu,
echipamente industriale, comerciale, containere, satelii, numele oricrei persoane fizice etc.
Not: n Romnia, n 2014, existau 364 de taxe parafiscale, ce erau gestionate de 24 de
instituii i reglementate de 215 acte normative, n descretere fa de anul 2009, cnd erau
aprox. 500. Pentru 2011, nivelul taxelor parafiscale era estimat la aproximativ 9.7% din PIB
(Dragos Nicolae - Accace).

Curioziti n taxare
Din Antichitatea Roman provine una din cele mai curioase taxe: mpratul Vespasian
introduce o tax pe urina colectat din toaletele romane. Urina era folosit pe post de
nlbitor sau ca substan pentru argsirea pieilor, astfel c era un bun tranzacionabil ca
oricare altul, aa c tranzaciile respective erau impozitate.
Tot n Roma Antic sclavii eliberai erau obligai la plata unei taxe pentru eliberarea lor.

215
 n Anglia din Evul mediu pn n 1835 a existat o tax pentru spun. Tot aici a existat o
tax pe crmizi pn n 1850. Productorii au mrit dimensiunile crmizilor pentru a
plti mai puin.
n Rusia, Petru cel Mare a introdus o tax pentru brboi, n sperana de a-i face pe
acetia s se rad pentru a arta ca europenii civilizai.
n Anglia, n secolul al XVIII-lea, a fost introdus o tax ce trebuia pltit de ctre orice
persoan ce achiziiona o plrie.
n SUA, n Tennesse, ntre 2005-2009, a fost instituit o tax pentru consumatorii de
droguri.
n Danemarca, ca urmare a ratei ridicate a obezitii, autoritile au instituit o tax
suplimentar pe unt i uleiul alimentar.
Takuro Morinaga, un economist japonez a fcut o propunere guvernului japonez de a
introduce o tax pentru oamenii frumoi i bogai. Motivaia era urmtoarea: taxarea
oamenilor frumoi va oferi un avantaj comparativ celor uri. Acetia, discriminai
pozitiv, i vor recpta ncrederea n forele proprii, se vor cstori i vor avea copii ce
vor contribui la creterea economc. Stabilirea unui individ ca fiind frumos sau urt
(clasai pe o scal care mai cuprinde normalii i urii medii se face de ctre un juriu
format din cinci femei, tras la sori).
n Irlanda a existat o propunere pentru suprataxarea deintorilor de cirezi de vaci,
datorit contribuiei ridicate a eptelului la degradarea mediului.
n Romnia, plata cotei unice de 16% pe venituri a fost impus i vrjitoarelor pentru
ritualurile fcute la solicitarea oricrui beneficiar oarecare.
Taxa pe ferestre sau pe courile de fum este o tax binecunoscut din secolul al XIX-lea,
n Anglia i Frana sau n Olanda secolului al XVII-lea.

Not: Statistici privind taxarea (Eurostat, Tax Trends, 2014):

Raportul Taxe/PIB este de 28.2%, cel mai mic din EU cu excepia Lituaniei (26%), Bulgariei
(27.2%) i Letonia (27.6%). n EU 27, rata medie a fiscalitii era de 38.8%, fa de 25.2%
SUA, sau 28.7% Japonia. Conform acestui studiu, cea mai ridicat rata a fiscalitii din UE
se nregistra n Danemarca 47.7%.
Romnia este a doua ntre rile europene cu cea mai mare pondere a taxelor indirecte n
totalul veniturilor din taxe, cu 46.9% din total. Media n Uniunea European este de 34.5%.
Ponderea TVA n totalul taxelor rmne foarte ridicat, evoluia la nivel european a acestei
taxe ca pondere n total venituri fiind n cretere din 2010. n 2013 ponderea TVA a fost de

216
 25.9% din total taxe sau 8.1% din PIB. Dac alturm accizele (10.5% din total taxe),
ponderea taxelor indirecte n total venituri curente se ridic la peste 36%.
Taxele directe (impozit pe profit, salarii, venituri i ctiguri din capital reprezentau 17.4%
n 2013, din total taxe (EU-27, 33.2 %).
Contribuiile la asigurri sociale reprezentau 31.9%, n timp ce media european era de
33.5%.
Contribuiile la asigurrile sociale sunt de 35% (EU-27 31.4 %).
Dac avem n vedere nivelul autoritii publice, atunci guvernul central primete 63.8% din
total venituri, n timp ce veniturile locale erau doar 3.8%, iar instituiile securitii sociale
beneficiau de 31.7%.
Pe plan internaional, ndeosebi n rile dezvoltate, caracteristica esenial a evoluiei
impozitelor dup cel de-Al Doilea Rzboi Mondial a fost creterea continu att n mrime
absolut, ct i n mrime relativ.
Evoluia ascendent a resurselor s-a realizat prin:
1. creterea numrului de pltitori. Creterea n mrime absolut a populaiei ocupate, ct i
creterea numrului de ntreprinderi ce produc resurse fiscale au condus la creterea
numrului de contribuabili;
2. prin extinderea bazei de impunere. Aceasta a crescut att prin introducerea mai multor
categorii de venituri n baza de impozitare (de exemplu, introducerea contribuiilor la
asigurrile de sntate pentru pensionari), ct i prin diminuarea posibilitilor de deducere
(de pild, carburantul pentru o firm);
3. majorarea cotelor de impunere.
Totui, trebuie s facem aceast precizare: n ultimile dou decenii, cel puin n spaiul
european, au fost luate msuri legislative care au diminuat nivelul fiscalitii, obligatorii n
contextul n care liberalizarea comerului a dus la creterea concurenei la nivel internaional.
Spaii economice mult mai prietenoase din punct de vedere fiscal au devenit puternici
competitori pe piaa mondial a economiilor capitaliste dezvoltate, dar cu fiscalitate mult mai
ridicat.

6.4. Elementele impozitului

Toate impozitele i taxele pot fi caracterizate pe baza unui set comun de atribute, ce ne
pot ajuta n gruparea lor n clase comune de semnificaie. n continuare vom vedea care sunt
aceste atribute ce contureaz profilul unui impozit.

217
 1. Subiectul impozitului (Contribuabilul)
Prin contribuabil nelegem persoana fizic, menajul sau persoana moral, juridic,
obligate prin lege la plata impozitului.
n cazul impozitului pe salariu, subiectul este reprezentat de funcionarul public, de
cadrul didactic, de salariaii unei firme private sau de salariaii unei instituii publice. n cazul
impozitului pe profit, subiectul este reprezentat de firma care realizeaz un anumit profit
impozabil. n cazul unora din aceste exemple, impozitul este vrsat la stat de ctre o alt
persoan (i.e. patronul n cazul impozitului pe salariu sau contribuia de asigurri sociale a
angajatului, vrsat tot de ctre acesta), dar subiectul impozitului este tot salariatul respectiv.
n situaia taxelor indirecte, contribuabilul este persoana juridic ce este obligat la plata
acestora, n condiiile realizrii unei anumite cifre de afaceri.
Pentru accize, contribuabilul este antrepozitarul autorizat, destinatarul nregistrat sau
importatorul autorizat.
Aceste exemple ne ajut s nelegem c prin contribuabil nelegem nu numai pltitorii
efectivi ai taxelor, ci i orice persoan fizic sau juridic obligat prin lege s ndeplineasc
obligaiile decurgnd din prevederile acesteia, inclusiv colectarea i reinerea la surs a unor
taxe. Statutul pltitorului, aa cum este el stabilit prin lege, arat c plata impozitului este i o
problem de solidaritate financiar pentru c titlul executoriu se extinde nu numai asupra
contribuabilului direct, ci i asupra reprezentanilor si. Solidaritatea financiar poate fi
expresia unei solidariti familiale (ambii soii fiind responsabili pentru plata impozitului pe
locuin, spre exemplu).

2. Suporttorul (Destinatarul) impozitului - implicit sau explicit. Reprezint persoana

care suport efectiv impozitul, adic cine suport din punct de vedere economic, sarcina fiscal.
n cazul impozitelor directe, suporttorul este acelai cu persoana ce vireaz impozitul la
stat (contribuabil). n acest caz se vorbete de inciden direct, iar suporttorul este explicit.
n cazul impozitelor indirecte, suporttorul este persoana ce achiziioneaz bunul sau
serviciul al crui pre conine TVA, accize sau taxe vamale. n acest caz discutm despre
inciden indirect i destinatar implicit. Firma este debitorul legal ctre agenia fiscal, n
timp ce debitorul real este persoana care pltete bunul respectiv. Dac discutm de o cretere
a contribuiilor sociale pe care le pltete angajatul, atunci lucrurile nu mai sunt foarte simple.
Dac salariaii sunt reprezentai de sindicate foarte puternice, acestea pot ajunge s obin
creteri salariale pentru a menine puterea de cumprare anterioar pentru membrii lor. Astfel,

218
creterea salarial determinat de creterea cotizaiilor sociale este suportat de patronate, deci
discutm de un suporttor oarecum neateptat.
Identificarea corect a suporttorului impozitului reprezint o sarcin esenial n
designul strategiei fiscal bugetare, deoarece, de identificarea corect a acestuia i a strategiei
adoptate fa de o aciune fiscal poate depinde succesul msurii respective, n sensul diminurii
posibilitilor de evitare a impozitrii i, astfel, de diminuare a ncasrilor bugetare.
Asfel, n cazul unei strategii guvernamentale de relaxare fiscal, cum a fost cea luat la
nceputul anului 2015, msura reducerii TVA-ului la alimente vizeaz direct consumatorul a
crui putere de cumprare ar trebui s creasc prin scderea preului de vnzare. Dac, ns,
patronii spaiilor comerciale, aleg s i nsueasc relaxarea fiscal, atunci puterea de
cumprare a consumatorilor nu se va mri.
Incidena taxrii devine astfel, una din problemele fundamentale ale construciei
sistemelor fiscale. Ea ne arat care este impactul redistributiv al componentelor mixului fiscal
utilizat de autoritile guvernamentale. Incidena taxrii ne dezvluie, indirect, c efectele
intenionate de un anumit tip de politic fiscal nu sunt ntotdeauna aceleai cu cele intenionate
de autoriti.
Analiznd efectele politicilor de impozitare, economitii au ajuns la a concluzia c pot fi
aduse n prim plan cteva reguli privind incidena impozitelor.
Prima regul afirm c cel care pltete legal impozitul nu este i cel care suport
economic acel impozit. Indivizii sunt cei care, n ultim instan, suport un impozit, contribuie
sau subvenie.
S presupunem c guvernul va aplica o tax fix de 300 de lei pe o cantitate dat dintr-un
bun de consum. Cine va plti aceast tax?
Dac consumatorul are venituri ridicate i bunul este n foarte mare msur necesar,
atunci creterea taxei va fi transferat printr-un pre mai mare ctre consumatorul final (tax is
passed forward).
Dac, dimpotriv, bunul este relativ uor de substituit, incidena taxrii va cdea asupra
celui care produce bunul (tax is passed backward) i, mai departe, asupra deintorilor de
factori de producie care conlucreaz la realizarea acelui bun. Astfel, productorul poate dimiua
preurile diminund costurile salariale, de pild. Astfel, n final, tot individul este cel care pltete
bunul respectiv.

Msurarea incidenei taxrii trebuie realizat prin includerea, nu numai a pierderii

veniturilor dup impozitare aferente unui an fiscal, ci i prin introducerea n modelul de analiz a

219
consecinelor financiare ale unei modificri a fiscalitii pentru ctigurile de-a lungul vieii. Este
necesar o astfel de abordare, deoarece sarcina real depinde de alocrile reale i nu de
nivelul preului. Astfel, chiar pentru o tax specific unei anumite mrfi, incidena real nu
depinde de comportamentul financiar al agenilor economici (i.e. creterea nivelului
general al preurilor) determinat de msura fiscal respectiv. Singurul lucru important
sunt preurile relative.80
Esenial n manifestarea incidenei taxrii este modul n care preurile relative ale
bunurilor afecteaz diferitele grupuri sociale (dac un anumit grup cheltuie din venit mai mult
dect media pentru achiziionarea unui bun) i felul n care schimbrile n preurile relative ale
factorilor de producie afecteaz diferitele grupuri sociale (cine ctig mai mult fa de media
veniturilor obinute de factorii de producie utilizai pentru producia bunului din industria
taxat).
Povara economic a unui impozit nu se rsfrnge numai asupra persoanei sau activitii
unei firme ce sunt prin lege obligate la plata impozitului, ci i asupra veniturilor reale la nivel
macroeconomic rezultate din utilizarea de ctre autoriti a unei taxe.
A doua regul a incidenei afirm c, dat fiind faptul c impozitul modific echilibrul
pieei (raportul dintre cerere i ofert), cea mai mare parte a creterii preului determinat de
creterea sau introducerea unui impozit va fi pltit de agentul productor sau consumator care
are cea mai sczut elasticitate.
Dac cererea este puin elastic la pre (ca n cazul utilitilor sau hranei), atunci creterea
unei taxe precum TVA-ul se va rsfrnge asupra consumatorului. Dac, dimpotriv, cererea este
elastic la pre, productorul va prelua o parte a creterii acestei taxe.
Incidena taxrii se va manifesta, cel mai mult, asupra acelui grup de ageni (productori
sau cumprtori), care au un rspuns mai inelastic la modificarea preurilor, deci curbele cererii
i ofertei sunt mai apropiate de vertical.
S presupunem c statul crete nivelul unei taxe pe producia unui anumit bun economic.
n aceste condiii putem presupune c va crete costul de producie al bunului respectiv, ceea ce
va determina c att curba produciei pentru firma respectiv, ct i curba ofertei agregate s se
deplaseze spre stnga. n aceste condiii, preul bunului n cauz la consumator va crete, dup
cum se poate observa n figura de mai jos.

80
Fullerton Don, Metcalf Gilbert Handbook of Public Economics, Volum 4, Tax IncIdence, Elsevier Science
B.V., 2002, pag. 1791

220
 Pre Curba ofertei dup
impozitare =MC+t

P1 t Taxa Curba ofertei nainte

de impozitare
P0

Cererea

Q0 Ieiri

Figura nr.

Proporia n care se mparte incidena taxrii ntre cele dou pri depinde de forma
curbelor cererii i ofertei, de capacitatea de reacie la modificarea preului, cu alte cuvinte
depinde de comportamentul pe pia.
n termeni economici, rezultatele acestui comportament sunt exprimate prin conceptul de
elasticitate a cererii i ofertei la pre. Acesta arat cum se modific producia cerut - oferit a
unui bun sau serviciu atunci cnd are loc o variaie a preului bunului respectiv.
Dup cum se tie, msurarea elasticitii se realizeaz cu ajutorul coeficientului de
elasticitate (al cererii sau al ofertei) care, n mod obinuit, ia valori ntre zero i unu pentru cerere
- ofert inelastice i mai mare ca unu pentru cerere - ofert elastice. Cazurile extreme de
elasticitate sunt cele n care coeficientul ia valorarea 0, att n cazul cererii, ct i n cel al ofertei,
situaii cunoscute sub numele de inelasticitate perfect, iar cel de-al doilea caz este cel al valorii
infinite a coeficientului, ceea ce creeaz situaia elasticitii perfecte.
n cazul perfectei inelasticiti a ofertei, oferta va fi aceeai, indiferent de preul pieei.
Acesta este fixat de cerere. Prin urmare, impozitarea produciei bunului va fi suportat de
productor, care va menine nivelul produciei (i.e. bunurile alimentare foarte perisabile), dar va
micora preurile.

221
P1
 Pre
Oferta
P0

C0
Taxa
C1

Q Cantitate

Figura nr. Oferta perfect inelastic

Dac piaa se caracterizeaz prin perfecta inelasticitate a cererii (complet insensibil

la pre), orice tax aprut (sau mrit) va fi suportat de consumator (cum este cazul
colecionarilor unor opere de art sau cel al consumatorilor de droguri sau al consumatorilor de
medicamente vitale pentru starea de sntate). Aceasta nseamn c n cazul creterii preului
bunului ca urmare a noii taxe, cumprtorul va continua s achiziioneze bunul fr a fi influenat
de preul acestuia. Astfel, incidena taxrii va fi suportat de consumator.
Cererea perfect inelastic
Pre
Cerere
O1
O0

P11

Taxa
P0

Q Cantitate
Figura nr.

n situaia unei oferte perfect elastice la pre, dreapta ofertei este perfect orizontal,
ceea ce nseamn c o modificare foarte mic a preului va determina o modificare radical a

222
ofertei (Q1), dup cum putem observa n graficul de mai jos. n aceste condiii, introducerea unui
impozit, va fi suportat de consumator, preul crescnd la nivelul P1.
Oferta se poate diminua doar n cazul n care consumatorul este sensibil la pre i
produsele oferite pe pia pot fi substituite.

Pre

P1
Taxa
P0 Ofert

Cerere

Cantitate
Q1 Q0

Figura nr. Oferta perfect elastic

n sfrit, n cazul unei cereri perfect elastice, orice modificare a preului, va determina
o modificare major a cererii. Curba cererii este orizontal, iar preul pieei este fix. Orice taxa
va fi suportat de ofertant, ceea ce face ca volumul s scad doar dac ofertantul este sensibil la
pre.
Pre

Ofert

P1
Cerere
Taxa
Pp

Q1 Q0 Cantitate
Figura nr. Cererea perfect elastic

223
 Analiza celor patru cazuri ale elasticitii ne permite s observm care situaii sunt de
preferat pentru autoritile publice atunci cnd se pune problema introducerii unui nou impozit.
Dintre cele patru variante expuse mai sus, evident primele dou sunt cele mai fericite
situaii pentru autoritile publice care, indiferent de ce nivel al taxelor vor impune, nu vor fi n
situaia unei scderi a ncasrilor la bugetele publice. n cazul unei oferte inelastice la pre,
productorul va fi cel care va prelua povara noii taxe, volumele vndute putnd rmne
neschimbate, ceea ce va determina meninerea veniturilor din taxele pe consum. n cazul cererii
inelastice la pre, povara taxrii se va rsfrnge asupra consumatorului (de pild, n situaia
medicamentelor), ncasrile la bugetul public crescnd datorit preurilor mai ridicate. De
asemenea, atunci cnd oferta este mai elastic dect cererea, cumprtorii vor fi cei care vor
suporta cea mai mare parte a taxelor introduse, dup cum, atunci cnd cererea este mai elastic
dect oferta, ofertanii vor prelua cea mai mare parte a poverii taxrii.
n planul politicilor fiscale, putem nelege, astfel, de ce autoritile folosesc taxarea
consmului cu preponderen, orientndu-se nu numai spre aplicarea TVA-ului, ci i spre taxe pe
produse pentru care menajele sau consumatorii individuali au un consum inelastic la pre (cazul
benzinei, motorinei sau igrilor).
Un factor de influen important pentru elasticitata cererii-ofertei fa de pre este
perioada de timp avut la dispoziie de la modificarea taxei. Cu ct aceasta este mai mare, cu
att va determina o cretere a elasticitii.
De pild, n cazul creterii impozitului pe profit, firmele vor fi mai puin elastice pe
termen scurt (nu vor putea s diminueze profitul brut prin diminuarea produciei sau prin
operaiuni contabile ce urmresc creterea costurilor), dar pe termen lung elasticitatea acestora va
crete.
Terenul agricol cruia i este schimbat destinaia de la cereale la plante tehnice, pentru a
produce combustibili (datorit diminurii taxelor n producia de plante tehnice), va determina o
cretere a preului produselor agricole i o diminuare a bunstrii. n acelai timp, poate modifica
i structura veniturilor productorilor de cereale i pe cea a productorilor de plante tehnice, dac
cunotinele i expertiza nu sunt transferabile, primii obinnd venituri mai mici, urmtorii mai
ridicate.
Incidena taxrii este studiat i din perspectiva altor tipuri de taxe cum sunt cele pe
munc sau cele ce sunt asociate salariului sau ctigurilor din capital sau taxelor pe veniturile
corporaiilor.
Pe piaa forei de munc, oferta de munc era considerat inelastic n anii '50 i '60,
acest lucru nsemnnd c muncitorii nu i modific oferta de munc foarte mult, ca rspuns la

224
 schimbrile provenite dup ce salariul a fost impozitat. 81 Dup aceast perioad, schimbrile de
pe piaa forei de munc (participarea femeilor, a tinerilor aflai la studii, relaxarea legislativ
regional privind fora de munc, apariia muncii part-time sau pe baze contractuale cu durat
scurt) au relaxat rigiditile de pe piaa forei de munc. Studiul lui Fuchs, Krueger, Poterba
(1998), pe economia american (cea mai relaxat din perspectiva pieei muncii), estimeaz
elasticitatea ofertei de munc la brbai de 0.1, iar la femei 0.45. Implicaiile taxelor asupra
muncii sunt diferite, astfel:
Dac cererea de munc este relativ elastic i oferta de munc foarte inelastic, creeaz o
inciden mai mare a taxrii asupra ofertei de munc, aceasta suportnd o sarcin mai mare a
impozitrii.
Dac cererea de munc este mai elastic dect oferta de munc, atunci creterea
contribuiilor la asigurrile sociale pentru angajatori va conduce la trecerea sarcinii fiscale asupra
angajailor prin salarii mai reduse.
Oferta de capital, n economiile contemporane, este considerat foarte elastic, capitalul
fizic, n condiiile actuale, fiind uor de creat, studiul Robbins (1995) artnd c la o rat de
revenire a investiiei de la 3% n sus dup plata taxelor, cei ce dein economii substituie un
consum mai mare cu economii mai mari. Aa cum arat urmtoarele grafice, o tax egal impus
pe munc i pe capital va determina reducerea stocului de capital cu mai mult dect cantitatea de
munc oferit. O asemenea tax este mult mai distorsionant asupra comportamentului economic
dect o tax impus asupra veniturilor din munc. Graficul x explic diminuarea salariilor ca
urmare a diminurii stocului de capital.

Salariu
W MPL (K0)

W1

MPL (K1)

N1 N0 Ocupare

81
Entin, Stephen, Tax incidence, tax burden and tax shifting: Who really pays the tax?, Center for data analysis
Report, No. 04-12, 2004, pag. 10

225
Figura nr.
Sursa: Stephen J. Entin - Tax Incidence, Tax Burden, and Tax Shifting: Who Really Pays the
Taxes, 2004
Pentru c factorul de producie capital este mai sensibil (mai reactiv) la impozitare dect
munca, o tax mai mare asupra capitalului va avea un impact ridicat asupra ofertei de capital
productiv, ceea ce va conduce i la diminuarea salariilor celor implicai n activitatea respectiv.
Munca n epoca contemporan este mai puin elastic la schimbarea salariilor, datorit, n
primul rnd, omajului, dar i unor factori culturali sau comportamentali (mai puin flexibilitate
n privina schimbrii locului de munc din cauza familiei, insuficiena resurselor financiare care
s permit un trai decent ntre perioadele de schimbare a locului de munc). Prin urmare,
creterea taxrii pe munc va avea efecte mult mai reduse asupra capitalului (de pild, prin
reducerea numrului de ore de munc suplimentare, deoarece venitul marginal nu mai este
motivant).
innd seama de incidena pe care o au taxele pe munc i capitaluri asupra valorii
investiiilor dintr-o economie i ocuprii, economitii impozitrii consider c cele mai bune
soluii pentru taxe care s maximizeze veniturile sunt cele care utilizeaz rate fixe, pe consum
i/sau pe economisire.

3. Obiectul impunerii
Finanitii, atunci cnd folosesc sintagma de obiect al impunerii, se refer la materia
supus impunerii. Prin materia supus impunerii nelegem veniturile (salarii, pensii, drepturi de
autor, profit etc.), averea sau patrimoniul de care dispun cetenii rezideni sau non rezideni ai
unei ri (proprieti tangibile sau intangibile). Nu toate formele de patrimoniu sau capital produc
venituri. De pild, aurul deinut n bijuterii sau n lingouri n seiful unei bnci nu reprezint o
surs pentru impozitare. Nici picturile de valoare nu reprezint o surs pentru un impozit. n
cazul impozitelor pe capital putem ntlni impozite pe capitalurile imobile (pe cldiri, pe
suprafee arabile) sau pe cele mobile (dividende, venituri din creane). Alturi de acestea, n
cadrul impozitelor indirecte ntlnim produsul vndut, serviciul prestat sau bunul importat.
Definirea acestei materii este responsabilitatea administraiei publice. Pentru exprimarea
dimensiunii acestuia se folosesc anumite uniti de msur (numite uniti de impunere) -
moneda pentru impozitul pe venit - metrul ptrat de suprafa util pentru impozitul pe cldiri -
hectarul la impozitul funciar - bucata - litru - kg la taxele de consumaie. n cazul unor impozite
pe venituri, bazate pe calcularea normei de venit, sunt utilizate plafoane maxime neimpozabile
(de pild, hectarul, dar i numrul de stupi de albine, capete de vite, de oi sau porci).
4. Baza de calcul

226
 Practica fiscal ne arat c, uneori, exist o deosebire ntre obiectul impunerii i suma
pentru care se calculeaz impozitul. Uneor,i aceeai sintagm se folosete i ca sinonim pentru
asieta fiscal, pe care noi o vom detalia puin mai trziu.
n sistemele fiscale contemporane, trei componente economice formeaz elementele
asietei: a. Veniturile; b. Cheltuilile; c. Capitalul
n cazul impozitului pe venit, baza fiscal sau asieta fiscal este suma tuturor veniturilor
impozabile, n timp ce pentru TVA, asieta este cifra de afaceri a firmei.
Pentru impozitul pe profit, asieta este rezultatul net al activitii nainte de impozitare.
Pentru impozitul funciar baza fiscal este valoarea cadastral a terenului respectiv.
Dup determinarea materiei impozabile, aceasta se nmulete cu rata taxrii i se obine
impozitul brut, din care, dup caz, se scad diferitele categorii de deduceri.
Astfel, asieta fiscal este calculat prin scderea din materia impozabil (venit, profituri,
cifra de afaceri) a deducerilor permise prin lege. Spre exemplu, n privina impozitului pe profit,
nu toat diferena dintre veniturile realizate i cheltuieli este impozitat. Profitul impozabil este
calculat dup cum urmeaz:
Profit impozabil = venituri totale - cheltuieli totale - venituri neimpozitabile + cheltuieli
nedeductibile. Aceasta nsemn c baza de calcul este o alta dect profitul total.
De asemenea, n cazul cldirilor, obiect al impunerii este cldirea, dar baza de calcul
este valoarea impozabil a cldirii.
Un alt exemplu este baza de calcul a impozitului pentru microntreprinderi. Baza de
calcul a acestui impozit sunt veniturile din orice surs din care se scad ntre altele: veniturile
aferente costurilor stocurilor produse, veniturile aferente costurilor serviciilor n curs de execuie,
veniturile din producia de imobilizri corporale i necorporale, veniturile din subvenii,
veniturile din provizioane i ajustri pentru depreciere sau pierdere de valoare, i, apoi, se adaug
valoarea reducerilor comerciale primite ulterior facturrii, n trimestrul IV sau n ultimul
trimestru al perioadei impozabile, diferena favorabil dintre veniturile din diferene de curs
valutar/veniturile financiare nregistrate ca urmare a decontrii creanelor i datoriilor n lei, n
funcie de un curs valutar diferit de cel la care au fost nregistrate iniial i cheltuielile din
diferene de curs valutar/cheltuielile financiare aferente, nregistrate cumulat de la nceputul
anului, rezervele, cu excepia celor reprezentnd faciliti fiscale, reduse sau anulate,
reprezentnd rezerva legal, rezerve din reevaluarea mijloacelor fixe, inclusiv a terenurilor, care
au fost deduse la calculul profitului impozabil i nu au fost impozitate n perioada n
care microntreprinderile au fost i pltitoare de impozit pe profit, conform prevederilor Codului
fiscal.

227
 ntre nivelul asietei fiscale i rata impozitrii este o legtur apropiat, deoarece pentru a
menine aceleai venituri la bugetul statului, dac asieta se diminueaz printr-o msur fiscal
oarecare, atunci nivelul impozitrii trebuie s creasc, dac nu crete baza de impozitare. Din
acest motiv putem spune c ratele de impozitare ridicate nu nseamn n mod obligatoriu c rata
fiscalitii este penalizant pentru pltitori sau c presiunea fiscal este ridicat, pn cnd nu
analizm nivelul deducerilor fiscale. Dac acestea sunt numeroase, atunci, evident, nivelul taxrii
nu este acelai cu rata fiscalitii.
Modalitile de evaluare ale obiectului impozitului i ale bazei de impozitare sunt precis
definite de legislaia fiscal. n practica fiscal pot fi ntlnite trei modaliti de evaluare a
obiectului impozitului i de determinare a bazei de impozitare:
a. Evaluarea real sau declaraia fiscal controlat
Utilizarea acestei metode implic o cunoatere precis a valorii reale a bazei de
impozitare. Evaluarea sursei se realizeaz de ctre contribuabil prin diversele categorii de
declaraii la care este obligat prin lege. Declaraia fiscal este procedeul comun, n practica de
constatare i evaluare a materiei impozabile. Ea este, aa cum am spus, o obligaie a
contribuabilului, deoarece prin aceasta fiscul va stabili asieta. Declaraiile fiscale sunt obligatorii,
indiferent de tipul asietei fiscale.
Declaraia fiscal este o surs de birocraie pentru contribuabil, dar pentru administraia
fiscal este o modalitate prin care se reduce volumul lucrrilor aferente stabilirii sarcinii fiscale.
Declaraiile fiscale reflect un act de colaborare cu autoritile fiscale i, n acelai timp,
reprezint o pies justificativ. Cteva exemple de declaraii fiscale din practica fiscal
romneasc sunt urmtoarele: D100 - Declaraie privind obligaiile de plat la bugetul de stat;
D101 - Declaraie privind impozitul pe profit; D112 - Declaraia privind obligaiile de plat a
contribuiilor sociale, impozitului pe venit i evidena nominal a persoanelor asigurate; D300 -
Decont de tax pe valoarea adugat; D301 - Decont special de taxa pe valoarea adugat; D390
- Declaraia recapitulativ privind livrrile/achiziiile/prestrile intracomunitare; D394 -
Declaraie informativ privind livrrile/prestrile i achiziiile efectuate pe teritoriul national.
b. Evaluarea forfetar
Aceast modalitate de evaluare se face pe baza mai multor elemente considerate relevante
de ctre autoritatea fiscal. Evaluarea forfetar se realizeaz n dou modaliti:
a. evaluarea forfetar legal i b. evaluarea forfetar bazat pe convenie.
- fiscul determin materia impozabil i deducerile, n condiiile n care evaluarea exact
reprezint o sarcin foarte dificil i complicat administrativ.

228
 n primul caz, elementele de calcul sunt fixate prin legislaie. Legislaia prevede clar
anumite reguli de impozitare. Spre exemplu, anumii coeficieni de impozitare ai obiectului
impozabil.
Este cazul noului impozit forfetar asupra afacerilor din hoteluri, restaurante i baruri,
aplicabil din 2017. Noua lege reglementeaz un impozit difereniat, calculat n funcie de
suprafaa, locaia i sezonalitatea afacerii. Principiul de baz este acesta: cu ct suprafaa este mai
mare i restaurantul mai aproape de zonele centrale din marile orae, cu att impozitul forfetar
anual va fi mai mare. Formula de calcul a impozitului forfetar pleac, n cazul restaurantelor, de
la un impozit standard de 1400 de lei, la care se aplic anumii coeficieni, n funcie de
suprafa, rangul localitii, zona i sezonalitate.
La impozitul forfetar n functie de rangul localitii au fost stabilite patru ranguri: de la A,
zona cea mai scump, pn la D cea mai ieftin.
n funcie de suprafaa util se calculeaz pe baza unui coeficient ncepnd de la o
suprafa ntre 0-30 metri ptrai (coeficient 2), pn la peste 801 (coeficent 105).
n cel de al doilea caz este vorba despre un acord ntre autoritatea fiscal i contribuabil.
c. Metoda pe baza indiciilor (pe baza estimrii)
Evaluarea se realizeaz pe baza indiciilor exterioare ale asietei. Acest tip de evaluare era
utilizat n cazul unor impozite reale, pe cldiri, n care indicii puteau fi numrul de ferestre, de
couri de fum etc.
Aceast metod se folosete azi ca o metod de supracontrol, realizat de autoritile
fiscale, atunci cnd acestea au suspiciuni privind corectitudinea declaraiilor fiscale. De pild,
atunci cnd discutm de impunerea veniturilor din activiti agricole, pe baza normelor de venit,
declaraiile contribuabilului pot conine subevaluri ale suprafeelor sau numrului de animale
deinute, pentru a diminua masa impozabil. Codul de procedur fiscal arat c aceast metod
se poate folosi ori de cte ori organul fiscal nu poate determina situaia fiscal corect. Una din
situaii este aceea n care contribuabilul nu depunde declaraia fiscal.

5. Situ-ul (Locul) taxrii

Se refer la locul n care impozitul trebuie pltit. Pentru impozitele pe venituri, locul
taxrii este fie locul n care venitul respectiv este realizat, fie locul de reziden al
contribuabilului. Pentru impozitele reale (pe proprieti), locul taxrii este acela n care
proprietatea se afl. Pentru proprieti intangibile, locul taxrii este domiciliul deintorului
(rezidena sa permanent). Chiar dac nu pare un element la fel de important precum cele
analizate pn acum, locul taxrii ridic probleme att la nivel intern naional, ct i n relaiile

229
dintre state. La nivel naional, diferenele mari ntre impozitele din aglomerrile urbane i cele
din cele rurale pot determina reacii raionale ale persoanelor fizice i ale persoanelor juridice
(i.e. mutarea domiciliului fiscal) sau aciuni civice mai puin obinuite ale cetenilor (ca
solicitarea de referendumuri pentru trecerea de la statutul de ora la cel de comun).

6. Faptul generator
Se definete ca evenimentul, situaia sau actul ce fac posibil apariiei datoriei fiscale.
Realizarea serviciului solicitat, achiziia unui bun, importul unui bun, momentul nregistrrii
declaraiei vamale pentru importatori, reprezint fapte generatoare pentru datoria fiscal. Faptul
generator nu trebuie confundat cu exigibilitatea, ce reprezint dreptul trezoreriei publice de a
solicita, dup o anumit dat, plata impozitului. Uneori, acestea pot coincide (de exemplu, plata
unei taxe vamale). Ex. O societate pltitoare de TVA vinde marfuri n valoare de 1000 lei la data
de 15 martie 2016, cu TVA de 20%. Emiterea facturii se realizeaz 5 zile mai trziu, ncadrndu-
se, n opinia administratorului, n intervalul limitat de data de 15 a lunii urmtoare. Este corect
data emiterii facturii? Rspunsul este nu. Faptul generator apare, conform prevederilor legislaiei
fiscale la data vinderii bunurilor. n acest caz a intervenit tot atunci a intervenit i exigibilitatea,
conform prevederilor Codului Fiscal.

7. Cota impozitului - reprezint impozitul aferent unei uniti de impunere. n general,

cota este ad valorem, adic este un procent ce se aplic la baza de impozitare. O alt procedur
ntlnit este cea a taxelor specifice (valoare ntr-o moned oarecare pentru o anumit cantitate
de produs, ca n cazul accizelor).
nainte de a arta care sunt formele uzitate de calcul pentru diferite categorii de impozite,
trebuie s nelegem diferena major existent ntre (1) rata marginal de impunere i (2) rata
medie de impunere.
Rata marginal a impozitrii se refer la impozitul perceput pentru ultimul leu ctigat.
n regimurile fiscale n care avem impozitare progresiv pe venit, odat cu trecerea ntr-o tran
superioar de venit crete i rata impozitrii. Rata marginal, n cazul taxrii progresive, nu se
refer la taxa aplicat la ultima tran a venitului luat n sens general, ci la rata impozitului
perceput unui venit anume, individual.
Rata medie a taxrii se refer la raportul ntre totalul impozitelor pltite de un
contribuabil i venitul su impozabil.
Aa cum am mai artat atunci cnd am prezentat baza impunerii, trebuie s nelegem c
exist o mare diferen la nivelul practicii fiscale ntre rata marginal i dimensiunea taxelor

230
(procent din PIB). Un exemplu simplu este edificator. n 1955, n SUA, rata marginal a
impozitrii era 90% (pentru tot ce depea 2.570.082$), dar ncasrile totale din impozite ale
guvernului erau de aproximativ 19% din PIB. La fel, n 1970, cnd rata marginal era de 70%,
ncasrile din impozite erau aproape 20% din PIB. Cnd analizm aceast valoare mare a ratei
marginale a taxrii, trebuie s ne ntrebm dac ea corespunde i venitului taxabil de 2.570.082$.
Rspunsul este nu, deoarece acela era venitul ctigat. Diferena dintre cele dou este c cetenii
americani puteau s i deduc o mulime de cheltuieli din venitul ctigat, fapt ce trgea mult n
jos venitul impozabil.

Impozitarea ad valorem sau de cotitate poate fi fcut n:

a. cote fixe - valoarea accizei pe benzin (aprox. 400 euro-1000 litri) sau a impozitului pe cm cub
n cazul autoturismelor i motocicletelor;
b. cote procentuale proporionale - aceeai cot indiferent de mrimea obiectului impozabil (cum
este cazul cotei unice pentru impozitul pe venit sau a TVA-ului);
c. cote procentuale regresive - n cazul impozitelor indirecte, ponderea TVA sau a accizelor n
venitul cumprtorului denot o mrime invers proporional cu veniturile sale;
d. cote procentuale progresive - cota crete pe msura creterii materiei impozabile, sub forma:
d.1. cotelor progresive simple - cota de impozit este diferit n funcie de trana de impozitare
(ex. dac sunt dou trane de venit, ntre 0-1000 lei i 1001-2000 lei, pentru prima trans se
aplic o cot de 5%, iar pentru a doua de 7%) i sub forma d.2. cotelor progresive compuse - n
acest caz se divide materia impozabil n mai multe trane, iar pentru fiecare tran este stabilit
o alt cot de impozit. Din limita superioar a tranei de venit se scade limita inferioar a tranei
de venit i se nmulete rezultatul cu impozitul aferent acelei trane. De pild, dac avem patru
trane de venit, impozitul se calculeaz astfel:
Trana Rat impozit Impozit
Pn la 2000 0 0
2001- 3000 5% (3000-2001) x 5%
3001-4000 10% (4000-3001) x 10%
4001 - 5000 15% (5000-4001) x 15%

Not:
Exemplul 1 - calcul Frana:
n Frana tranele de impozitare sunt urmtoarele:
Pn la 9 690: 0%
de 9 691 la 26 764: 14,00%
de 26 765 la 71 754: 30,00%

231
 de 71 755 la 151 956: 41,00%
peste 151 956: 45%
Calcularea impozitului pentru un celibatar se face astfel:
Venit net impozabil: 42 000
1) 42 000 / 1 = 42 000
2) Calculul impozitului:
De la 0 la 9690 = 0
De la 9 690 la 26764 = 17 074 cu 14 % = 2390
De la 26 764 la 42 000 = 15 236 cu 30 % = 4571
Adic 4571 + 2390 = 6961

Rata marginal de impozitare este n acest caz 30 %

Rata medie de impozitare este 6961/42000 = 16,57%

Exemplul 2 - cuplu cstorit cu 2 copii minori:

Venit impozabil 36000 euro i 3 uniti (2+0.5+0.5)
1.36000:3 = 12000 euro
De la 9690 la 0 % = 0
De la 9690 la 12 000 = 2310 cu 14 % impozit = 323 impozit pentru o unitate de
impozitare
Rata marginal de impozitare este 14%, venitul impozitat fiind de 12000.
Rata medie de impunere este de 323:12000 = 2.69%
Cotele progresive simple se aplic astzi foarte rar, spre exemplu n cazul veniturilor nete
din jocurile de noroc.
Cotele de impozitare difer mult de la o ar la alta i de la o perioad la alta. Cum ai
vzut n Frana sunt azi 5 cote de impozitare, n SUA sunt 6 (fa de 24 n 1955, cu rata
marginal de 35%), n Anglia sunt 3 (cu rata marginal de 50%), iar n Italia sunt 5 (cu rata
marginal 43%) .a.m.d.
Diferenele n stabilirea cotelor in att de nivelul de dezvoltare al rilor respective, de
nivelul de cultur fiscal al contribuabililor, de situaii conjuncturale, precum i de beneficiile
percepute a fi obinute att colectiv, ct i individual, ca urmare a aplicrii unui sistem de
impozitare.
O ultim precizare legat de cota impozitului. n economiile moderne, impozitele se
personalizeaz, n sensul n care se ine cont de situaia familial a contribuabilului.
Personalizarea se poate realiza pe baz de:

232
 Cotitatea conjugal (model utilizat n SUA, n care impozitul se calculeaz astfel: venitul
impozabil al menajului se mparte n dou, baremul progresiv fiind aplicat independent
celor dou pri; impozitul datorat se calculeaz nmulind cu 2 rezultatul obinut). n
acest caz se ine seama de situaia matrimonial a soilor (care pot completa separat sau
mpreun declaraiile de venit);
Cotitatea familial (modelul francez explicat anterior) n care venitul global este mprit
la numrul membrilor de familie, dup care se calculeaz pe baza progresivitii,
impozitul datorat.

Concurena fiscal - race to the bottom?

n ultimele dou decenii, ca urmare a accenturii configuraiilor economice ce reflect
procesul de globalizare asupra structurii fiscalitii naionale, ct i asupra cotelor de impozitare,
o amprent nsemnat o are i politica fiscal a altor guverne. Dorina de a obine dividende ct
mai ridicate de pe urma globalizrii sau dorina de a prentmpina efectele negative ale aciunii
economice globale au mpins unele state la o competiie fiscal accentuat. Dei o analiz atent
- justific doar n parte aseriunea conform creia fiscalitatea naional s-a lansat ntr-o adevrat
race to the bottom competition, pentru a oferi avantaje fiscale ntr-o economie mondial nalt
competitiv - fiscalitatea ridicat este considerat o barier puternic n calea dezvoltrii unei
economii mobile i sustenabile pe termen lung.
n privina a ceea ce numeam anterior race to the bottom n materie fiscal, se pot face
cteva aprecieri pe baza analizelor bazelor de date pe taxare OECD sau EUROSTAT, precum i
pe baza unor studii realizate de-a lungul anilor, de diferite alte instituii internaionale.
Problema mai sus numit a aprut n preocuprile economitilor odat cu integrarea
pieelor financiare n Europa, n deceniul opt. Ceea ce s-a petrecut atunci a fost o armonizare, o
apropiere n primul rnd a impozitelor pe consum, evoluie la fel de vizibil i astzi. Nu acelai
lucru s-a ntmplat cu impozitele asupra factorilor de producie, ceea ce arat mai curnd o
dorin a autoritilor naionale de a menine sustenabilitatea fiscal a finanelor publice, dect o
intempestiv dorin de a fura startul, n competiia global, prin fiscalitate. Nevoia de mai
mult coordonare supranaional exprim, n subsidiar, faptul c pentru guvernele europene
coordonarea n materia taxrii este welfare improving i nu concurena n materie. Interaciunile
guvernamentale strategice, dezvoltate la nivel comunitar, arat c preocuprile principale ale
autoritilor comunitare sunt, mai curnd, acelea de a stabili cadre de referin pentru a diminua
practicile duntoare n materie de competiie fiscal, de a promova buna guvernare n
fiscalitate, dect s uniformizeze nivelurile taxrii n statele membre, pentru a preveni o

233
concuren prin rat. Pentru Uniunea European concurena paradisurilor fiscale este mai
duntoare pentru statele membre, dect competiia prin rat ntre statele Uniunii.
Lipsa de transparen i refuzul de a schimba informaii fiscale relevante, existena unor
centre financiare insuficient reglementate afecteaz att suveranitatea fiscal, ct i baza
generatoare de venituri din statele UE. OECD estima n 2008 c ntre 5 i 7 trilioane de dolari au
fost atrase n paradisurile fiscale, sume ce prejudiciaz inclusiv statele europene de asiete fiscale
importante. Pentru autoritile europene, buna guvernan n politica fiscal nseamn82:
1. cooperarea naional administrativ n domeniul taxrii (incluznd schimbul de
informaii);
2. definirea i clasarea situaiilor de concuren fiscal duntoare (aprox. 100 de msuri
cu caracter fiscal - considerate ca atare n Code of Conduct for business taxation);
3. clarificarea situaiilor calificate pentru a beneficia de ajutorul de stat;
4. transparen.

Aceast politic a eficienei i echitii n materie de politic fiscal (prin coordonare) nu

a mpiedicat i o anume concuren fiscal cu precdere pe anumite asiete. Trebuie fcut
precizarea c, n opinia noastr, concurena nu este att la nivel intracomunitar, ct la nivel
global. Prin urmare, urmtoarele evoluii prezentate credem c sunt relevante pentru imaginea
instrumentelor concureniale la nivel global i nu la nivel regional.
Una din asietele care poate fi analizat ca exemplu pentru concurena fiscal este
impozitarea profiturilor.
Cteva date statistice pot fi relevante. n rile din zona Euro, n 2006, ponderea taxelor
pe veniturile corporaiilor era 3.1% din PIB, iar n 2013, ajunsese la 2.5%. n toat Uniunea
European, n acelai interval, se poate observa o diminuare de la 3.2% la 2.5%, conform
Taxation trends in the European Union 2015.
Nivelul ratei medii a impozitelor pe veniturile corporaiilor n 1996 era de 35% n UE,
35.9% n zona euro, pentru ca n 2015 s ajung 22.8%, respectiv 24.6% n Eurozon. Dac
analizm diferena n evoluia impozitelor pe veniturile corporaiilor n SUA i UE, pe baza
datelor furnizate de EUROSTAT, se poate observa c ntre 1995-2007, de la o medie de 35%
impozitare n cele dou zone economice, Europa a sczut la 24.4%, iar SUA a rmas la
aproximativ acelai nivel.
Situaia se prezint n felul urmtor, pe ri:
ara 1996 2000 2004 2008 2009 2010 2011 2015
Belgia 40.2 40.2 34 34 34 34 34 34
82
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0201:FIN:EN:PDF

234
Bulgaria 40 32.5 19.5 10 10 10 10 10
Cehia 39 31 28 21 20 19 19 19
Danemarca 34 32 30 25 25 25 25 23.5
Germania 54.7 51.6 38.3 30.2 30.2 30.2 30.2 30.2
Estonia 26 26 26 21 21 21 21 20
Irlanda 38 24 12.5 12.5 12.5 12.5 12.5 12.5
Grecia 40 40 35 35 35 24 20 29.0
Spania 35 35 35 30 30 30 30 28
Frana 36.7 37.8 35.4 34.4 34.4 34.4 36.1 28
Croatia 25 35 20 20 20 20 20 20
Italia 53.2 41.3 37.3 31.4 31.4 31.4 31.4 31.4
Cipru 25 29 10 10 10 10 10 12.5
Letonia 25 25 15 15 15 15 15 15
Lituania 29 24 15 15 20 15 15 15
Luxemburg 40.9 37.5 30.4 29.6 28 28 28.8 29.2
Ungaria 19.6 19.6 17.6 21.3 21.3 20.6 20.6 20.6
Malta 35 35 35 35 35 35 35 35
Olanda 35 35 34.5 25.5 25.5 25.5 25 25
Austria 34 34 34 25 25 25 25 25
Polonia 40 30 19 19 19 19 19 19
Portugalia 39.6 35.2 27.5 26.5 26.5 29 29 29.5
Romnia 38 25 16 16 16 16 16 16
Slovenia 25 25 25 23 21 20 20 17
Slovacia 40 29 19 19 19 19 19 22
Finlanda 28 29 29 26 26 26 26 20
Suedia 28 28 28 28 26.3 26.3 26.3 22
Marea 33 30 30 30 28 28 26 20
Britanie
Sursa: Eurostat, Taxation trends in the European Union, 2015

Ce ne spun cifrele: Mai nti c nici una din rile UE, dezvoltat sau emergent, nou
intrat sau fondatoare, nu a uitat s relaxeze fiscalitatea pe veniturile corporaiilor. Relaxarea nu
a fost expresia unei politici compensatorii n cazul recesiunii economice. De altfel, anul 2009, an
de recesiune, nu evideniaz o schimbare brusc de trend, ci este n trend. Diminuarea
fiscalitii pe veniturile corporaiilor este mai curnd expresia unei nevoi de convergen, de a
ine pasul cu restul lumii, mai ales a celei emergente, ale crei politici fiscale atractive a
ghidat numeroase investiii directe ctre ele, n detrimentul celor ce formeaz eterogenul puzzle
economic al UE. Unele ri, din Estul Europei, de pild, au cutat obinerea unor avantaje
competitive, prin reducerea fiscalitii sau prin acordarea unor avantaje fiscale conjuncturale,
dup cum sunt ri ale cror evoluii fiscale nu reflect nicicum o astfel de tendin (rile din
Vestul Europei).
n ultimii 7 anii fiscalitatea pe veniturile corporaiilor a dovedit o remarcabil stabilitate
n majoritatea rilor europene, membre sau nu ale zonei euro, ceea ce arat c aceste ri sunt

235
mult mai preocupate de consolidarea fiscal dect de aventuri fiscale cu final incert. China,
unul din principalii competitori ai UE, a adopat i ea mai degrab o strategie fiscal prudent, cu
elemente de consolidare, avnd n vedere c din 2008 a meninut la 25% nivelul taxei pe
veniturile corporaiilor.
n rile OECD, rata marginal de impozitare a pofiturilor a sczut de la o medie de 49%
n 1982, la 29% n 2007 (scdere de aprox. 14%).
Direciile prezentate mai sus n impozitarea veniturilor corporaiilor reflect preocuparea
statelor pentru a promova investiii i o cretere economic sustenabil, inclusiv cu ajutorul
politicilor fiscale. n acelai timp, ns, modelele de business descentralizate i structurile
corporatiste tot mai complexe, utilizeaz oportun diferenele de politic fiscal pentru a diminua
asietele fiscale impozabile.
Pe de alt parte, lipsa de coordonare la nivelul UE, pune corporaiile care acioneaz pe
piee multiple n situaia de a se afla n faa a 28 de baze de impunere, determinnd costuri
ridicate pentru conformitate administrativ. Guvernele europene sunt obligate s fac fa unei
duble presiuni n cazul acestui subiect al impozitrii corporaiilor: pe de o parte publicul i
agenii economici de mici dimensiuni solicit mai mult echitate n taxare, iar pe de alt parte
sunt n situaia de a converti cererile pentru mai mult laxism fiscal ale corporaiilor n politici
fiscale atractive pentru acestea. De asemenea, ele trebuie s previn i erodarea bazei de venituri
pentru bugetele naionale.
Documentul A Fair and Efficient Corporate Tax System in the European Union: 5 Key
Areas for Action, al Comisiei Europene din iunie 2015, traseaz ariile de aciune ale UE, pentru
depirea dublei condiionalitii anterior exprimate:
a. Implementarea Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB), iniiativ a comisiei
din 2011, ale crei obiective sunt: 1. reducerea costurilor de conformitate administrative pentru
companiile multinaionale, prin implementarea unor reguli comune pentru calcularea veniturilor
impozabile, 2. eliminarea posibilitii pentru companii de a utiliza regimurile prefereniale pentru a
trimite profiturile n acele jurisdicii, eliminarea posibilitii de manipulare a profiturilor prin
intermediul preurilor de transfer, prin consolidarea profitului grupului, 3. politica comun fa de al
treilea (ri cu regimuri de impozitare non-cooperative);
b. asigurarea impozitrii efective la locul de realizare al profitului;
c. mbuntirea mecanismelor de rezolvare a disputelor privind dubla taxare;
d. creterea transparenei;
e. dezvoltarea instrumentelor UE pentru coordonare.

236
 Dac, aa cum spuneam la nceputul descrierii problematicii race to the bottom unele
politici fiscale pot fi considerate semne ale acestei tendine, pentru alte politici tendinele sunt
total disociate de evoluia de mai sus.
Astfel, impozitele pe munc au crescut n acelai interval de timp la fel ca i impozitele
personale ori cele pe consum.
Alte evoluii pot fi considerate ca semne pentru o direcie de tipul race to the bottom n
privina politicilor publice privind fiscalitatea, dup cum urmeaz:
a.Diminuarea alocaiilor sociale n rile europene i dezvoltarea angajrilor bazate pe contracte
de munc cu durat determinat.
b.Un alt spaiu n care se pot identifica interaciuni competitive este la nivel intern, naional, pe
orizontala instituiilor administrative. Astfel, competiia facilitlor fiscale - ntre autoritile
locale pentru atragerea capitalurilor mobile, reprezint o alt fa a competiiei fiscale.
Totui, la nivelul supoziiilor, putem susine c teama de incertitudine (n sensul n care
nu se pot face predicii irefutabile privind creterea investiiilor prin stimulente fiscale),
determin o poziie mai precaut a autoritilor publice pentru a nu fi nevoite s reduc
cheltuielile cu bunuri de merit (educaia, sntate). ntr-un alt registru putem afirma c putem
vorbi de o team a guvernanilor de a nu fi obligate s diminueze producia de bunuri de merit,
deoarece votantul median va respinge un guvern ce ar lua astfel de decizii de diminuare a
beneficiilor sociale.
Realitatea economic este, prin urmare, departe de a fi att de normalizat statistic,
atunci cnd evalum concurena prin politicile fiscale, de aceea n final se impun cteva
precizri, astfel:
1. Problema Yardstick competition (Interjurisdictional competition)83. Concurena fiscal apare
ca un efect al nevoii politicului de a seduce votanii. Acetia din urm, ca urmare a transparenei
informaionale ridicate din societatea modern, pot compara politicile fiscale ale vecinilor,
solicitnd mai mult performan fiscal din partea propriilor guvernani. Acetia din urm
utilizeaz vocea publicului pentru a-i mbunti propriile performane n politicile publice,
invocnd presiunea publicului pentru o anumit politic fiscal i legitimnd-o prin aceast
presiune. Strategia non cooperativ solicitat de ceteni aduce, astfel, beneficii i politicienilor.
2. Concurena fiscal se manifest la nceput pe orizontal, ntre statele din interiorul unei
federaii sau ntre diferitele alte forme de organizare administrativ local. Cu ct materia
impozabil este mai mobil i costurile asociate mobilitii mai mici, cu att crete concurena
83
dac cetenii dintr-o jurisdicie utilizeaz informaiile despre politicile implementate ntr-o alt jurisdicie pentru
a evalua politicile propriilor guvernani, acest proces va crete competiia electoral, determinnd guvernanii s
acioneze n beneficiul propriilor ceteni mai mult dect ar fi fcut-o. Albert Breton, coord, The Competitive State,
International Studies in Economics and Econometrics, Volume 21, Springer, p.40, 1991.

237
fiscal ntre autoritile publice locale sau ntre statele unei federaii. Nivelul impozitelor locale
este stabilit, aa cum arat unele studii, n strns relaie cu nivelul acestor impozite pe care l
putem identifica la vecini84, ceea ce arat c nivelul fiscalitii se stabilete nu numai endogen, ci
i prin interaciuni strategice.
3. n cadrul UE, concurena fiscal se manifest pe orizontal ntre statele membre. Asietele
fiscale au devenit din ce n ce mai mobile, consecin a diminurii costurilor mobilitii, ceea ce
face concurena fiscal posibil att n privina fiscalitii pe veniturile populaiei ocupate, ct i
n privina asietei veniturilor firmelor. Creterea mobilitii ocupaionale se datoreaz i
oportunitilor fiscale, exprimate sub forma unor asiete fiscale mai mici, n unele state. Firmele,
la rndul lor, exploateaz diferenele de fiscalitate pentru costuri sociale ct mai mici i profituri
ct mai mari.
4. La scderea cotelor impozitelor pe societi putem aduga, n sprijinul ideii de concuren
fiscal n interiorul UE, eliminarea impozitelor pe patrimoniu din rile UE.
5. Un efect indirect al diminurii acestui tip de fiscalitate este creterea unitar a fiscalitii pe
consum.
Modelri economice precum cunoscuta curb a lui Laffer (subsumat i aceasta
cunoscutei sintagme prea mult impozit omoar impozitul), nu au reuit s ofere un cadru
pentru a identifica ceea ce putem numi o fiscalitate optim. Cu toate c au fost avansate i
interpretri numerice ale acestei curbe (50-60% rat a fiscalitii maxime, pentru a nu diminua
ncasrile bugetare), o abordare pozitivist a fiscalitii a artat c exist situaii n economiile
contemporane n care creterea ncasrilor bugetare a avut loc i n condiia unor rate marginale
ale taxrii de peste 70% (cazul rilor scandinave, Lindert).
n cazul impozitelor pe venit, conjectura asumat este aceea c o rat de impozitare mai
mare pe msur ce venitul crete va face activitatea economic mai puin eficient i, astfel, va
determina o diminuare a ofertei de munc. Rata ridicat a impozitrii devine astfel, apriori, un
obstacol pentru creterea ofertei de munc85.
Economitii vorbesc i de manifestarea unui efect de substituie, preferina pentru loisir
lund locul celei pentru munc. Dac ratele fiscalitii pe venituri cresc prea mult, populaia
ocupat va fi mai tentat s aleag o participare mai mic pe piaa muncii, deoarece veniturile
marginale mai sczute, determinate de o rat marginal a fiscalitii mai ridicate, sunt
nemotivante.

84
Sebastian Hauptmeier 2 , Ferdinand Mittermaier 3, and Johannes Rincke, Fiscal Competition Over Taxes And
Public Inputs Theory And Evidence, p.8, Working Paper Series No 1033 / March 2009, European Central Bank.
85
Antonio Bozio, Julien Grenet, Economie des politiques publiques, p.44, La Decouverte, Paris

238
 Creterea impozitelor poate determina, ns, i un efect de venit, dorina de a menine un
anumit standard de via determinnd o persoan s munceasc mai mult, n pofida creterii ratei
marginale a impozitrii.
Aa cum se poate observa, cele dou efecte sunt de sens opus, ceea ce spune multe despre
ct de ambigu este relaia dintre creterea impozitului i incitaia la munc.
Alturi de manifestarea celor dou efecte contradictorii, mai putem releva nc un efect
posibil: diminuarea ofertei de munc din partea unei persoane (ale crei venituri suplimentare nu
mai sunt satisfctoare datorit impozitului marginal mai ridicat) poate determina o cretere a
cererii de munc, n condiiile n care durata muncii scade. Firmele pot s angajeze suplimentar
for de munc pentru a putea s satisfac cererea existent de bunuri sau servicii de pe pia,
chiar dac persoanele angajate vor prefera loisirul n locul venitului suplimentar.
Sursele citate n volumul la care am fcut referire n nota anterioar, concluzioneaz c
efectul demotivant al taxrii nalte este mai puternic n privina deciziei de a participa ori nu pe
piaa muncii i nu n privinta duratei muncii.

8. Lichidarea - se refer la calculul impozitului, adic la determinarea datoriei fiscale a

contribuabilului.

9. Termenul de plat - data pn la care trebuie achitat impozitul, fr a se plti

penalizri. Exemple: n cazul impozitului pe salarii, plata se face pn pe 25 ale lunii urmtoare
celei pentru care s-a pltit venitul salarial; pentru impozitul pe venituri, pli anticipate pn pe
25 martie, 25 iunie, 25 septembrie, 25 decembrie; pentru accize pn pe 25 ale lunii urmtoare
celei n care s-a nregistrat obligaia de plat a accizei etc.

10. Asieta fiscal - se refer la totalitatea msurilor luate de organele fiscale pentru
identificarea obiectului impozabil, stabilirea mrimii impozabile i determinarea impozitului
datorat statului. Aceasta reprezint ansamblul tehnicilor prin intermediul crora autoritile
administraiei fiscale stabilesc baza de impozitare. Asieta fiscal este suma care servete ca baz
de calcul pentru un impozit sau o tax, iar n aceast descriere termenul se contopete cu ceea
ce mai nainte desemnam prin baza fiscal.

Obiectivele naionale n materie economic i social solicit utilizarea unor resurse

financiare publice ridicate, obinute prin sistemul fiscal i politicile fiscale. Datorit efectelor
directe pe care acestea le au asupra tuturor actorilor economici este important ca orice modificare

239
a politicii fiscale s fie atent evaluat, n principal innd seama de efectele comportamentale pe
care msurile le produc, astfel:
a. capacitatea acesteia de a determina schimbri n comportamentul menajelor n privina
incitaiei la munc, propensiunii spre consum sau economisirii capabile s determine adaptri
ineficiente din punct de vedere al ateptrilor autoritilor de reglementare.
b. modul n care se manifest incidena msurilor fiscale angajate poate afecta eficiena unei
msuri fiscale; dac incidena nu se transfer prin canalele i la dimensiunile previzionate,
rezultatele pot fi dramatic diferite fa de intenii.
c. costurile administrative i aplicabilitatea msurilor fiscale; o msur fiscal nu este suficient s
produc efectele intenionate (creterea ncasrilor), ea trebuie s fie i sustenabil administrativ,
prin costuri de implementare i execuie reduse.
d. modul n care contribuabilul interiorizeaz la nivelul consiinei politica fiscal (confiscatorie,
injust sau, dimpotriv, echitabil, n slujba interesului naional etc.).
Aceast evaluare se poate realiza corect dac sunt bine cunoscute principiile care stau la
baza unui sistem fiscal. Acestea joac un rol de decalog pentru construcia politicilor fiscale i
au reprezentat o tem constant de analiz i de resemnificare, ncepnd cu ntemeietorul teoriei
economice moderne Adam Smith.
6.5. Principiile impunerii
Teoria impozitrii propune dou categorii de abordri privind sistemul de taxare: pozitiv
i normativ.
Abordare pozitiv deconstruiete sistemul fiscal pentru a nelege i prognoza mai
corect efectele economice ale diferitelor forme de taxare i mix de politici de taxare. Economitii
i autoritile sunt interesai de efectele msurilor fiscale asupra economisirii, asupra consumului
i structurii acestuia, de modul n care o msur fiscal este internalizat de consumatori,
menaje sau ageni economici (incidena taxrii), de decalajul de ncasri (tax gap) etc.
Abordarea normativ analizeaz sistemul de taxare din perspectiva modului n care acesta
poate contribui la crearea de bunstare social, prin satisfacerea a dou condiii aparent
divergente, pe care sistemele trebuie s le satisfac: echitatea i eficiena.
n rndurile urmtoare vom analiza care sunt principiile ce stau la baza abordrii
normative a fiscalitii, analiznd principiile fiscale.

6.5.1. Principiul echitii fiscale

Cnd punem problema echitii fiscale la nivelul discursului public specializat sau doar
interesat, putem observa numeroase opinii divergente, care argumenteaz diferit problema

240
echitii fiscale i a rolului politicilor fiscale n acest sens. O parte din aceste opinii pot fi
sintetizate dup cum urmeaz:
a. Reducerea, compensarea inegalitilor i lupta contra srciei
Echitatea fiscal este abordat n raport cu inegalitile aprute n condiiile funcionrii
spontane a pieei. Numeroi economiti consider c diferite categorii de inegaliti economice
afecteaz solidaritatea social i ridic probleme deosebite pentru funcionarea societii n mod
durabil. Pentru acetia, inegalitile - aprute i datorit unor eecuri ale funcionrii pieei
libere - impun folosirea sistemului fiscal pentru a echilibra veniturile obinute de diversele
categorii socio-profesionale, contribuind la diminuarea indirect a discrepanelor de venituri i la
promovarea unui tip de justiie social. Distribuirea direct a veniturilor (PRIN PIA),
consider acetia, trebuie nsoit i de una indirect (PRIN STAT), deoarece nu toi participanii
la mecanismul pieei sunt egali (din punct de vedere al puterii economice, informaiilor deinute,
posibilitilor de mobilitate a activelor etc.) i nici nu pot fi. Alturi de inegalitile de venituri,
economitii adaug la lista acestora i inegalitile de avere i cele de consum.
Impozitul este considerat, astfel, ca fcnd parte dintr-un mecanism de optimizare a
accesului la mecanismele pieei, participnd la meninerea unui nivel al inegalitii economice
suportabil pentru toi membrii societii. Dei compensarea inegalitii este un obiectiv
important, asumat de ctre guverne prin politica fiscal, deciziile de politic fiscal trebuie mai
nti s rspund ctorva probleme importante, care pot genera pachete de decizii adesea
contradictorii. Care este nivelul de inegalitate care trebuie s ne ngrijoreze?, Cum msurm
acest nivel al inegalitii?, Este uniform acest nivel al inegalitii ntre economii, ri, popoare?,
Ce tip de inegalitate impune msuri mai urgente dect altele?, Este politica fiscal cel mai
adecvat instrument pentru lupta mpotriva acestor inegaliti?
Inegalitatea veniturilor reprezint o problem acut a economiei contemporane, indiferent
de ct bogie este creat n rile lumii.
La forumul OECD din 2015 s-a artat c prpastia dintre bogai i sraci a crescut. n
1980, 10% din populaie avea de 7 ori veniturile ultimei decile. n 2013 diferena este de 1 la 10.
Mexicul, cea mai inegalitar ar din OECD, avea un raport de 1 la 30, iar SUA, a treia, de 1 la
18. n schimb, n Danemarca diferena era doar de 1 la 5. n Europa, inegalitatea de venituri este
de aproximativ 1 la 5, ntre primele dou decile de venituri i ultimele dou. n Romnia este de
1 la 7.
n privina averii (neleas ca stoc de moned), statistica nfieaz tendine i mai
inegalitare: n 2012, 40% din populaie deinea 3% din averea menajelor rilor OECD. Primii
10% controlau 50% din aceeai avere, iar 1% controla 20%.86
86
http://www.oecd.org/forum/issues/oecd-forum-2015-income-inequality-in-figures.htm

241
 Inegalitile de venituri adncesc problemele sracilor i determin apariia altor sraci,
ce complic lupta mpotriva inegalitii i srciei. Dac anterior srcia era o trstur a celor
fr ocupaie, astzi aceast problem a aprut i la cei ocupai. n plus, tinerii sunt n categoria
celor cu riscuri ridicate de srcie.
Prin urmare, aceste niveluri de inegalitate sunt sau nu duntoare societii? Care sunt
factorii ce au generat acest nivel ridicat de inegalitate? Lipsa de supraimpozitare a bogailor
poate avea efecte negative asupra dezvoltrii economice i consensului social? Rspunsuri fr
echivoc, rspunsuri care s nu dea natere altor ntrebri nu pot fi date. Totui, cred c ne putem
permite s face urmtoarele comentarii:
1. Aa cum sunt voci care ncearc s ne conving c supraimpozitarea bogailor va crea
demotivare i dezangajare economic i, n consecin, mai puin distribuie direct a
veniturilor, fapt ce poate adnci srcia i disparitile, tot aa se poate contraargumenta c
acumularea la vrf determin demotivarea unor categorii socio-profesionale a cror utilitate n
procesul de producie este la fel de mare ca i a celor de mai sus. Mai mult, consensul care
leag diversele categorii ce definesc structura social poate fi uor pus n discuie, de vreme ce
unii pltesc, n valori relative, mult mai mult dect alii pentru meninerea acestuia.
2. Creterea inegalitilor poate afecta fundamentul politic al societii moderne i
anume democraia i nlocuirea acesteia cu aranjamente asimetrice de putere, n care
reprezentatitvitatea nu mai este condiia participrii la actul de luare a deciziilor politice.
Instituiile politice nu vor mai funciona corect - n sensul asumat acum al corectitudinii vieii
politice.
3. Oamenii bogai vor avea un grad de control inacceptabil de mare fa de viaa social,
economic i chiar Viaa celorlali, prin resursele deinute i distribuite discreionar.
4. Inegalitatea divergent va submina credina cetenilor n echitatea sistemului
economic bazat pe pia. Atta vreme ct redistribuirea veniturilor va ajunge la un moment dat
un automatism (ca n cazul rentierilor), ansele de mobilitate economic, cea care a ntemeiat
sistemul de pia modern, devin ipoteze ndepartate pentru viaa multora.
n fine, responsabilitatea pentru evoluii negative n planul inegalitii poate fi pus chiar
pe umerii unora din cei aflai n ealonul superior al averii i puterii. Datorit diferenelor de
poziie acetia pot negocia mai bine pentru sine reglementrile negociate n cadrul corpului
social.
Aceste pericole apar pentru c relaia ntre indivizii ce particip la o schem cooperativ
este afectat de numeroase asimetrii de exprimare a puterii, determinate de inegalitile de
venituri.

242
b. Producia de bunuri. Sarcina fiscal, reprezint un efort determinat de nevoia de satisfacere
a unor cerine aprute n condiile vieii n comun (aprare, securitate intern, justiie), implicnd
o contribuie fiscal n acord cu beneficiile publice obinute (principiul contrapartidei). Cnd se
pune problema free riding-ului, fa de acest sistem de redistribuire se are n vedere pierderea de
utilitate public i individual suferit de corpul i actorii sociali. Rezistena la impozitare i
neplata acestora sacrific servicii publice necesare (sntate, educaie, aprare). Chiar dac
pentru actorii economici ce pltesc mai mult, datorit veniturilor mai ridicate, utilitatea
marginal, obinut din sporul de consum al unui serviciu sau bun public este mai mic, utilitatea
total obinut de persoanele cu venituri reduse este mai mare, contribuind la unitatea corpului
social.

c. n schimb, o alt categorie de analiti consider fiscalitatea ca o modalitate sui generis de

apropriere (confiscare) a unor resurse pentru cei care fac parte din grupurile ce au i distribuie
puterea i activele asociate acesteia la nivel politic. Pentru acetia, sistemul fiscal, ca parte a
instituiilor statului, nu reprezint nimic altceva dect o modalitate de extragere i direcionare a
unor venituri pentru grupuri de interese. Daron Acemoglu consider c statele puternice (cu elite
puternice) folosesc sistemul de taxe pentru a extrage rente spre propriul interes al unor grupuri de
putere. Spre deosebire de acestea (e.g. monarhiile absolutiste), statele consensual puternice (cu
elite slabe, aflate permanent sub atenta observaie a societii civile) pot extrage sume mari din
impozite, deoarece cetenii au ncredere c destinaia acestor cheltuieli este utilitatea public.
Din acest motiv, n opinia unor economiti, principiul contrapartidei ar trebui aplicat i n
cazul consumului individual. Indivizii trebuie s contribuie, cu o prorata, proporional cu
utilizarea bunurilor i serviciilor publice. Aceast idee aduce n prim plan principiile justiiei
comutative (echivalena ntre obligaii i sarcini) aa cum au fost ele enunate de Aristotel, n
Etica Nicomahic. Totui, trebuie s aminitim c procedural, principiul nu se poate aplica
deoarece este greu de cuantificat ct de mare este beneficiul unui individ, bogat sau srac, de pe
urma nvmntului superior sau de pe urma strii de sntate a populaiei.

d. Impozitul este considerat o form de caritate obligatorie i nelegitim. Frederic Bastiat, unul
din clasicii abordrii liberale a economiei, spunea: mi este imposibil s separ cuvntul
fraternitate de cuvntul voluntar. mi este, de asemenea, imposibil s concep fraternitatea ca
legal impus, fr ca libertatea s fie distrus i justiia clcat n picioare.

243
 Ca principiu constituional, echitatea fiscal a aprut, n istoria modern, odat cu
Declaraia Revoluiei franceze de la 1789. n art. 13 se afirma: pentru ntreinerea forei publice
i pentru cheltuielile administraiei, o contribuie comun este indispensabil, aceasta trebuind
s fie n mod egal mprit n funcie de capacitile fiecruia.. Principiul expus n acest
articol al Declaraiei, ca i opiniile pe care le formuleaz n sec. al XIX-lea Adam Smith i John
Stuart Mill, sunt reformulate n economia modern sub denumirea principiului capacitii de
plat (ability to pay principle) - revoluionar diferit fa de principiul medieval al beneficiilor
obinute, conform cruia plata unei taxe de ctre nobili suveranului se fcea n schimbul
proteciei oferite de acesta.

Procedurile fiscale construite pentru respectarea principiului echitii fiscale sunt

urmtoarele:
Stabilirea unui minim neimpozabil - de pild, n cazul impozitelor directe, autoritile
legifereaz scutirea de impozit a unui venit minim. Nevoia de a stabili un minim
neimpozabil este legat de necesitatea ca o persoan s i poat satisface un minimum de
nevoi personale.
Sarcina fiscal trebuie s fie stabilit n funcie de puterea contributiv a fiecrui pltitor,
lund n considerare att mrimea venitului sau averii care face obiectul impunerii, ct i
situaia personal a contribuabilului. Aceast condiie reprezint o trstur important a
sistemelor fiscale moderne fa de cele ale perioadei medievale, cnd impozitele erau
preponderent stabilite fr a ine seama de situaia personal. Astfel, un impozit cunoscut ca
inechitabil, pstrat n Frana pn n 1926, n Spania pn n 1910 i n Anglia pn n 1851,
a fost impozitul pe ferestre. Mrimea sa era cu att mai mare cu ct numrul de ferestre era
mai mare, indiferent de situaia familial a contribuabilului.
Realizarea echitii orizontale (tratamentul egal al egalilor) - Problema echitii orizontale
este tratat n literatura fiscal de principalele nume asociate cercetrilor asupra acestei
probleme. Musgrave, Atkinson, Feldstein, Simon, King sau Auerbach sunt doar cteva din
aceste nume importante. Principiul echitii orizontale este larg acceptat ca principiu
normativ n economia public i n dreptul fiscal modern. Principiul este folosit i ca o
modalitate de evaluare a performanelor sistemelor fiscale. Cu toate acestea, n literatura de
specialitate nu exist un consens asupra proprietilor acestui principiu, asupra coninutului
su normativ i asupra modului n care trebuie opraionalizat n proceduri. Auerbach i
Hasset (1999) afirm c: ncepnd cu Musgrave (1959), exist un acord general c

244
 echitatea orizontal este important, dar un foarte mare dezacord n privina a ceea ce este
aceasta87.
Problema echitii orizontale este o problem subsumat procesului redistributiv. A trata
egal contribuabilii, din punctul de vedere al politicilor redistributive, nseamn a trata la fel
grupurile considerate ca egale, relevante pentru procesul redistributiv. Acest lucru nseamn c
orice politic redistributiv va trata egal pe toi cei pe care i definete ca egali. Tratarea egal a
egalilor (oricum ar fi acetia definii) este o condiie satisfcut de orice sistem fiscal. Singura
problem pentru o autoritate este s defineasc corect criteriile relevante pentru statutul de
egal. Doar dac aceste criterii nu sunt clar definite, atunci putem vorbi de violarea condiiei
egalitii.
Abordarea tradiional a echitii orizontale asum c persoanele care se afl ntr-o
situaie identic trebuie s fie tratate n aceeai manier.
Abordrile recente ale aceleiai probleme (Feldstein, 1976) asum c dac dou persoane
au aceeai poziie relativ nainte i dup taxare, atunci sistemul fiscal este echitabil pe orizontal
(If two individuals would have the same utility if the tax remain unchanged, they should also
have the same utility lavel if the taxes is changed.). Aceasta nseamn c un proces de
redistribuire prin impozitare este echitabil pe orizontal dac este pstrat rangul iniial. Cu ct
distana dup impozitare este mai mare fa de rangul iniial, cu att inegalitatea orizontal este
mai mare. Plotnick88 introduce indicatori ce msoar gradul de inegalitate orizontal, de tipul
Impactul schimbrii rangului dup impozitare asupra coeficientului Gini.
Definiia anterior enunat a EO comport numeroase clarificri i condiionri: a.
indivizii trebuie s aib aceeai funcie de utilitate; b. indivizii s aib nevoie de acelai co de
bunuri; c. dac condiia b nu este respectat, atunci spaiul distribuional este unul n conflict cu
principiul Pareto, permind ameliorarea situaiei de bunstare.
Contribuabilii care au aceeeai capacitate contributiv, trebuie s plteasc acelai
impozit chiar dac nu vor avea aceeai poziie relativ dup taxare, deoarece unii din ei vor
consuma bunurile sociale ce sunt produse ca urmare a impozitrii.
Spre exemplu, orice persoan salariat pltete o contribuie obligatorie (ca procent din
venitul salarial) la bugetul de asigurri sociale de sntate. Spre deosebire de salariatul sntos,
cel care se mbolnvete beneficiaz de serviciile publice de sntate, iar situaia sa (n sens de
uniti de utilitate) se mbuntete ca urmare a apariiei riscului asigurat. n valoare monetar
87
Alan J. Auerbach, Kevin A. Hassett, A New Measure Of Horizontal Equity, p.1, NBER WORKING PAPER
SERIES, Cambridge, 1999
88
Martin David,Timothy Smeeding, coord., Horizontal Equity, Uncertainty, and Economic Well-being, p.264,
comments on

245
aceast situaie relativ se mbuntete cu echivalentul monetar al serviciilor medicale
realizate.
Atkinson i Stiglitz, ntr-o intervenie din 1980, introduc urmtoarea diferen n definiia
mai sus enunat: Principiul EO, afirm c toi cei care sunt identici n toate sensurile relevante,
trebuie s fie tratai identic. Pentru a putea aplica acest principiu, autoritile trebuie s
defineasc, pe baza unor variabile asumate, ce nseamn egal n toate sensurile relevante,
pentru ca mai apoi s selecteze politica redistributiv necesar. Problema cea mai dificil n
aceast situaie este alegerea variabilelor relevante. Un exemplu preluat din Galbiati, Verova
(2003) poate fi lmuritor:
S presupunem c o politic redistributiv trebuie realizat pentru o populaie de trei
persoane (A, B, C). Primii doi indivizi au un venit de 100, n timp ce ultimul are un venit de 50.
B i C au probleme de sntate, n timp ce A este perfect sntos. Presupunnd c venitul este
o variabil relevant pentru dimensiunea redistribuirii, apare urmtoarea problem normativ:
sntatea poate fi considerat o a doua variabil relevant? Dac nu, atunci A i B vor fi
considerai egali, chiar dac sunt diferii din punct de vedere al sntii. Dac sntatea va
fi considerat o variabil relevant, atunci A i B nu vor mai fi considerai egali, iar
inegalitatea ntre B i C va fi evaluat innd seama i de starea de sntate. Exemplul de fa
permite o concluzie simpl: cu ct numrul de variabile relevante crete, cu att se mrete
domeniul funciei redistributive, politica redistributiv discriminnd mai adnc ntre indivizi.
Diminuarea numrului de variabile relevante va face politica redistributiv mai omogen, mai
puin discriminatorie.
Alturm un alt exemplu: Presupunem dou cupluri cstorite, cu acelai nivel al
veniturilor. Unul din ele mparte acelai cmin, altul st n gospodrii separate. Ambele au
venituri cumulate so-soie de 100.000 lei. Dac pentru autoriti variabila relevant pentru
politica distribuional este venitul cumulat, atunci ambele cupluri vor plti acelai impozit. Dac
alturi de aceast variabil mai adugm una - locuirea n comun, atunci politica
distribuional poate s se schimbe, deoarece exist situaii reale n care progresivitatea taxrii
pentru situaia trai n comun, va duce la o situaie inegalitar. Cei ce locuiesc n comun vor
primi mai puini bani, datorit impozitrii progresive a veniturilor gospodriei, n timp ce statutul
de cstorii, dar fr locuin comun va detemina o impozitare mai redus.
Pentru Plotnick, principiul EO este parte a principiului non-discriminrii n
impozitare, a crui caracteristic este corectitudinea procedural a mecanismului
impozitrii, adic egalitatea de tratament procedural pentru toi. Prin urmare, acest autor nu are

246
n vedere efectele distribuionale ale impozitrii, ci egalitatea procedural, ce transform
principiul ntr-o norm constrngtoare.
Dei des invocat n politica fiscal, principiul respectiv este des nclcat de gestionarii
sistemelor fiscale. Excepiile prevzute n codurile fiscale arat c propoziia de mai sus poate fi
demonstrat cu uurin. Iat cteva exemple:
O societate comercial n Romnia poate alege s se nregistreaze (n anumite
condiii, e.g. maximum 100.000 euro cifr de afaceri) ca microntreprindere i, astfel, s
plteasc un impozit mult mai redus dect al altor societi comerciale;
Impozitul pe venit nu este pltit de anumite categorii de persoane;
Acelai impozit nu se pltete pentru anumite ajutoare;
Deducerile personale modific situaia relativ a pltitorilor n funcie de numrul
persoanelor aflate n ntreinere;
Veniturile din jocurile de noroc au un sistem diferit de impozitare etc.
i n cazul TVA-ului autoritile naionale aplic scutiri implicite sau diminuri de rat,
fapt ce contribuie la nclcarea principiul echitii orizontale. Chiar dac, pltitorii de taxe dintr-
un subgrup oarecare mprtesc aceeai poziie economic nainte de taxare, dup aplicarea
procedurii taxrii acetia pot avea o rat efectiv a impozitrii foarte diferit, ajungnd la
inechitate orizontal. Spre exemplu, dac un subgrup consum mai multe bunuri crora li se
aplic un TVA micorat, poziia alocativ a acestora se poate mbuntii fa de a grupului
similar, producndu-se o schimbare de rang.
nclcarea acestui principiu este ns o concluzie slab i am spune pripit, deoarece,
aa cum am creionat, principiul respectiv nu este bine neles i uniform definit. El are, aa cum
artat, abordri n practica fiscal pe ct de multe sunt gradele sale de libertate din punct de
vedere semantic.
Abordrile ad hoc sunt mai numeroase dect ncercrile de a trata problema dintr-o
perspectiv normativ. Ba chiar, pentru laureatul Nobel Amartya Sen, msurarea conceptului
poate fi mai precis dect conceptul ce l reprezint (1973), artnd, implicit, c att
proprietile conceptului, ct i coninutul su normativ sunt departe de a fi clarificate. Existena
acestei situaii se datoreaz impreciziei definiiei mai sus enunate. Ea nu ne spune ce grade de
aproximare sunt permise n expresia aceeai situaie relativ sau utilitate (utilitatea fiind o
abordare n termeni de preferin individual, ce nu este n mod obligatoriu identic cu preferina
altui individ). Dac gradul de libertate nu este definit, atunci orice modificare incremental a
poziiei alocative determin o dispariie a conceptului de echitate orizontal i nlocuirea sa cu
cel de echitate vertical.

247
 Economistul laureat al premiului Nobel - Herbert Simon, a propus o metod prin care s
se poat analiza cea mai bun baz a taxrii i echitatea orizontal, propunnd urmtoarele
principii analitice89:
1. consumatorul este cel care suport, n ultim instan, o tax - incidena taxrii este conceptul
ce ne permite s analizm un sistem ideal de taxare.
2. consumatorii sacrific utilitatea atunci cnd suport o tax, prin urmare, un sistem echitabil
este acela n care doi consumatori cu utiliti egale nainte de taxare vor avea aceelai utiliti
dup taxare (Feldstein, 1976).
3. baza ideal a taxrii reprezint cea mai bun msur surogat a utilitii (pentru Haig-Simon
aceast msur surogat este venitul, n timp ce pentru alii aceast baz este consumul).
Realizarea echitii verticale - Echitatea vertical (EV) reprezint un concept normativ,
spaii politico-economice diverse, conceptualiznd diferit acest direcie de aciune fiscal.
Nicio alt problem a fiscalitii nu este att de litigioas ca aceea a mrimii venitului care
trebuie redistribuit. Caracterul litigios al acestui principiu deriv, n primul rnd, din
legtura direct pe care acesta o are cu problema inegalitii. Conceptualizrile diferite ale
inegalitii presupun abordri diferite ale principiului echitii verticale. n general, modul
n care guvernele trateaz aceast problem se poate observa din structura sistemului
impozitelor pe venit i sistemului transferurilor intergeneraionale.
Cea mai simpl abordare a echitii verticale este aceea care afirm c persoanele cu
venituri mai mari trebuie s plteasc mai mult. Impozitarea progresiv este expresia
procedural a asumrii acestui mod de a nelege echitatea vertical.
ntr-un sens general, echitatea vertical se refer la situaia de comparare a efectelor
distribuionale ale unei politici oarecare de impozitare.
Pentru Martin Feldstein, o situaie de echitate vertical este aceea n care persoanele
aflate n situaii alocative diferite sunt tratate fiscal n manier diferit. O persoan ce dispune
de utiliti mai mari fa de o alt persoan nainte de taxare, trebuie s aib utiliti mai mari fa
de cealalt persoan i dup taxare, afirm acesta. Aceast abordare n definirea EV, dei arat,
fr ndoial, c poziiile alocative relative nu trebuie s se modifice ntre dou grupuri date, ea
nu arat i dac utiliti mai mari fa de nseamn c gradul de difereniere trebuie s fie
acelai. Adic dac implic sau nu o schimbare n situaia de inegalitate anterioar.
Pentru ali autori, diferena de poziie dup taxare trebuie s se menin, dar prin sistemul
impozitrii progresive deintorii unor venituri mai ridicate trebuie s plteasc mai mult.

89
Citat n Tresch, Richard, Public Sector Economics, Palgrave, Macmillan,p.253, 2008

248
 Problema echitii fiscale verticale este pus i n context internaional, poziia unor
organisme internaionale OECD fiind aceea c veniturile fiscale naionale trebuind s fie diferite
n funcie de beneficiile ce decurg din activitile economice transnaionale.
Abordarea echitii fiscale din perspectiva conceptelor de mai sus (echitate vertical i
echitate orizontal) reflect modul n care a fost conceptualizat i aplicat ideea
capacitii contributive - (ability to pay principle).
Contribuabilul va finana cheltuieli publice n funcie de capacitatea sa contributiv i nu
n funcie de gradul de utilizare a bunurilor i serviciilor publice. Dac nu ar exista un astfel de
compromis, ar nsemna c persoanele care nu pot realiza venituri sau realizeaz venituri foarte
sczute nu vor putea beneficia de servicii publice. Aceast condiie mbin, cum spuneam,
realizarea echitii orizontale cu cea vertical. Pentru a putea vorbi de o realizare a condiiei
capacitii contributive trebuie s putem utiliza o unitate de msur a acesteia. n general,
msurarea se face lund ca indicatori averea, venitul i consumul. Alegerea unui mod de
msurare care s in seama de cei trei indicatori implic att constrngeri instituionale (spre
exemplu, un impozit pe venit are o eficien sczut n cazul economiilor cu o populaie rural
mare sau o valoare prea mare a TVA poate determina scderea consumului), ct i judeci de
valoare (care este gradul optim de inegalitate a veniturilor?, de la ce valoare a diferenialului
ntre veniturile mici i cele foarte ridicate, inegalitile devin neproductive social, adncind
clivajele sociale sau accesul la servicii de sntate i de educaie mai bune? etc.).
Calcularea capacitii contributive este o sarcin dificil, n primul rnd datorat
impreciziei conceptuale n definirea indicatorilor mai sus amintii. Ce nelegem prin venit?
Din manualele de economie tim c este o retribuie cuvenit factorilor de producie. Dar tot
economitii l analizeaz ca venit complet, integral, total. Asta nseamn o extindere a ariei
conceptuale, deoarece el poate cuprinde, pe lng activele monetare, i alte elemente. n cazul
contribuabililor din zone rurale e vorba despre bunurile ce grupeaz autoconsumul sau, n cazul
populaiei asistate n situaii de risc, transferurile publice cu caracter social (subvenionarea
transportului public, asigurarea unor bilete de tratament subvenionate, preuri mai mici la
muzee, teatre, sli de concert etc.). La acestea vom aduga, n cazul agenilor economici,
transferurile cu caracter economic.
Egalitatea n faa impozitului - Dimensiunea egalitar a echitii este reflectat cel mai bine
prin aceast condiie. Impunerea trebuie s fie suportat de toi cetenii, cuprinznd toate
categoriile sociale care realizeaz venituri sau care au o anumit avere. Toate persoanele
care obin venituri din aceeai surs trebuie s fie impozitate. Toat materia impozabil
trebuie s fie supus impozitului. Toi cetenii sunt egali n faa legii fiscale.

249
 Echitatea intergeneraional - efectele distribuionale pe care politica fiscal le are nu
numai asupra grupurior socio-profesionale i demografice prezente, ci i efectele acesteia
asupra viitoarei generaii. Problema principal a acestui tip de evaluare este una
fundaional: ce cadru de analiz lum n considerare? De pild, Cowen (2007) consider c
un criteriu de echitate intergeneraional este capacitatea politicii fiscale de a contribui sau
nu la o rat de cretere ridicat a economiei pe termen lung.
Pentru anumii autori analiza efectelor intergeneraionale este una ce presupune utilizarea
instrumentarului filosofiei morale i al analizei politice, n timp ce pentru alii, alturi de
costurile monetare sunt importante i cele nonpecuniare (de pild, o msur fiscal ce
scumpete un bun sau serviciu, al cror consum produce poluare, limiteaz consumul
acestora, limitnd efectele negative asupra mediului).
Egalitatea prin impozit - se realizeaz prin progresivitate (rata se modific odat cu
modificarea materiei impozabile - pentru a tinde spre o egalitate a sacrificiului n termeni de
utilitate individual) - i selectivitate (de natura nevoilor - impozitare mai redus pentru
nevoile primare, mai mare pentru produsele de lux sau n funcie de forma ntreprinderilor).

Dificulti n operaionalizarea principiului echitii

- evaziunea legal (organizat prin lege - toleran mai mare pentru anumii contribuabili
prin subevaluarea materiei, precum este cazul persoanelor angajate n zone rurale, zilieri etc.).
Diminuarea nielor fiscale este o condiie obligatorie pentru a se realiza echitatea fiscal.
- evaziune prin exploatarea ambiguitilor i lacunelor legale. Pentru realizarea echitii
fiscale, autoritile trebuie s diminueze condiiile de fraud i evaziune fiscal. Diminuarea
posibilitilor de evaziune fiscal datorit lacunelor legale este important, deoarece, n condiiile
n care un impozit este inaplicabil, ansamblul contribuabililor poate considera impozitul
respectiv inechitabil i ineficace.
- evaziune ilegal. Economiile moderne sunt martorele unei diversificri a metodelor de
fraudare ntre care putem aminti: modificarea bazei de impozitare prin disimularea parial sau
total a acesteia, cu ajutorul plii fr factur, prin necompletarea declaraiilor sau prin
multiplicarea cheltuielilor - cretere exagerat sau realizare de cheltuieli fictive.

6.5.2. Principiul eficienei impozitrii

Eficiena interveniei publice n economie depinde att de modul n care veniturile
publice sunt alocate pe categorii de cheltuieli, ct i de modul n care se finaneaz i se

250
cheltuiesc acestea. Minimizarea costurilor economice ale politicii de impozitare reprezint unul
din aspectele importante de care autoritile trebuie s in seama atunci cnd susin un anumit
tip de politic fiscal.
Aspectele legate de eficiena sistemului fiscal ntregesc preocuprile privind crearea unui
sistem fiscal bun, principile de politic financiar reprezentnd o preocupare semnificativ
pentru orice autoritate academic sau guvernamental n domeniul fiscal.

Randament fiscal ridicat - Msurile fiscale, oricare ar fi acestea, trebuie s conduc la

realizarea obiectivelor guvernamentale prin asigurarea unui flux constant de venituri pe toat
perioada exerciiului bugetar. Pentru a putea fi realizat aceast condiie imperativ, sistemul
fiscal nu trebuie s interfereze cu principiul alocrii eficiente a resurselor. Sistemele de taxare
sunt, ns, distorsionare, mpiedicnd realizarea condiiei de optimalitate paretian (principiul
alocrii eficiente). Acest lucru este posibil deoarece luarea deciziilor de a consuma sau de a
produce nu au la baz acelai argument, adic acelai nivel al preurilor bunurilor i serviciilor
vizate de cumprtori i vnztori.
Preul relevant pentru consumator nu este acelai cu cel relevant pentru productor. Spre
exemplu, n cazul unei taxe precum acciza, decizia consumatorului pentru achiziia unui litru de
benzin se bazeaz pe preul final al bunului, la pomp. Nu acelai lucru se ntmpl n cazul
productorului care i-a decizia de producie n funcie de preul litrului de benzin fr acciz,
adic pe baza costurilor de producie i a profitului pe care dorete s l obin.
n cadrul negocierii unui salariu, potenialul angajat i-a decizia privind acceptarea sau nu
a unui post innd seama de nivelul salariului de baz sau a celui net, pe cnd angajatorul ine
seama de nivelul salariului pltit cu contribuiile sociale care sunt n sarcina sa. Pentru c
deciziile de producie i de consum sau de acceptare a unui post pe o anumit pia a muncii, n
cele dou cazuri de mai sus, nu au drept fundament acelai nivel al preului, apare o situaie de
ineficien alocativ, condiia de optimalitate paretian (RMS=RMT) nefiind satisfcut din
cauza efectelor distorsionare ale sistemului de taxare.
Pentru c aceast condiie de eficien alocativ nu poate fi satisfcut, nici spot, nici n
dinamic, convenia este ca un sistem de taxare s fie considerat eficient economic atunci cnd
determin apariia unui nivel redus de ineficien alocativ. Provocarea oricrei politici fiscale
este s determine obinerea unui anumit venit public cu un nivel de ineficien alocativ ct mai
sczut, pentru a nu ajunge n situaia paradoxal pe care preedintele american Ronald Reagan o
prezenta astfel:

251
 Tot ce mic taxm; ceea ce mic i dup asta, reglementm; n fine, ceea ce nu mai
mic, subvenionm.
Pentru a avea un randament fiscal ridicat - n sensul mai sus exprimat - sistemul de
impozitare trebuie s ndeplineasc cteva condiii, astfel:
a) Generalitate: Impozitul trebuie s fie pltit de toi cetenii care posed surse de impozitare.
De asemenea, trebuie s fie construit astfel nct s nu existe posibiliti de sustragere de la
impunere a unei pri din materia impozabil.
b) Simplitate administrativ - Volumul cheltuielilor privind stabilirea materiei impozabile,
calcularea i perceperea impozitului trebuie s fie ct mai sczut posibil, iar gestionarea
sistemului trebuie s fie ct mai simpl. Eficiena fiscal este, n acest sens, o funcie a
monitorizrii pltitorilor de taxe. Gestionarea simpl a sistemului fiscal are i o component
temporal important. Procedurile birocratice laborioase, consumatoare de timp, sunt asociate cu
un grad de eficien mai sczut i cu o eroziune a consimmntului. Performana administrativ
n cazul sistemului fiscal, impune o modelizare a birocraiei, fondat pe o evaluare a
performanelor care s cuprind indicatori de rezultat strns legai ntre ei, dar fundamentai pe
structuri de aciune diferit. Un indicator de rezultat, definit intern, cum este simplitatea
administrativ, trebuie s fie definit i extern, din perspectiva contribuabilului (cum nelege
acesta simplitatea administrativ).
Un grad ridicat de civismul fiscal (respectarea termenelor pentru obligaiile de plat i
conformitatea voluntar) este posibil doar dac, n spiritul bunei guvernane, autoritile
faciliteaz plata impozitelor, prin, spre exemplu, dematerializarea procedurilor, utilizarea unor
declaraii pre-completate de ctre autoriti, simplificarea limbajului administrativ-fiscal etc.
Productivitatea unui sistem fiscal depinde nu numai de capacitatea de a genera venituri
pentru obiectivele publice, ct i de costurile aparatului fiscal ce gestioneaz sistemul.
Gestiunea sistemelor de impozitare implic costuri instituionale ce pot fi disociate n: 1.
costuri de administrare din partea autoritilor fiscale i 2.costuri determinate de subiecii
impozitului.
1. Costurile de intervenie fiscal (costuri de administrare). Acestea reprezint costurile de
funcionare ale sistemul de administrare fiscal. Sunt determinate de numrul de salariai ai
ageniilor de administrare fiscal, de densitatea infrastructurii, de mrimea reelelor informatice
de gestiune fiscal.
RAPORTUL ntre costurile nete ale funcionrii sistemului i veniturile nete ncasate este
determinant n judecarea eficienei sistemului fiscal.

252
2. Costurile determinate de subiecii sistemului. Efectele distorsionare ale unei politici de taxare
sunt amplificate de situaiile de non-conformare la impozit, ce vor determina din partea
autoritilor, msuri de ntrire ale controlului, ce vor genera, la rndul lor, alte costuri de
administrare. De pild, practica vnzrii fr bonuri fiscale sau fr factur, diminueaz baza de
impozitare i cuantumul veniturilor statului din TVA sau impozit pe profit, ceea ce impune
realizarea unor controale extinse la contribuabili, deci cheltuieli mai mari pentru administraia
fiscal. Acelai fapt se ntmpl i n condiiile n care angajatorii pltesc salariul n parte
fiscalizat, n parte, nefiscalizat.
Pe de alt parte, cu ct sarcina fiscal determin o cretere mai mare a constrngerii
bugetare asupra contribuabilului, cu att vor fi mai multe situaiile de non-conformare, de evitare
a taxrii, realizate prin 1. optimizare fiscal, 2. evaziune fiscal.
Costurile administrrii sistemului fiscal sunt determinate i de capacitatea de a msura
corect, fr omisiuni, a materiei impozabile, precum i de capacitatea de partajare a informaiilor
privind contribuabilul ntre nivelurile instituiilor administraiei fiscale.
De asemenea, costurile de administrare sunt dependente i de combinaiile de taxe
utilizate. Astfel, prin sistemul de colect al unei taxe, de pild, n cazul accizei - se pot dobndi
informaii utile care pot ajuta n stabilirea mai corect a nivelului de impozit pe profit, pltit sau
ce trebuie pltit suplimentar.

b) Calcularea simpl i nelegerea facil a procedurilor fiscale din perspectiva consumatorului

Complexitatea sistemului de impozitare diminueaz lizibilitatea acestuia, afectnd i
NELEGEREA sa, indiferent de bunele intenii exprimate de guvernani. Prestaii sociale
universale, asigurri sociale pentru salariai, impozite pe venit, impozite pe avere, pe suprafaa de
teren, multiplicarea nielor fiscale, derogri fiscale etc., eterogeneitatea acestor prelevri i
probleme reprezint un factor important n compromiterea oricrei politici fiscale i a rezultatelor
acesteia.
Fiele fiscale numeroase i bogate n rubrici, dificultatea completrii documentaiei
pentru prelevrile la care sunt supuse afacerile sau comunicarea inadecvat a autoritilor fa de
publicul interesat, constituie argumente importante pentru a nelege rezistena la plata
impozitului. Nivelul de educaie al populaiei, nu numai cel n materie economic, ci i cel
general, determin grade diferite de rezisten la sistemul de impozitare, ceea ce impune o
adecvare a procedurilor fiscale la agenii int ai sistemului.
Pentru unii autori (Tresch, 2008), acesta este motivul pentru care, n rile cu rat mic a
alfabetizrii, sunt preferate taxele pe ntreprinderi n locul celor personale, n primul rnd pentru

253
c acele taxe sunt reinute la surs, fr ca un pltitor individual s fie obligat la completare de
formulare.
La fel, preferina pentru TVA i, n general, pentru impozite indirecte a autoritilor este
determinat, n opinia unor autori, de caracterul ascuns al acestui impozit, ceea ce face ca
rezistena s fie mai sczut.

c) Pluralitate: sistemul de impozitare trebuie s fie divers pentru a permite aezarea sa pe

majoritatea surselor de venituri din economie
n general, trebuie privilegiate acele politici de mix fiscal care au n vedere asiete largi i
rate sczute. Acest principiu atrage dup sine i o alt condiie, exonerrile legale, niele fiscale
ce pot diminua asieta, ce trebuie s fie ct mai reduse, pentru a nu reprezenta o surs de
ineficien fiscal, diminund ncasrile.

d) Stabilitate i automatism - randamentul trebuie s fie constant o perioad lung de timp a

ciclului economic
Dac n anumite perioade de timp este nevoie de resurse publice mai ridicate, este de
preferat s se menin stabilitatea sistemului fiscal i s se apeleze la resurse obinute din
mprumuturi, evitnd creterea nivelului taxrii i eticheta de sistem fiscal instabil. De altminteri,
instabilitatea sistemelor fiscale este considerat o surs important pentru reinerea investitorilor
de a intra pe anumite piee, incertitudinea fcnd dificil luarea deciziilor.

e) Elasticitatea, fllexibilitatea - presupune ca sistemul de taxare s fie permanent adaptabil

necesitilor de venituri ale statului. Acesta trebuie s poat rspunde uor la schimbrile
economice. Flexibilitatea impozitrii este necesar att din considerente de raionalitate
economic, ct i din considerente politice. Managementul rapid i riguros al cererii impune o
asemenea trstur a sistemului fiscal.
Diminuarea ratelor de impozitare poate constitui un element important n meninerea
consumului la niveluri ridicate i diminuarea efectelor unei recesiuni, dup cum, creterea taxelor
poate fi folosit cu succes n a prentmpina creterea inflaiei prin cerere n perioade de cretere
exuberant a economiei.
Din punct de vedere politic flexibilitatea este necesar, deoarece ea este expresia unei
raionaliti politice, a alegerii unor valori politice i economice. Chiar dac n societile
moderne exist un relativ consens ntre membrii societii i, deci, i ntre reprezentanii acestora,
asupra unor nevoi fundamentale, necesare a fi satisfcute pentru toi membrii societii, nevoia

254
de a avea posibilitatea unei opiuni n politica economic trebuie s rmn o trstur
fundamental a societii moderne. Flexibilitatea fiscal este expresia acestei idei. Schimbarea
opiunilor trebuie s poat fi realizat i prin politica fiscal.
Realizarea flexibilitii este determinat de satisfacerea a dou condiii: a. autoritile
guvernamentale trebuie s poat schimba sistemul de taxare rapid, atunci cnd condiiile
economice o impun i b. schimbarea n modul de taxare a activelor trebuie s influeneze rapid
cererea agregat (n condiiile n care introducerea mixului nou nu este perceput ca o msur
circumstanial).

Tehnic vorbind, o msur fiscal trebuie, pe ct posibil, s rspund regulii elasticitii

inverse. Aceasta nseamn c pentru a obine o eficien ridicat trebuie fiscalizate acele asiete
cel mai puin mobile geografic - taxarea locuinelor, taxarea imobilizrilor ntreprinderilor (de
tipul taxei pe stlp), taxarea consumului pentru bunuri cu cerere inelastic, taxarea terenurilor, a
autovehiculelor90 etc. n cazul taxelor asupra veniturilor, dac avem un coeficientul de elasticitate
subunitar, atunci orice cretere a ratei de impozitare duce la creterea veniturilor fiscale i, dac,
dimpotriv, acesta este supraunitar atunci efectul este invers.
Creterea randamentului fiscal al unui sistem de impozitare prin creterea presiunii
fiscale are anumite limite, ntre care putem enumera91:
1. limite tehnice: n general, n statele dezvoltate, cteva categorii de impozite asigur 2/3 din
totalul veniturilor publice. Acestea sunt impozitele pe consum i impozitele pe venituri. Astfel,
aceast concentrare face dificil orice cretere a presiunii fiscale, dup cum, avnd n vedere
nivelul ridicat al presiunii fisale din UE, este practic imposibil creterea acesteia fr a se pierde
venituri la buget.
2. limite psihologice: un nivel ridicat al impozitrii va mri tendina de fraudare, crend senzaia
unui sistem fiscal confiscatoriu, dei, n acelai timp, contribuabilii doresc s primeasc un
numr mai ridicat de utiliti de la stat. Sistemele fiscale moderne sunt, n general, sisteme a
cror funcionare eficient se datoreaz consimmntului populaiei la taxare. Acest aspect
psihologic este determinant n relaia dintre administraia statului i contribuabil, deoarece acesta
din urm, ntr-un prim pas, nu vede utilitatea direct a sistemului de impozitare. Mai mult,
conformitatea la impozitare este determinat i de performanele sau eecurile anterioare ale
administraiei publice. Lipsa de eficien n diminuarea inegalitilor, a srciei, n creterea
gradului de securitate, percepia negativ asupra modului de alocare a resurselor necesare pentru
derularea contractelor publice, corupia la nivel nalt, diminueaz serios ansele la o atitudine

90
Antoine Bozio, Julien Grenet, Economie des politiques publiques, p.45, Edition La Decouverte, Paris, 2010
91
Muzellec Raymond, Finances publiques, p. 552, Edition Dalloz, Paris, 2009

255
pozitiv fa de o anumit msur fiscal. n egal msur, o presiune fiscal mai ridicat asupra
unei categorii socio-profesionale, determin o autovictimizare a acesteia n raport cu o alta, prin
impozitarea difereniat aprnd imaginea public a sacrificatului. Aceast imagine a
sacrificatului poate fi evident i privind lucrurile din perspectiva structurii contribuiilor
fiscale n totalul veniturilor statului. Astfel, n condiiile n care de foarte muli ani se observ o
diferen major ntre veniturile din consum la bugetele publice i cele din capital - n sensul n
care primele dau o cot constant mai mare dect ultimele - consumatorul se poate considera un
continuu sacrificat, mai ales n economiile n care veniturile salariale sunt sczute. Dac
adugm i dimensiunea contribuiilor din munc, atunci percepia de etern sacrificat este i
mai pregnant.
Rezistena la impozitare trebuie serios avut n vedere de autoriti pentru c aceasta
depinde i de proieciile pe care populaia le face cu privire la veniturile sale viitoare sau, pur i
simplu, de dorinele acesteia privind viitorul veniturilor proprii.
Un exemplu simplu de neles este urmtorul: n anii 80, n Frana, autoritile au pus
problema creterii la 65% a tranei marginale a impozitului pe venit. n acest context, numeroi
contribuabili au manifestat mpotriva acestei msuri fiscale, chiar dac cei mai muli dintre
acetia nu deineau o asiet fiscal care s justifice o astfel de atitudine, fiind neafectai de noua
msur. Teama de un efect de contagiune a fost, probabil, mai ridicat dect argumentele
logice i situaia personal de atunci. Consimmntul la impozit, trebuie, n mod particular, luat
n considerare n spaiile economice transnaionale comune, cum este i UE. n condiiile
mobilitii accentuate pe pieele sectoriale, lipsa de consimmnt la impozitare poate fi bine
semnalizat prin evitarea impunerii n statele cu fiscalitate ridicat i transferarea consumului,
economisirii sau afacerilor n spaiile mai prietenoase din punct de vedere fiscal.
Un exemplu actual poate ilustra relevant aseriunea de mai sus. n urma msurii de supra-
accizare a combustibililor din primvara lui 2014, diminuarea veniturilor din aceasta surs
fiscal a fost de 16% n prima lun de la aplicare, explicaia venind din analiza
comportamentului agenilor economici ce realizeaz activiti de transport marfuri. Acetia au
preferat s achiziioneze combustibil din ri cu preuri mai sczute ale carburanilor, pentru a nu-
i diminua rata rentabilitii. Evident, pe termen lung, un asemenea comportament de evitare nu
va mai avea efectele din perioada scurt.
Rezistena la impozitare este determinat nu numai de aspectele legate de poziia n
sistem a unei categorii socio-profesionale fa de o alta sau de mrimea presiunii fiscale, ci i de
efortul fcut pentru conformitate, de efortul fcut pentru plata impozitelor. Acesta este
msurabil prin timpul sacrificat activitii productive pentru a ndeplini procedurile

256
administrative necesare acestei sarcini. Drumuri numeroase la fisc pentru conformare voluntar
nseamn i pierderi importante n productivitate la nivel naional.
Administraiile fiscale, n urma introducerii n activitatea de furnizare a bunurilor sociale,
a principiilor noului managerialism public, duc o activitate din ce n ce mai consistent i
coerent de comunicare i de relaii publice, prin care urmresc o apropiere a relaiilor cu
grupurile foarte eterogene de stackeholderi. n faa problemelor ridicate de complexitatea
legislaiei fiscale, aceste instituii au realizat diverse instrumente menite s mbunteasc att
accesul la informaia fiscal i nelegerea acesteia, ct i procedurile pentru plata obligaiilor
fiscale.
Aceste instrumente mbrac forme diverse, de la scrisori de informare ctre contribuabil,
pn la pliante i ghiduri practice sau formulare pentru declaraii fiscale simple, att ca form,
ct i ca limbaj, clipuri publicitare.
Concluzionnd, asemenea msuri, chiar dac nu reuesc s ne fac s iubim
administraia fiscal, au rolul de a o face mai neleas.

6.5.3. Optimalitate n politica fiscal

Orice analiz a problemelor de optimalitate pleac de la premiza c sistemele de taxare
creeaz distorsiuni i ineficien economic. Taxele produc comportamente. Att consumatorii,
ct i agenii economici reacioneaz la msurile fiscale n maniere dintre cele mai diverse. Pot
diminua consumul, pot determina o scdere a cererii de munc, pot determina ieirea de pe pia
a unor ageni economici i pot ntri puterea altora. Economitii au dezvoltat de-a lungul
timpului modele de taxare care, au considerat ei, pot diminua nivelul distorsiunilor i ineficiena
economic.
Abordarea n sens de optimalitate a politicilor fiscale, n lumina celor discutate pn
acum, poate fi realizat pornind de la urmtoarea ntrebare: Care este setul de politici fiscale care
permite atingerea att a obiectivelor de echitate, ct i a celor de eficien? sau putem s
reformulm astfel: Ce politici fiscale asigur att satisfacerea obiectivelor statului bunstrii, ct
i creterea ncasrilor bugetare? Indiferent cum punem ntrebarea, rspunsul, ca de obicei n
astfel de probleme complexe, nu este deloc facil. Aa cum s-a putut observa din analiza
principiilor fiscale, exist o contradicie evident nu numai ntre principii (realizarea egalitii nu
este consubstanial cu realizarea eficienei), dar i ntre modurile n care este abordat egalitatea
(vertical, orizontal etc.).

257
 Abordarea normativ, exprimat mai sus, ne poate ajuta n realizarea design-ului politicii
fiscale (echitatea i eficiena trebuie s fie deopotriv vizate). De asemenea, analiza experienelor
istorice poate fi un proxy important pentru scopul urmrit. Putem urmri, de pild, dac ntr-o
anumit perioad de timp poate fi stabilit o legtur semnificativ ntre nivelul taxrii i nivelul
conformrii la impozitare (nivelul evaziunii). Putem observa, apoi, dac scderea impozitelor
contribuie nu numai la creterea PIB, dar i la diminuarea inegalitilor de venituri (prin
redistribuire direct sau indirect). Utilizarea unui indicator al inegalitii - coeficientului Ginni -
ne poate ajuta n acest sens. Apoi, urmrirea rspunsului dat de grupuri eterogene de pe piaa
muncii la un stimulus fiscal poate fi de ajutor pentru a ne apropia de un rspuns la aceast
problem.
Avnd n vedere, ns, c orice impozit provoac distorsiune alocativ este mai bine s
simplificm structura fiscal, provocnd o distorsiune mai mare cu un singur sau cteva
impozite sau este mai bine s o complicm, producnd distorsiuni mai reduse?
Pn a da rspunsuri la aceast ntrebare trebuie s nelegem de ce un impozit creeaz
distorsiune alocativ, de ce el are un efect demotivant asupra celor impozitai.
Problema a fost explicat de Dupuit (1844), iar forma consacrat este cea exprimat de
Harberger, n 1971, sub forma triunghiului care i poart numele. De ce este non stimulativ
impozitul? Pentru c pierdem din venitul disponibil pentru consum sau pentru investiii, este
rspunsul cel mai simplu. Dar, ar putea argumenta cineva, costul individual poate fi neutralizat
de beneficii sociale directe i indirecte, realizate cu ajutorul acestor taxe, adic este un joc cu
sum nul. Deci, am putea argumenta c impozitul este neutru n sine (balana din stnga este
egal cu cea din dreapta, nimic nu se pierde, ci se transfer). Totui, de ce nu este aa? Iat ce
demonstreaz triunghiul lui Harberger:

258
 n graficul de mai sus, punctul de echilibru ntre cererea i oferta unui bun oarecare se
afl n punctul B. Ce se ntmpl dac guvernul introduce o tax oarecare pe bunul respectiv? n
aceast situaie, cantitile cerute i vndute pe pia se vor diminua, deoarece preul bunului
respectiv va crete. Noul punct de echilibru va fi C. Surpulsul consumatorului, ct i cel al
productorului se vor diminua. Triunghiul ACB exprim aceast pierdere net, determinat de
introducerea taxei. Aria reprezentat de E este pierderea de surplus a productorului, iar aria D,
reprezint pierderea de surplus a cumprtorului. Pierderea net, n acest exemplu, se mparte
egal ntre ofertani i productori. De regul, pierderea net se distribuie diferit ntre cele dou
pri.
Desigur, dac nclinaia curbelor se modific alta va fi dimensiunea pierderii nete. i,
bineneles, aceast nclinaie difer n funcie de tipul de taxe introduse.

Elasticitatea cererii i a ofertei influeneaz mrimea pierderii nete.

Cu ct oferta i cererea sunt mai elastice la modificarea preurilor datorit taxelor, cu
att mai mare va fi pierderea net.

259
 Dac cererea i oferta sunt inelastice dimensiunea pierderii scade, aa cum se poate
observa n graficul urmtor.

James Tobin, economist american laureat al premiului Nobel, consider c impactul

asupra economiei reale al relaiei lui Harberger este neglijabil, n schimb Martin Feldstein l
consider important pe termen lung.

n rndurile anterioare am analizat cteva aspecte ale eficienei taxrii (optimalitate n

acest sens). Ele apar sub forma unei TO DO LIST, care ne spune CE TREBUIE s urmrim
pentru o politic fiscal eficace, dar nu i CUM trebuie s procedm. Nu ne spune i care este
STUCTURA OPTIM a unui sistem de taxare. Pentru a da un rspuns acestei probleme pot fi
utile diferitele abordri formale ale acestei probleme, oprindu-ne asupra conceptului de eficien
paretian, asupra regulii lui Ramsey i asupra Legii lui Laffer.
1. Conceptul de eficien paretian
O situaie de optimalitate paretian este aceea n care, dat fiind o situaie alocativ
oarecare, mbuntirea situaiei alocative a unei entiti nu poate fi obinut dect prin
nrutirea situaiei alocative a altei entiti.
Lund n considerare aceast constrngere, putem afirma c o structur fiscal este
optim dac i numai dac nu exist nicio alt structur alternativ care poate determina o
situaie alocativ mai bun pentru cineva, fr a nruti situaia alocativ a altcuiva.
Desigur, o asemenea definiie acceptat ne arat, implicit, c nu putem vorbi de o singur
structur optimal, ntr-un cadru economic dat o compilaie de taxe putnd fi la fel de optim din
punct de vedere paretian ca i a o alta. Aceasta nu nseamn c o asemenea declaraie de

260
principii nu poate fi transpus ntr-o realitate a guvernrii. n acest scop trebuie s introducem n
discuie conceptul de funcie social a bunstrii. Acesta ne arat care este nivelul de bunstare
social corespunztor unor niveluri specifice de utilitate atinse de membrii societii. Cum
funcia social a bunstrii este diferit neleas att n perioade de timp diferite, ct i n
societi diferite, rezult c pot fi realizate combinaii de funcii sociale ale bunstrii i
structuri de taxare.
Dac este mai simplu, putem apela la o analogie: gndii-v ce a-i mncat ieri i alaltieri
i facei comparaie cu ce a-i mncat azi. De cele mai multe ori structura meselor difer. De
ce? Combinaia de utiliti diferite, obinute din structurile diferite ale meselor, ne oblig s
facem asta. ntr-o zi avem nevoie de mai muli carbohidrai, n alta de mai multe proteine sau
glucide. Aa se ntmpl i cu funciile de utilitate social, ele sunt diferite pentru c modificrile
nevoilor din societate o cer.

2. Regula lui Ramsey (Inverse elasticity rule). Matematicianul i economistul englez de la

Universitatea din Cambridge a ridicat problema optimalitii n 1927, n lucrarea A contribution
to the theory of taxation. Problema pe care o adreseaz Ramsey este aceea a modului n care
poate fi modificat rata impozitrii (ad valorem) consumului, cu pierderi nete de eficien
(utilitate - n englez: deadweight loss) minime, deci cu efecte distorsionare minime, crescnd n
acelai timp i veniturile guvernamentale.
Ramsey propune ca taxa pe consum pentru orice tip de bun s fie invers proporional
cu elasticitatea cererii pentru acel bun.
Un sistem eficient este acela n care taxa este mic atunci cnd elasticitile pe piaa
bunului sau serviciului respectiv sunt mari.
Condiia suplimentar este aceea ca nivelul taxei pe o anumit pia s nu afecteze
venitul din taxare pe o alt pia.
De ce este aceasta o regul a eficienei politicii de impozitare? Rspunsul este realtiv
simplu: pe o pia oarecare, cu ct vor fi mai mari elasticitile (cererii sau ofertei, dup caz), cu
att mai mari vor fi efectele de substituie, ca rspuns la noul impozit i astfel i sumele pierdute
din impozite. Atunci, pentru a limita pierderile de eficien, rate sczute ale impozitrii trebuie
aplicate acolo unde gradul de elasticitate i efectul de substituie sunt ridicate.
Astfel, aplicarea acestei reguli va configura un tablou fiscal n care rata impozitrii
va fi mare pentru bunurile care vor avea cea mai mic elasticitate la cerere a preurilor.
Pe aceeai regul, n cazul impozitelor pe venituri, ratele impozitrii trebuie s fie n
relaie invers cu elasticitatea ofertei de pe piaa muncii.

261
 Pe scurt, regula Ramsey spune c o taxare eficient este aceea n care asietele sunt att
de importante pentru contribuabili, nct comportamentul acestora este inelastic la decizia
guvernamental privind creterea impozitrii pe aceste asiete.
Efectul pervers al unei asemenea reguli este c se va ajunge la o situaie de taxare
regresiv, deoarece persoanele srace vor avea un consum inelastic pentru bunurile de strict
necesitate fa de persoanele bogate, consumatoare de bunuri de lux i, astfel, vor contribui cu o
proporie mai mare din venit la veniturile publice.
De asemenea, brbaii cstorii i angajai vor fi mai taxai n comparaie cu femeile
cstorite (acestea din urm dac sunt puse s aleag ntre a mai crete un copil sau a se angaja,
vor alege prima variant dac veniturile salariale le sunt impozitate) - aprnd astfel o taxare
discriminatorie de gen, frumoii mai mult dect urii, pentru c primii au venituri mai
ridicate, aa cum sugereaz unele studii empirice etc.
Este evident c Regula lui Ramsey nu asigur i echitate n taxare, fiind profund
regresiv. Ea reprezint o regul a minimizrii ineficienei n taxare.
Atta vreme ct pe baza acceptrii relaiilor afirmate de regula de mai sus sunt necesare
rate mai mari ale impozitrii pentru situaiile n care bunurile sau serviciile sunt inelastice la pre
i efectul de substituie nul sau redus, rezult c bunurile de strict necesitate trebuie impozitate
mai mult, iar cele de lux mai puin. Acest tip de impozitare prejudiciaz categoriile socio-
profesionale cu venituri reduse ale cror programe de achiziii vor fi bazate n principal pe bunuri
de strict necesitate, favoriznd persoanele cu venituri ridicate i cu achiziii centrate pe bunuri
de lux.
De asemenea, i n taxarea veniturilor, aplicarea regulii Ramsey ar avantaja persoanele cu
venituri mari i mai puin dependente de piaa muncii, acestea avnd surse multiple de venituri
(deci efectul de substituie este ridicat).
O alt problem n aplicarea regulii Ramsey este cea a costurilor de administrare.
Determinarea asietei, a tranelor de venituri, a persoanelor ce trebuie s plteasc, implic costuri
de administrare ridicate care ar prejudicia chiar obiectivul politicii de taxare, obiectivitatea.
Pentru detalii tehnice a se vedea referina din subsolul paginii.92

3. Legea lui Laffer. Abordarea Laffer n relaia dintre veniturile publice i nivelul impozitrii,
apare, ca i alte idei importante, dintr-o ntmplare. Aflat la o ntlnire, n 1974, cu doi oficiali ai
administraiei Ford: Donald Rumsfeld i Dick Chenney, Laffer folosete serveelul din imagine
pentru a-i demonstra lui Rumsfeld relaia ntre rata taxrii i nivelul veniturilor bugetare.

92
https://gspp.berkeley.edu/assets/uploads/courses/notes/Lec2-DWL-Optimal-Tax.pdf

262
Sursa: http://www.polyconomics.com/gallery/Napkin003.jpg

Ce evalueaz curba lui Laffer? Ce ne spune aceasta? Aa cum artam, aceast curb
ilustreaz relaia dintre rata fiscalitii i veniturile bugetare. ntr-un sens mai tehnic, pune n
valoare conceptul de elasticitate a veniturilor impozabile.
Explicaia este urmtoarea: Dac rata impozitrii (axa OX) este 0, atunci guvernul nu va
avea venituri publice. La fel, dac rata fiscalitii va fi 100, nimeni nu va alege s lucreze pentru
c tot rodul activitii sale va fi luat de guvern. Baza taxrii va cobor spre zero n aceast
situaie.
Veniturile publice (axa OY) sunt produsul ratei fiscalitii i a venitului impozabil.
VP= RFX Vt
Exceptnd cele dou situaii extreme, ntre acestea curba Laffer ne spune c exist o
situaie n care, la un nivel dat al ratei fiscalitii, veniturile publice sunt maximizate. n exemplu
de mai sus creterea de la T1 la T2 a ratei asigur o cretere a veniturilor de la R1 la R2 (punctul
de optimalitate). Dincolo de acesta, orice cretere a ratei va determina o scdere a bazei de
venituri fiscalizabile i, deci, i a ncasrilor bugetare.

263
 Cu toate c aseriunea de mai sus pare de bun sim, deoarece pare firesc ca atunci cnd
crete presiunea fiscal posesorii de venituri s adopte comportamente economice ndreptate spre
optimizare fiscal (diminuarea bazei de venituri impozabile), datele de observaie care s
susin aseriunea de mai sus nu sunt suficient de relevante. Nici opiniile economitilor nu sunt
att de convergente n a confirma relaia Laffer.
Desigur, istoria politicilor fiscale, a interveniei publice, ne ofer exemple puternice ce
susin teza lui Laffer, fr a sugera i rata optim. Chiar autorul invocat ne ofer cteva exemple,
n articolul pe care v invitm s l lecturai la adresa prezentat n subsolul paginii. 93 Acesta
arat c n obinerea unei eficiene ridicate trebuie s fie n acelai timp abordate problemele
legate de mrimea diminurii taxelor (autorul consider c dac are loc o diminuare a ratei
fiscalitii la niveluri ridicate ale veniturilor, atunci eficiena taxrii se traduce prin efectele
puternic motivante asupra supply side), de perioada n care are loc diminuarea ratei i de
locaia acestora.
Astfel, efectul optimal nu este determinat doar de capacitatea de a alege cea mai bun
rat, ci de alegerea optim multicriterial. Mixul fiscal este cel care asigur realizarea celei mai
bune politici fiscale i nu o msur n sine.
Constrnse de nevoia de a gsi un compromis ntre egalitate i echitate pentru a atinge
obiectivul final al oricrei politici guvernamentale - maximizarea bunstrii sociale, autoritile
sunt obligate s taxeze orice sau s impun o singur tax.
Contribuii importante n analiza optimalitii au avut, de asemenea, Diamond i
Mirrelees, Atkinson, Stiglitz sau Chamley.

Not: Eficiena i echitatea pot fi consubstaniale? Evidena rilor scandinave

Una din frazele des auzite, legate de politica fiscal, este aceea c o rat ridicat a
fiscalitii pentru anumite categorii de asiete (venit i avere), distruge iniiativa privat i,
implicit, creterea eficient a economiei. Simplu de neles conceptual, fraza de mai sus nu este
simplu de demonstrat nici cu argumente istorico-economice i nici cu evidene statistice au jour.
Economia realului, studiile empirice, aduc argumente serioase ce falsific modelul a
crui teorem am enunat-o mai sus. Chiar dac un studiu empiric nu poate fi suficient pentru a
demonstra fisurile aseriunii de mai sus, el poate fi util pentru a nelege n ce condiii
particulare ratele mari ale taxrii nu sunt consubstaniale cu lipsa de performan economic.
Un astfel de studiu ne permitem s l prezentm mai jos.

93
http://www.heritage.org/research/reports/2004/06/the-laffer-curve-past-present-and-futurev

264
 Dup cum statisticile instituiilor internaionale evideniaz, rile scandinave sunt
exemple n care putem observa o consubstanialitate ntre ratele mari ale fiscalitii i ratele
mari ale creterii economice.
rile scandinave au drept surse ale bunstrii economii puternice i eficiente. Simpla
prezentare a unor date statistice arat acest lucru.
Danemarca, n 2014, avea un PIB pe cap de locuitor de 45.600 euro, Suedia de 44.300,
Norvegia de 73.400, iar Finlanda de 37.400.
Pe de alt parte, rile de mai sus sunt printre economiile cu cele mai mari venituri
publice ca procent din PIB. Danemarca are o pondere de 50% venituri publice n PIB, Suedia de
43,7%, Norvegia de 39%, iar Finalanda de 44%, n 2014.
Aceste ri au, de asemenea, i printre cele mai mari rate ale impozitrii veniturilor
personale. Rata maxim a impozitului pe venit n Danemarca este de 55.6%, n Suedia de 56.9%,
Finalanda de 51.5% i Norvegia de 39.9%.
i fiscalitatea pe consum este ridicat n aceste ri, astfel: Danemarca are 25% TVA-ul,
Finlanda 24% (cu excepii), Norvegia 25%, Suedia 25%.

Ce st la baza acestei situaii atipice am putea spune, n care ratele mari ale impozitrii se
mpac cu creterea economic durabil?
Profesorul Kleven de la London School of Economics sugereaz cteva explicaii:94
Un prim rspuns sugereaz c veniturile ridicate ale statului din taxare sunt obinute
datorit modului n care este declarat asieta. n aceste ri, asieta unei persoane este declarat de
ctre teri, angajatori, n numele angajailor i clienilor. Aceast modalitate de declarare face ca
evaziunea fiscal s fie apropiat de zero.
Eficiena sistemic a sistemului de taxare este determinat i de faptul c, n aceste ri,
birocraia-fiscal este cea mai redus din rile dezvoltate. n Suedia, o firm de mrime medie
va petrece un timp mai redus pentru a face pli de taxe i contribuii ctre stat, n comparaie cu
o firm asemntoare, din alte ri dezvoltate.
O a treia explicaie este una culturalist. Studii diverse au artat c extraordinara
conformitate la impozare se datoreaz unei ncrederi reciproce puternice, existente ntre membrii
societii. Alturi de aceasta, ncrederea n instituiile statului este un criteriu important pentru
conformitatea la impozitare. ntr-o cercetare realizat n 2015 privind reputaia a 27 instituii
publice suedeze, realizat de institutul de cercetri de pia TNS Sifo, Agenia fiscal suedez era
pe locul trei n clasamentul privind reputaia instituiilor publice. Serviciile pentru clieni

94
KLEVEN, Henrik Jacobsen (2014), How can Scandinavians tax so much? , in Journal of Economic
Perspectives, vol. n4

265
acordate de aceasta i contribuia deosebit la dezvoltarea societii au fost ntre criteriile la care
cetenii au acordat cele mai mari scoruri.
rile scandinave finaneaz servicii sociale care sprijin activitatea ocupat a cetenilor.
Programele de ajutor pentru btrni i pentru ngrijirea copiilor sunt implementate pentru a
sprijini cariera persoanelor ocupate sau pentru a ajuta persoanele care i-au pierdut recent
locurile de munc. Nu acelai safety net este acceptat pentru persoanele aflate n omaj pe termen
lung.
Desigur, n contrapartid, nu putem uita faptul c rile scandinave au operat diminuri
ale taxelor n ultimii ani, pentru a menine competitivitatea economiei naionale.

6.5.4. Principii de politic economic

Sistemul fiscal poate fi utilizat i cu alte scopuri dect cele de echilibru bugetar.
Sistemele fiscale pot fi utilizate de autoriti pentru:
Promovarea unor ramuri economice i diminuarea activitilor economice nefiscalizate.
Autoritile publice pot utiliza politica fiscal pentru a determina o cretere a produciei
de bunuri sau servicii n ramuri economice cu potenial ridicat pentru creterea economic. n
anumite sectoare de activitate statul utilizeaz rate diferite ale TVA-ului ca o modalitate de lupt
mpotriva produciei de servicii nedeclarate i, deci, nefiscalizate, n timp ce diminuarea TVA-
ului n altele poate determina creterea ratelor de activitate. Astfel, n domeniul HORECA,
diminuarea TVA-ului poate conduce la creterea consumului pachetelor de servicii turistice,
determinnd creterea activitii n aceste sectoare, favoriznd, astfel, i ocuparea. Pentru firmele
productoare de venituri i n alte state, n sistemul fiscal din Romnia se folosete procedura
creditului fiscal prin care impozitul pe profit pltit n ara strin, se deduce din impozitul pe
profit determinat n ar.
Corectarea externalitilor negative i promovarea activitilor productoare de externaliti
pozitive.
n primul caz, utilizarea unei taxe contra polurii reprezint o modalitate de intervenie
tipic n economiile contemporane, alturi de utilizarea sistemului de accizare pentru produse
duntoare sntii. Principiul poluatorul pltete a fost adoptat nc din 1972, n Codul
mediului, fiind asimilat ca un principiu economic ce solicit impunerea suplimentar a
veniturilor ce deriv din activiti economice poluante. n cel de al doilea, crearea unor enclave
economice favorizate din punct de vedere fiscal pentru desfurarea unor activiti economice cu
ctiguri sociale mari reprezint o alt practic fiscal des ntlnit.

266
 ncurajarea sau descurajarea unor activiti cu obiective de tip social, demografic, ce
vizeaz dezvoltarea durabil, creterea incluziv, ori cercetarea tiinific sau diminuarea
dependenei de finanarea extern.
OECD (2015) consider c fiscalitatea este un antidot mpotriva otrvii dependenei
rilor n curs de dezvoltare de finanele concesionale externe, oferind viabilitatea i perenitatea
bugetar promovrii creterii economice. Fiscalitatea contribuie la ntrirea contractului social
cu cetenii, contribuind i la dezvoltarea unor instituii publice eficace i responsabile de
aciunile lor, arat n continuare studiul menionat mai sus.95
Reducerea TVA pentru construcia de locuine sociale, exonerri de la impozitare sau
creterea nivelului deducerilor fiscale pentru familiile cu mai muli copii, neimpozitarea sumelor
utilizate pentru economii la fonduri de pensii, sunt exemple comune din practica fiscal
naional.
Utilizarea creditului fiscal96 pentru: activiti precum izolarea termic a locuinelor i
folosirea energiei regenerabile sau pentru activitile de cercetare ale ntreprinderilor, reprezint
alte exemple de utilizare a politicii fiscale pentru obiective economice i sociale. Exonerarea de
plat a impozitului funciar pentru cldirile i instalaiile care au drept scop producerea energiei i
biogazului prin metoda metanizrii sau creditul fiscal pentu tranziia energetic, sunt alte msuri
fiscale dedicate dezvoltrii durabile. Putem aduga acestora scutirea de plata impozitului pe
profitul reinvestit n utilaje de producie.
Statul ncurajeaz prin sistemul fiscal activitile de cercetare-dezvoltare. Studiul realizat
n 2014 de Deloitte, privind politicile fiscale naionale pentru cercetare dezvoltare (Global survey
of R&D tax incentives), arta c n cele 30 de state analizate, se ncurajau prin diverse stimulente
fiscale, activitile de cercetare-dezvoltare.

Politicile fiscale actuale trebuie s in seama de un set de constrngeri structurale ce fac

din sarcina autoritilor fiscale de creare a unui sistem fiscal sustenabil un exerciiu extrem de
complex, cu soluii dificil de pus n practic i, nu de puine ori, contradictorii. Dei pare un
exerciiu de schimbare de furnizor (un furnizor privat de educaie teriar este nlocuit sau parial
nlocuit de un furnizor public, prin veniturile puse n comun de membrii societii), msurile
fiscale nu sunt nicidecum aa de neutre cum lsam s se cread mai sus. Dac ar fi aa,
introducerea unui impozit oarecare nu ar avea, conjunctural, o importan mai mare sau mai
mic, schimbarea de sistem de impozitare sau politici fiscale incrementaliste nu ar avea nici o
95
OECD, Cooperation pour le developpment,, p.107, 2015
96
Creditul fiscal reprezint un stimulus fiscal prin care se permite reducerea unui impozit, prin rambursare. Creditul
fiscal este o metod direct de reducere a datoriei fiscale. El se poate aplica att persoanelor impozabile, ct i celor
neimpozabile.

267
relevan asupra ocuprii sau ofertei de bunuri pe pia, dup cum nu ar avea nicio relevan
asupra economisirii i consumului. Dac ar exista nutralitate fiscal, substituirea ntre impozite
nu ar avea efecte asupra economiei reale.
Msurile fiscale, ns, conduc la pierderi de bien etre, la ineficien alocativ, n sensul
conceptualizat de Vilfredo Pareto sau de ctre Harberger. Introducerea unei taxe conduce la
pierderi economice att pentru consumatori, ct i pentru productori. O tax pe consum
determin o cretere a preurilor i o diminuare a cantitilor tranzacionate pe pia. Cu ct vor fi
mai mari cantitile neschimbate ca urmare a aplicrii taxei pe vnzri, cu att mai mare va fi
pierderea economic, ceea ce ne determin s afirmm c elasticitile cererii i ale ofertei sunt
primii determinani ai pierderii economice nete.
Ineficiena alocativ sau pierderea economic net poate fi analizat prin utilizarea
triunghiului lui Harberger, aa cum am artat la evaluarea principiului eficienei fiscale.
Pierderea economic indus de o msur fiscal, nevoia de a urma principii de justiie
social, nevoia de eficien n taxare sau dorina de a rspunde unor nevoi particulare sociale,
reprezint constrngeri importante pentru autoriti n construcia fiscal.
Un impozit forfetar sau un impozit pe asiete inelastice pot constitui un factor important
pentru diminuarea ineficienei alocative, dar ele nu satisfac criterii de justee social sau de
politic economic, deoarece veniturile statului nu ar fi suficiente s satisfac nevoia de bunuri
sociale sau s influeneze comportamente dezirabile pentru societate.
Creditul fiscal pentru activiti dezirabile pe termen lung (pentru activitile de cercetare
dezvoltare), chiar dac pare principial necesar, tot trebuie s lase loc unei evaluri atente a
avantajelor economice, deoarece creterea creditului fiscal n aceast zon necesit creterea
fiscalitii n altele, tocmai pentru asigurarea banilor necesari subvenionrii R&D.
Echitatea impozitrii este un alt element ce asigur succesul unei politici fiscale. Ea este
un element important pentru asigurarea consimmntului la impozitare, dar nu mai asigur
neutralitatea, deoarece va trebui aplicat un sistem progresiv de impozitare a veniturilor. Tot
principiile de echitate impun impozitarea tuturor veniturilor, dar, nu de puine ori, exonerarea de
la plat a unor asiete ale impozitului greu de evaluat asigur eficien mai mare prin diminuarea
costurilor administrative. De pild, o modificare a codului fiscal din 2013 impozita, n
agricultur, dup cum urmeaz:
Pentru patru vaci deintorul trebuia s plteasc un impozit de 145 de lei pe an, pentru
10 porci achita statului aproape 36 de lei, iar pentru 5 hectare cultivate cu gru i porumb
datora statului 215 lei. Pentru un hectar de legume cultivate n cmp pltea 320 lei, iar pentru
un hectar de vi-de-vie 110 lei.

268
 Principiul echitii, dei este cel mai bine slujit de impozitarea progresiv a venitului,
poate constitui, aa cum arat unele analize empirice realizate de OECD, un element ce
contribuie la diminuarea ritmului de cretere economic. Aceeai concluzie este asumat de
OECD i pentru impozitele pe profiturile societilor.
Analiza sistemelelor i politicilor fiscale, din perspectiva utilizrii principiilor fiscale n
construirea acestora, permite, totui, formularea unor condiii de ameliorare a politicilor fiscale
prin:
1. reducerea distorsionrilor asupra comportamentelor economice determinate de taxarea
economiilor i a activitilor ntreprinderilor;
2. stabilirea unui echilibru mai bun ntre eficien i echitate n impunerea muncii i consumului;
3. creterea puterii de politic fiscal a colectivitilor locale97;
4. utilizarea unor msuri-tandem de cretere a asietei, dar de diminuare a ratei impozitrii;
5. privilegierea asietelor inelastice.

Politicile fiscale, dincolo de neplcerile economice pe care le provoac contribuabililor

sau suporttorilor, rmn instrumente puternice prin care se poate promova creterea economic.
Bine calibrate, politicile de taxare pot stimula ocuparea, investiiile, dar i productivitatea.
Fondul monetar internaional (2015) considera c: Scderea sarcinii fiscale i mbuntirea
design-ului taxelor pe munc i a beneficiilor sociale pot ntri motivaia pentru munc, n timp
ce reformarea taxelor pe veniturile din capital ... reduce distorsiunile i ncurajeaz investiiile
private.
Politica fiscal poate produce investiii publice eficiente n domeniul infrastructurii,
pentru creterea capacitii productive a ntregii economii i poate determina un acces mai
echitabil la educaie i servicii de sntate, ce contribuie la acumularea de capital uman, arat n
continuare raportul FMI de mai sus.
Stabilitatea fiscal este un alt instrument important pentru creterea economic. Aceeai
instituie amintit mai sus arta c stabilitatea fiscal, n rile dezvoltate, poate genera un plus de
cretere economic de 0.3%.
Dei exist un puternic consens asupra utilitii politicilor fiscale n creterea economic
(ndeosebi n urma analizelor fcute n cadrul teoriei endogene asupra creterii economice),
implementarea unor politici durabile i sustenabile este departe de a fi o practic lipsit de
dificulti. Lipsa de consisten intern a acestora cu alte msuri macroeconomice, reprezint o
prim problem. Apoi lipsa de consens asupra mix-ului fiscal reprezint o alt dificultate

97
OECD, Perspctives economiques de lOECD, p.185, 2001

269
important. Nu n ultimul rnd, lipsa de consens n privina prioritilor politice determin
inconsistene n politicile fiscale.
Sintetiznd, putem spune c pentru a produce cretere economic, consolidarea fiscal
este necesar, dar nu i suficient. Stabilitatea macroeconomic este o condiie esenial pentru
creterea sustenabil, iar politica fiscal poate ajuta la acest obiectiv.

6.6. Aspecte ale politicilor fiscale n Uniunea European

Politica fiscal n UE i a UE reprezint unul din subiectele de actualitate i foarte
dezbtute n spaiul public. Din pcate, dezbaterile i caracterul acut al problemelor fiscale nu au
condus la promovarea unor msuri eficiente pentru rezolvarea unor dificulti care in de
erodarea bazei fiscale sau concurena fiscal ntre rile membre. De pild, taxarea tranzaciilor
financiare i asieta comun pe impozitul pe societi rmn propuneri fr decizii ferme luate n
cadrul UE, dup cum n aceast situaie este i cazul ameliorrii regimurilor TVA. De alminteri,
problema irlandez arat ct de mari sunt rezistenele naionale n privina armonizrii anumitor
asiete.
Politica fiscal dezvoltat n UE are dou componente: a fiscalitii directe (ce este de
resortul exclusiv al statelor membre, dar n care UE intervine prin Directive al cror rol este
acela de a produce clarificri privind fiscalitatea transfrontalier, dar i pentru a mpiedica
utilizri abuzive ale instrumentelor fiscale) i a fiscalitii indirecte (n care UE coordoneaz i
armonizeaz legislaia privind TVA i accizele, pentru a se asigura c libera circulaie a
mrfurilor nu este afectat).
Uniunea European este o zon fiscal caracterizat printr-o rat medie a fiscalitii
foarte ridicat fa de alte spaii economice dezvoltate. De asemenea, ea se caracterizeaz printr-
o mare eterogeneitate, datorat diversitii cadrelor fiscale naionale, dar i datorit
mecanismelor decizionale convenite la nivel european, care impun ca deciziile n materie fiscal
s fie luate cu unanimitate.
Chiar dac pare c aceast varietate afecteaz integrarea european, Comisia european
consider c o politic fiscal armonizat total nu este necesar n Uniunea European. n
documentul Politica fiscal a Uniunii Europene - Prioriti pentru anii urmtori (2001),
Comisia considera c armonizarea fiscal total a statelor UE nu este necesar. Totui,
politicile fiscale naionale care in cont doar de situaia i necesitile naionale pot produce
incoeren i abuzuri n fiscalitatea transfrontalier (dubl impunere sau alte categorii de
discriminri).

270
 Din acest motiv, n anumite cazuri, este necesar o anumit coordonare a politicilor
fiscale naionale. De pild, una din situaiile de coordonare este cea a politicii privind TVA-ul.
Tratatul de la Lisabona enuna principiul neutralitii fiscale n privina schimburilor
intracomunitare. Pentru a nu permite ca unele state s foloseasc n detrimentul altora TVA foarte
sczut (dumping fiscal) pentru a atrage consumatorii, statele membre au decis s armonizeze
regimul taxelor indirecte (art. 113, Tratat), aciune care nu este comun cu uniformizarea.
Fiecare stat membru are o cot standard de cel puin 15% (cea mai mare n Ungaria, de
27%, cea mai mic n Luxemburg, de 15%) i una sau dou cote reduse, de cel puin 5%, pentru
o list restrns de servicii i produse cu caracter social sau cultural. Modificarea TVA-ului de
ctre un stat membru se face cu condiia obinerii acceptului tuturor partenerilor. Cu toate c
regula este simpl, de-a lungul anilor anumite state au primit derogri, iar altele nu, pentru
servicii munc intensive i alimentaie public (restaurante). n 2006, Directiva 112 a introdus
clarificri privind coordonarea n privina legislaiei subsecvente pentru TVA din mai multe
perspective, ntre care enumerm: operaiunile taxabile, exigibilitatea, baza de impozitare,
scutirile, dreptul de deducere sau locul operaiunii. Spre exemplu, n privina locului operaiunii,
dac avem n vedere livrarea de bunuri, locul de impozitare este acolo unde sunt livrate
bunurile. La achiziia intracomunitar de bunuri, locul de impozitare este locul unde partea care
achiziioneaz bunuri le recepioneaz (ara n care bunurile sunt n final localizate, dup
transportul dintr-o alt ar din UE). Importurile de bunuri sunt impozitate n ara n care ajung.
Coordonarea privind regimul TVA-ului i, ndeosebi, coordonarea n direcia realizrii
unui regim cu rate uniforme i sczute este considerat un instrument pentru a menine un nivel
ridicat de eficien economic, pentru minimizarea costurilor de conformare i pentru a permite o
funcionare mai bun a pieei interne.98. Conform acestui studio, reducerea TVA poate determina
creterea eficienei prin creterea productivitii i prin reducerea omajului structural. De
asemenea, TVA poate avea efecte importante n planul echitii, prin mbuntirea distribuiei
veniturilor i prin creterea accesibilitii anumitor produse.
Un minimum de coordonare este necesar i pentru a mpiedica eroziunea bazei
fiscale. Din dorina de a atrage investitori sau de a pstra afaceri n rile respective, autoritile
fiscale naionale pot diminua nivelul fiscalitii pn la a-i crea probleme de echilibru bugetar,
ameninnd pe termen scurt, cel puin, consolidarea bugetar.
Un al treilea domeniu de coordonare este acela al diminurii costurilor pentru
conformitate i al simplificrii procedurilor pentru firmele cu activiti transfrontaliere. Politici

98
Study on reduced VAT applied to goods and services in the member states of the European Union, Copenhagen
Economics, 2007

271
fiscale coordonate au fost pn acum utilizate n privina: TVA, accizelor, taxelor pe autovehicule
i impozitelor asupra societilor.

6.7. Clasificarea impozitelor

n continuare vom prezenta principalele criterii utilizate pentru nelegerea structurii
sistemelor de impozitare contemporane, n scopul unei mai clare reprezentri a principalelor
clase de impozite utilizate n fiscalitatea contemporan. De asemenea, aceast prezentare ne
poate ajuta s limpezim apele adnci ale fiscalitii contemporane.

A. n funcie de trsturile de fond i de form:

1. Impozitele directe se stabilesc nominal n sarcina unor persoane fizice sau/i juridice, n
funcie de veniturile sau averea acestora, pe baza cotelor legale de impunere i se percep direct
de la subiectul impozitului, la anumite termene precis stabilite. De regul, n cazul acestor
impozite, subiectul i suportatorul impozitului sunt una i aceeai persoan.
Pe baza criteriilor care stau la baza aezrii impozitelor directe, acestea se grupeaz n:
a) impozite reale (obiective, pe produs) care:
se stabilesc n legtur cu deinerea unor obiecte materiale (cum sunt pmntul,
cldirile, magazinele etc.), fcndu-se abstracie de situaia personal a subiectului
impozitului;
au cunoscut o larg aplicabilitate n perioada capitalismului premonopolist, dar
ele se practic i n prezent n cazul cldirilor, terenurilor ocupate de cldiri,
exploatrilor agricole;
n aceast categorie se includ:
impozitul funciar;
impozitul pe cldiri;
impozitul pe capitalul mobiliar sau bnesc.
b) impozite personale (subiective), care:
se aeaz asupra veniturilor sau averii, avndu-se n vedere i situaia personal a
subiectului impozitului;
n aceast categorie se includ:
impozitele pe veniturile persoanelor fizice;
impozitele pe veniturile societilor de capital;
impozitele pe averea propriu-zis;
impozitele pe circulaia averii;

272
 impozitele pe sporul de avere.

2. Impozitele indirecte se percep cu ocazia vnzrii unor bunuri i al prestrii unor servicii, fiind
vrsate la bugetul public de ctre productori, comerciani sau prestatori de servicii i suportate
de ctre consumatorii bunurilor i serviciilor impozabile.
n cazul acestor impozite, prin lege se atribuie calitatea de subiect al impozitului altei
persoane fizice sau juridice dect suportatorului acestora.
n funcie de forma lor de manifestare, impozitele indirecte se grupeaz n:
taxe de consumaie;
venituri care provin de la monopolurile fiscale;
taxe vamale;
taxe de timbru i de nregistrare.

B. Din punct de vedere al naturii asietei fiscale (elementele economice taxate):

1. Impozite pe venit
2. Impozite pe avere
3. Impozite pe consum (sau pe cheltuieli)

C. Scopul urmrit de stat prin introducerea lor:

1. Impozite financiare, instituite de stat n scopul realizrii de venituri necesare acoperirii
cheltuielilor statului (cum sunt, de exemplu, impozitele pe venit, taxele de consumaie etc.).
2. Impozite de ordine, introduse de stat n scopul limitrii unei activiti anume sau n vederea
realizrii unor obiective nefiscale cum sunt, de exemplu, introducerea unor accize ridicate asupra
consumului de alcool i tutun sau utilizarea unor taxe vamale antidumping n scopul limitrii
importului anumitor mrfuri ce au pre de dumping.

D. Frecvena cu care se realizeaz - percep la buget:

1. Impozite permanente (ordinare) care se percep cu regularitate (de regul, anual), fiind nscrise
n cadrul fiecrui buget public.
2. Impozite incidentale (extraordinare) care se instituie n situaii excepionale (cum ar fi, de
pild, n situaii de criz i rzboi) i se percep o singur dat, motiv pentru care ele nu sunt
nscrise n bugetul public.

E. Instituia care le administreaz:

1. n statele de tip federal:

273
 impozite federale;
impozite ale statelor, landurilor, cantoanelor, regiunilor sau provinciilor membre
ale federaiilor;
impozite locale, ale departamentelor, provinciilor sau judeelor, ale municipiilor,
oraelor i comunelor.
2. n statele de tip unitar:
impozite ale administraiei centrale de stat;
impozite locale, ale organelor administrativ-teritoriale.

274