RĂZVAN MIHAIL PAPUC

ECONOMIE ŞI FINANŢE PUBLICE

Concepte, problematică

Bucureşti
2017
 Cuprins
Introducere/Cuvânt înainte
1. Sistemul finanţelor publice - Concept/Clarificări etimologice
1.2. Opiniile specialiştilor
1.3. Clasic versus modern în finanţele publice
1.4.Normativ versus pozitivism
1.5.Clarificări terminologice
1.6. Structura finanţelor publice
2. Sistemul financiar şi fondurile de resurse financiare
2.1. Componentele sistemului financiar
2.2. Structura sectorului financiar public
3. Bugetul de stat
3.1. Clarificări terminologice
3.2. Cauze ale creșterii cheltuielilor publice
3.3. Principiile bugetare
3.3.1. Principiul universalității bugetului
3.3.2. Principiul unităţii bugetului
3.3.3. Principiul realităţii bugetare
3.3.4. Principiul anualităţii bugetului
3.3.5. Principiul echilibrului bugetar
3.3.6. Principiul neafectării veniturilor bugetare
3.3.7. Principiul specializării
3.3.8. Principiul publicitaţii bugetului
3.3.9. Principiul unităţii monetare
3.4. Alte dezvoltări legislative
4. Procesul bugetar
4.1. Calendarul bugetar
4.2. Elaborarea bugetului de stat
4.3. Aprobarea bugetului
4.4. Execuţia bugetului
4.5. Execuţia cheltuielilor
4.6. Execuţia veniturilor

2
 4.7. Politica bugetară
5. Împrumuturile publice. Datoria publică. Datoria publică internă şi externă
5.1. Clarificări terminologice şi scurtă abordare istorică
5.2. Concepte utilizate în limbajul financiar asupra împrumuturilor publice
5.3. Evidenţe empirice
5.4. Probleme de abordare conceptuală
5.5. Lichiditate, solvabilitate, sustenabilitate
5.6. Date statistice şi aspecte tehnice
5.7. Destinaţia împrumuturilor publice
6. Resursele financiare publice și impozitele
6.1. Definiţii, clarificări terminologice, structură
6.2. Evoluţii şi situaţii statistice privind resurselor publice, comparaţii
internaţionale
6.3. Impozite: generalităţi, definiții, clarificări conceptuale
6.4. Elementele impozitului
6.5. Principiile impunerii
6.5.1. Principiul echității fiscale
6.5.2. Principiul eficienței impozitării
6.5.3. Optimalitate în politica fiscală
6.5.4. Principii de politică economică
6.6. Aspecte ale politicilor fiscale în Uniunea Europeană
6.7. Clasificarea impozitelor

Introducere/Cuvânt înainte

Statul ocupă un loc singular şi adesea ingrat în economiile de piață moderne. Când
economia de piaţă funcționează bine şi produce venituri ridicate pentru majoritatea categoriilor
socio-profesionale, statul, ca actor economic, este cel mai adesea ignorat, atât de agenții
economici, cât și de consumatori. În aceste perioade, cel mult este criticat în realitatea sa de

3
organism birocratic, parazitar, „extractiv”, ale cărui reglementări sunt privite ca obstacole în
calea a mai multă piață”, a mai multă eficienţă. Nici rolul de „colector”, de vector al unor
preferințe sociale uniforme nu este, de cele mai multe ori, semnificativ apreciat, pentru că, așa
cum postulează anumite curente ale teoriei economice, preferințele individuale nu se pot agrega
pentru a contura o funcție de bunăstare socială.
Această condiție de „absent” în cadrul economiei de piață cvasi-funcționale, se schimbă
atunci când apar situații de disfuncţionalitate ale acesteia, de criză, fie că este vorba de crize
economice, sociale sau de încredere. În aceste conjuncturi, „Statul” apare în discursul public
întro dublă şi contradictorie reprezentare, ca „vinovat de serviciu”, sau ca „ultimă şansă” pentru
ieşirea din criză. Această dublă natură, nu face decât să reliefeze o criză de reprezentare, o
spaţioasă ambiguitate, în relaţia dintre cetăţean, agenţi economici şi agenţiile de stat care îi
conduc sau cel puțin le influențează comportamentele, nu de puține ori decisiv. Adesea
constatăm că, aflate în criză de legitimitate, agenţiile publice şi-o recapătă, doar când şocuri
puternice ameninţă cu disoluţia spaţii publice extinse.
Această incoerenţă intelectuală, are la bază o confuzie recurentă, aceea de a prezenta semnul,
drept lucrul însuşi.
Analizele economice contemporane au, de fapt, un alt referent, altul decât statul:
economia de piaţă. Încărcată de virtuţi pentru unii reprezentanţi şi ameninţată constant de Stat,
constant imperfectă pentru alţii şi ajutată de Stat, economia de piaţă este de fapt obiectul de
studiu.
Programele de cercetate apărute din cele două reprezentări ridică probleme fundamentale privind
funcţionarea economiei de piaţă şi, prin deviere, probleme majore pentru înţelegerea modului în
care agenţiile statului intervin în acest mecanism de redistribuire directă, prin diferite modalităţi
de reglementare. Întrebările, repetitive, în această dezbatere sunt, mai ales, normative: 1. Ce
instituţii publice sunt necesare şi suficiente pentru funcţionarea economiei de piaţă?; 2. Ce
mecanisme trebuie să dezvolte statul pentru a „stabiliza dinamic” economia?; 3. Pe ce postulate
trebuie să fie construită relaţia dintre politic-economic-birocraţie, pentru a nu dezangaja
mecanismele de piaţă? Acestor întrebări le adăugăm două care par a fi preferatele analizelor
economice de tip pozitivist: Există o legătură între crizele economice şi modul de reglementare a
economiei?; Reglementarea economiei angajează disfuncţiuni în funcţionarea mecanismelor de
piaţă?

4
Vechi şi, în acelaşi timp, noi, problemele de mai sus reflectă şi spaţiile teoretice interesate de
Stat şi Economia de piaţă. Astfel, în esenţă pluridisciplinar, domeniul aşează împreună multiple
„mecanisme auto-constrângătoare folositoare” (Goodin, 2005), între care alăturăm
Macroeconomia, Economia politică, Economia sectorului public, Finanţele publice sau Științele
politice. Apropierea dintre aceste fronturi ale cunoaşterii, reflectă un nou spirit, mult mai
concesiv epistemologic, ce animă pe cercetătorii domeniului. Disputele conceptuale, în mare
parte neproductive, existente în secolul al XX-lea asupra fundamentelor domeniului, au fost
înlocuite de o comuniune a ideilor, de o punere în comun a abordărilor, care nu au dat naştere
unei noi şi arogante ştiinţe, cu rol de a arăta „adevărata natură a problemelor puse”, ci unor
constructe diferenţiate, care, mai modeste, taie realitatea în secvenţe mai mici sperând să producă
mai multă cunoaştere mică, dar nu mai puţin semnificativă.
Paginile următoare caută să reflecte bogata problematică a relaţiei mai sus amintite, aducând în
atenţie, atât abordările clasice, cât şi situaţiile noi, vocile noi, lucrările noi, ori ceea ce
profesioniştii unui domeniu numesc „clasic instant”, lucrări atât de revelatoare asupra unei
probleme încât devin imediat „sursă”.

5
 1. Sistemul finanţelor publice - Concept/Clarificări etimologice

Termenul ce desemenează discliplina pe care o studiem, dar, în egală măsură‚ și un

domeniu de activitate sau un grup de acţiuni particulare, îşi are originea în limba latină, limbă în
care - finis - însemna termen; în dreptul roman, conceptul marca sfârşitul unor operațiuni
juridice, prin efectuarea unei plăți.
Romanii sunt primii care organizează propriile finanţe publice, centralizând veniturile
statului şi operând distincţia între fiscus (Tezaurul personal al împăratului) şi l’aerarium
(Tezaurul statului roman), gestionat, cel puţin formal, de Senatul roman.
În franceza medievală a secolului al XIII-lea termenul finer însemna „a finaliza o
tranzacţie, a plăti”1. Începând cu secolul al XVI-lea, același termen se utilizează cu sensul de
„afacere cu bani”.
În Anglia medievală, prinde contur, via franceza medievală, termenul fine, cu sensul
originar de plată a unei datorii, compensare sau răscumpărare. În Anglia medievală (sec. al
XVlea), termenul finanțe se utilizează pentru a desemna plata unei sume ca urmare a unui delict
(amendă). Până în secolul al XIX- lea, termenul mai desemna și plata unei sume de bani pentru a
nu fi închis (to make fine). Mai târziu, se adaugă sensul de venit, fiscalitate (Oxford
Dictionaries)
Sensul curent al termenului îşi are originea în secolul al XVIII-lea, tot din dezvoltările de
sens apărute în limba franceză şi, evident, în economia franceză.
Termenul „buget” provine din francezul „bougette”, diminutivul lui bouge, reprezentând
o geantă pentru bani.2
În limba engleză modernă, finance, a fost utilizat ca substantiv pentru prima dată în 1739,
desemnând toate modurile în care indivizii gestionează bani, respectiv ca indivizi,ca agenți
economici și ca instituții.
În Anglia, „buget” reprezenta valiza în care Ministrul de Finanţe aducea Parlamentului
actele privind cheltuielile şi veniturile publice (de unde şi expresia „a deschide bugetul”).
Termenul de „buget” apare, se pare, în 1733, fiind folosit de Walpole, Prim-Ministru şi Cancelar.
Iniţial, termenul a fost folosit doar cu sensul de dare de seamă anuală a Cancelarului asupra
finanţelor statului. De menționat este faptul că în Anglia, funcţia de Chancellor of the Exchequer

1 Etienne Douat, Finances publiques, PUF, p.3, Paris, 1999

2 Etienne Douat, Finances publiques, PUF, p.3, Paris, 1999

6
(Ministru de Finanţe) datează din 1221. Termenii bogett, bouget, bowgette - denotând o geantă
mică din piele - sunt documentați din 1432.

Acestei scurte analiza etimologice a termenului îi vom adăuga, în continuare, o

prezentare
a unor direcţii de inserare a finanţelor în spaţiul public din diferite perioade istorice.
Finanţele publice reprezintă o parte importantă a spaţiului instituțional ce
caracterizează și formează Statul modern, o variabilă relevantă pentru înţelegerea structurii de
putere constitutivă a acestuia. Istoria statului/statelor, ne relevă o dezvoltare instituţională umăr
la umăr, în sensul în care istoria construcţiei instituţiilor statului modern este şi o istorie a
dezvoltării arhitecturii sale financiare. Consolidarea rolului statului este dependentă de
consolidarea finanțelor acestei instituții abstracte.
Apariţia finanţelor publice reflectă o etapă nouă în relaţia dintre guvernaţi şi guvernanţi.
Finanţele publice permit autorităţii politice atât existenţa, cât şi afirmarea. Cu cât dimensiunea
resurselor legitime, proprii, este mai mare, cu atât autonomia de decizie devine mai mare, iar
puterea suveranului devine, nu numai mai mare, dar şi mai autonomă, faţă de grupurile de
putere multiple ce alcătuiesc variabilele ce explică funcţinarea puterii în societatea premodernă.
Apariţia statului de drept şi dezvoltarea sa a fost favorizată de finanţele publice, deoarece
acestea implică instituirea unor reguli de drept în acţiunea de apropriere a unor resurse financiare
ce nu aparţin, de drept, celui ce le utilizează.
Introducerea principiului consimţământului la impozitare, reprezintă un exemplu de
întărire a Statului ca urmare a introducerii unor condiţionări reciproc acceptate de membrii
corpului social.
Odată cu schimbările de paradigmă privind rolul statului în societate din a doua jumătate
a secolului al XIX-lea - în sensul lărgirii spațiului său acțional, construcţia unor sisteme finaciare
publice legitime şi stabile a devenit o prioritate pentru autorități.
Până a ajunge la principiul constitutiv al relației financiare dintre stat și cetățean de astăzi,
exprimat sub forma consimțământului la impozitare, evoluția acestei legături a fost marcată de
dezvoltări instituționale constante chiar dacă, nu de puține ori contradictorii. Chiar dacă
utilizarea modernă a termenului ne trimite doar în istoria secolului al XIX-lea, putem spune și
noi – bazândune pe analizele istorice că ” moartea și taxele” reprezintă certitudini ale istorie
civilizației. Una naturală, proprie oricărui organism biologic, cealaltă socială, proprie oricărui
organism social.

7
 În paginile următoare vom rezuma câteva din evoluțiile acestei legături.

1.1. Scurt excurs istoric

Antichitatea
Încă din Antichitate statele sunt preocupate de organizarea propriilor finanţe. O analiză a
marilor sisteme statale ale antichității, ne arată că există un sincronism între principiile de
organizare a fiscalității în aceste spaţii. Egiptul Antic, Persia, Atena, Sparta, Imperiul Roman au
cunoscut asemănări evidente în organizarea instituțiilor ce formau sistemul fiscal.

• În Atena se plăteau impozite și taxe numeroase, oricare ar fi fost perioada la care ne

raportăm. Printre acestea putem enumera: plata chiriei pentru exploatarea de către
particulari a minelor de plumb argentifer, taxe pe vânzări, taxe vamale, taxe de trecere,
metoikon – impozit plătit de străini cu domiciliul în Atena, amenzi, tributul plătit de aliați,
la acestea adăugându-se și împrumuturi făcute de la particulari sau de la administratorii
tezaurelor templelor, eisphora – impozit direct plătit în caz de război de către cetățeni. În
general, în regimurile republicane grecești taxele directe erau puțin folosite. Sumele erau
folosite pentru plăți diverse, precum: salariul plătit celor ce dețineau o funcție publică
(mistophore), salariile plătite participanților la diferite foruri de decizie, soldele
militarilor, salariile polițiștilor, pensiile pentru invalizi și orfani de război, finanțarea
cheltuielilor prilejuite de sărbători religioase sau finanțarea construcțiilor cu caracter
religios, ori de petrecere a timpului liber. În sec al IV-lea î.H, în finanțele publice
ateniene este creat un fond special pentru persoanele cele mai sărace din stat, pentru ca
acestea să poată primi o sumă de bani cu care să poată merge la teatru. Mai apoi acesta
este format din excedentele
Atenei, iar scopul său era să acorde ajutoare celor mai săraci dintre locuitorii statului3.

• În Roma antică întâlnim numeroase forme de impozitare și taxare precum: plata

redevențelor pentru exploatațiile agricole realizate pe ager publicus, numite vectigal
(plată în natură) sau stipendium ori tributum pentru plata în monedă. Persoanele care
exploatau minele de sare plăteau de asemenea o redevență. Tributum era principalul
impozit direct pe proprietățile funciare și pe șeptel, a cărui valoare era stabilită în urma
cadastrului, care se reînoia la 15 ani.

3 http://rozsavolgyi.free.fr

8
 Un alt impozit constant în Roma antică era capitatio, a cărei materie impozabilă erau
bunurile mobile și persoanele, cu excepția celor ce aveau proprietate funciară (mai ales
persoanele din orașe).
Anumite persoane plăteau impozite speciale (decurionii, senatorii), iar proprietarii de
imobile plăteau gleba. Chiar și persoanele fără avere plăteau o capitatio de 7 soldi.
Chrysargyrum era un alt impozit instituit asupra activităților de comerț și industrie.
Ca și în cazul Greciei antice, în Roma Republicană putem observa utilizarea pentru
prelevare a unui număr mai mic de taxe directe față de situația în care vorbim de forma de
guvernare imperială.
Imperiul Roman este cel în timpul căruia finanțele publice sau centralizat administrativ și
sau adaptat diverselor spații economice ce compuneau teritoriul său imens. Dezvoltarea
convergentă a acestor instituții poate fi argumentată din perspectiva nevoii de consolidare
a spațiilor statale respective. Resurse financiare publice constante erau necesare pentru
rezolvarea unor probleme care aparţineau nucleului puterii statale. Astfel, acestea puteau
susține construcția administrativă a statelor, aparatul administrativ constituind unul dintre
pilonii fundamentali funcționării instituțional-pragmatice a autorităţii de stat. Aceleași
resurse financiare erau necesare pentru susținerea puterii de stat legitime, în fața
agresiunilor interne și, în egală măsură, era necesară susținerea unui puternic aparat
juridic intern, unificat, pentru a ajuta la „împărțirea dreptății”, mai bine și egal decât o
făcea justiția ecleziastică.
• În Egiptul Antic puteau fi întâlnite atât taxe locale, cât şi taxe impuse de la centru.
Acestea sunt în totalitate taxe în natură (recolte, animale), dar şi în muncă. Shat-ul,
moneda de cont apărută încă din Vechiul Regim, neavând niciodată o reprezentare fizică,
dar fiind denominat în aur. Chiar dacă avea o valoare de 7.5 g aur, metalul nobil nu a fost
niciodată suport pentru monedă în Egiptul Antic datorită valorii sale metafizice enorme.
Până în Epoca helenistică, în Egiptul Antic toată fiscalitatea era stabilită în natură.
Impozitele sunt percepute de către funcţionarii regatului de la ţărani, artizani şi de la
proprietarii domeniilor, pe baza unor reguli cadastrale atent utilizate de scribii cadastrali
sau cei agricoli. Fiscalitatea din epoca ptolemaică este reprezentată de diferite corvezi, de
taxe profesionale şi de impozite pe pământ. Alături de aceste taxe directe, fiscalitatea
indirectă furnizează venituri din monopoluri, taxe vamale, dreptul de a acosta la chei etc.

9
 • In his view, the principal characteristics of ancient fiscal regimes were military
conscription, reliance on temple and palace lands, tribute-taking, civic contributions and
liturgies, lack of consolidated budgets, absence of public debt, strong tax-rent
competition, and successful tax evasion by elites.

Evul Mediu
• Imperiul Bizantin a moştenit un sistem fiscal organizat de către Statul Roman, în primul
rând de la împăratul Iustinian. Sistemul său administrativ sofisticat şi extrem de
birocratizat, are o componentă fiscală cu aspecte pe care le-am judeca drept moderne, fără
a ne teme de caracterizări artificiale şi sau prea îndrăzneţe. Bunăoară, impozitul funciar
se baza pe un sistem cadastral foarte precis. În acelaşi timp este un sistem în care
responsabilitatea individuală, cât şi cea a autorităţilor locale se întrepătrund atunci când
discutăm de plata acestui impozit. Aşa cum arată istoricul M. Kaplan, citat în
Oikomenides (1996), activitatea de percepere a impozitului era independentă de asietă,
deoarece, deşi perceptorul central avea o listă nominativă a contribuabililor, totalul
prevăzut trebuia împărţit corect de către autorităţile locale, în funcţie de suprafaţa corect
înregistrată a contribuabililor indivdiuali. Acest impozit era proporţional cu asieta. Îl
putem considera, ca un impozit de cotitate, valoarea de 4.166 % fiind calculată la
valoarea fiscală a bunurilor şi mijloacelor de producţie de care dispunea contribuabilul.4
Pentru dreptul de a realiza activităţi comerciale se achita o taxă de 10% din valoarea
mărfurilor comercializate.
Sistemul fiscal cunoștea numeroase excepţii de la plata impozitelor, împăratul (mai ales
în secolul al XI-lea, trecând de la o exonerare a unor categorii socio-profesionale, la o
exonerare de tip personal, fără justificări, fapt ce a erodat baza fiscală a finanţelor
imperiului5. Fiscalitatea imperiului bizantin mai are o caracteristică importantă alături de
stabilitatea mare: de-a lungul anilor ea se monetarizează, adică prelevărilor în natură
(părţi din recoltă, animale domestice etc.) le iau locul prelevările monetare, odată cu
monetizarea schimburilor de bunuri.

4 Nicolas Oikonomidès, Fiscalité et exemption fiscale à Byzance (Ixe-Xie S.),p.26, Institut de recherches byzantines
monographies, Atena, 1996
5 Idem, p.20

10
• Trasătura principală a fiscalității în Europa, este non linearitatea pe termen lung. În
Europa occidentală, pe parcursul perioadei de început a Evului Mediu putem vorbi de o
disoluţie în practica stabilirii centralizate a impozitelor.
Perioada Evului mediu timpuriu, cea post romană, a invaziilor se poate caracteriza prin
sfârșitul fiscalității centralizate de tip roman. Concluzia pe care tocmai am enunțat-o este
cea la care au ajuns, după studierea diverselor surse istorice, numeroși istorici,
antropologi ai economiei sau sociologi. Economia fiscalității devine o componentă
marginală a economiei. Această situație s-a conturat treptat pe măsură ce Europa vestică a
devenit arena invaziei popoarelor migratoare. Noile grupuri dominante din Europa
modelează economia fiscalități în două moduri: pe de o parte, putem discuta de (1)
diminuarea funcțiilor statului, iar pe de alta, de (2) transformarea elitelor invadatoare în
proprietari funciari, care, evident nu se vor autotaxa. Abandonul taxării se datorează,
cum spuneam, în primă instanță, diminuării cheltuielilor statului, un stat din ce în ce mai
mic (cu funcții din ce în ce mai reduse) și deci cu nevoi financiare din ce în ce mai
reduse. Din puzzle-ul administrativ ce forma imaginea intervenției economice a statului
roman lipseau multe piese acum (lucrări publice, cheltuilile logistice imense, finanțarea
armatei). Reactivarea unui sistem fiscal, după model roman, ar fi implicat investiții
administrative majore de care noile grupuri dominante nu aveau nevoie și pe care nici nu
și le puteau permite. Ori, diminuarea cheltuielilor publice făcea inutilă acțiunea publică
pentru refacerea sistemelor fiscale. De asemenea, ceea ce duce la prăbușirea sistemului
fiscal centralizat de tip roman este și criza grupurilor sociale beneficiare ale vechiului
sistem (funcționarii imperiali, grupurile politice dominante, sau alți beneficiari de
sinecuri mai mari sau mai mici). Disoluția statelor în perioada post romană a dus la
disoluția unor categorii sociale. În aceste condiții, menținerea unui sistem fiscal
centralizat era imposibilă (prin lipsa strucuturilor administrative) dar și contraproductivă
(cheltuieli prea mari pentru punere în operă și asiete incerte). Nevoile, reduse de plată ale
”autorităților” erau finanțate, în aceste condiții prin acțiuni conjuncturale: plăți de tribut,
confiscări, deposedări ad hoc.
• Regii Evului Mediu european, o lungă perioadă de timp nu au avut alte venituri decât cele
ordinare, provenite de pe propriile domenii. Unul din primii sociologi ai fiscalității,
Goldscheid, propune o analiză a fiscalității medievale marcate de ideea unei dependențe a
regalității de creditori, chiar o ”exploatare” a instituției monarhice de către creditori

11
 deoarece regalitatea nu avea suficiente active pe care să le utilizeze pentru nevoile
instituției sau cele personale.
• Sistemul de impozitare era profund arbitrar şi fărâmiţat. Cele trei mari categorii de
impozite pe care le putem întâlni în perioada medievală erau impozitele regale, senioriale
sau ale clerului. Suntem încă departe de caracteristicile fundamentale ale sistemelor
actuale: periodicitate, caracter naţional şi unicitate.
• Seniorii feudali sunt principalii beneficiarii ai impozitelor, finanţele publice, de facto,
privatizându-se. Impozitele senioriale sunt cele mai numeroase, putând enumera:
corvezile, censul, taxele pe cuptoare, prese de vin sau cele pe morile de vânt ori zeciuiala.
Zeciuiala era un impozit apărut încă din secolul al VIII-lea care avea drept destinatari
ceea ce am numi acum autorități locale dar și parohiile.
Impozitele respective le întâlnim în egală măsură în Vestul Europei, cât şi în Estul
acesteia. Practic, asistăm la o identitate aproape totală între finanţele publice şi cele
private. Nu există nicio distincţie între veniturile senioriale şi nevoile domeniului pentru
organizarea vieţii economico-sociale6.
• Odată cu începutul cruciadelor, dar şi cu înmulţirea sarcinilor de interes general pe care
le aveau de îndeplinit monarhii, problema finanţelor regale revine în atenţia politicului.
De altfel, acest element (finanţarea războaielor) stă la baza organizării unor sisteme de
impozitare stabile pe parcursul anilor, regalitatea, la început reunind doar veniturile din
domeniile proprii, aşa cum am precizat mai sus.
• Pentru a putea percepe un impozit în numele Statului, condiţia principală este aceea a
dovedirii utilităţii suveranului. Dacă acesta poate acţiona în numele binelui comun,
atunci el poate solicita o contribuţie publică - plata impozitelor - pentru finanţarea unei
acţiuni comune de ineres general pentru o comunitate politic constituită.
În Franţa, de pildă, Filip cel Frumos, în 1314, reuneşte Statele Generale, pentru a solicita
mai multe donaţii, în scopul acoperirii cheltuielilor apărute ca urmare a noilor funcţii asumate de
suveran şi, îndeosebi, pentru finanţarea războaielor. La început impozitul este provizoriu
(13491355), iar după 1439, devine, în mod tacit, permanent.
Începând cu secolul al XV-lea, nevoile tot mai mari ale regalităţii impun identificarea şi a
altor surse de venit, cea mai importantă fiind reprezentată de împrumuturi. Pe parcursul anilor,
monarhii, pentru a impiedica grevarea trezoreriei de dobânzile acumulate, adoptă diverse măsuri

6 Gilbert Mondary, Petite Histoire des Finances Publiques, p.2, http://gipilab.org labo@gipilab.org, 2012

12
discreţionare, ce permit manipulări ale monedei între care cea mai cunoscută este cea a
deprecierii administrative a monedei. Totuşi, aceste demersuri nu asigură resurse suficiente
pentru autorităţi, acestea fiind într-un constant deficit de finanţare.
• Lipsa unui cadru stabil şi permanent pentru prelevarea impozitelor este o problemă
recurentă în Evul Mediu deoarece pentru a ajunge la o asemenea dezvoltare, impunerea
trebuie să fie posibilă prin consimţământ. Acesta însă se poate obţine cu un efort mare de
comunicare, în care autoritatea trebuie să aibă argumente puternice pentru însuşirea
veniturilor unei populaţii oarecare. În condiţiile în care dialogul cu plătitorii impozitelor
era fragmentar, marginal şi realizat doar conjunctural, legitimitatea impunerii este des
contestată şi, în consecinţă, resursele bugetare ale regalităţii erau permanent nesigure şi
insuficiente.
Deşi în Anglia, medievală, consimţământul la impozitare reprezintă preponderent o
expresie a „teoriei rezistenţei la puterea prinţului”, aceasta apare și ca o condiţie pentru ca regele
să poată stabili un impozit. Încă din 1215, în Magna Carta, se stipulează că pentru a ridica un
impozit trebuie ca acesta să fie aprobat de consiliul regelui, mai târziu transformat în Parlament.
În 1689, articolul 4, din Bill of Rights, consacră principiul consimţământului la impozit. 7
Instituţia Stărilor generale, în Franţa medievală – afirmă că poporul francez este liber şi că orice
contribuţie solicitată poporului trebuie să fie obţinută prin consimţământ.
Mai târziu, în Franţa, Adunarea Naţională, în 1789, declară nule şi ilegale toate
impozitele existente, deoarece nu erau obţinute prin consimţământ.
În articolul 14, din Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului, se precizează că
„cetăţenii au dreptul de a constata ei înşişi sau prin reprezentanţii acestora, necesitatea
contribuţiei publice, de a consimţi liber la aceasta, de a supraveghea utilizarea acesteia, de a
determina cuantumul, asieta, perceperea şi durata”.
Consimţirea la impozit reprezintă o metodă prin care, în perioada medievală şi în cea
modernă, puterea reprezentativă îşi construieşte şi întăreşte progresiv puterea şi suveranitatea,
fără a primi însă puterea fără limite, aşa cum s-a putut observa, în materie fiscală.
În România, abia Constituţia din 1866 afirmă implicit principiul consimţământului la
impozit, în articolul 109, după cum urmează: „Nici un imposit al Statului, nu se pote stabili și
percepe decât numai în puterea unei legi”.

7 „That levying money for or to the use of the Crown by pretence of prerogative, without grant of Parliament,
for longer time, or in other manner than the same is or shall be granted, is illegal.” Bill of Rights

13
 Organizarea finanţelor publice, de-a lungul istoriei medievale, a reflectat şi o creştere a
importanţei acţiunii statului în viaţa socială, în raport cu cea a oraşelor-stat sau cetăţi.
Dezvoltarea acţiunii publice centrale a determinat diminuarea autonomiei puternicelor oraşe
medievale, înclusiv prin preluarea de către stat a unor categorii de cheltuieli administrative şi
sociale.
În Franţa, în Evul Mediu, spre exemplu, oraşele pot să îşi aleagă conducerea executivă
doar dacă plătesc un impozit pentru acest drept, statul preluând cheltuielile cu ordinea publică
sau cu salubritatea.
În Europa Occidentală, transformarea statului feudal în stat modern are drept atribut
fundamental și legitimarea unei fiscalități permanente, care înlocuiește treptat vechile forme de
prelevare.
Goldscheid, dar și Schumpeter, arată că istoria modernă a fiscalității este marcată de
trecerea de la ”domeniul statal feudal” (engl.domain state) la ”statul fiscal” (engl.tax state). În
primul caz avem o dependență a guvernanților de veniturile proprii din patrimoniu, iar cel de al
doilea caz marchează separația dintre venituri private și venituri ale statului.
Pe de altă parte, organizarea şi dezvoltarea finanţelor publice a reprezentat şi reprezintă o
expresie a legăturii dintre politic şi social, exprimată prin ideea consimţământului (mai sus
reliefată) faţă de acţiunea de impozitare, dar în acelaşi timp, reflectă şi responsabilitatea pe care
trebuie să o manifeste autorităţile faţă de utilizarea acestor resurse (reflectată de nevoia de
transparenţă în utilizarea resurselor publice prin crearea unui cadru legislativ privind controlul
utilizării acestor fonduri).
Organizarea finanțelor publice de-a lungul istoriei, a permis și asumarea unor funcții noi
de către stat pe măsura creșterii importanței acestuia în societate.
O foarte interesantă cercetare realizată de Blanton și Fargher (2008), a căutat să identifice
legăturile între apariția ”statului fiscal” modern și problema responsabilității autorității. Aceștia
fac diferența între două categorii de venituri pe care se poate baza statul ”externe” și ”interne”.
Primele au o asietă redusă (pentru războaie, taxe pentru comerț pe distanțe lungi, royal estates),
în timp ce a doua categorie au o asietă mult mai extinsă (taxarea producției, muncii și
comerțului).
Analiza acestora pe 30 de state premoderne a arătat că autoritățile sau bazat preponderent
pe prima categorie de venituri (într-o jumătate din cazuri), iar în 25% din cazuri au fost
preponderente veniturile din cea de a doua categorie. În cazul celei de a doua categorii, autorii au

14
identificat o corelație statistică puternică între sursa veniturilor și producția de bunuri publice,
birocratizare și controlul exercitat de principal asupra agențiilor. Altfel spus, dacă primul model
de asietă fiscală, întărește puterea autorității, cel de al doilea întărește puterea contractuală a
subiecților.
Acțiunea publică a acoperit și acoperă numeroase spaţii ale interacţiunii socio-economice.
Această extindere a domeniului de intervenție s-a amplificat, începând cu a doua jumătate a
secolului al XIX-lea și, mai ales, în secolul al XX-lea, pe măsură ce noi aranjamente
constituționale, ce reflectau un nou statut al cetăţeanului, erau adăugate celor tradiționale.
De pildă, a doua parte a secolului al XIX-lea a adus intervenția publică reglementată
constituţional, în plan social, evoluţie ce a impus apariția unui nou tip de fiscalitate - cea socială,
statul reglementând regimul acesteia, creând instituții cu atribuții în domeniul atragerii de resurse
financiare și distribuirii acestora pe destinații „sociale”.
Importanța finanțelor publice a crescut și pe măsură ce resursele financiare mobilizate de
stat au devenit sursă de „putere de cumpărare”, nu numai pentru categoriile calificate pentru
transferurile de natură socială, cât și pentru acele categorii calificate pentru transferuri de natură
economică (i.e. subvenții), permițând unei categorii și mai mari de persoane (fizice și juridice) să
obțină venituri relativ sigure, indiferent de evoluțiile economice.
Evoluția finanțelor publice poate constitui un indicator de încredere pentru măsurarea
calității legăturii între politic și social, atât din perspectiva consimțământului la impozit (la
declarare și plată) - prin rezultatele obținute în sensul diminuării fraudei fiscale, cât și din
perspectiva utilizării transparente a resurselor publice și a unui control eficient al reprezentanților
alegătorilor asupra modului de constituire și utilizare al resurselor financiare publice.
Acţiunea economică a statului a fost şi rămâne un subiect constant de dezbatere publică,
atât în planul teoriei economice, cât şi în cel, mai prozaic, al acţiunii publice. Întreaga problemă a
acestei acţiuni poate fi rezumată la întinderea acesteia şi la metodele prin care se manifestă.
Un fapt, statistic, rămâne evident: amplitudinea intervenției publice a crescut continuu în
ultimul secol, indiferent de categoria ideologică din care se revendică acţiunea publică. De la
asumarea de către stat a așa numitelor „funcții regaliene” din secolul al XIX-lea (ceea ce
conducea la puține destinații ale resurselor publice - militare, economice, juridice sau pentru
plata datoriilor, dar și pentru ceea ce Norbert Elias numea prestigiul autorității publice), astăzi
domeniile acțiunii publice sunt mult diversificate, dimensiunea cheltuielilor publice fiind, în
consecință, mult mărită (ponderea finanțelor publice în PIB a ajuns de la puțin peste 10% la

15
începutul sec. XX, la peste 40% în 2012 în UE și 36% în ţările OECD). În România, în 2012,
ponderea veniturilor fiscale și nefiscale în PIB, a fost de 32%, ceea ce ne plasa pe ultimele locuri
în UE în privința ponderii veniturilor bugetare efectiv atrase în PIB, în principal datorită slabei
fiscalizări a agriculturii și a extracției resurselor naturale, dar și datorită fiscalizării reduse a
averilor și dimensiunii ridicate a evaziunii fiscale (10-15% anual).

Având în vedere dezvoltările menţionate mai sus putem afirma că, pentru cele mai multe state,
în mod sigur pentru cele dezvoltate, creşterea fiscalităţii a reprezentat o condiţie a modernizării
instituţionale. Analiza structurii fiscalităţii poate permite generarea unor concluzii legate de
modul în care s-a realizat evoluţia spre modernitate a statelor. Modificarea arhitecturii fiscale -
de la o impozitare majoritar axată pe impozitele directe, plătite în natură, aplicate fără a se ţine
seama de situaţia contribuabilului, către una de tip personal, în fiscalitatea directă şi o creştere
a fiscalităţii indirecte, reprezintă indicatori puternici ai modernizării statului. Modul în care se
dezvoltă finanţele publice este important şi pentru construcţia atributelor „cetăţeanului”, mai ales
a drepturilor sale. A fi „cetăţean” este un drept obţinut doar dacă se plăteşte un impozit. Dar a fi
cetăţean înseamnă a avea şi drepturi civile, politice, sociale. Participarea la viaţa politică, dreptul
la sănătate, la educaţie, la protecţie contra riscurilor asociate ocupării, nu pot fi operaţionalizate
dacă nu există instituţii care să le susţină. Construcţia instituţională se poate face doar dacă există
resurse financiare, obţinute prin prelevare. Caracterul stabil, constant al acestora, asigură şi
exercitarea drepturilor izvorâte din statutul de cetăţean.
Renunţarea treptată la practica „statutului special”, expresie a unui discreţionarism
decizional, a unui arbitrariu des întâlnit în perioadele de guvernare monarhic-absolutistă este şi o
condiţie a stabilităţii finanţelor publice, dar şi o condiţie pentru susţinerea statutului de
„cetăţean”.
Finanțarea sectorului public, pe de altă parte, afectează atât echilibrul politic şi echilibrul
pieţei (alocarea eficientă a resurselor), cât şi distribuția directă a veniturilor, fiind important, prin
urmare, să putem analiza efectele productive ale cheltuielilor publice, impactul dezechilibrelor
bugetare asupra conjuncturii economice și invers, precum și efectele prelevărilor fiscale asupra
incitației la muncă sau asupra consumului etc.
Analiza finanțelor publice cuprinde, alături de problemele de drept și cele economice și
aspectele sociologice ale deciziei financiare a autoritățlor publice.

16
 Conceptele sociologice ne permit să înțelegem care sunt structurile sociale ce stau în
spatele deciziei financiare publice, care sunt raporturile de forțe între diferitele grupuri sociale,
cum influențează tradiția alegerea bugetară. De asemenea, analizele sociologice ale finanțelor
publice ne permit să înțelegem motivațiile creșterii cheltuielilor publice în variate spații
economice (efectele grupurilor de interes, ciclurile electorale, dezvoltarea instituților statului
asistențial etc.).
Finanţarea sectorului public are doar o legătură marginală cu logica pieţei. Sectorul
public este un sector productiv, în sensul în care furnizează servicii şi bunuri utile pentru
colectivitate. Furnizarea acestor servicii este făcută atât în cadrul unei pieţe, cât şi într-un cadru
care nu răspunde logicii pieţei. În general, însă se poate afirma că orice serviciu sau bun produs
de sectorul public este oferit fie la preţuri sub costurile producţiei ale acestora, fie gratuit, fără a
se achita în mod direct un tarif. Achitarea unei taxe de către contribuabil nu este o condiţie
obligatorie pentru accesarea unui serviciu sau bun public. La baza accesului fără contraprestație
sau cu o contraprestație sub costul acelui serviciu, stau numeroase argumente din spaţii ideatice
diferite. Ceea ce azi considerăm dezirabil din punctul de vedere al acestei intervenţii, acum două-
trei decenii era de neconceput, la fel ca şi acum 100 de ani. În acest sens este important să
înţelegem că intervenţia publică şi instrumentele sale sunt rezultatele unor ajustări, negocieri
instituţionale între structuri eterogene ale spaţiului social (partide politice, sindicate, asociaţii,
autorităţi guvernamentale, instituţii non-guvernamentale etc.). Ea este rezultatul unei practici
sociale și, prin urmare, o continuă construcție și deconstrucție o animă.

1.2. Opiniile specialiştilor

Finanţele publice reprezintă o ramură a economiei ce studiază activităţile de taxare şi
cheltuire a resurselor publice. Între opiniile unor clasici ai finanţelor publice am ales următoarele
puncte de vedere:

Pentru Richard Musgrave (1953), „Problemele complexe ce conturează procesul

venituricheltuieli al guvernului, se referă, în mod tradiţional la ceea ce numim finanţe publice”.
Philip Taylor (1957), consideră că „Finanţele publice se referă la operaţiunile realizate de
fisc şi trezoreria publică…Subiectul de studiu al finanţelor publice are în vedere problemele
financiare şi politicile guvernamentale la diferite niveluri şi…studierea relaţiilor
interguvernamentale”.

17
 Bucher (1949) afirma că prin politică fiscală înţelegem „utilizarea finaţelor publice sau
cheltuielilor, taxelor, împrumuturilor şi a administraţiei fiscale pentru obiectivele naţionale
viitoare”.

Harold Grooves (1958), defineşte finanţele publice ca „domeniul de studiu care tratează
problema veniturilor şi cheltuielilor autorităţilor publice (federale, statale şi locale)”. Pentru
acesta, domeniul, în epoca modernă include patru spaţii majore: veniturile publice, cheltuielile
publice, datoria publică şi anumite probleme ale sistemului fiscal ca întreg, cum ar fi
administrarea fiscală şi politica fiscală.

Hugh Dalton (1967), fost ministru de finanţe al Marii Britanii şi profesor la London
University, a clasificat componentele finanţelor publice în:

(a) Veniturile publice, cuprinzând principiile taxării şi metodele de creştere a veniturilor

publice;

(b) Cheltuielile publice, ce studiază fundamentele distribuirii veniturilor publice;

(c) Datoria publică;

(d) Administraţia financiară, în care sunt tratate problemele organizării şi administrării

mecanismului fiscal;

(e) Stabilizarea economică, subdomeniu în care se acordă o atenţie specială politicilor

economice şi efectelor acestora asupra economiei.

Buchanan, considera că guvernul ca unitate, poate fi definit ca obiect de studiu al

finanţelor publice.

Studierea finanțele publice implică:

• Studiul finanțelor persoanelor morale de drept public (stat, colectivități locale, instituții
publice).

• Studiul finanțelor administrațiilor publice - ca organisme ce produc și distribuie servicii

ne-comerciale, cu resurse provenite din impozite și contribuții. În această abordare sunt
vizate şi organismele de drept privat care participă la activități ale puterii publice, dar
sunt excluse instituțiile publice cu activități comercializabile.
• Analiza regulilor dreptului public, deoarece finanțele publice sunt încadrate de această
categorie de reguli.

18
 • Studierea sistemelor politice, a interacţiuunilor din interiorul sistemului politic, deoarece
finanţarea publică este dependentă de decizia politică în mod fundamental, reprezentând
un instrument al deciziei politice. Decizia politică reflectă alegeri publice, rezultat al unor
preferințe colective. Răspunsul, sub forma acțiunii guvernamentale, la întrebări precum:
Ce tip de impozit privilegiem? Cum finanțăm asigurările de sănătate? Impozităm
suplimentar averile mari? Impozităm mai mult veniturile din salarii sau pe cele din
capital? etc., reprezintă alegeri politice și, în același timp, preferințe pentru anumite
valori sociale şi politice.
Argumentele ce legitimează intervenţia publică în economie sunt numeroase, putând
decela următoarele puncte comune:
1. Alocarea resurselor pentru:
• Finanţarea activităţilor de producţie de servicii proprii administraţiilor de stat (i.e.
finanţarea birourilor de stare civilă, cadastru, înmatriculări etc.);
• A permite manifestarea unor preferinţe comune vizând susţinerea sau, dimpotrivă,
diminuarea unor activităţi economice (i.e. susţinerea prin mai puţină impozitare a
activităţilor de producţie „verzi”) şi impozitarea mai ridicată a celor mai poluante,
diminuarea consumului unor produse nocive prin creşterea impozitării consumului
acestora, simularea consumului unor produse prin diminuarea fiscalităţii etc.
• Realizarea de investiţii publice în infrastructură.
2. Redistribuirea veniturilor pentru a asigura creșterea puterii de cumpărare și pentru categorii
socio-profesionale care prin negociere directă nu o pot realiza.
3. Nevoia de a menţine echilibrele macroeconomice.
Richard Musgrave, în lucrarea din 1959, The Theory of Public Finance, considera că politica
bugetară - ca element fundamental al intervenţiei statului în economie, îndeplineşte trei funcţii:
1. Funcţia de alocare
Prin politica bugetară statul își asumă producerea şi distribuirea bunurilor sociale, publice -
caracterizate prin non-exclusivitate şi non-rivalitate, prin intermediul autorităţilor publice sau
prin mecanisme de alocare de resurse financiare subiecților economici de drept privat, pentru a
produce astfel de bunuri; statul, asigură, astfel, satisfacerea unor nevoi publice operând şi
ajustările necesare în afectarea resurselor pentru aceste bunuri.

19
 Bunurile publice sunt bunuri al căror
„consum” nu poate fi sancţionat de mecanismul
care guvernează bunurile private, adică de
mecanismul preţurilor.
Ele nu sunt generate de piaţă, pentru că
piaţa nu le poate produce în cantităţi suficiente
deşi utilitatea lor publică nu este pusă sub
semnul întrebării sau cel puţin nu este, într-un anume context socio – politic, pusă Sursa:
jimmywayne@flickr sub semnul întrebării.
Furnizarea de servicii de securitate naţională, de ordine publică, de securitate sanitară,
medicală sau „furnizarea” serviciilor pentru asigurarea respectării contractelor (legale) de către
stat, reprezintă intervenţie publică pentru producţia de servicii publice.
În general, este larg acceptată ideea că furnizarea bunurilor publice este necesară
deoarece creează externalităţi pozitive8. O campanie de vaccinare ajută nu numai direct persoana
vaccinată, ci şi societatea, care nu va mai fi obligată să facă cheltuieli pentru îngrijirea
persoanelor atinse de o anumită maladie, utilizând resursele respective pentru alte obiective.
Subvenţionarea achiziţiei unui autoturism electric nu reprezintă doar un beneficiu personal
pentru cel ce va achiziţiona o maşină electrică, ci un ajutor pentru toată populaţia, deoarece
aceasta va respira un aer mai curat, va trăi într-un mediu mai curat şi, ca atare, se va îmbolnăvi
mai puţin.
Producerea şi alocarea bunurilor publice ridică însă numeroase probleme, din care vom
aminti câteva:
Cât de eficient este statul ca agent economic producător de bunuri şi servicii? Un sector
public productiv pletoric, slab organizat, poate produce bunuri şi servicii utile, dar slabe calitativ
şi scumpe. Productivitatea sectorului public este astfel un subiect constant de dezbatere.
Introducerea unor noi forme de producţie publică şi de gestionare a producţiei publice sunt
expresia nevoii de ameliorare a productivităţii în interiorul administraţiilor şi a schimbării
modalităţilor de finanţare a producţiei publice, spre una fundamentată pe rezultate. O altă
problemă a furnizării acestor bunuri este acea că, deşi furnizarea lor implică un interes comun

8 Externalităţile reprezintă efectele acţiunii unor agenţi economici, dar și ale unor persoane fizice,
exprimate prin modificări ale „funcției de bunăstare” a altor agenţi (producători, consumatori, diferite categorii de
alte organizaţii), neimplicaţi în acţiunile respective. Ele pot fi negative (poluarea) sau pozitive (starea de sănătate
bună a unui angajat, poate fi tradusă în câştiguri de productivitate, de venituri individuale şi, în final, de venituri mai
mari pentru stat, utilizate pentru diferite acţiuni colective.

20
pentru un grup (indiferent de mărimea acestuia), gradul de implicare al indivizilor în producţia
lor este de multe ori redus, datorită aplicării unor strategii de free-riding. Paradoxul între
interesul individual şi cel colectiv, mai sus, schiţat a fost exprimat de Mancur Olson (1978) şi a
devenit un concept ce a stat la baza a numeroase studii ce analizează impasul acţiunii colective.
Un exemplu simplu ne poate arăta ce se întâmplă în acţiunea publică. Să luăm exemplul
unei acţiuni sindicale dezvoltate pentru un drept oarecare. Un membru de sindicat poate alege să
nu participe la acţiunea sindicală pentru susţinerea drepturilor colective, ştiind că de rezultatele
pozitive ale mişcării vor beneficia toţi membrii, fără discriminare. Această dezertare va slăbi
acţiunea colectivă.
Pe plan internaţional, un stat care nu semnează un acord pe teme de mediu sau, de
exemplu, pentru limitarea pescuitului, va slăbi acţiunea colectivă publică internaţională. În aceste
condiţii, pentru a putea face eficientă acţiunea colectivă, trebuie să fie instituite sancţiuni pentru
cei care aleg strategiile „biletului gratuit” (Balme, 2009). De pildă, putem lista participanţii la
acţiunea sindicală, condiţionând obţinerea drepturilor de participare sau putem institui sancţiuni
pentru statul care nu acceptă un acord de mediu sau de un alt tip, de interes global.
O altă sursă de tensiuni determinată de acţiunea publică este reprezentată de modul în
care definim interesul colectiv, dacă există aşa ceva. Definirea funcţiei de bunăstare colectivă
este importantă deoarece, din acest punct Statul se va orienta în alegerile pe care le face în
producţia de bunuri publice, în condiţiile resurselor limitate de care dispune.
Cum putem defini o funcție de bunăstare socială colectivă, care să fundamenteze politici
publice care să maximizeze bunăstarea colectivă?, dacă, așa cum o sugerează economistul
Kenneth Arow, nici nu putem agrega preferințele individuale (teorema imposibilității - vezi nota
de la sfârşitul capitolului)? Dacă nu putem agrega preferinţele individuale, atunci deciziile
privind producţia anumitor bunuri publice şi a cantităţilor produse din acestea vor fi constant
subiect de conflicte politice şi constante reconsiderări.
Bunăstarea este generată de diferenţele de venituri? Dacă da, atunci pentru a crea
bunăstare colectivă mai multă trebuie să creem mai mult PIB. Deci statul trebuie să acţioneze în
direcţia stimulării creării de PIB. Dar diverse studii au arătat că fenomenul adaptării poate crea o
altă imagine asupra bunăstării. Acestea descoperă că există o corelaţie slabă între circumstanţele
(obiective) ale vieţii îndividuale (venituri, status marital, stare de sănătate, profesie) şi starea de
fericire, declarată în anchete. De pildă, un studiu produs de Easterlin (2001) arată că nu există
nicio corelaţie pe termen lung între nivelurile diferite de venit ale unor indivizi şi starea de

21
fericire declarată. Atunci, ar trebui creaţi indicatori ai bunăstării determinaţi de starea de fericire,
şi de alte variabile subiective, care definesc calitatea vieţii. Lista acestor variabile, probabil, va
impune un alt tip de intervenţie alocativă a statului.
Această interogare a condus la apariţia unui sector public productiv cu o topologie
variabilă, ceea ce ne arată că în statele moderne, frontierele între public şi privat nu sunt imobile
şi foarte precise.
O a treia sursă de dispute pe care dorim să o amintim aici este legată de problema de mai
sus: dacă nu există funcţie de bunăstare colectivă, cine determină generarea „listei” de bunuri
publice? Înscrierea acestora într-o agendă oarecare este determinată de profesioniştii acţiunii
politice (grupuri de lobby, politicieni, funcţionari publici, întreprinderi etc.). Această situaţie de
fapt ne determină să afirmăm că nu există o „cerere” precis determinată pentru producţia
acestora. De fapt, producţia este determinată de „ofertă”, care apoi „verifică” dacă lista are
susţinători. Este ca şi în sectorul producţiei private: întâi se fac bunurile şi apoi se testează pe
consumator pentru a verifica suprapunerea între ce crede firma că trebuie să producă şi ceea ce
îşi doreşte consumatorul (manipulat). Furnizarea anumitor servicii reprezintă minime condiţii
pentru viaţa colectivă, astfel încât este firesc ca lista bunurilor ce asigură condiţiile minime să fie
validată de cerere foarte uşor.
În această situaţie se află toate serviciile ce contribuie la realizarea funcţiilor regaliene. Pentru
alte categorii de servicii, oferta este oscilantă.
De exemplu, reţeaua de infrastructură de amenajare a teritoriului este o parte a listei de
servicii oferite de diverse firme producătoare. Numai că în acest caz opţiunile de producţie sunt
multiple. Alegerea unui mix al componentelor reţelei ţine de autoritatea publică ce comandă
aceste lucrări, care decide, ce este bine pentru beneficiar.
De exemplu, în Franţa, statul, prin societatea naţională de cale ferată, a decis să
finanţeze în mod preponderent lucrări de extindere şi întreţinere la reţeaua de TGV-uri, în loc să
finanţeze reabilitarea liniilor secundare, foarte numeroase.
La fel se întâmplă şi în cazul sănătăţii. Starea de sănătate a populaţiei şi incidenţa
anumitor boli pot reprezenta „vocile” ce conturează cererea mai ridicată pentru anumite servicii
de sănătate. Cuvântul final în finanţare îl au însă specialiştii sau diverse grupuri interesate, care
vor determina o anumită acţiune alocativă din partea guvernanţilor. Pentru beneficiarii acestor
servicii, randamentele obţinute din accesul la ele sunt, în primul rând, private (stare de sănătate

22
mai bună, capacitate de efort mai mare sau venituri mai mari determinate de o educaţie mai
bună), în secundar putând vorbi şi de o eventuală bunăstare colectivă.

2. Funcţia de redistribuire
Egalitatea şi echitatea socială9, aşa cum sunt acceptate de corpul social ca urmare a unei
istorii sociale și economice comune şi a unor practici comune în această direcţie, se pot realiza
doar prin redistribuirea veniturilor de către autorităţile şi instituţiile statului. Cheltuielile publice
pentru intervenţie socială, determinate de drepturile economice şi sociale asociate statutului de
cetăţean modern, au apărut în secolul al XIX-lea pentru a corecta inegalităţile profunde existente,
dar şi exacerbate de capitalismul industrial al perioadei respective.

Realizarea redistribuirii se face prin mecanisme complexe, prin care instituțiile statului
colectează, sub formă de impozite, taxe şi contribuţii, părți din veniturile create de persoanele
fizice şi juridice, pe care, apoi, alte instituţii le redistribuie prin transferuri cu caracter social şi
economic, în cadrul instituțiilor statului social.
Chiar dacă statele contemporane ne oferă exemplul unor diferenţe majore între ele în
privinţa modului în care se realizează protecţia socială, un fapt este constant: ataşamentul
puternic al cetăţenilor, mai ales în ţările europene, faţă de valorile promovate de diferitele forme
ale statului providenţă.
Acest ataşamentul ridicat faţă de politica de redistribuire şi dezvoltarea repertoriului
politicilor de redistribuire, nu exclude interogaţii substanţiale care trebuie să primească răspuns.

9 Egalitatea şi echitatea nu sunt concepte identice. Egalitate înseamnă că toţi indivizii unui grup social
oarecare trebuie să aibă aceleaşi drepturi şi să fie trataţi într-o manieră egală. Echitatea înseamnă că regula aplicabilă
tuturor trebuie să ţină seama de diferenţele de poziţie reale, existente între membrii grupului. Echitatea ţine seama de
inegalităţile sociale. Un sistem de impozitare al veniturilor bazat pe progresivitate nu tratează în mod egal
contribuabilii, dar este mai echitabil deoarece „netezeşte” inegalităţile de acces la diferite bunuri şi servicii, dar şi
inegalităţile de ordin politic, care afectează participarea la viaţa democratică. La fel, spre exemplu, în sistemul
educațional românesc, învăţământul public de douăsprezece clase este gratuit pentru toţi (egalitate), dar pentru a se
manifesta această egalitate, familiile

23
Enumerarea câtorva dintre acestea este necesară pentru înţelegerea dificultăţilor ce trebuie
depăşite în design-ul politicilor redistributive: Care sunt limitele redistribuirii? Există un
normativism al echităţii sociale? Putem vorbi de echitate în sens generic? Doi autori francezi Luc
Boltansky şi Laurent Thevenot, într-un volum intitulat Economiile grandorii (1991) vorbesc de
existenţa a patru modalităţi de înţelegere a echităţii:
a. o echitate a „pieţei”, care impune acceptarea inegalităţilor apărute în funcţionarea
pieţei (dacă se găsesc plătitori pentru un salariu foarte ridicat al unui actor de la Hollywood,
situaţia este echitabilă, deoarece are la bază o confruntare între cererea şi oferta de actori pe piaţa
respectivă).
b. o echitate „tehnică, profesională”, impune plata ridicată a persoanelor care
contribuie la creşterea productivităţii, deoarece de aceste competenţe beneficiază colectivitatea,
care devine mai

aflate în dificultate trebuie să poată beneficia de sprijin din partea statului pentru a se asigura accesul egal al copiilor
lor la acest serviciu public (echitate), cu ceilalți. Echitatea este un principiu al justiţiei distributive, în timp ce
egalitatea reprezintă un principiu al justiţiei comutative.
bogată. O inovaţie tehnologică ce permite scoaterea petrolului de la adâncimi foarte mari, în
condiţii de costuri mai scăzute este un suport pentru obţinerea unor venituri mai mari în toată
industria respectivă.
c. o echitate „civică”, ne aflăm în situaţia recunoaşterii unor drepturi individuale
comune, fundamentale pentru existenţă, satisfacerea acestora fiind indispensabilă pentru
satisfacerea nevoilor elementare ale oricărui individ.
d. o echitate „domestică”, cei doi autori se referă la gesturile voluntare care permit o
îmbunătăţire a statutului unor persoane sau menaje aflate în situaţii de o mare precaritate.
În orice abordare din cele de mai sus asupra echităţii putem observa că există excluşi, iar
transferurile sociale cerute vor fi nu numai din ce în ce mai mari, dar şi dificil de ţintit. În plus,
diminuarea inechităţii apărute în unul dintre sectoare implică venituri fiscale obţinute de la alte
structuri, fapt ce poate crea inechităţi mai ridicate.
Care este pragul redistribuirii veniturilor, dincolo de care poate apărea o cultură a
dependenţei şi o societate egalitară care încurajează ne-munca? Sunt necesare şi obligatorii
redistribuiri cu caracter economic (subvenţii) pentru a permite susţinerea unor activităţi slab
productive sau trebuie permisă mai „multă” piaţă? „Subvenţia” poate fi considerată un
instrument pentru a asigura mai multă echitate pe pieţe? Dacă da, de ce regimul subvenţiilor este

24
atât de contestat de piaţă?, sunt întrebări care preocupă specialiștii economiei sectorului public,
atât dintro perspectivă normativă cât și dintr-una pragmatică.

3. Funcţia de stabilizare a conjucturii economice

Prin politica fiscal-bugetară, statul urmăreşte atingerea unor obiective economico-sociale
şi diminuarea unor dezechilibre macro-economice (şomaj, evoluţie negativă a PIB, inflaţie,
diminuarea cererii agregate, scăderea ratei economisirii etc.).
Aceaste obiective pot fi atinse prin folosirea unor mix-uri complexe de politici
macroeconomice: monetare, sectoriale, bugetare, fiscale.
Economistul britanic Nicholas Kaldor reţine patru obiective fundamentale ale politicilor de
stabilizare, pe care le prezintă sub forma a ceea ce numeşte „pătratul magic”:
1. Creşterea PIB-ului - O evoluţie puternic pozitivă a PIB-ului este un indicator de încredere
pentru o economie sănătoase. Creşterea sa ne spune că are loc o creştere a veniturilor
produse din afacerile din economie, dar şi o creştere a locurilor de muncă, a investiţiilor sau
a consumului. Evoluţia escendentă a veniturilor din economie constituie un bun fundament
pentru creşterea veniturilor publice din taxe şi impozite şi, astfel, pentru o multiplicare a
acţiunilor redistributive realizate de autorităţi.
2. Creşterea ocupării - un obiectiv fundamental al intervenţiei guvernamentale îl reprezintă
diminuarea şomajului pe termen mediu şi lung, atât pentru diminuarea decalajului PIB10,
cât şi pentru diminuarea cheltuielilor- suport pe care statul le face pentru menţinerea puterii
de cumpărare a populaţiei inactive şi pentru reinserţia profesională a acesteia. Deşi este o
funcţie asumată consecvent de stat, păstrarea puterii de cumpărare a populaţiei aflate în
şomaj, nu reprezintă un obiectiv facil de realizat şi fără costuri. Păstrarea puterii de
cumpărare a populației în șomaj se face printr-un sistem de ajutoare sociale ce implică
costuri ridicate.
Creșterea angajabilității pentru persoanele șomere implică costuri de inserție profesională
(ex. pentru cursuri de formare profesională) sau costuri pentru creșterea mobilității forței de
muncă (ex. subvenționarea cheltuielilor cu chiria pentru persoane ce lucrează în alte

10 Decalajul PIB, reprezintă diferenţa între PIB-ul potenţial şi PIB-ul actual. PIB-ul potenţial este nivelul
maxim al producţiei pe care o economie îl poate realiza, în condiţii de ocupare deplină şi stabilitate a preţurilor. Un
PIB actual mai scăzut decât PIB-ul potenţial indică o risipă de resurse naţionale. Un PIB actual mai mare decât cel
potenţial apare atunci când cererea este foarte mare, fapt ce indică tendinţe inflaţioniste. Nici una din situaţii nu este
satisfăcătoare pentru economie. NAIRU (rata şomajului care nu produce efecte inflaţioniste) este un alt concept
asociat primului. Deviaţii ale ratei şomajului de la NAIRU sunt asociate deviaţiilor PIB-ului de la potenţial.

25
 localități față de cele de domiciliu), dar și cheltuieli de sprijin pentru angajatorii care
angajează astfel de persoane. Astfel, șomajul ridicat creează costuri economice şi sociale
importante, pe care publicul aşteaptă ca statul să le suporte, fapt ce poate adânci
dezechilibrele financiare publice sau crea alte dezechilibre. În rezumat, șomajul creează
costuri sociale și economice importante, atât personale (pierderi de venituri personale),
cât și costuri guvernamentale
(pierderi de impozite, dar și cheltuieli cu caracter sociale) și societale (probleme
sociale și pierdere de PIB). Mai mult rata șomajului are un efect de histeresis 11,
persoanele în șomaj confruntându-se cu dificultăți în găsirea unor locuri de muncă în
viitor, majorând componenta structurală a acestuia și modificând astfel rata naturală
a șomajului. O recesiune poate avea efecte permanente asupra ratei șomajului,
deoarece poate modifica caracteristicile profesionale și atitudinile persoanelor șomere.
Studii economice arată că șomajul poate menține salariile rigide (un șomer nu poate
afecta nivelul salariului pe piață, salariile nominale ale persoanele ocupate râmânând
constante și astfel, valorile reale ale salariului se mențin aceleași)
3. Stabilitatea preţurilor - în acest caz, preocuparea autorităţilor publice este menţinerea
unui nivel cât mai scăzut al ratei inflaţiei, prin intermediul unor politici monetare atent
calibrate. Obiectivul menţinerii stabilităţii preţurilor este asumat de către autorităţi pentru a
se putea menţine un nivel constant al puterii de cumpărare a populaţiei şi, în acelaşi timp,
pentru a menţine sau a permite creşterea ratei economisirii. Stabilitatea preţurilor menţine,
de asemenea, competitivitatea produselor interne la export, deoarece preţurile acestora vor
evolua mai încet decât cele ale concurenţilor, pe pieţele internaţionale.
Stabilitatea preţurilor influenţează pozitiv şi comportamentul firmelor care pot lua
mai uşor decizii în privinţa evoluţiei producţiei atât pe termen scurt, cât şi pe termen lung.
Stabilitatea prețurilor determimnă diminuarea ”primelor de risc de inflație” pe care
creditorii le solicită atunci când prețurile sunt instabile și astfel se pot diminua ratele
nominale ale dobânzilor.
De asemenea, menţinerea stabilă a preţurilor păstrează coeziunea socială şi
stabilitatea internă, spre deosebire de perioadele cu inflaţiei ridicată când puterea de
cumpărare a clasei medii şi a celor cu venituri modeste scade, determinând creşterea
riscului de sărăcie, cu efecte asupra stabilităţii sociale şi politice interne. Menținerea

11 Efectul de histeresis desemnează situația în care evoluția anterioară a unui fenomen economic afectează
valorile curente ale fenomenului respectiv.

26
 stabilității prețurilor asigură proesperitate economică prin menținerea unui nivel ridicat al
ocupării.
De altfel, pe toată durata secolului al XX-lea s-au putut observa efectele negative în
plan economic ale perioadelor cu inflaţie ridicată, de la criza din anii 1922-1923, din
Germania, când la două zile nivelul preţurilor se dubla, ajungând până la o rată a inflaţiei
de 5000 % şi terminând cu Zimbabwe care, între 2001-2004 a cunoscut o creştere a
preţurilor de 150.000%, sărăcirea populaţiei conducând la mişcări sociale, revolte şi
destabilizare economică de lungă durată.
Stabilitatea prețurilor reduce incertitudinile legate de evoluțiile prețurilor și permite
o evaluarea mai facilă a prețurilor relative limitând astfel alocarea ineficientă a resurselor
pentru producție.
Stabilitatea prețurilor permite și diminuarea distorsiunilor în sistemele de
impozitare. Spre exemplu dacă avem un sistem de impozitare progresiv pe venit, creșterea
inflației poate determina o creștere a salariilor din partea angajatorilor pentru menținerea
puterii de cumpărare a salariilor nominale. Creșterea veniturilor salariale poate situa
contribuabilul într-o altă tranșă de venit ce atrage un nivel de impozitare mai ridicat.
4. Echilibrul extern - este reflectat de situaţia balanţei contului curent şi a celorlalte conturi
sintetice din cadrul balanţei de plăţi. Echilibrul extern are o funcţiei semnal importantă
reflectând competitivitatea internaţională a propriei economii. Excedentul balanţei
comerciale poate fi interpretat în două registre: fie această situaţie poate fi datorată unor
importuri scăzute, reflectând o creştere slabă sau o recesiune, fie este rezultatul unor
exporturi ridicate, expresie a unei puternice competitivităţi internaţionale şi astfel, sursă de
bogăţie publică şi individuală.
Analiza balanţei de plăţi ne oferă importante date şi cu privire la asimetriile comerţului
internaţional.
Spre exemplu, în România, analizând statistica balanței de plăți, putem observa, că în
ultimii ani, deficitul contului curent era determinat în proporţie de ¾ de deficitul cu ţările
UE, din care zona euro era responsabilă de ¾ din acel deficit. În cazul balanţei bunurilor,
deficitul este aproape exclusiv cu Uniunea Europeană. Tot pentru ilustrarea asimetriilor
comerţului internaţional şi a vulnerabilităţilor posibile pentru economia naţională, putem
exemplifica şi situaţia exporturilor. Acestea, sunt în proporţie de peste 67% realizate din
comerţul intracomunitar, din care către zona euro se îndreaptă aproximativ 48%.

27
Ajustările balanţei de plăţi pot fi realizate prin intermediul ratei de schimb (spre în caz de
deficit de cont curent, cursul de schimb al monedei naţionale se poate deprecia, (termen
folosit în cazul economiilor cu pieţe valutare libere) sau se poate devaloriza (ca în cazul
pieţelor valutare reglementate), acțiuni ce duc la creșterea prețurilor produselor importate și
la diminuarea cererii sau prin modificarea cererii interne (diminuări sau creşteri de salarii,
ori de alte categorii de cheltuieli guvernamentale).
Balanţa de plăţi oferă date importante privind poziția ţării în economia mondială, furnizând
informații bogate despre performanțele sale economice.
Reprezentarea grafică a acestor obiective, cum spuneam mai sus este realizată sub forma
unui pătrat numit şi „magic” pentru că este aproape irealizabil.
Forma grafică de mai jos arată că, pe de o parte, între şomaj şi inflaţie este o legătură
inversă (cu cât rata şomajului este mai mare, cu atât rata inflaţiei este mai scăzută –legătură
cunoscută sub numele de curba lui Philips), iar pe de altă parte, arată că există o relaţie
inversă între rata creşterii economice şi rata şomajului: cu cât creşterea economică este mai
ridicată, cu atât rata şomajului este mai scăzută.
Având în vedere construcţia sa, putem afirma că o economie are rezultate mai importante
cu cât aria pătratului este mai mare.

28
 Rata creşterii Creştere

Ocupare
Echilibru extern

Rata şomajului Sold exterior

0
Stabilitatea preţurilor
Rata inflaţiei

Ca şi în cazul celorlalte două roluri asumate de stat, intervenţia pentru stabilizarea

economiei este problematică din mai multe perspective. Două dintre acestea le enumerăm în
continuare: 1. Cât de mare trebuie să fie perioada de timp în care politicile conjuncturale trebuie
să fie implementate, şi cât de importantă (cantitativ) trebuie să fie această intervenţie
macroeconomică a statului? În economiile contemporane permanenţa intervenţiei ia locul
intervenţiei conjuncturale, probând o dependenţă a economiilor de piaţă de aceasta;
2. Care vor fi efectele datoriei publice acumulate în urma politicilor conjuncturale
contraciclice asupra economiei actuale și care vor fi efectele intertemporale ale acesteia:
fenomenul de evicţiune, creşterea ratelor dobânzii pe termen lung, diminuarea investiţiilor
private, efectul Ricardo-Barro şi limitarea creşterii economice sunt câteva din efectele probabile
examinate de către economiști. Unele studii economice concluzionează că de la un anumit nivel
al datoriei publice acesta devine o piedică majoră în calea creşterii economice, având și
importante efecte intergeneraționale.
Intervenţia discretă a statului în economie din perioada anterioară anilor ’30 este înlocuită
de o structură de alternative de intervenţie pe care statul o expune constant, adeseori agresiv.

29
 1.3. Clasic versus modern în finanţele publice
Concepţia clasică (liberală şi/sau walrasiană), bazată pe principiul laissez-faire-ului,
susţine derularea activităţilor de producţie de bunuri şi servicii prin intermediul firmelor private.
Sectorul privat este mai eficient decât cel public. Statul este considerat exogen economiei, iar
activităţile sale sunt considerate un rău necesar acolo unde beneficiile sociale marginale
depăşesc costurile sociale marginale. Deciziile economice trebuie să fie rezultatul „mâinii
invizibile”. Statul, prin intermediul instituţiilor publice are rol de asigurare a resurselor necesare
pentru întreţinerea acelor agenţii ce asigură educaţia, apărarea ordinii interne şi externe, existenţa
unui cadru legal de acţiune a agenţilor economici şi circulația monetară necesare schimburilor. El
deţine un monopol al „violenţei legitime” (Weber), dar este un „musafir nepoftit” la festinul
economic. Este epoca finanţelor menite să sprijine exercitarea funcţiilor regaliene ale statului,
este epoca statului jandarm. Spre sfârşitul secolului al XIX-lea economiştii germani Wagner şi
Smoller, adaugă funcţiilor normale ale guvernului şi redistribuirea avuţiei. Sistemul financiar
public este neutru. Ordinea naturală, conceptul fundamental al liberalismului clasic asupra
legăturilor sociale, se aplică și legăturilor economice care nu trebuie să sufere de pe urma
interferențelor statului.
Acesta nu trebuie să încurajeze prin niciun mecanism fiscal (scutire de impozit, reducere a
fiscalităţii, subvenţionare, comenzi) o întreprindere sau un tip de activitate, prin urmare este
neproductiv.
Statul liberal nu este însă amorf şi indiferent faţă de modul în care se defăşoară
interacţiunile între agenţi economici, mai ales dacă apar diferenţe mari de putere între aceştia.
Statul liberal reglementează pentru a corecta ineficienţele pieţei, pentru maximizarea welfare-
ului, cum este cazul legislaţiei în domeniul financiar, a celei din domeniul căilor ferate (i.e. legea
Grangers, pentru protecţia consumatorului, Interstate Commerce Acte, 1887, privind afacerile,
sau celebra Sherman Anti Trust Act, din 1890, în SUA). El devine un „jandarm al pieţelor”,
respectarea condiţiilor pieţelor concurenţiale perfecte fiind un atribut al acţiunii publice. Există şi
numeroase cazuri în care, totuşi, reglementările publice servesc unor grupuri de interese, ceea ce
le face să opereze mai curând excluderi, decât includeri.
Bugetul trebuie să fie în echilibru. Excedentul este la fel de neconceput ca și deficitul. El este
expresia unei deturnări ineficiente a capitalurilor agenților economici privați și cetățenilor. Un

30
buget clasic este, de asemenea, un buget care „face curte” deficitului fără al atinge. Riscul major
al unui deficit este acela al apariției inflației prin recursul la crearea de monedă și la împrumuturi.
Chiar şi în perioade de criză, cu deflaţie mare, şomaj ridicat şi producţie în scădere, ortodoxia
bugetară considera că bugetul trebuie echilibrat. Spre exemplificare un citat din Liaquat Ahamed,
Stăpânii finanţelor (2014), care descrie situaţia Marii Britanii din 1931:
„Întrucât criza economică se adâncise, bugetul ajunsese la un deficit în jur de 600 de milioane de
dolari, 2.5% din PIB….Comitetul May a propus ca guvernul să încerce să redreseze problema
bugetară prin reducerea cheltuielilor cu 500 de milioane de dolari - inclusiv o reducere cu 20% a
ajutoarelor de şomaj - şi să mai obţină 100 de milioane prin mărirea impozitelor...În acea vreme
se considera că deficitul bugetar este întotdeauna un lucru rău, chiar şi într-o criză.” (p.389).
Această atitudine în politica bugetară a fost criticată dur de J.M. Keynes care a numit raportul
May „cel mai tembel document pe care am avut vreodată ghinionul să-l citesc” 12.
După Primul Război Mondial, se putea observa, la două dintre puterile mari ale Europei - Franţa
şi Anglia că, în timp ce a doua, disciplinată financiar-bugetar, era bolnavă economic, prima era în
situaţie inversă, cu şomeri puţini, creştere economică mare şi exporturi ridicate, dar cu finanţe
bolnave.
În sfârșit, finanțele publice clasice sunt finanțe închise. Nu există transferuri de finanțe publice
între state, cu o singură excepție notabilă și semnificativă - plata datoriilor de război, urmare a
negocierii diferitelor tratate de pace. Evenimentele politice ce au succedat Primului
Război Mondial, scot în evidenţă acest fapt. Numeroasele întâniri, conferinţe sau comisii numite
de părţile implicate în conflagraţie au avut drept unic scop stabilirea, eşalonarea şi reeşalonarea
datoriei de război germane. Bănci private americane acordau împrumuturi Germaniei, care le
transfera Aliaţilor învingători, care le transferau apoi SUA, creând ceea ce Keynes numea „mare
flux circular de hărtie” (Ahamed, 1914).
La nivelul instrumentelor politicii bugetare, diferenţa între clasic şi modern în finanţele
publice ţine, în primul rând, de structura monobugetară, ce conţine doar cheltuielile omogene şi
veniturile ordinare13. Omogenitatea este evidentă din perspectiva criteriilor de clasificare actuale
ale cheltuielilor publice.
În perioada „clasică”, aceste cheltuieli erau de tip administrativ, pentru finanţarea
funcţionării serviciilor publice indispensabile, expresie a deţinerii de către stat a monopolului
violenţei legitime (armată, poliţie), precum şi pentru finanţarea acelor servicii publice ce asigură
12 Liaquat Ahamed, Stăpânii finanţelor, p.389, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2014
13 Muzellec Raymond, Finances publiques , p.52, Ed.Dalloz, 2009, Paris

31
susţinerea intereselor naţionale în exterior (diplomaţia) şi soluţionarea litigiilor (justiţia), așa cum
am arătat mai sus.
Mărimea cheltuielilor bugetare este un indicator de încredere pentru a înţelege cât de
redusă este intervenţia publică în secolul al XIX- lea şi la începutul secolului al XX-lea.
Tanzi şi Schuknecht (2000) arată că în 1870, în cele mai puternice economii mondiale,
media cheltuielilor publice în PIB era de doar 10.7%. Cei doi autori citează unul din economiştii
francezi ai vremii - Paul Leroy Beaulieu, care afirma, în acord cu concepţia non intervenţionistă
a vremii, că o pondere a taxelor în avuţie naţională de 5-6% este medie, în timp ce una de 12%
era considerată exorbitantă, cu potenţial de a afecta perspectivele viitoare. În 1913, ponderea
acestora ajungea la 11.9%.
În Franţa, spre exemplificare, cheltuielile cu educaţia reprezentau doar 1% din buget, cele
sociale tot atât, iar cele cu caracter economic doar 6%, la sfârşitul secolului al XIX-lea. În 1913,
cheltuielile culturale şi cele educaţionale ajungeau la 9%, iar cele economice (cheltuieli de
infrastructură) ajungeau la 26% (Muzellec, 2009). Veniturile fiscale reprezentate de impozite
sunt cele mai uzitate, în timp ce împrumuturile publice sunt considerate inechitabile pentru
generaţiile viitoare, cu rol perturbator asupra pieţelor financiare şi cu rezultate incerte, prin
urmare, trebuind folosite doar marginal. Cu toate astea, în 1913, datoria publică reprezenta 80%
din venitul naţional, iar deficitul public era foarte ridicat, în cazul acestei ţări.
Primul Război Mondial este cel care va cauza o creştere a cheltuielilor atât în componenta
lor militară, cât şi a celor asociate cu aceasta (în perioada războiului şi după acesta). Media
cheltuielilor publice în PIB ajunge la 20%, în ţările examinate de autorii mai sus citaţi, cu
niveluri mai ridicate în principalele ţări europene participante la conflict. De asemenea, creaţia
monetară este interzisă ca modalitate de finanţare a cheltuielilor bugetare, datorită pericolului
inflaţionist şi scăderii uniforme a puterii de cumpărare, ce o acompaniază. Creaţia monetară era
strâns legată - până în 1931, de menţinerea etalonului aur şi de regulile care marcau creaţia
monetară (strâns legată de rezervele de aur deţinute în trezorerii). Sfârşitul Primului Război
Mondial, dar mai ales criza din 1929-1933, marchează finalul epocii clasice a finanţelor publice,
sfârşitul laissez-faireului.

Concepţia modernă pune accentul pe caracterul conjunctural al intervenţiei publice în

economie pentru menţinerea unor echilibre macroeconomice şi pentru stimularea unor variabile
importante pentru dezvoltarea economică.

32
 Repertoriul acţiunii publice guvernamentale se îmbogăţeşte semnificativ. Finanţele publice
devin instrumente pentru atingerea obiectivelor de dezvoltare economică.
Modernitatea în finanţele publice începe acolo unde tradiţia laissez-faire-ului a eşuat în
obiectivul asigurării creşterii economice şi ocupării forţei de muncă. Acest lucru s-a întâmplat în
anii 1920-1930 când şomajul masiv şi stagnarea au măcinat cele mai multe din economiile
naţionale.
Criza din anii 1929-1933 a „reuşit” să facă ravagii nu numai în economia mondială, ci şi
în concepţiile tradiţionale despre piaţă şi capacitatea sa de autoreglare. Scăderea producţiei,
creşterea şomajului, deflaţia, diminuarea catastrofală a volumului creditării erau fenomene
economice care păreau să se autoîntreţină, fără limită de timp. În perioada respectivă PIB-ul
principalelor economii a scăzut cu 25%, deflaţia coborâse preţul produselor de bază la jumătate,
iar cel al bunurilor de consum la 30%, iar 25% din populaţia adultă masculină era şomeră.
Salariile scăzuseră cu 30%, iar creditarea cu 40%. Alocarea optimă a resurselor realizată de piaţă,
aşa cum o imaginau neoclasicii, arăta mai mult a ideal şi mai puţin a realitate economică, mai
mult a utopie, decât a realitate. Bugetele publice care cu greu reuşeau şi înainte să se menţină în
stare de echilibru, cunosc dezechilibre puternice.
Guvernele, pentru a menţine un echilibru bugetar relativ (în timpul crizei) adoptă măsuri
pe care azi le-am cataloga drept prociclice (scăderea salariilor funcţionarilor publici), care
accentuează însă, criza economică, diminuând şi mai mult consumul.
Aceste măsuri de reduceri deflaţioniste ale deficitelor bugetare l-au făcut pe Keynes să
afirme că sunt „lucrurile cele mai greşite şi mai prosteşti pe care le-a săvârşit cu bună ştiinţă
Parlamentul de când sunt eu pe lume” şi „[Y]ou will never balance the budget through measures
which reduce the national income ... Look after the unemployment, and the Budget will look
after itself.”14.

Programele guvernamentale ale preşedintelui Roosvelt, cunoscute sub denumirea de New

Deal sunt cele mai cunoscute exemple de intervenţie publică din anii ’30, dar rămân şi „exemple
clasice” pentru a înţelege ce înseamnă stat intervenţionist. În Europa aceloraşi ani putem observa
creşterea cheltuielilor publice militare. Aceste dezvoltări au dus la o medie de 22.8% din PIB a
acestora în 1937.

14 Keynes, ‘Spending and saving’, The Listener, 11 January 1933

33
 Alături de impactul puternic al crizei asupra ortodoxiei economice cu privire la rolul
statului în economie, putem adăuga apariţia în 1936, a influentului şi provocatorului volum al lui
John Maynard Keynes „General Theory of Employment, Interest and Money”, considerat primul
argument sistematic pentru intervenţia publică în economie. Anterior, în 1926 Keynes a scris
„Sfârşitul laissez-faire-ului”, în care, pe fondul evoluţiilor economice nefavorabile din economia
mondială, îşi exprima neîncrederea în eficienţa mâinii invizibile şi în „economia ofertei”
promovată de ortodoxia clasică în economie, fără a oferi însă, un argument structurat pentru
interventionism. Pentru John Maynard Keynes, intervenţia publică în economie se poate realiza
prin canale diverse:
a. Creşterea cheltuielilor publice şi extensia domeniului intervenţiei;
b. Politica fiscală expansionistă şi redistributivă;
c. Intervenţia directă în economie prin activitate de producţie în întreprinderi publice sau
în monopoluri de stat.
Creşterea influenţei operei lui Keynes şi apariţia noilor instrumente ale stabilizării
macroeconomice, au condus la puternice politici economice intervenţioniste contraciclice în
primii 30 de ani după cel de al Doilea Război Mondial, creşterea economică fiind însoţită
diminuarea
şomajului şi reducerea inegalităţilor.
Pentru James Tobin, laureat al Premiului în memoria lui Alfred Nobel pentru economie,
preţul creşterii economice pe care trebuie să îl plătească societatea este creşterea taxării. Astfel
că, în anii ’60 media cheltuielilor publice ajunge la peste 28%, iar în ’80 la peste 41% din PIB,
situaţii ce exemplificau indirect şi evoluţia puternic pozitivă a veniturilor publice şi deci a taxării.
Concepţia modernă afirmă o legătură simbiotică între piaţă şi stat, având în vedere şi
argumentele imposibilităţii unei raţionalităţi organizaţionale exclusiv centrate pe preţuri şi
costuri, aşa cum a demonstrat Herbert Simon, prin teoria raţionalităţii instrumentale sau
procedurale (1976, 1983, 1987), diferită de cea substanţială a pieţei. Simon contestă eficienţa
pieţei, a raţionalităţii sinoptice, afirmând că informaţia avută la dispoziţie de un decident
(consumator, producător sau intermediar) este incompletă, fragmentară, intermediată, cea ce face
ca posibilitatea de calcul raţional să fie strict limitată. De asemenea, capacitatea euristică a
creierului uman este limitată, ceea ce face ca optimizarea deciziilor să fie cvasi imposbilă. Pentru
Simon orice fiinţă umană este capabilă doar de raţionamente secvenţiale, oprindu-se la acele

34
soluţii care îi vor părea satisfăcătoare. Soluţia reţinută este doar cea mai bună dintr-un set de
alternative limitate, trecute în revistă. Ea nu este nici optimă, nici maximizatoare, după cum
afirmă Simon.
Finanţele publice moderne sunt preocupate, în mod distinctiv, şi de efectele la nivel
microeconomic ale acţiunilor guvernamentale, de modul în care autorităţile afectează alocarea
resurselor şi distribuirea veniturilor.15
Pentru că în finanțele publice moderne suprafața intervenției publice a crescut (atât ca
volum al cheltuielilor, cât și ca destinație a acestora) monobugetarismul sau unitatea bugetară au
fost înlocuite cu sisteme bugetare plurale în care alături de bugetul public central se pot întâlni
bugetul asiguărilor sociale, bugetele locale, bugete anexe, autonome sau pe proiecte etc. Acest tip
de aranjamente bugetare permit o mai eficientă gestionare a resurselor, deoarece o destinație
clară a cheltuielilor trebuie să fie precedată de o denominare precisă a contului în care sunt
evidențiate resursele, oferind, astfel, posibilitatea unui control mai precis şi mai eficient al
modului în care sunt gestionate resursele alocate unui anumit obiectiv public.

2004
Deşi, în ultimii 30 de ani s-au făcut paşi importanţi în direcţia realizării unor bugete în
care regulile determinate de pe baza unor criterii de raţionalitate economică să fie fundamentul
politicilor bugetare, bugetul a devenit şi un instrument prin care se sponsorizează economia în
zonele sale marginale, diferite grupuri de interese sau a devenit un spaţiu prin care se câştigă
capital de încredere prin cheltuieli realizate fără o evaluare strictă a utilităţii acestora sau a
impactului asupra echilibrului bugetar. Discreţionarismul în utilizarea banilor publici rămâne
încă o modalitate precumpănitoare în decizia bugetară chiar dacă regula fixă, ca principiu de
guvernare a deciziei bugetare moderne, are din ce în ce mai mulţi adepţi. Totodată, finanţele
publice reprezintă şi o modalitate prin care se subvenţionează arii economice în care se manifestă
eşecurile pieţei16, dar şi o modalitate prin care autorităţile încearcă limitarea consecinţelor
crizelor economice.
În finanţele moderne asisatăm, în continuare, la o creştere a cheltuielilor publice, chiar
dacă în ritm mai scăzut decât în perioada primelor decenii de după cel de al Doilea Război
Mondial, datorită unei multitudini de factori, între care putem accentua: schimbările în structura

15 The Encyclopedia of public choice, Harvey Rosen, Public finance, p.252, Kluwer Academic Publisher , Dordrecht,
16 John Wanna, Lotte Jensen, Jouke de Vries, Controlling public expenditure: The changing role of centrral budget
agencies, p.21, Ed.Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, 2003

35
administrativă (unităţile administrativ teritoriale primind competenţe bugetare), apariţia unităţilor
autonome cu bugete proprii, participarea la acţiuni economice externe sau de altă natură. Alături
de acestea, asumarea de către statele moderne a acţiunilor de guvernare a securităţii sociale şi,
implicit, acceptarea principiului de socializare a riscurilor privind sănătatea sau cele derivând din
statutul ocupațional ori din cel de persoană activă - inactivă, au condus la o creştere a numărului
instituţiilor publice gestionare şi, deci, la o creştere a cheltuielilor bugetare. Suplinirea unor
activităţi acolo unde iniţiativa privată eşuează în a le realiza la nivelurile necesare, finanțarea
unor acțiuni determinate de noile atribute ale statutului de cetățean, au condus, la rândul lor, la o
creştere puternică şi constantă a cheltuielilor publice.
O altă sursă de evoluție pozitivă a cheltuielilor publice este cea reprezentată de evoluția
tehnologică, care determină creșterea cheltuielilor-suport din educaţie (echipamente electronice,
conexiuni internet, mijloace multimedia de predare și învățare, baze de date), din spitale
(aparatură performantă sau medicamente mai eficiente) sau a acelora din apărarea națională (nu
doar pentru mijloace moderne de luptă ci și pentru mijloace moderne pentru supraveghere
transfrontalieră) sau pentru asigurarea ordinii interne (în condițiile în care apar noi categorii de
criminalitate ce implică nu numai personal specializat pentru investigare, ci și aparatură necesară
pentru aceste investigații). Datorită multiplelor dovezi asupra efectelor multiplicatoare asupra
evoluției economice, statele moderne realizează cheltuieli mai ridicate cu cercetarea şi
dezvoltarea. Un studiu al World Bank din 2014, arăta că în Uniunea Europeană, în perioada
2008-2013, cheltuielile publice cu cercetarea s-au dublat de la 0.5% la 1%.
De asemenea, oferta administrației publice pentru servicii publice prin sistemul
egovernance, reprezintă un factor important de creștere a cheltuielilor publice.
Intervenţionismul bugetar are multiple obiective printre acestea putând enumera: 1.
acţiuni asupra structurilor economiei naţionale (dezvoltarea regională, restructurarea activităţilor
industriale, susţinerea activităţilor cu obiective nu numai cantitative ci și calitative, precum
reducerea poluării sau cercetarea ştiinţifică, dezvoltarea ramurilor strategice, creșterea ocupării în
ramuri cu valoare adăugată mare) etc., 2. acţiuni asupra structurii sociale (bugetul ca instrument
al justiţiei sociale, intra și intergeneraționale) și 3. acţiuni asupra conjuncturii economice17.
Alături de aceste elemente putem observa și o clasă specială de intervenții determinate de
diferențele de poziție. Astfel, statul intervine pentru îmbunătățirea poziției de negociere sau
pentru a crea această poziție prin mecanisme reglementative diverse între care putem menționa:

17 Muzellec Raymond, Finances publiques , p.66, Ed.Dalloz, 2009, Paris

36
legislația privind condițile de muncă, prevederile legislative privind abuzul de putere asupra
celor incapabili în a se apăra, legislația pentru protecția consumatorului, legislația de abuz de
putere de poziție în cazuri economice (antimonopol), reglementările supranaționale privind
drepturile omului,
legislația privind deficitul de informație (drepturile privind liberul acces la informațiile publice)
sau cea care permite accesul la bunuri și servicii al căror caracter de piață este greu de definit și,
în consecință, și condițiile de acces etc.
Reprezintă acţiunea statului doar expresia unui consensualism, a unor calcule raţionale
pentru o acţiune colectivă cu beneficii pentru societate în întregul ei? Politologii alături de
sociologi au arătat că acţiunea publică este determinată şi de acţiunea unor grupuri de interese
foarte eterogene. Theodore Lowi în Sfârşitul liberalismului (1979) ne vorbeşte de formarea unor
„triunghiuri de fier” între grupurile de interese, agenţiile de reglementare şi guvern, cu scopul
acaparării unor politici publice, în folos personal sau organizaţional.
Pe aceeaşi linie, o importantă școala economică contemporană (Public choice theory),
reprezentată între alţii de economiştii Buchannan şi Tullock, consideră că nu există ceva ce se
poate numi „interes colectiv”. Guvernele, pentru aceşti autori, nu pot avea obiective care să
exprime un interes colectiv, deoarece nu există decât „interese individuale”. Pentru a-şi atinge
propriile obiective, diferitele grupuri de interese realizează o tranzacționare de favoruri,
„logrolling”, quid pro quo, prin care se vor susține în satisfacerea revendicărilor proprii. Astfel,
oamenii politici acționează pentru satisfacerea intereselor numeroaselor grupuri electorale
minoritare, existente în societate, fiind prea puțin interesați de eficiența redistributivă a unor
cheltuieli publice, ci doar de satisfacerea intereselor respectivelor grupuri.

Statul, ca şi piaţa, reprezintă un instrument pentru satisfacerea intereselor individuale.

Consecința unui astfel de parti-pris minoritar, afirmă Buchanan și Tullock, este creșterea
cheltuielilor publice. În plus, ne demonstrează această şcoală, politici redistributive care să
corespundă unor criterii de echitate sunt dificil de realizat inclusiv în cazul categoriilor sărace ale
societăţii. Aceştia, pentru a-şi impune, propriile interese ar trebui să deţină bani, timp şi
expertiză, pentru a se comporta ca orice alt grup de interese pentru promovarea propriilor
obiective, fapt aproape imposibil deoarece inexistenţa celor trei elemente determină
absenteismul lor pe piaţa negocierilor de ”favoruri” cu guvernul.
O abordare distinctă, referitoare la lipsa de legitimitate a unui stat mai mare decât cel
minimal, ne furnizează Robert Nozick (1997), care consideră că puterea nelegitimă preexistentă

37
a statului asigură îmbogăţirea unor persoane pe seama altora. În această situaţie este oportun mai
puţin stat, ceea ce înseamnă că este mai bine să existe mai puţine obiective publice şi, astfel, mai
puţine mecanisme de redistribuire.
„Eliminaţi această putere nelegitimă prin care se obţin avantaje economice diferite şi
veţi elimina, sau veţi limita în mod sever motivaţia dorinţei de influenţă politică. Este adevărat,
unii vor fi totuşi însetaţi de putere politică, găsind o satisfacţie intrinsecă în a-i domina pe alţii.
Statul minimal reduce cel mai bine posibilităţile unei astfel de preluări a puterii, sau manipulări
a statului, de către indivizi care râvnesc puterea sau avantajele economice, în mod special dacă
statul minimal este combinat cu un spirit civic rezonabil de vigilent, deoarece este ţinta cea mai
puţin dorită pentru o astfel de preluare sau manipulare”… Întărirea statului şi extinderea
funcţiilor sale…face din el un premiu mai valoros…pentru a fi corupt de către oricine poate să
ofere ceva râvnit de la un funcţionar al statului”.18
Pe scurt, afirmă Nozick, un stat care nu poate oferi sinecuri gratificante nu este de interes
pentru cei care doresc puterea.

În această parte a lucrării am căutat să prezentăm câteva puncte importante din evoluţia
finanţelor publice ca practică socială. De asemenea, am încercat să semnalizăm câteva dintre
„ideile” ce au guvernat evoluţia finanţelor publice în istoria recentă a statului.
Finanţele publice se dovedesc un teritoriu cu un perimetru variabil, cei trei i, „ideile”,
„interesele” şi „instituţiile”, guvernând în modalităţi diferite acţiunea publică, indiferent de
nivelul acesteia, în statul modern.
Istoria recentă a principiilor ce fundamentează prezenţa finanţelor publice în viaţa
statului, prezentată mai sus, poate fi rezumată în schema explicativă de mai jos:

18 Robert Nozick, Anarhie, stat, utopie, Ed. Humanitas, p.327, Bucureşti, 1997

38
 1850– 1930
Perioada liberală clasică
Sound finance
Echilibru bugetar, cheltuieli reduse, taxe reduse

1950– 1980
Managementul cererii
- politica fiscală stimulează consumul
Politici fiscale contraciclice
Programe guvernamentale pentru stimularea, cererii
deficite bugetare pentru stimularea consumului

1980– prezent
Managementul ofertei
- politica fiscalăîn favoarea agenţilor economici, reducerea taxelor pe profit,
facilităţi la angajare, bunăstare prin muncă
Sound finance
Echilibru bugetar

Notă: Intervalele prezentate în schema de mai sus trebuie acceptate ca intervale deschise,
în care au predominat anumite idei „fondatoare” privind rolul finanţelor publice în economie şi
relaţia acestora cu piaţa. Lipsa intervalului 1930-1950 se datorează unei situaţii atipice, fiind
perioada ce a prefaţat al Doilea Război Mondial şi anii imediat următori. Din acest motiv, între
stat şi economie s-a dezvoltat o relaţie de tip suport. Fără stat puternic, economiile naţionale nu
ar mai fi existat, fără o economie puternică, statul nu ar mai fi existat.

În contextul schemei prezentate trebuie făcută o precizare în relaţie cu apariţia şi

dezvoltarea crizei din 2008-2010. În această perioadă am asistat, punctual, la o reîntoarcere, la
politici keynesiste. Spre exemplu, politica de stimulus fiscal a însemnat în ţările G20, 2% din
PIB. În SUA, doar Programul de ajutor pentru activele cu probleme (TARP) a însemnat un
ajutor public oferit de Trezorerie de 700 miliarde de dolari. Epuizarea capacităţii de intervenţie a
politicilor monetare a condus la o relansare a politicilor intervenţioniste bugetare, de inspiraţie
keynesiană, în această perioadă, fără a exista, pe termen scurt, o preocupare pentru efectele
acestor măsuri asupra finanțelor publice. Aceste eforturi financiare publice au fost însoțite și de o
legislație cu caracter protecționist (Buy American Provision), care favoriza furnizorii de materii

39
prime americani pentru lucrări de infrastructură. Și în Uniunea Europeană (mai ales în zona euro)
perioada crizei a adus o reîntoarcere la politici conjuncturale de relansare (parțial vinovate de
creșterea datoriilor publice în această perioadă). Amploarea intervenției a fost semnificativ
diferită în cele două economii, în SUA, relansarea cheltuielilor (măsuri discreționare) însemnând
6.1% din
PIB, conform estimărilor OECD, în timp ce în zona euro a fost de doar 1.5%
Și perioadele post criză arată diferențe de abordare în politica conjucturală. Spre exemplu
în SUA, au promovat politici de susținere a economiei în timp ce UE și mai ales zona euro a
adoptat politici bugetare restrictive, pentru reducerea sau menținerea unor deficite bugetare
apropiate de normele instituite prin Tratatul de aderare.
Diferențele de politici se datorează unei abordări conceptuale diferite asupra intervenției
publice în economie. Statele zonei euro, mai ales, au fondată strategia intervenționstă pe o
ierarhizare a obiectivelor politicii bugetare care prioritizează echilibrarea finanțelor publice, ca
prim pas pentru dezvoltarea sustenabilă. SUA, au o prioritizare inversă a obiectivelor, punând
accentul pe nevoia de a diminua șomajul și a menține creșterea, politici ce vor conduce apoi la
sustenabilitatea finanțelor publice.

1.4. Normativ versus pozitivism

De la începutul dezvoltării sale ca ştiinţă, economia politică a fost subiect constant de
controversă metodologică. Nu numai metodele sale au fost subiect al controverselor, ci şi statutul
acesteia în spaţiul cunoaşterii. Este sau nu o ştiinţă? Din ce perspectivă o putem trata ca ştiinţă
(metode, obiective, structură conceptuală)? Acestea sunt chestiuni ce au revenit constant în
problematica filozofilor, economiştilor sau a altor specialişti în ştiinţe sociale. Chestiunile
litigioase ale economiei au revenit în atenţia specialiştilor preponderent după etapa culminantă a
încrederii în economişti şi în economie din prosperii ani ’60. Incapacitatea economiştilor de a
readuce prosperitatea celor „treizeci de ani glorioşi” de după cel de al Doilea Război Mondial, a
făcut „populaţia profană să se îndoiască de economişti şi pe economişti să se îndoiască de ei
înşişi” (Bell, Kristol, 1981).
Temele de controversă pentru disciplina economică sunt, în fapt, aceleaşi ca şi pentru
toate celelalte ştiinţe, aşa cum filosofia ştiinţei le-a configurat19:

19 Hausman Daniel, M., Filosofia ştiinţei economice, Ed.Humanitas, p.10, Bucureşti, 1993

40
a. Ce obiective are ştiinţa respectivă? Să descopere generalizări utile sau să caute explicaţii
pentru a stabili adevărul?
b. Ce este o explicaţie ştiinţifică?
c. Ce sunt legile ştiinţifice şi teoria ştiinţifică? Cum are loc descoperirea acestora?
d. Cum se leagă enunţurile teoretice de observaţii?
e. Cum testăm legile şi teoriile?
f. Diferă de la o ştiinţă la alta modul de a „face ştiinţă”?
Modul în care s-a răspuns la aceste întrebări a împărţit comunitatea specialiştilor în
şcolile de gândire realistă şi cea instrumentalistă. Pentru primii, scopul ştiinţei este descoperirea
adevărului şi explicarea fenomenelor chestionate, în timp ce pentru ceilalţi, ştiinţa trebuie să
elaboreze instrumente practice pentru predicţii utile.
Aceste dezacorduri ideatice au marcat şi marchează şi disputele economiştilor. Una din
disputele nefinalizate este aceea a necesităţii „aserţiunilor sintetice” de a fi evaluate. Pentru unii
economişti, postulatele fundamentale ale teoriei economice nu au nevoie să treacă proba datelor
de observaţie, în timp ce pentru alţii o teorie sau lege economică trebuie să fie obligatoriu
probată (să dovedească regularitate, iar fenomenul respectiv să se dezvolte cu necesitate), adică
să existe o confirmare observaţională a unei generalizări (teorii, lege). Problema principală a
economiei este aceea că o confirmare observaţională este dificil de realizat deoarece ea nu
implică aceeaşi natură analizată, cu alte cuvinte, variabilele relevante trec prin diferite stări de
agregare. De pildă, o generalizare sintetică asupra relaţiei dintre nivelul venitului şi cel al
consumului, pe baza unei experienţe (serii temporale) anterioare, nu poate oferi o certitudine
pentru replicarea aceleiaşi relaţii în viitor, chiar dacă, să spunem, variabila relevantă venit
curent nu se schimbă - însă se poate schimba rapid percepţia noastră asupra veniturilor
personale viitoare. Aşa încât, ceea ce trebuie să facă un economist pentru a-şi păstra
credibilitatea, este să adopte ceea ce filosoful ştiinţei Karl Popper numea „atitudine critică”,
adică să caute ca orice conjectură propusă să treacă prin cele mai severe teste, renunţarea la ea
petrecându-se doar dacă există alternative credibile.
O altă problemă importantă în dezbaterile despre teoriile economice este cum se face
alegerea între teorii (ce ne face să fim mai apropiaţi de teoria keynesistă asupra eficacităţii
politicilor discreționare conjuncturale fiscal-bugetare şi nu de cea a lui Lucas?). Feyerabend şi,
mai moderat Kuhn consideră că nu există criterii pentru o alegere raţională. Filosoful sţiinţei
Lakatos considera că gradul de progresivitate al unei teorii face alegerea mai simplă. O serie de

41
teorii este din punct de vedere teoretic progresivă, dacă fiecare nouă teorie are un plus de
conţinut empiric faţă de predecesoarea sa.
Max Weber sugera că alegerea unei teorii se face în funcţie de credinţele noastre, de
categoriile semnificative din punct de vedere cultural pe care ni le asumăm.
Problemele expuse aici sunt proprii în egală măsură şi subramurilor economiei, evident şi
economiei sectorului public, finanţelor publice. Dezacordurile persistente marchează şi aici
evoluţia domeniului şi a practicii economice. Bunăoară diferenţele între abordarea de tip
normativ şi cea pozitiv, pe care le vom prezenta succint în rândurile următoare.
Abordarea normativă a economiei şi finanţelor publice pune accentul pe aspectele etice ale
măsurilor financiare. Abordarea normativă caută să răspundă unor probleme precum: „Este
corect să aplici o taxă indirectă în mod diferenţiat, având drept criteriu relevant categoria
bunurilor vândute și ponderea acestora în coșul de consum zilnic al consumatorului sau trebuie
aplicat în mod nediferenţiat pentru asigurarea unei eficiențe economice ridicate ?”, „Este corectă
impozitarea cu o rată egală a veniturilor, indiferent de mărimea acestora?”, „Impozitarea
progresivă este modul cel mai bun de impozitare al veniturilor din punct de vedere etic?”,
„Trebuie guvernul să se implice în politica monetară?”, „Bugetul trebuie să fie echilibrat?”,
„Contribuția de asigurări de sănătate trebuie plătită de pensionari?” etc.
Abordarea normativă este considerată o abordare subiectivă, expresia unor opinii, valori care pot
fi raţional discutate şi apărate. Când se afirmă „Statul trebuie să asigure învăţământ obligatoriu
gratuit pentru cetăţeni până la finalizarea liceului” ne confruntăm cu un enunţ economic
normativ. Aşa cum se poate cu uşurinţă observa, dezbaterile publice ne dezvăluie persistenţa
unor neînţelegeri între diferite grupuri din societate privind această problemă, deoarece niciunul
din aceste grupuri nu poate proba o dată pentru totdeauna că opinia sa este corectă şi a
oponentului este incorectă.
Un alt exemplu de propoziţie normativă este aceasta: „Inflaţia este expresia unui
dezechilibru macroeconomic mult mai important decât şomajul”. Această judecată, în planul
politicilor macroeconomice şi aranjamentelor instituţionale, a avut rezultate evidente atunci când
Banca Centrală Europeană a considerat că singurul său obiectiv este menţinerea ratei inflaţiei în
apropierea cifrei de 2%.
Economia sectorului public reflectă puternic aceste divergenţe şi în privinţa funcţionării
altor sectoare publice (sănătatea, asigurările de pensii).

42
 Abordarea normativă a fost dominantă în evoluţia economiei şi finanţelor publice până în
deceniul şapte al secolului trecut.
Obiectivul principal al acestei abordări este acela al „evitării incertitudinii”, guvernanţii
căutând, prin intermediul finanţelor publice, să diminueze incertitudinea şi ambiguitatea în
construcţia socială. Economiştii au definit funcţii maximizatoare ale bunăstării colective, al căror
scop era să creeze „modele de răspuns” ale agenţilor economici la diferite politici
guvernamentale privind fiscalitatea. Scopul identificării acestor „modele de răspuns” este acela
de a permite, prin anticipare şi planificare, obținerea unei eficiențe mai ridicate atunci când se
adoptă o inițiativă fiscală a statului sau a unei comunităţi locale.
La sfârşitul sec. al XIX-lea şi la începutul celui de-al XX-lea, noua funcţie a statului,
„socială”, transformă economiştii în „reformatori sociali”, ce trebuie să indice o calea raţională
de diminuare a inegalităţilor sociale, o politică economică optimă pentru acest obiectiv.
Utilitarismul social al economiei publice este prevalent cunoaşterii pozitive. Pentru Wicksell,
economist suedez, decidenţii politici sunt un fel de despoţi ce acţionează pentru maximizarea
funcţiei de bunăstare socială.
O preocupare fundamentală a raportării normative este aceea a modului de finanţare a
cheltuielilor publice declarate exigibile la un moment dat. Exigibilitatea unei cheltuieli publice
este un aspect important în analiza unei politici fiscal-bugetare, dar fără o desemnare a sursei de
finanțare și analiza efectelor finanțării asupra unor variabile structurale (consum, investiții, atât
în analiză de stoc cât și în analiza de trend), design-ul politicilor financiare rămâne incomplet.
Exigibilitatea cheltuielilor poate fi analizată - ca și sursele de finanțare cele mai eficiente - din
perspectivă cultural istorică. În acest caz s-ar putea spune - ca în cazul luării deciziilor pe baza
„analizei fundamentale” - care oferă argumente pentru o modalitate de a investi pe piețele
financiare, că trendul este prietenul expertului în politici fiscale, extrapolarea pe baza datelor
istorice, constituind o metodă alternativă, utilă pentru judecarea unei politici fiscale. Exemplul
istoriei, drept criteriu pentru exigibilitate, nu este suficient însă pentru a justifica alegerea.
Fapte şi evenimente economice neaşteptate sunt egal importante pentru aceasta.
Constrângerile bugetare conjuncturale, diminuarea activităţii economice, schimbările de politică
economică, determinate de evenimente exogene (războaie, blocade economice) etc. sunt la fel de
importante în stabilirea exigibilității unor destinaţii ale veniturilor publice.
În sfârşit, o altă problemă importantă din punct de vedere normativ este aceea a tipului de
funcţii şi responsabilităţi în domeniul financiar, atribuite diferitelor niveluri ale administraţiei

43
publice. „Trebuie diminuată intervenția alocativă prin bugetul de stat către autoritățile locale sau,
dimpotrivă, este nevoie de o coordonare mai mare a măsurilor fiscale?”, „Până la ce categorie de
cheltuieli autoritățile locale trebuie să își asigure independența financiară și de la care încolo pot
și trebuie să solicite sprijinul autorităților centrale?”, „Este etică acceptarea formării unor
„enclavefinanciare favorizate” într-un stat - prin aceasta înțelegând existența unor comunități
bogate, cu nivel de impozitare foarte mic, iar altele cu impozite mai mari, dar mai sărace?” -
(atâta vreme cât avantajul comparativ al unora din aceste enclave este determinat de condiții
naturale favorabile și/sau politici publice discreționare în domeniul infrastructurii și nu de
capacitatea acestora de a exploata mai eficient oportunități egale de afaceri) etc., sunt întrebări la
care abordările normative trebuie să ofere răspunsuri.
Începând cu deceniul şapte al secolului XX, date fiind constrângerile bugetare pe termen
scurt ale finanţelor publice din majoritatea statelor dezvoltate şi eşecul evident al unor abordări
de tip normativ (keynesismul, relaţia dintre inflaţie şi şomaj exprimată de Philips, prin curba ce îi
poartă numele), guvernele au devenit mult mai preocupate de efectele pe termen scurt ale
politicilor publice şi de eficienţa cu care sunt realizate cheltuielile publice.
Abordarea politicilor publice în termeni de constrângeri pe termen scurt în locul
constrângerilor determinate de valori pe termen lung, devine predominantă. Termeni precum,
gestionare eficientă, creşterea performanţelor, abordarea metrică a obiectivelor guvernamentale,
transparenţa ridicată în utilizarea resurselor publice, reflectă o transformare a regulilor
guvernării, care nu mai are la bază o funcţie a bunăstării colective, larg acceptată de „agenţii”
economiei.
Abordarea pozitivă tratează incremental chestiunile financiare publice, căutând să releve
eficienţa sau ineficienţa unor măsuri de politică fiscală sau bugetară.
Teoria pozitivă a finanţelor publice va analiza comportamentul persoanelor afectate de o
decizie fiscală publică şi variantele de răspuns la un anumit tip de stimulus fiscal, motivant or
demotivant. În acest sens, teoria alegerii publice, fundamentată printre alţii de laureatul Nobel
pentru economie James Buchanan, reprezintă un model de tratare pozitivistă a problematicii
finanţelor publice. Așa cum am arătat în paginile anterioare, acesta afirmă că fenomenul creșterii
cheltuielilor publice se datorează faptului că alegătorii supraestimează beneficiile cheltuielilor
curente și, în același timp, subestimează povara impozitării viitoare.
Așa cum comentează profesorul Alberto Alesina, alegătorii nu internalizează (ca în
situația cheltuielilor proprii pentru consum) constrângerile bugetare guvernamentale. Politicienii

44
iau decizii publice profitând de această lipsă de informaţie, educaţie economică şi capacitate de
înţelegere. Cel mai adesea, aceste decizii discreţionare sunt în favoarea unei creşteri a
cheltuielilor publice într-o proporţie mai mare faţă de taxe, ceea ce conduce la utilizarea
împrumuturilor publice şi în perioade de creştere economică.
Această politică fiscală miopică, cum o numeşte autorul mai sus adus în discuţie, de tip
prociclic, este un efect al unei probleme de tipul principal-agent. Politica fiscală este prociclică
deoarece alegătorii raţionali, dar neinformaţi, „înfometează Leviathanul”, cerând mai mult în
vremuri bune decât în vremuri rele.”20. Pentru Alesina, situaţia este expresia unui eşec
guvernamental.
Guvernul, pentru Buchanan, dar și pentru alți autori ce îmbrățișează cadrul conceptual al
școlii alegerii raționale (Tullock, Niskanen), este o parte endogenă a sistemului economic, fiind
influențat în deciziile financiare publice de numeroase și eterogene grupuri de interes. Această
opinie este fundamental diferită de cea reprezentată în paradigmele economiei bunăstării care
pleacă de la ideea optimalității deciziei guvernamentale, determinate de „accesul” la o funcție a
bunăstării ce implică preferințe omogene pentru masa alegătorilor.
Alături de autorii mai sus menţionaţi, în economia publică, o abordare pozitivistă putem
întâlni şi la Kenneth Arrow, Duncan Black, Anthony Downs şi Mancur Olson. Adăugăm acestor
nume pe Milton Friedman, care, prin lucrarea „Metodologia economiei pozitive”(1953), a oferit
argumentul epistemic (alături de Karl Popper, în Logica cercetării, 1935) pentru o mare parte a
studiilor economice pozitive şi instrumentaliste contemporane.
Simplificând discuţiile asupra subiectului, putem aserta că diferenţa dintre abordarea
normativă şi cea pozitivă, factuală, este aceea că, în primul caz, economia publică face predicţii
asupra lumii aşa cum ar trebui să fie, în timp ce abordarea pozitivistă spune că economia explică
faptele economice aşa cum sunt. Îi datorăm lui John Neville Keynes, economist englez, această
diferenţiere puternică, la care acesta adaugă şi existenţa unei „arte a economiei politice”, al cărei
scop este de a furniza reguli de acţiune publică.
Abordările pozitiviste sunt descriptive, explicative şi constatative (descriu o situaţie, care
poate fi judecată ca adevărată sau falsă). De pildă, dacă spunem: „Ratele înalte ale dobânzii au
diminuat preţul locuinţelor personale.”, am făcut o propoziţie constatativă. Ea poate fi
interpretată ca adevărată sau falsă dacă analizăm, pe o serie temporală, datele statistice privind
evoluţiile ratei dobânzii şi pe cele ale achiziţiilor de locuinţe.
20 Alberto Alesina and Guido Tabellini, Why is Fiscal Policy Often Procyclical?, NBER Working Paper No.
11600, p.3, September 2005

45
 În urma analizei statistice putem descoperi că există o corelaţie între evoluţia negativă a
cererilor de credite pentru locuinţe şi evoluţia ascendentă a ratei dobânzii la aceste credite.
Creşterea ratelor dobânzii a determinat diminuarea cererii pentru locuinţe.
Altfel spus, scăderea resurselor financiare alocate acestor bunuri va determina scăderea
preţurilor acestora.
Analiza seriilor temporale poate, pe de altă parte, infirma această constatare.
Propoziţia de mai sus poate fi transformată într-un enunţ explicativ atunci când o
reformulăm astfel: Scăderea preţurilor locuinţelor, într-o anumită perioada s-a datorat diminuării
lichidităţii în sistemul bancar. Acest fenomen a fost determinat de creşterea costului refinanţării
din cauza creșterii dobânzii de referință a Băncii Centrale. Această situație a condus la creşterea
dobânzilor la împrumuturile acordate pe termen lung. În consecinţă, cererea de împrumuturi
ipotecare pentru achiziţionarea de locuinţe a scăzut şi, astfel, cererea pe piaţa locuințelor s-a
diminuat. Într-o astfel de conjunctură adaptarea ofertei s-a realizat prin diminuarea preţurilor de
vânzare.
Alături de aceste exemplificări cu privire la cele două categorii de abordări ale faptelor și
proceselor economice trebuie să subliniem că, nici în sens pozitivist, dar nici în sens normativist,
economiștii nu se pot bucura de prezumția „neutralității axiologice” (Max Weber), deoarece
ipotezele care conduc la un model economic fac parte din valorile la care aderă economiștii.
De pildă, atunci când se aduc argumente pentru intervenția publică în economie, se pleacă
de la postulatul pieței cu concurență imperfectă. Asta înseamnă că piaţa este imperfectă.
Imperfecţiunile sunt consubstanțiale pieței și nu accidente. Pentru anumiţi economişti, propoziţia
„Piaţa este imperfectă” reprezintă un dat, realitatea. Pe baza acestei asumări se justifică
intervenţia publică ca necesară pentru a diminua alocările ineficiente, de pe o piaţă imperfectă.
La fel, dacă a priori datoria publică este considerată o sursă de dezechilibre structurale şi
ineficienţă alocativă, atunci soluţiile pentru a redobândi eficienţa alocativă vor fi determinate de
asumarea acestei luări de poziţii. Valorile astfel asumate sunt reflectate în teoria economistului
respectiv.
Angajamentul personal nu poate fi eliminat din spaţiul „raţional” al construcţiei teoretice.
Pe de altă parte, fundaţional, am putea spune, analizele economiei publice ca și cele
realizate de alte zone ale științei economice sunt greu transformabile în „soluții pentru același tip
de probleme”, deoarece economiștii nu pot valida rezultatele obținute prin „experimente”

46
similare, neputând reconstitui „scena” anterioară pentru a proba identitatea de evoluție și,
evident, identitatea de soluții.
În plus, soluțiile sunt dependente și de modalitatea de colectare a datelor statistice, ce
poate determina o deformare a rezultatelor.
Spre exemplu, unele din analizele ce au susținut politicile guvernamentale de „cut
spending” din perioada crizei economice din 2007-201121 au constituit, pentru unele autorități
guvernamentale prilejul pentru a pivota de la stimulus la austeritate, cum spunea Paul Krugman,
fără a se căuta și alte validări ale ideii că o datorie publică mare constituie o piedică pentru
creşterea economică. Pentru unii decidenţi această aserţiune este certă, nechestionabilă, chiar
dacă au existat critici ai articolului respectiv ce au evidențiat erori statistice, erori de colectare
sau omisiuni voluntare în agregarea şi utilizarea datelor utilizate.
Paul Krugman a numit această eroare tehnică într-un articol din New York Times „Excel
Depression”.
Acest caz este important pentru a înțelege cum se validează inferenţele economice,
deoarece relevă nu numai o problemă tehnică, de mod de colectare a situaţiilor ce susţin
inferenţa, ci și o problemă de „poziție” a termenilor în relația de corelație de mai sus.
Concret, inferenţa - ipoteză - a studiului era „O rată a datoriei publice mai mare de 90%,
duce la scăderea abruptă a creșterii economice”. Altfel spus, aceasta înseamnă că o rată mare
creșterii economice este corelată cu o rată mică a datoriei publice ca procent în PIB (adjectivul
„mică”, semnificând sub 90%). Predictorul „rata mare a datoriei publice” este corelat pozitiv cu
„diminuarea ratei creşterii economice”.
Această inferenţă ne poate conduce la o concluzie ce ţine de un anumit tip de valori
fundamentale - statul dator afectează eficienţa alocativă a agenţilor economici ce nu vor fi
capabili să „dea tot ce pot” pentru creşterea economică. Aşa încât s-ar impune o retragere a
statului din spaţiul economic, pentru a îmbunătăţi eficienţa alocativă a pieţelor, chiar dacă nu
ştim cu certitudine, a priori, ci doar postulăm că în mod obligatoriu pieţele vor ajunge la
optimalitate paretiană.

21 Spre exemplu, Reinhardt și Rogoff, în articolul Growth in the time of debt din 2010, concluzionau că
dincolo de un prag de 90% datorie publică în PIB, acesta va coborî, în medie, cu 0.1% anual.

47
 Ipoteza - inferenţă 2 - poate fi aceasta: „O rată mare a datoriei publice (raportate la PIB)
este efectul unei creșteri economice insuficiente”. Variabila dependentă este, în acest caz, rata
datoriei publice, în timp ce în prima era rata de creștere a economiei.
Concluzia, aici, ţine de un alt corp de valori fundamentale, acelea care afirmă că statul, în
ultimă instanţă, este obligat să intervină pentru că pieţele sunt constitutiv, ineficient alocative.
Ele nu sunt Pareto optimale. Intervenţia statului, nici în acest caz, nu înseamnă, obligatoriu, că
determină apariţia optimalităţii paretiene. Şi pentru stat există costuri de tranzacţionare sau
costuri informaţionale, ca şi pentru firmele private. Natura acţiunii guvernamentale însăşi, poate
determina, în ciuda onorabilităţii obiectivelor, ineficienţă alocativă. Faptul că statul trebuie să
intervină nu înseamnă că intervenţia va fi un succes. Design-ul programului va arăta dacă
intervenţia publică va asigura o îmbunătăţire alocativă.
Exemplu de mai sus evidențiază și altceva - în formularea lui Krugman - „Policy makers
abandoned the unemployment and turned to austerity because they want to do not because they
had to”22.
Analizele pozitive trebuie să fie capabile să testeze. Prin urmare, testările se pot realiza
pentru a demonstra atât inferenţa 1, cât şi inferenţa numărul 2.
Cu alte cuvinte, numerele nu spun cu certitudine ceva, noi alegem ce dorim să spună,
pentru că „subiectele” asupra cărora ne îndreptăm atenţia de specialişti, conţin, în sine,
„posibilitatea tuturor situaţiilor”, cum afirma Wittgenstein.
Studiile pozitiviste, factuale, pot constitui „cărămizi” ale unei viitoare construcţii
normativiste sau cel puţin ale unor politici publice mai bune (în sensul adecvării la obiectivele
propuse). Rămâne deschisă problema capacităţii de a agrega „cunoaşterea unor circumstanţe
particulare în timp şi spaţiu” (Hayek), pentru a o transforma în cunoaştere - soluţie, a unor
probleme fundamentale ale economiei.

1.5. Clarificări terminologice

Pentru că scopul lucrării de faţă este acela de a oferi un ghid pentru a înţelege relaţia
agenţilor autorităţilor publice cu agenţii economici şi cetăţenii, cu ajutorul instrumentelor
financiare publice, este nevoie să clarificăm semantic anumite concepte pe care le–am folosit şi
le vom folosi în continuare, pe parcursul prezentării problematicii alese. Este vorba de termenii
generici ”relații financiare publice”, ”transfer de putere de cumpărare”, ”contraprestație directă”,
22 „Experţii în politici publice au abandonat problema şomajului şi s-au orientat către austeritate pentru că
au vrut să o facă şi nu pentru că era obligatoriu să o facă.”

48
”solidaritate intra și inter generațională” acestora alăturându-le și un scurt rezumat al diferențelor
majore între finanțele publice și cele private.
Mai întâi vom defini sintagma „Relații financiare publice”.
Când folosesc această exprimare, specialiştii se referă la relaţiile monetare care implică un
transfer de monedă de la persoane fizice şi de drept moral şi autorităţile de stat, către beneficiari,
ce pot fi atât persoane fizice, cât şi juridice, îndreptăţite prin lege să beneficieze de acest transfer.
Prin intermediul unor instituţii ale statului se prelevă venituri la persoanele obligate prin lege să
plătească impozite şi taxe, şi, mai apoi, alte instituţii ale statului, preluând aceste venituri, le
transferă la cei desemnaţi prin lege să beneficieze.
Transfer de putere de cumpărare
Orice tip de astfel de mecanism redistributiv este un transfer de putere de cumpărare.
Redistribuirea duce la pierderea veniturilor unor actori economici și la sporirea veniturilor altor
altor agenți. Prelevarea obligatorie prin impozite şi taxe va diminua puterea de cumpărare a
plătitorilor şi o amplifică pe cea a beneficiarilor desemnaţi prin lege.
Bugetul de asigurări sociale oferă un bun exemplu în acest sens: toţi angajaţii şi
angajatorii din economia naţională sunt obligaţi să cotizeze la sistemul public de asigurări de
pensii. Lunar, ei sunt obligaţi să plătească sume în conturile bugetului asigurărilor sociale. Apoi
aceste sume sunt utilizate pentru plata drepturilor de pensie actualilor pensionari. Prin urmare,
are loc o diminuare a puterii de cumpărare a plătitorilor actuali şi o creştere a puterii de
cumpărare a pensionarilor.
Contraprestaţie directă
Transferul de resurse financiare se realizează fără contraprestaţie directă. În situaţia
determinată de existenţa sistemului financiar public, persoanele fizice sau juridice, plătitoare de
contribuții la asigurările sociale şi impozite, nu pot solicita statului rambursarea acestor sume
(exceptând cazul de prelevare fără susţinere legală) sau contraprestaţii egale.
În anumite situaţii putem observa că transferul este şi rambursabil. În cazul unor
categorii de taxe, dar şi în situaţia împrumuturilor contractate de stat pe piaţa internă pentru
diverşi beneficiari instituţionali (autorităţi locale sau autorităţile centrale), transferul implică
contraprestaţie (statul sau autoritățile locale trebuie să plătească dobânzi la împrumuturi) sau
instituţiile şi autorităţile locale să ofere un anumit serviciu (înmatriculări, servicii de televiziune
publică etc.) plătitorului.
Solidaritate socială intra și inter-generaţională

49
 Transferul de resurse financiare creează și o legătură socială sui generis, atât intra, cât și
între generații. În interiorul aceleiași generații transferul este reflectat, de pildă, de situația în
care, prin resursele prelevate de către stat, persoanele care nu au loc de muncă în mod involuntar
(șomaj sau incapacitate de muncă) beneficiază de resurse financiare publice, sub forma
ajutoarelor de reinserție, venitului minim garantat, ajutorului de șomaj ș.a.m.d. .
Între generații solidaritatea poate fi evidențiată de sistemele de asigurare a veniturilor
pentru populația inactivă, aflate la vârsta de pensionare (sisteme PAYG) sau în cazul sumelor
folosite pentru participarea la sistemul public de educație națională.
În concluzie, spaţiul instituţional al finanţelor publice se structurează prin următoarele
categorii de relaţii:
1. relaţii ce exprimă un transfer de resurse băneşti fără echivalent şi cu titlu
nerambursabil, transfer realizat, în principal, prin: bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale, bugetele locale, fonduri publice extrabugetare.
2. relaţii ce exprimă un transfer de resurse băneşti pe o perioadă de timp determinată,
pentru care se datorează o contraprestaţie (i.e. dobânda în cadrul împrumuturilor
guvernamentale).
3. relaţii ce exprimă un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse băneşti în
schimbul unei contraprestaţii (fondul pentru ajutor de şomaj sau contribuțiile la sistemul
de pensii public), în aceste cazuri vom întâlni obligativitatea doar dacă se realizează prin
efectul legii, iar rambursabilitatea şi contraprestaţia se realizează doar dacă se produce
riscul asigurat.

Finanţe publice – finanţe private - diferenţe şi convergenţe

Finanţele publice prezintă particularităţi ce le disting net de finanţele private.
În tabelul următor vă prezentăm, sintetic, diferențele fundamentale între sistemul
finanțelor publice și cel al finanțelor private.

Finanţe publice Finanţe private

Agenți Instituţiile publice, unităţile Întreprinderi private, societăţi bancare,
administrativ teritoriale, salariaţii instituţii de asigurare-reasigurare
acestor instituţii. private, consumatori individuali.

50
Proveniența Resursele sunt procurate pe baza de Resurse financiare necesare
resurselor constrângere, în general fără persoanelor fizice sau juridice sunt
contraprestaţie, pe baza principiului procurate pe baze contractuale.
repartiţiei autoritare. Alături de
aceste mijloace statul controlează şi
creditul public (prin instrumentul
deficitului bugetar), dar influenţează
astfel şi evoluţia dobânzii şi a
creditării în sectorul privat.

Destinația Resursele obținute sunt utilizate Scopul realizării activităţilor private

pentru satisfacerea unor nevoi este obţinerea profitului şi asigurarea
satisfacerii nevoilor individuale.
generale ale societăţii, contribuind la
maximizarea bunăstării sociale.
Analizele de eficienţă în cheltuirea
resurselor publice sunt, în general,
secundare şi nu de puţine ori
insuficient de riguros fundamentate.
Dubla evoluţie, contradictorie, a
nevoilor publice şi a resurselor
colectate pentru acestea a condus la
preocupări constante în ultimii ani,
în practica bugetară pentru
introducerea

unor metode mai eficiente pentru

cheltuirea banilor publici.

51
 Principii de Gestiunea finanţelor publice este Gestiunea financiară privată se
administrare realizează conform regulilor dreptului
supusă normelor dreptului public.
Ordonatorii de credite din instituţiile civil şi comercial. Persoanele private
publice sunt supuşi la numeroase au, spre deosebire de cele publice, o
constrângeri atunci când realizează mai mare libertate de acţiune atunci
când îşi utilizează propriile resurse sau
cheltuieli publice, care uneori fac
pe cele împrumutate.
improductivă şi târzie acţiunea
De pildă, atunci când se realizează o
publică.
achiziţie pentru desfăşurarea unei
De pildă, achiziţionarea de bunuri şi activităţi productive, nu este obligatorie
servicii de către instituţiile publice respectarea unor reguli specifice,
conform principiului preţului cel descrise într-o lege, privind procedura
mai mic creează o fereastră de de achiziţie şi cuantumul eligibil al
oportunitate firmelor cu produse de unei cheltuieli.
o calitate scăzută pentru a deveni
furnizori publici, regula
determinând cheltuieli mai mici
acum, dar mai ridicate în viitor.

Între finanțele publice și cele private există și puncte de convergență. Bunăoară un

exemplu este oferit de cel al mijloacelor de gestionare ale resurselor financiare publice.
Creşterea cheltuielilor publice şi, ca o consecinţă directă, a împrumuturilor publice, a
determinat o preocupare din ce în ce mai mare a autorităţilor pentru a „cheltui mai bine”, dacă nu
este posibil „mai puţin”. Pentru aceasta au fost şi sunt utilizate, din în ce mai intens, instrumente
de analiză bugetară preluate din sectorul privat. Analizele costurilor, cele ale randamentelor
asociate diferitelor categorii de costuri, introducerea principiului responsabilităţii ministeriale,
bugetizarea pe programe sau proiecte sunt expresii ale noului managerialism în gestionarea
sectorului public, ce apropie gestionarea fondurilor publice de cea privată.
Relevantă pentru noua direcţie a managementului finanţelor publice este şi dimensiunea
controlului, care vizează nu doar respectarea reglementărilor juridice, ci şi calitatea gestiunii,
eficienţa acesteia23.
O altă situaţie de convergenţă este reprezentată de evoluţia dobânzilor pentru creditele
publice şi cele private. Mai ales în cazul statelor cu finanţe publice solide (datorie publică

23 Raymond Muzellec – Finances publiques, Ed.Sirey, p.4, Paris, 2009

52
scăzută, perspective economice bune, deficite bugetare reduse), ratele dobânzilor pentru
finanţarea celor două sectoare sunt apropiate, în primul rând în situaţia împrumuturilor pe termen
lung.

În paginile de mai sus am căutat să sistematizăm principalele dimensiuni care acoperă

obiectul de studiu al economiei publice.
Am putut observa că economia publică este o disciplină cu un pronunțat caracter normativ. În
acest sens ea ne arată ideile concurente din spațiul teoriei economice privind dimensiunea
intervenției publice, modul în care au evoluat aceste idei. Pe de altă parte, în acest spațiu al
cunoașterii, putem observa, un corp impresionant de studii științifice cu un caracter pozitiv
dominant, în care sunt urmărite efectele, din perspectiva eficienței și echității, politicilor fiscal
bugetare.
Din perspectivă legislativă, economia publică urmărește:
a) metodele de gestionare a fondurilor folosite în sectorului public;
b) efectele asupra încasărilor publice ale diferitelor metode de stabilire și percepere a
impozitelor și taxelor;
c) dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor publice;
d) procedurile de angajare, lichidare, ordonanțare și plată a cheltuielilor publice din
fonduri bugetare şi extrabugetare;
e) modalităţile de echilibrare a diferitelor categorii de bugete;
f) realizarea și rambursarea împrumuturilor de stat;
g) politica fiscal - bugetară promovată de autoritățile guvernamentale și interacțiunile
acesteia cu politica monetară promovată, după caz, de autoritățle monetare naționale sau
transaționale.

Toată problematica enunțată, toate procedurile și instrumentele utilizate în finanțele publice pot
fi observate în întreaga structură financiară publică. Această structură este prezentată în legea
finanțelor publice naționale ( 500/2002) și ea cuprinde: a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurărilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale (fondul pentru asigurările sociale de sănătate şi
bugetul asigurărilor de şomaj);
d) bugetul trezoreriei statului;

53
 e) bugetele instituţiilor publice autonome;
f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de
stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat sau din bugetele fondurilor speciale;
g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de
stat şi ale căror rambursare şi dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile,
j) bugetele locale;
k) datoria publică.
O parte din temele urmărite în acest curs, acoperă, așa cum vom vedea, și aspecte practice,
procedurale ale funcționării principalelor categorii de bugete care formează structura mai sus
menționată.

54
Note:
1. Teorema imposibilităţii (Kenneth Arrow) - a fost enunţată în lucrarea din 1951, Social choices
and individual values, pornind de la ideea enunţată de Condorcet la 1785, cunoscută sub numele
de Paradoxul lui Condorcet. Acesta afirmă că în procedura votării unor opţiuni (ABC) este
posibil ca o majoritate să prefere A lui B, o alta să prefere B lui C şi o a treia să prefere C lui A,
după cum o arată exemplul următor:
Presupunem că avem un număr de 60 de votanţi care pot să aleagă între A, B, C. Rezultatul
votului este următorul:
1. 23 aleg A>B>C
2. 17 preferă B>C>A
3. 2 aleg B>A>C
4. 10 preferă C>A>B
5. 8 preferă C>B>A
Rezultatul final pe perechi este următorul:
33 preferă A>B (cazurile 1 şi 4), iar 27 preferă B>A (cazurile 2,3,5)
42 preferă B>C (cazurile 1,2, 3), iar 18 preferă C>B (cazurile 4,5)
35 preferă C>A (cazurile 2,4,5), iar 25, A>C (cazurile 1,3) ceea ce relevă o contradicţie internă
A>B>C>A.
Într-un sistem de vot cu un singur tur de scrutin, A va câştiga, deşi acesta are cea mai
mică diferenţă de scor în raport cu ceilalţi. Acest fapt arată că alegerea majorităţii nu este
coerentă cu decizia luată de un individ raţional.
Lucrarea lui Arrow reia problema raţionalizării alegerilor unei colectivităţi în condiţiile
cunoaşterii preferinţelor individuale ale membrilor acesteia.
Autorul pleacă de la ipoteza coerenţei alegerilor individuale. Orice individ poate face o
alegere între două opţiuni, stabilind o ordine a preferinţelor. Dacă este pus în faţa unei noi
opţiuni, Y, alături de X şi Z, acesta va ierarhiza în continuare, în funcţie de alegerea de bază şi
ciclul se va repeta în funcţie de noile opţiuni. El va alege X>Y sau Z>Y. Preferinţele sunt stricte,
în sensul în care un individ nu va face un clasament ex equo.
O exprimare neformalizată matematic a teoremei lui Arrow poate lua forma următoare:
Pentru o situaţie reprezentată de doi indivizi şi cel puţin 3 opţiuni nu există funcţie a alegerii
sociale care să respecte următoarele condiţii:

55
 1. Universalitatea: funcţia alegerii colective trebuie să poată fi definită indiferent de profilul
preferinţelor fiecărui individ. Orice preferinţă este posibilă, deoarece putem avea atâtea
preferinţe, câţi indivizi.
2. Non-dictatura: nu există nici un individ pentru care lista alegerilor personale coincide cu
funcţia alegerii colective, independent de preferinţele celorlalţi.
3. Optimalitatea paretiană: deoarece toţi indivizii preferă o anumită opţiune alteia, funcţia
alegerii sociale trebuie să asocieze această preferinţă întregii societăţi. Utilităţile
interpersonale nu pot fi comparate, ceea ce înseamnă că nu se poate compensa creşterea
utilităţii personale a unui individ cu scăderea altuia.
4. Independenţa alternativelor non-pertinente: dacă A este preferat lui B, apariţia unei
alternative noi Z, nu va afecta situaţia preferinţei iniţiale A>B.
Arrow demonstrează că nu există sistem de alegere socială indiscutabil, care să permită
exprimarea unei ierarhii de preferinţe validate de o colectivitate prin agregarea preferinţelor
individuale. Acest lucru face ca la nivel guvernamental decizia politică sau economică să reflecte
un arbitraj imperfect. Concluzia lui Arrow pune sub semnul întrebării capacitatea statului de a
răspunde preferinţelor individuale în mod colectiv.
Amartya Sen, un alt economist laureat al premiului Nobel, consideră că relaxarea unor
condiţii ale teoremei lui Arrow, permite un rezultat pozitiv pentru problema transformării
preferinţelor individuale în funcţii de bunăstare colectivă. Prima condiţie ce poate fi ridicată este
cea a universalităţii, decidenţii putând opta pentru clasamente parţiale, incomplete ale
preferinţelor. A doua condiţie relaxată este aceea a acceptării comparaţiilor interpersonale,
trecerea de la o stare socială la alta fiind legitimă dacă pierderile unora sunt compensate de
câştigurile altora. În sfârşit, Sen consideră că putem asocia intensitate preferinţelor (în sensul
atribuirii unor valori acestora), cele mai importante preferinţe putând fi folosite pentru a
construi funcţia de decizie socială.24
În discursul rostit la ceremonia de acordare a premiului Nobel pentru economie din 8
decembrie 1998, Sen arăta, cu un exemplu sugestiv, cât de dificil este să construieşti o funcţie de
bunăstare colectivă pe baza preferinţelor individuale astfel: „Spunem că o „cămilă” reprezintă
un „cal conceput de un comitet de decizie”. Această propoziţie am spune că reprezintă o
imagine sugestivă a enormelor slăbiciuni apărute în luarea deciziilor de către diferite comitete,
dar această formulare este totuşi prea uşoară. Poate că o cămilă nu are viteza unui cal, dar este
24 http://www.universalis.fr/encyclopedie/amartya-kumar-sen/, Samuel FEREY, Françoise PICHON-
MAMÈRE, « SEN AMARTYA KUMAR (1933- ) », Encyclopædia Universalis [en ligne], URL :

56
 un animal armonios şi foarte util, bine conceput pentru parcurgerea unor distanţe lungi fără apă
şi hrană. Un comitet care, desenând un cal, ţine seama de diferitele nevoi ale membrilor săi, va
sfârşi prin a concepe ceva, mult mai puţin convenabil: poate un centaur din mitologia greacă,
jumătate cal, jumătate altceva, o creaţie ingenioasă ce apropie brutalitatea de confuzie ...”25.

Jonathan Gruber of MIT picks his five books to read on public finance.
Gruber advised the Romney administration on the Massachusetts
healthcare reform of 2005 and the Obama administration on the
Affordable Care Act of 2010.

• Economics of the Public Sector By Joseph E Stiglitz

• Taxing Ourselves By Joel Slemrod and Jon Bakija

• Green Book By Committee on Ways and Means, US House of Representatives

• Losing Ground By Charles Murray

• Free For All? By Joseph P Newhouse

What does one mean by public economics?

Let’s start by defining the term that we’re discussing. What is

public finance, otherwise known as public economics?

Public finance is the study of the role of government in the economy. It is

defined around four questions: When should governments intervene?
How should governments intervene? What is the impact of government
intervention on the economy? And why do governments intervene in the
way that they do?

A common knock on economists is that you all disagree and so

present everything as “on the one hand, and on the other hand”.
What do all public finance economists agree on?

I would say that there is almost nothing that we all agree on, but there
are areas of broad agreement. There is broad agreement that the best
tax system is one that is broad and comprehensive and has relatively low
tax rates. There’s broad agreement that government intervention should
be proportionate to how big the market failures are – that markets which
function well on their own should be left alone and there should be some
intervention where there’s market failures like imperfect information or
externalities but there’s lots of disagreement on the degree of that. It’s
really a field where there is a lot of disagreement.

25 http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/1-70.pdf

57
Can economics really help decide government’s optimal role in
society? I thought that was the province of political philosophy or
just plain partisan reflex.

I think of economics as being very good at answering relatively narrow

questions precisely and less good at answering very broad questions. So
a question like what’s the optimal role of the government in economy –
that’s just too broad. But something like how big should the benefit for
unemployment insurance be, or, should we repeal the Bush tax cuts?
Those are topics that aren’t in the province of political philosophers.
Those are topics on which we have a lot to offer.

He points to this important shift in US public economics. Earlier public

finance was about trataxes and transfers. Now much of it is about
healthcare. This remains the most important issue in public finance:

What are the two or three most important questions that public
finance economists have not answered but need to? And how
optimistic are you that they will be answered?

The single most important question that we need to answer is how

government behaviour, not merely taxation, affects capital formation. I
think we still don’t really have a good handle on what government can do
to best promote capital formation and what it does that most dissuades
capital formation. The biggest issue in dollar terms is just how to control
healthcare costs. The Affordable Care Act makes a start but more must
be done.

I like to say there are only two problems we have to worry about in
America – healthcare spending and global warming because either one
puts us underwater. How we control healthcare costs is probably the
number one problem public finance economists and everyone in the world
has to grapple with, because if we don’t control healthcare costs we’ll be
bankrupt. Capital formation would be number two, and then if I had to
pick a third – well, those two are difficult enough. I’ll just stick with two.

2. Sistemul financiar şi fondurile de resurse financiare

Sistemul finanţelor publice poate fi abordat din mai multe perspective, academicianul
Iulian Văcărel propunând următoarele direcţii:
1. Sistem de relaţii economice - Finanţele publice exprimă un transfer de resurse financiare
produse în anumite condiţii (vezi concluziile din capitolul precedent); Finanţele publice
analizează condiţiile în care este organizată producţia publică de bunuri şi servicii într-un

58
 stat; tratează impactul fiscalităţii asupra comportamentelor de consum şi investiţii,
analizează efectul deficitelor bugetare asupra evoluţiei macroeconomice, dar şi modul în
care relaţiile de putere existente între diferitele grupuri de interes afectează sistemul de
redistribuţie publică.
2. Sistem de fonduri de resurse financiare - constituite pe diferite niveluri ale economiei
naţionale; Finanţele publice reprezintă finanţele administraţiilor publice, sintagmă ce
sintetizează diferite tipologii instituţionale: finanţele statului, cele ale colectivităţlor
teritoriale, finanţele protecţiei sociale şi ale subdiviziunilor acesteia, fiecărei instituţii
fiindu-i afectate diferite fonduri de resurse financiare.
3. Sistem de planuri financiare - pentru fenomene ce se vor produce în economie sau care
vor influenţa activitatea economică; În această abordare finanţele publice tratează
probleme de planificare şi programare bugetară pe termen scurt şi mediu prin diversele
categorii de bugete publice.
4. Sistem de instituţii - ce organizează, supravegehează, controlează relaţile generate de
sistemul financiar public şi privat.

2.1. Componentele sistemului financiar. Metodologia ESA26 2010

Analiza sistemului financiar public trebuie să ofere date clare privind modul de formare
al veniturilor publice, destinaţia acestora, sectoarele răspunzătoare de deficitul sau excedentul
sistemului, pentru a permite autorităților publice să ia decizii corecte privind viitoarele politici
publice, dar și pentru a permite înțelegerea evoluțiilor sistemului financiar public, propriu în
dinamică sau prin comparaţie faţă de alte sisteme financiare publice naţionale.
Orice analiză a sistemului financiar public trebuie, prin urmare, să aibă un obiect de
studiu, un referent, cu caracteristici individualizate, clar delimitate, omogene, acceptate de
întreaga comunitate ştiinţifică.
În finanţele publice, această raţionalizare a obiectului de studiu este realizată la nivel
internaţional prin normele de încadrare ale diverselor venituri și cheltuieli din spațiul financiar
public, elaborate de instituţii internaţionale.
Statistica naţională a preluat, în definirea și analiza componentelor sistemului financiar
public naţional tipologia Uniunii Europene. Această tipologie, obligatorie pentru țările din cadrul

26 European System of Accounts

59
Uniunii Europene este cuprinsă în normele ESA (European System of Accounts), norme
consistente cu SNA 2008, reprezentând Sistemul de Conturi al Națiunilor Unite.
Începând din septembrie 2010, acest sistem, apărut în 1995, a fost înlocuit cu normele
ESA 2010 ca urmare a succesivelor modificări în normele metodologice ale primului sistem, din
anii 1998, 2000, 2001, 2002.
ESA reprezintă un cadru contabil, care înlesnește descrierea analitică a unei economii și a
legăturilor pe care aceasta le are cu alte economii naționale.
Necesitatea unui cadru comun de raportare statistică derivă din obiectivele Tratatului de
funcționare al Uniunii Europene. Pentru a lua decizii corecte de politică publică în cadrul Uniunii
Europene este nevoie de date statistice de calitate ridicată, armonizate și de încredere, furnizate
de toate statele Uniunii Europene. Un management financiar public eficient impune necesitatea
unor regimuri contabile bazate pe standarde clare și identice pentru toate părțile implicate.
În fiecare an țările membre ale Uniunii Europe sunt obligate să furnizeze următoarele
categorii de date reprezentând GFS (Governement Finance Statistics):
1.de două ori pe an (în martie și septembrie) date anuale compilate;
2.veniturile și cheltuielile guvernului central și subsectoarelor sale;
3.situația pe componente a veniturilor și cheltuielilor guvernamentale;
4.împărțirea pe subsectoare;
5.taxele și contribuțiile sociale totale, în detaliu, pe componente și pe subsectoare;
6.taxele naționale specifice;
7.cheltuielile guvernamentale pe funcții;
8.veweniturile și cheltuielile subsectoarelor;
9.conturile financiare (tranzacțiile financiare și balanțele creditelor acordate și datoriilor
acumulate). Ele cuprind învestițiile directe, investițiile de portofoliu, derivatele financiare, active
de rezervă etc.
În această metodologie sunt definiți și termenii pe care îi utilizăm în finanțele publice.
Spre exemplu: sintagmele „sector public”, ”administrații publice” .
Manualul ESA 2010, definește astfel acești termeni:
Sectorul public este alcătuit din sectorul guvernamental general (sector administrații
public), societățile publice (companii de stat) și banca centrală.

60
 Spre deosebire de Fondul monetar internațional care solicită date statistice despre
toate componentele sectorului public, normele ESA 2010 solictă date doar despre sectorul
gevernamental general.
Prin sector guvernamental general (administrații publice) se înțeleg toate unitățile
instituționale (entități economice autonome decizional în exercitarea funcţiilor principale) -
producători noncomerciali - a căror producție este destinată consumului individual și
colectiv, finanțate din contribuțiile obligatorii vărsate de unitățile aparținând altor sectoare
și de toate unitățile instituționale a căror activitate principală constă în efectuarea de
operații de redistribuire a veniturilor și a avuției naționale.
În înţelesul acestei metodologii, prin producţie de bunuri şi servicii non-marfare se
înţelege că producţia şi apoi accesul la acestea se realizează la preţuri non-semnificative din
punct de vedere economic. Prin contrast, preţurile economic semnificative sunt preţurile care au
un efect evident asupra cantităţilor vândute de producători şi asupra volumelor pe care
cumpărătorii sunt gata să le achiziţioneze, altfel spus, sunt preţurile care determină cantităţile
vândute - cumpărate pe piaţă.
Prin urmare, producţia bunurilor din aceste sectoare şi, mai apoi accesul la ele, nu sunt
determinate de nivelul preţurilor.
Normele ESA 2010 introduc și criterii calitative de analiză în privința relației prețuri de
piață/prețuri non semnificative economic .
Astfel este analizată și competiția pe piața respectivă și care sunt clienții (doar
guvernamentali, în principal companii și menaje sau pentru guvern și alții .
Criteriul cantitativ numit și (criteriul 50%), se referă la raportul între vânzări și costurile
de producție (pentru un producător la prețuri de piață, acestea trebuie să fie cel puțin 50 % din
costuri, pe o perioadă multianuală. Atât semnificația termenului ”vânzări” cât și a celei de
”costuri” sunt prezentate în normele ESA 2010 la capitolul 20.
Normele ESA 2010 introduc specificații asupra corporațiilor financiare publice (S.12) :
orice intermediar financiar public trebuie să își asume riscuri. Dacă guvernul preia, în mod direct,
o parte din riscurile și beneficiile unei părți din activitatea acestora, atunci aceste activități
trebuie încadrate la sectorul guvernammetal. Doar existența unei garanții a guvernului nu
înseamnă și ncadrarea acestei instituții în sectorul guvernamental.

Sectorul guvernamental general (administații publice) cuprinde 4 subcategorii, astfel:

61
1. Administrația centrală - sintagma acoperă toate departamentele administrative ale statului,
inclusiv agenţiile guvernamentale, ale căror competenţe se întind asupra întregului teritoriu
economic, cu excepţia agenţiilor securităţii sociale. Guvernul central are dreptul să taxeze orice
unitate rezidentă şi non rezidentă angajate în activităţi economice producând în acelaşi timp
servicii colective.
2. Administrațiile statelor federale - Toate agenţiile distincte ce îndeplinesc anumite funcţii
ale guvernului, dar aflate din punct de vedere ierarhic imediat sub administrația centrală, dar
deasupra instituţiilor locale.
3. Administrații locale - ce grupează toate unităţile administrative publice ale căror
competenţe se întind asupra unei subdiviziuni locale a teritoriului economic, cu excepţia
unităţilor locale ale securităţii sociale.
4. Agenţiile securităţii sociale, ce reunesc toate unităţile instituţionale de la punctele 1, 2 şi 3,
a căror activitate principală o reprezintă furnizarea de servicii sociale.
Pentru a face parte din categoria sectorului administrații publice, conform Manualului
ESA2010, trebuie determinat dacă:

• este o unitate instituţională (o unitate rezidențială care are autonomie decizională și ține o
contabilitate completă);

• este o unitate instituțională publică (ceea ce înseamnă că este controlată de către

autoritatea guvernamentală centrală);
• este o unitate insituțională publică ce produce servicii non-marfare.
De exemplu: o universitate publică este o unitate instituțională rezidentă în România, ea
are autonomie decizională și ține contabilitatea separată a conturilor, produce servicii
educaționale non-marfare și este sub control guvernamental din mai multe puncte de vedere
(crearea de noi specializări și programe de studiu, reglementarea accesului la posturile didactice
și la cele de conducere, reglementarea numărului de studenți pe ciclu de studiu, reglementare a
structurii programelor de studii etc.).
Prin sintagma ”plăți obligatorii realizate de alte sectoare” se înțeleg toate veniturile
obținute de componentele acestui sector din taxe, contribuții, impozite, amenzi etc.
Corporațiile publice sunt cele în care proprietatea guvernului depășește 50% din
total.

62
 În graficul de mai jos se poate observa structura principalelor componente ale veniturilor
sectorului guvernamental general (administrații publice) în anul 2017, prin comparație între zona
euro și UE 28.

Sursa:Eurostat, 2018
După cum se poate observa, cele mai mari venituri publice sunt cele obținute din
impozite și contribuții sociale (peste 90% din venituri).

În graficul următor se pot observa diferențele relative între țările UE și cele ale zonei
Euro, în privința structurii acestor venituri.

63
 Sursa: Eurostat (2017)

Danemarca și Suedia sunt țările în care impozitele reprezintă peste 80% din total venituri.
În schimb Slovacia, Germania, Lituania și Cehia au cele mai mari contribuții sociale (peste
37%).

Dacă avem în vedere cheltuielile, cele mai importante destinații au fost cele legate de
transferuri sociale inclusiv pensiile și de compensațiile pentru angajați.

Tabelul următor arată această distribuție :

Venituri din
proprietate Formare Alte
Transferuri Compensații Consum plătite (incl. brută de transferuri
sociale angajați intermediar dobânzi) capital curente Subvenții Altele
EU-28 45,1 21,7 12,6 4,3 6,0 4,6 2,9 2,8
EA-19 47,9 20,9 10,9 4,2 5,5 4,6 3,1 2,9
Belgia 48,1 23,5 7,7 4,7 4,2 3,5 6,4 1,9
Bulgaria 38,8 26,3 13,8 2,3 6,0 7,1 3,1 2,6
Cehia 38,3 23,5 15,0 1,9 8,6 5,0 5,7 2,0
Danemarca 34,5 29,9 17,1 2,1 6,6 5,8 3,5 0,5
Germania 54,7 17,2 10,8 2,4 5,0 5,3 1,9 2,8
Estonia 33,9 28,8 16,8 0,1 14,0 4,0 1,1 1,3
Irlanda 37,5 26,8 12,7 7,5 7,1 4,0 2,4 1,9
Grecia 44,9 25,2 10,6 6,6 9,5 3,0 2,0 -1,7
Spania 43,5 25,7 12,2 6,3 4,9 3,2 2,5 1,7
Franța 45,8 22,5 8,8 3,1 6,0 5,9 4,5 3,4
Croatia 34,8 25,2 17,5 5,9 6,0 3,9 3,8 2,9

64
 Italia 46,2 19,5 11,3 7,8 4,0 2,9 3,1 5,2
Cipru 35,7 32,0 8,2 8,3 7,2 6,3 0,8 1,5
Letonia 30,8 27,0 16,2 2,5 10,6 8,2 3,5 1,3
Lituania 38,0 28,8 13,8 3,4 9,5 4,2 1,0 1,2
Luxemburg 46,9 21,1 8,4 0,8 9,4 8,1 3,1 2,2
Ungaria 30,5 23,3 15,4 6,0 9,5 7,6 2,8 5,0
Malta 28,1 31,3 18,6 5,2 6,1 5,0 3,3 2,5
Olanda 49,3 20,0 13,3 2,3 8,3 3,3 2,9 0,7
Austria 45,3 21,6 12,5 3,7 6,1 5,1 2,9 2,7
Polonia 41,3 24,4 13,8 3,8 9,0 4,3 1,2 2,0
Portugalia 40,2 24,0 11,8 8,5 3,9 5,0 1,0 5,7
Romania 34,8 29,1 14,6 4,0 8,4 6,3 1,3 1,6
Slovenia 39,2 25,7 14,6 5,8 6,8 4,7 1,7 1,5
Slovacia 45,7 22,7 13,9 3,5 7,8 4,2 1,1 1,0
Finlanda 40,6 23,3 20,0 1,8 7,2 4,4 2,2 0,4
Suedia 33,8 25,7 16,0 1,1 9,3 5,0 3,2 6,1
Marea 37,6 21,9 19,3 6,6 6,4 4,2 1,9 2,0
Britanie
Sursa: Eurostat, 2017

În tabelul următor poate fi observată variația cheltuielile publice (ca procent din PIB) pe o serie
de 10 ani:
Sector (Administrații publice) / Guvernamental general – Total Cheltuieli - %PIB
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2016
U.E. 45.3 44.7 46.3 50.2 49.9 48.6 49.0 48.6 48.1 46.3
Euro 46.0 45.3 46.6 50.7 50.5 49.1 49.7 49.6 49.2 47.6
Belgia 48.4 48.2 50.3 54.1 53.3 54.4 55.8 55.6 55.1 53.2
Bulgaria 33.7 37.4 36.9 39.5 36.6 34.1 34.7 37.6 42.1 35
Cehia 40.8 40.0 40.2 43.6 43.0 42.9 44.5 42.6 42.6 39.4
Danemarca 49.8 49.6 50.5 56.8 57.1 56.8 58.3 56.5 56.0 53.6
Germania 44.7 42.8 43.6 47.6 47.3 44.7 44.4 44.5 44.3 44.2
Estonia 33.6 34.1 39.7 46.1 40.5 37.4 39.1 38.3 38.0 40.6
Irlanda 33.9 35.9 41.9 47.2 65.7 45.5 41.8 39.7 38.3 27.1
Grecia 45.1 47.1 50.8 54.1 52.5 54.2 55.2 60.8 49.9 49.8
Spania 38.3 38.9 41.1 45.8 45.6 45.8 48.0 45.1 44.5 42.2
Franţa 52.5 52.2 53.0 56.8 56.4 55.9 56.8 57.0 57.5 56.4
Croatia 45.1 44.9 44.7 47.3 47.2 48.8 47.1 47.8 48.2 47.1
Italia 47.6 46.8 47.8 51.1 49.9 49.1 50.8 51.0 51.2 49.4
Cipru 38.8 37.7 38.6 42.3 42.2 42.5 41.9 41.4 48.7 38.6
Letonia 36.1 33.9 37.2 43.6 44.7 39.0 37.0 36.9 37.3 37.3
Lituania 34.3 35.3 38.1 44.9 42.3 42.5 36.1 35.6 34.8 34.2
Luxemburg 39.7 37.7 39.6 45.3 44.2 43.3 44.6 43.3 42.4 42.1
Ungaria 51.7 50.1 48.8 50.7 49.6 49.7 48.6 49.5 49.9 46.7
Malta 42.3 41.2 42.6 41.9 41.1 41.0 42.4 41.9 43.1 38,1
Olanda 43.0 42.5 43.6 48.2 48.2 47.0 47.1 46.4 46.2 43.4
Austria 50.6 49.5 50.2 54.5 53.1 51.1 51.5 51.2 52.8 50.7
Polonia 44.7 43.1 44.4 45.2 45.6 43.6 42.6 42.4 42.1 41.2

Portugalia 45.2 44.5 45.3 50.2 51.8 50.0 48.5 49.9 51.7 45

65
România 35.3 38.2 38.8 40.6 39.6 39.1 36.5 35.2 34.9 34

Slovenia 44.2 42.2 43.9 48.2 49.3 50.0 48.6 60.3 49.8 45.1

Slovacia 38.6 36.1 36.7 43.9 42.0 40.5 40.1 41.0 41.6 41.5

Finlanda 48.3 46.8 48.3 54.8 54.8 54.4 56.2 57.5 58.1 56

Suedia 51.3 49.7 50.3 53.1 51.2 50.5 51.7 52.4 51.8 49.4
Marea
Britanie 42.9 42.8 46.6 49.6 48.8 46.9 46.8 44.9 43.9 41.5
Sursa: Eurostat, 2017
Una din observațiile simple care poate fi făcută examinând acest tablel este aceea a
extraordinarei reziliențe a cheltuielilor publice în țările Uniunii Europene. Chiar și acolo unde
acestea sau diminuat nu se poate vorbi de un trend semnificativ în acest sens (exceptând poate
Irlanda și Polonia). Fără a căuta să simplificăm exagerat explicațiile acestei situații trebuie să
admitem că în cazul Uniunii Europene și zonei Euro problemele structurale sunt cele care
influențeză determinant aceste cheltuieli. La această variabilă explicativă putem adăuga și
variațiile conjuncturale ale activității economice. Ponderea foarte ridicată a cheltuielilor cu
asistența și protecția socială, ca și cele reprezentând compensațiile salariale ale angajaților din
sectorul public (1 din 5 angajați) sunt două din variabilele care ne pot ajuta să înțelegem această
situație. Dealtminteri dacă analizăm ediția 2017 a raportului OECD, Government at a Glance,
vom putea observa că Finalanda, Suedia, Danemarca și Norvegia (țară non EU), au și cele mai
mari ponderi ale angajaților publici în total populație ocupată cu ponderi între 25% Finalanda și
până la 30% Norvegia.
În diagrama următoare putem observa ponderea componentelor sectorului ”administrații
publice” așa cum l-am definit mai sus pe baza normelor ESA 210, în țările membre ale UE, în
anul 2016. Așa cum se poate observa și din aceast grafic, subsectorul ”autorități centrale” are cea
mai mare pondere în cadrul sectorului ”administrații publice”, urmat de subsectorul ”protecție
socială”.

66
 Sursa: Eurostat, 2017
În tabelul de mai jos putem observa în detaliu ponderea veniturilor și cheltuilelilor subsectoarelor
mai sus prezentate în totalul sectorului ”administrații centrale”

2016 Total venituri consolidate între sectoare Total cheltuieli consolidate între sectoare
Autorități Autorități Autorități Securitate Autorități Autorități Autorități Securitate
centrale statale locale socială centrale statale locale socială
EU-28 51,9 7,1 13,3 27,7 37,6 8,2 22,5 31,6
EURO 43,0 9,5 12,9 34,6 29,7 11,1 19,6 39,7
Romania 67,1 - 6,6 26,3 48,1 26,6 25,4
Sursa: Eurostat, 2017

EU-28 total revenue and total expenditure by subsector of general government, 2005-2016, % of
GDP

67
 Sursa:Eurostat, 2016

Toate diagramele prezentate în paginile de mai sus arată, în UE, cât mare este ponderea și importanța
subsectorului ”autorități centrale”, în privința generării veniturilor publice (71% din veniturile din taxare și
19% din PIB). Cuvântul ”generare” nu este folosit întâmplător în acest caz deoarece conform regulilor ESA
2010,veniturile din taxare sunt înregistrate în subsectorul care are putere discreționară în a le stabili (para.1.78).
Spre exemplu la cheltuieli, subsectorul ”autorități locale” are un volum mai mare de cheltuieli realizate față de
veniturile generate deoarece acest subsector beneficiază de transferuri de la subsectorul ”administrație
centrală”. Înregistrarea veniturilor se face pe baza principiului ”puterii de generare” și nu pe principiul
”destinației finale”.

2.2. Structura sectorului financiar public

Corespunzător definițiilor mai sus asumate de autoritățile guvernamentale naționale,
structura sectorului financiar public național este alcătuită (pe componente principale) din:

1. Bugetul de stat - în acesta sunt reflectate relaţiile de repartizare ale PIB (între 32-55%, în
statele EU), în scopul satisfacerii unor nevoi sociale, aşa cum au fost ele definite prin programele

68
naționale de guvernare, prin tradiţie (path dependecy) sau prin participarea la acțiuni
transnaţionale etc. El reprezintă, așa cum vom vedea în capitolul dedicat acestui instrument de
intervenție publică, un ansamblu de documente, votat de Parlament care previzionează și
autorizează resursele și cheltuielile statului pe parcursul unui an. Acest ansamblu de documente
are un caracter juridic dar și politic deoarece este expresia unei voințe politice.
Veniturile la acestă componentă a sistemului financiar public se obţin, în general, prin
consimţământ şi, în acelaşi timp, prin mijloace de constrângere (impozite, taxe, contribuţii,
penalități, amenzi).
Unele categorii de venituri se obțin și pe baze contractuale, spre exemplu chirii,
dividende, redevenţe sau împrumuturi publice.
Toate categoriile de venituri mai sus amintite se împart, în funcție de proveniență, în trei
mari categorii:
a.venituri fiscale – Cele mai importante categorii de astfel de venituri sunt: TVA,
accizele, taxele vamale, impozitele pe venit, vărsămintele din profitul net al regiilor autonome,
vărsăminte ale instituțiilor publice centrale, venituri din gestiunea domeniului public, redevențe,
permise de tranzit, taxe pentru rețele de canal de apă, electricitate, concesionări, venituri din
bunuri confiscate, din bunuri fără stăpân.
b.venituri nefiscale – în această categorie intrând veniturile provenite din patrimoniul
statului, din activitatea industrială și comercială a sa, din împrumuturi și redevențe (aprox.7-8%
din bugetul general consolidat)
La aceste două categorii se adaugă venituri din capital - vânzări de bunuri de capital,
normele ESA 2010 (D.91) definind aceste venituri ca: ”taxe aplicate neregulat și cu o frecvență
redusă asupra valorii activelor sau averii nete deținute de unitățile instituționale sau ca valoarea
activelor transferate între unitățile instituționale ca urmare a moștenirilor, cadourilor între
persoane sau alte categorii de transferuri).

În următoarele două diagrame circulare se poate observa structura veniturilor bugetare

în cadrul bugetului general consolidat, în ultimii doi ani bugetari cu execuție finală.

69
 Structura veniturilor bugetare 2016
Buget general consolidat
12%
27%

23%

8%
3%
7% 13%
7%

Accize TVA Impozit pe salarii și venit

Impozit pe profit Alte venituri Sume de la UE și donații
Venituri nefiscale Contribuții de asigurări

Sursa: Ministerul finanțelor, Raport privind execuția bugetară pe anul 2016

Structura veniturilor bugetare pe 2017

Buget general consolidat

Accize
11%
Contribuții la asigurări
28%
TVA
21%

Venituri nefiscale
Impozit pe salariu și
Sume9%de la UE și
venit
donații 12%
% Impozit
Alte
7 venituripe profit
6% 6%

Accize TVA Impozit pe salariu și venit

Impozit pe profit Alte venituri Sume de la UE și donații
Venituri nefiscale Contribuții la asigurări

Sursa: Ministerul finanțelor, Raport privind execuția bugetară pe anul 2017

După cum se poate observa, trei categorii de impozite (TVA, Contribuții la asigurările
sociale și accizele), reprezintă 60% din totalul veniturilor bugetului general consolidat.

70
 Trebuie remarcat faptul că impozitele pe consum reprezintă aproximativ 30% din totalul
veniturilor bugetare, fapt ce arată că evoluția pozitivă a PIB-ului din ultimii ani a avut ca motor
principal consumul.
Distribuirea veniturilor colectate se face prin sistemul alocaţiilor bugetare, ale căror
destinaţii sunt stabilite pe principiul cheltuielilor în regim de plafon, pe baza unei clasificări
standardizate la nivel internaţional.
Autoritățile publice folosesc pentru statistica cheltuielilor publice, de regulă, clasificația
funcțională27 și cea economică a acestor cheltuieli.
Următoarele tabele arată care este distribuţia cheltuielilor publice conform clasificaţiei
funcţionale a acestora.
Analiza atentă a acestor date statistice primare ne permite comparaţii utile între România
şi restul ţărilor UE şi, în acest sens, să înţelegem dacă facem parte dintr-un spaţiu economic
omogen cu aceleaşi probleme şi fenomene perturbatorii.
Trebuie să reamintim că aceste cheltuieli reprezintă componentele Sectorului administații
publice, aşa cum a fost acesta delimitat anterior, pe baza metodologiei ESA 2010.
Din clasificația funcțională a cheltuielilor publice am eliminat pe cele cu protecția socială,
prezentate la componenta ”buget asigurări sociale”.

Servicii publice generale

%PIB
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ţara
U.E. 6.3 6.3 6.5 6.7 6.7 6.9 6.9 6. 6.7
9
Euro 6.8 6.8 7.0 7.1 7.0 7.1 7.2 7. 7.0
2
România 3.4 4.5 4.8 4.3 4.5 4.8 4.9 4. 4.7
9
Sursa: EUROSTAT, 2016
Apărare – %PIB

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ţara
U.E. 1.5 1.4 1.5 1.5 1.5 1.5 1.4 1. 1.3
4
Euro 1.3 1.2 1.3 1.4 1.3 1.3 1.3 1. 1.2
2
România 2.3 1.8 1.5 1.5 1.4 0.8 0.7 0. 0.8
8

27 Clasificația după funcții a cheltuielilor guvernamentale (COFOG) cuprinde 10 categorii: servicii publice
generale;apărare națională, ordine publică și securitate;afaceri economice;protecția mediului; locuire și afaceri
comunitare;sănătate; recreere, cultură și religie; educație; protecție socială.

71
 Sursa: EUROSTAT, 2016

Ordine publică – Total Cheltuieli - %PIB

Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

U.E. 1.8 1.8 1.8 1.9 1.9 1.8 1.8 1. 1.8

8
Euro 1.6 1.6 1.7 1.8 1.8 1.8 1.7 1. 1.7
7
România 2.4 2.4 2.2 2.1 2.4 2.2 2.2 2. 2.1
2
Sursa: EUROSTAT, 2016
Afaceri economice – %PIB

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ţara
U.E. 4.2 4.0 4.6 4.9 5.1 4.5 4.7 4. 4.2
3
Euro 4.4 4.2 4.4 5.0 5.4 4.6 4.9 4.5 4.4
România 7.2 8.6 8.0 7.9 7.0 7.1 6.6 6.2 5.9
Sursa: EUROSTAT, 2016

Protecţia mediului – %PIB

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ţara
U.E. 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 0.8 0.8 0. 0.8
8
Euro 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9 0.8 0. 0.8
9
România 0.4 0.4 0.5 0.6 0.8 0.9 0.8 0. 0.8
8
Sursa: EUROSTAT, 2016
Sănătate – %PIB

Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

U.E. 6.6 6.5 6.7 7.3 7.2 7.1 7.1 7. 7.2

2
Euro 6.7 6.6 6.8 7.4 7.3 7.2 7.2 7. 7.3
3
România 2.7 3.7 3.8 4.2 4.1 4.1 3.8 4. 4.0
0
Sursa: EUROSTAT, 2016
Cultură, Religie, Activităţi recreative – %PIB

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ţara
U.E. 1.1 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1 1.1 1. 1.0
0
Euro 1.1 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1 1.1 1. 1.1
1
România 1.0 1.1 1.1 1.1 1.0 1.1 1.0 0. 1.0

72
 9
Sursa: EUROSTAT, 2016
Educaţie – %PIB

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ţara
U.E. 5.0 4.9 5.0 5.3 5.3 5.1 5.0 5. 4.9
0
Euro 4.7 4.6 4.7 5.0 5.0 4.8 4.8 4. 4.8
8
România 4.1 3.9 4.4 4.0 3.3 4.1 3.0 2. 3.0
8
5.6 5.4 5.5 5.9 5.9 5.9 6.0 6. 6.0
Elveţia 0
Sursa: EUROSTAT, 2016

Din bugetul de stat se fac şi transferuri de resurse (subvenţii, sume cu destinaţie specială,
venituri defalcate din impozitul pe venit etc.) către bugetele locale pentru asigurarea resurselor de
care au nevoie comunitățile locale.
Următoarele diagrame prezintă structura cheltuielilor publice pe baza clasificației
economice28 a acestora.

28
Clasificația economică înseamnă gruparea cheltuielilor publice după natura și efectul lor economic (Legea
500/2002)

73
 STRUCTURA CHELTUIELILOR BUGETARE 2016
BUGET GENERAL CONSOLIDAT
Cheltuieli de capital
8%
Asistență socială
Alte cheltuieli 34% Asistență socială
7%
Proiecte cu finanțare din fonduri
externe nerambursabile
Subvenții

Dobânzi

Bunuri și servicii

Cheltuieli de personal Cheltuieli de personal

23%
Alte cheltuieli

Proiecte cu finanțare din fonduri

externe nerambursabile …
Subvenții
Dobânzi3%
Bunuri și servicii 4%
17%

Sursa: Ministerul finanțelor, 2018

STRUCTURA CHELTUIELILOR PUBLICE 2017

BUGET GENERAL CONSOLIDAT

8%
7%
37%
17%

16% 8%
4%3%

Asistență socială Proiecte cu finanțare din fonduri externe

Subvenții Dobânzi
Bunuri și servicii Cheltuieli de personal
Alte cheltuieli Cheltuieli de capital

Sursa: Ministerul finanțelor, 2018 Tabelul următor ne arată compoziţia bugetului general
consolidat în decursul a 10 ani, specificând şi ponderea diferitelor categorii de bugete în
Produsul Intern Brut. După cum se poate observa, bugetul de stat are principala pondere

74
 în PIB şi, evident, în bugetul general consolidat, fiind urmat de bugetul asigurărilor
sociale de stat.
AN Buget general consolidat
Buget Total %PIB PIB
Buget asigurări
Buget Bugete asigurări de
stat locale BASS şomaj sănătate
%PIB %PIB %PIB %PIB %PIB
32,195.4 17,061.3 16,167.1 1,903.7 6,877.4 76,956.1 31.2 246,468.8
2004 13.62 6.92 5.59 0.77 2.79
90,679.6 31.4 288,954.6
2005 36,599.5 20,567.7 17,624.3 2,186.1 8,474.4
111,388.2 32.3 344,650.6
2006 40,698.1 29,360.3 20,277.3 2,243.3 10,757.1
134,173.3 32.3 416,006.8
2007 48,984.6 38,988.1 24,632.0 2,511.6 13,080.6
165,546.6 32.2 514,700.0
2008 59,463.2 46,110.5 34,039.0 1,966.0 15,780.5
157,243.9 31.4 501,139.4
2009 53,569.3 46,256.3 39,432.2 1,481.0 14,623.7
168,674.2 31.6 533,881.0
2010 65,608.1 47,560.0 42,873.0 1,320.4 17,258.7
181,922.9 32.2 565,097.2
2011 77,333.9 48,434.2 48,144.2 2,407.3 17,821.0
193,152.9 32.4 596,681.5
2012 83,884.9 49,568.0 48,858.3 1,914.5 19,084.9
200,380.9 31.4 637,583.1
2013 86,993.8 52,799.1 50,116.2 1,770.2 23,068.5
214,433.4 32.1 666,637.3
2014 87,183.4 58,647.9 52,331.9 1,786.3 22,867.5
Sursa (Ministerul Finanţelor Publice, 2015, milioane de lei)

2. Bugetele locale - finanţele colectivităţilor teritoriale

Bugetele locale fac parte din bugetul public naţional aşa cum prevede articolul 138 (1) din
Constituţia Romaniei.
Bugetele locale reprezintă actele juridice în care se înscriu veniturile şi cheltuielile
colectivităţilor locale28, pe o perioadă de un an. Ca orice buget, ele reprezintă instrumente de
planificare a activităţii financiare a unităţilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridică

28 Normele ESA 2010 definesc ”Subsectorul administrații locale” (cu excepția administrațiilor de
securitate socială) ca fiind compus din unități ale administrației publice care au o sferă de competență locală.
Administrațiile locale oferă servicii rezidenților locali, dintre care unele sunt finanțate din ajutoare nerambursabile
provenite de la administrații publice superioare.

75
(comună, oraş, municipiu, sector al municipiului Bucureşti, judeţ, municipiul Bucureşti);
Bugetele locale sunt o consecinţă a dezvoltării principiilor autonomiei şi descentralizării
locale apărute în administraţia locală în statelor moderne. Ele joacă un rol fundamental în statele
Uniunii Europene, atât datorită numărului ridicat de servicii publice oferite cetăţenilor, cât şi prin
investiţiile în infrastructură realizate.
Anderson (2015) arăta că Danemarca, Italia, Franţa, Cehia şi Finlanda, realizau investiţii
publice locale între 66 şi 81% din totalul investiţiilor în infrastructură.
Organizarea finanţelor locale pe baza autonomiei financiare este necesară deoarece:
- comunităţile locale cunosc cel mai bine volumul şi structura resurselor publice locale şi
necesarul de resurse financiare;
- permite finanţelor centrale să fie degrevate de numeroase cheltuieli ce pot fi acoperite din
resurse locale;
- permite un control mai atent al modului în care sunt utilizate fondurile financiare;
- autorităţile locale pot fi mai eficace în a satisface nevoia locală de servicii publice, datorită
unei cunoaşteri mai aprofundate a comunităților respective.
Autonomia locală şi descentralizarea financiară aferente acestei autonomii se realizează
pe baza unor principii - ghid pentru acţiunea locală, expuse în Carta Europeană a
administraţiei publice locale.
Între aceste principii putem enumera:
- resursele financiare ale autorităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele ce le
revin acestora prin constituţie sau lege;
- o parte din aceste resurse pot proveni din redevenţe şi taxe locale al căror cuantum poate fi
fixat de autorităţile locale în conformitate cu prevederile legale;
- protecţia financiară a colectivităţilor locale mai puţin dezvoltate se realizează prin transferuri
pentru corijarea inegalităţilor de venituri, acestea netrebuind să afecteze libertatea
colectivităţilor locale în domeniul propriu de responsabilităţi;
- în măsura în care este posibil, subvenţiile acordate colectivităţilor locale nu trebuie acordate
pentru proiecte specifice;
- în exercitarea competenţelor specifice, colectivităţile locale au dreptul de a se asocia pentru
realizarea de sarcini comune.
Competenţele generale ale autorităţilor locale din România sunt legate de: asigurarea de
locuinţe sociale, finanţarea poliţiei locale, planificarea urbană, managementul deşeurilor,

76
sănătatea publică, infrastructură de transport şi planificarea transporturilor urbane, reţele de apă,
căldură, educaţie preşcolară, primară, secundară, vocaţională şi tehnică, administrarea
patrimoniului local, administrarea parcurilor şi grădinilor.
Conform legii 273/2006, modificată și completată, resursele bugetelor locale sunt formate
din:
a. Venituri proprii (Impozite pe profit de la regiile autonome și societățile comerciale de sub
autoritatea consiliilor județene, cote defalcate din impozitul pe venit, alte impozite pe venit,
profit și câștiguri din capital, taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe
desfășurarea de activități, venituri din proprietate, venituri din prestări de seervcii și alte
activități, amenzi, penalități, venituri din confiscarea unor bunuri);
b. sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
c. subvenții primite de a bugetul de stat și alte bugete;
d. donații și sponsorizări;
e. sume de la UE, în contul prefinanțărilor și plăților efectuate;
f. împrumuturi contratate pe piaţa financiară internă sau externă.

Codul fiscal stabilește și impozitele și taxele locale.

Acestea sunt : a) impozitul pe clădiri și taxa pe clădiri; b) impozitul pe teren și taxa pe teren; c)
impozitul pe mijloacele de transport; d) taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor și
autorizațiilor; e) taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate; f) impozitul pe
spectacole; g) taxele speciale; h) alte taxe locale.
Veniturile sunt destinate pentru realizarea acțiunilor administrației locale (cheltuieli
pentru întreținerea autorităților executive locale (cheltuieli pentru funcţionare), o parte a
cheltuielilor pentru învățământul preuniversitar, cheltuieli pentru gospodăria comunală,
subvenţii, dobânzi, bunuri şi servicii, rambursări de credite, cheltuieli pentru acțiuni economice
de importanță locală etc.) şi cheltuieli pentru dezvoltare, cheltuieli de capital, sume rezultate
din valorificarea unor bunuri, sume primite de la UE.
Aprobarea bugetelor locale se realizează de către consiliile comunale, orăşeneşti şi
judeţene. Proiectele bugetelor anuale ale comunelor şi oraşelor sunt aprobate de către consiliile
locale, în timp ce proiectele bugetelor judeţene sunt supuse aprobării consiliilor judeţene de către
preşedinţii acestora.
Ordonatorii principali de credite pentru bugetele locale sunt preşedinţii consiliilor
judeţene şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Ordonatorii secundari sau terţiari

77
de credite bugetare sunt conducătorii instituţiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică
din subordinea fiecărui consiliu local, judeţean şi consiliului general al municipiului Bucureşti.
Efectuarea cheltuielilor din bugetele locale şi ale instituţiilor publice finanţate din aceste
bugete este supusă procedurii de angajare, lichidare, ordonanţare şi plată, comună tuturor
cheltuielilor publice.
Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează în limitele
prevăzute de legea bugetului de stat, prin Direcţiile generale ale finanţelor publice.
UE este un spațiu economic cu practici foarte diferențiate privind ponderea subsectorului
”administrații locale” în totalul veniturilor și cheltuielilor din sectorul ”administrații publice”.
Romania se află sub media europeană la capitolul venituri ale autorităților locale, la fel ca țări
precum Irlanda, Austria, Bulgaria, Estonia.
Cele mai mari venituri locale sunt colectate în Suedia (aprox.33% din total venituri)
La capitolul cheltuieli locale cele mai mari pot fi observate în Danemarca (64%) din totalul
cheltuielilor guvernamentale, urmată de Suedia (50%), Finlanda (39%) sau Polonia (31%)

Tabelul următor arată cum sunt distribuite veniturile din taxare pe subsectoare
(ESA2010), pe un eşantion internațional ales de EUROSTAT (2016). După cum se poate
observa, cele mai mari venituri din taxare sunt venituri ale bugetului de stat, urmate de veniturile
asigurărilor sociale. Practicile de taxare sunt foarte diferențiate. Sunt state în care de-a lungul
celor 48 de ani ponderea intre diferitele sectoare ale administrației publice s-au schimbat foarte
puțin (ex. Australia, Germania, Elveția sau Italia) și state în care această pondere a cunoscut
evoluții majore (Austria, Franța, Islanda sau Coreea).
Veniturile din taxare
Distribuirea pe sub sectoare (% din totalul veniturilor din impozite)

guvern central state şi regiuni guvern local asigurari sociale

1975 1995 2013 1975 1995 2013 1975 1995 2013 1975 1995 2013
Ţari federale
Australia 80.1 77.5 80.8 15.7 19.0 15.8 4.2 3.4 3.4 0.0 0.0 0.0
Austria 51.7 64.8 66.5 10.6 1.8 1.6 12.4 4.1 3.2 25.3 29.3 28.4
Belgia 65.3 60.2 57.1 .. 1.8 5.5 4.4 4.8 4.7 28.8 32.1 32.0
Canada 47.6 39.1 41.6 32.5 37.1 39.6 9.9 9.8 9.3 10.0 14.0 9.4
Germania 33.5 31.4 31.4 22.3 21.6 21.9 9.0 7.4 8.2 34.0 39.0 38.1
Mexic .. 80.1 80.1 .. 2.1 3.1 .. 1.1 1.2 .. 16.6 15.5
Elvetia 30.7 31.4 35.2 27.0 23.8 24.6 20.3 17.6 15.2 22.0 27.3 25.1
SUA 45.4 41.3 41.2 19.5 20.1 20.2 14.7 13.4 14.5 20.5 25.2 24.2

78
 MEDIE 50.6 53.2 54.2 21.3 15.9 16.5 10.7 7.7 7.5 20.1 22.9 21.6

Ţări cu
regiuni
Spania 48.2 50.4 42.1 .. 4.8 13.7 4.3 8.5 9.9 47.5 35.8 34.0

Ţări
naţional
unitare
Chile .. 89.9 87.0 .. .. .. .. 6.5 7.3 .. 3.6 5.7
Cehia .. 57.7 55.2 .. .. .. .. 0.9 1.3 .. 41.4 43.2
Danemarca 68.9 68.2 73.3 .. .. .. 30.0 31.3 26.3 0.1 0.0 0.1
Estonia .. 72.1 69.5 .. .. .. .. 13.1 13.3 .. 14.8 16.7
Finlanda 56.0 46.6 47.6 .. .. .. 23.5 22.3 23.4 20.4 30.8 28.9
Franţa 51.2 42.3 33.6 .. .. .. 7.6 11.0 12.9 40.6 46.3 53.3
Grecia 67.1 66.8 63.6 .. .. .. 3.4 0.9 5.6 29.5 31.7 30.5
Ungaria .. 63.8 60.5 .. .. .. .. 2.5 5.9 .. 33.6 33.3
Islanda 81.3 79.2 73.4 .. .. .. 18.7 20.8 26.6 0.0 0.0 0.0
Irlanda 77.4 83.1 82.0 .. .. .. 7.3 2.7 3.1 13.1 12.7 14.4
Israel .. 80.0 76.1 .. .. .. .. 5.9 7.3 .. 14.1 16.6
Italia 53.2 62.7 53.8 .. .. .. 0.9 5.4 16.2 45.9 31.5 29.8
Japonia 45.4 41.2 35.0 .. .. .. 25.6 25.3 24.2 29.0 33.5 40.9
Corea 89.0 69.2 58.1 .. .. .. 10.1 18.7 15.5 0.9 12.1 26.4
Luxemburg 63.6 67.1 68.4 .. .. .. 6.7 6.4 3.5 29.0 26.1 28.0
Olanda 58.9 54.1 54.4 .. .. .. 1.2 2.7 3.7 38.4 42.0 40.8
Noua
Zeelanda 92.3 94.7 93.3 .. .. .. 7.7 5.3 6.7 0.0 0.0 0.0
Norvegia 50.6 58.4 86.9 .. .. .. 22.4 19.6 13.1 27.0 22.0 0.0
Polonia .. 61.9 48.2 .. .. .. .. 8.3 12.9 .. 29.8 38.6
Portuglia 65.4 71.9 67.6 .. .. .. 0.0 5.4 7.0 34.6 21.4 24.7
Slovacia .. 62.5 53.6 .. .. .. .. 1.3 2.9 .. 36.2 43.1
Slovenia .. 51.8 49.1 .. .. .. .. 6.3 10.8 .. 41.9 39.7
Suedia 51.3 46.9 49.9 .. .. .. 29.2 30.9 36.9 19.5 21.8 12.8
Turcia .. 75.1 63.8 .. .. .. .. 12.8 8.8 .. 12.1 27.4
Marea
Britanie 70.5 77.5 75.8 .. .. .. 11.1 3.7 4.9 17.5 17.8 18.8

MEDIE 65.1 65.8 63.2 .. .. .. 12.8 10.8 12.0 21.6 23.1 24.6
Sursa Eurostat, 2016

3. Asigurările sociale de stat

Prin acest sistem de redistribuire se realizează protecţia salariaţilor şi a altor categorii
sociale, în cazul manifestării situațiilor de risc social (şomaj, deces, incapacitate temporară sau
definitivă de muncă, maternitate, bătrânețe-supravieţuire, locuinţă, sărăcie-excludere socială),
prin pensii, diverse categorii de indemnizaţii sau prin preluarea de către stat a unei părţi din

79
costul medicamentelor. Prestaţiile asigurărilor sociale au structural două mari componente: 1. O
componentă redistributivă de venituri (prestaţii sociale propriu-zise sau indemnizaţii) şi 2. O
componentă productivă (asigurarea nediscriminatorie a accesului la serviciile sociale produse de
către stat).
Sistemul de asigurări sociale din România este un sistem fundamentat pe ideea
mutualizării riscurilor sociale, în care statul joacă un rol de intermediar, dar şi de finanţator şi
producător.
Bugetul asigurărilor sociale de stat reprezintă un plan financiar anual în care sunt
reflectate modalităţile de constituire, repartizare şi utilizare ale fondurilor financiare necesare
tuturor persoanelor asupra cărora se manifestă situaţiile de risc social mai sus menţionate.
În sistemul financiar din România, începând cu anul 1991, bugetul asigurărilor sociale de
stat se întocmeşte distinct de bugetul de stat. Acest buget se aprobă de Parlament odată cu
bugetul de stat, având o autonomie deplină.
Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate pe șase resurse
principale, patru de natură fiscală (contribuții pentru asigurări sociale datorate de angajatori,
contribuții pentru asigurări sociale datorate de angajați, contribuții pentru asigurări sociale
datorate de alte persoane asigurate și contribuții pentru asigurări sociale datorate de persoane
aflate în șomaj) și două de natură nefiscală - contribuția pentru bilete de tratament și odihnă și
încasări din alte surse. Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au ca principală
destinaţie pensiile de
asigurări sociale de stat, cheltuielile pentru creșterea copiilor până la doi ani, trimiterile la
tratament balnear și odihnă, indemnizațiile și ajutoarele de asigurări sociale. Principalele capitole
la cheltuieli sunt:
• Pensiile plătite prin oficiile poştale;
• Pensiile plătite prin unităţi economice;
• Indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă;
• Indemnizaţiile pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea capacităţii de muncă;
• Indemnizaţiile în caz de maternitate şi pentru îngrijirea copilului bolnav;
• Indemnizaţiile pentru creşterea şi îngrijirea copilului până la împlinirea vârstei de doi ani; 
Ajutoarele sociale;
• Acordarea biletelor de tratament balnear şi odihnă;

80
 • Cheltuielile cu plata ajutorului de şomaj, a alocaţiei de sprijin, a ajutorului de integrare
profesională;
• Ajutoarele în caz de deces etc.
Bugetul asigurarilor sociale de stat se elaborează şi administrează de către Ministerul
Muncii şi Protecţiei Sociale.
După avizare, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat se depune la Guvern. Acesta
îl examinează şi, cu eventualele amendamente aduse la venituri şi la cheltuieli, îl înaintează
Parlamentului până la 30 noiembrie, pentru dezbatere şi adoptare.
La fel ca şi în cazul bugetului de stat, Parlamentul analizează proiectul bugetului
asigurărilor sociale de stat prin comisiile de specialitate şi apoi îl supune dezbaterilor în plen.
După adoptarea de către Parlament, bugetul asigurărilor sociale de stat se trimite la
Președintele statutlui pentru promulgare și apoi se publică în Monitorul Oficial.
Executarea bugetului asigurărilor sociale de stat este în competenţa Ministerului Muncii
şi Protecţiei Sociale şi a organelor sale locale.
Ca şi în cazul altor categorii de bugete, execuţia revine ordonatorilor de credite, împărţiţi
în:
a. Ordonatori principali (sau de gradul I) - Ministrul Muncii și Protecţiei Sociale, iar
secretarii de stat - ordonatori principali delegaţi;
b. Ordonatori secundari (sau de gradul II) - Oficiul central de plăţi pensii, subordonat
Ministerului
Protecţie socială – %PIB

Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2017
Muncii şi Protecției Sociale, căruia ordonatorii principali îi repartizează credite bugetare atât
pentru cheltuielile proprii, cât şi pentru distribuirea lor între ordonatorii de gradul III, aflaţi în
subordine.
c. Ordonatori terţiari (sau de gradul III) - şefii oficiilor de asigurări sociale, pensii şi asistenţă
socială din cadrul direcţiilor judeţene de muncă şi protecţie socială şi a municipiului Bucureşti,
care primesc credite de la ordonatorii principali sau secundari.
Executarea cheltuielilor centralizate de asigurări sociale presupune, ca şi în cazul
celorlalte categorii de bugete, în prealabil deschiderea creditelor bugetare. Închiderea bugetului
asigurărilor sociale de stat trebuie realizată, ca şi în cele două cazuri de bugete, anterior
analizate, la 31 decembrie.

81
 Notă: Datorită diferenței reduse între numărul de pensionari (4.59 milioane în 2016) și cel al
populației salariate (4.77 milioane), dar și creșterii mai mari a nivelului pensiilor raportat la
evoluția salariului mediu brut, în ultimii ani, deficitul bugetul asigurărilor de pensii reprezenta și
reprezintă principala cauză (87%) din deficitul public.
Putem alătura acestor cauze și preluarea unei părți din contribuțiile de asigurări sociale, la pilonul
2 privat obligatoriu, începând din 2008, când a fost instituit acest pilon.
În același timp, nivelul scăzut al salariilor din economia națională reprezintă o altă cauză ale
acestor deficite constante, care în 2018 s-au ridicat la 3.7 miliarde de euro.

U.E. 17.3 17.1 17.5 19.4 19.4 19.1 19.4 19.5 19.4

Euro 18.0 17.7 18.1 20.0 19.9 19.7 20.0 20.3 20.3

România 10.4 10.2 11.3 13.6 13.8 12.8 12.3 11.5 11.4 11.9
În UE 28, ponderea cheltuielilor cu protecția socială în PIB era
în 2012 de 10.9%, pondere stabilă din 2000, aşa cum se poate
observa din tabelul de mai jos.
În România, în acelaşi an, ponderea era de 9.1% , în scădere
faţă de anul 2000 când aceasta era de 11.1%.
An 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

Tara
Belgia 15 15 16 15 16 16 16 16 17 18 18 18 18
. . . . . . . . . . . . .
4 6 1 9 7 8 8 9 6 2 9 1 7
Bulgar 10 9. 9. 10 10 9. 8. 8. 7. 7. 7. 7. 7.
ia . 8 6 . . 7 3 1 8 7 0 3 2
8 3 2
Cehia 5. 5.0 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5.
2 2 3 2 2 4 5 4 5 6 7 8

82
Danem 1. 1.7 1. 1. 1. 1. 1. 1. 0. 1. 1. 1. 0.
arca 8 2 2 2 1 0 0 9 0 0 0 9

Germa 17 16 16 17 16 16 16 15 15 15 15 15 15
nia . . . . . . . . . . . . .
1 9 9 0 7 4 0 2 2 9 5 4 6
Estoni 4. 4.2 4. 4. 4. 4. 4. 4. 5. 6. 6. 5. 5.
a 3 6 6 6 6 4 6 2 0 1 7 7

Irland 3. 3.7 3. 3. 3. 3. 3. 4. 4. 4. 4. 4. 4.
a 5 6 6 8 8 9 1 4 4 2 6 1

Grecia 10 10 11 11 11 11 11 11 11 10 10 10 10
. . . . . . . . . . . . .
3 5 5 6 0 1 0 4 4 6 8 3 6

Spania 11 11 11 11 11 11 11 11 11 12 11 12 11
. . . . . . . . . . . . .
5 7 7 6 7 7 7 8 9 0 8 0 5
Franţa 21 21 21 21 20 21 22 22 22 23 23 23 24
. . . . . . . . . . . . .
2 5 6 7 7 4 5 5 8 4 2 8 3
Croati : : 12 12 11 11 11 11 11 12 12 11 11
a . . . . . . . . . . .
1 0 9 7 6 7 9 2 0 7 5
Italia 11 11 11 12 12 12 12 12 13 13 13 13 13
. . . . . . . . . . . . .
9 8 9 1 2 3 3 8 4 7 4 4 5
Cipru 6. 6.8 6. 7. 7. 8. 7. 7. 7. 8. 8. 8. 9.
6 8 1 8 3 8 5 8 7 9 8 1
Letoni 10 9. 9. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 8.
a . 3 4 9 7 4 8 7 3 5 4 6 4
0
Lituan 12 11 11 11 11 10 10 11 11 12 11 11 10
83
ia . . . . . . . . . . . . .
1 5 1 0 0 8 9 2 5 6 8 2 9
Luxem 9. 10. 10 10 10 10 9. 9. 10 11 10 10 11
burg 8 7 . . . . 7 6 . . . . .
6 5 5 2 4 6 8 9 2
Ungari 12 11 11 11 11 11 11 12 12 12 11 12 12
a . . . . . . . . . . . . .
2 9 7 6 3 5 4 7 6 3 6 8 9
Oland 15 13 13 13 13 12 14 13 14 13 14 14 16
a . . . . . . . . . . . . .
4 7 3 8 9 9 0 5 5 8 2 8 0
Austri 11 11 11 11 11 11 11 11 11 12 12 12 12
a . . . . . . . . . . . . .
9 8 7 8 8 8 7 6 8 2 1 1 4
Poloni 12 13 12 12 12 12 12 11 11 11 11 11 12
a . . . . . . . . . . . . .
8 3 8 7 2 2 1 8 2 2 0 3 1
Portug 7. 7.5 7. 7. 7. 7. 7. 7. 8. 8. 8. 8. 8.
alia 3 6 8 4 7 7 8 1 3 3 5 5

Român 11 10 10 9. 9. 9. 9. 9. 9. 9. 8. 9. 9.
ia . . . 3 0 4 6 6 2 3 5 0 1
1 4 4
Sloveni 14 14 14 14 14 14 13 13 13 14 15 14 15
a . . . . . . . . . . . . .
0 3 1 0 0 1 8 5 9 7 0 8 0
Slovaci 13 14 14 13 12 12 11 11 11 12 12 12 12
a . . . . . . . . . . . . .
8 0 3 5 9 2 6 5 6 3 0 1 3
Finala 11 12 11 11 11 12 12 11 12 12 12 12 13
nda . . . . . . . . . . . . .
9 0 8 8 7 0 2 9 0 8 6 6 1

84
 Suedia 4. 4.4 3. 3. 3. 3. 2. 2. 2. 3. 2. 2. 2.
9 6 6 5 1 8 8 9 0 8 9 9
EU-28 : : 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10
. . . . . . . . . . .
6 6 4 4 4 4 5 8 7 8 9
EA-18 11 11 11 11 11 11 11 11 11 12 12 12 12
. . . . . . . . . . . . .
5 5 6 6 5 5 5 5 8 2 1 2 4
Sursa: Taxation trends in the European Union, 2014 Edition

Din totalul veniturilor guvernamentale generale, în 2014, asigurările sociale reprezentau

32%, medie EU 28, în creştere faţă de 2002 (30.7%). În România ponderea veniturilor din
asigurări sociale era de 31.2%, în scădere faţă de 2000 (36.6%).

Statistica comparativă a protecţiei sociale în Uniunea Europeană este utilă pentru a

înţelege diversitatea situaţiilor privind protecţia socială din UE, dar, în acelaşi timp este limitată
şi nu trebuie analizată doar din perspectivă cantitativă. Spre exemplu, riscurile sociale luate în
considerare în statisticile oficiale sunt definitorii, dar nu sunt singurele care influențează
evoluțiile financiare ale sistemelor publice de asistență sau securitate socială. Calitatea muncii
(mai precis diminuarea calității acesteia şi precarizarea asociată unor ocupaţii contemporane),
diminuează nivelul salariilor și astfel, și pe cel al contribuțiilor la asigurările sociale, mărind
efortul financiar al colectivităţii. Statisticile oficiale i-au în considerare mai puțin aceste evoluții.
În acelaşi sens, nu se ţine seama de cheltuielile făcute de stat în termeni de „avantaje fiscale”, pe
care statul le oferă celor care se asigură în sisteme private de pensii.
Sustenabilitatea bugetelor asigurărilor sociale (indiferent de polisemia ce definește
termenul29) reprezintă una din mizele majore în gestionarea finanţelor publice europene în
următorii ani. Interesul privind sustenabilitatea finanțelor sociale, dar și a întregului sistem
financiar public a dat naștere unor concepte și analize financiare în care sunt prezente

29 Vezi, OECD, Journal on budgeting, vol.5, no.1, pg.110 și următ., 2005)

85
contabilitatea pe bază de angajamente, contabilitatea intergenerațională, analizele de tip GDP
gap și Fiscal gap. Schimbarea de poziție, de program, în analiza problematicii bugetare a
condus la noi categorii de ”răspunsuri politice” la provocările financiare, pe care le vom examina
succint în următoarele rânduri.
Așa cum am spus sustenabilitatea finanțelor publice este o provocare majoră pentru țările
Uniunii Europene. Diferite prognoze statistice arată că fără finanțe publice sustenabile, în 2050,
datoria publică în PIB a țărilor europene poate ajunge la 200%. Într-o comunicare a Comisiei
Europene din 2006, adresată Parlamentului şi Consiliului, se preciza că diferenţa de viabilitate
între poziţia bugetară structurală30 din 2005 şi o poziţie bugetară durabilă era de 3.5% din PIB,
fapt ce corespundea unui deficit structural de 2% din PIB. Pentru ca această diferenţă să se
diminueze, trebuie ca deficitul bugetar structural să fie de maximum 1.5% din PIB. Dacă această
condiţie de constrîngere bugetară poate fi realizată, atunci datoria publică în UE va ajunge, în
2050, în medie, la un procent de 80% din PIB.
Înainte de a vedea pe scurt ce a condus la nesustenabilitatea bugetelor de asigurări
sociale, vom analiza modul în care sunt organizate sistemele de pensii moderne.
Deținerea unor drepturile sociale alături de drepturi politice și civile, reprezintă
caracteristica definitorie a cetățeanului modern așa cum spunea sociologul american T.H.
Marshall. Cetățenia socială este o expresie a incluziunii sociale în societatea contemporană și o
caracteristică definitorie a statului bunăstării generale. Dreptul de pensionare este parte a acestor
drepturi sociale, al căror obiectiv major este diminuarea inegalităților prevenind apariția sărăciei
la persoanele vârstnice, menținând standardele de viață ale acestor persoane, asigurând, de facto
egalitatea femeii cu bărbatul, dar și asigurând o justiție intergenerații.
Din punct de vedere economic scopul oricărui sistem de pensii este acela de a lineariza
(nivela) consumul unei persoane de-a lungul vieţii, atât în perioada activă, cât şi în cea inactivă,
atât în perioada sa de producţie, cât şi în cea de „odihnă”.
30 Poziția bugetară structurală este aceea în care rezultatul raportului dintre veniturile și cheltuielile bugetare
nu este influențat de impactul conjuncturii economice. Rezultatul ”structural” bugetar depinde de creșterea potențială
(creșterea maximă a producției determinată de ”zestrea” factorială a economiei, determinată, la rândul ei, de nivelul
investițiilor, de tehnologie și inovații, de calificarea forței de muncă). Spre exemplu, dacă o economie înregistrează
deficit al finanțelor publice atunci când creșterea este la nivel potențial, atunci ea înregistrează deficit structural.
Dacă o economie are creștere sub potențial, la un nivel dat al deficitului, partea conjuncturală crește și cea
conjuncturală scade. Prin urmare, pentru a evalua soldul structural primul pas este acela de a evalua soldul
conjunctural (determinat de abateri de la evoluția normală a economiei), evaluare bazată pe ipoteza
operațională că veniturile conjuncturale evoluează în același ritm cu PIB, iar cheltuielile sunt relative stabile. A
doua etapă este aceea de a calcula soldul structural ca diferență între soldul efectiv și soldul conjunctural.
Stabilirea soldului structural este dificilă însă datorită modului de formare a veniturilor publice și elasticității
acestora (coeficientul de elasticitate al veniturilor nu este egal cu unitatea (ca în modelul econometric de
stabilire a soldului).

86
 Transferul veniturilor peste ani, în scopul linearizării consumului, este sarcina asumată de
sistemele moderne de pensionare.
Un sistem de pensionare nu face nimic altceva decât să permită schimbul unei părţi a
veniturilor prezente cu drepturi asupra unor venituri viitoare.
Acest schimb de drepturi se poate realiza prin: 1. capitalizarea veniturilor personale în
conturi personale, 2. obţinerea unei promisiuni că cineva va finanţa cererea de bunuri viitoare
dacă acum persoana ocupată acceptă să facă acelaşi gest pentru cei aflaţi azi la vârsta de
pensionare.
Cele două posibilităţi se metamorfozează instituţional în Sisteme de Pensionare
Prefinanţate Integral şi Sisteme PAYG (sisteme cu beneficii definite, nefinanţate).
În primele, contribuţiile plătite sunt investite în diferite categorii de fonduri care, mai
târziu, vor genera beneficii utilizate pentru plata pensiilor (anuităţilor). Dacă beneficiile
financiare viitoare reprezentând sumele economisite, plus dobânzile aferente sunt cunoscute în
avans, ceea ce înseamnă că un anumit nivel de contribuţii va genera un nivel prestabilit de
beneficii viitoare, atunci discutăm de scheme de pensionare cu beneficii definite.
O altă variantă a sistemelor finanţate prin capitalizare este aceea a contribuţiilor definite.
Contributivitatea este un anumit procent din salariu, riscul fiind asumat de contributor, având în
vedere că acesta nu are siguranţa dobândirii unei anumite sume în viitor.
Cel de al doilea sistem este finanţat din contribuţiile angajaţilor şi angajatorilor prezenţi.
Statul impune contribuţii persoanelor ocupate şi angajatorilor pentru plata pensiilor persoanelor
îndreptăţite prin lege, dar nu acumulează fonduri pentru plata pensiilor viitoare, ci pentru cele
prezente. Plata se face pentru pensionarii actuali, pe baza principiului beneficiilor definite.
Riscurile, în acest sistem, sunt asumate de gestionarul sistemului (stat).
Sistemele actuale de asigurări sociale sunt sisteme hibride, bazate pe fonduri care coexistă
într-un sistem pe care Banca Mondială l-a numit multipilon. În studiul realizat de instituție în
2005 Old-Age income support in the twenty-first century: an international perspective on
pension systems and reform, sunt identificați cinci piloni pe care îi putem găsi într-o schema
multipilon:

(a) Pilon zero – non contributiv – care furnizează o protecție social minimă;
(b) Primul pilon contributiv – pentru a înlocui anumite părți de venit;
(c) Pilon secundar obligatoriu - cont individual de economisire;

87
(d) Pilon 3 voluntar (individual, susținut e angajator, cu beneficii definite sau cu contribuții
definite);
(e) Pilon informal intrafamiliar sau intergenerațional - suport financiar sau nefinanciar pentru
bătrâni.
Evoluția nesustenabilă a bugetelor de asigurări sociale se datorează în principal creşterii
costurilor publice asociate îmbătrânirii.
În această perioadă, perspectivele demografice, cât şi anumite tendinţe pe piaţa muncii,
influenţează negativ finanțarea sistemelor publice de pensionare, în principal prin:
- creşterea numărului de pensionari. Această tendinţă se datorează atât creşterii
speranţei de viaţă, (cel puţin cu un an pentru fiecare deceniu), cât şi creşterii numărului de ieşiri
din viaţa activă a persoanelor născute în anii ’50. Se estimează că în 2060, populația în vârstă va
crește de la aproximativ 17% la peste 30%, iar din aceștia segmentul peste 80 de ani va crește de
la 5% la 17%.
- reducerea populaţiei active și a celei ocupate. În 2060, estimările Comisiei Europene
(Ageing Report, 2012) anticipează o scădere cu peste 45 de milioane a populației între 15-65 de
ani. În 2060, se anticipa, conform aceluiași raport o scădere a populației între 15-65 de ani de la
67% la 56%, În ţările UE menţinerea unor niveluri ridicate ale ratei şomajului, creşterea
şomajului pe termen lung (4% din populaţia activă din UE), dar şi dezvoltarea fenomenului de
rezistenţă a şomajului la măsurile active de creştere a participării pe piaţa muncii sunt evoluţiile
relativ uşor de probat şi extrem de preocupante pentru autorităţi. Aceste situaţii au dus la
diminuarea bazei contributive şi la creşterea contribuţiilor pentru ocupaţi şi angajatori, deci la un
transfer de sarcini fiscale care este dublat şi de unul indirect prin creşterea datoriilor publice.
Populaţia ocupată tânără prezintă la rândul ei o evoluţie în declin, la care vom adăuga
perspective slabe de creştere economică, cu efecte negative asupra volumului contribuţiilor
sociale pentru finaţarea pensiilor „în plată”.
- modificarea ratei economisirii pe termen lung. Reformele actuale conţin o puternică
componentă de adecvare a nivelului pensiei la nivelul contribuţiei de-a lungul vieţii, rata de
înlocuire a salariului cu pensia diminuându-se. Această evoluţie, pe termen lung, va influenţa în
sensul scăderii pensiei medii şi, implicit, nivelul economisirii, acesta diminuându-se la populaţia
peste 65 de ani, datorită unui comportament de compensare.
Nici sistemele multipilon nu sunt ferite de dezechilibre, chiar dacă ele vor fi mai puțin

88
”tensionante” pentru autoritățile publice. Creșterea duratei vieții va crește ”costul anuităților”.
Capitalul acumulat în conturile de economisire, trebuie distribuit sub forma unor anuități la
ieșirea la pensie. O durată de viață mai mare înseamnă anuități mai mici pentru același capital
(deoarece se va împărți pe mai mulți ani).
Generația baby-boomeri-lor constituie și ea o variabilă demografică care va afecta
echilibrele financiare pe piețele fondurilor de asigurare. Aceste fonduri au constituit o sursă
majoră de economisire. Până la ieșirea la pensie a generației mai sus amintite, pensiile în plată nu
reprezintă o sursă majoră de pierderi de capital pentru aceste fonduri. După ieșirea acestora la
pensie activele fondurilor se vor diminua ceea ce va determina o scădere a prețurilor acestor
active și, în consecință, randamente mai mici ale acestor active.
Autorităţile publice naţionale utilizează un spectru larg de politici pentru echilibrarea
sistemelor de pensii pe termen lung, în condiţiile constrângerilor reprezentate de nevoia de a
menţine drepturile câştigate pe baza contributivităţii, dar şi de nevoia de a realiza o guvernare
echilibrată a sistemelor publice de finanţe, prin menţinerea unor niveluri sustenabile ale
împrumuturilor publice pentru a nu transfera sarcini fiscale împovărătoare generaţiilor viitoare.
Reformelor sistemelor de pensii le este caracteristică eterogeneitatea, alături de
reformele parametrice fiind prezente şi reforme de tip paradigmatic.
Putem spune că cea mai adecvată caracterizare ale actualelor reforme în domeniul
pensionării se referă la hibridizare, în încercarea de a crea sisteme mai sustenabile şi mai
puţin riscante din punct de vedere al asigurării drepturilor de plată fără afectarea
echilibrelor macroeconomice. Aranjamentele instituționale diversificate au făcut ca, deopotrivă
„regime theory” de tip Esping Andersen sau „dualitatea fondatoare” a sistemelor PAYG - regim
de tip bysmarckian sau de tip beveridgean, să nu mai poată constitui cadre conceptuale
adecvate pentru caracterizarea sistemelor reformate de pensii.
Reformele de tip parametric nu modifică concepţia arhitecturală a sistemelor
operaţionale acum, ci doar anumite „volume” ale acesteia. Pot fi modificaţi parametrii de natură
demografică sau parametrii de natură fiscală.
Creşterea vârstei legale de pensionare, a vechimii minime pentru o pensie integrală,
indexarea pe baza evoluției nivelului prețurilor, introducerea unui ”factor de sustenabilitate” 31
sau modificarea nivelului contribuției la asigurările sociale la angajatori şi la angajaţi, constituie
modificări parametrice, utilizate în politicile de reformă ale sistemelor bazate pe repartiție.
31 Introducerea unei componente care modifică nivelul beneficiilor dacă pensiile nu sunt sustenabile. Se
mai numește și ”coeficient de reducere”.

89
Măsurile parametrice cu efecte imediate asupra evoluției cheltuielilor publice cu pensiile sunt
cele care vizează modificarea procedurii de revalorizare anuală a valorii pensiilor. Astfel, metoda
„tradițională” este aceea de a menține puterea de cumpărare a pensiei prin cuplarea sa la evoluția
salariului brut (creșterea nominală a acestuia ducând automat și la creșterea valorii pensiei).
Reforma parametrică în acest caz se poate exemplifica prin indexarea doar la nivelul salariului
net (mai mic) sau prin indexarea cu rata anuală a inflaţiei. Politicile parametrice de acest tip duc
la o creștere mai redusă a cheltuielilor cu pensile decât în cazul indexării după indicele brut sau
net al salariilor.
O altă reformă parametrică este şi cea a schimbării ratei de acoperire a salariului cu pensia.
Astfel, în loc să se ia în calcul salariile ultimilor zece ani sau media salariului celor mai
buni n ani, se iau în calcul veniturile salariale şi asimilate pe toată perioada contributivităţii,
formulă ce poate determina diminuarea salariul mediu de referință.
Astfel de modificări parametrice au fost realizate de toate țările din UE, iar la noi ultimele
astfel de modificări au fost realizate prin ultima lege a pensiilor (2011).
Acest tip de opţiune a autorităților publice pentru măsuri de reformă (parametrice),
reflectă și o filosofie a continuităţii în fundamentarea sistemelor de pensii pe principiile
repartiției şi solidarităţii intergeneraționale, chiar dacă, studii realizate sub conceptele noului
instituționalism scot în evidență un grad mai redus de suport azi pentru sistemele solidariste,
PAYG.
Abordând problema din perspectiva „echităţii între generaţii” aceste studii arată că un
grad mai scăzut de suport azi pentru respectivele sisteme se datorează perceperii unor sacrificii
actuale mai mari, ale generației - suport actuale, pentru asigurarea unor beneficii prezumate, mult
mai mici. Această diferență de suport-generațional se datorează atât schimbărilor în structura
demografică, cât și celor de pe piața muncii.
Reformele de tip structural sau paradigmatic sunt, în general, asociate unor schimbări
de substanţă pentru sistem. Acestea pot schimba arhitectura întregului sistem, prin trecerea de la
un sistem bazat pe repartiție, la unul pe capitalizare sau prin dublarea sistemului public,
obligatoriu, prin repartiție, cu unul complementar, bazat pe capitalizare și chiar prin triplarea
acestuia cu un sistem bazat pe contribuții voluntare la fonduri private. Un exemplu de schimbare
de paradigmă poate fi ilustrată prin apariţia sistemului implementat în Suedia bazat pe „Notional
Defined Contribution” sau „Non-financial Defined Contribution” (NDC). Tot în cadrul
reformelor paradigmatice sunt incluse și SIMPLIFICĂRILE aduse prin unificarea unor

90
ansambluri de regimuri de pensionare sau trecerea de la sisteme bazate pe beneficii definite, la
sisteme bazate pe prestații definite.
Pentru reducerea influenţelor negative asupra bugetelor publice de asigurări sociale,
angajamentele politice pentru reformă au mobilizat, şi vor trebui să mobilizeze în continuare,
instrumente de politică publică care să urmărească:
a) diminuarea ritmului de deteriorare a ratei dependenţei economice de vârstă,
îndeosebi
prin schimbarea criteriilor de eligibilitate pentru deschiderea drepturilor de pensionare.
Amânarea vârstei legale de pensionare reprezintă măsura parametrică cel mai des utilizată pentru
a diminua constrângerile pe termen lung;
b) scăderea drepturilor financiare pentru persoanele aflate la pensie. Acest lucru se
poate realiza prin micşorarea ratei de înlocuire a salariului prin pensie. Introducerea unui factor
de sustenabilitate (numit şi de durabilitate) a beneficiilor reprezintă o opţiune sugerată de
specialişti şi agreată de politicieni;
c) creşterea veniturilor sistemului (problema fundamentală în acest caz rezidă în faptul
că previziunile realizate pe termen lung se realizează pe baza ipotezelor 1. a evoluţiei salariului
real cel mult egală cu creşterea productivităţii individuale precum şi 2. o creştere a ocupării cu
aceeaşi rată cu care creşte numărul persoanelor peste 65 de ani, ceea ce nu modifică nivelul
veniturilor pentru sistem).
Pentru creşterea veniturilor la bugetele publice, utilizate mai apoi pentru transferuri către
sistemele de pensii, o serie de ţări au început deja să utilizeze şi alte surse de finanţare, cum sunt
taxele de mediu.
În UE este operaţională o politică de coordonare a regimurilor protecţiei sociale, ce are
următoarele principii:
1. Evitarea dublei impuneri. Dacă o persoană este acoperită de legislaţia unei ţări, atunci ea
trebuie să plătească contribuţii doar în acea ţară.
2. Principiul tratamentului egal, non-discriminatoriu. Un cetăţean oarecare al unei ţări din UE
are aceleaşi drepturi şi obligaţii ca oricare alt cetăţean din ţările respective.
3. Solicitarea unor beneficii impune luarea în calcul a perioadei de asigurare, a locului de
muncă şi a rezidenţei în alte ţări.
4. Dacă o persoană are dreptul de a obţine beneficii în monedă dintr-o anumită ţară, el le poate
obţine chiar dacă nu trăieşte în acea ţară.

91
 Aceste principii sunt operaţionalizate în două norme legislative ale Parlamentului UE,
Reglementarea 883/2004, respectiv Reglementarea 987/2009.

4. Fondurile speciale extrabugetare

În prezent aceste fonduri sunt în număr de două (șomaj și sănătate), dar au fost perioade
când numărul acestora era de 20 (2003), practic, fiecare minister dispunând, la un moment dat,
de câte un asemenea fond.
Pentru fiecare din acestea se constituie, din taxe, contribuţii şi alte vărsăminte, un buget
propriu, aprobat anual de Parlament. Acestea reprezintă anexe la bugetul de stat şi bugetul
asigurărilor sociale de stat. Contribuțiile sunt obligatorii şi, ca în cadrul fiecărui impozit, fără
contraprestaţie directă. În cazul acestor fonduri, soldurile aferente unui an se reportează în anul
următor.
Finanțarea asigurărilor de sănătate se face, în principal, prin Fondul național unic de
asigurări de sănătate. Așa cum prevede legea 95/20006 : ”constituirea fondului se face din
contribuția pentru asigurări sociale de sănătate, suportată de asigurați, de persoanele fizice și
juridice care angajează personal salariat, din subvenții de la bugetul de stat, precum și din alte
surse - donații, sponsorizări, dobânzi, exploatarea patrimoniului Casei Naționale de Asigurări de
Sănătate și al caselor de asigurări de sănătate potrivit legii.”, iar gestionarea se face prin
intermediul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate și prin casele județene și cea a municipiului
București.
Dacă sumele constituite pe baza contribuțiilor legale nu sunt suficiente pentru a asigura
finanțarea cheltuielilor publice pentru sistemul de asigurări de sănătate, veniturile bugetului
fondului se completează prin sume alocate de la bugetul de stat.
Spre exemplu spitalele se finanțează pe baza contractelor semnate cu casele de asigurări
de sănătate, pentru serviciile prestate, dar beneficiază și de finanțări suplimentare de la bugetul
de stat, de la bugetele locale pentru finațarea spitalelor de interes județean sau local, de la bugetul
județului pentru finanțarea spitalelor județene.
Prin bugetul de stat se finanțează acțiuni diverse precum finanțarea programelor naționale
de sănătate, asigurarea dotărilor cu echipamente medicale, investițiile pentru înființarea de noi
spitale, activitățile de cercetare și didactice etc.

92
 3. Bugetul de stat
”Să refuzi adoptarea bugetului este de negândit, să îl reformezi a devenit imposibil, rămâne
să îl aprobi.”

3.1. Clarificări terminologice

Termenul de „buget” apare în limbajul comun, în Evul Mediu. În limba franceză
medievală, aşa cum am specificat şi în primul capitol, cuvintele „bouge”, bougette”, desemnau o
pungă din piele în care se păstrau banii. Odată cu trecerea termenului peste Canalul Mânecii
termenul devine mai abstract, desemnând o sumă de bani, o anvelopă financiară.
În finanţele moderne, „buget”, este folosit într-un dublu sens:
1. în sens comun, vorbim de buget ca ansamblul veniturilor şi cheltuielilor unei
persoane sau familii;
2. în sens financiar termenul desemnează ansamblul conturilor anuale şi previzionale,
cuprinzând resursele şi cheltuielile statului şi ale altor instituţii publice sau colectivităţi.
În România, în Regulamentele Organice sunt folosiți pentru prima dată termeni asociați
finanțelor publice moderne (venituri ale statului, cheltuieli ale statului, procedura fiscală etc.)
Prin noua organizare financiară din 1831, respectiv 1832, se dorea să se: ”rânduiască
neapăratele cheltuieli ale statului; hotărească birurile și toate veniturile statului care se vor
orândui a întâmpina cheltuielile statului”; așează reguli hotărâtoare și nestrămutate pentru
catagrafiile (recensământul fiscal) și împărțirea birului și a dăjdiilor; hotărască rânduiala ce
trebuie să se păzească la strângerea birului și a celorlalte ramuri de venituri ale Statului;
stabilească cum ministrul de finanță va da socoteală de gestiunea sa; așaze chipul cu care casa
Vistieriei să-și dea socoteala” , Regulamentele Organice stabilesc primele reguli moderne
privind realizarea bugetului, ale execuției acestuia și ale controlului bugetar.
Regulamentele Organice impun diferența majoră care guvernează finanțele moderne de cele
medievale și anume separarea între averea statului și cea a suveranului (Domnului), înlocuind
discreționarismul fiscal cu reguli clare și constrângătoare pentru toți cetățenii, inclusiv pentru
suveran în ceea ce privește veniturile și cheltuielile publice.
Următorul extras din art. 64 este edificator: ”Domnii nu vor mai avea putere de a da de acum
innainte scutelnici, vericăruia mäcar ; asemenea nu vor putea să scoață sau să sloboază a se
scoate din rândul dajnicilor vreun om pentru slujba boerilor sau a altor particulari; vor fi
răspunzători pentru orice faptă inpotriva acestii hotărâri.”

93
 În același pachete legislative sunt stabilite fără echivoc și categoriile de venituri ale statului pentru
a se ieși din situația unor finanțe ”atât de încurcate......... încât de multe ori s-au pricinuit întracestea nu
numai abuzuri și nesuferite nedreptăți, ci încă și o simțitoare scădere la veniturile

Statului”:

Modernizarea finanțelor publice continuă cu Constituţia României din 1864 (Statutul

dezvoltător al Convenţiei de la Paris ) în care întâlnim sintagma „bugetul cheltuielilor şi al
recentelor” 32, iar în cea din 1866 observăm enunţul „toate veniturile şi cheltuielile sau cheltuielile
statului trebuie trecute în buget şi socoteli”33.
În Constituţia din 1923 se menţină formularea din cea anterioară: „Toate veniturile sau
cheltuelile Statului trebuiesc trecute în buget şi în socoteli 34.
În Constituţia României din 2003, la art. 138 - Bugetul public național, se specifică:
1. Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi
bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor;
2. Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat,
pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului;
3. Dacă legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate
cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de
stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor
bugete;
4. Bugetele locale se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii;
5. Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

Definiție și caracteristici

32 Art. VI. „Budgetul cheltuelilor și al recetelor, pregătit în tot anul prin îngrijirea puterii esecutive și supus
Adunarii Elective, care l va putea amenda, nu va fi definitivu de cat dupe ce va fi votat de dinsa. Daca budgetul nu s'ar vota
in timpul oportunu, puterea esecutiva va indestula”.
33 Articolul 113, „În fiecare an Adunarea deputaților închea socotelile şi voteză bugetul. Toate veniturile
sau cheltuelile Statului trebuesc trecute în buget şi în socoteli. Bugetul se va presenta, tot-d'auna cu un an înainte de
punerea lui în aplicare, Adunarei deputatilor şi nu va fi definitiv de cît după ce se va vota de densa şi sancţiona de
Domn. Deca bugetul nu se voteza în timp util, puterea esecutiva va indestula serviciile publice dupa bugetul anului
precedent, fara a putea merge cu acel buget mai mult de un an peste anul pentru care a fost votat.”
34 Articolul 114, „In fiecare an Adunarea deputatilor incheie socotelile si voteaza bugetul. Toate veniturile
sau cheltuelile Statului trebuiesc trecute in buget si in socoteli. Daca bugetul nu se voteaza in timp util, puterea
executiva va indestula serviciile publice dupa bugetul anului precedent, fara a putea merge cu acel buget mai mult
de un an peste anul pentru care a fost votat.”

94
 Bugetul de stat reprezintă ansamblul documentelor aprobate de Parlament care
previzionează și autorizează resursele și cheltuielile statului pentru un an.
Bugetul permite o trasabilitate clară și integrală a veniturilor și cheltuielilor statului.
Regulile după care se realizează și este executat bugetul de stat sunt prezentate în legea finanțelor
publice şi în alte acte normative naţionale.
Bugetul de stat este și un instrument transparent de intervenție publică în economie -
transparența fiind reprezentată atât prin existenţa unor forme diverse de control, cât şi prin
capacitatea oferită publicului prin lege, de a putea urmări execuția bugetară pe instituții, pe
capitole de cheltuieli sau la nivel global. De asemenea transparent este întreagul proces ce
guvernează elaborarea, aprobarea și execuția bugetelor din sistemul public național bugetar.
Caracter juridic - „Bugetul de stat” reprezintă un act prin care sunt stabilite și autorizate
veniturile şi cheltuielile anuale ale statului.
Legile care privesc finanțelor publice stabilesc sursa, mărimea și destinația resurselor
statului. Prezentarea juridică a bugetului grupează operațiunile cu caracter definitiv și operațiuni
cu caracter temporar, așa cum vom vedea în prezentarea principiilor bugetare.
În România, cele mai importante reglementări legislative relative la sistemul financiar
publice sunt Constituţia României, Legea finanţelor publice, Legea finanţelor publice locale,
Legea responsabilităţii fiscal-bugetare, Codul fiscal și cel de procedură fiscală.
În sistemul financiar românesc există diferenţe semnificative între prevederile
Constituţiei şi cele ale Legii 500/2002 - legea finanţelor publice. În Constituție la art.138, alin (1)
se foloseşte termenul de „buget public naţional” ce cuprinde „bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor.”
Legea 500/2002 foloseşte termenul de „sistem bugetar” - ce desemnează un sistem unitar
de bugete care cuprinde bugetele prevăzute la art. 1, alin. (2):
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurărilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale;
d) bugetul trezoreriei statului;
e) bugetele instituţiilor publice autonome;
f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;
g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;

95
 h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale
căror
rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile şi bugetele locale.
Prin urmare, atunci când ne referim la legea finațelor publice vom avea în vedere un criteriu
instituțional de prezentare a finanțelor publice, ţinând cont că această lege se referă la finanțele:
statului, administrațiilor publice locale (județe, comune, orașe), administrațiile asigurărilor
sociale de stat. De altfel, așa cum am mai evidențiat și normele ESA 2010, au în vedere acest
criteriu instituțional, atunci când clasifică instituțiile administrațiilor publice.

Sursele dreptului bugetar, ale legislației financiare sunt multifilon și guvernate ca și în alte
domenii ale dreptului public, de principiul ierarhizării normelor, începând cu prevederile
constituționale și finalizând cu cele apărute din jurisprudență: surse constituționale, reglementări
europene (directive și regulamente), legislație organică, surse legislative comune (de tipul legii
bugetare anuale sau de tipul legilor pentru rectificare bugetară), ordonanțe de urgență.
În țările UE, Pactul de stabilitate și creștere (Amsterdam, 1997), dar şi Regulamentul
(CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea şi clarificarea aplicării
procedurii de deficit excesiv [Jurnalul Oficial L 209 din 2.8.1997] şi Regulamentul (CE) nr. 1466
al Consiliului, din 7 iulie 1997, privind consolidarea supravegherii poziţiilor bugetare şi
supravegherea şi coordonarea politicilor economice [Jurnalul Oficial L 209 din 2.8.1997], au
impus constrângeri bugetare la nivelul țărilor membre ale zonei euro, dar și asupra celorlalte țări
membre ale UE, printr-un mecansim legislativ cvasi-constituțional.
Supravegherea multilaterală pentru realizarea unor poziții bugetare echilibrate sau
excedentare pe termen mediu, reprezintă principala măsură de coordonare bugetară la nivelul
zonei euro.
Față de legislația fundațională pentru regulile bugetare europene, mai ales după criza din
2008-2010, legislația europeană s-a înmulțit în ultimii ani cu reguli financiare care caută să
întărească disciplina bugetară în țările EU.
În 2011, Pactul de stabilitate și creștere s-a întărit cu legislația Six pack (cinci
regulamente și o directivă), menită să întărească guvernanța europeană.
Apoi au apărut, alte două cadre legislative: Two pack și Semestrul european.
Six Pack – Reguli privind guvernanța bugetară

96
 1. Statele aflate în situația de deficit excesiv trebuie să accepte recomandările Consiliului
pentru încadrarea în norme a acestuia. Dacă un stat din zona euro nu respectă aceste
obligații se pot impune sancțiuni financiare, care pot fi anulate doar dacă o majoritate
calificată votează pentru aceasta (reverse qualify majority rule).

2. O altă reglementare din acest pachet face operational criteriul datoriei publice din Tratat.
Dacă un stat depășește plafonul de 60% datorie publică în PIB, statul respective intră în
procedura de deficit bugetar excesiv chiar dacă acesta este sub 3%, dacă statul membru a
cărui datorie publică depășește plafonul nu reduce diferența cu 1/20 anual (ca medie pe 3
ani). Fiecare stat membru are la dispoziție 3 ani pentru a reduce deficitul public pentru a
ajunge la plafonul agreat în Tratat.

3.
Regulile Obiectivului pe termen mediu (MTO), se înmulțesc prin apariția ”unui benchmark al
cheltuielilor” pentru a putea fi evaluată evoluția spre MTO. Regula nouă pune un plafon al
creșterii cheltuielilor publice în funcție de rata de creștere economică pe termen mediu. În

statele care nu au atins MTO, rata de creștere a cheltuielilor trebuie să fie sub rata de referință de mai
sus.

Principalele constrângeri cu caracter bugetar sunt reprezentate de dimensiunea deficitului

bugetar (plafon 3% din PIB) și dimensiunea datoriei publice (plafon de 60% din PIB).
În caz de depășire a pragului superior al datoriei, asupra statelor cu astfel de probleme se
declanșează procedura „deficitului public excesiv”, care, în decurs de un an, se poate finaliza cu
sancțiuni asupra acestora. În țările euro, această procedură poate declanşa aplicarea de sancțiuni
financiare, iar în țările non-euro, poate determina blocarea accesului la fondurile UE. Față de
deciziile din 1997 privind procedura mai sus amintită, în 2005 regulamentul nou aprobat a
condus la o atenuare a modalităților de sancționare. Astfel, în anumite circumstanțe
( i.e.recesiune) se permite depășirea deficitului de 3%.
De asemenea, dacă apare necesitatea unor cheltuieli publice mai mari - datorate unor
obiective comune, precum dezvoltarea activităților de cercetare-dezvoltare, creșterea nivelului
investițiilor, apariția unor cheltuieli noi determinate de intervenții externe sau creșterea nivelului
contribuțiilor la bugetului european sau pentru reforme structurale, de tipul reformei pensiilor -
prin dezvoltarea sistemelor obligatorii prin capitalizare - se pot obține derogări de la obiectivul
deficit 3%. Procedura de deficit excesiv a fost declanșată până acum pentru mai multe state -
Franța, Germania, Italia, Olanda, Polonia, Marea Britanie, Grecia, Lituania, Malta, Ungaria,
precum și pentru România - fără a se ajunge la finalizarea acesteia (amendă de 0.2% din PIB, la
care se adaugă o zecime din diferența între deficitul constatat și plafonul maxim prevăzut), în

97
niciunul din cazurile de mai sus. În anul 2018 singura țară care se afla în procedura de deficit
bugetar excesiv era Spania.

Caracter obligatoriu - Bugetul de stat este aprobat anual de către Parlament sub
denumirea generică de „legi bugetare anuale”, devenind astfel obligatorie execuția acestuia în
parametrii stabiliți de Parlament.

Caracter previzional - Bugetul este instrumentul cel mai important la dispoziția

Guvernului pentru a atinge obiectivele de creștere economică și de dezvoltare sustenabilă. El
reflectă politica economică și socială a statului, obiectivele prioritizate, politicile sectoriale prin
care statul alege să susțină anumite activități economice.
Bugetul este un „tablou de bord” al vieții naționale, ce a suscitat din partea cercetătorilor
în economie şi alte ştiinţe sociale polemici ascuţite, pentru unii fiind un panaceu pentru
ciclicitatea economică, o soluţie împotriva şomajului, în timp ce alţii îl consideră o cutie a
Pandorei, o sursă a dezechilibrelor economice şi a finanţărilor ineficiente.
Chiar dacă s-au făcut importante progrese în cunoașterea „cadru cu cadru” a efectelor
unei politici bugetare, previziunea pe termen scurt și mediu este în continuare o provocare
imensă pentru instituțiile care elaborează, votează și pun în practică bugetul național.
Multitudinea modelelor prin care se calculează efectele unei măsuri bugetare, ipotezele reținute,
reflectă un proces constant și continuu de raţionalizare în construcția bugetară, care trebuie însă
să facă faţă unei incertitudii accentuate şi constante în spaţiul economic. Acest proces de
previziune, de adaptare anticipativă - reprezentat de construcţia bugetară - este cu atât mai
dificil, cu cât, economiile naționale, datorită unui proces de dependență internațională tot mai
evident, pot fi supuse, imprevizibil, unor importante șocuri externe, de origine diversă (de la
criză bursieră sau monetară până la crize politice). De pildă, în România, scăderea drastică a
PIB-ului cu 6.6% în
2009, este expresia unei asemenea influențe externe, care a făcut extrem de dificilă susținerea
unor angajamente bugetare, în condițiile diminuării volumului veniturilor atrase la buget din
sursele curente. Faptul că bugetul rămâne, în final, un act de „aproximare” a unei realități
viitoare, este reflectat și în recunoașterea implicită a acestei situații de către legiuitori - prin
introducerea în cadru legislativ bugetar a sistemul „rectificării”, prin care se realizează ajustări

98
pe parcurs ale deciziilor ce privesc sistemul bugetar, atât din punct de vedere al procedurilor
bugetare, cât și din punct de vedere al difuzării corecțiilor.

Caracter financiar - așa cum am arătat, bugetul este un instrument financiar previzional,
creat pe baza evaluării realiste a veniturilor (pentru unii economiști fiind, de fapt, o subevaluare)
și a plafonării creditelor bugetare.
Acest tip de abordare în designul bugetar se datorează faptului că impozitarea bazată pe
repartiție face imposibilă evaluarea exactă a veniturilor publice, din cauza unei impredictibilităţi
activităţii economice și a rezultatelor acesteia şi a comportamentului actorilor economici.
Rezultatele activității economice pot reprezenta motive de liniște pentru autoritățile executive,
spre exemplu dacă decalajul PIB se diminuează (diferența dintre PIB actual și cel potențial),
atunci acestea se pot aștepta la încasări mai mari din taxe și impozite. Dacă, dimpotrivă acesta
crește, consecințele pot fi severe pentru economia națională, inclusiv pentru finanțele publice. O
rată ridicată a șomajului, urmare evidentă a unei activități economice mai reduse, înseamnă
venituri neîncasate de stat și, pe de altă parte, plăți pentru protecția socială a șomerilor. Dacă
diferențele între PIB-ul real și cel potențial sunt mari și persistente, pot apărea efecte de
histerezis, care conduc la o fragilizare și mai mare a finanțelor publice. Spre exemplu, șomajul
conduce la atrofierea competențelor și la creșterea șomajului pe termen lung, implicit la
pierderea de venituri fiscale și la creșterea ajutoarelor specifice pentru persoanele aflate în
această situație.
Pe de altă parte, destinațiile suplimentare, neprevăzute, ale veniturilor apărute pe
parcursul execuției bugetare pot fi, astfel, mai ușor de gestionat.

Mecanismul financiar public nu trebuie privit doar din perspectivă tehnică (instrumente
ale construcţiei bugetare, consistenţă a regulilor interne, gestionare a deficitelor ori excedentelor
etc.), acesta fiind parte a unui sistem mai amplu, de legitimare a puterii publice.
Sistemele politice se caracterizează prin competiție între partide pentru câștigarea masei
critice de alegători și prin responsabilitatea pe care aceștia o au în fața acestei mase critice atunci
când câștigă alegerile. Dacă sistemele politice nu sunt foarte competitive, capacitatea aleșilor de
a obține rente este mai ridicată
Introducerea unor principii de responsabilitate publică în gestionarea finanţelor şi
asumarea acestora de către puterea politică au diminuat puterea discreţionară a acesteia,

99
diminuând şi capacitatea de manipulare a fondurilor publice pentru câştigarea „bunăvoinţei”
alegătorilor.
Tabellini şi Alesina, într-un articol din 1990, concluzionau asupra nevoii de a fi realizate
aranjamente instituţionale pentru a separa alegerile inter-temporale, de deciziile vizând
alocarea resurselor publice. Scopul acestor aranjamente este acela de a preveni utilizarea
deficitelor bugetare în scopuri strategice. Pentru aceşti autori, datoria publică, este utilizată ca o
variabilă strategică ce leagă actul guvernării de azi, de actele guvernelor ce vor succeda. Ori de
câte ori, spun aceștia, există diferenţe de strategie economică între partidele aflate în competiţie,
această interacţiune strategică între prezentul guvernării şi viitorul acesteia generează o situaţie
de suboptimalitate în evoluţia datoriei publice. Ori de câte ori cetăţenii exprimă divergenţe
puternice asupra compoziţiei consumului public, guvernul are tendinţa de a supraevalua
problema datoriei publice faţă de situaţia în care ar exista un acord între cetăţeni sau faţă de
situaţia în care realegerea guvernului ar fi sigură. Cu cât polarizarea politică este mai mare, cu
atât mai mare este tendinţa de supraevaluare a problemei datoriei publice. Deficitele fiscale
reprezintă, în opinia acestora, rezultatul agregat al conflictelor politice între grupuri diferite de
cetăţeni.35
Persson şi Svenson, într-o lucrare din 1989 în care utilizează un model de analiză cu două
partide politice - unul conservator, celălalt liberal, afirmă că partidul „conservator” va alege să
lase moştenire deficite mai mari şi să colecteze mai puţine taxe pentru a forţa partidul „succesor”
la putere să cheltuiască mai puţin pentru a reechilibra finanțele publice, pierzându-și însă
susținerea publică. Partidul „liberal” succesor, în schimb, va alege să lase un surplus
conservatorilor.
Problema responsabilității autorităților legislative și a celor executive în finanțele publice
arată, indirect, cât de sensibile sunt autoritățile la impulsul dat de către alegători pentru cheltuieli
publice. Altfel spus, ne arată, în ce măsură constrângerea electorală este determinantă în
realizarea cheltuielilor publice în raport cu constrângerile tehnice. Exemple semnificative din
istoria economiei ne arată că între sistemele de guvernare democratice și cele autoritare există
diferențe majore din perspectiva mai sus enunțată.
Sistemele de guvernare democratice, în care cetăţenii au viziuni puternic diferențiate
asupra compoziţiei cheltuielilor publice, vor cunoaște deficite mai mari şi datorii publice mai

35 Alesina, Alberto, and Guido Tabellini. 1990. A positive theory of fiscal deficits and government debt. Review of
Economic Studies 57, no. 3: 403- 414, Conclusions.

100
mari în raport cu societăţile, fără sisteme democratice, în care alegerile politicilor sunt făcute de
centru, fără a fi preocupate de semnalele date de cetățeni.
În sistemele democratice, guvernele care nu au certitudinea câştigării alegerilor, nu
internalizează în întregime costurile asociate datoriei publice (taxe mai mari şi consum mai puţin
în viitor pentru a putea plăti datoria).
Necesitatea gestionării eficiente a banilor publici, chiar şi pentru considerente pragmatice
(realegerea şi diminuarea constrângerilor bugetare viitoare) pentru asigurarea sustenabilității
finanțelor publice pe termen lung, este adesea conturnată de o „preferință pentru cheltuieli
publice” în statele moderne, în care se angajează, așa cum consideră reprezentanți ai dreptei
politice sau ai curentului neoliberal, cheltuieli prea multe pentru prestații sociale, pentru servicii
publice sau pentru mai mulți funcționari publici - fenomen pe care Niskanen îl numește derivă
birocratică, „deoarece performanța economică nu este nici încurajată, nici sancționată”36.
Preferința pentru cheltuieli publice are și o puternică dimensiune şi susţinere culturală și
istorică. Socializarea unor bunuri și servicii publice este și o expresie a dependenței de cale (path
dependecy). De pildă, studiul OECD din 2007, „Perspective economice”, arată că în țările care
fac parte din respectiva organizație, nivelul cheltuielilor publice este între 30% din PIB în Coreea
de
Sud și 55.5% în Suedia. În SUA, cheltuielile pentru sănătate (15% din PIB) sunt mai mari decât
media UE, dar sunt preponderent finanțate din surse private. Ponderea cheltuielilor publice în
PIB în SUA este de 44%, în timp ce media UE este de 75%, iar procentele respective reflectă un
trend relativ constant, cel puţin după cel de Al Doilea Război Mondial.
Realitatea finanțelor publice în statele dezvoltate contemporane nu poate fi, însă,
caracterizată, doar printr-o simplă „preferință”- expresie a utilității individuale a publicului și a
guvernelor - determinată de latenţele date de obişnuinţe, fapte de cultură ori datorată intereselor
de tip politic. De altfel, evoluţia istorică a ratei prelevărilor obligatorii, arată că în ţările OECD,
în ultimii 50, acestea au crescut constant după cum urmează: 1965: 27%, 1975: 33%, 1985: 37%,
1998: 39% şi 2007: 39%, proces ce nu poate fi doar expresia unor rigidităţi culturale ori de
structură.

36 Marc Leroy, Sociologie des finances publique,La Decouverte, p.18, Paris, 2007

101
 3.2. Cauze ale creșterii cheltuielilor publice
În analiza evoluţiei ascendente a veniturilor şi cheltuielilor publice trebuie să disjungem între
argumente privind „utilitatea politică” şi argumentele de „management public”. În continuare
vom prezenta argumente ale creșterii cheltuielilor din ambele perspective.

A. Unele dintre cheltuielile publice au crescut, în numeroase state, ca urmare a unei

strategii generale de descentralizare și transfer de sarcini financiare (de pildă, trecerea unor
spitale, școli generale, a instituţiilor de învăţământ secundar sau a unor instituţii culturale şi de
loisir în gestiunea administrațiilor locale sau a comunitățile teritoriale). Transferul, în sine, nu ar
trebui să ducă decât la o redistribuire a resurselor financiare (de la bugetul de stat, la cel local),
determinată de aplicarea principiului subsidiarităţii, prin care se urmăreşte apropierea deciziei de
cetăţean. Aplicarea acestui principiu a determinat, însă, o diluare a responsabilităţilor şi
parcurgerea de către contribuabili a unui drum critic mai lung pentru rezolvarea unei probleme
specifice. Descentralizarea a condus la costuri de personal mai ridicate deoarece fiecare „strat
local” revendică o responsabilitate şi, deci, un personal suplimentar, capabil să soluţioneze
problema apărută. O autoritate locală poate fi astfel considerată, în terminologia lui Acemoglu, o
„instituţie extractivă” de resurse financiare, ce redimensionează în sus costurile aferente
rezolvării unei probleme ce implică o autoritate publică (de pildă, creşterea numărului de
autorizaţii pentru începerea unei afaceri). Acesta este fenomenul „derivei birocratice” pe care îl
semnala Niskanen.
Un exemplu suplimentar pe care îl putem prezenta este următorul: pentru realizarea unui
proiect civic pe râul Dâmbovița, în Piaţa Unirii din Bucureşti, sunt necesare avize de la
următoarele instituţii: Primăria Generală, Primăria sectorului 3, Primaria sectorului 4, Apele
Române, Apa
Nova, Biblioteca Naţională, Ministerul Culturii și Ministerul Mediului.
Tot o situaţie care explicitează, din perspectiva acestui criteriu, creşterea cheltuielilor
publice este şi aceea a apariţiei regimurilor de asigurări de pensii private obligatorii (aşa
numitul pilon 2). Prin această reglementare s-au creat fonduri de resurse de pensii private
obligatorii
(pentru persoanele de până la 35 de ani), preluând din contribuţiile de asigurări sociale de stat
procente ce au mers către aceste fonduri. Plata actuală a pensiilor realizându-se din fonduri mai
reduse, a determinat o creştere a nevoii de împrumuturi publice.

102
 B. Un al doilea argument pentru o creștere determinată structural și nu de preferințe,
subiectivă, este furnizat de situația bugetelor asigurărilor sociale, a căror creștere este
determinată nu doar de suplimentarea beneficiilor fără a exista o concordanță cu nivelul
contribuților (creștere determinată de conjuncturi politice, grupuri de presiune sau situaţii
economice dificile şi dilematice - ce faci atunci când restructurarea unor industrii creează şomeri
în perioadă de evoluţie slabă a economiei?, plăteşti ajutoare de şomaj sau pensionezi anticipat?),
ci de o creștere demografică puternică a populației în vârstă de pensionare, deci de un factor
structural. În unele țări dezvoltate, creșterea cheltuielilor cu asigurările sociale explică 70% din
sporul cheltuielilor publice între 1980 și 2005. Dacă luăm în considerare şi asigurările de
sănătate, putem observa că asumarea de către autorităţi a unui obiectiv precum creşterea
nivelului de sănătate a populaţiei, indiferent de venit sau categorie socio-profesională, a condus
la sporirea alocaţiilor financiare pentru diversele programe din domeniul sănătăţii.

C. În același timp, o serie de achiziții publice devin mai scumpe deoarece produsele în
sine devin mai scumpe (cazul tehnologiei implicate în actul medical), dar și datorită costurilor cu
cercetarea pentru noile produse din domeniul farmaceutic (în acest caz compensarea implică
cheltuieli mai mari, statul cheltuind mai mult cu medicamentele subvenţionate). De asemenea, în
domeniul apărării naţionale, achiziţiile au devenit mai scumpe, în principal datorită creşterii
performanţelor tehnice ale noilor mijloace de apărare, dar şi datorită existenţei unui număr redus
de „furnizori agreaţi” de autorităţi. Nu trebuie uitată în acest caz şi nevoia unor bugete mai
ridicate pentru apărare, ca urmare a creşterii numărului de conflicte internaţionale şi a participării
la acţiunile unor organizaţii de apărare colectivă.

D. Efectele negative ale globalizării economice şi teoria rezilienţei statului

Pentru sociologul englez Paul Pierson - unul din reprezentanții neo-instituţionalismului,
prin teoria rezilienței statului și a compensării critice - statul urmărește limitarea efectelor
negative ale globalizării economice (precarizarea muncii, insecuritatea ridicată, fenomenul
sărăciei la persoanele cu venituri salariale, creșterea inegalităților ș.a.m.d) prin creşterea
finanţării programelor sociale pentru inserţie, pentru asigurarea unui venit minim garantat ori
pentru sprijinirea recalificării persoanelor ce şi-au pierdut locul de muncă. Pierson explică

103
această idee prin conceptul de retroacţiune politică (policy feedback), instituţiile statului fiind
structuri - consecinţă-efect (consequential structures) ale altor politici publice.
Politicile publice sunt deopotrivă punctul de plecare şi cel final al analizei, deoarece
politicile creează politici. Pentru Pierson, politicile publice se reformează puţin sau deloc
deoarece autorităţile politice: a. sunt prizonierele perioadei scurte datorită ciclului electoral; b. au
dificultăţi să recunoască şi să măsoare eficacitatea unor politici publice; c. au probleme de
mobilitate decizională, deoarece în democraţiile moderne există „instituţii” care rigidizează
decizia, cum este, de pildă, Constituţia; d. trebuie să mobilizeze masiv public interesat, dar şi
iniţiat, pentru schimbări de paradigmă de acţiune publică, sarcină dificilă având în vedere
„abstinenţa electorală” a cetăţenilor.
Chiar dacă tehnic se justifică o reformare structurală a instituţiilor ce creează şi pun în
practică politici publice, aceasta este practic imposibilă, deoarece înseamnă retragerea unor
beneficii importante acordate unor segmente socio-profesioanale semnificative, autorităţile
guvernamentale adoptând strategii de evitare a blamului (blame avoidance). Autorul la care am
facut referire în randurile de mai sus, consideră că situaţia rezilienţei politicilor publice şi a
cheltuielilor bugetare ridicate, poate fi explicată pe baza unor raţionamente valabile în
dezvoltarea şi menţinerea unei afaceri. Pentru acesta, patru considerente importante
fundamentează mecanismele de ranforsare: a. costurile ridicate pentru investiţii şi instalare ce pot
fi rentabilizate doar pe termen mediu şi lung; b. efectul de învăţare - savoir faire-ul obţinut în
procesul de producţie conduce la randamente ridicate pe măsura creşteri scalei producţiei, ceea
ce face ca pe măsura creşterii inerţiale a producţiei, să crească şi eficienţa; c. efectele de
coordonare - adoptarea de către alţii a unei proceduri de producţie existente, ca urmare a unei
constrângeri de coordonare, face ca avantajul iniţial să crească; 4. aşteptări adaptative - să ştii să
faci o bună alegere, indivizii şi instituţiile trebuie să se adapteze anticipând evoluţiile comune.

E. Argumentul costurilor de reglementare

Un alt motiv pentru creșterea structurală a cheltuielior publice este acela determinat de
costurile de reglementare. Cererea publică pentru politici paternaliste şi reglementare a crescut
odată cu veniturile populaţiei şi ale statului. Statele și entitățile de gestionare suprastatală,
regională, cheltuie mai mult pentru agenții de supraveghere, de reglementare, de protecție a
consumatorilor, de standardizare etc., în condițiile în care accesul la „structurile de producție” s-a
democratizat şi numărul firmelor ofertante de diverse produse și servicii a crescut.

104
 Concurenţa ridicată din domeniul producţiei de bunuri a determinat recurgerea, nu de
puține ori, din partea firmelor concurente şi la strategii de cost, de tipul race to the bottom,
uneori cu efecte negative asupra calităţii produselor şi a siguranţei consumatorului. De la
producția bunurilor alimentare la cea a diferitelor categorii de aparate electronice casnice,
tentația firmelor de a reduce costurile pentru a fi mai competitive s-a realizat și prin renunțarea la
calitatea produselor, la siguranța utilizării bunurilor respective.
Autorităţile publice, urmărind satisfacerea corectă şi sustenabilă a nevoilor
consumatorilor, au birocratizat procesele de producţie, impunând, prin autorităţile de
reglementare şi protecţie, norme tehnice de producţie, pentru siguranţa consumatorului. Reversul
acestor reglementări este acela al creşterii cheltuielilor publice aferente funcţionării acestor
autorităţi de reglementare.
În același timp, administrațiile naționale, datorită participării la organizaţii
supranaţionale, au fost obligate să creeze divizii, compartimente, posturi de muncă sau chiar
ministere care joacă rol de intermediar în legătura dintre instituțile administrației naționale și cele
supraregionale.
Evident, acestea structuri contribuie la creșterea numărului de salariați în sectorul public.

F. Drepturile cetăţeneşti
Autorul francez Pierre Rosanvallon consideră că evoluția ascendentă a cheltuielilor
publice este expresia unei „aprofundări a democrației”, prin adăugirea drepturilor sociale, celor
politice, expresie a modernității statutului de cetățean. Rezultatul acestor acumulări în drepturile
cetățeanului modern este o creștere a nevoii de resurse publice, mai ales că cetățenii statelor
moderne au devenit extrem de atașați de protecția socială și de drepturile derivate din atributul de
„social”. Statele europene cheltuiau în perioada de final a Evului Mediu și până în a doua
jumătate a secolului al XIX-lea, sume insignifiante pentru „calitatea vieți” (de până la 2.5% din
PIB). După această perioadă cheltuielile pentru creșterea calității vieții au crescut constat,
expresie, așa cum am arătat, a noului statut al cetățeanului.

G. O altă sursă de creștere a cheltuielilor publice este, pe termen scurt,

conjunctura economică. În caz de conjunctură nefavorabilă, nivelul cheltuielilor cu
prestații sociale crește. Nivelul indemnizațiilor pentru șomaj cunoaște un nivel mai
ridicat, numărul șomerilor crescând în perioade de criză economică. Volumul

105
 indemnizațiilor de sprijin sau al resurselor vizând venitul minim creşte datorită efortului
de „compensare de venituri” realizat de stat.

H. Argumentul „culturii politice”

În acest context trebuie amintit și argumentul „culturii politice” în creșterea cheltuielilor
publice, expus de Wildavsky (1986). Acesta distinge patru tipologii culturale susceptibile să
influențeze funcţionarea instituţiilor publice, politicile bugetare şi, deci, cheltuielile publice.
1. Cultura pieței libere și a autoreglementării care limitează bugetul public și refuză
egalizarea veniturilor prin redistribuirea indirectă.
2. Cultura ierarhiei instituționalizate care legitimează o ordine colectivă inegalitară,
într-o societate de status diferențiat, cultură ce încurajează cheltuielile publice, dar o slabă
redistribuire către clasele de status inferior.
3. Cultura egalitară – sectariană, bazată pe redistribuiri masive pe verticală, încurajând
programele sociale, dar și o colectare a impozitelor mai scăzută.
4. Cultura fatalistă – în opinia lui Wildawsky caracterizată de lipsa strategiei bugetare.
Pentru aceste categorii sursa eșecurilor guvernamentale este mereu alta. Pentru
fundamentaliștii pieței de vină este lipsa de productivitate a indivizilor, pentru egalitariști sunt
autoritățile care tolerează inegalitățile, iar pentru reprezentanții ierarhiei instituționalizate de vină
sunt grupurile deviante.

I. Evenimentele catastrofice şi teoria ireversibilităţii creşterii cheltuielilor

Peacock și Wiseman (1967), reprezentanți ai teoriei ireversibilității creșterii cheltuielilor
publice și a fiscalității, corelează evoluția taxării cu evenimentele catastrofice din societate (cele
două razboaie mondiale). Cheltuielile publice cresc în epoca modernă, dar rata nu este constantă.
Cei doi autori utilizează sintagma „displacement effect” pentru a arăta de ce cresc cheltuielile
publice masiv după perioade de război.
„In settled times, notions about taxation are likely to be more influential than ideas about
desirable increases in expenditure in deciding the size and rate of growth of the public sector.
There may thus be a persistent divergence between ideas about desirable public spending and
ideas about the limits of taxation. This divergence may be narrowed by large-scale social
disturbances, such as major wars. Such disturbances may create a displacement effect, shifting
public revenues and expenditures to new levels. After the disturbance is over new ideas of

106
tolerable tax levels emerge, and a new plateau of expenditure may be reached, with public
expenditures again taking a broadly constant share of gross national product, though a different
share from the former one.”37
Perioadele de război determină o mai mare indulgență publică, toleranță, față de taxe,
care, în perioadă de pace par intolerabile, pentru a putea fi susţinut efortul financiar masiv
pentru război. În perioada de după război, această toleranţă pentru cheltuieli mai mari se
menţine, scopul fiind țintirea unor nevoi sociale apărute ca urmare a derulării războiului (pensii
de război, plata datoriilor şi a dobânzilor pentru acestea, cheltuieli pentru reparaţii de război,
pensii pentru urmaşii celor căzuţi în război).

J. Cererea socială pentru bunuri produse de stat (Adolph Wagner)

Pentru teoria tradiţională a finanţelor publice, creşterea dimensiunilor statului se
datorează creşterii cererii sociale pentru bunuri şi servicii produse de stat. Cererea socială de
bunuri colective a condus la creşterea cheltuielilor statului. Această explicaţie este atribuită lui
Adolph Wagner (1835-1917), economist german, autorul legii care îi poartă numele. Acesta este
preocupat de trendul secular de evoluţie a cheltuielilor publice. Pe baza observaţiilor statistice
consideră că valoarea raportului dintre cheltuielile publice şi produsul naţional brut este mai
mare decât 1, cu alte cuvinte, relaţia este elastică. Semnificaţia acestei valori este aceea că
cererea pentru bunuri colective creşte mai repede ca veniturile produse de comunitatea
naţională. Creşterea veniturilor populaţiei o determină pe aceasta să afecteze o parte şi mai
importantă a veniturilor (prin impozite mai mari) pentru cheltuieli publice. Creşterea impozitelor
determină o creştere şi mai mare a cererii de bunuri publice, care nu este sensibilă la variaţia
preţului bunurilor respective. Astfel, cererea de
bunuri publice explică creşterea impozitelor. La această relaţie putem adăuga şi evoluţia
ascendentă a preţului bunurilor respective. Creşterea volumului cererii de bunuri colective este
asociată cu dezvoltarea clasei mijlocii în ţările dezvoltate. Observaţii empirice au confirmat
aserţiunea de mai sus.
Evoluţia cheltuielilor sociale în ţările foarte dezvoltate, probează aserţiunea lui Wagner.
La începutul sec al XX-lea, ponderea cheltuielilor sociale în PIB în ţările dezvoltate (i.e. Anglia,
Germania, Suedia, Olanda) arareori depăşea 1%. La sfârşitul secolului al XX-lea, ponderea
acestor cheltuieli ajungea până la 33% (i.e. Suedia), depăşind, cu puţine excepţii, 15% din PIB.
37 Alan T. Peacock, Jack Wiseman, The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom,
http://www.nber.org/chapters/c2302, p.25, NBER, 1961

107
 Alături de motivaţiile mai sus amintite, cheltuielile publice au crescut şi datorită unei
puternice „preferinţe pentru externalităţi pozitive” a populaţiei. Reglementările guvernamentale
care vin în întâmpinarea acestei preferinţe au impus creşterea resurselor financiare pentru
satisfacerea acestei nevoi publice.
Următorul reper explicativ atrage atenţia asupra influenţei costurilor în producţia de
bunuri publice.

K. Baumol şi efectul de imitaţie indusă

Pentru Baumol, creşterea unor cheltuieli publice se datorează aşa numitei „boli a
costurilor”. Autorul american afirmă că în anumite sectoare economice are loc o creştere a
salariilor fără legătură cu creşterea productivităţii. Pentru acesta, modelul neoclasic al evoluţiei
salariului în strânsă legătură cu nivelul productivităţii nu poate explica evoluţiile divergente de la
această regulă, ale salariilor în anumite sectoare. În general, în sectoarele publice muncă -
intensive, productivitatea nu poate să crească sau creşte puţin (educaţie, asistenţ copiilor în creşe,
servicii culturale, servicii administrative). Şi calculul productivităţii este dificil de realizat,
indicatorii de rezultat în asemenea sectoare fiind extrem de greu de calculat. Cu toate acestea,
nivelul salariilor în aceste sectoare creşte şi el, deoarece, afirmă Baumol, dacă salariile în aceste
sectoare nu cresc, imitând evoluţiile pozitive din sectorul privat, este posibil ca numărul
angajaţilor din sectoarele respective să scadă, deoarece acesştia vor dori să activeze în sectoarele
cu productivitate ridicată şi, deci, cu salarii mari. Mobilitatea de acest tip periclitează, astfel,
oferta de servicii publice de genul celor enunţate anterior. De altfel, situaţia din sistemul public
naţional de sănătate arată consecinţele negative ale politicilor salariale din sectorul public.

L. Urbanizarea
Secolul al XX-lea, şi în primul rând a doua parte a acestuia a reprezentat perioada cu cel
mai rapid şi neîntrerupt proces de urbanizare, în toate ţările lumii. Rezultatul acestei dezvoltări a
fost că o treime a populaţiei mondiale trăieşte în mediul urban, iar previziunile realizate arată că
până în 2025, aproximativ două treimi din populaţia lumii va locui în mediul urban. Acest proces
rapid şi continuu, specific epocii moderne a determinat o semnificativă cerere pentru investiţii
publice în infrastructură. Costul locuirii în urban este mult mai ridicat decât cel al locuirii în
zonele rurale. Străzi asfaltate, mobilier urban, semne urbane, canalizare, apă curentă, iluminat
public, reprezintă elemente de infrastructură urbană absolut necesare ce au impus utilizarea unor

108
fonduri publice din ce în ce mai mari. Estimările ale OECD (2007), arată că până în 2030, efortul
global pentru realizarea unei infrastructuri (electricitate, drumuri, transport feroviar, reţele de apa
şi de comunicare) adecvate va fi de 71 de mii de miliarde dolari, din care cea mai mare parte va
fi afectată reţelelor urbane.

M. Concluziile Școlii alegerilor publice (Downs, Buchanan, Tullock)

Aceşti autori aduc alternative explicative la problema pe care încercăm să o descifrăm,
pornind de la critica modelelor tradiţionale, afirmând că evoluţia pozitivă a venitului mediu nu
este singurul parametru determinant al evoluţiei cheltuielilor publice. Unele studii econometrice
arată că o elasticitate puternic superioară unităţii privind cererea de bunuri publice se regăseşte
doar în privinţa serviciilor de pompieri, parcurilor şi sălilor de sport. Pentru şcoala alegerilor
publice, ipotezele finanţelor publice clasice privind creşterea cheltuielilor publice nu se susţin, în
cazul unei analize substanţiale. Aceşti autori pun în cauză în primul rând principiul unanimităţii,
al posibilităţii agregării de preferinţe individuale în preferinţe sociale, chestiune avută în vedere
încă din anii ‘50, de Kenneth Arrow, atunci când enunţa teorema imposibilităţii. Producţia de
bunuri publice nu este nici rezultatul unei unanimităţii (toţi cetăţenii sunt de acord cu păstrarea
ordinii interne de un serviciu public de ordine şi pază), nici cel al unei majorităţi. Ea este
rezultatul unei coaliţii de minorităţi. Statul nu este capabil să rezolve problema imperfecţiunilor
pieţei, pentru că el caută să răspundă cererii unei coaliţii, creând două categorii de cetăţeni:
favorizaţi (facţiuni, în sensul formulat de politicianul roman Cicero), ce plătesc mai puţin decât
primesc şi prejudiciaţi
(plătitori non-utilizatori). Grupul, grupurile de favorizaţi, facţiunile, beneficiază prin
redistribuire de anumite bunuri, fără a fi preocupaţi de eficacitatea distribuţiei respective.
Pentru Anthony Downs, beneficiarii - grupurile discriminate pozitiv, sunt diverse
categorii socio-profesionale sărace. Pentru Niskanen, Buchanan şi Tullock, aceste grupuri sunt
birocraţiile diferitelor niveluri ale administraţiei, iar pentru Black şi Stigler, sunt electorul
median. Pentru această şcoală birocraţia este în acelaşi timp principal şi agent. Distribuţia este
în acest context un joc cu sumă nulă (între favorizaţi şi prejudiciaţi) sau cu sumă negativă.
Nivelurile superioare de management ale instituțiilor publice autodilată, din perspectiva
numărului de personal și atribuțiilor, instituțiile conduse, ceea ce duce la o nevoie mai ridicată de
taxe pentru finanţarea aparatului administrativ. Această nevoie nu este chestionată sau blocată de

109
legislativ, deoarece acesta este vote dependent (dependent de alegeri) urmărind câștigarea
acestora.
Astfel, talia instituţiilor publice şi nivelul cheltuielilor publice cresc, urmare a unor
procese de mimesis instituţional și de automaximizare a utilității.
Pe fondul persistenţei unor asemenea practici instituţionale cu efecte negative asupra
evoluţiei cheltuielilor publice, în practica financiară internaţională au fost dezvoltate constrângeri
legislative cu rol de reguli fixe, pentru diminuarea acestor practici.
În România putem evidenţia prevederile legislative ce permiteau angajarea în sectorul
public pe baza regulii 1 la 7, 1 la 2 sau 1 la 1, ce încerca menţinerea nivelului angajărilor în
sectorul public relativ stabil. Totuşi, aceste prevederi de tip numerus clausus, alături de cele ce
introduc reguli stricte privind evoluţiile salariale, au condus la apariţia altor dezechilibre cu
efecte negative evidente chiar pe termen scurt (evoluţia negativă a PIB-ului, creşterea şomajului
datorită diminuării consumului intern, disfuncţii în activitatea unor instituţii ca urmare a
diminuării numărului de salariaţi).

Caracter politic - bugetele publice sunt expresia afirmării unor alegeri politice. Bugetele
sunt expresia manifestării unei autorități politice. Ele exprimă alegeri politice, valori politice.
Bugetele moderne sau post-moderne (așa cum par ele în secolul al XXI-lea) nu reflectă, în sine,
valorile politice consacrate care au marcat clivajul tipic secolului al XX-lea - stânga-dreapta.

Clivajul stânga-dreapta nu este neapărat semnificativ în finanţele publice moderne, în privința

construcției bugetare.
Astfel, studii realizate în Marea Britanie, SUA, Franța sau în țările OECD, au scos în
evidență situații relativ eterogene pe care le putem sumariza astfel: în Anglia, stânga la putere se
traduce în plan bugetar și fiscal prin creșterea ratei fiscalității, a nivelului cheltuielilor publice.
În SUA, democrații și republicanii au atitudini opuse în privința evoluției cheltuielilor
publice, dar, la republicani, atitudinea conservatoare (influența partizană) privind cheltuielile
publice a fost mult mai puternică atunci când a fost președinte democratul Bill Clinton.
În Marea Britanie, impozitele ridicate pe patrimoniu şi pe succesiuni au fost introduse,
după Primul Război Mondial, de guvernul conservator.
Studiul Cusack (1999) pe 14 țări OECD a arătat că stânga, în perioada 1961-1991, a fost
mai atentă la disciplina bugetară, în comparație cu dreapta care, preocupată de reduceri fiscale,
nu a mai avut aceeași atitudine față de cheltuielile bugetare.

110
 Un meta-studiu realizat în 2001 (Imbeau şi alţii), pe lucrări realizate pe acest subiect,
evidenţiază că din 43 de studii doar 14 au demonstrat că este importantă „ culoarea” guvernului,
în analiza evoluţiei cheltuielilor bugetare.
La fel s-a întâmplat în Franța guvernată de președintele Sarkozy.
În același spațiu economic, în intervalul 1977-2001, într-un studiu realizat pe bugetele
orașelor cu peste 50000 de locuitori, s-a observat că, după alegeri, bugetele au fost diminuate atât
în spațiile câștigate de dreapta, cât și în cele de stânga.
În țările scandinave, creșterile cheltuielilor publice nu se pot explica prin factorul politic
aşa cum argumentează studiul Midtbo (1999).
Nici în România, în ultimii ani, nu putem afirma că dihotomia stânga-dreapta şi valorile
diferite privind politicile bugetare în guvernarea economică sunt responsabile de evoluţia
deficitelor publice. Mai curând, constrângerile internaţionale, determinate de adeziunea la
insituţii şi aranjamente supranaţionale, au determinat evoluţiile deficitului bugetar. Alăturăm
acestor explicaţii şi diponibilitatea resurselor financiare la nivel internaţional sau în economia
naţională. O creştere a disponibilităţilor şi o diminuare a dobânzilor pot fi factori ce crec apetitul
pentru finanţare.
Structura cheltuielilor publice, însă, poate fi un predictor pentru explicaţiile de tip
ideologic. De pildă, finanţarea pe bază de performanţă în învăţământul superior poate fi o
expresie a unei abordări ideologice de dreapta privind politicile publice, în timp ce finanţarea pe
studentechivalent expresia unei politici de stânga, deoarece finanţează în mod egal toţi
participanţii la activitatea din sectorul terţiar ale educaţiei.
Studiile mai sus amintite confirmă, în mare măsură, opinia „obsolescenței clivajului
stângadreapta” (Lasch, 1991) în guvernarea financiară, pe motivul împărtășirii, atât de stânga, cât
și de dreapta, a acelorași valori fundamentale privind construcția, consolidarea şi sustenbailitatea
bugetară.

Finanţele clasice (aproximativ secolul al XIX-lea și începutul secolului al XX-lea)

consideră bugetul public ca o listă a cheltuielilor şi a veniturilor publice fără existența unei
legături cu dinamica economiei naţionale, cu evoluțiile îndicatorilor macroeconomici şi cu
obiectivele de guvernare. Așa cum am mai arătat, concepția neutralității bugetare, a limitării
cheltuielilor, a echilibrului bugetar predomină în discursul economiștilor și politicienilor din
secolul al XIX-lea și începutul secolului al XX-lea. Economistul francez Maurice Duverger a

111
adăugat acestor caracteristici și o a patra - caracterul neproductiv al acestuia. Bugetul clasic este
consumator, investițiile nu reprezintă un articol bugetar, adică semnul unei preocupări a
autorităţilor pentru creşterea eficienţei economiei inclusiv prin lucrări de infrastructură
naţională.

Finanţele moderne leagă existenţa bugetului de dinamica întregii economii naţionale,

politica bugetară reprezentând un element definitoriu al politicilor conjuncturale,
macroeconomice sau structurale aflate la dispoziţia autorităţilor publice. Bugetul, în proiecția sa
modernă, abandonează principiile clasice. El este deschis (statul fiind un participant activ pe
piața împrumuturilor naționale și internaționale), este dezechilibrat (ciclic sau sistematic), este
intervenționist și productiv (cheltuielile bugetare reprezintă o soluție pentru asigurarea unei
dezvoltări armonioase și de lungă durată a economiei).

Bugetul public se elaborează plecând de la indicatorii economiei naţionale, cuprinzând

numai resursele şi cheltuielile autorităţilor publice.
În discursul specializat se face diferența între bugetul general consolidat și sistem bugetar.
Buget general consolidat reprezintă ansamblul bugetelor, componente ale sistemului
bugetar, agregate si consolidate într-un întreg.
Prin consolidarea bugetară se înţelege operațiunea de eliminare a transferurilor de sume
dintre două bugete, componente ale bugetului general consolidat, în vederea evitării dublei
evidențieri a acestora. Diversele categorii de bugete publice la nivel naţional sunt tratate ca un
întreg, aşa cum în practica financiar-contabilă din spaţiul privat se întâmplă în cazul bugetelor
firmelor multinaţionale, când bugetele societăţilor din conglomerat sunt agregate.
De exemplu, conform clasificației bugetare, de la bugetul de stat se realizează transferuri
consolidabile, precum:
- transferuri din bugetul de stat către bugetele locale pentru investiții finanțate parțial din
împrumuturile externe;
- transferuri din bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale;
- transferuri din bugetul de stat către bugetul asigurărilor sociale de stat;
- transferuri din bugetul de stat către bugetul fondului de asigurări sociale de sănătate
(contribuția datorată de persoanele care satisfac serviciul militar în termen etc.).

112
 Astfel, dacă nu se realizează operaţiunea de consolidare bugetară, sumele respective pot fi
evidenţiate de două ori.

Structura administrativă a statelor moderne furnizează un criteriu important pentru

organizarea sistemului bugetar public. Astfel, în statele unitare, sistemul bugetar este organizat
pe două nivele: bugetul administraţiei centrale de stat şi finanţele teritoriale, bugetele
administraţiei locale. În statele federale (Germania, Austria sau Belgia, SUA, Brazilia) sistemul
bugetar este stabilit pe trei nivele: 1. bugetul federaţiei, 2. bugetele statelor membre, ale
provinciilor sau ale landurilor şi 3. bugetele locale.

Aspecte generale și proceduri bugetare

Legile referitoare la finanțele publice cuprind prevederi care impun o foarte mare rigoare în
privința modului în care se realizează execuția veniturilor și a cheltuielilor publice.
În același timp, legislația trebuie să fie suficient de flexibilă pentru a putea oferi autorităților
instrumentele necesare pentru a răspunde la timp unor evenimente neprevăzute sau cu desfășurări
neașteptate.
De asemenea prevederile legislative impun și clare restricții temporale privind calendarul
bugetar, execuția cheltuielilor publice, virarea veniturilor la bugetele publice, perioadele în care
se pot realiza rectificările bugetare etc.
În continuare, vom prezenta cu titlul de inventar, deci fără a face o analiză critică a acestora,
câteva din regulile procesului bugetar.

• Înscrierea şi aprobarea oricărei cheltuieli publice se face doar în condiţiile stabilirii resurselor
din care se vor efectua. Sumele care se cuvin statului se fac venit la bugetul de stat, dacă
prevederile legale nu prevăd altfel.
• Niciun impozit sau taxă nu se înscriu în buget dacă nu sunt stabilite prin lege.
• În sistemul financiar public românesc, de regulă, toate impozitele indirecte sunt venituri ale
administraţiei centrale de stat, iar impozitul pe avere este venit la bugetele locale.
• Sumele aprobate în limitele cărora se pot efectua cheltuieli cu caracter public reprezintă
credite bugetare care nu pot fi depăşite.

• Excedentele anuale rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate integral din
venituri proprii, se reportează în anul următor.

113
• În execuţia bugetului se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la
emisiune monetară sau prin finanţarea directă de către bănci.
• Dacă în execuţia bugetului apar goluri temporare de casă, acestea pot fi acoperite până la
încasarea veniturilor corespunzătoare, pe seama:
 resurselor aflate în conturile de trezorerie ale statului;
 bonurilor de tezaur, purtătoare de dobândă, a căror scadenţă nu poate depăşi sfârşitul
anului bugetar (totalul bonurilor de tezaur şi al altor instrumente specifice aflate în
circulaţie nu va putea depăşi 8% din volumul total al cheltuielilor bugetului de stat
aprobat);
 împrumutului fără dobândă acordat de BNR, care nu poate depăşi într-un an financiar
10% din totalul cheltuielilor bugetului aprobat, precum şi dublul capitalului acestuia şi cel
al fondului de rezervă; acest împrumut trebuie rambursat până la sfârşitul anului financiar
respectiv, pe seama veniturilor bugetare sau a unui împrumut de stat efectuat în condiţiile
legii.
• Prin legile bugetare anuale se prevăd şi se aprobă creditele bugetare pentru cheltuielile
fiecărui exerciţiu bugetar, precum şi structura funcţională şi economică a acestora. (2)
Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciţiului bugetar. (3) Alocaţiile
pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite şi, în cadrul
acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi nu pot fi virate şi utilizate la alte articole de
cheltuieli. (4) Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi
virate şi utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de credite. De asemenea,
creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol. (5)
Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, care nu
contravin dispoziţiilor prezentului articol sau legii bugetare anuale, sunt în competenţa
fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor
subordonate, şi se pot efectua în limita a 10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul
ordonatorului principal de credite, care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte
de angajarea cheltuielilor. (6) Pe baza justificărilor corespunzătoare virările de credite de
la un capitol la alt capitol al clasificaţiei bugetare, precum şi între programe se pot
efectua, în limita de 10% din prevederile capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului
principal de credite şi, respectiv, de 5% din prevederile programului, care urmează a se
suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului

114
 Finanţelor Publice. (7) Virările de credite bugetare, în condiţiile prevederilor alin. (5) şi
(6), se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Aceste virări se
efectuează dacă nu contravin prevederilor prezentului articol, legilor bugetare sau legilor
de rectificare.

3.3. Principiile bugetare

Principiile bugetare sunt norme orientative ce guvernează realizarea procesului bugetar.
Scopul acestora este să precizeze condiţiile în care se realizează elaborarea şi execuţia
bugetelor publice.
În România, principiile bugetare sunt precizate în Legea finanţelor publice 500/2002, dar
și în Legea responsabilității ministeriale 69/2010. Am ales ca principiile bugetare clasice (parte
din acestea formulate în Legea 500/2002 să le prezentăm în prima parte, iar cele formalizate în
Legea 69/2010 în ultima parte a prezentării.
Principiile bugetare ”clasice” care stau la baza programelor bugetare publice sunt
următoarele:
3.3.1. Principiul universalității bugetului
3.3.2. Principiul unităţii bugetului
3.3.3. Principiul realităţii bugetare
3.3.4. Principiul anualităţii bugetului
3.3.5. Principiul echilibrului bugetar
3.3.6. Principiul neafectării veniturilor bugetare
3.3.7. Principiul specializării
3.3.8. Principiul publicitaţii bugetului
3.3.9. Principiul unităţii monetare
În continuare vom prezenta aceste norme metodologice care guvernează procesul
bugetar, precizând la începutul discuţiei despre fiecare din aceste principii care sunt referinţele
legale ce ne ajută să înţelegem construcţia bugetară, iar acolo unde este cazul, şi modul în care
aceste principii sunt operaţionale în construcţia bugetară de la nivelul Uniunii Europene.

3.2.1. Principiul universalităţii bugetului

115
Art. 8. (1) Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. (2) Veniturile
bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi
sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.
Totalitatea veniturilor şi cheltuielilor unui nivel al autorităţii publice trebuie să fie
cuprinse în proiectul de buget pe total venituri şi cheltuieli (total brut). Acest tip de raportare a
cheltuielilor instituie regula non-compensării (non-echivalării PIB sau non-regularizării),
eliminând posibilitatea compensării veniturilor şi a cheltuielilor bugetare. Astfel, conform acestei
reguli, nu pot fi făcute compensări între venituri și cheltuieli pe niciun nivel al fondurilor publice
de resurse financiare. Toate veniturile trebuie să fie vărsate la buget și, mai apoi, pot fi aprobate
şi realizate cheltuielile necesare. Prevederile legislative sunt extrem de precise în acest sens.
În Legea finanţelor publice se precizează că: „Sumele încasate din vânzarea ca atare sau
din valorificarea materialelor rezultate în urma demolării, dezmembrării sau dezafectării, în
condiţiile prevăzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vânzarea unor bunuri materiale, care
aparţin instituţiilor publice finanţate în condiţiile art. 62 alin. (1) lit. a), constituie venituri ale
bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat sau bugetelor fondurilor speciale, după
caz, şi se varsă la acestea.”
Exemplu: Activele fizice deţinute de un ordonator de credite care sunt propuse spre
vânzare, nu pot fi utilizate pentru a compensa o anumită cheltuială publică. Ordonatorul de
credite trebuie întâi să obțină bani din activele respective, pe care îi înregistrează în contul de
venituri, după care îi poate folosi, pe baza procedurilor definite privind realizarea cheltuielilor
publice pentru instituția respectivă.
Realizarea procesului bugetar, respectând acest principiu, asigură evitarea risipei de
fonduri publice, limitând şi posibilitatea deturnări unor resurse bugetare. Sunt asigurate în acelaşi
timp şi premizele unui bun control financiar.
Principiul universalităţii are o dublă funcţionalitate: a. tehnică, asigurând claritate în
prezentarea conturilor publice, b.politică, asigurând un control eficace al parlamentului.
În practica bugetară, principiul universalităţii bugetului se respectă doar parţial, deoarece
în locul bugetelor brute s-a trecut la elaborarea unor bugete mixte, în care o parte din veniturile şi
cheltuielile unor instituţii publice figurează cu sumele lor totale brute, iar alta numai cu soldurile.
În practica bugetară din România se înscriu cu soldul38:
 veniturile de la întreprinderile publice;

38 Iulian Văcărel şi colab. – Finanţe publice, pag.511, Ed.Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2003

116
  subvenţiile către întreprinderile publice;
 vărsămintele către bugetul de stat sau subvenţiile primite de la acesta, în relaţiile dintre
bugetele locale şi bugetul statului;
 subvenţiile39 primite în completarea resurselor financiare proprii a unor instituţii publice
(universităţi, unităţi de cercetare ştiinţifică, şcoli, spitale etc.) şi vărsămintele către bugetul
Uniunii Europene;
 veniturile proprii ale instituţiilor publice.
Excepțiile de la principiul universalității au fost acceptate în finanțele moderne din
considerente de eficiență organizațională (soldarea veniturilor proprii ale unor instituții oferă un
impuls acestora de a realiza mai multe venituri proprii, pe care le pot utiliza pentru suplimentarea
resurselor proprii, diminuând inerţia administrativă), dar şi pentru a permite o menţinere a
birocraţiei la niveluri suportabile (vânzarea și introducerea la venituri a sumelor respective și
apoi utilizarea acestora, înseamnă proceduri birocratice laborioase, consumatoare de timp și
resurse financiare). De asemenea, excepţiile pot favoriza o participare mai activă a cetăţeanului
la politica fiscal-bugetară, atâta vreme cât acesta poate aprecia mai uşor care este destinaţia
resurselor pe care le plăteşte către stat.
Acest principiu este cuprins în Legea 500/2002, Capitolul II, Secţiunea 1.
În finanţele publice europene regăsim acest principiu în Regulamentul 1605/2002, la
articolul 17, precizându-se că: „veniturile totale acoperă creditele totale de plată (...). Toate
veniturile şi cheltuielile se înregistrează integral fără a fi regularizate între ele (...). Regulamentul
prevede, la rândul său, excepţii, după cum urmează:
- contribuțiile financiare din partea statelor membre la anumite programe de cercetare; -
veniturile alocate pentru un anumit scop, precum veniturile din fundații, subvenții, donații și
moșteniri, inclusiv veniturile alocate specifice fiecărei instituții;
- contribuțiile la activitățile comunitare din partea țărilor terțe sau a diferitelor organisme;
- veniturile obținute din rambursarea sumelor plătite în mod necuvenit;
- veniturile din vânzarea publicațiilor și filmelor, inclusiv a celor pe suport electronic etc.

3.3.2. Principiul unităţii bugetului

Art. 10. (1) Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se
asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice.
39 Subvenţiile reprezintă resurse financiare atribuite de către o persoană publică unei alte persoane publice, pentru o
perioadă determinată. În general sunt clasificate în subvenţii pentru investiţii şi subvenţii pentru funcţionare.

117
(2) Toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme şi denumiri,
se introduc în bugetul de stat, urmând regulile şi principiile acestui buget, cu excepţia celor
prevăzute la art. 62 alin. (1) lit. b) şi c) şi la art. 68, precum şi a celor pentru constituirea,
potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului.
(3) Veniturile şi cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic şi ale
Fondului special al drumurilor publice se introduc în bugetul de stat ca venituri şi cheltuieli cu
destinaţie specială, urmând regulile şi principiile acestui buget.
Toate veniturile şi cheltuielile statului trebuie cuprinse într-un singur document după o
schemă unitară de clasificare a veniturilor şi cheltuielilor (de regulă clasificaţia funcţională, ce
ține seama de destinațiile acestora).
Avantajele unui astfel de aranjament instituțional sunt de ordin politic, tehnic, dar și
practic, astfel:
 permite prezentarea exactă a surselor de provenienţă a resurselor bugetului şi a utilizării lor,
înlesnind analiza și controlul, dificil de realizat din punct de vedere tehnic, dar și costisitoare
în timp şi bani, atunci când sunt mai multe conturi;
 permite realizarea unor analize comparative la nivel internaţional, dar și intern, pe serii
cronologice, relevante statistic;
 creează posibilitatea determinării exacte a modului în care a fost realizat - respectiv
echilibrat, excedentar, deficitar - execuția bugetară fiind mult mai greu de urmărit în
condițiile în care ar exista numeroase conturi.
Această regulă nu trebuie interpretată, în sensul că, anual, se aprobă și execută doar un
singur buget la nivelul tuturor instituţiilor publice, aşa cum am arătat în capitolul consacrat
componentelor sistemului financiar public.
Pe de altă parte, legislația financiară permite rectificări bugetare (două)40, cu anumite
condiționări (nu pot fi făcute în primele șase luni ale execuției bugetare, dar nici mai târziu de 30
noiembrie), ce schimbă datele iniţiale ale execuţiei bugetare.
De asemenea, legislația naţională interzice suplimentarea cheltuielilor publice, cu
excepția suplimentării sumelor vărsate în contul datoriei publice și a celor vizând contribuția
României la bugetul UE41.

40 Legea 69-2010, „Într-un an bugetar nu pot fi aprobate mai mult de două rectificări bugetare şi acestea nu pot fi promovate
în primele 6 luni ale anului”, art.23, alin.2.
41 Legea 69-2010, „Cheltuielile totale ale bugetului general consolidat, excluzând asistenţa financiară din
partea Uniunii Europene şi a altor donatori, pot fi suplimentate cu ocazia rectificărilor bugetare numai pentru plata
serviciului datoriei publice şi pentru plata contribuţiei României la bugetul Uniunii Europene”, art.24.

118
 Acest principiu nu este riguros respectat în practica bugetară, deoarece se întocmesc şi alte
categorii de bugete cum sunt:
 bugetele autonome - pentru instituţii ale statului cu autonomie financiară deplină şi
personalitate juridică care nu figurează în bugetul general;
 bugetele anexe - în care sunt cuprinse anumite resurse financiare alocate pentru destinații
specifice. Acestea sunt alăturate bugetului statului sau bugetului de asigurări sociale de
stat, operațiunile fiind previzionate, autorizate și executate după procedurile celor două
categorii de bugete mai sus menţionate. În cadrul acestor bugete, viramentele și
transferurile sunt interzise.
 bugetele extraordinare - pentru înscrierea unor cheltuieli cu caracter extraordinar,
temporar, cum ar fi un buget în caz de război, calamităţi naturale, crize economice,
realizate pe baza unor venituri speciale;
 conturile speciale de trezorerie - evidenţiază anumite încasări ce nu reprezintă un venit la
bugetul de stat şi plăţi fără caracter definitiv. Tipologia acestor conturi este diversă,
câteva forme fiind prezentate în continuare:
- conturi cu afectaţie specială - specified purpose account - (pentru cheltuieli cu
acoperire în resurse special disponibilizate). Aceste conturi descriu operaţiuni
finanţate prin resursele adoptate prin decizii legislative speciale, cheltuielile
făcute fiind în relație directă cu veniturile încasate, legiuitorul permițând
transgresarea regulii neafectării veniturilor bugetare. Sumele angajate trebuie să
fie egale cu cele așteptate din venituri. Ex. conturile în care sunt încasate sumele
provenind din tarife percepute de oficiile Registrului comerțului.
- conturi de comerţ (pentru operaţiuni cu caracter comercial ale unor instituţii ale
statului, fără personalitate juridică; aceste conturi derivă din activităţile
industriale şi comerciale efectuate cu titlu auxiliar prin serviciile publice ale
statului; Dintre aceste operațiuni putem menționa vânzări, de exemplu, contul de
recepţionare şi vânzare a mărfurilor primite ca ajutor străin;
- conturi de reglementare cu guvernele altor ţări (pe baza unor acorduri
internaţionale, alte state contribuie la finanţarea unor cheltuieli publice ale ţării
care deschide aceste conturi; aceste conturi descriu operaţii monetare efectuate
cu guverne străine sau organisme internaţionale);

119
 - conturi de operaţiuni monetare (pentru venituri şi cheltuieli rezultate din
emisiunea monetară metalică sau din operaţiunile ţării cu FMI);
- conturi de avans (pentru avansuri acordate colectivităţilor locale până la
încasarea impozitelor locale).
 bugete bazate pe programe - pentru perioade mai mari de un an.
Principiul unităţii este prezent şi în cadrul procedurilor la nivelul bugetului Uniunii
Europene. Articolul 268 din Tratat prevede că Uniunea Europeană are un singur buget.
Urmând practica naţională, excepţiile sunt şi ele prezente la acest nivel, astfel:
 Agenţiile europene au propriile lor bugete;
 Fondul european de dezvoltare, cu un buget distinct;
 Politica Externă şi de Securitate Comună, Justiţia şi Afacerile Interne sunt şi ele finanţate
din bugetul general al UE, dar trebuie făcută distincţia între cheltuielile administrative
(care se regăsesc în bugetul general) şi cheltuielile de operare (operative), care pot lipsi
din bugetul general dacă Consiliul European decide în unanimitate acest lucru;
 Un caz aparte poate fi observat la capitolul Politica Externă şi de Securitate Comună,
atunci când se fac precizări referitoare la cheltuielile legate de operaţiuni militare sau de
apărare. În aceste situaţii de excepţie, cheltuielile trebuie să fie susţinute de statele
membre, în corelaţie cu PNB-urile proprii, dacă Consiliul nu decide în unanimitate
altceva.
Şi la nivelul bugetului Uniunii Europene se admit rectificări, fără a exista un plafon al
acestora.
Abaterile de la principiul unității bugetare, după cum am exemplificat, sunt acceptate,
unele chiar promovate, devenind practică bugetară comună. În anumite situaţii, ele pot determina
creșterea eficienței utilizării resurselor publice prin stimularea apariției unor comportamente
apropiate de principiile economiei de piața, în care nivelul plăților serviciilor este apropiat de
standardele de calitate ale acelor servicii (preţurile sunt semnificative economic).
Utilizarea excesivă a fondurilor extrabugetare ca principiu de finanțare și utilizare a
banilor publici poate avea și efecte negative, după cum urmează:42
 Poate diminua capacitatea de control a modului în care sunt realizate cheltuielile publice,
prin înmulţirea operaţiunilor birocratice pentru aceasta;

42 www.imf.org

120
  Poate determina o creştere a costurilor de funcţionare prin nevoia de personal
suplimentar, însărcinat cu gestionarea şi controlul acestor fonduri;
 Poate distorsiona alocarea resurselor, prin ocolirea procedurilor publice privind procesul
bugetar;
 Diminuarea transparenței alocative, sursă pentru ineficiență și utilizare improprie a
fondurilor;
 Facilitarea comportamentului de rent-seeking și abuzul de putere de monopol;
 Conduce la mai puţină flexibilitate în alocarea și realocarea veniturilor bugetare, în lipsa
unei puteri discreţionare care, atunci când se impune, poate lua decizii privind realocările
de resurse financiare publice;
 Nu în ultimul rând, poate determina apariţia unei grupări privilegiate de ordonatori de
credite. Anumite venituri pot fi realizate mult mai uşor decât altele, datorită modului în
care este aşezată asieta fiscală. De pildă, o taxă pentru autostradă, ca procent din preţul
unui litru de benzină, este uşor de încasat şi practic sigură, deoarece cererea de benzină
este relativ inelastică la creşterea preţului la pompă. Astfel, un buget bazat pe aceste
încasări este mult mai uşor de executat, faţă de unul în care impozitul pe profit ar
reprezenta tipul predominant de venit.

3.3.3. Principiul realităţii bugetare (bunei gestiuni financiare)

Realizarea bugetului public reprezintă unul din cele mai importante și dificile exerciții de
guvernanţă. Așteptările privind construcţia bugetară sunt ridicate pentru toate categoriile de
persoane morale și fizice implicate în procesul de redistribuire publică, fie ca „ținte” ale acestui
proces, fie ca furnizori de resurse financiare. Dacă în perioadele de relativă stabilitate
economică așteptările sunt centrate pe ideea unei mai reduse impozitări sau pe furnizarea unor
servicii publice mai consistente pentru aceleași resurse atrase, în perioadele de criză, bugetul
statului este vazut atât ca un spațiu ce permite repriza economică, cât şi ca unul al risipei de
resurse, prociclicitatea (diminuarea cheltuielilor în perioada de recesiune) impunându-se în
opinia unor actori politici sau economişti.
Indiferent de timp și situație economică, bugetizarea este o practică socială ce suscită un
continuu și pregnant interes în întreaga societate și, mai ales, pentru actorii implicați pe piața

121
politică, în construirea sau în analiza sa. Construcția bugetară devine un element important în
dobândirea sau, dimpotrivă, în pierderea de legitimitate a guvernului.
Din acest motiv, o construcție cât mai „curată” a bugetelor din sistemul public reprezită
atât o responsabilitate firească pentru puterea publică, cât și o importantă sursă de legitimitate.
În practica bugetară, construcția diferitelor categorii de bugete trebuie să țină seama de
faptul că veniturile şi cheltuielile trebuie previzionate plecând de la starea reală a economiei
naţionale. Bugetizarea realistă implică, în opinia lui Anthony (1965), Schick (1966), parcurgerea
a trei etape definitorii:
1. Planificarea strategică. În această etapă se stabilesc obiectivele organizaționale, resursele ce
vor fi utilizate și politicile prin intermediul cărora resursele necesare vor fi obținute.
2. Controlul managerial, ca și în cadrul organizațiilor, controlul managerial, realizat la nivel
macroeconomic prin intermediul instituțiilor desemnate, asigură realizarea eficientă și efectivă
a obiectivelor macro-economice și macro-sociale.
3. Control operaţional, ce urmărește o execuție adecvată a sarcinilor specifice fiecărei instituții
implicate în procesul bugetar.
Bugetizarea realistă în finanţele publice moderne implică utilizarea unor criterii de
performanţă în aprecierea intervenţiei publice pentru a putea observa în ce măsură, de-a lungul
unei perioade de timp, s-a produs o „optimizare a serviciilor publice oferite populaţiei” 43.
Bugetizarea realistă reflectă şi eforturile făcute de guvern de a-şi îmbunătăţi productivitatea,
eficienţa ca şi eficacitatea actului decizional. Astăzi, indicatorii de performanţă sunt elemente
asociate nu numai întreprinderilor şi acţiunilor private, ci şi celor publice, guvernamentale.
Orice proces bugetar, oricât de mică este instituția care îl realizează și pentru care se
realizează bugetul, implică utilizarea unor metode diverse pentru realizarea unei previzionări
cantitative, în care spațiul indeterminării să fie cât mai redus, pentru a putea apoi, ex post,
analiza performanţa în serviciile publice. Deși putem prezuma buna capacitate tehnică și de
cunoștințe a guvernului în realizarea construcției bugetare, există dificultăți inerente ale acestui
tip de proces. Dimensionarea corectă a veniturilor și a cheltuielilor statului este, întâi de toate,
afectată de capacitatea de previzionare realistă a agregatelor macroeconomice (rata de creștere
reală și nominală a PIB, rata inflației, rata dobânzii (pentru a previziona evoluția datoriei
publice), rata șomajului (pentru a previziona anumite cheltuieli sociale ale statului, dar și pentru
a înțelege care sunt veniturile pierdute ale statului ca urmare a utilizării parțiale a resurselor
43 Virginie GALDEMAR, Léopold GILLES, Marie-Odile SIMON, Les critères d’évaluation des politiques
sociales sont-ils pertinents ?, Cahier de recherché, no.299, p.9, www.credoc.fr

122
economice), dar și de delictele de previziune incorectă, ale autorității publice. Pentru guvernanți
este util ca într-o construcție bugetară să subestimeze nivelul veniturilor. Acest act reflectă
consistența unui model de abordare a relației cu destinatarii politicilor bugetare, bazat pe ideea
„câștigului din orice situație”. Astfel, subestimarea ajută atunci când apare un excedent pentru că
este expresia unei politici publice de succes, dar și atunci când apare un deficit bugetar (care va fi
mai mic, decât cel previzionat), deci situația va fi interpretată tot ca un succes al autorității
publice.
Corecta dimensionare a cheltuielilor publice este necesară şi pentru că în practica
bugetară evaluarea politicilor publice a devenit un proces obligatoriu.
Ea pune faţă în faţă costurile intervenţiei publice cu rezultatele sale, cu impactul său şi cu
nevoile pe care se afirmă că le satisface. Cadrul epistemic al Noului Management Public
argumentează, în acest sens, în favoarea introducerii unor criterii de performanţă în politicile
publice, apropiate de cele din mediul afacerilor private. De altfel, începând din anii ’80,
constrângerile de natură financiară au impus introducerea unor principii de gestiune eficientă.
Cadrul evaluării finanţelor politicilor publice este, însă, unul extrem de dificil de clarificat, având
în vedere următoarele:

a. Dificultatea de a defini cu acurateţe obiectivele finanţării publice ţinând cont de numeroşii şi

eterogenii actori implicaţi, dar şi de modificarea în timp a obiectivelor intervenţiei. Alături
de dificultatea definirii obiectivelor, este dificil de realizat o prioritizare a acestora, dar şi
realizarea unui calcul real al costurilor de oportunitate, asociate diferitelor alternative de
finanţare. De pildă, dacă punem în discuţie obiectivul fundamental al politicii agricole care
este acesta: asigurarea competitivităţii produselor româneşti pe pieţele internaţionale? sau
funcţionarea unei pieţe libere pe plan naţional pentru aceste produse? sau asigurarea
necesarului de produse agricole din producţia internă? În primul caz, pare că o politică de
subvenţionare pentru asigurarea competitivităţii este oportună pentru o perioadă de timp,
în timp ce, în cel de al doilea şi al treilea, răspunsul ar putea fi politicile antiprotecţioniste
sau cele asupra cursului de schimb.
b. Greutatea de a construi indicatori de rezultat relevanţi
Pe baza exemplului de mai sus putem observa şi dificultatea construirii unui indicator relevant.
Astfel, în primul caz este relevant indicatorul „costuri pe ha rapiţă/produsă” sau

123
„cantitatea produsă de rapiţă la ha” sau „producţia de rapiţă vândută pe piaţa externă” sau
„evoluţia producţiei de rapiţă în perioada...”? Dacă este corect unul din indicatori, putem asocia
logic o producţie mai mare de rapiţă de politica de subvenţionare sau poate că această producţie
suplimentară este pur şi simplu rezultatul unor condiţii climaterice mai bune sau este doar
răspunsul agricultorilor naţionali la o conjunctură propice şi anume creşterea pe plan mondial a
cererii de ulei de rapiţă? În al doilea caz, autorităţile decidente pot lua în considerare o politică
de „eliminarea barierelor vamale” sau „încheierea de acorduri comerciale”.
Anthony Atkinson (citat în Galdemar et all, 2012) consideră că cerinţele tehnice pe care trebuie
să le îndeplinească un indicator de politică publică socială sunt următoarele:
1. ţintirea pertinentă;
2. posibilitatea unei interpretării în acelaşi timp facile şi aprobată de „grupurile ţintă”;
3. robusteţea statistică şi fiabilitatea;
4. capacitatea de adaptare la intervenţiile politice fără a fi manipulabil;
5. comparativitatea de la o ţară la alta şi în timp;
6. actualitatea;
7. eforturile scăzute pentru producţia sa;
8. integrarea într-un ansamblu de indicatori;
9. coerenţa în ansamblu indicatorilor;
10. transparenţa şi accesibilitatea.
c. Greutatea interpretării variaţiei indicatorilor selectaţi
Odată obţinute anumite rezultate, consonante cu intenţiile autorităţilor decidente, este important
să se răspundă la întrebări clarificatoare de tipul „Sunt cifrele obţinute rezultatul politicii publice
respective sau avem o falsă cauzalitate?”, „Care este orizontul de timp în interiorul căruia sau
obţinut rezultatele?”.
Formatul bugetului şi regulile după care sunt stabiliţi indicatorii sunt importante,
deoarece arată atât modul în care se iau deciziile bugetare, dar şi pentru că elaborează
standardele după care sunt măsurate performanţele.
Preocupările naţionale pentru analiza în termeni de indicatori de performanţă a deciziei
publice de finanţare a unui obiectiv oarecare datează de la începutul secolului al XX-lea. În SUA,
în 1912, era creată Comisia pentru economie şi eficacitate, ce recomanda schimbarea metodelor
de gestiune în finanţele publice, în principal prin introducerea principiului finanţării pe bază de
programe. La început aceste recomandări nu au fost luate în considerare de către decidenţi. După

124
mai mult de trei decenii, în 1947, comisia Hoover propune bugetizarea pe bază de performanţă.
În 1961, fostul preşedinte al Ford, McNamarra, introduce în ministerul apărării, metoda
bugetului pe bază de programe (metoda Planificare, programare, bugetizare - PPB), însemnând
introducerea de obiective strategice pe termen lung (planificare), urmată de identificarea
mijloacelor pentru atingerea obiectivelor strategice (programare) şi de bugetizarea resurselor. În
1973, se introduce în bugetizare logica rezultatului şi scorarea rezultatelor în urma prezentării
acestora de responsabilul decizional.
În Franţa, în 1968, este introdusă metoda PPB în instituţiile administraţiei publice, sub
numele de Raţionalizarea Alegerilor Bugetare, metodă ce va fi utilizată în aceste instituţii până
în 1971. Abia în 2001, odată cu apariţia LOLF (Legea finanţelor publice), sunt introduse din
nou criteriile de performanţă în judecarea activităţii în sectorul public.
Uniunea Europeană, pentru anul 2014, recomanda consolidarea finanţelor publice pentru
toate ţările membre.

În continuare vom prezenta cele mai importante metode prin care este stabilit nivelul
cheltuielilor publice şi destinația acestora, împreună cu principalele nivele de management
implicate și rolul acestora, dar și modul de realizare al controlului bugetar.

 Metoda contabilă (Line item budgeting sau object class budgeting) - reprezintă o formă
tradiţională de prezentare a bugetului în care destinațiile veniturilor bugetare sunt grupate pe
centre de cost, cheltuielile fiind prezentate separat. De asemenea, cheltuielile pe centre de cost
pot fi prezentate și într-o formă comparativă, fiind evidențiate și cheltuielile aferente anului
anterior. Destinațiile veniturilor publice sunt desemnate pe baza experienței anterioare în
construcţia bugetară. În acestă situaţie vorbim de incrementalism bugetar, cheltuielile şi
veniturile unui an fiind determinate prin raportare la experienţa anterioară. Metoda este
folosită, de obicei, acolo unde cheltuielile guvernamentale sunt grupate pe unități
administrative.

Evaluare
Această metodă de prezentare a bugetului este utilă analizelor financiare, deoarece este
simplă, flexibilă, permițând identificarea surselor de risipă sau de fraudă. În acelaşi timp permite
o modelare bugetară pe baza execuției anterioare, atunci când structura şi dinamica cheltuielilor
sunt consistente pe o perioadă mai lungă.

125
 Line item budgeting este și o modalitate de realizare a bugetului în care argumentarea
unei destinații sau cantitatea de resurse alocată se realizează pe baza experienţei anterioare în
modelarea bugetului, atât din perspectiva structurii cheltuielilor, cât şi dimensiunii acestora.
Metoda este puțin costisitoare în timp și în bani, atât în perioada de proiectare, cât şi în
perioada execuţiei bugetului, implicând restucturări minore ale cheltuielilor de-a lungul unei
perioade, doar corijări ale distribuţiei. De asemenea, prin această metodă se pot evita situaţiile
de alocare eronată a fondurilor publice. Este o metodă extrem de utilă când apar restricţii
temporale în elaborarea bugetului. Dacă se impune o construcţie bugetară rapidă, această metodă
facilitează luarea rapidă a deciziilor.
Între dezavantajele majore ale metodei se pot evidenția:
a. acceptarea status quo-ului și limitarea analizelor de structură (analiza se realizează
plecând de la întrebarea „cât se cheltuie şi nu pe ce se cheltuie”
b. manifestarea structurală a fenomenului de „febră a cheltuielilor”, de regulă (în acest tip de
aranjamente bugetare) în apropierea finalului anului fiscal. În această perioadă, în mod obişnuit, se
înregistrează o creștere a nivelului achizițiilor publice, pe principiul „folosește creditele bugetare
aprobate sau le vei pierde!”, deoarece în execuţia bugetară reportarea acestora de la un an la altul, în
cele mai multe cazuri, nu este posibilă. Astfel, scade eficienţa şi eficacitatea utilizării fondurilor
publice.
Metoda este folosită nu numai în managementul financiar al instituţiilor publice sau
guvernamental, ci şi în cel al firmelor private.

• Metoda automată sau a penultimei - în această tehnică de construcţie bugetară se ia ca bază

execuţia bugetară a penultimului an bugetar; pentru întocmirea bugetului pentru anul n se
utilizează ca bază veniturile şi cheltuielile anului n-2, deoarece nu se cunosc realizările
ecuaţiei bugetului anului n-1 (anul în curs). Avantajele derivă din simplitatea tehnică a
acestei construcţii, necesitând, prin urmare, un volum mic de lucrări şi timp redus.
Dezavantajul principal provine din factorul timp luat în considerare ca bază de previziune,
doi ani fiind suficienţi, uneori, în spaţiul economic, pentru a se schimba complet realităţile
economice, sociale şi politice.
În sistemul financiar public din România, în construcţia bugetară, se iau în considerare,
pentru stabilirea indicatorilor bugetari, execuția anului n-2 şi situaţia provizorie a execuţiei pe
anul n-1, alături de care se realizează estimarile pentru n-3.

126
• Metoda majorării – diminuării; Utilizarea acestei variante presupune luarea în calcul a unui
ritm de variaţie a indicatorilor bugetari pe o perioada de 5-10 ani; Acurateţea actului
previzionar prin folosirea acestei metode este, nu de puţine ori, pusă sub semnul întrebării,
deoarece în fiecare an intervin factori noi de natură macroeconomică sau microeconomică
ori noi reglementări (evoluţii divergente ale PIB-ului, ale inflaţiei, ale ocupării, ale
investiţiilor, noi acorduri comerciale etc.) cu o influenţă mai mare sau mai mică asupra
bugetului de stat. Astfel, se pot transpune în viitor influenţele negative ale unor fenomene
economico-financiare care sau manifestat în anii care reprezintă baza de calcul. Alături de
aceasta se pot transpune în viitor şi factori pozitivi, prezenţi în exerciţiile bugetare
anterioare, fără relevanţă pentru bugetul anului următor. Spre exemplu, în România, dacă se
utiliza doar acestă metodă de previzionare pentru bugetul anului 2009, s-ar fi luat în
considerare trecutul bugetar fundamentat pe creşterea consistentă a PIB-ului din anii
anteriori, fără a lua în considerare efectele recentei recesiuni globale asupra indicatorilor
macroeconomici naţionali. Prin urmare, pentru a fi eficientă, această metodă trebuie să fie
utilizată când avem un trend (pozitiv sau negativ) consistent pe o perioadă lungă de timp. În
lipsa consistenţei temporale, metoda este ineficientă.

• Metoda evaluării directe; Coroborează analiza evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor cu cea a

modificărilor legislative; previziunea veniturilor se face în funcţie de situaţiile conjuncturale
reflectate în evoluţia bazei fiscale, prin: evoluţia PIB, evoluţia volumului producţiei de
bunuri şi servicii, salariilor, profiturilor, veniturilor etc. Creşterea veniturilor deţinătorilor
factorilor de producţie poate determina o creştere a încasărilor fiscale. O scădere a acestora,
va determina situaţia inversă. Revizuirea cheltuielilor presupune modificarea, în sensul unor
solicitări suplimentare faţă de nivelul cheltuielilor din anul în curs sau, dimpotrivă, de
diminuare a cuantumurilor. Spre exemplu, modificarea codului fiscal sau a unor articole ale
acestuia, determină modificarea bazei fiscale. Creşterea accizelor poate mări veniturile
bugetare creând un spaţiu fiscal mai mare pentru autorităţile publice. Acelaşi lucru este
valabil în situaţia impozitelor pe locuinţe şi autovehicule, a căror creştere poate contribui la
mărirea spaţiului fiscal al autorităţilor locale. Invers, o diminuare a cotei pentru asigurările
sociale diminuează încasările bugetare, diminuând spaţiul fiscal la dispoziţia guvernului.

127
 Trebuie menţionat faptul că ultimele trei metode reprezintă, mai curând, tehnici de
bugetare subsidiare Line item budgeting, şi nu metode de sine stătătoare. De altfel, numeroşi
autori nu le analizează de sine stătător.

• Bugetarea pe bază de performanță – BBP (Performance base budgeting). Poate răspunde la

întrebarea „Pentru ce există o structură publică instituțională?” într-o manieră directă și fără
echivoc. Bugetizarea pe baza performanței reprezintă un tip de construcție bugetară în care
se stabilește apriori ceea ce o unitate monetară cheltuită va trebui să realizeze în sensul
atingerii unui rezultat măsurabil (i.e. creşterea numărului de studenți angajaţi în domeniul
pentru care s-au specializat la finalul unui ciclu de studii sau creșterea numărului de
kilometri de autostradă realizați ori diminuarea numărului de accidente rutiere ca urmare a
utilizării unor resurse publice pentru panotajul de atenţionare şi semnalizare etc.). Bugetul pe
bază de performanţe va măsura utilitatea unei cheltuieli publice din perspectiva unui acces
superior pentru un grup sau o categorie socioprofesională la anumite servicii şi bunuri
publice. Aceasta metodă de bugetare presupune trecerea de la bugetul pe articole, bazat pe
logica mijloacelor (intrărilor), anterior prezentat, la bugetul fundamentat pe logica
rezultatelor (output-urilor), substituind organizării de tip administrativbirocratic, o
organizare pe bază de programe. Aceasta regrupează activităţi determinate de un obiectiv
comun. BBP are drept scop creșterea eficienței unei cheltuieli publice, legând actul finanțării
unei instituții publice operaționale de rezultatele pe care le va obține44.
Pentru ca această metodă să permită o mai bună gestionare a resurselor publice trebuie să
fie îndeplinite mai multe condiţii, între care: 1. formularea clară a obiectivelor şi rezultatelor
scontate, pentru justificarea resursele solicitate; 2. simplitatea formulării obiectivelor şi a
procedurilor de lucru; 3. aplicarea metodei la toate acţiunile omogene ale autorităţilor, pentru a
conferi consistenţă sistemică demersului; 4. crearea unui set de indicatori de rezultat, lipsiţi de
echivoc, indiferent în ce mod vor măsura aceştia (volum absolut, grad de realizare comparativ cu
o altă perioadă).

Evaluare
Punctele tari ale unei asemenea abordări sunt reprezentate de:

44 Robinson Marc, Duncan Last, A basic models of performance based budgeting, http://blog-pfm.imf.org/files/fadtechnical-
manual-1.pdf

128
 a. capacitatea de a prioritiza constant cheltuielile în funcţie de rezultatele
anterioare;
b. încurajarea cheltuirii cu eficiență a banilor publici;
c. creșterea disciplinei fiscale (îmbunătățirea prioritizării permite obținerea de
„spațiu fiscal” pentru alte cheltuieli publice, fără a crește nivelul agregat al acestora.
Bugetizarea pe bază de rezultate se poate face şi în interiorul unui buget clasic, prin
utilizarea unor indicatori de performanţă instituţională, de îndeplinirea acestora fiind
condiţionată şi politica salarială a unui departament, instituţii etc.
Forma cea mai utilizată a bugetizării pe bază de performanţă este bugetarea pe bază de
programe (program budgeting). Ea implică prezentarea veniturilor și a cheltuielilor pe activități
funcționale sau pe programe.
O categorie de cheltuieli (de pildă, cheltuielile cu salariile) va fi prezentată nu în mod
global - ca în cazul bugetării pe articole, ci pe categorii de programe.
„Programul” va fi unitatea de bază pentru toate destinațiile veniturilor guvernamentale,
prin urmare, bugetul va fi de fapt o structură formată din „minibugete”. Programul este definit
ca un ansamblu de acţiuni sau activităţi coordonate în timp şi spaţiu, destinate să atingă rezultate
uşor verificabile şi interpretabile. De regulă, programele sunt gândite pe termen mediu (2-5 ani),
ele fiind asociate priorităţilor strategice identificate în faza planificării guvernamentale.
Un program trebuie să fie distinct de alte programe şi să aibă o strategie proprie. Fiecărui
program trebuie să îi fie asociată o structură de autoritate independentă.
Spre exemplificare, în cadrul Ministerului Sănătăţii, la nivel naţional, în 2015 şi 2016 se
derulează 15 programe naționale cu impact major asupra sănătății publice, după cum urmează:
1. Programul naţional de imunizare;
2. Programul național de supraveghere şi control al bolilor transmisibile prioritare;
3. Programul naţional de prevenire, supraveghere şi control ale infecţiei HIV;
4. Programul naţional de prevenire, supraveghere şi control al tuberculozei;
5. Programul naţional de supraveghere şi control al infecţiilor nosocomiale şi monitorizare
a utilizării antibioticelor şi a antibioticorezistenţei;
6. Programul naţional de monitorizare a factorilor determinanţi din mediul de viaţă şi
muncă;
7. Programul naţional de securitate transfuzională;
8. Programul naţional de depistare precoce activă a cancerului prin screening organizat;

129
9. Programul naţional de sănătate mintală şi profilaxie în patologia psihiatrică;
10. Programul naţional de transplant de organe, ţesuturi şi celule de origine umană;
11. Programul naţional de boli endocrine;
12. Programul naţional de tratament dietetic pentru boli rare;
13. Programul naţional de management al registrelor naţionale;
14. Programul naţional de evaluare şi promovare a sănătăţii şi educaţie pentru sănătate;
15. Programul naţional de sănătate a femeii şi copilului.
Toate aceste programe se finanţează din venituri ale bugetului de stat şi din venituri
proprii ale Ministerului Sănătăţii. Fiecare program are coordonatori tehnici naţionali. De
exemplu, în primul program, coordonator tehnic este Institutul Naţional de Sănătate Publică
(INSP), prin Centrul Naţional de Supraveghere şi Control al Bolilor Transmisibile (CNSCBT).
Programul are un buget propriu şi un obiectiv clar specificat (Realizarea imunizărilor conform
calendarului naţional de vaccinare). Rezultatele programului sunt uşor de evaluat, deoarece
indicatorii de rezultat sunt măsurabili şi precis exprimaţi:
1. acoperirea vaccinală cu DTP3 = număr de copii care au primit DTP3 (în diferite
combinaţii de vaccinuri) în cursul anului 2011 x 100/nr. născuţi vii* în perioada 1 iulie
2010 - 30 iunie 2011 - nr. decedaţi sub 1 an în perioada 1 iulie 2010 - 30 iunie
2011. Ţinta:
95%
2. acoperirea vaccinală cu ROR1 = număr de copii care au primit ROR1 în cursul anului
2010 x 100/nr. născuţi vii în anul 2010 - nr. decedaţi sub 1 an în anul 2010. 16
Ţinta: 95%
După cum se poate observa, bugetarea pe program asigură o conexiunea logică, firească,
între resurse și rezultate, programul devenind unitatea de bază prin care se va asigura definirea și
măsurarea performanțelor.
În cazul bugetelor multianuale ce corespund unei abordări de tip MTO (Medium term
objectives), bugetele anuale trebuie să fie tratate în acest context ca etape în realizarea unui
program și nu ca bugete separate, permițând, astfel, în caz de nevoie, o remodelare bugetară în
anul următor. Bugetul anual devine, în acest fel, un instrument financiar pentru implementarea și
ajustarea unor politici create anterior.
Clasificarea bugetară pe programe implică fragmentarea programului în activități și
finanțarea pe activități. Contabilitatea trebuie realizată pe funcții și organizații, funcțiile
nereprezentând însă, un nivel de control.

130
 Nivelurile de control pentru bugetul pe program vor fi în ordine: organizația, programul,
activitățile și elementele de cost (salarii, investiții, cheltuieli materiale etc.)45.
În cadrul bugetelor de stat, pentru ca un program să fie dezvoltat ţinând seama de nevoile
prioritare ale economiei, trebuie ca sarcina definirii acestuia să nu fie doar o opţiune a
Guvernului sau a unor entităţi exogene (indicatori asumaţi datorită participării la iniţiative
internaţionale). Ministerele trebuie să poarte răspunderea arhitecturii programelor dezvoltate.
Pentru a fi eficientă, bugetarea pe bază de programe trebuie să fie realizată având ca unitate
tutelară „Ministerul”. În scopul gestionării pe baza principiilor sound management, un program
trebuie să primească bugete ce cuprind toată paleta de cheltuieli (directe, de capital, indirecte).

Notă: Bugetarea pe bază de programe a fost o metodă folosită pentru prima data în politica
executivului din SUA, în 1961, de către Secretarul de Stat pentru Apărare Robert McNamara.
Mai apoi, preşedintele Lyndon Johnson a solicitat o astfel de planificare bugetară tuturor
departamentelor executivului.
BBP a fost introdusă în anii '70 şi în instituţii globale, cum este cazul Organizaţiei
Mondiale a Sănătăţii din 1975, pentru 70 de programe.
Agenţia Internaţională pentru energie atomică a utilizat această metodă începând cu anii
'80.
Noua Zeelandă a introdus în aceiaşi ani, „output based model”, ca bază pentru analiza
performanţei în finanţele publice.
Elveţia, prin cantonul Geneva, a introdus această metodă în 2011 (bugetizare pe politici
publice şi pe programe).
Brazilia foloseşte bugetarea pe bază de programe (385 programe), consistente cu planul
financiar pe 4 ani, obligatoriu a fi realizat prin Constituţie.
Bugetul UE a fost realizat utilizând bugetizarea pe programe. De pildă, Programul
Erasmus a început în 1987, în cadrul Lifelong Learning Programme.
Republica Coreea are cea mai avansată bugetizare pe bază de programe din toate statele
dezvoltate, acţiunea începând din 2005.
România, începând cu anul 2000, a introdus bugetarea pe bază de programe în 8 ministere,
iar din 2002 a fost extinsă la toate ministerele.

45 John Kim, Editor; From Line-item to Program Budgeting, p.40, Seoul, 2007

131
 Până acum, nicio țară din lume nu a realizat o implementare integrală a acestei metode de
bugetizare.
Metodele de bugetare pe bază de programe, presupun proiectarea bugetului în mai multe
variante şi alegerea uneia dintre ele în funcţie de rezultatele cuantificate în cadrul analizei
specifice bazate pe criterii diferite de optimizare a raporturilor: costuri - avantaje, costuri -
eficienţă sau alte criterii.

• Metoda Planificare, Programare, Bugetizare – (PPB)

Are drept argument nevoia de cuantificare a necesităţilor financiare pe termen lung. Această
metodă îşi propune să stabilească o relaţie clară, dezambiguizată, între intrările de resurse şi
ieşirile de bunuri şi servicii publice. Punctul de plecare al acestei metode este răspunsul la
întrebarea „Care este misiunea pe care ne-o asumăm atunci când concepem un program?”, urmat
de întrebarea „Ce obiective dorim să atingem?”. După ce aceste nevoi sunt stabilite, se estimează
costurile (minime - maxime) ale unor variante alternative relevante şi mărimea creditelor bugetare
asociate acestor variante.
Fazele metodei planificare, programare, bugetizare sunt:
• Planificarea. În această fază se stabilesc, în urma unor studii prospective, obiectivele pe
termen lung al politicii guvernamentale şi căile de realizare ale acestora, integrând
respectivele obiective în procesul administrativ de elaborare a bugetului. Acestea pot fi
reevaluate periodic, funcţie de noile contingenţe economico-sociale.
• Programarea. Presupune definirea clară a obiectivelor după alegerea unuia din
programele alternative propuse ce maximizează rezultatele utile la acelaşi efort bugetar.
Programul ales trebuie să corespundă cel mai bine politicii publice din domeniul
intervenţiei guvernamentale.
• Bugetizarea. Reprezintă etapa de înscriere în buget a tranşei anuale din creditul bugetar
corespunzător realizării obiectivelor de program prevăzute pentru anul de referinţă.
Metoda utilizează planul financiar multianual, în care, alături de costurile iniţiale, trebuie
să fie integrate şi costurile de operare şi mentenanţă.
O greşeală frecventă, cel puţin în utilizarea acestei metode, în bugetizarea din economia
românească, este ignorarea acestor costuri în programarea iniţială, ceea ce a făcut ca anumite
facilităţi finanţate să nu poată fi utilizate conform obiectivelor iniţiale. Nu de puţine ori aceste
costuri ajung să fie la fel de mari ca cele iniţiale de achiziţionare a facilităţii respective.

132
 Această metodă ce funcţionează pe criterii uneori strict tehnocratice, limitează într-o
oarecare măsură libertatea deciziei politice de a se pronunţa asupra unor programe, dar este
eficientă în cazul asumării responsabilităţii administratorului de a realiza obiective pe termen
mediu sau lung.
Deşi promiţătoare ca model de bugetizare, PPB implică costuri ridicate şi resurse umane
foarte bine pregătite, ceea ce a făcut ca această metodă să nu fie uşor acceptată şi nici facil de
implementat.
Impopularitatea acestei metode este cumva logică, deoarece implică:
a. analize complexe şi dificultăţi în alegerea celor mai dezirabile acţiuni, având în vedere
concurenţa între obiectivele politicilor guvernamentale;
b. dificultăţi în măsurarea performanţelor şi în prioritizarea acţiunilor;
c. costuri mari de personal şi dificultăţi majore în a beneficia de un corp suficient de mare de
tehnocraţi rezistenţi la implicarea politicului.

 Metoda bază bugetară zero (ZBB)

A fost utilizată pentru prima dată în practica bugetară din SUA, mai întâi de firma Texas
Instruments pentru divizia de cercetare, apoi de către statul american Georgia pentru
fundamentarea bugetului propriu. Președintele american Jimmy Carter, în anii ’70, solicită
tuturor ministerelor implementarea acestei metode. În practica bugetară americană, s-a renunțat
oficial la această metodă în 1981, în timpul președintelui Reagan.
Argumentul principal utilizat pentru o astfel de procedură de planificare bugetară a fost
nevoia de a implica şi responsabiliza eşaloanele inferioare ale agenţiilor administrației publice în
modelarea bugetară. De asemenea, constanta manifestare a fenomenului „inflaţiei bugetare” a
constituit o bună oportunitate pentru dezvoltarea acestei metode, al cărui obiectiv central era
tocmai asigurarea unui control eficace al gestiunii bugetare. Analizele cost-beneficiu şi
costeficacitate ale diverselor programe alternative, reprezintă tehnici folosite pentru a ajunge la
decizia optimă în privinţa ierarhizării programelor finanţabile.
Diferenţele specifice ale acestei metode, faţă de cele anterioare, bazate pe performanţă,
sunt prezentate mai jos.
1. Această tehnică bugetară se opune incrementalismului bugetar (luarea deciziilor
bugetare într-un an pe baza rezultatelor anului anterior), deoarece presupune construirea

133
bugetului plecând de la zero, începând cu definirea obiectivelor strategice, urmată de definirea
activităților și a indicatorilor de rezultat și, în final, de atribuirea resurselor.
2. Sarcinile noi și cele vechi sunt abordate în mod egal. Ab initio nicio cheltuială
bugetară nu este considerată necesară.
3. Examinarea critică, periodică, a tuturor cheltuielilor finanţate de la buget, inclusiv
cele aprobate şi înscrise în bugetele anilor precedenţi, reprezintă o activitate recurentă în
planificarea pe baza acestei metode. Utilitatea fiecărei cheltuieli trebuie reexaminată constant.
Cel puţin teoretic, prin această tehnică de proiecţie bugetară, manifestarea „efectului de
moştenire” (integrarea unor cheltuieli tradiționale) este mult diminuată.
Aplicarea metodei presupune realizarea unor programe alternative, grupate în aşa
numitele „decizii pachet”. Fiecare „pachet” este realizat pe aceeași filozofie ca întregul buget.
Toate cheltuielile trebuie justificate pentru fiecare ciclu bugetar. În calculul nevoii de
finanţare viitoare se pleacă de la o valoare 0 a alocaţiilor bugetare, fiecare departament sau
politică a unei organizații fiind analizate din perspectiva funcţiunilor, obiectivelor și costurilor
finanțării.
Bugetele sunt create plecând de la necesitățile perioadei următoare, exprimate de
„pachetele de decizie” acceptate la alocare, fără a se face o evaluare a dimensiunii bugetului din
perioada anterioară, ca bază pentru finanțarea ulterioară.
Implementarea strategiilor în finanțarea bugetară se realizează prin metoda custom fit,
utilizată pentru diferitele funcțiuni ale unei agenţii.
Abordarea bugetizării din perspectiva Custom fit implică parcurgerea următoarelor etape:
a. identificarea a trei niveluri de finanțare pentru fiecare unitate decizională (nivel de bază
zero, valoare curentă a finanțării, finanțare suplimentară);
b. determinarea impactului fiecărei metode de finanțare asupra programului - ca unitate de
decizie; c. clasificarea deciziilor de finanțare.
Programele considerate ineficiente pot fi eliminate sau combinate cu alte programe ale
agenţiei respective.
În acest tip de abordare a construcției bugetare, asigurarea cadrului legal pentru a face
posibilă descentralizarea deciziei financiare este obligatorie, agenţiile guvernamentale ce
solicită finanțarea fiind obligate să justifice nevoile de finanţare într-un mod concret şi riguros.
Procedeul ZBB este util în planificarea bugetară, procesul reiterativ al interogări permanente
asupra utilității unor cheltuieli publice, fiind sursă potențială de alocare eficientă a resurselor.

134
Alocările bugetare pentru producţia de bunuri şi servicii de utilitate publică se pot face, astfel, pe
baza unor criterii mereu revizuite şi nu pe baza discreţionarismului, proces a cărui finalitate este
diminuarea risipei.
Evaluare Zero or Hero?46
Deși încurajează analizele alternative și gândirea critică, metoda ZBB poate fi o sursă de
risipă de timp pentru structurile de management datorită procedurilor ce trebuie respectate
constant, pentru fundamentarea riguroasă a alternativelor de finanțat.
Poate fi prohibitivă în termeni de costuri, mai ales pentru organizațiile cu resurse
financiare și de personal reduse, deoarece necesită personal specializat pentru realizarea
alternativelor bugetare. Lipsa personalului suplimentar poate mări sarcinile zilnice ale
personalului existent.
Prioritizarea acțiunilor, implicată în realizarea metodei, poate fi fără sens în anumite
departamente sau organizații (spre exemplu în departamentele suport cum ar fi cele de resurse
umane).
În organizațiile mari și eterogene ierarhizarea ”pachetelor de decizii” devine o sarcină
imposibilă și fără sens, deoarece numeroase activități nu pot fi comparate pe baze strict
cantitative. Mai mult, anumite categorii de costuri nu pot fi prioritizate, nu fac obiectul unor
decizii discreționare pentru că sunt indispensabile (spre exemplu cheltuielile cu întreținerea sau
cheltuielile salariale ale personalului angajat pe posturi cu durată nedeterminată).
Metoda poate fi și o sursă constantă de conflicte între respectivele structuri, acestea fiind
într-o competiţie constantă pentru „demonstrarea utilităţii” pentru a primi fonduri publice.
Ea poate fi o tehnică de susținere, de prioritizare a acțiunilor cu efecte pe termen scurt în
dauna celor de planificare pe termen lung, deoarece fiecare unitate operațională va căuta cele mai
bune (în ochii săi) argumente pentru a-și justifica existența.
Ea poate fi utilă pentru structuri organizaţionale mici, atât din punct de vedere al
programelor de a căror implementare sunt responsabile, cât şi din punctul de vedere al resurselor
umane implicate.
ZBB poate servi ca element de comparaţie între programe, permiţând asistarea factorilor
de decizie în luarea hotărîrilor privind finanţarea, dar metoda în sine nu stabileşte programe şi nu
identifică probleme.47

46 Deloitte, Zero base budgeting: Zero or Hero, 2015.

47 Henry Nicholas, Administraţie publică şi afaceri publice, Ed.Cartier, p.543, Chişinău, 2005

135
 Un efect stimulativ al metodei este acela că încurajează comunicarea internă atât pe
orizontală, cât şi între eşaloanele de management, datorită obligativităţii de fundamentare
riguroasă a deciziilor pachet.
Este o tehnică care poate obliga centrele de cost să lege propriile misiuni în cadrul
organizației de obiectivele acesteia pe termen lung.
Efortul de comunicare trebuie dublat în sensul înțelegerii structurii costurilor și a
activităților din interiorul organizației.
Metoda poate fi și o sursă importantă de legitimitate pentru conducerile agențiilor
guvernamentale deoarece impune transparență și responsabilitate, atât în interiorul organizațiilor
cât și față de cetățeni.
Un alt avantaj important este că tehnica impune construirea unui proces riguros de planificare și
monitorizare, care adesea lipsește în organizațiile publice, obișnuite să nu își fixeze obiective și
să nu fie evaluate pe baza acestora.
Autorul mai sus citat, afirma că procedura nu a condus la diminuarea cheltuielilor
guvernamentale, dar a permis menţinerea multora dintre acestea sub control.
Metoda aici analizată, a fost utilizată marginal în ultimii 20 de ani în managementul
public dar, o dată cu manifestarea recentei recesiuni economice, a început să fie reutilizată.
O anchetă din 2012, a Observatorului Internaţional de Control al Gestiunii, în 36 de state
arăta că 25% din întreprinderile analizate folosesc metoda în pofida dificultăţilor de
implementare recunoscute. Ea este acceptată ca o metodă „paraşoc”, fiind utilizată de
întreprinderile cu tradiţie, mai rigide în procesul decizional, împotriva noilor intraţi, mult mai
flexibili şi dinamici.
În sfârşit, trebuie să menţionăm opinia lui McLean (1987) acesta afirmând că metoda a
cunoscut mai multe eșecuri, deoarece nivelul de informații și raționalitate solicitat pentru
construcția bugetară este mult prea ridicat față de capacitățile umane, ce trebuie să agrege
„deciziile pachet”.

• Metoda „The flexible freeze” - (propusă de George Bush în SUA, în 1988) reprezintă o
metodă de dimensionare a cheltuielilor publice, fundamentată pe ideea că acestea nu trebuie
să crească mai repede decât inflația. Pentru anumite categorii de cheltuieli publice creșterea
lor poate fi mai mare decât rata inflației doar sub constrângeri demografice (în tandem cu
creșterea populației) până în momentul în care veniturile bugetare sunt suficient de mari astfel

136
 încât să permită echilibrul bugetar. Într-un sistem fiscal, cu o economie în creştere, nivelul
veniturilor bugetare creşte ca urmare a creşterii veniturilor produse în întreaga economie.
Acest lucru poate determina o echilibrare a bugetului atâta vreme cât cheltuielile rămân pe un
trend de creştere egal cu rata inflaţiei sau mai mic. „Flexibilitatea” din sintagma de mai sus se
referă la faptul că, pentru anumite cheltuieli, este posibilă o creștere mai mare decât rata
inflației, atâta vreme cât totalul cheltuielilor este stabil sau are o rată de creștere egală cu cea a
inflației. La nivel macroeconomic această metodă poate avea consecințe pozitive importante
cum ar fi diminuarea ratei dobânzii (datorită scăderii cererii de împrumut) și diminuarea
nivelului îndatorării publice. De asemenea, metoda reprezintă introducerea în practica
bugetară a unui instrument de reglare automată a cheltuielilor publice, diminuând
discreţionarismul în decizia financiară publică, restrângând „negocierea de favoruri” după
expresia folosită de Buchanan şi Tulock. Pe de altă parte, potenţialul de reducere al
discreţionarismului în politica bugetară este diminuat de dimensiunea „flexibilităţii”, deoarece
pentru unele departamente publice se vor putea aloca resurse suplimentare, în condiţiile
menţineri îngheţate a sumei totale, ceea ce va da naştere unui război al argumentelor între
instituţii, cu scopul de a convinge puterea discreţionară de necesitatea alocărilor suplimentare.

• Metoda prioritizării – reprezintă o alternativă la metodele clasice, utilă în condiții economice

precare, prin aceasta înţelegând creştere economică slabă sau recesiune, cu reprercursiuni
negative asupra nivelului încasărilor publice. Metoda impune fixarea cheltuielilor și
distribuirea acestora pe programe, pe baza prioritizării acestora. Principala dificultate a acestei
practici bugetare constă în alegerea unor criterii coerente de prioritizare a cheltuielior publice,
dar şi de evaluare a riscurilor, în cazul neefectuării unor cheltuieli. În practica bugetară sunt
folosite criterii diferite de prioritizare, între care putem aminiti:
1. criteriul recurenţei cheltuielilor - anumite cheltuieli publice sunt recurente pentru perioade
lungi de timp. În această categorie pot intra, de pildă, cheltuielile pentru funcţionarea agenţiilor
publice de tipul cheltuielilor salariale sau pentru utilităţi. Prin urmare, pe o scală a priorităţilor
acestea vor fi primele.
2. criteriul productivității - creşterea productivităţii cheltuielilor publice este importantă
datorită multiplelor efecte pozitive indirecte şi directe asupra actului de decizie publică. Ea
permite economii bugetare, realocări de resurse, diminuarea efectelor negative induse asupra
altor agenţi economici, dar şi creşterea alocărilor bugetare către alte destinaţii, considerate
importante într-o anumită perioadă a ciclului economic. De altfel, numeroase studii au urmărit să

137
stabilească o legătură între nivelul cheltuielilor publice şi creşterea economică, dar şi între
diversele categorii de cheltuieli publice şi influenţa lor asupra creşterii economice. Studiile
realizate au arătat că există numeroase canale prin care cheltuielile publice pot afecta
productivitatea firmelor şi creşterea economică. Într-un studiu din 1997, realizat în cadrul seriei
Working Papers a FMI, Tanzi şi Zee au atras atenţia asupra a două canale de influenţă: a. Direct -
prin creşterea stocului de capital din economie şi 2. Indirect - prin creşterea productivităţii
marginale a factorilor de producţie din sectorul privat, ca urmare a serviciilor educaţionale şi de
sănătate oferite populaţiei. În privinţa primului canal, cei doi arată că de cea mai mare importanţă
în politica economică este determinarea raportului optim între investiţiile publice şi cele private
din economie, deoarece şi investiţiile publice sunt supuse legii randamenteleor descrescătoare de
scală. Cei doi cercetători arată că de o importanţă majoră pentru determinarea productivităţii
cheltuielilor publice sunt modalităţile de finanţare. Finanţarea printr-o creştere a impozitelor
directe (prin mărirea cotelor de impozitare) poate avea un impact negativ asupra creşterii sau
aceasta poate fi nesemnifiicativă statistic.
În modelarea bugetară se pot utiliza mai multe tehnici pentru a analiza productivitatea
cheltuielilor publice:
A. raportul cost-eficacitate - anumite cheltuieli publice pot fi ineficiente datorită numărului mare
de rezultate şi obiective urmărite. În această situaţie se ajunge atunci când nu se face o diferenţă
netă între obiectivele principale şi cele secundare ale politicii respective, ceea ce conduce la o
difuziune a cheltuielilor pe multe categorii de obiective. Şi intrările în sistem sunt în egală
măsură importante pentru asigurarea utilizării cu eficienţă a resurselor publice. Astfel, cheltuirea
unor resurse pentru achiziţionarea unor aparate de ultimă generaţie pentru diagnosticare medicală
este inutilă dacă nu există suficienţi tehnicieni şi medici să le utilizeze şi să facă interpretarea
rezultatelor. De asemenea, o politică publică ce îşi propune realizarea unor facilităţi
infrastructurale pentru practicarea de masă a sportului este inutilă dacă populaţia tânără din
zonele în care s-a construit este redusă.
O provocare mare pentru planificatorii de politici publice este decelarea acelor „intrări” în
sistem care au cea mai mare influenţă asupra realizării obiectivelor stabilite.
Să examinăm următorul exemplu: Autorităţile guvernamentale decid că un obiectiv dezirabil de
politică demografică pe termen mediu este creşterea natalităţii. Pentru realizarea acestuia se
poate folosi un număr oarecare de „intrări” de tipul: a. îmbunătăţirea formulei de calcul a
alocaţiei pentru concediul de maternitate, b. dezvoltarea unor servicii de îngrijire copii, de tipul

138
creşelor sau serviciilor de creşă la domiciliu prin asistenţi maternali, c. creşterea alocaţiei
pentru copii, d. asigurarea unor preţuri reduse pentru articolele pentru copii, prin cote mai
reduse de TVA pentru acestea etc.
În toate aceste cazuri este dificil de calculat care dintre măsuri are o relevanţă mai mare în
asigurarea satisfacerii obiectivului respectiv. Chiar dacă nu pot fi identificate cu precizie
variaţiile variabilei endogene asociate variabilelor exogene din exemplul de mai sus, autorităţile
pot identifica dozajele inadecvate. De exemplu, alocarea unor fonduri ridicate pentru asistenţi
maternali la domiciliu este posibil să fie ineficientă, având în vedere modul tradiţional de
îngrijire al copiilor din societatea noastră. Reducerea TVA la articolele de îngrijire pentru copii
poate constitui o măsură indirectă, eficientă în asigurarea unei puteri de cumpărare mai
ridicate, dar se poate dovedi ineficientă dacă oferta este inelastică la modificarea nivelului
impozitului respectiv. La fel, utilizarea prea multor resurse financiare pentru dezvoltarea
sistemului de învăţământ terţiar, în condiţiile în care abandonul şcolar este foarte ridicat pe
celelalte cicluri de învăţământ, reflectă un dozaj inadecvat de politici publice.

În cadrul analizei cost-eficacitate, analiza costurilor de oportunitate este o „analiză

semnal” utilă în identificarea efectelor posibile asupra altor variabile economice sau categorii de
cheltuieli publice. De pildă, creşterea cheltuielilor pentru apărare în condiţiile unui PIB constant
sau cu o creştere redusă (însemnând încasări bugetare scăzute) se face sacrificând alte cheltuieli
publice, cu egală îndreptăţire la prioritizare. Analiza structurală a unei asemenea politici trebuie
realizată pentru a putea face un arbitraj just între avantajele şi inconvenientele acestei decizii.
Eficacitatea se referă la la efectele politicii respective asupra unei probleme-ţintă. Pentru
că este o evaluare ex-ante, pentru a decide asupra gradului de prioritate a unui program public,
eficacitatea poate fi exprimată doar în rezultate aşteptate cu un grad de probabilitate ridicat.
Aceste rezultate, pentru a putea constitui un criteriu cât mai obiectiv în alegerea unui program
guvernamental, pot fi deconstruite, la început în rezultate intermediare, prin de-compunerea
lanţului efectelor aşteptate. Rezultatele intermediare, pentru că sunt mai apropiate de punctul
zero al deciziei, pot constitui un bun predictor pentru succesul unei politici şi un element util în
prioritizare. Un alt beneficiu al calculului efectelor intermediare este acela că permite o
intervenţie pe parcurs, atunci când modelul nu are consistenţă internă.

139
 Costurile reprezintă la rândul lor un puternic argument pentru prioritizare. Nu doar
costurile angajate de guvern, ci şi cele suportate de alţi actori sunt importante. Alături de aceasta
sunt egal importante repartiţia acestora în timp şi gradul lor de vizibilitate.
Analiza cost-eficacitate poate fi realizată şi în forma analizei consacrate din mediul
privat, anume a valorii prezente nete, dar autorităţile de analiză, trebuie să fie atente la câteva
aspecte astfel:
1. nu în toate situaţiile preţurile pieţei pot fi luate ca element de evaluare a unui proiect. În
anumite condiţii nu avem posibilitatea unei asemenea determinări din simplul motiv că bunurile
sau serviciile respective nu au valoare de piaţă (aerul curat, gospodăriile sau vieţile salvate de
pompieri, accidentele evitate prin utilizarea unui far costier etc.).
2. nu toate costurile pot fi evaluate şi nici nu trebuie evaluate financiar, deoarece nu doar
profitabilitatea financiară trebuie să determine acţiunea guvernamentală.
Investiţia într-un sistem naţional de avertizare în caz de cutremur contează social din perspectiva
vieţilor salvate, indiferent de costurile acesteia, la fel ca şi în cazul serviciului public de
ambulanţă.

B. utilizarea analizei normative şi a judecăţilor de valoare - eficienţa unei politici publice

depinde nu numai de „desăvârşirea tehnică” a construcţiei bugetare sau numai de rezultatul
evaluării tehnice ci depinde, în bună măsură, şi de credibilitatea celor ce o impun publicului
avizat.
Incertitudinile legate de efectele unei politici bugetare pot fi diminuate dacă nu se
subestimează judecata etică a publicului. „Dimensiunea” capitalului de încredere a populaţiei
poate constitui un predictor important al succesului ori insuccesului unei politici bugetare.
Capacitatea partidelor şi autorităţilor publice de a acţiona depinde de „dovezile de credinţă” pe
care trecutul lor le oferă celor ţintiţi de politicile publice. Comportamentul indivizilor faţă de o
politică publică şi eficienţa acesteia depind de credibilitatea celui care „dă semnalul”. Stabilitatea
unor politici poate fi un semnal pentru eficienţa acestora, ceea ce înseamnă că ele sunt percepute
a îmbunătăţi poziţia celor mai multe grupuri din societate.
C. criteriul efectului multiplicator; de inspiraţie keynesistă. Problema multiplicatorului bugetar
rămâne un subiect de interes constant şi prilej de studii empirice numeroase şi contradictorii, fără
a se putea trage concluzii decisive privind relevanţa sa în creşterea economică.

140
 Adepţii teoriei keynesiene asupra multiplicatorului consideră că relansarea pe baze
bugetare poate stimula activitatea economică dacă valoarea acestuia este ridicată, în timp ce
consolidarea (diminuarea cheltuielilor publice) riscă să o penalizeze puternic, degradând şi
situaţia finanţelor publice prin efectul negativ asupra creării de venituri bugetare.
Dacă valoarea multiplicatorul este scăzută, relansarea nu are efecte puternice asupra
economiei. Consolidarea, în aceste condiţii, nu este penalizatoare pentru economie, dar nici nu
îmbunătăţeşte situaţia macroeconomică generală, cu excepţia situaţiei în care este utilizată în
tandem cu o politică fiscală expansivă (reducere a fiscalităţii).
Talia multiplicatorului variază de-a lungul ciclului economic: capacitatea acestuia de a
stimula economia pare mai mare, în condiţiile în care economia este în recesiune, întărind
argumentele celor ce consideră că politica bugetară trebuie să fie contraciclică şi nu prociclică,
şi mai redusă atunci când economia este în perioada de avânt.

Studii empirice asupra multiplicatorului

Într-un studiu recent, realizat pe un eşantion de 29 ţări membre OECD, Crichton-Riera
et all (2014), arată că în 44% din cazuri, guvernele adoptă politici inadecvate, prociclice - cresc
cheltuielile în perdioadă de creştere şi le scad în perioadă de recesiune.
Multiplicatorul înregistrează valorile cele mai mari atunci când cheltuielile bugetare
cresc ca o consecinţă imediată a unei recesiuni (2.3 după patru trimestre).
Autorii mai sus citaţi arată că după recesiuni extreme, valoarea multiplicatorului
cheltuielilor bugetare pe termen lung este cea mai mare (3.2), ceea ce înseamnă că atunci când
sunt recesiuni extreme, reducerea cheltuielilor publice este mai mică decât a producţiei, ceea
ce face ca o politică monetară restrictivă să fie contraproductivă.
Concluzia specialiştilor mai sus menţionaţi este aceea că analiza multiplicatorului nu
este concludentă dacă se iau în calcul metode lineare de analiză, deoarece valoarea sa este
asimetrică de-a lungul perioadelor de recesiune. Date fiind situaţiile constrângătoare privind
dimensiunea deficitelor publice în Uniunea Europeană, deciziile privind destinaţiile
cheltuielilor publice trebuie să ia în considerare care sunt acele sectoare publice ce pot avea un
efect multiplicator mai important asupra creşterii economice.
Fondul Monetar Internaţional (2010) estima o valoare a multiplicatorului fiscal de 0.5% în
ultimele trei decenii, înainte de 2009, iar pentru 2012 estima o valoare a sa între 0.9 şi 1.7, în
consonanţă cu estimările că acesta are o valoare mai mare după recesiuni majore.

141
 Totuşi, trebuie spus că puterea unei politici publice de a crea venituri, bazată pe ideea
multiplicatorului, este serios cauţionată de gradul de deschidere al unei economii. Fluxurile de
importuri ridicate pot afecta serios importanţa multiplicatorului în cadrul economiei aflate în
recesiune.

Echivalența Barro-Ricardo. Pentru macroeconomistul Robert Baro, multiplicatorul

investiţional nu poate avea efectele previzionate de John Maynard Keynes, datorită
comportamentului anticipativ al menajelor. O creştere a cheltuielilor publice prin recurs la
datorie publică, nu stimulează consumul prezent, deoarece menajele pun semnul echivalenţei
între datoria publică şi mărimea impozitelor viitoare. Creşterea datoriei publice acum înseamnă
impozite viitoare mai mari, această aşteptare determinând o creştere a economiilor menajelor şi
nu a consumului. Această anticipare adaptativă poate avea efecte intertemporale generaţionale,
dacă achitarea datoriei se realizeză pe termen lung. Generaţia tânără de azi va suporta, în opinia
autorului de mai sus, datoriile acumulate de generaţia anterioară. Costurile îndatorării vor fi
transferate în viitor, iar beneficiile vor rămâne în prezent, „taxând adolescenţii”48.

D.criteriul bunăstării;
Statul determină care sunt serviciile publice ce trebuie oferite societăţii, permiţând satisfacerea
interesului privat, dar şi a celui public. Prioritizarea cheltuielilor publice implică o alegere între
facilitarea accesului la bunuri publice sau la bunuri private, evaluate după criteriile pieţei şi
alegerea unor servicii publice produse prin raportarea la o funcție de bunăstare colectivă, definită
pe criterii politice. Din acest punct de vedere întrebarea dificilă la care trebuie găsit un răspuns
(fie acesta contextual) este în ce măsură statul face alegerea corectă privind funcţia de
bunăstare colectivă? Este alegerea bunurilor şi serviciilor publice finanţate adecvată din punct
de vedere al necesităţii lor viitoare? O politică publică privind recalificarea şomerilor pe baza
nevoilor actuale ale cererii de muncă se poate dovedi ineficientă dacă nu se analizează cu atenţie
posibilitatea ca cererea de muncă masivă acum, într-un anumit sector, să nu reprezinte decât un
„accident”, în condiţiile unui context favorabil pentru o anume activitate.

48 Tim Hartford, „Why a tax cut just isn’t fair on teenagers”, Financial Times, 31 mai 2008, “Who will be
the fall guy? We don’t know for sure, because we can’t say who a future government will tax. But an obvious
candidate would be today’s teenagers, very few of whom are paying income tax right now, but most of whom will
pay it in the next few years. Their best hope is that their grandparents add the tax windfall to their bequests rather
than blowing the money on a weekend in the sun.”

142
 Practica bugetară naţională oferă numeroase exemple de prioritizare cărora de multe ori le
lipsesc studiile de fundamentare care să justifice această modalitate de finanţare sau acestea, în
cel mai bun caz, sunt superficial făcute.
Cu titlu de exemplu, enumerăm câteva: 1.timp de zece ani, în România, a continuat
programul public de investiţii în săli de sport (1000 de săli în mediul rural). Care sunt criteriile
pe baza cărora, a fost apreciată utilitatea acestui program şi care sunt indicatorii de rezultat
asociaţi şi monitorizaţi. 2.Care sunt aceste criterii de prioritizare pentru programul „Cornul şi
laptele”?, şi ce indicatori de rezultat pot fi luaţi în considerare pentru a aprecia eficienţa acestui
program? 3.Care este raţionalitatea pe care se întemeiază utilizatea publică a unor programe de
creare de parcuri şi locuri de joacă pentru copii din mediul rural?
În majoritatea cazurilor de construcție bugetară modernă, metodele prezentate mai sus
sunt utilizate sub forma unui mix de metode de construcţie bugetară, preeminența unora fiind
determinată, în general, de conjunctura economică favorabilă, sau nu, laxismului bugetar, dar și
de constrângeri structurale impuse prin acorduri internaționale sau zonale.
În România, conform prevederilor Legii 69/2010, până la data de 30 mai a fiecărui an,
Guvernul, la propunerea Ministerului Finanţelor Publice, aprobă strategia fiscal-bugetară
pentru următorii 3 ani, ce conţine „cadrul macroeconomic care stă la baza politicii fiscal-
bugetare, cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare şi politica fiscal-bugetară, cadrul de
cheltuieli pe termen mediu”.
Guvernul este obligat să depună şi proiectul legii pentru aprobarea limitelor specificate în
cadrul fiscal-bugetar.
De asemenea, legea prevede că „Limitele pentru soldul total şi cheltuielile de personal
ale bugetului general consolidat, aprobate de Parlament, sunt obligatorii pentru următorii 2 ani
bugetari.” „Cadrul macroeconomic” conţine informaţii privind situaţia macroeconomică şi
prognozele, după cum urmează:
1. pentru anul bugetar curent şi 3 ani ulteriori, rezultatele efective ale ultimilor 2 ani bugetari,
referitoare la:
a) produsul intern brut şi componentele sale;
b) indicele preţurilor de consum şi deflatorul produsului intern brut;
c) şomajul şi ocuparea forţei de muncă;
d) poziţia de cont curent a balanţei de plăţi;
e) premisele ce stau la baza prognozelor;

143
f) o declaraţie privind concordanţa sau diferenţele faţă de prognozele Comisiei Europene;
2. prognozele macroeconomice pe termen mediu ce afectează politica fiscală.
„Cadrul fiscal-bugetar” cuprinde plafoane pentru anul bugetar următor şi 2 ani ulteriori,
rezultatele efective pe 2 ani anteriori anului bugetar în curs şi rezultatele estimate ale anului în
curs pentru:
a) soldul bugetului general consolidat, exprimat ca pondere în produsul intern brut;
b) cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, exprimate ca pondere în produsul
intern brut, conform prevederilor Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fonduri publice;
c) plafoanele privind finanţările rambursabile care pot fi contractate, precum şi cele privind
tragerile din finanţările rambursabile contractate sau care urmează să fie contractate de către
unităţile administrativ-teritoriale;
d) plafoanele privind emiterea de garanţii de către Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice,
şi de către unităţile administrativ-teritoriale;
e) nivelul nominal al cheltuielilor totale şi de personal pentru bugetul general consolidat,
bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele instituţiilor
autofinanţate, bugetele fondurilor speciale şi alte bugete componente ale bugetului general
consolidat, exclusiv asistenţa financiară din partea Uniunii Europene şi a altor donatori;
f) soldul nominal al bugetului general consolidat, bugetului de stat, bugetului asigurărilor
sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale şi al altor bugete componente ale bugetului
general consolidat;
g) soldul primar al bugetului general consolidat.
Acest principiu nu este cuprins în Legea 500/2002.

În cadrul bugetului Uniunii Europene, principiul bunei gestiuni financiare este

reglementat în interiorul Regulamentului 1605-200, la articolele 27 şi 28, în care putem observa
următoarele formulări:
Creditele bugetare se utilizează în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare,
adică în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității.
Principiul economiei prevede ca resursele utilizate de instituție pentru desfășurarea
activităților sale să fie puse la dispoziție în timp util, în cantitatea și la calitatea adecvate și la
cel mai bun preț.

144
 Principiul eficienței vizează cel mai bun raport între resursele utilizate și rezultatele
obținute.
Principiul eficacității vizează îndeplinirea obiectivelor specifice stabilite și obținerea
rezultatelor scontate.
Regulamentul prevede în continuare că: „pentru toate sectoarele de activitate incluse în
buget se stabilesc obiective specifice, măsurabile, realizabile, relevante și datate, realizarea
acestor obiective monitorizându-se prin indicatori de performanță pentru fiecare activitate.
Pentru a îmbunătăți procesul decizional, instituțiile sunt obligate la evaluări ex ante și ex post,
conform orientărilor furnizate de Comisie. Aceste evaluări se aplică tuturor programelor și
activităților care implică cheltuieli semnificative, iar rezultatele evaluării sunt comunicate
autorităților însărcinate cu efectuarea cheltuielilor, autorităților legislative și bugetare.”

3.3.4. Principiul anualităţii bugetului

Legea finanţelor publice enunţă acest principiu fără ambiguităţi în următoarele articole:
Art.11. (1) precizează: „Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă
de un an, care corespunde exerciţiului bugetar.”şi, în continuare,
(2) „Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui
buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv.
Art.61. Orice venit neîncasat şi orice cheltuială angajată, lichidată şi ordonanţată, în cadrul
prevederilor bugetare, şi neplătită până la data de 31 decembrie se vor încasa sau se vor plăti,
după caz, în contul bugetului pe anul următor.
(3) Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept.
(4) Disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate
cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar
în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul următor.
… (6) În cazul bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale echilibrate
prin subvenţii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate
din execuţia acestora se regularizează la sfârşitul exerciţiului bugetar cu bugetul de stat, în limita
subvenţiilor primite.
(7) Prevederile legilor bugetare anuale şi ale celor de rectificare acţionează numai pentru anul
bugetar respectiv.”

145
 Aşadar, bugetele publice se întocmesc pentru un an, iar aprobarea dată de Parlament
pentru realizarea veniturilor și cheltuielilor bugetare este, şi aceasta, valabilă pentru o perioadă
de un an. Dacă autorizarea dată este pe un an, atunci se poate aserta că nu poate exista o lege care
să permită unui guvern să perceapă un impozit permanent. Anualitatea priveşte nu numai
execuţia veniturilor, ci şi pe cea a cheltuielilor, autorizarea pentru realizarea acestora acoperind,
de asemenea, doar un an.
Execuţia anuală este, totodată, justificată din punct de vedere economic. Bugetizarea este
un proces de predicție la nivel macroeconomic. Pentru ca acest proces să aibă o acuratețe cât mai
mare, trebuie ca orizontul de timp să nu fie foarte îndepărtat, permiţând apariţia diverselor
fenomene perturbatorii asupra economiei. De asemenea, unele activități economice au un ritm
anual (i.e. agricultura sau sectorul construcțiilor), ceea ce permite înregistrarea clară atât a
rezultatelor activităților respective, cât și a procesului de redistribuire a acelei părți a rezultatului
final prin intermediul mecansimelor bugetare. Mai mult, bugetarea anuală operată de guvern
relevă o convergenţă cu bugetarea anuală a întreprinderilor. Acestea fac bilanţul activităţilor
proprii cu aceeaşi frecvenţă, anuală, ca şi statul.
Înţelegerea principiului anualităţii impune realizarea unei demarcaţii între perioada pentru
care se realizează bugetul şi perioada în care acesta se execută.
În finanţele publice anualitatea defineşte:
I. Perioada pentru care se întocmeşte şi se aprobă bugetul
Elaborarea şi aprobarea bugetului de stat şi a celorlalte categorii de bugete din sistemul
bugetar naţional se realizează pentru o perioadă de 12 luni.
În sistemele fiscale, anul bugetar poate coincide sau nu cu cel calendaristic.
În România, Franţa, Germania sau Italia, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, în
timp ce în Japonia, Marea Britanie, Canada, Israel, anul bugetar începe în 01.04 şi se încheie în
31.03. În Australia şi Suedia începe în 01.07 şi se încheie în 30.06, iar în SUA, începe la 01.10 şi
se încheie pe 30.09.
II. Perioada în care se execută bugetul
În practica financiară internaţională putem decela două categorii de sisteme bugetare,
după modul în care se face execuţia bugetară:
II.A. Sisteme de gestiune bugetară

146
 În acest tip de procedură bugetară, cheltuielile și veniturile sunt luate în considerare în
momentul încasării acestora, indiferent de perioada autorizării. Execuția realizată în aceste
condiţii are la bază principiul perioadei în care se realizează plata.
Deschiderea de credite pe un anumit buget nu are efecte decât pe acel buget. Această modalitate
de execuţie bugetară are câteva avantaje importante, între care putem aminti: permite o mai bună
urmărire a autorizării bugetare, permite închiderea rapidă și facilă a bugetului, se poate cunoaște
cu exactitate cât anume s-a cheltuit în timpul execuției bugetare şi permite o execuție de casă
riguroasă.
Principalul dezavantaj este acela că, dată fiind imposibilitatea reportării creditelor bugetare,
posibilitatea cheltuirii fără discernământ, discreţionar, a unor mari sume de bani, pe ultimele luni
de execuţie bugetară, are o probabilitate ridicată. Chiar dacă nu este absolut necesară cheltuirea
resurselor respective, la sfârşitul anului sunt autorizate şi efectuate cheltuieli în limita bugetului
respectiv, pentru a nu fi pierdute veniturile repective şi, mai mult, pentru a nu se ridica problema,
la realizarea bugetul anului următor, ca indicatorii bugetari să se diminueze pentru că nu era
nevoie de sumele respective. Totodată, rigiditatea sistemelor de gestiune face ca într-un an
financiar anume să nu poată fi înscrise operaţiunile începute în anul respectiv, dar nefinalizate în
acel an.
Caracteristici:
 la sfârşitul anului se închide automat bugetul;
 în contul de încheiere al bugetului unui an sunt înscrise veniturile încasate şi cheltuielile
efectuate din acel an;
 veniturile neîncasate şi cheltuielile angajate şi neefectuate se evidenţiază în bugetul
anului următor;
 ca regulă generală, reportul veniturilor şi cheltuielilor de la un an la altul este interzis, cu
anumite excepţii.
Ţări care practică metoda cash integral, în raportarea financiar-contabilă sunt: Germania,
Israel, Mexic, Slovenia, iar bugetizare cash cu elemente de drepturi constatate se practică în
Estonia, Finalanda, Italia, Norvegia, Suedia, SUA.
Bugetizare în întregime cash se realizează de către Brazilia, Canada, China, Cehia,
Franţa, Germania, Grecia, Ungaria, Irlanda, Israel, Japonia, Corea, Polonia, Olanda.

147
II.B. Sisteme de exerciţiu bugetar cu drepturi constatate (situaţia mai este cunoscută şi sub
denumirea de principiul „zilei complementare”)
Rezultatul unei operațiuni este luat în considerare imediat ce operațiunea dă naștere la o
creanță, indiferent de data încasării. „Exercițiu” se referă la angajare, lichidare și ordonanțare,
dar nu şi la plată.
Ţări care folosesc această procedură în sistemul de raportări financiar-contabile sunt:
Australia, Canada, Chile, Estonia, Finlanda, Coreea, Polonia, Suedia, Turcia, Marea Britanie,
SUA, iar bugete realizate integral pe procedura drepturilor constatate se realizează în Australia,
Noua Zeelandă şi Marea Britanie. Brazilia şi China sunt în perioadă de tranziţie de la bugetele de
gestiune (metoda cash).
Bugetizarea pe bază de drepturi constatate are câteva avantaje majore, astfel49:
1. permite obţinerea unor informaţii de mai bună calitate asupra costurilor, facilitând respectarea
indicatorilor bugetari. Responsabilii bugetari vor lua decizii fondate pe costul total pentru
producerea unui output şi nu pe deconturile imediate. Autorităţile vor fi mai puţin înclinate să
ia decizii ale căror efecte vor avea impact asupra exerciţiilor bugetare ulterioare.
2. favorizează planificarea investiţiilor şi ameliorează gestiunea stocurilor de capital.
3. permite o abordare sustenabilă a finanţelor publice pe termen lung, deoarece în cadrul
bugetizării se include un bilanţ ce înglobează ansamblul activelor şi pasivelor statului.

Principalul inconvenient este reprezentat de întârzierea apărută în închiderea bugetului. De

asemenea, ridică dificultăți tehnice privind contabilizarea creanțelor fiscale și a definirii
faptului generator de înregistrare contabilă.
În aceste sisteme, instituţiile publice au la dispoziţie o perioadă de timp, de la expirarea anului
bugetar, până la încheierea contului de exerciţiu bugetar, în care pot face operaţiuni în contul
bugetului anterior. În această perioadă se continuă încasarea veniturilor şi efectuarea
cheltuielilor.
Toate operaţiunile de încasare a veniturilor şi efectuare a cheltuielilor se reflectă în contul de
încheiere al execuţiei bugetare din anul în care au fost prevăzute şi autorizate, ceea ce înseamnă
că veniturile şi cheltuielile sunt reflectate integral în bugetul anului respectiv, chiar dacă sunt
efectuate în anul următor.

49 Jón R. Blöndal, Questions soulevées par la budgétisation sur la base des droits constatés – 123 Revue de
L’OCDE sur la gestion budgétaire – Volume 4 – N° 1 – Issn 1608-7151 – © OCDE, 2004

148
 Acest principiu este cuprins în Legea 500/2002, Capitolul II, Secţiunea 1. Finanțele
publice moderne cunosc numeroase excepții de la acest principiu. Ele sunt reprezentate de:
a. legile bugetare rectificative. Pentru că nivelul veniturilor publice este determinat de
evoluția economiei naționale, dar și a celei regionale ori chiar mondiale, ele sunt dificil de
previzionat cu acuratețe, chiar și în perioade de stabilitate economică. Şocuri asimetrice
manifestate în alte spaţii economice alături de care suntem în relaţii comerciale, pot determina
scăderea bazei de venituri impozabile pentru statul român, prin diminuarea cifrei de afaceri a
firmelor care realizează exporturi. Chiar şi o creştere mai redusă a PIB-ului acelor spaţii faţă de
previziuni, poate afecta nivelul importurilor acestor ţări şi, astfel, direct, şi activitatea productivă
a economiei noastre. Evoluţiile negative puternice ale cursului de schimb conduc la creşterea
preţurilor produselor importate şi la o diminuare a consumului şi, astfel, la o scădere a bazei de
colectare a TVA. Pentru anumite produse, cererea este inelastică la preţ (materii prime), în
aceste cazuri consumul se menţine relativ neschimbat, ceea ce va avea efecte pozitive asupra
bazei TVA (creştere), conducând la creşterea veniturilor publice din TVA. Diminuarea nivelului
exporturilor va afecta producţia internă şi, implicit, nivelul impozitelor atrase de către stat.
Aceste situaţii impun existența unui mecanism constituțional de ajustare a cheltuielilor publice,
realizat prin instituția rectificării bugetare. Art. 108 din Constituția României, art. 2 din Legea
finanțelor publice, la care se adaugă prevederile Legii 69/2010, creează cadrul legal ce permite
rectificarea bugetară. Conform acestora nu pot fi mai mult de două rectificări anuale, nu înainte
de primele șase luni ale anului și nu mai târziu de 30 noiembrie.
b. reportarea creditelor: prin care se oferă posibilitatea - stabilită prin lege - de a utiliza
creditele neutilizate în cursul anului anterior. Scopul acestui aranjament este acela de a evita
realizarea unor plăți inoportune la sfârșitul anului. Reportul creditelor poate cuprinde atât
cheltuielile de funcţionare, cât şi capitolele investiţionale din buget.
c. creditele de angajament: Prin acestea se determină creditele maxime pe care un ordonator
le poate angaja într-un cadru plurianual. Plățile se fac odată cu finalizarea unor etape din
programul convenit. Procedura bugetară consacră principiul după care aceste credite trebuie de la
început înscrise în buget, pentru un anumit obiectiv plurianual, urmând ca în timpul anului
bugetar respectiv să se realizeze doar o parte din plăţi. În anul următor se înscrie în buget suma
rămasă de cheltuit, şi aşa mai departe, până la sfârşitul angajamentului plurianual.

Problema plurianualității

149
 În finanțele moderne plurianualitatea bugetară apare ca o procedură din ce în ce mai
necesară, datorită câtorva inconveniente ale anualității, din care, putem aduce în prim-plan:
a. imposibilitatea pentru anumite investiții publice să fie angajate și realizate în decurs de un
an (i.e. investiţiile în infrastructură majoră: autostrăzi, poduri, reţele de canalizare, gazoducte
etc.).
b. evoluția economiei pe un model al ciclicității care nu are are la bază anualitatea. În teoria
economică putem întâlni forme ale ciclicității care nu au un cadru de referință anual. Ciclurile
Juglar (8 -10 ani, determinate de dereglări ale creditării), Kuznets (15-25 ani), Kondratieff (40-
60) sunt dintre cele mai cunoscute, la care se pot adăuga cicluri determinate de marile industrii
(autoturisme sau construcţii); Aceste modele de evoluţie a economiei, prin efectele pe care le au
asupra variabilelor macroeconomice, impun utilizarea unor politici bugetare caracterizate prin
flexibilitate, pentru a putea răspunde oportun variaţiilor activităţii economice, fie prociclic, fie
contraciclic.
Plurianualitatea produce o transparență mai mare, o eficacitate mai ridicată (pentru că
permite o strategie coerentă privind programele publice și finanțarea acestora, dar şi pentru că
permite o mai bună reactivitate în faţa conjuncturii economice), o responsabilitate mai ridicată,
recursul la reforme structurale și o prioritizare corectă a nevoilor de finanțare, dar şi
diminuarea discreţionarismului politic în favoarea unor reguli fixe. Plurianualitatea poate
contribui mai repede la „întoarcerea la echilibru” a conturilor publice, pentru că admite mai
puţin discreţionarism în utilizarea finanţelor în scopuri strategice, politice, fiind mai puţin
dependentă de ciclul electoral.
Principiul plurianualității este recunoscut în finanțele moderne prin:
a. programarea plurianuală;
b. bugetizarea plurianuală.
Câteva exemple pot contura modul în care unele state moderne au operaţionalizat această
tendinţă.
Suedia are, începând cu 1997, bugete votate pe o prezentare plurianuală, revizuirea
acestora realizându-se în fiecare an. Parlamentul aprobă un plafon nominal de cheltuieli totale
(exceptând plătile dobânzilor la datorie). Plafoanele sunt fixate pe o bază trienală glisantă,
parlamentul putând să revină asupra lor atunci când este necesar.
Olanda, din 1997 foloseşte un cadru plurianual a cărui durată este egală cu cea a
gestionării de către executiv a economiei. Pentru 3 categorii de cheltuieli (administraţie centrală,

150
securitate socială şi muncă şi sănătate) sunt stabilite plafoanele de cheltuieli publice reale,
anuale. Faptul că se stabilesc plafoane „reale” semnifică că indexarea cheltuielilor se face doar în
funcţie de rata inflaţiei. Dacă pe anumite categorii volumul cheltuielilor este depăşit, atunci
trebuie compensată această creştere cu o scădere a acestora pe o altă categorie a aceluiaşi sector.
În Franța, modificarea Constituției în 2008 a dus la apariția conceptului de legi de
programare ale finanțelor publice, prin care se introduce plafonarea creditelor bugetare pe o
perioadă de trei ani.
În Marea Britanie, începând cu 1997, dispozitivele de planificare bugetară implică două
aspecte. Primul se referă la limita cheltuielilor pe ministere, creditele bugetare facând obiectul
unei programări trienale. Cel de al doilea aspect se referă la cheltuieli cu gestionare anuală, ce
reprezintă cheltuieli ce nu pot fi programate plurianual. Ele cuprind cheltuielile cu securitatea
socială, vărsămintele pentru politica agricolă comună, cheltuielile autofinanţate ale
colectivităţilor locale, vărsămintele nete către UE, plăţile în contul datoriei, toate fiind revizuite
de două ori pe an.
În Canada, începând cu 1993-1994, s-a trecut la bugetizarea bienală glisantă. Chiar dacă
al doilea an bugetar nu este obligatoriu, el fixează priorităţi ale guvernului.
Şi alte ţări (Ungaria, Grecia, Irlanda, Italia, Norvegia) utilizează previzionări ale
cheltuielilor pe 2 sau 3 ani, în timp ce Germania realizează previziuni cincinale.

Specifiul bugetului UE
Anualitatea înseamnă că toate creditele înregistrate în buget se autorizează pentru un
exerciţiu financiar care începe la 1 ianuarie şi se finalizează la 31 decembrie (art. 313 din
Tratatatul de la Lisabona). În Tratat, la art.312, se afirmă: „Cadrul plurianual are drept scop
evoluţia anuală ordonată a cheltuielilor Uniunii, în limitele resurselor proprii.”, pentru ca, mai
apoi, să afirme că „Bugetul anual al Uniunii respectă cadrul multianual”.
În Tratat, dar şi în Regulamentul financiar, se face distincţia între credite diferenţiate şi
creditele nediferenţiate, nedisociate. Primele cuprind credite de plată şi credite de angajament.
Diferenţa între cele două este determinată de decalajul între momentul în care angajamentele sunt
contractate şi momentul în care plaţile sunt lichidate.
Creditele de angajament sunt creditele pentru care UE se angajează să cheltuiească în
exerciţiul în curs, ca şi în exerciţiile ulterioare pentru acţiunile plurianuale.

151
 Creditele de plată sunt creditele ce permit acoperirea cheltuielilor prevăzute pentru anul
bugetar şi cele angajate în exerciţiul multianual, dar care nu au fost încă plătite.
Creditele nediferenţiate sunt reprezentate de cheltuielile administrative, plăţile directe şi
măsurile de susţinere a agriculturii, în care, creditele de angajament sunt egale cu creditele de
plată.
La articolul 8 din Regulament putem observa următoarele prevederi privind executarea
bugetului UE:
„Veniturile unui exercițiu financiar se înregistrează în contabilitate pentru exercițiul
financiar pe baza sumelor încasate în cursul exercițiului financiar”, alături de care întâlnim
„Creditele autorizate pentru un anumit exercițiu financiar pot fi utilizate numai pentru
acoperirea cheltuielilor angajate și plătite în exercițiul financiar în cauză și pentru acoperirea
sumelor datorate pentru angajamente din exercițiile financiare anterioare” şi „Plățile se
înregistrează în contabilitatea unui exercițiu financiar pe baza plăților efectuate de contabil
până la data de 31 decembrie a exercițiului în cauză.”.
La articolul 9 se poate observa: „Creditele care nu au fost utilizate până la sfârșitul
exercițiului financiar pentru care au fost înregistrate se anulează.” Reportul creditelor este
acceptat totuşi în anumite situaţii conform prevederilor art. 9, alineatele 2-4.
Aceste articole scot în evidenţă faptul că bugetul UE este un buget a cărui execuţie se
face pe baza principiilor gestiunii bugetare.

3.3.5. Principiul echilibrului bugetar

Impune ca acoperirea cheltuielilor statului să se realizeze pe seama veniturilor ordinare
ale acestuia. Principiul nu face parte din corpul principiilor tradiţionale ale finanţelor publice
moderne, dar are o relevanţă din ce în ce mai importantă în practica bugetară actuală, lupta
împotriva deficitelor fiind expresia unei bune guvernări. Acest principiu nu a fost impus
tradiţional, prin lege, asupra finanţelor, deoarece bugetele, în epoca clasică a finanţelor, erau
concepute echilibrat, după aceleaşi principii utilizate în finanţele private.
Recunoaşterea importanţei sale crescute în economiile actuale se traduce prin decizii
politice ce adaugă valoare juridică acestei condiţii. Această valoare adăugată - juridică - pentru
echilibrul bugetar se traduce prin formularea unor constrângeri constituţionale asupra situaţiei
bugetare.
Regula de aur în materie bugetară se regăseşte sub diferite forme în finanţele

152
internaţionale: ea poate fi condiţie, după caz, pentru toate categoriile de bugete ale „statului” sau
pentru anumite componente ale acestuia (buget de stat, bugetele administraţiilor centrale,
bugetele administraţiilor locale etc.).
Notă: În SUA, aceasta ia forma Balanced Budget Amendament, pe care statele federale le
legiferează sub diferite aranjamente legale. Dacă bugetul nu se menţine într-un an fiscal în
deficitul aprobat - „sequestration rule”, intră în mod automat în funcţiune, ceea ce înseamnă
ajustarea automată a cheltuielilor discreţionare şi a unei părţi a celor obligatorii, cu nivelul
depăşirii pragului iniţial votat.
În România nu există aranjament constituțional în această direcție, dar există o
convergență între opțiunile partidelor în ideea de a menține în limitele Tratatului de la Maastricht
datoria publică și deficitele structurale, având în vedere obiectivul adoptării pe termen mediu a
monedei euro.
În UE regulile „plafonului de 3% deficit bugetar” şi a „deficitului structural maxim de 1
%” , statuate în cadrul Pactului de stabilitate si creştere (1997), şi întărite prin Six Pack (2011)
așa cum am mai arătat când am prezentat suresele dreptului bugetar - sunt obligatorii, statele ce
depăşesc rata de referinţă de 3%, intrând sub prevederile „procedurilor deficitului excesiv”. În
2012, din 27 de state ale UE, pentru 24 era declanşată procedura deficitului excesiv.
În Tratatul de la Lisabona la art. 310 (al.1) se precizează: „Bugetul trebuie să fie în
echilibru”.
Principiul echilibrului în formularea Regulamentului financiar al UE afirmă că
„veniturile şi creditele de plată din buget trebuie să fie în echilibru” şi „Soldul fiecărui exercițiu
financiar se înscrie în bugetul exercițiului următor ca venit, în cazul unui excedent, sau ca și
credit de plată, în cazul unui deficit”. Articolul 126 utilizează conceptul de rată de referinţă a
deficitului, concept clarificat în regulamentul nr. 1467 din 1997 şi regulamentul 1056 din 2005,
care fixează şi valoarea acestei rate de referinţă.
În Germania, începând cu 2016, conform legii fundamentale (art.109, paragraf 3),
deficitul structural al bugetului federal nu va putea să depăşească 0.35% din PIB.
În Ungaria, Constituţia nu permite votarea unui buget a cărui construcţie impune
depăşirea cu peste jumătate a procentului datoriei publice în PIB.
Marea Britanie foloseşte o regulă de aur, deosebită, adoptată în 1998. Conform acesteia,
guvernul se poate împrumuta doar pentru a face investiţii. În mod obligatoriu, soldul public
curent trebuie să fie în echilibru.

153
 Din punct de vedere economic, conotaţiile conceptului de „echilibru” sunt mai bogate decât
simpla egalitate contabilă între conturile de venituri şi cheltuieli.
Echilibrul trebuie înţeles şi în sensul în care trebuie respectat plafonul cheltuielilor, aşa
cum a fost el convenit prin bugetul public, la votarea acestuia.
De asemenea, aşa cum am arătat, finanţele publice reprezintă resurse alocate unei
categorii eterogenă de instituţii publice, iar finanţele acestora pot fi analizate din perspectiva
echilibrelor parţiale şi/sau generale.
În finanţele publice post 1945, se admite bugetizarea cu deficit bugetar anticipat la nivel
anual, cu posibilitatea absorbţiei sale într-un interval redus de timp.
Pentru economişti, deficitul bugetar joacă diferite roluri în economie: keynesiştii
consideră că acesta poate avea efecte pozitive, contribuind la stimularea economiei şi rezultând
din aceasta, în viitor, o creştere a bazei generatoare de venituri publice (cum ar fi cheltuieli
pentru efectuarea de investiţii), atunci când firmele private nu cheltuie suficient pentru a întreţine
creşterea PIB. În teoria economică, această logică a creşterii economice, se obiectivează prin
intermediul conceptului de multiplicator bugetar keynesian. Creşterea cheltuielilor publice se
traduce prin suplimentarea veniturilor utilizate apoi pentru consum, economisire şi pentru taxe
mai mari plătite statului. Acest impuls iniţial determină, mai apoi, creşterea investiţiilor private, a
angajării. Efectul multiplicator este cu atât mai mare, cu cât o mai mică parte a veniturilor
suplimentare este economisită şi cu cât consumul este mai mare pentru bunurile produse intern.
John Maynard Keynes considera că bugetul trebuie să fie ciclic echilibrat, să fie deficitar
în fazele economice de recesiune ce impun o interventie stimulativă, finanţând deficitul prin
intermediul datoriei publice ce va putea fi amortizată cu excedentul altor ani. Cu toate acestea,
aplicarea politicii keynesiene de către guvernele occidentale după Al Doilea Razboi Mondial s-a
tradus în realitate, printr-un laxism bugetar ce a făcut ca deficitele publice să fie o prezență
susținută an după an şi printr-o deplasare a acţiunii guvernamentale în acest sens, de la
conjunctură la recurenţă. Chiar dacă în anii de expansiune economică deficitul se diminuează ca
procent din PIB, el se păstrează lungi perioade de timp contribuind la ceea ce FMI numeşte
deficite structurale ale balanţelor de plăţi.
Economiştii neoclasici aduc în prim plan efectele negative ale dezechilibrelor dacă sunt
de lungă durată şi de dimensiuni mari (ca în situaţia deficitelor apărute ca urmare a creşterii mari
a cheltuielilor fără efecte productive imediate - cheltuieli de consum). Reprezentanţii acestui din
urmă curent pun sub semnul întrebării eficienţa multiplicatorului keynesist, din perspectiva mai

154
multor efecte posibile (creşterea împrumuturilor conduce la creşterea ratei dobânzii, fapt ce
determină diminuarea investiţiilor cu aceeaşi sumă folosită pentru finanţarea deficitului, tratatele
comerciale internaţionale privind liberul schimb fac dificile practicile protecţioniste, fapt ce face
sigură diluarea efectului multiplicator asupra producţiei interne).
R. Baro, consideră, aşa cum am mai arătat, că anticipările agenţilor privind o creştere a
fiscalităţii în viitor pentru plata împrumuturilor contractate de stat determină o reducere a
consumului actual.

3.3.6. Principiul neafectării veniturilor bugetare

Orice categorie de venituri bugetare se administrează global, fiind destinată acoperirii
cheltuielilor în ansamblul lor. Veniturile bugetare se depersonalizează. Veniturile bugetare fac
parte din aceeași masă bugetară, neputând fi destinate acoperirii unui tip special de cheltuială. În
acest caz nu există nicio legătură juridică între încasarea unui venit și afectarea sa pe o categorie
de cheltuieli.
Această regulă de construcţie bugetară se justifică atât din punct de vedere politic, cât și
economic. Astfel, din punct de vedere politic sunt evitate situațiile de ierarhizare a cheltuielilor -
cele mai importante din punct de vedere electoral beneficiind de resurse sigure - (fără a fi
necesară justificarea tehnică a unei anume destinaţii).
Din punct de vedere economic, putem considera că astfel poate fi evitată risipa (în caz de
excedent rezultat din analiza execuţiilor intermediare ale unei instituții publice, aceasta ar fi
determinată să cheltuiească fără discernământ resursele respective, pentru a nu fi în situația ca, în
modelarea bugetului instituţiei pentru anul următor, să se considere că au fost supraevaluate
necesitățile sale financiare și, prin urmare, să îi fie afectate mai puține resurse).
Neafectarea veniturilor bugetare este în același timp justificată şi din considerente
structurale, tehnice, deoarece în execuția bugetară, alocarea resurselor se face cu întreruperi.
Acestea apar ca urmare a existenţei unui decalaj temporal între încasarea veniturilor și efectuarea
cheltuielilor, dar, în același timp, și ca urmare a unui decalaj de „rezultat așteptat” între veniturile
programate și cele realizate. Decalajul este determinat, pe de o parte, de termenele legale la care
se fac încasarile către bugetele publice, iar pe de alta, de nevoile curente ale agenţiilor publice,
care implică plăţi realizate cu o regularitate aproape zilnică (cheltuieli cu materiale, salariale,
intreţinere etc). Diferenţa între încasări şi plăţi ar putea afecta activitatea instituţiilor cărora le
sunt afectate legal anumite categorii de venituri, a căror încasare este dificilă atât din cauza

155
conjuncturii economice (încasări mai mici din taxele pe consum), cât şi, aşa cum spuneam, din
cauza modului de formare al acestor resurse (de pildă, intrarea unor venituri din impozite la
anumite intervale regulate (lunar, trimestrial anual, la depunerea declaraţiei etc.).
În practica bugetară sunt consemnate, ca şi în celelalte cazuri, derogări de la acest
principiu, între acestea putând enumera:
• Menţinerea la dispoziţia instituţiilor publice a unor cote din veniturile proprii, pentru
diverse acţiuni instituționale (de exemplu, utilizarea resurselor proprii ale unei instituţii
de învăţământ pentru cursuri de formare profesională).
• Relizarea bugetelor extraordinare, autonome, anexe sau a conturilor speciale de
trezorerie, ale căror operațiuni sunt prevăzute, autorizate și executate în aceleași condiții
ca și cele din bugetul de stat.
• Taxele parafiscale sunt justificate atât din perspectiva gestiunii eficiente (cheltuirea
autonomă a resurselor proprii, dar și alocare discreționară a unor venituri pot oferi
informații importante privind capacitatea unor instituții sau întreprinderi publice de a
gestiona eficient resurse), cât și din perspectiva problemei consimțământului la impozit
(introducerea unui nou impozit va fi mai ușor acceptată de populației sau de către agenții
economici dacă veniturile atrase din acesta vor fi utilizate pe obiective clare, de utilitate
publică).
Acest principiu nu este cuprins în Legea 500/2002.

3.3.7. Principiul specializării bugetare

Art. 12. Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget pe surse de
provenienţă şi, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor economică şi
destinaţia acestora, potrivit clasificaţiei bugetare.
Principiul a apărut, în practica bugetară, în Anglia, în sec.al XVII-lea, iar în Franţa în 1831.
În bugetul de stat, cheltuielile şi veniturile se cuprind atât în sumă globală, cât şi defalcat,
dar autorizarea bugetară nu este globală. Acest lucru înseamnă că în legile financiare se prevede
o specializare a creditului pe anumite categorii de cheltuieli. Principiul specializării se aplică
utilizând două criterii: a. criteriul naturii cheltuielii (de pildă, cheltuieli de personal) sau criteriul
destinaţiei (îmbunătăţirea infrastructurii şcolare). Aşa cum arată articolul mai sus menţionat,
pentru clasificarea cheltuielilor se foloseşte criteriul naturiii şi efectului lor economic, dar şi cel
al clasificaţiei funcţionale - ce grupează cheltuielile după destinaţia lor.

156
 Principiul specializării creditului bugetar, în finanţele publice din România, se reflectă
în modul în care este structurat bugetul pe subdiviziuni (părţi, capitole, subcapitole, titluri,
articole şi alineate).
Derogările sunt prezente prin creditele globale (la dispoziţie pentru cheltuieli
neprevăzute) sau prin fondurile speciale la dispoziţia primului ministru.
Votarea pe capitole a bugetului ridică însă dificultăţi majore, ceea ce a făcut ca ţări
precum Franţa să renunţe la acest tip de vot şi să utilizeze votul pe întreg bugetul. Una din
principalele probleme este aceea a numărului de capitole bugetare (în Franţa este de aprox.
5000), votarea capitol cu capitol implicând un consum enorm de timp.
Această structurare a bugetelor se regăseşte şi în reglementările europene, în Regulamentul
financiar 1605 din 2002, precizându-se „creditele sunt specializate pe titluri şi capitole,
capitolele sunt divizate în articole şi posturi”, la articolul 21.
Acest principiu este cuprins în Legea 500/2002, Capitolul II, Secţiunea 1.

3.3.8. Principiul publicităţii bugetului

Art. 9. Sistemul bugetar este deschis şi transparent, acestea realizându-se prin: a) dezbaterea
publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;
b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul
aprobării acestora;
c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a
bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora;
d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului
bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege.

3.3.9. Principiul unităţii monetare

Toate operaţiunile se exprimă în monedă naţională.
Acest principiu este cuprins în Legea 500/2002, Capitolul II, Secţiunea 1.

3.4. Alte dezvoltări legislative

În România, Legea 69/2010 adaugă principiilor de mai sus, următoarele reguli în
construcția și execuția bugetară:

157
 1. Principiul transparenţei
Guvernul şi autorităţile publice locale sunt obligate să facă publice şi să menţină în
dezbatere, un interval de timp rezonabil, toate informaţiile necesare ce permit evaluarea modului
de implementare a politicilor fiscale şi bugetare, rezultatelor acestora şi a stării finanţelor publice
centrale şi, respectiv, locale.

2. Principiul stabilităţii
Guvernul are obligaţia de a conduce politica fiscal-bugetară într-un mod care să asigure
predictibilitatea acesteia pe termen mediu, în scopul menţinerii stabilităţii macroeconomice.

3. Principiul responsabilităţii fiscale

Guvernul are obligaţia de a conduce politica fiscal-bugetară în mod prudent şi de a
gestiona resursele şi obligaţiile bugetare, precum şi riscurile fiscale de o manieră care să asigure
sustenabilitatea poziţiei fiscale pe termen mediu si lung. Sustenabilitatea finanţelor publice
presupune ca, pe termen mediu și lung, guvernul să aibă posibilitatea să gestioneze riscuri sau
situaţii neprevăzute, fără a fi nevoit sa opereze ajustări semnificative ale cheltuielilor, veniturilor
sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic sau social.

4. Principiul echităţii
Guvernul va derula politica fiscal-bugetară, luâd în calcul impactul financiar potenţial
asupra generaţiilor viitoare, precum şi impactul asupra dezvoltării economice pe termen mediu și
lung. Abordarea legii 69/2010 este implicit aceea a asigurării echităţii intergeneraţionale în
politica fiscal-bugetară.

5. Principiul eficienţei
Politica fiscal-bugetară a Guvernului va avea la bază utilizarea eficientă a resurselor
publice limitate, va fi definită pe baza eficienţei economice, iar deciziile de alocare a investiţiilor
publice, inclusiv cele finanţate din fonduri nerambursabile primite de la Uniunea Europeană şi
alţi donatori, se vor baza inter alia pe evaluarea economică, precum şi pe evaluarea capacităţii de
absorbţie.

158
 6. Principiul gestionării eficiente a cheltuielilor de personal plătite din
fonduri publice Politica salarială şi a numărului de personal aferentă instituţiilor,
autorităţilor, entităţilor publice şi/sau de utilitate publică trebuie să fie în conformitate cu
ţintele fiscal-bugetare din strategia fiscal-bugetară, cu scopul de a eficientiza gestiunea
fondurilor cu această destinaţie.

4. Procesul bugetar

Realizarea bugetului, execuția acestuia și controlul bugetar sunt ghidate de un cadru juridic
dens și precis.
În continuare vom prezenta etapele procesului bugetar şi acţiunile ce se întreprind de
diferitele instituţii publice şi în interiorul acestora de departamentele şi persoanele specializate în
domeniul execuţiei bugetare, așa cum apar ele în cadrul legislativ din România.

4.1. Calendarul bugetar

Procesul bugetar putem afirma că se întinde pe o perioadă de 3 ani, deoarece acesta
începe cu elaborarea proiectului de buget în anul n-1 și se încheie odată cu încheierea contului
de execuție bugetară, în anul n+1.
Legea 270/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002 privind finanțele
publice prezintă etapele calendarului bugetar după cum urmează:
1. Realizarea bugetului începe cu elaborarea prognozelor indicatorilor macroeconomici.
Aceste prognoze se elaborează în conformitate cu prevederile art. 28 lit.a), de către Comisia
Natională de Prognoză, până la data de 1 iunie a anului curent. Ele trebuie şi vor fi actualizate, pe
parcursul desfăşurării procesului bugetar şi publicate pe site-ul Comisiei Naţionale de Prognoză.
2. Până la data de 31 iulie, Ministerul Finanţelor Publice trebuie să înainteze Guvernului limitele
de cheltuieli pentru anul bugetar următor, precum şi estimările pentru următorii 3 ani, stabilite pe
ordonatorii principali de credite.
3. Până la data de 1 august, Ministrul finanţelor publice va transmite ordonatorilor principali
de credite, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi
întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de
cheltuieli aprobate de Guvern.

159
Limitele de cheltuieli aprobate și stabilite pe ordonatori principali de credite potrivit alin. (1) pot
fi redimensionate de către Ministerul Finanţelor Publice, pe baza prognozelor de toamnă ale
Comisiei Naţionale de Prognoză sau în cazul modificării ulterioare a legislaţiei din domeniu, în
funcţie de specificul ordonatorului principal de credite, cu informarea Guvernului.
4. Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca, până la data de 1 septembrie a fiecărui an,
să depună la Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la
acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli şi estimările pentru
următorii 3 ani.
Proiectele de buget și anexele la acesta, refăcute, se depun la Ministerul Finanţelor Publice, până
la data de 15 septembrie a fiecărui an.
4. Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de
credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor, pe
care le depune la Guvern pentru prima lectură, până la data de 30 septembrie a fiecărui an.
5. Ministerul Finanțelor Publice, pe baza prognozelor de toamnă ale Comisiei Naționale de
Prognoză, definitivează proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite și al bugetului
propriu și proiectele legilor bugetare anuale, pe care le depune la Guvern, până la data de 1
noiembrie a fiecărui an.
6. După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de buget, prevăzute la alin.
(3.1), acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai târziu până la data de 15 noiembrie a
fiecărui an.
7. Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri,
articole, precum și alineate, după caz, și pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar,
precum și creditele de angajament pentru acțiuni anuale și multianuale.

4.2. Elaborarea bugetului de stat

Bugetul de stat, cât şi bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează de executiv,
guvernul având dreptul unic de iniţiativă legislativă în acest sens. Proiectul de buget se
elaborează de către Ministerul Finanţelor, după parcurgerea etapelor prevăzute în calendarul
prezentat mai sus.
Elaborarea proiectului începe de la jumătatea anului precedent, deoarece doar atunci se
cunoaşte execuţia bugetului din penultimul an şi, astfel, se pot utiliza date macroeconomice mai
apropiate de realitatea financiară a anului pentru care se creează bugetul.

160
 Pentru realizarea bugetului sunt utilizate numeroase documente naţionale, atât de natură
politică, cât şi de natură tehnică, între care putem repertoria: obiectivele programului de
guvernare, rapoarte ale Institutului naţional de statistică, analize ale Ministerului Finanţelor,
prognoze ale indicatorilor macroeconomici și sociali, realizate de Institutul Naţional de
Prognoză, acordurile încheiate cu organizații financiare internaționale, documente de politică și
strategie sectorială, propunerile pentru cheltuieli realizate de ordonatorii principali.
Documentele trimise Parlamentului cuprind prevederile privind mărimea veniturilor şi a
creditelor bugetare, anexele la proiectul de lege, propuneri de modificări legislative, expunerea
de motive şi proiectul de lege pentru aprobarea bugetului (art.15-Legea 500/2002).

4.3. Aprobarea bugetului

Proiectul de buget se prezintă Parlamentului pentru aprobare.
Atribuţiile Parlamanetului în cadrul procesului bugetar sunt următoarele:
1. Dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în Parlament. Acestea presupun parcurgerea
următoarelor etape:
a. prezentarea de către primul ministru sau ministrul finanţelor, a proiectului de
buget în Parlament;
b. analiza proiectului de buget în comisiile parlamentare de specialitate;
c. concilierea amendamentelor (modificărilor) propuse la proiectul de buget;
d. aprobarea proiectului de buget în Parlament;
e. ratificarea bugetului de Preşedintele statului.
În timpul dezbaterilor, parlamentul nu poate aproba amendamente la legile bugetare
anuale, care determină majorarea nivelului deficitului bugetar.
2. Adoptarea legilor bugetare anuale şi a legilor de rectificare.
3. Adoptarea legilor contului general anual de execuţie.
Bugetul este votat pe entitate administrativă și pe categorie de cheltuieli.
Entitatea administrativă desemnează orice instituție publică care face parte din
administrația de stat și care nu are o altă instituție tutelară (ministere, Senat, Administraţia
Prezidenţială, Agenția Națională de Integritate, Autoritatea Electorală Permanentă, Societatea
Română de Radiodifuziune etc.).
Titlul bugetar este cel mai înalt nivel de votare al cheltuielilor și corespunde categoriilor
mari economice de cheltuieli (de personal, bunuri și servicii, transferuri, investiții).

161
 4.4. Execuţia bugetului
După promulgare execuţia bugetară devine o sarcină a executivului.
Pentru execuția bugetară anuală, legea prevede, condiții restrictive, a căror
nerespectare poate atrage răspunderea patrimonială și penală a ordonatorului, atât în privinţa
execuţiei cheltuielilor, cât şi în cea a veniturilor. Astfel, cele mai importante prevederi privind
execuția bugetului sunt următoarele:
• Alocațiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite și,
în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate și nu pot fi virate și utilizate la alte
articole de cheltuieli.
• Alocațiile pentru cheltuielile de investiții aprobate pe ordonator principal de credite nu
pot fi virate și utilizate pentru alte categorii de cheltuieli.
• Ordonatorii principali de credite trebuie să întreprindă toate măsurile necesare pentru
încadrarea în alocațiile de cheltuieli de personal și în numărul maxim de posturi aprobate
prin legile bugetare anuale.
• Se interzice transferul de credite bugetare de la un ordonator la altul și transferul
creditelor de la un capitol bugetar la altul. În ultimul caz, se pot realiza virări de credite
bugetare în limita a 20% din prevederile capitolului bugetar cu justificări temeinice și
doar cu aprobarea Ministerului Finanțelor, ordonatorii principali de credite fiind obligați
să transmită lunar Ministerului Finanţelor Publice, în termen de 5 zile de la închiderea
lunii, situația virărilor de credit bugetare aprobate.
Execuţia bugetară se realizează de către Ministerul Finanţelor şi de către administraţiile
financiare și constă în realizarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor previzionate.
Așa cum s-a mai arătat prevederile de venituri sunt sarcini minime (cu execpţia
împrumuturilor care sunt sarcini maxime), iar cheltuielile sunt limite maxime.
Veniturile şi cheltuielile se repartizează, în cadrul execuției bugetare, pe trimestre.
Creditele bugetare aprobate pot fi folosite de către ordonatorii principali numai după
deschiderea de credite de Ministerul Finanţelor a conturilor bancare deschise pentru acestea.
Pentru a asigura execuţia cheltuielilor s-a organizat sistemul ordonatorilor de credite.
Ordonatorul este o persoană care are dreptul de a repartiza creditele bugetare.

162
 Ordonatorii principali de credite sunt miniştrii, conducătorii celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi
conducătorii instituţiilor publice.
Ordonatori secundari sau terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor publice cu
personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite.
Ordonatori terţiari sunt, spre exemplu, rectorii, inspectorii generali în învăţământul
preuniversitar, directorii instituţiilor publice operaţionale: spitale, şcoli, teatre, muzee etc.
Pentru bugetele locale există doar ordonatori principali şi terţiari. Ordonatori principali
sunt: preşedinţii consiliilor locale judeţene şi primarii, iar ordonatori terţiari, după caz,
conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea organului de decizie al
fiecărei unități administrativ-teritoriale. Între bugetele consiliilor locale și bugetele județene nu
există relații de subordonare. Finanțarea din bugetele locale se asigură prin deschideri de credite
de către ordonatorii principali, în limita creditelor bugetare aprobate și potrivit destinației.

Notă: Rolul ordonatorilor de credite (Legea 500/2002, art. 21)

(1) Ordonatorii principali de credite repartizează creditele de angajament şi creditele bugetare
aprobate pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituțiilor publice din subordine sau
coordonare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, în
raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
(2) Ordonatorii principali de credite transmit bugetele instituțiilor publice din subordine sau
coordonare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, în
termen de 15 zile de la intrarea în vigoare a legii bugetare anuale.
(3) Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele de angajament și bugetare aprobate,
potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice subordonate, ai
căror conducători sunt ordonatori terțiari de credite, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
(4) Ordonatorii terțiari de credite angajează cheltuieli în limita creditelor de angajament
repartizate și utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea
sarcinilor instituțiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate și în
condițiile stabilite prin dispozițiile legale.
(5) Pentru asigurarea unei execuții bugetare prudente, ordonatorii principali de credite vor
repartiza, potrivit alin. (1), creditele de angajament și creditele bugetare după reținerea a 10% din
prevederile aprobate acestora.
(6) Fac excepție de la prevederile alin. (5) următoarele:

163
a) cheltuielile de personal, inclusiv cheltuielile de personal care se regăsesc în structura altor
subdiviziuni ale clasificației bugetare;
b) cheltuielile acordate în bani de natura asistenței sociale și asigurărilor sociale, precum și
contribuțiilor de asigurări sociale aferente, cheltuielile cu bursele acordate din fonduri publice,
potrivit dispozițiilor legale în vigoare; c) cheltuielile cu datoria publică;
d) cheltuielile care decurg din obligații internaționale;
e) sumele alocate ordonatorilor principali de credite din Fondul de rezervă bugetară la
dispoziția Guvernului și Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului, care vor fi repartizate
integral.
(7) Repartizarea sumelor reținute în proporție de 10% se face în semestrul al doilea, după
examinarea de către Guvern a raportului semestrial privind situația economică și bugetară și a
opiniei Consiliului Fiscal cu privire la acesta.
(8) Ordonatorii de credite prevăzuți la alin. (1) și (3) au obligația de a fundamenta, justifica și
utiliza, în condiții de legalitate, regularitate, economicitate, eficiență și eficacitate, creditele
bugetare repartizate din bugetele lor instituțiilor subordonate și altor beneficiari ai acestor
fonduri.
Ordonatorii răspund de execuţia bugetului în domeniul lor de competenţe.
Ordonatorii de credite răspund (art. 22, Legea 500/2002) de:
a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi
aprobate;
b) realizarea veniturilor;
c) angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
d) integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc;
e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare
asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare;
f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului
de lucrări de investiţii publice;
g) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora;
h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale.
Finanţarea de la bugetul de stat a ordonatorilor de credite de subordonare centrală se
realizează în două etape:

164
- în prima etapă se repartizează pe trimestre veniturile și cheltuielile prevăzute în bugetul de
stat, se aprobă de către Ministerul Finanțelor pe capitole la propunerea ordonatorilor principali de
credite şi a organelor teritorile ale Ministerului Finanţelor pentru cotele sau sumele defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile din bugetul de stat, pe structura
aprobată pentru bugetele locale;
- în a doua etapă, ordonatorii principali de credite repartizează veniturile și cheltuielile pentru
bugetele unităților subordonate, precum şi pe celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare.
Finanţarea propriu-zisă de la bugetul statului se realizează mai întâi prin deschiderea de
credite bugetare de către Ministerul Finanţelor pentru două destinaţii: - acoperirea cheltuielilor
proprii,
- pentru repartizări la instituţiile publice subordonate.
Deschiderea de credite bugetare se face de către Ministerul Finanţelor pe baza cererii de
deschidere a creditelor bugetare pentru fiecare capitol de cheltuieli aprobat cu defalcarea pe
categorii de cheltuieli.
Execuţia veniturilor bugetare este un proces distinct de execuţia cheltuielilor bugetare.
Încasarea veniturilor cuvenite bugetului şi efectuarea plăţilor de la buget se realizează prin
trezoreria statului sau prin sistemul băncilor comerciale, pe baza unor convenţii privind prestarea
de servicii, încheiate între acestea şi Ministerul Finanţelor.
Pentru a se putea realiza atât execuţia cheltuielilor, cât şi cea a veniturilor, trebuie ca
patru principii să fie respectate. Acestea sunt:
1. unitatea bugetară şi cea de casă;
2. adoptarea unui plan contabil al instituţiilor statului;
3. compatibilitatea între nomencaltura bugetară şi nomencaltura contabilă;
4. separaţia clară între atribuţiile ordonatorului şi cele ale contabilului. Această separaţie este
justificabilă atât din punctul de vedere al execuţiei eficiente a bugetului (separarea sarcinilor
facilitează execuţia), cât şi din punct de vedere juridic, permiţând un control mai bun al
execuţiei.

4.5. Execuţia cheltuielilor

Execuţia cheltuielilor publice este supusă unor restricţii legale stricte. Cheltuielile ce se
realizează din toate categoriile de bugete trebuie să aibă la bază două autorizări: autorizarea
legală şi autorizarea bugetară. Prima se referă la reglementarea juridică din care rezultă direct sau

165
indirect o obligaţie de plată în sarcina statului, cea de a doua se referă la creditul prin care se
afectează fondurile băneşti necesare stingerii obligaţiilor de plată.50
În legea finanţelor publice se face distincţia între angajamentul legal şi cel bugetar.
Primul se referă la un „act juridic prin care se creează, în cazul actelor administrative sau
contractelor, ori se constată, în cazul legilor, hotărârilor de guvern, acordurilor, hotărârilor
judecătoreşti, obligaţia de plată pe seama fondurilor publice”, iar prin angajament bugetar se
înţelege un act administrativ prin care se rezervă creditul bugetar în vederea stingerii obligaţiei
de plată ce decurge din executarea angajamentului legal sau „orice act prin care o autoritate
competentă, potrivit legii, afectează fonduri publice unor anumite destinaţii, în limita creditelor
bugetare aprobate”52.
Doar în condiţiile în care sunt obţinute ambele autorizări se poate realiza o cheltuială
publică. În continuare, în acelaşi manual, se precizează că „din perspectiva ordonatorului
(instituției publice), creditul reprezintă un titlu de creanţă asupra casei statului (trezoreriei), în
baza (şi în limita) căruia titularii bugetelor aprobate pot dispune acesteia să plătească datoriile
rezultate în urma executării angajamentelor juridice. Din perspectiva agentului plătitor
(trezoreriei), creditul reprezintă acea parte din fondurile publice, constituite pe căile prevăzute de
lege, în limita cărora pot efectua plăţi din dispoziţia titularului de creanţă.”.
Pentru că în finanţele publice există o separaţie strictă între atribuţiile ordonatorilor de
credite şi atribuţiile persoanelor însărcinate cu contabilitatea conturilor publice, alegerea unei
operaţiuni prin care se face o cheltuială publică şi realizarea sa sunt făcute de persoane diferite
(ordonator, respectiv contabil).
Efectuarea cheltuielilor publice implică respectarea destinaţiei şi a cuantumului aprobat
pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare şi impune parcurgerea mai multor faze procedurale
succesive, pentru fiecare alocaţie bugetară astfel: angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata.
Primele trei faze sunt în responsabilitatea ordonatorului de credite, iar ultima în sarcina
contabilului instituţiei publice.

1. Angajarea cheltuielilor - presupune asumarea unei obligaţii de plată a unei instituţii

publice către un terţ: „Această obligaţie, datorie, poate fi creată de ordonator sau doar constatată,
ea fiind făcută de predecesori. Angajarea se divide în două faze: 1. actul juridic pe baza căruia se
creează angajamentul juridic, 2. angajamentul contabil prin care ordonatorul se asigură de

50 Ministerul finanţelor publice, Manual de control financiar

preventiv 52 ORDIN nr.1.792 din 24 decembrie 2002

166
existenţa disponibilităţilor bugetare şi afectează creditele bugetare pentru realizarea de cheltuieli,
fără a depăşi volumul autorizărilor bugetare. Angajarea are, astfel, un temei legal şi se realizează
prin semnarea unui contract, acceptarea unei oferte, trimiterea unei comenzi, hotărâre
judecătoarească şi unul contabil, fiind făcută de către ordonatorii de credite principali numai în
limita stabilită în buget pentru acţiunile sau obiectivele respective. În rezumat, operaţiunea de
angajare poate rezulta din: 1. Dispoziţii legale; 2. Acte individuale al ordonatorului (o comandă
pentru un activ material sau pentru un serviciu); 3. Din combinaţia celor două (de pildă, atunci
când este angajată o persoană şi i se stabileşte o anumită încadrare de către ordonator); 4.Decizie
judecătoarească.

2. Lichidarea - este faza în care se verifică existenţa angajamentelor, se determină sau

se verifică realitatea sumei datorate şi se verifică condiţiile de exigibilitate ale angajamentului
legal pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile respective.
Ea se realizează pe baza unor acte justificative (ex. proces verbal de recepţie, nota de
recepţie şi constatare a diferenţelor) sau prin constatare faptică (furnizarea efectivă a bunurilor
şi/sau serviciilor contractate) de către angajaţii instituţiei publice. Actele justificative pot fi şi
titlul executoriu, acordul de împrumut sau acordul de grant. Documentele care atestă bunurile
livrate, lucrările executate şi serviciile prestate sau din care reies obligaţii de plată certe, se
vizează pentru „Bun de plată” de către ordonatorul de credite sau de către persoana delegată cu
aceste atribuţii.

3. Ordonanţarea - reprezintă actul administrativ prin care se dă o dispoziţie de plată

contabilului instituţiei pentru plata datoriei. Persoana desemnată de ordonatorul de credite
confirmă că există o obligaţie certă şi o sumă datorată, exigibilă la o anumită dată, şi în acest caz
ordonatorul de credite bugetare poate emite „Ordonanţarea de plată” pentru efectuarea plăţii.
Această fază este în exclusivitate responsabilitatea ordonatorului, având nevoie şi de viza de
control financiar preventiv. Ea reprezintă acea fază în procesul execuţiei bugetare în care se
confirmă că livrările de bunuri şi de servicii au fost efectuate sau alte creanţe au fost verificate şi
că plata poate fi realizată (Legea 500/2002).

4. Plata - reprezintă actul final prin care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă de
terţi, deci se stinge obligaţia statului faţă de persoanele fizice sau juridice. Această ultimă fază,
ce aparţine serviciului contabil, începe cu verificarea documentelor justificative urmărind

167
semnătura ordonatorului, disponibilitatea creditelor şi validitatea creanţei. Plata se efectuează de
conducătorul compartimentului financiar (financiar-contabil) numai dacă sunt îndeplinite
următoarele condiţii:
 cheltuielile care urmează să fie plătite au fost angajate, lichidate şi ordonanţate;
 există credite bugetare deschise/repartizate sau disponibilităţi în conturi de disponibil;
 subdiviziunea bugetului aprobat de la care se efectuează plata este cea corectă şi
corespunde naturii cheltuielilor respective;
 există toate documentele justificative care să justifice plata;
 semnăturile de pe documentele justificative aparţin ordonatorului de credite sau
persoanelor desemnate de acesta să exercite atribuţii ce decurg din procesul executării
cheltuielilor bugetare, potrivit legii;
 beneficiarul sumelor este cel îndreptăţit potrivit documentelor care atestă serviciul
efectuat;
 suma datorată beneficiarului este corectă;
 documentele de angajare şi ordonanţare au primit viza de control financiar preventiv;
 documentele sunt întocmite cu toate datele cerute de formular;
 alte condiţii prevăzute de lege51.
După aceasta se achită obligaţia de plată.

4.6. Execuţia veniturilor

Şi în cadrul acestei etape vom întâlni restricţii legale ce trebuie respectate de responsabilii
angajaţi în această fază a execuţiei bugetare. Precum în cazul execuţiei cheltuielilor trebuie
parcurse mai multe etape pe parcursul cărora vom întâlni separaţia între responsabilităţile
ordonatorilor de credite şi cele ale contabililor instituţiilor publice.
Ordonatorul are responsabilitatea realizării a trei operaţii administrative:
1. Constatarea drepturilor statului în privinţa încasării venitului respectiv. Acesta trebuie să
verifice existenţa creanţei în profitul statului. Ordonatorul trebuie să verifice producerea faptului
generator de impozit (de pildă faptul că o maşină există în proprietatea unei persoane fizice)
pentru a se putea percepe impozitul respectiv. Cu alte cuvinte, acesta trebuie să verifice existenţa
asietei fiscale pentru a putea realiza operaţiunea de aşezare a impozitului.
51 ORDIN nr.1.792 din 24 decembrie 2002

168
2. După constatarea faptului generator, ordonatorul trebuie să stabilească creanţa, adică să
stabilească suma cuvenită în cazul impozitului sau taxei respective. Calcularea impozitului se
poate face de către contribuabil (ca în cazul impozitului pe profit sau TVA), de către
administraţia financiară (cazul impozitului pe venit sau impozitului pe locuinţă ori pe maşină)
sau de către un terţ (impozit pe salariu), când calculul se face la sursă.
3. Ordonanţarea propriu-zisă: emiterea ordinului de încasare, titlului de încasare, ce
desemnează deschiderea rolului, adică înscrierea cuantumului impozitului într-un act pe baza
căruia se autorizează perceperea unui anumit venit (el poate fi titlu de încasare sau ordin de
încasare - după cum contribuabilul achită spontan sau silit datoria sa).
După aceste faze, contabilul primeşte un aviz de impunere, care reprezintă un extras din
rolul persoanei respective, suma de plată (impozit) şi intervalul de plată, urmând să se facă
stingerea datoriei.
Aşezarea, lichidarea şi emiterea titlului de percepţie a impozitului se execută prin organe
specializate ale Ministerului Finanţelor, iar încasarea propriu-zisă a creanţelor se realizează prin
contabili (încasatori) din serviciul trezoreriei.
Procedura execuţiei este identică pentru toate celelalte tipuri de venituri bugetare.
Actele emise de ordonatorii principali sau secundari trebuie să poarte viza controlului
financiar, pe baza acestora efectuându-se plăţi ce vor afecta resursele statului.
Plata este efectuată de către gestionarii de bani publici: contabili, casieri, plătitori.
Pentru realizarea veniturilor este necesară încasarea acestora la termenul legal şi în
cuantumul prevăzut. Încasarea veniturilor se face prin unităţile trezoreriei sau prin alte persoane
împuternicite special, prin plăţi prin virament (agentul economic dispune virarea din contul
propriu de la bancă în contul bugetului de stat a sumelor datorate bugetului de stat), plăţi prin
numerar (în cazul persoanelor fizice), prin aplicarea de timbre fiscale mobile pe acte52.
Execuţia veniturilor non-fiscale (veniturile din patrimoniul statului, chirii Regia
Autonomă „Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat”, dividende de la întreprinderile
statului, din întreprinderile comerciale, industriale şi financiare ale statului, amenzi, venituri din
licenţe pentru jocuri de noroc, venituri din amnezile date de consiliul concurenţei) se realizează
în aceeaşi manieră ca cele fiscale.
4. Încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară

52 Dan Drosu Şaguna, Dan Şova – Drept financiar public, p.92, Editura ALL Beck, Bucureşti.

169
 În această etapă se realizează o analiză completă privind stadiul realizării veniturilor şi cel
al efectuării cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Contul de încheiere a execuţiei bugetare
este alcătuit din totalitatea veniturilor realizate şi a cheltuielilor efectuate şi reflectă rezultatul
execuţiei bugetare (deficit sau excedent).
- Contul de încheiere a execuţiei bugetare este întocmit de Ministerul Finanţelor şi este prezentat
Guvernului, care, după discutare, îl supune spre dezbatere şi aprobare Parlamentului.
Procedurile privind încheierea contului de execuţie bugetară se diferenţiază astfel:
În sistemele de exerciţiu:
 contul de execuţie bugetară pe un an cuprinde toate operaţiunile aferente
bugetului respectiv, chiar dacă efectuarea operaţiunilor este ulterioară datei care
marchează încheierea anului bugetar;
 pentru o perioadă de timp, funcţionează conturi duble: - unul referitor la anul
bugetar precedent; - altul privind anul în curs.
În sistemele de gestiune:
 operaţiunile prevăzute în bugetul unui anumit an, neefectuate până la sfârşitul
anului bugetar, se reflectă în contul de încheiere a bugetului pe anul următor;
 prin urmare, contul de încheiere a execuţiei bugetare cuprinde operaţiunile
efectuate în anul bugetar respectiv, aferente atât anului respectiv, cât şi celui
anterior.

Contul de execuţie bugetară este aprobat şi dezbătut de Parlament în al treilea trimestru al

anului următor, odată cu examinarea proiectului de buget prezentat de Guvern pentru anul viitor.
5. Controlul bugetar poate fi:
a. politic şi legislativ, exercitat de către Parlament în trei situaţii distincte: - cu ocazia
examinării şi adoptării proiectului de buget;
- în timpul execuţiei bugetare, la cerere sau din oficiu, de comisiile financiare de specialitate
ale acestuia şi în baza rapoartelor prezentate de guvern în cursul anului bugetar;
- în momentul examinării şi aprobării contului de încheiere a exerciţiului bugetar.
b. jurisdicţional - acest tip de control este exercitat de Curtea de Conturi şi se realizează prin
verificarea, piesă cu piesă, a actelor justificative, după care acesta se pronunţă asupra legalităţii
actelor justificative şi dă sau nu descărcarea de gestiune. Curtea de Conturi cuprinde magistraţi
inamovibili a căror atribuţie principală este de a judeca pe toti administratorii, contabilii şi
gestionarii statului. Pe lângă Curtea de Conturi funcţionează procurorul general financiar şi

170
procurorii financiari în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti funcţionează câte o Cameră de
Conturi ce cuprinde compartimentul de control financiar şi un colegiu jurisdicţional alcătuit din
judecători financiari şi condus de un preşedinte. Atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de Conturi
sunt detaliate în Legea 94/1992.
c. administrativ sau de specialitate - este un control ierarhic, exercitat în cadrul autorităţii
executive, astfel:
 Guvernul exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor
publice, deci examinează periodic sistemul financiar pe economie, execuţia bugetului de
stat şi stabileşte măsuri pentru îmbunătăţirea echilibrului financiar.
 Ministerul finanţelor exercită, în numele statului, controlul în întreaga economie asupra
administrării şi utilizării fondurilor de la bugetul de stat, a realizării veniturilor bugetare
şi pentru prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale. Organe specializate din cadrul
Ministerului Finanţelor:
• Direcţia Generală a Controlului Financiar de Stat şi Garda Financiară;
• La nivelul judeţelor şi a municipiului Bucureşti: Direcţii de control
financiar de stat, inclusiv secţii ale Gărzii financiare ce funcţionează în
cadrul Direcţiei Generale de finanţe publice locale.
 Controlul propriu al Ministerelor.
Controlul bugetar se poate exercita sub forma:
a) Controlului preventiv
Această modalitate de control se derulează în faza angajării unor cheltuieli publice. Prin
acesta se poate opri derularea operaţiilor ilegale sau ineficiente. El este un control administrativ,
prealabil şi de regularitate. Această modalitate de control nu comportă sancţiuni, deoarece nu comportă
nimic altceva decât un drept de a refuza aplicarea vizei de conformitate a controlorului, dacă există
suspiciuni cu privire la modalitatea de angajare a unor cheltuieli publice, împiedicând, astfel, realizarea
cheltuielii publice.
b) Controlului concomitent, continuu, realizat în momentul plăţii unei marfi sau al unui serviciu
prestat.
c) Controlului posterior (postoperativ)
 are ca obiectiv principal identificarea încălcărilor legii, a neregulilor în execuţia
bugetului, stabilirea persoanelor vinovate şi sancţionarea acestora, urmărirea
recuperării prejudiciilor aduse statului.

171
 4.7. Politica bugetară
Alături de politica monetară, politica bugetară reprezintă cel mai important levier de
intervenţie al statului în economie.
Prin politică bugetară înţelegem folosirea unor instrumente bugetare - datorie publică,
cheltuieli publice şi schimbări în fiscalitate - pentru a influenţa conjunctura economică pe
termen scurt (politici bugetare conjuncturale) sau pe termen lung (situaţie în care ne referim la
politici bugetare cu efecte structurale).
Ea reflectă o luptă constantă între comunităţi şi coaliţii de idei, între elitele politice şi
cele tehnocratice implicate în formularea politicilor publice, conducând la o importantă
polarizare a ideilor privind rolul politicii bugetare în economie, evidentă pe parcursul secolului al
XX-lea şi al celui în care ne aflăm. Agenda politicilor, transformarea unor conjuncturi sau a unor
fenomene recurente, constante ale economiei, în probleme de soluţionat, reflectă situaţia luării
deciziilor publice în „condiţiile unor certitudini contradictorii”, aşa cum numea acest proces
Michael Thompson.
Aşa cum am mai arătat, până în anii ’30 ai secolului trecut, volumul cheltuielilor publice
nu reprezenta o variabilă susceptibilă să influenţeze activitatea economică naţională, evoluţia
ratei şomajului sau nivelul economisirii, în niciunul din statele europene sau peste Ocean.
Începând cu această perioadă - sub influenţa concepţiei lui John Maynard Keynes, dar şi
din cauza Marii Crize din perioada 1929-1930, în timpul căreia, sistemele de autoreglare ale
pieţelor nu au fost capabile să reasigure decolarea economiei - politica bugetară devine reţeta
standard împotriva ciclicităţii economice.
Fie că discutăm de politici distributive şi constitutive, folosind taxonomia lui Theodore
Lowi sau pe cea a lui Ingram şi Schneider, care pune accentul pe ţintele politicilor publice
(avantajaţi, oponenţi, dependenţi sau devianţi), acestea au reprezentat şi reprezintă instrumente
puternice ale intervenţie publice asupra unor „ţinte – fenomene economice” recurente de-a lungul
secolului trecut dar şi astăzi (şomaj, inflaţiei, diminuarea creşterii economice, stagflaţia etc.).
Intervenţionismul bugetar a devenit „ortodoxia” intervenţiei publice începând cu anii
crizei economice din 1929 – 1933, mai ales în a doua parte a acesteia şi a cunoscut cele mai
importante succese în perioada postbelică, în aşa numita perioadă a celor „treizeci de ani
glorioşi”, de puternică creştere economică a societăţii occidentale.
Odată cu criza petrolului din anii ’70, pe fondul creşterii deficitelor bugetare şi a datoriei
publice, dar şi dezvoltării fenomenelor duale ale stagflaţiei, slumpflaţiei (inflaţie şi şomaj ridicate

172
şi stagnare economică), criticile împotriva politicilor bugetare contraciclice se înmulţesc, mai
ales din partea reprezentanţilor curentelor de gândire neoclasice şi neoliberale.
Aceştia, aduc, în prim-plan diferite categorii de eşecuri ale guvernării (policy myopia, political
self interest, disincentives effects, high compliance costs, conflicting policy objectives, regulatory
capture etc.), dar şi problemele apărute în definirea unei funcţii de bunăstare socială sau
problemele privind modul inadecvat de funcţionare a procedurilor utilizate în diversele activităţi
de management public (spre exemplu implementarea formală a unor politici de creştere a
eficienţei în utilizarea resurselor financiare publice).
Cu toate aceste presiuni, politicile bugetare constituie totuşi, instrumentul preferat de autorităţi
în formularea unor răspunsuri la evoluţia conjuncturii economice, dar şi pentru realizarea unor
obiective ce susţin o dezvoltare sustenabilă a economiei. Dealtminteri, astăzi utilizăm - pentru a
ne referi la ideologia fondatoare a politicilor bugetare (a celor conjuncturale) - termenii de
politici conjuncturale de inspiraţie liberală (ex. diminuarea salariului minim şi a beneficiarilor
acestuia, diminuarea cheltuielilor guvernamentale) şi de inspiraţie keynesistă (ex.creşterea
salariului minim pe economie, pentru a lupta cu şomajul).

Politicile bugetare sunt reprezentate de două mari categorii: politici conjuncturale -

utilizate pe termen scurt pentru a permite revenirea la echilibru sau diminuarea dezechilibrelor pe
diferite pieţe şi politici structurale, a căror acţiune ţinteşte obiective pe termen mediu şi lung.
Prima categorie de politici bugetare - cele conjuncturale, numite şi politici de stabilizare
ale ciclului afacerilor - sunt politici discreţionare53 al căror scop este influenţarea diferitelor
componente ale cererii globale (consum privat, consum public, investiţii şi exporturi).
Necesitatea lor pleacă de la constatarea că în perioade de recesiune, nivelul cererii globale
nu este suficient de ridicat pentru a se ajunge la ocupare deplină54. Puterea executivă caută ca,
prin măsurile luate pe termen scurt, să restabilească marile echilibre economice (ocupare, nivelul
preţurilor, creştere economică, soldul contului curent).

53 Politicile discreţionare sunt politici economice bazate pe judecăţi adhoc, ale factorilor decizionali.
54 ”Ocuparea deplină” desemnează situaţia în care orice persoană activă care doreşte să lucreze poate găsi
un loc de muncă la nivelul existent al salariului. Această situaţie nu trebuie interpretată ca fiind una în care nivelul
şomajului este 0. În economie va exista în continuare somaj fricţional, voluntar sau structural. Economiştii nu au
căzut de acord asupra unui nivel optim al ratei şomajului (formată din cele trei componente), dar vorbesc de nivele
între 2 şi 7%. De pildă, Banca Angliei vorbeşte de un nivel de 5%, iar unii economişti americani de 4, 4.7% (pentru
propriile economii). Din cele trei categorii de şomaj, cea mai importantă în stabilirea ratei naturale a şomajului pare
a fi cea a şomajului fricţional (determinată de schimbarea locului de muncă). Un alt înţeles al termenului este dat de
NAIRU (Non accelerating inflation rate of unemployment), adică acea rată a şomajului, care nu produce efecte
inflaţioniste în economie.

173
 Utilizarea lor nu se opreşte doar la intervenţia în perioade de criză, ci şi la cea din
expansiune, aşa cum vom vedea imediat, deoarece au în vedere întregul ciclu al afacerilor.
Politicile conjuncturale pot fi CONTRACICLICE sau PROCICLICE.
A. O politică conjuncturală, fiscal-bugetară este contraciclică dacă are loc o scădere a
cheltuielilor guvernamentale şi o creştere a taxelor în perioadă de expansiune economică şi o
creştere a cheltuielilor guvernamentale şi o scădere a fiscalităţii în perioadă de recesiune
economică.
Cum arată şi enuţul de mai sus, scopul politicilor bugetare conjuncturale contraciclice în
perioadă de criză este acela de a stimula cererea globală prin două categorii de instrumente:
a. diminuarea impozitelor (pentru a creşte venitul disponibil al menajelor sau pentru
creşterea veniturilor firmelor)
b. creşterea cheltuielilor publice (cheltuieli mai mari pentru asistenţă socială, reinserţie
profesională, subvenţii pentru întreprinderi, investiţii publice, transferuri pentru educaţie, creşterea
veniturilor salariale prin modificarea pragului salariului minim pe economie etc.).
O politică fiscal-bugetară expansionistă în recesiune are drept efect imediat creşterea
cererii agregate de bunuri şi servicii prin: a. creşterea directă a cheltuielilor guvernamentale, b.
prin diminuarea taxelor şi creşterea cheltuielilor de transfer are loc o creştere a veniturilor
menajelor ce va determina o creştere a consumului acestora. Creşterea cererii atunci când
economia nu utilizează întrega capacitate, determină o creştere a producţiei, fără o creştere a
preţurilor.
Politicile conjuncturale contraciclice, mai ales prin componenta creşterea cheltuielilor
guvernamentale se consideră a avea efecte pozitive mai importante (efect multiplicator mai
mare) decât diminuarea taxelor deoarece, în sistemele cu impozitare progresivă, de diminuare
taxelor beneficiază în primul rând persoanele cu venituri mari (care au o propensiune marginală
spre consum mai redusă). În schimb, de creşterea cheltuielilor guvernamentale vor beneficia mai
mult persoanele cu venituri mai mici deaorece aceştia au o propensiune marginală spre consum
mult mai mare (prin urmare consumul agregat va creşte mai mult).
Politicile de relansare keynesiste au fost puse sub semnul întrebării de evoluţiile
economice din deceniul şapte ale secolului al XX-lea când economia mondială a cunoscut
concomitent atât inflaţie cât şi şomaj. Milton Friedman a criticat relaţia lui Phillips între inflaţie
şi şomaj (legătură inversă între cele două variabile) şi implicit teoria keynesistă privind politicile
conjuncturale prin critica bazată pe teoria anticipărilor adaptative. El consideră că trebuie

174
separate efectele politicilor de relansare în funcţie de perioada afectată de aceste politici. Pe
termen scurt, spune acesta, politicile keynesiste sunt eficiente. Pe termen lung nu. Creşterea
şomajului şi cea a inflaţiei merg mână în mână. Creşterea salariilor nu va antrena creşterea
puterii de cumpărare. În aceste condiţii, întreprinderile vor reduce nivelul producţiei, ceea ce va
mări nivelul şomajului, deoarece întreprinzătorii vor substitui munca cu capitalul.

Politicile bugetare conjuncturale se pot utiliza sau trebuie utilizate nu numai când
economia este în situaţie de recesiune, ci şi atunci când este într-o perioadă de creştere prea mare
(supraîncălzire). În aceste condiţii, nivelul cererii globale devine mai mare decât oferta, situaţie
ce conduce la apariţia inflaţiei.
Scopul intervenţie publice în această situaţie este restrângerea cererii globale printr-o
varietate de instrumente (reducere de cheltuieli publice pentru funcţionarea instituţiilor publice,
pentru investiţii, diminuarea puterii de cumpărare a unor grupuri socio-profesionale, prin
diminuarea cheltuielilor de transfer etc.). Ponderea cheltuielilor publice ca procent din PIB, în
această perioadă a ciclului economic, trebuie să scadă, iar ponderea veniturilor să crească.
Printr-o frază rămasă celebră, William McChesney Martin, cel mai longeviv Preşedinte al
FED (Banca Centrală a SUA) - 19 ani - afirma că scopul intervenţiei guvernamentale în perioade
de supraîncălzire economică este să „ia punch-ul când petrecerea este în toi” (taking away the
punch bowl).
Politicile conjuncturale de mai sus, numite şi contraciclice, sunt cunoscute în literatura de
specialitate şi sub denumirea de STOP AND GO, sintagma sugerând utilizarea alternativă a unor
politici bugetare, monetare sau de altă natură, restrictive, urmate de unele de relansare. În
perioadele de recesiune, reluarea creşterii economice se realiza cu preţul apariţiei inflaţiei şi
deteriorării echilibrului balanţei de plăţi (prin creşterea mai rapidă a importurilor faţă de
exporturi) - „GO”. După modificarea trendului de evoluţie a economiei, autorităţile se orientează
spre alte obiective macroeconomice (reechilibrarea balanţei comerciale, diminuarea inflaţiei),
ceea ce obligă la apariţia unui alt tip de management al cererii (politicile de tip „STOP”,
creşterea taxelor şi creşterea ratei dobânzii).
Acest tip de abordare a managementului cererii este considerat perimat în finanţele
contemporane, deoarece abordarea primară a problemelor cererii este legată de folosirea unor
politici monetare prudenţiale pentru menţinerea unui nivel scăzut al inflaţiei, ca precondiţie

175
pentru dezvoltarea unei economii sustenabile, bazată pe încrederea reciprocă între participanţii la
activitatea economică.
Dacă volumul cheltuielilor publice şi rata fiscalităţii rămân neschimbate pe parcursul
ciclului economic, atunci politica bugetară este contraciclică. Politicile bugetare contraciclice şi
îndeosebi componenta fiscală a acestora, au fost considerate un instrument cu impact major
asupra ciclului economic, diminuând amploarea oscilaţiilor acestuia, dacă sunt utilizate corect şi
„la timp”.
Promovarea „la timp” a unei politici fiscale, însă, nu este o treabă uşor de realizat. Între
declanşarea unei crize economice şi înţelegerea acestei situaţii de către autorităţi se poate scurge
un interval mare de timp. Perioada creşte până se ajunge la instrumentalizarea unei abordări
fiscale, deoarece trebuie parcurşi paşi procedurali numeroşi până la luarea unor decizii menite să
transforme ideile privind modul de intervenţie în politica fiscal-bugetară. Decalajul poate creşte
şi datorită dificultăţilor de a convinge variate grupuri de interese (din care unele pot fi afectate
negativ de aceste politici) de nevoia şi justeţea acestor politici. Astfel, se ajunge, în mod obişnuit,
ca acest decalaj să fie de la mai multe luni până la 2 ani.
Prin urmare, pentru a fi eficientă, o politică bugetar-fiscală, trebuie să reflecte nu numai
o mare capacitate de previziune, dar, în acelaşi timp, trebuie să fie „convingătoare” şi luată la
timp.
Dacă politica bugetară adecvată nu este gândită din timp, se poate ajunge ca în perioade
de creştere să se adauge stimulente fiscale, creând mai multă inflaţie, iar în perioade de recesiune
să se restrângă instrumentele stimulative, generând recesiune mai mare. Totodată, perceperea ca
„injustă” de către grupuri socio-profesionale diverse, poate conduce la rezistenţă faţă de măsurile
respective, şi, în final, la eşec. În paginile următoare vom analiza mai atent problema decalajului
de intervenţie, cum este ea numită de către economişti, înainte de aceasta oprindu-ne la cel de al
doilea tip de politici conjuncturale, cele prociclice.

B. Economiştii înţeleg prin „prociclicitate” situaţia de corelare pozitivă între valoarea şi

cantitatea unor bunuri şi servicii vândute şi cumpărate pe piaţă şi starea generală a economiei.
Când economia creşte, volumele respective cresc, şi invers. Politicile bugetare prociclice
urmăresc evoluţia economiei întărind trendul de evoluţie respectiv.

176
 O politică fiscal bugetară este prociclică dacă cheltuielile guvernamentale cresc în
perioadă de creştere şi taxele scad în aceeaşi perioadă, şi invers, cheltuielile guvernamentale scad
în perioadă de recesiune şi taxele cresc.
Politicile prociclice numite şi de austeritate urmăresc creşterea ratei dobânzii, menţinerea
echilibrului bugetar, îngheţarea salariilor din sectorul public şi a cheltuililor de transfer (subvenţii
cu caracter economic sau social, ajutoare sociale etc.), politici restrictive de ocupare în sectorul
public, creşteri ale taxelor indirecte.
În perioadele de expansiune, ponderea cheltuielilor publice în PIB creşte şi/sau cea a
taxelor scade, iar în recesiune scade ponderea cheltuielilor publice şi/sau cea a taxelor creşte.
Obiectivele măsurilor prociclice în perioade de recesiune sunt: diminuarea ritmului de
creştere al deficitelor publice (prin cheltuieli publice mai mici şi prin creşterea fiscalităţii) pentru
menţinerea datoriei publice la niveluri sustenabile, frânarea cererii agregate, diminuarea
importurilor şi creşterea exporturilor (excedent comercial). Îngheţarea salariilor în sectorul
privat (prin efect de imitaţie) poate conduce la creşterea marjelor întreprinderilor şi la o creştere
ulterioară a investiţiilor şi a ocupării.
Fără a pune sub semnul întrebării corectitudinea obiectivelor, trebuie să avem în vedere
că o politică de stabilizare prociclică în perioadă de recesiune (diminuarea deficitului fără
creşterea taxelor), pot determina stagnarea economiei sau creştere economică foarte slabă în
raport cu potenţialul economiei respective, dar şi la diminuarea programelor sociale de sprjin
pentru categoriile defavorizate.
Acţiunea prociclică a sectorului bancar în privinţa creditării, aşa cum este ea documentată
în studii recente, poate amplifica manifestarea ciclicităţii în economia reală.
În perioade de recesiune, băncile pot induce o mai mare volatilitate economică, deoarece
în faţa riscurilor afacerilor aleg să diminueze creditarea în loc să mărească capitalul necesar unor
provizioane mai mari. Şi acolo unde se pot mări provizioanele pentru împrumuturile riscante,
acţiunea prociclică este evidentă, deoarece se micşorează volumul resurselor disponbile pentru
creditare. Pentru o acţiune mai restrâns prociclică băncile ar trebui să mărească provizioanele în
perioade de creştere economică, pentru a le utiliza pe post de buffer în perioadele de reîntoarcere
la încertitudine.
În literatura fiscală a fost dezvoltat şi conceptul de „austeritate expansionistă”.
Concluzia cea mai importantă a analizelor începute de Blanchard (1990) și continuate de Pagani
și Giavazzi (1990, 1996), este aceea că, reducerea cheltuielilor guvernamentale în perioade de

177
criză va modifica aşteptările individuale asupra politici fiscale şi asupra cheltuielilor
guvernamentale, determinând o creştere a consumului privat şi o creştere economică importantă.
Blanchard considera că o creștere redusă a taxelor în perioade de criză, va reduce necesitatea
unor creșteri explozive de taxe în viitor. Astfel gospodăriile vor aștepta ca în viitor venitul
disponibil să crească fapt ce va imbunătății și așteptările investitorilor privind evoluțiile
economice, determinând investiții mai mari ale acestora, chiar și pe termen scurt.
Alesina şi Ardagna (2010), intr-un articol devenit fundamental pentru adepţii acestei
abordări, realizat pe o bază temporală foarte largă - 1970-2007 – aduc dovezi empirice în
sprijinul ideii că stimularea fiscală realizată după diminuarea cheltuielilor guvernamentale are un
potenţial mai mare să determine creşterea economică, decât cea bazată pe creşterea cheltuielilor.
Corecțiile fiscale din perioade de recesiune (ce vor determina tăieri relevante și credibile în
cheltuielile guvernamentale (transferuri publice și cheltuieli salariale), vor influența (prin așa-
numitul ”canal al așteptărilor”), comportamentul menajelor și firmelor (mult mai optimist acum),
anticipând scăderi de taxe și impozite și astfel creșteri ale veniturilor individuale. Astfel, este
posibilă o creștere chiar și pe termen scurt, a cheltuielilor și investițiilor private. Un al doilea
canal ce va influența pozitiv evoluția economiei este acela al ratei dobânzii, diminuarea
presiunilor asupra finanțelor publice diminuând ratele dobânzilor.

Dimpotrivă, în caz de boom, sunt aşteptate politici expansioniste privind cheltuielile

publice şi diminuarea impozitelor. Cu alte cuvinte, măsurile prociclice sunt măsuri care
ranforsează perioadele ciclului afacerilor.

Autori diverşi între care Gavin, Tornell, Talvi sau Alesina au arătat că politicile prociclice
au fost utilizate preponderent de guvernele economiilor în dezvoltare, în timp ce cele
contraciclice sunt folosite mai mult de guverne ale unor economii dezvoltate.
Kaminsky (2005), în cel mai mare studiu făcut pe acest subiect, utilizând date din 104
ţări, pentru perioada 1960-2003, ajunge la acelaşi rezultat.
OECD, în 2009, estima în raportul privind perspectivele ocupării (Perspectives de
l'emploi de l'OCDE 2009), că ţările membre, în cea mai mare parte, au optat pentru politici
discreţionare de reluare a creşterii prin relansare bugetară, pe fondul epuizării potenţialului
pentru relansare al politicii monetare (rate ale dobânzilor directoare apropiate sau egale cu 0).

178
 Spre exemplu în Coreea de Sud aceste dispozitive (cheltuieli publice mai mari şi
diminuări ale impozitelor) reprezentau 6.1% din PIB, în SUA reprezentau 5.6% din PIB, şi în
Japonia 4.7%.
Ţările Uniunii Europene în perioada crizei au adoptat totuşi în majoritate, politici de
austeritate din categorii diverse (eliminarea celui de al 13-lea salariu, creşterea generală a
impozitelor şi mai ales ale celor pe consum, reducerea cheltuielilor sociale, reducerea
cheltuielilor publice pentru pensionari, reducerea cheltuielilor pentru ministere, blocarea
angajărilor în sectorul public sau angajarea pe bază de formula, etc.)
Rezultatul politicilor prociclice este cel mai adesea diminuarea creșterii economice pentru
a se obține stabilizarea.
Un exemplu robust, în sensul concluziei de mai sus, este, în opinia noastră, reprezentat de
România. Aceasta, considerată ţară emergentă, în dezvoltare, după declanşarea crizei din 2008, a
adoptat, mai ales în urma constrângerilor reprezentate de acordurile de împrumut cu FMI, politici
prociclice, care pot fi considerate exemple „şcoală”.
Astfel, în 2010, au fost adoptate mai multe măsuri cu caracter prociclic după cum urmează:
reducerea unor cheltuieli publice cu bunuri şi materiale dar şi de investiţii publice, diminuarea
salariaţilor din sectorul public prin reguli restrictive legate de angajări (la şapte angajaţi ieşiţi din
sistem se putea angaja unul), diminuarea veniturilor salariale în sectorul public cu 25%,
creşterea TVA-ul (de la 19% la 24%). Stabilizarea economiei, prin măsurile fiscal bugetar luate,
cu greu poate fi considerat un obiectiv atins. Perspectiva din care privim lucrurile este
importantă, ca de altfel, în orice analiză economică. Astfel, spre exemplu, putem considera că
diminuarea cheltuielilor publice prin măsurile mai sus enunțate, a determinat o evoluție negativă
mai redusă a deficitelor publice, iar acestea, au permis o acumulare mai scăzută a datoriei
publice. Totuși, aceasta s-a dublat în perioada crizei. Ratele dobânzilor au fost și acestea ridicate
și deloc
convergente cu dobânzile de referință din spațiul euro.
Pentru adepţii prociclicităţii un asemenea demers economic este normal, deoarece cea
mai mare problemă în perioadele de recesiune, pentru ţările slab dezvoltate este cea a accesului
la creditare.
Banii sunt disponibili la rate ale dobânzii ridicate, ceea ce face să crească, în viitor,
efortul financiar al statului pentru plata datoriilor contractate în perioade de recesiune. În același
timp, scade și capacitatea de a accesa surse de finanțare pe termen scurt.

179
 Pentru că nu pot mări deficitele, autoritățile ce implementează politici prociclice, în
perioade de criză trebuie să diminueze nivelul cheltuielilor publice şi/sau să crească taxele.

Alberto Alesina şi Guido Tabellini de la Harvard University, respectiv IGIER Bocconi,

consideră că absenţa resurselor pentru creditare are o explicaţie politică şi nu una economică.
Când economia este în perioadă de creştere, „votantul median” solicită ca prăjitura mai mare să
fie împărţită tuturor (taxe mai mici şi cheltuieli publice mai mari pentru bunăstare). Problema
„coşului de resurse” devine astfel şi mai presantă, duelul pentru alocarea resurselor se intensifică,
iar această luptă se traduce prin creşterea deficitelor. Politicienii, constrânşi de logica alegerilor,
deşi sunt mai bine informaţi decât votanţii vor cheltui şi împrumuta mai mult, pentru că cetăţenii
„nu permit” acumularea de rezerve financiare.
În mod normal, cunoscând că balanţa economiei este mai dezechilibrată decât apare
oficial, datorită sinecurilor acordate în mod fraudulos, politicienii nu ar trebui să deschidă
Pandora cheltuielilor. Constrângerea votului, însă, îi împiedică să o facă.
Studii realizate pe problema votantului median au arătat că se manifestă o corelaţie pozitivă
și între nivelul corupţiei şi utilizarea politicilor prociclice, dar şi între nivelul corupţiei şi nivelul
constrângerilor pe care economiile cu corupţie ridicată îl au la creditare. Alesina, autorul mai sus
amintit, exemplifică aceste corelații cu țări ale Americii Latine şi al Africii Sub Sahariene unde
nivelul corupţiei este foarte ridicat, iar politicile guvernamentale erau, în cea mai mare măsură
prociclice.
Aceste corelaţii conduc la concluzia că eşecurile guvernamentale reprezintă cauza
prociclicităţii politicii fiscale şi nu eşecurile pieţei.
De altfel, un studiu recent (Frankel, Vegh și Vuletin, 2013) concluzionează că instituţii
55

mai puternice şi mai curate conduc la politici contraciclice mai numeroase.

Eficienţa politicilor prociclice din Europa perioadei de criză a fost pusă sub semnul
întrebării de economişti de marcă.
Joseph Stiglitz, laureat al premiului Nobel pentru economie spunea despre politicile de
austeritate din Europa din perioada crizei din 2008-2010 şi după această perioadă, că reflectă o
fobie a datoriei publice şi sunt expresia unei obsesii pentru austeritate, ţările Europei uitând
că datoria poate fi un instrument absolut necesar pentru asigurarea prosperităţii viitoare prin
investiţii cheie în economie.

55 Frankel, Vegh și Vuletin, 2013) - On graduation from fiscal procyclicality. Journal of Development Economics, 100(1) 32-
47

180
 Biroul Independent de Evaluare din cadrul FMI, a afirmat că „politica FMI a fost
ineficientă, nu a promovat revenirea economică treptată şi a dus la majorarea riscurilor.”
Larry Summer, fost Secretar al Trezoreriei americane aprecia, în 2014, într-un interviu la
postul de televiziune CNN, că „politica de austeritate (din perioada crizei recente) a fost un eşec”
J.M.Barosso, șef al Comisiei Europene, în perioada recesiunii, aprecia, în 2013, că
politicile de austeritate din UE şi-au atins limitele.
Dealtfel, statisticile arătau, rezultatele, deloc îmbucurătoare ale politicilor austerităţii:
şomajul în rândul tinerilor era de peste 30% în Irlanda, de 55% în Grecia, de 53% în Spania sau
de
37% în Portugalia. Datoria publică ajunsese la o medie de 87% % în 2014, în U.E. Creşterea
economică era încă, în 2013, sub zero în țări din zona euro, iar în 2018 nu trecea de 2% în zona
euro și în medie în UE.
Politicile de austeritate au fost nu numai ineficace ci şi injuste, inegalităţile în interiorul
statelor crescând, dar, în acelaşi timp, crescând şi inechităţile între Nordul şi Sudul, Estul şi
Centrul Europei.
Ideea „austerităţii expansioniste” pare a nu fi rezistentă la analiza empirică, chiar dacă
adoptarea politicilor prociclice austere a fost prezentată de analiști economici, jurnaliști etc. ”ca
expresia ”reason over politics”, adică a unui comportament dedicat unor norme de obiectivitate
post-ideologice”56.
Chiar dacă politicile austerității sunt etichetate și ca un ”experiment eșuat asupra
cetățenilor europeni” (McKee M, Karanikolos M, Belcher P, Stuckler D., 2012), pozițiile
economiștilor rămân foarte diferite în această privință.

Depăşind discuţia despre relaţia dintre miopia politică şi prociclicitate, trebuie să

încheiem spunând că indiferent de tipul de abordare: prociclic sau contraciclic, obiectivul
politicilor conjuncturale este acela de a face recesiunile mai suportabile.
Recesiunile, ne arată istoria economiei, nici nu pot fi eliminate şi nici anticipate cu
exactitate.
De asemenea, pentru perioade de expansiune, politicile conjuncturale discreţionare sunt
utile pentru a diminua efectele a ceea ce Alan Greenspan numea „exuberanţă iraţională”, o stare
de euforie a pieţelor, de precipitare creată nu de econonomia reală, ci de derive comportamentale.

56 Timo Harjuniemi (2019) Reason Over Politics, Journalism Studies, 20:6,

804822, DOI: 10.1080/1461670X.2018.1423633

181
 O problemă fără soluţie este cum ne dăm seama că suntem în fatidica stare de
„exuberanţă iraţională”, care este benchmark-ul?, care este nivelul de referinţă?, când preţurile
activelor nu mai au legătură cu „realitatea”?

Politicile bugetare cu efecte structurale urmăresc obiective pe termen mediu şi lung, al căror
scop este modificarea structurală a ofertei. Politicile structurale pot lua forma politicilor
sectoriale (agricolă, industrială, serviciilor turistice), a celor pentru îmbunătăţirea cadrului
concurenţial (privatizări), politicilor pentru creşterea ocupării (stimulente pentru întreprinderile
care angajează tineri, reducerea timpului de lucru pentru a evita şomajul, cursuri și stagii de
formare, creșterea duratei școlarizării, crearea de slujbe publice, măsuri împotriva muncii la
negru), politicilor de reglementare privind mediul (creşterea subvenţiilor pentru producătorii de
energie verde, penalizarea poluatorilor).
În afara acestora, autorităţile publice utilizează politici de liberalizare a preţurilor (i.e.
diminuarea subvenționării prețului gazelor naturale sau al energiei electrice la agenții economici
pentru a îmbunătăţi alocarea resurselor în economie), reforme pentru promovarea civismului
fiscal (diminuarea exonerărilor, îmbunătăţirea şi simplificarea procedurilor pentru plata şi
calcularea impozitelor, încurajarea conformării voluntare la plata impozitelor prin prime fiscale
pentru plata impozitelor înainte de termen, loterii fiscale), politici pentru alocare mai eficientă a
resurselor pe piaţa muncii (diminuări ale venitului minim dacă acesta încurajează inactivitatea,
diminuarea cotizaţiilor sociale dacă acestea sunt prea mari pentru angajatori, dezvoltarea de
programe de recalificare), reforme asupra piețelor financiare (dezvoltarea piețelor secundare a
titlurilor publice).
Câteva din aceste instrumente sunt folosite recurent de către diverse autorităţi
guvernamentale astfel:
1. utilizarea subvenţiilor şi ajutoarelor guvernamentale;
2. degrevări fiscale (scutirea de plată a impozitului pentru profitul reinvestit, scutire de
plată a impozitului pe profit pentru angajarea tinerilor, reducerea de impozit pentru veniturile din
zonele libere etc.);
3. politici de favorizare a acţiunilor de creştere a competitivităţii unor firme (în
România, putem identifica: amortizarea accelerată a brevetelor și a unor echipamente
tehnologice precum maşini, unelte, instalaţii, computere şi echipamente periferice aferente,
stimularea activităților de cercetare-dezvoltare, prin acordarea către societățile care efectuează

182
astfel de activități a unor deduceri suplimentare la calculul profitului impozabil în proporție de
20% a cheltuielilor eligibile, schemele de minimis etc).
Pentru încurajarea înfiinţării şi dezvoltării de parcuri industriale, ştiintifice şi tehnologice
sunt prevăzute scutiri de taxe locale pentru activități situate în incinta acestora, impozite reduse
asupra activelor corporale şi necorporale, scutiri ale impozitului pe terenuri, programe de
dezvoltare pentru infrastructură etc.);
4. crearea unui cadru fizic mai favorabil desfăşurării de activităţi lucrative
(infrastructură rutieră, conectarea centrelor de transport terestru, maritim, fluvial şi aerian).
Politicile structurale pot fi folosite alături de politici conjuncturale de stabilizare,
împreună având efecte pozitive (implementarea măsurilor privind dezvoltarea mediului
concurențial poate conduce la diminuarea prețurilor și la diminuarea ratei inflației).

Macroeconomiştii pot fi împărţiţi - acceptând că, totuşi, această operaţiune este destul de
abruptă şi schematică - în două mari categorii: adepţii stabilităţii naturale a economiei şi cei ce o
consideră de facto, structural instabilă. Dacă ne raportăm la curentele economice, atunci am
putea introduce în prima categorie economiştii clasici liberali, aşa cum este Jean Baptiste Say sau
reprezentatul principal al Şcolii monetariste, Milton Friedman, dar şi economistul austriac
Friederick Hayek, iar în cea de a doua, economiştii curentului keynesist şi neokeynesiştii.
Pentru prima categorie, ineficienţa şi fluctuaţiile economice se datorează deciziilor
neadecvate de politică economică luate de guverne. Aceste decizii vor determina comportamente
economice determinate de propriile constatări asupra trecutului și de situațiile previzionate
asupra zilei de mâine.
Agenții economici raționali fac predicții asupra comportamentelor agenților cu care
concurează pe piață și asupra variabilelor macroeconomice.
Aceștia, astfel, anticipează comportamente și rezultate ale acestor comportamente, pe de
o parte, adaptându-se la evoluții trecute sau utilizând un raționament logic, rațional pe baza
tuturor informațiilor disponibile, asupra viitorului unui eveniment. Vorbim, astfel de
așteptări adaptative și așteptări raționale, care guvernează procesul de luare al deciziilor în
economie.
Politicile guvernamentale conjuncturale au fost și acestea analizate din perspectiva acestei
tipologii, Friedman, Fischer, Muth sau Lucas reprezentând principalele repere ale acestor
analize.

183
 În continuare, vom prezenta, principalele argumente ale economiștilor mai sus menționți,
alături de care îl vom adăuga pe Modigliani, în sprijinul ideii că modelul keynesist de intervenție,
bazat pe utilizarea unor politici conjuncturale contraciclice este ineficient.

1. Milton Friedman, într-un articol – reper, din 1951, Effects of a

FullEmployment Policy on Economic Stability, considera că o politică
conjuncturală este imposibilă, deoarece acţiunii statului îi sunt proprii numeroase
temporizări şi procrastinări, situaţie ce conduce la apariţia a numeroase stări de
dezechilibre ori la agravarea situaţiilor negative respective.
Spre exemplu, menţinerea prin legislaţie a posibilităţii pensionării anticipate, fără
penalităţi corelate cu durata pensionării anticipate, determină o creştere a dezechilibrelor
bugetelor de asigurări sociale, la fel ca şi în situaţia legislaţiei ce permite acordarea facilă a unor
drepturi de pensionare, al căror cuantum nu este corelat cu contributivitatea.
Pentru autorul mai sus citat, agenţii vizaţi de politicile bugetare îşi formează anticipări
adaptative ţinând cont de propria experienţă şi cunoaştere a problemei şi de rezultatele
anterioare ale politicilor economice ale agenţiilor guvernamentale.
Anticipările adaptative nu reprezintă nimic altceva decât extrapolări făcute de agenți
asupra viitorului pe baza unor evenimente trecute recente. Valoarea viitoare a unei variabile
se anticipează pe baza valorii sale prezente și a erorii de previziune făcute în trecut. Teoria
așteptărilor adaptative a fost pe rând elaborată de economiștii Irvin Fischer, Philip Cagan și
Milton Friedman.
Să presupunem că banca centrală şi guvernul decid să utilizeze politici monetare și
bugetare expansioniste pentru creşterea consumului (creşterea salariilor bugetarilor sau creşterea
salariului minim pe economie). Aceste decizii, pentru economiștii ce au elaborat teoria
așteptărilor adaptative, pot determina accente inflaţioniste în economie, deoarece, pe termen
scurt, oferta este inelastică la evoluţia preţurilor, volumul investițiilor fiind dat (rigid).
Agenţii economici, pe baza experienţei anterioare, pot anticipa aceste creşteri ale
preţurilor, ca urmare a unor politici monetare expansioniste. Moneda nu poate face nimic
(politica monetară este ineficientă), în sensul în care o ofertă monetară mai mare nu poate
influenţa volumul activităţii economice.
Din acest motiv, orice evoluţie (pozitivă sau negativă) a masei monetare se va reflecta
strict asupra preţurilor.

184
 Milton Friedman consideră că politicile bugetare expansioniste, de tip keynesian, nu pot
avea efecte pe termen lung datorită modului în care se formează consumul unui menaj. Friedman
a observat că menajele au un consum mult mai regulat decât ar sugera analiza asupra evoluţiei
veniturilor.
Pentru cheltuielile de consum, publicul dispune de două categorii de venit: a. un venit
permanent, determinat de pregătirea profesională şi de capacităţile personale ce permit o
anumită traiectorie de dezvoltare a carierei, b. un venit tranzitoriu, venit ce depinde de
conjuncturi benefice în dezvoltarea profesională (oportunităţi neaşteptate în carieră, prime
pentru atingerea unor obiective, circumstanțe economice ce afectează veniturile personale).
Venitul permanent este venitul pe care un consumator individual sau un menaj îl poate
utiliza menţinând constantă valoarea capitalului său. Conceptul reflectă veniturile anuale, stabile
pe o perioadă îndelungată, a căror valoare actualizată prezentă este egală cu bogăţia menajului
respectiv. Venitul permanent reprezintă componenta stabilă a venitului (i.e. salariul de bază al
unui funcţionar public sau venitul obținut din închirierea unui apartament). Acesta poate fi
estimat prin anticipări adaptative (venitul permanent viitor poate fi egal cu cel al unei perioade
precedente, la care se adaugă sau se scade un coeficient, în funcţie de venitul tranzitoriu).
Venitul tranzitoriu este un venit pe care nu te aştepţi să îl mai obţii în viitor, pe termen
scurt fiind diferenţa între venitul curent şi venitul permanent.
Funcția de consum, în formularea realizată de Friedmann prin teoria venitului permanent
se prezintă astfel:

185
 Sursa:http://www.contrepoints.org/2012/07/31/92049-milton-friedman-et-la-critique-
dukeynesianisme/revenu-permanent

Comportamentul consumatorului este afectat de componenta permanentă a venitului şi

foarte puțin de componenta tranzitorie a acestuia . Dacă, temporar, veniturile scad

datorită diminuării componentei tranzitorii, consumatorul va apela la economiile anterioare
pentru a menţine un anumit nivel al consumului. Pentru a se modifica cheltuielile de consum ale
menajelor trebuie să se modifice venitul permanent şi nu cel al perioadei curente (pentru Keynes,
consumul curent creşte dacă creşte venitul actual şi scade dacă scade acesta).
Consumul curent reprezintă o parte din venitul disponibil curent, dar este mai mare, ca
pondere pentru partea reprezentată de venitul permanent.
Menajele economisesc o parte mai mare din veniturile tranzitorii decât o fac din cel
permanent.
În perioade de creştere economică, când veniturile tranzitorii cresc, economiile sunt mai
ridicate, fapt ce va contribui la creşterea averii consumatorilor. Invers, se întâmplă în perioade de
recesiune.

186
 Politica de relansare, afirmă Friedman, are efecte doar în privinţa venitului tranzitoriu,
care, în opinia acestui autor, nu este total consumat datorită aşteptărilor adaptative ale
consumatorilor
.
În acest cadru comportamental, concluzia lui Milton Friedman este că politicile
economice de relansare a cererii, prin creșterea venitului tranzitoriu nu vor avea decât un efect
marginal.

Un alt exemplu de eşec al politicilor guvernamentale explicat prin teoria „aşteptărilor

adaptative”, este exemplul curbei lui Philips pe termen lung. Exemplul următor poate fi
edificator:
Fie situaţia iniţială descrisă printr-o anumită rată a inflaţiei (12%) şi un anumit nivel al
şomajului natural (8%) exprimată de curba cererii CA 12.
Curba lui Philips

Sursa: https://perso.crans.org/.../FT%20Politique%20économique%.

Teoria așteptărilor adaptative afirmă că agenţii economici îşi formează previziunile pe

baza observaţiilor privind valorile trecute ale indicatorilor economici, corijind erorile din trecut.
Cu alte cuvinte, anticipările viitoare asupra unor variabile se fac pe baza datele curente și a
erorilor de anticipare comise în trecut. Cum se întâmplă acest lucru dacă analizăm curba lui
Philips din acest punct de vedere?

187
 Să presupunem că autorităţile publice doresc să reducă rata şomajului prin creşterea
cererii agregate. Așa cum se poate observa din graficul de mai sus, rata șomajului se reduce
(3%), în timp ce rata inflaţiei creşte (CA15).
În timp, inflaţia observată ajunge, în cazul exemplului nostru la 15%, ceea ce determină o
revizuire a anticipărilor salariaţilor asupra evoluției salariului real în sensul diminuării acestuia.
Aceştia, pe baza acestor anticipări, comportându-se raţional, vor solicita o creştere a salariului
nominal pentru menţinerea salariului real la nivelul câştigat anterior.
În aceste condiţii, întreprinderile măresc salariul nominal, dar vor fi obligate să ajusteze
costurile prin creşterea numărului persoanelor disponibilizate.
Astfel, rata ocupării se diminuează, şomajul ajungând la nivelul său natural (NAIRU -
non accelerating rate of unemployment). La acest nou nivel al inflaţiei de 15% putem trasa pe
verticală curba Philips pe termen lung CPTL, precum în graficul de mai sus.
Arbitrajul între inflației și șomaj este posibil pe termen scurt, dar, pe termen lung acesta
nu mai este posibil.

2. O altă argumentare, diferită de cea keynesistă, privind comportamentul consumatorului și

influențele acestui comportament asupra evoluției economiei este cea reprezentată de
teoria ciclului de viață elaborată de economistul italian Franco Modigliani.
Acesta consideră că veniturile individuale variază sistematic de-a lungul vieții, iar
comportamentul de economisire permite indivizilor să transfere venituri câștigate în perioadele
când câștigurile sunt mari către perioadele când veniturile sunt mai reduse.
Pensionarea este principalul motiv de variație a veniturilor și implicit a consumului de-a
lungul vieții. Pentru menținerea nivelului consumului anterior celui de dinaninte de pensionare,
majoritatea oamenilor trebuie să economisească.
Decizia de a economisi va afecta, însă, înclinația spre consum a indivizilor.
Dacă notăm cu:
V anii de viață așteptați de un individ, cu A, averea de care dispune acesta și cu W –
venitul pe care speră să îl obțină în anii rămași până la pensionare (înmulțind venitul anual
așteptat cu anii rămași până la pensie, RxY), atunci el va consuma (echilibrând consumul anual):
C=(W+RY)/T,
funcția de consum căpătând forma:
C=(1/T)W +(R/T)Y.

188
Spre exemplu, dacă un individ se așteaptă să mai traiască 50 de ani și să muncească 30 de ani
din 50 (T=50 și R= 30, atunci funcția de consum este:
C=0.02W + 0.6Y
Consumul este o funcție atât de venit cât și de averea acumulată, ceea ce înseamnă că
fiecare unitate suplimentară de venit anual determină o creștere a consumului cu 0.6 unități și
fiecare unitate suplimentară de avere, va determina o creștere a consumului de 0.02 pe an.
La nivel macroeconomic funcția de consum va îmbrăca forma:
C=αW+βY,
unde α este propensiunea marginală de consum a unei părți din avere, iar β este
propensiunea marginală de consum a unei părți din venit.

Explicație: Dreapta care arată relația dintre consum și venit, nu pleacă din origine deoarece nivelul
consumului depinde și de nivelul averii.

Deoarece în perioada scurtă de timp averea nu variază odată cu venitul, atunci este posibil ca un
venit ridicat să fie însoțit de o propensiune spre consum mică, populația nefiind dispusă să
cheltuiască orice sumă primită în urma unei activități.
În perioade lungi de timp veniturile și averea pot crește proporțional, și, în consecință,
propensiunea medie spre consum este constantă.
Conform graficului de mai jos, relația keynesistă între venit și consum se verifică doar pe termen
scurt (CÂND AVEREA ESTE CONSTANTĂ).

189
Pe termen lung, când averea crește, funcția de consum se deplasează spre stânga (vezi schema
următoare), ceea ce face ca propensiunea medie spre consum să nu se reducă, pe măsură ce
venitul crește.

Schema următoare ne arată că dacă un consumator iși echilibrează consumul de-a lungul
vieții (așa cum arată graficul de mai jos), atunci el economisește și acumulează avere în timpul
vieții profesionale și își reduce averea atunci când iese la pensie.

190
Conform modelului Modigliani economisirea variază de-a lungul vieții.
În timpul vieții adulte, indivizii acumulează, pentru a consuma la pensie.
Așadar teoria ciclului de viață afirmă:
1.indivizii pot, în mod rațional să își estimeze venitul și să își planifice economiile și
consumul pentru a ajunge la un patern relativ egal al consumului de-a lungul vieții.
2.indivizii preferă să consume echilibrat de-a lungul vieții.
3.Cand sunt tineri, pentru a consuma echilibrat, indivizii împrumută.
4. La vârstă adultă, economisesc.
5. La vârsta pensionării dezeconomisesc.

191
 3.Robert Lucas, iar înaintea sa Muth (1961), au căutat să demonstreze cu ajutorul
„teoriei aşteptărilor raționale” că orice politică intervenţionistă a agenţiilor guvernamentale este
structural ineficientă. Pentru Lucas deciziile majore pe care le aşteptăm de la guvern determină o
remodelare a comportamentelor firmelor şi consumatorilor, printr-un mecanism al unor „aşteptări
auto-realizatoare” al acestora.
Ipotezele de la care pleacă analizele bazate teoria așteptărilor raționale sunt următoarele:
a.agenţii beneficiază de toate informaţiile economice necesare unei decizii.
b.aceştia ştiu să folosească aceste informații și au un comportament raţional, ei nu fac erori
sistematice de previziune, deoarece nu se bazează doar pe experienţa trecută, precum în cazul lui
Friedman, ci pe predicţiile teoriilor despre fenomenul respectiv pe care agenţii economici ştiu să
le citească, în virtutea cunoştinţelor lor despre economie.
Astfel, „per total, anticipările subiective ale agenţilor coincid cu valorile reale ale variabilelor.” 57,
cu alte cuvinte anticipările sunt opptimale.
c. economia este în stare de echilibru și prețurile sunt flexibile.

Pentru a înțelege, modul în care economiștii înțeleg utilizarea acestei teorii vom prelua exemplul
oferit de Frederic S. Mishkin, în Monnaie, banque et marches financiers, 2010, p.173-174.
Să presupunem că unui individ îi trebuie în medie 30 de minute pentru a se deplasa cu mașina
de acasă la locul de muncă, în afara orelor cu vârfuri de trafic. Timpul real poate fi uneori 25
de minute alteori 35 de minute. În orele de trafic intens mai sunt necesare 10 minute. În acest
caz previziunea optimă asupra duratei traseului este de 40 de minute. Dacă un individ dorește să
plece de la locul de muncă în perioadă de trafic intens atunci anticiparea sa rațională asupra
timpului în care este parcurs traseul este de 40 de minute. Orice anticipare diferită de cea de
mai sus nu este conformă cu teoria anticipațiilor raționale, deoarece va fi diferită de previziunea
optimală. Dacă într-o zi pe baza acelorași ipoteze și cu aceiași anticipare șoferul face 45 de
minute datorită prinderii semafoarelor ”pe roșu”, iar în altă zi face doar 35 de minute datorită
prinderii acelorași semafoare ”pe verde”, aceasta însemnă că anticiparea realizată este
irațională?
Evident că nu, cea mai bună previziune, ținând cont de datele aflate la dispoziție este de 40 de
minute.
Ea nu este perfectă, dar este rațională, fiind cea mai bună posibilă pe baza datelor avute la
dispoziție.
57 Michel Beaud, Gilles Dostaler, Gândirea economică de după Keynes, Eurosong &Book, p.183, București, 2000

192
Așadar o anticipare rațională este egală cu cea mai bună previziune posibilă, prin utilizarea
tuturor datelor la dispoziție atunci când anticiparea este formată, acest lucru neînsemnând
că o previziune fondată pe o anticipare rațională va fi întotdeauna precisă.
R. Lucas afirmă, în opoziţie cu J.M. Keynes, că agenţii vizaţi de politicile
guvernamentale au un comportament foarte instabil, deoarece politicienii reacţionează la
conjuncturi prin politici economice diverse, ceea ce face ca răspunsul agenţilor economici
să nu fie niciodată acelaşi, deoarece caracteristicile „conjuncturii” diferă. Tot conjunctura,
dar a
politicilor guvernamentale, determină şi comportamentul agenţilor economici şi cel al
consumatorilor. Aceștia ajustează propriile comportamente la politicile macroeconomice,
anticipând impactul acestora asupra variațiilor masei monetare și prețurilor din economie.
Astfel, „raţionalitatea” agenţilor, comportamentele lor schimbătoare - şi nu „invariante”
aşa cum sunt postulate de teoria macroeconomică clasică - determină insuccesul unei politici
economice conjuncturale.
Datorită acestei instabilități, o politică guvernamentală nu poate fi eficace decât dacă ea
nu este anticipată de agenţii economici sau de către menaje, altminteri fiind dejucată de
aşteptările raţionale ale acestora.
Câteva exemple pot arăta cum se formează comportamentul așteptat-rațional al agenților
economici:
i. Dacă autoritățile intenționează, într-o perioadă de expansiune puternică să
ridice nivelul impozitelor, acest fapt poate antrena o creștere a economiilor
în scop precauționar sau utilizarea acestor resurse pentru achiziția de
active pentru care nu se plătesc impozite. Implementarea politicii de
creștere a impozitării afectează și nivelul împrumuturilor agenților
economici deoarece, pe termen scurt, rata dobânzii va crește.
ii. Dacă Banca Națională, consideră că ne putem aștepta la un anumit curs de
schimb al leului față de euro la sfârșitul anului financiar (de pildă, o
depreciere cu 10%), atunci se poate aştepta ca agenții economici sau
menajele să reacționeze la această informație, autorealizator, cumpărând
euro acum, deoarece este mai ieftin faţă de preţul său viitor. O creștere a
cererii de euro pe termen scurt (deplasarea curbei spre dreapta) va
determina o depreciere mai rapidă a cursului față de cea previzionată,

193
 punând în pericol alți indicatori - cum ar fi o anumită țintă de deficit
commercial sau rata inflaţiei.
iii. Dacă scepticismul pe piața bursieră este ridicat, așteptându-se diminuări
mari ale activităţilor economice în anumite sectoare economice,
speculatorii bursieri vor vinde mai rapid activele lor, provocând o şi mai
rapidă deteriorare a indicilor bursieri și o mai rapidă apropiere a unui crah
bursier. iv. Într-o situație de piață de oligopol, orice agent economic
trebuie să ia în considerare reacțiile celorlați ofertanți, determinate de
propriile sale decizii.
O firmă știe, în avans ce reacții vor avea ceilalți competitor (dacă ea
diminuează prețurile pentru a acapara o parte mai mare din piață, la același
lucru se așteaptă din partea competitorilor, reducându-se astfel propriile
marje de profit. Echilibrul pieței, în acest caz este unul non-cooperant.
v. Dacă relansarea economică are drept instrument major expansiunea masei
monetare, agenții economici anticipează o inflație viitoare și decid să
crească nivelul economisirii fapt ce anulează intențiile expansioniste
guvernamentale.
În cazul unei politici guvernamentale de diminuare a deficitului, rezultatul acesteia
depinde atât de credibilitatea guvernului, cât şi de capacitatea anticipării raţionale a agenţilor
economici. O politică consecventă de diminuare a deficitului (prin reforme parametrice ale
sistemelor de pensii, prin diminuarea alocaţiilor de şomaj şi a altor sume alocate pentru programe
asistenţiale - văzute ca măsuri de diminuare a efectelor distorsiunilor de pe piaţă) va ameliora
anticipaţiile agenţilor economici. Astfel, va corecta efectele diminuării cheltuielilor publice prin
reluarea investiţiilor private, anticipând o diminuare a ratelor dobânzilor pe termen lung
(deoarece cererea de împrumuturi guvernamentale scade în condiţiile ameliorării deficitelor
bugetelor respective).
Robert Lucas consideră că rezultatul anterior al unei politici economice nu poate constitui
un indicator pentru a judeca eficacitatea viitoare a unei politici, deoarece regula „deciziei
optimale” luată de un agent economic oarecare se schimbă odată cu structura seriilor de decizie.
Dimensiunea temporală este fundamentală în finanţele publice. Dacă în cazul unei politici
de ajustare a deficitelor publice anticipaţiile asupra veniturilor viitoare sunt optimiste, ele sunt
suficiente pentru a conduce la o creştere a consumului pe termen scurt şi, în consecinţă, a

194
producţiei, situaţie ce contrazice abordarea clasică privind reducerea deficitului (ce ar determina
o reducere a consumului şi mai apoi a producţiei). Credibilitatea unei politici publice face ca
anticipările să devină „autorealizatoare” (în conceptualizarea lui Lucas).
Pentru Lucas ca şi pentru alţi „neo classici” (Kydlan, Prescott, Sargent), cea mai
bună politică economică este lipsa oricărei politici economice.
În finanţele publice, alături de credibilitatea politicii, la fel de importante sunt eşalonarea
în timp a măsurilor fiscale şi starea actuală a finanţelor publice. Orice acţiune publică care poate
ameliora anticipările, va diminua costurile implicate de politicile de reducere ale deficitelor, iar
reducerea deficitelor va determina o ameliorare a anticipărilor pe termen lung privind evoluţia
producţiei şi reducerea taxelor.
În consecinţă, o politică conjuncturală limitată la adoptarea de reguli stabile şi
previzibile, care să amelioreze anticipările consumatorilor şi agenţilor economici, este mai
eficientă decât o politică adoptată ad-hoc.

4.Echivalența ricardiană sau teorema Barro-Ricardo adaugă încă un moment în

critica intervenției conjuncturale.Teorema respectivă afirmă că în condițiile unui comportament
rațional al agenților economici sau al menajelor, o politică de relansare conjuncturală, prin
creșterea veniturilor distribuite în condiții de deficit, nu va determina o creștere a consumului
sau a investițiilor, deci nu va avea niciun efect din punct de vedere macroeconomic.
Acest lucru este posibil deoarece destinatarii politicilor respective vor alege să
economisească, anticipând creșteri viitoare ale impozitelor pentru finanțarea deficitului actual.
Practic, avem de-a face cu o echivalență între creșterea datoriei publice și creșterea viitoare a
impozitelor. Între finanțarea prin impozite și cea prin împrumut nu există o diferență
fundamentală.
Dacă pornind de la o situaţie dată în care bugetul statului este în echilibru și guvernul va
dori să activeze o politică de relansare a consumului, diminuând impozitele cu un miliard de
euro, atunci va trebui să se împrumute. Împrumutul poate lua forma unui emisiuni de obligaţiuni
cu cupon zero de un miliard de euro, pe n ani. Această operațiune este, pentru Barro, una neutră,
nesporind consumul, deoarece beneficiarii politicilor de relansare vor considera că în viitor
„trebuie să plătească un preţ” pentru relansare, adică vor fi subiecţii unor impozite mai mari
pentru plata împrumutului actual ajuns la scadenţă. În consecinţă, aceştia vor reveni la o afectare
intertemporală optimală (pentru ei), achiziţionând obligaţiuni la termen pentru ca din economii să

195
 plătească viitoarele impozite sau vor face economii la termen pentru acelaşi scop. Astfel,
creşterea economisirii private va compensa cheltuiala publică, volumul economisirii naţionale
rămânând neschimbat. Politica bugetară este, astfel, neutră din punct de vedere macroconomic.
Totuşi, în opinia unor reputaţi economişti, acest efect nu este foarte plauzibil, deoarece:
a. unele menaje nu vor putea propune planuri de economisire, deoarece nu au suficiente
venituri şi, astfel, vor consuma mai mult acum;
b. se dezvoltă fenomenul numit „miopia consumatorilor”. Aceştia nu acordă suficientă atenţie
efectelor viitoare ale relaxării fiscale. Nefiind interesaţi de soarta economică a economiei şi de cea a
descendenţilor, efecte expansioniste se pot dezvolta pe termen scurt, aşa cum sugerează
Solow (2002) şi cum postulează teoria keynesistă.

Pentru oponenţii teoriilor eşecurilor politicilor guvernamentale, şocurile legate de cererea

sau oferta agregată sunt realităţi constante ale economiei, politicile bugetare macroeconomice
având rolul de contramăsuri, de „paraşocuri” de amortizoare ale economiei, în urma deciziilor
guvernamentale greşite.

Este dificil, atât de o parte, cât şi de cealaltă, să fii „avocatul diavolului”. Politicile
economice active, voluntariste sunt prezente în ţările lumii de cel puţin 70 de ani. Ele au luptat şi
continuă să o facă, cu cererea agregată prea mică sau cu un şomaj constant ridicat. Luptă, de
asemenea, constant, cu insuficienta dezvoltare a ofertei în sectoare economice cu potenţial de
creştere ridicat sau cu repartizări prea inegalitare ale valorii create în economiile naţionale.
În acelaşi timp, nu poate fi ignorată realitatea că anumite dezechilibre macroeconomice
sunt induse de politici macroeconomice greşite. Inflaţia mare, oferta inadecvată, strategiile
industriale prost alese, politicile sociale în domeniul pensionării sau al asigurărilor pentru
inactivitate ce dau naştere unor comportamente economice procrastinatoare din punct de vedere
al căutării unui loc de muncă, sunt fenomene care pun sub semnul întrebării alegerile privind
politicile bugetare. Distorsiunile induse de grupurile de interese, problemele derivate din teoria
„votantului median” sau timingul inadecvat, produc, de asemenea, alocări ineficiente.

Reguli fixe sau discreționarism?

196
 Dacă, totuşi, guvernele propun şi implementează politici macroeconomice ce afectează
atât prezentul, cât şi viitorul economic al populaţiei, ce tip de decizii trebuie încurajate: cele
bazate pe reguli fixe sau politicile discreţionare, bazate pe decizii ad hoc?
Kydland şi Prescott, într-un articol din 1977 - Rules rather than discretion: the
inconsistency of optimal plan, consideră că regula fixă asigură o mai mare credibilitate
politicilor macroeconomice, asigurând şi o mai mare eficienţă. Politicile eficiente sunt politici
care îmbunătăţesc situaţia alocativă a tuturor, în timp ce, o politică discreţionară o face pentru o
parte a publicului, ceea ce creează după aceea, oportunitatea şi justificarea unei reconsiderări
viitoare a politicii în scopul îmbunătăţirii situaţiei alocative a altui grup interesat.
Politicile pasive pot fi asimilate unui asemenea tip de abordare - fundamentat pe reguli fixe - în
timp ce politicile active pot fi asemănate cu cele discreţionare.
Pentru autorii mai sus menționați, regulile fixe sunt preferabile celor discreționare deoarece
acestea măresc credibilitatea unor politici spre deosebire de cele discreționare care conduc la
”inconsistență temporală”.
Aceasta apare deoarece ceea ce putea fi considerată o decizie optimă acum câțiva ani, devine
nepotrivită acum, în condiții noi sociale, economice sau demografice. Spre exemplu, o decizie a
autorităților de a schimba sistemul de pensionare al angajaților din magistratură, fără a se ține
seama de contributivitate (pentru a menține magistrații în sistem), în condiții de recesiune nu mai
este sustenabil, ca să nu mai spunem că este și inechitabil în raport cu ceilalți angajați ai statului
sau privați.
O problemă majoră cu acest tip de decizii este aceea că, dacă destinatarii politicilor anticipează
schimbarea de politică atunci și ei își vor schimba comportamentul. Spre exemplu, dacă
autoritățile schimbă parametrii unui sistem de pensionare (i.e. vârstă mai mare sau modificare a
sistemului de calcul care dezavantajează - față de situația actuală – pe viitorii pensionari, unii
dintre aceștia vor căuta să se pensioneze mai devreme, angajându-se, ulterior).
Creșterea interdependențelor între sectoarele economiei naționale sau cele de la nivel
internațional, impun o credibilitate ridicată a deciziilor, afectată însă de sistemele de decizie la
nivel național sau local bazate pe regulile democratice liberale încetățenite.
Aceasta face ca într-o societate să avem de a face cu numeroase majorități, cu preferințe
individuale sau de grup foarte inconsistente. De altfel, unul din cei mai importanți economiști
ai secolului al XX-lea a arătat prin teorema imposibilității care îi poartă numele (Kenneth
Arrow), dificultățile determinării unei ordini de preferințe clare în sistemele bazate pe votul

197
 democratic, deoarece, oricare ar fi alegerea făcută va fi violată una din condițiile lui Arrow (non
dictatura, independența alternativelor irelevante, eficiența Pareto, domenii nerestrictive,
ordonarea alternativelor sociale)

Milton Friedman considera că regula fixă este mai eficientă decât politica discreționară
deoarece autoritățile nu dispun de suficiente informații și cunoaștere pentru a folosi cu eficiență
politici discreționare.
Chiar dacă politicile macroeconomice bazate pe reguli fixe sunt de preferat celor discreţionare,
nici construcţia acestora nu este lipsită de dificultăţi. Principala problemă este că funcţionează
într-un cadru contractual imperfect (după sintagma folosită de unul din reprezentanţii cei mai
importanţi ai noii economii instituţionale, Williamson). Aceasta înseamnă că, de-a lungul
execuţiei contractului, pot fi identificate situaţii „care nu au fost luate în considerare ex ante,
deoarece ele nu au fost imaginate la momentul încheierii contractului” 58. Soluţia, în opinia lui
Wiliamson, este de a se realiza o „contractare relaţională”, în care se cade de acord asupra
obiectivelor şi criteriilor de alegere a instrumentelor de intervenţie şi nu asupra detaliilor acţiunii.
Cadrul juridic ce reglementează construcţia Uniunii Europene poate fi un exemplu
edificator în acest sens. Pactul de stabilitate şi creştere economică (Amsterdam 1997), acordul
politic între statele UE pentru coordonarea politicilor fiscale şi monetare dă asigurări că statele
membre vor respecta obiectivul bugetar pe termen mediu vizând o situaţie bugetară apropiată de
echilibru sau excedentară, angajându-se să:
a. facă publice, din proprie iniţiativă, recomandările care le-au fost adresate de către
Consiliu;
b. ia măsurile bugetare corective, necesare pentru atingerea obiectivelor din programele lor
de stabilitate sau de convergenţă;
c. aplice ajustările bugetare corective necesare în momentul în care sunt informate cu privire
la existenţa unui risc de deficit excesiv;
d. corecteze deficitele excesive în cel mai scurt timp posibil de la apariţia acestora;
e. nu invoce caracterul excepţional al unui deficit legat de o scădere anuală a PIB-ului cu cel
puţin 2 %, cu excepţia cazului în care se află într-o situaţie de recesiune gravă (o scădere anuală a PIB-
ului real cu cel puţin 0,75%).

58 Giandomenico Majone, Politicile publice şi administraţia publică:idei, interese şi instituţii, în Rober Goodin şi
Hans Dieter Klingemann, coord., Manual de ştiinţă politică, p.542, Ed. Polirom, Bucureşti, 2005

198
 După cum se poate observa, acordul semnatarilor a fost realizat pe reguli generale şi nu
pe detalii de acţiune, acestea fiind responsabilitatea autorităţilor naţionale.
Revizuirea Pactului realizată în 2004, introducea precizări suplimentare ce confereau
substanţă ideii de „contractare relaţională”. Astfel, în privinţa menţinerii sau atingerii criteriului
de convergenţă privind „datoria publică”, se stipulează că trebuie luate în considerare condiţiile
de creştere specifice fiecărei ţări, astfel încât dacă creşterea potenţială este mai mică decât cea
prevăzută, atunci un ritm mai redus de scădere a datoriei publice este conform cu pactul.
Obiectivele pe termen mediu sunt întregite cu cel al obligaţiei de a nu se depăşi rata de
3% a deficitului bugetar, în cursul unei perioade de recesiune, fără a se recurge la o politică
bugetară prociclică, dar şi de cel al scăderii datoriei publice pentru ca ţările membre să fie mai
bine pregătite şocului viitor al îmbătrânirii populaţiei.

În practica economică naţională pot fi întâlnite şi alte „reguli fixe” ce condiţionează

politicile macroeconomice. Între acestea putem menţiona: regula „tunelului valutar” (evoluţia
cursului de schimb în limite predefinite), marja de evoluţie a ratei inflaţiei (1-3%) sau ritmul de
creştere al masei monetare asociat cu PIB nominal anticipat.

Problema decalajului de implementare

Intervenţia macroeconomică a statului este problematică nu doar pentru că poate fi
inconsistentă temporal şi procrastinatorie din considerente politice, dar şi datorită decalajului de
implementare, constitutiv oricărei politici publice. În sistemele financiare publice moderne,
politicile bugetare au nevoie de un anumit orizont de timp pentru a fi puse în operă.
În România, între modificarea prin lege a Codului fiscal şi implementarea noilor
prevederi, trebuie să treacă minimum şase luni. Noi impozite, taxe sau contribuţii obligatorii
introduse prin lege, reduceri de facilităţi existente, pot intra în vigoare cu data de 1 ianuarie a
fiecărui an şi rămân nemodificate cel puţin pe parcursul acelui an. Doar ordonanţele de urgenţă
pot produce efecte mai rapide, deoarece intrarea lor în vigoare se face după 15 zile de la data
publicării.
Pentru politica monetară decalajul este mult mai redus, putând fi chiar şi sub o lună.
Economistul american Gregory Mankiw explică problema decalajului de implementare,
realizând o comparaţie sugestivă între condusul unui autoturism şi cel al unui vapor. Ce se
întâmplă dacă piloţii celor două vehicole dau peste un obstacol în timpul conducerii acestora? La

199
o viteză de reacţie identică ne putem aştepta în mod natural ca ocolirea obstacolului să se facă
mai rapid în cazul autoturismului şi mult mai greu în cazul navei.
Dacă politicile fiscal bugetare ar intra în operă imediat ce se ia decizia de schimbare a
direcţiei, atunci economia ar putea fi relativ mai uşor de stabilizat, cu toate că ne putem oricând
aştepta la un comportament imprevizibil al agenţilor economici şi menajelor. Este ceea ce se
întâmplă atunci când conduci maşina. Dacă apare un obstacol, schimbarea direcţiei necesită o
simplă mişcare a volanului în direcţia necesară pentru evitarea acestuia.
Decizia de politică bugetară seamănă, din păcate, mai mult cu pilotajul unui petrolier,
spune Mankiw. Mişcarea inerţială a unei nave este atât de mare, încât, după revenirea cârmei la
poziţia iniţială, ea continuă să se mişte în direcţia solicitată anterior.
În cazul politicilor macroeconomice, decalajele mari de reacţie constituie o regulă.
Acestea pot fi împărţite în două categorii: decalaje interne şi decalaje externe59, numite uneori şi
decalaje politice şi respectiv de sistem, utilizând tipologia propusă de Milton Friedmann.
Decalajul intern este decalajul care separă şocul destabilizator de măsura de politică
economică care îi este adresată. Decalajul intern este de-compus în decalajul de recunoaştere şi
cel administrativ (de decizie).
Primul este mai mult de natură psihologică, deoarece reprezintă perioada ce se scurge
între momentul în care trebuie obiectiv intervenit şi cel în care autorităţile devin conştiente că
trebuie să o facă. De pildă, dacă măsura supra-accizării carburanţilor se dovedeşte ineficientă
producând comportamente evazioniste sau legal-adaptative ale agenţilor economici şi
consumatorilor privaţi, autorităţile publice devin conştiente de aceasta după un interval de timp
destul de lung, deoarece acestea trebuie să judece dacă scăderea vânzărilor şi a încasărilor
bugetare din accizele pe benzină se datorează acestei taxe sau sunt alte cauze, de altă natură,
responsabile.
Decalajul de recunoaştere este prezent în mod natural în decizia publică, deoarece
decidenţii trebuie să aibă date statistice relevante cu ajutorul căror să decidă dacă ceea ce se
întâmplă în economie reprezintă o fluctuaţie întâmplătoare sau dimpotrivă, secvenţe ce ne trimit
către o schimbare fundamentală a activităţii economice. Pentru a putea face o alegere cât mai
corectă, autorităţile, ca şi simpli indivizi, au nevoie de certitudini. Dificil de obţinut şi într-un caz

59 Mankiw Gregory, Macroeconomie, Ed. Deboeck, Paris, 2010, p.558

200
şi în celelălalt. Indicatori simpli (de genul servietei lui Greenspan 60), care să ofere fundamente
sigure pentru decizii publice rapide, nu există.
Cel de al doilea tip de decalaj se referă la timpul scurs între conştientizarea problemei şi
punerea în operă a instrumentelor de intervenţie. Introducerea pe ordinea de zi şi votarea de către
legislativ a unei măsuri de politică publică reactivă, implică un interval de timp mare, ceea ce
produce şi mai multă ineficienţă alocativă. Mecanismele politice şi cele administrative de
promovare a unor acţiuni de politică fiscală sunt îndelungate şi complicate (necesită parcurgerea
multor paşi procedurali), întârziind masiv intervenţia publică. Chiar şi luarea unor măsuri de
politică monetară - mult mai rapide atunci când se bazează pe reguli fixe - implică un decalaj de
intervenţie. De pildă, când o autoritate monetară trebuie să intervină pentru a împiedica un balon
speculativ pe piaţa bursieră sau spargerea acestui balon.
În susţinerea politicii sale neintervenţioniste, bazate pe încrederea în virtuţile pieţei, Allan
Greenspan spunea în Epoca turbulenţelor 61: „Dar cum putem şti când exuberanţa iraţională a
crescut nejustificat valorile activelor, care devin apoi obiectul unor contracţii neaşteptate şi
prelungite … Şi cum includem această evaluare în politica monetară?”
Problema decalajului de conştientizare este întregită de dificultatea alegerii unui
instrument adecvat de intervenţie. Spre exemplu, FED trebuia să ia decizia creşterii dobânzilor în
2002, când economia începea să revină la creştere după criza dot com, utilizând regula lui Taylor
sau nu?
Decalajul extern se referă la perioada de timp scursă între luarea măsurilor de
intervenţie şi manifestarea efectelor acestor politici.
Dezbaterile din România privind măsurile necesare pentru creşterea ocupării şi relansarea
investiţiilor în finanţele publice, constituie un exemplu util în demersul nostru explicativ.
După ieşirea din recesiune, una din preocupările imediate a autorităţilor a fost aceea de a
stimula creşterea ocupării şi a investiţiilor pentru o creştere mai accelerată a PIB. În cazul
României, unul din spaţiile de intervenţie, conştientizate de autorităţi şi dezbătute în spaţiul
public, a fost acela al diminuării costurilor cu mâna de lucru, prin diminuarea CAS la angajatori.
Acesta este momentul conştientizării care, în cazul nostru, poate fi circumscris anului 2013. Anul

60 În timpul mandatului lui Alan Greenspan la Federal Reserve (Banca Centrală a SUA), canalul american
de ştiri CNBS a lansat Indicatorul Servietei lui Greenspan. Dacă guvernatorul se ducea la şedinţele FOMC
(autoritatea ce stabileşte dobânda directoare în sistemul bancar American) cu o servietă plină, jurnaliştii considerau
că rata dobânzii va creşte, deoarece o servietă plină, în opinia lor, însemna rapoarte numeroase care aveau rolul să
documenteze această necesitate. Invers, o servietă goală, însemna o propunere de scădere a ratei dobânzii.
61 Era turbulenţelor - aventuri într-o lume nouă, Ed. Publica, Bucureşti, 2008, pentru limba română

201
2014 este cel în care decalajul intern ajunge în ultima etapă, deoarece apare măsura de politică
economică solicitată (diminuarea CAS cu 5%), al cărei punct de start este octombrie 2014.
Decalajul extern, în acest caz, nu poate fi măsurat având în vedere perioada scurtă de timp scursă
de la apariţia măsurii care face imposibilă analizarea modului în care se conturează trade-off-ul
realizat de mediul de afaceri (spaţiul fiscal mai mare îi va determina să crească nivelul ocupării
sau să îşi ridice profiturile).
Împingând la extrem, concluziile modelului decalajului de intervenţie, putem afirmă că
datorită rigidităţilor decizionale şi inerţiei ridicate, o măsură de politică bugetară odată luată
poate fi imediat obsoletă, inutilă şi chiar destabilizatoare.

Decalajul de intervenţie poate fi diminuat prin mecanismul STABILIZATORILOR

AUTOMAŢI.
Definiţie: Stabilizatorii automaţi reprezintă mecanisme ce stimulează sau diminuează
încasările bugetare în mod automat, fără a exista o acţiune deliberată a autorităţilor în acest
sens. Prin urmare aceste mecanisme sunt endogene activităţii alocative realizate de guvern, ele
se manifestă şi produc efecte spontan.
Aceste mecanisme intră în acţiune atunci când cererea globală fluctuează sau când apar
şocuri ale productivităţii, ale investiţiilor sau ale preţurilor unor materii prime de importanţă
vitală pentru evoluţia economică (petrol, oţel).
Deşi unele cheltuieli bugetare sunt rigide, inelastice, faţă de evoluţia economiei, alte
cheltuieli sunt legate mecanic de conjunctură. Cheltuielile cu salariile funcţionarilor publici sau
cheltuielile cu pensile nu se diminuează atunci când economia este în recesiune, dar cotizaţiile
sociale, cheltuielile cu caracter de prestaţii sociale, contribuţia pentru asigurări de şomaj,
reprezintă cheltuieli de transfer, legate de conjunctură.
Dacă activitatea economică se diminuează, ceea ce provoacă o diminuare a
veniturilor bugetare, unele cheltuieli publice, pe de altă parte, se măresc. Astfel, cheltuielile
cu indemnizaţiile pentru şomaj sau ajutoarele sociale cresc atunci când conjunctura economică
este defavorabilă, menţinând, în parte, puterea de cumpărare a populaţiei ce ajunge în situaţia
nedorită de a beneficia de aceste ajutoare.
În perioada de creştere economică, veniturile fiscale, dar şi sumele din cotizaţiile sociale,
cresc în mod automat, deoarece ele vor fi obţinute din venituri salariale sau de altă natură mai

202
mari, datorită volumului mai mare de forţă de muncă utilizată, dar şi datorită creşterii valorii
nominale a salariilor.
Pe de altă parte, volumul ajutoarelor sociale acordate se diminuează automat atunci când
economia este în perioadă de creştere, datorită creşterii numărului de salariaţi şi diminuării celor
asistaţi sau depăşirii pragurilor de venituri ce justificau obţinerea ajutoarelor sociale.
Bugetele asigurărilor de şomaj vor fi pe excedent în perioade de boom şi în deficit în
perioade de recesiune, permiţând menţinerea economiei „pe traseu”, fără a implica declanşarea
procedurilor legislative consumatoare de timp.
Stabilizatorii automaţi minimizează, astfel, problema „decalajului de intervenţie” a
deciziei fiscal bugetare.
Stabilizatorii automaţi nu elimină fluctuaţiile. Aceştia pot contribui doar la diminuarea
amplitudinii acestora, în jurul unei situaţii mediane. Ei nu modifică mijloacele la dispoziţia
statului.62 Capacitatea de stabilizare a acestor mecanisme nu este aceeaşi pentru bugetul public.
Diferă atât din perspectiva naturii şocurilor exogene, cât şi din capacitatea internă a
mecanismului de a produce efecte. Astfel, pentru un nivel dat de creştere a PIB, creşterea
încasărilor din TVA va fi mult mai importantă dacă variaţia provine din creşterea consumului
menajelor, decât dacă ea provine dintr-o creştere a exporturilor sau din creşterea investiţiilor.
Capacitatea de stabilizare a consumului prin ajutoarele de şomaj este mai redusă pentru că
nivelul acestora nu reprezintă totuşi un procent important din bugetul public.
Pentru a funcţiona aceste mecanisme trebuie să fie satisfăcute două condiţii:
1. menajele nu trebuie să îşi modifice într-o manieră semnificativă comportamentul de
consum. Dacă într-o perioadă de recesiune, ajutoarele de şomaj nu determină o
menţinere relativ stabilă a puterii de cumpărare a menajelor, atunci cererea internă se
va diminua şi mai mult, adâncind criza.
2. rata dobânzii nu trebuie să fie afectată de cererea mai mare de împrumut a autorităţilor.
Acestea, ca urmare a diminuării încasărilor şi creşterii deficitului, vor împrumuta mai mult
de pe piaţa internă sau cea externă. Dacă cererea de lichidităţi creşte atunci este posibilă o
creştere a ratelor dobânzii pe pieţele financiare, ceea ce ar putea determina o scădere a
consumului.
Tehnic vorbind, dacă rata dobânzii este rigidă la creştere, atunci când cererea de
finanţare creşte, efectul pozitiv al stabilizatorilor poate fi mai ridicat.

62 Solow Robert, Peut-on recourir à la politique budgétaire? est-ce souhaitable?, http://www.ofce.sciencespo.fr/pdf/revue/1-

83.pdf

203
 Conform teoriei consumului fondată pe ipoteza „venitului permanent” mai sus prezentată,
pe termen scurt, cheltuielile de consum sunt puţin dependente de variaţiile veniturilor, ceea ce
face ca evoluţia economiilor să devină un factor stabilizator.
Dacă comportamentul consumatorului ar fi dominat de ideea „venitului curent”, atunci
recesiunea economică ar determina o creştere a economiilor pentru a securiza indivizii de
pierderile viitoare de venituri, ceea ce ar afecta mecanismul de stabilizare automată.
Alţi factori ce pot afecta acţiunea stabilizatorilor automaţi sunt:
a. mărimea sectorului public; Cu cât raportul cheltuieli publice/PIB este mai mare, cu atât mai
sensibilă este poziţia bugetară la variaţia activităţii economice;
b. sensibilitatea veniturilor şi cheltuielilor publice la variaţiile conjuncturale ale activitaţii
economice;
c. structura fiscală; cu cât impozitarea veniturilor sensibile la fluctuaţiile economice este mai
mare, cu atât vor fi mai dependente veniturile bugetare de fazele ciclului economic63;
d. progresivitatea impozitării; efectul stabilizatorilor este mai mare, deoarece în această
situaţie veniturile guvernamentale vor creşte mai repede decât veniturile private.
e. nivelul prestaţiilor sociale acordate. Cu cât acesta este mai ridicat, cu atât este mai mare
efectul stabilizator.
Avantajele stabilizatorilor automaţi derivă din faptul că sunt „automaţi”, cu alte cuvinte
derivă din faptul că nu implică manifestarea „slăbiciunilor” interne, deciziilor luate prin căutarea
cvorumului de legitimitate. Controversele care apar atunci când se propune un pachet de decizii
economice pot amâna decizia politică şi astfel pierde „fereastra de oportunitate” pentru o anumită
politică. Nu este cazul stabilizatorilor automaţi, care implică decizii luate anterior perioadei în
care se pot manifesta.
Stabilizatorii automaţi nu reprezintă soluţia ideală în controversele legate de politicile
bugetare, o a treia cale, la politicile conjuncturale prociclice şi contraciclice. Controversele legate
de efectele acestor stabilizatori nu sunt mai puţin prezente în articolele de specialitate. Spre
exemplificare Brunila et all (2002), Van den Noord (2000), R. Barrel et A. M. Pina (2000, 2003),
Allsopp et all (1997), Giorno et all (1995), reprezintă exemple de analiză a efectelor
stabilizatorilor, care nu aduc nici pe departe o concluzie de tipul „one size fits all”. Cifrele ce
reflectă mărimea stabilizării automate a PIB sunt departe de a fi egale, modelele utilizate în
calcul oferind agregări diferite ale indicatorilor şi, în consecinţă, efecte diferite. Unele din studiile

63 http://www.oecd.org/fr/eco/perspectives/2087781, p.157.pdf

204
de mai sus pun în evidenţă şi faptul că anumiţi stabilizatori si-au pierdut din forţă datorită unor
politici guvernamentale restrictive.
Aşa cum sublinia Solow, numere magice pentru ţintele de producţie agregată sau de nivel
al ocupării, nu există. Ele variază adesea de o manieră imprevizibilă. Singura certitudine este
aceea că politica macroeconomică trebuie să aibă un caracter definitoriu explorator, localizând
ţintele prin aproximări succesive.
Pentru autorul mai sus citat, atributul fundamental al stabilizatorilor automaţi este
„flexibilitatea programată”.
De pildă, „în cazul TVA, caracterul temporar al creşterii sau scăderii valorii taxei,
constituie o incitaţie puternică pentru a amâna sau anticipa achiziţii, situaţii ce reprezintă exact
efectele aşteptate”64.

Utilizarea politicii fiscal-bugetare şi a diferitelor sale configuraţii (pro-ciclică, anti-

ciclică, pasivă, activă, bazată pe reguli fixe sau pe discreţionarism) pentru eliminarea instabilităţii
în economie, a constituit subiectul major al analizelor economiştilor şi al acţiunii politice de la
J.M. Keynes încoace. Deşi politicile de stabilizare a economiei sunt cunoscute din secolul al
XIX, amploarea dezbaterilor, dar şi a intervenţiilor publice cu aceste instrumente, a crescut după
criza din 1929-1933, dar şi după cel de Al Doilea Război Mondial. În secolul al XIX-lea,
singurul tip de politică de stabilizare cunoscut a fost, în politica monetară, International Gold
Standard. Dacă balanţa de plăţi a unei ţări - ce participa la acest mecansim de stabilire a valorii
monedei naţionale, raportând-o la aur - înregistra un deficit în contul curent (în sens larg, în
comerţul internaţional de bunuri), atunci autorităţile monetare ridicau rata dobânzii, pentru a
reduce puterea de cumpărare în ţară, diminuând importurile şi relansând exporturile. Acest fapt
determina o reechilibrare a balanţei de plăţi. Lucrurile avansează în direcţia intervenţionismului o
dată cu încetinirea activităţii economice şi nivelurile foarte ridicate ale şomajului, determinate de
Marea Criză. SUA, Germania (începând cu 1933), dar şi Suedia sunt primele economii ce
folosesc programele de lucrări publice pentru a diminua rata şomajului. Totuşi, doar după cel de
Al Doilea Război Mondial vom înţelege cu adevărat ce înseamnă intervenţionism economic în
ţările dezvoltate. Obiectivul principal al oricărui astfel de program a fost acela al luptei împotriva
şomajului. Employment act (1946) din SUA afirma explicit acest lucru: „Responsabilitatea

64 Solow Robert, Peut-on recourir à la politique budgétaire ? est-ce souhaitable ?, P.24,

http://www.ofce.sciencespo.fr/pdf/revue/1-83.pdf

205
guvernului federal este … să promoveze maximum de ocupare, producţie şi putere de
cumpărare.” Mai devreme, în 1944, în Marea Britanie, documentul White Paper stipula, chiar din
primul paragraf: „the government accept as one of their primary aims and responsibilities the
maintenance of a high and stable level of employment after the war”.
Dacă la început majoritatea economiştilor şi a practicienilor considerau că acesta este cel
mai important şi cel mai puternic instrument pentru diminuarea amplitudinii evoluţiei ciclice a
economiei, după anii ’70, opiniile au devenit mult mai nuanţate.

Această schimbare de opţiune a avut mai multe motive. Câteva din acestea le vom expune
pe scurt mai jos.
Unul din principalele semne de întrebare ridicate de economişti a fost acela al posibilităţii
de intervenţie la timp, prin politica fiscal-bugetară. Am arătat mai sus că decalajul de intervenţie
îmbracă forme diverse şi are cauze diferite datorită complexităţii modului în care funcţionează
mecanismul de luare a deciziilor într-o societate democratică. Categoriile de decalaje de
intervenţie luate în considerare de economişti, aşa cum am arătat anterior sunt: decalajul de
recunoaştere, decalajul de dispoziţie (decizie) şi decalajul de influenţă (efect). Sunt studii, dar şi
exemple de proceduri relevante pentru cazul nostru, care au arătat că acest decalaj de intervenţie
poate fi de la
12 până la 24 de luni.

O altă problemă structurală este aceea a raţionalităţii limitate pe care putem să o

mobilizăm pentru a face predicţii asupra evoluţiei mediului economic.
Pentru analizarea evoluţiilor economice, în practica economică se folosesc numeroase
categorii de indicatori, realizaţi de diferite categorii de instituţii (de la firme private până la
institute de statistică, prognoză ori autorităţi bancare). Aceşti numeroşi indicatori sunt grupaţi în
trei mari categorii: a. indicatori precursori (leading indicators), b. indicatori de decalaj, de
defazaj (lagging indicators), c. indicatori de simultaneitate (coincident indicators).
Anticiparea evoluţiilor economice se realizează cu ajutorul a ceea ce economiştii numesc
indicatori precursori (leading indicators). Aceştia sunt variabile economice care au o tendinţă de
fluctuaţie înainte ca ansamblul economiei să fie cuprins de o anumită tendinţă.
Spre exemplu, Firma Conference Board realizează în fiecare lună Leading Economic
Index® care include:

206
a. Average weekly hours în sectorul producţiei manufacturiere. Creşterea numărului de ore
lucrate săptămânal poate reprezenta un semn important pentru o evoluţie susţinută a economiei;
b. Average weekly initial claims for unemployment insurance. Arată care au fost acţiunile
anterioare ale firmelor privind forţa de muncă. Solicitări mai reduse în perioada observată, faţă
de cea anterioară, indică o rată mai redusă a şomajului, ieşirile de pe piaţa muncii fiind mai
scăzute;
c. Manufacturers’ new orders, consumer goods and materials. Creşterea comenzilor reflectă o
creştere a cererii, o diminuare a stocurilor şi, deci, o relansare posibilă a producţiei.
d. ISM® Index of New Orders reflectă performanţa vânzărilor. Dacă are loc o scădere a
livrărilor, aceasta este considerată un efect al scaderii cererii pentru bunurile respective; e.
Manufacturers' new orders, nondefense capital goods excluding aircraft orders. Se referă la
evoluţia cererii de bunuri de investiţii din partea firmelor, altele decât cele din sectorul apărării şi
producţiei de avioane;
f. Building permits, new private housing units. Creşterea numărului de autorizaţii semnifică o
reluare a activităţilor în acest sector şi, evident, în cele conexe, dar şi o reluare a activităţii
economice globale, deoarece achiziţia unei locuinţe are loc când veniturile salariale cresc şi au o
probabilitate ridicată să se menţină ridicate.
g. Stock prices, 500 common stocks reflectă anticipările privind condiţiile economice. O
creştere a lor semnifică o încredere mare în obţinerea unor profituri viitoare mai mari şi invers;
h. Leading Credit Index™. Creşterea ofertei de monedă M2 arată o creştere a cheltuielilor, adică
o creştere a producţiei şi o diminuare a şomajului;
i. Interest rate spread, 10-year Treasury bonds less federal funds. Reflectă diferenţa dintre
rata dobânzii pentru bonurile de tezaur cu scadenţă la 10 ani şi cele cu scadenţă la 3 luni. O
creştere a diferenţei reflectă anticipări în sensul creşterii ratelor dobânzii care, la rândul lor, sunt
un proxy pentru o creştere economică în viitor;
j. Average consumer expectations for business conditions. Optimismul consumatorilor poate
constitui un semn pentru o creştere a cererii de bunuri şi servicii din viitor.
Regula de citire generală este că dacă trei luni consecutive indexul are o scădere atunci se
poate previziona o posibilă recesiune. În anii 1973, 1975 şi la începutul anilor 80 acest index a
anticipat corect iminenţa contracţiei recesionare, după cum şi înaintea recentei recesiuni din
2008-

207
2010, anticipările furnizate de primul index analizat au fost în mare parte corect, dar în alte
situaţii nu a fost un indicator de încredere.

OECD utilizează CLI (Composite leading indicators). Acesta este un index realizat pe
serii temporale, obţinut prin agregarea a numeroşi indicatori (specifici de la ţară la ţară) care
manifestă o relaţie consistentă cu o serie de referinţă. Aceşti indicatori compoziţi sunt de tip
calitativ, şi sunt orientaţi spre acţiuni economice pe termen scurt. Scopul lor este de a arăta
sensul de evoluţie şi nu amplitudinea mişcărilor economice analizate. De asemenea ei sunt creaţi
pentru a anticipa punctele de cotitură în activitatea economică, funcţionând ca semnal anticipator
pe un interval de 4-8 luni. Ultimul buletin informativ al acestui organism (februarie 2016)
caracteriza situaţia economică actuală ca „stable growth momentum” atât pentru ţările OECD,
cât şi pentru ţările din zona EURO.

Un indicator de decalaj (lagging) este unul care urmează unui anumit eveniment. De
pildă, după o recesiune, evoluţia ratei şomajului este un indicator de decalaj. Rata profitului este,
de asemenea, un indicator de decalaj, deoarece reflectă performanţa anterioară a firmei, dar şi
evoluţii conjuncturale, economice.
Un indicator de simultaneitate este acela care se manifestă simultan cu apariţia unui
fenomen economic. De pildă, creşterea vânzărilor de locuinţe sau creşterea achiziţiilor de maşini
noi pot fi consideraţi indicatori viabili ce susţin ideea unei perioade de creştere economică
susţinută.

Chiar dacă imperfecţi, aceşti indicatori pot constitui un ajutor important pentru
planificarea acţiunilor agenţilor economici şi cele ale guvernului, cu condiţia să fie analizaţi
atent.

Alături de indicatori de referinţă, autorităţile beneficiază şi de posibilităţile de anticipare

oferite de modelarea econometrică, prin care se creează mari modele de predicţie a evoluţiei
economiei. Alegerea parametrilor adecvaţi, atât endogeni, cât şi exogeni, este o sarcină extrem
de dificilă. Modelele econometrice pot produce erori de predicţie atunci când se fac erori în
input-uri (predicţii incorecte privind variabilele exogene şi utilizarea unor variabile exogene
irelevante) sau erori în ecuaţiile econometrice (ce nu reprezintă decât descrieri, reprezentări,
aproximări ale realităţii). Aceste greşeli de „proiectare” produc erori de model sau deviaţii de la

208
predicţiile asumate. Alegerea variabilelor exogene este un element, într-o măsură ridicată,
subiectiv, ceea ce face, evident, ca şi previziunea să devină o expresie a acestor alegeri. Este
binecunoscută în limbajul economiştilor expresia GIGO. Aceasta înseamnă Garbage in Garbage
out, cu alte cuvinte, dacă într-un model ai intrări de o anumită factură (negativă), nu te poţi
aştepta la rezultate de o altă categorie. În subsidiar, problema pusă prin acest acronomim este
„În ce măsură datele alese pentru a demonstra ceva sunt semnificative pentru problema
respectivă şi nu produc demonstraţii distorsionare?”. Problemele de predicţie ale modelelelor
econometrice structurale ţin şi de alegerea teoriei economice. Teoriile economice sunt, însă, în
acelaşi timp, foarte complexe (gândiţi-vă la teoria echilibrului general şi la ecuaţiile acesteia), dar
şi incomplete (aceeaşi teorie are o viziune suficient de incompletă sau are ipoteze ideale ce nu
pot fi aplicabile situațiilor reale).
Validitatea teoriilor ca şi a modelelor econometrice ce le integrează depind de cât de bine
structura modelului reflectă comportamentul economic. Astfel, previziunea realizată de model
depinde de cât de bune sunt ipotezele pentru problema pusă, adică de cât de adecvate sunt ele în
explicarea unui viitor trend.

O a treia problemă pentru construcţia unei politici bugetare este în ce măsură ne putem
bază pe istoria economiei, pentru decizii bugetare adecvate. Prizonieri ai unui „economist
defunct” sau ai propriilor noastre idiosincrasii, vom da acele interpretări ce ne vor conveni asupra
evoluţiei unui fenomen economic. O criză economică devine astfel rezultatul unei diminuări a
cererii sau, dimpotrivă, unei diminuări a ofertei, ceea ce ne aduce în situaţia de a găsi vinovaţi
diferiţi pentru o realitate economică. De regulă nu practicăm apostazii repetate, nu renunţăm la
propriile convingeri uşor. Nu acceptăm că putem avea „iluzii optice”, cum spunea economista
Christina Romer.
În fine, o problemă la fel de radicală pentru politicile conjuncturale este aceea a
multiplicităţii obiectivelor şi a conflictului între acestea. Politicile conjuncturale creează
conflicte între obiectivele guvernamentale. Pentru diminuarea inflaţiei pot fi utilizate măsuri de
restrângere a cererii, ce pot conduce însă la creşterea şomajului. Asigurarea unui grad ridicat de
ocupare al populaţiei active este, însă, un obiectiv central pentru orice fel de guvern. Cele două
obiective sunt, în aceste condiţii, conflictuale. Alegerea, în aceste condiţii pare să nu fie expresia
unui angajament multi-obiectiv, ci a unuia principal şi a altora secundare. Clasamentul este o
alegere politică şi nu una pur raţională.

209
 Diminuarea sărăciei, un obiectiv legitim al oricărui guvern, se poate realiza prin
transferuri de la grupuri cu venituri ridicate, prin impozitare progresivă. Acest instrument de
corectare a unor inegalităţi flagrante poate conduce la slăbire a incitaţiei de a munci a categoriilor
vizate de rate marginale ridicate ale fiscalităţii, dar poate demotiva şi o persoană săracă în a căuta
un loc de muncă dacă transferurile sunt prea ridicate.
Fiind expresia unor alegeri realizate de reprezentanţi ai cetăţenilor, în fapt, al unor
grupuri de interese, politicile conjuncturale sunt discriminatorii în cel mai simplu sens. Ele
afectează grupuri sociale, fiind compromisuri de cele mai multe ori între echitate şi eficienţă.
Guvernele sunt elemente endogene ale sistemului politico-economic, iar finanţele publice
- consideră unii economişti - aparţin domeniului ştiinţei politice. Capacitatea guvernelor de a
implementa programe de stabilizare depinde nu numai de forma, tipul programului, ci şi de
sprijinul politic. Acesta este scăzut dacă grupurile ţintă vizate de politici sunt restrânse. La fel de
scăzut este acest sprijin dacă politicile afectează puterea de cumpărare a unor grupuri mari.
În definitiv, putem concluziona că alegerea unui „rol” pentru politica bugetară este de
fapt alegerea unor argumente, susţinute şi încărcate nu numai de date statistice, ci şi de
valori asumate. Economia ne-a arătat de suficient de multe ori că un model nu ţine loc de
realitate şi nu trebuie prezumat a fi „realitatea” sau o interpretare adevărată şi adecvată a
realităţii. Politică bugetară, obiectivă, nu există.

Lecturi suplimentare:
1.Alberto F. Alesina, Silvia Ardagna, Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending
NBER Working Paper No. 15438, 2009, NBER Program(s):Political Economy.

2.Mark Blyth, Austerity: The History of a Dangerous Idea , Oxford University Press, 2015

3.http://www.nybooks.com/articles/2013/08/15/debate-over-public-debt/

4. http://www.nybooks.com/articles/2013/06/06/how-case-austerity-has-crumbled/

5.http://voxeu.org/article/helicopter-money-today-s-best-policy-option

6.Daniel Leigh ; Andrea Pescatori ; Jaime Guajardo Expansionary Austerity New

International Evidence https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2011/wp11158.pdf

210
Teme de discuţie:
Ce reprezintă “Helicopter money”. Pot înlocui aceştia stimulii fiscali în perioadă de criză?
Efectul Ricardo – Baro în condiţile politicii de “helicopter money”.
Austeritate expansionistă versus politici conjuncturale prociclice, dezbateri și controverse.

5. Împrumuturile publice. Datoria publică. Datoria publică

internă și externă

Structurile de decizie din sistemele bugetare publice moderne se confruntă constant cu

problema asigurării unor resurse financiare constante pentru realizarea obiectivelor politicilor
publice naţionale, locale sau regionale.
Chiar dacă în perioada pe care o traversăm, ponderea sectorului public ca proprietar s-a
diminuat prin diverse forme de dezangajare a statului, îndeosebi prin privatizare şi externalizarea
unor activităţi producătoare de bunuri şi servicii, nevoile financiare au rămas constant mai mari
decât veniturile publice.
Extinderea nevoilor financiare publice, aşa cum am mai arătat, s-a datorat extinderii
domeniului statului, intervenţionismului în sectorul industrial şi agricol - îndeosebi prin ajutoare
financiare şi diverse dispozitive de incitare fiscală (ajutoare pentru întreprinderi în dificultate,
pentru investiţii, sprijin pentru activităţi de cercetare-inovare, sprijin pentru ocupare, finanţare
pentru formarea continuă şi conversia profesională, credite cu dobânzi subvenţionate), precum şi
expansiunii sectorului social (de la asigurarea unor venituri minime de subzistenţă, până la pensii
şi resurse financiare pentru tratament în unităţi specializate).
Accentuarea nevoii de resurse a sectorului public a crescut nu numai datorită „îmbogăţirii”
paletei intervenţioniste a statului, aşa cum am arătat pe parcursul lucrării, ci şi datorită diminuării
unor venituri fiscale ce erau asigurate prin unele din activele economice ale statului. Spre
exemplu, privatizarea activelor publice, începută în statele europene dezvoltate din anii ’60 (cu
firma Volkswagen) şi documentată impresionant de autorii italieni Bortolotti, Fantini şi
Siniscalo (2003) pe 2459 de cazuri din 121 ţări, deşi a determinat o creştere a competitivităţii
activelor respective, precum şi o diminuare a cheltuielilor statului cu subvenţii şi transferuri, a
făcut statul modern mult mai dependent financiar de resursele financiare obţinute din
împrumuturi publice interne şi externe.

211
 Acest aspect este observabil atât din perspectiva dimensiunilor datoriei publice, stocului
acesteia, cât şi din perspectiva perioadelor de constantă revenire la dimensiuni nesustenabile ale
acesteia (cel puţin din punctul de vedere al criteriilor Maastricht), dar şi din perspectiva creşterii
constante a acesteia, în anii din urmă.
După cum se poate vedea în tabelul de mai jos, în 2013, 14 state ale UE, aveau datorii
publice superioare la 60% din PIB, faţă de 10 în 1995.

1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013

Germania 55.6 60.2 59.1 60.7 64.4 66.2 68.5 68 65.2 66.8 74.5 82.5 78.4. 78,4
Austria 68.2 66.2 66.8 66.2 65.3 64.7 64.2 62.3 60.2 63.8 69.2 72 82.2 80.8
Belgia 130.2 107.8 106.5 103.4 98.4 94 92 88 84 89.2 95.7 95.5 102 103,7
Bulgaria : 72.5 66 52.4 44.4 37 27.5 21.6 17.2 13.7 14.6 16.2 15.3 17,3
Cipru 51.8 59.6 61.2 65.1 69.7 70.9 69.4 64.7 58.8 48.9 58.5 61.3 65.8 102.5
Danemarca 72.6 52.4 49.6 49.5 47.2 45.1 37.8 32.1 27.1 33.4 40.6 42.9 46.4 46,3
Spania 63.3 59.4 55.6 52.6 48.8 46.3 43.2 39.7 36.3 40.2 53.9 61.5 69.5 93,4
Estonia 8.2 5.1 4.8 5.7 5.6 5 4.6 4.4 3.7 4.5 7.2 6.7 5.9 9.9
Finlanda 56.6 43.8 42.5 41.5 44.5 44.4 41.7 39.6 35.2 33.9 43.5 48.6 48.5 55,6
Franţa 55.5 57.3 56.9 58.8 62.9 64.9 66.4 63.7 64.2 68.2 79.2 82.3 85.2 92,7
Grecia 97 103.4 103.7 101.7 97.4 98.6 100 106.1 107.4 112.9 129.7 148.3 172 177
Ungaria 85.6 56.1 52.7 55.9 58.6 59.5 61.7 65.9 67 73 79.8 81.8 80.8 80,2
Irlanda 80.1 35.1 35.2 32 30.7 29.5 27.3 24.6 25.1 44.5 64.9 92.2 109. 120
3
Italia 120.9 108.5 108.2 105.1 103. 103.4 105.7 106.3 103.3 106.1 116.4 119.2 116 132,9
9
Letonia 15.1 12.4 14.1 13.6 14.7 15 12.5 10.7 9 19.8 36.7 44.5 42.8 38
Lituania 11.5 23.6 23 22.2 21 19.3 18.3 17.9 16.8 15.5 29.3 37.9 37.2 39,6
Luxemburg 7.4 6.2 6.3 6.3 6.1 6.3 6.1 6.7 6.7 14.4 15.3 19.2 19.2 27,7
Malta 35.3 54.9 60.5 59.1 67.6 71.7 69.7 64 61.9 62 67.6 68.3 69.8 69.6
Olanda 76.1 53.8 50.7 50.5 52 52.4 51.8 47.4 45.3 58.5 60.8 63.1 61.7 67.9
Polonia 49 36.8 37.6 42.2 47.1 45.7 47.1 47.7 45 47.1 50.9 54.8 54.4 55.9
Portugalia 59.2 50.7 53.8 56.8 59.4 61.9 67.7 69.4 68.4 71.7 83.2 93.5 111. 128,7
4
Cehia 14 17.8 23.9 27.1 28.6 28.9 28.4 28.3 27.9 28.7 34.2 37.8 39.9 46
România 6.6 22.5 25.7 24.9 21.5 18.7 15.8 12.4 12.8 13.4 23.6 30.5 34.2 38
Anglia 51.2 41 37.7 37.7 39.1 41 42.2 43.3 44.2 52.3 67.8 79.4 81.8 86,2
Slovacia 22.1 50.3 48.9 43.4 42.4 41.5 34.2 30.5 29.6 27.9 35.6 41 43.3 54,6
Slovenia 18.6 26.3 26.5 27.8 27.2 27.3 26.7 26.4 23.1 22 35 38.6 46.4 70.8
Suedia 72.8 53.9 54.7 52.5 51.7 50.3 50.4 45.3 40.2 38.8 42.6 39.5 36.9 39.8

212
UE (27, 28 : 61.9 61 60.5 61.9 62.3 62.8 61.6 59 62.2 74.6 80 81 85.5
pentru
2013)

Zone euro 72.0 69.2 68.2 68.0 69.2 69.6 70.3 68.6 66.4 70.2 80.0 85.4 86.1 91.3
(18pays)
Sursa: Eurostat, ianuarie 2014

5.1. Clarificări terminologice şi scurtă abordare istorică

În continuare vom analiza care sunt principalele concepte utilizate în finanţele publice
contemporane ce ne pot ajuta să caracterizăm „datoria publică”. Înainte, însă, vom încerca o
scurtă incursiune în istoria recentă a Europei economice şi a datoriei unor state europene.
Mai mult, vom încerca să clarificăm şi anumite aspecte tehnice şi procedurale ce privesc
accesul la împrumuturile publice (titluri de împrumut, perioada împrumutului etc.).
Împrumutul de resurse financiare este o activitate recurentă în istoria economiei
mondiale. De la împrumuturile realizate de persoanele fizice, până la cele realizate de agenţi
economici, aşezăminte religioase, oraşe sau suverani, împrumutul a constituit o formă importantă
de atragere a resurselor financiare pentru finanţarea unor obiective extrem de diverse (de la
producţie artistică, până la finanţarea războaielor şi obiectivelor de infrastructură sau finanţarea
unor acţiuni culturale ce privesc sănătatea publică sau acţiuni sociale).
Dacă în privinţa subiecţilor analizei de mai sus (împrumutul şi împrumutatul)
caracterizările sunt suficient de clarificatoare, nu la fel stau lucrurile astăzi, când punem
problema definirii sintagmelor „împrumuturi publice” şi „datorie publică”. Divergenţele în
interpretare sunt importante şi, de aceea, limbajul decidentului şi al analistului trebuie să asume
clar ce interpretare utilizează.
Sunt datoriile făcute de suveranii imperiului chinez datorii publice? Dar cele realizate de
monarhii regimurilor absolutiste din regatul francez medieval? Putem vorbi de datorie publică
atunci când avem în vedere împrumuturile publice făcute de suveranii europeni din secolul al
XVII-lea? Sunt datorii publice cele făcute de conducătorii romani, în Epoca Imperială? Dar cele
făcute în secolul al XIII-lea, de Veneţia?
Pentru unele din întrebări răspunsul este pozitiv, în timp ce pentru altele acesta este negativ.
Ce face diferenţa între aceste împrumuturi?

213
 1. În numele cui? Cine este subiectul împrumutului?
Datoriile făcute de împăraţii romani erau datorii făcute în nume personal, cele făcute de
suveranii absolutişti francezi, de asemenea.
Pentru a putea fi considerat împrumut public, angajamentul financiar nu trebuie confundat
cu angajamentul financiar al persoanei ce întruchipează statul, ce reprezintă autoritatea supremă
în interiorul organizaţiei numită stat. Din acest motiv, împrumutul şi datoria publică sunt
concepte aplicabile situaţiilor de împrumut din statele moderne, în care persoana fizică a
suveranului este diferită din punct de vedere legal de atribuţiile sale în calitate de lider al statului.
În secolul al XVII-lea, în Europa, putem afirma că se creează treptat această diferenţă.
2. Pentru cât timp?
Ce se întâmplă cu datoria publică dacă suveranul care a contractat-o moare? Dispare
odată cu acesta sau îi supravieţuieşte? Cine preia sarcina plăţii?
Pentru că în statele moderne persoana conducătorului (monarh, preşedinte, dicatator) nu
se confundă cu statul, datoria angajată este considerată publică dacă este definită ca perenă,
supravieţuind şefului statului, la un moment dat. Din acest motiv, se afirmă că pentru a fi datorie
publică, împrumuturile făcute de puterile publice trebuie să fie consolidate, adică să fie
considerate drept o „datorie globală”. În plus, se pot substitui datoriile pe termen scurt cu
creanţe pe termen lung, ce pot fi schimbate pe pieţele financiare.
Datoriile făcute de Republica Veneţia sau de Florenţa în sec. al XII-lea şi al XIII-lea,
reprezintă datorii publice, fiind făcute în numele oraşului şi nu în numele personal al
conducătorului acestor oraşe.
În Veneţia, istoria datoriei publice începe în 1262, cu Monte Vecchio, apoi în 1482, cu la
Monte Nuovo şi în 1509, cu la Monte nuovissimo.
În Florenţa, în 1343, a fost creată „datoria consolidată sau perpetuă” (monte comune), în
valoare de 570.000 de florini cu 5% rată a dobânzii, corespunzătoare împrumuturilor făcute de
cetăţeni pentru finanţarea unor războaie anterioare. L’Ufficio del Monte Comune era un birou
unde cetăţenii veneau să îşi înscrie într-un registru sumele cu care împrumutau Republica.
În Franţa medievală, Francisc I, a fost primul rege care a emis prima rentă perpetuă a
monarhiei franceze ce permite, în consecinţă, creşterea continuă a datoriilor publice. Acest fapt
sa întâmplat în 1522, când Edictul din 15 octombrie stabileşte de Jure că statul are singura

214
obligaţie de a plăti dobânda datoriei, păstrându-şi dreptul de a plăti când crede de cuviinţă datoria
propriuzisă.
Spania habsburgilor este cunoscută în istorie ca un spaţiu economic în care
imposibilitatea de plată a datoriilor a determinat regii să se folosească de puterea lor
discreţionară aruncând blamul pe creditori, condamnând bancherii şi „imoralitatea” acestora,
marcând, astfel, un element important al caracteristicilor puterii absolutiste, ca putere constituită
împotriva grupurilor intermediare. Filip al II-lea, în 1557, 1575, 1598, Filip al III-lea, în 1607,
1627, 1647 au anulat datoria publică şi au întrerupt plăţile către bancheri, deşi aceştia, genovezi
sau membrii ai familiei Fugger, au continuat să împrumute constant imperiul spaniol.
Aşa cum spune Blyth (2015),suntem în plină perioadă în care: „statul nu poate trăi cu ea
(datoria), nu poate trăi fără ea, şi nu vrea să plătească pentru ea”.
În Anglia, John Law, după ce analizează situaţia datoriilor monarhiei franceze, propune,
o lege pentru înfiinţarea băncilor funciare, respinsă însă de guvernul scoțian, pentru a elibera
coroana de dependenţa finanţelor şi rentierilor. Law găsește mai multă înțelegere în Franța, foarte
îndatorată, ca urmare a cheltuielilor enorme făcute de Regele Soare, Ludovic al XIV-lea. Acesta
a lăsat Franța cu o datorie imensă, între 2.5 și 3 miliarde de livre 65, în condițiile în care veniturile
anuale din taxe ale Franței erau de 140 - 150 milioane de livre. Din acestea, plățile în contul
datoriei
erau de 120 milioane. Law, înființează Banque Generale, în care acțiunile la această ”bancă
centrală” erau vândute în schimbul achiziționării de către investitori a obligațiunilor franceze, în
acest fel diminuând din datoria Franței. De asemenea Filip al II-lea, Regentul Franței a luat
decizia ca toate impozitele să fie plătite în bilete de hârtie, tipărite de banca nou înființată. O altă
decizie pentru plătirea datoriei a fost aceea de înființare a Companiei Indiilor (Missisippi
Company), ale cărei acțiuni puteau fi cumpărate cu obligațiunile de stat de pe piață, adică cu
datoria franceză. Succesul emisiunii de acțiuni a fost atât de mare încât banca centrală a emis alte
bilete de hârtie, permițând investitorilor să împrumute aceste noi bilete cu o dobândă redusă și cu
un colateral în acțiuni la această companie. În final, după creșterea exploziv-speculativă a
acțiunilor, prăbușirea a fost la fel de spectaculoasă. Lua astfel sfârșit, o primă experiență de
monetizare a unei datorii guvernamentale prin intermediul unei bancii sau companii, care deși a
sfârșit prost, a diminuat datoria publică a Franței în mod semnificativ.

65 Sursele utilizate prezintă estimări diferite ale datoriei publice din acea perioadă cât și ale veniturilor
guvernametale în intervalul de referință.

215
 La început, datoria publică a statelor a fost preponderent realizată pentru
satisfacerea nevoii de finanţare a confruntărilor militare.
Sociologul britanic Michelmann, în teoriile sale despre coordonare ca trăsătură esenţială a
puterii şi despre puterea infrastructurală, arată că semnificativa creştere a fiscalităţii din perioada
sfârşitului Evului Mediu este produsul costurilor din ce în ce mai mari ale războaielor. De pildă,
Olanda, în timpul războiului cu Spania, a fost obligată să plătească dobânzi ridicate
finanţatorilor, chiar dacă sistemul său fiscal era unul din cele mai sofisticate şi eficiente din
Europa.
În acelaşi timp, însă, Anglia, în sec. XVI şi XVII, plătea dobânzi uriaşe, chiar dacă era
ferită de războaie, datorită incapacităţii sale de a transforma sistemul de taxare medieval într-
unul eficient66. La sfârşitul secolului al XVII-lea, datoria publică engleză ajunge de la un milion
de livre la 16 milioane, în numai 20 de ani, ajungând apoi, în 1766, la 133 milioane de lire
sterline, iar în
1817, ajunge la 850 milioane din cauza războaielor cu francezii67.

Fiscalitatea reglementată central şi posibilitatea contractării de împrumuturi publice

reprezintă, în acelaşi timp, atribute ale noilor capacităţi de coordonare ale statului şi consecinţe
ale acestei capacităţi.
Războiul legitimează împrumutul public şi din cauza unei incapacităţi tehnice a
statului de a produce venituri din taxe în astfel de perioade de risc.
Impozitul, ca alternativă la împrumut, este dificil de impus şi de încasat în timp util, în
caz de pericol militar iminent. Împrumutul, în schimb, este facil de obţinut şi flexibil. Mai mult,
concepţia privind împrumutul public era, în secolul al XVIII-lea, că diminuarea şi lichidarea
datoriei publice nu reprezentau atributele fundamentale ale unei gestiuni financiare sănătoase,
deoarece „rambursarea sa nu era o necesitate absolută şi nici obiectul cel mai important al unei
bune administrări”.68
Odată cu creşterea datoriilor publice, are loc o reducere a ratelor dobânzilor, de la 12-
14% (în Anglia), la 3%, în jurul celei de a doua jumătăţi a secolului al XVIII-lea, aceasta într-o

66 Stephan R. Epstein, States: Public Goods And The Formation And Integration Of Markets, p.31,
http://www.lse.ac.uk/economicHistory/Research/gehn/gehnpdf/conf1_obrien.pdf
67 Recueil des cours, Collected Courses 1928, Volume 23, p.245, Academie de droit internationale de la Haye.
68 Thiveaud Jean-Marie. Dette publique, politique monétaire, emprunt, impôt en perspective historique - XVIe -
XIXe siècles, p.21. In: Revue d'économie financière. N°46, 1998. Endettement / surendettement . pp. 17-42.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ecofi_0987 -3368_1998_num_46_2_2643,

216
perioadă de aproximativ 400 de ani. Această scădere a dobânzilor, a fost însoţită de apariţia unui
„efect pervers al datoriei publice” prin creşterea constantă a fiscalităţii şi formalizarea legislativă
a acesteia, pentru asigurarea unui flux constant de resurse publice, inclusiv pentru plata unui
serviciu din ce în ce mai ridicat al datoriei publice. Între 1820-1850, Anglia utiliza aproape
jumătate din buget pentru plata datoriei publice.
Creşterea imensă a datoriei publice a Angliei l-a făcut pe filosoful iluminist Scoţian
David Hume să afirme că principala problemă a datoriei publice este aceea că nu are limită, că se
abuzează de ea, dar şi că este facil de utilizat această modalitate de finanţare deoarece costurile ei
sunt ascunse şi intergeneraţionale. Iată ce afirmă acesta în sensul celor de mai sus: “Este foarte
tentant pentru un ministru să utilizeze un astfel de expedient (împrumutul public), care îi permite
să facă o figură bună pe timpul mandatului său, fără a împovăra poporul cu taxe ….De practica
contractării datoriei publice, infailibil se abuzează de către orice guvern.”69
Adam Smith în Avuţia Naţiunilor afirma că “parcimonia care conduce la acumulare a
devenit la fel de rară în regimurile republican ca şi în cele monarhice.”70
În secolul al XIX-lea se constată, în principalele economii ale lumii, o stabilizare a
relaţiei puterii suverane cu creditorii, primii renunţând la practicile dese de bancrută din secolele
precedente, plătind cu regularitate datoriile acumulate.
Jurnalistul Paul Leroy Beaulieu afirma că diferenţa între un credit privat şi unul public
este aceea că Statul poate fi considerat drept „o fiinţă eternă” 71, plata constantă a datoriilor
publice de către agenţiile statului asigurând o încredere sporită a creditorilor în aceste agenţii,
diminuând, astfel, şi prima de risc reprezentată de dobânzi.
Atracţia guvernelor faţă de împrumutul public se menţine în Europa Occidentală şi la
începutul secolului al XX-lea, Marea Britanie constituind, din nou, un exemplu util. În 1915
datoria acesteia era de aprox. 30% din PIB, pentru ca în 1930 să atingă aprox. 170% şi din 1933
180%, pentru ca în 1950 să ajungă la aproape 240%. Abia în 1990 Marea Britanie atinge nivelul
datoriei de dinaintea Primului Război Mondial, ca pondere din PIB. Franța în prima parte a
secolului al XXțlea a cunoscut la rându-i evoluții explozive ale datoriei publice. În 1880, atingea
96% din Pib, în 1921, 237% din PIB, în 1932, 173% din PIB, iar în 1944, 270% din PIB.

69 http://www.econlib.org/library/LFBooks/Hume/hmMPL32.html#firstpage -bar, II.IX.5

70 https://www.ibiblio.org/ml/libri/s/SmithA_WealthNations_p.pdf , p.709.
71 ANDREAU, Jean ; BÉAUR, Gérard. Avant-propos. La dette publique sous le scalpel des historiens In :
La dette publique dans l’histoire : « Les Journées du Centre de Recherches Historiques » des 26, 27 et 28 novembre
2001 , p.4[Paris : Institut de la gestion publique et du développement économique, 2006

217
 În România, primul împrumut extern din epoca modernă a fost făcut în 1864, la banca
engleză Stern. După aceea, cele mai multe împrumuturi au fost făcute la bănci germane,
garanţiile solicitate de acestea fiind concesionări de terenuri petrolifere sau de servicii de
navigaţie. Datoria externă reprezenta peste 80% din totalul datoriei publice, la sfârşitul secolului
al XIX-lea.

3. Cine beneficiază de împrumuturile publice

Problema beneficiarilor datoriei publice este una care analize multidisciplinare, analizele
economice găsind sprijin substanțial în analizele sociologice sau cele din științele politice.
Subiectul este dominat de parti pris-uri ideologice, în măsura în care analizele se opresc asupra
grupurilor dominante din societate și influenței ridicate a acestora asupra instituțiilor statale.
Deși, cu o istorie lungă problema datoriei publice nu a devenit decât târziu o problemă
politică, pentru ca acum aceasta să devină dominnată.
Lucrările de istoria economiei ne permit să tragem concluzii importante cu privire la
beneficiarii împrumuturilor publice.
Una din cele mai recente lucrări ale autorului francez Thomas Piketty, Capitalul în
secolul al XXI-lea, ne explică în ce constau diferenţele majore între beneficiarii datoriei în
secolul al XIXlea şi cei ai secolului al XX-lea, cel puţin în privinţa acestor datorii în două din
economiile importante ale lumii, Franţa şi Anglia.
Pentru început trebuie făcută o precizare, problema beneficiariilor datoriei publice
trebuie legată de problema evoluţiei ratei inflaţiei, cel puţin în ultimul secol şi jumătate. În
secolul al XIXlea rata inflaţiei manifestă o mare stabilitate (până în 2%). Stocul datoriei publice
creşte constant în cele două ţări, aşa cum am arătat mai înainte, dar din considerente diferite. În
Franţa, până în 1914, ajunge la 80% din PIB, iar în Anglia la 50%. Dobânzile sunt onorate fără
amânări de către autorităţi, chiar dacă cu preţul creşterii unor impozite. Plata datoriei era în
avantajul creditorilor, având în vedere convertibilitatea - aur a monedelor în acea perioadă.
Practic datoria publică ducea la creşterea patrimoniului elitelor economice.
În secolul al XX-lea, datoria publică, datorită creşterii inflaţiei va fi plătită în monedă cu
o valoare scăzută, fiind finanţată, suportată efectiv mai ales de către cei care au împrumutat şi nu
de către cetăţeni prin impozite. Acest lucru se întâmplă cel puţin, până în anii apariţiei stagflaţiei.

218
 Recursul constant la împrumut public în secolul al XX-lea se datorează nu numai nevoilor
de susţinere a activităţilor militare, ci, în primul rând, creşterii nevoii de finanţare ca urmare
a asumării noilor roluri ale statului în economie.
Din 1870 şi până în anii 1980 creşterea cheltuielilor publice a fost considerabilă în toate
ţările industrializate. Acest fapt s-a datorat „activismului de stat” în economie, urmare a
influentei opere din perioada interbelică a lui J.M. Keynes, popularizată de alți economişti
marcanți precum Hansen, Lerner sau Klein.
În egală măsură, creşterea cheltuielilor publice s-a datorat apariţiei unei noi categorii
de drepturi, „welfare rights”, care devin drepturi constituţionale, purtătoare de efort financiar
din partea statului.
Creşterea economică slabă, îmbătrânirea populaţiei, nevoile financiare asociate
gestionării şocurilor endogene (i.e. catastrofe naturale) sau exogene (i.e. războaie), transferurile
pentru susţinerea economiei sau pentru susţinerea unor categorii socio-profesionale au
determinat autorităţile la un recurs constant la împrumutul public, al cărui nivel a ajuns la peste
100% din PIB, în numeroase ţări industrializate.
În analizele asupra datoriei publice se face distincția între tendința structurală a datoriei
publice și variația conjuncturală a acesteia.

Creșterea tendențială a datoriei publice se datorează în principal evoluției pozitive a cheltuielilor

cu pensiile și a celor pentru sănătate.

Évolution des recettes et dépenses publiques

(économies avancées, % du PIB)

219
 Source : FMI

Unii economiști pun accentul pe semnificația socială a datoriei publice. Pentru aceștia de
datoria publică beneficiază mereu aceleași categorii sociale (în general cei cu venituri foarte
ridicate) pentru că aceștia beneficiază de regulă de ”cadouri fiscale” (rate de impunere
diminuate), dar și de ”rente” din partea statului care se împrumută la dobânzi înalte. În cazul
unor politici economice cu o puternică componentă de ”reformă structurală”, datoriile private
devin datorii de stat prin ajutoarele oferite de stat băncilor și întreprinderilor.
În unele țări, creșterea datoriilor publice nu s-a datorat creșterii cheltuielilor publice ci
mai ales diminuării veniturilor (ex.Franța) și efectului ”boule de neige” (ratele dobânzii sunt mai
mari decât cele ale creșterii economice).
Recesiunile economice au condus și acestea la creșterea suplimentară a deficitelor.
OECD, estima că anii crizei recente au condus la creșterea suplimentară a deficitelor, prin
următorii factori: cheltuieli pentru relansare economică, manifestarea stabilizatorilor
automați, cheltuieli pentru salvarea băncilor, cheltuieli pentr rambursarea datoriei și a
dobânzilor.

În cadrul spaţiului comun economic al UE, tendinţa constantă spre deficit public
marchează lipsa unei politici fiscale comune, capabile să contracareze tendinţele de concurenţă
fiscală între statele membre ale UE.
În opinia unor analişti, o altă situaţie comună pentru numeroase ţări din UE este aceea că
deficitul bugetar constant este expresia unei utilizări ineficiente a fondurilor publice şi nu
expresia unui „efort specific pentru creştere economică” (Pebereau, 2006).

220
 Pentru UE, creşterea datoriilor publice are şi alte cauze specifice, după cum urmează:
1. marjele reduse de intervenţie ale politicii monetare; ţările UE nu pot deprecia moneda
pentru a creşte competitivitatea, deoarece nu au monedă proprie. Din acest motiv deficitele
balanţei de cont curent au crescut foarte mult, ridicând presiunea pe soluţiile de finanţare;
2. politicile de austeritate impuse din exterior sau considerate legitime din interior au condus
la apariţia fenomenelor deflaţioniste. Acestea au conturat creşteri reduse ale PIB şi, implicit, o
capacitate mai redusă a statelor de a susţine cheltuielile publice;
3. creşterea ponderii datoriei pe termen scurt a mărit presiunea refinanţării pe acest termen;
acestei situațiii i s-a adăugat evoluţia celei mai recente crize financiare;
4. utilizarea planurilor de salvare (BAILOUTS) pentru entităţi bancare în dificultate (ca în
cazul Irlandei). Prin acestea statul a salvat bănci, transferând sarcina asupra contribuabilului, prin
datorie publică mai mare pe termen mediu şi lung.
În UE, problemele de nesustenabilitate au apărut şi datorită a ceea ce putem numi „datoria
rea”, expresie a împrumuturilor publice utilizate pentru finanţarea deficitelor cronice ale
sistemelor de protecţie socială. „Datoria bună” reprezintă, dimpotrivă, datoria utilizată pentru
realizarea cheltuielilor cu investiţii publice, cu efecte pozitive economice pe termen lung.

5.2. Concepte utilizate în limbajul financiar asupra împrumuturilor publice

Discursul specializat al finanţelor publice foloseşte, pentru definirea şi înţelegerea
sistemului „datoriei publice”, o metodologie unitară la nivelul Uniunii Europene, sub numele de
ESA 2010 (Sistemul european de contabilitate, apărut în 1995), ce a cunoscut succesive
reformulări, ultima fiind în 2010, cu aplicabilitate obligatorie pentru ţările EU din 2014.
Conceptele utilizate în această metodologie cuprind, între altele:
• Sintagma Deficit bugetar public – Ea este definită ca soldul bugetar negativ între
veniturile şi cheltuielile publice. Acest sold reprezintă nevoia de finanţare a
„SECTORULUI GUVERNAMENTAL GENERAL”, aşa cum este definit în secţiunea S13
a normelor ESA 2010. El cuprinde datoria guvernului central, a sectorului de stat, a
autorităţilor locale şi a fondurilor securităţii sociale.
• Creditul public - este definit ca reprezentând operaţiunile prin care statul achiziţionează
resurse pentru acoperirea tuturor cheltuielilor publice, din sectoarele mai sus
menţionate, în condiţiile de rambursabilitate cu plata unei dobânzi sau cu acordarea altor
avantaje subscriitorilor titlurilor de stat.

221
 • Datoria publică reprezintă totalitatea angajamentelor (obligaţiilor) financiare ale
statului, colectivităţiilor publice, securităţii sociale şi a organizaţiilor deconcentrate. Ea
este rezultatul fluxului de resurse financiare împrumutate şi rambursate de stat până la
data la care aceasta se calculează. Ea cuprinde: valute şi depozite, securities (active
financiare negociabile), altele decât acţiunile, derivate financiare (forwards, futures,
options, swaps), împrumuturi.
În Uniunea europeană, Protocolul anexă la Tratatul de la Maastricht specifică: „Datoria
înseamnă datoria totală brută, la valoarea nominală existentă la sfârşitul anului şi consolidată
între şi în interiorul sectorului guvernamental general”.
Referentul, denotatul pentru sintagma „datorie publică” nu este, totuşi, acelaşi, în
limbajul financiar al tuturor statelor. Pentru unele, termenul circumscrie doar de datoria statului,
în timp ce în altele se iau în considerare pasivele acumulate de toate instituţiile administraţiei
publice (stat, administraţii locale şi instituţiile protecţiei sociale). Alte state adaugă la aceste
elemente şi datoriile întreprinderilor publice.
Oricare dintre abordări ne arată că există dificultăţi reale în conceptualizarea şi măsurarea
datoriei publice, din acest motiv asistând la constante redefiniri şi schimbări ale scalelor de
măsură.
Un scurt exemplu al dificultăţilor de convergenţă asupra variabilelor ce definesc „datoria
publică” este următorul: când analizăm situaţia unei întreprinderi publice ce beneficiază de
subvenţii obţinute în urma unui împrumut public, subvenţia trebuie să intre în contorizarea
datoriei publice a administraţiei centrale sau nu? Dar dacă intreprinderea beneficiază de un
împrumut garantat de către stat, unde introducem ca datorie suma respectivă?
Datoria publică nu trebuie confundată cu deficitul, datoria este un stoc (măsurat după
normele SEC 2010 la valoarea de piaţă), în buget fiind încluse la capitolul cheltuieli, doar
dobânzile.

222
 Imaginea de mai sus explică diferenţa dintre cele două concepte. Apa acumulată în cadă
reprezintă un stoc. Mărimea acestui stoc este variabilă în funcţie de fluxul de apă ce curge în şi
din cadă.
În cazul nostru, specific, datoria publică acumulată (stocul) depinde de noile deficite
acumulate (flux-intrări), dar şi de plăţile de dobânzi şi sumele scadente ale datoriei publice
(flux-ieşiri).
Datoria publică reprezintă, de fapt, acumulări de deficite publice în timp.
Datoria netă se referă la diferenţa între datoria brută şi activele financiare de care dispune
statul, reflectând totalul deficitelor bugetare acumulate.
Activele financiare ale statului sunt formate din două componente: activele deţinute de
stat, ca intermediar financiar (fonduri pe care Statul le împrumută pentru a finanţa diverse acţiuni
economice private sau ale unor instituţii de interes public), şi activele protecţiei sociale
(provizioane pentru plăţile viitoare, în beneficiul contribuabililor).

 Deficitul reprezintă, cum am arătat mai sus, doar un sold anual negativ între resurse şi
cheltuieli, fiind, prin urmare, un flux. La cheltuielile publice anuale se adaugă dobânzile
la împrumuturi, pe care trebuie să le plătească autorităţile în acel an.
Deficit = Venituri publice – Cheltuieli publice

• Deficitul, la rândul său, este denominat în deficit structural şi deficit conjunctural.

Deficit
Structural Conjunctural

Deficitul structural reprezintă soldul negativ al finanţelor publice a cărui valoare este
obţinută prin eliminarea variaţiilor conjuncturale ale activităţii economice.
Tratatul bugetar al Uniunii Europene oferă următoarea caracterizare a deficitului
structural:
• Soldul structural anual al administraţiei publice înseamnă soldul anual, ajustat ciclic, din
care se deduc măsurile (cheltuielile) cu caracter excepţional şi măsurile temporare.
Prin „circumstanţe excepţionale”72 se înţelege un eveniment neobişnuit asupra căruia
partea contractantă vizată nu are niciun control şi care are o influenţă majoră asupra poziţiei

72 Pactul de stabilitate şi creştere

223
financiare a administraţiei publice sau perioade de recesiune economică gravă, cu condiţia ca
deviaţia temporară a părţii contractante vizate să nu pericliteze sustenabilitatea fiscală pe termen
mediu.
Ipoteza reţinută atunci când s-a conturat noţiunea de deficit structural este aceea că
fluctuaţiile în PIB determină fluctuaţii pe termen scurt ale deficitului. Astfel, dacă într-un an
oarecare nu au fost suficiente precipitaţii, activităţile din agricultură au generat mai puţine
venituri, influenţând dimensiunea PIB, dar şi pe cea a taxelor încasate de bugetul de stat. În
această situaţie autorităţile pot fi obligate să recurgă la împrumuturi publice neaşteptate pentru a
putea finanţa cheltuielile programate. O asemenea situaţie este rezultatul unei conjuncturi
temporare, în sensul precizat mai sus.
Deficitul structural poate fi considerat şi un proxy care reflectă modul în care este
organizată activitatea statului.
Pentru a putea fi calculat soldul structural al datoriei publice, trebuie parcurse
următoarele etape:
a. estimarea PIB potenţial73 (fără existenţa fluctuaţiilor), însemnând estimarea nivelului
maxim al producţiei pe care îl poate atinge economia, în condiţiile absenţei inflaţiei.
b. estimarea diferenţei între PIB-ul efectiv şi cel potenţial. Acest calcul se realizează pe baza
acceptării ipotezei că veniturile publice evoluează în acelaşi sens cu PIB (elasticitatea veniturilor
raportate la PIB este egală cu 1).

73 Pib-ul potențial depinde de stocul de capital, de mâna de lucru disponibilă și de productivitatea globală a
factorilor de producție. Dacă oferta din economie este sub nivelul capacității de producție, PIB-ul este sub potențial.
Dacă oferta este mai mică decât cererea atunci prețurile cresc și Pib-ul efectiv se apropie de cel potențial. Pib-ul
potențial reprezintă un nivel stabil al PIB-ul pe termen mediu și lung, prin eliminarea situațiilor tranzitorii,
conjuncturale din economie. Pib-ul potențial este afectat de factori numeroși (structura economiei, evoluțiile
demografice, fluxurile migratorii, productivitatea globală, situație ce face dificilă estimarea sa. De regulă, modelarea
macroeconomică folosește, pentru determinarea sa o funcție de producție de tipul Cobb-Douglas. O altă problemă în
determinarea sa este legată de faptul că estimările asupra sa se bazează pe influența anterioară a progresului tehnic
asupra producției. Evoluțiile tehnologice sunt însă evoluții anuale, productivitatea putând fi influențată puternic de
această dinamică. Pentru România, estimările Comisie Naținale de Prognoză, în intervalul 2014-2021 sunt de 4.8%
creștere medie anuală.

224
c. calcularea soldului structural (soldul efectiv minus componenta conjuncturală)
Astferl că evaluarea deficitului structural ridică probleme importante, în principal pentru
că:
1. Dimensiunea previzionată a acestuia depinde de capacitatea de evaluare a creşterii
potenţiale.
Orice eroare de anticipare afectează şi mărimea deficitului, nevoile de împrumut cresc și din
acest motiv trebuie regândite anumite aspecte ale politicilor bugetare (ex.plafonul datoriei). O
valoare de 0.2% din PIB nu pare mult, dar dacă luăm în considerare PIB-ul României, de aprox.
150 miliarde euro, 0.2% înseamnă un minus de venituri de 300 milioane euro, care, evident,
înseamnă şi mai puţine venituri din taxe.
2. Calculul deficitului conjunctural este o altă problemă dificilă, având în vedere dificultăţile
de anticipare privind încasările de venituri. Comisia Europeană, OECD sau FMI, calculează în
mod diferit ajustarea veniturilor şi cheltuielilor publice la conjunctură, ceea ce face ca cifrele să
difere.
Franţa avea în 2012 un deficit structural de 4.1% după metodologia Comisiei şi doar 3.4% după
cea a FMI.

225
 Exemple de evaluare diferită pot fi date şi în interiorul aceleiaşi organizaţii. FMI a
furnizat pentru 2000-2007, pentru Irlanda două variante de deficit mediu anual, prima 1.3%, a
doua 2.7%, iar pentru Spania, în aceeaşi perioadă, 0.5% şi 1.2%.
Acest sold structural reflectă efortul pe care trebuie să îl facă guvernul pentru a ajunge la
echilibru bugetar.

Deficitul conjunctural reprezintă soldul negativ al finanţelor publice, determinat de

variaţiile pe termen scurt ale activităţii economice.
Deficitul primar se referă la situaţia soldului bugetar înainte de plata serviciului datoriei
publice, adică fără dobânzile anului respectiv.
Deficit primar = Venituri din taxe – Cheltuieli publice
Dacă ţinem seama de situaţia soldului primar, atunci evoluţia datoriei publice de la un
moment t-1 la momentul t se calculează astfel:
Dt - Dt-1 = r Dt-1 + Chpt - VPt

unde:

Dt - datoria publică în momentul final

Dt-1 - datoria publică în momentul anterior r Dt-1 - povara datoriei (serviciul

datoriei) în momentul iniţial (r fiind rata dobânzii)

Chpt - cheltuielile publice în momentul t fără serviciul datoriei publice

VPt - Veniturile publice în momentul t fără serviciul datoriei pubice.

Deficitul total este egal cu Deficitul primar + Serviciul datoriei

Deficit total = Deficit primar + Serviciul datoriei

Conform acestei formule, pentru ca datoria publică să se reducă sau să se stabilizeze,

trebuie ca soldul primar să fie excedentar sau cel puţin egal cu dobânzile plătite.

VPt - Chpt = r Dt-1

226
 Dacă ţinem seama de prevederile plafon pentru datoria publică ca procent din PIB, pentru
zona euro (60%), atunci valoarea datoriei publice depinde de deficitul primar şi de raportul între
rata dobânzii şi rata de creştere a economiei naţionale.
Dacă statul nu se mai împrumută, deci soldul primar este zero, atunci datoria publică se
diminuează sau se stabilizează (ca pondere din PIB), doar dacă rata de creştere a PIB, va fi mai
mare sau cel puţin egală cu rata nomială a dobânzii. În caz contrar, riscul de apariţie al efectului
„bulgărelui de zăpadă” este extrem de ridicat.
Cele două concepte, deficit bugetar şi datorie publică, aşa cum se poate vedea, sunt strâns
legate, fluxul deficitului bugetar alimentând datoria publică, care, crescând, determină creşterea
deficitelor bugetare prin sumele mai mari plătite pentru dobânzi.
Rata de îndatorare a unui stat creşte, deoarece suma deficitului primar şi a dobânzilor
vărsate în contul datoriei creşte mai repede decât PIB.
În alt registru spuse aceste lucruri, înseamnă, aşa cum am mai arătat, că soldul primar
care stabilizează datoria publică depinde de diferenţa între rata dobânzii şi rata de creştere
economică.
Dacă rata dobânzii este egală cu rata de creştere economică, atunci, pentru a se stabiliza
datoria publică, soldul primar trebuie să fie egal cu zero.
Dacă rata dobânzii este mai mare decât rata de creştere economică, atunci soldul primar
trebuie să fie excedentar pentru acelaşi scop.
Dacă rata dobânzii este inferioară ratei de creştere a economiei, soldul primar poate fi în
deficit sau în echilibru, în această ultimă situaţie datoria publică se diminuează.
Dacă nu se intervine, fie prin diminuarea cheltuielilor publice, fie prin multiplicarea
resurselor, datoria publică se majorează printr-un proces auto-întreţinut.
Pentru economiştii keynesişti deficitul bugetar poate reprezenta un element important al
politicilor de relansare, în timp ce alţii consideră că orice deficit public reprezintă un semn de
gestiune proastă a bugetului public.
Pentru un stat oarecare este raţional să se îndatoreze doar dacă rata randamentelor
investiţiilor publice este mai mare decât rata dobânzii sau dacă rata medie a dobânzii plătite la
datoria publică este mai mică decât rata de creştere a PIB.
Dacă rata dobânzii este mai mare decât rata de creştere a PIB, atunci, pentru a se menţine
constant nivelul datoriei publice, trebuie ca soldul primar să fie pozitiv.

227
 5.3. Evidenţe empirice
General governemnt fiscal balance (OECD, 2015) oferă date privind evoluţia datoriei
publice şi a deficitelor primare pe care le vom prezenta mai jos.
Media deficitelor ţărilor membre era în 2013 de 4.2%, cu tendinţe de scădere. Nivelul era
ridicat faţă de anul 2007, când acestea erau doar de 1.5%, dar mai mic faţă de 2008 (aprox.
8.2%).
Cele mai mari erau în Slovenia (14.6%), Grecia (12.3%) şi Japonia (8.5%). Şase ţări aveau
surplusuri (cel mai mare Norvegia, 11.3).
Deficitul primar era în medie de 1.3% din PIB, dar existau diferenţe majore între state.
Astfel, Norvegia (12%), Coreea (3.1%), Germania (2.2%) aveau surplusuri, în timp ce Slovenia
(12%), Grecia (8.3%) și Japonia (6.4%) aveau deficite, situaţie asemănătoare pentru jumătate din
ţările OECD. Aceste deficite ameninţă sustenabilitatea politicilor fiscale pe termen mediu.
Plăţile de dobânzi reprezentau în medie 2.9% din PIB (între 5% şi 0.5%). O creştere a
datoriilor publice, chiar dacă nivelul ratelor dobânzilor nu este foarte ridicat, va ridica probleme
asupra sustenabilităţii finanţelor publice, rezumă raportul respectiv.
Dacă analizăm raportul dintre datorie publică şi PIB din perspectiva efortului general al
statului pentru finanţare, trebuie să ţinem seama şi de rata inflaţiei. Creşterea ratei inflaţiei va
determina diminuarea valorii reale a împrumutului, favorizând împrumutatul (adică statul). În
caz de inflaţie, valoarea nominală a datoriei rămâne neschimbată, dar numitorul se schimbă, PIB-
ul nominal crescând, ceea ce determină o scădere a raportului, deci a datoriei publice raportată la
PIB. Acest lucru se întâmplă, deoarece, în general, împrumuturile pe care statul le face sunt cu
dobândă fixă şi nu variabilă, ca în cazul creditelor acordate agenţilor privaţi.
Dacă economia se află într-o situaţie deflaţionistă, raportul Datorie Publică/PIB, creşte
pentru că se diminuează valoarea numitorului.

Datoria externă reprezintă sumele împrumutate de la non rezidenţi, în devize străine, de

către ansamblul agenţilor unei ţări (privaţi sau publici).
Datoria externă totală este suma datoriei publice pe termen lung (DpTL), a celei private
negarantate (DPNeg), a creditelor de la FMI (CFMI) şi datoria pe termen scurt (DpTS).

Datorie externă totală = DpTL + DPNeg + C FMI + DpTS

228
 Toate categoriile menţionate mai sus permit specialiştilor şi autorităţilor guvernamentale
să poată, pe de o parte, caracteriza mai bine situaţia soldului financiar al unui stat şi, în egală
măsură, să poată gestiona mai eficient datoria acumulată, pentru a nu pune în pericol
sustenabilitatea pe termen mediu şi lung a finanţelor publice.
Datoria publică este sustenabilă atunci când statul nu riscă să se afle în situaţia de
insolvabilitate sau în situaţia de a opera ajustări majore în conturile financiare, fapt ce ar putea
determina diminuări agresive ale cheltuielilor publice, afectând direct puterea de cumpărare a
angajaţilor sectorului public, consumul public şi privat sau economisirea şi investiţiile.
De altfel, nu puţine sunt exemplele ce au în centrul lor situaţia unor ţări cu datorii
suverane nesustenabile, care au primit rezolvări dintre cele mai diverse: în Islanda, în 2013, statul
a hotărât să şteargă 26.000 de euro din datoria menajelor făcută pentru achiziţii imobiliare; în
Franţa există o procedură de anulare a datoriilor persoanelor fizice din 2003, numită
„retablissement personnel”.

Definiţiile la care ne-am oprit mai sus introduc clarificări asupra modului în care
„înţelegem” conceptele de datorie publică şi deficit bugetar, dar nu spun nimic despre nivelul
„optimal” al acestora. Autorităţi publice naţionale, economişti, instituţii regionale, bănci
naţionale au căutat să răspundă dilemei „Există un prag optim al datoriei publice şi al deficitului
public?” Pentru a putea răspunde la această întrebare trebuie să vedem dacă există divergenţe
între economişti în privinţa descrierii subiectului.
În calcularea deficitului bugetar, putem observa, la fel ca în situaţia principalelor
probleme economice, controverse importante între economişti, pe care vom încerca să le
prezentăm în rândurile următoare.
În acest sens, într-o lucrare din 2006, doi autori de la Harvard, William Fay şi Robert
Porter, citează din Alan J. Auerbach, Jagadeesh Gokhale și Laurence J. Kotlikoff (Generational
Accounting: A Meaningful Way To Evaluate Fiscal Policy): „Obiectivul de a avea deficit
bugetar zero pare de-a dreptul ciudat în lumina incertitudinii cu privire la modul în care
deficitul trebuie măsurat. Dacă nu suntem siguri asupra a ceea ce deficitul este, atunci cum
putem fi siguri că el trebuie să fie zero?”74

74 William Fay şi Robert Porter, Optimal budget deficits, Harvard Law School Federal Budget Policy Seminar,
Briefing Paper No. 28

229
 5.4. Probleme de abordare conceptuală
Economiştii au căzut de acord asupra existenţei a trei probleme importante legate de
măsurarea datoriei şi deficitului:

1. Corelarea valorii deficitului cu inflaţia - datoria şi deficitul trebuie măsurate în mărime reală
şi nu nominală. În cheltuielile publice intră plata dobânzilor plătite pentru datoria publică.
Cheltuielile publice ar trebui să includă valoarea ratei reale a dobânzii şi nu valoarea nominală.
Dacă calcularea deficitului bugetar se face la rata nominală a dobânzii, atunci acesta va fi
supraevaluat în condiţii de rată a inflaţiei.
Exemplu: Presupunem un deficit public în valoare de 15 miliarde euro şi o rată a inflaţiei de 6%,
iar datoria publică de 45 miliarde, atunci:
Deficitul public este supraevaluat cu suma reprezentată de produsul: 0.06 x 45mld, adică 2.7
mld, valoarea reală a acestuia fiind atunci de 12.3 mld.

2. Luarea în calcul a activelor imobilizate ale statului - pentru unii specialişti, valoarea netă a
deficitului trebuie să fie aceea în care se deduc activele imobilizate, întocmai cum fac şi agenţii
economici privaţi.
Exemplu: Când achiziţionăm un teren cu un credit, din punct de vedere economic nu realizăm
nimic altceva decât o compensare: activele cresc în acelaşi timp cu mărimea datoriei, ceea ce
face ca mărimea netă a bogăţiei să nu se modifice. Aşa cum arată profesorul Mankiw (2010), cel
care dă acest exemplu, problema principală a acestui mod de a măsura deficitul public şi datoria
publică este aceea a posibilităţii de evaluare a activelor respective. Care este valoarea unei
autostrăzi sau a unei reţele de termoficare ori a unei reţele de distribuţie a energiei electrice?
În analizele economice se utilizează, de foarte mult timp, sintagma „investiţie în capitalul
uman”. Atunci, nu ar trebui să considerăm că din punct de vedere contabil, o parte din
cheltuielile de educaţie sunt cheltuieli în active imobilizate?
Pentru că operaţionalizarea unui asemenea calcul bugetar este extrem de dificilă, el este,
dacă nu ignorat, cel mult folosit marginal.

3. Problema ciclului conjunctural - în situaţia unei recesiuni economice, veniturile statului se

reduc, ceea ce determină, în mod natural, o creştere a datoriei publice. Dimpotrivă, în caz de
creştere economică, putem observa creşteri ale veniturilor publice, ceea ce trebuie să ducă la
diminuarea de datoriei publice. Evoluţiile alternative ale perioadelor de creştere cu cele de criză
economică impun trecerea la un nivel de analiză a datoriei publice şi a deficitelor publice care să

230
privilegieze o abordare pe termen lung a acestora. Chiar dacă stimulus-ul fiscal pe termen scurt
poate fi benefic, efectele pe termen lung ale stimulentelor fiscale sunt de nedorit. Dacă deficitul
bugetar persistent va diminua economiile guvernamentale, singura şansă ca investiţiile să se
menţină (la nivele existente anterior creşterii deficitului) este aceea ca investiţiile străine directe
să crească sau cele private interne să cunoască acelaşi trend. Numai că adâncirea datoriilor
publice induce o percepţia negativă asupra evoluţiei economiei respective, diminuând interesul
investitorilor. În acelaţi timp, creşterea împrumuturilor publice poate determina un efect de
crowding out, ceea ce va afecta şi nivelul investiţiilor interne (datorită creşterii costurilor de
oportunitate pentru a împrumuta).
Pentru a avea o dimensiune mai exactă a efectelor acestui deficit pe termen lung,
economiştii au creat un nou concept: deficitul bugetar în condiţii de ocupare deplină. Aceasta
înseamnă că veniturile şi cheltuielile publice se calculează pentru o rată naturală a şomajului,
fără a se ţine seama de variaţiile conjuncturale.

4. Dimensiunea deficitului public este contestabilă și din cauza faptului că investițiile

administrațiilor publice sunt incluse în contabilitatea națională la categoria cheltuieli. Statul
anual face investiții (pe care le găsim în buget sub denumirea de formare brută a capitalului fix
sau de bunuri de capital), adică achiziționează active fixe corporale sau necorporale, pentru a
produce propriile bunuri și servicii. Având în vedere că aceste bunuri creează, la rândul lor,
avuție națională, creștere economică și capacitate de rambursare a împrumuturilor și pot
contribui astfel, la diminuarea gradului de îndatorare viitoare, atunci acestea nu ar trebui să fie
tratate în aceeiași manieră precum cheltuielile de funcționare. În acest sens o soluție mai corectă
de calcul pentru deficitul și datoria publică este ca regula echilibrului bugetar să se aplice doar
între cheltuielile curente de funcționare și veniturile curente, nu și cheltuielilor de investiții ce
pot fi finanțate prin împrumuturi.
De ce sunt importante aceste precizări?
Datoria publică şi deficitul bugetar reprezintă aspecte definitorii ale politicilor bugetare,
alături de politica fiscală. Preocuparea pentru înţelegerea modului în care mărimea acestora
afectează capcitatea de intervenţie a guvernului şi acţiunile agenţilor economici este firească,
atâta vreme cât mărimea cheltuielilor guvernamentale în societatea modernă se menţine la cote
foarte înalte, aşa cum am mai arătat pe parcursul lucrării. De aici şi nevoia de a da un răspuns cât
mai precis întrebării „Până unde se pot finanţa aceste cheltuieli prin împrumuturi publice şi până

231
unde prin creşterea veniturilor fiscale?” sau, mai curând, trebuie să acceptăm ideea că trebuie
diminuate cheltuielile publice?
Dacă anumite cheltuieli publice cresc structural (de pildă, cele pentru pensii sau pentru
sănătate) cum trebuie împărţită sarcina: impozite mai mari de la toţi sau trebuie reduse
beneficiile şi împărţită responsabilitatea pentru a diminua presiunile asupra guvernelor în termeni
de
finanţare? Fiecare din soluţii este prezentă în abordările specialiştilor.

Deficitele fiscale ridicate preocupă specialiştii din perspectiva a două efecte importante:
A. Inechitatea generaţională. Sunt reprezentate interesele generaţiilor viitoare atunci când se
decide asupra unor împrumuturi publice?
Atunci când realizăm un împumut privat pentru o casă, maşină sau orice alt bun personal,
atât creditorul, cât şi viitorul debitor, consimt la o „legătură cu final aşteptat” pe parcursul vieţii
active a debitorului. Obligaţiile unui astfel de contract nu sunt opozabile succesorilor, ele nu sunt
preluate de drept de succesori. Dacă intervine decesul înainte de îndeplinirea obligaţiilor, fie
bunul este preluat de creditor, fie obligaţiile sunt transferate unui terţ, atunci când există un
contract subsecvent (de asigurare, de pildă). O astfel de legătură între cele două părţi este
considerată de la sine înţeleasă.
Atunci când contractul este semnat de către „Stat”, transferabilitatea datoriei către
succesori este considerată, de multe ori, ca o soluţie de optimalitate, mai ales când costul său este
mai scăzut (dobândă mai mică) sau când se măreşte, astfel, capacitatea de intervenţie prezentă a
statului.
Statul, într-un mod vizibil şi pentru publicul neavizat, este actor într-un scenariu care se
„joacă” având la bază două idei: constrângerea de a se împrumuta (adesea neimputabilă unor
erori de guvernare sau eşecuri ale guvernării) şi dilema morală a răsfrângerii consecinţelor
îndatorării
(asupra contractanţilor actuali sau asupra supravieţuitorilor).
O dilemă morală întâlnim şi în prima situaţie din cele două, dacă constrângerea de a
împrumuta nu îi este imputabilă, de ce guvernul ar trebui să afecteze standardele de viaţă curente
ale populaţiei?
Acţiunii statului îi este propriu arbitrajul în situaţia de reciprocitate indirectă descendentă
(Masson, 2001). Ireversibilitatea temporală, duce la apariţia a ceea ce filosoful politic american

232
John Rawls numea „injustiţie cronologică” (deoarece generaţia actuală poate acţiona asupra
viitorului generaţiei nenăscute, iar acesteia nu îi rămâne să acţioneze decât asupra viitoarei
generaţii, neputând întoarce serviciile sau deserviciile făcute de generaţia anterioară).
Alături de efectele intergeneraţionale, deciziile privind datoria publică au efecte
intrageneraţionale. Nu doar „tatăl” plăteşte pentru deciziile guvernamentale, care sunt şi ale sale,
în calitatea sa de cetăţean „miop”, ci şi „fiul”, ale cărui interese nu sunt reprezentate atunci când
sunt luate decizii „acum” privind datoria publică.
„Bună” atunci când este utilizată moderat, datoria publică devine „rea” mai ales când
nivelurile sale ridicate afectează capacitatea viitoare a statelor de a se împumuta, deci de a
finanţa cheltuieli considerate legitime şi necesare de guvernele următoare. „Rău” şi „bun” sunt
concepte etice, prin urmare, problema pe care trebuie să o rezolvăm atunci când analizăm un
deficit public este aceea a fixării graniţelor etice ale datoriei publice.
Din această perspectivă considerăm că abordarea rawlsiană privind justiţia distributivă
poate să ofere o soluţie acestei dileme, astfel: Dacă o datorie publică este persistentă peste
generaţii, ea poate fi considerată „bună” - chiar dacă va afecta negativ bunăstarea generaţiei
viitoare - dacă nivelul acestei bunăstări nu va coborî sub nivelul bunăstării generaţiei ce a
contractat datoria.
Enunţul ralwsian trebuie completat cu două alte propoziţii ce pun în evidenţă noţiunea de
reciprocitate indirectă: 1. Generaţia actuală datorează bunăstare generaţiei viitoare pentru că am
primit bunăstare de la generaţia anterioară. 2. Suntem obligaţi să transferăm generaţiei viitoare
cel puţin tot atât cât am primit de la generaţia anterioară. Noţiunea de reciprocitate indirectă,
fundaţională pentru abordarea intergeneraţională a datoriei publice, explicitează faptul că
beneficiarul final este altul decât creditorul iniţial, acest fapt creând un lanţ al responsabilităţii
între generaţii. În termeni bugetari, reciprocitatea indirectă presupune datoria fiecărei generaţii de
a cheltui chiar şi împrumutându-se, fără ca împrumuturile să depăşească rata economisirii.
Abordarea lui Rawls ridică probleme la fel de importante pe cât sunt şi soluţiile.
De pildă, dacă acceptăm obligativitatea economisirii în faza de acumulare pentru a
creşte bunăstarea generaţiei viitoare, injusteţea apare dacă ne gândim la cei mai defavorizaţi
acum, care nu vor avea o îmbunătăţire a situaţiei alocative prezente, ba chiar pot avea o situaţie
alocativă mai proastă decât cea a generaţiei viitoare (această problemă este presantă atunci când
discutăm de prociclicitate în caz de recesiune economică).

233
 Împrumutul permite consumatorilor să îşi uniformizeze consumul de-a lungul unei
perioade fără să ţină seama de variaţia veniturilor şi, în aceeaşi măsură, permite statului să
menţină taxele stabile atunci când sursele de venituri nu se mai regăsesc la acelaşi nivel.
Contractarea datoriei publice ne oferă o reprezentare concretă a ceea ce într-un plan
antropologic este problematica „darului” şi a „ambivalenţei” ontologice a acestuia. „Darul”, pe o
piaţă a bunurilor simbolice cere dar. Transferul prin împrumut cere un comportament aşteptat,
atât acum, cât şi în viitor. Acum, o propensiune mai mare spre consum care să conducă la
creşterea stocului de investiţii, iar mai târziu, acceptarea unei fiscalităţi mai ridicate. Cu alte
cuvinte, cere un comportament optimal pentru creştere economică pe termen lung. Darul, însă,
afectează atât pe cel ce dăruieşte, cât şi pe beneficiar. Cum?
1. Abilitatea guvernelor de a interveni în economia reală cu ajutorul împrumuturilor publice se
diminuează dacă nivelul acesteia este ridicat.
O datorie mare afectează capacitatea guvernelor viitoare de a mai împrumuta. În condiţii
defavorabile pe piaţă, când nevoia de resurse financiare este ridicată, o datorie mare va ridica
creditorilor semne de întrebare privind capacitatea de acţiune fiscală a guvernelor (de a creşte
taxele pentru plata serviciului datoriei) şi, în consecinţă vor solicita dobânzi mai ridicate, pe
termen scurt.
2. Nivelurile ridicate ale datoriei publice impiedică şi vor impiedica guvernele să îşi asume
funcţii „comune” în economiile moderne. Finanţarea sistemelor de asigurări sociale sau a celor
de sănătate va fi în pericol datorită diminuării capacităţii de îndatorare şi, prin urmare, de
finanţare a unor cheltuieli sociale curente (plata pensiilor) sau a celor de investiţii în sănătate.
3. Datoria publică ridicată creează probleme şi datorită transferului de bogăţie în profitul
generaţiilor prezente şi în detrimentul celor viitoare. Acest transfer poate determina o creştere a
ratei dobânzii şi o reducere a ratei de acumulare a capitalului pe termen lung (efectul de
evicţiune pe termen lung). Potenţialul de creştere a PIB real se va reduce.
4. Creşterea datoriei prin efectul bulgărelui de zăpadă poate determina guvernele să
diminueze serviciul datoriei prin recurgerea la metoda „devalorizării prin inflaţie.” Cele mai
multe datorii publice sunt negociate în termeni nominali. O rată înaltă a inflaţiei duce la
diminuarea în valoare reală a datoriei publice. Ratele dobânzilor plătite pentru aceasta pot fi,
în condiţii de inflaţie, mai mici decât rata acesteia. Acest lucru îl putem constata în Europa după
cel de Al Doilea Război Mondial când Franţa şi Germania au beneficiat de diminuarea datoriei
publice datorită ratelor mari ale inflaţiei. Reducerea datoriei publice prin inflaţie este posibilă

234
dacă sunt satisfăcute mai multe condiţii: 1. Aşa cum am arătat rata dobânzii trebuie să fie fixă, 2.
Datoria publică să fie preponderent denominată în monedă naţională, 3. Maturitatea datoriei să
fie cât mai lungă.
Într-un articol recent (2014)75 Bernardin Akitoby, Takuji Komatsuzaki şi Ariel Binder au
realizat simulări pe raportul dintre rata datoriei şi PIB, în ţările G7, care au dus la două concluzii
foarte tranşante: creşterea ratei inflaţiei la 6% în următorii 5 ani va conduce la o diminuare a ratei
medii a raportului datorie/PIB cu 11 puncte procentuale, sub rezerva manifestării unui efect
Fisher integral, şi cu 14 puncte procentuale în condiţiile manifestării unui efect Fisher 76 parţial.
Cea de a doua concluzie afirmă că la o inflaţie apropiată de zero în următorii 5 ani, rata medie a
raportului datorie/PIB va creşte cu 5% în următorii 5 ani.

Optimalitatea transferului este o chestiune atât de normativitate (statul trebuie să apere

interesele legitime ale succesorilor), cât şi una pragmatică, pozitivă (guvernul acţionează într-un
spaţiu, într-o mare măsură, exogen, dat pe care trebuie să îl gestioneze sub constrângeri de care
nu este neapărat responsabil).

B. Efectul „Crowding out” (de evicţiune)

Literatura economică abundă de analize privind efectul „crowding out” al datoriei
publice. Teoria economică care analizează efectele împrumuturilor publice asupra creşterii
economice are în vedere influenţa deficitului public şi nu a datoriei publice, influenţa fluxului şi
nu a stocului. Cum apare fenomenul mai sus menţionat? Atunci când creşte deficitul bugetar,
guvernul are nevoie de bani împrumutaţi pentru a acoperi dimensiunea deficitului. Cererea de
fonduri a guvernului este o cerere de fonduri deţinute de sectorul privat (bănci, societăţi
financiare, fonduri de pensii, public etc.) din ţară şi din exterior. Solicitările guvernului de
fonduri de împrumut reprezintă cerere pe o piaţă cu foarte mulţi actori interesaţi în obţinerea de
astfel de fonduri, dar şi cu o ofertă relativ fixă, factorii ce o influenţează pe aceasta din urmă
fiind separaţi de cei determinaţi de cerere.
O creştere a cererii de împrumut va determina, astfel, o creştere a ratelor dobânzii şi o
reducere a investiţiilor în sectorul privat, deoarece costul de oportunitate al împrumutului

75 Inflation and Public Debt Reversals in the G7 Countries, IMF Working Paper.
76 Irwin FISHER afirmă că rata nominală a dobânzii este egală cu rata reală + rata inflaţiei. Rata reală a
dobânzii se ajustează pentru a echilibra economiile şi investiţiile. Creşterea cu 1% a cantităţii de monedă din
economie conduce la o creştere a inflaţiei cu 1%, iar aceasta din urmă duce la o creştere cu 1% a ratei nominale a
dobânzii. Infllaţia anticipată şi rata nominală a dobânzii evoluează în sens identic.

235
financiar creşte. Această reducere va determina o reducere a stocului de capital în întreaga
economie, ceea ce va afecta creşterea economică viitoare.
La cele afirmate mai sus trebuie făcută totuşi o precizare importantă: efectul de evicţiune
se manifestă doar dacă este afectat procesul de economisire în spaţiul privat. Dacă procesul de
economisire la bănci, societăţi de asigurări sau fonduri de pensii continuă, atunci efectul de
evicţiune este incert. Prin urmare, o legătură de cauzalitate poate fi între nivelul deficitului şi rata
dobânzii, şi nu între nivelul datoriei şi rata dobânzii.
Alături de cele afirmate în paragraful anterior trebuie spus că efectul de evicţiune este un
fenomen negativ doar dacă economia nu operează la întreaga sa capacitate (nivelul maxim de
PIB pe care îl poate obţine). Stimulus-ul guvernamental obţinut prin împrumuturile publice este
mai redus decât investiţiile de capital realizate de firmele private. Dacă, dimpotrivă, creşterea
împrumuturilor este realizată în perioade de activitate la subcapacitate, atunci efectul de
crowding out este mult mai redus.
Datoria publică poate avea şi un efect „crowding in”, atunci când guvernul poate utiliza
veniturile astfel obţinute pentru a oferi lichidităţi firmelor sub forma subvenţiilor directe ori a
creditelor subvenţionate.

Datoria publică poate influenţa economia naţională prin apariţia unui „deficit de
încredere” pe plan internaţional, privitor la capacitatea autorităţilor de a face faţă serviciului
datoriei, a plăţilor în cuantumurile şi la termenele convenite odată cu emisiunea titlurilor de stat.
Un grad ridicat de îndatorare poate genera o fugă a capitalurilor din respectiva economie, din
cauza unei probabilităţi ridicate de a se intra în incapacitate de plată şi de a se refuza plata
datoriei. Împrumutătorii internaţionali vor deveni reticenţi în a finanţa nevoile respectivelor
autorităţi, ceea ce va conduce la o creştere a ratelor dobânzii, dar şi la deprecierea cursului de
schimb. Creşterea ratelor dobânzii va determina o creştere a serviciului datoriei publice, celelalte
lucruri fiind egale.

5.5. Lichiditate, solvabilitate, sustenabilitate

Problema crizelor datoriilor nu este una nouă pentru sistemul financiar mondial. Chiar
dacă în ultimii ani criza de lichiditate a Greciei a fost pe agenda responsabililor sistemului
financiar global, istoria recentă este presărată cu numeroase asemenea exemple. Ceea ce dorim să
clarificăm în următoarele rânduri sunt „momentele sensibile” ale relaţiei statului cu creditorii săi.

236
Ca şi în alte domenii ale acţiunii umane, încrederea dintre participanţii la tranzacţie este capitalul
cel mai important pe care îl pot deţine cei doi. O criză de încredere în sistemul financiar poate
conduce nu doar la o încetare a relaţiei contractuale dintre două entităţi, ci chiar la un risc
sistemic, la o neîncredere generalizată, cu consecinţe greu de anticipat pentru toţi actorii
sistemului financiar, aşa cum au „dovedit”, din păcate, crizele sistemice din anii ‘30 sau cea mai
recentă, din 2008.

Criza de lichiditate
Dacă un stat acumulează constant deficite bugetare ridicate, finanţate prin împrumuturi
publice, datoria se poate acumula într-o asemenea măsură încât să conducă la o criză de
lichiditate.
Aceasta apare atunci când instituţiile creditoare refuză să se angajeze în a mai împrumuta
acel stat, pe termen scurt, datorită riscului ridicat de a pierde banii împrumutaţi.
Un debitor se află în situaţia de criză de lichiditate dacă se manifestă, simultan, în diferite
grade, următoarele: a. nu are suficient cash în conturile bancare sau în Trezorerie, b. nu are surse
imediate de asigurare a resurselor financiare necesare (de exemplu, încasări mai mari din
impozite sau vânzări de alte active), c. nu poate împrumuta imediat resurse.
Criza de lichiditate înseamnă atât lipsa accesului la finanţare, cât şi diminuarea capacităţii
de a vinde active apropiate de valoarea lor nominală.
În aceste condiţii, statul respectiv este în situaţia de a nu putea să îşi onoreze
angajamentele de plată. Acesta este în situaţia de a nu avea cash flow pentru că dobânzile cerute
de bănci sunt extrem de mari şi, deci, prohibitive. De pildă, Grecia, în 2011, lua credite cu o rată
a dobânzii cu 9 puncte procentuale peste cea a Germaniei. Paradoxul crizelor de lichiditate este
acela că într-o situaţie oarecare, distanţa în timp între a exista disponibilităţi băneşti ieftine şi,
practic, fără riscuri majore de rambursare şi situaţia inversă, este foarte scurtă, de la câteva
săptămâni la câteva luni.
Crizele de lichiditate pot fi documentate, din păcate, foarte bine în sectorul financiar
privat. Numeroasele crize financiare din secolul al XX-lea, dar şi cea recentă din 2007-2010, au
arătat că o criză de lichiditate apare când se dezvoltă o masivă criză de încredere în solicitantul
împrumutului: „Băncile care se bazau masiv pe fonduri pe termen scurt au asistat la secătuirea

237
surselor lor de lichidităţi, pe măsură ce investitorii conştientizau faptul că orice instituţie
financiară ar putea cădea victimă unei retrageri masive a depunătorilor.77”
În cazul băncilor, crizele de lichiditate s-au dezvoltat pentru că băncile au refuzat sau nu au
putut să împrumute bănci, în cadrul activităţilor curente de pe piaţa monetară. În cazul statelor,
aceste crize înseamnă disponibilităţi pentru împrumuturi cu rate ale dobânzilor foarte ridicate, de
la creditorii obişnuiţi.
În situaţiile de criză de lichiditate generate, în mare măsură, de greşelile făcute de băncile
înseşi, revenirea la încredere s-a datorat intervenţiei autorităţilor statului, care au decis că sunt
„prea mari să cadă” adică, au decis să asigure lichidităţile necesare acestora sau să le preia, preţul
fiind plătit, în fapt, de contribuabil.

Din perspectivă istorică se spune că prima criză de lichiditate a cunoscut-o banca

suedeză Palmstruch.
Aceasta a acceptat ca în schimbul aurului depus în bancă, să emită certificate de depozit
deponenţilor care, mai apoi, puteau fi tranzacţionate şi folosite ca mijloace de plată. Aurul pe
care banca îl deţinea pe baza acestui mecanism, era folosit, mai apoi, pentru noi credite.
Diferite zvonuri, care reflectau o anume neîncredere în bancă, au determinat deponenţi
numeroşi să solicite aurul înapoi.
Neputând onora rapid aceste solicitări, banca a intrat în incapacitate de plată, fiind
salvată şi preluată de către autorităţi.
Mai târziu, această bancă a devenit Banca Suediei.

Pentru a reveni la sectorul public, trebuie spus că, deşi nu există un nivel de alertă unanim
recunoscut şi acceptat de către specialişti privind nivelul nesustenabil al datoriei publice -
datorită atât diferenţelor de potenţial economic al statelor, cât şi posibilităţii de acces la surse de
împrumut diversificate, un nivel de peste 90% al datoriei în PIB poate fi considerat un nivel de
alertă important.
În acest sens, este cunoscută între dezbaterile economice actuale privind nivelul
sustenabil al datoriei publice, disputa HAP versus RR (Herndon, Ash, Pollin, cercetători la MIT,
şi Carmen Reinhard şi Kenneth Rogoff, cercetători şi profesori la Harvard, respectiv Maryland.
Ultimii doi cercetători, într-un articol deosebit de citat, din 2010, concluzionau că la depăşirea

77 Simon Johnson, James Kwak, 13Bancheri, Ed.Polirom, p.146, Bucureşti, 2012

238
 nivelului de 90% al datoriei publice raportate la PIB, va avea loc o scădere a PIB real, în medie
cu 0.1%. Datele colectate pentru 20 de economii dezvoltate în perioada 1946-2009 şi în ultimii
200 de ani, la care adăugau datele pentru 20 de economii emergente în perioada 1970-2009,
arătau că până la 90% raport datorie publică pe PIB, rata de creştere reală a PIB se situează în
jurul a 3%, după care, la depăşirea respectivului prag, are loc o diminuare a PIB real.
Primii afirmau, dimpotrivă, într-un articol din 2013, că o utilizare corectă a datelor
statistice disponibile ar evidenţia o creştere medie a PIB de 2.2% şi nu scăderea calculată.
John Irons și Josh Bivens 78 consideră că evaluările de tipul RR ridică unele probleme,
între care enumerăm:
1. Lipsa unor argumente convingătoare pentru aserţiunea că un anumit stoc al datoriei
publice, la un anumit moment, va pune în pericol creşterea economică contemporană.
2. Pragul RR reprezintă doar o simplă corelaţie între nivele înalte ale datoriei şi ritmul
contracţiei economice. Situaţiile actuale pot să reflecte o altă cauzalitate: o creştere
scăzută a PIB va determina o creştere a datoriilor publice.
3. O abordare mai apropiată de realitatea actuală a datoriei publice este aceea de a nu lua în
considerare datoria publică brută, ci pe cea publică, ceea ce implică excluderea
intraguvernamental holdings (datoria intra-guvernamentală).
O analiză realizată de cei doi autori menţionaţi mai sus, arăta că, pe termen scurt, legătura
cauzală semnificativă este cea între creşterea economică şi datorie. O creştere economică slabă
va determina o creştere a datoriei publice şi nu invers.

78 Government Debt and Economic Growth Overreaching Claims of Debt “Threshold” Suffer from Theoretical and
Empirical Flaws, Economic Policy Institute , Washington, DC 20005, www.epi.org

239
 Situaţii statistice recente privind datoria publică:
• În ultimii treizeci de ani, Argentina, Thailanda, Mexicul (1994), Chile (1982), Grecia
(2015), Rusia (1998), dar şi, mai recent, Islanda, Irlanda, Italia sau Portugalia au fost în
situaţia de a solicita măsuri de salvare de urgenţă, din partea FMI, Băncii Mondiale sau
Băncilor Centrale.
Prin „măsuri de salvare de urgenţă” înţelegem asigurarea de lichidităţi pe termen scurt
pentru onorarea angajamentelor de plată imediate.

• În Japonia, datoria publică de peste 240% din PIB (2013) era împărţită între
administraţia publică (cea mai mare parte şi în creştere în ultimii 15 ani), societăţile non-
financiare şi menaje (stabilă în ultimii 15 ani). Principalii finanţatori ai datoriei publice
sunt menajele cu 94% din titlurile emise de stat. Statul japonez, deşi s-a împrumutat
pentru a susţine economia, chiar şi într-un ritm de 5% din PIB pe trimestru tot a eşuat
până acum în obiectivul său de reluare sustenabilă a creşterii economice.

 SUA, cu o datorie publică de 103% din PIB în 2012, era şi este datoare, în principal,
exteriorului, China şi Japonia reprezentând principalii creditori, cu peste 45% din total.

 În zona euro, băncile centrale ale statelor membre deţin 41% din datorie , iar restul
lumii 20%.

Criza de solvabilitate
Insolvabilitatea desemnează incapacitatea unui stat de a rambursa datoriile făcute şi de a
plăti dobânzile convenite. Acest fapt atrage după sine retragerea creditorilor de pe piaţa
respectivă. Criza de solvabilitate reflectă o incapacitate a autorităţilor de a-şi îndeplini propriile
obiective pe termen lung în managementul datoriei publice.
Pentru a ieşi din criza de solvabilitate, o ţară trebuie să îşi restructureze şi să îşi reducă
datoria publică.
Solvabilitatea unui stat se poate aprecia şi în funcţie de comportamentul creditorilor.
Dacă aceştia împrumută statul la dobânzi scăzute şi pe termen lung, acestea sunt semne că statul
respectiv nu va fi în criză de sustenabilitate. De asemenea, dacă aceştia doresc să participe la
împrumuturi, fiind dispuşi să ofere mai multă lichiditate decât doreşte statul respectiv să
împrumute (vrea să adjudece o valoare mai mare decât cea propusă), şi acesta este un semn de
solvabilitate şi încredere.
În practica financiară internaţională, dacă se ajunge la criză de solvabilitate, creditorii şi
debitorii guvernamentali sunt obligaţi să negocieze cu scopul de a restructura datoria, în general

240
apărând noi combinaţii de plăţi, împlicând noi maturităţi, diminuări ale principalului sau ale
ratelor dobânzii.
A avea o datorie sustenabilă însemnă că statul nu riscă să se afle pe termen lung în faţa
unei probleme de insolvabilitate sau de ajustare radicală a cheltuielilor publice. Matematic
vorbind, aceasta înseamnă că datoria publică trebuie să fie egală cu suma actualizată a
excedentelor primare viitoare.
Datoria devine sustenabilă dacă soldul primar, ca procent din PIB, este egal cu
diferenţa dintre rata reală a dobânzii şi rata de creştere a economiei, înmulţit cu raportul
datorie publică/PIB.

Soldul primar sustenabil = (Rreală a dobânzii – Rdecrestere) X D/PIB

Motivele care duc la apariţia crizelor de solvabilitate sunt eterogene, unele conjuncturale,
altele structurale, unele endogene altele puternic determinate extern. Dintre aceste circumstanţe
putem evidenţia:
a. creşterea riscului de insolvabilitate în perioadele în care creşterea economică se află sub
trendul său lung;
b. fluctuaţiile mari ale comerţului extern şi, îndeosebi, ale raportului dintre preţurile la export
şi cele la import (o valoare constant subunitară înseamnă nevoie recurentă de valută, deoarece
finanţarea importurilor nu se poate face din valoarea creată la export);
c. deprecierea monedei naţionale atunci când structura datoriei publice este preponderent
alcătuită din monedă străină;
d. riscurile asociate intervenţiilor politice sunt un bun predictor al creşterii riscului de
insolvenţă.

Asigurarea sustenabilităţii; politici de reducere a datoriei şi deficitelor publice

În 2015, datoria publică la nivel mondial era de aproximativ 57.000 miliarde dolari, faţă
de aproximativ 26.000 miliarde în 2004 sau 46.000 miliarde în 2011 79 . Nivelul ridicat al
acesteia, indiferent de nivelul de dezvoltare al ţărilor lumii şi creşterea costurilor asociate,
impune utilizarea unor pachete de decizii ferme şi imediate. Deşi, uneori, discuţiile asupra
măsurilor respective au fost puternic grevate de aspecte ideologice, reducerea datoriilor este
importantă din motive pe care parţial le-am expus în paragrafele anterioare.

79 The Economist, The global debt clock.

241
 Poate cele mai influente opţiuni de reformă asupra datoriilor publice se datorează
economistului englez Williamson, unul din promotori a ceea ce am puteam numi doctrina
„Consensului de la Washington”. Aceasta reprezintă un set de propuneri de politică economică,
substanţial orientate spre reabordarea economiei din perspectiva fundamentelor pieţei libere.
Cele 10 propuneri prezentate de autor în What Washington Means by Policy Reform, ca
propuneri adresate ţărilor emergente din America Latină, au fost următoarele:
1. o strictă politică bugetară;
2. cheltuieli publice orientate preponderent către sectoare cu rate de revenire a investiţiei
ridicate; 3. reforme fiscale, care să urmărească creşterea asietei şi diminuarea ratelor marginale
de impozitare;
4. asigurarea liberalizării ratelor dobânzii;
5. liberalizarea comerţului exterior;
6. rate de schimb unice;
7. eliminarea barierelor pentru investiţiile directe;
8. privatizarea monopolurilor de stat şi vânzarea participaţiilor statului;
9. dereglementarea pieţelor - abolirea barierelor la intrare şi ieşirea pe pieţe;
10. protecţia proprietăţii private;
Propunerile de mai sus, considerate pe nedrept, aşa cum afirma Williamson -
consubstanţiale filosofiei şi economiei neoliberale, au constituit o „colecţie” de politici publice ai
cărei autori au fost experţi din America Latină şi nu au reprezentat niciodată un „pachet de
politici” de tipul one size fits all, pentru reforma economiilor în dificultate.
Pentru unii comentatori, ideile „consensului de la Washington” au încetat să mai fie
mantra guvernelor în dificultate odată cu manifestarea crizei financiare din 2007-2010, când
politicile intervenţioniste au fost masiv utilizate pentru diminuarea efectelor induse de aceasta.
De altminteri, şi poziţia organismelor financiare internaţionale s-a schimbat de la apariţia
conceptului. În 2008, Banca Mondială afirma puternic nu numai necesitatea intervenţiei statului,
dar şi pe cea a unui stat puternic catalizator pentru dezvoltare.
În 2008, FMI, o instituţie mult mai consecventă în a recomanda de-a lungul anilor mai
multă piaţă, îndemna, ca măsură de politică publică, în 16 din 19 planuri pentru evitarea crizelor
economice, la creşterea împrumuturilor publice pentru a finanţa cheltuielile sociale în creştere.

242
 De altminteri, un exemplu sugestiv este următorul: în 1980, în America Latină erau 120
milioane de săraci, în 1999 erau 220 de milioane. Datoria publică, probabil din acest motiv, a
ajuns de la 492 miliarde în 1990, la 787 miliarde în 2001.
În 2010, Olivier Blanchard observa următoarele: „Criza economică a repus politica
fiscală ca principal instrument macroeconomic din două motive: în primul rând datorită faptului
că politica monetară, incluzând credit and quantitative easing, şi-a atins limitele ... În al doilea
rînd, încă din fazele incipiente, recesiunea era aşteptată a fi de lungă durată şi, în aceste condiţii,
era clar că stimulii fiscali aveau o perioadă suficient de lungă să îşi dovedească beneficiile, în
ciuda decalajelor de implementare.”80 (Notă: Credit easing se referă la politica băncilor centrale
de a cumpăra active ale sectorului privat pentru a creşte lichiditatea pe pieţele financiare.
Obiectivul principal este reluarea creditării în economie. Quantitative easing: este un concept
care se foloseşte pentru a desemna situaţia în care achiziţiile de active de către banca centrală se
fac prin creaţie monetară).
Chiar dacă autorii respectivi reflectă substanţial poziţiile instituţiilor financiare
promotoare ale ajustărilor structurale şi ale politicilor prociclice, limitele politicilor monetare au
fost clar exprimate. În acelaşi timp, ei subliniază nevoia de a proiecta stabilizatori automaţi mai
buni, deoarece „măsurile fiscale discreţionare vin prea târziu” (gândiţi-vă la diferenţa între a
conduce un autoturism și un vapor, formulată de Mankiw, prezentată în paginile anterioare
despre politica bugetară).
Şi neokeynesiştii pledează pentru stimulus bugetar. În opinia unuia dintre cei mai
cunoscuţi promotori ai acestor idei, Joseph Stiglitz, stimulus-ul bugetar trebuie guvernată de 7
reguli:
1. rapiditate;
2. capacitate de reacţie la problemele sociale pe termen scurt (şomaj, locuire);
3. rezolvarea problemelor privind energia şi clima pe termen lung;
4. prioritate acordată cheltuielilor pentru investiţii;
5. justiţie fiscală;
6. ţintirea bazinelor cu forţă de muncă cu probleme;
7. eficienţă ridicată a multiplicatorului keynesian (prin creşterea consumului menajelor
cele mai defavorizate).

80 Olivier Blanchard, Giovanni Dell’Ariccia, and Paolo Mauro, Rethinking Macroeconomic Policy, International
Monetary Fund, Research Department, February 12, 2010

243
 5.6. Date statistice şi aspecte tehnice
În următoarele pagini ne propunem să oferim câteva date statistice referitoare la evoluţia
datoriei publice în ţările UE şi să prezentăm tipologiile utilizate în finanţele publice pentru a
înţelege structura datoriei publice. La nivel internaţional, criteriile de analiză a datoriei publice
sunt reprezentate de scadenţă, deţinător, subsector şi moneda de emisiune.
1. Datorie pe termen scurt - datorie pe termen lung
Una din dihotomiile folosite în comparaţiile internaţionale este cea care ia în considerare
perioada de timp de contractare. Putem distinge astfel datoria pe termen lung, mediu şi cea pe
termen scurt. Aşa cum va reieşi din cele câteva exemple la nivel internaţional, nu putem vorbi de
o unanimitate în standaridizarea conceptuală a tipologiei datoriei publice.
Datoria pe termen scurt se referă la titluri de creanţă emise pe pieţele financiare sau
împrumuturi bancare ori împrumuturi de la organisme financiare internaţionale (Banca
Mondială, FMI) a căror scadenţă, în funcţie de ţară, poate fi de la un an (SUA sau Marea
Britanie) până la 5-
7 ani, ca în cazul Franţei. Banca Mondială şi FMI consideră datorie pe termen scurt orice datorie
cu o maturitate de cel mult un an.
Datoria pe termen mediu are maturităţi între 6 şi 12 ani, în timp ce datoria pe termen
lung este cea cu maturităţi de peste 12 ani.
Organismele financiare internaţionale definesc datoria pe termen lung ca datoria publică
ce depăşeşte un an.
O creanţă pe termen scurt poate fi reprezentată de titlurile de creanţă negociabile, de
tipul Bonurilor de Trezorerie cu rată fixă (maturitatea acestora este la maximum un an).
Pe termen mediu putem întâlni Bonuri de Trezorerie cu dobândă anuală (2-5 ani
maturitatea), iar pe termen lung cele mai cunoscute titluri de creanţă negociabile sunt
obligaţiunile.
Statele lumii implementează diferite strategii de contractare pentru împrumuturile
publice, cu scopul de a diminua diversele categorii de riscuri la care se pot expune (risc valutar,
risc de rată a dobânzii sau risc de concentrare a serviciului datoriei publice şi de refinanţare) şi,
în general, pentru a preîntâmpina o degradare a clasificărilor internaţionale privind datoria
publică. Împiedicarea degradării scorului internaţional al datoriei nu este un scop în sine pentru o
strategie consistentă de management al datoriei publice. Obiectivul principal este acela al evitării
apariţiei a trei categorii de probleme deosebit de grave în faţa cărora pot fi puse autorităţile

244
naţionale: pierderea capacităţii de a implementa politici economice, creşterea dobânzilor şi
adâncirea nesustenabilităţii datoriei publice şi incapacitatea de plată.
Chiar dacă tipologia riscurilor de mai sus este comună pentru toate ţările lumii,
diferenţele de strategie privind îndatorarea la nivel internaţional sunt determinate nu numai de
mărimea absolută şi relativă a datoriei, dar şi de denominarea ei sau de maturitatea acesteia. La
acestea se adaugă riscurile macroeconomice de tipul instabilităţii financiare.
În ceea ce priveşte România, în anul 2014 ponderea datoriei publice în lei în totalul
datoriei publice era de 39.6%, iar a datoriei publice în Euro, în totalul datoriei publice în valută,
era de 81.9%.
Pentru diminuarea riscului valutar, strategia pe 2016 era de a atinge pentru prima
categorie minimum 35% sau cel mult 50%. Pentru a doua categorie tunelul acceptat era între
75% şi 90%.
În privinţa scadenţei, în 2014, datoria de până la un an în euro era de 17%, iar a celei în
lei, scadente la un an, era de 24%.
În Uniunea Europeană, Suedia cu 29%, Bulgaria cu 21% şi Italia cu 15%, erau ţările cu
cea mai mare datorie publică brută cu scadenţă de maximum un an, conform raportului Eurostat
(2015).
În scopul gestionării atente a riscurilor de refinanţare, tunelul de evoluţie era prevăzut
pentru România de 10-20% maximum pentru prima categorie (datorie în euro cu maturitate
maximă la un an) şi 25-30% maximum pentru a doua categorie.
În sfârşit, pentru riscul de rată a dobânzii, ponderea datoriei care își modifică rata
dobanzii într-un an (% din total), trebuie să evolueze între 20-30%, în condiţiile în care în 2014
era de 22%, iar ponderea datoriei în lei care își modifică rata dobânzii într-un an (% din total), să
fie între 2535%, în condiţiile în care în 2014 era de 19%.
Asigurarea atingerii acestor indicatori arată că principalele elemente de strategie pentru
gestionarea cu costuri cât mai reduse a datoriei publice naţionale sunt:
1. finanţarea preponderentă a datoriei în monedă naţională, pentru dezvoltarea unei pieţe
interne a titlurilor de stat;
2. asigurarea unui profil uniform al rambursării în timp, pentru a se evita suprasolicitarea pe
termen scurt a finanţelor publice;
3. asigurarea unei rezerve valutare importante pentru a preîntâmpina riscurile valutare;

245
4. menţinerea unor parteneriate preventive cu instituţiile financiare internaţionale, având în
vedere costurile mai mici ale împrumuturilor la acestea, faţă de instituţiile de creditare din
mediul privat;
5. la acestea mai putem adăuga creşterea ponderii datoriei în instrumente tranzacţionabile pe
piaţa financiară din România, în defavoarea celei netranzacţionabile (împrumuturi de la
instituţiile financiare internaţionale);
6. diminuarea expunerii pe dolari, având în vedere că volatilitatea cursului de schimb leu-dolar
a fost, în ultimii 3 ani, de 4-5 ori mai mare decât cea a leului faţă de euro.81

2. În funcţie de deţinător, întâlnim datorie deţinută de rezidenţi financiari, de

nonrezidenţi, rezidenţi non-financiari.
În categoria rezidenţilor financiari intră corporaţiile financiare sau cvasi-corporaţiile cu
obiect principal de activitate intermedierea financiară.
În categoria non-rezidenţilor, tipologiile internaţionale includ ceea ce generic se numeşte
restul lumii.
În categoria rezidenţilor non-financiari sunt incluse corporaţiile non-financiare, menajele
şi instituţiile non-profit.

Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015

81 Strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale 2015-2017, Ministerul Finanţelor Publice, 2015

246
 După cum se pooate observa din graficul anterior, în UE, non-rezidenţii deţin cea mai
mare parte a datoriei publice brute în 17 state.
Rezidenţii financiari urmează ca pondere între deţinătorii datoriei, cu rate mergând de la
18% în Finalanda, până la 97.8 % în Luxemburg.
Rezidenţii non-financiari sunt deţinători importanţi ai datoriei publice în Malta (36.2%),
Ungaria (11.8%), Irlanda şi Italia cu 10.4%.

3. În funcţie de sub-sectorul guvernamental vom întâlni datoria guvernului

central, datoria statelor din interiorul federaţiilor, datoria locală, datoria securităţii
sociale

Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015
Din totalul datoriei publice, guvernul central, în ţările UE, are cea mai mare pondere de
aprox. 75%, în timp ce datoria locală reprezintă 34% în Estonia şi 17.6% Suedia, Olanda 11%, în
timp ce în România ea reprezintă aprox. 5%.

4. Datoria în funcţie de denominare: valute sau monedă naţională

247
Sursa: Eurostat, General government gross debt by currency of issuance, 2015

Mai mult de jumătate din ţările UE au denominată peste 90% din datorie în moneda
naţională, în timp ce trei au peste 50% din datorie denominată în valute (România, Bulgaria şi
Croaţia).

Clauzele unui împrumut public

Împrumuturile publice au, ca oricare altă categorie de contracte, anumite clauze.
Majoritatea împrumuturile publice cuprind următoarele elemente de identificare:
1. Valoarea nominală sau pari
Reprezintă valoarea unui titlu de creanţă fixată odată ce se realizează emisiunea titlului.
De regulă, valoarea nominală este egală cu preţul de subscripţie sau de rambursare. Există şi
cazuri în care între cele două există diferenţe. Aceasta poartă denumirea de primă de subscripţie
şi poate fi pozitivă sau negativă (sub-pari sau supra-pari). Astfel:
- dacă preţul de emisiune este egal cu valoarea nominală - vorbim de „al pari";
- dacă preţul de emisiune este mai mic decât valoarea nominală - „sub pari";
- dacă preţul de emisiune este mai mare decât valoarea nominală - „supra pari".
2. Scadenţa
Reprezintă perioada de contractare, uzual împărţită, în funcţie de scadenţă, în termen
scurt (max. 1 an), mediu (max. 5 ani) şi lung (până la 20-30 de ani)82.

3. Modalitatea de rambursare sau de amortizare

Rambursarea se poate face în rate progresive, constante (anuităţi) sau la scadenţă.

82 Legea nr.81-1999

248
Indiferent cum se realizează, ea acoperă o parte a capitalului şi dobânda stabilită la emisiunea
titlurilor. Există şi cazuri în care obligaţiunile nu au dată de maturitate (obligaţiuni perpetue),
emiţătorul fiind obligat doar la plata cuponului.

4. Dobânda (cuponul)
Cuponul este dobânda pe care o primeşte deţinătorul obligaţiunii. Până la
dematerializarea activelor mobiliare, deţinătorul unei obligaţiuni primea suma datorată de către
stat, detaşând unul din cupoanele ataşate obligaţiunii pentru a-şi primi suma de bani datorată (aşa
cum se poate vedea în imaginile de mai jos).

Sursa:Wikipedia

În mod uzual, în creditarea publică, rata dobânzii se întâlneşte sub forma:

a. Ratelor fixe. Un titlu de credit cu rată fixă înseamnă că titlul respectiv are un cupon sau o
dobândă fixă, determinate în momentul emisiunii. Periodicitatea plăţii este predefinită până la
scadenţă.
b.Ratelor indexate (floating rate note). Cuponul unei obligaţiuni este indexat având la bază un
indice sau un anumit preţ. De pildă, pot fi utilizate rata inflaţiei sau indici ai pieţei monetare. Pe
piaţa monetară europeană, principalul indice utilizat este EURIBOR, dar se utilizează şi LIBOR
sau oricare alt indice IBOR (interbank offered rate), ce aparţine unei bănci de prim rang
(centrale).

249
 c. Rata variabilă. Se referă la acele titluri de creanţă ale căror valori la scadenţă nu sunt
cunoscute ferm odată cu emisiunea acestora. Rata dobânzii este fixată cu ajutorul unui referent.
Acesta poate fi dobânda interbancară (de pildă EURIBOR). La scadenţa cuponului, valoarea
acestuia va fi calculată în funcţie de referentul acceptat. Unele obligaţiuni au un cupon zero.
Câştigul pentru deţinător, va fi dat, în aceste condiţii, doar de diferenţa dintre preţul de emisiune
şi preţul de rambursare.

Randamentul obligaţiunilor este şi un bun proxy pentru a arăta dacă o ţară are probleme
cu datoria publică sau dacă, dimpotrivă, finanţele publice naţionale sunt puţin dependente de
aceasta.
Un randament ridicat arată că investitorii sunt puţin dispuşi să finanţeze guverne cu
probleme de finanţare ale cheltuielilor publice, fără ca riscul asumat să fie şi bine remunerat.
Spre exemplu, Grecia, Irlanda şi Spania, în 2007 plăteau randamente între 4-6% la obligaţiunile
guvernamentale, pentru ca în 2011, Grecia şi Irlanda să împrumute la randamente de 10-12%, din
cauza problemelor de sustenabilitate a finanţelor publice. Bineînţeles nu putem să nu aducem în
prim plan că, în condiţiile unei lichidităţi foarte mari pe pieţele internaţionale, randamentele
ridicate pot fi şi expresia unui abuz de poziţie atunci când alte instrumente nu sunt la dispoziţia
autorităţilor. Pentru că oricum vor plăti în viitor aceste randamente, de ce să nu fie suprataxate,
cu argumente care nu ţin neapărat de riscul de ţară?

5.7. Destinaţia împrumuturilor publice

Prevederile legale naţionale stipulează că autorităţile guvernamentale sunt autorizate să
contracteze împrumuturi de stat interne şi externe sau să garanteze împrumuturile interne şi
externe numai prin Ministerul Finanţelor, în următoarele scopuri: a. finanţarea deficitului
bugetului de stat;
b. refinanţarea datoriei publice;
c. susţinerea balanţei de plati şi consolidarea rezervei valutare a statului;
d. finanţarea proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei;
e. finanţarea dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii cu capital majoritar românesc;
f. finanţarea achiziţionării de bunuri şi servicii, inclusiv importul de materii prime şi resurse
energetice;
g. îndeplinirea obligaţiilor legate de garanţiile de stat pentru împrumuturi;

250
h. amortizarea şi achitarea împrumuturilor guvernamentale şi răscumpararea datoriei
neachitate, incluzând capitalul, dobânda şi alte costuri;
i. finanţarea necesităţilor pe termen scurt ale bugetului de stat;
j. finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelor dezastrelor naturale şi ale altor
calamităti;
k. menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în contul general al trezoreriei statului,
stabilit de Ministerul Finanțelor.

După cum se poate observa, singura destinaţie importantă a cheltuielilor publice care nu
se poate finanţa din împrumuturi este cea salarială. Guvernul nu poate realiza împrumuturi
pentru a
finanţa cheltuieli salariale, indiferent care este destinaţia sectorială a acestora.
Prezentarea exhaustivă de mai sus a destinaţiilor cheltuielilor publice este însoţită în
unele lucrări academice de finanţe publice şi de una mai generală, aceste împrumuturi fiind
făcute pentru necesităţi de trezorerie (1) şi necesităţi de echilibru bugetar (2).

1. Necesităţi de trezorerie
Pe parcursul execuţiei anuale bugetare putem observa neconcordanţe recurente între
termenele la care se încasează veniturile publice şi cele la care se efectuează cheltuielile
aprobate.
Numeroase cheltuieli publice (achiziţii de bunuri şi servicii, plăţi de salarii) se fac în mod
constant în perioada execuţiei bugetare lunare. Pe de altă parte, legea impune un anumit calendar
al încasărilor bugetare, fie că vorbim de încasarea TVA-ului, impozitului pe profit sau a celui pe
salariu. Veniturile încasate depind şi de evoluţia anuală a activităţii economice generale, de
evoluţia acesteia pe semestre sau pe structuri ale economiei naţionale. Datorită acestei situaţii
obiective, în mod constant apare un decalaj temporal între intrările şi ieşirile de resurse
financiare, ceea ce face ca ordonatorii de credite să fie în situaţia de a nu putea onora anumite
obligaţii financiare la timp, deoarece nu există întotdeauna un disponibil de casă. Fluctuaţia
lichidităţilor impune o permanentă activitate de acoperire a golurilor temporare de casă cu
ajutorul a ceea ce în limbaj tehnic se numesc „fondurilor corespondenţilor” sau cu cele ale
ordonatorilor de credite cu disponibilităţi. Surse eterogene de resurse financiare alimentează
reţeaua Trezoreriei Statului, putând fi folosite pentru acoperirea spontană a golurilor de casă.

251
Acest mecanism administrativ de finanţare poate fi considerat ca non-monetar. Diferenţa între
resurse monetare şi non-monetare este utilă pentru că distinge între banii colectaţi din exterior
(resursele monetare) şi cei proveniţi din interiorul mecanismului (resurse non-monetare).
Împrumuturile publice pot juca şi ele un asemenea rol de „acoperire” atunci când,
repetăm, resursele financiare disponibile ale instituţiilor publice sunt insuficiente pentru a
acoperi golurile de casă ale bugetelor proprii.
Acordarea de împrumuturi bugetelor locale şi bugetelor fondurilor speciale se poate face
în interiorul unui an bugetar, dobânda fiind convenită prin convenţii între părţi.
Alături de aceste împrumuturi se pot lua credite de la banca centrală (sub forma unui
avans în contul veniturilor bugetare viitoare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege). Banca
Naţională a României poate acorda împrumuturi pe o perioadă de cel mult 180 de zile şi în
condiții de dobândă la nivelul pieței, pe baza unor convenţii încheiate cu Ministerul Finanţelor.
Suma totală a împrumuturilor acordate nu poate depăşi în niciun exerciţiu financiar anual
echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate în anul precedent, iar soldul
permanent al împrumuturilor acordate şi nerambursate nu poate depăşi în niciun moment suma
totală rezultată din dublarea capitalului şi a fondului de rezervă al Băncii Naţionale a României.83

2. Necesităţi de echilibru bugetar

Pentru finanţarea deficitului bugetar, statul se împrumută pe piaţa internă sau externă.
Pentru împrumuturile contractate pe piaţa internă, pe termen scurt, se emit bonuri de
tezaur. Emisiunea bonurilor de tezaur, în unele ţări, este limitată prin lege, în timp ce în altele
este nelimitată. Când nu este plafonată, devine mijloc de echilibrare a bugetului de stat.
Pentru acoperirea deficitelor bugetare, se utilizează, de asemenea, contractarea de
împrumuturi pe termene medii (1-5 ani) şi lungi (mai mari de 5 ani).
Categoriile fundamentale de titluri de împrumut utilizate pentru finanţarea deficitului
bugetar, pe care le întâlnim în finanţele moderne, sunt:
• Obligaţiunile;
• Bonurile de tezaur;
• Certificate de trezorerie;
• Euro-obligaţiunile;
• Împrumuturile din contul general al trezoreriei statului.

83 Legea 101-1998

252
 Legea 81/1999, atunci când face referire la datoria publică, arată că aceasta este formată
din datoria publică internă şi cea externă.
Instrumentele principale ale datoriei publice interne sunt următoarele: a. titlurile de stat
în moneda naţională;
b. împrumuturile de stat de la Banca Națională a României, acordate în condiţiile stabilite prin
Legea nr. 101/1998, privind Statutul Băncii Naţionale a României; c. împrumuturile de stat de la
băncile comerciale din România;
d. împrumuturile de stat de la alte instituţii de credit din România şi de la agenţii
guvernamentale.
Pentru datoria publică externă sunt la dispoziţia autorităţilor instrumente la fel de
diversificate ca şi în cazul anterior astfel:
a. titlurile de stat în valută, emise pe pieţele financiare externe;
b. împrumuturile de la guverne străine, agenţii guvernamentale străine, instituţii financiare
multilaterale sau de la alte organizaţii internaţionale;
c. împrumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung;
d. împrumuturile directe de la investitori privaţi, pe termen scurt, mediu sau lung;
e. împrumuturile de la băncile străine sau de la companii străine.

Politica datoriei publice se află în centrul dezbaterilor de politică economică atât în

România, cât şi în spaţiul economic comun al Uniunii Europene. Capitolul pe care îl încheiem
acum a fost consacrat, aşa cum am făcut şi în celelalte capitole, atât unor probleme de abordare
conceptuală privind subiectului propus, cât şi unor aspecte care ţin de practica financiară şi
reglementaările curente, la nivel naţional şi european privind împrumuturile publice şi datoria
publică.
Ca şi în cazul altor mari probleme de economie publică, interesul acordat subiectului şi
numeroasele lucrări pe această temă ne dezvăluie, ca de obicei în discursul economic, poziţii
epistemologice extrem de diferite atât în privinţa modului în care datoria publică trebuie
calculată, cât şi în privinţa aceluia în care aceasta afectează activitatea economică prezentă şi pe
cea viitoare. Controversele economiştilor, în aceste condiţii, se răsfrâng asupra modului în care
politicile monetare şi cele bugetare sunt abordate şi apărate.
Prin urmare, este dificil să alegem într-o manieră obiectivă şi raţională de partea cui
suntem în aceste dezbateri. Probabil că şi în acest caz, alegerea este mai curând un rezultat al
unei persuasiuni non-raţionale (Haussman, 1983).

253
 Economiştii produc teorii, unele contestabile, care nu se bucură de o susținere empirică
solidă, pe care politicienii aleg să le promoveze pentru că le consideră relevante pentru viitoarea
acţiune publică. Relevanţa poate fi dată de valorile acumulate şi asumate sau de reguli şi instituţii
existente.
Alături de acestea, important este scopul propus. Dacă acesta este, să spunem, menţinerea
inflaţiei la nivelul predeterminat de 2% în zona euro, atunci o politică monetar-bugetară trebuie
să fie obligatoriu legată de nevoia normativă de a menţine acest nivel al ratei inflaţiei şi nu de

obiectivul creştere economică „ajutată” de puţină inflaţie.

Consensul între economişti este legat de nevoia de a avea „reguli” în acțiunea economică,
dar este slab în privinţa conţinutului regulilor respective.
Aşa stau lucrurile şi cu problema datoriei publice. Regula menţinerii deficitului public
sub control este necontestat acceptată de economişti. Specificarea numerică a acestei reguli nu
mai reflectă unitatea afişată la nivelul principiului.
La fel şi legătura datoriei publice cu evoluţia economică nu este una foarte clară şi
lineară. Am prezentat anterior controversa RR-HAP, privind legătura dintre cele două evoluţii.
Relaţia cauză-efect este formulată (nu stricto sensu, ci în esența ei) astfel: „O datorie publică de
peste 90%
din PIB, ucide creşterea economică”. Studiile empirice nu produc rezultate concludente şi
definitive în sensul afirmat de cei doi cercetători. HAP considera, în articolul din 2013, că
ignorarea voită a unor ţări şi deficienţele de construcţie internă a modelului (i.e. o ţară, Noua
Zeeleandă, cu datorie publică ridicată pe o perioadă de un an) modifică - având aceeaşi pondere
cu alte state în calcularea mediei datoriei publice - această medie, într-un mod nepermis.
Cei trei autori cunoscuţi sub acronomiul HAP, luau în considerare un alt tip de legătură
cauzală: Nivelul scăzut de creştere economică duce la creşterea datoriei publice. Şi în acest caz
se pot demonstra regularităţi evidente, dar nu neapărat legături cauzale consistente. Testarea este
posibilă şi în acest caz. Ea ne permite să alegem între cele două alternative, dar „alegerea” pe
care o facem - tocmai pentru că testarea nu ne oferă „Adevărul”, ci verificări temporare ale unor
ipoteze - este o problemă mai complicată ce ţine de apartenenţa la „programe de cercetare
ştiinţifică” cum le numea filosoful ştiinţei Lakatos, de apartenenţe la sisteme de valori politice
etc. Pentru un alt filosof al ştiinţei, Feyerabend, „alegerea între … şi între…” nu are niciun
criteriu rațional de demarcaţie. Alte abordări consideră că alegerea între teorii este determinată

254
de capacitatea acestora de a ne afecta comportamentul. Nu criteriul adevărului este relevant, ci
criteriul efectului asupra propriei noastre situaţii sociale.

Lecturi suplimentare :

Carmen M. Reinhart, Kenneth S. Rogoff, Growth in a time of debt, Working Paper 15639,
National Bureau of Economic Research, January 2010, http://www.nber.org/papers/w15639.

Thomas Herndon, Michael Ash and Robert Pollin, Does high public debt consistently stifle
economic growth? A critique of Reinhart and Rogoff, Cambridge Journal of Economics,
2013.https://www.umassmed.edu/uploadedFiles/QHS/Camb.%20J.%20Econ.-2013-Herndoncje-
bet075.pdf.

Cristina Checherita and Philipp Rother, The Impact Of High And Growing Government
Debt On Economic Growth An Empirical Investigation For The Euro Area Working Paper
series no 1237 / august 2010, ECB,
http://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp1237.pdf

Strange Defeat: How the New Consensus in Macroeconomics Let Austerity Lose All the
Intellectual Battles and Still Win the War http://jwmason.org/wp-
content/uploads/2018/12/Mason-and-Jayadev-2013-Strange-Defeat.pdf

6. Resursele financiare publice și impozitele

6.1. Definiţii, clarificări terminologice, structură

Veniturile guvernului din toate sursele disponibile, rezultate din aplicarea normelor
legislative naţionale în domeniu, poartă denumirea de venituri publice.

255
 Iulian Văcărel (2001) consideră că „Resursele financiare publice reprezintă totalitatea
mijloacelor băneşti necesare realizării obiectivelor economice şi sociale naţionale”.
Resursele financiare publice sunt, de regulă, reprezentate de resursele administraţiei
centrale de stat, resursele locale, resursele asigurărilor sociale de stat, resursele instituţiilor cu
caracter autonom şi resursele fondurilor externe nerambursabile.
Autorităţile publice au fost preocupate în a structura, pentru o mai bună înţelegere,
principalele categorii de resurse financiare publice, utilizând criterii diversificate de clasificare.
În continuare vom proceda la prezentarea unor repere importante în demersul de ordonare
a diverselor resurselor financiare publice, în categorii omogene.
Adam Smith introduce prima taxonomie a resurselor financiare publice, după cum
urmează:
1. Venituri de la cetăţeni
2. Venituri provenite din proprietatea statului
Edwin Seligman, în 1893, clasifica veniturile publice în: a. gratuităţi (donaţii, granturi, daruri),
b. venituri pe baze contractuale (diverse categorii de taxe), c. venituri obligatorii (impozite şi
amenzi).
Hugh Dalton, în volumul din 1941, Principles of Public Finances (p.27), împarte
veniturile publice în taxe şi preţuri. Taxele sunt plăţi obligatorii impuse de către o autoritate
publică. Preţurile reprezintă plăţi făcute către o autoritate publică pentru anumite bunuri şi
servicii.
Ultimele sunt plăţi contractuale.
Taxele se împart în a. impozite în sens ordinar, b. indemnizaţii şi tributuri, c. împrumuturi
obligatorii, d. amenzi.
Preţurile se împart în a. venituri de pe urma proprietăţii publice, b. venituri de la
întreprinderi publice, c. tarife plătite pentru servicii publice (taxe de înregistrare), d. împrumuturi
publice voluntare.
Clasificaţiile moderne utilizează diverse criterii de clasificare, astfel:
I. Din punct de vedere al conţinutului economic:
I.1. Prelevări cu caracter obligatoriu:
• Impozite
• Taxe
• Contribuţii

256
 I.2. Resurse de trezorerie (pentru acoperirea temporară a deficitelor curente ale bugetului
de stat, bugetelor locale şi bugetului de asigurări sociale, pentru acoperirea golurilor de casă şi a
deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale) I.3. Împrumuturi publice
II. Din punct de vedere al ritmicităţii încasării la buget, se poate face diferenţa între:
II.1. Resursele ordinare, curente: venituri fiscale, nefiscale, cotizaţii, taxe etc.
II.2. Resurse cu caracter extraordinar: ajutoare internaţionale, granturi, donaţii,
emisiunea bănească fără acoperire, valorificarea unor bunuri ale statului, valorificarea
bunurilor confiscate prin hotărâri judecătoreşti, bunuri confiscate de agenţiile de administrare
fiscală.

6.2. Evoluţii şi situaţii statistice privind resurselor publice, comparaţii

internaţionale
• Cea mai mare parte a resurselor publice din ţările cu economie de piaţă sunt rezultatul
procesului de redistribuire al PIB.

• Veniturile curente ale ţărilor membre OECD, reprezintă aprox.1/3 din PIB-ul ţărilor
membre ale organizaţiei.
• Ponderea cea mai mare din resursele publice o deţin impozitele directe (impozitul pe
venitul persoanelor fizice şi cel al persoanelor juridice), apoi, în ordine, impozitele
indirecte, taxe vamale.
• Veniturile nefiscale (de la întreprinderile şi instituţiile publice) au un nivel redus -
aproximativ 4%.
• Impozitele constituie principalul canal de procurare a veniturilor publice.
• Impozitele, taxele şi contribuţiile pentru asigurări sociale reprezintă aproximativ 9/10 din
veniturile curente în ţările foarte dezvoltate.
• Veniturile curente cresc mai rapid decât PIB, dar mai lent decât cheltuielile publice, de
aici apelul la resursele extraordinare.
• Din veniturile fiscale, cea mai mare parte o reprezintă veniturile indirecte (68%) cu TVA
reprezentând 41% din acestea, în timp ce veniturile directe au reprezentat 26% în 2000,
reprezentând o inversare a accentului către impozitele indirecte (în 1994 - impozite
directe
51% şi impozite indirecte 42% din veniturile bugetului de stat).

257
 6.3. Impozite: generalităţi, definiții, clarificări conceptuale
Impozitarea, acţiunea de a solicita resurse financiare sau în natură, de către diverse
categorii de autorităţi publice, de la diverse categorii de contribuabili, a reprezentat o activitate
constantă a autorităţilor, de la începutul civilizaţiei şi a constituirii primelor structuri statale.
Cu sau fără consimţământ, prelevarea resurselor de către centrele de putere din societate a
reprezentat un subiect ce a tensionat relaţiile sociale de a lungul istoriei statului.
Văzut ca expresie a unei puteri discreţionare şi a dorinţei de a prezerva această putere sau
ca instrument pentru mai multă egalitate şi echitate în distribuirea veniturilor, impozitul a fost
considerat când un furt („Impozitul este un furt, pur şi simplu”, Murray Rothbard), când expresie
a muncii fără plată („Impunerea bunurilor provenind din muncă este pe picior de egalitate cu
munca forţată” - Robert Nozick). Nu putem uita argumentul economiei publice care consideă
impozitarea ca un mijloc de susţinere a unor drepturi pentru toţi, considerate legitime în
societatea modernă, atribute ale unui cetăţean modern: („Taxes are what we pay for civilized
society, for modernity, and for prosperity. The wealthy pay more because they have benefitted
more. Taxes, well laid and well spent, insure domestic tranquility, provide for the common
defense, and promote the general welfare. Taxes protect property and the environment; taxes
make business possible. Taxes pay for roads and schools and bridges and police and teachers.
Taxes pay for doctors and nursing homes and medicine. During an emergency, like an
earthquake or a hurricane, taxes pay for rescue workers, shelters, and services. For people whose
lives are devastated by other kinds of disaster, like the disaster of poverty, taxes pay, even, for
food , Jill Lepore.”, "Taxes are what we pay for civilized society.'' - Oliver Wendell Holmes, Jr.,
U.S. Supreme Court Justice)84 .
În epoca modernă asistăm la un paradox, fenomenele de rezistenţă la impozitare
multiplicându-se în acelaşi timp în care este solicitată şi căutată mai multă intervenţie publică, în
probleme extrem de diverse. Simpla comparaţie a resurselor publice atrase de stat la începutul şi
la sfârşitul secolului al XX-lea, arată că regula acţiuni publice guvernamentale a fost mai multă
impozitare, mai multe venituri publice, determinând instituţionalizarea unor idei ce au devenit
„mod de viaţă”, la rândul lor provocând mai multă impozitare.
Chiar dacă natura politicilor publice a devenit schimbătoare, neschimbătoare a rămas
apetenţa autorităţilor publice pentru impozitare, care pare a nu se depărta prea mult de situaţii ca
cea pe care o prezentăm mai jos şi pe care o considerăm din „alte epoci”.
84 http://www.goodreads.com/quotes/tag/taxes?page=5

258
 Chateaubriand, scriitor, om politic şi diplomat francez de la sfârşitul secolului al XVIII-
lea şi din prima jumătate a secolului al XIX-lea, descrie, astfel, insaţietatea autorităţilor
napoleoniene de a fiscaliza: „Franţa întreagă era jefuită. Infirmităţile, sărăcia, moartea, educaţia,
artele, ştiinţele, toate plăteau un tribut prinţului … Dacă săracul dorea să dea ceva educaţie unuia
din copii săi, trebuia mai întâi să dea o sumă universităţii, apoi o redevenţă la pensia unui
profesor. Dacă un autor modern citează unul vechi, deoarece opera acestuia din urmă aparţine de
ceea ce numim domeniul public, cenzura solicita o centimă pentru fiecare foaie citată. Dacă
traduceţi, citând, nu trebuie să plătiţi decât o jumătate de centimă, deoarece acum citarea face
parte din domeniul mixt, o jumătate aparţinând muncii traducătorului şi cealaltă jumătate
autorului mort.”85.

În aceeaşi perioadă, criticată de autorul de mai sus, vinul, în Paris, ajunsese să fie taxat cu
94.1%, fiind plătite diferite taxe precum: dreptul de mişcare, dreptul de intrare în oraş, dreptul de
vânzare en detail, taxa de timbru şi înregistrare.
De altfel, în perioada 1805-1813, veniturile fiscale în Franţa au cunoscut o creştere de 10
ori, prin introducerea a numeroase taxe indirecte, ceea ce a devenit sinonim pentru cetăţenii
francezi cu tirania imperială. Rezistenţa acestora, firească, la un sistem confiscatoriu apăsător se
reliefează de facto prin faptul că în primul semestru al anului 1814, încasările din impozite au
fost de doar 12 milioane franci, la venituri anuale preconizate de 171 milioane.86
Faţă de perioada criticată de Chateaubriand, evident că lucrurile au evoluat şi în
modalitatea de determinarea a asietei fiscale şi în modul în care se calculează aceasta şi în acela
de a trata subiectul impozitului, dar, la fel ca şi atunci, baza fiscală devine din ce în ce mai largă,
pe măsura creşterii „fragmentării guvernului”, a descentralizării, a multiplicării şi schimbării
dese a politicilor publice, a creşterii fenomenelor de comportament oportunist şi a angajării din
ce în ce mai pregnante în conflicte de interes majore. Impozitarea devine, astfel atât sursă de
bunăstare, cât şi expresie a existenţei în interiorul autorităţiilor guvernamentale a unor „instituţii
extractive”, devine „şansă” pentru săracul actual, dar povară pentru generaţia viitoare a acestuia.
Conformarea la impozitare devine atribut al cetăţeanului animat de idealuri de echitate, iar non
conformarea (prin comportamente eluzive, optimizatoare), simbol al cetăţeniei ipocrite.
În acelaşi timp, conformarea este şi un rezultat al înţelegerii sistemului de impozitare şi al
obiectivelor acestuia Conformarea este nu numai un „act de credinţă” faţă de naţiune, ci şi un

85 Chateaubriand, De Buonaparte et des Bourbons, Document électronique, p.5

86 http://www.latribune.fr/actualites/economie/france/20140110trib000809037/1814-l-autre-anniversaire-l-autrerevolte-
fiscale.html

259
rezultat al unei acţiuni de comunicare a guvernului în relaţia cu cetăţenii în legătură cu
obiectivele statului în raport cu cetăţenii. Este o dovadă a eficienţei comunicării. În acest sens,
pentru a rămâne în acelaşi spaţiu economic (Franţa), putem reda un mic fragment dintr-un
interviu al fostului Prim ministru francez Jean Marc Ayrault87, care caracteriza astfel situaţia
sistemului fiscal francez,: „Sistemul fiscal a devenit prea complex, aproape ilizibil, iar francezii,
adesea, nu sunt prea convinşi că ceea ce plătesc este şi just.”. Judecata respectivă poate fi
atribuită, de altfel, oricărui sistem fiscal contemporan.

Dincolo de aceste consideraţii, în următoarele pagini vom urmări să clarificăm

„problematica” impozitului, conceptele care contribuie la conturarea sa, cât şi anumite elemente
de procedură fiscală.
Clarificările asupra problematicii ”impozitului” trebuie să înceapă cu precizări asupra
conceptelor folosite. În literatura tehnică, dar și în limbajul comun se folosesc termeni ca
”impozit”, ”taxă”, ”taxă parafiscală”, ”redevențe”, ”contribuții”, ”taxe speciale” etc. În
identificarea caracteristicilor acestora (acolo unde sunt diferențe), de cel mai mare folos ne sunt
precizările reglementărilor legale de natură fiscală, dar și definițiile propuse de economiști
publici.
Impozitele reprezintă o formă de prelevare a unei părţi din veniturile sau averea
persoanelor fizice şi juridice la dispoziţia statului în vederea acoperirii cheltuielilor publice.
Definiție alternativă: „Impozitul reprezintă o prestație de tip pecuniar, cerută persoanelor
fizice și celor morale de drept privat și de drept public, după capacitățile lor contributive, pe cale
autoritară, cu titlu definitiv și fără contraprestație determinată pentru acoperirea cheltuielilor
publice sau în scopul intervenției puterii publice” (Lucien Mehl și Pierre Beltrame).
Termenul de „impozit”, provine din latină, „imponere” însemnând a impune. Asociat
acestui termen este şi cel de fisc, care, în aceeaşi limbă, însemna o cutie de presat strugurii, un
storcător de struguri.
Prelevarea prin impozit are următoarele caracteristici:
1. Este obligatorie - plata impozitelor este o sarcină impusă tuturor persoanelor fizice şi
juridice care posedă o anumită sursă de venit. Refuzul de a achita un impozit expune persoanele
fizice şi juridice la sancțiuni care pot fi penale (închisoare) sau fiscale (amenzi). Dreptul de a
introduce impozite îl are Parlamentul. Sursele dreptului fiscal sunt numeroase începând cu cele

87 Interviu acordat în ECHOS, 19 noiembrie 2013

260
Constituționale (art.139), continuând cu cele legislative - așa cum am arătat mai sus - la care
putem adăuga tratatele internaționale, convențiile internaționale sau dreptul european.
Jurisprudența reprezintă și ea o sursă importantă pentru dreptul fiscal .
2. Este cu titlu definitiv, nerambursabil. Impozitul reprezintă un sacrificiu de putere de
cumpărare sau de utilitate, făcut de un individ sau un agent economic în folosul comunității şi in
extenso al său personal.
3. Nu implică contraprestaţie directă din partea statului - în schimbul prelevării, plătitorii nu
au dreptul să solicite statului un contraservicu de valoare egală. De asemenea, impozitul nu poate
fi folosit pentru realizarea unui serviciu public specific, ci pentru finanțarea serviciilor publice în
integralitatea lor. În finanţele moderne, anumite taxe plătite de contribuabil pot fi utilizate pentru
obiective prestabilite (ex. taxa pentru drumuri sau taxele pentru susţinerea efortului de război),
dar ele sunt excepţionale, fiind slab recurente în practica fiscală internaţională modernă.
4. Este utilizată pentru finanţarea persoanelor juridice publice.
5. Prelevarea prin impozite este certă și non-arbitrară. Modul de percepere al impozitului și
rata impozitări trebuie cunoscute în avans. Contribuabilul trebuie informat din timp în privința
obligațiilor și drepturile sale în materie fiscală. Această caracteristică modernă a fiscalității se
asigură prin publicarea constantă de către corpul legislativ a legilor și reglementărilor în materie
fiscală. În perioada Evului Mediu impozitele erau foarte variate şi neregulate. Instabilitatea
juridică și deficitul de comunicare reprezintă surse importante de evaziune fiscală și rezistență la
impozitare.
6. Reprezintă o formă a suveranităţii naţionale, după unii autori, una din puţinele expresii
rămase ale suveranităţii naţionale, cel puţin în privinţa statelor UE 88. În UE, chiar dacă statele
naţionale păstrează cele două componente ale suveranităţii fiscale (controlul deplin asupra
politicii fiscale şi capacitatea de a genera venituri bugetare), reglementările comunitare, pentru
evitarea unei serii de practici concurenţiale incorecte între ţările membre, au diminuat
suveranitatea naţională în materie de taxare. Este cazul armonizării accizelor, regimului tva etc.
7. Impozitele se plătesc după constituirea bazei de impozitare (venitul, consumul, bunurile
impozabile). În acest sens putem vorbi de o constituire a creanţei către stat după determinarea
sigură a asietei.

88 De Jacobus Johannes Maria Jansen, coord, Fiscal Sovereignty of the Member States in an Internal Market: Past
and Future, Rene Barents, The single market and national tax sovereignity, p.59, Kluwer Law International, 2011

261
 8. În sfârşit, o caracteristică modernă a taxării este monetizarea, impozitele moderne se plătesc
în monedă. În perioada Antichităţii sau a Evului Mediu cele mai multe impozite se plăteau în
natură sau în ore de muncă pentru folosul autorităţii.

Impozitul așa cum arătam nu trebuie confundat cu taxele fiscale. Conceptual, dar şi tehnic,
între cele două, diferenţele sunt majore. Pentru taxe, administrația este obligată să ofere un
serviciu sau accesul la un bun public, în condiţiile plăţii tarifului solicitat. Taxele se plătesc doar
de către persoanele ce beneficiază de serviciul solicitat. De regulă taxa se plăteşte înainte de
realizarea serviciului solicitat.
Prin urmare, taxa poate fi definită ca o prelevare publică obligatorie pentru realizarea
unor servicii specifice, de utilitate publică, obligatorii pentru autoritatea care încasează venitul
respectiv. Spre exemplu, taxa impusă de un consiliu local pentru ridicarea gunoiului este o taxă
plătită de toate menajele, chiar dacă unele pot să nu utilizeze respectivul serviciu public. Taxa TV
este un alt exemplu în sensul celor prezentate mai sus. În aceeași categorie intră taxele locale pe
clădiri, pe teren, taxele pentru eliberarea certificatelor, avizelor, autorizațiilor sau taxa pentru
folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate. Așadar, taxele pot fi solicitate pentru diferite
servicii administrative. Codul fiscal reglementează și regimul unor taxe speciale pe care
autoritățile locale le pot utiliza pentru sporirea veniturilor.
Lexicul finanţelor publice propune, așa cum arătam la început şi termenul de „Taxe
parafiscale”.
Acestea sunt o formă de prelevare a unor resurse financiare de către un organism privat sau public
(altul decât statul sau colectivitatea locală) cu ocazia producției sau comercializării unui bun, cu
scopul de a finanța activități de care poate beneficia ansamblul sectorului respectiv. Pot fi întâlnite
taxe pentru încurajarea cercetării științifice, taxe pentru protecția mediului (i.e. taxa Bonus-malus,
pentru încurajarea achizițiilor de autovehicule noi), taxe pentru formarea profesională, taxa pentru
paşaport, timbrul ecologic, asigurarea obligatorie pentru locuințe, taxe pentru licenţiere, taxe
pentru obţinerea unor documente etc.
Regimul juridic al acestor taxe este hibrid, deoarece au și caracteristici ale unui impozit
(sunt obligatorii și se poate recurge la constrângeri pentru plata lor), dar, pe de altă parte, sunt
afectate unor organisme parapublice sau private. Taxele parafiscale reprezintă venituri
extrabugetare. Ele nu apar în Codul fiscal, fiind impuse prin acte normative ale Guvernului.

262
 Redevența reprezintă o sumă vărsată pentru folosirea sau dreptul de folosire al unui
serviciu sau bun public, autorităților administrative. Redevența (în bani sau în natură) este plătită
doar de utilizatorii serviciului sau bunului respectiv. Redevențele, conform Codului fiscal, se
plătesc pentru: drepturi de autor, brevete, invenţii, inovații, franciză, marcă de comerț, formulă
secretă, procedeu de fabricare, planuri, modele, schiţe, software, transmisiuni prin cablu,
echipamente industriale, comerciale, containere, sateliţi, numele oricărei persoane fizice etc. De
fapt redevența este tot un impozit pe venit (Titlul VI, Capitolul V, Cod fiscal).
Evidenţe statistice : În România, în 2014, existau 364 de taxe parafiscale, ce erau gestionate de
24 de instituții și reglementate de 215 acte normative, în descreștere față de anul 2009, când
erau aprox. 500. Pentru 2011, nivelul taxelor parafiscale era estimat la aproximativ 9.7% din
PIB (Dragos Nicolae - Accace)

Curiozități în taxare
• Din Antichitatea Romană provine una din cele mai curioase taxe: Împăratul Vespasian
introduce o taxă pe urina colectată din toaletele romane. Urina era folosită pe post de
înălbitor sau ca substanţă pentru argăsirea pieilor, astfel că era un bun tranzacţionabil ca
oricare altul, aşa că tranzacţiile respective erau impozitate. Acest împărat este creditat cu
folosirea în acest context a sintagmei Banii nu au miros.
• Tot în Roma Antică sclavii eliberaţi erau obligaţi la plata unei taxe pentru eliberarea lor.
• În Anglia din Evul mediu până în 1835 a existat o taxă pentru săpun. Tot aici a existat o
taxă pe cărămizi până în 1850. Producătorii au reacţionat la această măsură mărind
dimensiunile cărămizilor pentru a plăti mai puţin.
• În Rusia, Petru cel Mare a introdus o taxă pentru bărboşi, în speranţa de a-i face pe aceştia
să se radă pentru a arăta ca europenii civilizaţi.
• În Anglia, în secolul al XVIII-lea, a fost introdusă o taxă ce trebuia plătită de către orice
persoană ce achiziționa o pălărie.
• În SUA, în Tennesse, între 2005-2009, a fost instituită o taxă pentru consumatorii de
droguri.
• În Danemarca, ca urmare a ratei ridicate a obezității, autoritățile au instituit o taxă
suplimentară pe unt și uleiul alimentar.
• Takuro Morinaga, un economist japonez a făcut o propunere guvernului japonez de a
dubla impozitul pe venit pentru oamenii frumoși și bogați, iar pentru cei « urâţi »

263
 propunea o scădere a acestuia cu 10-20%. Motivația era următoarea: taxarea oamenilor
frumoși va oferi un avantaj comparativ celor „urâți”. Aceștia, discriminați pozitiv, își vor
recăpăta încrederea în forțele proprii, se vor căsători și vor avea copii ce vor contribui la
creșterea economcă. Stabilirea unui individ ca fiind „frumos” sau „urât” (clasați pe o
scală care mai cuprinde „normalii” și „urâții medii” se face de către un juriu format din
cinci femei, tras la sorți).

• În Irlanda a existat o propunere pentru suprataxarea deținătorilor de cirezi de vaci,

datorită contribuției ridicate a șeptelului la degradarea mediului.
• În România, plata cotei „unice” de 16% pe venituri a fost impusă și vrăjitoarelor pentru
ritualurile făcute la solicitarea oricărui beneficiar oarecare.
• Taxa pe ferestre sau pe coșurile de fum este o taxă binecunoscută din secolul al XIX-lea,
în Anglia şi Franța sau în Olanda secolului al XVII-lea.

i Statistici privind taxarea (Eurostat, Tax Trends, 2017):

 În EU 28, rata medie a fiscalității era de 38.7%, față de 26.4% SUA, sau 32% Japonia.
Conform acestui studiu, cea mai ridicată rata a fiscalității din UE se înregistra în
Danemarca,
46.6%, Franța (45.9%) și Belgia (45.1%).
 Raportul Taxe/PIB, în România era de 28%, cel mai mic din EU, cu excepţia Irlandei
(23.9 %).

 România era a cincea între ţările europene cu cea mai mare pondere a taxelor indirecte în
totalul veniturilor din taxe, cu 47.6% din total. Media în Uniunea Europeană era de
35.1%.
 Ponderea TVA în totalul taxelor rămâne foarte ridicată, evoluția la nivel european a
acestei taxe ca pondere în total venituri fiind în creștere din 2010. În 2013 ponderea TVA
a fost de 25.9% din total taxe sau 8.1% din PIB. Dacă alăturăm accizele (10.5% din total
taxe), ponderea taxelor indirecte în total venituri curente se ridică la peste 36%.

 Taxele directe (impozit pe profit, salarii, venituri și câștiguri din capital reprezentau
23.5% în 2015, din total taxe, cu medie EU-28, 34.2 % și 32.1% în Eurozonă.

 Contribuțiile la asigurări sociale reprezentau 28.8%, în timp ce media EU era de 30.9%,

iar cea a zonei euro era de 35.1%.

264
  Dacă avem în vedere nivelul autorității publice, atunci guvernul central primește 66.7%
din total venituri, în timp ce veniturile locale erau doar 3.4 %, iar instituțiile securității
sociale beneficiau de 29.5%.

Așa cum se poate observa din scurtul rezumat statistic asupra taxelor în UE, acestea se prezintă și
sunt analizate din perspective diverse, pentru a avea o imagine mai clară asupra influențelor pe
care diferite taxe le pot avea asupra variabilelor macroeconomice. Distincțiile cele mai
importante sunt cele care diferențiază taxele directe de cele indirecte și cele care le diferențiază
după funcția economică (capital, muncă, consum).
Pe de altă parte, pentru a înțelege dinamica taxelor sunt calculați și diferiți indicatori (pondere
în GDP, pondere a unei taxe în total taxe, dar și ponderea veniturilor totale din taxe și contribuții
sociale pe funcție economică în baza potențială a taxării (rata implicită a taxării).
Pe plan internaţional, îndeosebi în ţările dezvoltate, caracteristica esenţială a evoluţiei impozitelor după
cel de-Al Doilea Război Mondial a fost creşterea continuă atât în mărime absolută, cât şi în
mărime relativă.
Evoluţia ascendentă a resurselor s-a realizat prin:
1. creşterea numărului de plătitori. Creșterea în mărime absolută a populației ocupate, cât şi
creșterea numărului de întreprinderi ce produc resurse fiscale au condus la creșterea
numărului de contribuabili;
2. prin extinderea bazei de impunere. Aceasta a crescut atât prin introducerea mai multor
categorii de venituri în baza de impozitare (de exemplu, introducerea contribuțiilor la
asigurările de sănătate pentru pensionari), cât și prin diminuarea posibilităților de deducere
(de pildă, carburantul pentru o firmă);
3. majorarea cotelor de impunere.
Totuși, trebuie să facem această precizare: în ultimile două decenii, cel puțin în spațiul european, au fost
luate măsuri legislative care au diminuat nivelul fiscalității, obligatorii în contextul în care
liberalizarea comerţului a dus la creșterea concurenței la nivel internațional. Spaţii economice
mult mai prietenoase din punct de vedere fiscal au devenit puternici competitori pe piaţa
mondială ai economiilor capitaliste dezvoltate, dar cu fiscalitate mult mai ridicată.

6.4. Elementele impozitului

Toate impozitele şi taxele pot fi caracterizate pe baza unui set comun de atribute, ce ne
pot

265
ajuta în gruparea lor în clase comune de semnificaţie.
În continuare vom vedea care sunt aceste atribute ce conturează „profilul” unui impozit.

1. Subiectul impozitului (Contribuabilul)

Prin contribuabil înţelegem persoana fizică, menajul sau persoana morală, juridică, obligate
prin lege la plata impozitului.
În cazul impozitului pe venit, subiectul este reprezentat de persoanele fizice rezidente, şi
de anumite categorii de persoanele fizice nerezidente, veniturile supuse impozitării fiind:
veniturile din activităţi independente, veniturile din salarii şi asimilate acestora, veniturile din
cedarea
folosinţei bunurilor, veniturile din investiţii, din pensii, venituri din premii şi jocuri de noroc et.
În cazul impozitului pe profit, subiectul este reprezentat de: persoana juridică română,
persoana juridică străină ce îşi desfăşoară activitatea prin intermediul unui sediu permanent în
Romania, persoanele juridice cu sediul social în România, înfiinţate potrivit legislaţiei europene
etc., impozitul aplicându-se asupra profitului impozabil obţinut din orice sursă.
În cazul impozitului pe veniturile microîntreprinderilor, contribuabil este persoana fizică
română care a realizat venituri ce nu depăşesc echivalentul a 1.000.000 euro.
În cazul unora din aceste exemple, chiar dacă impozitul este vărsat la stat de către o altă
persoană (i.e. patronul în cazul impozitului pe salariu sau contribuţia de asigurări sociale a
angajatului, vărsată tot de către acesta), subiectul impozitului este tot salariatul respectiv, sau
pensionarul cu venituri mai mari de 2000 de lei.
În situația TVA-ului, contribuabilul este „orice persoană care desfăşoară de o manieră
independentă şi indiferent de loc activităţi economice ale producătorilor, comercianţilor sau
prestatorilor de servciii..”(Codul fiscal, art.269, al.1, 2).
Pentru accize, contribuabilul este antrepozitarul autorizat 89, destinatarul înregistrat sau
importatorul autorizat.
Aceste exemple ne ajută să înţelegem că prin contribuabil înţelegem nu numai plătitorii
efectivi ai taxelor, ci şi orice persoană fizică sau juridică obligată prin lege să îndeplinească
obligaţiile decurgând din prevederile acesteia, inclusiv colectarea şi reţinerea la sursă a unor taxe.
Statutul plătitorului, aşa cum este el stabilit prin lege, arată că plata impozitului este şi o

89 persoana fizică sau juridică autorizată de autoritatea competentă, în cadrul activității sale, să
producă, să transforme, să dețină, să primească sau să expedieze produse accizabile în regim suspensiv de
accize întrun antrepozit fiscal (Codul fiscal);

266
problemă de solidaritate financiară pentru că titlul executoriu se extinde nu numai asupra
contribuabilului direct, ci şi asupra „reprezentanţilor săi”. Solidaritatea financiară poate fi
expresia unei solidarităţi familiale (ambii soţii fiind responsabili pentru plata impozitului pe
locuinţă, spre exemplu).

2. Suportătorul (Destinatarul) impozitului - implicit sau explicit. Reprezintă

persoana care suportă efectiv impozitul, adică cine suportă din punct de vedere economic,
sarcina fiscală.
În cazul impozitelor directe, suportătorul este același cu persoana ce virează impozitul la
stat (contribuabil). În acest caz se vorbeşte de incidenţă directă, iar suportătorul este explicit.
În cazul impozitelor indirecte, suportătorul este persoana ce achiziționează bunul sau serviciul
ale căror prețuri conțin TVA, accize sau taxe vamale. În acest caz discutăm despre incidenţă
indirectă şi destinatar implicit. Firma este „debitorul legal” către agenţia fiscală, în timp ce
„debitorul real” este persoana care plăteşte bunul respectiv. Dacă discutăm de o creştere a
contribuţiilor sociale pe care le plăteşte angajatul, atunci lucrurile nu mai sunt foarte simple.
Dacă salariaţii sunt reprezentaţi de sindicate foarte puternice, acestea pot ajunge să obţină
creşteri salariale pentru a menţine puterea de cumpărare anterioară pentru membrii lor. Astfel,
creşterea salarială determinată de creşterea cotizaţiilor sociale este suportată de patronate, deci
discutăm de un suportător oarecum neaşteptat.
Identificarea corectă a suportătorului unei măsuri fiscale reprezintă o sarcină esenţială în
design-ul strategiei fiscal bugetare, deoarece, de identificarea corectă a acestuia şi a strategiei
adoptate faţă de o acţiune fiscală poate depinde succesul măsurii respective, în sensul diminuării
posibilităţilor de evitare a impozitării şi, astfel, de diminuare a încasărilor bugetare.
Asfel, în cazul unei strategii guvernamentale de relaxare fiscală, cum a fost cea luată la
începutul anului 2015, măsura reducerii TVA-ului la alimente vizează direct consumatorul a
cărui putere de cumpărare ar trebui să crească prin scăderea preţului de vânzare. Dacă, însă,
patronii spaţiilor comerciale, aleg să îşi „însuşească” relaxarea fiscală, atunci puterea de
cumpărare a consumatorilor nu se va mări.
Incidenţa taxării devine astfel, una din problemele fundamentale ale construcţiei sistemelor
fiscale. Ea ne arată care este impactul redistributiv al componentelor mixului fiscal utilizat de
autorităţile guvernamentale. Incidenţa taxării ne dezvăluie, indirect, că efectele intenţionate

267
de un anumit tip de politică fiscală nu sunt întotdeauna aceleaşi cu cele intenţionate de
autorităţi.
Analizând efectele politicilor de impozitare, economiştii au ajuns la a concluzia că pot fi aduse
în prim plan câteva reguli privind incidenţa impozitării.
Prima regulă afirmă că cel care plăteşte legal impozitul nu este şi cel care suportă
economic acel impozit. Indivizii sunt cei care, în ultimă instanţă, suportă un impozit,
contribuţie sau subvenţie.
Să presupunem că guvernul va aplica o taxă fixă de 300 de lei pe o cantitate dată dintr-un
bun de consum. Cine va plăti această taxă?
Dacă consumatorul are venituri ridicate și bunul este în foarte mare măsură necesar,
atunci creșterea taxei va fi transferată printr-un preț mai mare către consumatorul final (tax is
passed forward).
Dacă, dimpotrivă, bunul este relativ uşor de substituit, efectele taxării vor fi preluate mai
ales de agentul economic care produce bunul taxat (tax is passed backward) și, mai departe,
asupra deținătorilor de factori de producție care conlucrează la realizarea acelui bun. Astfel,
producătorul poate dimiua preţurile diminuând costurile salariale, de pildă. Astfel, în final, tot
individul este cel care plăteşte bunul respectiv.

Măsurarea incidenței taxării trebuie realizată prin includerea, nu numai a pierderii

veniturilor după impozitare aferente unui an fiscal, ci și prin introducerea în modelul de analiză a
consecințelor financiare ale unei modificări a fiscalității pentru câștigurile de-a lungul vieții. Este
necesară o astfel de abordare, deoarece sarcina reală depinde de alocările reale și nu de
nivelul prețului. Astfel, chiar și în cazul unei taxe specifice pentru o anumită mărfă,
incidența reală nu este determinată de comportamentul financiar al agenților economici
(i.e. creșterea nivelului general al prețurilor) determinat de măsura fiscală respectivă.
Singurul lucru important sunt prețurile relative.92

Esenţial în manifestarea incidenţei taxării este modul în care prețurile relative ale bunurilor
afectează diferitele grupuri sociale (dacă un anumit grup cheltuie din venit mai mult decât media
pentru achiziționarea unui bun) și felul în care schimbările în prețurile relative ale factorilor de
producție afectează diferitele grupuri sociale (cine câștigă mai mult faţă de media veniturilor
obţinute de factorii de producție utilizați pentru producția bunului din industria taxată).

268
 Povara economică a unui impozit nu se răsfrânge numai asupra persoanei sau activității
unei firme ce sunt prin lege obligate la plata impozitului, ci și asupra veniturilor reale la nivel
macroeconomic rezultate din utilizarea de către autorități a unei taxe.
A doua regulă a incidenţei afirmă că, dat fiind faptul că impozitul modifică echilibrul
pieţei (raportul dintre cerere şi ofertă), cea mai mare parte a creşterii preţului determinată
de creşterea sau introducerea unui impozit va fi plătită de agentul producător sau
consumator care are cea mai scăzută elasticitate.
Dacă cererea este puţin elastică la preţ (ca în cazul utilităţilor sau hranei), atunci creşterea
unei taxe precum TVA-ul se va răsfrânge asupra consumatorului. Dacă, dimpotrivă, cererea este
elastică la preţ, producătorul va prelua o parte a creşterii acestei taxe.
Incidența taxării se va manifesta, cel mai mult, asupra acelui grup de agenți (producători
sau cumpărători), care au un răspuns mai inelastic la modificarea prețurilor, deci curbele cererii
și ofertei sunt mai apropiate de verticală.
Să presupunem că statul crește nivelul unei taxe pe producția unui anumit bun economic. În
aceste condiții putem presupune că va crește costul de producție al bunului respectiv, ceea ce va
determina că atât curba producției pentru firma respectivă, cât și curba ofertei agregate să se
deplaseze spre stânga. În aceste condiţii, prețul bunului în cauză la consumator va creşte, după
cum se poate observa în figura de mai jos.

92
Fullerton Don, Metcalf Gilbert – Handbook of Public Economics, Volum 4, Tax IncIdence, Elsevier Science
B.V.,
2002, pag. 1791

269
 Preț Curba ofertei
după
impozitare
P1 t Taxa Curba ofertei
înainte de
impozitare
P0

Cerere
a

Q0 Ieșiri

Figura nr.

Proporția în care se împarte incidența taxării între cele două părți depinde de forma
curbelor cererii și ofertei, de capacitatea de reacție la modificarea prețului, cu alte cuvinte
depinde de comportamentul pe piață.
În termeni economici, rezultatele acestui comportament sunt exprimate prin conceptul de
elasticitate a cererii și ofertei la preț. Acesta arată cum se modifică producţia cerută - oferită a
unui bun sau serviciu atunci când are loc o variaţie a prețului bunului respectiv.
După cum se știe, măsurarea elasticității se realizează cu ajutorul coeficientului de
elasticitate (al cererii sau al ofertei) care, în mod obişnuit, ia valori între zero și unu pentru cerere
- ofertă inelastice și mai mare ca unu pentru cerere - ofertă elastice. Cazurile extreme de
elasticitate sunt cele în care coeficientul ia valorarea 0, atât în cazul cererii, cât și în cel al ofertei,
situații cunoscute sub numele de inelasticitate perfectă, iar cel de-al doilea caz este cel al valorii
infinite a coeficientului, ceea ce creează situația elasticității perfecte.
În cazul perfectei inelasticități a ofertei, oferta va fi aceeaşi, indiferent de prețul pieței. Acesta
este fixat de cerere. Prin urmare, impozitarea producției bunului va fi suportată de producător,
care va menține nivelul producției (i.e. bunurile alimentare foarte perisabile), dar va micşora
preţurile.

270
 P 0Preț
Oferta

C0
Taxa

C1

Q Cantitate

Figura nr. Oferta perfect inelastică

Dacă piața se caracterizează prin perfecta inelasticitate a cererii (complet insensibilă

la preț), orice taxă nouă (sau majorată) va fi suportată de consumator (cum este cazul
colecționarilor unor opere de artă sau cel al consumatorilor de droguri sau al consumatorilor de
medicamente vitale pentru starea de sănătate). Aceasta înseamnă că în cazul creșterii prețului
bunului ca urmare a noii taxe, cumpărătorul va continua să achiziţioneze bunul fără a fi influențat
de prețul acestuia. Astfel, incidența taxării va fi suportată de consumator.
Cererea perfect inelastică
Preț
Cerere
O1

P1 O0

Taxa
P0

Q Cantitate
Figura nr.

În situația unei oferte perfect elastice la preț, dreapta ofertei este perfect orizontală,
ceea ce înseamnă că o modificare foarte mică a prețului va determina o modificare radicală a

271
 ofertei (Q1), după cum putem observa în graficul de mai jos. În aceste condiţii, introducerea unui
impozit,

va fi suportată de consumator, preţul crescând la nivelul P1.

Oferta se poate diminua doar în cazul în care consumatorul este sensibil la preț şi
produsele
oferite pe piaţă pot fi substituite.

Preț

P1
Taxa
P0 Ofertă

Cerere

Cantitate
Q1 Q0

Figura nr. Oferta perfect elastică

În sfârșit, în cazul unei cereri perfect elastice, orice modificare a prețului, va determina
o modificare majoră a cererii. Curba cererii este orizontală, iar prețul pieței este fix. Orice taxa va
fi suportată de ofertant, ceea ce face ca volumul să scadă doar dacă ofertantul este sensibil la
preț.

272
 Preț

Ofertă
P1
Cerere
Taxa
Pp

Q1 Q0 Cantitate
Figura nr. Cererea perfect elastică
Analiza celor patru cazuri ale elasticității ne permite să observăm care situații sunt de preferat
pentru autoritățile publice atunci când se pune problema introducerii unui nou impozit.
Dintre cele patru variante expuse mai sus, evident primele două sunt cele mai fericite situații
pentru autoritățile publice care, indiferent de ce nivel al taxelor vor impune, nu vor fi în situația
unei scăderi a încasărilor la bugetele publice. În cazul unei oferte inelastice la preţ, producătorul
va fi cel care va prelua povara noii taxe, volumele vândute putând rămâne neschimbate, ceea ce
va determina menţinerea veniturilor din taxele pe consum. În cazul cererii inelastice la preţ,
povara taxării se va răsfrânge asupra consumatorului (de pildă, în situaţia medicamentelor),
încasările la bugetul public crescând datorită preţurilor mai ridicate. De asemenea, atunci când
oferta este mai elastică decât cererea, cumpărătorii vor fi cei care vor suporta cea mai mare parte
a taxelor introduse, după cum, atunci când cererea este mai elastică decât oferta, ofertanţii vor
prelua cea mai mare parte a poverii taxării.
În planul politicilor fiscale, putem înţelege, astfel, de ce autorităţile folosesc
preponderent taxarea consmului, folosind politici fiscale ce implică utilizarea TVA-ului, și a
taxelor specifice pe produs (accize) pentru care menajele sau consumatorii individuali au
un
consum inelastic la preț (cazul benzinei, motorinei sau țigărilor).
Un alt factor de influență important pentru elasticitata cererii-ofertei faţă de preţ este
perioada de timp avută la dispoziţie de la modificarea taxei. Cu cât aceasta este mai mare, cu
atât va determina o creștere a elasticității.
De pildă, în cazul creșterii impozitului pe profit, firmele vor fi mai puțin elastice pe
termen scurt (nu vor putea să diminueze profitul brut prin diminuarea producției sau prin

273
operațiuni contabile ce urmăresc creșterea costurilor), dar pe termen lung elasticitatea acestora va
creşte.
Terenul agricol căruia îi este schimbată destinația de la cereale la plante tehnice, pentru a
produce combustibili (datorită diminuării taxelor în producția de plante tehnice), va determina o
creștere a prețului produselor agricole și o diminuare a bunăstării. În același timp, poate modifica
și structura veniturilor producătorilor de cereale și pe cea a producătorilor de plante tehnice, dacă
cunoștințele și expertiza nu sunt transferabile, primii obținând venituri mai mici, următorii mai
ridicate.
Incidența taxării este studiată și din perspectiva altor tipuri de taxe cum sunt cele pe
muncă sau cele ce sunt asociate salariului sau câștigurilor din capital sau taxelor pe veniturile
corporațiilor.

Pe piața forței de muncă, oferta de muncă era considerată inelastică în anii '50 și '60,
acest lucru însemnând că muncitorii nu modificau oferta de muncă foarte mult, ca răspuns la
schimbările provenite în veniturile nominale după ce salariul a fost impozitat.93
După această perioadă, schimbările de pe piața forței de muncă (participarea femeilor, a
tinerilor aflați la studii, relaxarea legislativă regională privind forța de muncă, apariția muncii
parttime sau pe baze contractuale cu durată scurtă) au relaxat rigiditățile de pe piața forței de
muncă.
Studiul lui Fuchs, Krueger, Poterba (1998), pe economia americană (cea mai flexibilă din
perspectiva pieței muncii), estimează elasticitatea ofertei de muncă la bărbați de 0.1, iar la femei
0.45.
Implicațiile taxelor asupra muncii sunt diferite, astfel:
Dacă cererea de muncă este relativ elastică și oferta de muncă foarte inelastică, creează o
incidență mai mare a taxării asupra ofertei de muncă, aceasta suportând o sarcină mai mare a
impozitării.
Dacă cererea de muncă este mai elastică decât oferta de muncă, atunci creșterea
contribuțiilor la asigurările sociale pentru angajatori va conduce la trecerea sarcinii fiscale asupra
angajaților prin salarii mai reduse.
Oferta de capital, în economiile contemporane, este considerată foarte elastică, capitalul
fizic, în condițiile actuale, fiind ușor de creat, studiul Robbins (1995) arătând că la o rată de

274
revenire a investiției de la 3% în sus după plata taxelor, cei ce dețin economii substituie un
consum mai mare cu economii mai mari. Așa cum arată următoarele grafice, o taxă egal impusă
pe muncă și pe capital va determina reducerea stocului de capital cu un procent mai mare decât
cel al cantității de muncă oferită. O asemenea taxă este mult mai distorsionantă asupra
comportamentului economic decât o taxă asupra veniturilor din muncă.
Graficul x explică diminuarea salariilor ca urmare a diminuării stocului de capital.

Report, No. 04-12, 2004, pag. 10

N1 N0 Ocupare

Figura nr.
Sursa: Stephen J. Entin - Tax Incidence, Tax Burden, and Tax Shifting: Who Really Pays the
Taxes, 2004
Pentru că factorul de producție capital este mai sensibil (mai reactiv) la impozitare decât
munca, o taxă mai mare asupra capitalului va avea un impact negativ ridicat asupra ofertei de
capital productiv, ceea ce va conduce și la diminuarea salariilor celor implicați în activitatea
respectivă.
Munca în epoca contemporană este mai puțin elastică la schimbarea salariilor, datorită, în
primul rând, șomajului, dar și unor factori culturali sau comportamentali (mai puțină flexibilitate
în privința schimbării locului de muncă din cauza familiei, insuficiența resurselor financiare care
să permită un trai decent între perioadele de schimbare a locului de muncă).

275
 Prin urmare, creșterea taxării pe muncă va avea efecte mult mai reduse asupra capitalului
(de pildă, prin reducerea numărului de ore de muncă suplimentare, deoarece venitul marginal nu
mai este motivant).
Ținând seama de incidența pe care o au taxele pe muncă și capitaluri asupra valorii investițiilor
și ratei ocupării, specialiștii în politici de impozitare consideră că cele mai bune soluții de taxe
care să maximizeze veniturile sunt cele care utilizează rate fixe, pe consum și/sau pe
economisire.

3. Obiectul impunerii
Finanţiştii, atunci când folosesc sintagma de „obiect al impunerii”, se referă la materia
supusă impunerii. Prin materia supusă impunerii înţelegem veniturile (salarii, pensii, drepturi de
autor, profit etc.), averea sau patrimoniul de care dispun cetăţenii rezidenţi sau non rezidenţi ai
unei ţări (proprietăţi tangibile sau intangibile).
Nu toate formele de patrimoniu sau capital produc venituri. De pildă, aurul deţinut în
bijuterii sau în lingouri în seiful unei bănci nu reprezintă o sursă pentru impozitare. Nici o operă
picturală deţinută într-o locuinţă privată nu reprezintă o sursă pentru un impozit. În cazul
impozitelor pe capital putem întâlni impozite pe capitalurile imobile (pe clădiri, pe suprafeţe
arabile) sau pe cele mobile (dividende, venituri din creanţe).
Alături de acestea, în cadrul impozitelor indirecte întâlnim produsul vândut, serviciul
prestat sau bunul importat.
Definirea acestei materii este responsabilitatea administrației publice. Pentru exprimarea
dimensiunii acestuia se folosesc anumite unităţi de măsură (numite unităţi de impunere) -
moneda pentru impozitul pe venit - metrul pătrat de suprafaţă utilă pentru impozitul pe clădiri -
hectarul la impozitul funciar - bucata - litru - kg la taxele de consumaţie. În cazul unor impozite
pe venituri, bazate pe calcularea normei de venit, sunt utilizate plafoane maxime neimpozabile
(de pildă, hectarul, dar şi numărul de stupi de albine, capete de vite, de oi sau porci). Codul
fiscal, în vigoare în România stabileşte ca plafoane maxime veniturile obţinute de pe: 2 hectare
pentru cereale, 2 hectare plante oleaginoase, un hectar la tutun, etc., iar în privinţa capetelor de
animale, veniturile obţinute de la 2 vaci, 2 bivoliţe, 50 de oi sau 100 de păsări de curte.
4. Baza de calcul

276
 Practica fiscală ne arată că, uneori, există o deosebire între obiectul impunerii şi suma
pentru care se calculează impozitul. Uneori aceiaşi sintagmă se foloseşte şi ca sinonim pentru
asieta fiscală, pe care noi o vom detalia puţin mai târziu.
În sistemele fiscale contemporane, trei componente economice formează elementele
asietei: a. Veniturile; b. Cheltuielile; c. Capitalul
În cazul impozitului pe venit, baza fiscală sau asieta fiscală este suma tuturor veniturilor
impozabile, în timp ce pentru TVA, asieta este contrapartida obţinută de furnizor sau prestator
pentru livrări de bunuri şi prestări de servicii, preţul de cumpărare sau valoarea de piaţă.
Pentru impozitul pe profit, asieta este rezultatul net al activității înainte de impozitare.
Pentru impozitul pe teren baza fiscală este valoarea cadastrală a terenului respectiv (se
înmulţeşte suprafaţa (calculată în ha) cu o sumă (prevăzută de codul fiscal, în funcţie de tipul
suprafeţei) şi cu un coeficient de corecţie (stabilit tot prin codul fiscal).
După determinarea materiei impozabile, aceasta se înmulțește cu rata impozitului și se
obține impozitul brut, din care, după caz, se scad diferitele categorii de deduceri.
Astfel, asieta fiscală este calculată prin scăderea din materia impozabilă (venit, profituri,
cifra de afaceri) a deducerilor permise prin lege. Spre exemplu, în privinţa impozitului pe profit,
nu toată diferenţa dintre veniturile realizate şi cheltuieli este impozitată. Profitul impozabil este
calculat după cum urmează:
Profit impozabil = venituri totale - cheltuieli totale - venituri neimpozitabile + cheltuieli
nedeductibile. Aceasta însemnă că baza de calcul este o alta decât profitul total.
Având în vedere acest exemplu putem spune că ratele de impozitare ridicate nu înseamnă
în mod obligatoriu că rata fiscalității este penalizantă pentru plătitori sau că presiunea fiscală este
ridicată, până când nu analizăm nivelul deducerilor fiscale. Dacă acestea sunt numeroase, atunci,
evident, nivelul taxării nu este același cu rata fiscalității
De asemenea, în cazul clădirilor, obiect al impunerii este clădirea, dar baza de calcul este
valoarea impozabilă a clădirii.
Un alt exemplu este baza de calcul a impozitului pentru microîntreprinderi.
Baza de calcul a acestui impozit sunt veniturile din orice sursă din care se scad între altele:
veniturile aferente costurilor stocurilor produse, veniturile aferente costurilor serviciilor în curs
de execuţie, veniturile din producţia de imobilizări corporale şi necorporale, veniturile din
subvenţii, veniturile din provizioane şi ajustări pentru depreciere sau pierdere de valoare, şi, apoi,
se adaugă valoarea reducerilor comerciale primite ulterior facturării, în trimestrul IV sau în

277
ultimul trimestru al perioadei impozabile, diferenţa favorabilă dintre veniturile din diferenţe de
curs valutar/veniturile financiare înregistrate ca urmare a decontării creanţelor şi datoriilor în lei,
în funcţie de un curs valutar diferit de cel la care au fost înregistrate iniţial şi cheltuielile din
diferenţe de curs valutar/cheltuielile financiare aferente, înregistrate cumulat de la începutul
anului, rezervele, cu excepţia celor reprezentând facilități fiscale, reduse sau anulate,
reprezentând rezerva legală, rezerve din reevaluarea mijloacelor fixe, inclusiv a terenurilor, care
au fost deduse la calculul profitului impozabil şi nu au fost impozitate în perioada în care
microîntreprinderile au fost şi plătitoare de impozit pe profit, conform prevederilor Codului
fiscal.
Între nivelul asietei fiscale și rata impozitării este o legătură apropiată, deoarece pentru a
menține aceleași venituri la bugetul statului, dacă asieta se diminuează printr-o măsură fiscală
oarecare, atunci nivelul impozitării trebuie să crească, dacă nu creşte baza de impozitare.
.
Modalitățile de evaluare ale obiectului impozitului şi ale bazei de impozitare sunt precis
definite de legislația fiscală. În practica fiscală pot fi întâlnite trei modalități de evaluare a
obiectului impozitului şi de determinare a bazei de impozitare:
a. Evaluarea reală sau declarația fiscală controlată
Utilizarea acestei metode implică o cunoaștere precisă a valorii reale a bazei de
impozitare. Evaluarea sursei se realizează de către contribuabil prin diversele categorii de
declarații la care este obligat prin lege. Declaraţia fiscală este procedeul comun, în practica de
constatare şi evaluare a materiei impozabile. Ea este, aşa cum am spus, o obligaţie a
contribuabilului, deoarece prin aceasta fiscul va stabili asieta. Declaraţiile fiscale sunt obligatorii,
indiferent de tipul asietei fiscale.
Declaraţia fiscală este o sursă de birocraţie pentru contribuabil, dar pentru administraţia
fiscală este o modalitate prin care se reduce volumul lucrărilor aferente stabilirii sarcinii fiscale.
Declarațiile fiscale reflectă un act de colaborare cu autoritățile fiscale și, în același timp,
reprezintă o piesă justificativă. Câteva exemple de declaraţii fiscale din practica fiscală
românească sunt următoarele: D100 - Declarație privind obligațiile de plată la bugetul de stat;
D101 - Declarație privind impozitul pe profit; D112 - Declarația privind obligațiile de plată a
contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate; D300 -
Decont de taxă pe valoarea adăugată; D301 - Decont special de taxa pe valoarea adăugată; D390

278
- Declarația recapitulativă privind livrările/achizițiile/prestările intracomunitare; D394 -
Declarație informativă privind livrările/prestările și achizițiile efectuate pe teritoriul national.
b. Evaluarea forfetară
Această modalitate de evaluare se face pe baza mai multor elemente considerate relevante
de către autoritatea fiscală. Evaluarea forfetară se realizează în două modalităţi: a. evaluarea
forfetară legală şi b. evaluarea forfetară bazată pe convenţie.
- fiscul determină materia impozabilă și deducerile, în condițiile în care evaluarea exactă
reprezintă o sarcină foarte dificilă și complicată administrativ.
În primul caz, elementele de calcul sunt fixate prin legislaţie.
Legislaţia prevede clar anumite reguli de impozitare. Spre exemplu, anumiţi coeficienţi de
impozitare ai obiectului impozabil, aşa cum se poate vedea în exemplul următor:
Impozitul forfetar asupra afacerilor din hoteluri, restaurante şi baruri
Legislaţia reglementează un impozit diferenţiat, calculat în funcţie de suprafaţa, locaţia
şi sezonalitatea afacerii. Principiul de bază este acesta: cu cât suprafaţa este mai mare şi
restaurantul mai aproape de zonele centrale din marile oraşe, cu atât impozitul forfetar anual
va fi mai mare. Formula de calcul a impozitului forfetar pleacă, în cazul restaurantelor, de la
un impozit standard de 1400 de lei, la care se aplică anumiţi coeficienţi, în funcţie de
suprafaţă, rangul localităţii, zona şi sezonalitate.
La impozitul forfetar în functie de rangul localităţii au fost stabilite patru ranguri: de la
A, zona cea mai scumpă, până la D cea mai ieftină.
În funcţie de suprafaţa utilă se calculează pe baza unui coeficient începând de la o suprafaţă
între 0-30 metri pătraţi (coeficient 2), până la peste 801 (coeficent 105).

În cel de al doilea caz este vorba despre un acord între autoritatea fiscală şi contribuabil.
c. Metoda pe baza indiciilor (pe baza estimării)
Evaluarea se realizează pe baza indiciilor exterioare ale asietei. Acest tip de evaluare era
utilizat în cazul unor impozite reale, pe clădiri, în care indicii puteau fi numărul de ferestre, de
coşuri de fum etc.
Această metodă se foloseşte azi ca o metodă de supracontrol, realizată de autorităţile
fiscale, atunci când acestea au suspiciuni privind corectitudinea declaraţiilor fiscale.
De pildă, atunci când discutăm de impunerea veniturilor din activităţi agricole, pe baza
normelor de venit, declaraţiile contribuabilului pot conţine subevaluări ale suprafeţelor sau
numărului de animale deţinute, pentru a diminua masa impozabilă. Codul de procedură fiscală

279
arată că această metodă se poate folosi „ori de câte ori organul fiscal nu poate determina situaţia
fiscală corectă”. Una din situaţii este aceea în care contribuabilul nu depunde declaraţia fiscală.

5. Situ-ul (Locul) taxării

Se referă la locul în care impozitul trebuie plătit. Pentru impozitele pe venituri, locul taxării
este fie locul în care venitul respectiv este realizat, fie locul de rezidenţă al contribuabilului.
Pentru impozitele reale (pe proprietăţi), locul taxării este acela în care proprietatea se află. Pentru
proprietăţi intangibile, „locul taxării” este domiciliul deţinătorului (rezidenţa sa permanentă).
Chiar dacă nu pare un element la fel de important precum cele analizate până acum, „locul
taxării” ridică probleme atât la nivel intern naţional, cât şi în relaţiile dintre state. La nivel
naţional, diferenţele mari între impozitele din aglomerările urbane şi cele din cele rurale pot
determina reacţii raţionale ale persoanelor fizice şi ale persoanelor juridice (i.e. mutarea
domiciliului fiscal) sau acţiuni civice mai puţin obişnuite ale cetăţenilor (ca solicitarea de
referendumuri pentru trecerea de la statutul de oraş la cel de comună).

6. Faptul generator
Se definește ca evenimentul, situația sau actul ce fac posibilă apariției datoriei fiscale
(necesare pentru exigibilitatea taxei). Realizarea serviciului solicitat, achiziția unui bun, importul
unui bun, momentul înregistrării declarației vamale pentru importatori, reprezintă fapte
generatoare pentru datoria fiscală.
Faptul generator nu trebuie confundat cu exigibilitatea. Aceasta reprezintă data la care
autoritatea fiscală devine îndreptăţită să solicite, după o anumită dată, plata taxei. Uneori, acestea
pot coincide (de exemplu, plata unei taxe vamale). Ex. O societate plătitoare de TVA vinde
marfuri în valoare de 1000 lei la data de 15 martie 2016, cu TVA de 20%. Emiterea facturii se
realizează 5 zile mai târziu, încadrându-se, în opinia administratorului, în intervalul limitat de
data de 15 a lunii următoare. Este corectă data emiterii facturii? Răspunsul este nu. Faptul
generator apare, conform prevederilor legislaţiei fiscale la data livrării bunurilor sau prestării
serviciilor. În acest caz a intervenit tot atunci a intervenit şi exigibilitatea, conform prevederilor
Codului Fiscal. Dacă factura ar fi fost emisă înainte de data faptului generator atunci
administratorul avea dreptate. Exigibilitatea poate interveni şi la data încasării contravalorii
integrale sau parţiale a livrării de bunuri sau prestării de servicii în anumite condiţii stabilite
precis de codul fiscal (art.282)

280
 7. Cota impozitului - reprezintă impozitul aferent unei unităţi de impunere. În
general, cota este ad valorem, adică este un procent ce se aplică la baza de impozitare.
O altă procedură întâlnită este cea a taxelor specifice (valoare într-o monedă oarecare
pentru o anumită cantitate de produs, ca în cazul accizelor).
Înainte de a arăta care sunt formele uzitate de calcul pentru diferite categorii de impozite,
trebuie să înţelegem diferenţa majoră existentă între (1) rata marginală de impunere şi (2) rata
medie de impunere.
Rata marginală a impozitării se referă la impozitul perceput pentru ultimul leu câştigat.
În regimurile fiscale în care avem impozitare progresivă pe venit, odată cu trecerea într-o tranşă
superioară de venit creşte şi rata impozitării.
Rata marginală, în cazul taxării progresive, nu se referă la taxa aplicată la ultima tranşă a
venitului luat în sens general, ci la rata impozitului percepută unui venit anume, individual.
Rata medie a taxării se referă la raportul între totalul impozitelor plătite de un
contribuabil şi venitul său impozabil.
Aşa cum am mai arătat atunci când am prezentat baza impunerii, trebuie să înţelegem că
există o mare diferenţă la nivelul practicii fiscale între rata marginală şi dimensiunea taxelor
(procent din PIB). Un exemplu simplu este edificator. În 1955, în SUA, rata marginală a
impozitării era 90% (pentru tot ce depăşea 2.570.082$), dar încasările totale din impozite ale
guvernului erau de aproximativ 19% din PIB. La fel, în 1970, când rata marginală era de 70%,
încasările din impozite erau aproape 20% din PIB. Când analizăm această valoare mare a ratei
marginale a taxării, trebuie să ne întrebăm dacă ea corespunde şi venitului taxabil de 2.570.082$.
Răspunsul este nu, deoarece acela era venitul câştigat. Diferenţa dintre cele două este că cetăţenii
americani puteau să îşi deducă o mulţime de cheltuieli din venitul câştigat, fapt ce trăgea mult în
jos venitul impozabil.

Impozitarea ad valorem sau de cotitate poate fi făcută în:

a. cote fixe – ex. valoarea accizei pe benzină (aprox. 400 euro -1000 litri) sau a impozitului pe
cm cub în cazul autoturismelor și motocicletelor;
b. cote procentuale proporţionale - aceeaşi cotă indiferent de mărimea obiectului impozabil
(cum este cazul cotei unice pentru impozitul pe venit sau a TVA-ului);

281
c. cote procentuale regresive - în cazul impozitelor indirecte, ponderea TVA sau a accizelor în
venitul cumpărătorului denotă o mărime invers proporţională cu veniturile sale;
d. cote procentuale progresive - cota creşte pe măsura creşterii materiei impozabile, sub
forma:
d.1. cotelor progresive simple - cota de impozit este diferită în funcție de tranșa de impozitare
(ex. dacă sunt două tranșe de venit, între 0-1000 lei și 1001-2000 lei, pentru prima transă se
aplică o cotă de 5%, iar pentru a doua de 7%) și sub forma
d.2. cotelor progresive compuse - în acest caz se divide materia impozabilă în mai multe tranşe,
iar pentru fiecare tranşă este stabilită o altă cotă de impozit.
Din limita superioară a tranșei de venit se scade limita inferioară a tranşei de venit și se
înmulțește rezultatul cu impozitul aferent acelei tranșe.
De pildă, dacă avem patru tranșe de venit, impozitul se calculează astfel:

Tranșa Rată impozit Impozit

Până la 2000 0 0
2001- 3000 5% (3000-2001) x 5%
3001-4000 10% (4000-3001) x 10%
4001 - 5000 15% (5000-4001) x 15%

Notă:
Exemplul 1 - calcul Franța:
În Franța tranșele de impozitare sunt următoarele:
• Până la 9 690: 0%
• de 9 691 la 26 764: 14,00%
• de 26 765 la 71 754: 30,00%
• de 71 755 la 151 956: 41,00%
• peste 151 956: 45%
Calcularea impozitului pentru un celibatar se face astfel:
Venit net impozabil: 42 000 €
1) 42 000 / 1 = 42 000 € 2)
Calculul impozitului:

• De la 0 la 9690 € = 0
• De la 9 690 € la 26764 € = 17 074 € cu 14 % = 2390 €

282
• De la 26 764 € la 42 000 € = 15 236 € cu 30 % = 4571 €
• Adică 4571 + 2390 = 6961 €

Rata marginală de impozitare este în acest caz 30 %

Rata medie de impozitare este 6961/42000 = 16,57%

Exemplul 2 - cuplu căsătorit cu 2 copii minori:

Venit impozabil 36000 euro şi 3 unităţi (2+0.5+0.5)
1.36000:3 = 12000 euro
• De la 9690 € la 0 % = 0
• De la 9690 € la 12 000 € = 2310 € cu 14 % impozit = 323 € impozit pentru o unitate de
impozitare
Rata marginală de impozitare este 14%, venitul impozitat fiind de 12000.
Rata medie de impunere este de 323:12000 = 2.69%

Cotele progresive simple se aplică astăzi foarte rar, spre exemplu în cazul veniturilor nete
din jocurile de noroc.
În cazul fiscalităţii din Romania90 aceste cote sunt prezente astfel:
Sumă Impozit – Mod de calcul
Până la 66.750 lei 1%

Între 66.750 – 445.000 lei 667.5+ 16% pentru ceea ce depăşeşte 66.750
Peste 445.000 lei 61.1875,5 +25% din ceea ce depăşeşte 445.000
lei

Sumă Impozit – Mod de calcul

Până la 30490 euro 10%
Între 30491- 228.701 euro 40%
Peste 228.702 euro 70%
Sursa: www.service-public.fr/professionnels-entreprises/vosdroits/F1279

90 Codul fiscal, actualizat 2019, art

283
 În Marea Britanie impozitul pe jocurile de noroc din cazinouri se plătesc la profitul obţinut de
organizator şi, poate fi, în funcţie de căştiguri de la 15% la 50%.
În Spania, în funcţie de baza taxării se plătesc impozite de la 22% (pentru mai puţin de 2
milioane) şi până la 45% (pentru mai mult de 5 milioane).

Cotele de impozitare (în cazul impozitelor asupra venitului) diferă mult de la o țară la alta
și de la o perioadă la alta. În Franţa sunt astăzi 5 cote de impozitare, în SUA sunt 7 (faţă de 24 în
1955, cu o rată marginală de 35%), în Anglia sunt 3 (cu rata marginală de 50%), iar în Italia sunt
5 (cu rata marginală 43%).

Diferențele în stabilirea cotelor țin atât de nivelul de dezvoltare al țărilor respective, de

nivelul de cultură fiscală al contribuabililor, de situaţii economice conjuncturale care
influenţează politicile fiscale, precum și de beneficiile percepute a fi obținute atât colectiv, cât și
individual, ca urmare a aplicării unui sistem de impozitare.
O ultimă precizare legată de cota impozitului (pe venit): în economiile moderne,
impozitele se personalizează, în sensul în care se ţine cont de situaţia familială a contribuabilului.
Personalizarea se poate realiza pe bază de:
 Cotitatea conjugală (model utilizat în SUA, în care impozitul se calculează astfel: venitul
impozabil al menajului se împarte în două, baremul progresiv fiind aplicat independent celor
două părţi; impozitul datorat se calculează înmulţind cu 2 rezultatul obţinut). În acest caz se ţine
seama de situaţia matrimonială a soţilor (care pot completa separat sau împreună declaraţiile de
venit); Impozitul federal pe venit în SUA are rate cuprinse între 10% şi 35%.
 Cotitatea familială (modelul francez explicat anterior). Mai întâi venitul este globalizat
(însumat). Apoi el este împărţit la numărul membrilor de familie, după care se calculează
pe baza progresivităţii, impozitul datorat.

Concurenţa fiscală - race to the bottom?

În ultimele două decenii, ca urmare a accentuării configuraţiilor economice ce reflectă
procesul de globalizare asupra structurii fiscalităţii naționale, cât și asupra cotelor de impozitare,
o amprentă însemnată o are și politica fiscală a altor guverne. Dorinţa de a obține dividende cât
mai ridicate de pe urma globalizării sau dorinţa de a preîntâmpina efectele negative ale acțiunii

284
economice globale au împins unele state la o competiţie fiscală accentuată. Deși o analiză atentă
- justifică doar în parte aserțiunea conform căreia fiscalitatea națională s-a lansat într-o adevărată
„race to the bottom competition” pentru a oferi avantaje fiscale într-o economie mondială înalt
competitivă - fiscalitatea ridicată este considerată o barieră puternică în calea dezvoltării unei
economii mobile și sustenabile pe termen lung.
În privinţa a ceea ce numeam anterior race to the bottom în materie fiscală, se pot face
câteva aprecieri pe baza analizelor bazelor de date pe taxare OECD sau EUROSTAT, precum şi
pe baza unor studii realizate de-a lungul anilor, de diferite alte instituţii internaţionale.
Problema mai sus numită a apărut în preocupările economiştilor odată cu integrarea
pieţelor financiare în Europa, în deceniul opt. Ceea ce s-a petrecut atunci a fost o armonizare, o
apropiere, în primul rând, nivelului a impozitelor pe consum, evoluţie la fel de vizibilă şi astăzi.
Nu acelaşi lucru s-a întâmplat cu impozitele asupra factorilor de producţie, ceea ce arată mai
curând o dorinţă a autorităţilor naţionale de a menţine sustenabilitatea fiscală a finanţelor
publice, decât o intempestivă dorinţă de a „fura startul”, în competiţia globală, prin fiscalitate.
Nevoia de mai multă coordonare supranaţională exprimă, în subsidiar, faptul că pentru
„guvernele europene” coordonarea în materia taxării este welfare improving şi nu concurenţa în
materie. Interacţiunile guvernamentale strategice, dezvoltate la nivel comunitar, arată că
preocupările principale ale autorităţilor comunitare sunt, mai curând, acelea de a stabili cadre de
referinţă pentru a diminua practicile dăunătoare în materie de competiţie fiscală, de a promova
„buna guvernare în fiscalitate”, decât să uniformizeze nivelurile taxării în statele membre,
pentru a preveni o concurenţă prin „rată”. Pentru Uniunea Europeană concurenţa „paradisurilor
fiscale” este mai dăunătoare pentru statele membre, decât competiţia prin „rată” între statele
Uniunii.
Lipsa de transparenţă şi refuzul de a schimba informaţii fiscale relevante, existenţa unor
centre financiare insuficient reglementate afectează atât suveranitatea fiscală, cât şi baza
generatoare de venituri din statele UE. OECD estima în 2008 că între 5 şi 7 trilioane de dolari au
fost atrase în paradisurile fiscale, sume ce prejudiciază inclusiv statele europene de asiete fiscale
importante. Pentru autorităţile europene, „buna guvernanţă” în politica fiscală înseamnă91:
1. cooperarea naţională administrativă în domeniul taxării (incluzând schimbul
de informaţii);

91 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0201:FIN:EN:PDF

285
 2. definirea şi clasarea situaţiilor de concurenţă fiscală dăunătoare (aprox. 100
de măsuri cu caracter fiscal - considerate ca atare în Code of Conduct for business taxation);
3. clarificarea situaţiilor calificate pentru a beneficia de „ajutorul de stat”;
4. transparenţă.

Această politică a eficienţei şi echităţii în materie de politică fiscală (prin coordonare) nu

a împiedicat şi o anume concurenţă fiscală cu precădere pe anumite asiete. Trebuie făcută
precizarea că, în opinia noastră, concurenţa nu este atât la nivel intracomunitar, cât la nivel
global. Prin urmare, următoarele evoluţii prezentate credem că sunt relevante pentru imaginea
instrumentelor concurenţiale la nivel global şi nu la nivel regional.
Una din asietele care poate fi analizată ca exemplu pentru concurenţa fiscală este
impozitarea profiturilor.
Câteva date statistice pot fi relevante. În ţările din zona Euro, în 2006, ponderea taxelor
pe veniturile corporaţiilor era 3.1% din PIB, iar în 2013, ajunsese la 2.5%. În toată Uniunea
Europeană, în acelaşi interval, se poate observa o diminuare de la 3.2% la 2.5%, conform
Taxation trends in the European Union 2015.

Evoluții descendente ale ratei impozitării putem observa și în cazul impozitelor pe

veniturile corporațiilor. Nivelul ratei medii a impozitelor pe veniturile corporaţiilor în 1996 era
de 35% în UE și 35.9% în zona ceea ce numim acum zona euro, pentru ca în 2019 să ajungă 21
%, respectiv 24.6% în Eurozonă.
Dacă analizăm diferenţa în evoluţia impozitelor pe veniturile corporaţiilor în SUA şi UE,
putem observa - în diferite baze de date statistice - că între 2003 și 2019 , de la o medie de 28%
în UE și 34% în SUA, SUA, a diminuat rata fiscalității până la 27%, iar UE a ajuns la o medie de
21%.
Situaţia se prezintă în felul următor, pe țări:
Ţara 1996 2000 2004 2008 2009 2010 2011 2015 2019
Belgia 40.2 40.2 34 34 34 34 34 34 29
Bulgaria 40 32.5 19.5 10 10 10 10 10 10
Cehia 39 31 28 21 20 19 19 19 19
Danemarca 34 32 30 25 25 25 25 23.5 22
Germania 54.7 51.6 38.3 30.2 30.2 30.2 30.2 30.2 30
Estonia 26 26 26 21 21 21 21 20 20

286
 Irlanda 38 24 12.5 12.5 12.5 12.5 12.5 12.5 12.5
Grecia 40 40 35 35 35 24 20 29.0 28
Spania 35 35 35 30 30 30 30 28 25
Franţa 36.7 37.8 35.4 34.4 34.4 34.4 36.1 28 31
Croatia 25 35 20 20 20 20 20 20 18
Italia 53.2 41.3 37.3 31.4 31.4 31.4 31.4 31.4 24
Cipru 25 29 10 10 10 10 10 12.5 12.5
Letonia 25 25 15 15 15 15 15 15 20
Lituania 29 24 15 15 20 15 15 15 15
Luxemburg 40.9 37.5 30.4 29.6 28 28 28.8 29.2 26.1
Ungaria 19.6 19.6 17.6 21.3 21.3 20.6 20.6 20.6 9
Malta 35 35 35 35 35 35 35 35 35
Olanda 35 35 34.5 25.5 25.5 25.5 25 25 25
Austria 34 34 34 25 25 25 25 25 25
Polonia 40 30 19 19 19 19 19 19 19
Portugalia 39.6 35.2 27.5 26.5 26.5 29 29 29.5 21
România 38 25 16 16 16 16 16 16 16
Slovenia 25 25 25 23 21 20 20 17 19
Slovacia 40 29 19 19 19 19 19 22 21
Finlanda 28 29 29 26 26 26 26 20 20
Suedia 28 28 28 28 26.3 26.3 26.3 22 21.40
Marea 33 30 30 30 28 28 26 20 19
Britanie
Sursa: Eurostat, Taxation trends in the European Union și KPMG

Ce ne spun cifrele: Mai întâi că nici una din ţările UE, dezvoltată sau emergentă, nou
intrată sau fondatoare, nu a uitat să relaxeze fiscalitatea pe veniturile corporaţiilor. Relaxarea nu
a fost expresia unei politici compensatorii perioada recesiunii economice. De altfel, anul 2009,
an de recesiune, nu evidenţiază o schimbare bruscă de trend, ci este „în trend”.
Diminuarea fiscalităţii pe veniturile corporaţiilor este mai curând expresia unei „nevoi de
convergenţă”, de a „ţine pasul” cu restul lumii, mai ales a celei „emergente”, ale cărei politici
fiscale atractive a ghidat numeroase investiţii directe către ea, în detrimentul celor ce formează
eterogenul puzzle economic al UE.

287
 Unele ţări, din Estul Europei, de pildă, au căutat obținerea unor avantaje competitive, prin
reducerea fiscalității sau prin acordarea unor avantaje fiscale conjuncturale, după cum sunt țări
ale căror rate ale fiscalității pe veniturile corporațiilor, chiar dacă în scădere față de începutul
anilor 2000, reflectă, mai curând intenția de a menține echilibrul financiar macroeconomic și nu
o participare la competiția fiscală (unele economii din Vestul Europei).
În ultimii 7 anii fiscalitatea pe veniturile corporaţiilor a dovedit o remarcabilă stabilitate
în majoritatea ţărilor europene, membre sau nu ale zonei euro, ceea ce arată că aceste ţări sunt
mult mai preocupate de consolidarea fiscală decât de „aventuri” fiscale cu final incert.
China, unul din principalii competitori ai UE, a adopat şi ea mai degrabă o strategie
fiscală prudentă, cu elemente de consolidare, având în vedere că din 2008 a menţinut la 25%
nivelul taxei pe veniturile corporaţiilor.
În ţările OECD, rata marginală de impozitare a veniturilor corporațiilor a scăzut de la o
medie de 49% în 1982, la 29% în 2007 (scădere de aprox. 14%) și la 23.38% în 2019 (KPMG,
2019).
Direcţiile prezentate mai sus în impozitarea veniturilor corporaţiilor reflectă dificultățile
majore pe care le au autoritățile bugetare pentru a asigura: 1.investitorii că statul respectiv nu
promovează politici fiscale confiscatorii, 2. un spațiu economic consolidat fiscal pe termen lung
și stabilitate macroeconomică, deoarece modelele de business descentralizate şi structurile
corporatiste tot mai complexe, utilizează oportun diferenţele de politică fiscală pentru a diminua
asietele fiscale impozabile.
Pe de altă parte, lipsa de coordonare la nivelul UE, pune corporaţiile care acţionează pe
pieţe multiple în situaţia de a se afla în faţa a 28 de baze de impunere, determinând costuri
ridicate pentru conformitate administrativă. Guvernele europene sunt obligate să facă faţă unei
duble presiuni în cazul acestui subiect al impozitării corporaţiilor: pe de o parte publicul şi
agenţii economici de mici dimensiuni solicită mai multă echitate în taxare, iar pe de altă parte
sunt în situaţia de a converti cererile pentru mai mult laxism fiscal ale corporaţiilor în politici
fiscale atractive pentru acestea. De asemenea, ele trebuie să prevină şi erodarea bazei de venituri
pentru bugetele naţionale.
Documentul „A Fair and Efficient Corporate Tax System in the European Union: 5 Key
Areas for Action”, al Comisiei Europene din iunie 2015, trasează ariile de acţiune ale UE, pentru
depăşirea dublei condiţionalităţii anterior exprimate:

288
 a. Implementarea Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB), iniţiativă a comisiei
din 2011, ale cărei obiective sunt: 1. reducerea costurilor de conformitate administrative
pentru companiile multinaţionale, prin implementarea unor reguli comune pentru
calcularea veniturilor impozabile, 2. eliminarea posibilităţii pentru companii de a utiliza
regimurile preferenţiale pentru a trimite profiturile în acele jurisdicţii, eliminarea
posibilităţii de manipulare a profiturilor prin intermediul preţurilor de transfer, prin
consolidarea profitului grupului, 3. politica comună faţă de „al treilea” (ţări cu regimuri de
impozitare non-cooperative);
b. asigurarea impozitării efective la locul de realizare al profitului;
c. îmbunătățirea mecanismelor de rezolvare a disputelor privind dubla taxare; d. creşterea
transparenţei;
e. dezvoltarea instrumentelor UE pentru coordonare.
Dacă, aşa cum spuneam la începutul descrierii problematicii „race to the bottom” unele
politici fiscale pot fi considerate „semne” ale acestei tendinţe, pentru alte politici tendinţele sunt
total disociate de evoluţia de mai sus.
Astfel, impozitele pe muncă au crescut în acelaşi interval de timp la fel ca şi impozitele
personale ori cele pe consum.
Alte evoluţii pot fi considerate ca „semne” pentru o direcţie de tipul race to the bottom în
privinţa politicilor publice privind fiscalitatea, după cum urmează:
a.Diminuarea alocaţiilor sociale în ţările europene şi dezvoltarea angajărilor bazate pe contracte
de muncă cu durată determinată.
b.Un alt spaţiu în care se pot identifica interacţiuni competitive este la nivel intern, naţional, pe
orizontala instituţiilor administrative. Astfel, competiţia – facilităţlor fiscale - între autorităţile
locale pentru atragerea capitalurilor mobile, reprezintă o altă faţă a competiţiei fiscale.
Totuşi, la nivelul supoziţiilor, putem susţine că teama de incertitudine (în sensul în care
nu se pot face predicţii irefutabile privind creşterea investiţiilor prin stimulente fiscale),
determină o poziţie mai precaută a autorităţilor publice pentru a nu fi nevoite să reducă
cheltuielile cu „bunuri de merit” (educaţia, sănătate). Într-un alt registru putem afirma că putem
vorbi de o teamă a guvernanţilor de a nu fi obligate să diminueze „producţia de bunuri de merit”,
deoarece votantul median va respinge un guvern ce ar lua astfel de decizii de diminuare a
beneficiilor sociale.
Realitatea economică este, prin urmare, departe de a fi atât de „normalizată” statistic,
atunci când evaluăm concurenţa prin politicile fiscale, de aceea în final se impun câteva

289
precizări, astfel: 1. Problema „Yardstick competition” (Interjurisdictional competition) 92.
Concurenţa fiscală apare ca un efect al nevoii politicului de a seduce votanţii. Aceştia din urmă,
ca urmare a transparenţei informaţionale ridicate din societatea modernă, pot compara politicile
fiscale ale „vecinilor”, solicitând mai multă performanţă fiscală din partea propriilor guvernanţi.
Aceştia din urmă utilizează „vocea” publicului pentru a-şi îmbunătăţi propriile performanţe în
politicile publice, invocând presiunea publicului pentru o anumită politică fiscală şi legitimând-o
prin această presiune. Strategia non cooperativă solicitată de cetăţeni aduce, astfel, beneficii şi
politicienilor.
2. Concurenţa fiscală se manifestă la început pe orizontală, între statele din interiorul unei
federaţii sau între diferitele alte forme de organizare administrativă locală. Cu cât materia
impozabilă este mai mobilă şi costurile asociate mobilităţii mai mici, cu atât creşte concurenţa
fiscală între autorităţile publice locale sau între statele unei federaţii. Nivelul impozitelor locale
este stabilit, aşa cum arată unele studii, în strânsă relaţie cu nivelul acestor impozite pe care îl
putem identifica la vecini93, ceea ce arată că nivelul fiscalităţii se stabileşte nu numai endogen, ci
şi prin interacţiuni strategice.
3. În cadrul UE, concurenţa fiscală se manifestă pe orizontală între statele membre. Asietele
fiscale au devenit din ce în ce mai mobile, consecinţă a diminuării costurilor mobilităţii, ceea ce
face concurenţa fiscală posibilă atât în privinţa fiscalităţii pe veniturile populaţiei ocupate, cât şi
în privinţa asietei veniturilor firmelor. Creşterea mobilităţii ocupaţionale se datorează şi
oportunităţilor fiscale, exprimate sub forma unor asiete fiscale mai mici, în unele state. Firmele,
la rândul lor, exploatează diferenţele de fiscalitate pentru costuri sociale cât mai mici şi profituri
cât mai mari.
4. La scăderea cotelor impozitelor pe societăţi putem adăuga, în sprijinul ideii de concurenţă
fiscală în interiorul UE, eliminarea impozitelor pe patrimoniu din ţările UE.
5. Un efect indirect al diminuării acestui tip de fiscalitate este creşterea unitară a fiscalităţii pe
consum.
Modelări economice precum cunoscuta „curbă a lui Laffer” (subsumată și aceasta
cunoscutei sintagme „prea mult impozit omoară impozitul”), nu au reușit să ofere un cadru

92 „dacă cetăţenii dintr-o jurisdicţie utilizează informaţiile despre politicile implementate într-o altă
jurisdicţie pentru a evalua politicile propriilor guvernanţi, acest proces va creşte competiţia electorală, determinînd
guvernanţii să acţioneze în beneficiul propriilor cetăţeni mai mult decât ar fi făcut-o”. Albert Breton, coord, The
Competitive State, International Studies in Economics and Econometrics, Volume 21, Springer, p.40, 1991.
93 Sebastian Hauptmeier 2, Ferdinand Mittermaier 3, and Johannes Rincke, Fiscal Competition Over Taxes
And Public Inputs Theory And Evidence, p.8, Working Paper Series No 1033 / March 2009, European Central
Bank. 98 Antonio Bozio, Julien Grenet, Economie des politiques publiques, p.44, La Decouverte, Paris

290
pentru a identifica ceea ce putem numi o „fiscalitate optimă”. Cu toate că au fost avansate și
interpretări numerice ale acestei curbe (50-60% rată a fiscalității maxime, pentru a nu diminua
încasările bugetare), o abordare pozitivistă a fiscalității a arătat că există situații în economiile
contemporane în care creșterea încasărilor bugetare a avut loc și în condiția unor rate marginale
ale taxării de peste 70% (cazul țărilor scandinave, Lindert).
În cazul impozitelor pe venit, conjectura asumată este aceea că o rată de impozitare mai
mare pe măsură ce venitul creşte va face activitatea economică mai puțin eficientă și, astfel, va
determina o diminuare a ofertei de muncă. Rata ridicată a impozitării devine astfel, apriori, un
obstacol pentru creșterea ofertei de muncă98.
Economiştii vorbesc şi de manifestarea unui efect de substituție, preferința pentru loisir
luând locul celei pentru muncă. Dacă ratele fiscalităţii pe venituri cresc prea mult, populaţia
ocupată va fi mai tentată să aleagă o participare mai mică pe piaţa muncii, deoarece veniturile
marginale mai scăzute, determinate de o rată marginală a fiscalităţii mai ridicate, sunt
nemotivante.
Creșterea impozitelor poate determina, însă, și un efect de venit, dorința de a menține un
anumit standard de viață determinând o persoană să muncească mai mult, în pofida creşterii ratei
marginale a impozitării.
Aşa cum se poate observa, cele două efecte sunt de sens opus, ceea ce spune multe despre
cât de ambiguă este relația dintre creșterea impozitului și incitația la muncă.
Alături de manifestarea celor două efecte contradictorii, mai putem releva încă un efect
posibil: diminuarea ofertei de muncă din partea unei persoane (ale cărei venituri suplimentare nu
mai sunt satisfăcătoare datorită impozitului marginal mai ridicat) poate determina o creștere a
cererii de muncă, în condițiile în care durata muncii scade. Firmele pot să angajeze suplimentar
forță de muncă pentru a putea să satisfacă cererea existentă de bunuri sau servicii de pe piață,
chiar dacă persoanele angajate vor prefera loisirul în locul venitului suplimentar.
Sursele citate în volumul la care am făcut referire în nota anterioară, concluzionează că
efectul demotivant al taxării înalte este mai puternic în privința deciziei de a participa ori nu pe
piața muncii și nu în privinţa duratei muncii.
Concluzia de mai sus o regăsim și în volumul lui Joel Slemroad și Jon Bakija Taxing
Ourselves: A Citizen’s Guide to the Debate Over Taxes (2008), care vorbesc de 3 categorii de
reacții comportamentale în condițiile unor decizii de politică fiscală: 1.reacții temporale care sunt
cele mai mari, 2. reacții financiare (efect moderat), și 3.ajustări comportamentale (efect slab).

291
Pentru autorii respectivei reacțiile comportamentale (de tipul cât de mult să muncesc) sunt mult
mai slabe decât spre exemplu compoziția portofoliului (ex.câștigurile să fie din acțiuni sau din
salariu),

8. Lichidarea - se referă la calculul impozitului, adică la determinarea datoriei fiscale

a contribuabilului.

9. Termenul de plată - data până la care trebuie achitat impozitul, fără a se plăti
penalizări. Exemple: în cazul impozitului pe salarii, plata se face până pe 25 ale lunii următoare
celei pentru care s-a plătit venitul salarial; pentru impozitul pe venituri, plăți anticipate până pe
25 martie, 25 iunie, 25 septembrie, 25 decembrie; pentru accize până pe 25 ale lunii următoare
celei în care s-a înregistrat obligația de plată a accizei etc.

10. Asieta fiscală - se referă la totalitatea măsurilor luate de organele fiscale pentru
identificarea obiectului impozabil, stabilirea mărimii impozabile şi determinarea impozitului
datorat statului. Aceasta reprezintă ansamblul tehnicilor prin intermediul cărora autoritățile
administrației fiscale stabilesc baza de impozitare. Asieta fiscală este suma care servește ca bază
de calcul pentru un impozit sau o taxă, iar în această descriere termenul se contopeşte cu ceea
ce mai înainte desemnam prin baza fiscală.

Obiectivele naționale în materie economică și socială solicită utilizarea unor resurse

financiare publice ridicate, obținute prin sistemul fiscal și politicile fiscale. Datorită efectelor
directe pe care acestea le au asupra tuturor actorilor economici este important ca orice modificare
a politicii fiscale să fie atent evaluată, în principal ținând seama de efectele comportamentale pe
care măsurile le produc, astfel:
a. capacitatea acesteia de a determina schimbări în comportamentul menajelor în privința
incitației la muncă, propensiunii spre consum sau economisirii capabile să determine adaptări
ineficiente din punct de vedere al aşteptărilor autorităţilor de reglementare.
b. modul în care se manifestă incidența măsurilor fiscale angajate poate afecta eficienţa unei
măsuri fiscale; dacă incidenţa nu se transferă prin canalele şi la dimensiunile previzionate,
rezultatele pot fi dramatic diferite faţă de intenţii.

292
c. costurile administrative și aplicabilitatea măsurilor fiscale; o măsură fiscală nu este suficient
să producă efectele intenţionate (creşterea încasărilor), ea trebuie să fie şi sustenabilă
administrativ, prin costuri de implementare şi execuţie reduse.
d. modul în care contribuabilul interiorizează la nivelul consţiinţei politica fiscală
(confiscatorie, injustă sau, dimpotrivă, echitabilă, în slujba interesului naţional etc.).
Această evaluare se poate realiza corect dacă sunt bine cunoscute principiile care stau la
baza unui sistem fiscal. Acestea joacă un rol de „decalog” pentru construcția politicilor fiscale și
au reprezentat o temă constantă de analiză și de resemnificare, începând cu întemeietorul teoriei
economice moderne Adam Smith.

6.5. Principiile impunerii

Teoria impozitării propune două categorii de abordări privind sistemul de taxare: pozitivă
și normativă.
Abordare pozitivă „deconstruiește” sistemul fiscal pentru a înţelege şi prognoza mai
corect efectele economice ale diferitelor forme de taxare și mix de politici de taxare. Economiştii
şi autorităţile sunt interesați de efectele măsurilor fiscale asupra economisirii, asupra consumului
şi structurii acestuia, de modul în care o măsură fiscală este „internalizată” de consumatori,
menaje sau agenţi economici (incidenţa taxării), de decalajul de încasări (tax gap) etc.
Abordarea normativă analizează sistemul de taxare din perspectiva modului în care acesta
poate contribui la crearea de bunăstare socială, prin satisfacerea a două condiții aparent
divergente, pe care sistemele trebuie să le satisfacă: echitatea și eficiența.
În rândurile următoare vom analiza care sunt principiile ce stau la baza abordării
normative a fiscalității, analizând principiile fiscale.

6.5.1. Principiul echității fiscale

Când punem problema echităţii fiscale la nivelul discursului public specializat sau doar
interesat, putem observa numeroase opinii divergente, care argumentează diferit problema
echităţii fiscale şi a rolului politicilor fiscale în acest sens. O parte din aceste opinii pot fi
sintetizate după cum urmează:
a. Reducerea, compensarea inegalităţilor şi lupta contra sărăciei
Echitatea fiscală este abordată în raport cu inegalitățile apărute în condițiile funcționării
spontane a pieței. Numeroşi economişti consideră că diferite categorii de inegalităţi economice
afectează solidaritatea socială şi ridică probleme deosebite pentru funcţionarea societăţii în mod

293
durabil. Pentru aceştia, inegalitățile - apărute şi datorită unor „eşecuri” ale funcționării pieței
libere - impun folosirea sistemului fiscal pentru a echilibra veniturile obţinute de diversele
categorii socio-profesionale, contribuind la diminuarea indirectă a discrepanţelor de venituri şi la
promovarea unui tip de justiție socială. Distribuirea directă a veniturilor (PRIN PIAŢĂ),
consideră aceştia, trebuie însoțită și de una indirectă (PRIN STAT), deoarece nu toți participanţii
la mecanismul pieţei sunt egali (din punct de vedere al puterii economice, informaţiilor deţinute,
posibilităţilor de mobilitate a activelor etc.) şi nici nu pot fi. Alături de inegalităţile de venituri,
economiştii adaugă la lista acestora şi inegalităţile de avere şi cele de consum.
Impozitul este considerat, astfel, ca făcând parte dintr-un mecanism de optimizare a
accesului la piăţă, participând la menţinerea unui nivel al inegalităţii economice suportabil pentru
toţi membrii societăţii. Deşi compensarea inegalităţii este un obiectiv important, asumat de către
guverne prin politica fiscală, deciziile de politică fiscală trebuie mai întâi să răspundă câtorva
probleme importante, care pot genera pachete de decizii adesea contradictorii. Care este nivelul
de inegalitate care trebuie să ne îngrijoreze?, Cum măsurăm acest nivel al inegalităţii?, Este
uniform acest nivel al inegalităţii între economii, ţări, popoare?, Ce tip de inegalitate impune
măsuri mai urgente decât altele?, Este politica fiscală cel mai adecvat instrument pentru lupta
împotriva acestor inegalităţi?
Inegalitatea veniturilor reprezintă o problemă acută a economiei contemporane, indiferent
de câtă bogăţie este creată în ţările lumii.
La forumul OECD din 2015 s-a arătat că prăpastia dintre bogaţi şi săraci a crescut. În
1980, 10% din populaţie avea de 7 ori veniturile ultimei decile. În 2013 diferenţa era de 1 la 10.
Mexicul, cea mai inegalitară ţară din OECD, avea un raport de 1 la 30, iar SUA, a treia, de 1 la
18. În schimb, în Danemarca diferenţa era doar de 1 la 5. În Europa, inegalitatea de venituri este
de aproximativ 1 la 5, între primele două decile de venituri şi ultimele două. În România este de
1 la
7.
În privinţa averii (înţeleasă ca stoc de monedă), statistica înfăţişează tendinţe şi mai
inegalitare: în 2012, 40% din populaţie deţinea 3% din averea menajelor ţărilor OECD. Primii
10% controlau 50% din aceeaşi avere, iar 1% controla 20%.94
Inegalităţile de venituri adâncesc problemele săracilor şi determină apariţia altor săraci,
ce complică lupta împotriva inegalităţii şi sărăciei. Dacă anterior sărăcia era o trăsătură a celor

94 http://www.oecd.org/forum/issues/oecd-forum-2015-income-inequality-in-figures.htm

294
fără ocupaţie, astăzi această problemă a apărut şi la cei ocupaţi. În plus, tinerii sunt în categoria
celor cu riscuri ridicate de sărăcie.
Prin urmare, aceste niveluri de inegalitate sunt sau nu dăunătoare societăţii? Care sunt
factorii ce au generat acest nivel ridicat de inegalitate? Lipsa de supraimpozitare a bogaţilor
poate avea efecte negative asupra dezvoltării economice şi consensului social? Răspunsuri fără
echivoc, răspunsuri care să nu dea naştere altor întrebări nu pot fi date. Totuşi, cred că ne putem
permite să face următoarele comentarii:
1. Aşa cum sunt voci care încearcă să ne convingă că supraimpozitarea bogaţilor va crea
demotivare şi dezangajare economică şi, în consecinţă, mai puţină distribuţie directă a
veniturilor, fapt ce poate adânci sărăcia şi disparităţile, tot aşa se poate contraargumenta că
acumularea la vârf determină demotivarea unor categorii socio-profesionale a căror „utilitate” în
procesul de producţie este la fel de mare ca şi a celor de mai sus. Mai mult, consensul care
„leagă” diversele categorii ce definesc structura socială poate fi uşor pus în discuţie, de vreme ce
unii plătesc, în valori relative, mult mai mult decât alţii pentru menţinerea acestuia.
2. Creşterea inegalităţilor poate afecta fundamentul politic al societăţii moderne şi anume
democraţia şi înlocuirea acesteia cu aranjamente asimetrice de putere, în care reprezentatitvitatea
nu mai este condiţia participării la actul de luare a deciziilor politice. Instituţiile politice nu vor
mai funcţiona corect - în sensul asumat acum al corectitudinii vieţii politice.
3. Oamenii bogaţi vor avea un grad de control inacceptabil de mare faţă de viaţa socială,
economică şi chiar Viaţa celorlalţi, prin resursele deţinute şi distribuite discreţionar.
4. Inegalitatea divergentă va submina credinţa cetăţenilor în echitatea sistemului economic
bazat pe piaţă. Atâta vreme cât redistribuirea veniturilor va ajunge la un moment dat un
automatism (ca în cazul rentierilor), şansele de mobilitate economică, cea care a întemeiat
sistemul de piaţă modern, devin ipoteze îndepartate pentru viaţa multora.
În fine, responsabilitatea pentru evoluţii negative în planul inegalităţii poate fi pusă chiar
pe umerii unora din cei aflaţi în eşalonul superior al averii şi puterii. Datorită diferenţelor de
poziţie aceştia pot negocia mai bine pentru sine reglementările negociate în cadrul corpului
social.
Aceste pericole apar pentru că relaţia între indivizii ce participă la o schemă cooperativă
este afectată de numeroase asimetrii de exprimare a puterii, determinate de inegalităţile de
venituri.

295
b. Producţia de bunuri. Sarcina fiscală, reprezintă un „efort” determinat de nevoia de
satisfacere a unor cerinţe apărute în condițile vieții în comun (apărare, securitate internă, justiție),
implicând o contribuție fiscală în acord cu beneficiile publice obținute (principiul contrapartidei).
Când se pune problema free riding-ului, faţă de acest sistem de redistribuire se are în vedere
pierderea de utilitate publică şi individuală suferită de corpul şi actorii sociali. Rezistenţa la
impozitare şi neplata acestora „sacrifică” servicii publice necesare (sănătate, educaţie, apărare).
Chiar dacă pentru actorii economici ce plătesc mai mult, datorită veniturilor mai ridicate,
utilitatea marginală, obţinută din sporul de consum al unui serviciu sau bun public este mai
mică, utilitatea totală obţinută de persoanele cu venituri reduse este mai mare, contribuind la
unitatea corpului social.

c. În schimb, o altă categorie de analişti consideră fiscalitatea ca o modalitate sui generis de

apropriere (confiscare) a unor resurse pentru cei care fac parte din grupurile ce au și distribuie
puterea și activele asociate acesteia la nivel politic. Pentru aceştia, sistemul fiscal, ca parte a
instituţiilor statului, nu reprezintă nimic altceva decât o modalitate de extragere şi direcţionare a
unor venituri pentru grupuri de interese. Daron Acemoglu consideră că statele puternice (cu elite
puternice) folosesc sistemul de taxe pentru a extrage rente spre propriul interes al unor grupuri de
putere. Spre deosebire de acestea (e.g. monarhiile absolutiste), statele consensual puternice (cu
elite slabe, aflate permanent sub atenta observaţie a societăţii civile) pot extrage sume mari din
impozite, deoarece cetăţenii au încredere că destinaţia acestor cheltuieli este utilitatea publică.
Din acest motiv, în opinia unor economişti, principiul contrapartidei ar trebui aplicat şi în
cazul consumului individual. Indivizii trebuie să contribuie, cu o prorata, proporţională cu
utilizarea bunurilor şi serviciilor publice. Această idee aduce în prim plan principiile justiţiei
comutative (echivalenţa între obligaţii şi sarcini) aşa cum au fost ele enunţate de Aristotel, în
Etica Nicomahică. Totuşi, trebuie să aminitim că procedural, principiul nu se poate aplica
deoarece este greu de cuantificat cât de mare este beneficiul unui individ, bogat sau sărac, de pe
urma învăţământului superior sau de pe urma stării de sănătate a populaţiei.

d. Impozitul este considerat o formă de caritate obligatorie şi nelegitimă. Frederic Bastiat, unul
din clasicii abordării liberale a economiei, spunea: „Îmi este imposibil să separ cuvântul
fraternitate de cuvântul voluntar. Îmi este, de asemenea, imposibil să concep fraternitatea ca
legal impusă, fără ca libertatea să fie distrusă şi justiţia călcată în picioare”.

296
 Ca principiu constituțional, echitatea fiscală a apărut, în istoria modernă, odată cu
Declarația Revoluției franceze de la 1789. În art. 13 se afirma: „pentru întreținerea forței publice
și pentru cheltuielile administrației, o contribuție comună este indispensabilă, aceasta trebuind
să fie în mod egal împărțită în funcție de capacitățile fiecăruia.”. Principiul expus în acest articol
al
Declarației, ca și opiniile pe care le formulează în sec. al XIX-lea Adam Smith și John Stuart
Mill, sunt reformulate în economia modernă sub denumirea „principiului capacității de plată”
(ability to pay principle) - revoluționar diferit față de principiul medieval al „beneficiilor
obținute”, conform căruia plata unei taxe de către nobili suveranului se făcea în schimbul
protecției oferite de acesta.

Procedurile fiscale construite pentru respectarea principiului echităţii fiscale sunt

următoarele:
• Stabilirea unui minim neimpozabil - de pildă, în cazul impozitelor directe, autorităţile
legiferează scutirea de impozit a unui venit minim. Nevoia de a stabili un minim
neimpozabil este legată de necesitatea ca o persoană să își poată satisface un minimum de
nevoi personale.
• Sarcina fiscală trebuie să fie stabilită în funcţie de puterea contributivă a fiecărui plătitor,
luând în considerare atât mărimea venitului sau averii care face obiectul impunerii, cât şi
situaţia personală a contribuabilului. Această condiție reprezintă o trăsătură importantă a
sistemelor fiscale moderne față de cele ale perioadei medievale, când impozitele erau
preponderent stabilite fără a ține seama de situația personală. Astfel, un impozit cunoscut ca
inechitabil, păstrat în Franța până în 1926, în Spania până în 1910 și în Anglia până în 1851,
a fost impozitul pe ferestre. Mărimea sa era cu atât mai mare cu cât numărul de ferestre era
mai mare, indiferent de situația familială a contribuabilului.
• Realizarea echității orizontale (tratamentul egal al egalilor) - Problema echităţii orizontale
este tratată în literatura fiscală de principalele nume asociate cercetărilor asupra acestei
probleme. Musgrave, Atkinson, Feldstein, Simon, King sau Auerbach sunt doar câteva din
aceste nume importante. Principiul echităţii orizontale este larg acceptat ca principiu
normativ în economia publică şi în dreptul fiscal modern. Principiul este folosit şi ca o
modalitate de evaluare a performanţelor sistemelor fiscale. Cu toate acestea, în literatura de

297
 specialitate nu există un consens asupra proprietăţilor acestui principiu, asupra conţinutului
său normativ şi asupra modului în care trebuie opraţionalizat în proceduri. Auerbach şi
Hasset (1999) afirmă că: „Începând cu Musgrave (1959), există un acord general că
echitatea orizontală este importantă, dar un foarte mare dezacord în privinţa a ceea ce este
aceasta”95.
Problema echităţii orizontale este o problemă subsumată procesului redistributiv. A trata
egal contribuabilii, din punctul de vedere al politicilor redistributive, înseamnă a trata la fel
grupurile considerate ca „egale”, relevante pentru procesul redistributiv. Acest lucru înseamnă că
orice politică redistributivă va trata egal pe toţi cei pe care îi defineşte ca „egali”. Tratarea egală
a „egalilor” (oricum ar fi aceştia definiţi) este o condiţie satisfăcută de orice sistem fiscal.
Singura problemă pentru o autoritate este să definească corect criteriile relevante pentru statutul
de „egal”.
Doar dacă aceste criterii nu sunt clar definite, atunci putem vorbi de violarea condiţiei egalităţii.
Abordarea tradiţională a echităţii orizontale asumă că persoanele care se află într-o
situație identică trebuie să fie tratate în aceeași manieră.
Abordările recente ale aceleiaşi probleme (Feldstein, 1976) asumă că dacă două persoane
au aceeași poziţie relativă înainte și după taxare, atunci sistemul fiscal este echitabil pe orizontală
(„If two individuals would have the same utility if the tax remain unchanged, they should also
have the same utility lavel if the taxes is changed.”). Aceasta înseamnă că un proces de
redistribuire prin impozitare este echitabil pe orizontală dacă este păstrat rangul iniţial. Cu cât
distanţa după impozitare este mai mare faţă de rangul iniţial, cu atât inegalitatea orizontală este
mai mare. Plotnick96 introduce indicatori ce măsoară gradul de inegalitate orizontală, de tipul
„Impactul schimbării rangului după impozitare asupra coeficientului Gini”.
Definiţia anterior enunţată a E.O. comportă numeroase clarificări şi condiţionări: a.
indivizii trebuie să aibă aceeaşi funcţie de utilitate; b. indivizii să aibă nevoie de acelaşi coş de
bunuri; c. dacă condiţia b nu este respectată, atunci spaţiul distribuţional este unul în conflict cu
principiul Pareto, permiţând ameliorarea situaţiei de bunăstare.

95 Alan J. Auerbach, Kevin A. Hassett, A New Measure Of Horizontal Equity, p.1, NBER WORKING PAPER
SERIES, Cambridge, 1999
96 Martin David,Timothy Smeeding, coord., Horizontal Equity, Uncertainty, and Economic Well-being, p.264,
comments on

298
 Contribuabilii care au aceeeaşi capacitate contributivă, trebuie să plătească acelaşi
impozit chiar dacă nu vor avea aceeaşi poziţie relativă după taxare, deoarece unii din ei vor
consuma bunurile sociale ce sunt produse ca urmare a impozitării.
Spre exemplu, orice persoană salariată plăteşte o contribuţie obligatorie (ca procent din
venitul salarial) la bugetul de asigurări sociale de sănătate. Spre deosebire de salariatul sănătos,
cel care se îmbolnăveşte beneficiază de serviciile publice de sănătate, iar situaţia sa (în sens de
unităţi de utilitate) se îmbunătăţeşte ca urmare a apariţiei riscului asigurat. În valoare monetară
această situaţie relativă se îmbunătăţeşte cu echivalentul monetar al serviciilor medicale
realizate.
Atkinson şi Stiglitz, într-o intervenţie din 1980, introduc următoarea diferenţă în definiţia
mai sus enunţată: „Principiul EO, afirmă că toţi cei care sunt identici în toate sensurile relevante,
trebuie să fie trataţi identic.” Pentru a putea aplica acest principiu, autorităţile trebuie să
definească, pe baza unor variabile asumate, ce înseamnă „egal în toate sensurile relevante”,
pentru ca mai apoi să selecteze politica redistributivă necesară. Problema cea mai dificilă în
această situaţie este alegerea „variabilelor relevante”. Un exemplu preluat din Galbiati, Verova
(2003) poate fi lămuritor:
„Să presupunem că o politică redistributivă trebuie realizată pentru o populaţie de trei
persoane (A, B, C). Primii doi indivizi au un venit de 100, în timp ce ultimul are un venit de 50.
B şi C au probleme de sănătate, în timp ce A este perfect sănătos. Presupunând că „venitul” este
o variabilă relevantă pentru dimensiunea redistribuirii, apare următoarea problemă normativă:
„sănătatea” poate fi considerată o a doua variabilă relevantă? Dacă nu, atunci A şi B vor fi
consideraţi „egali”, chiar dacă sunt diferiţi din punct de vedere al sănătăţii. Dacă „sănătatea” va fi
considerată o „variabilă relevantă”, atunci A şi B nu vor mai fi consideraţi „egali, iar inegalitatea
între B şi C va fi evaluată ţinând seama şi de starea de sănătate”. Exemplul de faţă permite o
concluzie simplă: cu cât numărul de variabile relevante creşte, cu atât se măreşte domeniul
funcţiei redistributive, politica redistributivă discriminând mai adânc între indivizi. Diminuarea
numărului de variabile relevante va face politica redistributivă mai omogenă, mai puţin
discriminatorie.
Alăturăm un alt exemplu: Presupunem două cupluri căsătorite, cu acelaşi nivel al
veniturilor. Unul din ele împarte acelaşi cămin, altul stă în gospodării separate. Ambele au
venituri cumulate soţ-soţie de 100.000 lei. Dacă pentru autorităţi „variabila relevantă” pentru
politica distribuţională este venitul cumulat, atunci ambele cupluri vor plăti acelaşi impozit. Dacă

299
alături de această variabilă mai adăugăm una - „locuirea în comun”, atunci politica
distribuţională poate să se schimbe, deoarece există situaţii reale în care progresivitatea taxării
pentru situaţia „trai în comun”, va duce la o situaţie inegalitară. Cei ce locuiesc în comun vor
primi mai puţini bani, datorită impozitării progresive a veniturilor gospodăriei, în timp ce statutul
de „căsătoriţi, dar fără locuinţă comună” va detemina o impozitare mai redusă.
Pentru Plotnick, principiul EO este parte a principiului „non-discriminării” în
impozitare, a cărui caracteristică este „corectitudinea procedurală” a mecanismului
impozitării, adică egalitatea de tratament procedural pentru toţi. Prin urmare, acest autor nu are
în vedere efectele distribuţionale ale impozitării, ci egalitatea procedurală, ce transformă
principiul într-o normă constrângătoare.
Deşi des invocat în politica fiscală, principiul respectiv este des încălcat de gestionarii
sistemelor fiscale. Excepţiile prevăzute în codurile fiscale arată că propoziţia de mai sus poate fi
demonstrată cu uşurinţă. Iată câteva exemple:
 O societate comercială în România poate alege să se înregistreaze (în anumite condiţii, e.g.
maximum 100.000 euro cifră de afaceri) ca microîntreprindere şi, astfel, să plătească un
impozit mult mai redus decât al altor societăţi comerciale;
 Impozitul pe venit nu este plătit de anumite categorii de persoane;
 Acelaşi impozit nu se plăteşte pentru anumite ajutoare;
 Deducerile personale modifică situaţia relativă a plătitorilor în funcţie de numărul
persoanelor aflate în întreţinere;
 Veniturile din jocurile de noroc au un sistem diferit de impozitare etc.
Şi în cazul TVA-ului autorităţile naţionale aplică scutiri implicite sau diminuări de rată,
fapt ce contribuie la încălcarea principiul echităţii orizontale. Chiar dacă, plătitorii de taxe
dintrun subgrup oarecare împărtăşesc aceeaşi poziţie economică înainte de taxare, după aplicarea
procedurii taxării aceştia pot avea o rată efectivă a impozitării foarte diferită, ajungând la
inechitate orizontală. Spre exemplu, dacă un subgrup consumă mai multe bunuri cărora li se
aplică un TVA micşorat, poziţia alocativă a acestora se poate îmbunătăţii faţă de a grupului
similar, producânduse o schimbare de rang.
„Încălcarea” acestui principiu este însă o concluzie slabă şi am spune pripită, deoarece, aşa cum
am creionat, principiul respectiv nu este bine înţeles şi uniform definit. El are, aşa cum arătat,
abordări în practica fiscală pe cât de multe sunt gradele sale de libertate din punct de vedere
semantic.

300
 Abordările ad hoc sunt mai numeroase decât încercările de a trata problema dintr-o
perspectivă normativă. Ba chiar, pentru laureatul Nobel Amartya Sen, „măsurarea conceptului
poate fi mai precisă decât conceptul ce îl reprezintă (1973)”, arătând, implicit, că atât
proprietăţile conceptului, cât şi conţinutul său normativ sunt departe de a fi clarificate. Existenţa
acestei situaţii se datorează impreciziei definiţiei mai sus enunţate. Ea nu ne spune ce grade de
aproximare sunt permise în expresia „aceeaşi situaţie relativă sau utilitate” (utilitatea fiind o
abordare în termeni de preferinţă individuală, ce nu este în mod obligatoriu identică cu preferinţa
altui individ). Dacă gradul de libertate nu este definit, atunci orice modificare incrementală a
poziţiei alocative determină o dispariţie a conceptului de echitate orizontală şi înlocuirea sa cu
cel de echitate verticală.
Economistul laureat al premiului Nobel - Herbert Simon, a propus o metodă prin care să
se poată analiza cea mai bună bază a taxării și echitatea orizontală, propunând următoarele
principii analitice97:

1. consumatorul este cel care suportă, în ultimă instanță, o taxă - incidența taxării este
conceptul ce ne permite să analizăm un sistem ideal de taxare.
2. consumatorii sacrifică utilitatea atunci când suportă o taxă, prin urmare, un sistem echitabil
este acela în care doi consumatori cu utilități egale înainte de taxare vor avea aceelași utilități
după taxare (Feldstein, 1976).
3. baza ideală a taxării reprezintă cea mai bună măsură surogat a utilității (pentru Haig-Simon
această măsură surogat este venitul, în timp ce pentru alții această bază este consumul).


Realizarea echității verticale - Echitatea verticală (EV) reprezintă un concept normativ, spaţii

politico-economice diverse, conceptualizând diferit acestă direcţie de acţiune fiscală. Nicio

altă problemă a fiscalităţii nu este atât de litigioasă ca aceea a mărimii venitului care trebuie
redistribuit. Caracterul „litigios” al acestui principiu derivă, în primul rând, din legătura
directă pe care acesta o are cu problema „inegalităţii”. Conceptualizările diferite ale
„inegalităţii” presupun abordări diferite ale principiului echităţii verticale. În general, modul
în care guvernele tratează această problemă se poate observa din structura sistemului
impozitelor pe venit şi sistemului transferurilor intergeneraţionale.

97 Citat în Tresch, Richard, Public Sector Economics, Palgrave, Macmillan,p.253, 2008

301
 Cea mai simplă abordare a echităţii verticale este aceea care afirmă că persoanele cu
venituri mai mari trebuie să plătească mai mult. Impozitarea progresivă este expresia
procedurală a asumării acestui mod de a înţelege echitatea verticală.
Într-un sens general, echitatea verticală se referă la situaţia de comparare a efectelor
distribuţionale ale unei politici oarecare de impozitare.
Pentru Martin Feldstein, o situaţie de echitate verticală este aceea în care persoanele
aflate în situații alocative diferite sunt tratate fiscal în manieră diferită. „O persoană ce dispune
de utilităţi mai mari faţă de o altă persoană înainte de taxare, trebuie să aibă utilităţi mai mari faţă
de cealaltă persoană și după taxare”, afirmă acesta. Această abordare în definirea EV, deşi arată,
fără îndoială, că poziţiile alocative relative nu trebuie să se modifice între două grupuri date, ea
nu arată şi dacă „utilităţi mai mari faţă de…” înseamnă că gradul de diferenţiere trebuie să fie
acelaşi. Adică dacă implică sau nu o schimbare în situaţia de inegalitate anterioară.
Pentru alţi autori, diferenţa de poziţie după taxare trebuie să se menţină, dar prin sistemul
impozitării progresive deţinătorii unor venituri mai ridicate trebuie să plătească mai mult.
Problema echităţii fiscale verticale este pusă şi în context internaţional, poziţia unor
organisme internaţionale OECD fiind aceea că veniturile fiscale naţionale trebuind să fie diferite
în funcţie de beneficiile ce decurg din activităţile economice transnaţionale.
• Abordarea echităţii fiscale din perspectiva conceptelor de mai sus (echitate verticală şi
echitate orizontală) reflectă modul în care a fost conceptualizată şi aplicată ideea
capacității contributive - (ability to pay principle).
Contribuabilul va finanța cheltuieli publice în funcție de capacitatea sa contributivă și nu
în funcție de gradul de utilizare a bunurilor şi serviciilor publice. Dacă nu ar exista un astfel de
„compromis”, ar însemna că persoanele care nu pot realiza venituri sau realizează venituri foarte
scăzute nu vor putea beneficia de servicii publice. Această condiție îmbină, cum spuneam,
realizarea echității orizontale cu cea verticală. Pentru a putea vorbi de o realizare a condiției
capacității contributive trebuie să putem utiliza o unitate de măsură a acesteia. În general,
măsurarea se face luând ca indicatori averea, venitul și consumul. Alegerea unui mod de
măsurare care să ţină seama de cei trei indicatori implică atât constrângeri instituționale (spre
exemplu, un impozit pe venit are o eficiență scăzută în cazul economiilor cu o populație rurală
mare sau o valoare prea mare a TVA poate determina scăderea consumului), cât și judecăți de
valoare (care este gradul optim de inegalitate a veniturilor?, de la ce valoare a diferenţialului

302
între veniturile mici şi cele foarte ridicate, inegalităţile devin neproductive social, adâncind
clivajele sociale sau accesul la servicii de sănătate şi de educaţie mai bune? etc.).
Calcularea capacității contributive este o sarcină dificilă, în primul rând datorată
impreciziei conceptuale în definirea indicatorilor mai sus amintiți. Ce înţelegem prin „venit”?
Din manualele de economie ştim că este o retribuție cuvenită factorilor de producție. Dar tot
economiştii îl analizează ca venit complet, integral, total. Asta înseamnă o extindere a ariei
conceptuale, deoarece el poate cuprinde, pe lângă activele monetare, şi alte elemente. În cazul
contribuabililor din zone rurale e vorba despre bunurile ce grupează autoconsumul sau, în cazul
populației asistate în situaţii de risc, transferurile publice cu caracter social (subvenţionarea
transportului public, asigurarea unor bilete de tratament subvenţionate, preţuri mai mici la
muzee, teatre, săli de concert etc.). La acestea vom adăuga, în cazul agenţilor economici,
transferurile cu caracter economic.
• Egalitatea în fața impozitului - Dimensiunea egalitară a echităţii este reflectată cel mai bine
prin această condiţie. Impunerea trebuie să fie suportată de toți cetățenii, cuprinzând toate
categoriile sociale care realizează venituri sau care au o anumită avere. Toate persoanele
care obţin venituri din aceeaşi sursă trebuie să fie impozitate. Toată materia impozabilă
trebuie să fie supusă impozitului. Toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii fiscale.

• Echitatea intergenerațională - efectele distribuționale pe care politica fiscală le are nu

numai asupra grupurior socio-profesionale și demografice prezente, ci și efectele acesteia
asupra viitoarei generații. Problema principală a acestui tip de evaluare este una
fundațională: ce cadru de analiză luăm în considerare? De pildă, Cowen (2007) consideră că
un criteriu de echitate intergenerațională este capacitatea politicii fiscale de a contribui sau
nu la o rată de creștere ridicată a economiei pe termen lung.
Pentru anumiţi autori analiza efectelor intergeneraționale este una ce presupune utilizarea
instrumentarului filosofiei morale și al analizei politice, în timp ce pentru alții, alături de
costurile monetare sunt importante și cele nonpecuniare (de pildă, o măsură fiscală ce
scumpește un bun sau serviciu, al căror consum produce poluare, limitează consumul
acestora, limitând efectele negative asupra mediului).
• Egalitatea prin impozit - se realizează prin progresivitate (rata se modifică odată cu
modificarea materiei impozabile - pentru a tinde spre o egalitate a sacrificiului în termeni de
utilitate individuală) - și selectivitate (de natura nevoilor - impozitare mai redusă pentru
nevoile primare, mai mare pentru produsele de lux sau în funcție de forma întreprinderilor).

303
 Dificultăți în operaţionalizarea principiului echităţii
- evaziunea legală (organizată prin lege - toleranță mai mare pentru anumiți contribuabili prin
subevaluarea materiei, precum este cazul persoanelor angajate în zone rurale, zilieri etc.).
Diminuarea nişelor fiscale este o condiţie obligatorie pentru a se realiza echitatea fiscală. -
evaziune prin exploatarea ambiguităților și lacunelor legale. Pentru realizarea echităţii fiscale,
autorităţile trebuie să diminueze condiţiile de fraudă şi evaziune fiscală. Diminuarea
posibilităţilor de evaziune fiscală datorită lacunelor legale este importantă, deoarece, în condiţiile
în care un impozit este inaplicabil, ansamblul contribuabililor poate considera impozitul
respectiv inechitabil şi ineficace.
- evaziune ilegală. Economiile moderne sunt martorele unei diversificări a metodelor de
fraudare între care putem aminti: modificarea bazei de impozitare prin disimularea parțială sau
totală a acesteia, cu ajutorul plății fără factură, prin necompletarea declarațiilor sau prin
multiplicarea cheltuielilor - creștere exagerată sau realizare de cheltuieli fictive.

6.5.2. Principiul eficienței impozitării

Eficiența intervenției publice în economie depinde atât de modul în care veniturile
publice sunt alocate pe categorii de cheltuieli, cât și de modul în care se finanțează şi se
cheltuiesc acestea.
Minimizarea costurilor economice ale politicii de impozitare reprezintă unul din aspectele
importante de care autoritățile trebuie să țină seama atunci când susţin un anumit tip de politică
fiscală.
Aspectele legate de eficiența sistemului fiscal întregesc preocupările privind crearea unui
„sistem fiscal bun”, principile de politică financiară reprezentând o preocupare semnificativă
pentru orice autoritate academică sau guvernamentală în domeniul fiscal.

• Randament fiscal ridicat - Măsurile fiscale, oricare ar fi acestea, trebuie să conducă la

realizarea obiectivelor guvernamentale prin asigurarea unui flux constant de venituri pe
toată perioada exercițiului bugetar. Pentru a putea fi realizată această condiție imperativă,
sistemul fiscal nu trebuie să interfereze cu principiul alocării eficiente a resurselor.
Sistemele de taxare sunt, însă, distorsionare, împiedicând realizarea condiției de optimalitate

304
 paretiană (principiul alocării eficiente). Acest lucru este posibil deoarece luarea deciziilor de
a consuma sau de a produce nu au la bază același argument, adică același nivel al prețurilor
bunurilor și serviciilor vizate de cumpărători și vânzători.
Prețul relevant pentru consumator nu este acelaşi cu cel relevant pentru producător. Spre exemplu,
în cazul unei taxe precum acciza, decizia consumatorului pentru achiziția unui litru de benzină se
bazează pe prețul final al bunului, la pompă. Nu același lucru se întâmplă în cazul producătorului
care i-a decizia de producţie în funcție de prețul litrului de benzină fără acciză, adică pe baza
costurilor de producție și a profitului pe care dorește să îl obțină.
În cadrul negocierii unui salariu, potenţialul angajat i-a decizia privind acceptarea sau nu a unui post
ținând seama de nivelul salariului de bază sau a celui net, pe când angajatorul ține seama de
nivelul salariului plătit cu contribuțiile sociale care sunt în sarcina sa. Pentru că deciziile de
producție și de consum sau de acceptare a unui post pe o anumită piață a muncii, în cele două
cazuri de mai sus, nu au drept fundament același nivel al prețului, apare o situație de ineficiență
alocativă, condiția de optimalitate paretiană (RMS=RMT) nefiind satisfăcută din cauza efectelor
distorsionare ale sistemului de taxare.
Pentru că această condiție de eficiență alocativă nu poate fi satisfăcută, nici „spot”, nici în
dinamică, convenția este ca un sistem de taxare să fie considerat eficient economic atunci când
determină apariția unui nivel redus de ineficiență alocativă. Provocarea oricărei politici fiscale
este să determine obținerea unui anumit venit public cu un nivel de ineficiență alocativă cât mai
scăzut, pentru a nu ajunge în situația paradoxală pe care președintele american Ronald Reagan o
prezenta astfel:
„Tot ce mișcă taxăm; ceea ce mișcă și după asta, reglementăm; în fine, ceea ce nu mai mișcă,
subvenționăm.”
Pentru a avea un randament fiscal ridicat - în sensul mai sus exprimat - sistemul de impozitare
trebuie să îndeplinească câteva condiții, astfel:
a) Generalitate: Impozitul trebuie să fie plătit de toți cetățenii care posedă surse de impozitare.
De asemenea, trebuie să fie construit astfel încât să nu existe posibilităţi de sustragere de la
impunere a unei părţi din materia impozabilă.
b) Simplitate administrativă - Volumul cheltuielilor privind stabilirea materiei impozabile,
calcularea şi perceperea impozitului trebuie să fie cât mai scăzut posibil, iar gestionarea
sistemului trebuie să fie cât mai simplă. Eficienţa fiscală este, în acest sens, o funcţie a
monitorizării plătitorilor de taxe. Gestionarea simplă a sistemului fiscal are şi o componentă

305
temporală importantă. Procedurile birocratice laborioase, consumatoare de timp, sunt asociate cu
un grad de eficienţă mai scăzut şi cu o eroziune a consimţământului. Performanţa administrativă
în cazul sistemului fiscal, impune o modelizare a birocraţiei, fondată pe o evaluare a
performanţelor care să cuprindă indicatori de rezultat strâns legaţi între ei, dar fundamentaţi pe
structuri de acţiune diferită. Un indicator de rezultat, definit intern, cum este simplitatea
administrativă, trebuie să fie definit şi extern, din perspectiva contribuabilului (cum înţelege
acesta simplitatea administrativă). Un grad ridicat de „civismul fiscal” (respectarea termenelor
pentru obligaţiile de plată şi conformitatea voluntară) este posibil doar dacă, în spiritul bunei
guvernanţe, autorităţile facilitează plata impozitelor, prin, spre exemplu, dematerializarea
procedurilor, utilizarea unor declaraţii pre-completate de către autorităţi, simplificarea limbajului
administrativ-fiscal etc.
Productivitatea unui sistem fiscal depinde nu numai de capacitatea de a genera venituri
pentru obiectivele publice, cât și de costurile aparatului fiscal ce gestionează sistemul.
Gestiunea sistemelor de impozitare implică costuri instituționale ce pot fi disociate în: 1.
costuri de administrare din partea autorităților fiscale și 2.costuri determinate de subiecții
impozitului.
1. Costurile de intervenție fiscală (costuri de administrare) . Acestea reprezintă costurile de
funcţionare ale sistemul de administrare fiscală. Sunt determinate de numărul de salariaţi ai
agenţiilor de administrare fiscală, de densitatea infrastructurii, de mărimea reţelelor informatice
de gestiune fiscală.
RAPORTUL între costurile nete ale funcționării sistemului și veniturile nete încasate este
determinant în judecarea eficienței sistemului fiscal.
2. Costurile determinate de subiecții sistemului . Efectele distorsionare ale unei politici de
taxare sunt amplificate de situațiile de non-conformare la impozit, ce vor determina din partea
autorităților, măsuri de întărire ale controlului, ce vor genera, la rândul lor, alte costuri de
administrare. De pildă, practica vânzării fără bonuri fiscale sau fără factură, diminuează baza de
impozitare şi cuantumul veniturilor statului din TVA sau impozit pe profit, ceea ce impune
realizarea unor controale extinse la contribuabili, deci cheltuieli mai mari pentru administraţia
fiscală. Acelaşi fapt se întâmplă şi în condiţiile în care angajatorii plătesc salariul în parte
fiscalizat, în parte, nefiscalizat.

306
 Pe de altă parte, cu cât sarcina fiscală determină o creștere mai mare a constrângerii
bugetare asupra contribuabilului, cu atât vor fi mai multe situațiile de non-conformare, de evitare
a taxării, realizate prin 1. optimizare fiscală, 2. evaziune fiscală.
Costurile administrării sistemului fiscal sunt determinate și de capacitatea de a măsura
corect, fără omisiuni, a materiei impozabile, precum și de capacitatea de partajare a informațiilor
privind contribuabilul între nivelurile instituțiilor administrației fiscale.
De asemenea, costurile de administrare sunt dependente și de combinațiile de taxe
utilizate. Astfel, prin sistemul de colectă al unei taxe, de pildă, în cazul accizei - se pot dobândi
informații utile care pot ajuta în stabilirea mai corectă a nivelului de impozit pe profit, plătit sau
ce trebuie plătit suplimentar.

b) Calcularea simplă și înțelegerea facilă a procedurilor fiscale din perspectiva consumatorului

Complexitatea sistemului de impozitare diminuează lizibilitatea acestuia, afectând și
ÎNȚELEGEREA sa, indiferent de bunele intenții exprimate de guvernanți. Prestații sociale
universale, asigurări sociale pentru salariați, impozite pe venit, impozite pe avere, pe suprafața de
teren, multiplicarea nișelor fiscale, derogări fiscale etc., eterogeneitatea acestor prelevări şi
probleme reprezintă un factor important în compromiterea oricărei politici fiscale și a rezultatelor
acesteia.
Fișele fiscale numeroase și bogate în „rubrici”, dificultatea completării documentației
pentru prelevările la care sunt supuse afacerile sau comunicarea inadecvată a autorităților față de
publicul interesat, constituie „argumente” importante pentru a înțelege „rezistența” la plata
impozitului. Nivelul de educație al populației, nu numai cel în materie economică, ci și cel
general, determină grade diferite de „rezistență” la sistemul de impozitare, ceea ce impune o
adecvare a procedurilor fiscale la „agenții țintă” ai sistemului.
Pentru unii autori (Tresch, 2008), acesta este motivul pentru care, în țările cu rată mică a
alfabetizării, sunt preferate taxele pe întreprinderi în locul celor personale, în primul rând pentru
că acele taxe sunt reţinute la sursă, fără ca un plătitor individual să fie obligat la completare de
formulare.
La fel, preferința pentru TVA și, în general, pentru impozite indirecte a autorităţilor este
determinată, în opinia unor autori, de caracterul „ascuns” al acestui impozit, ceea ce face ca
rezistența să fie mai scăzută.

307
c) Pluralitate: sistemul de impozitare trebuie să fie divers pentru a permite așezarea sa pe
majoritatea surselor de venituri din economie
În general, trebuie privilegiate acele politici de mix fiscal care au în vedere asiete largi și
rate scăzute. Acest principiu atrage după sine şi o altă condiţie, exonerările legale, nişele fiscale
ce pot diminua asieta, ce trebuie să fie cât mai reduse, pentru a nu reprezenta o sursă de
ineficiență fiscală, diminuând încasările.

d) Stabilitate și automatism - randamentul trebuie să fie constant o perioadă lungă de timp a

ciclului economic
Dacă în anumite perioade de timp este nevoie de resurse publice mai ridicate, este de
preferat să se mențină stabilitatea sistemului fiscal și să se apeleze la resurse obținute din
împrumuturi, evitând creșterea nivelului taxării şi eticheta de sistem fiscal instabil. De altminteri,
instabilitatea sistemelor fiscale este considerată o sursă importantă pentru reţinerea investitorilor
de a intra pe anumite pieţe, incertitudinea făcând dificilă luarea deciziilor.

e) Elasticitatea, fllexibilitatea - presupune ca sistemul de taxare să fie permanent adaptabil

necesităţilor de venituri ale statului. Acesta trebuie să poată răspunde uşor la schimbările
economice. Flexibilitatea impozitării este necesară atât din considerente de raţionalitate
economică, cât şi din considerente politice. Managementul rapid şi riguros al cererii impune o
asemenea trăsătură a sistemului fiscal.
Diminuarea ratelor de impozitare poate constitui un element important în menținerea
consumului la niveluri ridicate și diminuarea efectelor unei recesiuni, după cum, creșterea taxelor
poate fi folosită cu succes în a preîntâmpina creșterea inflației prin cerere în perioade de creștere
exuberantă a economiei.
Din punct de vedere politic flexibilitatea este necesară, deoarece ea este expresia unei
raţionalităţi politice, a alegerii unor valori politice şi economice. Chiar dacă în societăţile
moderne există un relativ consens între membrii societăţii şi, deci, şi între reprezentanţii acestora,
asupra unor nevoi fundamentale, necesare a fi satisfăcute pentru toţi membrii societăţii, nevoia
de a avea posibilitatea unei opţiuni în politica economică trebuie să rămână o trăsătură
fundamentală a societăţii moderne. Flexibilitatea fiscală este expresia acestei idei. Schimbarea
opţiunilor trebuie să poată fi realizată şi prin politica fiscală.

308
 Realizarea flexibilității este determinată de satisfacerea a două condiții: a. autoritățile
guvernamentale trebuie să poată schimba sistemul de taxare rapid, atunci când condiţiile
economice o impun şi b. schimbarea în modul de taxare a activelor trebuie să influențeze rapid
cererea agregată (în condițiile în care introducerea mixului nou nu este percepută ca o măsură
circumstanțială).

Tehnic vorbind, o măsură fiscală trebuie, pe cât posibil, să răspundă regulii „elasticității
inverse”. Aceasta înseamnă că pentru a obține o eficiență ridicată trebuie fiscalizate acele asiete
cel mai puțin mobile geografic - taxarea locuințelor, taxarea imobilizărilor întreprinderilor (de
tipul taxei pe stâlp), taxarea consumului pentru bunuri cu cerere inelastică, taxarea terenurilor, a
autovehiculelor98 etc. În cazul taxelor asupra veniturilor, dacă avem un coeficientul de elasticitate
subunitar, atunci orice creștere a ratei de impozitare duce la creșterea veniturilor fiscale şi, dacă,
dimpotrivă, acesta este supraunitar atunci efectul este invers.
Creșterea randamentului fiscal al unui sistem de impozitare prin creșterea presiunii
fiscale are anumite limite, între care putem enumera104:
1. limite tehnice: în general, în statele dezvoltate, câteva categorii de impozite asigură 2/3 din
totalul veniturilor publice. Acestea sunt impozitele pe consum și impozitele pe venituri. Astfel,
această concentrare face dificilă orice creștere a presiunii fiscale, după cum, având în vedere
nivelul ridicat al presiunii fisale din UE, este practic imposibilă creșterea acesteia fără a se pierde
venituri la buget.
2. limite psihologice: un nivel ridicat al impozitării va mări tendința de fraudare, creând
senzația unui sistem fiscal confiscatoriu, deşi, în acelaşi timp, contribuabilii doresc să primească
un număr mai ridicat de „utilităţi” de la stat. Sistemele fiscale moderne sunt, în general, sisteme a
căror funcţionare eficientă se datorează consimţământului populaţiei la taxare. Acest aspect
psihologic este determinant în relaţia dintre administraţia statului şi contribuabil, deoarece acesta
din urmă, într-un prim pas, nu „vede” utilitatea directă a sistemului de impozitare. Mai mult,
conformitatea la impozitare este determinată şi de performanţele sau eşecurile anterioare ale
administraţiei publice. Lipsa de eficienţă în diminuarea inegalităţilor, a sărăciei, în creşterea
gradului de securitate, percepţia negativă asupra modului de alocare a resurselor necesare pentru
derularea contractelor publice, corupţia la nivel înalt, diminuează serios şansele la o atitudine
pozitivă faţă de o anumită măsură fiscală. În egală măsură, o presiune fiscală mai ridicată asupra

98 Antoine Bozio, Julien Grenet, Economie des politiques publiques, p.45, Edition La Decouverte,
Paris, 2010 104 Muzellec Raymond, Finances publiques, p. 552, Edition Dalloz, Paris, 2009

309
unei categorii socio-profesionale, determină o autovictimizare a acesteia în raport cu o alta, prin
impozitarea diferențiată apărând imaginea publică a „sacrificatului”. Această imagine a
„sacrificatului” poate fi evidentă şi privind lucrurile din perspectiva structurii contribuţiilor
fiscale în totalul veniturilor statului. Astfel, în condiţiile în care de foarte mulţi ani se observă o
diferenţă majoră între veniturile din consum la bugetele publice şi cele din capital - în sensul în
care primele dau o cotă constant mai mare decât ultimele - consumatorul se poate considera un
continuu „sacrificat”, mai ales în economiile în care veniturile salariale sunt scăzute. Dacă
adăugăm şi dimensiunea contribuţiilor din muncă, atunci percepţia de „etern sacrificat” este şi
mai pregnantă.
Rezistenţa la impozitare trebuie serios avută în vedere de autorităţi pentru că aceasta
depinde şi de proiecţiile pe care populaţia le face cu privire la veniturile sale viitoare sau, pur şi
simplu, de dorinţele acesteia privind viitorul veniturilor proprii.
Un exemplu simplu de înţeles este următorul: În anii ’80, în Franţa, autorităţile au pus
problema creşterii la 65% a tranşei marginale a impozitului pe venit. În acest context, numeroşi
contribuabili au manifestat împotriva acestei măsuri fiscale, chiar dacă cei mai mulţi dintre
aceştia nu deţineau o asietă fiscală care să justifice o astfel de atitudine, fiind neafectaţi de noua
măsură. Teama de un „efect de contagiune” a fost, probabil, mai ridicată decât argumentele
logice şi situaţia personală de atunci.
Consimţământul la impozit, trebuie, în mod particular, luat în considerare în spaţiile
economice transnaţionale comune, cum este şi UE. În condiţiile mobilităţii accentuate pe pieţele
sectoriale, lipsa de consimţământ la impozitare poate fi bine „semnalizată” prin evitarea
impunerii în statele cu fiscalitate ridicată şi transferarea consumului, economisirii sau afacerilor
în spaţiile mai prietenoase din punct de vedere fiscal.
Un exemplu actual poate ilustra relevant aserţiunea de mai sus. În urma măsurii de
supraaccizare a combustibililor din primăvara lui 2014, diminuarea veniturilor din aceasta sursă
fiscală a fost de 16% în prima lună de la aplicare, explicaţia venind din analiza
comportamentului agenţilor economici ce realizează activităţi de transport marfuri. Aceştia au
preferat să achiziţioneze combustibil din ţări cu preţuri mai scăzute ale carburanţilor, pentru a nu-
şi diminua rata rentabilităţii. Evident, pe termen lung, un asemenea comportament de evitare nu
va mai avea efectele din perioada scurtă.
Rezistenţa la impozitare este determinată nu numai de aspectele legate de „poziţia” în
sistem a unei categorii socio-profesionale faţă de o alta sau de mărimea presiunii fiscale, ci şi de

310
efortul făcut pentru „conformitate”, de efortul făcut pentru plata impozitelor. Acesta este
măsurabil prin timpul sacrificat activităţii productive pentru a îndeplini procedurile
administrative necesare acestei sarcini. Drumuri numeroase la fisc pentru conformare voluntară
înseamnă şi pierderi importante în productivitate la nivel naţional.
Administraţiile fiscale, în urma introducerii în activitatea de furnizare a bunurilor sociale,
a principiilor „noului managerialism public”, duc o activitate din ce în ce mai consistentă şi
coerentă de comunicare şi de relaţii publice, prin care urmăresc o apropiere a relaţiilor cu
grupurile foarte eterogene de stackeholderi. În faţa problemelor ridicate de complexitatea
legislaţiei fiscale, aceste instituţii au realizat diverse instrumente menite să îmbunătăţească atât
accesul la informaţia fiscală şi înţelegerea acesteia, cât şi procedurile pentru plata obligaţiilor
fiscale.
Aceste instrumente îmbracă forme diverse, de la scrisori de informare către contribuabil,
până la pliante şi ghiduri practice sau formulare pentru declaraţii fiscale simple, atât ca formă, cât
şi ca limbaj, clipuri publicitare.
Concluzionând, asemenea măsuri, chiar dacă nu reuşesc să ne facă să iubim
administraţia fiscală, au rolul de a o face mai înţeleasă.

6.5.3. Optimalitate în politica fiscală

Orice analiză a problemelor de optimalitate pleacă de la premiza că sistemele de taxare
creează distorsiuni şi ineficienţă economică. Taxele produc comportamente. Atât consumatorii,
cât şi agenţii economici reacţionează la măsurile fiscale în maniere dintre cele mai diverse. Pot
diminua consumul, pot determina o scădere a cererii de muncă, pot determina ieşirea de pe piaţă
a unor agenţi economici şi pot întări puterea altora.
Economiştii au dezvoltat de-a lungul timpului modele de taxare care, au considerat ei, pot
diminua nivelul distorsiunilor şi ineficienţa economică.
Abordarea în sens de „optimalitate” a politicilor fiscale, în lumina celor discutate până
acum, poate fi realizată pornind de la următoarea întrebare: Care este setul de politici fiscale care
permite atingerea atât a obiectivelor de echitate, cât şi a celor de eficienţă? sau putem să
reformulăm astfel: Ce politici fiscale asigură atât satisfacerea obiectivelor statului bunăstării, cât

311
şi creşterea încasărilor bugetare? Indiferent cum punem întrebarea, răspunsul, ca de obicei în
astfel de probleme complexe, nu este deloc facil. Aşa cum s-a putut observa din analiza
principiilor fiscale, există o contradicţie evidentă nu numai între principii (realizarea egalităţii nu
este consubstanţială cu realizarea eficienţei), dar şi între modurile în care este abordată egalitatea
(vertical, orizontal etc.).
Abordarea normativă, exprimată mai sus, ne poate ajuta în realizarea design-ului politicii
fiscale (echitatea şi eficienţa trebuie să fie deopotrivă vizate). De asemenea, analiza experienţelor
istorice poate fi un proxy important pentru scopul urmărit. Putem urmări, de pildă, dacă într-o
anumită perioadă de timp poate fi stabilită o legătură semnificativă între nivelul taxării şi nivelul
conformării la impozitare (nivelul evaziunii). Putem observa, apoi, dacă scăderea impozitelor
contribuie nu numai la creşterea PIB, dar şi la diminuarea inegalităţilor de venituri (prin
redistribuire directă sau indirectă). Utilizarea unui indicator al inegalităţii - coeficientului Ginni -
ne poate ajuta în acest sens. Apoi, urmărirea răspunsului dat de grupuri eterogene de pe piaţa
muncii la un stimulus fiscal poate fi de ajutor pentru a ne apropia de un răspuns la această
problemă.
Având în vedere, însă, că orice impozit provoacă distorsiune alocativă este mai bine să
simplificăm structura fiscală, provocând o „distorsiune” mai mare cu un singur sau câteva
impozite sau este mai bine să o „complicăm”, producând „distorsiuni” mai reduse?
Până a căuta răspunsuri la această întrebare trebuie să înţelegem, mai întâi de ce un
impozit creează distorsiune alocativă, de ce el are un efect demotivant asupra celor impozitaţi.
În al doilea rând vom examina ce înseamnă ca un sistem fiscal să fie optim în sens
paretian
1.Distorsiune alocativă
Problema a fost explicată de Dupuit (1844), iar forma consacrată este cea exprimată de
Harberger, în 1971, sub forma triunghiului care îi poartă numele. De ce este non stimulativ
impozitul? Pentru că pierdem din venitul disponibil pentru consum sau pentru investiţii, este
răspunsul cel mai simplu. Dar, ar putea argumenta cineva, costul individual poate fi „neutralizat”
de beneficii sociale directe şi indirecte, realizate cu ajutorul acestor taxe, adică este un joc cu
sumă nulă. Deci, am putea argumenta că impozitul este „neutru” în sine (balanţa din stânga este
egală cu cea din dreapta, nimic nu se pierde, ci se transferă). Totuşi, de ce nu este aşa? Iată ce
demonstrează triunghiul lui Harberger:

312
 În graficul de mai sus, punctul de echilibru între cererea şi oferta unui bun oarecare se află
în punctul B. Ce se întâmplă dacă guvernul introduce o taxă oarecare pe bunul respectiv? În
această situaţie, cantităţile cerute şi vândute pe piaţă se vor diminua, deoarece preţul bunului
respectiv va creşte. Noul punct de echilibru va fi C. Surpulsul consumatorului, cât şi cel al
producătorului se vor diminua. Triunghiul ACB exprimă această pierdere netă, determinată de
introducerea taxei. Aria reprezentată de E este pierderea de surplus a producătorului, iar aria D,
reprezintă pierderea de surplus a cumpărătorului. Pierderea netă, în acest exemplu, se împarte
egal între ofertanţi şi producători. De regulă, pierderea netă se distribuie diferit între cele două
părţi.
Desigur, dacă înclinaţia curbelor se modifică alta va fi dimensiunea pierderii nete. Şi,
bineînţeles, această înclinaţie diferă în funcţie de tipul de taxe introduse.

Elasticitatea cererii şi a ofertei influenţează mărimea pierderii nete.

Cu cât oferta şi cererea sunt mai elastice la modificarea preţurilor datorită taxelor, cu atât
mai mare va fi pierderea netă.
Dacă cererea şi oferta sunt inelastice dimensiunea pierderii scade, aşa cum se poate
observa în graficul următor.

313
 James Tobin, economist american laureat al premiului Nobel, consideră că impactul
asupra economiei reale al relaţiei lui Harberger este neglijabil, în schimb Martin Feldstein îl
consideră important pe termen lung.

În rândurile anterioare am analizat câteva aspecte ale eficienţei taxării (optimalitate în

acest sens). Ele apar sub forma unei TO DO LIST, care ne spune CE TREBUIE să urmărim
pentru o politică fiscală eficace, dar nu şi CUM trebuie să procedăm. Nu ne spune şi care este
STUCTURA OPTIMĂ a unui sistem de taxare. Pentru a da un răspuns acestei probleme pot fi
utile diferitele abordări formale ale acestei probleme, oprindu-ne asupra conceptului de eficienţă
paretiană, asupra regulii lui Ramsey şi asupra Legii lui Laffer.

2. Conceptul de eficienţă paretiană

O situaţie de optimalitate paretiană este aceea în care, dată fiind o situaţie alocativă
oarecare, îmbunătăţirea situaţiei alocative a unei entităţi nu poate fi obţinută decât prin
înrăutăţirea situaţiei alocative a altei entităţi.
Luând în considerare această constrângere, putem afirma că o structură fiscală este
optimă dacă şi numai dacă nu există nicio altă structură alternativă care poate determina o
situaţie alocativă mai bună pentru cineva, fără a înrăutăţi situaţia alocativă a altcuiva.
Desigur, o asemenea definiţie acceptată ne arată, implicit, că nu putem vorbi de o singură
structură fiscală optimală, un cadru economic dat de un mix fiscal putând fi la fel de optim din
punct de vedere paretian ca şi un alta. Aceasta nu înseamnă că o asemenea „declaraţie de
principii” nu poate fi transpusă într-o realitate a guvernării. În acest scop trebuie să introducem în

314
discuţie conceptul de funcţie socială a bunăstării (Bergson, 1938, Samuleson, 1947). Prin acesta
economiștii sectorului public își propun să ne arată care este nivelul de bunăstare socială
corespunzător unor niveluri specifice de utilitate99 atinse de membrii societăţii și cum se face
alegerea producției de bunuri și servicii publice. Dificultățile ridicate de această abordare, ca
fundament al alegerii publice sunt numeroase, fapt ce ridică problema utilității acestei funcții.
Posibilitatea de măsurare a funcției de bunăstare colectivă este cea mai importantă din
dificultățile ridicate de aceasta. Samuelson considera că măsurarea utilităților individuale și apoi
însumarea acestora se poate face dacă utilizăm o abordare ”cardinală” a utilităților de către
indivizi, dar că, este practic imposibil să o facem deoarece indivizii nu pot avea o astfel de
imagine asupra bunurilor achiziționate, pentru a face un clasament util scopului propus. Nici
măsurarea funcției prin cantitățile din bunurile x sau y consumate, nu este o soluție mai utilă
deoarece satisfacția individuală nu poate fi exprimată doar în bunuri comercializabile. O altă
variantă este aceea a arbitrajului realizat de guvernanți (dictatori sau nu) de a face alegerile în
funcție de preferințele proprii.
Numeroși economiști consideră că nu există baze raționale, științifice pentru a compara
starea de bine social, deoarece este imposibil să compari utilitățile interpersonale. Din acest
motiv, economiștii publici trebuie să se mărginească a avea o abordare pozitivă a politicilor
publice, analizând care sunt consecințele diferitelor categorii de politici.
Cum funcţia socială a bunăstării este diferit înţeleasă atât în perioade de timp diferite, cât
şi în societăţi diferite, rezultă că pot fi realizate combinaţii de funcţii sociale ale bunăstării şi
structuri de taxare.
Pentru a înțelege situația putem apela la o analogie: gândiţi-vă cu ce v-ați îmbrăcat în ultimele
zile şi faceţi comparaţie cu ce v-aţi îmbrăcat azi. De cele mai multe ori „ținuta” diferă. De ce?
Combinaţia de utilităţi diferite obţinute din structurile diferite ale ținutei , ne obligă să facem
asta. Într-o zi avem nevoie de o ținută casual pentru că suntem în ziua liberă, în alta de una
business, pentru că suntem în postura de angajați ș.a.m.d. Aşa se întâmplă şi cu funcţiile de
utilitate socială, ele sunt diferite pentru că modificările nevoilor din societate o cer.
Din punct de vedere paretian o structură fiscală este optimă în sensul în care aceasta
maximizează bunăstarea socială.

99 Utilitatea unui bun consumat poate fi măsurată doar indirect (prin nivelul prețului pe care un individ este
dispus să îl plătească). În acest sens, în cazul economiei publice, putem măsura indirect utilitatea prin volumul de
taxe pe care sunt dispuși să le plătească indivizii pentru a putea beneficia de o anumită configurație de bunuri publice.

315
3. Regula lui Ramsey (Inverse elasticity rule). Matematicianul şi economistul englez de la
Universitatea din Cambridge a ridicat problema optimalităţii în 1927, în lucrarea „A contribution
to the theory of taxation”. Problema pe care o adresează Ramsey este aceea a modului în care
poate fi modificată rata impozitării (ad valorem) consumului, cu pierderi nete de eficienţă
(utilitate - în engleză: deadweight loss) minime, deci cu efecte distorsionare minime, crescând în
acelaşi timp şi veniturile guvernamentale.
Ramsey propune ca taxa pe consum pentru orice tip de bun să fie „invers proporţională cu
elasticitatea cererii pentru acel bun”.
Un sistem eficient este acela în care taxa este mică atunci când elasticităţile pe piaţa bunului sau
serviciului respectiv sunt mari.
Condiţia suplimentară este aceea ca nivelul taxei pe o anumită piaţă să nu afecteze venitul
din taxare pe o altă piaţă.
De ce este aceasta o regulă a eficienţei politicii de impozitare? Răspunsul este realtiv
simplu: pe o piaţă oarecare, cu cât vor fi mai mari elasticităţile (cererii sau ofertei, după caz), cu
atât mai mari vor fi efectele de substituţie, ca răspuns la noul impozit şi astfel şi sumele pierdute
din impozite. Atunci, pentru a limita pierderile de eficienţă, rate scăzute ale impozitării trebuie
aplicate acolo unde gradul de elasticitate şi efectul de substituţie sunt ridicate.
Astfel, aplicarea acestei reguli va configura un tablou fiscal în care rata impozitării va
fi mare pentru bunurile care vor avea cea mai mică elasticitate la cerere a preţurilor.
Pe aceeaşi regulă, în cazul impozitelor pe venituri, ratele impozitării trebuie să fie în relaţie
inversă cu elasticitatea ofertei de pe piaţa muncii.
Pe scurt, regula Ramsey spune că o taxare eficientă este aceea în care asietele sunt atât
de importante pentru contribuabili, încât comportamentul acestora este inelastic la decizia
guvernamentală privind creşterea impozitării pe aceste asiete.
Efectul pervers al unei asemenea reguli este că se va ajunge la o situaţie de taxare
regresivă, deoarece persoanele sărace vor avea un consum inelastic pentru bunurile de strictă
necesitate faţă de persoanele bogate, consumatoare de bunuri de lux şi, astfel, vor contribui cu o
proporţie mai mare din venit la veniturile publice.
De asemenea, bărbaţii căsătoriţi şi angajaţi vor fi mai taxaţi în comparaţie cu femeile
căsătorite (acestea din urmă dacă sunt puse să aleagă între a mai creşte un copil sau a se angaja,
vor alege prima variantă dacă veniturile salariale le sunt impozitate) - apărând astfel o taxare

316
discriminatorie de gen, „frumoşii” mai mult decât „urâţii”, pentru că primii au venituri mai
ridicate, aşa cum sugerează unele studii empirice etc.
Este evident că Regula lui Ramsey nu asigură şi echitate în taxare, fiind profund regresivă.
Ea reprezintă o regulă a minimizării ineficienţei în taxare.
Atâta vreme cât pe baza acceptării relaţiilor afirmate de regula de mai sus sunt necesare
rate mai mari ale impozitării pentru situaţiile în care bunurile sau serviciile sunt inelastice la preţ
şi efectul de substituţie nul sau redus, rezultă că bunurile de strictă necesitate trebuie impozitate
mai mult, iar cele de lux mai puţin. Acest tip de impozitare prejudiciază categoriile
socioprofesionale cu venituri reduse ale căror programe de achiziţii vor fi bazate în principal pe
bunuri de strictă necesitate, favorizând persoanele cu venituri ridicate şi cu achiziţii centrate pe
bunuri de lux.
De asemenea, şi în taxarea veniturilor, aplicarea regulii Ramsey ar avantaja persoanele cu
venituri mari şi mai puţin dependente de piaţa muncii, acestea având surse multiple de venituri
(deci efectul de substituţie este ridicat).
O altă problemă în aplicarea regulii Ramsey este cea a costurilor de administrare.
Determinarea asietei, a tranşelor de venituri, a persoanelor ce trebuie să plătească, implică costuri
de administrare ridicate care ar prejudicia chiar obiectivul politicii de taxare, obiectivitatea.
Pentru detalii tehnice a se vedea referinţa din subsolul paginii.100

4. Legea lui Laffer. Abordarea Laffer în relaţia dintre veniturile publice şi nivelul impozitării,
apare, ca şi alte idei importante, dintr-o întâmplare. Aflat la o întâlnire, în 1974, cu doi oficiali ai
administraţiei Ford: Donald Rumsfeld şi Dick Chenney, Laffer foloseşte serveţelul din imagine
pentru a-i demonstra lui Rumsfeld relaţia între rata taxării şi nivelul veniturilor bugetare.

Sursa: http://www.polyconomics.com/gallery/Napkin003.jpg

100 https://gspp.berkeley.edu/assets/uploads/courses/notes/Lec2-DWL-Optimal-Tax.pdf

317
 Ce evaluează curba lui Laffer? Ce ne spune aceasta? Aşa cum arătam, această curbă
ilustrează relaţia dintre rata fiscalităţii şi veniturile bugetare. Într-un sens mai tehnic, pune în
valoare conceptul de elasticitate a veniturilor impozabile.
Explicaţia este următoarea: Dacă rata impozitării (axa OX) este 0, atunci guvernul nu va
avea venituri publice. La fel, dacă rata fiscalităţii va fi 100, nimeni nu va alege să lucreze pentru
că tot rodul activităţii sale va fi luat de guvern. Baza taxării va coborî spre zero în această
situaţie. Veniturile publice (axa OY) sunt produsul ratei fiscalităţii şi a venitului impozabil.
VP= RFX Vt
Exceptând cele două situaţii extreme, între acestea curba Laffer ne spune că există o
situaţie în care, la un nivel dat al ratei fiscalităţii, veniturile publice sunt maximizate. În exemplu
de mai sus creşterea de la T1 la T2 a ratei asigură o creştere a veniturilor de la R1 la R2 (punctul
de optimalitate). Dincolo de acesta, orice creştere a ratei va determina o scădere a bazei de
venituri fiscalizabile şi, deci, şi a încasărilor bugetare.
Cu toate că aserţiunea de mai sus pare „de bun simţ”, deoarece pare firesc ca atunci când
creşte presiunea fiscală posesorii de venituri să adopte comportamente economice îndreptate spre
„optimizare fiscală” (diminuarea bazei de venituri impozabile), datele de observaţie care să
susţină aserţiunea de mai sus nu sunt suficient de relevante. Nici opiniile economiştilor nu sunt
atât de convergente în a confirma relaţia Laffer.
Desigur, istoria politicilor fiscale, a intervenţiei publice, ne oferă exemple puternice ce
susţin teza lui Laffer, fără a sugera şi rata optimă. Chiar autorul invocat ne oferă câteva exemple,
în articolul pe care vă invităm să îl lecturaţi la adresa prezentată în subsolul paginii. 101 Acesta

101 http://www.heritage.org/research/reports/2004/06/the-laffer-curve-past-present-and-futurev

318
arată că în obţinerea unei eficienţe ridicate trebuie să fie în acelaşi timp abordate problemele
legate de mărimea diminuării taxelor (autorul consideră că dacă are loc o diminuare a ratei
fiscalităţii la niveluri ridicate ale veniturilor, atunci eficienţa taxării se traduce prin efectele
puternic motivante asupra supply side), de perioada în care are loc diminuarea ratei şi de
locaţia acestora.
Astfel, efectul optimal nu este determinat doar de capacitatea de a alege cea mai bună
rată, ci de alegerea optimă multicriterială. Mixul fiscal este cel care asigură realizarea celei mai
bune politici fiscale şi nu o măsură în sine.
Constrânse de nevoia de a găsi un compromis între egalitate şi echitate pentru a atinge
obiectivul final al oricărei politici guvernamentale - maximizarea bunăstării sociale, autorităţile
sunt obligate să taxeze orice sau să impună o singură taxă.
Contribuţii importante în analiza optimalităţii au avut, de asemenea, Diamond şi
Mirrelees, Atkinson, Stiglitz sau Chamley, Saez.

Notă: Eficienţa şi echitatea pot fi consubstanţiale? Evidenţa ţărilor scandinave

Una din frazele des auzite, legate de politica fiscală, este aceea că o rată ridicată a
fiscalităţii pentru anumite categorii de asiete (venit şi avere), distruge iniţiativa privată şi,
implicit, creşterea eficientă a economiei. Simplu de înţeles conceptual, fraza de mai sus nu este
simplu de demonstrat nici cu argumente istorico-economice şi nici cu evidenţe statistice au jour.
Economia realului, studiile empirice, aduc argumente serioase ce falsifică modelul a
cărui teoremă am enunţat-o mai sus. Chiar dacă un studiu empiric nu poate fi suficient pentru a
demonstra fisurile aserţiunii de mai sus, el poate fi util pentru a înţelege în ce condiţii
particulare ratele mari ale taxării nu sunt consubstanţiale cu lipsa de performanţă economică.
Un astfel de studiu ne permitem să îl prezentăm mai jos.
După cum statisticile instituţiilor internaţionale evidenţiază, ţările scandinave sunt
exemple în care putem observa o consubstanţialitate între ratele mari ale fiscalităţii şi ratele
mari ale creşterii economice.
Ţările scandinave au drept surse ale bunăstării economii puternice şi eficiente. Simpla
prezentare a unor date statistice arată acest lucru.
Danemarca, în 2014, avea un PIB pe cap de locuitor de 45.600 euro, Suedia de 44.300,
Norvegia de 73.400, iar Finlanda de 37.400.

319
 Pe de altă parte, ţările de mai sus sunt printre economiile cu cele mai mari venituri
publice ca procent din PIB. Danemarca are o pondere de 50% venituri publice în PIB, Suedia de
43,7%, Norvegia de 39%, iar Finalanda de 44%, în 2014.
Aceste ţări au, de asemenea, şi printre cele mai mari rate ale impozitării veniturilor
personale. Rata maximă a impozitului pe venit în Danemarca este de 55.6%, în Suedia de 56.9%,
Finalanda de 51.5% şi Norvegia de 39.9%.
Şi fiscalitatea pe consum este ridicată în aceste ţări, astfel: Danemarca are 25% TVA-ul,
Finlanda 24% (cu excepţii), Norvegia 25%, Suedia 25%.

Ce stă la baza acestei situaţii atipice am putea spune, în care ratele mari ale impozitării se
împacă cu creşterea economică durabilă?
Profesorul Kleven de la London School of Economics sugerează câteva explicaţii:102
Un prim răspuns sugerează că veniturile ridicate ale statului din taxare sunt obţinute
datorită modului în care este declarată asieta. În aceste ţări, asieta unei persoane este declarată de
către terţi, angajatori, în numele angajaţilor şi clienţilor. Această modalitate de declarare face ca
evaziunea fiscală să fie apropiată de zero.
Eficienţa sistemică a sistemului de taxare este determinată şi de faptul că, în aceste ţări,
birocraţia-fiscală este cea mai redusă din ţările dezvoltate. În Suedia, o firmă de mărime medie
va petrece un timp mai redus pentru a face plăţi de taxe şi contribuţii către stat, în comparaţie cu
o firmă asemănătoare, din alte ţări dezvoltate.
O a treia explicaţie este una culturalistă. Studii diverse au arătat că extraordinara
conformitate la impozare se datorează unei încrederi reciproce puternice, existente între membrii
societăţii. Alături de aceasta, încrederea în instituţiile statului este un criteriu important pentru
conformitatea la impozitare. Într-o cercetare realizată în 2015 privind reputaţia a 27 instituţii
publice suedeze, realizată de institutul de cercetări de piaţă TNS Sifo, Agenţia fiscală suedeză era
pe locul trei în clasamentul privind reputaţia instituţiilor publice. Serviciile pentru clienţi
acordate de aceasta şi contribuţia deosebită la dezvoltarea societăţii au fost între criteriile la care
cetăţenii au acordat cele mai mari scoruri.
Ţările scandinave finanţează servicii sociale care sprijină activitatea ocupată a cetăţenilor.
Programele de ajutor pentru bătrâni şi pentru îngrijirea copiilor sunt implementate pentru a
sprijini cariera persoanelor ocupate sau pentru a ajuta persoanele care și-au pierdut recent

102 KLEVEN, Henrik Jacobsen (2014), « How can Scandinavians tax so much? », in Journal of Economic
Perspectives, vol. n°4

320
locurile de muncă. Nu acelaşi safety net este acceptat pentru persoanele aflate în şomaj pe termen
lung.
Desigur, în contrapartidă, nu putem uita faptul că ţările scandinave au operat diminuări
ale taxelor în ultimii ani, pentru a menţine competitivitatea economiei naţionale.

6.5.4. Principii de politică economică

Sistemul fiscal poate fi utilizat şi cu alte scopuri decât cele de echilibru bugetar. Sistemele
fiscale pot fi utilizate de autorităţi pentru:
• Promovarea unor ramuri economice şi diminuarea activităţilor economice nefiscalizate.
Autorităţile publice pot utiliza politica fiscală pentru a determina o creştere a producţiei
de bunuri sau servicii în ramuri economice cu potenţial ridicat pentru creşterea economică. În
anumite sectoare de activitate statul utilizează rate diferite ale TVA-ului ca o modalitate de luptă
împotriva producţiei de servicii nedeclarate şi, deci, nefiscalizate, în timp ce diminuarea TVA-
ului în altele poate determina creşterea ratelor de activitate. Astfel, în domeniul HORECA,
diminuarea TVAului poate conduce la creşterea consumului pachetelor de servicii turistice,
determinând creşterea activităţii în aceste sectoare, favorizând, astfel, şi ocuparea. Pentru firmele
producătoare de venituri şi în alte state, în sistemul fiscal din România se foloseşte procedura
creditului fiscal prin care impozitul pe profit plătit în ţara străină, se deduce din impozitul pe
profit determinat în ţară.
• Corectarea externalităților negative şi promovarea activităţilor producătoare de
externalităţi pozitive.
În primul caz, utilizarea unei taxe contra poluării reprezintă o modalitate de intervenţie tipică în
economiile contemporane, alături de utilizarea sistemului de accizare pentru produse dăunătoare
sănătăţii. Principiul „poluatorul plăteşte” a fost adoptat încă din 1972, în Codul mediului, fiind
asimilat ca un principiu economic ce solicită impunerea suplimentară a veniturilor ce derivă din
activităţi economice poluante. În cel de al doilea, crearea unor „enclave” economice favorizate
din punct de vedere fiscal pentru desfăşurarea unor activităţi economice cu câştiguri sociale mari
reprezintă o altă practică fiscală des întâlnită.

• Încurajarea sau descurajarea unor activităţi cu obiective de tip social, demografic, ce

vizează dezvoltarea durabilă, creşterea incluzivă, ori cercetarea ştiinţifică sau diminuarea
dependenţei de finanţarea externă.

321
 OECD (2015) consideră că „fiscalitatea este un antidot împotriva otrăvii dependenţei
ţărilor în curs de dezvoltare de finanţele concesionale externe, oferind viabilitatea şi perenitatea
bugetară promovării creşterii economice”. Fiscalitatea contribuie la întărirea contractului social
cu cetăţenii, contribuind şi la dezvoltarea unor instituţii publice eficace şi responsabile de
acţiunile lor, arată în continuare studiul menţionat mai sus.103
Reducerea TVA pentru construcţia de locuinţe sociale, exonerări de la impozitare sau
creşterea nivelului deducerilor fiscale pentru familiile cu mai mulţi copii, neimpozitarea sumelor
utilizate pentru economii la fonduri de pensii, sunt exemple comune din practica fiscală
naţională.
Utilizarea „creditului fiscal”104 pentru: activităţi precum izolarea termică a locuinţelor şi
folosirea energiei regenerabile sau pentru activităţile de cercetare ale întreprinderilor, reprezintă
alte exemple de utilizare a politicii fiscale pentru obiective economice şi sociale. Exonerarea de
plată a impozitului funciar pentru clădirile și instalațiile care au drept scop producerea energiei şi
biogazului prin metoda metanizării sau creditul fiscal pentu tranziţia energetică, sunt alte măsuri
fiscale dedicate dezvoltării durabile. Putem adăuga acestora scutirea de plata impozitului pe
profitul reinvestit în utilaje de producţie.
Statul încurajează prin sistemul fiscal activităţile de cercetare-dezvoltare. Studiul realizat
în 2014 de Deloitte, privind politicile fiscale naţionale pentru cercetare dezvoltare (Global survey
of R&D tax incentives), arăta că în cele 30 de state analizate, se încurajau prin diverse stimulente
fiscale, activităţile de cercetare-dezvoltare.

Politicile fiscale actuale trebuie să ţină seama de un set de constrângeri structurale ce fac
din sarcina autorităţilor fiscale de creare a unui sistem fiscal sustenabil un exerciţiu extrem de
complex, cu soluţii dificil de pus în practică şi, nu de puţine ori, contradictorii. Deşi pare un
exerciţiu de schimbare de furnizor (un furnizor privat de educaţie terţiară este înlocuit sau parţial
înlocuit de un furnizor public, prin veniturile „puse în comun” de membrii societăţii), măsurile
fiscale nu sunt nicidecum aşa de „neutre” cum lăsam să se creadă mai sus. Dacă ar fi aşa,
introducerea unui impozit oarecare nu ar avea, conjunctural, o importanţă mai mare sau mai
mică, schimbarea de sistem de impozitare sau politici fiscale incrementaliste nu ar avea nici o
relevanţă asupra ocupării sau ofertei de bunuri pe piaţă, după cum nu ar avea nicio relevanţă
103 OECD, Cooperation pour le developpment,, p.107, 2015
104 Creditul fiscal reprezintă un stimulus fiscal prin care se permite reducerea unui impozit, prin rambursare.
Creditul fiscal este o metodă directă de reducere a datoriei fiscale. El se poate aplica atât persoanelor impozabile, cât şi
celor neimpozabile.

322
asupra economisirii şi consumului. Dacă ar exista nutralitate fiscală, substituirea între impozite
nu ar avea efecte asupra economiei reale.
Măsurile fiscale, însă, conduc la pierderi de bien etre, la ineficienţă alocativă, în sensul
conceptualizat de Vilfredo Pareto sau de către Harberger. Introducerea unei taxe conduce la
pierderi economice atât pentru consumatori, cât şi pentru producători. O taxă pe consum
determină o creştere a preţurilor şi o diminuare a cantităţilor tranzacţionate pe piaţă. Cu cât vor fi
mai mari cantităţile neschimbate ca urmare a aplicării taxei pe vânzări, cu atât mai mare va fi
pierderea economică, ceea ce ne determină să afirmăm că elasticităţile cererii şi ale ofertei sunt
primii determinanţi ai pierderii economice nete.
Ineficienţa alocativă sau pierderea economică netă poate fi analizată prin utilizarea
triunghiului lui Harberger, aşa cum am arătat la evaluarea principiului eficienţei fiscale.
Pierderea economică indusă de o măsură fiscală, nevoia de a urma principii de justiţie
socială, nevoia de eficienţă în taxare sau dorinţa de a răspunde unor nevoi particulare sociale,
reprezintă constrângeri importante pentru autorităţi în construcţia fiscală.
Un impozit forfetar sau un impozit pe asiete inelastice pot constitui un factor important
pentru diminuarea ineficienţei alocative, dar ele nu satisfac criterii de justeţe socială sau de
politică economică, deoarece veniturile statului nu ar fi suficiente să satisfacă nevoia de bunuri
sociale sau să influenţeze comportamente dezirabile pentru societate.
Creditul fiscal pentru activităţi dezirabile pe termen lung (pentru activităţile de cercetare
dezvoltare), chiar dacă pare principial necesar, tot trebuie să lase loc unei evaluări atente a
avantajelor economice, deoarece creşterea creditului fiscal în această zonă necesită creşterea
fiscalităţii în altele, tocmai pentru asigurarea banilor necesari subvenţionării R&D.
Echitatea impozitării este un alt element ce asigură succesul unei politici fiscale. Ea este
un element important pentru asigurarea consimţământului la impozitare, dar nu mai asigură
neutralitatea, deoarece va trebui aplicat un sistem progresiv de impozitare a veniturilor. Tot
principiile de echitate impun impozitarea tuturor veniturilor, dar, nu de puţine ori, exonerarea de
la plată a unor asiete ale impozitului greu de evaluat asigură eficienţă mai mare prin diminuarea
costurilor administrative. De pildă, o modificare a codului fiscal din 2013 impozita, în
agricultură, după cum urmează:
Pentru patru vaci deţinătorul trebuia să plătească un impozit de 145 de lei pe an, pentru 10
porci achita statului aproape 36 de lei, iar pentru 5 hectare cultivate cu grâu şi porumb datora

323
statului 215 lei. Pentru un hectar de legume cultivate în câmp plătea 320 lei, iar pentru un hectar
de viţă-de-vie 110 lei.
Principiul echităţii, deşi este cel mai bine „slujit” de impozitarea progresivă a venitului,
poate constitui, aşa cum arată unele analize empirice realizate de OECD, un element ce
contribuie la diminuarea ritmului de creştere economică. Aceeaşi concluzie este asumată de
OECD şi pentru impozitele pe profiturile societăţilor.
Analiza sistemelelor şi politicilor fiscale, din perspectiva utilizării principiilor fiscale în
construirea acestora, permite, totuşi, formularea unor „condiții” de ameliorare a politicilor fiscale
prin:
1. reducerea distorsionărilor asupra comportamentelor economice determinate de taxarea
economiilor și a activităților întreprinderilor;
2. stabilirea unui echilibru mai bun între eficiență și echitate în impunerea muncii și
consumului; 3. creșterea puterii de politică fiscală a colectivităților locale105;
4. utilizarea unor măsuri-tandem de creştere a asietei, dar de diminuare a ratei impozitării;
5. privilegierea asietelor inelastice.

Politicile fiscale, dincolo de neplăcerile economice pe care le provoacă contribuabililor

sau suportătorilor, rămân instrumente puternice prin care se poate promova creşterea economică.
Bine calibrate, politicile de taxare pot stimula ocuparea, investiţiile, dar şi productivitatea.
Fondul monetar internaţional (2015) considera că: „Scăderea sarcinii fiscale şi îmbunătăţirea
design-ului taxelor pe muncă şi a beneficiilor sociale pot întări motivaţia pentru muncă, în timp
ce „reformarea taxelor pe veniturile din capital ... reduce distorsiunile şi încurajează investiţiile
private”.
Politica fiscală poate produce investiţii publice eficiente în domeniul infrastructurii,
pentru creşterea capacităţii productive a întregii economii şi poate determina un acces mai
echitabil la educaţie şi servicii de sănătate, ce contribuie la acumularea de capital uman, arată în
continuare raportul FMI de mai sus.
Stabilitatea fiscală este un alt instrument important pentru creşterea economică. Aceeaşi
instituţie amintită mai sus arăta că stabilitatea fiscală, în ţările dezvoltate, poate genera un plus de
creştere economică de 0.3%.

105 OECD, Perspctives economiques de l’OECD, p.185, 2001

324
 Deşi există un puternic consens asupra utilităţii politicilor fiscale în creşterea economică
(îndeosebi în urma analizelor făcute în cadrul teoriei endogene asupra creşterii economice),
implementarea unor politici durabile şi sustenabile este departe de a fi o practică lipsită de
dificultăţi. Lipsa de consistenţă internă a acestora cu alte măsuri macroeconomice, reprezintă o
primă problemă. Apoi lipsa de consens asupra mix-ului fiscal reprezintă o altă dificultate
importantă. Nu în ultimul rând, lipsa de consens în privinţa priorităţilor politice determină
inconsistenţe în politicile fiscale.
Sintetizând, putem spune că pentru a produce creştere economică, consolidarea fiscală
este necesară, dar nu şi suficientă. Stabilitatea macroeconomică este o condiţie esenţială pentru
creşterea sustenabilă, iar politica fiscală poate ajuta la acest obiectiv.

6.6. Aspecte ale politicilor fiscale în Uniunea Europeană

Politica fiscală în UE şi a UE reprezintă unul din subiectele de actualitate şi foarte
dezbătute în spaţiul public. Din păcate, dezbaterile şi caracterul acut al problemelor fiscale nu au
condus la promovarea unor măsuri eficiente pentru rezolvarea unor dificultăţi care ţin de
erodarea bazei fiscale sau concurenţa fiscală între ţările membre. De pildă, taxarea tranzacţiilor
financiare şi asieta comună pe impozitul pe societăţi rămân propuneri fără decizii ferme luate în
cadrul UE, după cum în această situaţie este şi cazul ameliorării regimurilor TVA. De alminteri,
problema irlandeză arată cât de mari sunt rezistenţele naţionale în privinţa armonizării anumitor
asiete.
Politica fiscală dezvoltată în UE are două componente: a fiscalităţii directe (ce este de
resortul exclusiv al statelor membre, dar în care UE intervine prin Directive al căror rol este acela
de a produce clarificări privind fiscalitatea transfrontalieră, dar şi pentru a împiedica utilizări
abuzive ale instrumentelor fiscale) şi a fiscalităţii indirecte (în care UE coordonează şi
armonizează legislaţia privind TVA şi accizele, pentru a se asigura că libera circulaţie a
mărfurilor nu este afectată).
Uniunea Europeană este o zonă fiscală caracterizată printr-o rată medie a fiscalităţii foarte
ridicată faţă de alte spaţii economice dezvoltate. De asemenea, ea se caracterizează printr-o mare
eterogeneitate, datorată diversităţii cadrelor fiscale naţionale, dar şi datorită mecanismelor
decizionale convenite la nivel european, care impun ca deciziile în materie fiscală să fie luate cu
unanimitate.

325
 Chiar dacă pare că această varietate afectează integrarea europeană, Comisia europeană
consideră că o politică fiscală armonizată total nu este necesară în Uniunea Europeană. În
documentul Politica fiscală a Uniunii Europene - Priorităţi pentru anii următori (2001),
Comisia considera că armonizarea fiscală totală a statelor UE nu este necesară. Totuşi,
politicile fiscale naţionale care ţin cont doar de situaţia şi necesităţile naţionale pot produce
incoerenţă şi abuzuri în fiscalitatea transfrontalieră (dublă impunere sau alte categorii de
discriminări).
Din acest motiv, în anumite cazuri, este necesară o anumită coordonare a politicilor
fiscale naţionale. De pildă, una din situaţiile de coordonare este cea a politicii privind TVA-ul.
Tratatul de la Lisabona enunţa principiul neutralităţii fiscale în privinţa schimburilor
intracomunitare.
Pentru a nu permite ca unele state să folosească în detrimentul altora TVA foarte scăzut
(dumping fiscal) pentru a atrage consumatorii, statele membre au decis să armonizeze regimul
taxelor indirecte (art. 113, Tratat), acţiune care nu este comună cu uniformizarea.
Fiecare stat membru are o cotă standard de cel puţin 15% (cea mai mare în Ungaria, de
27%, cea mai mică în Luxemburg, de 15%) şi una sau două cote reduse, de cel puţin 5%, pentru
o listă restrânsă de servicii şi produse cu caracter social sau cultural. Modificarea TVA-ului de
către un stat membru se face cu condiţia obţinerii acceptului tuturor partenerilor. Cu toate că
regula este simplă, de-a lungul anilor anumite state au primit derogări, iar altele nu, pentru
servicii „muncă intensive” şi alimentaţie publică (restaurante). În 2006, Directiva 112 a introdus
clarificări privind coordonarea în privinţa legislaţiei subsecvente pentru TVA din mai multe
perspective, între care enumerăm: operaţiunile taxabile, exigibilitatea, baza de impozitare,
scutirile, dreptul de deducere sau locul operaţiunii. Spre exemplu, în privinţa locului operaţiunii,
dacă avem în vedere livrarea de bunuri, locul de impozitare este acolo unde sunt livrate
bunurile. La achiziţia intracomunitară de bunuri, locul de impozitare este locul unde partea care
achiziţionează bunuri le recepţionează (ţara în care bunurile sunt în final localizate, după
transportul dintr-o altă ţară din UE). Importurile de bunuri sunt impozitate în ţara în care ajung.
Coordonarea privind regimul TVA-ului şi, îndeosebi, coordonarea în direcţia realizării
unui regim cu rate uniforme şi scăzute este considerată „un instrument pentru a menţine un nivel
ridicat de eficienţă economică, pentru minimizarea costurilor de conformare şi pentru a permite o
funcţionare mai bună a pieţei interne.” 106. Conform acestui studio, reducerea TVA poate
106 Study on reduced VAT applied to goods and services in the member states of the European Union, Copenhagen
Economics, 2007

326
determina creşterea eficienţei prin creşterea productivităţii şi prin reducerea șomajului structural.
De asemenea, TVA poate avea efecte importante în planul echităţii, prin îmbunătăţirea
distribuţiei veniturilor şi prin creşterea accesibilităţii anumitor produse.
Un minimum de coordonare este necesar şi pentru a împiedica eroziunea bazei
fiscale. Din dorinţa de a atrage investitori sau de a păstra afaceri în ţările respective, autorităţile
fiscale naţionale pot diminua nivelul fiscalităţii până la a-şi crea probleme de echilibru bugetar,
ameninţând pe termen scurt, cel puţin, consolidarea bugetară.
Un al treilea domeniu de coordonare este acela al diminuării costurilor pentru
conformitate şi al simplificării procedurilor pentru firmele cu activităţi transfrontaliere. Politici
fiscale coordonate au fost până acum utilizate în privinţa: TVA, accizelor, taxelor pe
autovehicule şi impozitelor asupra societăţilor.

6.7. Clasificarea impozitelor

În continuare, în această ultimă „secvenţă” a lucrării vom prezenta principalele criterii
utilizate pentru înţelegerea structurii sistemelor de impozitare contemporane, în scopul unei mai
clare reprezentări a principalelor clase de impozite utilizate în fiscalitatea contemporană. De
asemenea, această prezentare ne poate ajuta să limpezim „apele adânci” ale fiscalităţii
contemporane.

A. În funcţie de trăsăturile de fond şi de formă:

1. Impozitele directe se stabilesc nominal în sarcina unor persoane fizice sau/şi juridice, în
funcţie de veniturile sau averea acestora, pe baza cotelor legale de impunere şi se percep direct
de la subiectul impozitului, la anumite termene precis stabilite. De regulă, în cazul acestor
impozite, subiectul şi suportatorul impozitului sunt una şi aceeaşi persoană.
Pe baza criteriilor care stau la baza aşezării impozitelor directe, acestea se grupează în: a)
impozite reale (obiective, pe produs) care:
 se stabilesc în legătură cu deţinerea unor obiecte materiale (cum sunt pământul,
clădirile, magazinele etc.), făcându-se abstracţie de situaţia personală a subiectului
impozitului;
 au cunoscut o largă aplicabilitate în perioada capitalismului premonopolist, dar ele
se practică şi în prezent în cazul clădirilor, terenurilor ocupate de clădiri,
exploatărilor agricole;

327
 În această categorie se includ:
 impozitul funciar;
 impozitul pe clădiri;
 impozitul pe capitalul mobiliar sau bănesc.
b) impozite personale (subiective), care:
 se aşează asupra veniturilor sau averii, avându-se în vedere şi situaţia
personală a subiectului impozitului; În această categorie se includ:
 impozitele pe veniturile persoanelor fizice;
 impozitele pe veniturile societăţilor de capital;
 impozitele pe averea propriu-zisă;
 impozitele pe circulaţia averii;  impozitele pe sporul de avere.

2. Impozitele indirecte se percep cu ocazia vânzării unor bunuri şi a prestării unor servicii, fiind
vărsate la bugetul public de către producători, comercianţi sau prestatori de servicii şi suportate
de către consumatorii bunurilor şi serviciilor impozabile.
În cazul acestor impozite, prin lege se atribuie calitatea de subiect al impozitului altei
persoane fizice sau juridice decât suportatorului acestora.
În funcţie de forma lor de manifestare, impozitele indirecte se grupează în:
 taxe de consumaţie;
 venituri care provin de la monopolurile fiscale;
 taxe vamale;
 taxe de timbru şi de înregistrare.

B. Din punct de vedere al naturii asietei fiscale (elementele economice taxate):

1. Impozite pe venit
2. Impozite pe avere
3. Impozite pe consum (sau pe cheltuieli)

C. Scopul urmărit de stat prin introducerea lor:

1. Impozite financiare, instituite de stat în scopul realizării de venituri necesare acoperirii
cheltuielilor statului (cum sunt, de exemplu, impozitele pe venit, taxele de consumaţie etc.). 2.
Impozite de ordine, introduse de stat în scopul limitării unei activităţi anume sau în vederea
realizării unor obiective nefiscale cum sunt, de exemplu, introducerea unor accize ridicate asupra

328
consumului de alcool şi tutun sau utilizarea unor taxe vamale antidumping în scopul limitării
importului anumitor mărfuri ce au preţ de dumping.

D. Frecvenţa cu care se realizează - percep la buget:

1. Impozite permanente (ordinare) care se percep cu regularitate (de regulă, anual), fiind
înscrise în cadrul fiecărui buget public.
2. Impozite incidentale (extraordinare) care se instituie în situaţii excepţionale (cum ar fi, de
pildă, în situaţii de criză şi război) şi se percep o singură dată, motiv pentru care ele nu sunt
înscrise în bugetul public.

E. Instituţia care le administrează:

1. În statele de tip federal:
 impozite federale;
 impozite ale statelor, landurilor, cantoanelor, regiunilor sau provinciilor membre
ale federaţiilor;
 impozite locale, ale departamentelor, provinciilor sau judeţelor, ale municipiilor,
oraşelor şi comunelor.
2. În statele de tip unitar:
 impozite ale administraţiei centrale de stat;
 impozite locale, ale organelor administrativ-teritoriale.

Într-o altă lucrare vom realiza o analiză a principalelor categorii de impozite din cele mai
sus enumerate, din perspectiva modului în care aceste impozite sunt reglementate în legislaţia
naţională, pentru a întregi, imaginea de ansamblu pe care ne-am propus să o oferim asupra unor
probleme ale economiei publice şi finanţelor publice contemporane.

Remarci finale
Lucrarea de față și-a propus să sistematizeze probleme ale economiei sectorului public, într-o
manieră complementară, unei alte lucrări elaborate Economia sectorului public, în care am căutat
să prezentăm justificarea intervenției publice, tratând probleme ale imperfecțiunilor pieței,
externalităților, producției de bunuri publice, dar și chestiunea eșecurilor guvernamentale. În
această lucrare am fost preocupat, în primul rând, să ofer o imagine a componentelor sistemului
financiar public, a modului în care ele formează arhitectura finanțelor publice și a interacțiunilor

329
dintre acestea. Din acest motiv, în unele din capitole am utilizat intens, cadrul legislativ pentru a
înțelege funcționarea componentelor sistemului financiar public. Este cazul capitolelor care
descriu Bugetul de stat, Principiile bugetare, Procesul bugetar. Parțial este și cazul capitolului în
care tratăm tematica Împrumuturilor publice.
Această abordare este necesară, în opinia mea, pentru că acest curs se adresează unor viitori
funcționari publici, a căror activitate în instituțiile statului are o dimensiune importantă de tip
operațional. Ei vor aplica cadrul legislativ în vigoare, în diferitele instituții publice naționale,
fără a realiza interogări asupra logicii funcționării sistemului financiar public.
Cealaltă dimensiune, considerată de noi la fel de importantă, pentru un viitor angajat în instituțile
publice este aceea euristică. Fără interogații asupra funcționării sectorului public și prin
acceptarea unui status quo oarecare, nici profilul individual al funcționarului public, nici
arhitectura instituțiilor publice nu se vor îmbogăți. Chiar dacă, este posibil ca de a lungul unei
cariere îndelungate în administrația publică, un angajat al acestui sector să nu fie pus niciodată în
fața unui angajament puternic constructiv (spre exemplu să fie angajat în realizarea unei politici
publice), înțelegerea modului în care funcționează diferitele componente instituționale este
necesară pentru fundamentarea diferitelor poziționări societale pe care le realizăm de-a lungul
vieții (de la ce pași în carieră urmărim, până la șansele de pași în carieră pe care le oferim
atunci când ne poziționăm politic, celor cărora le acordăm sau nu voturile).
Acesta este motivul pentru care am inclus un capitol scurt de istorie a finanțelor publice, dar și
motivul pentru care am acordat o atenție deosebită politicilor bugetare și problemelor optimului
fiscal. În aceste capitole, am căutat să nu oferim o ortodoxie a politicilor bugetare ci mai curând
să arătăm ce idei sunt în competiție. Același lucru l-am avut în vedere atunci când am arătat că
problema optimului fiscal nu este o problemă cu o singură dimensiune (spre exemplu cât de mult
atrage statul ca venituri fiscale la un nivel dat al ratei fiscalității).
Interesul nostru a fost acela de a arăta diferite moduri de a pune probleme financiare publice în
trecut, prezent, și probabil în viitor.
Asumarea unui mod de a face politica fiscal bugetară este o problemă politică și interesul nostru
a fost acela de a oferi o paletă cât mai largă de culori și nu de a da tonul.
Dezbaterile științifice asupra problemelor sectorului public sunt extrem de vaste, dar
surprinzător au și puncte importante de acord general, chiar dacă politicienii vor să arate altceva
atunci când discursul asupra cutărei sau cutărei probleme fiscale este ”securizat” prin referința la
un curent sau altul de gândire economică (nici măcar la un economist).

330
Spre exemplu, dacă luăm în considerare problema optimului fiscal, economiștii publici au ajuns
la o concluzie, îmbrățișată de cele mai multe din numele cu adevărat importante ale economiei
contemporane, care sună astfel: cel mai bun sistem fiscal este acela care împiedică nișele fiscale,
asigură generalitatea impunerii și are rate medii ale fiscalitățiii relativ reduse.
Evident, cercetând critic sistemele fiscale ne putem pune întrebarea de ce politicienii, când
legiferează, nu elimină nișele fiscale, de ce ajută unii contribuabili (exonerându-i de la plata unui
impozit), iar pe alții, la aceleași venituri, îi obligă la plata taxei respective sau de ce avem sisteme
de impozitare cu rate marginale de peste 50%?
Și pe o altă problemă este un consens relativ între economiști: piața trebuie lăsată să funcționeze
singură dacă funcționează bine, iar statul trebuie să intervină acolo unde se manifestă eșecuri ale
sale (spre exemplu informație imperfectă, externalități negative etc.). Consensul dispare atunci
când se pune problema cât de mari trebuie să fie aceste eșecuri pentru a genera intrevenția și cât
trebuie să se intervină, spațiu de dezbateri pe care il vedem umplut de politicieni. Spre exemplu,
dacă problema poluării este una presantă ( și da este), cât de mare trebuie să fie gradul de
intervenție publică împotriva poluatorilor (care pot fi agenți privați, publici sau chiar state, care
refuză să ia măsuri din cauza costurilor interne).
O altă sursă de consens din ce în ce mai mare între economiști este aceea a asietei fiscale care
trebuie impozitată. Care este natura ei? Între economiști consensul este legat de soluția taxării
consumului și nu de cea a taxării venitului. Argumentul principal fiind acela că taxarea
consumului are efecte pozitive asupra economisirii, încurajând-o.
O altă sursă de consens este aceea a impozitării progresive a veniturilor (ability to pay principle).
Cei bogați trebuie să plătească mai mult. Dar cât de mult? Dezbinarea apare atunci când se pune
problema asupra dimensiunii progresivității. Politicienii, își intră în rol și măresc disonanța între
economiști. Spre exemplu, unii politicieni aduc argumentul că taxarea progresivă ridicată este un
”cartonaș roșu” pe care îl arăți unei persoane bogate care creează locuri de muncă și care asigură
consumul unui număr oarecare de persoane. Economiștii sunt în consens, în privinaț aceasta din
alt punct de vedere: pentru ei o taxare progresivă nu este, în sine, inechitabilă, dar ea creează
comportamente de tipul ”tax avoidance” din partea acestor oameni, care au capacitatea de a găsi
nișe fiscale pentru a nu plăti.
Evident, există surse de disonță cognitivă majore între economiști, dar acestea trebuie cunoscute
întâi, pentru a lua o decizie care este în fundamentul ei subiectivă.
Prin urmare, scopul demersului întreprins a fost acela de a oferi ”instantanee”, ale unor dezbateri
care sunt mult mai largi și mai interesante decât le-am prezentat în aceste pagini.

331
332
 Bibliografie
1.Alberto F. Alesina, Silvia Ardagna, Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending
NBER Working Paper No. 15438, 2009, NBER Program(s):Political Economy.

2.Mark Blyth, Austerity: The History of a Dangerous Idea , Oxford University Press, 2015

3.http://www.nybooks.com/articles/2013/08/15/debate-over-public-debt/

4. http://www.nybooks.com/articles/2013/06/06/how-case-austerity-has-crumbled/

5.http://voxeu.org/article/helicopter-money-today-s-best-policy-option

http://voxeu.org/article/helicopter-money-today-s-best-policy-option#fn

Bortolotti B, Fantini M, Siniscalco, Privatisation around the world: evidence from panel
data, Journal of Public Economics 88 (2003) 305 – 332
Leroy Mark, Sociologie des finances publiques, La Decouverte, Paris, 2007.
ANDREAU, Jean (dir.) ; BÉAUR, Gérard (dir.) ; et GRENIER, Jean-Yves (dir.). La dette
publique dans l’histoire : « Les Journées du Centre de Recherches Historiques » des 26, 27 et 28
novembre 2001. Nouvelle édition [en ligne]. Paris : Institut de la gestion publique et du
développement économique, 2006 (généré le 12 juillet 2014). Disponible sur Internet :
<http://books.openedition.org/igpde/1180>. ISBN : 9782821828339.
An Anatomy of Power The Social Theory of Michael Mann Edited by John A. Hall Ralph
Schroeder, Cambridge University Press 2005
Rapport Pebereau, 2006, Paris
Council Regulation 479/2009
EUROSTAT, Manual on Government Deficit and Debt M e t h o d o l o g i e s a n d Working
papers ,2008 edition, Implementation of ESA95,
Règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil, du 22 novembre 1993, relatif à l'application du protocole
sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la
Communauté européenne
Palier Bruno, Bonoli Giuliano. Phénomènes de Path Dependence et réformes des systèmes de
protection sociale. In: Revue française de science politique, 49e année, n°3, 1999. pp. 399-420.
Paul Pierson, « Increasing Returns, Path Dependence and the Study of Politics », Jean Monnet
Chair Paper n° 44. Florence, Institut universitaire européen, Centre Robert-Schuman, 1997.
Vito Tanzi & Howell H. Zee, 1997. " Fiscal Policy and Long-Run Growth," IMF Staff Papers,
Palgrave Macmillan, vol. 44(2), pages 179-209, June.
BAUNSGAARD, Thomas, & Steven A. SYMANSKY (2009), « Automatic fiscal stabilizers:
How can they be enhanced without increasing the size of government? », FMI, staff position
note, septembre.
FATÁS, Antonio, & Ilian MIHOV (2012), « Fiscal policy as a stabilization tool », CEPR.
MCKAY, Alisdair, & Ricardo REIS (2013), « The role of automatic stabilizers in the U.S.
business cycle », NBER working paper, n° 19000, avril.

333
SOLOW, Robert M. (2002), « Peut-on recourir à la politique budgétaire ? Est-ce
souhaitable
? », in Revue de l’OFCE, n° 83, octobre.
Carmen M. Reinhart, Kenneth S. Rogoff, Growth in a Time of Debt, NBER Working Paper No.
15639, Issued in January 2010, NBER Program(s): IFM ME
Cecchetti, Stephen G. and Mohanty, Madhusudan S. and Zampolli, Fabrizio, The Real Effects of
Debt (September 1, 2011). BIS Working Paper No. 352. Available at
SSRN: http://ssrn.com/abstract=1946170
Economie du débat intergénérationnel Points de vue normatif, comptable, politique André
Masson CNRS and DELTA (joint Résearch Unit CNRS- EHESS-ENS), Paris Mai 2001 Résumé,
ftp://repec-pse.ens.fr/pse/abstracts/wp200107.pdf
Alberto Alesina and Guido Tabellini, why is fiscal policy often procyclical?, Harvard
University and IGIER Bocconi, First draft: March 2005 This version: July 2005
Richard A. Musgrave, Theory ofpublic Finance -A study in Ptrblic Economy", McGraw-hill
Book Company, 1953, P. 3.

Philip E Taylor, The Economics of Public Finance, Mac-Millan, 1957, P. 3.

Bucher A. G., Govern~nent Finance in Stable Economy, The Annuals 1949, P. 32

Harold M. Groves, Financing Government, Henry Holt and Company, New York, 1958, (Fifth
edition), P. I.

Hugh Dalton, Principles of Public Finance, Allied Publisherm, New Delhi, 1961, P.3

334