RĂZVAN MIHAIL PAPUC

ECONOMIE ŞI FINANŢE PUBLICE

Concepte, problematică

Bucureşti
2017
 Cuprins
Introducere/Cuvânt înainte
1. Sistemul finanţelor publice - Concept/Clarificări etimologice
1.2. Opiniile specialiştilor
1.3. Clasic versus modern în finanţele publice
1.4.Normativ versus pozitivism
1.5.Clarificări terminologice
1.6. Structura finanţelor publice
2. Sistemul financiar şi fondurile de resurse financiare
2.1. Componentele sistemului financiar
2.2. Structura sectorului financiar public
3. Bugetul de stat
3.1. Clarificări terminologice
3.2. Cauze ale creșterii cheltuielilor publice
3.3. Principiile bugetare
3.3.1. Principiul universalității bugetului
3.3.2. Principiul unităţii bugetului
3.3.3. Principiul realităţii bugetare
3.3.4. Principiul anualităţii bugetului
3.3.5. Principiul echilibrului bugetar
3.3.6. Principiul neafectării veniturilor bugetare
3.3.7. Principiul specializării
3.3.8. Principiul publicitaţii bugetului
3.3.9. Principiul unităţii monetare
3.4. Alte dezvoltări legislative
4. Procesul bugetar
4.1. Calendarul bugetar
4.2. Elaborarea bugetului de stat
4.3. Aprobarea bugetului
4.4. Execuţia bugetului
4.5. Execuţia cheltuielilor
4.6. Execuţia veniturilor

2
 4.7. Politica bugetară
5. Împrumuturile publice. Datoria publică. Datoria publică internă şi externă
5.1. Clarificări terminologice şi scurtă abordare istorică
5.2. Concepte utilizate în limbajul financiar asupra împrumuturilor publice
5.3. Evidenţe empirice
5.4. Probleme de abordare conceptuală
5.5. Lichiditate, solvabilitate, sustenabilitate
5.6. Date statistice şi aspecte tehnice
5.7. Destinaţia împrumuturilor publice
6. Resursele financiare publice și impozitele
6.1. Definiţii, clarificări terminologice, structură
6.2. Evoluţii şi situaţii statistice privind resurselor publice, comparaţii
internaţionale
6.3. Impozite: generalităţi, definiții, clarificări conceptuale
6.4. Elementele impozitului
6.5. Principiile impunerii
6.5.1. Principiul echității fiscale
6.5.2. Principiul eficienței impozitării
6.5.3. Optimalitate în politica fiscală
6.5.4. Principii de politică economică
6.6. Aspecte ale politicilor fiscale în Uniunea Europeană
6.7. Clasificarea impozitelor

Introducere/Cuvânt înainte

Statul ocupă un loc singular şi adesea ingrat în economiile de piață moderne. Când
economia de piaţă funcționează bine şi produce venituri ridicate pentru majoritatea categoriilor
socio-profesionale, statul, ca actor economic, este cel mai adesea ignorat, atât de agenții
economici, cât și de consumatori. În aceste perioade, cel mult este criticat în realitatea sa de

3
organism birocratic, parazitar, „extractiv”, ale cărui reglementări sunt privite ca obstacole în
calea a mai multă piață”, a mai multă eficienţă. Nici rolul de „colector”, de vector al unor
preferințe sociale uniforme nu este, de cele mai multe ori, semnificativ apreciat, pentru că, așa
cum postulează anumite curente ale teoriei economice, preferințele individuale nu se pot agrega
pentru a contura o funcție de bunăstare socială.
Această condiție de „absent” în cadrul economiei de piață cvasi-funcționale, se schimbă
atunci când apar situații de disfuncţionalitate ale acesteia, de criză, fie că este vorba de crize
economice, sociale sau de încredere. În aceste conjuncturi, „Statul” apare în discursul public
întro dublă şi contradictorie reprezentare, ca „vinovat de serviciu”, sau ca „ultimă şansă” pentru
ieşirea din criză. Această dublă natură, nu face decât să reliefeze o criză de reprezentare, o
spaţioasă ambiguitate, în relaţia dintre cetăţean, agenţi economici şi agenţiile de stat care îi
conduc sau cel puțin le influențează comportamentele, nu de puține ori decisiv. Adesea
constatăm că, aflate în criză de legitimitate, agenţiile publice şi-o recapătă, doar când şocuri
puternice ameninţă cu disoluţia spaţii publice extinse.
Această incoerenţă intelectuală, are la bază o confuzie recurentă, aceea de a prezenta semnul,
drept lucrul însuşi.
Analizele economice contemporane au, de fapt, un alt referent, altul decât statul:
economia de piaţă. Încărcată de virtuţi pentru unii reprezentanţi şi ameninţată constant de Stat,
constant imperfectă pentru alţii şi ajutată de Stat, economia de piaţă este de fapt obiectul de
studiu.
Programele de cercetate apărute din cele două reprezentări ridică probleme fundamentale privind
funcţionarea economiei de piaţă şi, prin deviere, probleme majore pentru înţelegerea modului în
care agenţiile statului intervin în acest mecanism de redistribuire directă, prin diferite modalităţi
de reglementare. Întrebările, repetitive, în această dezbatere sunt, mai ales, normative: 1. Ce
instituţii publice sunt necesare şi suficiente pentru funcţionarea economiei de piaţă?; 2. Ce
mecanisme trebuie să dezvolte statul pentru a „stabiliza dinamic” economia?; 3. Pe ce postulate
trebuie să fie construită relaţia dintre politic-economic-birocraţie, pentru a nu dezangaja
mecanismele de piaţă? Acestor întrebări le adăugăm două care par a fi preferatele analizelor
economice de tip pozitivist: Există o legătură între crizele economice şi modul de reglementare a
economiei?; Reglementarea economiei angajează disfuncţiuni în funcţionarea mecanismelor de
piaţă?

4
Vechi şi, în acelaşi timp, noi, problemele de mai sus reflectă şi spaţiile teoretice interesate de
Stat şi Economia de piaţă. Astfel, în esenţă pluridisciplinar, domeniul aşează împreună multiple
„mecanisme auto-constrângătoare folositoare” (Goodin, 2005), între care alăturăm
Macroeconomia, Economia politică, Economia sectorului public, Finanţele publice sau Științele
politice. Apropierea dintre aceste fronturi ale cunoaşterii, reflectă un nou spirit, mult mai
concesiv epistemologic, ce animă pe cercetătorii domeniului. Disputele conceptuale, în mare
parte neproductive, existente în secolul al XX-lea asupra fundamentelor domeniului, au fost
înlocuite de o comuniune a ideilor, de o punere în comun a abordărilor, care nu au dat naştere
unei noi şi arogante ştiinţe, cu rol de a arăta „adevărata natură a problemelor puse”, ci unor
constructe diferenţiate, care, mai modeste, taie realitatea în secvenţe mai mici sperând să producă
mai multă cunoaştere mică, dar nu mai puţin semnificativă.
Paginile următoare caută să reflecte bogata problematică a relaţiei mai sus amintite, aducând în
atenţie, atât abordările clasice, cât şi situaţiile noi, vocile noi, lucrările noi, ori ceea ce
profesioniştii unui domeniu numesc „clasic instant”, lucrări atât de revelatoare asupra unei
probleme încât devin imediat „sursă”.

5
 1. Sistemul finanţelor publice - Concept/Clarificări etimologice

Termenul ce desemenează discliplina pe care o studiem, dar, în egală măsură‚ și un

domeniu de activitate sau un grup de acţiuni particulare, îşi are originea în limba latină, limbă în
care - finis - însemna termen; în dreptul roman, conceptul marca sfârşitul unor operațiuni
juridice, prin efectuarea unei plăți.
Romanii sunt primii care organizează propriile finanţe publice, centralizând veniturile
statului şi operând distincţia între fiscus (Tezaurul personal al împăratului) şi l’aerarium
(Tezaurul statului roman), gestionat, cel puţin formal, de Senatul roman.
În franceza medievală a secolului al XIII-lea termenul finer însemna „a finaliza o
tranzacţie, a plăti”1. Începând cu secolul al XVI-lea, același termen se utilizează cu sensul de
„afacere cu bani”.
În Anglia medievală, prinde contur, via franceza medievală, termenul fine, cu sensul
originar de plată a unei datorii, compensare sau răscumpărare. În Anglia medievală (sec. al
XVlea), termenul finanțe se utilizează pentru a desemna plata unei sume ca urmare a unui delict
(amendă). Până în secolul al XIX- lea, termenul mai desemna și plata unei sume de bani pentru a
nu fi închis (to make fine). Mai târziu, se adaugă sensul de venit, fiscalitate (Oxford
Dictionaries)
Sensul curent al termenului îşi are originea în secolul al XVIII-lea, tot din dezvoltările de
sens apărute în limba franceză şi, evident, în economia franceză.
Termenul „buget” provine din francezul „bougette”, diminutivul lui bouge, reprezentând
o geantă pentru bani.2
În limba engleză modernă, finance, a fost utilizat ca substantiv pentru prima dată în 1739,
desemnând toate modurile în care indivizii gestionează bani, respectiv ca indivizi,ca agenți
economici și ca instituții.
În Anglia, „buget” reprezenta valiza în care Ministrul de Finanţe aducea Parlamentului
actele privind cheltuielile şi veniturile publice (de unde şi expresia „a deschide bugetul”).
Termenul de „buget” apare, se pare, în 1733, fiind folosit de Walpole, Prim-Ministru şi Cancelar.
Iniţial, termenul a fost folosit doar cu sensul de dare de seamă anuală a Cancelarului asupra
finanţelor statului. De menționat este faptul că în Anglia, funcţia de Chancellor of the Exchequer

1 Etienne Douat, Finances publiques, PUF, p.3, Paris, 1999

2 Etienne Douat, Finances publiques, PUF, p.3, Paris, 1999

6
(Ministru de Finanţe) datează din 1221. Termenii bogett, bouget, bowgette - denotând o geantă
mică din piele - sunt documentați din 1432.

Acestei scurte analiza etimologice a termenului îi vom adăuga, în continuare, o

prezentare
a unor direcţii de inserare a finanţelor în spaţiul public din diferite perioade istorice.
Finanţele publice reprezintă o parte importantă a spaţiului instituțional ce
caracterizează și formează Statul modern, o variabilă relevantă pentru înţelegerea structurii de
putere constitutivă a acestuia. Istoria statului/statelor, ne relevă o dezvoltare instituţională umăr
la umăr, în sensul în care istoria construcţiei instituţiilor statului modern este şi o istorie a
dezvoltării arhitecturii sale financiare. Consolidarea rolului statului este dependentă de
consolidarea finanțelor acestei instituții abstracte.
Apariţia finanţelor publice reflectă o etapă nouă în relaţia dintre guvernaţi şi guvernanţi.
Finanţele publice permit autorităţii politice atât existenţa, cât şi afirmarea. Cu cât dimensiunea
resurselor legitime, proprii, este mai mare, cu atât autonomia de decizie devine mai mare, iar
puterea suveranului devine, nu numai mai mare, dar şi mai autonomă, faţă de grupurile de
putere multiple ce alcătuiesc variabilele ce explică funcţinarea puterii în societatea premodernă.
Apariţia statului de drept şi dezvoltarea sa a fost favorizată de finanţele publice, deoarece
acestea implică instituirea unor reguli de drept în acţiunea de apropriere a unor resurse financiare
ce nu aparţin, de drept, celui ce le utilizează.
Introducerea principiului consimţământului la impozitare, reprezintă un exemplu de
întărire a Statului ca urmare a introducerii unor condiţionări reciproc acceptate de membrii
corpului social.
Odată cu schimbările de paradigmă privind rolul statului în societate din a doua jumătate
a secolului al XIX-lea - în sensul lărgirii spațiului său acțional, construcţia unor sisteme finaciare
publice legitime şi stabile a devenit o prioritate pentru autorități.
Până a ajunge la principiul constitutiv al relației financiare dintre stat și cetățean de astăzi,
exprimat sub forma consimțământului la impozitare, evoluția acestei legături a fost marcată de
dezvoltări instituționale constante chiar dacă, nu de puține ori contradictorii. Chiar dacă
utilizarea modernă a termenului ne trimite doar în istoria secolului al XIX-lea, putem spune și
noi – bazândune pe analizele istorice că ” moartea și taxele” reprezintă certitudini ale istorie
civilizației. Una naturală, proprie oricărui organism biologic, cealaltă socială, proprie oricărui
organism social.

7
 În paginile următoare vom rezuma câteva din evoluțiile acestei legături.

1.1. Scurt excurs istoric

Antichitatea
Încă din Antichitate statele sunt preocupate de organizarea propriilor finanţe. O analiză a
marilor sisteme statale ale antichității, ne arată că există un sincronism între principiile de
organizare a fiscalității în aceste spaţii. Egiptul Antic, Persia, Atena, Sparta, Imperiul Roman au
cunoscut asemănări evidente în organizarea instituțiilor ce formau sistemul fiscal.

• În Atena se plăteau impozite și taxe numeroase, oricare ar fi fost perioada la care ne

raportăm. Printre acestea putem enumera: plata chiriei pentru exploatarea de către
particulari a minelor de plumb argentifer, taxe pe vânzări, taxe vamale, taxe de trecere,
metoikon – impozit plătit de străini cu domiciliul în Atena, amenzi, tributul plătit de aliați,
la acestea adăugându-se și împrumuturi făcute de la particulari sau de la administratorii
tezaurelor templelor, eisphora – impozit direct plătit în caz de război de către cetățeni. În
general, în regimurile republicane grecești taxele directe erau puțin folosite. Sumele erau
folosite pentru plăți diverse, precum: salariul plătit celor ce dețineau o funcție publică
(mistophore), salariile plătite participanților la diferite foruri de decizie, soldele
militarilor, salariile polițiștilor, pensiile pentru invalizi și orfani de război, finanțarea
cheltuielilor prilejuite de sărbători religioase sau finanțarea construcțiilor cu caracter
religios, ori de petrecere a timpului liber. În sec al IV-lea î.H, în finanțele publice
ateniene este creat un fond special pentru persoanele cele mai sărace din stat, pentru ca
acestea să poată primi o sumă de bani cu care să poată merge la teatru. Mai apoi acesta
este format din excedentele
Atenei, iar scopul său era să acorde ajutoare celor mai săraci dintre locuitorii statului3.

• În Roma antică întâlnim numeroase forme de impozitare și taxare precum: plata

redevențelor pentru exploatațiile agricole realizate pe ager publicus, numite vectigal
(plată în natură) sau stipendium ori tributum pentru plata în monedă. Persoanele care
exploatau minele de sare plăteau de asemenea o redevență. Tributum era principalul
impozit direct pe proprietățile funciare și pe șeptel, a cărui valoare era stabilită în urma
cadastrului, care se reînoia la 15 ani.

3 http://rozsavolgyi.free.fr

8
 Un alt impozit constant în Roma antică era capitatio, a cărei materie impozabilă erau
bunurile mobile și persoanele, cu excepția celor ce aveau proprietate funciară (mai ales
persoanele din orașe).
Anumite persoane plăteau impozite speciale (decurionii, senatorii), iar proprietarii de
imobile plăteau gleba. Chiar și persoanele fără avere plăteau o capitatio de 7 soldi.
Chrysargyrum era un alt impozit instituit asupra activităților de comerț și industrie.
Ca și în cazul Greciei antice, în Roma Republicană putem observa utilizarea pentru
prelevare a unui număr mai mic de taxe directe față de situația în care vorbim de forma de
guvernare imperială.
Imperiul Roman este cel în timpul căruia finanțele publice sau centralizat administrativ și
sau adaptat diverselor spații economice ce compuneau teritoriul său imens. Dezvoltarea
convergentă a acestor instituții poate fi argumentată din perspectiva nevoii de consolidare
a spațiilor statale respective. Resurse financiare publice constante erau necesare pentru
rezolvarea unor probleme care aparţineau nucleului puterii statale. Astfel, acestea puteau
susține construcția administrativă a statelor, aparatul administrativ constituind unul dintre
pilonii fundamentali funcționării instituțional-pragmatice a autorităţii de stat. Aceleași
resurse financiare erau necesare pentru susținerea puterii de stat legitime, în fața
agresiunilor interne și, în egală măsură, era necesară susținerea unui puternic aparat
juridic intern, unificat, pentru a ajuta la „împărțirea dreptății”, mai bine și egal decât o
făcea justiția ecleziastică.
• În Egiptul Antic puteau fi întâlnite atât taxe locale, cât şi taxe impuse de la centru.
Acestea sunt în totalitate taxe în natură (recolte, animale), dar şi în muncă. Shat-ul,
moneda de cont apărută încă din Vechiul Regim, neavând niciodată o reprezentare fizică,
dar fiind denominat în aur. Chiar dacă avea o valoare de 7.5 g aur, metalul nobil nu a fost
niciodată suport pentru monedă în Egiptul Antic datorită valorii sale metafizice enorme.
Până în Epoca helenistică, în Egiptul Antic toată fiscalitatea era stabilită în natură.
Impozitele sunt percepute de către funcţionarii regatului de la ţărani, artizani şi de la
proprietarii domeniilor, pe baza unor reguli cadastrale atent utilizate de scribii cadastrali
sau cei agricoli. Fiscalitatea din epoca ptolemaică este reprezentată de diferite corvezi, de
taxe profesionale şi de impozite pe pământ. Alături de aceste taxe directe, fiscalitatea
indirectă furnizează venituri din monopoluri, taxe vamale, dreptul de a acosta la chei etc.

9
 • In his view, the principal characteristics of ancient fiscal regimes were military
conscription, reliance on temple and palace lands, tribute-taking, civic contributions and
liturgies, lack of consolidated budgets, absence of public debt, strong tax-rent
competition, and successful tax evasion by elites.

Evul Mediu
• Imperiul Bizantin a moştenit un sistem fiscal organizat de către Statul Roman, în primul
rând de la împăratul Iustinian. Sistemul său administrativ sofisticat şi extrem de
birocratizat, are o componentă fiscală cu aspecte pe care le-am judeca drept moderne, fără
a ne teme de caracterizări artificiale şi sau prea îndrăzneţe. Bunăoară, impozitul funciar
se baza pe un sistem cadastral foarte precis. În acelaşi timp este un sistem în care
responsabilitatea individuală, cât şi cea a autorităţilor locale se întrepătrund atunci când
discutăm de plata acestui impozit. Aşa cum arată istoricul M. Kaplan, citat în
Oikomenides (1996), activitatea de percepere a impozitului era independentă de asietă,
deoarece, deşi perceptorul central avea o listă nominativă a contribuabililor, totalul
prevăzut trebuia împărţit corect de către autorităţile locale, în funcţie de suprafaţa corect
înregistrată a contribuabililor indivdiuali. Acest impozit era proporţional cu asieta. Îl
putem considera, ca un impozit de cotitate, valoarea de 4.166 % fiind calculată la
valoarea fiscală a bunurilor şi mijloacelor de producţie de care dispunea contribuabilul.4
Pentru dreptul de a realiza activităţi comerciale se achita o taxă de 10% din valoarea
mărfurilor comercializate.
Sistemul fiscal cunoștea numeroase excepţii de la plata impozitelor, împăratul (mai ales
în secolul al XI-lea, trecând de la o exonerare a unor categorii socio-profesionale, la o
exonerare de tip personal, fără justificări, fapt ce a erodat baza fiscală a finanţelor
imperiului5. Fiscalitatea imperiului bizantin mai are o caracteristică importantă alături de
stabilitatea mare: de-a lungul anilor ea se monetarizează, adică prelevărilor în natură
(părţi din recoltă, animale domestice etc.) le iau locul prelevările monetare, odată cu
monetizarea schimburilor de bunuri.

4 Nicolas Oikonomidès, Fiscalité et exemption fiscale à Byzance (Ixe-Xie S.),p.26, Institut de recherches byzantines
monographies, Atena, 1996
5 Idem, p.20

10
• Trasătura principală a fiscalității în Europa, este non linearitatea pe termen lung. În
Europa occidentală, pe parcursul perioadei de început a Evului Mediu putem vorbi de o
disoluţie în practica stabilirii centralizate a impozitelor.
Perioada Evului mediu timpuriu, cea post romană, a invaziilor se poate caracteriza prin
sfârșitul fiscalității centralizate de tip roman. Concluzia pe care tocmai am enunțat-o este
cea la care au ajuns, după studierea diverselor surse istorice, numeroși istorici,
antropologi ai economiei sau sociologi. Economia fiscalității devine o componentă
marginală a economiei. Această situație s-a conturat treptat pe măsură ce Europa vestică a
devenit arena invaziei popoarelor migratoare. Noile grupuri dominante din Europa
modelează economia fiscalități în două moduri: pe de o parte, putem discuta de (1)
diminuarea funcțiilor statului, iar pe de alta, de (2) transformarea elitelor invadatoare în
proprietari funciari, care, evident nu se vor autotaxa. Abandonul taxării se datorează,
cum spuneam, în primă instanță, diminuării cheltuielilor statului, un stat din ce în ce mai
mic (cu funcții din ce în ce mai reduse) și deci cu nevoi financiare din ce în ce mai
reduse. Din puzzle-ul administrativ ce forma imaginea intervenției economice a statului
roman lipseau multe piese acum (lucrări publice, cheltuilile logistice imense, finanțarea
armatei). Reactivarea unui sistem fiscal, după model roman, ar fi implicat investiții
administrative majore de care noile grupuri dominante nu aveau nevoie și pe care nici nu
și le puteau permite. Ori, diminuarea cheltuielilor publice făcea inutilă acțiunea publică
pentru refacerea sistemelor fiscale. De asemenea, ceea ce duce la prăbușirea sistemului
fiscal centralizat de tip roman este și criza grupurilor sociale beneficiare ale vechiului
sistem (funcționarii imperiali, grupurile politice dominante, sau alți beneficiari de
sinecuri mai mari sau mai mici). Disoluția statelor în perioada post romană a dus la
disoluția unor categorii sociale. În aceste condiții, menținerea unui sistem fiscal
centralizat era imposibilă (prin lipsa strucuturilor administrative) dar și contraproductivă
(cheltuieli prea mari pentru punere în operă și asiete incerte). Nevoile, reduse de plată ale
”autorităților” erau finanțate, în aceste condiții prin acțiuni conjuncturale: plăți de tribut,
confiscări, deposedări ad hoc.
• Regii Evului Mediu european, o lungă perioadă de timp nu au avut alte venituri decât cele
ordinare, provenite de pe propriile domenii. Unul din primii sociologi ai fiscalității,
Goldscheid, propune o analiză a fiscalității medievale marcate de ideea unei dependențe a
regalității de creditori, chiar o ”exploatare” a instituției monarhice de către creditori

11
 deoarece regalitatea nu avea suficiente active pe care să le utilizeze pentru nevoile
instituției sau cele personale.
• Sistemul de impozitare era profund arbitrar şi fărâmiţat. Cele trei mari categorii de
impozite pe care le putem întâlni în perioada medievală erau impozitele regale, senioriale
sau ale clerului. Suntem încă departe de caracteristicile fundamentale ale sistemelor
actuale: periodicitate, caracter naţional şi unicitate.
• Seniorii feudali sunt principalii beneficiarii ai impozitelor, finanţele publice, de facto,
privatizându-se. Impozitele senioriale sunt cele mai numeroase, putând enumera:
corvezile, censul, taxele pe cuptoare, prese de vin sau cele pe morile de vânt ori zeciuiala.
Zeciuiala era un impozit apărut încă din secolul al VIII-lea care avea drept destinatari
ceea ce am numi acum autorități locale dar și parohiile.
Impozitele respective le întâlnim în egală măsură în Vestul Europei, cât şi în Estul
acesteia. Practic, asistăm la o identitate aproape totală între finanţele publice şi cele
private. Nu există nicio distincţie între veniturile senioriale şi nevoile domeniului pentru
organizarea vieţii economico-sociale6.
• Odată cu începutul cruciadelor, dar şi cu înmulţirea sarcinilor de interes general pe care
le aveau de îndeplinit monarhii, problema finanţelor regale revine în atenţia politicului.
De altfel, acest element (finanţarea războaielor) stă la baza organizării unor sisteme de
impozitare stabile pe parcursul anilor, regalitatea, la început reunind doar veniturile din
domeniile proprii, aşa cum am precizat mai sus.
• Pentru a putea percepe un impozit în numele Statului, condiţia principală este aceea a
dovedirii utilităţii suveranului. Dacă acesta poate acţiona în numele binelui comun,
atunci el poate solicita o contribuţie publică - plata impozitelor - pentru finanţarea unei
acţiuni comune de ineres general pentru o comunitate politic constituită.
În Franţa, de pildă, Filip cel Frumos, în 1314, reuneşte Statele Generale, pentru a solicita
mai multe donaţii, în scopul acoperirii cheltuielilor apărute ca urmare a noilor funcţii asumate de
suveran şi, îndeosebi, pentru finanţarea războaielor. La început impozitul este provizoriu
(13491355), iar după 1439, devine, în mod tacit, permanent.
Începând cu secolul al XV-lea, nevoile tot mai mari ale regalităţii impun identificarea şi a
altor surse de venit, cea mai importantă fiind reprezentată de împrumuturi. Pe parcursul anilor,
monarhii, pentru a impiedica grevarea trezoreriei de dobânzile acumulate, adoptă diverse măsuri

6 Gilbert Mondary, Petite Histoire des Finances Publiques, p.2, http://gipilab.org labo@gipilab.org, 2012

12
discreţionare, ce permit manipulări ale monedei între care cea mai cunoscută este cea a
deprecierii administrative a monedei. Totuşi, aceste demersuri nu asigură resurse suficiente
pentru autorităţi, acestea fiind într-un constant deficit de finanţare.
• Lipsa unui cadru stabil şi permanent pentru prelevarea impozitelor este o problemă
recurentă în Evul Mediu deoarece pentru a ajunge la o asemenea dezvoltare, impunerea
trebuie să fie posibilă prin consimţământ. Acesta însă se poate obţine cu un efort mare de
comunicare, în care autoritatea trebuie să aibă argumente puternice pentru însuşirea
veniturilor unei populaţii oarecare. În condiţiile în care dialogul cu plătitorii impozitelor
era fragmentar, marginal şi realizat doar conjunctural, legitimitatea impunerii este des
contestată şi, în consecinţă, resursele bugetare ale regalităţii erau permanent nesigure şi
insuficiente.
Deşi în Anglia, medievală, consimţământul la impozitare reprezintă preponderent o
expresie a „teoriei rezistenţei la puterea prinţului”, aceasta apare și ca o condiţie pentru ca regele
să poată stabili un impozit. Încă din 1215, în Magna Carta, se stipulează că pentru a ridica un
impozit trebuie ca acesta să fie aprobat de consiliul regelui, mai târziu transformat în Parlament.
În 1689, articolul 4, din Bill of Rights, consacră principiul consimţământului la impozit. 7
Instituţia Stărilor generale, în Franţa medievală – afirmă că poporul francez este liber şi că orice
contribuţie solicitată poporului trebuie să fie obţinută prin consimţământ.
Mai târziu, în Franţa, Adunarea Naţională, în 1789, declară nule şi ilegale toate
impozitele existente, deoarece nu erau obţinute prin consimţământ.
În articolul 14, din Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului, se precizează că
„cetăţenii au dreptul de a constata ei înşişi sau prin reprezentanţii acestora, necesitatea
contribuţiei publice, de a consimţi liber la aceasta, de a supraveghea utilizarea acesteia, de a
determina cuantumul, asieta, perceperea şi durata”.
Consimţirea la impozit reprezintă o metodă prin care, în perioada medievală şi în cea
modernă, puterea reprezentativă îşi construieşte şi întăreşte progresiv puterea şi suveranitatea,
fără a primi însă puterea fără limite, aşa cum s-a putut observa, în materie fiscală.
În România, abia Constituţia din 1866 afirmă implicit principiul consimţământului la
impozit, în articolul 109, după cum urmează: „Nici un imposit al Statului, nu se pote stabili și
percepe decât numai în puterea unei legi”.

7 „That levying money for or to the use of the Crown by pretence of prerogative, without grant of Parliament,
for longer time, or in other manner than the same is or shall be granted, is illegal.” Bill of Rights

13
 Organizarea finanţelor publice, de-a lungul istoriei medievale, a reflectat şi o creştere a
importanţei acţiunii statului în viaţa socială, în raport cu cea a oraşelor-stat sau cetăţi.
Dezvoltarea acţiunii publice centrale a determinat diminuarea autonomiei puternicelor oraşe
medievale, înclusiv prin preluarea de către stat a unor categorii de cheltuieli administrative şi
sociale.
În Franţa, în Evul Mediu, spre exemplu, oraşele pot să îşi aleagă conducerea executivă
doar dacă plătesc un impozit pentru acest drept, statul preluând cheltuielile cu ordinea publică
sau cu salubritatea.
În Europa Occidentală, transformarea statului feudal în stat modern are drept atribut
fundamental și legitimarea unei fiscalități permanente, care înlocuiește treptat vechile forme de
prelevare.
Goldscheid, dar și Schumpeter, arată că istoria modernă a fiscalității este marcată de
trecerea de la ”domeniul statal feudal” (engl.domain state) la ”statul fiscal” (engl.tax state). În
primul caz avem o dependență a guvernanților de veniturile proprii din patrimoniu, iar cel de al
doilea caz marchează separația dintre venituri private și venituri ale statului.
Pe de altă parte, organizarea şi dezvoltarea finanţelor publice a reprezentat şi reprezintă o
expresie a legăturii dintre politic şi social, exprimată prin ideea consimţământului (mai sus
reliefată) faţă de acţiunea de impozitare, dar în acelaşi timp, reflectă şi responsabilitatea pe care
trebuie să o manifeste autorităţile faţă de utilizarea acestor resurse (reflectată de nevoia de
transparenţă în utilizarea resurselor publice prin crearea unui cadru legislativ privind controlul
utilizării acestor fonduri).
Organizarea finanțelor publice de-a lungul istoriei, a permis și asumarea unor funcții noi
de către stat pe măsura creșterii importanței acestuia în societate.
O foarte interesantă cercetare realizată de Blanton și Fargher (2008), a căutat să identifice
legăturile între apariția ”statului fiscal” modern și problema responsabilității autorității. Aceștia
fac diferența între două categorii de venituri pe care se poate baza statul ”externe” și ”interne”.
Primele au o asietă redusă (pentru războaie, taxe pentru comerț pe distanțe lungi, royal estates),
în timp ce a doua categorie au o asietă mult mai extinsă (taxarea producției, muncii și
comerțului).
Analiza acestora pe 30 de state premoderne a arătat că autoritățile sau bazat preponderent
pe prima categorie de venituri (într-o jumătate din cazuri), iar în 25% din cazuri au fost
preponderente veniturile din cea de a doua categorie. În cazul celei de a doua categorii, autorii au

14
identificat o corelație statistică puternică între sursa veniturilor și producția de bunuri publice,
birocratizare și controlul exercitat de principal asupra agențiilor. Altfel spus, dacă primul model
de asietă fiscală, întărește puterea autorității, cel de al doilea întărește puterea contractuală a
subiecților.
Acțiunea publică a acoperit și acoperă numeroase spaţii ale interacţiunii socio-economice.
Această extindere a domeniului de intervenție s-a amplificat, începând cu a doua jumătate a
secolului al XIX-lea și, mai ales, în secolul al XX-lea, pe măsură ce noi aranjamente
constituționale, ce reflectau un nou statut al cetăţeanului, erau adăugate celor tradiționale.
De pildă, a doua parte a secolului al XIX-lea a adus intervenția publică reglementată
constituţional, în plan social, evoluţie ce a impus apariția unui nou tip de fiscalitate - cea socială,
statul reglementând regimul acesteia, creând instituții cu atribuții în domeniul atragerii de resurse
financiare și distribuirii acestora pe destinații „sociale”.
Importanța finanțelor publice a crescut și pe măsură ce resursele financiare mobilizate de
stat au devenit sursă de „putere de cumpărare”, nu numai pentru categoriile calificate pentru
transferurile de natură socială, cât și pentru acele categorii calificate pentru transferuri de natură
economică (i.e. subvenții), permițând unei categorii și mai mari de persoane (fizice și juridice) să
obțină venituri relativ sigure, indiferent de evoluțiile economice.
Evoluția finanțelor publice poate constitui un indicator de încredere pentru măsurarea
calității legăturii între politic și social, atât din perspectiva consimțământului la impozit (la
declarare și plată) - prin rezultatele obținute în sensul diminuării fraudei fiscale, cât și din
perspectiva utilizării transparente a resurselor publice și a unui control eficient al reprezentanților
alegătorilor asupra modului de constituire și utilizare al resurselor financiare publice.
Acţiunea economică a statului a fost şi rămâne un subiect constant de dezbatere publică,
atât în planul teoriei economice, cât şi în cel, mai prozaic, al acţiunii publice. Întreaga problemă a
acestei acţiuni poate fi rezumată la întinderea acesteia şi la metodele prin care se manifestă.
Un fapt, statistic, rămâne evident: amplitudinea intervenției publice a crescut continuu în
ultimul secol, indiferent de categoria ideologică din care se revendică acţiunea publică. De la
asumarea de către stat a așa numitelor „funcții regaliene” din secolul al XIX-lea (ceea ce
conducea la puține destinații ale resurselor publice - militare, economice, juridice sau pentru
plata datoriilor, dar și pentru ceea ce Norbert Elias numea prestigiul autorității publice), astăzi
domeniile acțiunii publice sunt mult diversificate, dimensiunea cheltuielilor publice fiind, în
consecință, mult mărită (ponderea finanțelor publice în PIB a ajuns de la puțin peste 10% la

15
începutul sec. XX, la peste 40% în 2012 în UE și 36% în ţările OECD). În România, în 2012,
ponderea veniturilor fiscale și nefiscale în PIB, a fost de 32%, ceea ce ne plasa pe ultimele locuri
în UE în privința ponderii veniturilor bugetare efectiv atrase în PIB, în principal datorită slabei
fiscalizări a agriculturii și a extracției resurselor naturale, dar și datorită fiscalizării reduse a
averilor și dimensiunii ridicate a evaziunii fiscale (10-15% anual).

Având în vedere dezvoltările menţionate mai sus putem afirma că, pentru cele mai multe state,
în mod sigur pentru cele dezvoltate, creşterea fiscalităţii a reprezentat o condiţie a modernizării
instituţionale. Analiza structurii fiscalităţii poate permite generarea unor concluzii legate de
modul în care s-a realizat evoluţia spre modernitate a statelor. Modificarea arhitecturii fiscale -
de la o impozitare majoritar axată pe impozitele directe, plătite în natură, aplicate fără a se ţine
seama de situaţia contribuabilului, către una de tip personal, în fiscalitatea directă şi o creştere
a fiscalităţii indirecte, reprezintă indicatori puternici ai modernizării statului. Modul în care se
dezvoltă finanţele publice este important şi pentru construcţia atributelor „cetăţeanului”, mai ales
a drepturilor sale. A fi „cetăţean” este un drept obţinut doar dacă se plăteşte un impozit. Dar a fi
cetăţean înseamnă a avea şi drepturi civile, politice, sociale. Participarea la viaţa politică, dreptul
la sănătate, la educaţie, la protecţie contra riscurilor asociate ocupării, nu pot fi operaţionalizate
dacă nu există instituţii care să le susţină. Construcţia instituţională se poate face doar dacă există
resurse financiare, obţinute prin prelevare. Caracterul stabil, constant al acestora, asigură şi
exercitarea drepturilor izvorâte din statutul de cetăţean.
Renunţarea treptată la practica „statutului special”, expresie a unui discreţionarism
decizional, a unui arbitrariu des întâlnit în perioadele de guvernare monarhic-absolutistă este şi o
condiţie a stabilităţii finanţelor publice, dar şi o condiţie pentru susţinerea statutului de
„cetăţean”.
Finanțarea sectorului public, pe de altă parte, afectează atât echilibrul politic şi echilibrul
pieţei (alocarea eficientă a resurselor), cât şi distribuția directă a veniturilor, fiind important, prin
urmare, să putem analiza efectele productive ale cheltuielilor publice, impactul dezechilibrelor
bugetare asupra conjuncturii economice și invers, precum și efectele prelevărilor fiscale asupra
incitației la muncă sau asupra consumului etc.
Analiza finanțelor publice cuprinde, alături de problemele de drept și cele economice și
aspectele sociologice ale deciziei financiare a autoritățlor publice.

16
 Conceptele sociologice ne permit să înțelegem care sunt structurile sociale ce stau în
spatele deciziei financiare publice, care sunt raporturile de forțe între diferitele grupuri sociale,
cum influențează tradiția alegerea bugetară. De asemenea, analizele sociologice ale finanțelor
publice ne permit să înțelegem motivațiile creșterii cheltuielilor publice în variate spații
economice (efectele grupurilor de interes, ciclurile electorale, dezvoltarea instituților statului
asistențial etc.).
Finanţarea sectorului public are doar o legătură marginală cu logica pieţei. Sectorul
public este un sector productiv, în sensul în care furnizează servicii şi bunuri utile pentru
colectivitate. Furnizarea acestor servicii este făcută atât în cadrul unei pieţe, cât şi într-un cadru
care nu răspunde logicii pieţei. În general, însă se poate afirma că orice serviciu sau bun produs
de sectorul public este oferit fie la preţuri sub costurile producţiei ale acestora, fie gratuit, fără a
se achita în mod direct un tarif. Achitarea unei taxe de către contribuabil nu este o condiţie
obligatorie pentru accesarea unui serviciu sau bun public. La baza accesului fără contraprestație
sau cu o contraprestație sub costul acelui serviciu, stau numeroase argumente din spaţii ideatice
diferite. Ceea ce azi considerăm dezirabil din punctul de vedere al acestei intervenţii, acum două-
trei decenii era de neconceput, la fel ca şi acum 100 de ani. În acest sens este important să
înţelegem că intervenţia publică şi instrumentele sale sunt rezultatele unor ajustări, negocieri
instituţionale între structuri eterogene ale spaţiului social (partide politice, sindicate, asociaţii,
autorităţi guvernamentale, instituţii non-guvernamentale etc.). Ea este rezultatul unei practici
sociale și, prin urmare, o continuă construcție și deconstrucție o animă.

1.2. Opiniile specialiştilor

Finanţele publice reprezintă o ramură a economiei ce studiază activităţile de taxare şi
cheltuire a resurselor publice. Între opiniile unor clasici ai finanţelor publice am ales următoarele
puncte de vedere:

Pentru Richard Musgrave (1953), „Problemele complexe ce conturează procesul

venituricheltuieli al guvernului, se referă, în mod tradiţional la ceea ce numim finanţe publice”.
Philip Taylor (1957), consideră că „Finanţele publice se referă la operaţiunile realizate de
fisc şi trezoreria publică…Subiectul de studiu al finanţelor publice are în vedere problemele
financiare şi politicile guvernamentale la diferite niveluri şi…studierea relaţiilor
interguvernamentale”.

17
 Bucher (1949) afirma că prin politică fiscală înţelegem „utilizarea finaţelor publice sau
cheltuielilor, taxelor, împrumuturilor şi a administraţiei fiscale pentru obiectivele naţionale
viitoare”.

Harold Grooves (1958), defineşte finanţele publice ca „domeniul de studiu care tratează
problema veniturilor şi cheltuielilor autorităţilor publice (federale, statale şi locale)”. Pentru
acesta, domeniul, în epoca modernă include patru spaţii majore: veniturile publice, cheltuielile
publice, datoria publică şi anumite probleme ale sistemului fiscal ca întreg, cum ar fi
administrarea fiscală şi politica fiscală.

Hugh Dalton (1967), fost ministru de finanţe al Marii Britanii şi profesor la London
University, a clasificat componentele finanţelor publice în:

(a) Veniturile publice, cuprinzând principiile taxării şi metodele de creştere a veniturilor

publice;

(b) Cheltuielile publice, ce studiază fundamentele distribuirii veniturilor publice;

(c) Datoria publică;

(d) Administraţia financiară, în care sunt tratate problemele organizării şi administrării

mecanismului fiscal;

(e) Stabilizarea economică, subdomeniu în care se acordă o atenţie specială politicilor

economice şi efectelor acestora asupra economiei.

Buchanan, considera că guvernul ca unitate, poate fi definit ca obiect de studiu al

finanţelor publice.

Studierea finanțele publice implică:

• Studiul finanțelor persoanelor morale de drept public (stat, colectivități locale, instituții
publice).

• Studiul finanțelor administrațiilor publice - ca organisme ce produc și distribuie servicii

ne-comerciale, cu resurse provenite din impozite și contribuții. În această abordare sunt
vizate şi organismele de drept privat care participă la activități ale puterii publice, dar
sunt excluse instituțiile publice cu activități comercializabile.
• Analiza regulilor dreptului public, deoarece finanțele publice sunt încadrate de această
categorie de reguli.

18
 • Studierea sistemelor politice, a interacţiuunilor din interiorul sistemului politic, deoarece
finanţarea publică este dependentă de decizia politică în mod fundamental, reprezentând
un instrument al deciziei politice. Decizia politică reflectă alegeri publice, rezultat al unor
preferințe colective. Răspunsul, sub forma acțiunii guvernamentale, la întrebări precum:
Ce tip de impozit privilegiem? Cum finanțăm asigurările de sănătate? Impozităm
suplimentar averile mari? Impozităm mai mult veniturile din salarii sau pe cele din
capital? etc., reprezintă alegeri politice și, în același timp, preferințe pentru anumite
valori sociale şi politice.
Argumentele ce legitimează intervenţia publică în economie sunt numeroase, putând
decela următoarele puncte comune:
1. Alocarea resurselor pentru:
• Finanţarea activităţilor de producţie de servicii proprii administraţiilor de stat (i.e.
finanţarea birourilor de stare civilă, cadastru, înmatriculări etc.);
• A permite manifestarea unor preferinţe comune vizând susţinerea sau, dimpotrivă,
diminuarea unor activităţi economice (i.e. susţinerea prin mai puţină impozitare a
activităţilor de producţie „verzi”) şi impozitarea mai ridicată a celor mai poluante,
diminuarea consumului unor produse nocive prin creşterea impozitării consumului
acestora, simularea consumului unor produse prin diminuarea fiscalităţii etc.
• Realizarea de investiţii publice în infrastructură.
2. Redistribuirea veniturilor pentru a asigura creșterea puterii de cumpărare și pentru categorii
socio-profesionale care prin negociere directă nu o pot realiza.
3. Nevoia de a menţine echilibrele macroeconomice.
Richard Musgrave, în lucrarea din 1959, The Theory of Public Finance, considera că politica
bugetară - ca element fundamental al intervenţiei statului în economie, îndeplineşte trei funcţii:
1. Funcţia de alocare
Prin politica bugetară statul își asumă producerea şi distribuirea bunurilor sociale, publice -
caracterizate prin non-exclusivitate şi non-rivalitate, prin intermediul autorităţilor publice sau
prin mecanisme de alocare de resurse financiare subiecților economici de drept privat, pentru a
produce astfel de bunuri; statul, asigură, astfel, satisfacerea unor nevoi publice operând şi
ajustările necesare în afectarea resurselor pentru aceste bunuri.

19
 Bunurile publice sunt bunuri al căror
„consum” nu poate fi sancţionat de mecanismul
care guvernează bunurile private, adică de
mecanismul preţurilor.
Ele nu sunt generate de piaţă, pentru că
piaţa nu le poate produce în cantităţi suficiente
deşi utilitatea lor publică nu este pusă sub
semnul întrebării sau cel puţin nu este, într-un anume context socio – politic, pusă Sursa:
jimmywayne@flickr sub semnul întrebării.
Furnizarea de servicii de securitate naţională, de ordine publică, de securitate sanitară,
medicală sau „furnizarea” serviciilor pentru asigurarea respectării contractelor (legale) de către
stat, reprezintă intervenţie publică pentru producţia de servicii publice.
În general, este larg acceptată ideea că furnizarea bunurilor publice este necesară
deoarece creează externalităţi pozitive8. O campanie de vaccinare ajută nu numai direct persoana
vaccinată, ci şi societatea, care nu va mai fi obligată să facă cheltuieli pentru îngrijirea
persoanelor atinse de o anumită maladie, utilizând resursele respective pentru alte obiective.
Subvenţionarea achiziţiei unui autoturism electric nu reprezintă doar un beneficiu personal
pentru cel ce va achiziţiona o maşină electrică, ci un ajutor pentru toată populaţia, deoarece
aceasta va respira un aer mai curat, va trăi într-un mediu mai curat şi, ca atare, se va îmbolnăvi
mai puţin.
Producerea şi alocarea bunurilor publice ridică însă numeroase probleme, din care vom
aminti câteva:
Cât de eficient este statul ca agent economic producător de bunuri şi servicii? Un sector
public productiv pletoric, slab organizat, poate produce bunuri şi servicii utile, dar slabe calitativ
şi scumpe. Productivitatea sectorului public este astfel un subiect constant de dezbatere.
Introducerea unor noi forme de producţie publică şi de gestionare a producţiei publice sunt
expresia nevoii de ameliorare a productivităţii în interiorul administraţiilor şi a schimbării
modalităţilor de finanţare a producţiei publice, spre una fundamentată pe rezultate. O altă
problemă a furnizării acestor bunuri este acea că, deşi furnizarea lor implică un interes comun

8 Externalităţile reprezintă efectele acţiunii unor agenţi economici, dar și ale unor persoane fizice,
exprimate prin modificări ale „funcției de bunăstare” a altor agenţi (producători, consumatori, diferite categorii de
alte organizaţii), neimplicaţi în acţiunile respective. Ele pot fi negative (poluarea) sau pozitive (starea de sănătate
bună a unui angajat, poate fi tradusă în câştiguri de productivitate, de venituri individuale şi, în final, de venituri mai
mari pentru stat, utilizate pentru diferite acţiuni colective.

20
pentru un grup (indiferent de mărimea acestuia), gradul de implicare al indivizilor în producţia
lor este de multe ori redus, datorită aplicării unor strategii de free-riding. Paradoxul între
interesul individual şi cel colectiv, mai sus, schiţat a fost exprimat de Mancur Olson (1978) şi a
devenit un concept ce a stat la baza a numeroase studii ce analizează impasul acţiunii colective.
Un exemplu simplu ne poate arăta ce se întâmplă în acţiunea publică. Să luăm exemplul
unei acţiuni sindicale dezvoltate pentru un drept oarecare. Un membru de sindicat poate alege să
nu participe la acţiunea sindicală pentru susţinerea drepturilor colective, ştiind că de rezultatele
pozitive ale mişcării vor beneficia toţi membrii, fără discriminare. Această dezertare va slăbi
acţiunea colectivă.
Pe plan internaţional, un stat care nu semnează un acord pe teme de mediu sau, de
exemplu, pentru limitarea pescuitului, va slăbi acţiunea colectivă publică internaţională. În aceste
condiţii, pentru a putea face eficientă acţiunea colectivă, trebuie să fie instituite sancţiuni pentru
cei care aleg strategiile „biletului gratuit” (Balme, 2009). De pildă, putem lista participanţii la
acţiunea sindicală, condiţionând obţinerea drepturilor de participare sau putem institui sancţiuni
pentru statul care nu acceptă un acord de mediu sau de un alt tip, de interes global.
O altă sursă de tensiuni determinată de acţiunea publică este reprezentată de modul în
care definim interesul colectiv, dacă există aşa ceva. Definirea funcţiei de bunăstare colectivă
este importantă deoarece, din acest punct Statul se va orienta în alegerile pe care le face în
producţia de bunuri publice, în condiţiile resurselor limitate de care dispune.
Cum putem defini o funcție de bunăstare socială colectivă, care să fundamenteze politici
publice care să maximizeze bunăstarea colectivă?, dacă, așa cum o sugerează economistul
Kenneth Arow, nici nu putem agrega preferințele individuale (teorema imposibilității - vezi nota
de la sfârşitul capitolului)? Dacă nu putem agrega preferinţele individuale, atunci deciziile
privind producţia anumitor bunuri publice şi a cantităţilor produse din acestea vor fi constant
subiect de conflicte politice şi constante reconsiderări.
Bunăstarea este generată de diferenţele de venituri? Dacă da, atunci pentru a crea
bunăstare colectivă mai multă trebuie să creem mai mult PIB. Deci statul trebuie să acţioneze în
direcţia stimulării creării de PIB. Dar diverse studii au arătat că fenomenul adaptării poate crea o
altă imagine asupra bunăstării. Acestea descoperă că există o corelaţie slabă între circumstanţele
(obiective) ale vieţii îndividuale (venituri, status marital, stare de sănătate, profesie) şi starea de
fericire, declarată în anchete. De pildă, un studiu produs de Easterlin (2001) arată că nu există
nicio corelaţie pe termen lung între nivelurile diferite de venit ale unor indivizi şi starea de

21
fericire declarată. Atunci, ar trebui creaţi indicatori ai bunăstării determinaţi de starea de fericire,
şi de alte variabile subiective, care definesc calitatea vieţii. Lista acestor variabile, probabil, va
impune un alt tip de intervenţie alocativă a statului.
Această interogare a condus la apariţia unui sector public productiv cu o topologie
variabilă, ceea ce ne arată că în statele moderne, frontierele între public şi privat nu sunt imobile
şi foarte precise.
O a treia sursă de dispute pe care dorim să o amintim aici este legată de problema de mai
sus: dacă nu există funcţie de bunăstare colectivă, cine determină generarea „listei” de bunuri
publice? Înscrierea acestora într-o agendă oarecare este determinată de profesioniştii acţiunii
politice (grupuri de lobby, politicieni, funcţionari publici, întreprinderi etc.). Această situaţie de
fapt ne determină să afirmăm că nu există o „cerere” precis determinată pentru producţia
acestora. De fapt, producţia este determinată de „ofertă”, care apoi „verifică” dacă lista are
susţinători. Este ca şi în sectorul producţiei private: întâi se fac bunurile şi apoi se testează pe
consumator pentru a verifica suprapunerea între ce crede firma că trebuie să producă şi ceea ce
îşi doreşte consumatorul (manipulat). Furnizarea anumitor servicii reprezintă minime condiţii
pentru viaţa colectivă, astfel încât este firesc ca lista bunurilor ce asigură condiţiile minime să fie
validată de cerere foarte uşor.
În această situaţie se află toate serviciile ce contribuie la realizarea funcţiilor regaliene. Pentru
alte categorii de servicii, oferta este oscilantă.
De exemplu, reţeaua de infrastructură de amenajare a teritoriului este o parte a listei de
servicii oferite de diverse firme producătoare. Numai că în acest caz opţiunile de producţie sunt
multiple. Alegerea unui mix al componentelor reţelei ţine de autoritatea publică ce comandă
aceste lucrări, care decide, ce este bine pentru beneficiar.
De exemplu, în Franţa, statul, prin societatea naţională de cale ferată, a decis să
finanţeze în mod preponderent lucrări de extindere şi întreţinere la reţeaua de TGV-uri, în loc să
finanţeze reabilitarea liniilor secundare, foarte numeroase.
La fel se întâmplă şi în cazul sănătăţii. Starea de sănătate a populaţiei şi incidenţa
anumitor boli pot reprezenta „vocile” ce conturează cererea mai ridicată pentru anumite servicii
de sănătate. Cuvântul final în finanţare îl au însă specialiştii sau diverse grupuri interesate, care
vor determina o anumită acţiune alocativă din partea guvernanţilor. Pentru beneficiarii acestor
servicii, randamentele obţinute din accesul la ele sunt, în primul rând, private (stare de sănătate

22
mai bună, capacitate de efort mai mare sau venituri mai mari determinate de o educaţie mai
bună), în secundar putând vorbi şi de o eventuală bunăstare colectivă.

2. Funcţia de redistribuire
Egalitatea şi echitatea socială9, aşa cum sunt acceptate de corpul social ca urmare a unei
istorii sociale și economice comune şi a unor practici comune în această direcţie, se pot realiza
doar prin redistribuirea veniturilor de către autorităţile şi instituţiile statului. Cheltuielile publice
pentru intervenţie socială, determinate de drepturile economice şi sociale asociate statutului de
cetăţean modern, au apărut în secolul al XIX-lea pentru a corecta inegalităţile profunde existente,
dar şi exacerbate de capitalismul industrial al perioadei respective.

Realizarea redistribuirii se face prin mecanisme complexe, prin care instituțiile statului
colectează, sub formă de impozite, taxe şi contribuţii, părți din veniturile create de persoanele
fizice şi juridice, pe care, apoi, alte instituţii le redistribuie prin transferuri cu caracter social şi
economic, în cadrul instituțiilor statului social.
Chiar dacă statele contemporane ne oferă exemplul unor diferenţe majore între ele în
privinţa modului în care se realizează protecţia socială, un fapt este constant: ataşamentul
puternic al cetăţenilor, mai ales în ţările europene, faţă de valorile promovate de diferitele forme
ale statului providenţă.
Acest ataşamentul ridicat faţă de politica de redistribuire şi dezvoltarea repertoriului
politicilor de redistribuire, nu exclude interogaţii substanţiale care trebuie să primească răspuns.

9 Egalitatea şi echitatea nu sunt concepte identice. Egalitate înseamnă că toţi indivizii unui grup social
oarecare trebuie să aibă aceleaşi drepturi şi să fie trataţi într-o manieră egală. Echitatea înseamnă că regula aplicabilă
tuturor trebuie să ţină seama de diferenţele de poziţie reale, existente între membrii grupului. Echitatea ţine seama de
inegalităţile sociale. Un sistem de impozitare al veniturilor bazat pe progresivitate nu tratează în mod egal
contribuabilii, dar este mai echitabil deoarece „netezeşte” inegalităţile de acces la diferite bunuri şi servicii, dar şi
inegalităţile de ordin politic, care afectează participarea la viaţa democratică. La fel, spre exemplu, în sistemul
educațional românesc, învăţământul public de douăsprezece clase este gratuit pentru toţi (egalitate), dar pentru a se
manifesta această egalitate, familiile

23
Enumerarea câtorva dintre acestea este necesară pentru înţelegerea dificultăţilor ce trebuie
depăşite în design-ul politicilor redistributive: Care sunt limitele redistribuirii? Există un
normativism al echităţii sociale? Putem vorbi de echitate în sens generic? Doi autori francezi Luc
Boltansky şi Laurent Thevenot, într-un volum intitulat Economiile grandorii (1991) vorbesc de
existenţa a patru modalităţi de înţelegere a echităţii:
a. o echitate a „pieţei”, care impune acceptarea inegalităţilor apărute în funcţionarea
pieţei (dacă se găsesc plătitori pentru un salariu foarte ridicat al unui actor de la Hollywood,
situaţia este echitabilă, deoarece are la bază o confruntare între cererea şi oferta de actori pe piaţa
respectivă).
b. o echitate „tehnică, profesională”, impune plata ridicată a persoanelor care
contribuie la creşterea productivităţii, deoarece de aceste competenţe beneficiază colectivitatea,
care devine mai

aflate în dificultate trebuie să poată beneficia de sprijin din partea statului pentru a se asigura accesul egal al copiilor
lor la acest serviciu public (echitate), cu ceilalți. Echitatea este un principiu al justiţiei distributive, în timp ce
egalitatea reprezintă un principiu al justiţiei comutative.
bogată. O inovaţie tehnologică ce permite scoaterea petrolului de la adâncimi foarte mari, în
condiţii de costuri mai scăzute este un suport pentru obţinerea unor venituri mai mari în toată
industria respectivă.
c. o echitate „civică”, ne aflăm în situaţia recunoaşterii unor drepturi individuale
comune, fundamentale pentru existenţă, satisfacerea acestora fiind indispensabilă pentru
satisfacerea nevoilor elementare ale oricărui individ.
d. o echitate „domestică”, cei doi autori se referă la gesturile voluntare care permit o
îmbunătăţire a statutului unor persoane sau menaje aflate în situaţii de o mare precaritate.
În orice abordare din cele de mai sus asupra echităţii putem observa că există excluşi, iar
transferurile sociale cerute vor fi nu numai din ce în ce mai mari, dar şi dificil de ţintit. În plus,
diminuarea inechităţii apărute în unul dintre sectoare implică venituri fiscale obţinute de la alte
structuri, fapt ce poate crea inechităţi mai ridicate.
Care este pragul redistribuirii veniturilor, dincolo de care poate apărea o cultură a
dependenţei şi o societate egalitară care încurajează ne-munca? Sunt necesare şi obligatorii
redistribuiri cu caracter economic (subvenţii) pentru a permite susţinerea unor activităţi slab
productive sau trebuie permisă mai „multă” piaţă? „Subvenţia” poate fi considerată un
instrument pentru a asigura mai multă echitate pe pieţe? Dacă da, de ce regimul subvenţiilor este

24
atât de contestat de piaţă?, sunt întrebări care preocupă specialiștii economiei sectorului public,
atât dintro perspectivă normativă cât și dintr-una pragmatică.

3. Funcţia de stabilizare a conjucturii economice

Prin politica fiscal-bugetară, statul urmăreşte atingerea unor obiective economico-sociale
şi diminuarea unor dezechilibre macro-economice (şomaj, evoluţie negativă a PIB, inflaţie,
diminuarea cererii agregate, scăderea ratei economisirii etc.).
Aceaste obiective pot fi atinse prin folosirea unor mix-uri complexe de politici
macroeconomice: monetare, sectoriale, bugetare, fiscale.
Economistul britanic Nicholas Kaldor reţine patru obiective fundamentale ale politicilor de
stabilizare, pe care le prezintă sub forma a ceea ce numeşte „pătratul magic”:
1. Creşterea PIB-ului - O evoluţie puternic pozitivă a PIB-ului este un indicator de încredere
pentru o economie sănătoase. Creşterea sa ne spune că are loc o creştere a veniturilor
produse din afacerile din economie, dar şi o creştere a locurilor de muncă, a investiţiilor sau
a consumului. Evoluţia escendentă a veniturilor din economie constituie un bun fundament
pentru creşterea veniturilor publice din taxe şi impozite şi, astfel, pentru o multiplicare a
acţiunilor redistributive realizate de autorităţi.
2. Creşterea ocupării - un obiectiv fundamental al intervenţiei guvernamentale îl reprezintă
diminuarea şomajului pe termen mediu şi lung, atât pentru diminuarea decalajului PIB10,
cât şi pentru diminuarea cheltuielilor- suport pe care statul le face pentru menţinerea puterii
de cumpărare a populaţiei inactive şi pentru reinserţia profesională a acesteia. Deşi este o
funcţie asumată consecvent de stat, păstrarea puterii de cumpărare a populaţiei aflate în
şomaj, nu reprezintă un obiectiv facil de realizat şi fără costuri. Păstrarea puterii de
cumpărare a populației în șomaj se face printr-un sistem de ajutoare sociale ce implică
costuri ridicate.
Creșterea angajabilității pentru persoanele șomere implică costuri de inserție profesională
(ex. pentru cursuri de formare profesională) sau costuri pentru creșterea mobilității forței de
muncă (ex. subvenționarea cheltuielilor cu chiria pentru persoane ce lucrează în alte

10 Decalajul PIB, reprezintă diferenţa între PIB-ul potenţial şi PIB-ul actual. PIB-ul potenţial este nivelul
maxim al producţiei pe care o economie îl poate realiza, în condiţii de ocupare deplină şi stabilitate a preţurilor. Un
PIB actual mai scăzut decât PIB-ul potenţial indică o risipă de resurse naţionale. Un PIB actual mai mare decât cel
potenţial apare atunci când cererea este foarte mare, fapt ce indică tendinţe inflaţioniste. Nici una din situaţii nu este
satisfăcătoare pentru economie. NAIRU (rata şomajului care nu produce efecte inflaţioniste) este un alt concept
asociat primului. Deviaţii ale ratei şomajului de la NAIRU sunt asociate deviaţiilor PIB-ului de la potenţial.

25
 localități față de cele de domiciliu), dar și cheltuieli de sprijin pentru angajatorii care
angajează astfel de persoane. Astfel, șomajul ridicat creează costuri economice şi sociale
importante, pe care publicul aşteaptă ca statul să le suporte, fapt ce poate adânci
dezechilibrele financiare publice sau crea alte dezechilibre. În rezumat, șomajul creează
costuri sociale și economice importante, atât personale (pierderi de venituri personale),
cât și costuri guvernamentale
(pierderi de impozite, dar și cheltuieli cu caracter sociale) și societale (probleme
sociale și pierdere de PIB). Mai mult rata șomajului are un efect de histeresis 11,
persoanele în șomaj confruntându-se cu dificultăți în găsirea unor locuri de muncă în
viitor, majorând componenta structurală a acestuia și modificând astfel rata naturală
a șomajului. O recesiune poate avea efecte permanente asupra ratei șomajului,
deoarece poate modifica caracteristicile profesionale și atitudinile persoanelor șomere.
Studii economice arată că șomajul poate menține salariile rigide (un șomer nu poate
afecta nivelul salariului pe piață, salariile nominale ale persoanele ocupate râmânând
constante și astfel, valorile reale ale salariului se mențin aceleași)
3. Stabilitatea preţurilor - în acest caz, preocuparea autorităţilor publice este menţinerea
unui nivel cât mai scăzut al ratei inflaţiei, prin intermediul unor politici monetare atent
calibrate. Obiectivul menţinerii stabilităţii preţurilor este asumat de către autorităţi pentru a
se putea menţine un nivel constant al puterii de cumpărare a populaţiei şi, în acelaşi timp,
pentru a menţine sau a permite creşterea ratei economisirii. Stabilitatea preţurilor menţine,
de asemenea, competitivitatea produselor interne la export, deoarece preţurile acestora vor
evolua mai încet decât cele ale concurenţilor, pe pieţele internaţionale.
Stabilitatea preţurilor influenţează pozitiv şi comportamentul firmelor care pot lua
mai uşor decizii în privinţa evoluţiei producţiei atât pe termen scurt, cât şi pe termen lung.
Stabilitatea prețurilor determimnă diminuarea ”primelor de risc de inflație” pe care
creditorii le solicită atunci când prețurile sunt instabile și astfel se pot diminua ratele
nominale ale dobânzilor.
De asemenea, menţinerea stabilă a preţurilor păstrează coeziunea socială şi
stabilitatea internă, spre deosebire de perioadele cu inflaţiei ridicată când puterea de
cumpărare a clasei medii şi a celor cu venituri modeste scade, determinând creşterea
riscului de sărăcie, cu efecte asupra stabilităţii sociale şi politice interne. Menținerea

11 Efectul de histeresis desemnează situația în care evoluția anterioară a unui fenomen economic afectează
valorile curente ale fenomenului respectiv.

26
 stabilității prețurilor asigură proesperitate economică prin menținerea unui nivel ridicat al
ocupării.
De altfel, pe toată durata secolului al XX-lea s-au putut observa efectele negative în
plan economic ale perioadelor cu inflaţie ridicată, de la criza din anii 1922-1923, din
Germania, când la două zile nivelul preţurilor se dubla, ajungând până la o rată a inflaţiei
de 5000 % şi terminând cu Zimbabwe care, între 2001-2004 a cunoscut o creştere a
preţurilor de 150.000%, sărăcirea populaţiei conducând la mişcări sociale, revolte şi
destabilizare economică de lungă durată.
Stabilitatea prețurilor reduce incertitudinile legate de evoluțiile prețurilor și permite
o evaluarea mai facilă a prețurilor relative limitând astfel alocarea ineficientă a resurselor
pentru producție.
Stabilitatea prețurilor permite și diminuarea distorsiunilor în sistemele de
impozitare. Spre exemplu dacă avem un sistem de impozitare progresiv pe venit, creșterea
inflației poate determina o creștere a salariilor din partea angajatorilor pentru menținerea
puterii de cumpărare a salariilor nominale. Creșterea veniturilor salariale poate situa
contribuabilul într-o altă tranșă de venit ce atrage un nivel de impozitare mai ridicat.
4. Echilibrul extern - este reflectat de situaţia balanţei contului curent şi a celorlalte conturi
sintetice din cadrul balanţei de plăţi. Echilibrul extern are o funcţiei semnal importantă
reflectând competitivitatea internaţională a propriei economii. Excedentul balanţei
comerciale poate fi interpretat în două registre: fie această situaţie poate fi datorată unor
importuri scăzute, reflectând o creştere slabă sau o recesiune, fie este rezultatul unor
exporturi ridicate, expresie a unei puternice competitivităţi internaţionale şi astfel, sursă de
bogăţie publică şi individuală.
Analiza balanţei de plăţi ne oferă importante date şi cu privire la asimetriile comerţului
internaţional.
Spre exemplu, în România, analizând statistica balanței de plăți, putem observa, că în
ultimii ani, deficitul contului curent era determinat în proporţie de ¾ de deficitul cu ţările
UE, din care zona euro era responsabilă de ¾ din acel deficit. În cazul balanţei bunurilor,
deficitul este aproape exclusiv cu Uniunea Europeană. Tot pentru ilustrarea asimetriilor
comerţului internaţional şi a vulnerabilităţilor posibile pentru economia naţională, putem
exemplifica şi situaţia exporturilor. Acestea, sunt în proporţie de peste 67% realizate din
comerţul intracomunitar, din care către zona euro se îndreaptă aproximativ 48%.

27
Ajustările balanţei de plăţi pot fi realizate prin intermediul ratei de schimb (spre în caz de
deficit de cont curent, cursul de schimb al monedei naţionale se poate deprecia, (termen
folosit în cazul economiilor cu pieţe valutare libere) sau se poate devaloriza (ca în cazul
pieţelor valutare reglementate), acțiuni ce duc la creșterea prețurilor produselor importate și
la diminuarea cererii sau prin modificarea cererii interne (diminuări sau creşteri de salarii,
ori de alte categorii de cheltuieli guvernamentale).
Balanţa de plăţi oferă date importante privind poziția ţării în economia mondială, furnizând
informații bogate despre performanțele sale economice.
Reprezentarea grafică a acestor obiective, cum spuneam mai sus este realizată sub forma
unui pătrat numit şi „magic” pentru că este aproape irealizabil.
Forma grafică de mai jos arată că, pe de o parte, între şomaj şi inflaţie este o legătură
inversă (cu cât rata şomajului este mai mare, cu atât rata inflaţiei este mai scăzută –legătură
cunoscută sub numele de curba lui Philips), iar pe de altă parte, arată că există o relaţie
inversă între rata creşterii economice şi rata şomajului: cu cât creşterea economică este mai
ridicată, cu atât rata şomajului este mai scăzută.
Având în vedere construcţia sa, putem afirma că o economie are rezultate mai importante
cu cât aria pătratului este mai mare.

28
 Rata creşterii Creştere

Ocupare
Echilibru extern

Rata şomajului Sold exterior

0
Stabilitatea preţurilor
Rata inflaţiei

Ca şi în cazul celorlalte două roluri asumate de stat, intervenţia pentru stabilizarea

economiei este problematică din mai multe perspective. Două dintre acestea le enumerăm în
continuare: 1. Cât de mare trebuie să fie perioada de timp în care politicile conjuncturale trebuie
să fie implementate, şi cât de importantă (cantitativ) trebuie să fie această intervenţie
macroeconomică a statului? În economiile contemporane permanenţa intervenţiei ia locul
intervenţiei conjuncturale, probând o dependenţă a economiilor de piaţă de aceasta;
2. Care vor fi efectele datoriei publice acumulate în urma politicilor conjuncturale
contraciclice asupra economiei actuale și care vor fi efectele intertemporale ale acesteia:
fenomenul de evicţiune, creşterea ratelor dobânzii pe termen lung, diminuarea investiţiilor
private, efectul Ricardo-Barro şi limitarea creşterii economice sunt câteva din efectele probabile
examinate de către economiști. Unele studii economice concluzionează că de la un anumit nivel
al datoriei publice acesta devine o piedică majoră în calea creşterii economice, având și
importante efecte intergeneraționale.
Intervenţia discretă a statului în economie din perioada anterioară anilor ’30 este înlocuită
de o structură de alternative de intervenţie pe care statul o expune constant, adeseori agresiv.

29
 1.3. Clasic versus modern în finanţele publice
Concepţia clasică (liberală şi/sau walrasiană), bazată pe principiul laissez-faire-ului,
susţine derularea activităţilor de producţie de bunuri şi servicii prin intermediul firmelor private.
Sectorul privat este mai eficient decât cel public. Statul este considerat exogen economiei, iar
activităţile sale sunt considerate un rău necesar acolo unde beneficiile sociale marginale
depăşesc costurile sociale marginale. Deciziile economice trebuie să fie rezultatul „mâinii
invizibile”. Statul, prin intermediul instituţiilor publice are rol de asigurare a resurselor necesare
pentru întreţinerea acelor agenţii ce asigură educaţia, apărarea ordinii interne şi externe, existenţa
unui cadru legal de acţiune a agenţilor economici şi circulația monetară necesare schimburilor. El
deţine un monopol al „violenţei legitime” (Weber), dar este un „musafir nepoftit” la festinul
economic. Este epoca finanţelor menite să sprijine exercitarea funcţiilor regaliene ale statului,
este epoca statului jandarm. Spre sfârşitul secolului al XIX-lea economiştii germani Wagner şi
Smoller, adaugă funcţiilor normale ale guvernului şi redistribuirea avuţiei. Sistemul financiar
public este neutru. Ordinea naturală, conceptul fundamental al liberalismului clasic asupra
legăturilor sociale, se aplică și legăturilor economice care nu trebuie să sufere de pe urma
interferențelor statului.
Acesta nu trebuie să încurajeze prin niciun mecanism fiscal (scutire de impozit, reducere a
fiscalităţii, subvenţionare, comenzi) o întreprindere sau un tip de activitate, prin urmare este
neproductiv.
Statul liberal nu este însă amorf şi indiferent faţă de modul în care se defăşoară
interacţiunile între agenţi economici, mai ales dacă apar diferenţe mari de putere între aceştia.
Statul liberal reglementează pentru a corecta ineficienţele pieţei, pentru maximizarea welfare-
ului, cum este cazul legislaţiei în domeniul financiar, a celei din domeniul căilor ferate (i.e. legea
Grangers, pentru protecţia consumatorului, Interstate Commerce Acte, 1887, privind afacerile,
sau celebra Sherman Anti Trust Act, din 1890, în SUA). El devine un „jandarm al pieţelor”,
respectarea condiţiilor pieţelor concurenţiale perfecte fiind un atribut al acţiunii publice. Există şi
numeroase cazuri în care, totuşi, reglementările publice servesc unor grupuri de interese, ceea ce
le face să opereze mai curând excluderi, decât includeri.
Bugetul trebuie să fie în echilibru. Excedentul este la fel de neconceput ca și deficitul. El este
expresia unei deturnări ineficiente a capitalurilor agenților economici privați și cetățenilor. Un

30
buget clasic este, de asemenea, un buget care „face curte” deficitului fără al atinge. Riscul major
al unui deficit este acela al apariției inflației prin recursul la crearea de monedă și la împrumuturi.
Chiar şi în perioade de criză, cu deflaţie mare, şomaj ridicat şi producţie în scădere, ortodoxia
bugetară considera că bugetul trebuie echilibrat. Spre exemplificare un citat din Liaquat Ahamed,
Stăpânii finanţelor (2014), care descrie situaţia Marii Britanii din 1931:
„Întrucât criza economică se adâncise, bugetul ajunsese la un deficit în jur de 600 de milioane de
dolari, 2.5% din PIB….Comitetul May a propus ca guvernul să încerce să redreseze problema
bugetară prin reducerea cheltuielilor cu 500 de milioane de dolari - inclusiv o reducere cu 20% a
ajutoarelor de şomaj - şi să mai obţină 100 de milioane prin mărirea impozitelor...În acea vreme
se considera că deficitul bugetar este întotdeauna un lucru rău, chiar şi într-o criză.” (p.389).
Această atitudine în politica bugetară a fost criticată dur de J.M. Keynes care a numit raportul
May „cel mai tembel document pe care am avut vreodată ghinionul să-l citesc” 12.
După Primul Război Mondial, se putea observa, la două dintre puterile mari ale Europei - Franţa
şi Anglia că, în timp ce a doua, disciplinată financiar-bugetar, era bolnavă economic, prima era în
situaţie inversă, cu şomeri puţini, creştere economică mare şi exporturi ridicate, dar cu finanţe
bolnave.
În sfârșit, finanțele publice clasice sunt finanțe închise. Nu există transferuri de finanțe publice
între state, cu o singură excepție notabilă și semnificativă - plata datoriilor de război, urmare a
negocierii diferitelor tratate de pace. Evenimentele politice ce au succedat Primului
Război Mondial, scot în evidenţă acest fapt. Numeroasele întâniri, conferinţe sau comisii numite
de părţile implicate în conflagraţie au avut drept unic scop stabilirea, eşalonarea şi reeşalonarea
datoriei de război germane. Bănci private americane acordau împrumuturi Germaniei, care le
transfera Aliaţilor învingători, care le transferau apoi SUA, creând ceea ce Keynes numea „mare
flux circular de hărtie” (Ahamed, 1914).
La nivelul instrumentelor politicii bugetare, diferenţa între clasic şi modern în finanţele
publice ţine, în primul rând, de structura monobugetară, ce conţine doar cheltuielile omogene şi
veniturile ordinare13. Omogenitatea este evidentă din perspectiva criteriilor de clasificare actuale
ale cheltuielilor publice.
În perioada „clasică”, aceste cheltuieli erau de tip administrativ, pentru finanţarea
funcţionării serviciilor publice indispensabile, expresie a deţinerii de către stat a monopolului
violenţei legitime (armată, poliţie), precum şi pentru finanţarea acelor servicii publice ce asigură
12 Liaquat Ahamed, Stăpânii finanţelor, p.389, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2014
13 Muzellec Raymond, Finances publiques , p.52, Ed.Dalloz, 2009, Paris

31
susţinerea intereselor naţionale în exterior (diplomaţia) şi soluţionarea litigiilor (justiţia), așa cum
am arătat mai sus.
Mărimea cheltuielilor bugetare este un indicator de încredere pentru a înţelege cât de
redusă este intervenţia publică în secolul al XIX- lea şi la începutul secolului al XX-lea.
Tanzi şi Schuknecht (2000) arată că în 1870, în cele mai puternice economii mondiale,
media cheltuielilor publice în PIB era de doar 10.7%. Cei doi autori citează unul din economiştii
francezi ai vremii - Paul Leroy Beaulieu, care afirma, în acord cu concepţia non intervenţionistă
a vremii, că o pondere a taxelor în avuţie naţională de 5-6% este medie, în timp ce una de 12%
era considerată exorbitantă, cu potenţial de a afecta perspectivele viitoare. În 1913, ponderea
acestora ajungea la 11.9%.
În Franţa, spre exemplificare, cheltuielile cu educaţia reprezentau doar 1% din buget, cele
sociale tot atât, iar cele cu caracter economic doar 6%, la sfârşitul secolului al XIX-lea. În 1913,
cheltuielile culturale şi cele educaţionale ajungeau la 9%, iar cele economice (cheltuieli de
infrastructură) ajungeau la 26% (Muzellec, 2009). Veniturile fiscale reprezentate de impozite
sunt cele mai uzitate, în timp ce împrumuturile publice sunt considerate inechitabile pentru
generaţiile viitoare, cu rol perturbator asupra pieţelor financiare şi cu rezultate incerte, prin
urmare, trebuind folosite doar marginal. Cu toate astea, în 1913, datoria publică reprezenta 80%
din venitul naţional, iar deficitul public era foarte ridicat, în cazul acestei ţări.
Primul Război Mondial este cel care va cauza o creştere a cheltuielilor atât în componenta
lor militară, cât şi a celor asociate cu aceasta (în perioada războiului şi după acesta). Media
cheltuielilor publice în PIB ajunge la 20%, în ţările examinate de autorii mai sus citaţi, cu
niveluri mai ridicate în principalele ţări europene participante la conflict. De asemenea, creaţia
monetară este interzisă ca modalitate de finanţare a cheltuielilor bugetare, datorită pericolului
inflaţionist şi scăderii uniforme a puterii de cumpărare, ce o acompaniază. Creaţia monetară era
strâns legată - până în 1931, de menţinerea etalonului aur şi de regulile care marcau creaţia
monetară (strâns legată de rezervele de aur deţinute în trezorerii). Sfârşitul Primului Război
Mondial, dar mai ales criza din 1929-1933, marchează finalul epocii clasice a finanţelor publice,
sfârşitul laissez-faireului.

Concepţia modernă pune accentul pe caracterul conjunctural al intervenţiei publice în

economie pentru menţinerea unor echilibre macroeconomice şi pentru stimularea unor variabile
importante pentru dezvoltarea economică.

32
 Repertoriul acţiunii publice guvernamentale se îmbogăţeşte semnificativ. Finanţele publice
devin instrumente pentru atingerea obiectivelor de dezvoltare economică.
Modernitatea în finanţele publice începe acolo unde tradiţia laissez-faire-ului a eşuat în
obiectivul asigurării creşterii economice şi ocupării forţei de muncă. Acest lucru s-a întâmplat în
anii 1920-1930 când şomajul masiv şi stagnarea au măcinat cele mai multe din economiile
naţionale.
Criza din anii 1929-1933 a „reuşit” să facă ravagii nu numai în economia mondială, ci şi
în concepţiile tradiţionale despre piaţă şi capacitatea sa de autoreglare. Scăderea producţiei,
creşterea şomajului, deflaţia, diminuarea catastrofală a volumului creditării erau fenomene
economice care păreau să se autoîntreţină, fără limită de timp. În perioada respectivă PIB-ul
principalelor economii a scăzut cu 25%, deflaţia coborâse preţul produselor de bază la jumătate,
iar cel al bunurilor de consum la 30%, iar 25% din populaţia adultă masculină era şomeră.
Salariile scăzuseră cu 30%, iar creditarea cu 40%. Alocarea optimă a resurselor realizată de piaţă,
aşa cum o imaginau neoclasicii, arăta mai mult a ideal şi mai puţin a realitate economică, mai
mult a utopie, decât a realitate. Bugetele publice care cu greu reuşeau şi înainte să se menţină în
stare de echilibru, cunosc dezechilibre puternice.
Guvernele, pentru a menţine un echilibru bugetar relativ (în timpul crizei) adoptă măsuri
pe care azi le-am cataloga drept prociclice (scăderea salariilor funcţionarilor publici), care
accentuează însă, criza economică, diminuând şi mai mult consumul.
Aceste măsuri de reduceri deflaţioniste ale deficitelor bugetare l-au făcut pe Keynes să
afirme că sunt „lucrurile cele mai greşite şi mai prosteşti pe care le-a săvârşit cu bună ştiinţă
Parlamentul de când sunt eu pe lume” şi „[Y]ou will never balance the budget through measures
which reduce the national income ... Look after the unemployment, and the Budget will look
after itself.”14.

Programele guvernamentale ale preşedintelui Roosvelt, cunoscute sub denumirea de New

Deal sunt cele mai cunoscute exemple de intervenţie publică din anii ’30, dar rămân şi „exemple
clasice” pentru a înţelege ce înseamnă stat intervenţionist. În Europa aceloraşi ani putem observa
creşterea cheltuielilor publice militare. Aceste dezvoltări au dus la o medie de 22.8% din PIB a
acestora în 1937.

14 Keynes, ‘Spending and saving’, The Listener, 11 January 1933

33
 Alături de impactul puternic al crizei asupra ortodoxiei economice cu privire la rolul
statului în economie, putem adăuga apariţia în 1936, a influentului şi provocatorului volum al lui
John Maynard Keynes „General Theory of Employment, Interest and Money”, considerat primul
argument sistematic pentru intervenţia publică în economie. Anterior, în 1926 Keynes a scris
„Sfârşitul laissez-faire-ului”, în care, pe fondul evoluţiilor economice nefavorabile din economia
mondială, îşi exprima neîncrederea în eficienţa mâinii invizibile şi în „economia ofertei”
promovată de ortodoxia clasică în economie, fără a oferi însă, un argument structurat pentru
interventionism. Pentru John Maynard Keynes, intervenţia publică în economie se poate realiza
prin canale diverse:
a. Creşterea cheltuielilor publice şi extensia domeniului intervenţiei;
b. Politica fiscală expansionistă şi redistributivă;
c. Intervenţia directă în economie prin activitate de producţie în întreprinderi publice sau
în monopoluri de stat.
Creşterea influenţei operei lui Keynes şi apariţia noilor instrumente ale stabilizării
macroeconomice, au condus la puternice politici economice intervenţioniste contraciclice în
primii 30 de ani după cel de al Doilea Război Mondial, creşterea economică fiind însoţită
diminuarea
şomajului şi reducerea inegalităţilor.
Pentru James Tobin, laureat al Premiului în memoria lui Alfred Nobel pentru economie,
preţul creşterii economice pe care trebuie să îl plătească societatea este creşterea taxării. Astfel
că, în anii ’60 media cheltuielilor publice ajunge la peste 28%, iar în ’80 la peste 41% din PIB,
situaţii ce exemplificau indirect şi evoluţia puternic pozitivă a veniturilor publice şi deci a taxării.
Concepţia modernă afirmă o legătură simbiotică între piaţă şi stat, având în vedere şi
argumentele imposibilităţii unei raţionalităţi organizaţionale exclusiv centrate pe preţuri şi
costuri, aşa cum a demonstrat Herbert Simon, prin teoria raţionalităţii instrumentale sau
procedurale (1976, 1983, 1987), diferită de cea substanţială a pieţei. Simon contestă eficienţa
pieţei, a raţionalităţii sinoptice, afirmând că informaţia avută la dispoziţie de un decident
(consumator, producător sau intermediar) este incompletă, fragmentară, intermediată, cea ce face
ca posibilitatea de calcul raţional să fie strict limitată. De asemenea, capacitatea euristică a
creierului uman este limitată, ceea ce face ca optimizarea deciziilor să fie cvasi imposbilă. Pentru
Simon orice fiinţă umană este capabilă doar de raţionamente secvenţiale, oprindu-se la acele

34
soluţii care îi vor părea satisfăcătoare. Soluţia reţinută este doar cea mai bună dintr-un set de
alternative limitate, trecute în revistă. Ea nu este nici optimă, nici maximizatoare, după cum
afirmă Simon.
Finanţele publice moderne sunt preocupate, în mod distinctiv, şi de efectele la nivel
microeconomic ale acţiunilor guvernamentale, de modul în care autorităţile afectează alocarea
resurselor şi distribuirea veniturilor.15
Pentru că în finanțele publice moderne suprafața intervenției publice a crescut (atât ca
volum al cheltuielilor, cât și ca destinație a acestora) monobugetarismul sau unitatea bugetară au
fost înlocuite cu sisteme bugetare plurale în care alături de bugetul public central se pot întâlni
bugetul asiguărilor sociale, bugetele locale, bugete anexe, autonome sau pe proiecte etc. Acest tip
de aranjamente bugetare permit o mai eficientă gestionare a resurselor, deoarece o destinație
clară a cheltuielilor trebuie să fie precedată de o denominare precisă a contului în care sunt
evidențiate resursele, oferind, astfel, posibilitatea unui control mai precis şi mai eficient al
modului în care sunt gestionate resursele alocate unui anumit obiectiv public.

2004
Deşi, în ultimii 30 de ani s-au făcut paşi importanţi în direcţia realizării unor bugete în
care regulile determinate de pe baza unor criterii de raţionalitate economică să fie fundamentul
politicilor bugetare, bugetul a devenit şi un instrument prin care se sponsorizează economia în
zonele sale marginale, diferite grupuri de interese sau a devenit un spaţiu prin care se câştigă
capital de încredere prin cheltuieli realizate fără o evaluare strictă a utilităţii acestora sau a
impactului asupra echilibrului bugetar. Discreţionarismul în utilizarea banilor publici rămâne
încă o modalitate precumpănitoare în decizia bugetară chiar dacă regula fixă, ca principiu de
guvernare a deciziei bugetare moderne, are din ce în ce mai mulţi adepţi. Totodată, finanţele
publice reprezintă şi o modalitate prin care se subvenţionează arii economice în care se manifestă
eşecurile pieţei16, dar şi o modalitate prin care autorităţile încearcă limitarea consecinţelor
crizelor economice.
În finanţele moderne asisatăm, în continuare, la o creştere a cheltuielilor publice, chiar
dacă în ritm mai scăzut decât în perioada primelor decenii de după cel de al Doilea Război
Mondial, datorită unei multitudini de factori, între care putem accentua: schimbările în structura

15 The Encyclopedia of public choice, Harvey Rosen, Public finance, p.252, Kluwer Academic Publisher , Dordrecht,
16 John Wanna, Lotte Jensen, Jouke de Vries, Controlling public expenditure: The changing role of centrral budget
agencies, p.21, Ed.Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, 2003

35
administrativă (unităţile administrativ teritoriale primind competenţe bugetare), apariţia unităţilor
autonome cu bugete proprii, participarea la acţiuni economice externe sau de altă natură. Alături
de acestea, asumarea de către statele moderne a acţiunilor de guvernare a securităţii sociale şi,
implicit, acceptarea principiului de socializare a riscurilor privind sănătatea sau cele derivând din
statutul ocupațional ori din cel de persoană activă - inactivă, au condus la o creştere a numărului
instituţiilor publice gestionare şi, deci, la o creştere a cheltuielilor bugetare. Suplinirea unor
activităţi acolo unde iniţiativa privată eşuează în a le realiza la nivelurile necesare, finanțarea
unor acțiuni determinate de noile atribute ale statutului de cetățean, au condus, la rândul lor, la o
creştere puternică şi constantă a cheltuielilor publice.
O altă sursă de evoluție pozitivă a cheltuielilor publice este cea reprezentată de evoluția
tehnologică, care determină creșterea cheltuielilor-suport din educaţie (echipamente electronice,
conexiuni internet, mijloace multimedia de predare și învățare, baze de date), din spitale
(aparatură performantă sau medicamente mai eficiente) sau a acelora din apărarea națională (nu
doar pentru mijloace moderne de luptă ci și pentru mijloace moderne pentru supraveghere
transfrontalieră) sau pentru asigurarea ordinii interne (în condițiile în care apar noi categorii de
criminalitate ce implică nu numai personal specializat pentru investigare, ci și aparatură necesară
pentru aceste investigații). Datorită multiplelor dovezi asupra efectelor multiplicatoare asupra
evoluției economice, statele moderne realizează cheltuieli mai ridicate cu cercetarea şi
dezvoltarea. Un studiu al World Bank din 2014, arăta că în Uniunea Europeană, în perioada
2008-2013, cheltuielile publice cu cercetarea s-au dublat de la 0.5% la 1%.
De asemenea, oferta administrației publice pentru servicii publice prin sistemul
egovernance, reprezintă un factor important de creștere a cheltuielilor publice.
Intervenţionismul bugetar are multiple obiective printre acestea putând enumera: 1.
acţiuni asupra structurilor economiei naţionale (dezvoltarea regională, restructurarea activităţilor
industriale, susţinerea activităţilor cu obiective nu numai cantitative ci și calitative, precum
reducerea poluării sau cercetarea ştiinţifică, dezvoltarea ramurilor strategice, creșterea ocupării în
ramuri cu valoare adăugată mare) etc., 2. acţiuni asupra structurii sociale (bugetul ca instrument
al justiţiei sociale, intra și intergeneraționale) și 3. acţiuni asupra conjuncturii economice17.
Alături de aceste elemente putem observa și o clasă specială de intervenții determinate de
diferențele de poziție. Astfel, statul intervine pentru îmbunătățirea poziției de negociere sau
pentru a crea această poziție prin mecanisme reglementative diverse între care putem menționa:

17 Muzellec Raymond, Finances publiques , p.66, Ed.Dalloz, 2009, Paris

36
legislația privind condițile de muncă, prevederile legislative privind abuzul de putere asupra
celor incapabili în a se apăra, legislația pentru protecția consumatorului, legislația de abuz de
putere de poziție în cazuri economice (antimonopol), reglementările supranaționale privind
drepturile omului,
legislația privind deficitul de informație (drepturile privind liberul acces la informațiile publice)
sau cea care permite accesul la bunuri și servicii al căror caracter de piață este greu de definit și,
în consecință, și condițiile de acces etc.
Reprezintă acţiunea statului doar expresia unui consensualism, a unor calcule raţionale
pentru o acţiune colectivă cu beneficii pentru societate în întregul ei? Politologii alături de
sociologi au arătat că acţiunea publică este determinată şi de acţiunea unor grupuri de interese
foarte eterogene. Theodore Lowi în Sfârşitul liberalismului (1979) ne vorbeşte de formarea unor
„triunghiuri de fier” între grupurile de interese, agenţiile de reglementare şi guvern, cu scopul
acaparării unor politici publice, în folos personal sau organizaţional.
Pe aceeaşi linie, o importantă școala economică contemporană (Public choice theory),
reprezentată între alţii de economiştii Buchannan şi Tullock, consideră că nu există ceva ce se
poate numi „interes colectiv”. Guvernele, pentru aceşti autori, nu pot avea obiective care să
exprime un interes colectiv, deoarece nu există decât „interese individuale”. Pentru a-şi atinge
propriile obiective, diferitele grupuri de interese realizează o tranzacționare de favoruri,
„logrolling”, quid pro quo, prin care se vor susține în satisfacerea revendicărilor proprii. Astfel,
oamenii politici acționează pentru satisfacerea intereselor numeroaselor grupuri electorale
minoritare, existente în societate, fiind prea puțin interesați de eficiența redistributivă a unor
cheltuieli publice, ci doar de satisfacerea intereselor respectivelor grupuri.

Statul, ca şi piaţa, reprezintă un instrument pentru satisfacerea intereselor individuale.

Consecința unui astfel de parti-pris minoritar, afirmă Buchanan și Tullock, este creșterea
cheltuielilor publice. În plus, ne demonstrează această şcoală, politici redistributive care să
corespundă unor criterii de echitate sunt dificil de realizat inclusiv în cazul categoriilor sărace ale
societăţii. Aceştia, pentru a-şi impune, propriile interese ar trebui să deţină bani, timp şi
expertiză, pentru a se comporta ca orice alt grup de interese pentru promovarea propriilor
obiective, fapt aproape imposibil deoarece inexistenţa celor trei elemente determină
absenteismul lor pe piaţa negocierilor de ”favoruri” cu guvernul.
O abordare distinctă, referitoare la lipsa de legitimitate a unui stat mai mare decât cel
minimal, ne furnizează Robert Nozick (1997), care consideră că puterea nelegitimă preexistentă

37
a statului asigură îmbogăţirea unor persoane pe seama altora. În această situaţie este oportun mai
puţin stat, ceea ce înseamnă că este mai bine să existe mai puţine obiective publice şi, astfel, mai
puţine mecanisme de redistribuire.
„Eliminaţi această putere nelegitimă prin care se obţin avantaje economice diferite şi
veţi elimina, sau veţi limita în mod sever motivaţia dorinţei de influenţă politică. Este adevărat,
unii vor fi totuşi însetaţi de putere politică, găsind o satisfacţie intrinsecă în a-i domina pe alţii.
Statul minimal reduce cel mai bine posibilităţile unei astfel de preluări a puterii, sau manipulări
a statului, de către indivizi care râvnesc puterea sau avantajele economice, în mod special dacă
statul minimal este combinat cu un spirit civic rezonabil de vigilent, deoarece este ţinta cea mai
puţin dorită pentru o astfel de preluare sau manipulare”… Întărirea statului şi extinderea
funcţiilor sale…face din el un premiu mai valoros…pentru a fi corupt de către oricine poate să
ofere ceva râvnit de la un funcţionar al statului”.18
Pe scurt, afirmă Nozick, un stat care nu poate oferi sinecuri gratificante nu este de interes
pentru cei care doresc puterea.

În această parte a lucrării am căutat să prezentăm câteva puncte importante din evoluţia
finanţelor publice ca practică socială. De asemenea, am încercat să semnalizăm câteva dintre
„ideile” ce au guvernat evoluţia finanţelor publice în istoria recentă a statului.
Finanţele publice se dovedesc un teritoriu cu un perimetru variabil, cei trei i, „ideile”,
„interesele” şi „instituţiile”, guvernând în modalităţi diferite acţiunea publică, indiferent de
nivelul acesteia, în statul modern.
Istoria recentă a principiilor ce fundamentează prezenţa finanţelor publice în viaţa
statului, prezentată mai sus, poate fi rezumată în schema explicativă de mai jos:

18 Robert Nozick, Anarhie, stat, utopie, Ed. Humanitas, p.327, Bucureşti, 1997

38
 1850– 1930
Perioada liberală clasică
Sound finance
Echilibru bugetar, cheltuieli reduse, taxe reduse

1950– 1980
Managementul cererii
- politica fiscală stimulează consumul
Politici fiscale contraciclice
Programe guvernamentale pentru stimularea, cererii
deficite bugetare pentru stimularea consumului

1980– prezent
Managementul ofertei
- politica fiscalăîn favoarea agenţilor economici, reducerea taxelor pe profit,
facilităţi la angajare, bunăstare prin muncă
Sound finance
Echilibru bugetar

Notă: Intervalele prezentate în schema de mai sus trebuie acceptate ca intervale deschise,
în care au predominat anumite idei „fondatoare” privind rolul finanţelor publice în economie şi
relaţia acestora cu piaţa. Lipsa intervalului 1930-1950 se datorează unei situaţii atipice, fiind
perioada ce a prefaţat al Doilea Război Mondial şi anii imediat următori. Din acest motiv, între
stat şi economie s-a dezvoltat o relaţie de tip suport. Fără stat puternic, economiile naţionale nu
ar mai fi existat, fără o economie puternică, statul nu ar mai fi existat.

În contextul schemei prezentate trebuie făcută o precizare în relaţie cu apariţia şi

dezvoltarea crizei din 2008-2010. În această perioadă am asistat, punctual, la o reîntoarcere, la
politici keynesiste. Spre exemplu, politica de stimulus fiscal a însemnat în ţările G20, 2% din
PIB. În SUA, doar Programul de ajutor pentru activele cu probleme (TARP) a însemnat un
ajutor public oferit de Trezorerie de 700 miliarde de dolari. Epuizarea capacităţii de intervenţie a
politicilor monetare a condus la o relansare a politicilor intervenţioniste bugetare, de inspiraţie
keynesiană, în această perioadă, fără a exista, pe termen scurt, o preocupare pentru efectele
acestor măsuri asupra finanțelor publice. Aceste eforturi financiare publice au fost însoțite și de o
legislație cu caracter protecționist (Buy American Provision), care favoriza furnizorii de materii

39
prime americani pentru lucrări de infrastructură. Și în Uniunea Europeană (mai ales în zona euro)
perioada crizei a adus o reîntoarcere la politici conjuncturale de relansare (parțial vinovate de
creșterea datoriilor publice în această perioadă). Amploarea intervenției a fost semnificativ
diferită în cele două economii, în SUA, relansarea cheltuielilor (măsuri discreționare) însemnând
6.1% din
PIB, conform estimărilor OECD, în timp ce în zona euro a fost de doar 1.5%
Și perioadele post criză arată diferențe de abordare în politica conjucturală. Spre exemplu
în SUA, au promovat politici de susținere a economiei în timp ce UE și mai ales zona euro a
adoptat politici bugetare restrictive, pentru reducerea sau menținerea unor deficite bugetare
apropiate de normele instituite prin Tratatul de aderare.
Diferențele de politici se datorează unei abordări conceptuale diferite asupra intervenției
publice în economie. Statele zonei euro, mai ales, au fondată strategia intervenționstă pe o
ierarhizare a obiectivelor politicii bugetare care prioritizează echilibrarea finanțelor publice, ca
prim pas pentru dezvoltarea sustenabilă. SUA, au o prioritizare inversă a obiectivelor, punând
accentul pe nevoia de a diminua șomajul și a menține creșterea, politici ce vor conduce apoi la
sustenabilitatea finanțelor publice.

1.4. Normativ versus pozitivism

De la începutul dezvoltării sale ca ştiinţă, economia politică a fost subiect constant de
controversă metodologică. Nu numai metodele sale au fost subiect al controverselor, ci şi statutul
acesteia în spaţiul cunoaşterii. Este sau nu o ştiinţă? Din ce perspectivă o putem trata ca ştiinţă
(metode, obiective, structură conceptuală)? Acestea sunt chestiuni ce au revenit constant în
problematica filozofilor, economiştilor sau a altor specialişti în ştiinţe sociale. Chestiunile
litigioase ale economiei au revenit în atenţia specialiştilor preponderent după etapa culminantă a
încrederii în economişti şi în economie din prosperii ani ’60. Incapacitatea economiştilor de a
readuce prosperitatea celor „treizeci de ani glorioşi” de după cel de al Doilea Război Mondial, a
făcut „populaţia profană să se îndoiască de economişti şi pe economişti să se îndoiască de ei
înşişi” (Bell, Kristol, 1981).
Temele de controversă pentru disciplina economică sunt, în fapt, aceleaşi ca şi pentru
toate celelalte ştiinţe, aşa cum filosofia ştiinţei le-a configurat19:

19 Hausman Daniel, M., Filosofia ştiinţei economice, Ed.Humanitas, p.10, Bucureşti, 1993

40
a. Ce obiective are ştiinţa respectivă? Să descopere generalizări utile sau să caute explicaţii
pentru a stabili adevărul?
b. Ce este o explicaţie ştiinţifică?
c. Ce sunt legile ştiinţifice şi teoria ştiinţifică? Cum are loc descoperirea acestora?
d. Cum se leagă enunţurile teoretice de observaţii?
e. Cum testăm legile şi teoriile?
f. Diferă de la o ştiinţă la alta modul de a „face ştiinţă”?
Modul în care s-a răspuns la aceste întrebări a împărţit comunitatea specialiştilor în
şcolile de gândire realistă şi cea instrumentalistă. Pentru primii, scopul ştiinţei este descoperirea
adevărului şi explicarea fenomenelor chestionate, în timp ce pentru ceilalţi, ştiinţa trebuie să
elaboreze instrumente practice pentru predicţii utile.
Aceste dezacorduri ideatice au marcat şi marchează şi disputele economiştilor. Una din
disputele nefinalizate este aceea a necesităţii „aserţiunilor sintetice” de a fi evaluate. Pentru unii
economişti, postulatele fundamentale ale teoriei economice nu au nevoie să treacă proba datelor
de observaţie, în timp ce pentru alţii o teorie sau lege economică trebuie să fie obligatoriu
probată (să dovedească regularitate, iar fenomenul respectiv să se dezvolte cu necesitate), adică
să existe o confirmare observaţională a unei generalizări (teorii, lege). Problema principală a
economiei este aceea că o confirmare observaţională este dificil de realizat deoarece ea nu
implică aceeaşi natură analizată, cu alte cuvinte, variabilele relevante trec prin diferite stări de
agregare. De pildă, o generalizare sintetică asupra relaţiei dintre nivelul venitului şi cel al
consumului, pe baza unei experienţe (serii temporale) anterioare, nu poate oferi o certitudine
pentru replicarea aceleiaşi relaţii în viitor, chiar dacă, să spunem, variabila relevantă venit
curent nu se schimbă - însă se poate schimba rapid percepţia noastră asupra veniturilor
personale viitoare. Aşa încât, ceea ce trebuie să facă un economist pentru a-şi păstra
credibilitatea, este să adopte ceea ce filosoful ştiinţei Karl Popper numea „atitudine critică”,
adică să caute ca orice conjectură propusă să treacă prin cele mai severe teste, renunţarea la ea
petrecându-se doar dacă există alternative credibile.
O altă problemă importantă în dezbaterile despre teoriile economice este cum se face
alegerea între teorii (ce ne face să fim mai apropiaţi de teoria keynesistă asupra eficacităţii
politicilor discreționare conjuncturale fiscal-bugetare şi nu de cea a lui Lucas?). Feyerabend şi,
mai moderat Kuhn consideră că nu există criterii pentru o alegere raţională. Filosoful sţiinţei
Lakatos considera că gradul de progresivitate al unei teorii face alegerea mai simplă. O serie de

41
teorii este din punct de vedere teoretic progresivă, dacă fiecare nouă teorie are un plus de
conţinut empiric faţă de predecesoarea sa.
Max Weber sugera că alegerea unei teorii se face în funcţie de credinţele noastre, de
categoriile semnificative din punct de vedere cultural pe care ni le asumăm.
Problemele expuse aici sunt proprii în egală măsură şi subramurilor economiei, evident şi
economiei sectorului public, finanţelor publice. Dezacordurile persistente marchează şi aici
evoluţia domeniului şi a practicii economice. Bunăoară diferenţele între abordarea de tip
normativ şi cea pozitiv, pe care le vom prezenta succint în rândurile următoare.
Abordarea normativă a economiei şi finanţelor publice pune accentul pe aspectele etice ale
măsurilor financiare. Abordarea normativă caută să răspundă unor probleme precum: „Este
corect să aplici o taxă indirectă în mod diferenţiat, având drept criteriu relevant categoria
bunurilor vândute și ponderea acestora în coșul de consum zilnic al consumatorului sau trebuie
aplicat în mod nediferenţiat pentru asigurarea unei eficiențe economice ridicate ?”, „Este corectă
impozitarea cu o rată egală a veniturilor, indiferent de mărimea acestora?”, „Impozitarea
progresivă este modul cel mai bun de impozitare al veniturilor din punct de vedere etic?”,
„Trebuie guvernul să se implice în politica monetară?”, „Bugetul trebuie să fie echilibrat?”,
„Contribuția de asigurări de sănătate trebuie plătită de pensionari?” etc.
Abordarea normativă este considerată o abordare subiectivă, expresia unor opinii, valori care pot
fi raţional discutate şi apărate. Când se afirmă „Statul trebuie să asigure învăţământ obligatoriu
gratuit pentru cetăţeni până la finalizarea liceului” ne confruntăm cu un enunţ economic
normativ. Aşa cum se poate cu uşurinţă observa, dezbaterile publice ne dezvăluie persistenţa
unor neînţelegeri între diferite grupuri din societate privind această problemă, deoarece niciunul
din aceste grupuri nu poate proba o dată pentru totdeauna că opinia sa este corectă şi a
oponentului este incorectă.
Un alt exemplu de propoziţie normativă este aceasta: „Inflaţia este expresia unui
dezechilibru macroeconomic mult mai important decât şomajul”. Această judecată, în planul
politicilor macroeconomice şi aranjamentelor instituţionale, a avut rezultate evidente atunci când
Banca Centrală Europeană a considerat că singurul său obiectiv este menţinerea ratei inflaţiei în
apropierea cifrei de 2%.
Economia sectorului public reflectă puternic aceste divergenţe şi în privinţa funcţionării
altor sectoare publice (sănătatea, asigurările de pensii).

42
 Abordarea normativă a fost dominantă în evoluţia economiei şi finanţelor publice până în
deceniul şapte al secolului trecut.
Obiectivul principal al acestei abordări este acela al „evitării incertitudinii”, guvernanţii
căutând, prin intermediul finanţelor publice, să diminueze incertitudinea şi ambiguitatea în
construcţia socială. Economiştii au definit funcţii maximizatoare ale bunăstării colective, al căror
scop era să creeze „modele de răspuns” ale agenţilor economici la diferite politici
guvernamentale privind fiscalitatea. Scopul identificării acestor „modele de răspuns” este acela
de a permite, prin anticipare şi planificare, obținerea unei eficiențe mai ridicate atunci când se
adoptă o inițiativă fiscală a statului sau a unei comunităţi locale.
La sfârşitul sec. al XIX-lea şi la începutul celui de-al XX-lea, noua funcţie a statului,
„socială”, transformă economiştii în „reformatori sociali”, ce trebuie să indice o calea raţională
de diminuare a inegalităţilor sociale, o politică economică optimă pentru acest obiectiv.
Utilitarismul social al economiei publice este prevalent cunoaşterii pozitive. Pentru Wicksell,
economist suedez, decidenţii politici sunt un fel de despoţi ce acţionează pentru maximizarea
funcţiei de bunăstare socială.
O preocupare fundamentală a raportării normative este aceea a modului de finanţare a
cheltuielilor publice declarate exigibile la un moment dat. Exigibilitatea unei cheltuieli publice
este un aspect important în analiza unei politici fiscal-bugetare, dar fără o desemnare a sursei de
finanțare și analiza efectelor finanțării asupra unor variabile structurale (consum, investiții, atât
în analiză de stoc cât și în analiza de trend), design-ul politicilor financiare rămâne incomplet.
Exigibilitatea cheltuielilor poate fi analizată - ca și sursele de finanțare cele mai eficiente - din
perspectivă cultural istorică. În acest caz s-ar putea spune - ca în cazul luării deciziilor pe baza
„analizei fundamentale” - care oferă argumente pentru o modalitate de a investi pe piețele
financiare, că trendul este prietenul expertului în politici fiscale, extrapolarea pe baza datelor
istorice, constituind o metodă alternativă, utilă pentru judecarea unei politici fiscale. Exemplul
istoriei, drept criteriu pentru exigibilitate, nu este suficient însă pentru a justifica alegerea.
Fapte şi evenimente economice neaşteptate sunt egal importante pentru aceasta.
Constrângerile bugetare conjuncturale, diminuarea activităţii economice, schimbările de politică
economică, determinate de evenimente exogene (războaie, blocade economice) etc. sunt la fel de
importante în stabilirea exigibilității unor destinaţii ale veniturilor publice.
În sfârşit, o altă problemă importantă din punct de vedere normativ este aceea a tipului de
funcţii şi responsabilităţi în domeniul financiar, atribuite diferitelor niveluri ale administraţiei

43
publice. „Trebuie diminuată intervenția alocativă prin bugetul de stat către autoritățile locale sau,
dimpotrivă, este nevoie de o coordonare mai mare a măsurilor fiscale?”, „Până la ce categorie de
cheltuieli autoritățile locale trebuie să își asigure independența financiară și de la care încolo pot
și trebuie să solicite sprijinul autorităților centrale?”, „Este etică acceptarea formării unor
„enclavefinanciare favorizate” într-un stat - prin aceasta înțelegând existența unor comunități
bogate, cu nivel de impozitare foarte mic, iar altele cu impozite mai mari, dar mai sărace?” -
(atâta vreme cât avantajul comparativ al unora din aceste enclave este determinat de condiții
naturale favorabile și/sau politici publice discreționare în domeniul infrastructurii și nu de
capacitatea acestora de a exploata mai eficient oportunități egale de afaceri) etc., sunt întrebări la
care abordările normative trebuie să ofere răspunsuri.
Începând cu deceniul şapte al secolului XX, date fiind constrângerile bugetare pe termen
scurt ale finanţelor publice din majoritatea statelor dezvoltate şi eşecul evident al unor abordări
de tip normativ (keynesismul, relaţia dintre inflaţie şi şomaj exprimată de Philips, prin curba ce îi
poartă numele), guvernele au devenit mult mai preocupate de efectele pe termen scurt ale
politicilor publice şi de eficienţa cu care sunt realizate cheltuielile publice.
Abordarea politicilor publice în termeni de constrângeri pe termen scurt în locul
constrângerilor determinate de valori pe termen lung, devine predominantă. Termeni precum,
gestionare eficientă, creşterea performanţelor, abordarea metrică a obiectivelor guvernamentale,
transparenţa ridicată în utilizarea resurselor publice, reflectă o transformare a regulilor
guvernării, care nu mai are la bază o funcţie a bunăstării colective, larg acceptată de „agenţii”
economiei.
Abordarea pozitivă tratează incremental chestiunile financiare publice, căutând să releve
eficienţa sau ineficienţa unor măsuri de politică fiscală sau bugetară.
Teoria pozitivă a finanţelor publice va analiza comportamentul persoanelor afectate de o
decizie fiscală publică şi variantele de răspuns la un anumit tip de stimulus fiscal, motivant or
demotivant. În acest sens, teoria alegerii publice, fundamentată printre alţii de laureatul Nobel
pentru economie James Buchanan, reprezintă un model de tratare pozitivistă a problematicii
finanţelor publice. Așa cum am arătat în paginile anterioare, acesta afirmă că fenomenul creșterii
cheltuielilor publice se datorează faptului că alegătorii supraestimează beneficiile cheltuielilor
curente și, în același timp, subestimează povara impozitării viitoare.
Așa cum comentează profesorul Alberto Alesina, alegătorii nu internalizează (ca în
situația cheltuielilor proprii pentru consum) constrângerile bugetare guvernamentale. Politicienii

44
iau decizii publice profitând de această lipsă de informaţie, educaţie economică şi capacitate de
înţelegere. Cel mai adesea, aceste decizii discreţionare sunt în favoarea unei creşteri a
cheltuielilor publice într-o proporţie mai mare faţă de taxe, ceea ce conduce la utilizarea
împrumuturilor publice şi în perioade de creştere economică.
Această politică fiscală miopică, cum o numeşte autorul mai sus adus în discuţie, de tip
prociclic, este un efect al unei probleme de tipul principal-agent. Politica fiscală este prociclică
deoarece alegătorii raţionali, dar neinformaţi, „înfometează Leviathanul”, cerând mai mult în
vremuri bune decât în vremuri rele.”20. Pentru Alesina, situaţia este expresia unui eşec
guvernamental.
Guvernul, pentru Buchanan, dar și pentru alți autori ce îmbrățișează cadrul conceptual al
școlii alegerii raționale (Tullock, Niskanen), este o parte endogenă a sistemului economic, fiind
influențat în deciziile financiare publice de numeroase și eterogene grupuri de interes. Această
opinie este fundamental diferită de cea reprezentată în paradigmele economiei bunăstării care
pleacă de la ideea optimalității deciziei guvernamentale, determinate de „accesul” la o funcție a
bunăstării ce implică preferințe omogene pentru masa alegătorilor.
Alături de autorii mai sus menţionaţi, în economia publică, o abordare pozitivistă putem
întâlni şi la Kenneth Arrow, Duncan Black, Anthony Downs şi Mancur Olson. Adăugăm acestor
nume pe Milton Friedman, care, prin lucrarea „Metodologia economiei pozitive”(1953), a oferit
argumentul epistemic (alături de Karl Popper, în Logica cercetării, 1935) pentru o mare parte a
studiilor economice pozitive şi instrumentaliste contemporane.
Simplificând discuţiile asupra subiectului, putem aserta că diferenţa dintre abordarea
normativă şi cea pozitivă, factuală, este aceea că, în primul caz, economia publică face predicţii
asupra lumii aşa cum ar trebui să fie, în timp ce abordarea pozitivistă spune că economia explică
faptele economice aşa cum sunt. Îi datorăm lui John Neville Keynes, economist englez, această
diferenţiere puternică, la care acesta adaugă şi existenţa unei „arte a economiei politice”, al cărei
scop este de a furniza reguli de acţiune publică.
Abordările pozitiviste sunt descriptive, explicative şi constatative (descriu o situaţie, care
poate fi judecată ca adevărată sau falsă). De pildă, dacă spunem: „Ratele înalte ale dobânzii au
diminuat preţul locuinţelor personale.”, am făcut o propoziţie constatativă. Ea poate fi
interpretată ca adevărată sau falsă dacă analizăm, pe o serie temporală, datele statistice privind
evoluţiile ratei dobânzii şi pe cele ale achiziţiilor de locuinţe.
20 Alberto Alesina and Guido Tabellini, Why is Fiscal Policy Often Procyclical?, NBER Working Paper No.
11600, p.3, September 2005

45
 În urma analizei statistice putem descoperi că există o corelaţie între evoluţia negativă a
cererilor de credite pentru locuinţe şi evoluţia ascendentă a ratei dobânzii la aceste credite.
Creşterea ratelor dobânzii a determinat diminuarea cererii pentru locuinţe.
Altfel spus, scăderea resurselor financiare alocate acestor bunuri va determina scăderea
preţurilor acestora.
Analiza seriilor temporale poate, pe de altă parte, infirma această constatare.
Propoziţia de mai sus poate fi transformată într-un enunţ explicativ atunci când o
reformulăm astfel: Scăderea preţurilor locuinţelor, într-o anumită perioada s-a datorat diminuării
lichidităţii în sistemul bancar. Acest fenomen a fost determinat de creşterea costului refinanţării
din cauza creșterii dobânzii de referință a Băncii Centrale. Această situație a condus la creşterea
dobânzilor la împrumuturile acordate pe termen lung. În consecinţă, cererea de împrumuturi
ipotecare pentru achiziţionarea de locuinţe a scăzut şi, astfel, cererea pe piaţa locuințelor s-a
diminuat. Într-o astfel de conjunctură adaptarea ofertei s-a realizat prin diminuarea preţurilor de
vânzare.
Alături de aceste exemplificări cu privire la cele două categorii de abordări ale faptelor și
proceselor economice trebuie să subliniem că, nici în sens pozitivist, dar nici în sens normativist,
economiștii nu se pot bucura de prezumția „neutralității axiologice” (Max Weber), deoarece
ipotezele care conduc la un model economic fac parte din valorile la care aderă economiștii.
De pildă, atunci când se aduc argumente pentru intervenția publică în economie, se pleacă
de la postulatul pieței cu concurență imperfectă. Asta înseamnă că piaţa este imperfectă.
Imperfecţiunile sunt consubstanțiale pieței și nu accidente. Pentru anumiţi economişti, propoziţia
„Piaţa este imperfectă” reprezintă un dat, realitatea. Pe baza acestei asumări se justifică
intervenţia publică ca necesară pentru a diminua alocările ineficiente, de pe o piaţă imperfectă.
La fel, dacă a priori datoria publică este considerată o sursă de dezechilibre structurale şi
ineficienţă alocativă, atunci soluţiile pentru a redobândi eficienţa alocativă vor fi determinate de
asumarea acestei luări de poziţii. Valorile astfel asumate sunt reflectate în teoria economistului
respectiv.
Angajamentul personal nu poate fi eliminat din spaţiul „raţional” al construcţiei teoretice.
Pe de altă parte, fundaţional, am putea spune, analizele economiei publice ca și cele
realizate de alte zone ale științei economice sunt greu transformabile în „soluții pentru același tip
de probleme”, deoarece economiștii nu pot valida rezultatele obținute prin „experimente”

46
similare, neputând reconstitui „scena” anterioară pentru a proba identitatea de evoluție și,
evident, identitatea de soluții.
În plus, soluțiile sunt dependente și de modalitatea de colectare a datelor statistice, ce
poate determina o deformare a rezultatelor.
Spre exemplu, unele din analizele ce au susținut politicile guvernamentale de „cut
spending” din perioada crizei economice din 2007-201121 au constituit, pentru unele autorități
guvernamentale prilejul pentru a pivota de la stimulus la austeritate, cum spunea Paul Krugman,
fără a se căuta și alte validări ale ideii că o datorie publică mare constituie o piedică pentru
creşterea economică. Pentru unii decidenţi această aserţiune este certă, nechestionabilă, chiar
dacă au existat critici ai articolului respectiv ce au evidențiat erori statistice, erori de colectare
sau omisiuni voluntare în agregarea şi utilizarea datelor utilizate.
Paul Krugman a numit această eroare tehnică într-un articol din New York Times „Excel
Depression”.
Acest caz este important pentru a înțelege cum se validează inferenţele economice,
deoarece relevă nu numai o problemă tehnică, de mod de colectare a situaţiilor ce susţin
inferenţa, ci și o problemă de „poziție” a termenilor în relația de corelație de mai sus.
Concret, inferenţa - ipoteză - a studiului era „O rată a datoriei publice mai mare de 90%,
duce la scăderea abruptă a creșterii economice”. Altfel spus, aceasta înseamnă că o rată mare
creșterii economice este corelată cu o rată mică a datoriei publice ca procent în PIB (adjectivul
„mică”, semnificând sub 90%). Predictorul „rata mare a datoriei publice” este corelat pozitiv cu
„diminuarea ratei creşterii economice”.
Această inferenţă ne poate conduce la o concluzie ce ţine de un anumit tip de valori
fundamentale - statul dator afectează eficienţa alocativă a agenţilor economici ce nu vor fi
capabili să „dea tot ce pot” pentru creşterea economică. Aşa încât s-ar impune o retragere a
statului din spaţiul economic, pentru a îmbunătăţi eficienţa alocativă a pieţelor, chiar dacă nu
ştim cu certitudine, a priori, ci doar postulăm că în mod obligatoriu pieţele vor ajunge la
optimalitate paretiană.

21 Spre exemplu, Reinhardt și Rogoff, în articolul Growth in the time of debt din 2010, concluzionau că
dincolo de un prag de 90% datorie publică în PIB, acesta va coborî, în medie, cu 0.1% anual.

47
 Ipoteza - inferenţă 2 - poate fi aceasta: „O rată mare a datoriei publice (raportate la PIB)
este efectul unei creșteri economice insuficiente”. Variabila dependentă este, în acest caz, rata
datoriei publice, în timp ce în prima era rata de creștere a economiei.
Concluzia, aici, ţine de un alt corp de valori fundamentale, acelea care afirmă că statul, în
ultimă instanţă, este obligat să intervină pentru că pieţele sunt constitutiv, ineficient alocative.
Ele nu sunt Pareto optimale. Intervenţia statului, nici în acest caz, nu înseamnă, obligatoriu, că
determină apariţia optimalităţii paretiene. Şi pentru stat există costuri de tranzacţionare sau
costuri informaţionale, ca şi pentru firmele private. Natura acţiunii guvernamentale însăşi, poate
determina, în ciuda onorabilităţii obiectivelor, ineficienţă alocativă. Faptul că statul trebuie să
intervină nu înseamnă că intervenţia va fi un succes. Design-ul programului va arăta dacă
intervenţia publică va asigura o îmbunătăţire alocativă.
Exemplu de mai sus evidențiază și altceva - în formularea lui Krugman - „Policy makers
abandoned the unemployment and turned to austerity because they want to do not because they
had to”22.
Analizele pozitive trebuie să fie capabile să testeze. Prin urmare, testările se pot realiza
pentru a demonstra atât inferenţa 1, cât şi inferenţa numărul 2.
Cu alte cuvinte, numerele nu spun cu certitudine ceva, noi alegem ce dorim să spună,
pentru că „subiectele” asupra cărora ne îndreptăm atenţia de specialişti, conţin, în sine,
„posibilitatea tuturor situaţiilor”, cum afirma Wittgenstein.
Studiile pozitiviste, factuale, pot constitui „cărămizi” ale unei viitoare construcţii
normativiste sau cel puţin ale unor politici publice mai bune (în sensul adecvării la obiectivele
propuse). Rămâne deschisă problema capacităţii de a agrega „cunoaşterea unor circumstanţe
particulare în timp şi spaţiu” (Hayek), pentru a o transforma în cunoaştere - soluţie, a unor
probleme fundamentale ale economiei.

1.5. Clarificări terminologice

Pentru că scopul lucrării de faţă este acela de a oferi un ghid pentru a înţelege relaţia
agenţilor autorităţilor publice cu agenţii economici şi cetăţenii, cu ajutorul instrumentelor
financiare publice, este nevoie să clarificăm semantic anumite concepte pe care le–am folosit şi
le vom folosi în continuare, pe parcursul prezentării problematicii alese. Este vorba de termenii
generici ”relații financiare publice”, ”transfer de putere de cumpărare”, ”contraprestație directă”,
22 „Experţii în politici publice au abandonat problema şomajului şi s-au orientat către austeritate pentru că
au vrut să o facă şi nu pentru că era obligatoriu să o facă.”

48
”solidaritate intra și inter generațională” acestora alăturându-le și un scurt rezumat al diferențelor
majore între finanțele publice și cele private.
Mai întâi vom defini sintagma „Relații financiare publice”.
Când folosesc această exprimare, specialiştii se referă la relaţiile monetare care implică un
transfer de monedă de la persoane fizice şi de drept moral şi autorităţile de stat, către beneficiari,
ce pot fi atât persoane fizice, cât şi juridice, îndreptăţite prin lege să beneficieze de acest transfer.
Prin intermediul unor instituţii ale statului se prelevă venituri la persoanele obligate prin lege să
plătească impozite şi taxe, şi, mai apoi, alte instituţii ale statului, preluând aceste venituri, le
transferă la cei desemnaţi prin lege să beneficieze.
Transfer de putere de cumpărare
Orice tip de astfel de mecanism redistributiv este un transfer de putere de cumpărare.
Redistribuirea duce la pierderea veniturilor unor actori economici și la sporirea veniturilor altor
altor agenți. Prelevarea obligatorie prin impozite şi taxe va diminua puterea de cumpărare a
plătitorilor şi o amplifică pe cea a beneficiarilor desemnaţi prin lege.
Bugetul de asigurări sociale oferă un bun exemplu în acest sens: toţi angajaţii şi
angajatorii din economia naţională sunt obligaţi să cotizeze la sistemul public de asigurări de
pensii. Lunar, ei sunt obligaţi să plătească sume în conturile bugetului asigurărilor sociale. Apoi
aceste sume sunt utilizate pentru plata drepturilor de pensie actualilor pensionari. Prin urmare,
are loc o diminuare a puterii de cumpărare a plătitorilor actuali şi o creştere a puterii de
cumpărare a pensionarilor.
Contraprestaţie directă
Transferul de resurse financiare se realizează fără contraprestaţie directă. În situaţia
determinată de existenţa sistemului financiar public, persoanele fizice sau juridice, plătitoare de
contribuții la asigurările sociale şi impozite, nu pot solicita statului rambursarea acestor sume
(exceptând cazul de prelevare fără susţinere legală) sau contraprestaţii egale.
În anumite situaţii putem observa că transferul este şi rambursabil. În cazul unor
categorii de taxe, dar şi în situaţia împrumuturilor contractate de stat pe piaţa internă pentru
diverşi beneficiari instituţionali (autorităţi locale sau autorităţile centrale), transferul implică
contraprestaţie (statul sau autoritățile locale trebuie să plătească dobânzi la împrumuturi) sau
instituţiile şi autorităţile locale să ofere un anumit serviciu (înmatriculări, servicii de televiziune
publică etc.) plătitorului.
Solidaritate socială intra și inter-generaţională

49
 Transferul de resurse financiare creează și o legătură socială sui generis, atât intra, cât și
între generații. În interiorul aceleiași generații transferul este reflectat, de pildă, de situația în
care, prin resursele prelevate de către stat, persoanele care nu au loc de muncă în mod involuntar
(șomaj sau incapacitate de muncă) beneficiază de resurse financiare publice, sub forma
ajutoarelor de reinserție, venitului minim garantat, ajutorului de șomaj ș.a.m.d. .
Între generații solidaritatea poate fi evidențiată de sistemele de asigurare a veniturilor
pentru populația inactivă, aflate la vârsta de pensionare (sisteme PAYG) sau în cazul sumelor
folosite pentru participarea la sistemul public de educație națională.
În concluzie, spaţiul instituţional al finanţelor publice se structurează prin următoarele
categorii de relaţii:
1. relaţii ce exprimă un transfer de resurse băneşti fără echivalent şi cu titlu
nerambursabil, transfer realizat, în principal, prin: bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale, bugetele locale, fonduri publice extrabugetare.
2. relaţii ce exprimă un transfer de resurse băneşti pe o perioadă de timp determinată,
pentru care se datorează o contraprestaţie (i.e. dobânda în cadrul împrumuturilor
guvernamentale).
3. relaţii ce exprimă un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse băneşti în
schimbul unei contraprestaţii (fondul pentru ajutor de şomaj sau contribuțiile la sistemul
de pensii public), în aceste cazuri vom întâlni obligativitatea doar dacă se realizează prin
efectul legii, iar rambursabilitatea şi contraprestaţia se realizează doar dacă se produce
riscul asigurat.

Finanţe publice – finanţe private - diferenţe şi convergenţe

Finanţele publice prezintă particularităţi ce le disting net de finanţele private.
În tabelul următor vă prezentăm, sintetic, diferențele fundamentale între sistemul
finanțelor publice și cel al finanțelor private.

Finanţe publice Finanţe private

Agenți Instituţiile publice, unităţile Întreprinderi private, societăţi bancare,
administrativ teritoriale, salariaţii instituţii de asigurare-reasigurare
acestor instituţii. private, consumatori individuali.

50
Proveniența Resursele sunt procurate pe baza de Resurse financiare necesare
resurselor constrângere, în general fără persoanelor fizice sau juridice sunt
contraprestaţie, pe baza principiului procurate pe baze contractuale.
repartiţiei autoritare. Alături de
aceste mijloace statul controlează şi
creditul public (prin instrumentul
deficitului bugetar), dar influenţează
astfel şi evoluţia dobânzii şi a
creditării în sectorul privat.

Destinația Resursele obținute sunt utilizate Scopul realizării activităţilor private

pentru satisfacerea unor nevoi este obţinerea profitului şi asigurarea
satisfacerii nevoilor individuale.
generale ale societăţii, contribuind la
maximizarea bunăstării sociale.
Analizele de eficienţă în cheltuirea
resurselor publice sunt, în general,
secundare şi nu de puţine ori
insuficient de riguros fundamentate.
Dubla evoluţie, contradictorie, a
nevoilor publice şi a resurselor
colectate pentru acestea a condus la
preocupări constante în ultimii ani,
în practica bugetară pentru
introducerea

unor metode mai eficiente pentru

cheltuirea banilor publici.

51
 Principii de Gestiunea finanţelor publice este Gestiunea financiară privată se
administrare realizează conform regulilor dreptului
supusă normelor dreptului public.
Ordonatorii de credite din instituţiile civil şi comercial. Persoanele private
publice sunt supuşi la numeroase au, spre deosebire de cele publice, o
constrângeri atunci când realizează mai mare libertate de acţiune atunci
când îşi utilizează propriile resurse sau
cheltuieli publice, care uneori fac
pe cele împrumutate.
improductivă şi târzie acţiunea
De pildă, atunci când se realizează o
publică.
achiziţie pentru desfăşurarea unei
De pildă, achiziţionarea de bunuri şi activităţi productive, nu este obligatorie
servicii de către instituţiile publice respectarea unor reguli specifice,
conform principiului preţului cel descrise într-o lege, privind procedura
mai mic creează o fereastră de de achiziţie şi cuantumul eligibil al
oportunitate firmelor cu produse de unei cheltuieli.
o calitate scăzută pentru a deveni
furnizori publici, regula
determinând cheltuieli mai mici
acum, dar mai ridicate în viitor.

Între finanțele publice și cele private există și puncte de convergență. Bunăoară un

exemplu este oferit de cel al mijloacelor de gestionare ale resurselor financiare publice.
Creşterea cheltuielilor publice şi, ca o consecinţă directă, a împrumuturilor publice, a
determinat o preocupare din ce în ce mai mare a autorităţilor pentru a „cheltui mai bine”, dacă nu
este posibil „mai puţin”. Pentru aceasta au fost şi sunt utilizate, din în ce mai intens, instrumente
de analiză bugetară preluate din sectorul privat. Analizele costurilor, cele ale randamentelor
asociate diferitelor categorii de costuri, introducerea principiului responsabilităţii ministeriale,
bugetizarea pe programe sau proiecte sunt expresii ale noului managerialism în gestionarea
sectorului public, ce apropie gestionarea fondurilor publice de cea privată.
Relevantă pentru noua direcţie a managementului finanţelor publice este şi dimensiunea
controlului, care vizează nu doar respectarea reglementărilor juridice, ci şi calitatea gestiunii,
eficienţa acesteia23.
O altă situaţie de convergenţă este reprezentată de evoluţia dobânzilor pentru creditele
publice şi cele private. Mai ales în cazul statelor cu finanţe publice solide (datorie publică

23 Raymond Muzellec – Finances publiques, Ed.Sirey, p.4, Paris, 2009

52
scăzută, perspective economice bune, deficite bugetare reduse), ratele dobânzilor pentru
finanţarea celor două sectoare sunt apropiate, în primul rând în situaţia împrumuturilor pe termen
lung.

În paginile de mai sus am căutat să sistematizăm principalele dimensiuni care acoperă

obiectul de studiu al economiei publice.
Am putut observa că economia publică este o disciplină cu un pronunțat caracter normativ. În
acest sens ea ne arată ideile concurente din spațiul teoriei economice privind dimensiunea
intervenției publice, modul în care au evoluat aceste idei. Pe de altă parte, în acest spațiu al
cunoașterii, putem observa, un corp impresionant de studii științifice cu un caracter pozitiv
dominant, în care sunt urmărite efectele, din perspectiva eficienței și echității, politicilor fiscal
bugetare.
Din perspectivă legislativă, economia publică urmărește:
a) metodele de gestionare a fondurilor folosite în sectorului public;
b) efectele asupra încasărilor publice ale diferitelor metode de stabilire și percepere a
impozitelor și taxelor;
c) dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor publice;
d) procedurile de angajare, lichidare, ordonanțare și plată a cheltuielilor publice din
fonduri bugetare şi extrabugetare;
e) modalităţile de echilibrare a diferitelor categorii de bugete;
f) realizarea și rambursarea împrumuturilor de stat;
g) politica fiscal - bugetară promovată de autoritățile guvernamentale și interacțiunile
acesteia cu politica monetară promovată, după caz, de autoritățle monetare naționale sau
transaționale.

Toată problematica enunțată, toate procedurile și instrumentele utilizate în finanțele publice pot
fi observate în întreaga structură financiară publică. Această structură este prezentată în legea
finanțelor publice naționale ( 500/2002) și ea cuprinde: a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurărilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale (fondul pentru asigurările sociale de sănătate şi
bugetul asigurărilor de şomaj);
d) bugetul trezoreriei statului;

53
 e) bugetele instituţiilor publice autonome;
f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de
stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat sau din bugetele fondurilor speciale;
g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de
stat şi ale căror rambursare şi dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile,
j) bugetele locale;
k) datoria publică.
O parte din temele urmărite în acest curs, acoperă, așa cum vom vedea, și aspecte practice,
procedurale ale funcționării principalelor categorii de bugete care formează structura mai sus
menționată.

54
Note:
1. Teorema imposibilităţii (Kenneth Arrow) - a fost enunţată în lucrarea din 1951, Social choices
and individual values, pornind de la ideea enunţată de Condorcet la 1785, cunoscută sub numele
de Paradoxul lui Condorcet. Acesta afirmă că în procedura votării unor opţiuni (ABC) este
posibil ca o majoritate să prefere A lui B, o alta să prefere B lui C şi o a treia să prefere C lui A,
după cum o arată exemplul următor:
Presupunem că avem un număr de 60 de votanţi care pot să aleagă între A, B, C. Rezultatul
votului este următorul:
1. 23 aleg A>B>C
2. 17 preferă B>C>A
3. 2 aleg B>A>C
4. 10 preferă C>A>B
5. 8 preferă C>B>A
Rezultatul final pe perechi este următorul:
33 preferă A>B (cazurile 1 şi 4), iar 27 preferă B>A (cazurile 2,3,5)
42 preferă B>C (cazurile 1,2, 3), iar 18 preferă C>B (cazurile 4,5)
35 preferă C>A (cazurile 2,4,5), iar 25, A>C (cazurile 1,3) ceea ce relevă o contradicţie internă
A>B>C>A.
Într-un sistem de vot cu un singur tur de scrutin, A va câştiga, deşi acesta are cea mai
mică diferenţă de scor în raport cu ceilalţi. Acest fapt arată că alegerea majorităţii nu este
coerentă cu decizia luată de un individ raţional.
Lucrarea lui Arrow reia problema raţionalizării alegerilor unei colectivităţi în condiţiile
cunoaşterii preferinţelor individuale ale membrilor acesteia.
Autorul pleacă de la ipoteza coerenţei alegerilor individuale. Orice individ poate face o
alegere între două opţiuni, stabilind o ordine a preferinţelor. Dacă este pus în faţa unei noi
opţiuni, Y, alături de X şi Z, acesta va ierarhiza în continuare, în funcţie de alegerea de bază şi
ciclul se va repeta în funcţie de noile opţiuni. El va alege X>Y sau Z>Y. Preferinţele sunt stricte,
în sensul în care un individ nu va face un clasament ex equo.
O exprimare neformalizată matematic a teoremei lui Arrow poate lua forma următoare:
Pentru o situaţie reprezentată de doi indivizi şi cel puţin 3 opţiuni nu există funcţie a alegerii
sociale care să respecte următoarele condiţii:

55
 1. Universalitatea: funcţia alegerii colective trebuie să poată fi definită indiferent de profilul
preferinţelor fiecărui individ. Orice preferinţă este posibilă, deoarece putem avea atâtea
preferinţe, câţi indivizi.
2. Non-dictatura: nu există nici un individ pentru care lista alegerilor personale coincide cu
funcţia alegerii colective, independent de preferinţele celorlalţi.
3. Optimalitatea paretiană: deoarece toţi indivizii preferă o anumită opţiune alteia, funcţia
alegerii sociale trebuie să asocieze această preferinţă întregii societăţi. Utilităţile
interpersonale nu pot fi comparate, ceea ce înseamnă că nu se poate compensa creşterea
utilităţii personale a unui individ cu scăderea altuia.
4. Independenţa alternativelor non-pertinente: dacă A este preferat lui B, apariţia unei
alternative noi Z, nu va afecta situaţia preferinţei iniţiale A>B.
Arrow demonstrează că nu există sistem de alegere socială indiscutabil, care să permită
exprimarea unei ierarhii de preferinţe validate de o colectivitate prin agregarea preferinţelor
individuale. Acest lucru face ca la nivel guvernamental decizia politică sau economică să reflecte
un arbitraj imperfect. Concluzia lui Arrow pune sub semnul întrebării capacitatea statului de a
răspunde preferinţelor individuale în mod colectiv.
Amartya Sen, un alt economist laureat al premiului Nobel, consideră că relaxarea unor
condiţii ale teoremei lui Arrow, permite un rezultat pozitiv pentru problema transformării
preferinţelor individuale în funcţii de bunăstare colectivă. Prima condiţie ce poate fi ridicată este
cea a universalităţii, decidenţii putând opta pentru clasamente parţiale, incomplete ale
preferinţelor. A doua condiţie relaxată este aceea a acceptării comparaţiilor interpersonale,
trecerea de la o stare socială la alta fiind legitimă dacă pierderile unora sunt compensate de
câştigurile altora. În sfârşit, Sen consideră că putem asocia intensitate preferinţelor (în sensul
atribuirii unor valori acestora), cele mai importante preferinţe putând fi folosite pentru a
construi funcţia de decizie socială.24
În discursul rostit la ceremonia de acordare a premiului Nobel pentru economie din 8
decembrie 1998, Sen arăta, cu un exemplu sugestiv, cât de dificil este să construieşti o funcţie de
bunăstare colectivă pe baza preferinţelor individuale astfel: „Spunem că o „cămilă” reprezintă
un „cal conceput de un comitet de decizie”. Această propoziţie am spune că reprezintă o
imagine sugestivă a enormelor slăbiciuni apărute în luarea deciziilor de către diferite comitete,
dar această formulare este totuşi prea uşoară. Poate că o cămilă nu are viteza unui cal, dar este
24 http://www.universalis.fr/encyclopedie/amartya-kumar-sen/, Samuel FEREY, Françoise PICHON-
MAMÈRE, « SEN AMARTYA KUMAR (1933- ) », Encyclopædia Universalis [en ligne], URL :

56
 un animal armonios şi foarte util, bine conceput pentru parcurgerea unor distanţe lungi fără apă
şi hrană. Un comitet care, desenând un cal, ţine seama de diferitele nevoi ale membrilor săi, va
sfârşi prin a concepe ceva, mult mai puţin convenabil: poate un centaur din mitologia greacă,
jumătate cal, jumătate altceva, o creaţie ingenioasă ce apropie brutalitatea de confuzie ...”25.

Jonathan Gruber of MIT picks his five books to read on public finance.
Gruber advised the Romney administration on the Massachusetts
healthcare reform of 2005 and the Obama administration on the
Affordable Care Act of 2010.

• Economics of the Public Sector By Joseph E Stiglitz

• Taxing Ourselves By Joel Slemrod and Jon Bakija

• Green Book By Committee on Ways and Means, US House of Representatives

• Losing Ground By Charles Murray

• Free For All? By Joseph P Newhouse

What does one mean by public economics?

Let’s start by defining the term that we’re discussing. What is

public finance, otherwise known as public economics?

Public finance is the study of the role of government in the economy. It is

defined around four questions: When should governments intervene?
How should governments intervene? What is the impact of government
intervention on the economy? And why do governments intervene in the
way that they do?

A common knock on economists is that you all disagree and so

present everything as “on the one hand, and on the other hand”.
What do all public finance economists agree on?

I would say that there is almost nothing that we all agree on, but there
are areas of broad agreement. There is broad agreement that the best
tax system is one that is broad and comprehensive and has relatively low
tax rates. There’s broad agreement that government intervention should
be proportionate to how big the market failures are – that markets which
function well on their own should be left alone and there should be some
intervention where there’s market failures like imperfect information or
externalities but there’s lots of disagreement on the degree of that. It’s
really a field where there is a lot of disagreement.

25 http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/1-70.pdf

57
Can economics really help decide government’s optimal role in
society? I thought that was the province of political philosophy or
just plain partisan reflex.

I think of economics as being very good at answering relatively narrow

questions precisely and less good at answering very broad questions. So
a question like what’s the optimal role of the government in economy –
that’s just too broad. But something like how big should the benefit for
unemployment insurance be, or, should we repeal the Bush tax cuts?
Those are topics that aren’t in the province of political philosophers.
Those are topics on which we have a lot to offer.

He points to this important shift in US public economics. Earlier public

finance was about trataxes and transfers. Now much of it is about
healthcare. This remains the most important issue in public finance:

What are the two or three most important questions that public
finance economists have not answered but need to? And how
optimistic are you that they will be answered?

The single most important question that we need to answer is how

government behaviour, not merely taxation, affects capital formation. I
think we still don’t really have a good handle on what government can do
to best promote capital formation and what it does that most dissuades
capital formation. The biggest issue in dollar terms is just how to control
healthcare costs. The Affordable Care Act makes a start but more must
be done.

I like to say there are only two problems we have to worry about in
America – healthcare spending and global warming because either one
puts us underwater. How we control healthcare costs is probably the
number one problem public finance economists and everyone in the world
has to grapple with, because if we don’t control healthcare costs we’ll be
bankrupt. Capital formation would be number two, and then if I had to
pick a third – well, those two are difficult enough. I’ll just stick with two.

2. Sistemul financiar şi fondurile de resurse financiare

Sistemul finanţelor publice poate fi abordat din mai multe perspective, academicianul
Iulian Văcărel propunând următoarele direcţii:
1. Sistem de relaţii economice - Finanţele publice exprimă un transfer de resurse financiare
produse în anumite condiţii (vezi concluziile din capitolul precedent); Finanţele publice
analizează condiţiile în care este organizată producţia publică de bunuri şi servicii într-un

58
 stat; tratează impactul fiscalităţii asupra comportamentelor de consum şi investiţii,
analizează efectul deficitelor bugetare asupra evoluţiei macroeconomice, dar şi modul în
care relaţiile de putere existente între diferitele grupuri de interes afectează sistemul de
redistribuţie publică.
2. Sistem de fonduri de resurse financiare - constituite pe diferite niveluri ale economiei
naţionale; Finanţele publice reprezintă finanţele administraţiilor publice, sintagmă ce
sintetizează diferite tipologii instituţionale: finanţele statului, cele ale colectivităţlor
teritoriale, finanţele protecţiei sociale şi ale subdiviziunilor acesteia, fiecărei instituţii
fiindu-i afectate diferite fonduri de resurse financiare.
3. Sistem de planuri financiare - pentru fenomene ce se vor produce în economie sau care
vor influenţa activitatea economică; În această abordare finanţele publice tratează
probleme de planificare şi programare bugetară pe termen scurt şi mediu prin diversele
categorii de bugete publice.
4. Sistem de instituţii - ce organizează, supravegehează, controlează relaţile generate de
sistemul financiar public şi privat.

2.1. Componentele sistemului financiar. Metodologia ESA26 2010

Analiza sistemului financiar public trebuie să ofere date clare privind modul de formare
al veniturilor publice, destinaţia acestora, sectoarele răspunzătoare de deficitul sau excedentul
sistemului, pentru a permite autorităților publice să ia decizii corecte privind viitoarele politici
publice, dar și pentru a permite înțelegerea evoluțiilor sistemului financiar public, propriu în
dinamică sau prin comparaţie faţă de alte sisteme financiare publice naţionale.
Orice analiză a sistemului financiar public trebuie, prin urmare, să aibă un obiect de
studiu, un referent, cu caracteristici individualizate, clar delimitate, omogene, acceptate de
întreaga comunitate ştiinţifică.
În finanţele publice, această raţionalizare a obiectului de studiu este realizată la nivel
internaţional prin normele de încadrare ale diverselor venituri și cheltuieli din spațiul financiar
public, elaborate de instituţii internaţionale.
Statistica naţională a preluat, în definirea și analiza componentelor sistemului financiar
public naţional tipologia Uniunii Europene. Această tipologie, obligatorie pentru țările din cadrul

26 European System of Accounts

59
Uniunii Europene este cuprinsă în normele ESA (European System of Accounts), norme
consistente cu SNA 2008, reprezentând Sistemul de Conturi al Națiunilor Unite.
Începând din septembrie 2010, acest sistem, apărut în 1995, a fost înlocuit cu normele
ESA 2010 ca urmare a succesivelor modificări în normele metodologice ale primului sistem, din
anii 1998, 2000, 2001, 2002.
ESA reprezintă un cadru contabil, care înlesnește descrierea analitică a unei economii și a
legăturilor pe care aceasta le are cu alte economii naționale.
Necesitatea unui cadru comun de raportare statistică derivă din obiectivele Tratatului de
funcționare al Uniunii Europene. Pentru a lua decizii corecte de politică publică în cadrul Uniunii
Europene este nevoie de date statistice de calitate ridicată, armonizate și de încredere, furnizate
de toate statele Uniunii Europene. Un management financiar public eficient impune necesitatea
unor regimuri contabile bazate pe standarde clare și identice pentru toate părțile implicate.
În fiecare an țările membre ale Uniunii Europe sunt obligate să furnizeze următoarele
categorii de date reprezentând GFS (Governement Finance Statistics):
1.de două ori pe an (în martie și septembrie) date anuale compilate;
2.veniturile și cheltuielile guvernului central și subsectoarelor sale;
3.situația pe componente a veniturilor și cheltuielilor guvernamentale;
4.împărțirea pe subsectoare;
5.taxele și contribuțiile sociale totale, în detaliu, pe componente și pe subsectoare;
6.taxele naționale specifice;
7.cheltuielile guvernamentale pe funcții;
8.veweniturile și cheltuielile subsectoarelor;
9.conturile financiare (tranzacțiile financiare și balanțele creditelor acordate și datoriilor
acumulate). Ele cuprind învestițiile directe, investițiile de portofoliu, derivatele financiare, active
de rezervă etc.
În această metodologie sunt definiți și termenii pe care îi utilizăm în finanțele publice.
Spre exemplu: sintagmele „sector public”, ”administrații publice” .
Manualul ESA 2010, definește astfel acești termeni:
Sectorul public este alcătuit din sectorul guvernamental general (sector administrații
public), societățile publice (companii de stat) și banca centrală.

60
 Spre deosebire de Fondul monetar internațional care solicită date statistice despre
toate componentele sectorului public, normele ESA 2010 solictă date doar despre sectorul
gevernamental general.
Prin sector guvernamental general (administrații publice) se înțeleg toate unitățile
instituționale (entități economice autonome decizional în exercitarea funcţiilor principale) -
producători noncomerciali - a căror producție este destinată consumului individual și
colectiv, finanțate din contribuțiile obligatorii vărsate de unitățile aparținând altor sectoare
și de toate unitățile instituționale a căror activitate principală constă în efectuarea de
operații de redistribuire a veniturilor și a avuției naționale.
În înţelesul acestei metodologii, prin producţie de bunuri şi servicii non-marfare se
înţelege că producţia şi apoi accesul la acestea se realizează la preţuri non-semnificative din
punct de vedere economic. Prin contrast, preţurile economic semnificative sunt preţurile care au
un efect evident asupra cantităţilor vândute de producători şi asupra volumelor pe care
cumpărătorii sunt gata să le achiziţioneze, altfel spus, sunt preţurile care determină cantităţile
vândute - cumpărate pe piaţă.
Prin urmare, producţia bunurilor din aceste sectoare şi, mai apoi accesul la ele, nu sunt
determinate de nivelul preţurilor.
Normele ESA 2010 introduc și criterii calitative de analiză în privința relației prețuri de
piață/prețuri non semnificative economic .
Astfel este analizată și competiția pe piața respectivă și care sunt clienții (doar
guvernamentali, în principal companii și menaje sau pentru guvern și alții .
Criteriul cantitativ numit și (criteriul 50%), se referă la raportul între vânzări și costurile
de producție (pentru un producător la prețuri de piață, acestea trebuie să fie cel puțin 50 % din
costuri, pe o perioadă multianuală. Atât semnificația termenului ”vânzări” cât și a celei de
”costuri” sunt prezentate în normele ESA 2010 la capitolul 20.
Normele ESA 2010 introduc specificații asupra corporațiilor financiare publice (S.12) :
orice intermediar financiar public trebuie să își asume riscuri. Dacă guvernul preia, în mod direct,
o parte din riscurile și beneficiile unei părți din activitatea acestora, atunci aceste activități
trebuie încadrate la sectorul guvernammetal. Doar existența unei garanții a guvernului nu
înseamnă și ncadrarea acestei instituții în sectorul guvernamental.

Sectorul guvernamental general (administații publice) cuprinde 4 subcategorii, astfel:

61
1. Administrația centrală - sintagma acoperă toate departamentele administrative ale statului,
inclusiv agenţiile guvernamentale, ale căror competenţe se întind asupra întregului teritoriu
economic, cu excepţia agenţiilor securităţii sociale. Guvernul central are dreptul să taxeze orice
unitate rezidentă şi non rezidentă angajate în activităţi economice producând în acelaşi timp
servicii colective.
2. Administrațiile statelor federale - Toate agenţiile distincte ce îndeplinesc anumite funcţii
ale guvernului, dar aflate din punct de vedere ierarhic imediat sub administrația centrală, dar
deasupra instituţiilor locale.
3. Administrații locale - ce grupează toate unităţile administrative publice ale căror
competenţe se întind asupra unei subdiviziuni locale a teritoriului economic, cu excepţia
unităţilor locale ale securităţii sociale.
4. Agenţiile securităţii sociale, ce reunesc toate unităţile instituţionale de la punctele 1, 2 şi 3,
a căror activitate principală o reprezintă furnizarea de servicii sociale.
Pentru a face parte din categoria sectorului administrații publice, conform Manualului
ESA2010, trebuie determinat dacă:

• este o unitate instituţională (o unitate rezidențială care are autonomie decizională și ține o
contabilitate completă);

• este o unitate instituțională publică (ceea ce înseamnă că este controlată de către

autoritatea guvernamentală centrală);
• este o unitate insituțională publică ce produce servicii non-marfare.
De exemplu: o universitate publică este o unitate instituțională rezidentă în România, ea
are autonomie decizională și ține contabilitatea separată a conturilor, produce servicii
educaționale non-marfare și este sub control guvernamental din mai multe puncte de vedere
(crearea de noi specializări și programe de studiu, reglementarea accesului la posturile didactice
și la cele de conducere, reglementarea numărului de studenți pe ciclu de studiu, reglementare a
structurii programelor de studii etc.).
Prin sintagma ”plăți obligatorii realizate de alte sectoare” se înțeleg toate veniturile
obținute de componentele acestui sector din taxe, contribuții, impozite, amenzi etc.
Corporațiile publice sunt cele în care proprietatea guvernului depășește 50% din
total.

62
 În graficul de mai jos se poate observa structura principalelor componente ale veniturilor
sectorului guvernamental general (administrații publice) în anul 2017, prin comparație între zona
euro și UE 28.

Sursa:Eurostat, 2018
După cum se poate observa, cele mai mari venituri publice sunt cele obținute din
impozite și contribuții sociale (peste 90% din venituri).

În graficul următor se pot observa diferențele relative între țările UE și cele ale zonei
Euro, în privința structurii acestor venituri.

63
 Sursa: Eurostat (2017)

Danemarca și Suedia sunt țările în care impozitele reprezintă peste 80% din total venituri.
În schimb Slovacia, Germania, Lituania și Cehia au cele mai mari contribuții sociale (peste
37%).

Dacă avem în vedere cheltuielile, cele mai importante destinații au fost cele legate de
transferuri sociale inclusiv pensiile și de compensațiile pentru angajați.

Tabelul următor arată această distribuție :

Venituri din
proprietate Formare Alte
Transferuri Compensații Consum plătite (incl. brută de transferuri
sociale angajați intermediar dobânzi) capital curente Subvenții Altele
EU-28 45,1 21,7 12,6 4,3 6,0 4,6 2,9 2,8
EA-19 47,9 20,9 10,9 4,2 5,5 4,6 3,1 2,9
Belgia 48,1 23,5 7,7 4,7 4,2 3,5 6,4 1,9
Bulgaria 38,8 26,3 13,8 2,3 6,0 7,1 3,1 2,6
Cehia 38,3 23,5 15,0 1,9 8,6 5,0 5,7 2,0
Danemarca 34,5 29,9 17,1 2,1 6,6 5,8 3,5 0,5
Germania 54,7 17,2 10,8 2,4 5,0 5,3 1,9 2,8
Estonia 33,9 28,8 16,8 0,1 14,0 4,0 1,1 1,3
Irlanda 37,5 26,8 12,7 7,5 7,1 4,0 2,4 1,9
Grecia 44,9 25,2 10,6 6,6 9,5 3,0 2,0 -1,7
Spania 43,5 25,7 12,2 6,3 4,9 3,2 2,5 1,7
Franța 45,8 22,5 8,8 3,1 6,0 5,9 4,5 3,4
Croatia 34,8 25,2 17,5 5,9 6,0 3,9 3,8 2,9

64
 Italia 46,2 19,5 11,3 7,8 4,0 2,9 3,1 5,2
Cipru 35,7 32,0 8,2 8,3 7,2 6,3 0,8 1,5
Letonia 30,8 27,0 16,2 2,5 10,6 8,2 3,5 1,3
Lituania 38,0 28,8 13,8 3,4 9,5 4,2 1,0 1,2
Luxemburg 46,9 21,1 8,4 0,8 9,4 8,1 3,1 2,2
Ungaria 30,5 23,3 15,4 6,0 9,5 7,6 2,8 5,0
Malta 28,1 31,3 18,6 5,2 6,1 5,0 3,3 2,5
Olanda 49,3 20,0 13,3 2,3 8,3 3,3 2,9 0,7
Austria 45,3 21,6 12,5 3,7 6,1 5,1 2,9 2,7
Polonia 41,3 24,4 13,8 3,8 9,0 4,3 1,2 2,0
Portugalia 40,2 24,0 11,8 8,5 3,9 5,0 1,0 5,7
Romania 34,8 29,1 14,6 4,0 8,4 6,3 1,3 1,6
Slovenia 39,2 25,7 14,6 5,8 6,8 4,7 1,7 1,5
Slovacia 45,7 22,7 13,9 3,5 7,8 4,2 1,1 1,0
Finlanda 40,6 23,3 20,0 1,8 7,2 4,4 2,2 0,4
Suedia 33,8 25,7 16,0 1,1 9,3 5,0 3,2 6,1
Marea 37,6 21,9 19,3 6,6 6,4 4,2 1,9 2,0
Britanie
Sursa: Eurostat, 2017

În tabelul următor poate fi observată variația cheltuielile publice (ca procent din PIB) pe o serie
de 10 ani:
Sector (Administrații publice) / Guvernamental general – Total Cheltuieli - %PIB
Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2016
U.E. 45.3 44.7 46.3 50.2 49.9 48.6 49.0 48.6 48.1 46.3
Euro 46.0 45.3 46.6 50.7 50.5 49.1 49.7 49.6 49.2 47.6
Belgia 48.4 48.2 50.3 54.1 53.3 54.4 55.8 55.6 55.1 53.2
Bulgaria 33.7 37.4 36.9 39.5 36.6 34.1 34.7 37.6 42.1 35
Cehia 40.8 40.0 40.2 43.6 43.0 42.9 44.5 42.6 42.6 39.4
Danemarca 49.8 49.6 50.5 56.8 57.1 56.8 58.3 56.5 56.0 53.6
Germania 44.7 42.8 43.6 47.6 47.3 44.7 44.4 44.5 44.3 44.2
Estonia 33.6 34.1 39.7 46.1 40.5 37.4 39.1 38.3 38.0 40.6
Irlanda 33.9 35.9 41.9 47.2 65.7 45.5 41.8 39.7 38.3 27.1
Grecia 45.1 47.1 50.8 54.1 52.5 54.2 55.2 60.8 49.9 49.8
Spania 38.3 38.9 41.1 45.8 45.6 45.8 48.0 45.1 44.5 42.2
Franţa 52.5 52.2 53.0 56.8 56.4 55.9 56.8 57.0 57.5 56.4
Croatia 45.1 44.9 44.7 47.3 47.2 48.8 47.1 47.8 48.2 47.1
Italia 47.6 46.8 47.8 51.1 49.9 49.1 50.8 51.0 51.2 49.4
Cipru 38.8 37.7 38.6 42.3 42.2 42.5 41.9 41.4 48.7 38.6
Letonia 36.1 33.9 37.2 43.6 44.7 39.0 37.0 36.9 37.3 37.3
Lituania 34.3 35.3 38.1 44.9 42.3 42.5 36.1 35.6 34.8 34.2
Luxemburg 39.7 37.7 39.6 45.3 44.2 43.3 44.6 43.3 42.4 42.1
Ungaria 51.7 50.1 48.8 50.7 49.6 49.7 48.6 49.5 49.9 46.7
Malta 42.3 41.2 42.6 41.9 41.1 41.0 42.4 41.9 43.1 38,1
Olanda 43.0 42.5 43.6 48.2 48.2 47.0 47.1 46.4 46.2 43.4
Austria 50.6 49.5 50.2 54.5 53.1 51.1 51.5 51.2 52.8 50.7
Polonia 44.7 43.1 44.4 45.2 45.6 43.6 42.6 42.4 42.1 41.2

Portugalia 45.2 44.5 45.3 50.2 51.8 50.0 48.5 49.9 51.7 45

65
România 35.3 38.2 38.8 40.6 39.6 39.1 36.5 35.2 34.9 34

Slovenia 44.2 42.2 43.9 48.2 49.3 50.0 48.6 60.3 49.8 45.1

Slovacia 38.6 36.1 36.7 43.9 42.0 40.5 40.1 41.0 41.6 41.5

Finlanda 48.3 46.8 48.3 54.8 54.8 54.4 56.2 57.5 58.1 56

Suedia 51.3 49.7 50.3 53.1 51.2 50.5 51.7 52.4 51.8 49.4
Marea
Britanie 42.9 42.8 46.6 49.6 48.8 46.9 46.8 44.9 43.9 41.5
Sursa: Eurostat, 2017
Una din observațiile simple care poate fi făcută examinând acest tablel este aceea a
extraordinarei reziliențe a cheltuielilor publice în țările Uniunii Europene. Chiar și acolo unde
acestea sau diminuat nu se poate vorbi de un trend semnificativ în acest sens (exceptând poate
Irlanda și Polonia). Fără a căuta să simplificăm exagerat explicațiile acestei situații trebuie să
admitem că în cazul Uniunii Europene și zonei Euro problemele structurale sunt cele care
influențeză determinant aceste cheltuieli. La această variabilă explicativă putem adăuga și
variațiile conjuncturale ale activității economice. Ponderea foarte ridicată a cheltuielilor cu
asistența și protecția socială, ca și cele reprezentând compensațiile salariale ale angajaților din
sectorul public (1 din 5 angajați) sunt două din variabilele care ne pot ajuta să înțelegem această
situație. Dealtminteri dacă analizăm ediția 2017 a raportului OECD, Government at a Glance,
vom putea observa că Finalanda, Suedia, Danemarca și Norvegia (țară non EU), au și cele mai
mari ponderi ale angajaților publici în total populație ocupată cu ponderi între 25% Finalanda și
până la 30% Norvegia.
În diagrama următoare putem observa ponderea componentelor sectorului ”administrații
publice” așa cum l-am definit mai sus pe baza normelor ESA 210, în țările membre ale UE, în
anul 2016. Așa cum se poate observa și din aceast grafic, subsectorul ”autorități centrale” are cea
mai mare pondere în cadrul sectorului ”administrații publice”, urmat de subsectorul ”protecție
socială”.

66
 Sursa: Eurostat, 2017
În tabelul de mai jos putem observa în detaliu ponderea veniturilor și cheltuilelilor subsectoarelor
mai sus prezentate în totalul sectorului ”administrații centrale”

2016 Total venituri consolidate între sectoare Total cheltuieli consolidate între sectoare
Autorități Autorități Autorități Securitate Autorități Autorități Autorități Securitate
centrale statale locale socială centrale statale locale socială
EU-28 51,9 7,1 13,3 27,7 37,6 8,2 22,5 31,6
EURO 43,0 9,5 12,9 34,6 29,7 11,1 19,6 39,7
Romania 67,1 - 6,6 26,3 48,1 26,6 25,4
Sursa: Eurostat, 2017

EU-28 total revenue and total expenditure by subsector of general government, 2005-2016, % of
GDP

67
 Sursa:Eurostat, 2016

Toate diagramele prezentate în paginile de mai sus arată, în UE, cât mare este ponderea și importanța
subsectorului ”autorități centrale”, în privința generării veniturilor publice (71% din veniturile din taxare și
19% din PIB). Cuvântul ”generare” nu este folosit întâmplător în acest caz deoarece conform regulilor ESA
2010,veniturile din taxare sunt înregistrate în subsectorul care are putere discreționară în a le stabili (para.1.78).
Spre exemplu la cheltuieli, subsectorul ”autorități locale” are un volum mai mare de cheltuieli realizate față de
veniturile generate deoarece acest subsector beneficiază de transferuri de la subsectorul ”administrație
centrală”. Înregistrarea veniturilor se face pe baza principiului ”puterii de generare” și nu pe principiul
”destinației finale”.

2.2. Structura sectorului financiar public

Corespunzător definițiilor mai sus asumate de autoritățile guvernamentale naționale,
structura sectorului financiar public național este alcătuită (pe componente principale) din:

1. Bugetul de stat - în acesta sunt reflectate relaţiile de repartizare ale PIB (între 32-55%, în
statele EU), în scopul satisfacerii unor nevoi sociale, aşa cum au fost ele definite prin programele

68
naționale de guvernare, prin tradiţie (path dependecy) sau prin participarea la acțiuni
transnaţionale etc. El reprezintă, așa cum vom vedea în capitolul dedicat acestui instrument de
intervenție publică, un ansamblu de documente, votat de Parlament care previzionează și
autorizează resursele și cheltuielile statului pe parcursul unui an. Acest ansamblu de documente
are un caracter juridic dar și politic deoarece este expresia unei voințe politice.
Veniturile la acestă componentă a sistemului financiar public se obţin, în general, prin
consimţământ şi, în acelaşi timp, prin mijloace de constrângere (impozite, taxe, contribuţii,
penalități, amenzi).
Unele categorii de venituri se obțin și pe baze contractuale, spre exemplu chirii,
dividende, redevenţe sau împrumuturi publice.
Toate categoriile de venituri mai sus amintite se împart, în funcție de proveniență, în trei
mari categorii:
a.venituri fiscale – Cele mai importante categorii de astfel de venituri sunt: TVA,
accizele, taxele vamale, impozitele pe venit, vărsămintele din profitul net al regiilor autonome,
vărsăminte ale instituțiilor publice centrale, venituri din gestiunea domeniului public, redevențe,
permise de tranzit, taxe pentru rețele de canal de apă, electricitate, concesionări, venituri din
bunuri confiscate, din bunuri fără stăpân.
b.venituri nefiscale – în această categorie intrând veniturile provenite din patrimoniul
statului, din activitatea industrială și comercială a sa, din împrumuturi și redevențe (aprox.7-8%
din bugetul general consolidat)
La aceste două categorii se adaugă venituri din capital - vânzări de bunuri de capital,
normele ESA 2010 (D.91) definind aceste venituri ca: ”taxe aplicate neregulat și cu o frecvență
redusă asupra valorii activelor sau averii nete deținute de unitățile instituționale sau ca valoarea
activelor transferate între unitățile instituționale ca urmare a moștenirilor, cadourilor între
persoane sau alte categorii de transferuri).

În următoarele două diagrame circulare se poate observa structura veniturilor bugetare

în cadrul bugetului general consolidat, în ultimii doi ani bugetari cu execuție finală.

69
 Structura veniturilor bugetare 2016
Buget general consolidat
12%
27%

23%

8%
3%
7% 13%
7%

Accize TVA Impozit pe salarii și venit

Impozit pe profit Alte venituri Sume de la UE și donații
Venituri nefiscale Contribuții de asigurări

Sursa: Ministerul finanțelor, Raport privind execuția bugetară pe anul 2016

Structura veniturilor bugetare pe 2017

Buget general consolidat

Accize
11%
Contribuții la asigurări
28%
TVA
21%

Venituri nefiscale
Impozit pe salariu și
Sume9%de la UE și
venit
donații 12%
% Impozit
Alte
7 venituripe profit
6% 6%

Accize TVA Impozit pe salariu și venit

Impozit pe profit Alte venituri Sume de la UE și donații
Venituri nefiscale Contribuții la asigurări

Sursa: Ministerul finanțelor, Raport privind execuția bugetară pe anul 2017

După cum se poate observa, trei categorii de impozite (TVA, Contribuții la asigurările
sociale și accizele), reprezintă 60% din totalul veniturilor bugetului general consolidat.

70
 Trebuie remarcat faptul că impozitele pe consum reprezintă aproximativ 30% din totalul
veniturilor bugetare, fapt ce arată că evoluția pozitivă a PIB-ului din ultimii ani a avut ca motor
principal consumul.
Distribuirea veniturilor colectate se face prin sistemul alocaţiilor bugetare, ale căror
destinaţii sunt stabilite pe principiul cheltuielilor în regim de plafon, pe baza unei clasificări
standardizate la nivel internaţional.
Autoritățile publice folosesc pentru statistica cheltuielilor publice, de regulă, clasificația
funcțională27 și cea economică a acestor cheltuieli.
Următoarele tabele arată care este distribuţia cheltuielilor publice conform clasificaţiei
funcţionale a acestora.
Analiza atentă a acestor date statistice primare ne permite comparaţii utile între România
şi restul ţărilor UE şi, în acest sens, să înţelegem dacă facem parte dintr-un spaţiu economic
omogen cu aceleaşi probleme şi fenomene perturbatorii.
Trebuie să reamintim că aceste cheltuieli reprezintă componentele Sectorului administații
publice, aşa cum a fost acesta delimitat anterior, pe baza metodologiei ESA 2010.
Din clasificația funcțională a cheltuielilor publice am eliminat pe cele cu protecția socială,
prezentate la componenta ”buget asigurări sociale”.

Servicii publice generale

%PIB
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ţara
U.E. 6.3 6.3 6.5 6.7 6.7 6.9 6.9 6. 6.7
9
Euro 6.8 6.8 7.0 7.1 7.0 7.1 7.2 7. 7.0
2
România 3.4 4.5 4.8 4.3 4.5 4.8 4.9 4. 4.7
9
Sursa: EUROSTAT, 2016
Apărare – %PIB

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ţara
U.E. 1.5 1.4 1.5 1.5 1.5 1.5 1.4 1. 1.3
4
Euro 1.3 1.2 1.3 1.4 1.3 1.3 1.3 1. 1.2
2
România 2.3 1.8 1.5 1.5 1.4 0.8 0.7 0. 0.8
8

27 Clasificația după funcții a cheltuielilor guvernamentale (COFOG) cuprinde 10 categorii: servicii publice
generale;apărare națională, ordine publică și securitate;afaceri economice;protecția mediului; locuire și afaceri
comunitare;sănătate; recreere, cultură și religie; educație; protecție socială.

71
 Sursa: EUROSTAT, 2016

Ordine publică – Total Cheltuieli - %PIB

Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

U.E. 1.8 1.8 1.8 1.9 1.9 1.8 1.8 1. 1.8

8
Euro 1.6 1.6 1.7 1.8 1.8 1.8 1.7 1. 1.7
7
România 2.4 2.4 2.2 2.1 2.4 2.2 2.2 2. 2.1
2
Sursa: EUROSTAT, 2016
Afaceri economice – %PIB

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ţara
U.E. 4.2 4.0 4.6 4.9 5.1 4.5 4.7 4. 4.2
3
Euro 4.4 4.2 4.4 5.0 5.4 4.6 4.9 4.5 4.4
România 7.2 8.6 8.0 7.9 7.0 7.1 6.6 6.2 5.9
Sursa: EUROSTAT, 2016

Protecţia mediului – %PIB

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ţara
U.E. 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 0.8 0.8 0. 0.8
8
Euro 0.8 0.8 0.8 0.9 0.9 0.9 0.8 0. 0.8
9
România 0.4 0.4 0.5 0.6 0.8 0.9 0.8 0. 0.8
8
Sursa: EUROSTAT, 2016
Sănătate – %PIB

Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

U.E. 6.6 6.5 6.7 7.3 7.2 7.1 7.1 7. 7.2

2
Euro 6.7 6.6 6.8 7.4 7.3 7.2 7.2 7. 7.3
3
România 2.7 3.7 3.8 4.2 4.1 4.1 3.8 4. 4.0
0
Sursa: EUROSTAT, 2016
Cultură, Religie, Activităţi recreative – %PIB

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ţara
U.E. 1.1 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1 1.1 1. 1.0
0
Euro 1.1 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1 1.1 1. 1.1
1
România 1.0 1.1 1.1 1.1 1.0 1.1 1.0 0. 1.0

72
 9
Sursa: EUROSTAT, 2016
Educaţie – %PIB

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Ţara
U.E. 5.0 4.9 5.0 5.3 5.3 5.1 5.0 5. 4.9
0
Euro 4.7 4.6 4.7 5.0 5.0 4.8 4.8 4. 4.8
8
România 4.1 3.9 4.4 4.0 3.3 4.1 3.0 2. 3.0
8
5.6 5.4 5.5 5.9 5.9 5.9 6.0 6. 6.0
Elveţia 0
Sursa: EUROSTAT, 2016

Din bugetul de stat se fac şi transferuri de resurse (subvenţii, sume cu destinaţie specială,
venituri defalcate din impozitul pe venit etc.) către bugetele locale pentru asigurarea resurselor de
care au nevoie comunitățile locale.
Următoarele diagrame prezintă structura cheltuielilor publice pe baza clasificației
economice28 a acestora.

28
Clasificația economică înseamnă gruparea cheltuielilor publice după natura și efectul lor economic (Legea
500/2002)

73
 STRUCTURA CHELTUIELILOR BUGETARE 2016
BUGET GENERAL CONSOLIDAT
Cheltuieli de capital
8%
Asistență socială
Alte cheltuieli 34% Asistență socială
7%
Proiecte cu finanțare din fonduri
externe nerambursabile
Subvenții

Dobânzi

Bunuri și servicii

Cheltuieli de personal Cheltuieli de personal

23%
Alte cheltuieli

Proiecte cu finanțare din fonduri

externe nerambursabile …
Subvenții
Dobânzi3%
Bunuri și servicii 4%
17%

Sursa: Ministerul finanțelor, 2018

STRUCTURA CHELTUIELILOR PUBLICE 2017

BUGET GENERAL CONSOLIDAT

8%
7%
37%
17%

16% 8%
4%3%

Asistență socială Proiecte cu finanțare din fonduri externe

Subvenții Dobânzi
Bunuri și servicii Cheltuieli de personal
Alte cheltuieli Cheltuieli de capital

Sursa: Ministerul finanțelor, 2018 Tabelul următor ne arată compoziţia bugetului general
consolidat în decursul a 10 ani, specificând şi ponderea diferitelor categorii de bugete în
Produsul Intern Brut. După cum se poate observa, bugetul de stat are principala pondere

74
 în PIB şi, evident, în bugetul general consolidat, fiind urmat de bugetul asigurărilor
sociale de stat.
AN Buget general consolidat
Buget Total %PIB PIB
Buget asigurări
Buget Bugete asigurări de
stat locale BASS şomaj sănătate
%PIB %PIB %PIB %PIB %PIB
32,195.4 17,061.3 16,167.1 1,903.7 6,877.4 76,956.1 31.2 246,468.8
2004 13.62 6.92 5.59 0.77 2.79
90,679.6 31.4 288,954.6
2005 36,599.5 20,567.7 17,624.3 2,186.1 8,474.4
111,388.2 32.3 344,650.6
2006 40,698.1 29,360.3 20,277.3 2,243.3 10,757.1
134,173.3 32.3 416,006.8
2007 48,984.6 38,988.1 24,632.0 2,511.6 13,080.6
165,546.6 32.2 514,700.0
2008 59,463.2 46,110.5 34,039.0 1,966.0 15,780.5
157,243.9 31.4 501,139.4
2009 53,569.3 46,256.3 39,432.2 1,481.0 14,623.7
168,674.2 31.6 533,881.0
2010 65,608.1 47,560.0 42,873.0 1,320.4 17,258.7
181,922.9 32.2 565,097.2
2011 77,333.9 48,434.2 48,144.2 2,407.3 17,821.0
193,152.9 32.4 596,681.5
2012 83,884.9 49,568.0 48,858.3 1,914.5 19,084.9
200,380.9 31.4 637,583.1
2013 86,993.8 52,799.1 50,116.2 1,770.2 23,068.5
214,433.4 32.1 666,637.3
2014 87,183.4 58,647.9 52,331.9 1,786.3 22,867.5
Sursa (Ministerul Finanţelor Publice, 2015, milioane de lei)

2. Bugetele locale - finanţele colectivităţilor teritoriale

Bugetele locale fac parte din bugetul public naţional aşa cum prevede articolul 138 (1) din
Constituţia Romaniei.
Bugetele locale reprezintă actele juridice în care se înscriu veniturile şi cheltuielile
colectivităţilor locale28, pe o perioadă de un an. Ca orice buget, ele reprezintă instrumente de
planificare a activităţii financiare a unităţilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridică

28 Normele ESA 2010 definesc ”Subsectorul administrații locale” (cu excepția administrațiilor de
securitate socială) ca fiind compus din unități ale administrației publice care au o sferă de competență locală.
Administrațiile locale oferă servicii rezidenților locali, dintre care unele sunt finanțate din ajutoare nerambursabile
provenite de la administrații publice superioare.

75
(comună, oraş, municipiu, sector al municipiului Bucureşti, judeţ, municipiul Bucureşti);
Bugetele locale sunt o consecinţă a dezvoltării principiilor autonomiei şi descentralizării
locale apărute în administraţia locală în statelor moderne. Ele joacă un rol fundamental în statele
Uniunii Europene, atât datorită numărului ridicat de servicii publice oferite cetăţenilor, cât şi prin
investiţiile în infrastructură realizate.
Anderson (2015) arăta că Danemarca, Italia, Franţa, Cehia şi Finlanda, realizau investiţii
publice locale între 66 şi 81% din totalul investiţiilor în infrastructură.
Organizarea finanţelor locale pe baza autonomiei financiare este necesară deoarece:
- comunităţile locale cunosc cel mai bine volumul şi structura resurselor publice locale şi
necesarul de resurse financiare;
- permite finanţelor centrale să fie degrevate de numeroase cheltuieli ce pot fi acoperite din
resurse locale;
- permite un control mai atent al modului în care sunt utilizate fondurile financiare;
- autorităţile locale pot fi mai eficace în a satisface nevoia locală de servicii publice, datorită
unei cunoaşteri mai aprofundate a comunităților respective.
Autonomia locală şi descentralizarea financiară aferente acestei autonomii se realizează
pe baza unor principii - ghid pentru acţiunea locală, expuse în Carta Europeană a
administraţiei publice locale.
Între aceste principii putem enumera:
- resursele financiare ale autorităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele ce le
revin acestora prin constituţie sau lege;
- o parte din aceste resurse pot proveni din redevenţe şi taxe locale al căror cuantum poate fi
fixat de autorităţile locale în conformitate cu prevederile legale;
- protecţia financiară a colectivităţilor locale mai puţin dezvoltate se realizează prin transferuri
pentru corijarea inegalităţilor de venituri, acestea netrebuind să afecteze libertatea
colectivităţilor locale în domeniul propriu de responsabilităţi;
- în măsura în care este posibil, subvenţiile acordate colectivităţilor locale nu trebuie acordate
pentru proiecte specifice;
- în exercitarea competenţelor specifice, colectivităţile locale au dreptul de a se asocia pentru
realizarea de sarcini comune.
Competenţele generale ale autorităţilor locale din România sunt legate de: asigurarea de
locuinţe sociale, finanţarea poliţiei locale, planificarea urbană, managementul deşeurilor,

76
sănătatea publică, infrastructură de transport şi planificarea transporturilor urbane, reţele de apă,
căldură, educaţie preşcolară, primară, secundară, vocaţională şi tehnică, administrarea
patrimoniului local, administrarea parcurilor şi grădinilor.
Conform legii 273/2006, modificată și completată, resursele bugetelor locale sunt formate
din:
a. Venituri proprii (Impozite pe profit de la regiile autonome și societățile comerciale de sub
autoritatea consiliilor județene, cote defalcate din impozitul pe venit, alte impozite pe venit,
profit și câștiguri din capital, taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe
desfășurarea de activități, venituri din proprietate, venituri din prestări de seervcii și alte
activități, amenzi, penalități, venituri din confiscarea unor bunuri);
b. sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
c. subvenții primite de a bugetul de stat și alte bugete;
d. donații și sponsorizări;
e. sume de la UE, în contul prefinanțărilor și plăților efectuate;
f. împrumuturi contratate pe piaţa financiară internă sau externă.

Codul fiscal stabilește și impozitele și taxele locale.

Acestea sunt : a) impozitul pe clădiri și taxa pe clădiri; b) impozitul pe teren și taxa pe teren; c)
impozitul pe mijloacele de transport; d) taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor și
autorizațiilor; e) taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă și publicitate; f) impozitul pe
spectacole; g) taxele speciale; h) alte taxe locale.
Veniturile sunt destinate pentru realizarea acțiunilor administrației locale (cheltuieli
pentru întreținerea autorităților executive locale (cheltuieli pentru funcţionare), o parte a
cheltuielilor pentru învățământul preuniversitar, cheltuieli pentru gospodăria comunală,
subvenţii, dobânzi, bunuri şi servicii, rambursări de credite, cheltuieli pentru acțiuni economice
de importanță locală etc.) şi cheltuieli pentru dezvoltare, cheltuieli de capital, sume rezultate
din valorificarea unor bunuri, sume primite de la UE.
Aprobarea bugetelor locale se realizează de către consiliile comunale, orăşeneşti şi
judeţene. Proiectele bugetelor anuale ale comunelor şi oraşelor sunt aprobate de către consiliile
locale, în timp ce proiectele bugetelor judeţene sunt supuse aprobării consiliilor judeţene de către
preşedinţii acestora.
Ordonatorii principali de credite pentru bugetele locale sunt preşedinţii consiliilor
judeţene şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Ordonatorii secundari sau terţiari

77
de credite bugetare sunt conducătorii instituţiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridică
din subordinea fiecărui consiliu local, judeţean şi consiliului general al municipiului Bucureşti.
Efectuarea cheltuielilor din bugetele locale şi ale instituţiilor publice finanţate din aceste
bugete este supusă procedurii de angajare, lichidare, ordonanţare şi plată, comună tuturor
cheltuielilor publice.
Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează în limitele
prevăzute de legea bugetului de stat, prin Direcţiile generale ale finanţelor publice.
UE este un spațiu economic cu practici foarte diferențiate privind ponderea subsectorului
”administrații locale” în totalul veniturilor și cheltuielilor din sectorul ”administrații publice”.
Romania se află sub media europeană la capitolul venituri ale autorităților locale, la fel ca țări
precum Irlanda, Austria, Bulgaria, Estonia.
Cele mai mari venituri locale sunt colectate în Suedia (aprox.33% din total venituri)
La capitolul cheltuieli locale cele mai mari pot fi observate în Danemarca (64%) din totalul
cheltuielilor guvernamentale, urmată de Suedia (50%), Finlanda (39%) sau Polonia (31%)

Tabelul următor arată cum sunt distribuite veniturile din taxare pe subsectoare
(ESA2010), pe un eşantion internațional ales de EUROSTAT (2016). După cum se poate
observa, cele mai mari venituri din taxare sunt venituri ale bugetului de stat, urmate de veniturile
asigurărilor sociale. Practicile de taxare sunt foarte diferențiate. Sunt state în care de-a lungul
celor 48 de ani ponderea intre diferitele sectoare ale administrației publice s-au schimbat foarte
puțin (ex. Australia, Germania, Elveția sau Italia) și state în care această pondere a cunoscut
evoluții majore (Austria, Franța, Islanda sau Coreea).
Veniturile din taxare
Distribuirea pe sub sectoare (% din totalul veniturilor din impozite)

guvern central state şi regiuni guvern local asigurari sociale

1975 1995 2013 1975 1995 2013 1975 1995 2013 1975 1995 2013
Ţari federale
Australia 80.1 77.5 80.8 15.7 19.0 15.8 4.2 3.4 3.4 0.0 0.0 0.0
Austria 51.7 64.8 66.5 10.6 1.8 1.6 12.4 4.1 3.2 25.3 29.3 28.4
Belgia 65.3 60.2 57.1 .. 1.8 5.5 4.4 4.8 4.7 28.8 32.1 32.0
Canada 47.6 39.1 41.6 32.5 37.1 39.6 9.9 9.8 9.3 10.0 14.0 9.4
Germania 33.5 31.4 31.4 22.3 21.6 21.9 9.0 7.4 8.2 34.0 39.0 38.1
Mexic .. 80.1 80.1 .. 2.1 3.1 .. 1.1 1.2 .. 16.6 15.5
Elvetia 30.7 31.4 35.2 27.0 23.8 24.6 20.3 17.6 15.2 22.0 27.3 25.1
SUA 45.4 41.3 41.2 19.5 20.1 20.2 14.7 13.4 14.5 20.5 25.2 24.2

78
 MEDIE 50.6 53.2 54.2 21.3 15.9 16.5 10.7 7.7 7.5 20.1 22.9 21.6

Ţări cu
regiuni
Spania 48.2 50.4 42.1 .. 4.8 13.7 4.3 8.5 9.9 47.5 35.8 34.0

Ţări
naţional
unitare
Chile .. 89.9 87.0 .. .. .. .. 6.5 7.3 .. 3.6 5.7
Cehia .. 57.7 55.2 .. .. .. .. 0.9 1.3 .. 41.4 43.2
Danemarca 68.9 68.2 73.3 .. .. .. 30.0 31.3 26.3 0.1 0.0 0.1
Estonia .. 72.1 69.5 .. .. .. .. 13.1 13.3 .. 14.8 16.7
Finlanda 56.0 46.6 47.6 .. .. .. 23.5 22.3 23.4 20.4 30.8 28.9
Franţa 51.2 42.3 33.6 .. .. .. 7.6 11.0 12.9 40.6 46.3 53.3
Grecia 67.1 66.8 63.6 .. .. .. 3.4 0.9 5.6 29.5 31.7 30.5
Ungaria .. 63.8 60.5 .. .. .. .. 2.5 5.9 .. 33.6 33.3
Islanda 81.3 79.2 73.4 .. .. .. 18.7 20.8 26.6 0.0 0.0 0.0
Irlanda 77.4 83.1 82.0 .. .. .. 7.3 2.7 3.1 13.1 12.7 14.4
Israel .. 80.0 76.1 .. .. .. .. 5.9 7.3 .. 14.1 16.6
Italia 53.2 62.7 53.8 .. .. .. 0.9 5.4 16.2 45.9 31.5 29.8
Japonia 45.4 41.2 35.0 .. .. .. 25.6 25.3 24.2 29.0 33.5 40.9
Corea 89.0 69.2 58.1 .. .. .. 10.1 18.7 15.5 0.9 12.1 26.4
Luxemburg 63.6 67.1 68.4 .. .. .. 6.7 6.4 3.5 29.0 26.1 28.0
Olanda 58.9 54.1 54.4 .. .. .. 1.2 2.7 3.7 38.4 42.0 40.8
Noua
Zeelanda 92.3 94.7 93.3 .. .. .. 7.7 5.3 6.7 0.0 0.0 0.0
Norvegia 50.6 58.4 86.9 .. .. .. 22.4 19.6 13.1 27.0 22.0 0.0
Polonia .. 61.9 48.2 .. .. .. .. 8.3 12.9 .. 29.8 38.6
Portuglia 65.4 71.9 67.6 .. .. .. 0.0 5.4 7.0 34.6 21.4 24.7
Slovacia .. 62.5 53.6 .. .. .. .. 1.3 2.9 .. 36.2 43.1
Slovenia .. 51.8 49.1 .. .. .. .. 6.3 10.8 .. 41.9 39.7
Suedia 51.3 46.9 49.9 .. .. .. 29.2 30.9 36.9 19.5 21.8 12.8
Turcia .. 75.1 63.8 .. .. .. .. 12.8 8.8 .. 12.1 27.4
Marea
Britanie 70.5 77.5 75.8 .. .. .. 11.1 3.7 4.9 17.5 17.8 18.8

MEDIE 65.1 65.8 63.2 .. .. .. 12.8 10.8 12.0 21.6 23.1 24.6
Sursa Eurostat, 2016

3. Asigurările sociale de stat

Prin acest sistem de redistribuire se realizează protecţia salariaţilor şi a altor categorii
sociale, în cazul manifestării situațiilor de risc social (şomaj, deces, incapacitate temporară sau
definitivă de muncă, maternitate, bătrânețe-supravieţuire, locuinţă, sărăcie-excludere socială),
prin pensii, diverse categorii de indemnizaţii sau prin preluarea de către stat a unei părţi din

79
costul medicamentelor. Prestaţiile asigurărilor sociale au structural două mari componente: 1. O
componentă redistributivă de venituri (prestaţii sociale propriu-zise sau indemnizaţii) şi 2. O
componentă productivă (asigurarea nediscriminatorie a accesului la serviciile sociale produse de
către stat).
Sistemul de asigurări sociale din România este un sistem fundamentat pe ideea
mutualizării riscurilor sociale, în care statul joacă un rol de intermediar, dar şi de finanţator şi
producător.
Bugetul asigurărilor sociale de stat reprezintă un plan financiar anual în care sunt
reflectate modalităţile de constituire, repartizare şi utilizare ale fondurilor financiare necesare
tuturor persoanelor asupra cărora se manifestă situaţiile de risc social mai sus menţionate.
În sistemul financiar din România, începând cu anul 1991, bugetul asigurărilor sociale de
stat se întocmeşte distinct de bugetul de stat. Acest buget se aprobă de Parlament odată cu
bugetul de stat, având o autonomie deplină.
Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate pe șase resurse
principale, patru de natură fiscală (contribuții pentru asigurări sociale datorate de angajatori,
contribuții pentru asigurări sociale datorate de angajați, contribuții pentru asigurări sociale
datorate de alte persoane asigurate și contribuții pentru asigurări sociale datorate de persoane
aflate în șomaj) și două de natură nefiscală - contribuția pentru bilete de tratament și odihnă și
încasări din alte surse. Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au ca principală
destinaţie pensiile de
asigurări sociale de stat, cheltuielile pentru creșterea copiilor până la doi ani, trimiterile la
tratament balnear și odihnă, indemnizațiile și ajutoarele de asigurări sociale. Principalele capitole
la cheltuieli sunt:
• Pensiile plătite prin oficiile poştale;
• Pensiile plătite prin unităţi economice;
• Indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă;
• Indemnizaţiile pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea capacităţii de muncă;
• Indemnizaţiile în caz de maternitate şi pentru îngrijirea copilului bolnav;
• Indemnizaţiile pentru creşterea şi îngrijirea copilului până la împlinirea vârstei de doi ani; 
Ajutoarele sociale;
• Acordarea biletelor de tratament balnear şi odihnă;

80
 • Cheltuielile cu plata ajutorului de şomaj, a alocaţiei de sprijin, a ajutorului de integrare
profesională;
• Ajutoarele în caz de deces etc.
Bugetul asigurarilor sociale de stat se elaborează şi administrează de către Ministerul
Muncii şi Protecţiei Sociale.
După avizare, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat se depune la Guvern. Acesta
îl examinează şi, cu eventualele amendamente aduse la venituri şi la cheltuieli, îl înaintează
Parlamentului până la 30 noiembrie, pentru dezbatere şi adoptare.
La fel ca şi în cazul bugetului de stat, Parlamentul analizează proiectul bugetului
asigurărilor sociale de stat prin comisiile de specialitate şi apoi îl supune dezbaterilor în plen.
După adoptarea de către Parlament, bugetul asigurărilor sociale de stat se trimite la
Președintele statutlui pentru promulgare și apoi se publică în Monitorul Oficial.
Executarea bugetului asigurărilor sociale de stat este în competenţa Ministerului Muncii
şi Protecţiei Sociale şi a organelor sale locale.
Ca şi în cazul altor categorii de bugete, execuţia revine ordonatorilor de credite, împărţiţi
în:
a. Ordonatori principali (sau de gradul I) - Ministrul Muncii și Protecţiei Sociale, iar
secretarii de stat - ordonatori principali delegaţi;
b. Ordonatori secundari (sau de gradul II) - Oficiul central de plăţi pensii, subordonat
Ministerului
Protecţie socială – %PIB

Ţara 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2017
Muncii şi Protecției Sociale, căruia ordonatorii principali îi repartizează credite bugetare atât
pentru cheltuielile proprii, cât şi pentru distribuirea lor între ordonatorii de gradul III, aflaţi în
subordine.
c. Ordonatori terţiari (sau de gradul III) - şefii oficiilor de asigurări sociale, pensii şi asistenţă
socială din cadrul direcţiilor judeţene de muncă şi protecţie socială şi a municipiului Bucureşti,
care primesc credite de la ordonatorii principali sau secundari.
Executarea cheltuielilor centralizate de asigurări sociale presupune, ca şi în cazul
celorlalte categorii de bugete, în prealabil deschiderea creditelor bugetare. Închiderea bugetului
asigurărilor sociale de stat trebuie realizată, ca şi în cele două cazuri de bugete, anterior
analizate, la 31 decembrie.

81
 Notă: Datorită diferenței reduse între numărul de pensionari (4.59 milioane în 2016) și cel al
populației salariate (4.77 milioane), dar și creșterii mai mari a nivelului pensiilor raportat la
evoluția salariului mediu brut, în ultimii ani, deficitul bugetul asigurărilor de pensii reprezenta și
reprezintă principala cauză (87%) din deficitul public.
Putem alătura acestor cauze și preluarea unei părți din contribuțiile de asigurări sociale, la pilonul
2 privat obligatoriu, începând din 2008, când a fost instituit acest pilon.
În același timp, nivelul scăzut al salariilor din economia națională reprezintă o altă cauză ale
acestor deficite constante, care în 2018 s-au ridicat la 3.7 miliarde de euro.

U.E. 17.3 17.1 17.5 19.4 19.4 19.1 19.4 19.5 19.4

Euro 18.0 17.7 18.1 20.0 19.9 19.7 20.0 20.3 20.3

România 10.4 10.2 11.3 13.6 13.8 12.8 12.3 11.5 11.4 11.9
În UE 28, ponderea cheltuielilor cu protecția socială în PIB era
în 2012 de 10.9%, pondere stabilă din 2000, aşa cum se poate
observa din tabelul de mai jos.
În România, în acelaşi an, ponderea era de 9.1% , în scădere
faţă de anul 2000 când aceasta era de 11.1%.
An 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

Tara
Belgia 15 15 16 15 16 16 16 16 17 18 18 18 18
. . . . . . . . . . . . .
4 6 1 9 7 8 8 9 6 2 9 1 7
Bulgar 10 9. 9. 10 10 9. 8. 8. 7. 7. 7. 7. 7.
ia . 8 6 . . 7 3 1 8 7 0 3 2
8 3 2
Cehia 5. 5.0 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5. 5.
2 2 3 2 2 4 5 4 5 6 7 8

82
Danem 1. 1.7 1. 1. 1. 1. 1. 1. 0. 1. 1. 1. 0.
arca 8 2 2 2 1 0 0 9 0 0 0 9

Germa 17 16 16 17 16 16 16 15 15 15 15 15 15
nia . . . . . . . . . . . . .
1 9 9 0 7 4 0 2 2 9 5 4 6
Estoni 4. 4.2 4. 4. 4. 4. 4. 4. 5. 6. 6. 5. 5.
a 3 6 6 6 6 4 6 2 0 1 7 7

Irland 3. 3.7 3. 3. 3. 3. 3. 4. 4. 4. 4. 4. 4.
a 5 6 6 8 8 9 1 4 4 2 6 1

Grecia 10 10 11 11 11 11 11 11 11 10 10 10 10
. . . . . . . . . . . . .
3 5 5 6 0 1 0 4 4 6 8 3 6

Spania 11 11 11 11 11 11 11 11 11 12 11 12 11
. . . . . . . . . . . . .
5 7 7 6 7 7 7 8 9 0 8 0 5
Franţa 21 21 21 21 20 21 22 22 22 23 23 23 24
. . . . . . . . . . . . .
2 5 6 7 7 4 5 5 8 4 2 8 3
Croati : : 12 12 11 11 11 11 11 12 12 11 11
a . . . . . . . . . . .
1 0 9 7 6 7 9 2 0 7 5
Italia 11 11 11 12 12 12 12 12 13 13 13 13 13
. . . . . . . . . . . . .
9 8 9 1 2 3 3 8 4 7 4 4 5
Cipru 6. 6.8 6. 7. 7. 8. 7. 7. 7. 8. 8. 8. 9.
6 8 1 8 3 8 5 8 7 9 8 1
Letoni 10 9. 9. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 8. 8.
a . 3 4 9 7 4 8 7 3 5 4 6 4
0
Lituan 12 11 11 11 11 10 10 11 11 12 11 11 10
83
ia . . . . . . . . . . . . .
1 5 1 0 0 8 9 2 5 6 8 2 9
Luxem 9. 10. 10 10 10 10 9. 9. 10 11 10 10 11
burg 8 7 . . . . 7 6 . . . . .
6 5 5 2 4 6 8 9 2
Ungari 12 11 11 11 11 11 11 12 12 12 11 12 12
a . . . . . . . . . . . . .
2 9 7 6 3 5 4 7 6 3 6 8 9
Oland 15 13 13 13 13 12 14 13 14 13 14 14 16
a . . . . . . . . . . . . .
4 7 3 8 9 9 0 5 5 8 2 8 0
Austri 11 11 11 11 11 11 11 11 11 12 12 12 12
a . . . . . . . . . . . . .
9 8 7 8 8 8 7 6 8 2 1 1 4
Poloni 12 13 12 12 12 12 12 11 11 11 11 11 12
a . . . . . . . . . . . . .
8 3 8 7 2 2 1 8 2 2 0 3 1
Portug 7. 7.5 7. 7. 7. 7. 7. 7. 8. 8. 8. 8. 8.
alia 3 6 8 4 7 7 8 1 3 3 5 5

Român 11 10 10 9. 9. 9. 9. 9. 9. 9. 8. 9. 9.
ia . . . 3 0 4 6 6 2 3 5 0 1
1 4 4
Sloveni 14 14 14 14 14 14 13 13 13 14 15 14 15
a . . . . . . . . . . . . .
0 3 1 0 0 1 8 5 9 7 0 8 0
Slovaci 13 14 14 13 12 12 11 11 11 12 12 12 12
a . . . . . . . . . . . . .
8 0 3 5 9 2 6 5 6 3 0 1 3
Finala 11 12 11 11 11 12 12 11 12 12 12 12 13
nda . . . . . . . . . . . . .
9 0 8 8 7 0 2 9 0 8 6 6 1

84
 Suedia 4. 4.4 3. 3. 3. 3. 2. 2. 2. 3. 2. 2. 2.
9 6 6 5 1 8 8 9 0 8 9 9
EU-28 : : 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10
. . . . . . . . . . .
6 6 4 4 4 4 5 8 7 8 9
EA-18 11 11 11 11 11 11 11 11 11 12 12 12 12
. . . . . . . . . . . . .
5 5 6 6 5 5 5 5 8 2 1 2 4
Sursa: Taxation trends in the European Union, 2014 Edition

Din totalul veniturilor guvernamentale generale, în 2014, asigurările sociale reprezentau

32%, medie EU 28, în creştere faţă de 2002 (30.7%). În România ponderea veniturilor din
asigurări sociale era de 31.2%, în scădere faţă de 2000 (36.6%).

Statistica comparativă a protecţiei sociale în Uniunea Europeană este utilă pentru a

înţelege diversitatea situaţiilor privind protecţia socială din UE, dar, în acelaşi timp este limitată
şi nu trebuie analizată doar din perspectivă cantitativă. Spre exemplu, riscurile sociale luate în
considerare în statisticile oficiale sunt definitorii, dar nu sunt singurele care influențează
evoluțiile financiare ale sistemelor publice de asistență sau securitate socială. Calitatea muncii
(mai precis diminuarea calității acesteia şi precarizarea asociată unor ocupaţii contemporane),
diminuează nivelul salariilor și astfel, și pe cel al contribuțiilor la asigurările sociale, mărind
efortul financiar al colectivităţii. Statisticile oficiale i-au în considerare mai puțin aceste evoluții.
În acelaşi sens, nu se ţine seama de cheltuielile făcute de stat în termeni de „avantaje fiscale”, pe
care statul le oferă celor care se asigură în sisteme private de pensii.
Sustenabilitatea bugetelor asigurărilor sociale (indiferent de polisemia ce definește
termenul29) reprezintă una din mizele majore în gestionarea finanţelor publice europene în
următorii ani. Interesul privind sustenabilitatea finanțelor sociale, dar și a întregului sistem
financiar public a dat naștere unor concepte și analize financiare în care sunt prezente

29 Vezi, OECD, Journal on budgeting, vol.5, no.1, pg.110 și următ., 2005)

85
contabilitatea pe bază de angajamente, contabilitatea intergenerațională, analizele de tip GDP
gap și Fiscal gap. Schimbarea de poziție, de program, în analiza problematicii bugetare a
condus la noi categorii de ”răspunsuri politice” la provocările financiare, pe care le vom examina
succint în următoarele rânduri.
Așa cum am spus sustenabilitatea finanțelor publice este o provocare majoră pentru țările
Uniunii Europene. Diferite prognoze statistice arată că fără finanțe publice sustenabile, în 2050,
datoria publică în PIB a țărilor europene poate ajunge la 200%. Într-o comunicare a Comisiei
Europene din 2006, adresată Parlamentului şi Consiliului, se preciza că diferenţa de viabilitate
între poziţia bugetară structurală30 din 2005 şi o poziţie bugetară durabilă era de 3.5% din PIB,
fapt ce corespundea unui deficit structural de 2% din PIB. Pentru ca această diferenţă să se
diminueze, trebuie ca deficitul bugetar structural să fie de maximum 1.5% din PIB. Dacă această
condiţie de constrîngere bugetară poate fi realizată, atunci datoria publică în UE va ajunge, în
2050, în medie, la un procent de 80% din PIB.
Înainte de a vedea pe scurt ce a condus la nesustenabilitatea bugetelor de asigurări
sociale, vom analiza modul în care sunt organizate sistemele de pensii moderne.
Deținerea unor drepturile sociale alături de drepturi politice și civile, reprezintă
caracteristica definitorie a cetățeanului modern așa cum spunea sociologul american T.H.
Marshall. Cetățenia socială este o expresie a incluziunii sociale în societatea contemporană și o
caracteristică definitorie a statului bunăstării generale. Dreptul de pensionare este parte a acestor
drepturi sociale, al căror obiectiv major este diminuarea inegalităților prevenind apariția sărăciei
la persoanele vârstnice, menținând standardele de viață ale acestor persoane, asigurând, de facto
egalitatea femeii cu bărbatul, dar și asigurând o justiție intergenerații.
Din punct de vedere economic scopul oricărui sistem de pensii este acela de a lineariza
(nivela) consumul unei persoane de-a lungul vieţii, atât în perioada activă, cât şi în cea inactivă,
atât în perioada sa de producţie, cât şi în cea de „odihnă”.
30 Poziția bugetară structurală este aceea în care rezultatul raportului dintre veniturile și cheltuielile bugetare
nu este influențat de impactul conjuncturii economice. Rezultatul ”structural” bugetar depinde de creșterea potențială
(creșterea maximă a producției determinată de ”zestrea” factorială a economiei, determinată, la rândul ei, de nivelul
investițiilor, de tehnologie și inovații, de calificarea forței de muncă). Spre exemplu, dacă o economie înregistrează
deficit al finanțelor publice atunci când creșterea este la nivel potențial, atunci ea înregistrează deficit structural.
Dacă o economie are creștere sub potențial, la un nivel dat al deficitului, partea conjuncturală crește și cea
conjuncturală scade. Prin urmare, pentru a evalua soldul structural primul pas este acela de a evalua soldul
conjunctural (determinat de abateri de la evoluția normală a economiei), evaluare bazată pe ipoteza
operațională că veniturile conjuncturale evoluează în același ritm cu PIB, iar cheltuielile sunt relative stabile. A
doua etapă este aceea de a calcula soldul structural ca diferență între soldul efectiv și soldul conjunctural.
Stabilirea soldului structural este dificilă însă datorită modului de formare a veniturilor publice și elasticității
acestora (coeficientul de elasticitate al veniturilor nu este egal cu unitatea (ca în modelul econometric de
stabilire a soldului).

86
 Transferul veniturilor peste ani, în scopul linearizării consumului, este sarcina asumată de
sistemele moderne de pensionare.
Un sistem de pensionare nu face nimic altceva decât să permită schimbul unei părţi a
veniturilor prezente cu drepturi asupra unor venituri viitoare.
Acest schimb de drepturi se poate realiza prin: 1. capitalizarea veniturilor personale în
conturi personale, 2. obţinerea unei promisiuni că cineva va finanţa cererea de bunuri viitoare
dacă acum persoana ocupată acceptă să facă acelaşi gest pentru cei aflaţi azi la vârsta de
pensionare.
Cele două posibilităţi se metamorfozează instituţional în Sisteme de Pensionare
Prefinanţate Integral şi Sisteme PAYG (sisteme cu beneficii definite, nefinanţate).
În primele, contribuţiile plătite sunt investite în diferite categorii de fonduri care, mai
târziu, vor genera beneficii utilizate pentru plata pensiilor (anuităţilor). Dacă beneficiile
financiare viitoare reprezentând sumele economisite, plus dobânzile aferente sunt cunoscute în
avans, ceea ce înseamnă că un anumit nivel de contribuţii va genera un nivel prestabilit de
beneficii viitoare, atunci discutăm de scheme de pensionare cu beneficii definite.
O altă variantă a sistemelor finanţate prin capitalizare este aceea a contribuţiilor definite.
Contributivitatea este un anumit procent din salariu, riscul fiind asumat de contributor, având în
vedere că acesta nu are siguranţa dobândirii unei anumite sume în viitor.
Cel de al doilea sistem este finanţat din contribuţiile angajaţilor şi angajatorilor prezenţi.
Statul impune contribuţii persoanelor ocupate şi angajatorilor pentru plata pensiilor persoanelor
îndreptăţite prin lege, dar nu acumulează fonduri pentru plata pensiilor viitoare, ci pentru cele
prezente. Plata se face pentru pensionarii actuali, pe baza principiului beneficiilor definite.
Riscurile, în acest sistem, sunt asumate de gestionarul sistemului (stat).
Sistemele actuale de asigurări sociale sunt sisteme hibride, bazate pe fonduri care coexistă
într-un sistem pe care Banca Mondială l-a numit multipilon. În studiul realizat de instituție în
2005 Old-Age income support in the twenty-first century: an international perspective on
pension systems and reform, sunt identificați cinci piloni pe care îi putem găsi într-o schema
multipilon:

(a) Pilon zero – non contributiv – care furnizează o protecție social minimă;
(b) Primul pilon contributiv – pentru a înlocui anumite părți de venit;
(c) Pilon secundar obligatoriu - cont individual de economisire;

87
(d) Pilon 3 voluntar (individual, susținut e angajator, cu beneficii definite sau cu contribuții
definite);
(e) Pilon informal intrafamiliar sau intergenerațional - suport financiar sau nefinanciar pentru
bătrâni.
Evoluția nesustenabilă a bugetelor de asigurări sociale se datorează în principal creşterii
costurilor publice asociate îmbătrânirii.
În această perioadă, perspectivele demografice, cât şi anumite tendinţe pe piaţa muncii,
influenţează negativ finanțarea sistemelor publice de pensionare, în principal prin:
- creşterea numărului de pensionari. Această tendinţă se datorează atât creşterii
speranţei de viaţă, (cel puţin cu un an pentru fiecare deceniu), cât şi creşterii numărului de ieşiri
din viaţa activă a persoanelor născute în anii ’50. Se estimează că în 2060, populația în vârstă va
crește de la aproximativ 17% la peste 30%, iar din aceștia segmentul peste 80 de ani va crește de
la 5% la 17%.
- reducerea populaţiei active și a celei ocupate. În 2060, estimările Comisiei Europene
(Ageing Report, 2012) anticipează o scădere cu peste 45 de milioane a populației între 15-65 de
ani. În 2060, se anticipa, conform aceluiași raport o scădere a populației între 15-65 de ani de la
67% la 56%, În ţările UE menţinerea unor niveluri ridicate ale ratei şomajului, creşterea
şomajului pe termen lung (4% din populaţia activă din UE), dar şi dezvoltarea fenomenului de
rezistenţă a şomajului la măsurile active de creştere a participării pe piaţa muncii sunt evoluţiile
relativ uşor de probat şi extrem de preocupante pentru autorităţi. Aceste situaţii au dus la
diminuarea bazei contributive şi la creşterea contribuţiilor pentru ocupaţi şi angajatori, deci la un
transfer de sarcini fiscale care este dublat şi de unul indirect prin creşterea datoriilor publice.
Populaţia ocupată tânără prezintă la rândul ei o evoluţie în declin, la care vom adăuga
perspective slabe de creştere economică, cu efecte negative asupra volumului contribuţiilor
sociale pentru finaţarea pensiilor „în plată”.
- modificarea ratei economisirii pe termen lung. Reformele actuale conţin o puternică
componentă de adecvare a nivelului pensiei la nivelul contribuţiei de-a lungul vieţii, rata de
înlocuire a salariului cu pensia diminuându-se. Această evoluţie, pe termen lung, va influenţa în
sensul scăderii pensiei medii şi, implicit, nivelul economisirii, acesta diminuându-se la populaţia
peste 65 de ani, datorită unui comportament de compensare.
Nici sistemele multipilon nu sunt ferite de dezechilibre, chiar dacă ele vor fi mai puțin

88
”tensionante” pentru autoritățile publice. Creșterea duratei vieții va crește ”costul anuităților”.
Capitalul acumulat în conturile de economisire, trebuie distribuit sub forma unor anuități la
ieșirea la pensie. O durată de viață mai mare înseamnă anuități mai mici pentru același capital
(deoarece se va împărți pe mai mulți ani).
Generația baby-boomeri-lor constituie și ea o variabilă demografică care va afecta
echilibrele financiare pe piețele fondurilor de asigurare. Aceste fonduri au constituit o sursă
majoră de economisire. Până la ieșirea la pensie a generației mai sus amintite, pensiile în plată nu
reprezintă o sursă majoră de pierderi de capital pentru aceste fonduri. După ieșirea acestora la
pensie activele fondurilor se vor diminua ceea ce va determina o scădere a prețurilor acestor
active și, în consecință, randamente mai mici ale acestor active.
Autorităţile publice naţionale utilizează un spectru larg de politici pentru echilibrarea
sistemelor de pensii pe termen lung, în condiţiile constrângerilor reprezentate de nevoia de a
menţine drepturile câştigate pe baza contributivităţii, dar şi de nevoia de a realiza o guvernare
echilibrată a sistemelor publice de finanţe, prin menţinerea unor niveluri sustenabile ale
împrumuturilor publice pentru a nu transfera sarcini fiscale împovărătoare generaţiilor viitoare.
Reformelor sistemelor de pensii le este caracteristică eterogeneitatea, alături de
reformele parametrice fiind prezente şi reforme de tip paradigmatic.
Putem spune că cea mai adecvată caracterizare ale actualelor reforme în domeniul
pensionării se referă la hibridizare, în încercarea de a crea sisteme mai sustenabile şi mai
puţin riscante din punct de vedere al asigurării drepturilor de plată fără afectarea
echilibrelor macroeconomice. Aranjamentele instituționale diversificate au făcut ca, deopotrivă
„regime theory” de tip Esping Andersen sau „dualitatea fondatoare” a sistemelor PAYG - regim
de tip bysmarckian sau de tip beveridgean, să nu mai poată constitui cadre conceptuale
adecvate pentru caracterizarea sistemelor reformate de pensii.
Reformele de tip parametric nu modifică concepţia arhitecturală a sistemelor
operaţionale acum, ci doar anumite „volume” ale acesteia. Pot fi modificaţi parametrii de natură
demografică sau parametrii de natură fiscală.
Creşterea vârstei legale de pensionare, a vechimii minime pentru o pensie integrală,
indexarea pe baza evoluției nivelului prețurilor, introducerea unui ”factor de sustenabilitate” 31
sau modificarea nivelului contribuției la asigurările sociale la angajatori şi la angajaţi, constituie
modificări parametrice, utilizate în politicile de reformă ale sistemelor bazate pe repartiție.
31 Introducerea unei componente care modifică nivelul beneficiilor dacă pensiile nu sunt sustenabile. Se
mai numește și ”coeficient de reducere”.

89
Măsurile parametrice cu efecte imediate asupra evoluției cheltuielilor publice cu pensiile sunt
cele care vizează modificarea procedurii de revalorizare anuală a valorii pensiilor. Astfel, metoda
„tradițională” este aceea de a menține puterea de cumpărare a pensiei prin cuplarea sa la evoluția
salariului brut (creșterea nominală a acestuia ducând automat și la creșterea valorii pensiei).
Reforma parametrică în acest caz se poate exemplifica prin indexarea doar la nivelul salariului
net (mai mic) sau prin indexarea cu rata anuală a inflaţiei. Politicile parametrice de acest tip duc
la o creștere mai redusă a cheltuielilor cu pensile decât în cazul indexării după indicele brut sau
net al salariilor.
O altă reformă parametrică este şi cea a schimbării ratei de acoperire a salariului cu pensia.
Astfel, în loc să se ia în calcul salariile ultimilor zece ani sau media salariului celor mai
buni n ani, se iau în calcul veniturile salariale şi asimilate pe toată perioada contributivităţii,
formulă ce poate determina diminuarea salariul mediu de referință.
Astfel de modificări parametrice au fost realizate de toate țările din UE, iar la noi ultimele
astfel de modificări au fost realizate prin ultima lege a pensiilor (2011).
Acest tip de opţiune a autorităților publice pentru măsuri de reformă (parametrice),
reflectă și o filosofie a continuităţii în fundamentarea sistemelor de pensii pe principiile
repartiției şi solidarităţii intergeneraționale, chiar dacă, studii realizate sub conceptele noului
instituționalism scot în evidență un grad mai redus de suport azi pentru sistemele solidariste,
PAYG.
Abordând problema din perspectiva „echităţii între generaţii” aceste studii arată că un
grad mai scăzut de suport azi pentru respectivele sisteme se datorează perceperii unor sacrificii
actuale mai mari, ale generației - suport actuale, pentru asigurarea unor beneficii prezumate, mult
mai mici. Această diferență de suport-generațional se datorează atât schimbărilor în structura
demografică, cât și celor de pe piața muncii.
Reformele de tip structural sau paradigmatic sunt, în general, asociate unor schimbări
de substanţă pentru sistem. Acestea pot schimba arhitectura întregului sistem, prin trecerea de la
un sistem bazat pe repartiție, la unul pe capitalizare sau prin dublarea sistemului public,
obligatoriu, prin repartiție, cu unul complementar, bazat pe capitalizare și chiar prin triplarea
acestuia cu un sistem bazat pe contribuții voluntare la fonduri private. Un exemplu de schimbare
de paradigmă poate fi ilustrată prin apariţia sistemului implementat în Suedia bazat pe „Notional
Defined Contribution” sau „Non-financial Defined Contribution” (NDC). Tot în cadrul
reformelor paradigmatice sunt incluse și SIMPLIFICĂRILE aduse prin unificarea unor

90
ansambluri de regimuri de pensionare sau trecerea de la sisteme bazate pe beneficii definite, la
sisteme bazate pe prestații definite.
Pentru reducerea influenţelor negative asupra bugetelor publice de asigurări sociale,
angajamentele politice pentru reformă au mobilizat, şi vor trebui să mobilizeze în continuare,
instrumente de politică publică care să urmărească:
a) diminuarea ritmului de deteriorare a ratei dependenţei economice de vârstă,
îndeosebi
prin schimbarea criteriilor de eligibilitate pentru deschiderea drepturilor de pensionare.
Amânarea vârstei legale de pensionare reprezintă măsura parametrică cel mai des utilizată pentru
a diminua constrângerile pe termen lung;
b) scăderea drepturilor financiare pentru persoanele aflate la pensie. Acest lucru se
poate realiza prin micşorarea ratei de înlocuire a salariului prin pensie. Introducerea unui factor
de sustenabilitate (numit şi de durabilitate) a beneficiilor reprezintă o opţiune sugerată de
specialişti şi agreată de politicieni;
c) creşterea veniturilor sistemului (problema fundamentală în acest caz rezidă în faptul
că previziunile realizate pe termen lung se realizează pe baza ipotezelor 1. a evoluţiei salariului
real cel mult egală cu creşterea productivităţii individuale precum şi 2. o creştere a ocupării cu
aceeaşi rată cu care creşte numărul persoanelor peste 65 de ani, ceea ce nu modifică nivelul
veniturilor pentru sistem).
Pentru creşterea veniturilor la bugetele publice, utilizate mai apoi pentru transferuri către
sistemele de pensii, o serie de ţări au început deja să utilizeze şi alte surse de finanţare, cum sunt
taxele de mediu.
În UE este operaţională o politică de coordonare a regimurilor protecţiei sociale, ce are
următoarele principii:
1. Evitarea dublei impuneri. Dacă o persoană este acoperită de legislaţia unei ţări, atunci ea
trebuie să plătească contribuţii doar în acea ţară.
2. Principiul tratamentului egal, non-discriminatoriu. Un cetăţean oarecare al unei ţări din UE
are aceleaşi drepturi şi obligaţii ca oricare alt cetăţean din ţările respective.
3. Solicitarea unor beneficii impune luarea în calcul a perioadei de asigurare, a locului de
muncă şi a rezidenţei în alte ţări.
4. Dacă o persoană are dreptul de a obţine beneficii în monedă dintr-o anumită ţară, el le poate
obţine chiar dacă nu trăieşte în acea ţară.

91
 Aceste principii sunt operaţionalizate în două norme legislative ale Parlamentului UE,
Reglementarea 883/2004, respectiv Reglementarea 987/2009.

4. Fondurile speciale extrabugetare

În prezent aceste fonduri sunt în număr de două (șomaj și sănătate), dar au fost perioade
când numărul acestora era de 20 (2003), practic, fiecare minister dispunând, la un moment dat,
de câte un asemenea fond.
Pentru fiecare din acestea se constituie, din taxe, contribuţii şi alte vărsăminte, un buget
propriu, aprobat anual de Parlament. Acestea reprezintă anexe la bugetul de stat şi bugetul
asigurărilor sociale de stat. Contribuțiile sunt obligatorii şi, ca în cadrul fiecărui impozit, fără
contraprestaţie directă. În cazul acestor fonduri, soldurile aferente unui an se reportează în anul
următor.
Finanțarea asigurărilor de sănătate se face, în principal, prin Fondul național unic de
asigurări de sănătate. Așa cum prevede legea 95/20006 : ”constituirea fondului se face din
contribuția pentru asigurări sociale de sănătate, suportată de asigurați, de persoanele fizice și
juridice care angajează personal salariat, din subvenții de la bugetul de stat, precum și din alte
surse - donații, sponsorizări, dobânzi, exploatarea patrimoniului Casei Naționale de Asigurări de
Sănătate și al caselor de asigurări de sănătate potrivit legii.”, iar gestionarea se face prin
intermediul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate și prin casele județene și cea a municipiului
București.
Dacă sumele constituite pe baza contribuțiilor legale nu sunt suficiente pentru a asigura
finanțarea cheltuielilor publice pentru sistemul de asigurări de sănătate, veniturile bugetului
fondului se completează prin sume alocate de la bugetul de stat.
Spre exemplu spitalele se finanțează pe baza contractelor semnate cu casele de asigurări
de sănătate, pentru serviciile prestate, dar beneficiază și de finanțări suplimentare de la bugetul
de stat, de la bugetele locale pentru finațarea spitalelor de interes județean sau local, de la bugetul
județului pentru finanțarea spitalelor județene.
Prin bugetul de stat se finanțează acțiuni diverse precum finanțarea programelor naționale
de sănătate, asigurarea dotărilor cu echipamente medicale, investițiile pentru înființarea de noi
spitale, activitățile de cercetare și didactice etc.

92
 3. Bugetul de stat
”Să refuzi adoptarea bugetului este de negândit, să îl reformezi a devenit imposibil, rămâne
să îl aprobi.”

3.1. Clarificări terminologice

Termenul de „buget” apare în limbajul comun, în Evul Mediu. În limba franceză
medievală, aşa cum am specificat şi în primul capitol, cuvintele „bouge”, bougette”, desemnau o
pungă din piele în care se păstrau banii. Odată cu trecerea termenului peste Canalul Mânecii
termenul devine mai abstract, desemnând o sumă de bani, o anvelopă financiară.
În finanţele moderne, „buget”, este folosit într-un dublu sens:
1. în sens comun, vorbim de buget ca ansamblul veniturilor şi cheltuielilor unei
persoane sau familii;
2. în sens financiar termenul desemnează ansamblul conturilor anuale şi previzionale,
cuprinzând resursele şi cheltuielile statului şi ale altor instituţii publice sau colectivităţi.
În România, în Regulamentele Organice sunt folosiți pentru prima dată termeni asociați
finanțelor publice moderne (venituri ale statului, cheltuieli ale statului, procedura fiscală etc.)
Prin noua organizare financiară din 1831, respectiv 1832, se dorea să se: ”rânduiască
neapăratele cheltuieli ale statului; hotărească birurile și toate veniturile statului care se vor
orândui a întâmpina cheltuielile statului”; așează reguli hotărâtoare și nestrămutate pentru
catagrafiile (recensământul fiscal) și împărțirea birului și a dăjdiilor; hotărască rânduiala ce
trebuie să se păzească la strângerea birului și a celorlalte ramuri de venituri ale Statului;
stabilească cum ministrul de finanță va da socoteală de gestiunea sa; așaze chipul cu care casa
Vistieriei să-și dea socoteala” , Regulamentele Organice stabilesc primele reguli moderne
privind realizarea bugetului, ale execuției acestuia și ale controlului bugetar.
Regulamentele Organice impun diferența majoră care guvernează finanțele moderne de cele
medievale și anume separarea între averea statului și cea a suveranului (Domnului), înlocuind
discreționarismul fiscal cu reguli clare și constrângătoare pentru toți cetățenii, inclusiv pentru
suveran în ceea ce privește veniturile și cheltuielile publice.
Următorul extras din art. 64 este edificator: ”Domnii nu vor mai avea putere de a da de acum
innainte scutelnici, vericăruia mäcar ; asemenea nu vor putea să scoață sau să sloboază a se
scoate din rândul dajnicilor vreun om pentru slujba boerilor sau a altor particulari; vor fi
răspunzători pentru orice faptă inpotriva acestii hotărâri.”

93
 În același pachete legislative sunt stabilite fără echivoc și categoriile de venituri ale statului pentru
a se ieși din situația unor finanțe ”atât de încurcate......... încât de multe ori s-au pricinuit întracestea nu
numai abuzuri și nesuferite nedreptăți, ci încă și o simțitoare scădere la veniturile

Statului”:

Modernizarea finanțelor publice continuă cu Constituţia României din 1864 (Statutul

dezvoltător al Convenţiei de la Paris ) în care întâlnim sintagma „bugetul cheltuielilor şi al
recentelor” 32, iar în cea din 1866 observăm enunţul „toate veniturile şi cheltuielile sau cheltuielile
statului trebuie trecute în buget şi socoteli”33.
În Constituţia din 1923 se menţină formularea din cea anterioară: „Toate veniturile sau
cheltuelile Statului trebuiesc trecute în buget şi în socoteli 34.
În Constituţia României din 2003, la art. 138 - Bugetul public național, se specifică:
1. Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi
bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor;
2. Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat,
pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului;
3. Dacă legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate
cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de
stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor
bugete;
4. Bugetele locale se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii;
5. Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

Definiție și caracteristici

32 Art. VI. „Budgetul cheltuelilor și al recetelor, pregătit în tot anul prin îngrijirea puterii esecutive și supus
Adunarii Elective, care l va putea amenda, nu va fi definitivu de cat dupe ce va fi votat de dinsa. Daca budgetul nu s'ar vota
in timpul oportunu, puterea esecutiva va indestula”.
33 Articolul 113, „În fiecare an Adunarea deputaților închea socotelile şi voteză bugetul. Toate veniturile
sau cheltuelile Statului trebuesc trecute în buget şi în socoteli. Bugetul se va presenta, tot-d'auna cu un an înainte de
punerea lui în aplicare, Adunarei deputatilor şi nu va fi definitiv de cît după ce se va vota de densa şi sancţiona de
Domn. Deca bugetul nu se voteza în timp util, puterea esecutiva va indestula serviciile publice dupa bugetul anului
precedent, fara a putea merge cu acel buget mai mult de un an peste anul pentru care a fost votat.”
34 Articolul 114, „In fiecare an Adunarea deputatilor incheie socotelile si voteaza bugetul. Toate veniturile
sau cheltuelile Statului trebuiesc trecute in buget si in socoteli. Daca bugetul nu se voteaza in timp util, puterea
executiva va indestula serviciile publice dupa bugetul anului precedent, fara a putea merge cu acel buget mai mult
de un an peste anul pentru care a fost votat.”

94
 Bugetul de stat reprezintă ansamblul documentelor aprobate de Parlament care
previzionează și autorizează resursele și cheltuielile statului pentru un an.
Bugetul permite o trasabilitate clară și integrală a veniturilor și cheltuielilor statului.
Regulile după care se realizează și este executat bugetul de stat sunt prezentate în legea finanțelor
publice şi în alte acte normative naţionale.
Bugetul de stat este și un instrument transparent de intervenție publică în economie -
transparența fiind reprezentată atât prin existenţa unor forme diverse de control, cât şi prin
capacitatea oferită publicului prin lege, de a putea urmări execuția bugetară pe instituții, pe
capitole de cheltuieli sau la nivel global. De asemenea transparent este întreagul proces ce
guvernează elaborarea, aprobarea și execuția bugetelor din sistemul public național bugetar.
Caracter juridic - „Bugetul de stat” reprezintă un act prin care sunt stabilite și autorizate
veniturile şi cheltuielile anuale ale statului.
Legile care privesc finanțelor publice stabilesc sursa, mărimea și destinația resurselor
statului. Prezentarea juridică a bugetului grupează operațiunile cu caracter definitiv și operațiuni
cu caracter temporar, așa cum vom vedea în prezentarea principiilor bugetare.
În România, cele mai importante reglementări legislative relative la sistemul financiar
publice sunt Constituţia României, Legea finanţelor publice, Legea finanţelor publice locale,
Legea responsabilităţii fiscal-bugetare, Codul fiscal și cel de procedură fiscală.
În sistemul financiar românesc există diferenţe semnificative între prevederile
Constituţiei şi cele ale Legii 500/2002 - legea finanţelor publice. În Constituție la art.138, alin (1)
se foloseşte termenul de „buget public naţional” ce cuprinde „bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor.”
Legea 500/2002 foloseşte termenul de „sistem bugetar” - ce desemnează un sistem unitar
de bugete care cuprinde bugetele prevăzute la art. 1, alin. (2):
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurărilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale;
d) bugetul trezoreriei statului;
e) bugetele instituţiilor publice autonome;
f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;
g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;

95
 h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale
căror
rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile şi bugetele locale.
Prin urmare, atunci când ne referim la legea finațelor publice vom avea în vedere un criteriu
instituțional de prezentare a finanțelor publice, ţinând cont că această lege se referă la finanțele:
statului, administrațiilor publice locale (județe, comune, orașe), administrațiile asigurărilor
sociale de stat. De altfel, așa cum am mai evidențiat și normele ESA 2010, au în vedere acest
criteriu instituțional, atunci când clasifică instituțiile administrațiilor publice.

Sursele dreptului bugetar, ale legislației financiare sunt multifilon și guvernate ca și în alte
domenii ale dreptului public, de principiul ierarhizării normelor, începând cu prevederile
constituționale și finalizând cu cele apărute din jurisprudență: surse constituționale, reglementări
europene (directive și regulamente), legislație organică, surse legislative comune (de tipul legii
bugetare anuale sau de tipul legilor pentru rectificare bugetară), ordonanțe de urgență.
În țările UE, Pactul de stabilitate și creștere (Amsterdam, 1997), dar şi Regulamentul
(CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea şi clarificarea aplicării
procedurii de deficit excesiv [Jurnalul Oficial L 209 din 2.8.1997] şi Regulamentul (CE) nr. 1466
al Consiliului, din 7 iulie 1997, privind consolidarea supravegherii poziţiilor bugetare şi
supravegherea şi coordonarea politicilor economice [Jurnalul Oficial L 209 din 2.8.1997], au
impus constrângeri bugetare la nivelul țărilor membre ale zonei euro, dar și asupra celorlalte țări
membre ale UE, printr-un mecansim legislativ cvasi-constituțional.
Supravegherea multilaterală pentru realizarea unor poziții bugetare echilibrate sau
excedentare pe termen mediu, reprezintă principala măsură de coordonare bugetară la nivelul
zonei euro.
Față de legislația fundațională pentru regulile bugetare europene, mai ales după criza din
2008-2010, legislația europeană s-a înmulțit în ultimii ani cu reguli financiare care caută să
întărească disciplina bugetară în țările EU.
În 2011, Pactul de stabilitate și creștere s-a întărit cu legislația Six pack (cinci
regulamente și o directivă), menită să întărească guvernanța europeană.
Apoi au apărut, alte două cadre legislative: Two pack și Semestrul european.
Six Pack – Reguli privind guvernanța bugetară

96
 1. Statele aflate în situația de deficit excesiv trebuie să accepte recomandările Consiliului
pentru încadrarea în norme a acestuia. Dacă un stat din zona euro nu respectă aceste
obligații se pot impune sancțiuni financiare, care pot fi anulate doar dacă o majoritate
calificată votează pentru aceasta (reverse qualify majority rule).

2. O altă reglementare din acest pachet face operational criteriul datoriei publice din Tratat.
Dacă un stat depășește plafonul de 60% datorie publică în PIB, statul respective intră în
procedura de deficit bugetar excesiv chiar dacă acesta este sub 3%, dacă statul membru a
cărui datorie publică depășește plafonul nu reduce diferența cu 1/20 anual (ca medie pe 3
ani). Fiecare stat membru are la dispoziție 3 ani pentru a reduce deficitul public pentru a
ajunge la plafonul agreat în Tratat.

3.
Regulile Obiectivului pe termen mediu (MTO), se înmulțesc prin apariția ”unui benchmark al
cheltuielilor” pentru a putea fi evaluată evoluția spre MTO. Regula nouă pune un plafon al
creșterii cheltuielilor publice în funcție de rata de creștere economică pe termen mediu. În

statele care nu au atins MTO, rata de creștere a cheltuielilor trebuie să fie sub rata de referință de mai
sus.

Principalele constrângeri cu caracter bugetar sunt reprezentate de dimensiunea deficitului

bugetar (plafon 3% din PIB) și dimensiunea datoriei publice (plafon de 60% din PIB).
În caz de depășire a pragului superior al datoriei, asupra statelor cu astfel de probleme se
declanșează procedura „deficitului public excesiv”, care, în decurs de un an, se poate finaliza cu
sancțiuni asupra acestora. În țările euro, această procedură poate declanşa aplicarea de sancțiuni
financiare, iar în țările non-euro, poate determina blocarea accesului la fondurile UE. Față de
deciziile din 1997 privind procedura mai sus amintită, în 2005 regulamentul nou aprobat a
condus la o atenuare a modalităților de sancționare. Astfel, în anumite circumstanțe
( i.e.recesiune) se permite depășirea deficitului de 3%.
De asemenea, dacă apare necesitatea unor cheltuieli publice mai mari - datorate unor
obiective comune, precum dezvoltarea activităților de cercetare-dezvoltare, creșterea nivelului
investițiilor, apariția unor cheltuieli noi determinate de intervenții externe sau creșterea nivelului
contribuțiilor la bugetului european sau pentru reforme structurale, de tipul reformei pensiilor -
prin dezvoltarea sistemelor obligatorii prin capitalizare - se pot obține derogări de la obiectivul
deficit 3%. Procedura de deficit excesiv a fost declanșată până acum pentru mai multe state -
Franța, Germania, Italia, Olanda, Polonia, Marea Britanie, Grecia, Lituania, Malta, Ungaria,
precum și pentru România - fără a se ajunge la finalizarea