UNIVERSITATEA „AL.I.

CUZA” IAȘI
FACULTATEA DE ECONOMIE ȘI ADMINISTRAREA AFACERILOR

FINANȚE PUBLICE I
Specializarea Administrație Publică, cursuri de zi
Suport de curs – anul universitar 2020-2021, semestrul 1

1
 CUPRINS

CAPITOLUL 1 ___________________________________________________________ 4
CONCEPTUL GENERIC DE FINANȚE ȘI PROBLEMATICA FINANȚELOR PUBLICE ________ 4
1.1. Noțiunea generală de finanțe și premisele existenței finanțelor ___________________ 4
1.2. Conținutul economic, trăsăturile și sfera finanțelor (publice și private) ____________ 11
1.3. Tipuri de stat și impactul lor asupra finanțelor publice _________________________ 17
1.4. Concepții asupra problematicii finanțelor publice _____________________________ 21
1.4.1. Concepția clasică _____________________________________________________________ 22
1.4.2. Concepția modernă ___________________________________________________________ 23

CAPITOLUL 2 __________________________________________________________ 27
FUNCȚIILE ȘI ROLUL FINANȚELOR PUBLICE __________________________________ 27
2.1. Abordări conceptuale ale funcțiilor și rolului finanțelor publice __________________ 27
2.2. Funcția finanțelor publice de repartiție a PIB _________________________________ 28
2.3. Funcția finanțelor publice de control asupra activităților economice și sociale ______ 31
2.4. Funcția finanțelor publice de reglare (stabilizare) a economiei ___________________ 33
2.5 Rolul finanțelor publice în evoluția societății__________________________________ 35
2.6. Premise ale influențării proceselor din economia reală prin finanțele publice _______ 38
2.7. Rolul de pârghii economico-financiare al finanțelor publice _____________________ 39
CAPITOLUL 3 __________________________________________________________ 42
SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC ____________________________________________ 42
3.1. Conceptul de sistem financiar și accepțiunile sale în sfera finanțelor publice________ 42
3.2. Sistemul de relații financiare publice _______________________________________ 44
3.3. Sistemul de instituții sau structuri organizaționale publice cu atribuțiuni financiare __ 48
3.4. Sistemul de fonduri financiare publice ______________________________________ 51
3.5. Sistemul de planuri financiare publice ______________________________________ 53
Capitolul 4 ____________________________________________________________ 61
POLITICA FINANCIARĂ PUBLICĂ___________________________________________ 61
4.1. Noțiunea de politică financiară și conținutul acesteia __________________________ 61
4.2. Coordonate ale politicii financiare în domeniul cheltuielilor publice (bugetare) _____ 66
4.3. Coordonate ale politicii în domeniul resurselor financiare publice (bugetare) _______ 70
Capitolul 5 CHELTUIELILE PUBLICE – COMPONENTĂ FUNDAMENTALĂ A FINANȚELOR
PUBLICE ____________________________________________________________________ 74
5.1. Concepte privind cheltuielile publice _______________________________________ 74

2
 5.2. Clasificarea cheltuielilor publice ___________________________________________ 77
5.3. Caracterizarea globală a cheltuielilor publice _________________________________ 80
5.4. Factori de influență asupra evoluției cheltuielilor publice _______________________ 87
5.5. Abordări moderne ale rolului cheltuielilor publice _____________________________ 89
Capitolul 6 Cheltuielile publice pentru acțiuni social-culturale __________________ 93
6.1. Caracterizarea generală a cheltuielilor publice pentru acțiuni social-culturale _______ 93
6.2. Cheltuielile publice pentru învățământ ______________________________________ 94
6.2.1. Caracterizare generală _________________________________________________________ 94
6.2.2. Eficiența cheltuielilor publice pentru învățământ ____________________________________ 97
6.3. Cheltuielile publice pentru cultură, artă, sport _______________________________ 100
6.4. Cheltuielile publice pentru ocrotirea sănătății _______________________________ 101
6.5. Cheltuielile publice pentru securitate socială ________________________________ 104
6.5.1 Cheltuielile publice pentru pensii ________________________________________________ 105
6.5.2 Cheltuielile pentru protecția șomerilor ___________________________________________ 110
6.5.3. Cheltuielile pentru asistență socială _____________________________________________ 116

Capitolul 7 Cheltuielile publice pentru acțiuni economice _____________________ 117

7.1. Cheltuielile publice pentru acțiuni economice finanțate din bugetul statului_______ 117
7.1.1. Cheltuielile pentru dezvoltarea sectorului economic de stat __________________________ 117
7.1.2.Cheltuielile cu acordarea de subvenții ____________________________________________ 118
7.1.3.Cheltuielile cu cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică ________________________ 120
7.2. Eficiența cheltuielilor publice pentru acțiuni economice _______________________ 122
Capitolul 8 Alte categorii de cheltuieli publice ______________________________ 127
8.1. Cheltuielile pentru servicii publice generale, ordine publică și siguranță națională __ 127
8.2. Cheltuielile publice pentru apărare națională________________________________ 128
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ _______________________________________________ 131

3
 CAPITOLUL 1
CONCEPTUL GENERIC DE FINANȚE ȘI PROBLEMATICA
FINANȚELOR PUBLICE

1.1. Noțiunea generală de finanțe și premisele existenței finanțelor

Cristalizarea noțiunii generale de “finanțe”, inclusiv în accepțiunea de finanțe publice, se

înscrie în amplul proces evolutiv al societății omenești, iar semnificațiile sale s-au conturat pe
fundalul exprimării valorice prin bani a proceselor și relațiilor economice, sub impactul
dezvoltării producției și schimbului de mărfuri și al organizării de tip statal a comunităților
umane.
Cercetările în domeniu au evidențiat faptul că, sub aspect etimologic, la originea
cuvântului “finanțe” s-au aflat anumite expresii utilizate în limba latină veche, precum
“finantio”, “financias” sau “financia pecuniaria”, cu înțelesul generic de “plată în bani”, iar, la
rândul lor, asemenea expresii proveneau din cuvântul latinesc “finis”, care, în mod obișnuit, se
folosea în accepțiunea de “termen de plată”.1
Din aceiași perspectivă, este de remarcat că, având profunde rezonanțe cu problematica
finanțelor publice, încă din secolul al XV-lea, în limba franceză își făcuseră apariția cuvintele
“finance”, prin care era desemnată o sumă de bani sau un venit administrat de stat, respectiv
“finances” - cu o semnificație, mai largă, aceea de patrimoniu al statului. Aproximativ în aceeași
perioadă, circulau și expresii ca “hommes des finances” sau “financiers”, ambele fiind folosite
pentru a-i denumi pe arendașii de impozite sau persoanele însărcinate cu strângerea veniturilor
pentru rege.
Este de interes, de asemenea, constatarea că tot din secolul XV datează folosirea în limba
germană a unor cuvinte ca “finanz”, cu înțelesul de “plată în bani” și “finanzer” în accepțiunea
generică de cămătar acesta din urmă desemnând persoana care acordă altora sume de bani cu
titlu de împrumut pentru a încasa dobânzi ridicate.
Aspectele de ordin etimologic privind noțiunea de “finanțe” reliefează cu pregnanță
îngemănarea acestora cu “banii”, a căror prezență a marcat profund viața economică și socială,
aceștia jucând un rol major în dezvoltarea societății omenești, în general, și devenind premisa
fundamentală a nașterii și existenței finanțelor, inclusiv a celor publice.
În mod obiectiv, apariția noțiunii de “bani” a precedat-o pe cea de “finanțe”, deși, în
planul activităților practice, semnificațiile atribuite acestor noțiuni s-au întrepătruns, iar procesele
economice și relațiile dintre oameni bazate pe folosirea banilor, respectiv cele exprimate în
formă bănească, au fost și sunt considerate, cel mai adesea în mod global, ca fiind “financiare”.
Așadar, existența și folosirea banilor, respectiv dezvoltarea relațiilor marfă-bani
reprezintă premisa fundamentală a apariției și manifestării finanțelor, în ansamblul activităților
economice și sociale.
Totodată, este de remarcat că însăși apariția banilor pe scena istoriei a constituit, la rândul
său, un fenomen obiectiv, decurgând din dezvoltarea producției și schimbului de mărfuri, de la
forma cea mai simplă - în care diversele mărfuri se schimbau între ele, la folosirea unei singure
mărfi, acceptată la schimb (ca echivalent general) cu toate celelalte și cunoscută, în final, sub
denumirea generică de “bani”.

1
Gaston Jèze, Cours de finances publiques, L.G.D.J., Paris, 1936, p.2.

4
 Prezența banilor este, deci, rezultatul aceluiași proces evolutiv, complex și îndelungat,
derulat în fazele premergătoare apariției finanțelor sub incidența directă a diviziunilor sociale ale
muncii, a dezvoltării factorilor de producție și ridicării productivității muncii, a diversificării
structurii și creșterii volumului producției etc. și, implicit, a amplificării schimburilor de mărfuri.
Sub acest aspect, este semnificativă constatarea că, până la prima diviziune socială a muncii,
economia avea un profund caracter natural închis, producția limitându-se la asigurarea strictului
necesar consumului propriu, fără a permite obținerea unui surplus, care să poată fi destinat
schimbului. Abia prin separarea triburilor de păstori, care a marcat o primă mare diviziune și
specializare a muncii, s-a dat un impuls productivității muncii și s-au creat premisele trecerii la o
economie de schimb, pe seama surplusului de produse realizat de producători față de nevoile
proprii de consum. Adâncirea diviziunii muncii și a specializării în producție, urmate și de
separarea negustorilor, au contribuit la dezvoltarea continuă a schimbului de mărfuri, inclusiv a
modalităților concrete și mijloacelor tehnico-economice aferente înfăptuirii operațiunilor de
schimb, până la conturarea ca echivalent general a unei mărfi speciale, numită bani.
Se admite, concomitent, că în mod necesar, condițiile obiective de desfășurare a
schimbului, devenit proces indispensabil dezvoltării, în continuare, a producției și economiei (în
ansamblu), au impus oamenilor procurarea și păstrarea anumitor mărfuri, ținând seama de gradul
de acceptare a lor la schimb și nu, neapărat, de nevoia imediată de întrebuințare a lor.
Devenise evident faptul că, prin comparație cu schimbul direct al unei mărfi pe altă
marfă, trecerea la folosirea anumitor mărfuri și, în final, a uneia singure (marfa-ban), ca
intermediar în efectuarea majorității schimburilor, a eliminat o multitudine de dificultăți în
derularea lanțului de tranzacții, permițând reducerea numărului acestora și un cost cu mult
inferior pentru efectuarea lor. În acest sens, dacă se presupune că toți participanții la un lanț de
“n” tranzacții acceptă schimbarea mărfurilor lor pe una specială (bani), oricare combinație de
transformare a unei mărfi în altă marfă se reduce la numai 2(două) operațiuni de tranzacționare,
respectiv de vânzare a primei mărfi (M1) și de cumpărare a oricărei altei mărfi (Mn), prin
folosirea ca mijlocitor a mărfii-bani (B), ceea ce concretizează derularea unor relații marfă-bani,
în următoarele două faze:
M1 - B (1) și B - Mn (2)
Este de admis că, în noile condiții, gradul de incertitudine și costurile implicate se reduc
foarte mult, având în vedere și aprecierile conform cărora “importanța banilor rezidă, mai ales, în
conținutul lor informațional, care reduce incertitudinea implicată de specializarea ( muncii - n.n.)
și comerț”2. Cu deosebire, în lumea modernă, exprimarea prin bani a valorii diferitelor mărfuri și
servicii, care se produc și comercializează în condiții ce se diferențiază în timp și spațiu, asigură,
mai ales, în cadrul procesului decizional “ o legătură esențială între prezent și viitor, într-o lume
incertă”3.
Prezența banilor este, deci, expresia manifestării unor legități economice, constituind un
rezultat spontan al dezvoltării societății și nu un act de voință cu caracter administrativ. În
consecință, banii nu reprezintă o ficțiune juridică sau o creație a ordinii de drept, ci au o existență
obiectivă, deși formele concrete sub care au apărut și funcționează, în primul rând cele ale
monedelor, conțin și elemente de ordin subiectiv, cu caracter juridic, iar modalitățile tehnice de
folosire a lor conturează, în timp, o problematică de interes public, de competența statului.
Desprinsă din lumea mărfurilor, ca o marfă specială cu însușiri deosebite, banii s-au

2
Richard Coghlan, The theory of money and finance, The MacMillan Press Ltd. London-New York, 1980, p.8.
3
Ibidem, p.9.

5
concretizat de-a lungul timpului, mai întâi, prin bunuri de o anumită utilitate, acceptate ca
mărfuri la schimbul cu alte mărfuri sau servicii. În această ipostază, inclusiv sub forme ale unor
cantități de metale prețioase (aur, argint), banul-marfă echivala valoric, în fapt, cu celelalte
bunuri și servicii de diverse întrebuințări și exprima valoarea acestora prin raportarea la propria
valoare. Utilitatea banului-marfă se revela, astfel, în primul rând, ca expresie valorică a
utilităților multiple ale bunurilor și serviciilor optenabile în schimbul său.
În lumea modernă, participanții la viața economică și socială desfășoară o amplă activitate
în care bani mijlocesc evaluarea bunurilor și serviciilor, procurarea și alocarea resurselor (inclusiv
în formă bănească), cumpărarea și vânzarea diferitelor valori, încasarea de venituri și efectuarea de
cheltuieli, acumularea de economii și realizarea de investiții, crearea și stingerea de datorii sau
creanțe în formă bănească etc., cel mai adesea acestea având și conținut sau conotații financiare.
Pe un plan mai larg, menirea social-economică a banului este exprimată prin mai multe
funcții specifice, dintre care mai des invocate apar a fi cele de: mijloc al schimbului de valori;
mijloc de măsurare a valorii (etalon al valorii); mijloc de prezervare a valorii. Înfăptuirea
funcțiilor ce revin banilor implică, însă, desfășurarea de procese și relații economice între
participanții la producerea, repartizarea, circulația și consumul de valoare, iar în măsura în care
acestea se exprimă în formă bănească se creează mediul propice manifestării finanțelor. În acest
sens, îndeplinirea funcției banilor ca mijloc de schimb, care este definitorie pentru însăși apariția
lor pe fundalul dezvoltării schimbului de mărfuri, presupune folosirea acestora, într-o formă sau
alta, pentru realizarea transferului de valori de întrebuințare între participanții la diferitele
tranzacții, banii intermediind mișcarea valorilor respective concretizate într-o mare diversitate de
bunuri și servicii. Dar, pe acest fundal, se produc și procese de acumulare și transmitere a valorii
sub forme ale unor sume de bani, respectiv de vehiculare a acesteia în formă bănească, începând
cu cele de tipul încasărilor și plăților, care sunt, de regulă, considerate operațiuni financiare.
Din aceeași perspectivă, în funcția de măsurare (etalon) a valorii, banii mijlocesc
evaluarea sau dimensionarea valorii a diferitelor bunuri și servicii, ceea ce presupune și
exprimarea bănească a costurilor și prețurilor, veniturilor și cheltuielilor inclusiv a rezultatelor
valorice ale diverselor activități, prin raportarea la dimensiunea valorică recunoscută banilor, a
căror folosire implică și o latură financiară a proceselor aferente.
De asemenea, îndeplinind funcția lor de prezervare a valorii, banii mijlocesc acumularea
și păstrarea valorii la dispoziția deținătorilor sumelor de bani, ca și vehicularea ei în condiții
avantajoase, permițând oricând transformarea acestora în orice fel de utilități de valori
echivalente, în locurile și proporțiile adecvate. În același timp, se realizează, mai ales prin
îndeplinirea acestei funcții, procese financiare de acumulare, alocare și utilizare a resurselor sub
denumirea generică de fonduri bănești, administrate de către diferite entități publice sau private,
dând expresie directă prezenței finanțelor.
Formele pe care le-au îmbrăcat banii pe parcursul existenței lor sunt diverse, începând cu
cele ale unor mărfuri obișnuite (blănuri, sare, vite, podoabe, etc.) și continuând cu crearea unor
instrumente speciale, în acest scop, dintre care cea mai larg cunoscută în lumea civilizată a
devenit “moneda”, ea însăși îmbrăcând, la rândul său, mai multe forme. Dar, dacă se au în vedere
particularitățile prezenței banului-marfă sub diverse forme, este de admis că funcțiile banilor au
putut fi îndeplinite la un nivel ridicat odată cu trecerea la folosirea monedei în forma cea mai
autentică, aceea bătută din metal prețios și având valoare proprie deplină, egală celei nominale,
inscripționate.
Concomitent, este de interes și constatarea că, prin comparație cu semnificațiile noțiunii
de “ban”, noțiunea de “monedă”, în accepțiunea sa inițială (directă și mai limitativă), desemna o

6
piesă din metal prețios (aur, argint) confecționată în anumite condiții, pentru a fi recunoscută ca
mijloc de circulație, respectiv de plată și - eventual - de tezaurizare4. Aceasta dădea expresie
unui anumit tip de bani, cel cu valoare intrinsecă, ce putea îndeplini alternativ rolul de ban, sau
pe cel de marfă, deși, baterea și punerea ei în circulație presupunea o decizie cu caracter
administrativ. Ulterior, s-a ajuns la adoptarea monedei-semn (semnelor monetare), fără valoare
intrinsecă, iar folosirea ei se bazează pe reglementarea juridică devenită un atribut al autorităților
de stat abilitate, care se exercită, în prezent, prin băncile (institutele) de emisiune, ale statelor.
Sub aspectul prezenței monedei, ca formă principală a banilor, cercetările efectuate arată
că primele monede ar fi apărut încă din antichitate, mai întâi în China (sec. XI î.e.n.), iar mai
târziu în statul elen Lidia (sec. VII î.e.n.). În Evul Mediu, s-au emis monede de către căpetenii
feudale sau orașe și, mai ales, de către regi, pornindu-se de la reflectarea conținutului în metal
prețios prin valoarea nominală marcată (inscripționată) pe acestea, care trebuia să concorde cu
valoarea lor reală de mărfuri având acel conținut. În timp, însă, raportul dintre valoarea nominală
și cea reală (dată de conținutul în metal prețios), s-a modificat prin reducerea cantității
încorporate efectiv de moneda folosită ca bani.
În consonanță cu semnificațiile inițiale ale noțiunii de monedă, ea a constituit forma
concretă de reprezentare a banilor până în secolul al XIX-lea, când baterea și circulația
monedelor din metal prețios s-a restrâns și apoi a încetat, după ce cu mult timp în urmă apăruse
și moneda-semn, sub forme ale biletelor de bancă (bancnotele) convertibile în aur, iar
operațiunile de plăți-încasări au început a se efectua și scriptic, prin înregistrarea lor în conturi
deschise la bănci. Este, însă, evident că, atât folosirea bancnotelor, cât și efectuarea operațiunilor
bănești prin conturi bancare concretizau forme de manifestare ale banilor, aflate în continuă
extindere. În cele din urmă, prin încetarea obligației de convertire a bancnotelor în metal prețios,
ca și prin trecerea la baterea monedei (divizionare) din metal neprețios, s-au conturat și
principale tipuri de bani recunoscute în lumea contemporană. Astfel, având în vedere, mai ales,
proporțiile deținute de fiecare dintre acestea în ansamblul operațiunilor bănești, se distring: a)
banii de cont (scripturali), reprezentați prin înregistrări ale operațiunilor bănești în conturi
bancare; b) banii de hârtie, reprezentați prin bancnote neconvertibile emise de către băncile
centrale (de emisiune); c) banii din metal neprețios, emiși sub formă de monedă metalică, tot de
către băncile de emisiune.
În același context, pentru conturarea noțiunii de “finanțe”, este semnificativ și faptul că
interpretările date noțiunilor de “bani” și “monedă” evidențiază, adesea, deosebiri care merg, de
la diferențierea lor netă, până la acceptarea substituirii uneia prin cealaltă. “În conversația de zi
cu zi, termenul de “bani” este utilizat pentru a desemna multe lucruri foarte diferite. Unul dintre
acestea este chiar “moneda”5. Se poate constata, astfel, că “... termenul de monedă a fost extins
în vorbirea curentă pentru denumirea oricărui semn bănesc, inclusiv pentru banii de cont care nu
au o existență materială”6.
Pe de altă parte, însă, se consideră că “… în știința economică modernă, banii nu sunt
niciodată definiți numai ca monedă...”7, existând și interpretări conform cărora noțiunea de
“bani” are un înțeles mult mai larg, prin tratarea sa ca un sinonim al “veniturilor” sau “avuției”,
4
Richard Coghlan, The theory of money and finance, The MacMillan Press Ltd. London-New York, 1980, p.212.
5
Thomas Mayer, James S. Duesenberry, Robert Z. Aliber, Banii, activitatea bancară şi economia, Ed. Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1993, p.25.
6
Costin C. Kiriţescu, Moneda. Mică Enciclopedie, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982, p.213.
7
Thomas Mayer, ş.a., op. cit., p.25.

7
în general, dar ignorându-se elemente definitorii ce stau la baza îndeplinirii funcțiilor specifice
banilor. Alteori, urmărind diferențierea celor două noțiuni, se dă termenului “bani”, un sens
abstract, generalizator, iar celui de “monedă” unul mai concret, de instrument folosit pentru
îndeplinirea anumitor funcții ale banilor.
Modificarea continuă a raportului dintre utilitatea directă a mărfii speciale numită “bani”
(cu anumite însușiri intrinsece) și cea indirectă, ce decurge din folosirea ei în funcțiile ce-i revin
ca "ban", a favorizat îndepărtarea banului-marfă de forma sa concret-materială. La această
evoluție a contribuit din plin și procesul natural de erodare, alături de cel de falsificare a
conținutului de metal prețios al banului-monedă, pus în circulație cu o anumită valoare nominală,
dar încorporând, în fapt, o cantitate mai mică din metalul respectiv și având, implicit, o valoare
reală mai redusă. Astfel, s-a trecut la folosirea unui ban de tip convențional,cunoscut ca banul-
semn, aflat sub diverse forme ale monedelor confecționate din metale ordinare și, mai ales, din
hârtie, începând cu bancnotele (mai întâi convertibile în metal prețios, iar apoi neconvertibile),
inclusiv a monedei scripturale și mai recent, a celei electronice, care au substituit banul-marfă, cu
implicații majore asupra îndeplinirii funcțiilor banilor, reflectate și în sfera finanțelor.
Ca urmare, nemaifiind o marfă de o utilitate în sine, banul sub formele monedei-semn
reprezintă acum o creanță în favoarea utilizatorilor și care operează ca obligație de garantare a
puterii lor de cumpărare asupra emitenților de semne bănești. Astfel, în actualele condiții,
emiterea de monedă fiind monopol de stat, obligațiile corespunzătoare punerii în circulație a
monedei-creanță se răsfrâng asupra fiecărui stat pentru cantitatea de monedă (semn) națională
emisă (dolar, franc, leu, etc.), sau chiar asupra mai multor state - având în vedere folosirea altor
monede a căror emitere este asumată și reglementată în plan internațional (ECU, DST, EURO).
În noul context, apare tot mai pregnantă transformarea acestor semne bănești în simple informații
asupra creanțelor și datoriilor, conferind posesorilor dreptul de a dobândi în echivalent bunuri și
servicii de utilitatea dorită. Din această perspectivă, în zilele noastre, “banul reprezintă un
instrument social..., o întruchipare transmisibilă și omnivalentă a puterii de cumpărare, care
conferă deținătorului dreptul asupra unei părți din produsul social al țării (statului – n.n.)
emitente”8.
Totodată, însă, indiferent de interpretările date noțiunilor de bani și monedă, îndeplinirea
funcțiilor și rolului acestora au oferit cadrul propice nașterii și dezvoltării proceselor și relațiilor
economice în formă bănească, desemnate prin conceptul de finanțe. Or, în sensul generic al
folosirii banilor în realizarea de procese economice (cu relațiile sociale corespunzătoare lor), care
implică și rolul lor de premisă a finanțelor, se poate admite că, mai ales, sub formele monedelor,
“Banii sunt prima și cea mai fundamentală inovație financiară”9 și că însăși "moneda, drept de
creanță, imediat și universal, exercită asupra tuturor obiectelor reale, este principalul obiect
(instrument n.n.) financiar..."10
Este evident că folosirea banilor, respectiv a formelor monedei în îndeplinirea funcțiilor
lor generează, și crearea de datorii ori de creanțe exprimate în formă bănească, nu numai din
participarea la tranzacții, ci și în cadrul proceselor de producție, repartiție și consum, antrenând
derularea unor fluxuri bănești (monetare) între persoanele fizice și/sau juridice, inclusiv între
acestea și stat (ca exponent al unei colectivități umane), care sunt considerate, în sens larg,
financiare și dau expresie noțiunii de finanțe.

8
Costin C. Kiriţescu, Moneda. Mică Enciclopedie, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982, p.63.
9
Richard Coghlan, The theory of money and finance, The MacMillan Press Ltd. London-New York, 1980, p.13.
10
Gilbert Abraham-Frois, Economie Politică, Ed.Humanitas, Bucureşti, 1998, p.14.

8
 Cu deosebire, în lumea modernă, întreaga activitate economică și socială implică
procurarea și utilizarea de resurse pentru satisfacerea diferitelor nevoi private sau publice, în
primul rând, prin realizarea de tranzacții cu bunuri și servicii, dar în cadrul mai larg al creării sau
stingerii de drepturi și obligații între diverse entități participante, iar acestea presupun procese și
relații economice în formă bănească, prin care se acumulează, se distribuie și se redistribuie
sume de bani (fonduri bănește), ceea ce constituie esența fenomenului financiar și definește
conceptul de finanțe. Asemenea procese și relații sociale de natură economică reflectă adesea,
mișcarea sau transmiterea valorii exprimată în bani între participanții la viața economică și
socială, în condiții determinate de poziția și rolul ce revin fiecăruia. Sub acest aspect, se
detașează, prin semnificații și amploare, raporturile dintre stat, pe de o parte, și persoanele fizice
sau juridice, pe de altă parte, care dau contur domeniului distinctiv de manifestare al finanțelor
publice.
La rândul său, existența statului, concretizată prin crearea și funcționarea unor instituții
specifice, se constituie ca o a doua premisă a manifestării și, mai ales, a dezvoltării finanțelor, în
ansamblu. Deși, în mod direct, această premisă a dat naștere relațiilor financiare publice, ea a
contrbuit din plin și la amplificarea celor private, respectiv la extinderea ariei de manifestare a
finanțelor.
Funcționarea instituțiilor de stat, care prin menirea lor socială s-au înscris în sfera
activităților nemateriale de interes public, era de natură să antreneze noi procese de consum de
resurse și implicit de redistribuire a produsului creat în activitățile materiale pentru satisfacerea
acestor nevoi publice. Sub cel din urmă aspect, pentru semnificațiile noțiunii generale de
“finanțe” și, mai ales, a celei de finanțe publice, prezintă interes și faptul că în imperiul roman
timpuriu erau utilizați termenii de “fisc” și de “tezaur public”11. Astfel, în accepțiunea inițială,
cuvântul “fiscus” desemna un fel de coș (paner, cămară), menit a servi strângerii de venituri la
dispoziția principelui sau împăratului prin redistribuirea valorii create în activități materiale. Spre
deosebire, expresia “tezaur public” semnifica un alt coș (paner, cămară) în care trebuiau
colectate venituri destinate să satisfacă nevoi de consum public aflate în administrarea senatului.
Raporturile dintre “fisc” și “tezaurul public” s-au modificat pe măsură ce principele și-a
subordonat senatul, ajungându-se la contopirea celor două “coșuri” sau “cămări”, ceea ce a dus,
mai apoi, la generalizarea folosirii termenului fisc în administrarea tuturor resurselor colectate,
pentru a acoperi, atât cheltuielile publice ale senatului, cât și pe cele ale principelui, acesta
conturând un domeniu principal al finanțelor publice.
Impactul celei de a doua premise a finanțelor s-a concretizat, deci, odată cu crearea
instituțiilor de tip statal (o poziție prioritară ocupând-o armata), deoarece funcționarea acestora a
impus apariția unor noi procese economice corespunzătoare unui nou tip de relații, ce luau
naștere între stat și supușii săi. Anterior, problemele conviețuirii în cadrul comunităților
gentilice, inclusiv cele de apărare împotriva atacurilor din afară, se soluționau în comun conform
tradițiilor și obiceiurilor sau prin reprezentanți aleși, care îndeplineau anumite funcții în mod
onorific. Dar, odată cu înființarea primelor instituții de stat menite să desfășoare activități
nemateriale de interes public, consumatoare de resurse, fără a realiza venituri acoperitoare, a
devenit imperios necesară preluarea și folosirea, în acest scop, a unei părți din produsul obținut
în activitățile creatoare de valoare. Or, procurarea și utilizarea de către stat a resurselor
respective, în virtutea forței sale publice, a dat naștere la procese și relații de redistribuire a
produsului național între acesta (ca exponent al societății) și membrii colectivităților statale, în

11
Ion Ionescu de la Brad, lecţia Finanţele, Iaşi, 1859.

9
ipostaze de contribuabili la formarea de resurse pentru stat, sau de beneficiari de servicii publice
oferite de instituțiile statului (persoanelor fizice și juridice), direct sau indirect, în mod gratuit sau
la prețuri inferioare celor de piață.
Crearea primelor formații statale și dezvoltarea lor ulterioară s-a diferențiat, în timp și
spațiu, în funcție de condițiile concrete ale evoluției comunităților umane, iar procurarea și
utilizarea de către stat a resurselor necesare a îmbrăcat forme determinate de factori diverși,
inclusiv de stadiul atins în evoluția relațiilor economice sub formă bănească. Astfel, la început,
resursele utilizate pentru funcționarea statului se asigurau sub formele naturale ale produselor
preluate de la cetățeni, ale trofeelor și jafurilor de război sau ale prestărilor de servicii către stat.
Dar, pe măsura extinderii relațiilor marfă-bani, statul a trecut și la practicarea unor forme bănești
de procurare și utilizare a resurselor, cele mai cunoscute dintre acestea fiind: impozitele (în bani),
tributurile (în bani) încasate de la popoarele învinse, împrumuturile (în bani) contractate de stat,
sumele de bani cheltuite cu întreținerea armatei și plata funcționarilor publici etc. Asemenea
forme ale relațiilor bănești marchează prezența finanțelor publice, ca fenomen economic și social
generat de participarea statului la respectivele procese și relații economice, alături de cele la care
participau persoanele fizice și juridice private, în cadrul raporturilor financiare cu caracter privat.
În mod deosebit, pentru evoluția și conturarea domeniului de studiu al finanțelor,
prezența statului a avut și are un rol major, atât prin participarea sa directă la asemenea relații
economice, cât și prin prisma preocupărilor de ordin teoretic și organizatoric manifestate încă din
antichitate, pentru starea financiară și tratarea adecvată a problemelor financiare ale Cetății,
pornind de la necesitatea acoperirii cheltuielilor sale din venituri corespunzătoare 12. Din această
perspectivă, este de remarcat că în statul Egiptean, încă în secolul IV-III î.e.n., exista funcția
numită dioketes, pentru administrarea vistieriei regelui și un funcționar special care răspundea de
finanțe, în ansamblu, numit econom. Asemănător, în vechile state grecești, s-a introdus o funcție
administrativă (financiară) numită colacretes, pentru ca în vremea lui Clistene să se înființeze un
colegiu format din 10 persoane, însărcinat cu organizarea finanțelor Atenei, iar pe teritoriul
României de azi, cetățile grecești (Histria, Tomis, Callatis), își administrau finanțele prin vistieri
- care gestionau tezaurul și împărțitori - însărcinați cu distribuirea fondurilor cetății.
De asemenea, la romani, în secolul III î.e.n., tot un colegiu format din 10 persoane
îndeplinea funcția de vistier, iar mânuitorul sumelor de bani ai “visteriei” se numea econom.
Comparativ, în Dacia Romană, de problemele finanțelor se ocupa câte un procurator pentru
fiecare din cele trei provincii (dacice), el fiind ajutat de un corp de slujbași, compus din:
strângător al impozitelor și succesiunilor vacante; însărcinat cu ținerea registrelor de birouri;
socotitor fiscal; secretar-ajutor finanțe etc.
De altfel, prin raportarea la existența și funcționarea instituțiilor de stat, este de admis că
perioada tranziției de la comunitățile de tip gentilic la statul sclavagist reprezintă etapa istorică a
apariției finanțelor publice, iar primele elemente ale acestora, implicând participarea statului la
noul tip de relații economice (bănești), sunt considerate cele ce au îmbrăcat formele impozitelor
în bani (ca resurse financiare) și soldele acordate militarilor (ca cheltuieli ale statului).
Ulterior, sub impactul, atât al dezvoltării producției, schimbului de mărfuri și relațiilor
marfă-bani, cât și al amplificării activităților publice, au crescut continuu proporțiile resurselor
administrate de stat, acestea îmbrăcând, din ce în ce mai mult, forma bănească, ceea ce a condus
la extinderea continuă a ariei de manifestare a finanțelor publice.
Totodată, este de admis că alte elemente ale finanțelor s-au născut și dezvoltat în toate

12
Aristotel, Politica, Ed.Cultura naţională, Bucureşti, 1924.

10
domeniile activității economico-sociale, prin folosirea banilor pe scară tot mai largă, începând cu
cele derulate în cadrul proprietății private. Concomitent, înțelesurile atribuite noțiunii de finanțe
cunosc o gamă foarte largă, mergând de la a desemna sume de bani implicate în diferite
tranzacții și operațiuni bănești între diferite persoane, până la activități care au ca obiect banii în
toate formele lor de reprezentare, inclusiv pe piețele financiare.
În lumea contemporană, noțiunea de finanțe, având o largă circulație în toate domeniile
vieții, este folosită cu înțelesuri multiple, cele mai uzuale fiind :
- sume de bani sau fonduri bănești ce se administrează la diferite niveluri și structuri de
organizare a vieții economico-sociale;
- venituri, cheltuieli sau rezultate financiare (beneficii, pierderi) ale diverselor activități;
- forme, tehnici și instrumente prin care se acumulează și se distribuie resursele bănești
(impozite, aport de capital, dividende, subvenții, împrumuturi sau credite, etc.);
- operațiuni de plăți-încasări în numerar sau prin conturi bancare;
- tranzacții bursiere sau pe piețe financiare;
- relații între persoane (fizice, juridice, stat) implicate în realizarea proceselor sau
operațiunilor axate pe folosirea banilor.
Cel mai adesea, se atribuie un sens foarte larg noțiunii de “finanțe”, tinzându-se spre
substituirea sa cu cea de “bani” , prin includerea în sfera finanțelor a totalității proceselor și
relațiilor economice care îmbracă o formă bănească.

1.2. Conținutul economic, trăsăturile și sfera finanțelor (publice și private)

Semnificațiile aferente și contextul în care s-a conturat conceptul de “finanțe”,

evidențiază faptul că esența economică a finanțelor rezidă în procesele și relațiile bănești pe care
le exprimă, deși accepțiunea, mai largă sau mai restrânsă, dată acestui concept, ca și sensurile
multiple ale folosirii noțiunii respective, generează nuanțări în interpretarea conținutului
economic al acestora. Astfel, conținutul economic și trăsăturile ce caracterizează finanțele
vizează ansamblul lor, fără a exclude elemente specifice componentelor circumscrise sferei
acestora.
Prin urmare, pornind de la sensul foarte larg dat finanțelor și de la conținutul lor
economic, conceptul de finanțe se definește prin ansamblul relațiilor și proceselor economice în
formă bănească, ce se produc în toate sferele reproducției (consum, producție, repartiție, schimb
sau circulație). Asemenea procese și relații economice vizează, în general, procurarea,
distribuirea, utilizarea și reconstituirea continuă a resurselor bănești pentru derularea diferitelor
activități în care sunt implicate, în mod firesc, persoane fizice și juridice, inclusiv statul sau alte
autorități publice. În această accepțiune, sfera de manifestare a finanțelor coincide cu cea a
folosirii banilor, iar conținutul economic al acestora constă în procesele și relațiile economice în
formă bănească ce au loc între participanții la activitățile economice și sociale, în ansamblu.
Comparativ, în sensul mai restrâns dat conceptului de “finanțe”, prin prisma conținutului
lor economic, acestea desemnează numai procesele și relațiile economice prin care se constituie, se
distribuie și se utilizează fondurile bănești destinate funcționării diferitelor entități economice și
sociale private și publice, inclusiv a statului. În consecință, ele se manifestă, în prim plan, ca procese
de procurare și alocare a resurselor bănești ce au loc, mai ales, în sfera repartiției produsului național.
În această accepțiune, conținutul economic al finanțelor constă, preponderent, în procesele și relațiile
economice de repartiție în formă bănească a produsului național, concretizate în constituirea,
distribuirea sau utilizarea de fonduri bănești corespunzătoare activității specifice fiecărei entități sau

11
persoane participante la acestea.
Tipice, în abordarea cea mai restrictivă a conceptului de finanțe, sunt considerate
procesele și relațiile economice la care participă statul, pe de o parte, și persoane fizice sau
juridice, pe de altă parte, pentru constituirea și distribuirea sau utilizarea de fonduri bănești
necesare îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor sale, conturând un domeniu mare al finanțelor,
cunoscut sub denumirea de “finanțe publice”, care prezintă și unele trăsături specifice, față de
cele private.
Totodată, însă, în cadrul proprietății private, crearea și funcționarea entităților economico
– sociale, respectiv a întreprinderilor, organizațiilor, asociațiilor, etc. și, în general, desfășurarea
oricărei activități, în condițiile dezvoltării relațiilor marfă-bani, generează procese și relații de
constituire și distribuire sau utilizare de fonduri bănești corespunzătoare activităților desfășurate.
Ele se manifestă între entități ori persoane juridice sau fizice private, ca procese și relații de
procurare, alocare, cheltuire sau recuperare de resurse bănești. Aceste procese și relații bănești, dând
expresie aceluiași conținut economic comun finanțelor, conturează un alt domeniu mare de
manifestare a acestora, denumit generic “finanțe private”, caracterizate și prin unele trăsături
distinctive de cele publice.
Structurarea pe cele două mari domenii ale sferei de manifestare a finanțelor are la bază
diferențierea nevoilor de consum și ofertei de utilități în două mari categorii: publice și private.
Evoluția societății umane a impus o anumită separare (delimitare) aproximativă a nevoilor de
consum de bunuri și servicii și a modalităților de satisfacere a lor pe două paliere (private și
publice), cărora le corespund cele două componente majore ale sferei finanțelor.
S-a constatat, astfel, că nevoile individuale de hrană, îmbrăcăminte, încălțăminte, habitat,
deplasare, informare, comunicare etc., în interesul personal, al individului pot fi satisfăcute, în
mod convenabil, prin consumuri individuale de bunuri sau servicii. Aceste consumuri se
realizează, de regulă, de o manieră privată, pe seama utilităților procurate și administrate,
individual sau la nivel de microgrup (familie), implicând opțiuni sau decizii proprii, personale,
sub incidența preferințelor, posibilităților și condițiilor (concurențiale) existente pe piața reală
(alimente, haine, locuințe, diverse servicii etc.).
Pe de altă parte, trăind în societate, indivizii se confruntă cu necesitatea unor activități de
interes mai larg, cu caracter social, care determină consumuri de bunuri și servicii, de o manieră
colectivă, cum sunt cele pentru ordinea internă, apărarea națională, combaterea calamităților
naturii, securitatea socială etc. Ele presupun, în mod obiectiv, existența unor instituții publice
adecvate, care prin activitățile specifice oferă populației asemenea bunuri și servicii, denumite
generic utilități publice. O trăsătură definitorie pentru acestea este caracterul neconcurențial și
indivizibil al accesului la consumarea lor, respectiv posibilitatea folosirii bunurilor și serviciilor
publice în comun de către o multitudine de persoane.
În același timp, satisfacerea unor asemenea nevoi prin oferta de utilități publice nu
contravine individualizării consumului ca proces real, iar în anumite domenii (educație, ocrotire
sanitară, asistență socială etc.), denumite generic cvasipublice sau semipublice, consumurile de
utilități îmbină trăsături ale celor private cu cele publice. Sunt asimilate acestora și unele nevoi
de utilități cu caracter economic (combaterea eroziunii solului, constituirea de rețele rutiere și căi
ferate, lucrări de irigare, desecare, împădurire, explorări geologice și exploatări miniere sau
forestiere, crearea unor ramuri sau subramuri economice considerate de interes național), mai
ales, atunci când sectorul privat întâmpină dificultăți în asigurarea unei oferte adecvate de bunuri
și servicii, adesea, indispensabile vieții oamenilor.
Limitele în care nevoia totală de utilități se acoperă pe cale privată sau publică se pot

12
modifica sub impactul cerințelor de optim sau mutațiilor de ordin politic, ideologic etc.
În principiu, însă, satisfacerea nevoilor de utilități prin ofertă privată, respectiv publică
trebuie să răspundă unor criterii de raționalitate, care în final se regăsesc în dimensiunile PIB.
Maximizarea PIB devine, astfel, un criteriu deosebit de relevant în optimizarea raporturilor dintre
utilitățile private și cele publice, în societatea modernă, în care alături de sectorul privat al
economiei ființează și un sector economic public.
Armonizarea ofertei de bunuri și servicii private cu cea publică apare, la rândul său, ca
premisă favorabilă dezvoltării economice și sociale, nivelul optim al acestora situându-se la
confluența utilităților marginale ale celor două tipuri de ofertă. Ea presupune evitarea, atât a unor
acțiuni publice ce asigură o utilitate inferioară celei marginale, cât și acoperirea prin ofertă
privată a unor nevoi care, prin natura lor, pot fi satisfăcute mai avantajos în variantă publică,
luând drept criteriu al opțiunilor, în acest sens, maximizarea utilităților totale oferite pentru
satisfacerea cât mai deplină a cererii.
În concordanță cu raționamentul anterior, optimizarea proceselor de formare, alocare și
cheltuire a fondurilor bănești, în cadrul finanțelor publice, respectiv al celor private, presupune
maximizarea ofertei totale (private și publice) de utilități, la o mărime dată a resurselor ce pot fi
consumate, admițând relațiile următoare:
Ut  U p Us (1.1.),
C p  Cs  U p  U s (1.2.).
în care: Ut = utilități totale; Up = utilități private; Us = utilități sociale (oferite de stat); Cp =
consumuri (nevoi) private; Cs = consumuri (nevoi) sociale.
Sub aspectul posibilităților de asigurare a ofertei de utilități (private și publice) într-o
economie mixtă, raportul de mărime dintre acestea înregistrează modificări importante, atât în
timp, cât și în spațiu, sub influența unei multitudini de factori obiectivi și subiectivi. Acest raport
se află și sub incidența modului de funcționare a mecanismelor economiei de piață care, în
condiții specifice, face necesară sporirea sau restrângerea ofertei de utilități publice, în
corespondență cu modificările ce survin în oferta privată și cererea agregată. Mutațiile ce survin
și întrepătrunderea dintre ofertele și cererile de utilități private și publice se reflectă pregnant în
derularea și intercondiționarea fluxurilor financiar-monetare, ce au loc în cadrul economiei
naționale, respectiv între cele două mari domenii ale finanțelor.
Indiferent de accepțiunea dată (largă sau restrânsă) și de domeniile de manifestare ale
finanțelor (publice sau private), în prim plan, se relevă conținutul lor comun, de procese și relații de
natură economică, ce presupun, în principiu, formarea, distribuirea și utilizarea resurselor bănești în
activitatea economică și socială.
În același context, se remarcă și existența unor diferențieri în interpretarea conținutului
finanțelor, accentuându-se fie asupra laturii economice, fie asupra celei sociologice. Prima pune
la baza conceptului de finanțe conținutul de procese economice în formă bănească și elementele
tehnice de înfăptuire a acestora. Cea de-a doua are în vedere, ca element definitoriu,
caracteristicile relațiilor sau raporturilor sociale dintre participanții la procesele respective.
În raport cu semnificațiile atribuite conceptului de “finanțe” și conținutul economic pe
care îl exprimă, finanțele pot fi definite, deci, ca procese economice și relații sociale, prin care se
constituie, se distribuie și se utilizează fonduri bănești, pentru îndeplinirea funcțiilor și
obiectivelor diferitelor entități economico-sociale, inclusiv ale statului și persoanelor fizice.
Este evident că, în măsura în care asemenea procese și relații au ca participant statul
(autorități sau entități de tip statal), iar fondurile respective se folosesc pentru îndeplinirea
funcțiilor și sarcinilor acestuia, respectiv de înfăptuirea acțiunilor și obiectivelor de interes

13
public, ele reprezintă finanțe publice.
Prin modul de manifestare și conținutul lor economic, finanțele, în general și cele publice,
în particular, prezintă anumite trăsături distinctive, față de celelalte categorii de procese și relații
economico-sociale.
Trăsătura definitorie a finanțelor, în ansamblu, rezidă în forma bănească de exprimare a
proceselor și relațiilor economice pe care le desemnează acest concept, atât în accepțiunea largă,
cât și în cea restrânsă, date acestora.
Așadar, se cuprind în sfera finanțelor procesele economice și relațiile sociale bazate pe
folosirea banilor; ele având același conținut economic și această trăsătură comună. Conform
acestei trăsături, se impune constatarea că numai procesele economice care se realizează în formă
bănească au un conținut financiar și se înscriu, deci, în categoria denumită generic “finanțe”. În
mod implicit, este de admis că toate celelalte procese economice, inclusiv cele de repartiție a
produsului național realizate în formă natural-materială nu se încadrează în sfera finanțelor.
Pe de altă parte, în condițiile exprimării valorice prin bani, procesele economice în formă
bănească și cele în formă natural-materială se condiționează reciproc, iar finanțele apar ca parte
integrantă a activității economico-sociale. Sub acest aspect, este de observat că prin derularea
continuă a proceselor respective au loc mișcări ale sumelor de bani, ce descriu fluxuri financiare,
aflate în interacțiune cu cele ale transmiterii valorii între participanți prin fluxurile reale (sub
forma materială a bunurilor și serviciilor).
În concordanță cu această caracteristică, procesele și relațiile economice cuprinse în sfera
finanțelor se concretizează, în principiu, prin formarea și utilizarea de fonduri bănești de către
persoane fizice sau juridice, antrenând fluxuri financiare de intrare (alimentare sau constituire) și
de ieșire (distribuire sau utilizare) a sumelor ce alcătuiesc fiecare fond bănesc, financiar.
O altă trăsătură, ce caracterizează, cu deosebire, finanțele publice, dar într-un mod
specific și pe cele private, constă în transferul de valoare care se produce între participanții la
respectivele procese și relații economice. Potrivit acestei trăsături, manifestarea finanțelor (în
sens restrâns), concretizează, în principiu, un transfer din valoarea aflată, la un moment dat, la
dispoziția unui participant, către un alt participant la procesele și relațiile respective. Acest
proces de transferare a valorii, pentru a avea conținut financiar, se presupune a fi efectuat în
formă bănească.
În mod obișnuit, un asemenea transfer antrenează și modificarea mărimii patrimoniului
administrat de către participanții la aceste procese și relații. Modificările în mărimea
patrimoniului pot avea loc în ambele sensuri, după cum participanții cedează sau primesc sume
de bani în cadrul acestor raporturi financiare. Astfel, dacă un participant acumulează resurse
bănești suplimentare el își majorează fondurile financiare de care dispune, iar dacă cedează sume
de bani altor utilizatori își diminuează aceste fonduri, înregistrând și modificări corespunzătoare
ale patrimoniului administrat.
De asemenea, este de remarcat că transferul de valoare se realizează printr-o cedare-primire
(între participanți) a unei sume de bani și reprezintă, implicit, un transfer de putere de cumpărare. El
are, deci, ca efect direct și imediat, reducerea disponibilităților bănești și a puterii de cumpărare la
persoana care cedează o sumă de bani și creșterea acestei puteri de cumpărare la cea care primește
suma respectivă. Spre deosebire, un transfer în formă naturală a bunurilor și serviciilor, nu are un
conținut financiar.
În fine, transferul de valoare caracteristic finanțelor are loc, fie cu titlu definitiv, fie pe
principiul rambursabilității. Este evident că, dacă transferul are caracter definitiv, suma de bani
și puterea de cumpărare aferentă nu mai revin persoanei de la care s-a făcut transferarea. Prin

14
comparație, atunci când suma respectivă urmează a se restitui persoanei de la care provine,
transferul se realizează cu titlu rambursabil și apare numai ca un fenomen temporar. Ca urmare,
după un interval de timp, suma de bani revine la punctul de plecare juridic, concretizând o
mișcare a valorii în sens invers, specifică relațiilor de credit, dar care se înscriu în categoria
generală a finanțelor, în sens larg.
Fenomenul transferului de valoare prezintă însă anumite particularități, în cele două
domenii ale finanțelor. În domeniul finanțelor publice, se pot distinge mai multe particularități
ale transferului de valoare.
În primul rând, transferul are, de regulă, un caracter definitiv, nerestituibil, atât dinspre
persoanele fizice și juridice către stat, cât și invers.
În al doilea rând, transferul respectiv presupune, de regulă, fie acumularea, fie
distribuirea (utilizarea) de resurse (fonduri) bănești și se realizează, în principiu, fără o
contraprestație directă și imediată, din partea beneficiarului sumei de bani transferate.
Caracterul de transfer fără contraprestație presupune că persoana de la care se face transferul nu
obține în schimb un echivalent în bunuri, servicii sau bani din partea persoanei în favoarea căreia
se face transferul. Cazul tipic al unui asemenea transfer se produce între persoane fizice sau
juridice, pe de o parte, și stat, pe de altă parte, cu prilejul constituirii și distribuirii fondurilor
bănești administrate de către autoritățile de stat, implicând, de regulă, trecerea valorii dintr-o
formă de proprietate în alta. Astfel, preluarea prin transfer a unor venituri (impozite) de la persoanele
fizice sau juridice la aceste fonduri are loc fără obligația statului de a oferi în mod direct persoanelor
respective o valoare compensatorie. În mod asemănător, transferul în sens invers, de la fondurile
financiare publice către persoanele beneficiare de sumele de bani distribuite, nu implică o
contraprestație directă din partea acestora către stat. Sub acest aspect, este de remarcat că pentru
aceeași persoană, nu se stabilește vreo legătură între sumele transferate către stat și cele de care
beneficiază ea din partea statului. Dar, în mod indirect și în momente diferite, este posibilă, fie și
parțial, o compensație valorică privind sumele de bani cedate de către diferitele persoane și
foloasele de care beneficiază ele pe seama cheltuielilor făcute de către stat.
În al treilea rând, transferul de valoare și de putere de cumpărare vizează, în principiu,
scopuri (nevoi) cu caracter colectiv. Așa, de pildă, transferurile bănești de la persoanele fizice și
juridice la stat au ca scop satisfacerea unor nevoi comune ale societății. Se pot asimila acestora și
transferurile de resurse bănești între persoanele fizice și juridice care vizează realizarea
obiectivelor specifice și desfășurarea activității diferitelor colectivități economice și sociale, cum
sunt: întreprinderile, organizațiile, instituțiile, etc.
Fenomenul de transfer se realizează, de asemenea, cu particularități și în sfera finanțelor
private, unde relațiile dintre participanți se bazează pe proprietate privată, personală. În mod
deosebit, în cazul întreprinderilor private, mișcarea valorii sub forma sumelor de bani poate avea
loc, fie prin raporturi cu alte persoane fizice sau juridice, fie prin operațiuni interne ce vizează
constituirea (sporirea) sau distribuirea (utilizarea) de fonduri bănești pentru propria activitate. În
primul caz, transferul are loc în mod asemănător celui din domeniul finanțelor publice, deși în
principiu participanții sunt persoane private. În cel de-al doilea caz, nu se mai realizează un
transfer veritabil de valoare dintr-o proprietate în alta, ci doar o dirijare internă a valorii către
anumite fonduri bănești proprii sau de la acestea spre locuri de utilizare ce corespund nevoilor de
satisfăcut. În acest caz, puterea de cumpărare este afectată doar sub aspectul posibilității de
acoperire a diferitelor categorii de cheltuieli (de funcționare, de investiții) în interiorul entității
respective. În plus, toate operațiunile de plăți și încasări, implicând mișcarea sumelor de bani,
chiar cele legate de cumpărări-vânzări de bunuri și servicii sunt asimilate celor financiare,

15
incluzându-se în domeniul finanțelor private.
Față de unele particularități ale transferului de valoare, evidențiate mai sus, rezultă că
anumite procese și relații economice, deși se realizează în formă bănească, dar presupun
schimburi de echivalente, cum este și vânzarea-cumpărarea mărfurilor pe bani, nu s-ar încadra în
accepțiunea restrictivă a noțiunii de finanțe. În același timp, însă, în accepțiunea largă, sfera
finanțelor tinde a se suprapune pe cea a folosirii banilor, în toate funcțiile acestora. În acest sens,
toate operațiunile bănești efectuate de entități (persoane) private sau publice pot fi și sunt
considerate, mai ales în practică, de domeniul activităților financiare.
La rândul său, sfera finanțelor se exprimă prin aria de manifestare a tuturor proceselor și
relațiilor economice în formă bănească, ce se realizează, atât în activitățile din sectorului public,
cât și în cele din sectorul privat, înglobând mai multe componente. Sub acest aspect, ansamblul
proceselor și relațiilor economice care alcătuiesc sfera largă a finanțelor (publice și private) se
structurează pe mai multe categorii financiare, cu particularități de manifestare imprimate de
formele de proprietate, specificul activităților, caracterul definitiv sau temporar al transferului de
valoare etc. Cele mai importante componente ale acesteia sunt: bugetul de stat și bugetele altor
autorități publice care, la rândul lor, încadrează categorii financiare specifice, concretizate prin
venituri și cheltuieli bugetare (impozite, taxe, împrumuturi publice, alocații sau credite bugetare,
subvenții, etc.); creditul; asigurările; finanțele întreprinderilor (firmelor) etc.
Bugetul de stat, ca și bugetele altor autorități publice, concentrează procesele și relațiile
financiare caracterizate prin transferul de valoare cu titlu definitiv sau nerambursabil și fără
contraprestație directă, de la persoane fizice și juridice către stat sau alte autorități publice și
invers. Resursele bănești vehiculate prin relațiile aferente acestei componente a finanțelor se
administrează de către stat și alte autorități publice în cadrul fondului bugetar sau altor fonduri
financiare destinate realizării de acțiuni publice.
Creditul reprezintă o altă categorie financiară, desemnând acele procese și relații
financiare, ce se desfășoară pe principiul rambursării (restituirii) sumelor de bani (care fac
obiectul lor) și al plății de dobândă de către beneficiar (debitorul) în favoarea părții care cedează
temporar dreptul de folosință a sumei respective (creditorul). Ca relație financiară, creditul
presupune, adesea, participarea unor instituții financiar-bancare (denumite generic intermediari
financiari) specializate în redistribuirea resurselor bănești între deținătorii de disponibilități și
utilizatorii acestora, ele mijlocind un transfer bănesc temporar, grefat pe mișcarea valorii în
ambele sensuri (la anumite intervale de timp) între creditor și debitor.
Asigurările, considerate global ca o categorie financiară, reprezintă un grup distinct de
procese și relații financiare generate de necesitatea combaterii și prevenirii efectelor distructive
ale unor fenomene naturale sau evenimente cu caracter aleatoriu și cu impact negativ asupra
vieții și activității umane, cunoscute sub denumirea generică de riscuri. Acest tip de relații
financiare este specific constituirii și utilizării fondurilor bănești denumite de asigurare sau de
protecție, îmbinând caracteristici ale bugetelor publice cu cele ale creditului, în funcție de
producerea evenimentelor față de care iau naștere relațiile de asigurare. Astfel, dacă
evenimentele (riscurile) asigurate se produc, generând pagube și nevoia de “despăgubiri”,
procesele și relațiile ce compun această categorie financiară se aseamănă mai mult cu cele de
“credit”, întrucât față de mișcarea inițială a valorii, de la asigurat la asigurător (sub forma
contribuțiilor sau a primelor de asigurare), se realizează și o mișcare inversă ocazionată de plata
despăgubirilor (sumelor asigurate), ce echivalează cu o restituire a contribuției plătite, ce poate fi
asimilată rambursării unui împrumut (credit).
Finanțele întreprinderilor (firmelor) constituie o categorie financiară complexă

16
înglobând relațiile prin care sunt procurate, distribuite și utilizate resursele bănești în
desfășurarea activității acestor entități. Ele se concretizează prin procesele de formare și utilizare
a capitalului și fondurilor bănești ale firmei. Între formele tipice pe care le îmbracă acestea se
disting: aportul de capital (în bani) adus de acționari inclusiv de către stat (prin cumpărarea
acțiunilor emise de firmă); plasamentele de capital în proiecte de investiții, respectiv pe piața
financiară; repartizarea rezultatului financiar (profitului) pentru reinvestire sau acordare de
dividende etc. Dar, în accepțiunea largă, pot fi luate în considerare și veniturile, cheltuielile și
celelalte procese sau relații în formă bănească generate de crearea, funcționarea și eventual
lichidarea întreprinderii.
Desigur, manifestarea concomitentă a diferitelor componente ale finanțelor implică și
posibilitatea interacțiunii sau întrepătrunderii lor, ca și existența unor zone de interferență în care
se regăsesc tipuri de procese și relații financiare aparținând unor categorii financiare diferite.
În mod obișnuit, însă, finanțele publice sunt asociate cu existența și funcționarea statului,
inclusiv a unităților administrativ-teritoriale și, în general, a instituțiilor de drept public, iar
problematica lor vizează constituirea resurselor bănești necesare autorităților publice, efectuarea
cheltuielilor pentru înfăptuirea de obiective și acțiuni de interes public, inclusiv contractarea de
împrumuturi și datorii publice, asigurarea echilibrului bugetar și financiar macroeconomic,
inclusiv susținerea dezvoltării economiei etc.
Prin comparație, finanțele private sunt asociate cu activitatea economico-financiară
bazată pe proprietatea privată a firmelor, întreprinderilor (societăților comerciale), organizațiilor,
societăților de asigurare, a celor de investiții, a băncilor și altor entități private. Ele abordează
procesele și relațiile de formare a resurselor bănești necesare acestora, cheltuielile,
împrumuturile contractate, creanțele de încasat și obligațiile de plată aferente activității lor,
inclusiv rezultatele financiare, distribuția profitului, echilibrul financiar microeconomic etc.
Lumea finanțelor private, în accepțiunea sa modernă, este reprezentată prin ansamblul de
operatori (agenți) economici și sociali care realizează gestiunea financiară a patrimoniilor
individuale sau a patrimoniului întreprinderilor, având la bază exprimarea și evaluarea prin bani
a tuturor resurselor angajate în fiecare activitate, iar domeniul principal de manifestare a ei este
cel al piețelor financiare și al evaluării activelor ce se schimbă pe aceste piețe13.

1.3. Tipuri de stat și impactul lor asupra finanțelor publice

Apariția primelor instituții de tip statal, în perioada tranziției societății omenești de la

comunitățile gentilice la societatea sclavagistă, a constituit un fenomen obiectiv ce a dat naștere
finanțelor publice (ale statului), concepute ca noi procese economice și relații sociale, în
principal, de redistribuire a produsului creat și având loc între stat și membrii colectivităților
statale. Pe măsura multiplicării funcțiilor și sarcinilor asumate de stat, până la nivelul celor
îndeplinite de statul modern și, implicit, a extinderii activităților de interes public, aceste procese și
relații economice în formă bănească s-au amplificat, ele devenind din ce în ce mai complexe.
În același context, se impune observației constatarea că, încă de la începuturi, activitățile
instituțiilor statale (în primul rând armata) s-au caracterizat prin conținutul nematerial și
necreator de valoare nouă sau de venituri acoperitoare cheltuielilor, deși înfințarea și
funcționarea lor a presupus, în mod obiectiv, consumuri de resurse, ceea ce a determinat statul să
13
Stancu Ion, Finanţe, Ed.Economică, Bucureşti, 1997, p.46.

17
preia, în virtutea forței sale publice, părți din valorile produse de supușii săi, care desfășurau
activități materiale. Din această perspectivă, caracterul neproductiv al activităților desfășurate de
instituțiile de tip statal reprezintă principala cauză a redistribuirii produsului creat în activitățile
materiale private, concretizată prin asemenea procese economice și relații în formă bănească
menite să asigure funcționarea statului, în general, respectiv a instituțiilor sale, în particular. În
plus, față de formele inițiale ale instituțiilor create și sarcinile îndeplinite de către stat, în timp, s-
a ajuns la asumarea de noi sarcini, atât în planul general al furnizării gratuite de utilități publice
și al susținerii materiale a unor membri ai colectivităților statale, alături de cele privind
organizarea și coordonarea activităților de interes public, inclusiv cele de intervenție în
reglarea/stabilizarea economiei confruntată cu fenomene perturbatoare (criză, recesiune etc.).
Prin urmare, pornind de la ipostaza de premisă a nașterii și existenței finanțelor publice,
statul a avut și are un impact profund asupra manifestării acestora prin modul de organizare a
vieții economice și sociale, respectiv de asumare a sarcinilor și îndeplinire a funcțiilor sale,
corespunzător treptelor evolutive ale societății omenești. Astfel, în condițiile specifice
funcționării statului sclavagist și celui feudal, aflate în bună măsură sub incidența economiei
naturale închise (caracteristică etapelor respective), aria de manifestare a finanțelor publice era
mult mai restrânsă comparativ cu perioada următoare, pe fundalul limitării sarcinilor statului și a
rolului finanțelor sale doar ca mijloc de satisfacere în formă bănească a nevoilor publice, între
care un loc preponderent ocupau, adesea, cele cu caracter militar.
Din același unghi de abordare, în lumea modernă are loc, nu numai multiplicarea
sarcinilor și funcțiilor asumate de stat, ci și extinderea sferei finanțelor publice însoțită de
amplificarea rolului lor. Coroborate cu mutațiile survenite în planul funcționării sistemelor socio-
economice, pentru noua etapă a dezvoltării societății umane prezintă interes major conturarea și
funcționarea a 3 (trei) tipuri de stat specifice, cu impact diferențiat semnificativ asupra modului
de manifestare a finanțelor publice, și anume: statul de tip protector; statul de tip socialist; statul
de tip intervenționist.
Statul protector a fost conceput în scopul de a oferii protecție membrilor colectivităților
statale și se consideră a fi tipic pentru fazele inițiale ale funcționării sistemului socio-economic
capitalist, iar caracteristica sa esențială consta în asumarea numai a unor sarcini tradiționale, cum
sunt: apărarea națională, ordinea internă, relațiile diplomatice etc. La baza funcționării acestui tip
de stat se află doctrina liberală clasică, potrivit căreia activitățile creatoare de bunuri trebuiau
considerate a fi apanajul exclusiv al inițiativei private, statul neputându-se implica în acțiuni de
acest fel, ele neavând un caracter public. În același sens se considera că, deoarece economia
funcționa având la bază autoreglarea prin mecanismele sale (în virtutea legităților specifice
economiei de piață), statul nu trebuia să intervină în desfășurarea activităților economice,
apreciindu-se că asemenea intervenții ar avea efecte dereglatoare. Mai mult, statul este considerat
un administrator mai puțin performant sau chiar risipitor al resurselor, comparativ cu agenții
economici privați, iar eventuala implicare în viața economică (inclusiv prin redistribuirea de
resurse financiare) ar putea devenii o sursă de ineficiență economică.
În condițiile specifice fazei inițiale a dezvoltării capitaliste, pentru finanțele statului
problema principală era limitarea cheltuielilor publice la strictul necesar asigurării funcționării
normale a instituțiilor de stat. Aceasta și pentru că cheltuiala publică era considerată un consum
nerecuperabil de venit național, având impact negativ asupra dezvoltării economice și sociale, cu
atât mai mult cu cât resursele consumate în scopuri publice apăreau ca pierderi pentru societate.
Fără a se contesta statului, ipostazele sale de creator și supraveghetor al aplicării regulilor de
conduită, care făceau din cheltuielile publice, un rău necesar, finanțelor publice li se rezerva un

18
rol relativ minor. Funcționând ca stat protector, acesta trebuia să asigure, deci, cadrul
organizatoric adecvat desfășurării activităților economice și sociale, urmând ca cvasitotalitatea
utilităților de bunuri și servicii să fie oferite și consumate în varianta privată, sub protecția
statului. Deoarece îndeplinea sarcini limitate, mai ales, de domeniul asigurării ordinii și protejării
cetățenilor, iar în raport cu economia era chemat doar să stabilească regulile jocului economic și
să supravegheze respectarea acestora, el a fost numit și stat jandarm.
Din perspectiva finanțelor publice, unui asemenea tip de stat (jandarm) îi era
caracteristică o sferă de manifestare mai restrânsă a acestora, dimensiunile proceselor de
redistribuire a produsului creat în corespondență cu consumurile și, implicit, cheltuielile publice,
fiind relativ reduse.
Ipostaza statului protector (jandarm), cu impactul său asupra finanțelor publice, s-a
dovedit a fi viabilă o bună perioadă de timp, în care economia și societatea capitalistă nu a
cunoscut fenomene profund perturbatorii, de tipul crizelor și șomajului, care au apărut ulterior.
Statul socialist, care a funcționat în varianta cea mai reprezentativă în fostele țări
socialiste din Europa și, mai ales, în fosta URSS, s-a bazat pe asumarea unor funcții și sarcini
economice și sociale foarte cuprinzătoare, pe fundalul desființării proprietății private și
promovării altui tip de proprietate, denumită generic socialistă, care era, în esență, una de stat.
Instituirea acestui tip de proprietate asupra cvasitotalității bunurilor și concentrarea de către
partidul unic (comunist) a dreptului de decizie asupra desfășurării tuturor activităților economice
și sociale s-au concretizat în amplificarea fără limite a activității statului. În mod corespunzător,
latura financiară a întregii activități economice și sociale a devenit, în cea mai mare măsură, de
domeniul finanțelor publice.
Un asemenea tip de stat și-a asumat explicit o funcție economică, autoritățile publice (de
partid și de stat) dirijând întreaga activitate economică și socială. S-au creat, astfel, economiile
socialiste centralizate, în cadrul cărora procesele și relațiile economice în formă bănească au
devenit predominant relații financiare, de natura celor publice, la care statul era participant
omniprezent, atât prin autoritățile (instituțiile sale), cât și prin multitudinea de entități economice
și sociale de stat. În acest cadru de funcționare a statului socialist, cea mai mare parte a resurselor
financiare se afla la dispoziția structurilor statale sau a întreprinderilor și instituțiilor de stat, ele
fiind alocate și utilizate aproape în totalitate prin decizii care aveau, principial, un caracter
public. Astfel, oferta globală de utilități se asigura în cea mai mare măsură de către entitățile
numite generic socialiste, fie că erau întreprinderi producătoare de bunuri, comerciale etc. sau
instituții publice din sfera activităților nemateriale.
Corespunzător condițiilor caracteristice funcționării sistemului socio-economic socialist,
finanțele publice (ale statului socialist) se caracterizau prin:
- sfera foarte largă de cuprindere, care a rezultat prin instituirea și dezvoltarea proprietății
socialiste de stat;
- constituirea de fonduri financiare la dispoziția statului și entităților socialiste cu o
anumită autonomie funcțională, care se baza pe relațiile de repartizare a produsului creat, impuse
prin reglementări ale autorităților statale;
- distribuirea planificată a fondurilor (resurselor) financiare, corespunzător obiectivelor
de realizat, prevăzute prin planurile centralizate.
Instrumentul principal folosit de statul socialist în procurarea și distribuirea resurselor, în
general, inclusiv a celor financiare, era planul, ca o expresie directă a conducerii centralizate,
planificate, a ansamblului activităților economice și sociale.
Statul intervenționist s-a conturat în condițiile confruntării societății capitaliste cu

19
fenomene necunoscute anterior, de tipul crizelor economice și șomajului, care au bulversat
economia și societatea, în ansamblu. Începuturile intervenționismului statal se plasează în
perioada primului Război Mondial, când în țările beligerante a fost necesară concentrarea și
coordonarea eforturilor de război, care nu puteau fi realizate decât de către stat. Astfel, statele
beligerante au fost puse în situația de a concentra la dispoziția lor un mare volum de resurse și de
a le dirija pentru a face față efortului de război. O mare parte din aceste resurse trebuia procurată
și alocată în formă bănească, ceea ce a determinat amplificarea sferei de manifestare a finanțelor
publice.
După încheierea războiului, refacerea infrastructurii și a economiei, ca și crearea
premiselor pentru reluarea ascensiunii economice și sociale au fost asumate ca sarcini ce
reveneau autorităților statale. În noile condiții, statul s-a implicat pregnant și prin decizii menite
să susțină reglarea și dezvoltarea economiei, ceea ce a imprimat acțiunilor sale un caracter
intervenționist.
Momentul evolutiv culminant, care a determinat nașterea doctrinei intervenționiste, este
considerat cel al declanșării crizei economice mondiale din 1929-1933, când statul a trebuit să
abandoneze unele dintre tezele liberale de nonintervenție în viața economică și socială și să se
implice mult mai profund în redistribuirea, alocarea și folosirea resurselor. Confruntat cu
dificultățile crizei economice, statul și-a extins activitatea, incluzând în sfera acțiunilor sale și
măsuri de contracarare a factorilor perturbatori. Astfel, alături de sarcinile tradiționale asumate
anterior de stat, s-au conturat și altele noi, care vizau, mai ales, contracararea factorilor destabilizatori
sau corectarea impactului negativ al dereglării vieții economice și sociale.
Așadar, noua doctrină privitoare la economie și stat, a fost axată pe creșterea rolului
intervenționist al statului în societate și economie, aceasta fiind cunoscută și ca doctrina
intervenționistă, care prin comparație cu cea clasică reprezenta doctrina modernă. Suportul
doctrinar al acestui intervenționism de stat, sub aspect financiar, se regăsește în opera lui
J.M.Keynes14, fiind dezvoltat, ulterior, de discipolii săi.
Potrivit doctrinei moderne, pentru a compensa imperfecțiunile și a contracara
disfuncționalitățile mecanismelor economiei de piață, este de admis implicarea autorităților
statale, atât în activitățile economice pentru a influența evoluția produsului intern brut
(asigurându-i o tendință de creștere echilibrată), cât și în plan social, pentru a ameliora situația
materială a persoanelor afectate de producerea fenomenelor distructive (criza, recesiunea,
șomajul etc.).
În funcționarea statului intervenționist se disting, fiind mai pregnante, două tipuri de
intervenționism, care marchează modalitățile de exprimare a acestuia și prin măsurile întreprinse
în planul finanțelor publice, și anume: intervenționism compensator; intervenționism corector.
Intervenționismul compensator semnifica implicarea statului, cu mijloacele sale, în
atenuarea ciclicității economice, prin promovarea de măsuri de natură financiară și monetară
menite să impulsioneze activitățile economice în perioadele de declin sau să atenueze ritmurile
prea ridicate de creștere economică în perioadele de boom (economic).
Compensarea adusă, astfel, tendințelor dezechilibrante ce apar în evoluția economiei s-a
dovedit favorabilă atenuării oscilațiilor ciclice, evitând dereglările profunde în plan economic și
social. Asemenea intervenții presupun alocarea sau realocarea adecvată a resurselor, între care un
rol major revine celor financiare, implicând participarea autorităților statale.
Din perspectiva măsurilor ce pot fi aplicate de către statul intervenționist compensator,

14
Keynes J.M., Teoria generală a folosirii mîinii de lucru, a dobânzii şi a banilor, Ed.Ştiinţifică, Bucureşti, 1970.

20
doctrina keynesiană fundamentează necesitatea și posibilitatea implicării statului în economie,
atât prin dezvoltarea sectorului economic de stat, cât și prin influențarea evoluției activităților
economice private. În ambele cazuri, se presupune angajarea finanțelor publice prin mobilizarea
de resurse și distribuirea lor adecvată susținerii economiei, apelând la instrumentele principale,
cum sunt: impozitele, cheltuielile publice, bugetul public.
Intervenționismul corector reprezintă o variantă ulterioară de intervenție a statului, în
viața socio-economică, fiind considerat stat al bunăstării generale a cetățenilor săi. Acest tip de
intervenționism statal s-a conturat în contextul economic al societății contemporane, în care
fenomenele de tipul crizelor și șomajului nu numai că s-au atenuat semnificativ, dar au putut fi
anticipate și controlate într-o anumită măsură, iar preocupările pentru protecția socială, mai ales,
a categoriilor sociale defavorizate s-au amplificat. S-a produs, astfel, o mutație din perspectiva
implicării autorităților publice, în sensul accentului pus pe exercitarea unor influențe indirecte
asupra vieții economice și sociale și renunțării sau diminuării intervențiilor directe. Instrumentele
financiare publice sunt folosite acum pentru a influența indirect evoluția fenomenelor economice
și sociale, stimulându-le pe cele cu impact pozitiv și inhibându-le pe cele generatoare de efecte
nefavorabile dezvoltării.
Noul tip de intervenționism statal se manifestă în noile condiții, mai ales, prin
redistribuirea resurselor între membrii societății, ceea ce se poate înfăptui, de regulă, prin metode
specifice finanțelor publice. Ca urmare, resursele financiare redistribuite prin impozite și
cheltuieli publice au crescut considerabil, deținând proporții net superioare în PIB, față de
perioadele anterioare. Impactul acestuia se concretizează, totodată, într-o realocare a resurselor
ce favorizează și corelarea cererii agregate cu oferta și creșterea economică.
Pe de altă parte, ultimele decenii evidențiază apariția unor tendințe de reconsiderare a
pozițiilor statului în societatea contemporană, în sensul diferențierii poziției sale de creator al
regulilor jocului și arbitraj al aplicării lor (stat arbitru) de cea de agent economic (actor sau
jucător) participant direct la activități economice.
În prima ipostază, statul poate desfășura activitățile tradiționale având un rol relativ
restrâns în viață economică și socială, dar realizează coordonarea de ansamblu, stabilind regulile
de joc pentru agenții privați și urmărind respectarea lor prin instituțiile sale.
În a doua ipostază, el organizează și derulează activități economice proprii, luând decizii
cu caracter economic, care presupun și respectarea regulilor general aplicabile, stabilite în
ipostaza de arbitru. În această a doua situație, finanțele publice se dezvoltă și printr-un segment
specific, cel al finanțelor întreprinderilor cu capital de stat, în cadrul căruia se realizează și o
activitate financiară direct legată de procesele economice creatoare de bunuri materiale.
Reflectarea ambelor ipostaze în planul finanțelor publice semnifică, pe de o parte,
amplificare proporțiilor proceselor de procurare, alocare și utilizare a resurselor bănești la care
participă autoritățile publice, iar pe de altă parte, creșterea complexității fenomenelor și
tehnicilor financiare folosite, inclusiv a interdependențelor cu finanțele private.

1.4. Concepții asupra problematicii finanțelor publice

Finanțele, în ansamblu, și cele publice, în particular, și-au conturat o problematică de

cercetare specifică, axată pe modalitățile de procurare și alocare/utilizare a resurselor destinate
funcționării normale a diferitelor entități, inclusiv a instituțiilor de stat, vizând direct procesele și
relațiile bănești de mobilizare a acestora, mai ales, sub formă de contribuții obligatorii ale
membrilor colectivității statale, respectiv de folosire eficientă a lor, sub forme ale cheltuielilor

21
efectuate.
Preocupările de cercetare asupra problematicii finanțelor publice au evoluat sub impactul
doctrinelor economice dominante, inclusiv al concepțiilor privitoare la apariția, existența și
funcționarea statului. În acest context, principalele concepții referitoare la problematica sau
domeniul de cercetare al finanțelor publice pot fi încadrate în două orientări majore, și anume:
concepția clasică și concepția modernă.

1.4.1. Concepția clasică

Concepția clasică asupra finanțelor publice s-a format prin crearea doctrinei economice
liberale, care a dominat perioada de început a dezvoltării capitaliste, dezvoltându-se în secolul al
XIX-lea. Conform acestei doctrine, se susținea necesitatea liberei inițiative private în economie și
evitarea oricărei intervenții din partea statului, considerat un factor perturbator al activității
economice. În acord cu dictonul "laissez-faire, laissez-passer, le monde va de lui meme", doctrina
liberală pleda pentru asigurarea unui cadru economic și social care să nu stânjenească inițiativa
privată și în același timp, milita pentru limitarea sarcinilor statului numai la cele tradiționale (ordine
internă, apărare națională, relații diplomatice, educație). În concordanță cu aceste sarcini, statul era
privit mai mult ca stat jandarm, iar cheltuielile de funcționare a instituțiilor sale erau concepute la un
nivel cât mai redus considerat strict necesar, asigurându-se guvernarea cât mai ieftină. Prevala, deci,
teza limitării cheltuielilor la nivelul strictului necesar funcționării normale a statului, ca obiectiv
determinant în domeniul finanțelor publice.
În consecință, conform doctrinei liberale, se contesta participarea statului la activități cu
caracter economic, cu atât mai mult cu cât, prin prisma efectelor pozitive optenabile, acestea
apăreau inferioare celor din activitatea economică privată, datorită incapacității acestuia de a
asigura o gestionare eficientă. În aceste condiții, dimensiunile proprietății de stat în economie s-
au situat, în general, la limite reduse, acoperind mai ales domenii pentru care inițiativa privată nu
manifesta interes sau nu dispunea de potențial financiar.
Ipostaza statului jandarm, fără o participare semnificativă la viața economică, a imprimat
științei finanțelor publice orientarea spre a găsi modalități adecvate finanțării instituțiilor sale
neproductive. Ca urmare, în concepția clasică, se consideră că problematica de studiat trebuia să
se refere direct la modalitățile de procurare și utilizare economicoasă a resurselor financiare
publice. În mod corespunzător, aceasta a inclus determinarea cheltuielilor publice de finanțat,
stabilirea sarcinilor fiscale pe contribuabili și urmărirea încasării impozitelor, întocmirea și
execuția bugetului de stat etc.
De altfel, între primele măsuri adoptate de guvernele vremii s-a înscris instituirea ordinii
în finanțele publice, vizând direct cunoașterea cât mai precisă și controlul cheltuielilor și
veniturilor publice, prin trecerea la întocmirea bugetului de stat și elaborarea principiilor
bugetare. În raport cu această concepție, asigurarea echilibrului bugetar, în sensul egalizării
cheltuielilor de finanțat cu veniturile curente (provenite în cea mai mare parte din contribuții
obligatorii ale membrilor colectivității statale), a reprezentat "cheia de boltă" a finanțelor publice.
În același timp, apelul la împrumuturi de stat (ca resursă bugetară extraordinară) era considerat,
în principiu, inacceptabil, folosirea sa având doar un caracter cu totul excepțional. În această
viziune, faptul că bugetul trebuia să fie echilibrat avea o semnificație chiar mai profundă decât
egalitatea dintre venituri și cheltuieli, și anume, aceea a unui principiu politic în sens deplin.
Echilibrul bugetar urma a se realiza, relativ facil, prin limitarea cheltuielilor publice, el devenind
un element cu caracter restrictiv în angajarea de acțiuni sau obiective în interes public.
Totodată, în concepția clasică, modul de abordare a problematicii finanțelor publice avea

22
un pronunțat caracter juridic și mai puțin unul economic. Identificarea și reglementarea
modalităților și formelor concrete de procurare a resurselor bănești la dispoziția statului, precum
și a tehnicilor privind alocarea și utilizarea acestor resurse constituia principalul domeniu de
cercetare pentru știința finanțelor. În această optică, activitatea financiară implicând prezența
statului a fost interpretată ca reprezentând și gospodăria financiară sau economia financiară a
statului.
Prin urmare, în concepția clasică, statul, avea doar un rol protector în societate și trebuia
să stabilească regulile de bază ale jocului pentru toți actorii economici și sociali, acestea
decurgând din necesitatea apărării a două drepturi fundamentale: proprietatea și libertatea
individuală; el era doar un consumator de resurse, pentru că, sub acest aspect, "nu reprezintă
decât o prăpastie imensă (o gaură) care înghite o parte din venitul unei țări, fără speranța de a-l
mai regăsi", echivalând cu o pierdere pentru societate.
Întrucât cheltuielile publice erau interpretate ca simple consumuri finale, se aprecia că
indivizii, neplătind impozite, ar putea valorifica sumele rămase la dispoziția lor într-o manieră
mai rațională și mai productivă.
Deosebit de relevantă, pentru concepția clasică asupra finanțelor publice, este celebra
sintagmă, aparținând lui Gaston Jèze (considerat părintele științei finanțelor): "Există cheltuieli
15
publice; ele trebuie acoperite" . Așadar, problema esențială a științei finanțelor publice consta în
găsirea modalităților concrete de a acoperi cheltuielile finanțate de stat, ceea ce echivala și cu a
asigura funcționarea normală a instituțiilor publice.
La rândul său, Adolph Wagner, susținea că: "știința finanțelor este știința economiei
administrate de stat sau de către un corp public în vederea procurării și întrebuințării bunurilor, în
special a banilor, care le sunt necesare funcțiilor lor de comunități economice obligatorii"16. În
plus, el considera ca obiect de studiu al finanțelor publice și realizarea unei mai juste repartizări a
veniturilor între membrii societății, economia financiară având datoria de a înlătura unele stări
economice și sociale nefavorabile". Se extindea, astfel, aria problematicii finanțelor spre căutarea
unor soluții care să permită o mai echitabilă distribuire a resurselor în societate.
Un alt reprezentant al concepției clasice, Paul Leroy Beaulieu, făcând trimitere la
necesitatea corelării cheltuielilor publice cu procurarea resurselor acoperitoare acestora, afirma
că: "știința finanțelor publice este de fapt știința veniturilor publice și a utilizării acestora pentru
acoperirea cheltuielilor publice"17.
În același context, se cuvine a fi menționată concepția lui Ion Ionescu de la Brad, care
considera, îndreptățit, că finanțele publice trebuie să răspundă la întrebarea, "cum să se așeze, să
18
se strângă și să se întrebuințeze dările către stat, evitând cheltuielile zadarnice" risipitoare.
Indiferent de unghiul de abordare, concepția clasică asupra științei finanțelor publice s-a
subordonat conceptelor liberale despre economie și stat, dominante în prima fază a dezvoltării
societății capitaliste.

1.4.2. Concepția modernă

Apariția concepției moderne a avut loc în contextul nașterii doctrinei economice

15
Gaston Jèze, op.cit., p.3.
16
Adolphe Wagner, Traté de la science des finances, V Giard et E. Brière, Paris, 1909, p.15.
17
Paul Leroy Beaulieu, Traté de la science des finances, VII-éme édition, tome I, Paris, 1906, p.2-3.
18
Ion Ionescu de la Brad, lecţia Finanţele, Iaşi, 1859.

23
intervenționiste, care a devenit tipică pentru societatea modernă. Debutul acestei concepții, în
cadrul doctrinei intervenționiste, axată pe implicarea mai pregnantă a statului în viața
economico-socială, se situează la începutul secolului XX, dar, mai ales, în perioada primului
război mondial.
Abordările doctrinare cu caracter intervenționist s-au amplificat mult, însă, pe fundalul
crizei economice mondiale din anii 1929-1933, care a evidențiat limitele inițiativei private în
rezolvarea unor probleme economico-sociale cu impact profund în societate și disfuncționalități
majore ale mecanismelor economiei de piață, confruntată cu fenomene perturbatoare grave.
Manifestarea fenomenelor de criză și șomaj au constituit factori decisivi în reconsiderarea
doctrinei economice liberale, după ce se constatase că prezența statului a fost indispensabilă în
rezolvarea unor probleme fundamentale pentru țările beligerante în primul război mondial. Or, în
condițiile războiului, alături de eforturile financiare mari, s-a impus adaptarea economiei la
nevoile de desfășurare a ostilităților, prin restructurarea ei și dezvoltarea producției de război. În
acele condiții, statul s-a dovedit singurul în măsură să asigure concertarea eforturilor și
reorientarea resurselor, acționând, mai ales, prin mijloace financiar-monetare. Ulterior, pentru
înlăturarea efectelor dezastruoase ale războiului și combaterea efectelor distructive ale crizei
economice mondiale, inclusiv ale manifestării ciclicității economiei s-a recurs la noi măsuri de
intervenție statală, ca alternativă viabilă la dereglările apărute în funcționarea mecanismelor
pieței.
În noile condiții, s-a abandonat teza statului-jandarm (menit să îndeplinească sarcini
tradiționale) în favoarea celei a statului-providență sau al bunăstării (welfare). În această viziune
statul nu se mai limita la finanțarea acțiunilor neproductive, ci își manifesta pregnant prezența în
economie, fie direct, prin dezvoltarea unor întreprinderi de stat, fie indirect prin susținerea și
influențarea întreprinzătorilor de o manieră convergentă politicilor de stabilizare și creștere
economică.
În consonanță cu noua doctrină, statul nu mai este interpretat doar ca un consumator de
produs național. El devine acum redistribuitor de resurse, capabil să orienteze și să susțină
evoluția ascendentă a societății spre realizarea unor obiective de interes larg, ce corespund
aspirațiilor de progres și civilizație.
Doctrina intervenționistă a implicat, firesc, și domeniul finanțelor publice, generând un
intervenționism financiar prin care statul se angajează cu mijloacele de care dispune pentru
contracararea fenomenelor destabilizatoare, perturbatorii, ale vieții economico-sociale (crize,
șomaj) și stimularea factorilor de dezvoltare a societății și de creștere economică. Confruntat cu
realitatea dificultăților de realizare a autoreglării economiei prin mecanismul pieței libere, statul
intervenționist își asumă sarcini multiple ce vizează și corectarea unor imperfecțiuni în funcționarea
acestuia.
În același timp, evoluția societății a impus ca necesară asumarea de către stat a unor sarcini
noi, mai ales, în sfera protecției sociale, care au determinat, pe de o parte, creșterea cheltuielilor
statului, iar pe de altă parte, căutarea soluțiilor de procurare a unor resurse suplimentare acoperitoare.
În acest context, s-au înregistrat cheltuieli publice sporite pentru acțiuni economice, inclusiv cu
dezvoltarea sectorului economic de stat, subvenționarea întreprinderilor private sau protecția
categoriilor sociale defavorizate etc., în condițiile amplificării semnificative a celor tradiționale.
Concomitent, s-au produs mutații și în sfera formării resurselor financiare publice, prin
admiterea apelului la resursele extraordinare, de tipul împrumuturilor de stat sau a emisiunii
inflaționiste de monedă, pentru a favoriza intervenția (reglatoare) a statului în viața economică și
socială.

24
 La baza concepției moderne intervenționiste, stă doctrina elaborată de J.Keynes, prin cea
mai importantă operă a sa, "Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzilor și a banilor",
în cadrul căreia stimularea investițiilor, atât în sectorul public, cât și în cel privat, prin
instrumente de domeniul finanțelor publice, pentru a asigura o folosire mai completă a forței de
muncă, ocupă un loc prioritar.
Doctrina Keynesistă acordă un rol deosebit statului și folosirii mijloacelor sale, în primul
rând celor financiare, pentru influențarea evoluției societății, inclusiv a economiei. Pe acest
fundal, concepția modernă asumă studiul folosirii tehnicilor financiar-monetare în scop reglator
(față de evoluția vieții social-economice) ca un domeniu nou al științei finanțelor (publice).
Prin urmare, menținând problematica finanțelor publice afirmată de concepția clasică,
abordările moderne adăugă, ca obiect al științei finanțelor, studierea posibilităților de folosire a
instrumentelor financiare în scop reglator (intervenționist), în economie și societate. Domeniul de
cercetare al finanțelor publice, în concepția modernă, include, deci, atât modalitățile de fundamentare
și finanțare a cheltuielilor publice, respectiv modalitățile de procurare a resurselor financiare
acoperitoare lor, cât și pe cele de intervenție prin finanțe în viața economică și socială pentru
corectarea dezechilibrelor și asigurarea mersului ascendent al societății.
În ultimele decenii, însă, s-au produs unele reconsiderări ale acestei concepții, pe fundalul
neoliberalismului contemporan, orientate spre limitarea intervenționismului statal și combaterea
inflației generate de finanțarea deficitelor bugetare.
Dintre autorii cu contribuții majore la crearea concepției moderne asupra finanțelor
publice se pot remarca, în mod deosebit: J.M. Keynes; M. Duverger; J. Buchanan; W. Shultz și
L. Harris etc.
Prin conținutul lucrărilor sale, J.M. Keynes abordează plenar problemele financiar-
monetare în contextul cerințelor echilibrului economic general și pune, implicit, bazele
concepției moderne privind finanțele publice.
La rândul său, Maurice Duverger se distinge, mai ales, prin reliefarea deosebirilor dintre
concepția clasică și cea modernă asupra problematicii finanțelor publice și definirea domeniului
de cercetare al acestor finanțe, considerându-le ca fiind "știința care studiază activitatea statului
în măsura în care el utilizează tehnici financiare: cheltuieli, taxe, impozite, buget, procedee
monetare etc."19. În mod sintetizator, el afirmă că această știință cuprinde, în condițiile societății
moderne, două domenii de studiu, și anume: folosirea mijloacelor financiare în scop financiar;
folosirea mijloacelor financiare în scop intervenționist. De asemenea, el susține că, potrivit
concepției moderne, finanțele publice sunt o ramură a științelor economice, deoarece mijloacele
financiare sunt folosite de stat, mai ales, pentru a interveni în domeniul economic, pentru
regularizarea producției și a schimbului, pentru a asigura echilibrul prețurilor și menținerea
puterii de cumpărare a monedei etc. În concluzie, M. Duverger afirmă că "în viziune modernă,
finanțele publice sunt integrate în mecanismele economiei și adaptate la acestea"20, ceea ce le
conferă un rol major în influențarea evoluției economiei și societății, în ansamblu.
Asemănător, James Buchanan ajunge la constatarea că finanțele publice studiază
activitatea economică a guvernului considerat ca entitate (social-economică). În opinia sa, știința
finanțelor publice, atât la nivele simple cât și mai complexe, trebuie să cuprindă două stadii
(formulate sub forme ale unor întrebări) și anume: primul, semnifică ce încerca să facă guvernul
și cât de eficace sunt eforturile pentru atingerea obiectivelor sale; al doilea, cum sunt afectate

19
Maurice Duverger, Finances publiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1978, p.18.
20
Ibidem, p.26.

25
comportarea și condițiile indivizilor în economia privată sau de piață. De asemenea, J. Buchanan
pune accentul pe abordarea problematicii finanțelor publice prin prisma eficienței economico-
sociale a acțiunilor ce se întreprind. Această direcție de abordare presupune ca, pentru
fundamentarea deciziilor ce se iau de către organele de stat, finanțele publice să ofere tehnicile
adecvate studierii nivelului de eficiență în diferite variante de realizare a obiectivelor, urmând a
se opta pentru cele mai avantajoase. În acest sens, el constată că "opțiunea publică, teoria și
analiza elaborării deciziilor colective au fost tot mai mult incluse în finanțele publice".21
William Shultz și Lowell Harris accentuând, la rândul lor, asupra laturii tehnice a
fenomenelor financiare, consideră că finanțele publice, ca știință, se ocupă cu studiul faptelor,
principiilor, tehnicilor și efectelor privind procurarea și cheltuirea fondurilor bănești, de către
autoritățile publice.
Un impact major asupra evoluției concepțiilor contemporane cu privire la finanțele
publice îl are cea cunoscută sub denumirea supply-side economics, îndeosebi în varianta sa
"monetarismul". Această concepție, opunându-se intervenționismului keynesian, pledează pentru
restrângerea rolului statului și cheltuielilor (consumurilor) publice și, implicit, limitarea folosirii
instrumentelor financiare în scop intervenționist, atribuind o importanță sporită monedei și
politicilor monetare.
Pe un plan mai larg, se poate constata că în abordarea problematicii finanțelor, atât în
concepțiile clasice, cât și în cele moderne, latura socială a acestora (văzută prin prisma relațiilor
dintre participanții la procesele financiare) este luată în considerare într-o măsură mai redusă,
accentul fiind pus pe elementele de ordin tehnic. Sub acest aspect, doctrina marxistă asumată de
statul totalitar socialist, s-a remarcat prin definirea și interpretarea finanțelor, în primul rând, ca
relații sociale, subestimând latura lor tehnică.
De asemenea, între concepțiile moderne asupra finanțelor se pot distinge și cele axate pe
latura psihologică a problematicii lor, respectiv pe studierea reacțiilor indivizilor și a
comportamentului lor, ca și a instituțiilor statului, în contextul procurării și utilizării resurselor
financiare publice. Totodată, se remarcă accentuarea tendinței de abordare a problematicii
finanțelor prin metode de cercetare și modelare matematică a fenomenelor financiare.
Ramură a științelor economice, finanțele studiază procesele și relațiile de constituire,
repartizare și utilizare a resurselor financiare, cu instrumentele și tehnicile de realizare a acestora
la nivelul statului și celorlalte entități publice și private. În mod implicit, ele cercetează formele,
metodele și tehnicile utilizabile în dimensionarea și efectuarea operațiilor bănești legate de
funcționarea acestor entități, dar și modalitățile de folosire a instrumentelor financiare pentru
influențarea evoluției economiei și societății, în ansamblu.
Corespunzător sferei proprii de manifestare, finanțele publice (ca domeniu de cercetare)
studiază procesele și relațiile economice implicate în formarea, alocarea și utilizarea resurselor
financiare publice, respectiv tehnicile și instrumentele specifice înfăptuirii lor, inclusiv incidența
acestora și modalitățile de influențare asupra celorlalte laturi ale activității economico-sociale.

21
Buchanan James M., Flowers Marilyn R., The public finances, Richard D.Irwin, Inc., London, Georgetown, 1975,
p.105.

26
 CAPITOLUL 2

FUNCȚIILE ȘI ROLUL FINANȚELOR PUBLICE

2.1. Abordări conceptuale ale funcțiilor și rolului finanțelor publice

Caracterul obiectiv al existenței finanțelor ca și a altor categorii economice se relevă, în

primul rând, prin funcțiile și rolul ce revin acestora în viața economică și socială, concretizată
sintetic prin producerea, repartiția, schimbul și consumul produsului intern brut.
Într-o accepțiune sintetizatoare, conceptul de funcție semnifică menirea socială a
categoriei respective. Această semnificație are în vedere capacitatea unei categorii economice de
a mijloci înfăptuirea unor procese ce nu se pot realiza satisfăcător în absența sa. Asociată, de
regulă, cu funcțiile, este folosită și noțiunea de rol al categoriei respective pentru a exprima
rezultatele sau efectele optenabile pe seama îndeplinirii funcțiilor sale.
Așadar, ca expresie generalizată a unui anumit grup de procese și relații economice,
finanțele au de îndeplinit o anumită misiune socială, în sensul că prin intermediul lor se
înfăptuiesc anumite procese economico-sociale și joacă un rol important prin aportul adus la
realizarea obiectivelor private sau ale dezvoltării generale a societății, inclusiv la înfăptuirea
diverselor activități economice și sociale.
Adaptat finanțelor, conceptul de funcție atribuită acestora desemnează capacitatea lor de
a mijloci (în condiții considerate optime) realizarea directă a anumitor procese economice
exprimate în formă bănească și derularea relațiilor corespunzătoare dintre participanți, ca și
influențarea modului de înfăptuire a acestora. Cel mai adesea, îndeplinirea funcțiilor finanțelor se
concretizează în formarea, repartizarea și utilizarea fondurilor de resurse bănești (financiare) în
contextul activităților economico-sociale în care sunt implicate persoane fizice și juridice,
inclusiv autorități publice.
Condițiile obiective de manifestare a finanțelor în ansamblu, dar și pe componente ale
sferei de cuprindere a acestora, determină ca înfăptuirea funcțiilor specifice lor să fie grefată pe
folosirea banilor în funcțiile ce le revin dată fiind forma bănească a proceselor și relațiilor
economice pe care le exprimă.
Literatura noastră de specialitate reține, cel mai adesea, ca funcții atribuite finanțelor:
funcția de repartiție și funcția de control, la care se adaugă, uneori, și o funcție de reglare a
economiei, fiecare dintre acestea mijlocind procese economice de repartiție a PIB, realizarea
controlului financiar, respectiv stimularea dezvoltării fenomenelor pozitive sau contracararea
unor fenomene dereglatoare, în economie și societate.
În alte abordări22 sunt luate în considerare alte funcții atribuite în mod expres finanțelor
publice (bugetului de stat), dar având semnificații care se pot extinde și asupra altora. Reține
atenția, în acest sens, opțiunea economiștilor americani Richard Musgrave și Peggy Musgrave
care menționează trei funcții ale finanțelor publice (bugetului de stat), și anume:
- funcția de distribuire (a resurselor);
- funcția de alocare (a resurselor);

22 Richard Musgrave şi Peggy Musgrave, Public Finance in the Theory and Practice, Fourth Edition, Mc Graw-Hill Book
Company New-York, 1984, p.6-21.

27
 - funcția de stabilizare a economiei.
Funcția de distribuire semnifică mijlocirea de către finanțe a unor procese de
redistribuire a resurselor între persoanele fizice și juridice, cu implicarea autorităților publice.
Această funcție se manifestă prin preluarea la fonduri publice a unor părți din veniturile sau
averile diferitelor persoane fizice sau juridice sub forme ale impozitelor, taxelor etc., iar apoi
distribuirea lor sub forme ale cheltuielilor publice efectuate potrivit unor criterii de echitate sau
justiție socială. În mod implicit, îndeplinirea sa se concretizează în redistribuirea unei părți a PIB
între membrii societății.
La rândul său, funcția de alocare (alocativă) exprimă mijlocirea de către finanțele publice
a satisfacerii unor nevoi sociale prin oferta de utilități publice, create pe seama resurselor
financiare de care dispun autoritățile publice. Ea presupune, în prim plan, alocarea resurselor
necesare funcționării entităților publice și realizării diferitelor obiective social-economice și, pe
această bază, prestarea de servicii sau furnizarea unor bunuri către membrii societății, fie gratuit,
fie la prețuri mult inferioare valorii lor reale. Prin intermediul finanțelor sunt dirijate, astfel,
resursele destinate consumului public de bunuri și servicii în raport cu nevoile societății și în
corelație cu oferta privată, potrivit criteriilor de optim economic și social.
Cea de a treia funcție, de stabilizare a economiei, exprimă capacitatea finanțelor publice
(a bugetului public) de a mijloci asigurarea stabilității prețurilor, un nivel ridicat de ocupare a
forței de muncă, echilibrul balanței de plăți și un ritm acceptabil de creștere economică
echilibrată. Implicarea finanțelor în stabilizarea economiei se poate realiza prin procesele de
redistribuire a resurselor bănești între persoanele fizice și juridice, pe de o parte, și autoritățile
publice, pe de altă parte, sub formele consacrate ale impozitelor și cheltuielilor publice.
Delimitarea acestor trei funcții atribuite finanțelor publice se face pornind de la rolul
statului în viața economico-socială ( satisfacerea unor nevoi publice, creșterea echității în
distribuirea resurselor, stabilizarea economiei) și nu din perspectiva conținutului economic al
proceselor pe care se pliază. Sub acest ultim aspect, este important de observat faptul că
îndeplinirea acestor funcții specifice are la bază procese caracteristice funcției de repartiție (
constituirea și distribuirea de resurse bănești).

În sinteză, luând în considerare abordările diferite și principalele ipostaze în care se

manifestă, se poate admite că finanțele publice îndeplinesc următoarele funcții:
- funcția de repartiție;
- funcția de control;
- funcția de reglare a economiei.

2.2. Funcția finanțelor publice de repartiție a PIB

Funcția finanțelor publice de repartiție a PIB exprimă capacitatea acestora de a mijloci

repartiția în formă bănească a produsului creat în activitățile materiale, ca premisă a realizării
acestui proces și în formă materială, pentru satisfacerea nevoilor de consum public. În această
funcție, finanțele publice asigură distribuirea și redistribuirea în formă bănească a unei mari părți
din acest produs, și în primul rând, redistribuirea veniturilor primare realizate în prima fază a
repartiției, de către persoanele fizice și juridice, în favoarea autorităților sau entităților publice.
Manifestarea finanțelor în această funcție presupune, în mod implicit, realizarea unor
fluxuri financiare vizând constituirea de fonduri bănești publice și distribuirea lor la diverse
niveluri ale organizării și funcționării societății.

28
 Prin prisma proceselor de distribuire și redistribuire în formă bănească a produsului
național, concretizate prin fluxurile financiare (corespunzătoare), îndeplinirea acestei funcții a
finanțelor publice presupune două faze (laturi) și anume:
- constituirea fondurilor bănești (publice) la dispoziția autorităților și entităților publice;
- distribuirea pe destinații adecvate a fondurilor bănești respective pentru realizarea de
obiective și acțiuni publice.
Cele două faze ale funcției de repartiție reprezintă două momente ale aceluiași proces,
între ele existând legături strânse, de intercondiționare. Astfel, prima fază se manifestă prin
mobilizarea de resurse bănești la dispoziția statului, respectiv a entităților publice și formarea
fondurilor financiare ale acestora, nu ca scop în sine, ci în concordanță cu nevoile ce se cer a fi
satisfăcute, concretizate prin destinațiile ce urmează a fi date resurselor mobilizate. Cea de-a
doua fază presupune repartizarea pe destinații a fondurilor bănești publice constituite, fiind
condiționată în mod inevitabil de desfășurarea anterioară a proceselor de mobilizare a resurselor
la aceste fonduri, în cuantumul și momentele impuse de nevoile ce trebuie satisfăcute pe seama
lor. În mod logic, este de admis că procurarea resurselor bănești la fondurile financiare publice,
în manifestarea acestei funcții, se justifică numai prin prisma dirijării lor spre satisfacerea de
nevoi publice determinate, iar repartizarea și folosirea pe destinații a unor asemenea fonduri pot
avea loc numai dacă, în prealabil, au fost constituite fondurile respective.
În cadrul raporturilor de interdependență dintre aceste două faze ale funcției de repartiție,
fiecare îndeplinește, atât rolul de factor determinant, cât și pe cel de factor determinat. Astfel,
constituirea de fonduri bănești, în prima fază, este determinată în mod obiectiv de existența și
mărimea nevoilor de resurse financiare asumate a se satisface la nivelul entităților respective ca
expresie a celei de a doua faze. Aceste nevoi concretizează, de altfel, destinațiile ce trebuie date
fondurilor constituite, în funcție de acțiunile, respectiv activitățile pentru a căror realizare sunt
consumate resursele ce se acumulează în prima fază.
Prin urmare, mărimea și tipurile de fonduri bănești publice ce se constituie, în prima fază,
depind direct de destinațiile ce se vor da prin distribuirea și cheltuirea lor, în cea de-a doua fază,
ceea ce implică necesitatea corelării dimensiunilor nevoilor de acoperit cu resursele posibile de
procurat. Dar, proporțiile acestor procese de constituire a fondurilor bănești publice au o bază
obiectivă dată de dimensiunile reale ale produsului național realizat, deși uneori sunt utilizate în
același cadru și părți din avuția națională.
La rândul său, modul de constituire a fondurilor bănești publice condiționează, în mod
obiectiv și direct, înfăptuirea celei de a doua faze, în primul rând prin dimensiunile la care se
asigură realizarea proceselor corespunzătoare acesteia din urmă. Astfel, procesele de distribuție
se pot înfăptui numai în măsura în care s-au creat fondurile bănești în prima fază a funcției de
repartiție. În același timp, destinația dată resurselor bănești se află în dependență de evoluția
procesului de constituire, ca dinamică și surse de formare a fondurilor publice.
Totodată, constatăm că interdependența celor două faze este amplificată de faptul că
destinațiile ce rezultă, în această a doua fază, includ posibilitatea creării unor premise favorabile
constituirii (sau neconstituirii) fondurilor financiare, în prima fază. În acest sens, este tipică
finanțarea din fonduri publice a unor obiective economice care puse în funcțiune realizează
produs național, ca valoare nouă supusă repartiției și mobilizării de noi resurse financiare. Or,
dacă dimensiunile alocării de resurse cu asemenea destinații sunt mai mari, procesele de
constituire și distribuire a fondurilor financiare publice se întrepătrund și condiționează reciproc
în mai mare măsură.

29
 Privite la nivel macroeconomic (prin prisma finanțelor publice) procesele caracteristice
derulării fluxurilor financiare de constituire, respectiv de distribuire și utilizare a fondurilor
bănești în cadrul funcției de repartiție sunt dependente de cele în care se creează PIB supus
repartiției, inclusiv prin finanțele publice. Astfel, produsul creat și repartizat în formă bănească
devine izvorul resurselor financiare care ajung ulterior la consumatori și devin cerere solvabilă
adresată pieței și prin aceasta sferei producției, generatoare de noi valori ș.a.m.d.
Repartizarea valorică a produsului creat îmbracă forme specifice repartiției bănești, în
primul rând, prin realizarea de venituri în bani de către participanții la procesele direct
productive, iar în al doilea rând prin constituirea și apoi distribuirea de fonduri financiare la
dispoziția entităților publice, respectiv a statului. Este, însă, de remarcat că repartizarea
produsului creat, în ambele faze ale sale se realizează și prin alte mijloace decât cele financiare.
Formele financiare prin care se concretizează constituirea, distribuirea și utilizarea
fondurilor bănești publice de către diferite entități publice, inclusiv de către stat diferă sensibil în
timp și spațiu, semnificând alocări sau prelevări de resurse din și la fondurile respective. Alocând
părți din aceste fonduri pentru satisfacerea diverselor nevoi de consum, entitățile respective
realizează satisfacerea nevoilor proprii de consum sub formă de bunuri și servicii în formă
natural-materială. Însăși cererea agregată de consum înglobează și pe cea formată pe seama
resurselor financiare, adresându-se sferei producției, pentru a se crea bunuri și servicii de
mărimea și structura corespunzătoare. Astfel, înfăptuirea funcției de repartiție ce revine
finanțelor publice se întrepătrunde cu procesele creării, repartizării și utilizării produsului
național în formă natural-materială, evidențiind interacțiunea dintre fluxurile bănești-financiare și
cele reale.
În principiu, fluxurile financiare de intrare la fondurile publice pot avea diverse surse de
proveniență a sumelor de bani (inclusiv piețele financiare), după cum fluxurile (financiare) de
ieșire includ o multitudine de destinații date resurselor bănești.
Participanții la relațiile și fluxurile financiare caracteristice acestei funcții a finanțelor
publice sunt entități publice, respectiv statul și persoanele fizice sau juridice, fie în ipostaza de
contribuabili la constituirea diverselor fonduri financiare publice, fie în aceea de beneficiari
direcți sau indirecți ai resurselor bănești distribuite din aceste fonduri. În faza de constituire a
fondurilor financiare, persoanele fizice și juridice sau entitățile economico-sociale cedează părți
din resursele ori veniturile lor, în vederea constituirii de fonduri la dispoziția diferitelor entități
sau autorități publice. În faza distribuției, participanții la relațiile financiare respective
beneficiază direct sau indirect de sume de bani sau de utilități sociale pe seama cheltuielilor
finanțate din aceste fonduri publice.
Principalele forme sub care se realizează funcția de repartiție, în faza de constituire a
fondurilor financiare administrate de către autorități sau entități publice, sunt: impozitele, taxele,
contribuțiile cu caracter obligatoriu, penalizările, amenzile, redevențele, veniturile realizate de
instituțiile publice, împrumuturile de stat, ajutoarele financiare, donațiile în favoarea statului.
La rândul lor, formele sub care se concretizează faza distribuirii fondurilor financiare
publice, în cadrul aceleiași funcții sunt, în principal, cheltuielile publice, care se diferențiază pe
domeniile și acțiunile specifice (educație, sănătate, protecție socială, apărare națională, ordine
publică etc.). Ele îmbracă forme ale cheltuielilor legate de crearea bazei materiale a entităților
publice sau a celor de funcționare a acestora, precum și pe cea a cheltuielilor de personal. Lor le
sunt asimilate și alocațiile din fonduri publice, reprezentând sume de bani transferate în favoarea
unor persoane fizice sau juridice, cunoscute și sub numele de subvenții.

30
 Ca expresie a funcției de repartiție procesele de constituire și distribuire a fondurilor
financiare au un caracter obiectiv, dar modalitățile tehnice sub care se realizează aceste procese,
inclusiv formele menționate, au un caracter subiectiv. Ele se stabilesc prin decizii adoptate de
organisme de conducere și administrare ale diferitelor entități sub impactul politicilor promovate
într-un moment sau altul.

2.3. Funcția finanțelor publice de control asupra activităților economice și sociale

Finanțele publice se manifestă și ca mijlocitor al exercitării controlului prin bani asupra

diverselor aspecte ale vieții economico-sociale. Capacitatea lor de a mijloci efectuarea
controlului bănesc-financiar asupra derulării și rezultatelor diferitelor activități economice și
sociale definește funcția de control ce revine acestora.
În principiu, administrarea resurselor, în general, și a celor financiare, în special, necesită
evidențe cât mai exacte, asupra existenței și mișcării acestora, cunoașterea și urmărirea modului
de formare și utilizare a lor, asigurând rezultate pozitive maxime, inclusiv respectarea anumitor
principii de gestiune și a reglementărilor privind activitatea financiară la nivelul fiecărei entități
sau structuri funcționale. În acest context, finanțele publice au și menirea de a mijloci exercitarea
controlului bănesc asupra unor domenii ale activității economice și sociale îndeplinind funcția de
control.
Recunoașterea funcției de control a finanțelor publice are suport obiectiv în faptul că
manifestarea fenomenelor financiare creează cadrul necesar pentru executarea controlului
financiar. Prin comparație, munca de control financiar efectuată de către anumite persoane care
îndeplinesc, în cadrul juridic creat, funcții administrative ce conferă atribuțiuni de controlori
financiari imprimă acestui control și o componentă subiectivă. Latura obiectivă a controlului prin
finanțele publice rezidă în faptul că acesta se poate executa de către persoane numite să presteze
o asemenea muncă de control acolo unde, în prim plan, se derulează procese și relații financiare
în care sunt implicate direct sau indirect autorități sau entități publice, respectiv resurse publice.
Exercitarea controlului prin finanțele publice presupune deci în plan obiectiv existența, ca
suport al său, a relațiilor financiare publice, inclusiv derularea unor activități bazate pe folosirea
banilor cu impact asupra formării și utilizării resurselor bănești publice, presupunând în mod
implicit manifestarea funcției de repartiție cu cele două faze ale sale. În mod firesc controlul
financiar considerat ca expresie a îndeplinirii acestei funcții de control, se grefează pe
operațiunile și relațiile bănești referitoare la constituirea și distribuirea fondurilor financiare
publice.
Așadar, între cele două funcții ale finanțelor publice se manifestă anumite raporturi de
determinare, evidențiind în prim plan faptul că activitatea financiară ce concretizează funcția de
repartiție oferă terenul pentru executarea controlului financiar. Pe de altă parte, îndeplinirea
funcției de control financiar favorizează manifestarea funcției de repartiție, inclusiv în sensul
generării unor noi procese de constituire sau distribuire de fonduri bănești publice.
Totodată, este de remarcat că, în mod necesar, sfera de manifestare a funcției de control,
deși se bazează pe manifestarea funcției de repartiție, are dimensiuni mai mari, extinzându-se și
asupra altor procese economico-sociale aflate în raporturi de intercondiționare cu cele financiare.
Din acest unghi de vedere, două sunt categoriile principale de procese materiale incluse în sfera
funcției de control față de cea de repartiție, și anume: cele consumatoare de resurse financiare;
respectiv cele generatoare de valoare nouă și implicit de noi resurse financiare.

31
 Din această perspectivă exercitarea controlului financiar prin finanțele publice include
nu numai sfera repartiției ci și pe cele ale producției, circulației și consumului, întrucât în fiecare
dintre acestea se realizează procese consumatoare sau generatoare de resurse financiare. Așa, de
pildă, controlul financiar se exercită și asupra producției, deoarece în această fază se creează
valorile, care fac obiectul schimbului si consumului, precum și valoarea adăugată, care este
supusă repartiției financiare, vizând cheltuielile, veniturile și rezultatele ce se înregistrează.
Asemănător, în faza consumului controlul financiar vizează structura, proporțiile,
oportunitatea și eficiența cheltuielilor concretizate în consumul intermediar și cel final al
entităților publice.
Pe un plan mai larg, exprimând capacitatea finanțelor de a mijloci exercitarea controlului
prin bani, în baza relațiilor financiare, acesta este cunoscut și sub denumirea de control bănesc
implicând și manifestarea banilor în funcțiile ce le revin. Așa, de pildă, nivelul costurilor,
volumul investițiilor, valoarea producției marfă, cuantumul beneficiului etc. se evaluează prin
folosirea banilor în funcția lor de măsură (etalon) a valorii, dar prin funcția de control a
finanțelor se analizează corelațiile ce se stabilesc între diferiți indicatori valorici pentru alegerea
variantelor avantajoase de înfăptuire a obiectivelor sau acțiunilor respective.
Deosebit de importantă este îndeplinirea funcției banilor ca mijloc de prezervare
/rezervare a valorii care se întrepătrunde cu funcția de control a finanțelor publice (mai ales), prin
urmărirea și analiza derulării proceselor de acumulare a resurselor bănești la fondurile publice
centralizate și descentralizate, respectiv efectuarea controlului asupra modului de administrare și
eficienței folosirii lor.
Îndeplinirea funcției de control ce revine finanțelor publice vizează obiective dintre care
se pot distinge: asigurarea oportunității și legalității operațiunilor financiare care afectează
patrimoniul public; administrarea eficientă a resurselor publice; determinarea judicioasă a
nevoilor de resurse și asigurarea constituirii și cheltuirii raționale a fondurilor bănești publice etc.
În mod deosebit, prin controlul financiar trebuie să se identifice fenomenele care determină
dereglări ale fluxurilor financiare de alimentare, alocare și utilizare a resurselor publice, să se
stabilească responsabilitățile celor implicați și posibilitățile de îmbunătățire a acestora.
Formele cele mai obișnuite sub care se manifestă controlul financiar, având în vedere
criteriul momentului de exercitare a controlului in raport cu operațiunile si procesele supuse
verificării, sunt:
- controlul financiar preventiv;
- controlul financiar concomitent;
- controlul financiar postoperativ (ulterior).
Controlul preventiv presupune efectuarea controlului financiar înainte ca operațiunile sau
procesele supuse controlului să se înfăptuiască, întrucât permite prevenirea unor evoluții
nefavorabile și evitarea pierderilor aferente lor. Eficacitatea controlului scade pe măsura
îndepărtării față de momentul premergător declanșării proceselor controlate și a apropierii de
faza lor finală și devine minimă când exercitarea sa are loc după încheierea acestor procese
deoarece: rezultatele negative nu mai pot fi prevenite ci numai corectate. Cel puțin în parte,
eventualele efecte nefavorabile nu mai pot fi înlăturate și ele se propagă prin legături de
cauzalitate afectând și alte procese ale reproducției și amplificând impactul negativ.
Controlul concomitent se desfășoară în mod curent, pe măsura realizării proceselor și
operațiunilor supuse controlului, urmărind să sesizeze pe parcursul execuției unei decizii
eventualele neconcordanțe între obiectivul urmărit și mersul înfăptuirii sale. În eventualitatea

32
constatării unor neconcordanțe este posibilă prevenirea unei finalizări nefavorabile obiectivului
urmărit și corectarea operativă a soluțiilor aplicabile pentru înfăptuirea proceselor respective.
Controlul ulterior este caracterizat ca având loc după producerea proceselor sau
operațiunilor supuse controlului. Pe baza sa se stabilesc rezultatele efective comparativ cu cele
preconizate, abaterile înregistrate și cauzele lor, precum și măsurile adecvate ce urmează a se
aplica pentru îmbunătățirea activității viitoare. Finalitatea sa are în vedere și recuperarea
eventualelor pagube rezultate din administrarea defectuoasă a resurselor, dar și crearea unor
premise mai bune pentru derularea proceselor și operațiunilor de același tip în perioadele
următoare celei verificate.
Îndeplinirea funcției de control a finanțelor publice presupune crearea cadrului
organizatoric adecvat, inclusiv a structurilor și reglementărilor privind funcționarea organelor de
control în raport cu conținutul activităților economice și sociale supuse controlului. În acest sens,
controlul financiar poate fi exercitat atât din interiorul entităților publice, cât și din exterior, prin
instituții specializate, distingându-se, ca forme, controlul intern și controlul extern.
Controlul financiar intern se integrează în structurile funcționale ale entităților publice
economice-sociale, cel mai adesea sub formele controlului preventiv și operativ curent, mai ales,
la nivelul structurilor operaționale.
La rândul său, controlul financiar extern are la bază crearea și funcționarea unor instituții
sau organisme specializate în exercitarea acestuia situată de regulă la nivelul altor structuri
administrative decât cel al entităților supuse controlului, iar în cadrul său, locul central revine
controlului financiar de stat, efectuat prin organe ale Ministerului Finanțelor (Publice), respectiv
ale Curții de Conturi etc.

2.4. Funcția finanțelor publice de reglare (stabilizare) a economiei

Existența unei asemenea funcții a finanțelor publice se înscrie în contextul asumării de

către stat sau alte organisme publice a unui rol activ în economie, fie prin implicare indirectă în
acțiuni economice, fie în mod indirect prin influențarea activităților economice private. În
ambele ipostaze, însă, această funcție conturează manifestarea finanțelor publice ca mijloc de
influențare asupra vieții economice și sociale și mai ales a economiei în concordanță cu
obiectivele de politică generală promovate de către autoritățile publice. Prin îndeplinirea acestei
funcții, finanțele publice mijlocesc contracararea unor fenomene cu caracter destabilizator
(recesiunea, criza, șomajul etc.) care perturbă procesele economice și sociale pe de o parte,
respectiv stimularea evoluției pozitive a acestor procese, pe de altă parte.
Este de remarcat că dezvoltarea teoriei moderne a finanțelor publice prin recunoașterea
impactului lor posibil stabilizator în economia de piață supusă acțiunii unor factori specifici, care
dereglează mecanismele sale imperfecte, oferă un suport științific concretizării acestei funcții
prin politici financiare publice adecvate.
Așadar, funcția finanțelor publice, de reglare /stabilizare a economiei exprimă capacitatea
acestora de a mijloci reglarea diverselor procese economice, mai ales prin stimularea unora sau
inhibarea altora pentru asigurarea evoluției sale ascendente.
Suportul obiectiv al îndeplinirii funcției reglatoare a finanțelor publice rezidă în
intercondiționarea ce caracterizează derularea proceselor materiale consumatoare sau generatoare
de resurse cu procesele bănești – financiare de constituire, distribuire și cheltuire a fondurilor
publice. Acest suport s-a creat, în mod obiectiv, prin apariția și folosirea banilor în viața
economică și socială, în condițiile îndeplinirii funcțiilor specifice acestora. Pe acest fundal,

33
desfășurarea proceselor materiale ale reproducției determină și la rândul său depinde de
realizarea proceselor bănești financiare; adesea acestea din urmă trebuind să le preceadă pe cele
în formă natural-materială. Așa, de exemplu, realizarea unei investiții publice este condiționată
de procurarea anticipată a resurselor bănești necesare finanțării achizițiilor, lucrărilor etc.
Asemănător, o bună parte a proceselor de consum final depind de procesele de repartiție
financiară, atât ca dimensiune, cât și ca distribuție în timp și spațiu.
Pe de altă parte, dimensiunile cantitative și calitative ale proceselor materiale creatoare de
valoare nouă se intercondiționează cu cele ale formării și utilizării resurselor financiare publice.
Funcția de reglare (stabilizare) a economiei s-a fundamentat teoretic prin doctrina
intervenționist-statală în viața economică și socială, găsind teren prielnic în condițiile
manifestării tot mai intense a dereglărilor mecanismelor pieței, în societatea modernă, odată cu
apariția ciclicității acesteia.
Impactul posibil reglator al finanțelor publice asupra activităților economice și sociale
poate fi sintetizat pe următoarele direcții principale:
- reglarea sau stabilizarea anticiclică;
- stimularea expansiunii (creșterii) economice;
- modernizarea, restructurarea și adaptarea economiei la cerințele pieței interne și externe.
Sub primul aspect, manifestarea acestei funcții constă în utilizarea tehnicilor și
instrumentelor financiare publice ca mijloace pentru contracararea crizei economice ca fenomen
real sau posibil a se produce, și a șomajului care o însoțește, urmărind asigurarea unei anumite
stabilizări a activității de producției și a ocupării forței de muncă, respectiv atenuarea oscilațiilor
ciclice, determinate de alternarea perioadelor de prosperitate cu cele de declin economic. Ea
presupune facilități sau restricții financiare menite să favorizeze evitarea sincopelor majore.
Prin al doilea aspect se vizează folosirea tehnicilor și instrumentelor financiare ca factori
propulsori ai activităților economice, prin stimularea investițiilor și impulsionarea ritmului de
creștere a producției asigurând, nu numai relansarea economiei sau combaterea tendințelor de
încetinire a ritmului creșterii, ci și o expansiune a acesteia.
Sub cel de al treilea aspect menționat ce are în vedere implicarea finanțelor publice prin
tehnici și instrumente specifice pentru realizarea proceselor de modernizare și restructurare a
economiilor naționale, fie susținând eforturile agenților economici privați sau dezvoltând direct
în cadrul sectorului public, anumite segmente, ramuri sau subramuri economice, fie
restricționând alta și asigurând adaptarea la evoluția cererii pe piețele interne și externe.
Impactul reglator al finanțelor publice, bazat pe interacțiunea proceselor materiale cu cele
financiare, își găsește reflectarea în variabile economice și financiare ale căror dimensiuni
condiționează atingerea obiectivelor urmărite, iar principalele instrumente folosite în acest scop
sunt impozitele, cheltuielile publice, bugetul public. Așa, de pildă, ca premise obiective ale
reglării economiei prin finanțele publice trebuie considerate interrelațiile dependente venitului
total, compus din venit disponibil și impozit pe de o parte, cu mărimea consumului (cheltuielilor)
total, structurat în consum personal și investiții, pe de altă parte, conform relațiilor următoare:
Vt = Vd + T (3.1.);
Ct = C p + I (3.2.)
în care: Vt = venit total; Vd = venit disponibil; T = impozite, taxe, contribuții; Ct =
consum total; Cp = consum personal; I = investiții.
Din egalizarea celor două relații, sub forma Vt = Ct, decurge și corelarea variabilelor
structurale, ajungându-se la constatarea unor interacțiuni specifice, atât între cele două relații, cât
și între variabile cuprinse în cadrul acestora. Între acestea apare evidentă condiționarea indirectă

34
dintre variabilele de tipul impozitului și investițiilor în sensul că modificarea mărimii celei dintâi
favorizează modificarea în sens invers a celei din urmă.
În consecință, reglarea economiei prin impozite presupune adaptarea dimensiunii
impozitului față de venitul total cu impactul său asupra venitului disponibil și prin acesta asupra
volumului investițiilor. Astfel, în cazul în care se înregistrează o tendință de stagnare sau
recesiune, relansarea economiei este posibilă prin diminuarea proporției impozitelor, care va
antrena creșterea venitului disponibil, din care o bună parte poate deveni sursă de finanțare
pentru investiții. Această redimensionare a mărimii impozitelor devine o premisă a creșterii
investițiilor și capacităților de producție, inclusiv a creării unui număr mare de locuri de muncă și
a reducerii semnificative a șomajului. O asemenea intervenție prin mijloace financiare este
specifică situației când se manifestă un declin al activităților economice, însoțit de restrângerea
investițiilor private și creșterea numărului șomerilor în totalul populației active.
Dimpotrivă, admițând că se constată un ritm prea accelerat al producției (căruia îi
corespunde un număr redus de șomeri), care amenință cu supraîncălzirea economiei și crearea
premiselor pentru intrarea acesteia în declin, devine posibilă intervenția reglatoare în sens invers
prin mărirea impozitelor, diminuarea veniturilor disponibile, a investițiilor private și a producției
și temperând astfel ritmul prea înalt de creștere economică.
Similar, dar adaptată conținutului proceselor specifice, are loc și intervenția reglatoare
prin cheltuielile publice, considerată o variabilă financiară cu impact asupra mărimii consumului
total, al cererii agregate și prin aceasta asupra ofertei. Ea se concretizează prin adaptări ale
dimensiunii și structurii acestora, în funcție de cerințele asigurării unei evoluții ascendente,
continue, a economiei.
Impactul reglator rezidă în aceea că o creștere a cheltuielilor bugetare semnificând, atât o
creștere a cererii de consum final public, cât și a investițiilor publice, poate antrena o creștere a
investițiilor, producției și deci a economiei în perioadele când se înregistrează scăderi de
proporții mai mari ale acesteia. Spre deosebire, opțiunea pentru reducerea cheltuielilor publice
are ca rezultat încetinirea ritmului activităților economice și, implicit, atenuarea oscilațiilor
ciclice de sens invers.
În același context, acțiunea reglatoare promovată prin finanțele publice include și
folosirea bugetului public, prin acceptarea deficitului bugetar și finanțarea sa din resurse
extraordinare, în fazele de declin economic, acesta devenind un factor de relansare și creștere
economică.

2.5 Rolul finanțelor publice în evoluția societății

Rolul ce revine finanțelor în economie și societate decurge din conținutul proceselor și

relațiilor pe care acestea le exprimă și se concretizează prin efectele sau rezultatele generate de
îndeplinirea fiecăreia dintre funcțiile îndeplinite, în condiții concrete de desfășurare a activității
economice și sociale. În raport cu conținutul și dimensiunile rezultatelor (efectelor) pe care le
produc direct sau la realizarea cărora își aduc contribuția relațiile și tehnicile financiare, poate fi
caracterizat și rolul îndeplinit de către finanțe.
Se pot distinge mai multe direcții de manifestare a rolului finanțelor, având în vedere
procesele economice și sociale pe care le mijlocesc sau le influențează, începând cu contribuția
lor directă la realizarea procesului de repartiție a produsului intern brut (PIB). Din acest unghi de
abordare, este de remarcat că, încă de la începuturi, existența finanțelor a permis distribuirea și
redistribuirea în formă bănească a produsului creat în sfera activităților materiale pentru

35
satisfacerea unor nevoi de resurse, atât în cadrul acesteia, cât și, mai ales, în cea a activității
nemateriale. Astfel, ca rezultat al îndeplinirii funcției finanțelor de repartiție a PIB, concretizată
prin constituirea și distribuirea unei multitudini de fonduri bănești, se realizează și o realocare a
resurselor între sfere de activitate și în cadrul lor, între diferite domenii, ramuri și subramuri ale
economiei, corespunzător opțiunilor determinate de factori obiectivi sau subiectivi specifici
stadiului de dezvoltare al societății.
În contextul menționat, constatăm că activitățile specifice sferei nemateriale care nu
produc, în mod direct, valoare nouă și nu-și pot asigura resursele necesare propriului consum, nu
s-ar putea înfăptui în absența redistribuirii în acest scop a PIB creat în sfera activităților
materiale. Devine astfel necesară realocarea de resurse realizată, în prim plan, sub forma
resurselor bănești (financiare). Se poate admite, deci, că rolul ce revine finanțelor, în acest caz, se
exprimă și prin crearea unor condiții favorabile funcționării instituțiilor publice și, în general, a
entităților care nu-și pot produce resursele necesare în propria activitate. În măsura în care
activitățile respective sau serviciile prestate de către aceste entități se dovedesc a fi utile
societății, realocarea resurselor destinate creării și funcționării lor trebuie considerată ca premisă
indispensabilă asigurată sub aspect financiar, prin îndeplinirea funcției de repartiție (alocare,
distribuție) și concretizând un aspect important al rolului finanțelor.
Nevoile de utilități ce se manifestă, atât în sectorul public, cât și în cel privat, impun
uneori redistribuirea resurselor (prin intermediul finanțelor) chiar între ramuri sau subramuri ale
economiei, considerată ca ansamblu al activităților materiale creatoare de PIB. În acest sens, de
regulă, crearea și dezvoltarea unor entități noi sau subramuri economice presupune alocarea sau
realocarea corespunzătoare a resurselor, mai întâi, în formă bănească, reliefând rolul ce revine
finanțelor în dezvoltarea economiei, care are ca premisă această redistribuire a resurselor.
De asemenea, ca expresie a rolului finanțelor, se produc realocări de resurse, în primul
rând, în formă bănească, între entitățile administrativ-teritoriale, atunci când, în raport cu nevoile
de funcționare ale acestora resursele proprii sunt insuficiente, iar diferența poate fi acoperită pe
seama redistribuirii resurselor acumulate la nivelul altor structuri administrative.
Manifestarea rolului finanțelor, implicând și procese de realocare a resurselor se exprimă
și prin redistribuirea acestora între membrii societății. Sub acest aspect, este revelator faptul că
resursele prelevate de la populație pentru constituirea diferitelor fonduri bănești (financiare)
publice se depersonalizează, iar între contribuțiile aduse de fiecare persoană și utilitățile de care
ea beneficiază nu există o legătură nemijlocită, ceea ce favorizează redistribuirea resurselor între
membrii societății și realizarea unor obiective de ordin social. Prelevările mai mari de la
persoanele cu capacitate contributivă mai ridicată asigură astfel satisfacerea unor nevoi ale
persoanelor cu venituri insuficiente sau fără venituri. În mod deosebit, interesul sporit pentru
acțiunile de domeniul protecției sociale manifestat de către autoritățile publice, bazat pe
redistribuirea mai intensă a veniturilor și implicit a resurselor, evidențiază cu pregnanță un alt
aspect al rolului jucat de finanțe în societatea contemporană.
De o mare importanță se dovedește a fi rolul finanțelor ca expresie a influenței reglatoare
(stabilizatoare) exercitate asupra economiei, folosind în mod adecvat tehnicile și instrumentele
financiare, pentru a stimula sau restricționa evoluția diferitelor procese sau fenomene economice.
În acest context se înscrie, de altfel, conceperea și aplicarea unor mecanisme de influențare a
economiei de piață, urmărind atingerea unor obiective specifice față de starea în care se află
economia într-o perioadă sau alta. Astfel, rolul reglator în economie atribuit finanțelor se
concretizează și prin integrarea variabilelor valorice financiare în structura unor mecanisme sau
în modele de creștere economică echilibrată și dezvoltare durabilă a societății.

36
 Reprezentativ, în acest sens, este cunoscutul sistem al stabilizatorilor încorporați, alcătuit
din componente financiare, cum sunt impozitele, cheltuielile publice, asigurările sociale etc.,
menit să intre în acțiune pentru a contracara manifestarea factorilor perturbatori, destabilizatori,
complinind deficiențe de funcționare ale mecanismelor pieței. Evidențiind un rol major atribuit
finanțelor publice, un asemenea sistem presupune integrarea acestor instrumente financiare în
mecanismul economiei de piață de o manieră care să corecteze imperfecțiunile funcționării
acestuia, sporindu-i funcționalitatea. În acest sens, Paul Samuelson consideră că "Sistemele
noastre economico-bugetare moderne sunt structural dotate cu forțe de stabilizare automată
foarte eficace. Ziua și noaptea, indiferent dacă Președintele se află sau nu la Casa Albă, sistemul
bugetar contribuie, aidoma unui resort, la neutralizarea factorilor de dezechilibru".
În principiu, un asemenea stabilizator ar urma să intre în funcțiune cu un anumit impact
asupra cererii, respectiv ofertei agregate. Astfel, considerând impozitul ca variabilă ce determină
reducerea cererii de consum și investițiilor private (când impozitele se majorează) sau
dimpotrivă, creșterea volumului investițiilor și consumurilor private (când impozitele scad),
influențarea dimensiunilor activității economice poate fi concepută a se produce ca reacție
automată la modificările operate asupra mărimii impozitelor. În același cadru, admițând că în
faza de declin economic nivelul șomajului crește, scăderea impozitului devine factor de reducere
a acestuia, antrenând creșterea cererii de consum și a investițiilor private, care creează locuri de
muncă.
Însoțit de o acțiune concomitentă prin intermediul cheltuielilor publice, un asemenea
demers presupune creșterea acestor cheltuieli publice în perioade de declin economic și
reducerea lor în perioadele de boom economic, antrenând modificarea corespunzătoare a
consumului și investițiilor publice. Prin creșterea cererii agregate (publice și private) în
perioadele de declin, efectul optenabil posibil va fi sporirea producției și ofertei (cu reducerea
șomajului) și, în final, s-ar înregistra o creștere economică. Spre deosebire, în perioadele de
supraîncălzire a economiei, cei doi stabilizatori ar urma să acționeze în sens invers, prin ajustări
adecvate ale mărimii lor constând într-o creștere a impozitelor și reducerea cheltuielilor bugetare,
cărora le corespunde scăderea cererii agregate, care va atrage după sine încetinirea ritmului
producției, cu diminuarea ofertei.
Așadar, acțiunea acestor stabilizatori s-ar declanșa în corespondență cu fazele
caracteristice evoluției relativ ciclice a economiei, în funcție de anumiți parametri prestabiliți,
astfel încât pe ansamblu să se mențină o tendință de creștere economică, prevenind dereglările
profunde, cu consecințele lor economice și sociale.
În același context, se înscrie și susținerea prin mijloace financiare a unor programe de
sprijinire a agriculturii sau cercetării științifice etc. Astfel, în situațiile când cererea solvabilă
scade și consumul se reduce, iar prețurile produselor agricole se diminuează, guvernul poate
achiziționa o parte din recoltă, menținând relativ constant nivelul cererii și prețurilor pe piață.
Dimpotrivă, în situația în care prețurile tind să crească prea mult, statul va vinde produsele
achiziționate, mărind oferta în raport cu cererea existentă și contribuind la menținerea relativ
stabilă a nivelului prețurilor pentru produsele agricole.
Folosirea instrumentelor financiare, în cadrul diferitelor mecanisme de reglare a vieții
economice și sociale, este pusă pe seama doctrinei intervenționist-statale, iar acestea au permis
obținerea de rezultate pozitive de-a lungul unei perioade semnificative, după criza economică
mondială din 1929-1933. Ultimele decenii ale sec. XX marchează, însă, unele reconsiderări și
conturarea unor soluții menite să răspundă și nevoii de contracarare a altui fenomen negativ
(inflația) generat de apelul excesiv la aceste mijloace. Devenită un fenomen deosebit de

37
periculos, inflația a impus limitarea acțiunilor bazate pe folosirea instrumentelor financiare, în
cadrul preocupărilor de jugulare a presiunilor inflaționiste.
Rolul finanțelor în evoluția societății poate fi apreciat, de asemenea, prin prisma
impactului pe care îl are îndeplinirea funcției lor de control având în vedere contribuția
controlului financiar la îmbunătățirea modului de administrare a resurselor și rezultatelor
obținute la nivelul diferitelor entități economice și sociale.
Pe un plan mai larg, acest rol se concretizează și prin combaterea consumului abuziv al
unor produse dăunătoare sănătății oamenilor (de exemplu, majorând impozitele indirecte la
aceste produse) sau prin susținerea unor politici demografice raționale, promovând un sistem
adecvat de impozitare a veniturilor mai avantajos celor ce au în îngrijire copii sau acordarea de
indemnizații ori alocații acestora, etc.

2.6. Premise ale influențării proceselor din economia reală prin finanțele publice

Finanțele publice îndeplinesc un rol major în redistribuirea, alocarea și utilizarea

resurselor și implicit în desfășurarea proceselor din economia reală, având ca premise multiplele
conexiuni ce se realizează între repartiția financiară și diferitele sfere ale reproducției.
O imagine de ansamblu asupra conexiunilor ce caracterizează înfăptuirea proceselor
economice reale cu cele financiare (considerate succesiv în ipostaze de factori determinanți,
respectiv determinați), poate fi redată prin următoarea schemă (fig.1):

CONSUM PRODUCŢIE

REPARTIŢIE
REPARTIŢIE
FINANCIARĂ

Figura nr.1. Conexiuni ale repartiției financiare cu procesele reale

Produsul realizat în sfera producției, de o anumită dimensiune valorică, este supus

repartiției, care în bună măsură (aproximativ 50%) se realizează prin finanțele publice. În această
sferă a repartiției se manifestă multiple categorii financiare, ca bugetul de stat, impozite, taxe,
contribuții obligatorii, cheltuieli publice etc. prin care se constituie fondurile financiare publice la
dispoziția anumitor entități. Pe seama acestor fonduri se formează veniturile derivate și se
realizează alocarea resurselor publice pentru satisfacerea nevoilor de consum public. Ca urmare,
o bună parte a proceselor ce se realizează în sfera consumului depind de formarea cererii de
consum, având la bază și resursele financiare publice alocate în acest scop. Realizarea efectivă a
consumului (consum final, investiții) depinde de dimensiunile și orientarea fluxurilor financiare
private și publice.

38
 Comparând legăturile dintre sfera producției și sfera repartiției cu cele dintre sfera
consumului și sfera repartiției se constată, că, în primul rând, repartiția prin finanțele publice este
direct de determinată de dimensiunile valorice ale producției supuse repartiției și de structura
repartiției ca proces de ansamblu (cu proporții mai mari sau mici ale repartiției financiare
publice). În al doilea rând, repartiția condiționează în mare măsură consumul, atât ca dimensiuni
cât și ca structură. Modificările pe care le înregistrează repartiția financiară publică influențează
dimensiunile și structura cererii solvabile, ce se transmite ca o comandă de bunuri și servicii spre
sfera producției. Pe această bază, evoluția consumului reflectă impactul repartiției financiare
publice, înglobând această influență în acțiunea pe care consumul o exercită asupra producției.
Apar astfel relații de condiționare reciprocă între consumul agregat, public și privat, și producție,
prin prisma mărimii și structurii comenzilor adresate producției.
În mod implicit repartiția financiară publică, respectiv categoriile financiare publice, apar
în relație de determinare cu producția, prin intermediul consumului. Prin urmare, producția va
reacționa la cererea agregată publică și privată nu numai sub impactul cererii private, ci și sub
impactul cererii de consum public (bunuri de consum public și bunuri de investiții publice).
În consecință, este posibilă exercitarea unor influențe semnificative , inclusiv de
impulsionare a activităților creatoare de bunuri din sfera producției, prin folosirea adecvată a
instrumentelor financiare publice, adoptând diverse variante de realizare a repartiției financiare
publice în raport cu diferitele obiective de ordin economic și social.
Interacțiunea obiectivă ce decurge din procesul reproducției face ca aceste categorii
financiare să servească pentru exercitarea unor influențe semnificative asupra ansamblului
economic și social, grefându-se ca pârghii financiare pe mecanismele economiei de piață.

2.7. Rolul de pârghii economico-financiare al finanțelor publice

Noțiunea de pârghie provine din fizică, cu semnificația unei forțe care dă un impuls unui
anumit proces sau fenomen, și este adaptată la domeniul economic, semnificând, în acest cadru,
utilizarea categoriilor financiare ca instrumente de influențare a activităților economice și sociale
într-un anumit sens și pentru realizarea anumitor obiective.
Suportul obiectiv al folosirii unei asemenea categorii de instrumente îl constituie baza
obiectivă a finanțelor ca procese și relații economice și financiare ce se manifestă în
interdependență cu procesele economice reale, și interdependența dintre fluxurile financiare pe
care se grefează aceste instrumente și fluxurile reale.
Din această perspectivă este de admis că diversele categorii financiare (impozite,
cheltuieli, buget, credit, asigurări etc.) se pot manifesta ca pârghii economice (sau economico-
financiare) în măsura în care favorizează soluționarea unor probleme de ordin economic și social,
în condiții avantajoase, prin cointeresarea factorilor implicați. În acest sens, acțiunea exercitată
prin pârghiile economico-financiare contribuie la o îmbunătățire a performanțelor diferitelor
activități cu caracter economic și social, suplinind eventualele disfuncționalități ale
mecanismului economic, respectiv ale mecanismului financiar.
Asemenea pârghii pot fi concepute de pe pozițiile finanțelor publice de către factorii de
decizie din această sferă, mizând pe impactul pozitiv al funcționării acestora. Nu este exclusă
însă obținerea de efecte pozitive și prin utilizarea unor instrumente financiare caracteristice
finanțelor private. Cele mai cunoscute pârghii economico-financiare sunt cele din sfera finanțelor
publice, rolul central revenind impozitelor, taxelor și contribuțiilor obligatorii instituite de

39
autoritățile publice, respectiv formelor concrete și modalităților tehnice de distribuire și utilizare
a resurselor financiare.
O asemenea pârghie poate exercita o influență pozitivă in raport cu obiectivele urmărite
fie prin capacitatea de a stimula anumite procese, fie prin capacitatea de a le inhiba. În primul
caz se scontează pe efectul de cointeresare a factorilor implicați în atingerea obiectivului
respectiv prin stimulare financiară, iar în cel de al doilea caz se are în vedere limitarea
posibilităților de manifestare a factorilor cu impact negativ față de realizarea obiectivului
urmărit, mergând chiar până la sancționarea materială a factorilor responsabili.
Referindu-ne la impozit ca principală pârghie financiară, trebuie subliniat faptul că acesta
reprezintă nu numai o resursă financiară publică, ci și un mijloc de stimulare a investițiilor, de
orientare a consumului, de extindere a schimburilor externe, de corectare a unor tendințe
negative în evoluția proceselor economice și sociale. Este relevantă în acest context aprecierea
lui Maurice Duverger conform căreia “În neocapitalismul modern, impozitul capătă o
semnificație mai largă; el încetează de a mai constitui grăuntele de nisip care jenează
angrenajele, pentru a deveni unul dintre regulatoarele și motoarele mașinii" (economice și
sociale - n. n.) .
Folosirea pârghiilor financiare poate avea efecte pozitive mai mari sau mai mici în
funcție de modul în care au fost concepute și se integrează în mecanismul economic. Pornind de
la premisa că pot funcționa în același timp mai multe pârghii, devine necesară corelarea acțiunii
lor și implicit tratarea lor ca un subsistem în cadrul mecanismului economic.
Pot fi evidențiate, în acest sens, mai multe cerințe ale îndeplinirii rolului ce revine
pârghiilor financiare:
În primul rând, se cere ca pârghiile financiare să se încadreze organic în sistemul
categoriilor economice existente și să se asigure deplină concordanță a pârghiilor financiare cu
normele și normativele economico-financiare, iar acțiunea lor să fie circumscrisă îndeplinirii
obiectivelor de politică economico-socială. Se creează, astfel, premisele necesare pentru
îndeplinirea funcțiilor acestor pârghii în deplină corelație cu celelalte metode de conducere
folosite, contribuind la realizarea obiectivelor urmărite.
În al doilea rând, este necesară armonizarea acțiunii tuturor pârghiilor financiare pentru a
se completa și a nu se anihila reciproc. Potrivit acestei cerințe se impune ca pârghiile financiare
să fie tratate ca un sistem, în care acțiunea componentelor este convergentă și vizează realizarea
obiectivelor stabilite. Neluarea în considerare a acestei cerințe poate avea ca urmare anihilarea
sau chiar anularea reciprocă a acțiunii unor pârghii, comportarea lor contradictorie și, pe
ansamblu, diminuarea rolului acestora în procesul conducerii activității economico-sociale și al
îndeplinirii acestor obiective.
În al treilea rând, acțiunea pârghiilor financiare trebuie să aibă un caracter diferențiat în
raport cu specificul ramurilor și subramurilor de activitate și cu condițiile existente în fiecare
etapă a dezvoltării. În acest scop este indicată, încă în faza proiectării pârghiilor financiare,
studierea reacțiilor posibile din partea unităților economice, considerate în situații diverse, față de
folosirea uneia sau alteia dintre pârghii și, în principiu, experimentarea lor în activitatea unor
unități reprezentative înainte de a fi generalizate, iar periodic devine necesară verificarea
comportamentului lor în practica economico-financiară pe baza rezultatelor obținute, și
adoptarea măsurilor corective ce se impun.
În al patrulea rând, este necesar ca în conceperea și folosirea pârghiilor financiare să fie
luate în considerare conexiunile ce se realizează între acestea și diferitele componente ale
mecanismului economico-financiar. Luarea în considerare a legăturilor de conexiune permite atât

40
valorificarea deplină a valențelor pârghiilor financiare, cărora le revine astfel rolul de a complini
imperfecțiunile mecanismului în ansamblu, cât și funcționarea normală a acestui mecanism.
Rostul acestor pârghii financiare rezidă, în esență, în a suplini prin funcționarea lor
imperfecțiunile mecanismului economic, respectiv atenuarea disfuncționalităților acestuia. În
acest sens, limitele recunoscute ale autoreglării mecanismului economiei de piață justifică
instituirea și grefarea pe acest mecanism a pârghiilor financiare publice cu rolul menționat
anterior.

41
 CAPITOLUL 3

SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC

3.1. Conceptul de sistem financiar și accepțiunile sale în sfera finanțelor publice

Asemănător altor sisteme, sistemul financiar (conceput în integralitatea sa) reprezintă un

ansamblu al elementelor de esență financiară (corespunzătoare activităților derulate, atât în
sectorul public, cât și în cel privat), între care există legături organice, de interdependență, ce
conferă acestuia caracterul unitar, necesar oricărui sistem. Într-o asemenea abordare, globală,
apare semnificativă una dintre interpretările date acestui sistem, conform căreia instituțiile
financiar-bancare și piețele financiare se asamblează într-o rețea ce formează sistemul
financiar23. Dar, dacă avem în vedere cele două mari componente ale sferei de manifestare a
finanțelor (publice și private), apare implicită și constituirea sistemului financiar (global), prin
asamblarea a două subsisteme financiare (unul public și altul privat), ceea ce implică și
manifestarea distinctivă a sistemului financiar public.
În același context, se constată că, atât în teorie, cât și în practică, adesea, conceptul de
sistem financiar este folosit, într-un mod limitativ, cu referire numai la domeniul activității
financiare publice, atribuindu-i-se mai multe sensuri sau accepțiuni24, ce decurg din raportarea la
tipuri diferite de elemente constitutive. Astfel, sistemul financiar este conceput, cel mai frecvent,
ca ansambluri de: relații financiare; instituții (structurile funcționale) implicate în organizarea și
derularea activităților financiare; fonduri financiare constituite și utilizate; planuri financiare,
inclusiv instrumentele, metodele și tehnicile de conducere și efectuare a operațiunilor financiare
etc. Din această perspectivă, se poate admite că, în raport cu specificitatea elementelor din care
este concepută constituirea sistemului financiar public, devine posibilă și utilă o diversificare a
accepțiunilor date acestuia, în sensurile corespunzătoare conținutului fiecărui tip de elemente
constitutive (sistem de relații; sistem de fonduri; sistem de instituții etc.).
Pe de altă parte, se remarcă și faptul că deoarece activitatea financiară corespunzătoare
sferei de manifestare a finanțelor publice se diferențiază sensibil de cea aferentă finanțelor
private, este posibilă și necesară o abordare separată a celor două subsisteme, respectiv a
(sub)sistemului financiar public și a (sub)sistemului financiar privat. Delimitările între cele două
subsisteme, nu exclud nici existența unor zone de interferență în cadrul sistemului financiar
considerat global, acestea având la bază particularitățile imprimate fiecărui subsistem, mai ales,
de tipurile de interese ce se satisfac și, implicit, de formele de proprietate pe care se
fundamentează administrarea resurselor financiare.
Prin urmare, în oricare dintre accepțiunile date conceptului de sistem financiar, pentru
specificitatea elementelor constitutive și modul de funcționare a subsistemului financiar public
sunt determinante proprietatea publică și caracterul colectiv (public) al intereselor sau nevoilor
satisfăcute, ca și implicarea diverselor autorități sau entități publice în organizarea, conducerea și
realizarea activităților financiare aferente. Spre deosebire, în cazul subsistemului financiar privat,

23
Bain A.D., The economics of the financial system, Martin Robertson & Company Ltd. Oxford, 1981, p.6.
24
Iulian Văcărel, op.cit., p.74.

42
elementele componente și modul de funcționare a acestuia reflectă natura individuală a
intereselor (nevoilor) ce se satisfac și caracteristicile imprimate de proprietatea privată,
implicând participarea directă a entităților (persoanelor) private în organizarea și desfășurarea de
activități financiare.
Din aceiași perspectivă, se impune și constatarea că pentru funcționarea subsistemului
financiar public sunt operante reglementările și normele juridice de drept public privind
organizarea și derularea activității financiare, în timp ce, în activitatea aferentă subsistemului
financiar privat operează norme juridice de drept privat, care au la bază deplina independență a
părților implicate în angajarea relațiilor și realizarea operațiunilor financiare corespunzătoare.
Este evident că, dacă sunt considerate separat, fiecare dintre cele două subsisteme pot fi și
trebuie tratate ca sisteme ce includ alte categorii financiare tipice. Dar, ca părți integrante ale
sistemului financiar (global), funcționarea ambelor subsisteme implică prezența, atât a unor
elemente comune (în zonele de interferență ), cât și a interrelațiilor obiective ce condiționează
funcționalitatea fiecăruia și pe cea a întregului sistem. Așa, de exemplu, desfășurarea activităților
economico-financiare private și implicit funcționarea sistemului financiar privat, asigură
furnizarea de resurse indispensabile finanțării cheltuielilor publice, mai ales, sub formele
impozitelor și taxelor, contribuțiilor pentru asigurări sociale de stat etc., care sunt administrate de
autorități sau entități publice prin bugetul de stat, bugetele locale, bugetele asigurărilor sociale de
stat etc.
De altfel, pe un plan mai larg, se admite că sistemul financiar privat stă la baza întregului
sistem financiar, pornindu-se de la considerentul că înfăptuirea celei mai mari părți a proceselor
de repartiție prin finanțele publice depinde direct de activitatea economico-financiară creatoare
de valoare nouă din sectorul privat și, implicit, de funcționarea sistemului financiar privat. În
același sens, este invocat faptul că cvasitotalitatea resurselor bănești, pe seama cărora se
constituie și distribuie fondurile financiare private și publice, are la origini activitățile
economico-financiare private, reliefând poziția prioritară (în cadrul sistemului financiar global) a
subsistemului financiar privat, în raport cu cel public.
Totodată, însă, raporturile dintre cele două subsisteme se manifestă și în sensul invers,
evidențiind dependența, într-o anumită măsură, a funcționării subsistemului finanțelor private de
cel al finanțelor publice, începând cu crearea cadrului instituțional al activităților financiare. Dar,
în mod deosebit, este de remarcat faptul că sectorul privat (persoane fizice și juridice private)
beneficiază de bunuri și servicii furnizate de către entități publice în mod gratuit sau la prețuri
inferioare celor de piață, inclusiv de sume de bani primite ca subvenții nerambursabile, care sunt
oferite prin funcționarea adecvată a sistemului financiar public. În plus, atunci când activitatea
economico-financiară privată, respectiv subsistemul financiar privat, se confruntă cu
disfuncționalități generate de manifestarea unor fenomene dereglatoare (crize, șomaj), se poate
apela la redimensionarea și restructurarea proceselor de distribuție financiară publică și de
realocare a resurselor vehiculate prin (sub)sistemul financiar public, în scopul revigorării
economiei (private) și al restabilirii funcționalității întregului sistem financiar, inclusiv a celui
privat.
Prin urmare, în oricare dintre accepțiunile atribuite, conceptul de sistem financiar (global)
desemnează un ansamblu de elemente tipice activității financiare (relații, instituții, fonduri etc),
acesta fiind caracterizat prin legăturile organice dintre elementele constitutive, care stau la baza
unității și a funcționării sale. Corespunzător accepțiunilor atribuite acestui sistem25, pentru

25
Iulian Vacărel (coord.), Finanţe Publice, EDP Bucureşti, 2006, p.74.

43
(sub)sistemul financiar public sunt conturate, ca forme obișnuite de reprezentare: subsistemul de
relații financiare publice; subsistemul de instituții/structuri funcționale (cu atribuțiuni financiare)
publice; subsistemul de fonduri financiare publice; subsistemul de planuri financiare publice.

3.2. Sistemul de relații financiare publice

Considerat în accepțiunea de ansamblu a relațiilor financiare (finanțelor) publice generate

de procurarea, alocarea și utilizarea resurselor bănești pentru satisfacerea de nevoi publice,
sistemului financiar public înglobează diverse categorii de relații financiare, ce se diferențiază
prin prisma existenței anumitor particularități de manifestare, dând naștere unor componente
specifice, pe care se structurează acest sistem. Abordat sub acest aspect, dar prin raportarea la
caracterul general sau local al nevoilor ce se satisfac și la autoritățile publice implicate în relațiile
respective, sistemul financiar public se structurează pe două mari subsisteme (tratate ca sisteme
distinctive), și anume: (sub)sistemul financiar al statului, denumit și (sub)sistem al finanțelor
statului; (sub)sistemul financiar al entităților administrativ-teritoriale, denumit și (sub)sistem al
finanțelor locale.
Sistemul finanțelor statului se definește prin totalitatea relațiilor financiare la care
participă statul în cadrul proceselor de constituire, distribuire și utilizare a fondurilor bănești
destinate satisfacerii nevoilor publice considerate de interes general, național. Acest sistem
cuprinde, în mod obișnuit, alte componente caracteristice, cum sunt: bugetul de stat; finanțele
instituțiilor publice, care funcționează în sfera activităților nemateriale și sunt în subordinea
autorităților de stat centrale; finanțele întreprinderilor cu capital de stat din sfera activităților
materiale, inclusiv instituții financiar-bancare ale statului etc. Fiecare dintre aceste componente
se individualizează prin anumite particularități de manifestare, dar în același timp interacționează
în cadrul sistemului financiar al statului.
Bugetul de stat desemnează, în această accepțiune, relațiile financiare la care participă
autoritățile centrale de stat, pe de o parte și persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, în
procesele de procurare, distribuire și utilizare a resurselor financiare (publice) bugetare,
administrate în cadrul principalului fond financiar al statului, respectiv fondul bugetar.
Finanțele întreprinderilor cu capital de stat cuprind acele relații financiare prin care se
constituie, distribuie și utilizează capitalul sau fondurile bănești de care dispune fiecare
întreprindere sau instituție financiar-bancară a statului în baza autonomiei funcționale și la care
ele participă direct în raporturile cu alte persoane fizice și juridice inclusiv cu statul, cele din
urmă aflate, fie în ipostaza de a contribui la constituirea fondurilor respective, fie în aceea de
beneficiari ai cheltuirii lor.
La rândul lor, finanțele instituțiilor publice înglobează relațiile financiare la care una
dintre părțile participante este o instituție publică, având calitatea de persoană juridică (dar cu un
grad mai redus de autonomie funcțională). Ceilalți participanți la acest grup de relații financiare
sunt alte persoane fizice sau juridice, inclusiv autorități publice.
Sistemul finanțelor locale înglobează ansamblul relațiilor financiare la care participă
autoritățile publice locale, pe de o parte și persoane fizice sau juridice, în ipostaza de
contribuabili sau beneficiari, pe de altă parte, privind procesele de constituire, distribuire și
utilizare a fondurilor bănești administrate, în principiu, prin bugetele locale. Prin asemenea relații
financiare publice se vehiculează resursele destinate satisfacerii unor nevoi tipice colectivităților
umane din perimetrul fiecărei entități administrativ-teritoriale, caracterul local al intereselor fiind

44
considerat drept criteriu fundamental al delimitării acestui sistem față de cel al statului.
În raporturile dintre sistemul financiar al statului și cel al finanțelor locale există,
totodată, o puternică interacțiune, ce evidențiază rolul important al primului sistem în crearea unor
premise indispensabile bunei funcționări a celui de al doilea. Gradul de implicare a finanțelor
statului în derularea activităților financiare corespunzătoare finanțelor locale diferă sensibil de la o
țară la alta și de la o perioadă la alta (inclusiv în aceeași țară), în funcție de politicile promovate de
către guverne. În general, această interrelație este marcată de dependența, într-o măsură sau alta, a
autorităților locale de cele centrale, respectiv a finanțelor locale de finanțele statului. Această
dependență are la bază, în mod necesar, însuși modul de separare a nevoilor ce pot fi satisfăcute la
nivel local, sau la cel central, implicând determinarea corespunzătoare a surselor de procurare și a
cuantumului resurselor financiare ce se administrează la fiecare dintre cele două niveluri ale
administrației publice.
Sub cel din urmă aspect, se admite că, în principiu, dependența finanțelor locale de cele
ale statului se află în relație directă cu gradul de autonomie și descentralizare administrativă de
care dispun entitățile locale potrivit politicii promovate de fiecare stat. Dar, de regulă, în statele
unitare, acest grad este mai redus, deși el reprezintă o tendință majoră în lumea contemporană și
marchează o creștere semnificativă în ultimele decenii constituind un fenomen cu impact
puternic inclusiv asupra structurii sistemului financiar public și a raporturilor subsistemului
finanțelor locale cu subsistemul finanțelor statului, cu deosebire în cazul statelor unitare.
Prin comparație, statele federale se caracterizează printr-un grad mult mai mare de
descentralizare a administrației publice și o autonomie locală mai largă a entităților teritorial-
administrative, iar ca urmare, în aceste state, sfera de manifestare a finanțelor locale are
dimensiuni mai mari și ele îndeplinesc un rol mult mai important în cadrul sistemului financiar
public.
Funcționarea entităților administrativ-teritoriale în cadrul oricărui tip de stat implică
delimitarea, atât a unor obiective sau acțiuni de interes local, care antrenează cheltuieli publice
locale, cât și a unor drepturi în ceea ce privește procurarea și utilizarea resurselor financiare
necesare. Or, considerat global, sistemul financiar public este chemat să asigure și redistribuirea
resurselor financiare între componentele sale și, într-o anumită măsură, chiar între comunitățile
umane ce alcătuiesc entități administrativ-teritoriale, mai ales, prin modul de alocare și utilizare a
resurselor publice.
Pe un plan mai larg, în contextul considerațiilor anterioare, este de remarcat că, în
principiu, la nivelul administrațiilor centrale se acumulează și utilizează resurse financiare ce
provin din activitatea economică și socială desfășurată pe întreg teritoriul național, iar acțiunile
de interes național finanțate pe seama fondurilor respective se răsfrâng pozitiv asupra întregii
populații, indiferent de mărimea aportului adus la constituirea lor. În același timp, însă, la nivelul
autorităților locale, resursele financiare necesare acoperirii cheltuielilor de interes local urmează
să se acumuleze, în mod firesc, în cadrul acelorași activități economice și sociale derulate în
perimetrul administrativ al fiecărei structuri teritoriale aceste resurse obținându-se (de către
autoritățile locale), fie în mod direct, ca venituri proprii, fie prin redistribuire din cele prelevate la
nivel central. Astfel, s-a ajuns ca, în practică, o parte din resursele administrate la nivel central să
fie alocate entităților administrativ-teritoriale, în diferite proporții, pentru echilibrarea bugetelor
locale, sub forme specifice dintre care cele mai cunoscute sunt transferurile sau subvențiile din
bugetul de stat (central), nefiind exclusă nici redistribuirea de resurse între diferite entități ale
structurilor administrativ-teritoriale locale, ale statului respectiv.
O asemenea redistribuire de resurse bănești are la bază relații financiare între autorități

45
publice situate la diferite niveluri administrative, în primul rând, între autoritățile centrale și cele
locale, aceasta fiind o necesitate pentru înfăptuirea autonomiei locale, ce depinde, în mare
măsură, de asigurarea resurselor destinate finanțării acțiunilor sau obiectivelor de interes local.
Totodată, asupra evoluției raporturilor dintre cele două subsisteme financiare publice, o
influență importantă exercită politica financiară publică, începând cu separarea
acțiunilor/obiectivelor de finanțat la nivel central, respectiv local, pe de o parte, și continuând cu
stabilirea modalităților de procurare a resurselor financiare corespunzătoare, pe de altă parte. Din
această perspectivă, deciziile privind transferarea unor acțiuni (considerate anterior de interes
național) în sarcina autorităților locale trebuie însoțită și de transmiterea drepturilor de a se
dispune de resursele bănești acoperitoare, fie prin cedarea de către autoritățile centrale a
dreptului de a încasa anumite venituri către autorități locale, fie prin transfer sau subvenționare
directă, de la bugetul de stat, la bugetele locale26.
Pe același plan, al raporturilor dintre finanțele locale și finanțele statului, trebuie luată în
considerare și posibilitatea acordării unor împrumuturi din bugetul unei structuri administrative
situate la un nivel superior către bugetele structurilor ierarhic inferioare. Se consideră că relațiile de
împrumut între componentele sistemului implică un plus de responsabilizare a autorităților locale, în
planul dezvoltării entităților administrativ-teritoriale împrumutate (debitoare), comparativ cu
transferurile directe nerambursabile, deoarece obligă pe cele din urmă la a face eforturi pentru
îmbunătățirea activităților coordonate de ele și obținerea de venituri proprii sporite, ca suport al
achitării datoriilor ce decurg din folosirea împrumuturilor.
Pe de altă parte, autoritățile locale pot dezvolta relații financiare și prin contractarea, în
nume propriu, de împrumuturi publice ce pot fi garantate sau nu de către guvernul central.
Asemenea relații financiare, ce se încadrează în categoria generală a creditului, se manifestă între
autoritatea locală care se împrumută și persoanele fizice și juridice dispuse să subscrie la acel
împrumut.
Prin prisma bugetelor în care se concentrează relațiile financiare publice, sistemul
financiar public se structurează pe mai multe componente: bugetul de stat; bugetele locale;
bugetul asigurărilor sociale; bugetele altor fonduri speciale; bugetele întreprinderilor sau ale
instituțiilor de stat etc.
Bugetul de stat (al administrației centrale) înglobează relațiile bănești dintre stat și
persoanele fizice sau juridice aflate în ipostaza de contribuabili sau beneficiari față de procesele
de constituire, distribuire și utilizare privind fondul bugetar al statului. Prin conținutul acestui
buget se reflectă relațiile financiare exprimate sub forme ale veniturilor ce pot fi procurate la
dispoziția statului și categoriilor de cheltuieli ce se pot efectua pe seama acestor venituri. Atât
veniturile, cât și cheltuielile cuprinse în bugetul de stat se diferențiază de cele reflectate în bugete
locale, corespunzător caracterului public general (național) al obiectivelor/acțiunilor de realizat,
respectiv al nevoilor ce urmează a fi satisfăcute.
Bugetele locale (ale entităților administrativ-teritoriale) exprimă, concentrat, relațiile
financiare de constituire, distribuire și utilizare a fondurilor bugetare locale, sub formele veniturilor și
cheltuielilor realizabile la nivelul entităților administrativ-teritoriale, nevoile satisfăcute, astfel, fiind
considerate de intere local. Caracteristica definitorie a relațiilor financiare reflectate în bugetele locale
decurge din caracterul local al nevoilor de satisfăcut și îmbracă forme ale cheltuielilor de efectuat la
nivelul fiecărei entități locale, respectiv ale veniturilor acoperitoare, inclusiv cea a împrumuturilor
pentru finanțarea eventualelor deficite bugetare aferente. În același cadru, o componentă
26
Filip Gh. (coord.), Politici financiar-monetare şi implicaţiile lor asupra dezvoltării societăţii, Editura
Performantica, Iaşi, 2006, p.203.

46
distinctivă în sistemul financiar public apare în cazul statelor de tip federal, fiind cea a bugetelor
statelor membre ale federației, care concentrează relațiile financiare corespunzătoare formării
veniturilor și efectuării cheltuielilor la nivelul fiecărui stat membru, ce dispune de autorități și
structuri organizatorice proprii implicate în derularea acestor relații.
Bugetul asigurărilor sociale se constituie, la rândul său, ca o componentă a sistemului
financiar public, în măsura în care statul organizează și realizează în mod direct, acțiuni de
domeniul asigurărilor sociale, desemnând o structură administrativă publică (ca, de exemplu,
Ministerul Muncii și Protecției Sociale, în România), care administrează resursele destinate
finanțării acțiunilor de acest tip. Această componentă înglobează, deci, grupul de relații
financiare ce se manifestă în procesele de constituire, distribuire și utilizare a fondului pentru
asigurări sociale de stat, sub forme specifice cheltuielilor și veniturilor refectate în bugetul
asigurărilor sociale. Astfel, veniturile înscrise în acest buget sunt reprezentate, în principal, de
contribuțiile pentru asigurări sociale, iar cheltuielile se concretizează, în mare măsură, prin
efectuarea de plăți reprezentând pensii și indemnizații sau ajutoare acordate persoanelor
asigurate.
Bugetele întreprinderilor cu capital de stat, care desfășoară activități economice,
sintetizează relațiile financiare la care participă aceste întreprinderi, sub forme ale cheltuielilor,
veniturilor și rezultatelor financiare ale acestora, iar în raport cu gradul de autonomie funcțională
acordată fiecăreia, bugetele respective includ și relații financiare de reglare a soldurilor, dintre
cheltuielile și veniturile proprii, cu bugetul statului. În principiu, soldurile acestor bugete ar
trebui să fie pozitive, evidențiind un profit (ca rezultat al unei activități rentabile) din care s-ar
putea efectua și unele prelevări de resurse la bugetul statului. Dacă, însă, ele înregistrează solduri
negative, pot apare alte relații financiare de forma subvențiilor acordate întreprinderilor
respective de la bugetul statului pentru acoperirea pierderilor înregistrate.
Bugetele instituțiilor publice (din sfera activităților nemateriale) concentrează, la rândul lor,
relațiile financiare la care participă aceste instituții (ca persoane juridice), sub formele
corespunzătoare realizării cheltuielilor pentru crearea, dezvoltarea și funcționarea lor, începând
cu deschiderea creditelor bugetare prin alocarea sumelor necesare de la bugetul public (al
statului), inclusiv cele aferente realizării eventualelor venituri rezultate din propria activitate.
Asigurările de bunuri, persoane și răspundere civilă reprezintă un alt subsistem financiar
public, distinctiv prin specificitatea fenomenelor generatoare ale unor relații de constituire și
distribuire/utilizare a fondului financiar public numit fond de asigurare. Asemenea relații se
produc numai în măsura în care activitatea de asigurare se desfășoară prin instituții specializate
sau firme ale statului, iar acestea participă în ipostaza de asigurători. Prezența acestei
componente a sistemului financiar public este determinată de preocuparea statului pentru
contracararea unor fenomene cu efecte distructive, respectiv cele generatoare de pagube sau
pierderi ce afectează bunurile sau persoanele și sunt denumite generic riscuri asigurate.
Asigurările sociale constituie o altă componentă a subsistemului financiar public,
desemnând relațiile prin care se constituie, distribuie și utilizează, în principiu, fondurile bănești
pentru protecția persoanelor ce își pierd total sau parțial, definitiv sau temporar, capacitatea de
muncă, nemaiputând dobândi prin prestarea unor activități, veniturile necesare traiului.
Participanții la aceste relații sunt, pe de o parte, autoritățile publice care administrează fondurile de
asigurări sociale de stat, iar pe de altă parte, persoanele fizice și juridice aflate în ipostaza de
contribuabili sau de beneficiari, în procesele de constituire, respectiv în cele de utilizare a acestor
fonduri. Atât relațiile exprimate sub formele specifice de procurare a resurselor financiare
(destinate acțiunilor tipice de asigurări sociale de stat), cât și cele caracteristice alocării/utilizării lor

47
alcătuiesc un alt subsistem financiar public reflectat în bugete publice, cum sunt: bugetul
asigurărilor sociale de stat; bugetul asigurărilor de sănătate; bugetul fondurilor pentru ajutorul de
șomaj.
Creditul public reprezintă, pe de o parte, o componentă a categoriei financiare mai largi,
numită credit, având la origini relațiile bănești bazate pe încrederea între participanți (creditori și
debitori), cu aplicarea principiilor rambursabilității și a plății de dobândă, de către debitor, ca
preț al folosirii resurselor ce aparțin creditorilor. Dar, pe de altă parte, în măsura în care,
asemenea relații iau naștere între stat (debitor) și persoane private sau asimilate lor (creditori) în
scopul satisfacerii unor nevoi (interese) publice, relațiile respective formează categoria financiară
cunoscută sub denumirea de credit public, iar aceasta constituie și o componentă distinctivă a
sistemului financiar public.
Tot componente distinctive ale (sub)sistemului financiar public pot fi luate în considerare
categoriile de relații financiare prin care se constituie, distribuie și utilizează diferite fonduri
speciale. Având în vedere, atât elementele comune, cât și pe cele ce caracterizează administrarea
fiecăruia dintre aceste fonduri, este de admis, atât existența unui subsistem (mai complex) al
fondurilor speciale, cât și prezența mai multor componente distincte compuse din relațiile
financiare aferente formării și utilizării fiecăruia, pornind de la particularitățile ce se reflectă și în
bugetele corespunzătoare. De regulă, participanții la relațiile financiare respective se diferențiază
(de la un fond la altul) în raport cu destinația specială dată fiecărui fond (de exemplu, pentru
modernizarea punctelor de control și trecere a frontierei, pentru modernizarea drumurilor publice
etc.), iar autoritatea publică prin care se administrează poate fi o anumită structură specializată
(minister, agenție etc.) în domeniul respectiv.

3.3. Sistemul de instituții sau structuri organizaționale publice cu atribuțiuni

financiare

Prin prisma cadrului organizatoric-funcțional, sistemul financiar public este conceput ca

expresie a totalității instituțiilor, organismelor sau structurilor politico-administrative implicate în
organizarea și derularea activităților financiare (considerate la scară națională), între care există,
în mod necesar, anumite raporturi de interdependență, caracteristice funcționării lor ca un sistem.
Din acest unghi de abordare, se pot distinge două categorii de instituții sau structuri funcționale
implicate în întreaga activitate financiar-bancară (publică și privată). Dintre acestea, unele
îndeplinesc atribuțiuni diverse (politice, administrative etc.), acționând și în plan financiar ca
structuri nespecializate, iar altele care acționează numai în sfera finanțelor, fiind constituite ca
structuri specializate și denumite, adesea, aparat financiar-bancar. Cele două categorii pot fi
considerate și ca două componente ale unui sistem format din instituții (structuri) financiare, iar
în măsura în care aparțin sectorului public, structurile respective funcționează ca un (sub)sistem
financiar public.
În accepțiunea din urmă, din prima componentă, a structurilor nespecializate, fac parte, în
prim plan, organele democrației reprezentative ale puterii de stat centrale sau a celei locale, care,
în condițiile actuale din România, sunt reprezentate de: Parlament, Consilii județene, Consilii
locale (municipale, orășenești și comunale). De asemenea, în aceiași componentă se încadrează
și organele administrației publice centrale și locale, care, în general, se concretizează prin:
Guvern, ministere (profilate pe alte domenii decât cel al finanțelor), alte organe ale administrației
publice între care și prefecturile, primăriile etc.

48
 Din cea de a doua componentă a sistemului, formată din instituții sau structuri financiare
specializate fac parte, în mod obișnuit, Ministerul Finanțelor, Banca centrală (de emisiune),
băncile comerciale sau societățile de asigurări și reasigurări cu capital de stat etc., direcții și
administrații locale ale finanțelor publice, compartimente financiare din structurile entităților
publice centrale și locale, inclusiv din întreprinderi cu capital de stat.
În raport cu atribuțiile financiare ce le revin prin lege, toate instituțiile sau structurile
funcționale din sectorul public implicate în activități cu caracter financiar participă direct sau
indirect la procesele ce concretizează funcționarea sistemului financiar public și a celui financiar-
monetar, în ansamblu. Dar, este de admis că între cele mai reprezentative instituții de acest tip
pot fi considerate Parlamentul și Guvernul (din prima componentă), respectiv Ministerul
Finanțelor, Curtea de Conturi, Banca Națională și băncile comerciale cu capital de stat (din cea
de a doua componentă).
Parlamentul, ca autoritate legislativă, adoptă legi referitoare la problematica financiar-
monetară a țării. În acest sens, o importanță deosebită prezintă conținutul legilor privind finanțele
publice, inclusiv bugetul de stat, impozitele și taxele suportate de persoane fizice și juridice,
asigurările sociale de stat, organizarea și funcționarea băncilor, a Guvernului, a ministerelor, a
Curții de Conturi și a altor instituții publice etc. Unele dintre acestea reglementează strict
anumite aspecte ale activității financiare, în timp ce altele vizează un cadru mai larg al vieții
economice și sociale, incluzând și laturile financiare ale diverselor domenii de activitate umană
la care se referă.
Guvernul, ca autoritate executivă centrală, asigură promovarea politicii financiare a
statului, în conformitate cu reglementările și programul de guvernare acceptat de Parlament,
purtând răspunderea directă pentru elaborarea și prezentarea anuală spre adoptare a proiectelor
bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat etc., inclusiv a propunerilor privind
eventuale rectificări, dar și realizarea prevederilor bugetare cu întocmirea conturilor generale
anuale de execuție a bugetului, ce se supun aprobării Parlamentului. În acest context, Guvernul
exercită conducerea generală a activității financiare publice, examinând periodic starea
financiară a țării, cu deosebire, prin prisma realizării prevederilor bugetului public consolidat și
stabilind eventuale măsuri pentru menținerea sau îmbunătățirea echilibrului financiar. Între alte
atribuțiuni financiare ale Guvernului, se înscriu și cele referitoare la recuperarea creanțelor
externe ale statului, ce pot rezulta din activitatea de comerț exterior sau de cooperare economică
în plan extern, inclusiv din operațiuni financiar-valutare internaționale .
Ministerul Finanțelor (publice), în calitatea de principal organ financiar specializat,
coordonează întreaga activitate financiară, fiind implicat în elaborarea și aplicarea, sub aspect
financiar, a strategiilor și programelor de guvernare, asigurând administrarea generală a
activității financiare a statului, inclusiv prin prisma folosirii pârghiilor financiare pentru
influențarea evoluției proceselor economice și sociale. În acest context, sunt revelatoare
atribuțiunile ce revin, în principiu, Ministerului Finanțelor Publice și dintre care se pot remarca:
- coordonarea lucrărilor și realizarea celor de sinteză privind elaborarea proiectelor
bugetului de stat, legilor bugetare anuale, inclusiv ale rectificărilor bugetare;
- elaborarea clasificației bugetare, a cheltuielilor și veniturilor;
- fundamentarea stării de echilibru sau dezechilibru bugetar, în faza de elaborare a
proiectului bugetului de stat și a propunerilor de rectificare a acestuia;
- asigurarea cadrului juridic și tehnico-organizatoric pentru încasarea veniturilor și
evitarea cheltuielilor neoportune și neeficiente;
- colaborarea cu ministerele specializate, în cadrul lucrărilor legate de elaborarea

49
proiectelor de buget ale acestora, în primul rând, a bugetului asigurărilor sociale de stat, precum
și acelor privind execuția bugetară;
- elaborarea și administrarea bugetului de venituri și cheltuieli și a contului general al
trezoreriei statului;
- colaborarea cu Banca Centrală (de emisiune) la elaborarea balanței de plăți externe, a
balanței creanțelor și angajamentelor externe etc.;
- contractarea și garantarea de împrumuturi ale statului pe piețele financiare;
- elaborarea lucrărilor privind contul general de execuție a bugetului de stat, inclusiv a
bugetului asigurărilor sociale de stat, și a bugetelor altor fonduri speciale;
- elaborarea sau avizarea, după caz, a proiectelor de acte normative privind derularea
activităților financiare publice, referitoare la: structurarea, dimensionarea și efectuarea
cheltuielilor bugetare; stabilirea impozitelor și colectarea lor; controlul fiscal și combaterea
evaziunii fiscale; deschiderea și controlul utilizării creditelor bugetare; evidența contabilă etc.;
- fundamentarea de propuneri privind finanțarea deficitului bugetar sau refinanțarea
acestuia, inclusiv de strategii pe termen lung și soluții de reformă în domeniul finanțelor publice
etc.
Curtea de Conturi funcționează ca organ suprem de control financiar și de jurisdicție în
activitatea financiară publică, fiind subordonată direct Parlamentului țării și îndeplinește
atribuțiuni specifice de control asupra activităților financiar publice, în plan teritorial, prin
Camerele de Conturi. În principal, această instituție exercită controlul financiar asupra legalității,
oportunității și eficienței operațiunilor de formare, de administrare și de utilizare a resurselor
financiare în sectorul public, dar și cu privire la modul de gestionare a patrimoniului public și
privat al statului, inclusiv cel al unităților administrativ-teritoriale.
Potrivit competențelor sale, în baza controalelor efectuate, Curtea de Conturi hotărăște
asupra descărcării de gestiune a persoanelor care gestionează mijloacele materiale și bănești în
sectorul public sau aplicării procedurilor de sancționare și tragere la răspundere, corespunzător
neregulilor constatate și încălcărilor disciplinei financiare de către administratori, gestionari,
contabili etc. din entitățile publice respective.
Banca Națională a României, ca bancă centrală, joacă un rol major în funcționarea
sistemului financiar public, având ca obiectiv fundamental asigurarea echilibrului monetar și
menținerea puterii de cumpărare, respectiv a stabilității monedei naționale. Aceasta elaborează și
asigură aplicarea politicilor monetară, valutară, de credit și de plăți, la nivelul economiei
naționale. În acest context, ea poartă răspunderea pentru autorizarea și supravegherea prudențială
bancară, urmărind, atât funcționarea normală a sistemului bancar, cât și modernizarea continuă a
mecanismelor monetare și de credit specifice economiei de piață.
În condițiile României, ca unică instituție autorizată să emită însemne monetare, Banca
Națională emite și pune în circulație moneda națională folosită în activitatea financiară,
efectuează operațiuni pe piața monetară (valutară), inclusiv cu aur sau cu active externe etc.
În raporturile cu băncile comerciale, Banca Națională creează cadrul organizatoric
necesar activității acestora, deschizând conturi curente, efectuând servicii de compensare,
depozitare, de plăți, de creditare etc. și exercitând, concomitent, supravegherea bancară.
Totodată, Băncii Naționale îi revine misiunea de a administra rezervele internaționale ale
țării, alcătuite din aur, active externe, cambii, cecuri, bilete la ordin, ca și operațiuni cu alte valori
mobiliare, efecte publice etc. fiind preocupată de menținerea lor la nivelul și structurile adecvate
nevoilor statului. De asemenea, ea îndeplinește și alte atribuțiuni în relațiile cu statul, inclusiv cu
Trezoreria publică și îl poate reprezenta pe acesta la tratative sau negocieri externe referitoare la

50
probleme financiare, valutare, de credit și de plăți, inclusiv la cele privind autorizarea și
supravegherea bancară.
Băncile comerciale cu capital de stat, trebuie considerate, de asemenea, componente ale
sistemului financiar public, activitatea financiar-bancară a acestora raportându-se și la interesul
public, deși autonomia de care dispun imprimă activității lor conotații similare băncilor private.
Asemănător băncilor comerciale private, acestea pot derula mai multe activități, efectuând
diverse operațiuni bănești, cum sunt: constituirea de depozite; contractarea de credite, operațiuni
de factoring și scontarea efectelor de comerț; operațiuni de plăți (decontări); transferuri de
fonduri; leasing financiar; emiterea de garanții și asumarea de angajamente; tranzacții cu
instrumente monetare negociabile, valută, metale prețioase, valori mobiliare etc.
Alături de instituțiile la care ne-am referit, în derularea activității financiare publice sunt
implicate și celelalte structuri organizatoric-funcționale, reprezentând componente ale sistemului
de instituții financiare publice, de nivel macro, mediu sau micro. Între acestea, în cazul
României, se pot menționa: Agenția națională de administrare fiscală, Autoritatea de
Supraveghere Financiară, Bursa de valori, direcțiile județene ale finanțelor publice,
administrațiile (locale) ale finanțelor publice, compartimentele financiare ale entităților publice
operative etc., care desfășoară activități financiare de interes public, cu impact puternic asupra
funcționalității întregului sistem financiar public.

3.4. Sistemul de fonduri financiare publice

Din perspectiva concretizării finanțelor publice prin diversele fonduri bănești

administrate în scopuri publice, se constată manifestarea fondurilor respective și ca elemente
tipice de sistem, ce conturează, în altă accepțiune, sistemul financiar public.
Prin urmare, în această accepțiune, sistemul financiar public se definește ca un ansamblu
al fondurilor bănești constituite, distribuite și utilizate în economie și societate pentru
satisfacerea de nevoi publice, între care există legături sau conexiuni organice și interdependente
specifice.
La rândul său, un asemenea sistem financiar poate fi considerat ca ansamblu, fie al
tuturor fondurilor respective, fie al tipurilor sau categoriilor de fonduri financiare publice. Or, în
prima abordare, sistemul financiar public se reprezintă prin totalitatea fondurilor bănești
administrate în interes public de către toate autoritățile sau entitățile publice situate la orice nivel
sau structură organizatoric-funcțională, indiferent de tipul sau categoria de fonduri financiare în
care se încadrează fiecare dintre acestea. În cea de a doua abordare, același sistem financiar
public, exprimat ca sistem al fondurilor financiare publice într-o formă simplificatoare, poate fi
structurat într-un mod concludent prin raportarea la anumite criterii de clasificare a fondurilor
respective.
Dacă avem în vedere structura sistemului de fonduri financiare publice prin prisma
clasificării acestora după nivelul organizatoric la care ele se administrează pot fi delimitate trei
mari componente ale sale, și anume: fonduri centralizate; fonduri de nivel mediu (administrativ);
fonduri descentralizate.
Fondurile centralizate (administrate la nivel central) se constituie și distribuie cu
participarea directă a autorităților sau instituțiilor centrale, având ca finalitate, în principiu,
finanțarea realizării de obiective sau acțiuni de interes general, în plan economic și social. Dintre
acestea, cel mai reprezentativ este fondul bugetar al statului, alături de care se mai pot menționa:

51
fondurile de asigurare; fondurile de creditare etc.
Fondurile de nivel administrativ mediu sunt cele constituite și distribuite în activități ale
structurilor funcționale create la nivel mediu de organizare a vieții economice și sociale
(ministere, agenții guvernamentale, entități administrativ-teritoriale etc.), fiind destinate
funcționării acestora și, cu deosebire, înfăptuirii anumitor obiective sau acțiuni cu un conținut
specific, care le imprimă multora și un caracter de fonduri speciale.
Fondurile descentralizate sunt cele administrate la nivel micro (economic și social), care se
constituie și distribuie/utilizează în contextul derulării activităților din întreprinderi și instituții
publice operative, asigurând, atât satisfacerea nevoilor de funcționare sau dezvoltare a acestor
entități, cât și realizarea anumitor acțiuni sau obiective de interes public.
Pe de altă parte, dacă luăm în considerare un alt criteriu de clasificare a acelorași fonduri,
și anume, după destinația dată resurselor acumulate la fondurile financiare publice, se pot
distinge alte componente ale sistemului respectiv cum sunt : fonduri de înlocuire și dezvoltare;
fonduri de consum; fonduri de asigurare; fonduri de rezervă.
Fondurile de înlocuire și dezvoltare sunt constituite atât din sume alocate (transferuri) din
fondul bugetar (al statului) pentru crearea și dezvoltarea entităților publice, cât și din resurse proprii
(amortizarea capitalului fix, părți din profit sau venituri din propria activitate etc.), cu deosebire, în
cazul întreprinderilor cu capital de stat. Ele sunt destinate susținerii și dezvoltării activităților de
prestări servicii publice, producție, comerț etc., în primul rând, finanțării investițiilor, fiind cunoscute
și ca fonduri de investiții, de care pot beneficia entitățile publice, în bună măsură, pe seama
alocațiilor din fonduri bugetare, dar și din cele speciale, sau din resurse extrabugetare.
În cazul entităților economice (regii sau societăți comerciale) din sectorul public, se
administrează distinctiv anumite resurse considerate tot ca fonduri, cum sunt cele aferente
activelor imobilizate (fixe), față de cele privind activele circulante. Primele se pot forma și
utiliza, în principiu, pe seama resurselor aflate pe termen mediu și lung la dispoziția fiecărei
entități, iar secundele trebuie constituite și folosite, în principal, din resursele utilizabile pe
termen scurt de către entitatea respectivă. Sub acest aspect, este de remarcat că finanțarea
activelor fixe (imobilizate) din fondurile (resursele) financiare constituite pe termen scurt poate
avea un important impact negativ asupra funcționării sistemului de fonduri, deoarece generează
blocaje ale fluxurilor financiare între fondurile respective.
Fondurile de consum se regăsesc, cel mai adesea, constituite în cadrul fondurilor
bugetare, ca părți din acestea destinate satisfacerii nevoilor de consum final, sub diverse forme
ale cheltuielilor curente, între care se disting, în mod deosebit, fondurile de asigurări sociale și de
protecție socială. În aceiași categorie, se înscriu și acele părți din fondurile entităților publice,
denumite fonduri de salarii, folosite pentru remunerarea muncii lucrătorilor sau finanțarea de
acțiuni cu caracter social-cultural, respectiv partea din resursele bănești obținute de populație din
sectorul public și destinate consumului curent.
Fondurile de asigurare se constituie și utilizează, în principiu, pentru combaterea
anumitor efecte generate de producerea unor fenomene (riscuri) și vizează satisfacerea nevoilor
corespunzătoare (de consum sau investiții), fiind considerate tipice cele administrate de către
instituții (societăți) de asigurări de bunuri, persoane și răspundere civilă (cu capital de stat),
precum și cele aferente asigurărilor sociale de stat.
Fondurile de rezervă se pot constitui la dispoziția, atât a Guvernului, cât și a entităților
administrativ-teritoriale sau economice din sectorul public, fiind destinate finanțării unor nevoi
imprevizibile (mai ales, cu caracter de investiții), inclusiv acoperirii unor goluri temporare de
resurse bănești în activitățile financiare publice. În același cadru, prezintă interes și administrarea

52
distinctivă a altor fonduri bănești, considerate (explicit sau implicit) de esență financiară, precum
fondul de amortizare, destinat înlocuirii activelor uzate ce ies din funcțiune și, deci, finanțării de
investiții proprii, sau fondul de salarii (destinat plății salariilor și altor drepturi asimilate acestora)
etc.
În fine, este semnificativă și structurarea sistemului fondurilor financiare publice, în
funcție de ipostaza în care se poate considera statul ca participant la procesele de constituire,
distribuire și utilizare a acestor fonduri, și anume: autoritate publică; agent economic; asigurător;
bancher.
În ipostaza de autoritate publică, statul constituie și distribuie fonduri financiare pentru
acoperirea unor categorii de nevoi publice, ce corespund funcțiilor și sarcinilor sale, cum ar fi
cele pentru apărare națională, ordine internă, educație, cercetare științifică, protecția mediului
etc.
Din postura de agent economic, statul este implicat în constituirea și alocarea/utilizarea
de fonduri bugetare sau extrabugetare în scopul realizării de investiții noi, mai ales, în ramuri
considerate de interes strategic național, inclusiv pentru dezvoltarea sau modernizarea
întreprinderilor sale, sau acordarea de subvenții agenților economici privați.
Considerat în situația de asigurător, statul administrează fonduri financiare publice, fie
direct, ca în cazul fondului asigurărilor sociale de stat, fie prin anumite instituții (societăți) de
asigurări cu capital de stat, prin care se constituie și distribuie fondul de asigurare pentru bunuri,
persoane etc.
În postura de bancher, statul se manifestă, atât prin activitățile desfășurate de Banca
centrală, Case de economii și bănci comerciale cu capital de stat, cât și prin activitatea
Trezoreriei publice, el implicându-se și în constituirea, dar mai ales în utilizarea fondurilor de
creditare, inclusiv prin contractarea de împrumuturi de stat pentru finanțarea unor cheltuieli ale
sale.

3.5. Sistemul de planuri financiare publice

Desfășurarea normală a activităților economice și sociale, implicând derularea fluxurilor

financiar-monetare, chiar în condițiile economiei de piață bazată pe autoreglare, nu exclude, ci
presupune programarea și conducerea diverselor activități, inclusiv a celor financiare, apelându-
se și la instrumente cum sunt planurile sau prognozele financiare. O asemenea preocupare se
înscrie într-un context mai larg al aplicării metodelor de conducere bazate pe calcule
previzionale și prognoze privind desfășurarea ulterioară a activităților economice și sociale, la
diferite niveluri de organizare a economiei și societății. Corespunzător acestor preocupări, sunt
folosite și în sfera finanțelor publice balanțele și planurile financiare, menite să servească
evaluărilor și fundamentării deciziilor privitoare la procurarea și alocarea resurselor bănești în
scopul realizării obiectivelor de ordin economic și social, având în vedere și orizontul de timp
luat în considerare pentru elaborarea acestora pe termen lung, mediu sau scurt.
Conexiunile și interdependențele caracteristice derulării activităților economice și sociale,
respectiv a celor financiare, implică necesitatea abordării lor sistemice, iar prevederile asupra
acestora, se concretizează, ca resurse și destinații în formă bănească, în planuri financiare.
Indicatorii specifici (venituri, cheltuieli etc.) planurilor financiare elaborate și executate (la
diferite niveluri ale structurilor organizaționale), se întrepătrund și se intercondiționează, ceea ce
imprimă și planurilor respective caracterul de sistem, corespunzător uneia dintre accepțiunile

53
date sistemului financiar public. Or, în măsura în care, în aceste planuri se reflectă activitatea
financiară a statului și entităților publice, exprimată generic prin operațiunile de procurare și
alocare/utilizare a resurselor bănești, se poate admite că luate împreună toate planurile financiare
aferente (având ca principală formă bugetele publice), alcătuiesc un sistem financiar public.
Forma cea mai generală sub care se prezintă planurile financiare este cea a balanțelor
(financiare), care sintetizează, de regulă, pe surse de proveniență și destinații, resursele bănești
ce pot fi procurate și utilizate la nivelul diverselor entități, inclusiv al autorităților centrale de
stat, iar între acestea, un loc central revine bugetelor. Dar, dacă bugetele se întocmesc, cel mai
adesea, anual și cu defalcare pe perioade mai scurte, având fie un rol operațional, fie unul
orientativ (pentru conducerea curentă a activității financiare), balanțele și prognozele se
elaborează pe perioade mai îndelungate, iar prin conținutul lor au, mai ales, menirea de a servi
fundamentării unor decizii pe termene medii și lungi, fără a se ignora utilitatea lor și în
elaborarea deciziilor pe durate mai scurte de timp.
În general, scopul imediat urmărit prin elaborarea acestor balanțe este determinarea
mărimii și corelarea celor două părți ale fiecărei balanțe (resurse și destinații) și găsirea de soluții
pentru echilibrarea acestora, respectiv asigurarea stării de echilibru financiar la nivelul fiecărei
entități, iar o premisă esențială pentru îndeplinirea rolului lor o reprezintă fundamentarea realistă,
atât a resurselor, denumite și venituri, cât și a destinațiilor, concretizate prin cheltuieli.
Balanțele financiare se elaborează, de regulă, la nivel administrațiilor centrale de stat,
fiind concepute și utilizate în scop informativ, și servind ca suport în fundamentarea deciziilor la
acest nivel. Ele reflectă, în principiu, estimările privind resursele financiare și destinațiile
acestora (consum, investiții, rezerve etc.), cel mai des întâlnite, mai ales, în condițiile țării
noastre, fiind: balanța financiară a economiei naționale; balanța financiară a statului; balanța de
plăți externe; balanța veniturilor și cheltuielilor bănești ale populației; balanța formării
capitalurilor etc.
Balanța financiară a economiei naționale evidențiază resursele financiare totale (publice
și private) și destinațiile lor, indiferent de nivelul și structurile funcționale la care se
administrează aceste resurse. Ea reflectă, implicit, potențialul financiar al țării și modul de
folosire a acestuia incluzând și fluxurile financiare ce decurg din relațiile cu străinătatea, ceea ce
permite fundamentarea stării de echilibru financiar, la nivelul economiei naționale.
Balanța financiară a statului reflectă, la rândul său, formarea și utilizarea resurselor
financiare numai în cadrul sectorului public, respectiv la nivelul statului. Prin elaborarea aceastei
balanțe se evaluează resursele financiare publice și destinațiile lor în mai multe variante posibile,
urmând a se stabilii modul de echilibrare a aceastora, inclusiv prin contractarea sau plasarea de
împrumuturi de stat, în funcție de soldul ce rezultă.
Așa, de pildă, în condițiile României, balanța financiară a statului cuprinde:
1. venituri curente (de la întreprinderile și proprietățile statului, impozite directe și
indirecte, contribuții pentru asigurări sociale, transferuri din străinătate);
2. cheltuieli curente (consum public, dobânzi aferente datoriei publice, transferuri către
persoane fizice și juridice din interior, transferuri în străinătate);
3. economii curente = (1 - 2);
4. finanțarea formării de capital (amortismente ale capitalului deținut și transferuri de
capital primite);
5. formarea de capital (investiții, transferuri de capital și credite acordate, din care se scad
sumele rambursate);
6. soldul operațiunilor de capital = (5 - 4);

54
 7. soldul final, care exprimă, fie nevoia de resurse suplimentare optenabile prin
împrumuturi externe (sold negativ), fie excedentul de resurse (sold pozitiv), ce poate fi plasat pe
piețele financiare, în exterior.
Elaborarea balanței financiare a statului permite identificarea sau anticiparea unor mutații
previzibile în formarea resurselor financiare (ca volum și structură), precum și în planul
destinațiilor preconizate a se da acestor resurse, pentru ca, în final, să fie luate decizii vizând
reglarea soldului ei, care se realizează, în principiu, prin relații de împrumut pe plan extern. Dar,
folosirea balanței financiare a statului ale cărei indicatori sunt orientativi, nu substituie prezența
bugetelor de stat, ale căror prevederi au caracter operațional, ci favorizează o mai buna
fundamentare a celor din urmă.
Totodată, din perspectiva sistemului financiar public, conceput ca ansamblu de planuri
financiare de nivel macro, mediu și microeconomic, sunt folosite pe scară largă bugetele, care au
structură și formă generală asemănătoare celor ale balanțelor financiare, dar prevederile lor au,
principial, un caracter imperativ, acestea reprezentând valori limită obligatorii de respectat în
execuția financiară. În acest sens, cifrele prevăzute și aprobate în cadrul acestora sunt considerate
niveluri minime la resurse sau venituri, respectiv niveluri maxime la destinații sau cheltuieli.
În principiu, este necesar ca bugetele diverselor entități publice să reflecte la dimensiunile
și structurile corespunzătoare derulării normale și eficiente a activităților economice sau sociale
ale acestora, nevoile de resurse bănești, reprezentând cheltuieli de efectuat, pe de o parte și
posibilitățile de procurare a resurselor sau de obținere a veniturilor acoperitoare, pe de altă parte,
în cadrul unor perioade de timp determinate. Utilizarea lor este de natură să permită factorilor de
decizie alegeri raționale între alternativele de realizare și finanțare a diferitelor obiective sau
acțiuni de interes public, ceea ce imprimă planificării financiare prin bugete și un rol activ în
conducerea de ansamblu a activității economice și sociale.
De altfel, pe un plan mai larg, este de admis că bugetele pot îndeplini, la toate nivelurile
și structurile organizaționale, un rol important de instrument de conducere și reglare a
activităților aferente, care se manifestă în următoarele direcții:
- determinarea volumului și structurii resurselor financiare necesare derulării fiecărei
activități și fundamentarea tuturor deciziilor din punct de vedere financiar, luând în considerare
condițiile și implicațiile apelării la surse alternative de finanțare;
- exercitarea controlului financiar asupra activităților economice și sociale prin prisma
cerințelor de oportunitate și eficiență în folosirea resurselor, urmărind prevenirea sau corectarea
erorilor etc.;
- crearea premiselor necesare realizării echilibrului financiar la nivelul entităților
respective, prin corelarea rațională a nevoilor de resurse financiare cu posibilitățile de procurare
a lor. În acest sens, devine necesară căutarea de soluții alternative și pentru asigurarea capacității
de plată a fiecărei entități, evitând cheltuielile ineficiente sau inoportune, generatoare de
imobilizări neraționale.
Sub cel din urmă aspect, bugetele permit fundamentarea unor corelații, ce pot fi redate în
forme specifice, cum sunt:
- venituri (resurse) = cheltuieli/destinații (aplicabilă în toate domeniile de activitate);
- venituri = costuri+ profit (valabilă în cazul entităților economice);
- alocații bugetare + venituri proprii = cheltuieli totale de finanțat (în cazul instituțiilor
bugetare);
- venituri bugetare = cheltuieli nominalizate + rezerve bugetare (valabilă, de exemplu în
cazul bugetului de stat).

55
 Este de remarcat faptul că funcționarea entităților publice din sfera activităților materiale
are la bază, de regulă, o largă autonomie funcțională (fiind asimilate celor private), ceea ce face
ca bugetele acestora să fie concepute și folosite de o manieră diferită față de celelalte bugete
publice, ele asemănându-se mult celor aplicate în sectorul economic privat.
În consecință, pentru sistemul financiar public, devin tipice bugetele instituțiilor publice
din sfera activităților nemateriale, respectiv ale structurilor administrației centrale de stat și
entităților administrativ-teritoriale. Așadar, numai din perspectiva entităților publice care
desfășoară activități nemateriale și, în principiu, nu pot obține venituri proprii suficiente pentru
finanțarea cheltuielilor, s-au conturat bugete cu un conținut specific, dintre care se detașează
bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale, bugetele locale etc., ce reflectă resursele
administrate la nivel central, departamental și local, acestea alcătuind un sistem bugetar, integrat
în cel financiar public, ele fiind denumite, generic, bugete publice.
Considerate, în ansamblu, aceste bugete publice reflectă, sub aspect financiar, conținutul
specific al activităților nemateriale (publice), ce presupun implicarea autorităților de tip statal în
elaborarea aprobarea și executarea lor, cu respectarea prevederilor aprobate pentru perioade
determinate, la care se referă. În acest context, luând în considerare și faptul că prevederile
respective reprezintă limite minime la venituri și maxime la cheltuieli în procesul executării
bugetare, apare necesară și promovarea unor soluții de redimensionare a acestor prevederi, cu
scopul unei mai corecte evaluări și corelării cheltuielilor cu veniturile ( în raport cu realitățile
survenite pe parcursul execuției), care se concretizează prin cunoscutele operațiuni de rectificare
a bugetelor publice.
Așadar, principalele componente ale sistemului financiar public, conceput ca sistem de
planuri financiare, pot fi considerate următoarele tipuri de bugete publice operaționale: bugetul
de stat; bugetele locale; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele entităților publice operative;
etc. la care s-au făcut referiri și din perspectiva manifestării lor în ipostaza de elemente ale
sistemului de relații financiare.
Bugetul de stat (al administrației centrale de stat) este cea mai reprezentativă componentă a
sistemului de planuri financiare publice, ocupând locul central în structura acestuia. În cuprinsul său
se regăsesc veniturile ce pot fi procurate și categoriile de cheltuieli ce se pot efectua, iar diferențierea
acestora în cadrul cheltuielilor publice decurge, în primul rând, din caracterul public general,
național, al nevoilor de satisfăcut. Sub acest din urmă aspect, nu este exclus ca, în scopul corelării
lor cu resursele acoperitoare, să se apeleze la resurse împrumutate, dacă anumite cheltuielile sunt
indispensabile, iar suma totală a acestora depășește pe cea a veniturilor bugetare curente posibile
de procurat.
Bugetele locale (ale unităților administrativ-teritoriale) conțin veniturile și cheltuielile de
realizat la nivelul unităților administrativ-teritoriale. În fundamentarea și execuția indicatorilor
cuprinși în bugetele locale, este posibilă uneori, restructurarea cheltuielilor și veniturilor în raport
cu bugetul statului inclusiv folosirea unor venituri aparținând, în principiu, celui din urmă sau
folosirea de împrumuturi pentru acoperirea eventualelor deficite.
Bugetul asigurărilor sociale reprezintă o componentă a sistemului de planuri financiare
publice, în măsura în care statul organizează și oferă asigurări sociale ca serviciu de interes
public prin structuri administrative specializate, care administrează fondul special ce se
constituie, distribuie și utilizează pentru realizarea de programe și acțiuni caracteristice acestui
domeniu. Resursele procurate în acest scop, se înscriu ca venituri în bugetul asigurărilor sociale
și sunt reprezentate, în principal, de contribuțiile pentru asigurări sociale, iar cheltuielile îmbracă
forme tipice acestui domeniu, constând în pensii, ajutoare, indemnizații etc., dar existând și

56
posibilitatea ca soldul bugetar aferent să se regularizeze prin bugetul de stat, deși echilibrarea
celor două părți ale acestui buget constituie o necesitate.
Tot componente ale sistemului de planuri financiare publice pot fi considerate și bugetele
altor fonduri cu destinație specială, bugete prin care se delimitează veniturile și cheltuielile
aferente anumitor acțiuni/obiective sau programe prioritare, considerate de interes major, ce se
realizează în condiții numite speciale.
În fine, bugetele entităților publice operative, de tipul instituțiilor de stat sau a întreprinderilor
cu capital de stat, reflectă cheltuielile legate de crearea dezvoltarea și funcționarea acestora,
corespunzător tipului și volumului de activități ce trebuie realizate, precum și veniturile acoperitoare,
provenite, atât din propria activitate, cât și sub forma creditelor bugetare alocate din fonduri
financiare publice.
Dintr-o altă perspectivă, se impune observației faptul că în practica internațională sunt
cunoscute diverse tipuri de bugete publice inclusiv în cazul bugetului de stat, concepute după
anumite criterii de reflectare a veniturilor și cheltuielilor publice. În acest sens, se distinge
bugetul funcțional, numit și buget de mijloace, care reflectă resursele de procurat și sumele
alocate diferitelor servicii publice, pe criterii de cost și randament al serviciilor publice de
finanțat. Acest buget este elaborat, de regulă, pentru o perioadă de un an și are, în principiu, un
caracter informativ, reflectând cheltuielile (determinate după finalitatea lor), și diferența (soldul)
dintre acestea și eventualele venituri optenabile din prestarea serviciilor respective, conținutul
său permițând eliminarea dublelor înregistrări sau mișcări de fonduri (fluxuri financiare) între
bugetul general, bugetele anexe și conturile speciale de trezorerie.
Totodată, este de remarcat că bugetul funcțional prezintă diferențieri de la o țară la alta,
sub diverse aspecte. Astfel, în SUA, un asemenea buget are ca scop esențial atingerea
obiectivelor ce revin diferitelor autorități publice, cu costuri cât mai reduse, ceea ce implică
analize axate pe raportul dintre costuri și avantaje cu alegerea acelor variante de aplicare în care
acest raport are nivelul cel mai scăzut.
Prin modul de concepere și structura sa, un astfel de buget folosește două tipuri de
nomenclatură și anume, una administrativă și alta funcțională. Cea administrativă presupune
înscrierea în buget a mijloacelor necesare realizării serviciilor publice pornind de la structurile
administrative existente, cu evaluarea costurilor, veniturilor și soldurilor pentru serviciile
aferente. La rândul său, folosirea nomenclaturii funcționale implică, în prim plan înscrierea în
buget a alocațiilor bugetare, pornind de la raționalitatea serviciilor și asigurarea funcționalității
instituțiilor publice, ceea ce favorizează aplicarea în sectorul public a unor principii și criterii de
eficiență caracteristice sectorului privat.
Comparativ, în Franța, bugetul funcțional are mai mult un rol informativ, servind mai ales
pentru fundamentarea deciziilor financiare ale autorităților publice și fiind concretizat prin
elaborarea a două documente. Unul dintre acestea constituie, mai mult, un document
parlamentar, denumit ”costul și randamentul serviciilor publice”, care prezintă repartiția pe
sectoare și operațiuni economice a creditelor bugetare aprobate de către Parlament. Cel de al
doilea document este elaborat și publicat anual sub forma unei “plachete” în care se reflectă
creditele bugetare, după destinația acestora.
Un alt tip de buget public este cel numit bugetul program, elaborat în funcție de
obiectivele propuse în condițiile lărgirii orizontului de timp la un număr mai mare de ani. Într-un
asemenea buget se înscriu toate cheltuielile și resursele acoperitoare legate de realizarea
obiectivelor stabilite pe termen mediu și lung, care sunt eșalonate pe mai mulți ani bugetari. Ca
urmare, preocuparea pentru echilibrarea sa pe termen scurt este estompată de programarea

57
plurianuală, în cadrul căreia echilibrul trebuie asigurat pe perioade de mai mulți ani bugetari.
Datorită locului central acordat obiectivelor de realizat, bugetul de acest tip se mai numește și
buget de obiective, iar pentru elaborarea sa este necesară o programare bugetară pe termen mediu
sau lung, realizată în baza analizei cost-avantaje.
Alături de tipurile de bugete publice menționate, prezintă un interes major, mai ales ca
instrument de conducere și reglare a activităților financiare, bugetul economic al națiunii,
denumit și bugetul economiei naționale. Acesta este conceput ca un document estimativ la
nivelul statului, fiind menit să reflecte toate resursele financiare ale societății (națiunii) și
destinația acestora, el cuprinzând informații necesare conducerii previzionale cu privire la
producția, repartiția și consumul PIB, precum și la formarea și utilizarea resurselor bugetului de
stat.
Bugetul economic al națiunii mai este reprezentat și ca un ansamblu de conturi (ale
națiunii), în care se reflectă, de regulă pentru mai mulți ani, previziunile asupra activităților din
sectorul privat și public. Conținutul acestui buget diferă sensibil de la o țară la alta, dar redă
sintetic formarea și utilizarea resurselor bănești la scara economiei naționale, prin prisma
corelației dintre resursele totale și destinațiile date lor. În principiu, se admite că suma resurselor
totale reflectate în acest buget este determinată de mărimea produsului intern brut și a
importurilor, iar cea a destinațiilor (utilizărilor) se exprimă prin: consumul final (public și
privat); consumul intermediar; formarea brută de capital; variația stocurilor; mărimea
exporturilor.
Așa, de pildă, în cazul SUA, un asemenea buget îmbracă forma unui document care
reflectă cifric veniturile, cheltuielile și soldul dintre acestea, pe următoarele sectoare ale
economiei naționale: întreprinderi private; instituții publice; populație; relații cu străinătatea.
Pentru elaborarea acestui buget se folosesc informații referitoare la dimensiunile și dinamica
produsului național brut, venitului național (PIB), veniturilor și cheltuielilor publice, efectuându-
se calcule previzionale asupra mutațiilor ce vor surveni în economie și conturând măsuri
adecvate prevenirii eventualelor tendințe negative sau stimulării celor pozitive. Prevederile
înscrise în documentul respectiv nu au caracter imperativ, ci unul orientativ, servind pentru
analize și fundamentarea deciziilor de politică economico-financiară ale autorităților
guvernamentale.
Prin comparație, în Marea Britanie, bugetul economic este cunoscut și sub denumirea de
“cărți albe” ale guvernelor, în care se evidențiază veniturile și cheltuielile națiunii pe anul
anterior, dar și previziunile referitoare la dimensiunile producției, consumului, comerțului
exterior pe ani următori, cu defalcarea resurselor provenind din venitul național (PIB), respectiv
din împrumuturi.
Asemănător, în cazul Franței, bugetul economic s-a conturat sub forme ale “conturilor
previzionale (prospective) ale națiunii”, acestea fiind concepute să reflecte resursele provenite
din PIB și din import, pe de o parte și utilizarea resurselor respective pentru: consum final
(individual); consum intermediar, în sectorul public și cel privat; investiții brute ale societăților
de capital și întreprinderilor private, populației, administrației publice, instituțiilor de credit;
variația stocurilor; exporturi.
Lucrările de elaborare a unui asemenea buget au la bază anumite modele economico-
matematice, care permit simularea evoluției viitoare, în principal, a economiei, luând în
considerare diverse ipoteze privind variabilele implicate, iar conținutul său oferă informații
necesare fundamentării de decizii, mai ales, pe termen scurt și mediu, de către autoritățile
publice, dar ele fiind utile și altor actori ai vieții economice și sociale.

58
 La rândul lor, bugetele folosite la nivelul entităților publice operative (între care și
întreprinderi cu capital de stat), denumite generic bugete de venituri și cheltuieli, prezintă forme
distinctive în raport cu natura materială sau nematerială a activităților desfășurate de către aceste
entități. Astfel, pentru entitățile din sfera activităților materiale, bugetele de venituri și cheltuieli
reflectă, în sinteză formarea resurselor (fondurilor) bănești utilizabile, pe de o parte, respectiv
destinațiile date acestora, pe de altă parte, inclusiv rezultatele financiare finale (profit sau
pierderi) optenabile.
Este de remarcat că bugetele întreprinderilor sunt folosite, în mod obligatoriu, ca
planuri financiare de către întreprinderi cu capital de stat (nu facultativ, cum este cazul firmelor
private similare), ele desfășurând activități economice creatoare de valoare. Potrivit conținutului
lor, aceste bugete reflectă veniturile, cheltuielile și corelațiile dintre acestea, respectiv soldul
final, dar întreprinderile folosesc și alte forme cu conținut ce se diferențiază corespunzător tipului
de activitate pe care o reflectă sub aspect financiar, cum este cazul investițiilor (bugetul de
investiții) sau trezoreriei (bugetul de trezorerie) etc.
Așadar, prin bugetele de venituri și cheltuieli se cuantifică, se structurează și corelează
procesele de formare a veniturilor bănești și de efectuare a cheltuielilor, determinându-se
rezultatele financiare previzionate, iar apoi realizate în cadrul unei perioade de timp, ce
reprezintă în mod obișnuit un an financiar. Evaluarea indicatorilor respectivi este, de altfel,
indispensabilă și fundamentării deciziilor privind obiectivele sau acțiunile economice de realizat
în activitatea fiecărei întreprinderi, pornind de la programele specifice domeniului în care
activează și urmărind, în același timp, asigurarea echilibrului său financiar.
Totodată, în concordanță cu caracterul de sistem de planuri financiare, indicatorii înscriși
în diferitele bugete ale întreprinderilor, ce corespund conținutului de ansamblu al activității sau
specificului unor segmente ale acesteia, se află în raporturi de intercondiționare. În acest sens,
prezintă interes, prin conținut, principalele tipuri de bugete ale întreprinderilor, și anume: bugetul
activității generale, bugetul activității de exploatare(producție), bugetul de trezorerie, bugetul de
investiții (de capital) etc.
Bugetul activității generale reflectă, în sinteză, situația financiară pentru întreaga
activitate a întreprinderii și pe durata unui exercițiu financiar luând în considerare veniturile
totale și cheltuielile totale aferente principalelor tipuri de activității. Astfel, la partea de venituri,
sunt cuprinse, ca principale elemente de structură: veniturile din activitatea de exploatare
(încasări din vânzarea produselor, subvenții etc.); veniturile din activități (operațiuni) financiare
(dobânzi încasate, diferențe favorabile de curs valutar, dividende etc.); veniturile din operațiuni
excepționale (din vânzarea activelor etc.). În mod corespunzător, la partea de cheltuieli se
disting: cheltuielile în activitatea de exploatare (consumuri materiale, salarii, amortismente etc.);
cheltuielile aferente activităților financiare (dobânzi plătite, diferențe de preț nefavorabile etc.);
cheltuieli cu caracter excepțional (amenzi, penalități, pierderi etc.).
Bugetul activității de exploatare (producție) redă sintetic veniturile, cheltuielile și
rezultatele financiare profit sau pierdere generate de activitatea de exploatare desfășurată de
întreprindere. Profitul sau pierderea rezultă ca diferență între valoarea producției exprimată la
preț de vânzare și costurile aferente acesteia, reprezentând în expresie bănească valoarea
consumurilor de materii prime, materiale diverse, energie, amortismente, salarii etc. aferente
acestei activități.
Bugetul de trezorerie sintetizează situația operațiunilor de încasări și plăți
corespunzătoare activităților desfășurate de întreprindere în cadrul unor perioade de timp
determinate, inclusiv deficitul sau excedentul de resurse ce rezultă la nivelul trezoreriei sale prin

59
compararea sumelor necesare pentru acoperirea plăților de efectuat cu resursele bănești
utilizabile. Sub cel din urmă aspect, dacă resursele financiare proprii sunt mai mari decât
necesarul de resurse va rezulta un excedent, pentru care trebuie stabilite plasamente avantajoase,
iar în situația inversă rezultă un deficit (de resurse), pentru acoperirea căruia se poate apela la
credite bancare de trezorerie, urmând să se asigure și pe perioade mai scurte echilibrarea
operațiunilor de încasări cu cele de plăți, la nivelul întreprinderii respective.
Bugetul de investiții, numit și buget de capital, structurează resursele, în primul rând, cele
proprii, de finanțare a investițiilor și destinațiile lor, exprimate prin cheltuielile de efectuat pentru
realizarea obiectivelor de investiții. În cadrul acestui buget, se stabilesc corelațiile dintre
resursele proprii și cheltuielile pentru investiții, respectiv soldul dintre cei doi termeni ai
corelației, precum și modalitățile de reglare a soldului, stabilindu-se, cel mai adesea, sumele de
împrumutat pe termene mai lungi, pentru completarea resurselor proprii de finanțare a
investițiilor sau, eventual, plasarea disponibilităților bănești rezultate.

60
 CAPITOLUL 4

POLITICA FINANCIARĂ PUBLICĂ

4.1. Noțiunea de politică financiară și conținutul acesteia

Apărută în contextul organizării societății umane sub forme de tip statal, noțiunea de
politică, în general, are la origini preocupările pentru buna administrare a resurselor cetății27, dar
ea s-a conturat și ca un ansamblu de activități orientate spre dobândirea și păstrarea puterii în
societate28 de către grupuri de persoane constituite ca formațiuni politice, care își asumă
înfăptuirea anumitor acțiuni sau obiective considerate de interes public, la nivelul diverselor
structuri administrativ-teritoriale ale statelor.
Deși buna administrare a resurselor implică preocupări similare și în activitățile cu
caracter privat, semnificațiile noțiunii de politică sunt puse, de regulă, în relație mai directă cu
satisfacerea de interese publice, al căror conținut ar trebui să fie în concordanță cu obiectivele de
dezvoltare ale diferitelor colectivități statale. Este, însă, posibilă și o diferențiere a intereselor
publice și a politicilor promovate în condiții concrete de timp și spațiu, care presupun înfăptuirea
de acțiuni sau obiective diferențiate, determinate și de opțiuni diferite asupra dezvoltării socio-
economice ale grupărilor politice ce dețin puterea în stat.
Într-un sens mai pragmatic, însă, conceptul general de politică se concretizează printr-un
mod de organizare și conducere a activităților desfășurate de către diferitele comunități umane,
entități socio-economice sau persoane, în scopul satisfacerii intereselor proprii. În această
accepțiune, el desemnează ansamblul de opțiuni sau decizii ce se iau în contextul organizării și
desfășurării activităților socio-economice, inclusiv la nivelul fiecărei colectivități statale cu
privire la satisfacerea nevoilor și realizarea obiectivelor/acțiunilor asumate. În cea din urmă, dar
și cea mai relevantă dintre accepțiuni, noțiunea de politică exprimă, deci, opțiunile și deciziile
corespunzătoare activităților derulate la toate nivelurile și structurile organizatoric-funcționale
ale societății, iar dacă acestea se raportează la interesele comune ale colectivităților de tip statal,
ele conturează cadrul general de manifestare al politicilor publice, între care și al celei financiare.
Din aceeași perspectivă, dacă avem în vedere întreaga sferă de cuprindere a finanțelor,
respectiv activitate financiară publică și privată, noțiunea generică de politică financiară se definește
prin toate opțiunile și deciziile referitoare la procurarea, alocarea și utilizarea resurselor bănești și
implicit la instituirea de principii, forme, metode, tehnici specifice și instituții sau structuri
organizatorice cu atribuțiuni financiare, inclusiv cele privind modalitățile de influențare prin finațe a
activităților economico-sociale, în sensul dorit. Domeniul de manifestare directă al acestei politici îl
constituie activitatea de esență financiară, dar ea repercutează asupra întregii activități a entităților la
care se referă deciziile financiare luate, indiferent de nivelurile organizaționale (macro, mediu sau
microeconomic și social) avute în vedere.
Pe de altă parte, este de remarcat că, indiferent de nivelul și modul de abordare a noțiunii de

27
Parlagi A., Dicţionar de administraţie publică, Ed.Economică, Bucureşti, 2000, p.114.
28
Văcărel I., (coord.), Finanţe publice, EDP, Bucureşti, 2006, p. 109.

61
politică, în general, conținutul acesteia se exprimă sintetic și printr-un ansamblu de obiective și
instrumente (mijloace) de înfăptuire a fiecărui obiectiv, care sunt concepute, la rândul lor, din
perspectiva intereselor promovate de factorii decidenți, având în vedere specificitatea activităților
la care se raportează. Sub cel din urmă aspect, în sfera activităților de interes public se disting mai
multe domenii de manifestare a politicii generale (inclusiv cel aferent activității financiare), ce se
constituie drept componente distinctive în cadrul politicilor publice, iar între acestea se manifestă
raporturi de interacțiune, ceea ce impune un mod coerent de abordare a lor, cu luarea în considerare
a conexiunilor privind obiectivele de realizat și instrumentele utilizabile, atât la nivelul fiecărui
domeniu vizat prin politica aferentă, cât și pe ansamblul activităților economice și sociale.
Așadar, având ca arie de manifestare activitatea financiară generată de satisfacerea nevoilor
publice, politica financiară publică constituie o componentă a politicii generale promovată, în
primul rând, de autorități ale statului, deși ea dispune de o relativă independență, indiferent de
nivelul de organizare sau structura funcțională la care este abordată. Concomitent, trebuie admis
că, în mod obiectiv, apar și raporturi de intercondiționare a acesteia cu politica financiară a
entităților private, dar opțiunile sau deciziile ce dau expresia noțiunii de politică financiară publică,
sunt de competența decidenților publici și se raportează la aria de manifestare a finanțelor publice,
având ca premise fenomenele care dau naștere unor sarcini publice, a căror îndeplinire se bazează
pe factorul financiar29. În acest sens, existența sarcinilor ce revin autorităților publice antrenează
punerea în aplicare a unor relații, procese și tehnici financiare, respectiv a unor mecanisme de
realizare a fluxurilor bănești necesare înfăptuirii de acțiuni sau obiective de interes public.
Totodată, prin prisma problematicii vizate și a legăturilor organice cu celelalte
componente ale politicii generale, politica financiară publică trebuie să contribuie (sub aspect
financiar) la crearea condițiilor propice pentru dezvoltarea economică și socială a țării respective.
Aceasta presupune și asumarea unor obiective majore privind: modernizarea continuă a
economiei naționale; relansarea economică (în perioade de declin); participarea mai amplă la
schimburile internaționale; creșterea produsului intern brut, implicit, a veniturilor personale și
distribuirea mai echitabilă a acestuia etc.
De altfel, în principiu, obiectivele politicii financiare publice promovate de către guverne
nu pot fi concepute judicios decât în relație directă cu cele ale dezvoltării economico-sociale a
colectivităților de tip statal, iar fundamentarea și realizarea lor evidențiază un profund caracter
interdependent. Așa, de pildă, preocupările pentru impulsionarea creșterii economice sau
contracararea stagnării ori recesiunii economice, asumate ca obiective ale politicii generale, trebuie
să se regăsească și într-o politică financiară adecvată, de stimulare a investițiilor și a muncii, inclusiv
de susținere a consumului, ca premise necesare. Asemănător, includerea în programele de guvernare
a creșterii capacității de apărare națională sau a modernizării sistemului educațional etc., trebuie să-și
găsească reflectarea adecvată și în deciziile privind modul de finanțare a unor asemenea obiective. În
acest context, este deosebit de semnificativă enunțarea, în sinteză, a obiectivelor politicii financiare a
statului, care în viziunea unor autori, cum este francezul Alain Barrère, au o rezonanță mult mai
largă, și anume: să favorizeze progresul economic; să regularizeze conjunctura economică; să
realizeze justiția socială (sub aspect financiar)30.
Pe de altă parte, dacă avem în vedere menirea socială a finanțelor publice, între
obiectivele majore specifice politicii în acest domeniu se pot distinge: stabilirea nevoilor de
resurse financiare respectiv a cheltuielilor publice de finanțat; structurarea și modernizarea

29
Barrère Alain, Politique financière, Libraries Dalloz, Paris, 1958, p. 11.
30
Ibidem.

62
sistemelor fiscale și a celor bugetare; determinarea cuantumului resurselor financiare publice
posibile de procurat (eventual și celor extraordinare); corelarea mărimii nevoilor de resurse
bănești cu cea a resurselor publice utilizabile, urmărind realizarea echilibrului bugetar public;
alegerea modalităților/instrumentelor tehnice aplicabile în procesele de procurare și
alocare/utilizare a resurselor financiare publice etc.
În ceea ce privește instrumentele politicii financiare publice, este de remarcat că ele se
concretizează prin folosirea adecvată a categoriilor financiare caracteristice, cum sunt: bugetele
publice, cheltuielile bugetare, impozitele și taxele etc. și implicit prin formele, metodele și
tehnicile operaționale aferente lor, care trebuie concepute și aplicate corespunzător cerințelor de
realizare a obiectivelor generale și a celor specifice acestei politici. Asemenea instrumente fac
parte integrantă din politica financiară publică și conturează cadrul organizatoric necesar
desfășurării activității financiare, respectiv a fluxurilor sau operațiunilor bănești aferente
obiectivelor stabilite.
De asemenea, pornind de la sensul larg al conținutului finanțelor, ca procese și relații
economice în formă bănească, este de admis și o accepțiune mai largă dată politicilor financiare
publice, acestea înglobând și deciziile privitoare la problematica monetară și a creditului și
conturându-se, astfel, ca o politică financiar-monetară promovată de autorități sau instituții ale
statului, între care se includ și băncile de emisiune, cunoscute și sub denumirea de bănci centrale.
Prin urmare, concepută ca politică financiar-monetară, politica financiară publică se poate
defini prin totalitatea opțiunilor și deciziilor referitoare la procurarea, alocarea și utilizarea
resurselor bănești în activitățile cu caracter public, inclusiv cele privind organizarea și reglarea
circulației monetare, considerate la nivelul fiecărui stat sau grup de state (care folosesc aceeași
monedă). În cadrul acesteia, se pot distinge mai multe componente, dintre care, cele mai des
invocate sunt: politica fiscală (în accepțiunea de politică a resurselor fiscale); politica bugetară,
concepută adesea, ca politică a cheltuielilor publice bugetare, dar care, prin integrarea celei
privind resursele fiscale, devine o politică fiscal-bugetară; politica monetară, valutară și de
credit. Alături de acestea, se evidențiază ca domeniu distinct, politica financiară a întreprinderilor
sau entităților publice, în ipostaza de persoane juridice cu o anumită autonomie, a căror activitate
vizează realizarea diverselor obiective de interes public.
Constatăm, astfel, că la nivelul firmelor sau întreprinderilor cu capital de stat, care dispun
de o largă autonomie, politica financiară a acestora se integrează politicii generale a fiecăreia,
pentru a susține înfăptuirea propriilor obiective. Fără a putea contraveni politicii financiare a
statului, politica promovată de aceste entități trebuie să asigure suportul financiar necesar
funcționării și dezvoltării lor, concretizându-se, în principal, prin decizii proprii referitoare la
modalitățile de procurare, alocare și utilizare a resurselor bănești (în contextul mutațiilor ce au loc
în economie), inclusiv al adaptării activității fiecărei întreprinderi la cerințele pieței.
Fiecare dintre componentele politicii financiare publice prezintă particularități determinate de
conținutul problematicii, obiectivele și instrumentele specifice activității financiare în domeniul vizat,
iar între aceste componente, un loc central revine politicilor fiscal-bugetare, concepute ca un mix al
politicii resurselor fiscale cu cea a cheltuielilor bugetare și a soldului bugetar.
Considerată separat, politica fiscală este abordată în teorie și practică, dintr-o perspectivă
mai nuanțată, inclusiv în literatura noastră31, fiind, uneori, definită, într-o accepțiune restrictivă,
numai prin raportarea la problematica privind procurarea resurselor fiscale. Într-o asemenea
viziune, sunt luate în considerare, ca expresie a politicii fiscale, doar deciziile referitoare la
31
Manolescu Gh. (coord), Politici Economice, Ed. Economică, Bucureşti, 1997, p. 265; Bălanescu R., ş.a., op.cit.,
p.27; Corduneanu C., Sistemul fiscal în ştiinţa finanţelor, Ed. CODECS, Bucureşti, 1998, p.379.

63
instituirea și administrarea sistemului de prelevări sub forme ale impozitelor și taxelor asimilate
lor, implementat într-o țară sau alta. În această accepțiune, politica fiscală este, de regulă,
interpretată ca o politică a impozitelor de încasat, care apar astfel ca procese financiare mai mult
sau mai puțin independente de cele referitoare la alocarea și cheltuirea lor. Or, limitarea sferei de
manifestare a acestei politicii numai la procesele de procurare a resurselor cu caracter fiscal, fără
o raportare la nevoia de finanțare a cheltuielilor pentru acțiuni sau obiective de interes public,
poate afecta calitatea deciziilor, în primul rând a celor cu privire la proporțiile prelevărilor
fiscale. Această posibilitate decurge din faptul că, în mod obiectiv, dimensiunile cheltuielilor
(aflate direct sub incidența costului utilităților publice necesare a se furniza gratuit sau cu
subvenționare parțială) sunt cele care determină mărimea și chiar formele resurselor fiscale
necesare a fi procurate.
În același context, este de remarcat că, mai ales, în literatura străină 32, politica fiscală se
conturează, de regulă, ca un mix al opțiunilor și deciziilor referitoare la procurarea de resurse
fiscale pentru constituirea fondurilor financiare publice cu cele privind destinațiile ce se dau
acestor resurse, în cadrul unui proces complex și obiectiv necesar de corelare a tuturor veniturilor
cu toate cheltuielile și de stabilire a soldului bugetar public.
Totuși, dacă admitem că problematica politicii fiscale se limitează la cea a procurării
resurselor de tipul impozitelor și taxelor asimilate lor, atunci, această politică se concretizează, în
prim plan, prin crearea cadrului normativ – reglementativ privind instituirea și efectuarea
prelevărilor fiscale la dispoziția autorităților statale, în scopul finanțării cheltuielilor publice.
Pe de altă parte, dacă admitem abordarea sa distinctivă, prin prisma conținutului
activității vizate, politica fiscală se concretizează într-un ansamblu de opțiuni sau decizii
referitoare la principii, metode, forme, mijloace de acțiune (cu tehnici operaționale specifice) și
instituții, care sunt implicate, atât în procurarea resurselor fiscale (pentru finanțarea de cheltuieli
publice), cât și în influențarea evoluției vieții economice și sociale. În mod direct, deciziile
corespunzătoare acestei politici conturează cadrul general de derulare a prelevărilor fiscale, dar
ele interacționează direct cu cele referitoare la cheltuielile publice de finanțat, procurarea de
resurse nefiscale etc., ceea ce evidențiază întrepătrunderea politicii fiscale cu cea bugetară (în
accepțiunile lor restrictive) și justifică tendința actuală de abordare integratoare a problematicilor
aferente printr-o politică fiscal-bugetară.
La rândul său, concepută distinctiv, politica bugetară ar putea fi definită prin totalitatea
opțiunilor sau deciziilor prin care se stabilesc principii, forme, metode, mijloace de acțiune (cu
tehnici operaționale caracteristice) și instituții implicate, atât în alocarea/utilizarea tuturor
resurselor bugetare, cât și în procurarea de resurse nefiscale reflectate în bugetele publice. Dar,
corespunzător problematicii complexe la care se raportează, în fapt, politica bugetară înglobează
toate opțiunile sau deciziile privitoare la procurarea și alocarea/utilizarea resurselor (fiscale și
nefiscale) înscrise sub forme ale veniturilor și cheltuielilor în bugetele publice, inclusiv cele
privind modul de echilibrare a acestora și crearea soldului bugetar. În plus, cu deosebire în cazul
soldului negativ, reprezentând diferență între cheltuielile totale (mai mari) și venituri curente sau
ordinare (mai mici), această politică include, opțiuni sau decizii referitoare la proporțiile
deficitului bugetar, cât și la modalitățile de finanțare a acestuia. Totodată, având ca obiectiv
sintetizator susținerea din punct de vedere financiar a politicii generale a statului, politica
bugetară dispune de instrumente specifice bugetelor publice pentru înfăptuirea proceselor de
procurare și alocare/utilizare a resurselor, corespunzător cerințelor de funcționare normală a

32
Abraham-Frois, G., op.cit., p.373.

64
instituțiilor de stat, furnizare judicioasă a utilităților publice și creare a premiselor favorabile
dezvoltării durabile a societății.
Politica monetară înglobează, la rândul său, opțiunile și deciziile ce vizează, în principal
organizarea circulației monetare, stabilitatea monedei naționale și corelarea ofertei cu cererea de
monedă, respectiv asigurarea derulării normale a circulației (fluxurilor) bănești, inclusiv folosirea
instrumentelor monetare pentru influențarea activității economice și sociale, corespunzător
obiectivelor de politică generală. Ea este, în principiu, de competența băncilor centrale (de
emisiune), ca instituții specializate (ale statelor), ce au ca obiectiv central menținerea puterii de
cumpărare a monedei și, deci, contracararea inflației, respectiv asigurarea stabilității prețurilor în
economie folosind, în acest scop, instrumente monetare specifice.
Politica valutară, tratată și ca parte integrantă a politicii monetare a unei țări, se
manifestă, în esență, prin opțiuni sau decizii ale băncii centrale (de emisiune) cu privire la
realizarea de operațiuni valutare, ce implică folosirea de monede ale altor țări, între care și
stabilirea cursului valutar aplicabil și a modalităților de procurare/utilizare a resurselor valutare și
de echilibrare a balanței de plăți externe, sau la crearea de rezerve în anumite monede străine
(valută), inclusiv cele ce vizează influențarea evoluției economiei, dar și angajarea și efectuarea
(în numele statului) a unor tranzacții financiar-valutare internaționale.
Pe lângă componentele politicii financiare publice invocate anterior, prezintă un interes
major și politica financiară a întreprinderii sau organizației economice, considerată a fi
caracteristică sectorului privat, dar prezentă și în cazul celor cu capital de stat, care dispun, în
principiu, de o anumită autonomie. Această politică se constituie, la rândul său, și ca o
componentă a politicii generale promovate de fiecare dintre entitățile respective, iar amploarea ei
este dependentă, în primul rând, de gradul de autonomie acordat fiecăreia.
Corespunzător gradului de autonomie, dar și particularităților și proporțiilor propriei
activități, politica financiară a întreprinderii se concretizează prin opțiuni sau decizii referitoare, în
plan general, la creșterea valorii de piață a acesteia și, în mod direct, la modalitățile de procurare și
utilizare a resurselor bănești necesare îndeplinirii propriilor obiective, dar și la acoperirea
cheltuielilor (costurilor) din veniturile realizate și obținerea unui profit cât mai ridicat, inclusiv la
stabilirea destinațiilor ce se dau acestuia din urmă, în limitele competențelor ce le-au fost acordate.
O asemenea politică este concepută și aplicată în acord cu oportunitățile de creare, dezvoltare și
funcționare ale organizațiilor respective, dar, în același timp, trebuie să se afle în consonanță și cu
politicile financiare publice.
În același context, este de remarcat că, în principiu, o parte din deciziile de politică
financiară a întreprinderii interferează cu cele adoptate prin politicile financiare publice, sub
incidența interdependențelor dintre procesele economico-financiare publice și private. Din
această perspectivă, politica financiară publică și, în primul rând, cea fiscal-bugetară
influențează, în bună măsură, asupra deciziilor luate de întreprinderi.
Pe un plan mai larg, este de interes și faptul că între conținutul politicii financiare
publice, indiferent de nivelul la care este elaborată sau aplicată aceasta, și componentele bazei
economice a societății umane se manifestă anumite raporturi de interdependență. În acest sens,
se constată că, pe de o parte, politica financiară se conturează ca emanație a fiecărui tip de
sistem socio-economic, iar pe de altă parte, ea poate determina mutații, nu numai în
funcționarea unui sistem dat, ci și în baza economică a societății, inclusiv în sfera formelor de
proprietate pe care se fundamentează aceste sisteme, contribuind și la modernizarea sau
înlocuirea lor.
De asemenea, se impune observației și constatarea că, asemănător conținutului general al

65
politicii, politica financiară publică conține elemente distinctive, atât cu caracter strategic, cât și
de ordin tactic. Primele se concretizează prin decizii financiare privind realizarea unor obiective
majore, concepute pe termene mai îndelungate și având o mai mare amploare, cum sunt, de
exemplu, cele referitoare la alocarea de fonduri pentru finanțarea investițiilor. Prin comparație,
elementele de tactică din politica financiară vizează, în mod direct, alegerea și folosirea de
forme, metode sau tehnici operaționale adecvate derulării activității financiare curente, acestea
având menirea să ofere și cadrul organizatoric financiar favorabil atingerii obiectivelor
strategice.
În principiu, se poate admite că opțiunile sau deciziile prin care se conturează coordonatele
financiare ale înfăptuirii activităților cu caracter public, din perspectiva unei etape (perioade)
evolutive a societății, reflectate în proiecte sau programe de durată mai îndelungată, alcătuiesc
componenta strategică a politicii financiare. Prin comparație, deciziile reflectate în actele
administrative de planificare pe termen scurt sau de programare a derulării operațiunilor bănești
curente și care se raportează, în principiu, la perioade scurte, vizând realizarea obiectivelor reflectate
prin coordonate ale strategiei financiare, constituie componenta tactică a politicii financiare.
Structurarea politicii financiare publice pe componente strategice și tactice se manifestă
la diferitele niveluri la care se iau deciziile cu conținut financiar, iar efectele aplicării lor se
regăsesc în rezultatele înregistrate de fiecare entitate funcțională, în propria activitate, acestea
repercutând, de regulă, și asupra activităților derulate de alte entități cu care interrelaționează.
Totodată, o abordare a politicii financiare publice, din perspectiva complexității
problematicii aferente, implică o multitudine de opțiuni sau decizii, iar în raport cu conținutul lor
specific, cele mai frecvente se referă la:
a) stabilirea nevoilor (cheltuielilor) publice de finanțat și a modalităților de
alocare/utilizare, în acest scop, a resurselor bănești acoperitoare;
b) alegerea surselor de proveniență și a modalităților de procurare a resurselor bănești la
fondurile financiare publice;
c) îndatorarea publică și, implicit, alegerea modalităților de procurare/rambursare
resurselor bănești prin relații de credit (public);
d) organizarea și monitorizarea funcționării piețelor financiare;
e) organizarea și derularea activităților financiare privind asigurările sociale și cele de
bunuri, persoane, răspundere civilă etc.;
f) organizarea și funcționarea aparatului financiar-bancar;
g) organizarea și exercitarea controlului financiar-bancar în activitățile ce prezintă interes
public;
h) folosirea instrumentelor financiar-monetare pentru influențarea activităților social-
economice;
i) crearea de condiții favorabile realizării echilibrului financiar-monetar în economie.
Pe de altă parte, în raport cu specificul problematicii vizate, ansamblul opțiunilor sau
deciziilor corespunzătoare politicii financiare publice, se structurează pe două mari categorii, prima
înglobând pe cele referitoare la cheltuielile publice, iar cea de a doua incluzând pe cele privitoare la
resursele bănești acoperitoare. Aceasta justifică și o aprofundare a conținutului aceleiași politici și
prin prisma principalelor coordonate ce corespund celor două mari domenii ale activității financiare
cu caracter public, respectiv cel al cheltuielilor publice, pe de o parte și cel al resurselor financiare
publice, pe de altă parte.

4.2. Coordonate ale politicii financiare în domeniul cheltuielilor publice (bugetare)

66
 Cheltuielile publice, în ansamblu, și cele bugetare, în principal, constituie componenta cu
rol declanșator pentru procesele și relațiile prin care se definesc finanțele publice și problematica
politicii financiare în acest domeniu, iar în mod obiectiv, fundamentarea deciziilor aferente devine, în
principiu, punctul de plecare în raport cu a celor privind resursele acoperitoare, fără a se ignora
interdependențele existente și posibilitatea inversării raporturilor de determinare. În acest sens, poate
fi invocat faptul că numai în măsura conturării nevoilor de finanțat apare necesară și rațională
stabilirea surselor și alegerea modalităților de procurare a resurselor acoperitoare, ceea ce nu exclude,
însă, existența raporturilor de condiționare inversă, care pot duce și la reconsiderarea dimensiunilor
sau a structurii cheltuielilor.
Într-un plan larg, problematica politicii financiare în sfera cheltuielilor publice are la bază
cunoașterea obiectivelor socio-economice de realizat și fundamentarea lor sub aspect financiar,
acestea aflându-se în corespondență directă cu politica generală (economică și socială)
promovată de către autoritățile de tip statal. Ca urmare, ea presupune opțiuni ale factorilor de
decizie din cadrul entităților publice, în primul rând, ale autorităților de stat asupra dimensiunilor
și structurii cheltuielilor de finanțat, în concordanță cu nevoile de înfăptuire a obiectivelor sau
acțiunilor considerate de interes public, într-o perioadă sau alta.
Totodată, conceperea și aplicarea politicii financiare privind cheltuielile publice necesită
cunoașterea și luarea în considerare a impactului lor asupra multitudinii de procese economice și
sociale cu care interacționează, inclusiv a celor din sectorul economic privat. O asemenea
intercondiționare are în vedere faptul că dimensiunile și structura cheltuielilor publice (ca parte
din cererea agregată) determină, într-o măsură însemnată, proporțiile la care se realizează o bună
parte a proceselor economico-sociale, respectiv acelor din economia reală, ceea ce face necesară
preocuparea pentru optimizarea acestor cheltuieli și în raport cu cerințele derulării normale a
acestor proces. În acest sens, pentru luarea deciziilor caracteristice acestui domeniu, sunt utile și
analizele comparative axate pe informațiile privind dinamica și structura cheltuielilor publice
înregistrate pe parcursul anumitor perioade semnificative, într-o țară sau alta.
În raport cu problematica specifică cheltuielilor publice, între coordonatele majore ale
politicii în acest domeniu distingem, în primul rând, stabilirea dimensiunilor cheltuielilor
bugetare de finanțat și, concomitent, structurarea lor corespunzător cerințelor de înfăptuire a
obiectivelor de politică generală și de folosire optimă a resurselor. Sub acest aspect, în cadrul
dimensionării cheltuielilor publice, prin deciziile de politică financiară este utilă și necesară
stabilirea sumelor absolute și a ponderilor ce revin acestora în PIB, respectiv în totalul
cheltuielilor bugetare, ținând seamă de efectele utile și costurile aferente fiecărui obiectiv,.
Prin prisma politicii financiare publice, dimensionarea cheltuielilor bugetare (publice) ca
ponderi ale acestora în PIB are în vedere faptul că produsul creat reprezintă sursa de bază din
care se asigură finanțarea, iar mărimea acestuia condiționează, în mod decisiv, potențialul
financiar al țării. Or, menținerea volumului cheltuielilor publice în limite acceptabile față de
dimensiunile PIB optenabil este o premisă indispensabilă pentru ca acestea să poată fi finanțate
din resursele curente (obișnuite sau ordinare) și să se evite apelul la resurse extraordinare, cu
implicațiile corespunzătoare. În același context, se conturează și perspectiva apariției
eventualului deficit bugetar, în eventualitatea asumării de către guverne a unor cheltuieli publice
(bugetare) mai mari decât resursele (veniturile) curente ce se pot procura.
La rândul său, structurarea cheltuielilor publice, în cadrul aceleiași politici, trebuie să se
concretizeze prin opțiuni sau decizii de alocare a resurselor, pe destinații corespunzătoare
înfăptuirii acțiunilor sau obiectivelor economice și sociale asumate de către guvern în fiecare

67
etapă a evoluției societății, alegându-se între variantele posibile pe cele mai avantajoase. În acest
scop, se impune și aplicarea „analizei cost-beneficii (avantaje)”, urmărindu-se asigurarea unui
raport judicios între cheltuielile curente (de funcționare) și cele de investiții, inclusiv eventuala
distribuție a celor din urmă pe mai mulți ani bugetari. Sub cel din urmă aspect, se constată faptul
că, de regulă, obiectivele de mai mare amploare se eșalonează spre a fi îndeplinite pe parcursul
mai multor ani bugetari, ceea ce impune ca și deciziile privind finanțarea lor să asigure corelarea
dimensiunilor și structurii cheltuielilor aferente și în plan multianual, prevenindu-se imobilizările
financiare neraționale și risipa de resurse bănești publice.
Pe aceiași coordonată se înscrie și realizarea unui raport optim între cheltuielile de
personal și cele materiale, față de care se constată, adesea, o tendință negativă, de
supradimensionare a primei categorii în defavoarea celei din urmă. Ca urmare, prin politica
promovată ar trebui să se asigure o structură a cheltuielilor adecvată funcționării performante a
entităților publice, concretizată prin proporțiile ce revin consumurilor materiale, față de și plățile
pentru personalul angajat, respectiv celor de funcționare (curente) comparativ cu investițiile,
creându-se, totodată, premise favorabile modernizării și eficientizării activităților acestor entități.
O altă coordonată importantă a politicii financiare în domeniul cheltuielilor publice, ce
interacționează profund cu cele anterioare, rezidă în asigurarea, sub aspect financiar, a
funcționării normale a statului, respectiv a instituțiilor sale. În acest sens, deciziile de finanțare a
cheltuielilor trebuie să evite, atât subdimensionarea, cât și supradimensionarea sumelor alocate în
raport cu nevoile reale de funcționare eficientă a instituțiilor publice. Ambele situații posibile ar
avea impact negativ asupra îndeplinirii sarcinilor de activitate și folosirii eficiente a resurselor la
nivelul fiecărei instituții, dar și în desfășurarea de ansamblu a activităților economice și sociale.
În mod necesar, o coordonată distinctivă a politicii financiare, cu privire la cheltuielile
publice, trebuie considerată a fi asigurarea unei eficiențe cât mai ridicate în realizarea
obiectivelor sau acțiunilor finanțate, pornind de la cunoașterea elementelor de efort și de efect
aferente și a modului specific de exprimare și cuantificare a lor. Aceasta presupune, concomitent,
luarea în considerare a unor indicatori adecvați pentru exprimarea elementelor de cost și avantaj,
respectiv a nivelului de eficiență, incluzând și aspecte ale incidenței cheltuielilor finanțate asupra
vieții economico-sociale, în ansamblu, cum sunt: gradul de ocupare a forței de muncă, numărul
de elevi/studenți la 1000 de locuitori, durata medie de viață etc.
Prin conținutul său, modul de concretizare a acestei coordonate interacționează cu
optimizarea structurii și proporțiilor ce revin ofertelor de utilității publice, în raport cu cele
private, scopul urmărit fiind reprezentat sintetic prin maximizarea utilităților totale ce pot fi
utilizate, pe de o parte, și minimizarea costurilor aferente, pe de altă parte.
Tot o coordonată importantă a politicii financiare, în sfera cheltuielilor publice, constă în
alegerile privind formele, metodele sau procedeele de ordin tehnic utilizabile pentru realizarea
proceselor de alocare/cheltuire a resurselor financiare corespunzătoare, având în vedere
specificitatea activităților finanțate. Sub acest aspect, prezintă un interes deosebit opțiunile de
aplicare a metodelor alternative de accesare a resurselor financiare de către entitățile publice în
raport cu natura și particularitățile activității lor, luând în considerare avantajele sau
dezavantajele implicate. Așa, de pildă, este necesar să se aleagă între alocarea/finanțarea
bugetară (integrală sau parțială) nerambursabilă, efectuată din fondurile bănești ale statului,
inclusiv ale autorităților locale și autofinanțarea din veniturile optenabile direct în propria
activitate a entităților publice.
În principiu, promovarea finanțării nerambursabile presupune alocarea sumelor pentru
acoperirea cheltuielilor unei entități publice din fondurile bugetare de care dispun autoritățile

68
statale și se consideră a fi nestimulativă pentru că ea nu asigură cointeresarea personalului
angajat în îmbunătățirea activităților respective (prin prisma manifestării raporturilor de
intercondiționare între cheltuielile efectuate și rezultatele obținute de entitatea finanțată). Dar,
aplicarea ei devine o alegere viabilă, mai ales, acolo unde, prin natura activității derulate, nu se
creează valoare nouă, iar serviciile publice sunt furnizate gratuit și, deci, nu se pot obține venituri
proprii acoperitoare cheltuielilor, cum este cazul majorității instituțiilor publice care funcționează
în sfera activităților nemateriale.
Spre deosebire, aplicarea autofinanțării implică folosirea resurselor proprii, respectiv a
veniturilor ce se obțin în propria activitate, pentru acoperirea cheltuielilor efectuate de entitățile
publice și este recomandabilă, mai ales, în situația întreprinderilor cu capital de stat. Alegerea
acestei metode de finanțare a cheltuielilor (în cadrul politicii financiare publice) favorizează
manifestarea condiționărilor directe dintre calitatea și cantitatea activității realizate de către
entitatea publică, pe de o parte, și mărimea veniturilor optenabile de care aceasta poate dispune
pentru acoperirea cheltuielilor sale, pe de altă parte. Este evident că promovarea acestei
alternative de finanțare a nevoilor publice poate stimula, într-o măsură mult mai mare decât
finanțarea bugetară, lucrătorii și entitățile respective în desfășurarea de activități la niveluri
calitativ superioare, urmărind obținerea de venituri mai mari, acoperitoare cheltuielilor, ceea ce
implică și creșterea eficienței în folosirea resurselor financiare publice.
Pe de altă parte, nu este exclusă nici opțiunea de politică a finanțării cheltuielilor publice
prin aplicarea combinată a autofinanțării cu finanțarea bugetară (parțială), în funcție de natura
activităților și mărimea veniturilor proprii optenabile. Astfel, în cazul entităților publice care pot
obține venituri mai reduse din propria activitate, acestea fiind insuficiente acoperirii în întregime
a cheltuielilor necesare funcționării lor normale, apare posibilă autofinanțarea (parțială) directă
din venituri realizate, urmând ca numai diferența de resurse necesare să se aloce din fondurile
publice. O asemenea opțiune creează unele premise mai favorabile cointeresării lucrătorilor și
instituțiilor respective și eficientizării activităților desfășurate, comparativ cu cele specifice
finanțării integrale din fondurile publice administrate la alte niveluri decizionale.
O altă coordonată majoră a politicii financiare în domeniul cheltuielile publice rezidă în
conceperea și promovarea unor modalități de influențare pozitivă a evoluției de ansamblu sau a
anumitor laturi ale vieții economico-sociale, ceea ce se concretizează în măsura în care opțiunile
și deciziile privind realizarea acestor cheltuieli asigură funcționarea eficientă a instituțiilor de stat
și contribuie la dezvoltarea societății. Așa, de pildă, angajarea de cheltuieli sub forme ale
acordării de stimulente angajaților cu rezultate, performanțe sau de subvenții pentru entitățile
care realizează anumite activități cu impact pozitiv major asupra evoluției societății, se înscrie pe
o asemenea coordonată a politicii cheltuielilor publice. In mod deosebit, se distinge promovarea
unor asemenea politici pentru influențarea evoluției economiei, susținând creșterea echilibrată a
acesteia, mai ales, prin finanțarea de investiții publice productive33.
Din aceeași perspectivă, fundamentarea deciziilor de alocare a resurselor publice în baza
determinării raporturilor dintre costuri și avantaje pentru fiecare acțiune sau obiectiv de finanțat,
ca și alegerea judicioasă a metodelor și tehnicilor de finanțare a cheltuielilor, pot contribui, atât
la eficientizarea cheltuielilor, cât îmbunătățirea activităților economice și sociale. Pe plan mai
larg, prin politica cheltuielilor publice se poate exercita o influență semnificativă asupra evoluției
de ansamblu a economiei, fie în direcția temperării ritmului prea rapid de creștere (în fazele de
boom economic), fie în cea a relansării sau stimulării creșterii economice (în perioade de criză,

33
Madgearu V., Drumul echilibrului financiar, Atelierele Adevărul, Bucureşti, 1935, p.122.

69
recesiune sau stagnare economică).

4.3. Coordonate ale politicii în domeniul resurselor financiare publice (bugetare)

Procurarea resurselor financiare și constituirea de fonduri bănești la dispoziția autorităților

publice constituie o problematică ce implică, de asemenea, opțiuni sau decizii referitoare la
stabilirea nevoilor de resurse, a formelor, metodelor și tehnicilor operaționale etc. aplicabile, în
acest scop, care concretizează o politica financiară caracteristică acestui domeniu, ce presupune, la
rândul său, anumite coordonate.
Una dintre coordonatele principale ale politicii resurselor financiare publice constă în
dimensionarea acestora și stabilirea surselor de procurare a lor. Sub acest aspect, o primă opțiune
se referă la evaluarea mărimii resurselor ce se pot mobiliza în procesul repartizării produsului
intern brut (PIB), care reprezintă sursa de bază pentru formarea tuturor fondurilor bănești. Dar, la
rândul său, cuantificarea resurselor financiare publice optenabile din această sursă trebuie să țină
seama, atât de dimensiunile PIB previzibil a se realiza în perioada avută în vedere, cât și de
proporțiile acceptabile ale distribuirii și redistribuirii sale pentru constituirea diferitelor fonduri
bănești publice. Între aceste resurse, locul central revine celor procurate sub forme ale
prelevărilor fiscale, la cel mai reprezentativ fond financiar public, denumit fondul bugetar.
În consecință, este de admis că o dimensiune globală a resurselor financiare (bugetare)
publice (Rbp), care poate sta la baza opțiunilor de politică financiară privind procurarea acestora pe
seama repartiției produsului intern brut (PIB), rezultă, în principiu, ca produs între mărimea
previzionată a acestuia din urmă și o cotă procentuală (medie) a prelevărilor (cp), conform unei relații
de forma:
PIB x c p
Rbp  (6.1),
100

Dependența cvasitotală a cuantumului resurselor financiare publice (ce se pot procura) de

mărimea PIB realizabil are un caracter obiectiv și se impune a fi reflectată în deciziile de politică
financiară publică. De asemenea, este evidentă necesitatea unei evaluări cât mai realiste a
mărimii produsului intern brut, deoarece supradimensionarea sau subdimensionarea acestuia
implică determinarea eronată a cuantumului resurselor financiare utilizabile pentru satisfacerea
nevoilor publice și poate antrena efecte negative profunde, nu numai în planul financiar, ci și în
cel socio-economic, general.
Totodată, este necesar a se lua în considerare și faptul că nivelul cotei procentuale a
prelevărilor din produsul creat pentru constituirea de fonduri bănești publice, diferă sensibil de la
o țară la alta. Ea apare a fi, de regulă, mai redusă în țările mai puțin dezvoltate, unde
dimensiunile mai mici ale PIB pe locuitor limitează și proporțiile posibile ale redistribuirii sale
fiscale, deoarece din aceeași sursă trebuie să se asigure, în primul rând, un minim de resurse
indispensabile consumului privat al populației.
Pe de altă parte, în aprecierea proporțiilor de redistribuire fiscală a PIB, în cadrul politicii de
formare a resurselor financiare publice, prezintă interes și corelarea acestora cu opțiunile pentru
satisfacerea nevoilor totale de bunuri și servicii, luând în considerare și posibilitățile de armonizare a
ofertelor (de utilități) private și publice, ceea ce poate conduce la decizii diferite, în condiții concrete

70
de timp și spațiu.
Altă coordonată a politicii financiare publice, în acest domeniu, se conturează în măsura
în care resursele curente (ordinare) provenite (mai ales) prin redistribuirea PIB rezultă a fi
insuficiente și se concretizează prin opțiuni sau decizii referitoare la folosirea de resurse
extraordinare, de regulă, sub forme ale împrumuturilor publice. În acest caz, politica financiară
în domeniul resurselor financiare publice include stabilirea proporțiilor și a modalităților de a
procura resurse bănești prin contractarea de către stat a unor asemenea împrumuturi.
În general, însă, apelul la resurse extraordinare, incluzând eventual și o emisiune
monetară excesivă, trebuie să țină seama de impactul promovării unei asemenea politici, atât în
planul financiar-monetar, cât și în cel economic și social. Ca urmare, asemenea opțiuni sau
decizii necesită și evaluarea efectelor (pozitive sau negative) însoțitoare, care s-ar putea
concretiza în creșterea produsului intern brut, dar și a datoriei publice, cu cheltuielile
suplimentare generate de ea, ca și posibilitatea relansării unei economii stagnante sau în criză, cu
reducerea șomajului, dar și creșterea inflației etc.
În același context, al coordonatelor politicii privind resursele financiare publice, se
disting și opțiunile pentru procurarea de resurse din interiorul sau din exteriorul țării respective,
cele din urmă îmbrăcând, în mod obișnuit, forma împrumuturilor obținute de la creditori externi,
iar uneori pe cea a ajutoarelor financiare nerambursabile oferite de alte state. Din această
perspectivă, este de admis că, în principiu, deciziile respective ar trebui orientate spre folosirea
resurselor interne, inclusiv sub forma împrumuturilor publice, în timp ce apelul la resurse din
exterior ar urma să aibă un caracter mai restrictiv. Această orientare are în vedere și condițiile
mai dificile în cazul celor din urmă, exprimate, mai ales, prin implicații specifice datoriei publice
externe cu cheltuielile aferente, inclusiv celor cu plata dobânzilor (în valută), care pot agrava,
ulterior situația financiar-valutară a țării îndatorate. De aceea, luarea deciziilor de acest tip
trebuie să se întemeieze și pe cunoașterea posibilităților de achitare ulterioară a datoriilor create,
astfel, pe seama altor resurse interne, luând în considerare și efectele de amplificare a efortului
valutar al țării respective și de scurgere de PIB în exterior, mai ales, cu prilejul plății dobânzilor
corespunzătoare datoriei publice externe.
Totuși, în anumite limite și condiții, îndatorarea statului (inclusiv în exterior) poate fi o
soluție viabilă, mai ales, pentru depășirea unui impas financiar, permițând și obținerea de efecte
benefice pe planul dezvoltării economice, atunci când, prin folosirea judicioasă a împrumuturilor
contractate, ritmul creșterii PIB devansează pe cel al sporirii îndatorării34, ceea ce impune ca o
asemenea decizie de politică financiară să fie fundamentată sub toate aspectele pe care le
incumbă.
O a doua coordonată a politicii resurselor financiare publice se referă la alegerea
formelor, metodelor, instrumentelor și tehnicilor de efectuare a prelevărilor la fondurile
financiare publice. Corespunzător acestei coordonate, între opțiunile asupra formelor concrete
sub care se pot procura resursele financiare publice un loc central revine conceperii și promovării
unui sistem de impozite cu o structură adecvată, cât mai deplin, principiilor generale ale
impunerii dar și înfăptuirii obiectivelor specifice fiecărei țări sau perioade a evoluției. Se
încadrează aici și opțiunile pentru un număr mai mare sau mai mic de forme ale impozitelor și
taxelor practicate, pornind de la condițiile social-economice concrete și obiectivele politicii
generale. În mod obișnuit, este de preferat un sistem mai simplu, cu un număr mai redus de
forme ale prelevărilor fiscale, cărora le revin, atât rolul de resursă financiară, cât și cel de

34
Duverger M., Finances Publiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1963, p.260.

71
instrument de influențare a evoluției vieții economice și sociale, în concordanță cu opțiunile de
politică generală.
Din perspectivă teoretică, nu este exclusă nici opțiunea pentru un sistem mai complex de
impozite, dar există și opinii care merg până la a recomanda practicarea unui singur impozit, caz
în care, însă, pot să apară dificultăți, atât în planul procurării efective a resurselor financiare, cât
și, mai ales, în cel al aplicării diferitelor principii ale impunerii, inclusiv în folosirea impozitului
ca instrument de influențare, având în vedere complexitatea proceselor economice și sociale cu
care interacționează acesta.
O a treia coordonată, de interes deosebit pentru politica resurselor financiare publice,
rezidă în alegerea sistemelor de impozitare (sub aspect tehnic), mai ales, a veniturilor, care ar
trebui să permită, între altele, realizarea echității fiscale, dar și evitarea egalitarismului social, cu
impact negativ asupra dezvoltării societății. Un asemenea egalitarism poate decurge dintr-o
progresivitate prea înaltă a cotelor de impozit, care ar genera efecte negative, de descurajare în
planul interesului pentru muncă și investiții. Concomitent, însă, promovarea echității fiscale
presupune ca în repartizarea sarcinilor fiscale să se ia în considerare puterea contributivă a
diferitelor categorii de persoane, ceea ce se exprimă, în principiu, prin mărimea veniturilor brute,
dar nu poate fi ignorată nici mărimea celor nete, de care contribuabilii pot dispune în mod efectiv
pentru satisfacerea propriilor nevoi. În cadrul acestei coordonate ar urma, deci, să se creeze
premise favorabile, atât încurajării eforturilor de a se investi, produce, munci și economisi, cât și
asigurării resurselor indispensabile traiului decent al populației și dezvoltării societății.
Totodată, se conturează, ca o a patra coordonată a politicii resurselor financiare publice,
stabilirea modalităților de acțiune prin formele, metodele și tehnicile operaționale aferente
impozitelor, folosite în ipostaza lor de pârghii economico-financiare pentru influențarea evoluției
cantitative și calitative a proceselor economice și sociale, respectiv reglarea acestor procese, în
raport cu conjunctura economică și obiectivele dezvoltării țării. Sub acest aspect, este revelatoare
promovarea de politici fiscale, axate pe folosirea instrumentelor financiare concretizate prin
impozite, în cadrul unor mecanisme de influențare a economiei de piață, atât în țările dezvoltate,
cât și în cele în curs de dezvoltare. Cu deosebire, se remarcă influența exercitată prin politica
prelevărilor fiscale, constând în acordarea de facilități pentru stimularea agenților economici în
amplificarea și modernizarea activității lor, cu impact direct și asupra dezvoltării societății. Între
acestea, se remarcă, mai ales, acordarea scutirilor, reducerilor sau amânărilor la plata
impozitelor, cu deosebire în cazul impozitului pe profitul obținut și folosit în anumite condiții,
respectiv a bonificațiilor legate de efectuarea unor cheltuieli cu cercetarea științifică și, în
general, adaptarea cotelor de impozit și a structurii sistemelor de impozite de o manieră
favorabilă realizării anumitor obiective economice și sociale.
Tot ca o coordonată a politicii în domeniul resurselor financiare publice bugetare, ce
implică, însă, și pe cel al cheltuielilor publice, trebuie considerată alegerea modalităților de
reglare a raporturilor (financiare) dintre stat și întreprinderile cu capital de stat, având în vedere
existența mai multor variante aplicabile, cu avantajele și dezavantajele aferente. Așa, de pildă,
prin politica financiară adoptată se poate opta, în principiu: fie pentru preluarea integrală la
bugetul public a veniturilor realizate de întreprinderi și acoperirea din același buget a tuturor
cheltuielilor efectuate de ele; fie pentru reglarea per sold, preluând la bugetul statului numai
excedentul de venituri (profit) sau acoperind eventualul deficit reprezentând diferența între
cheltuielile mai mari și veniturile mai mici (pierderi); fie pentru încasarea de dividende din
profitul ce se obține de întreprinderile respective, acordându-le acestora (în prealabil), o largă
autonomie funcțională. Deoarece, fiecare dintre opțiunile respective prezintă avantaje și

72
dezavantaje importante, autoritățile publice urmează să decidă alternativa de politica aplicabilă,
mergând până la a se redimensiona sectorul economic de stat, prin crearea de noi întreprinderi
sau prin privatizarea unora existente. Sub cel din urmă aspect, se observă că tendința din ultimele
decenii este de restrângere a acestui sector prin privatizarea unor întreprinderi cu capital de stat,
mai ales, în țările dezvoltate, fără însă a se exclude total nici mutațiile în sens invers, cu
deosebire, în condițiile conjuncturale de tipul recesiunii sau crizei economico-financiare, sau în
situații specifice statelor în curs de dezvoltare.
În mod deosebit, se impune ca o coordonată a politicii financiare publice, ce vizează
deopotrivă cheltuielile și resursele publice, asigurarea premiselor necesare stării de echilibru
financiar-monetar în economie. Sub acest aspect, este necesar și posibil ca prin asemenea decizii
de politică financiară să se asigure o evoluție corelată a proceselor de formare a resurselor
financiare, pe de o parte, cu cele de alocare și cheltuire a lor, pe de altă parte. În anumite condiții,
însă, generate uneori de factori cu caracter conjunctural, este posibilă și o politică de acceptare
temporară a dezechilibrului între resursele curente (mai mici) și cheltuielile (mai mari),
concretizate într-un deficit bugetar public, căruia îi poate reveni și un rol de demaror pentru
relansarea economiei, mizându-se pe impulsul dat (prin finanțarea acestuia) activității economice
creatoare de noi resurse financiare, ce vor servi la restabilirea echilibrului bugetar și a celui
financiar.
De altfel, se poate constata că acceptarea unor cheltuieli publice mai mari decât resursele
financiare publice curente (ordinare) utilizabile, respectiv a deficitului bugetar finanțat din
resurse extraordinare, a devenit una din principalele opțiuni de politică financiară publică în
perioadele de stagnare sau recesiune economică, având ca scop relansarea economiei sau
stimularea creșterii economice. Din acest punct de vedere, este semnificativ și faptul că trecerea
la reglementarea condițiilor în care se poate apela la asemenea soluții reprezintă o realitate în
politica financiară aplicată de multe state, în lumea contemporană. Dar, în același timp,
constituie o preocupare de prim plan a guvernelor de a preveni sau ține sub control fenomenele
inflaționiste, ce se pot declanșa prin promovarea unor asemenea politici financiare publice,
denumite și expansioniste, a căror eficacitate este pusă încă sub semnul incertitudinilor.

73
 CAPITOLUL 5 CHELTUIELILE PUBLICE – COMPONENTĂ
FUNDAMENTALĂ A FINANȚELOR PUBLICE
5.1. Concepte privind cheltuielile publice
Conceptul de cheltuială publică este utilizat cu mai multe sensuri, dintre care se disting
cel juridic și cel economic.
În sens juridic, noțiunea de cheltuială publică semnifică o plată legată de funcționarea
instituțiilor publice și, în general, de înfăptuirea activităților cu caracter public, inclusiv a
întreprinderilor cu capital de stat. În această primă accepțiune, apare în prim plan faptul că
cheltuielile publice se realizează printr-un complex de organe și entități publice (instituții,
întreprinderi etc.), cu competențe în avizarea și efectuarea operațiunilor de plăți pe seama
resurselor financiare publice, respectiv în cheltuirea banului public, potrivit normelor legale.
Spre deosebire, în sens economic, noțiunea de cheltuială publică exprimă procesele
economice de repartiție a PIB, concretizate prin alocarea și utilizarea resurselor bănești
(financiare), pentru realizarea de acțiuni considerate de interes public, la nivel național sau al
colectivităților locale etc. Această a doua accepțiune include în sine și conținutul de procese
economice de consum public de resurse, ce se efectuează în legătură directă cu satisfacerea
nevoilor de utilități sociale publice.
Așadar, în sens economic, conceptul de cheltuială publică exprimă o anumită categorie de
procese și relații economice care se manifestă între autoritățile publice (de stat), pe de o parte și
persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, cu prilejul alocării (pe destinații) și utilizării
resurselor financiare administrate de către aceste autorități. Expresie a manifestării finanțelor,
conținutul cheltuielilor constă în procesele și relațiile economice în formă bănească prin care are
loc distribuirea și utilizarea efectivă a fondurilor financiare publice. În acest caz, este avut în
vedere conținutul cheltuielilor publice de relații de redistribuire financiară a PIB sau chiar a
avuției naționale, respectiv de realocare a resurselor, prin intermediul autorităților publice, în
favoarea diferitelor persoane fizice și juridice aflate în ipostaza de beneficiare de utilități sociale,
inclusiv de bani publici. Astfel, ele se află la baza ofertei de utilități publice, sub formele
bunurilor și serviciilor destinate consumului public și, în principiu, trebuie să asigure, sub aspect
financiar, funcționarea normală instituțiilor de stat, respectiv îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor
statului. În același timp, conținutul lor se află sub incidența programelor de guvernare ale
grupurilor care dețin puterea în stat, iar, în mod obișnuit, se concretizează prin finanțarea de
acțiuni, considerate de interes public, ce corespund obiectivelor urmărite de către autoritățile
publice.
Pe de altă parte, specificul activităților ce antrenează alocarea și cheltuirea de resurse
bănești, fie direct de către entități publice, fie prin intermediul bugetului public, determină și o
altă interpretare a noțiunii de cheltuială publică. Sub acest aspect, conceptul de cheltuială publică
are un sens mai larg, atunci când se referă la ansamblul activităților cu caracter public, incluzând
și pe cele materiale din întreprinderile cu capital de stat, în care cheltuielile se acoperă, în

74
principiu, din venituri proprii. Comparativ, el are un sens mai restrâns, atunci când sunt avute în
vedere doar activități ce se desfășoară prin instituții publice (bugetare), iar cheltuielile acestora
sunt, în principiu, reflectate în bugetul public. În acest din urmă caz, conceptul de cheltuială
publică presupune alocarea de sume din buget și se confundă, adesea, cu cel de cheltuială
bugetară (a statului) .
În interpretarea noțiunii de cheltuială publică prezintă un deosebit interes abordarea
acesteia de pe pozițiile, fie ale concepției clasice, fie ale concepției moderne, cu privire la
finanțele publice.
Astfel, în concepția economiștilor clasici, cheltuiala publică reprezintă o consumațiune de
valori cu caracter definitiv, nerecuperabil. Ea afectează în sens negativ mărimea produsului
național și duce la o diminuare a avuției naționale, având și un impact nefavorabil asupra
reproducerii capitalului și prosperității națiunii. Această interpretare corespunde viziunii clasice
asupra activității neproductive a statului, care era considerat doar un consumator de resurse
pentru realizarea acțiunilor cu caracter public finanțate din resursele publice. În mod firesc,
cheltuielile aferente acestora se cereau reduse la strictul necesar, pentru ca astfel efectul negativ
antrenat să fie cât mai redus.
Prin comparație, în concepția modernă, cheltuiala publică este interpretată în contextul
reconsiderării rolului atribuit statului, văzut în altă ipostază decât aceea de simplu consumator de
resurse pentru îndeplinirea sarcinilor tradiționale. Prevalează acum ideea că prin rolul ce-i revine,
ca stat al bunăstării, acesta realizează în bună măsură o redistribuire a produsului creat și, prin
urmare, cheltuielile publice nu mai reprezintă doar consumuri definitive de resurse, ci și procese
de realocare a resurselor, în scopul folosirii mai raționale a acestora, respectiv al asigurării unei
dezvoltări echilibrate a economiei și al stabilității sociale.
În noile condiții, conform teoriei regulaționiste, statul este prezentat ca partener social,
având ca preocupare păstrarea echilibrului întregului sistem și implicit satisfacerea mai deplină a
nevoilor întregii colectivități. Astfel, cheltuielile specifice instituțiilor de stat care funcționează
în sfera activităților nemateriale, pot avea, fie și numai indirect, unele efecte pozitive asupra
produsului creat și avuției naționale. În contrast cu interpretarea clasică, se admite acum că
instituțiile de stat tradiționale și, mai ales, unele nou create pot exercita o acțiune favorabilă
dezvoltării societății și creșterii avuției naționale.
Caracteristic, pentru concepția modernă asupra cheltuielilor publice, apare faptul că ele
sunt privite și ca procese de realocare a resurselor, deoarece o bună parte a acestora
concretizează preocupările statului pentru orientarea utilizării lor în concordanță cu anumite
criterii de optim social-economic. Realocarea resurselor financiare ca procese de redistribuire
prin cheltuieli publice, (fără a reprezenta un consum public), poate fi invocată ca argument în
favoarea asimilării acestora celor private, considerate, în principiu, recuperabile pe seama
rezultatului global al activităților în care sunt angajate.
Așadar, în interpretarea modernă, cheltuielile publice sunt recunoscute doar parțial ca
expresie a unor procese de consum final; cealaltă parte a lor are, fie un caracter recuperabil, fie
unul de realocări de resurse, ele generând, pe ansamblu, în mod direct sau indirect, efecte

75
pozitive asupra reproducției sociale. Această interpretare, determinată de specificul acțiunilor ce
se finanțează, se reflectă și în dimensionarea și structurarea cheltuielilor publice, chiar dacă, într-
o anumită măsură, opțiunile în acest domeniu au o semnificație politică ce prevalează asupra
celei economice.
Abordarea diferențiată prin prisma efectelor antrenate de cheltuielile publice permite
aprecierea mai nuanțată a eficienței lor și fundamentarea deciziilor prin utilizarea de criterii și
modele de optimizare adecvate. În acest context, limitarea unor categorii de cheltuieli, ca cele de
tipul transferurilor, cu acordarea de subvenții etc., se consideră a avea o influență pozitivă,
favorabilă creșterii eficienței și dezvoltării economice și sociale.
Prin urmare, considerate global, cheltuielile publice vizează atât sfera activităților
nemateriale, cât și pe cea a activităților materiale. Ele se concretizează prin finanțarea de acțiuni
de interes public cu un conținut preponderent social-cultural și de servicii generale, inclusiv de
apărare națională, dar și unul economic. Prin efectuarea lor, se creează condițiile necesare
funcționării organelor și instituțiilor de stat, care, principial, desfășoară activități nemateriale, sau
realizării unor procese economice (materiale), de producere de bunuri și servicii, ce se reflectă în
produsul național. Aceasta implică plăți efectuate pe seama resurselor financiare publice pentru
achiziționarea sau crearea de bunuri și echipamente, atât de natura investițiilor (terenuri, clădiri,
instalații etc.), cât și de funcționare curentă a instituțiilor și întreprinderilor din sectorul public
(materiale, energie electrică, salarii etc.).
Conținutul cheltuielilor publice s-a diversificat continuu, corespunzător mutațiilor
survenite în planul activității instituțiilor și al rolului statului, ajungându-se ca sistemul acestora
să înglobeze și unele cheltuieli specifice, menite să servească drept instrumente de influențare
asupra evoluției societății.
În raport cu modul de finanțare a cheltuielilor de interes public la care se referă, sistemul
cheltuielilor publice cuprinde următoarele componente majore: cheltuieli bugetare; cheltuieli
extrabugetare; cheltuieli speciale; cheltuieli ale întreprinderilor (entităților economice) cu capital
de stat.
Cheltuielile bugetare sunt acelea înscrise în bugetul public și finanțate din fondurile
bănești administrate de către autoritățile publice (centrale sau locale). La rândul lor, cheltuielile
bugetare, care reprezintă principalul subsistem al cheltuielilor publice, se structurează în funcție
de componentele bugetului public și de autoritățile publice la nivelul cărora se administrează
resursele destinate finanțării acestora, pe următoarele categorii:
- cheltuieli finanțate din bugetul administrației de stat centrale sau federale;
- cheltuieli finanțate din bugetele administrațiilor locale sau ale statelor membre ale
federației;
- cheltuieli finanțate din bugetul asigurărilor sociale de stat.
Cheltuielile extrabugetare sunt acelea care se efectuează din resurse (venituri) obținute și
utilizate direct de către instituții publice, în cadrul propriei activități, fără a mai fi vehiculate prin
fondurile bugetare, nemaifiind reflectate în bugetul public.

76
 Cheltuielile speciale vizează realizarea anumitor obiective sau acțiuni de interes public și
sunt finanțate din resurse publice ce se constituie în fonduri speciale, distincte, administrate
direct de către anumite ministere sau alte organe de stat. Așa, de exemplu, fondul pentru
asigurări sociale, fondul pentru sănătate, fondul pentru agricultură, fondul pentru construirea și
modernizarea drumurilor etc. sunt administrate de către ministerele de resort și servesc finanțării
unor nevoi specifice domeniilor respective.
Cheltuielile întreprinderilor sau instituțiilor financiar-bancare cu capital de stat fac
parte, de asemenea, din sistemul cheltuielilor publice, dar, în principiu, nu se reflectă în bugetul
public și deci nu sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile acestor întreprinderi, fie că sunt de
investiții sau de exploatare, au un caracter public (în totalitatea lor) dată fiind proprietatea
publică pe care acestea se întemeiază. În mod firesc, toate întreprinderile publice care
funcționează în sfera activităților materiale, economice, pot obține venituri și constitui fonduri
financiare, pe seama cărora să-și acopere integral cheltuielile și chiar să realizeze, per sold, un
beneficiu (profit).
Dacă avem în vedere autoritățile publice care pot angaja diferitele cheltuieli publice,
acestea se compun din:
- cheltuieli ale administrațiilor centrale (federale) de stat, finanțate din fondurile
bugetare, extrabugetare și speciale, inclusiv din fondul asigurărilor sociale de stat;
- cheltuieli ale administrațiilor locale, regionale etc. finanțate din fondurile bugetare ale
entităților administrativ – teritoriale;
- cheltuieli ale întreprinderilor și altor entități economico-financiare cu capital stat.
La aceste categorii se mai pot adăuga și cheltuielile cu caracter public ale organizațiilor
internaționale, finanțate din resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele
membre ale acestor organizații.

5.2. Clasificarea cheltuielilor publice

Clasificarea cheltuielilor publice după diferite criterii face posibilă cunoașterea
conținutului economic și rolului diferitelor categorii de cheltuieli, precum și structura lor în
cadrul unor clasificații bugetare adecvate. Principalele criterii generale de clasificare a
cheltuielilor publice sunt de două tipuri, și anume: administrative și economice.
Potrivit criteriilor administrative, cheltuielile publice se grupează în funcție de structura
organelor și instituțiilor publice. În cadrul acestei clasificări se disting: gruparea organică, în
care cheltuielile sunt împărțite după fondurile din care se finanțează (din bugetul general sau
ordinar al statului, din bugetele locale, din bugetele anexe, din conturile speciale de trezorerie);
gruparea funcțională, în care cheltuielile sunt împărțite după specificul activității instituțiilor
publice (administrație publică, armată, învățământ, cultură, sănătate, cercetare științifică etc.).
În cadrul criteriilor economice se întâlnesc mai multe modalități de grupare a cheltuielilor
publice, și anume: după rolul acestora în realizarea procesului reproducției sociale; după natura

77
cheltuielilor; după caracterul productiv al muncii; după conținutul material sau nematerial al
cheltuielilor publice.
După rolul pe care cheltuielile publice îl au în înfăptuirea reproducției sociale, acestea
sunt grupate astfel: cheltuieli reale sau negative și cheltuieli economice sau pozitive.
Cheltuielile reale reprezintă un consum de produs național, și nu au ca efect crearea de
venit național. Cheltuielile reale au un caracter neproductiv și se referă la: întreținerea aparatului
de stat, plata dobânzilor și comisioanelor la împrumuturile de stat, întreținerea și dotarea cu
armament și tehnică de luptă a armatei etc.
Cheltuielile economice au un caracter productiv și se concretizează în: investiții efectuate
de stat pentru înființarea de noi întreprinderi, modernizarea întreprinderilor existente, construirea
de drumuri, poduri și, în general, dezvoltarea infrastructurii.
Cheltuielile economice au drept consecință crearea de produs național, având efecte
favorabile asupra procesului de ansamblu al dezvoltării societății.
Un asemenea criteriu de grupare a cheltuielilor publice permite delimitarea și analiza
acestora după aportul activ la creșterea PIB și avuției naționale și luarea unor eventuale măsuri
de către stat pentru diminuarea cheltuielilor reale și creșterea celor economice.
După natura și aportul cheltuielilor la crearea condițiilor privind activitatea entităților
publice, acestea se grupează în cheltuieli de funcționare sau curente, cheltuieli de transfer și
cheltuieli de investiții.
În categoria cheltuielilor de funcționare sunt cuprinse acele cheltuieli care asigură bunul
mers al activității instituțiilor publice, concretizându-se în plăți pentru salarii, consumuri
materiale sau cheltuieli administrativ-gospodărești.
În categoria cheltuielilor de transfer sunt cuprinse sumele transmise către diferite
persoane care nu participă direct la activitatea curentă a entităților publice: dobânzi, comisioane
și câștiguri aferente împrumuturilor de stat, subvenții acordate firmelor, pensii acordate
veteranilor de război sau altor categorii sociale, ajutoare de șomaj și alte cheltuieli cu caracter
social.
În categoria cheltuielilor de investiții sunt cuprinse cele privind înființarea unor noi
întreprinderi sau modernizarea celor existente și, în general, dotarea cu mijloace de natura
activelor fixe corporale, care asigură cadrul necesar funcționării entităților publice.
După caracterul productiv al muncii, conform căreia și activitatea din sfera neproductivă
creează produs național, cheltuielile publice se grupează astfel: cheltuieli care se autolichidează
(care se recuperează de la beneficiarii acestora, de exemplu: cheltuielile cu întreținerea
locuințelor aparținând statului se recuperează de la beneficiarii acestora, prin plata chiriilor de
către chiriași); cheltuielile reproductive (prin care se creează anumite avantaje economice
societății și presupun încasări de impozite și taxe, care urmează sau preced efectuarea
cheltuielilor, de exemplu: taxe aferente serviciilor de sănătate, de învățământ, contribuții pentru
asigurări sociale ș.a.); cheltuieli productive, prin care se creează diferite comodități curente ale
vieții, de exemplu, mijloace de recreație publică în locuri de agrement care nu asigură creșterea
bazei fiscale a statului (pe calea unor impozite sau taxe aferente); cheltuieli neproductive sau

78
risipitoare în care sunt cuprinse, în special, acele cheltuieli militare care depășesc nevoile
concrete ale apărării naționale.
După conținutul material sau de muncă vie al proceselor prin care se concretizează,
cheltuielile sunt grupate în două mari categorii: cheltuieli materiale și cheltuieli de personal.
În categoria cheltuielilor materiale sunt cuprinse cele ocazionate de achiziționarea
materiilor prime și materialelor, obiectelor de inventar, combustibilului, energiei, utilajelor,
instalațiilor, mijloacelor de transport ș.a. necesare consumului curent sau înzestrării cu active
fixe corporale a întreprinderilor sau instituțiilor de stat.
În categoria cheltuielilor de personal sunt incluse plățile privind salariile și asimilate lor,
pensiile, ajutoarele de șomaj, indemnizațiile acordate personalului angajat în sectorul de stat etc.
În funcție de caracterul permanent sau incidental, cheltuielile statului pot fi grupate astfel:
cheltuieli ordinare, care au caracter permanent și cheltuieli extraordinare, care au caracter
excepțional.
Față de clasificările anterioare se remarcă și faptul că, mai ales în plan bugetar, practica
financiară a statelor și a organismelor internaționale a statuat diferite tipuri de clasificări,
cunoscute și sub denumirea de clasificații bugetare, și anume: a) administrativă; b) economică; c)
funcțională; d) financiară; e) gruparea folosită în organismele ONU ș.a.
Clasificația administrativ-departamentală are la bază instituțiile prin care se efectuează
cheltuielile publice; ministere, instituții publice autonome, unități administrativ-teritoriale, fiind
utilă deoarece alocațiile bugetare se stabilesc pe acești beneficiari. Ea prezintă însă dezavantajul
că un minister, departament, agenție guvernamentală, județ, municipiu, oraș, comună reunește
cheltuieli cu destinații variate. În plus, structura ministerelor (altor structuri centrale și
departamentale) și, respectiv, subordonarea instituțiilor publice se modifică periodic, ceea ce face
ca gruparea cheltuielilor publice conform acestei clasificații să nu asigure comparabilitatea lor, în
timp. De regulă, acest criteriu este folosit pentru repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatorii
de credite bugetare.
Clasificația economică se bazează pe folosirea a două criterii de grupare: primul are în
vedere conținutul proceselor de consum exprimate, conform căruia cheltuielile se împart în:
cheltuieli curente (de funcționare) și cheltuieli de capital (cu caracter de investiții); al doilea are
în vedere natura acțiunilor finanțate și împarte cheltuielile în: cheltuieli pentru prestarea
serviciilor publice și cheltuieli de transfer (de resurse bănești).
Cheltuielile curente sunt cele care asigură buna funcționare și întreținere a instituțiilor
publice. Ele reprezintă un consum definitiv de produs intern brut, iar sumele cheltuite trebuie să
se reînnoiască anual, având ponderea cea mai mare din totalul cheltuielilor publice.
Cheltuielile de capital (de investiții) se concretizează în achiziționarea de bunuri destinate
sferei producției materiale sau dotării sferei nemateriale (instituțiilor publice) cu active fixe, care
duc la dezvoltarea și modernizarea patrimoniului public.
Cheltuielile pentru prestarea serviciilor publice cuprind, în general, remunerarea
personalului, alte elemente de cost al prestațiilor, inclusiv a furniturilor necesare bunei
funcționari a instituțiilor publice sau achiziționării de mobilier, aparatură și echipamente.

79
 Cheltuielile de transfer se concretizează prin operațiuni de transmitere a unor sume de
bani de la buget la dispoziția unor persoane juridice (instituții cu activități autofinanțate,
întreprinderi productive), sau fizice (pensionari, șomeri, studenți, elevi etc.), respectiv la bugete
ale administrațiilor locale. Din acest unghi de vedere, ele pot avea un caracter economic
(subvenții, prime pentru stimularea exportului, restructurarea unor activități economice etc.) sau
un caracter social (burse, pensii, ajutoare și alte indemnizații). Se include aici și finanțarea unor
acțiuni de importanță deosebită efectuate prin intermediul administrațiilor publice locale.
Clasificația funcțională folosește drept criterii (în gruparea cheltuielilor publice)
domeniile de activitate, ramurile economiei etc. spre care sunt dirijate resursele financiare
publice sau alte destinații date acestor resurse, legate de efectuarea unor transferuri între
diferitele niveluri ale administrației publice, plata dobânzilor la datoria publică sau constituirea
de rezerve la dispoziția autorității executive.
Gruparea cheltuielilor publice, conform acestui criteriu, reflectă implicit obiectivele
politicii financiare a statului, prin repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de
activitate și obiective care definesc nevoile publice.
Clasificația financiară are în vedere momentul în care se efectuează plățile, respectiv
modul în care se concretizează folosirea resurselor financiare publice. Conform acestei
clasificații, cheltuielile se grupează în: a) definitive; b) temporare sau operațiuni de trezorerie;
c)virtuale sau posibile.
Cheltuielile definitive finalizează distribuirea resurselor financiare, având în structură atât
cheltuieli curente, cât și cheltuieli de capital. Cheltuielile publice de acest tip se finalizează cu
plăți la scadențe certe și atestă lichidarea completă a angajamentului statului pentru efectuarea
lor, conform prevederilor din buget. Cheltuielile definitive apar ca posturi distincte în bugetele
publice.
Cheltuielile temporare reprezintă, în marea lor majoritate, operațiuni de trezorerie și sunt
evidențiate în conturi speciale ale trezoreriei. Aceste cheltuieli nu figurează în bugetele publice,
ci se gestionează separat prin conturi ale trezoreriei publice, fiind urmate de finalizarea prin plăți
cu scadențe certe.
Cheltuieli virtuale sau posibile sunt acelea pe care statul se angajează să le efectueze în
anumite condiții, cum ar fi cele legate de acțiuni sau obiective neprevăzute și finanțate pe seama
rezervelor la dispoziția guvernului sau cele rezultate din garantarea de către stat a împrumuturilor
contractate de persoane private.

5.3. Caracterizarea globală a cheltuielilor publice

Manifestarea cheltuielilor publice ca fenomen financiar este marcată de condițiile
economice și sociale ce au caracterizat evoluția societății în diferitele etape istoricește
determinate. O caracterizare globală a cheltuielilor publice trebuie efectuată, atât prin prisma
nivelului cheltuielilor publice, cât și a structurii și dinamicii acestora.

80
 Nivelul (cuantumul) cheltuielilor publice totale și al diferitelor categorii de cheltuieli
poate fi și trebuie apreciat, în primul rând, ca volum sau mărime absolută a acestora luând în
considerare, atât în expresia lor nominală (Cpn), cât și pe cea reală (Cpr).
Diferența de mărime între cheltuielile publice în expresie nominală și cele în expresie
reală decurge din nivelul de preț în care sunt exprimate acestea. În condițiile creșterii
inflaționiste a prețurilor, volumul cheltuielilor publice în expresie nominală are la bază
exprimarea cheltuielilor publice în prețuri curente, iar volumul cheltuielilor publice în expresie
reală are la bază exprimarea cheltuielilor publice în prețuri constante. Pentru transformarea
mărimii cheltuielilor publice din expresia nominală în cea reală, se folosește indicele prețurilor
(Ip) denumit și "deflatorul", formula de calcul fiind următoarea:
Cp 1n
Cp 1 
r
(7.1.)
Ip 1 / 0
unde:
P
Ip 1 / 0  1 (7.2.)
P0
în care: P1 - nivelul prețurilor în perioada curentă; P0 - nivelul prețurilor în perioada de bază.
Influența exercitată de creșterea inflaționistă a prețurilor, ce se regăsește în volumul
cheltuielilor exprimate prin prețuri curente, este astfel corectată, comparațiile și aprecierile
devenind concludente, în aceste condiții.
Nivelul cheltuielilor publice, în expresie nominală sau reală, este util pentru a reflecta
volumul acestora (în monedă națională) și servește la efectuarea de analize numai pe plan intern,
național. Pentru efectuarea de comparații pe plan internațional, se folosesc , în principal,
următorii indicatori:
- ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut (CPPIB), calculată prin raportarea
mărimii nominale a cheltuielilor publice la produsul intern brut, exprimat de asemenea în prețuri
curente, după relația:
C np
CPPIB   100 (7.3.)
PIB n
unde: Cpn – volumul cheltuielilor publice în prețuri curente; PIBn – produsul intern brut, în
prețuri curente.
- cheltuielile publice medii pe locuitor, în dolari SUA, calculat pe baza relației:
CPUSD
CPloc.  (7.4.)
N
unde: CPUSD – cheltuieli publice exprimate în dolari SUA; N – numărul de locuitori.
În țările în care volumul PIB pe locuitor este mai mare, cheltuielile publice pe locuitor
sunt mai ridicate, comparativ cu situația din țările mai puțin dezvoltate. De exemplu, în țări cu un
PIB pe locuitor de peste 10.000 dolari, cheltuielile publice reprezintă în deceniul anterior circa
6.000 $/locuitor, în timp ce pentru cele slab dezvoltate, cu un volum al PIB de până la
2.000$/locuitor, cuantumul acestor cheltuieli se ridică numai până la circa 600$/locuitor.

81
 Evoluția cheltuielilor publice, ca fenomen economic, se înscrie în contextul dezvoltării
economice și sociale a fiecărei țări, aflându-se în relație directă cu dezvoltarea instituțiilor de tip
statal și cu particularitățile sistemului social-economic existent. Apar, astfel, diferențieri sensibile
în privința volumului și structurii cheltuielilor publice, atât în timp cât și în spațiu, ele
înregistrând, în principiu, o tendință generală de creștere.
Sub aspectul ponderii lor în produsul intern brut, mărimea cheltuielilor publice pentru țări
industrializate a înregistrat creșteri considerabile (chiar dacă nu au fost egale pentru toate țările),
care pot fi explicabile prin raportare la condițiile politice și social-economice ale fiecărei țări și la
o anumită perioadă de timp, creșterile constituind un fenomen general în ciuda diferențelor
instituționale, geografice și barierelor lingvistice existente între țările analizate. Ponderea
cheltuielilor publice în PIB în țări industrializate, în perioada 1913-2009, este redată în tabelul
următor.

Tabel nr.2: Ponderea în PIB a cheltuielilor publice în țări industrializate în perioada

1913-2009
-%-
Țări/perioadă 1913 1937 1960 1980 1996 2009
Australia 16,05 14,8 21,2 34,1 35,9 34,21
Austria 17 20,6 35,7 48,1 51,6 53,0
Canada : 25 28,6 38,8 44,7 44,0
Franța 17 29 34,6 46,1 55 56,2
Germania 14,8 34,1 32,4 47,9 49,1 47,5
Italia 17,1 31,1 30,1 42,1 52,7 51,8
Irlanda : 25,5 28 48,9 42 48,2
Japonia 8,3 25,4 17,5 32 35,9 36,15
Noua Zeelandă : 25,3 26,9 43,8 49,2 32,06
Norvegia 9,3 11,8 29,9 43,8 49,2 46,2
Suedia 10,4 16,5 31 60,1 64,2 53,0
Elveția 14 24,1 17,2 32,8 39,4 34,1
Marea Britanie 12,7 30 32,2 43 43 51,4
SUA 7,5 19,7 27 31,4 32,4 42,1
Belgia 13,8 21,8 30,3 57,8 52,9 54,1
Olanda 9 19 33,7 55,8 49,3 51,4
Spania 11 13,2 18,8 32,2 43,7 45,8
Media 12,7 18,7 22,8 44,8 45,6 45,95
Sursa: Sava Anca _ teză de doctorat, FEAA, 2012;

Politicile privind cheltuielilor publice au înregistrat modificări semnificative încă din anii
1900, odată cu pregătirile pentru Primul Război Mondial, și ca urmare a influenței unei
multitudini de alți factori economici, sociali, demografici, globalizarea etc., dar și în funcție de
obiectivele politicilor interne și externe promovate de guvernele aflate la conducere.

82
 Nivelul scăzut al cheltuielilor publice, ca pondere în PIB, privit în retrospectiva anilor
1900, evidențiază că în perioada de înainte de Primul Război Mondial economiștii clasici militau
pentru existența unui stat cu funcții economice minimale. Prin politica în domeniul cheltuielilor
publice, guvernele furnizau minimul de servicii, doar pentru administrarea justiției, apărare
națională și infrastructura publică. Participarea la Primul Război Mondial a constituit un factor
esențial în această perioadă asupra politicii cheltuielilor publice, justificând ponderile ridicate ale
acestora în PIB în Italia (17,1% din PIB), în Austria (17% din PIB), în Franța (17% din PIB), în
Germania (14,8% din PIB), în Marea Britanie (12,7% din PIB), în timp ce în Japonia (8,3% din
PIB), Norvegia (9,3% din PIB), SUA (7,5% din PIB), Olanda (9% din PIB), cheltuielile publice
s-au menținut sub 10% din PIB.
După Primul Război Mondial, media cheltuielilor publice s-a ridicat la 18,7% din PIB (în
creștere cu 6 puncte procentuale față de anul 1913), în special pe fundalul creșterii cheltuielilor
militare indirecte aferente războiului (datorii publice aferente, reparații de război). În tabelul 2 au
fost evidențiate unele diferențe între țări, întrucât Italia, Franța, Germania, Marea Britanie și-au
majorat cheltuielile publice (au depășit 25% din PIB), fiind afectate de război, în timp ce altele,
precum Australia, Austria, Canada, Irlanda, Japonia, Olanda, Norvegia și Elveția au înregistrat
ponderi ale cheltuielilor publice sub 20% din PIB.
Marea criză economică din anii 1929-1933, care a zdruncinat doctrina laissez-faire, a
necesitat intervenția guvernului pentru relansare economică prin apelul la instrumente de natura
cheltuielilor bugetare. SUA au introdus programe majore în domeniul cheltuielilor publice, altele
țări au autorizat cheltuieli publice mai mari pentru șomeri și pentru lucrări publice, pentru a crea
locuri de muncă, în contextul Marii Depresiuni economice. În anul 1937 cheltuielile publice au
crescut până la o medie de 18,7% din PIB pentru țările analizate (creșterea fiind generată și de
scăderea PIB-ului, cauzat de marea criză economică), cele mai mari ponderi ale cheltuieli
publice în PIB fiind înregistrate în Germania (34,1% din PIB), Italia (31,1% din PIB), Marea
Britanie (30% din PIB), Franța (29% din PIB).
Perioada 1937-1960 a fost caracterizată de politici activiste în domeniul cheltuielilor
publice corelate și cu o creștere a intervenției statului în economie. Ca procent în PIB,
cheltuielile publice au crescut destul de puțin, de la 22,7% din PIB în 1937 la 27,9% din PIB în
1960, în special cele de natura cheltuielilor militare. În Japonia, Italia, Elveția, Germania, s-au
înregistrat și scăderi ale ponderii cheltuielilor în PIB. Spre deosebire, în Australia s-au înregistrat
creșteri cu 6,4 puncte procentuale, în Austria cu 15,1 puncte procentuale, în Olanda cu 14,7
puncte procentuale, în Norvegia cu 18,1 puncte procentuale, în Suedia cu 14,5 puncte
procentuale și în SUA cu 7,3 puncte procentuale.
În perioada anilor 1960-1980, considerată de altfel perioada de aur a intervenției
guvernamentale, cheltuielile publice au crescut în medie cu 20 puncte procentuale (ajungând la
44,8% din PIB), creștere generată de schimbarea percepției asupra rolului de intervenție al
statului în economie. În această perioadă, sistemele de protecție socială din numeroase țări s-au
dezvoltat, contribuțiile la asigurările sociale au început să fie văzute drept taxe de către cei care
le plătesc, căpătând caracteristicile statului bunăstării. În Elveția, Suedia, Spania, Belgia, Irlanda,
Japonia, ponderea cheltuielilor publice în PIB aproape că s-a dublat, iar pentru alte țări a crescut
destul de repede. Din analiza efectuată se pot constata ponderi ce depășesc 50% din PIB în
Belgia, Olanda, Suedia (60,1% din PIB), precum și altele care s-au menținut în această perioadă
la un nivel de 30% din PIB, în Australia (34,1% din PIB), Japonia (32% din PIB), Elveția (32,8%
din PIB), SUA (31,4% din PIB) și Spania (32,2% din PIB).

83
 O nouă schimbare în privința rolului atribuit cheltuielilor publice a fost vizibilă în
perioada 1980-1996, când tot mai multe grupuri politice și sociale au considerat cheltuiala
publică excesivă și au inițiat o serie de reforme. Ponderea cheltuielilor publice în PIB a scăzut
pentru Belgia, Irlanda, Noua Zeelandă, Olanda și Marea Britanie, în timp ce pentru Canada,
Franța, Italia, Norvegia, Spania, Suedia și Elveția s-au înregistrat creșteri. În anul 2009 s-au
înregistrat ușoare creșteri ale ponderii cheltuielilor publice în PIB, pe fundalul măsurilor adoptate
de țări în contextul crizei economice și financiare.
Pe ansamblul perioadei analizate, evoluția cheltuielilor publice evidențiază nivelurile (%
în PIB) cele de ridicate în anul 1913 în Australia (18,3%) și Elveția (16,5%), țări care în 2009 au
înregistrat nivelurile cele mai scăzute (pentru Australia de 34,2%, iar Elveția 34,1%). De
asemenea, în Norvegia și Suedia ponderile cheltuielilor publice în PIB s-au menținut la nivelurile
cele mai scăzute înainte de cel de al Doilea Război Mondial, pentru ca în anul 1996 să fie printre
cele mai mari.
Nivelurile și tendințele diferite în evoluția cheltuielilor publice sunt influențate și de
modelul social-economic promovat prin politica guvernelor aflate la putere. Sub acest aspect, se
conturează tendința ca guvernele cu orientare social-democratică (mai pronunțat de stânga) să
promoveze politici și modele cu un accent mai puternic pe socializarea consumului (prin
redistribuirea PIB) și finanțarea mai intensă a unor acțiuni de interes public, ceea ce duce la
proporții mai ridicate ale cheltuielilor publice. Spre deosebire, guvernele cu orientare politică
liberală sau conservatoare (de dreapta) optează, ca tendință, pentru limitarea proporțiilor
redistribuirii PIB, punând accentul pe satisfacerea necesităților sociale în varianta privată, și
înregistrând un nivel mai redus al cheltuielilor publice finanțate de stat.
Pe de altă parte, diferențele existente, privind nivelurile de dezvoltare economico-sociale
dintre cele două mari grupuri de țări, au impus limite diferite de implicare a statului în efectuarea
de cheltuieli publice. Din acest punct de vedere, este de admis că și posibilitățile de redistribuire
a PIB sunt mai reduse pentru țările sărace, comparativ cu cele de care dispun țările bogate, având
în vedere dimensiunile diferite ale părților din produsul național ce rămân pentru satisfacerea
nevoilor de consum personal.
Caracterizarea structurii cheltuielilor publice poate fi realizată din punctul de vedere al
ponderii (greutății specifice) diferitelor categorii de cheltuieli publice fie în total cheltuieli
publice, fie în totalul cheltuielilor dintr-o anumită grupă (de exemplu, ponderea cheltuielilor
publice pentru învățământ în total cheltuieli publice pentru acțiuni social-culturale, ponderea
cheltuielilor publice pentru învățământ în total cheltuieli publice etc.), ponderi calculate după
relația:
CPi
GSCPi   100 (7.5.)
CPt
unde: GSCPi – ponderea (greutatea specifică) a cheltuielilor publice din categoria „i”; CP i –
volumul cheltuielilor publice din categoria „i”; CPt – cheltuieli publice totale (sau dintr-o
anumită grupă).

Cunoașterea ponderii diferitelor categorii de cheltuieli publice este necesară pentru a

urmări spre realizarea căror obiective au fost orientate resursele financiare publice, precum
pentru a efectua comparații pe plan internațional.

84
 Structura cheltuielilor publice realizate de diferite țări evidențiază situații diferite,
inclusiv sub aspectul preocupărilor luate în considerare. În acest sens este de remarcat că în
țările dezvoltate o pondere mai mare revine cheltuielilor publice pentru acțiuni sociale, inclusiv
de protecție socială, de gospodărire comunală, în timp ce în țările în curs de dezvoltare accentul
cade pe acțiunile cu caracter economic. O explicație rezidă în preocupările impuse fiecăreia din
cele două categorii de țări de realitatea economico-socială cu care se confruntă. Pentru țările
dezvoltate sectorul privat asigură o puternică dezvoltare, ceea ce permite statului să-și
concentreze preocupările și să orienteze resursele financiare publice cu prioritate în sfera
protecției sau asigurărilor sociale. Țările în curs de dezvoltare se confruntă însă cu nevoia de a
pune bazele unei dezvoltări economice, implicând mai puternic sectorul economic de stat, dat
fiind că cel privat nu dispune de resursele necesare unui progres mai rapid. Pentru aceste țări,
cheltuielile publice vizând acțiunile economice reprezintă circa 30-40% din totalul cheltuielilor
publice.
În caracterizarea cheltuielilor publice, un interes major prezintă cunoașterea tendințelor și
dinamicii lor, pe ansamblu și pe categorii, în diferite etape ale evoluției societății omenești, cu
elemente specifice pe grupuri de țări și de la o țară la alta.
În același timp, este de remarcat că dinamica cheltuielilor publice a fost marcată de
apariția și amplificarea proceselor inflaționiste, fenomen ce trebuie să se ia în considerare prin
exprimarea volumului lor, atât în prețuri curente, cât și prețuri constante, pentru a reflecta mai
exact consumurile reale la care se referă.
Dinamica cheltuielilor publice poate fi apreciată cu ajutorul unor indicatori care exprimă
mutațiile survenite, în mărimi absolute sau relative, nominale sau reale, ale acestora, de la o
perioadă la alta, urmărind asigurarea comparabilității datelor.
Modificarea (creșterea) absolută a cheltuielilor publice se determină, în principiu, ca
diferență între nivelul cheltuielilor publice dintr-o perioadă luată ca bază de comparație și cel
înregistrat în perioada curentă. Ea se poate stabili în expresie nominală sau reală.
Astfel, modificarea (creșterea) absolută nominală rezultă ca diferență între mărimea
cheltuielilor publice înregistrate în cele două perioade, care însă sunt exprimate prin prețurile
practicate în fiecare dintre acestea, conform relației următoare:
Cp1n/ 0  Cp1n  Cp n0 (7.6.)
în care: Cp 1/0 - modificarea cheltuielilor publice (în expresie nominală); Cpn1 - cheltuielile
n

publice realizate, în prețuri curente (în expresie nominală), în perioada curentă; Cpn0 -
cheltuielile publice realizate, în prețuri curente (în expresie nominală), în perioada de bază.
Modificarea (creșterea) reală a cheltuielilor publice se calculează ca diferență între
mărimile cheltuielilor publice realizate în două perioade, dar exprimate prin același nivel de preț,
adică evaluate în prețuri constante. Această modificare poate fi redată sintetic prin relația:
Cp1r/ 0  Cp1r  Cp r0 (7.7.)
în care: Cp 1/0 - modificarea cheltuielilor publice (în expresie reală); Cpr1 - cheltuielile publice
r

realizate (în prețuri constante) în perioada curentă; Cpr0 - cheltuielile publice realizate (în prețuri
constante) în perioada de bază în care:

85
 Cp 1n
Cp  r
1 (7.8.)
Ip 1 / 0
iar :
P1
Ip 1 / 0  (7.9.)
P0
unde: P1 - nivelul prețurilor în perioada curentă; P0 - nivelul prețurilor în perioada de bază.
Pe de altă parte, în caracterizarea dinamicii cheltuielilor publice este de interes și
cunoașterea mărimilor relative (în procente) ale modificărilor privind cheltuielile publice. În
acest scop, se pot utiliza următorii indicatori:
- Indicele creșterii relative nominale (Icrn), care exprimă raportul dintre modificarea
cheltuielilor publice în expresie nominală dintr-o anumită perioadă și mărimea cheltuielilor
publice nominale din perioada de bază:
Cp n 1 / 0
I crn   100 (7.10)
Cp n 0
- Indicele creșterii relative reale (Icrr), care se bazează pe aceleași elemente de calcul,
exprimate însă în mărime reală, și anume:
Cp r 1 / 0
I crr   100 (7.11.)
Cp r 0
Folosirea indicilor permite aprecieri mai realiste din punct de vedere al dinamicii
cheltuielilor publice și oferă concluzii utile pentru comparațiile în timp și spațiu.
În același cadru, se mai poate utiliza un indicator sintetic ce caracterizează dinamica
cheltuielilor publice, denumit elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu P.I.B., al cărui calcul
se poate efectua conform relației următoare:
Cp
Cp
Ke  (7.12.)
PIB
PIB 0
în care: Ke - coeficientul elasticității cheltuielilor publice, față de PIB; Cp - variația volumului
cheltuielilor publice; Cp0 - volumul total al cheltuielilor publice, în perioada de bază; PIB -
variația mărimii PIB; PIB0 - mărimea absolută a PIB, în perioada de bază.
La același rezultat se poate ajunge și prin raportarea indicelui de modificare a
cheltuielilor publice la indicele de modificare a PIB, folosind următoarea relație de calcul:
I Cp
Ke  (7.13.)
I PIB
unde:
Cp
ICp   100 (7.14.)
Cp 0
PIB
I PIB   100 (7.15.)
PIB 0

86
 Coeficientul de elasticitate poate fi apreciat ca având o relevanță mai mare, deoarece
favorizează aprecierea dinamicii cheltuielilor publice prin prisma ritmului de creștere a acestora,
față de ritmul de creștere a PIB. Din acest punct de vedere, o constatare generală privind
dinamica cheltuielilor publice este deosebit de semnificativă și anume că, pe termen mediu și
lung, ritmul de creștere al cheltuielilor publice, a devansat ritmul de creștere al PIB, în toate
țările. Aceasta confirmă tendința generală de sporire a ponderii cheltuielilor publice în PIB și,
implicit, de folosire a unei părți tot mai mari din produsul creat, pentru finanțarea de acțiuni
considerate de interes public.

5.4. Factori de influență asupra evoluției cheltuielilor publice

În contextul mai larg al evoluției cheltuielilor publice, analiza acestora evidențiază
influența exercitată de către o multitudine de factori cu semnificații diferite. Tendința generală de
creștere și chiar ritmul mai rapid al cheltuielilor publice față de cel al PIB pot fi explicate prin
acțiunea următoarelor grupuri de factori de influență:
a) factori demografici. Asupra volumului și structurii cheltuielilor publice au exercitat și
exercită o puternică influență creșterea populației globului, precum și modificările structurale ale
acesteia pe vârste, categorii socio-profesionale etc. Atât pe plan mondial, cât și pe țări este
confirmată statistic tendința generală de creștere a populației, antrenând creșterea nevoii de
utilități publice. Explozia demografică caracteristică secolului XX are un corespondent și în
amplificarea activității instituțiilor publice și a acțiunilor cu caracter public finanțate de stat, în
toate țările lumii. Modificarea numărului și structurii populației pe categorii de vârstă și socio-
profesionale apare ca factor cu influență importantă asupra evoluției cheltuielilor publice prin
prisma acțiunilor cu caracter social ce se finanțează, mai ales, pentru protejarea celor din
categoriile de vârstă mică sau înaintată. Așa, de exemplu, creșterea duratei medii de viață apare
ca element cu impact indirect asupra creșterii proporției populației de vârstă înaintată, pentru
care sunt necesare acțiuni de protecție socială finanțate de stat.
Sub aspectul modificărilor pe plan socio-profesional, un element important îl reprezintă
creșterea numărului populației ocupate în sectorul public, coroborată cu preocupările pentru
dezvoltarea cadrului adecvat reciclării forței de muncă, restructurări și recalificări profesionale,
pe fundalul extinderii acțiunilor vizând securitatea și protecția socială.
b) factori economici. Din acest grup de factori, o influență majoră exercită gradul de
dezvoltare economică și de modernizare a economiei fiecărei țări, ca și cel de implicare a statului
în susținerea progresului economic, în general, inclusiv prin acțiuni de stabilizare a economiei și
de stimulare a creșterii economice. În acest cadru, este de remarcat faptul că în majoritatea
țărilor, statul s-a implicat în economie, atât prin sprijinirea cu subvenții a sectorului privat, cât și
prin dezvoltarea sectorului economic public, creând și dezvoltând unele ramuri sau subramuri
economice, considerate de interes strategic național etc., ceea ce a determinat sporirea
cheltuielilor publice în ansamblu.

87
 În același sens, odată cu apariția fenomenelor destabilizatoare în economie și societate, de
tipul crizelor și șomajului, a devenit necesară și s-a realizat intervenția statului prin cheltuieli
publice pentru contracararea conjuncturii nefavorabile, relansarea economiei și creșterea
economică durabilă.
Un factor economic cu influență semnificativă asupra creșterii cheltuielilor publice în
expresie nominală îl reprezintă moneda națională. În majoritatea țărilor lumii, în secolul nostru,
s-a manifestat, adesea, cu putere fenomenul deprecierii monetare, uneori provocată de către stat,
tocmai pentru a finanța cheltuieli publice sporite, având ca efect direct creșterea sumei absolute a
cheltuielilor efectuate, care a fost net superioară creșterii reale a consumurilor publice.
c) factori sociali. Într-o accepțiune mai largă, factorii sociali s-au manifestat în conexiune
cu cei economici. Din acest punct de vedere, preocuparea statului pentru o mai bună repartizare
a veniturilor în societate, între indivizi sau grupuri de populație, și acordarea de sprijin material
unor categorii sociale defavorizate au exercitat o influență majoră în direcția creșterii
cheltuielilor publice. În același timp, dezvoltarea rețelei de instituții social-culturale, în
consonanță cu cerințele de progres și civilizație, a determinat sporirea sumelor alocate de stat în
acest scop, contribuind la amplificarea cheltuielilor bugetare, în ansamblu.
Cu deosebire după cel de-al doilea război mondial, s-a manifestat o creștere puternică a
acțiunilor de protecție și securitate socială finanțate de stat, mai ales în țările dezvoltate.
d) urbanizarea. Fenomen care presupune crearea și dezvoltarea de centre urbane,
respectiv transformarea localităților rurale și adaptarea lor la cerințele unei civilizații superioare,
urbanizarea presupune un consum colectiv sporit de resurse, în general. Astfel, ea a devenit un
factor important de creștere a cheltuielilor cu caracter public la nivelul colectivităților de acest
tip, concretizându-se prin finanțarea de lucrări publice edilitare, construcții de străzi, canalizare,
gospodărie comunală, locuri de agrement, lăcașe de cultură etc.
e) factori militari. Factorii cu caracter militar a căror prezență se leagă, mai ales, cu
politica externă a țărilor, au exercitat o influență puternic resimțită în dinamica cheltuielilor
publice, acțiunile cu caracter militar având aportul cel mai ridicat la sporirea dimensiunilor
acestora, în majoritatea țărilor lumii. În acest sens, sunt de remarcat analizele întreprinse și
concluziile la care au ajuns cercetătorii acestui domeniu. Astfel, studiile efectuate de către
americanul Harold Groves, atrag atenția asupra faptului că una din cauzele majore ale creșterii
cheltuielilor publice au fost războaiele, în general și cele două războaie mondiale în special. La
rândul său, germanul Robert Nöll von der Nahmer constată că factorii principali care explică
creșterea cheltuielilor publice sunt înarmările, războaiele și lichidarea urmărilor războaielor, iar
americanul James Buchanan conchide că cheltuielile federale (SUA) au crescut în salturi, cele
mai spectaculoase având loc în timp de război.
f) factori politici. Acțiunea acestor factori decurge, în principal, din opțiunile grupărilor
politice aflate la putere într-o țară sau alta. Un rol decisiv, în acest sens l-a avut trecerea de la
statul-jandarm la statul-providență. Politica de stat intervenționistă este orientată, doctrinar, spre
implicarea mai profundă a acestuia în viața socială și economică, presupunând cheltuieli publice
mult sporite. Spre deosebire, guvernele de orientare liberală promovează, de regulă, o politică ce

88
se opune intervenției statului, mai ales, în economie, ceea ce antrenează o limitare a acțiunilor
finanțate de stat, respectiv a cheltuielilor publice.
Mai mult, guvernele de orientare social-democratică, care pun accentul pe protecția
oferită de stat categoriilor sociale defavorizate, privilegiază intervenția prin cheltuieli publice și
realizează, astfel, o redistribuire mai accentuată între membrii societăți.
Pe lângă factorii semnalați, în cazul multor țări dezvoltate și, mai ales, al celor în curs de
dezvoltare, o contribuție importantă la creșterea cheltuielilor statului a avut-o volumul mare al
plăților în contul datoriei publice, îndeosebi al dobânzilor aferente acesteia.
Creșterea cheltuielilor publice constituie, deci, un fenomen caracteristic societății
moderne, care confirmă poziția exprimată de Adolph Wagner cu privire la acțiunea unei "legi a
nevoilor financiare crescânde ale statului și organelor autonome" în raport cu evoluția cererii de
utilități publice.

5.5. Abordări moderne ale rolului cheltuielilor publice

Problematica cheltuielilor publice a devenit un domeniu de larg interes în sfera deciziilor
factorilor de conducere, mai ales de la nivel macroeconomic, în contextul integrării acestora în
modelele de creștere economică.
La baza acestor orientări se consideră a fi doctrina keynesiană, care a fundamentat
includerea variabilei cheltuieli publice în ecuațiile de echilibru general. Cheltuielile publice, atât
cele pentru consumul public, cât și cele cu investițiile publice, au fost asimilate cererii de
consum agregate, ca variabilă ce condiționează oferta.
Ca premise ale acestor interpretări date cheltuielilor publice se găsesc anumite legi
psihologice fundamentale, formulate inițial de J.M. Keynes:
a) legea înclinației spre consum, respectiv spre economisire. Conform acestei legi, la o
creștere a venitului are loc și o creștere a consumului, dar nu în aceeași măsură. Astfel, sporul de
venit se împarte, de o manieră semiautomată, între sporirea consumului și sporirea
economisirilor. Proporțiile în care crește consumul depind de mărimea înclinației marginale spre
C
consum ( c  ), care are valori pozitive, dar subunitare (0<c<1). Partea din creșterea venitului
Y
care nu se regăsește într-o creștere a consumului se economisește, mărimea economisirilor
S
depinzând de înclinația marginală spre economisire ( s  ; s  1  c ). Pe măsură ce venitul
Y
crește, ponderea consumului în venit se reduce, diferența regăsindu-se într-o creștere a ponderii
economisirilor. În virtutea acestei legi psihologice, consumul, respectiv cerea de consum rămâne
în urma venitului, și deci a producției, ducând în cele din urmă la declanșarea crizei economice.
Keynes considera că principala cauză a crizelor economice o reprezintă decalajul dintre
producție și consum.
În acest context o soluție de creștere a cererii de consum, pentru a evita producerea
crizelor sau recesiunilor economice, se consideră a fi creșterea cererii agregate, respectiv a celei

89
de consum public, prin creșterea cheltuielilor publice. Pornind de la componentele consumului
agregat (consum privat și consum public), se observă că o creștere a consumului public ar duce
la creșterea consumului total , respectiv la creșterea cererii agregate, compensând astfel
eventuala reducere a consumului privat.
b) legea înclinației spre investiții, sau legea eficienței marginale a capitalului. Potrivit
acestei legi psihologice, întreprinzătorii privați manifestă interes pentru efectuarea de investiții
numai atunci când eficiența marginală a capitalului investit (privită ca o rată internă de
rentabilitate), este mai mare decât rata dobânzii de pe piața financiară, mai ales rata dobânzii
bonificată la depozitele bancare.
O persoană cu disponibilități bănești va alege, în virtutea acestei legități, varianta care-i
aduce cel mai mare câștig cu eforturi și riscuri cât mai mici: fie realizarea unei investiții reale, fie
plasarea disponibilităților în depozite bancare.
În consecință, atunci când oportunitățile de investiții sunt reduse, investițiile private se
reduc, amplificând decalajul dintre cererea agregată și oferta agregată. Mai mult, reducerea
investițiilor determină și scăderea numărului de locuri de muncă, deci creșterea șomajului.
Pornind de la componentele investiției totale în care se includ investițiile private și cele
publice sau guvernamentale și ale cererii agregate din care o bună parte reprezintă consum
public, se fundamentează posibilitatea și necesitatea intervenției statului, fie prin stimularea
investitorilor privați (acordarea de facilități fiscale, acordarea de subvenții, de credite cu dobândă
avantajoasă, etc.), fie prin creșterea directă a investițiilor publice. Ambele intervenții au rolul de
a favoriza creșterea investițiilor și, prin aceasta, creșterea cererii agregate și prevenirea apariției
dezechilibrelor. Creșterea investițiilor publice necesită creșterea cheltuielilor publice, considerată
cu atât mai acceptabilă cu cât această creștere este finanțată din împrumuturi contractate de stat
pe piața financiară, așadar prin redistribuirea disponibilităților, nefructificate prin investiții, ale
agenților economici privați.
c) legea înclinației spre valori lichide. Potrivit acestei legi psihologice, indivizii manifestă
o înclinație sporită pentru deținerea de active cu un grad ridicat de lichiditate. În virtutea acestei
legi, indivizii preferă deținerea activelor financiare, care au un grad mai ridicat de lichiditate, în
detrimentul activelor reale, cu un grad mai redus de lichiditate. Impactul acestei legități se
regăsește într-o reducere a investițiilor private. Devine astfel necesară intervenția autorităților
publice prin creșterea cheltuielilor publice de investiții pentru a compensa reducerea investițiilor
private și a asigura o evoluție echilibrată a economiei.
Keynes constată că îndeosebi pentru perioada de declin economic este recomandată
angajarea de cheltuieli publice mai mari vizând și efectul multiplicator pe care îl antrenează
cererea publică de consum final și de investiții.
Continuatorii doctrinei lui Keynes au fundamentat diverse modele și tipuri de politică
financiară publică menite să susțină eforturile de relansare economică (în situația de stagnare), de
stimulare a cererii și implicit a ritmurilor producției, de reducere a nivelului șomajului
(menținându-l în limite acceptabile) etc.

90
 În aceeași viziune se înscrie și concepția lui Alvin Hansen care a dezvoltat tezele lui
Keynes prin raportarea la condițiile concrete ale SUA.
Formulată într-o perioadă în care fenomenele de criză și șomaj erau o prezență cu impact
puternic în viața economică și socială, concepția sa se concretizează prin acceptarea punctului de
vedere keynesist și a intervenției statului prin cheltuieli publice, dar și prin impozite pentru a
realiza o acțiune stabilizatoare. El se referă tocmai la impactul cheltuielilor publice care ar trebui
să fie orientat de către stat spre contracararea crizei și recesiunii economice și impulsionarea
creșterii economice. Hansen insista mai ales asupra posibilităților de influențare prin creșterea
cheltuielilor publice pentru investiții, evidențiind caracterul multiplicator al acestora în lanțul de
determinări ce pornește de la finanțarea prin împrumuturi a cheltuielilor statului, continuând cu
creșterea producției și de aici la creșterea venitului pe seama căruia se vor putea efectua noi
cheltuieli cu efect de creștere economică.
El acorda o atenție deosebită și cheltuielilor publice pentru acțiuni militare, considerând
că ar fi posibil ca, în situații de criză să crească aceste cheltuieli, pentru că “cheltuielile militare
crescânde, care pot să se opună unei eventuale scăderi a cheltuielilor de investiții private
(“capitale”), pot să ne ofere o perioadă aproape nesfârșită de folosire la nivel ridicat a brațelor de
muncă”.
P.A. Samuelson s-a remarcat, în mod deosebit, prin dezvoltarea conceptelor keynesiste
reconsiderând ecuația de echilibru general, pornind de la observația că economiile contemporane
sunt economii mixte, în sensul coexistenței sectorului privat și a celui public. În viziunea sa,
economia nu este guvernată strict de raportul între cerere și ofertă pe piață, ci conține elemente
importante de control public. Statul a devenit un agent economic care influențează atât
consumul, cât și investițiile. Din această perspectivă unele din bunurile pe care le procură statul
prin cheltuieli publice sunt produse de întreprinderi private, iar o parte din consumurile
populației se bazează pe resursele bănești alocate din fondurile statului. Există un sector
economic de stat care realizează o parte din PIB implicând, atât poziția de producător, cât și de
consumator. În aceste condiții se poate vorbi chiar de o piața de stat pentru bunuri și servicii, cu
profunde rezonanțe în planul finanțelor publice.
Astfel, ecuația de echilibru general, Y = C+I devine Y=C+I+Pu, unde Pu este valoarea
achizițiilor efectuate de stat, respectiv a cheltuielilor publice pentru achiziționarea de bunuri și
servicii. Din unghiul de vedere al lui Samuelson, prezența statului în ipostaza de consumator de
bunuri și servicii poate influența în bună măsură dimensiunea și structura produsului național,
respectiv poate stimula dezvoltarea consumului și a ofertei. În acest scop, el pledează pentru
elaborarea unor programe de acțiune statală cu impact asupra pieței și asupra economiei mixte,
iar în cadrul acestor programe un loc esențial ar trebui să revină celor privitoare la lucrări
publice, atât pentru a spori cererea, cât și pentru a asigura absorbția unei bune părți a forței de
muncă disponibile.
Alți autori, ca W. Schultz si Lowell Harris, consideră cheltuielile publice ca injecții de
putere de cumpărare în fluxurile veniturilor. În consecință, ei recomandă orientarea cheltuielilor

91
publice și structurarea lor astfel încât să favorizeze creșterea economică, inclusiv prin
subvenționarea întreprinderilor private.
Punctele de vedere menționate anterior sunt axate pe doctrina keynesistă, dar dezvoltate
pe anumite direcții determinate de evoluția contemporană a economiei fiecărei țări.
Spre deosebire de acestea se distinge și o concepție opusă celor de sorginte keynesistă,
cea care se încadrează în doctrina ofertei, de esență neoliberală, cunoscută și ca modelul „supply-
side economics”, având în prim plan „monetarismul” contemporan.
În viziunea reprezentanților acestei doctrine, cheltuielile publice sunt considerate ca mai
puțin eficiente sau chiar inacceptabile în susținerea creșterii economice echilibrate. În
concordanță cu optica „monetaristă”, această concepție se opune măsurilor de politică bugetară
expansionistă, implicit celei axate pe creșterea cheltuielilor publice pentru că ar periclita
stabilitatea monedei naționale și ar duce la amplificarea inflației.

92
 CAPITOLUL 6 CHELTUIELILE PUBLICE PENTRU ACȚIUNI
SOCIAL-CULTURALE
6.1. Caracterizarea generală a cheltuielilor publice pentru acțiuni social-culturale

Cheltuielile publice bugetare din această categorie joacă un rol deosebit de important prin
impactul pe care îl au asupra dezvoltării fiecărei țări sub aspect social și economic, contribuind
din plin la progresul umanității, în general.
Rolul pozitiv îndeplinit de cheltuielile cu acțiuni social-culturale a determinat tendința
statului modern de asumare a unor sarcini sporite, vizând îmbunătățirea posibilităților de acces al
cetățenilor la serviciile caracteristice acestui domeniu, cu atât mai mult, cu cât revoluțiile
tehnico-științifice au amplificat nevoia de instruire și cunoaștere, ca premise indispensabile
mersului ascendent al omenirii.
Prin conținutul acestor cheltuieli, sunt avute în vedere acțiuni de interes general ce se
întreprind în scopul asigurării de servicii publice destinate populației, în ansamblu, sau anumitor
categorii ori indivizi, fie gratuit, fie cu plată redusă față de costurile acestora, inclusiv sub forma
acordării unor sume de bani (burse, pensii, indemnizații etc.).
Condițiile concrete și formele specifice de manifestare a lor sunt determinate de natura
activității instituțiilor publice profilate pe acest domeniu, între care: școli, spitale, biblioteci,
teatre, filarmonici etc.
Prin prisma impactului lor asupra produsului național, aceste cheltuieli apar, în prim plan,
drept consumuri definitive de resurse, determinând diminuarea PIB, respectiv a avuției naționale.
Pe de altă parte, este însă recunoscut impactul lor pozitiv indirect asupra PIB, prin contribuția
adusă la crearea unor premise favorabile sporirii acestuia, deoarece majoritatea acțiunilor de
acest fel antrenează creșterea capacității creatoare și a potențialului productiv al națiunii.
În condițiile specifice lumii contemporane, în majoritatea statelor s-au înregistrat creșteri
importante ale acestor cheltuieli, atât în sume absolute, cât și ca pondere în PIB și în total
cheltuieli bugetare. În cazul țărilor în curs de dezvoltare, aceste ponderi sunt cu mult inferioare
celor din țările dezvoltate. Diferențierea importantă între cele două grupuri de țări trebuie pusă în
primul rând, pe seama nivelului diferit de dezvoltare, care impune limite de redistribuire a PIB și
priorități diferite în alocarea resurselor respective pe categorii de cheltuieli. Așa, de pildă, s-a
conturat ca o caracteristică faptul că în majoritatea țărilor slab dezvoltate statul alocă sume mai
mari pentru acțiuni economice și dezvoltarea infrastructurii, ceea ce reprezintă o opțiune firească,
dar implică alocații mai mici și ponderi mai reduse în PIB ale altor categorii de cheltuieli.
Totodată, pornind de la corelația indirectă ce se manifestă între această categorie de
cheltuieli și dezvoltarea economică a diferitelor țări, o bună parte a lor, în primul rând cele pentru
învățământ, se consideră a fi investiții în capital uman, apreciate ca fiind cele mai rentabile.
În ceea ce privește structura internă a cheltuielilor pentru acțiuni social-culturale, se
disting următoarele subgrupe: cheltuieli pentru învățământ; cheltuieli pentru cultură și artă;

93
cheltuieli pentru ocrotirea sănătății; cheltuieli cu securitatea socială. Într-o altă variantă de
grupare, primele două se regăsesc împreună sub denumirea de cheltuieli pentru educație.
Din punct de vedere al compoziției reale a acestei categorii de cheltuieli, înregistrată în
diferite țări, ponderea cea mai mare aparține, în țările dezvoltate, subgrupei referitoare la
securitate socială, care în ultimele decenii a reprezentat peste 50% din totalul cheltuielilor social-
culturale în țări ca: Germania, Franța, Danemarca, Marea Britanie etc. Spre deosebire, în țările
în curs de dezvoltare, ponderea cea mai ridicată în totalul cheltuielilor social-culturale revine
celor pentru învățământ. Prin comparație, ponderea cea mai mică în cheltuielile din această
categorie o dețin cele pentru cultură și artă, atât în țări dezvoltate, cât și în țările în curs de
dezvoltare.
Sursa principală de finanțare a cheltuielilor pentru acțiuni social-culturale o constituie
fondul bugetar, respectiv bugetul public. În mod obișnuit, ele se reflectă în raport cu aria de
interese vizate, în fiecare dintre verigile sistemului bugetar, regăsindu-se, fie în bugetul general
sau federal, fie în bugetele unităților administrativ-teritoriale sau ale statelor membre ale unei
federații.
În mai multe țări, o a doua sursă de finanțare o reprezintă anumite fonduri cu destinație
specială, cum sunt: fondul asigurărilor sociale, fondul de sănătate, fondul de șomaj etc.
Deoarece unele dintre instituțiile cu caracter social-cultural desfășoară și activități
aducătoare de venituri, o parte din cheltuieli se poate acoperi din surse proprii, ceea ce semnifică
o autofinanțare parțială.
În fine, o altă sursă de finanțare o reprezintă ajutoarele financiare externe acordate, fie
de către instituții și organisme internaționale (UNICEF, UNESCO), fie de alte state, de regulă, de
către cele industrializate celor în curs de dezvoltare.

6.2. Cheltuielile publice pentru învățământ

6.2.1. Caracterizare generală

Cheltuielile bugetare pentru învățământ constituie o componentă definitorie a

cheltuielilor cu caracter social-cultural, ocupând un loc central între acțiunile finanțate de către
stat, în cadrul acestei categorii, în actuala etapă a evoluției societății, confirmând creșterea rolului
învățământului ca factor de progres și civilizație. Recunoașterea contribuției decisive a școlii, ca
lăcaș de cultură, de instruire și formare profesională, la propășirea societății moderne, cu
deosebire în condițiile revoluțiilor științifice contemporane, a impus dezvoltarea și modernizarea
rețelelor școlare și, implicit, alocarea din bugetele publice a unor sume tot mai mari pentru
finanțarea învățământului.
Constatările referitoare la corelația dintre nivelul de dezvoltare al învățământului și
progresul economic și social, în diferite țări, au convins guvernele despre necesitatea

94
îmbunătățirii învățământului, ca premisă indispensabilă pentru asigurarea prosperității
economice și ridicarea gradului de civilizație, inclusiv a nivelului de trai al oamenilor.
Constituie o realitate faptul că, în toate țările, se manifestă o preocupare susținută a
statelor pentru o mai bună organizare și dezvoltare a învățământului public gratuit sau cu taxe
reduse ori pentru sprijinirea celui privat prin subvenții, ceea ce implică cheltuieli publice sporite
pentru acțiuni de învățământ.
După ce la finele secolului trecut, statul cheltuia, în acest scop, mult sub 1% din PIB, în
secolul nostru ponderea cheltuielilor cu învățământul în PIB a crescut semnificativ depășind în
unele țări chiar 7%, în unii ani bugetari.
. Ponderea cheltuielilor publice pentru învățământ în produsul intern brut este determinată
atât de proporția sectorului public în totalul activităților economico – sociale în fiecare țară,
precum și de intensitatea folosirii cheltuielilor publice pentru sprijinirea sau influențarea
învățământului.
În același timp, este evident că proporțiile ce revin cheltuielilor cu învățământul în
ansamblul cheltuielilor publice variază, atât în timp, cât și în spațiu, mai ales dintre cele în curs
de dezvoltare, confruntându-se cu dificultăți de finanțare a acțiunilor de învățământ, fie și la
nivelul strictului necesar.

Evoluția fluctuantă, dar în general, în creștere, a acestor cheltuieli a fost determinată de

acțiunea mai multor factori, cantitativi și calitativi. Între aceștia, creșterea numărului populației,
în general, și a celei de vârstă școlară, în special, ca factor demografic, a influențat sensibil
creșterea cheltuielilor pentru învățământ, determinând asumarea de către guvernele democratice
a unor obligații mult mai mari în sfera organizării și dezvoltării învățământului public gratuit sau
cu taxe mult inferioare costurilor reale. Creșterea numărului celor ce frecventează școala, în
aceste condiții, a făcut necesară sporirea alocațiilor, în primul rând, pentru asigurarea bazei
tehnico-materiale a rețelei instituțiilor de învățământ.
Concomitent, ca factor cu acțiune corelată, au sporit cheltuielile de funcționare a
instituțiilor școlare, mai ales cele de personal, decurgând, în primul rând, din creșterea numărului
cadrelor didactice.
În același context, ca factor cu influență majoră, a acționat reconsiderarea cadrului
reglementativ privind învățământul, în sensul introducerii obligativității sale, în multe țări, cel
puțin la nivelul inferior de școlarizare. Aceasta s-a corelat cu extinderea sferei de cuprindere a
populației în învățământ, incluzând și alte categorii de persoane, care anterior nu erau școlarizate.
Un alt factor cu impact puternic în sensul creșterii cheltuielilor de acest fel a fost
progresul tehnic și modernizarea economiei naționale, care a impus o pregătire generală și
profesională a lucrătorilor la nivel mai înalt. În acest sens, nevoia de forță de muncă calificată
superior, capabilă să lucreze cu o productivitate a muncii mai mare, se consideră a fi un factor de
presiune asupra guvernelor, inclusiv din partea patronatului, pentru alocarea de sume sporite în
vederea finanțării învățământului, devenit un obiectiv de interes general. Această nevoie s-a
coroborat cu impactul revoluției tehnico-științifice contemporane, ale cărei cuceriri pot fi puse în

95
valoare doar de un personal cu înaltă calificare. Câștigul rezultat pe această cale interesează nu
numai indivizii sau grupurile de indivizi, ci și societatea, în ansamblu, având un suport material
în efectul de creștere a PIB și de dezvoltare a economiei naționale.
În aceeași direcție a acționat ca factor de influență și creșterea gradului de dotare
procesului de învățământ, în general, prin asigurarea unei baze tehnice superioare cantitativ și
calitativ, dar și mai costisitoare. În acest sens, tendințele de informatizare a societății generează
un interes mai larg, individual, dar și social, implicând profund școala și amplificând sarcina
publică de finanțat.
De asemenea, în concordanță cu evoluția generală și implicit cu cea din sfera
învățământului un alt factor de sporire a cheltuielilor publice, în acest domeniu, este reprezentat
de creșterea generală a costurilor procesului de învățământ, inclusiv sub impactul deprecierii
monedelor naționale. În fapt, creșterea absolută a cheltuielilor cu învățământul trebuie explicată
și prin acțiunea factorului inflaționist, concretizat în creșterea prețurilor pentru toate consumurile
de resurse privind procesul de învățământ.
În funcție de structura funcțională a rețelei instituțiilor școlare publice, cheltuielile cu
învățământul se pot grupa pe trepte ale acestuia, respectiv pentru învățământul: preșcolar;
primar; secundar; universitar; postuniversitar. Fiecare tip de instituție școlară realizează, atât
cheltuieli comune celorlalte, cât și unele specifice procesului de învățământ corespunzător treptei
respective.
În principiu, însă, cheltuielile pentru învățământ, ca și cele social-culturale, în ansamblu,
se împart în două grupe mari, și anume: cheltuieli de investiții, denumite și de capital; cheltuieli
curente denumite și de funcționare.
Din prima grupă fac parte cheltuielile pentru crearea și dezvoltarea bazei tehnico-
materiale a procesului de învățământ, constând în clădiri, terenuri, utilaje, echipamente de
laborator, mobilier școlar etc., fiind concretizate, deci, în bunuri de natura mijloacelor (activelor)
fixe cu care se dotează instituțiile de învățământ pentru a putea funcționa.
Din a doua grupă fac parte toate cheltuielile reprezentând consumuri legate de
funcționarea fiecărei instituții reprezentând materiale de laborator, combustibil, energie, apă,
rechizite, servicii poștale, reparații și întrețineri curente ale mijloacelor fixe etc., dar ponderea
cea mai mare o au, în mod firesc, salariile și plățile asimilate lor pentru personalul didactic și
auxiliar.
Sursele de finanțare folosite în cazul cheltuielilor pentru învățământ sunt cele comune
acțiunilor social-culturale, dar în mod deosebit se remarcă faptul că, în cazul învățământului
public, ele se asigură, în principiu, din fondul bugetar, cheltuielile respective fiind incluse, fie în
bugetul administrației centrale, fie în bugetele locale. În mai mică măsură, instituțiile de
învățământ public pot utiliza și alte resurse, (în afara celor bugetare) și anume, atunci când
activitatea instituției școlare favorizează obținerea directă a unor venituri, mai ales, de tipul
taxelor, fiind aplicabilă și autofinanțarea parțială a acestora.
În unele țări se practică pe scară largă, ca sursă de finanțare, contribuțiile sau taxele
școlare suportate de către cei interesați, stabilite la un nivel, care, de regulă, este inferior

96
costurilor, statul acoperind în acest caz, numai o parte a cheltuielilor efectuate cu instituțiile
școlare.
Uneori, se utilizează, ca surse de finanțare, donațiile făcute de alte persoane sau ajutoare
externe primite din partea unor organizații internaționale sau a altor state.
Instituțiile de învățământ privat își acoperă cheltuielile din resurse proprii, adică se
autofinanțează, dar ele pot fi și subvenționate parțial, de către stat. În acest caz, sursele de bază
sunt fie taxele școlare, fie eventualele venituri din activități anexe proprii, fie donațiile
(sponsorizările).
În cazul instituțiilor de învățământ superior din unele țări dezvoltate sunt cunoscute și
practicate modalități de finanțare de la bugetul public, ce se diferențiază în funcție de opțiunea
acestora sau prin reglementări elaborate de forul coordonator. O asemenea modalitate constă în
alocarea sumelor repartizate din bugetul statului la dispoziția instituțiilor de învățământ sub
formă de credite bugetare, iar acestea se administrează, în mod direct și independent de către
fiecare instituție, alături de eventualele venituri proprii, efectuând cheltuielile necesare. O altă
modalitate de finanțare presupune acordarea sumelor necesare ca ajutoare financiare, în mod
direct studenților, fie sub formă de burse, fie sub formă de împrumuturi utilizabile pe parcursul
școlarizării, urmând să fie restituie din venituri obținute după absolvirea facultății și încadrarea în
muncă.
În cazul țărilor în curs de dezvoltare, o regulă mai generală de finanțare a învățământului
este aceea de alocare din bugetul public a sumelor repartizate fiecărei instituții pentru efectuarea
tuturor cheltuielilor aprobate prin bugetul de stat.

6.2.2. Eficiența cheltuielilor publice pentru învățământ

Impactul cheltuielilor publice pentru învățământ apare deosebit de pregnant prin efectele
pozitive generate în viața socială și economică, atât la nivelul individului, cât și al întregii
societăți și trebuie apreciat în raport cu eforturile făcute, în primul rând, în plan financiar. De
aceea, un aspect important al deciziilor, în acest domeniu, se referă la dimensiunile sau volumul
acestor cheltuieli determinate pe bază de criterii obiective, urmărind obținerea de efecte sociale
utile maxime cu eforturi financiare minime.
Astfel, cuantificarea cheltuielilor cu învățământul trebuie să pornească, în mod firesc, de
la cunoașterea contingentelor școlare care se exprimă prin numărul de elevi și studenți ce
urmează a fi școlarizați, considerat indicatorul de bază, alături de costul unitar sau cheltuiala ce
revine pe un elev sau student. În același scop, există și posibilitatea elaborării și folosirii unor
norme de cheltuieli, fie cu un caracter orientativ, fie cu unul obligatoriu, care, însă, se cer a fi
corect fundamentate. De asemenea, se utilizează pe scară largă analiza cheltuielilor efectuate
într-o perioadă anterioară comparabilă, pentru a determina necesarul de finanțat sub influența
mutațiilor ce survin în perspectiva unei perioade următoare.
Indiferent de metodele de dimensionare folosite, atât la nivelul instituțiilor de învățământ,
cât și la nivel național, în finanțarea acestor cheltuieli este necesară asigurarea unui grad de
eficiență economico-socială cât mai ridicat. Din acest punct de vedere prezintă un interes major

97
urmărirea conexiunilor ce se stabilesc indirect între cheltuielile cu învățământul, pe de o parte și
dezvoltarea economico-socială concretizată în PIB, pe de altă parte. În acest sens, la nivel
macroeconomic se
impune corelarea dimensiunii cheltuielilor privind învățământul cu indicatorii social-
economici, în primul rând cu PIB, inclusiv prin determinarea ponderii lor în PIB. Sub cel din
urmă aspect, în ultima perioadă, s-a conturat tendința de cuantificare a prevederilor bugetare
pentru diferite categorii de cheltuieli, respectiv a celor cu învățământul, pornind de la o cotă
procentuală minimă din PIB, conform relației:

Cpip  PIBp  c (8.1.)

în care: Cpip – cheltuieli publice pentru învățământ prevăzute în buget; PIBp – produsul intern
brut previzibil; c - cota procentuală din PIB destinată acestor cheltuieli.
Prin prisma cerințelor de eficiență, se acceptă ca logică și necesară verificarea corelației
dintre creșterea cheltuielilor cu învățământul, pe de o parte, și creșterea PIB, pe de altă parte,
deoarece, principial, efectul scontat a se obține prin învățământ trebuie să includă și un spor de
productivitate a muncii, care se regăsește într-un spor de PIB. Pe seama sporului de PIB ar urma
să se recupereze cheltuielile cu învățământul, realizând și o creștere suplimentară a acestuia în
viitor.
În consecință, pentru aprecierea eficienței acestor cheltuieli se apelează la calcularea unor
indicatori caracteristici, între care și termenul de recuperare. Acest indicator se calculează în
baza raportului dintre volumul cheltuielilor pentru învățământ și sporul de PIB realizabil într-un
interval de timp, fără a se delimita cu exactitate creșterea (de PIB) rezultată ca efect al acestora.
În același timp și în mod implicit, ritmul de creștere a PIB trebuie să condiționeze ritmul de
creștere a cheltuielilor cu învățământul. Aceste condiții se pot exprima schematic prin relațiile:
IPIB  ICpi (8.2.)
sau
PIB1 Cpi1
 (8.3.)
PIB0 Cpi0
în care: PIB – produsul intern brut; Cpi – cheltuieli publice pentru învățământ; IPIB – indicele
produsului intern brut; ICpi – indicele cheltuielilor publice pentru învățământ.
iar
PIB Cpi
 (8.4.)
PIB 0 Cpi 0
unde: PIB – variația (modificarea) mărimii produsului intern brut; Cpi – variația
(modificarea) mărimii cheltuielilor publice pentru învățământ.
Totuși, această condiționare nu exclude acceptarea unor situații particulare în care ritmul
creșterii cheltuielilor cu învățământul poate să nu concorde sau să devanseze pe cel al creșterii
PIB, mai ales când se produc transformări profunde în economie și societate, inclusiv în sfera
învățământului.

98
 Corelarea cheltuielilor pentru învățământ cu rezultatele optenabile în plan economic și
social, impune structurarea adecvată a rețelei de învățământ astfel încât absolvenții să poată pune
în valoare cunoștințele acumulate în școală. Sub acest aspect, un impact puternic îl are
cunoașterea evoluției reale de pe piața muncii, pentru adaptarea rețelei școlare și a ofertei de
absolvenți la cerințele acesteia.
În asigurarea eficienței maxime a acțiunilor finanțate în domeniul învățământului, un
interes deosebit prezintă aplicarea metodei numite “analiza cost-avantaje ”sau “cost-beneficii”.
Această metodă pornește de la considerentul că în orice acțiune întreprinsă se presupun anumite
eforturi sau costuri și se obțin anumite rezultate. În acest sens, pentru acțiuni specifice
învățământului se pune problema delimitării, pe de o parte a elementelor de efort sau de cost
caracteristice și, pe de altă parte, a elementelor de efect sau de beneficii, denumite generic
avantaje ce decurg din înfăptuirea acțiunilor finanțate.
În principiu, este necesară compararea mai multor variante de realizare a acțiunilor
respective, fiecare dintre acestea presupunând costuri diferite și avantaje diferite, pentru a opta
asupra variantei în care raportul dintre cele două variabile este mai favorabil. Se admite, deci, că
același obiectiv sau scop ar putea fi atins pe mai multe căi, folosind mijloace diferite și antrenând
costuri și avantaje diferite.
Astfel, în cazul cheltuielilor cu învățământul, o bună parte dintre elementele de cost sunt
cuantificabile și permit compararea lor pentru alegerea variantei optime. Acestea apar ca
elemente de cost obișnuite, comune și altor domenii de activitate, cum sunt consumurile
materiale de orice fel, inclusiv uzura echipamentelor sau cheltuielile de personal. Pentru
elementele de avantaje, în mod direct, pot rezulta anumite venituri (la nivelul indivizilor sau
instituțiilor), dar, mai ales, indirect apare contribuția la creșterea produsului național prin
valorificarea superioară a capacității de muncă și a productivității muncii cadrelor calificate în
școală.
În analiza cost-avantaje a cheltuielilor cu învățământul se acordă o semnificație deosebită
relației dintre vârsta indivizilor școlarizați și câștigul realizat. Se admite principial că o creștere a
treptei de instruire în școală trebuie să se regăsească într-un spor de venit realizat de către
absolvent. În acest caz, abordarea eficienței acțiunilor de învățământ la nivelul persoanelor
interesate să frecventeze cursurile unei școli presupune ca “avantajul” să se concretizeze într-o
sumă suplimentară de venit obținut de individ pe seama instruirii suplimentare. Pentru aprecierea
eficienței, sub acest aspect, se ia în calcul întreaga durată a vieții active, determinând mărimea
câștigului optenabil suplimentar pe seama punerii în valoare a cunoștințelor dobândite prin
studiile absolvite, la un loc de muncă retribuit corespunzător. În același context, în evaluarea
costurilor devine necesar să se țină seama, atât de cheltuielile directe finanțate din fonduri
publice sau din alte surse private, cât și de așa-zisele cheltuieli indirecte, suportate din venituri
ale familiilor, etc., inclusiv cele concretizate în “lipsa de câștig” pe perioada studiilor, care îi
afectează pe viitorii absolvenți ai școlilor.
Aplicarea metodei cost-avantaje la domeniul învățământului se axează pe ideea că aceste
cheltuieli reprezintă o investiție producătoare de venituri viitoare pentru individ și societate. Prin

99
urmare, atât indivizii, cât și statul ar trebui să fie interesați în formarea profesională a membrilor
societății de o manieră care să limiteze costurile la nivelul cel mai redus posibil și să favorizeze
amplificarea avantajelor, asigurând concordanța cât mai deplină între cererea și oferta de forță de
muncă, nu numai pe ansamblu, ci și pe diferite specializări. Din acest punct de vedere este
recomandată adaptarea continuă a rețelei de învățământ, pe tipuri de școli și forme de pregătire
generală sau profesională, pentru a permite evitarea unor cheltuieli suplimentare cu recalificarea
forței de muncă.
Impactul pozitiv profund al cheltuielilor cu învățământul asupra dezvoltării durabile a
societății, pe fundalul revoluțiilor tehnico-științifice contemporane, face ca ele să fie considerate
veritabile investiții în capital uman sau "în resurse umane" valorificabile pe termen lung, cu cel
mai ridicat randament. Studii întreprinse în această direcție atestă aportul important adus de
învățământ la creșterea economică, în plan mondial, apreciat pentru deceniul anterior la cote
cuprinse între 16 și 30% din sporul de PIB. În aceeași idee, prin prisma productivității muncii s-a
relevat interacțiunea puternică dintre nivelul acestui indicator și numărul de clase (de școală)
absolvite de către subiecți, în sensul unei creșteri exponențiale a celui dintâi în raport cu cel de-al
doilea.

6.3. Cheltuielile publice pentru cultură, artă, sport

Pentru realizarea unor obiective ale politicii sociale privind serviciile culturale, artistice,
sportive etc. autoritățile statului utilizează o parte din resursele financiare publice pentru
organizarea unor acțiuni sau întreținerea și funcționarea unor instituții specializate în aceste
domenii. Resursele financiare destinate culturii contribuie la creșterea calității factorului uman,
acțiuni care își aduc aportul la formarea personalității umane. Aceste resurse intră în
componența “investiției în resurse umane”, ele au un efect indirect, dar influențează pozitiv
activitatea economică și socială și, în final, contribuie la creșterea economică.
Cheltuielile publice pentru cultură au în structura lor diferite componente; în unele țări
ele apar împreună cu acțiunile pentru culte, activități sportive și de tineret, iar în altele apar sub
forma cheltuielilor pentru “recreere, cultură, culte”. În mod obișnuit asemenea cheltuieli dețin în
bugetele statelor, ponderi relativ reduse, atât în totalul cheltuielilor social-culturale, cât și în
totalul cheltuielilor publice.
Instituțiile și acțiunile finanțate în cadrul acestor cheltuieli sunt cele de cultură (biblioteci,
muzee, case de cultură, edituri), instituții artistice (teatre, case de film, filarmonici), acțiunile
sportive și de tineret, cultele. Activitatea desfășurată de aceste instituții se poate concretiza în
anumite bunuri materiale (care au și o valoare spirituală) cum sunt: cărțile, filmele, discurile,
picturile, sculpturile sau se prezintă sub forma unor servicii culturale, spirituale, artistice,
sportive, cum sunt: concertele, spectacolele de teatru, operă, balet, campionate sau concursuri
sportive etc.
Aceste particularități influențează și sistemul de finanțare a acțiunilor respective. Așa de
pildă, în cazul producerii de bunuri materiale, se desfășoară o activitate cu caracter economic,

100
chiar dacă este generată de o muncă de creație literară sau artistică. Din vânzarea acestor bunuri
se obțin venituri care sunt folosite pentru autofinanțarea activității respective. Realizarea
serviciilor culturale, artistice și sportive se poate face gratuit sau cu plată (taxe, tarife sau prețuri)
care însă, nu acoperă întotdeauna valoarea de piață a serviciului respectiv. De aceea, în aceste
cazuri, instituțiile respective au nevoie de subvenții ce se asigură din bugetul statului sau din alte
surse. Este de remarcat că instituțiile cultural-artistice pot fi publice, de importanță națională sau
locală, sau pot fi proprietate particulară.
Instituțiile și activitățile cultural-artistice, cultele, acțiunile sportive și de tineret se
finanțează de la bugetul statului fie integral, fie parțial, prin acordarea de subvenții în
completarea veniturilor lor proprii. În totalul cheltuielilor publice pentru cultură preponderente
sunt cheltuielile curente (de personal, materiale), cheltuielile de capital având o pondere mai
redusă.
În afara bugetului, finanțarea cheltuielilor publice pentru cultură se mai realizează și din
veniturile proprii ale instituțiilor respective, realizate din activități specifice. În această categorie
se includ instituțiile artistice de spectacole, muzicale etc. care obțin venituri din activitatea
desfășurată. O importanță mare o au donațiile și sponsorizările, ca resurse ce acoperă o parte din
cheltuielile acestor instituții. În toate țările, legislația fiscală prevede o serie de facilități pentru
persoanele fizice sau juridice care sprijină material sau financiar activități culturale, artistice,
sportive, religioase, etc.

6.4. Cheltuielile publice pentru ocrotirea sănătății

Starea de sănătate a populației unei țări reprezintă unul din cei mai importanți factori care
asigură desfășurarea normală a vieții și tuturor activităților într-o societate. Din acest motiv,
ocrotirea sănătății este o preocupare permanentă a fiecărui membru al societății, dar în egală
măsură și a colectivității, în ansamblul său. În acest scop, statele pun în aplicare o politică
sanitară adecvată, ca parte integrantă a politicii sociale și pentru înfăptuirea ei, în numeroase țări
ale lumii se cheltuiesc importante resurse financiare.
Cheltuielile pentru sănătate prezintă o tendință de creștere, datorită unor factori, cum
sunt: amplificarea nevoilor de ocrotire a sănătății, ca efect al creșterii numărului populației și
modificării structurii sale; accentuarea unor noi factori de risc; creșterea costului prestațiilor
medicale; sporirea personalului medical antrenat în serviciile sanitare etc. Aceste cauze, dar și
racordarea serviciilor medicale la revoluția tehnico-științifică contemporană în domeniu,
determină ca ponderea cheltuielilor publice cu ocrotirea sănătății să fie semnificativă în totalul
cheltuielilor social-culturale, în ansamblul cheltuielilor publice și în PIB.
Volumul mare de cheltuieli, specific țărilor dezvoltate, din sfera ocrotirii sănătății se
datorează manifestării unui cumul de condiții: pe de o parte, existența fondurilor publice
necesare acoperirii cheltuielilor, pe de altă parte creșterea cererii de servicii medicale, din cauza
îmbătrânirii demografice a populației, preocupărilor sporite pentru menținerea unei stări de
sănătate optime, dar și sporirea costului unui act medical.

101
 Există și mari disparități între grupe de țări și în ceea ce privește modul de finanțare a
cheltuielilor cu sănătatea. În țările dezvoltate există două categorii de cheltuieli pentru sănătate,
din punct de vedere al celui care le suportă: cheltuieli publice și cheltuieli private. Ponderea
cheltuielilor private pentru sănătate înregistrează valori medii între 26% și 33% pentru țările
dezvoltate în timp ce în țările în curs de dezvoltare aceste valori sunt nesemnificative, sau nici nu
apar în raportări internaționale.
Ca și în cazul celorlalte acțiuni social-culturale, și în domeniul ocrotirii sănătății
funcționează instituții medicale de stat și particulare.
Cheltuielile publice pentru sănătate reprezintă însă numai acea parte finanțată din
fondurile publice, fiind reflectate în bugetele publice.
Resursele financiare alocate ocrotirii sănătății au ca scop fie realizarea de investiții
(construcții de unități sanitare și dotarea lor cu aparate, tehnică medicală, instrumentar, mijloace
de transport specifice etc.), fie, mai ales, întreținerea curentă și funcționarea normală a rețelei
sanitare (salarii și alte drepturi de personal, materiale sanitare, medicamente, hrană, cheltuieli de
întreținere și reparații etc.).
De regulă, în țările dezvoltate în această grupă de cheltuieli se cuprind finanțările pentru
instituțiile sanitare (publice), cercetări în domeniul medical, administrația în acest sector și
acoperirea (totală sau parțială) a cheltuielilor persoanelor cu îngrijirea sănătății. În afara acestora,
există cheltuieli cu caracter medical efectuate prin intermediul unor instituții speciale (case de
asigurări de sănătate sau alte organizații mutuale) care se bazează pe cotizațiile plătite de
salariați, patroni și alte surse.
În funcție de sistemul de ocrotire a sănătății folosit într-o țară, pot predomina cheltuielile
bugetare care se efectuează de administrația publică, sau cheltuielile care se finanțează pe seama
cotizațiilor sociale suportate de salariați și agenții economici.
În acest sens, sunt cunoscute în practica internațională, două sisteme principale de
finanțare a sănătății, și anume: sistemul german (cunoscut ca sistemul Bismark inițiatorul său
încă din anul 1883); sistemul englez(denumit și sistemul Beveridge după numele celui care l-a
conceput).
Sistemul german se bazează pe cotizații obligatorii suportate, în părți egale, de salariați și
de întreprinderi. Aceste cotizații se mobilizează la instituții specializate, denumite Case de
Asigurări, care încheie contracte cu “prestatorii” de servicii medicale (medici, farmaciști) și prin
care se finanțează cheltuielile pentru consultații, tratamente specifice etc. În cadrul acestui
mecanism, cunoscut și sub denumirea de asigurare socială (publică) de sănătate, asigurații
plătesc contribuții administrate distinct de Casa de Asigurări. Nivelul contribuției este corelat
atât cu nivelul venitului individual al asiguratului și cu nivelul fondului de salarii dintr-o firmă și
nu este legat de riscul personal de îmbolnăvire. Administratorul fondului este terț plătitor,
decontând serviciile prestate pentru asigurați. În principiu, asigurații (cetățenii) nu suportă direct
costul serviciilor medicale de care beneficiază.
În acest sistem din bugetul de stat (prin ministerul de resort, cel al sănătății) se finanțează
doar anumite programe de prevenire a sănătății și o parte din cheltuielile instituțiilor medicale

102
(dotări, o parte din salarii etc.). Bugetul de stat apare însă implicat și în subvenționarea, în
anumite limite, a fondului asigurărilor de sănătate, în cazul în care cheltuielile specifice nu pot fi
acoperite doar pe seama resursele financiare provenite din contribuții.
Cu adaptări și elemente caracteristice, un astfel de sistem se aplică în numeroase țări, ca
Germania, Franța, Belgia, Olanda, Luxemburg, România etc.
Sistemul englez oferă servicii medicale, în principiu, gratuite pentru toți cetățenii, statul
finanțând din bugetul public ocrotirea sănătății prin Sistemul Național de Sănătate (SNS). În
acest sistem, pacienții nu plătesc nimic, dar au obligația de a se înscrie la un medic, acesta
primind remunerația de la S.N.S. pe bază de contract încheiat cu această instituție. Finanțarea
bugetară a sănătății acoperă, de regulă, circa 85%, restul resurselor (15%) asigurându-se din alte
fonduri sau prin plata parțială de către pacienți a costului medicamentelor.
În România, în ultimul deceniu al secolului XX, s-a optat pentru o variantă a sistemului
german prin înființarea Casei Asigurărilor de Sănătate, prin care sunt administrate și fondurile
destinate ocrotirii sănătății.
În principiu, sursele de finanțare a acțiunilor de ocrotire a sănătății sunt compuse din:
- bugetul public, care deține, în multe țări cea mai mare pondere în acoperirea
cheltuielilor din această grupă. Astfel, din bugetul de stat, se finanțează, în principal, crearea și
funcționarea instituțiilor sanitare publice, dar și unele acțiuni speciale în acest domeniu, mai ales
dintre cele cu caracter profilactic, de masă (vaccinări, tratarea anumitor boli profesionale etc.);
- contribuții (cotizații) pentru asigurări de sănătate, care sunt suportate în mod
obligatoriu de salariați, patroni sau alte persoane fizice. Mărimea acestora diferă în funcție de
cuantumul veniturilor (salariilor) realizate în, mai ales de specificul activităților desfășurate;
- resurse de la populație, care sunt cheltuite în calitate de pacienți, în cazul când
persoanele respective nu sunt cuprinse în sistemul asigurărilor de sănătate sau suportă parțial
costul prestațiilor medicale, medicamentelor, tratamentelor;
- ajutor extern, întâlnit mai ales în cazul țărilor în curs de dezvoltare, sub forme ale
ajutoarelor bănești nerambursabile oferite de organizații specializate (Organizația Mondială a
Sănătății, Crucea Roșie Internațională etc.), precum și sub formă de împrumuturi cu destinație
sanitară, de exemplu, cele oferite prin finanțarea unor programe ale Băncii Mondiale.
Similar altor domenii, și în cazul cheltuielilor cu ocrotirea sănătății se pune problema
eficienței cu care sunt folosite resursele alocate. În general, activitățile specifice sănătății
generează mai multe categorii de efecte: medicale, sociale și economice, care concretizează
aspecte ale eficienței acestor cheltuieli.
Efectele medicale se exprimă prin rezultatele concrete ale acțiunilor întreprinse pentru
ocrotirea sănătății (consultații, analize, diagnostic, tratamente) și se reflectă în refacerea și
păstrarea sănătății persoanelor beneficiare de asistență medicală. Aceste efecte au, în general, un
caracter individual, prin modul cum sunt receptate.
Efectele sociale reflectă impactul acțiunilor de ocrotire a sănătății la nivelul întregii
societăți și se răsfrâng asupra stării de sănătate a întregii populații. Ele se exprimă printr-o serie

103
de indicatori statistici, cum sunt: speranța medie de viață la naștere, natalitatea, morbiditatea,
mortalitatea infantilă și cea generală etc. care dau conținut eficienței sociale.
Efectele economice constau în prevenirea sau reducerea perioadelor de incapacitate de
muncă, eradicarea unor boli profesionale, creșterea perioadei active a vieții, sporirea capacității
de muncă și productivității etc. Aceste efecte se concretizează și în economisirea de resurse prin
evitarea sau diminuarea ponderilor aferente, ca și în creșterea PIB, prin aportul adus
îmbunătățirea validității forței de muncă și a randamentului muncii.
Eficiența economică a ocrotirii sănătății nu poate fi apreciată cu exactitate și sub
diversele sale aspecte, iar pentru cuantificare se folosesc metode, cum sunt:
- analiza cost-beneficiu, care permite compararea costurilor diferitelor servicii medicale,
cu rezultate ale acestora ce pot fi exprimate în bani; această metodă are o aplicabilitate relativ
redusă datorită numărului restrâns de „produse” ale serviciilor medicale care pot fi evaluate în
bani;
- analiza cost-eficacitate (avantaje), care presupune compararea costului serviciilor
medicale cu efectele exprimate prin nivelul unor indicatori, cum ar fi numărul de îmbolnăviri
evitate, ani de supraviețuire, grad de recuperare a capacității de muncă, etc. Ea apare utilă, de
exemplu, în compararea diferitelor metode de tratament pentru o anumită maladie.

6.5. Cheltuielile publice pentru securitate socială

Securitatea socială cuprinde ansamblul acțiunilor întreprinse de societate pentru
prevenirea, diminuarea sau înlăturarea consecințelor unor evenimente considerate ca riscuri
sociale, care repercutează negativ asupra vieții și nivelului de trai al cetățenilor. Riscurile
implicate sunt de natură fizică (cele care afectează parțial sau total capacitatea de muncă), riscuri
economice (care împiedică o persoană să exercite o activitate producătoare de venit) sau riscuri
sociale (care diminuează în mod substanțial veniturile persoanelor și implicit mijloacele de
subzistență).
Securitatea socială este o componentă de mare importanță a politicilor sociale promovate
de toate statele lumii, cuprinzând acțiuni care diferă, însă, de la o țară la alta. În acest sens,
diferitele state finanțează cheltuieli cu o structură diversă în care se remarcă acordarea de
ajutoare, alocații, indemnizații etc., unor categorii de persoane confruntate cu dificultăți
materiale majore.
Cheltuielile cu securitatea socială se structurează, la rândul lor, pe mai multe
componente, ce presupun forme și tehnici distinctive, și anume:
- cheltuieli pentru asigurările sociale;
- cheltuieli pentru asistență socială;
Mărimea globală a cheltuielilor cu securitatea socială diferă de la o țară la alta, în funcție
de potențialul economic, de numărul și structura populației, de orientarea politicilor sociale. O

 În unele ţări această noţiune este sinonimă cu protecţia socială

104
apreciere globală a proporțiilor lor, arată că, în majoritatea țărilor dezvoltate, ele reprezintă între
50% și 80% din totalul cheltuielilor social-culturale, ocupând un loc important și în ansamblul
cheltuielilor publice
În prezent, mecanismele financiare pentru realizarea securității sociale în diferite țări
dezvoltate se caracterizează prin:
- situarea la baza acțiunilor privind asigurarea securității sociale a principiului
mutualității și solidarității sociale;
- universalizarea acordării ajutoarelor sau prestațiilor sociale;
- existența unor instituții specializate din sectorul public și privat care furnizează prestații
sau servicii sociale;
- practicarea de cotizații salariale și patronale pentru constituirea fondurilor destinate
finanțării cheltuielilor cu securitatea socială;
- instituirea (sau nu) a unui venit minim garantat.
Resursele financiare destinate securității sociale reprezintă (în țările dezvoltate)
concretizarea unor vaste programe sociale, cele mai semnificative fiind legate de combaterea
sărăciei și șomajului, ajutorarea familiilor cu mulți copii, a persoanelor cu handicap etc.
Sursele de finanțare a cheltuielilor cu securitatea socială deși prezintă diferențieri, pot fi
sintetizate în raport cu categoriile de acțiuni finanțate astfel:
Cheltuielile pentru asigurările sociale se finanțează pe seama contribuțiilor salariaților, a
liber-profesioniștilor și a patronilor, la care se mai pot adăuga subvențiile de la bugetul de stat,
din fondurile asigurărilor sociale.
Cheltuielile pentru asistență socială se acoperă în principal pe seama resurselor din
bugetul statului, dar și din fonduri speciale, precum și a resurselor provenite din donații sau
contribuții voluntare, etc. La aceste resurse interne, se adaugă, în unele țări, și resursele externe
provenite de la organisme internaționale specializate.
Sistemele de finanțare a cheltuielilor pentru securitatea socială, în diferite țări, se
caracterizează prin folosirea a două tipuri de surse, și anume: contributive și necontributive.
Primul tip se bazează pe plata de contribuții sau cotizații sociale, iar cel de al doilea pe finanțări
din bugetul statului, între ele neexistând, însă, o linie de demarcație strictă. Se constată că ambele
sisteme se confruntă în prezent cu serioase probleme pe linia asigurării echilibrului între
resursele procurate și plățile de efectuat.
Cheltuielile pentru asigurările sociale reprezintă componenta principală a cheltuielilor
publice pentru securitate socială atât prin aria de cuprindere, cât și prin proporțiile deținute în
cadrul cheltuielilor publice cu securitatea socială. Principale componente sunt cheltuielile pentru
pensii , cheltuielile pentru protecția șomerilor și cheltuielile pentru ocrotirea sănătății.

6.5.1 Cheltuielile publice pentru pensii

Obiectivul principal al pensiilor, numite și asigurări sociale pentru vârstă înaintată, este
de a asigura un venit sigur celor care au pierdut capacitatea de muncă din cauza vârstei înaintate.

105
Subsumat acestuia pot fi menționate încă două obiective secundare: redistribuirea economiilor
sau a investițiilor
Asigurările de pensii pot fi organizate atât în sistemul public, cât și în cel privat. Între
asigurările private și cele publice nu există raporturi de excludere. Chiar în lipsa
complementarității sau a concurenței, cele două sisteme se pot influența și susține reciproc –
extinderea și generalizarea sistemelor publice ar diminua posibilitățile de organizare a celor
private iar acestea din urmă, în caz de eșec, ar găsi un suport în primele.
Sistemele publice de pensii sunt de obicei finanțate după principiul PAYG (pay as you
go), în care beneficiile actuale sunt finanțate din contribuțiile actuale, la care se pot adăuga, într-
o anumită măsură, și resurse financiare publice colectate prin impozite generale și redistribuite
prin bugetul public. Valoarea pensiilor este predeterminată (adesea prin corelare cu valoarea
salariului și durata angajării), iar mărimea contribuțiilor depinde de mecanismul ales. Principalul
obiectiv al sistemul PAYG este asigurarea bunăstării pe baza principiului redistribuirii inter și
intra-generaționale
Sistemul public românesc de pensii și alte drepturi de asigurări sociale a fost construit
după modelul german, fiind un sistem de tip redistributiv, având la bază o asigurare în legătură
cu munca, în cea mai mare parte a sa, resursele fiind constituite din contribuțiile achitate de
participanții la sistem, în dependență directă cu veniturile asigurate, iar redistribuirea, prin
repartiție, făcându-se proporțional cu nivelul contribuțiilor plătite și, implicit, cu veniturile
asigurate.
În comparație cu sistemul anterior, actualul sistem păstrează principiul repartiției “pe
baza căruia fondurile realizate se redistribuie pentru plata obligațiilor ce-i revin”, însă prevede
schimbări fundamentale în modul de aplicare, respectiv în stabilirea și în plata contribuțiilor de
asigurări dar și în ceea ce privește rolul statului. Contribuțiile se stabilesc în cote diferite în
funcție de condițiile de muncă (normale, deosebite sau speciale), cotele de contribuții urmând să
fie aprobate anual prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat .
Sistemul de pensii publice din țara noastră este coordonat de către Casa Națională de
Pensii Publice (fosta Casă Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale - CNPAS)
care a fost înființată prin Legea 19/2000 .
În principiu, toate persoanele care desfășoară o activitate aducătoare de venituri sunt
obligate să se asigure în cadrul sistemului public de pensii.
În sistemul public prestațiile de asigurări sociale reprezintă veniturile de înlocuire
acordate, la intervenirea riscurilor asigurate (invaliditate, bătrânețe și deces), sub formă de pensii,
ajutoare sau alte tipuri de prestații prevăzute de lege, pentru pierderea totală sau parțială a
veniturilor asigurate;
Prestațiile de asigurări sociale se acordă sub formă de pensii, ajutoare și alte tipuri de
prestații ( tratament balnear, bilete de odihnă pentru asigurați, ajutor de deces)
Formele pensiilor sunt pensia pentru limită de vârstă, pensia anticipată (integrală sau
parțială), pensia pentru invaliditate, pensia de urmaș

106
 Pensia pentru limită de vârstă se acordă asiguraților care îndeplinesc, cumulativ, la data
pensionării, condițiile privind vârsta standard de pensionare și stagiul minim de cotizare realizat
în sistemul public.
Vârsta de pensionare apare, la determinarea condițiilor de pensionare, ca vârstă standard
de pensionare ( de la 1 ianuarie 2011 de 63 de ani pentru femei și 65 de ani pentru bărbați, la care
se va ajunge prin creșterea treptată a vârstelor inițiale , de 57 de ani pentru femei, respectiv 62 de
ani pentru bărbați) și ca vârstă redusă .
Conform Legii nr.19/ 2000, cu modificările și completările ulterioare, asigurații care au
realizat stagiul complet de cotizare și care și-au desfășurat activitatea, total sau parțial, în condiții
deosebite sau speciale de muncă au dreptul la pensie pentru limită de vârstă cu reducerea
vârstelor standard de pensionare.
Odată cu adoptarea Legii nr.19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de
asigurări sociale, vechimea în muncă, condiție generală pentru acordare pensiei pentru limita de
vârstă în legislația anterioară, a fost înlocuită cu stagiul de cotizare care include perioadele în
care persoanele au plătit contribuția de asigurări sociale în sistemul public din România, precum
și din alte țări, indiferent dacă acestea au un venit rezultat dintr-un raport de muncă sau plătesc
contribuția pe baza unui contract de asigurare încheiat cu casele teritoriale de pensii pe raza
cărora își au domiciliul
Stagiul complet de cotizare este de 30 de ani pentru femei și de 35 de ani pentru bărbați,
însă persoanele care îndeplinesc condițiile și își doresc să continue activitatea, o pot face numai
cu acordul angajatorului. Atingerea stagiului complet de cotizare se va realiza în aceeași
perioadă, până în anul 2014, prin creșterea progresivă a acestuia, pornindu-se de la 25 de ani
pentru femei și 30 de ani pentru bărbați.
La stabilirea stagiului de cotizare se au în vedere și anumite perioade necontributive,
denumite perioade asimilate (în care asiguratul a beneficiat de pensie de invaliditate sau a urmat
cursurile de zi ale învățământului universitar sau a satisfăcut serviciul militar ca militar în termen
sau militar cu termen redus, pe durata legal stabilită etc. )
În sistemul public de pensii, cuantumul pensiei pentru limită de vârstă la data înscrierii la
pensie se determină prin înmulțirea punctajului mediu anual realizat de asigurat în perioada de
cotizare cu valoarea unui punct de pensie la data ieșirii la pensie.
Pensia anticipată se acordă asiguraților care au depășit stagiul complet de cotizare cu cel
puțin 8 ani (și care nu au îndeplinit vârsta pentru pensia de limită de vârstă). Pensia anticipată
poate fi obținută cu cel mult 5 ani înaintea vârstelor standard de pensionare
Față de pensia pentru limită de vârstă, în determinarea stagiului de cotizare pentru
acordarea pensiei anticipate nu se iau în considerare perioadele asimilate, precum și perioadele în
care asiguratul a beneficiat de pensie de invaliditate.
Cuantumul pensiei anticipate se stabilește în aceleași condiții ca cel pentru pensia pentru
limită de vârstă. La data îndeplinirii condițiilor pentru a beneficia de pensie pentru limită de
vârstă, pensia anticipată devine pensie pentru limită de vârstă și se recalculează prin adăugarea

107
perioadelor asimilate și a eventualelor stagii de cotizare realizate în perioada de anticipare,
trecerea la pensie pentru limită de vârstă făcându-se la cerere.
Pensia anticipată parțială se poate acorda asiguraților care au realizat stagiile complete
de cotizare și cei care au depășit stagiul complet de cotizare cu cel mult 8 ani, și care nu au
îndeplinit vârsta pentru pensia de limită de vârstă, pot solicita pensie anticipată parțială cu
reducerea vârstelor standard de pensionare cu până la 5 ani.
În ceea ce privește stabilirea stagiului de cotizare, pensia anticipată parțială se aseamănă
cu pensia anticipată și de aceea nu se iau în calcul perioadele asimilate și perioadele în care
asiguratul a beneficiat de pensie de invaliditate.
Pentru determinarea cuantumului acestui tip de pensie se pornește de la cuantumul
pensiei pentru limită de vârstă care se diminuează în raport cu stagiul de cotizare realizat și cu
numărul de luni cu care s-a redus vârsta de pensionare. Reducerea este între 0,05% și 0,75%
pentru fiecare lună de anticipare.
La data îndeplinirii condițiilor pentru a beneficia de pensie pentru limită de vârstă, pensia
anticipată parțială devine pensie pentru limită de vârstă și se recalculează prin eliminarea
reducerilor operate anterior și prin adăugarea perioadelor asimilate și a eventualelor stagii de
cotizare realizate în perioada de anticipare, trecerea la pensia pentru limită de vârstă făcându-se
la cerere.
Pensia de invaliditate se acordă asiguraților care și-au pierdut total sau cel puțin
jumătate din capacitatea de muncă, din cauza accidentelor de muncă, bolilor profesionale și
tuberculozei; neoplaziilor, schizofreniei și SIDA; precum și persoane care și-au pierdut total sau
parțial capacitatea de muncă din cauza unor boli obișnuite sau în împrejurări speciale (elevi,
militari etc.)

În raport cu cerințele locului de muncă și cu gradul de reducere a capacității de muncă,

invaliditatea poate fi de trei grade:
- gradul I, când are loc pierderea totală a capacități de muncă, de autoservire, de
autoconducție sau de orientare spațială, individul necesitând îngrijire sau supraveghere
permanentă din partea altei persoane;
- gradul II, când se constată pierderea totală a capacității de muncă, cu posibilitatea
invalidului de a se autoservi, de a se autoconduce și de a se orienta spațial, fără ajutorul altei
persoane;
- gradul III, când individul suferă pierderea a mai mult de jumătate din capacitatea de
muncă, dar poate să presteze o activitate profesională.
Asigurații care și-au pierdut capacitatea de muncă din cauza unor boli obișnuite sau a
unor accidente care nu au legătură cu munca beneficiază de pensie pentru invaliditate dacă
îndeplinesc stagiul de cotizare necesar în raport cu vârsta.
Față de asigurații care și-au pierdut capacitatea de muncă din cauza unor boli sau
accidente care nu au legătură cu munca, asigurații care și-au pierdut capacitatea de muncă din

108
cauza unor accidente de muncă, a unor boli profesionale, SIDA, neoplaziilor pot beneficia de
pensie de invaliditate indiferent de stagiul de cotizare.
Chiar dacă pensionarii sunt încadrați într-un anumit grad de invaliditate, aceștia sunt
supuși, în funcție de afecțiune, revizuirii medicale la intervale de 6-12 luni până la împlinirea
vârstelor standard de pensionare, la termenele stabilite de casele teritoriale de pensii, iar după
fiecare revizuire, pe baza celor constate, medicul expert al asigurărilor sociale emite o nouă
decizie prin care se stabilește, după caz: menținerea în același grad de invaliditate, încadrarea în
alt grad de invaliditate, încetarea calității de pensionar de invaliditate, ca urmare a redobândirii
capacității de muncă.
Cuantumul pensiei de invaliditate se determină prin înmulțirea punctajului mediu anual
cu valoarea punctului de pensie. Punctajul mediu anual se determină însă pe baza așa-numitului
stagiu potențial , determinat, în principiu, ca diferența dintre stagiul complet de cotizare și stagiul
de cotizare realizat efectiv până la data încadrării într-un grad de invaliditate.
Pentru asigurații care au realizat cel puțin jumătate din stagiul de cotizare necesar, stagiul
potențial se determină ca diferență între stagiul complet de cotizare și stagiul de cotizare necesar.
Stagiul potențial rezultat nu poate fi mai mare decât stagiul de cotizare pe care
asiguratul l-ar fi putut realiza de la data ivirii invalidității până la împlinirea vârstei standard de
pensionare
Pentru stagiul potențial, acordat asiguraților în drept să obțină o pensie de invaliditate,
punctajul anual al asiguratului este de:
- 0,70 puncte pentru gradul I de invaliditate
- 0,55 puncte pentru gradul II de invaliditate
- 0,35 puncte pentru gradul III de invaliditate
Pensionarii de invaliditate încadrați în gradul I de invaliditate au dreptul, în afara pensiei,
la o indemnizație pentru însoțitor, în cuantum fix (80% din valoarea unui punct de pensie).
Pensia de urmaș poate fi obținută de copii sau soțul supraviețuitor, dacă persoana
decedată era pensionar sau îndeplinea condițiile obținerii unei pensii.
Pensia de urmaș se calculează în funcție de cuantumul pensiei (pentru limită de vârstă
sau invaliditate) aflată în plată sau la care ar fi avut dreptul, în condițiile legii, susținătorul
decedat
Cuantumul pensiei de urmaș se calculează prin aplicarea unor procente la pensia
susținătorului, în funcție de numărul urmașilor îndreptățiți: pentru un singur urmaș - 50%;
pentru 2 urmași - 75%; pentru 3 sau mai mulți urmași - 100%

Elementele tehnice centrale ce stau la baza determinării cuantumului pensiilor din

sistemul public de pensii punctajul anual și valoarea punctului de pensie.
Punctajul anual se determină, principial, ca punctaj mediu, rezultat din împărțirea
numărului de puncte rezultat din însumarea punctajelor anuale realizate de asigurat în perioada
de cotizare la numărul de ani corespunzători stagiului complet de cotizare.
Valoarea punctului de pensie se stabilește prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat.

109
 Asigurații sistemului public au dreptul, în afară de pensie, la:
a) concediu și indemnizație pentru incapacitate temporară de muncă, cauzată de boli
obișnuite sau de accidente în afara muncii, boli profesionale și accidente de muncă;
b) prestații pentru prevenirea îmbolnăvirilor și recuperarea capacității de muncă;
c) concediu și indemnizație pentru maternitate;
d) concediu și indemnizație pentru creșterea copilului ;
e) concediu și indemnizație pentru îngrijirea copilului bolnav;
f) ajutor de deces
g) tratament balnear, altul decât cel care, potrivit legii, se suportă de la bugetul fondului
național unic de asigurări sociale de sănătate, pentru asigurați și pensionari
h) bilete de odihnă, pentru asigurați
Începând cu anul 2006, prestațiile de la categoriile a)- e) se suportă din Fondul Național
Unic pentru Asigurări de Sănătate, devenind prestații din sistemul public de asigurări de sănătate.
Ajutorul de deces se acordă, in cazul decesului asiguratului, pensionarului sau al unui
membru de familie care nu are un drept propriu de asigurări sociale si se află în întreținerea
titularului la data decesului, unei singure persoane care face dovada că a suportat cheltuielile
ocazionate de deces și care poate fi, după caz: soțul supraviețuitor, copilul, părintele, tutorele,
curatorul, moștenitorul in condițiile dreptului comun sau, in lipsa acestora, orice altă persoană
care dovedește cu acte că a suportat cheltuielile ocazionate de deces.
Dreptul asiguraților la ajutor de deces nu este condiționat de îndeplinirea unui stagiu de
cotizare.
Ajutorul de deces se acordă in cuantumul prevăzut de Legea bugetului asigurărilor
sociale de stat și făcut public de CNPAS, valabil la data decesului.
Ajutorul de deces se suporta integral din bugetul asigurărilor sociale de stat (se plătește
de angajator urmând a fi compensat cu contribuția individuală a angajatorului la asigurările
sociale ).
Tratamentul balnear se acordă pentru o durată de 12-18 zile asiguraților și pensionarilor
sistemului public de pensii:
a) gratuit – pensionarii de invaliditate, în cadrul programului de recuperare întocmit de
medicul expert al asigurărilor sociale
b) cu suportarea de către beneficiar a unei contribuții bănești – asigurații sistemului
public de pensii și pensionarii, alții decât cei menționați anterior
Biletele la odihnă se oferă asiguraților sistemului public de pensii care își desfășoară
activitatea în instituțiile publice în care nu este reglementată constituirea fondului social, cu
suportarea de către beneficiar a unei părți din costul biletului.

6.5.2 Cheltuielile pentru protecția șomerilor

110
 Protecția șomerilor a devenit, în majoritatea statelor lumii, o preocupare însemnată în
condițiile în care șomajul afectează într-o manieră complexă, dar inegală ca intensitate, forța de
muncă din diferite spații, sectoare, ramuri și subramuri ale economiei
Protecția șomerilor poate fi finanțată din bugetul public (necondiționat de contribuția
persoanelor, mai puțin practicat în zilele noastre) sau printr-un sistem bazat pe asigurări de
șomaj.
Asigurările de șomaj reprezintă o formă specială de asigurare ce compensează lipsa
veniturilor pe o perioadă limitată de timp ca urmare a pierderii locului de muncă. Programele de
asigurare pentru șomaj au fost create inițial pentru a furniza o formă de asistență financiară celor
care și-au pierdut locul de muncă și care sunt în căutarea altuia. În cele mai multe țări persoanele
cu dizabilități, incapabile de muncă, sau cei care și-au pierdut locul de muncă de o lungă
perioadă de timp nu sunt cuprinși în acest sistem.
Finanțarea sistemelor de asigurare pentru șomaj diferă de la țară la țară. Chiar dacă atât
angajatorii cât și angajații contribuie la fondul de asigurare (ca principale surse) diferențele
constau atât în modalitățile de calcul ale acestora cât și în prezența sau absența sursei
suplimentare care, de regulă, este cea guvernamentală.
De asemenea diferențe se observă și atunci când este vorba de tipologia mecanismelor și
măsurilor de suport social destinate șomerilor. Astfel beneficiile destinate șomerilor, care diferă
în funcție de legislația fiecărei țări, se încadrează în două seturi de măsuri: pasive și active.
Beneficiile financiare, sub formă de indemnizații, ajutoare de șomaj, apar ca instrumente
specifice pentru măsurile pasive de protecție socială a șomerilor și sunt corelate cu veniturile
dobândite în perioada ocupării, iar durata de furnizare a acestora este limitată. Având în vedere
salariul anterior disponibilizării, vechimea în muncă și stagiul de cotizare se acordă asigurarea de
șomaj diferențiat de la o țară la alta. De pildă, în Suedia ajutorul de șomaj este stabilit la un nivel
ridicat și poate atinge până la 90% din venitul realizat anterior. În alte țări, precum SUA, nivelul
ajutorului de șomaj este stabilit la un prag de 30-50% din câștigul obținut anterior de muncitorii
calificați, respectiv 60% din câștigul muncitorilor necalificați. Aceste beneficii se mai
individualizează prin aceea că pot avea un nivel regresiv sau fix, stabilit pe săptămână și egal
pentru toți beneficiarii. Totodată, trebuie menționat faptul că aceste beneficii nu se pot îndrepta
către persoanele voluntar neocupate. În ceea ce privește asistența socială pentru șomeri, alocațiile
se acordă din resurse bugetare (funcționând pe baze necontributive), nu sunt limitate în timp, și
de ele pot beneficia și alte categorii ale populației, care sunt defavorizate.
Principalele categorii de prestații din fondurile asigurărilor de șomaj sunt:
- Beneficiile în caz de șomaj : compensează pierderea salariului în cazul persoanelor apte
de muncă și disponibile să muncească, dar care nu găsesc loc de muncă potrivit; aceste beneficii
se acordă inclusiv persoanelor care nu au mai lucrat înainte.
- Indemnizația de șomaj : reprezintă un beneficiu plătit lucrătorilor care satisfac condiția
de a fi contribuit la fondurile de asigurări de șomaj. Indemnizațiile sunt adesea plătite doar pentru
o perioadă limitată de timp.

111
 - Asistența în caz de șomaj : beneficii plătite persoanelor care fie nu au contribuit la
fondurile de asigurări de șomaj, fie au depășit perioada pentru care erau îndreptățite să primească
indemnizația de șomaj. Asistența în caz de șomaj este, în mod obișnuit, condiționată de nivelul
veniturilor.
- Beneficiile „parțiale” în caz de șomaj sunt beneficii care compensează pierderile de
venituri sau salariul datorită lucrului involuntar cu program redus și/sau cu program de lucru
intermitent din diverse cauze (perioade de recesiune, dificultăți financiare sau economice,
defecțiuni ale mașinilor și utilajelor, condiții meteorologice nefavorabile, accidente etc.) și în
condițiile în care relațiile angajat-angajator nu se întrerup.
- Plățile compensatorii sunt sume de bani plătite din fonduri publice salariaților care au
fost disponibilizați, independent de voința lor, de către o întreprindere care și-a redus sau încetat
activitatea.
Se apreciază faptul că beneficiile de șomaj, ca formă generică a unor sume de bani
acordate șomerilor, prin mărimea ei poate genera și efecte „perverse” în rândul șomerilor, cu
repercusiuni negative asupra întregii economii. Astfel, acordarea unei sume care se apropie de
nivelul salariului net conduce la un comportament din partea șomerilor caracterizat prin
dezinteres față de redobândirea statului de persoană ocupată, ceea ce determină o scădere la
nivelul întregii economii a ocupării forței de muncă. Se atribuie deci o importanță deosebită în
determinarea nivelului acestor prestații, care, în majoritatea țărilor este stabilit în mod deliberat
spre descurajare. În state precum Danemarca, Canada și Olanda beneficiile pentru șomaj se
situează la nivelul concediului medical de scurtă durată, iar în Germania, Ungaria sau Grecia,
beneficiile pentru șomaj apar la un nivel mai redus decât cele care sunt destinate refacerii
sănătății. Italia și Bulgaria stabilesc cuantumul ajutorului de șomaj la un nivel fix.
Aceste beneficii pot genera efecte negative și prin durata de acordare. Aceasta este cea
care presupune o problemă de risc moral (șomerii preferă să stea mai mult în șomaj decât ar face-
o în absența prestației). În principiu durata de șomaj eficientă pentru o persoană este cea pe care
aceasta ar alege-o dacă ar fi ca ea să își finanțeze șomajul din propriile economii sau
împrumutându-se pe o piață de capital perfectă. Ineficiența survine în cazul în care un individ
preferă să stea în șomaj mai mult deoarece asigurarea a redus costul marginal pe care acest
individ trebuie să-l suporte cât stă în șomaj. Perioada de timp pentru care șomerul încasează
ajutorul de șomaj variază între 4 și 32 de luni. Țări precum Ungaria, Italia, Olanda, SUA, Marea
Britanie au stabilit o perioadă de plată limitată la 6 luni, Franța și Germania acordă beneficii pe o
perioadă cuprinsă între 4 și 32 de luni, iar Bulgaria are o durată de furnizare a beneficiilor de 13
săptămâni. În cele mai multe dintre țări ajutorul se corelează și cu vârsta șomerului, rezultând o
relație de directă proporționalitate între aceasta și perioada de plată (se mărește perioada pentru
cei de peste 50 de ani, în țări precum Suedia sau Franța)
Măsurile active pentru combaterea șomajului marchează un concept relativ nou atât în
teorie cât și în practică și se referă la acele măsuri care vizează crearea de noi locuri de muncă,
reconversia profesională, având scopul declarat de creștere a ocupării la nivelul unei unități
administrativ teritoriale bine determinate (localitate, regiune sau ramură industrială).

112
 În mod concret se consideră că pentru combaterea șomajului este nevoie de creșterea
prestațiilor active: orice mărire a nivelului ajutorului de șomaj va conduce pe termen lung la
creșterea ratei șomajului, pe când crearea de noi locuri de muncă și recalificarea șomerilor vor
conduce la absorbirea lor, la scăderea ratei șomajului. Aplicarea măsurilor active reclamă
transferarea de resurse bănești de la plata ajutoarelor de șomaj către direcțiile amintite și multe
țări procedează la utilizarea lor (Belgia, Franța, Danemarca, Germania). Alte țări nu-și pot
permite astfel de transferuri deoarece fondurile bănești nu sunt suficiente și atunci ele sunt
orientate prioritar spre alocații sau ajutoare bănești.
Programele, dispozitivele și strategiile de măsuri active pentru combaterea șomajului
presupun fie o susținere doar pe seama resurselor bugetare ale statului care este interesat în
creșterea ocupării forței de muncă, și care acționează în acest scop în colaborare cu indivizii sau
organizațiile comunitare naționale, fie presupun o participare în comun a resurselor la nivel
regional, în scopul relansării anumitor ramuri sau sectoare economice.
Totodată, statul poate acționa de o manieră preventivă, implementând măsuri înainte de
declanșarea situației generatoare de șomaj, sau se implică în economie după momentul generator
de criză, și transpune în practică acele programe de măsuri active specifice pentru situația
respectivă.
Statul îndeplinește principala misiune în echilibrarea balanței cerere-ofertă pe piața forței
de muncă prin elaborarea strategiilor de redresare a economiei, a politicilor eficiente de ocupare,
prin crearea cadrului instituțional adecvat și prin inițiative legislative care să urmărească
dinamica ocupării forței de muncă. În acest sens statul are o serie de parteneri interni și externi:
comunitățile locale, asociațiile, agenții economici, instituțiile de cercetare, unitățile de
învățământ, organizațiile internaționale.
Măsurile active de combatere a șomajului se caracterizează printr-o eficacitate sporită,
reprezentând direcția spre care trebuie să se tindă, pentru a asigura funcționarea optimă a pieței
forței de muncă. Chiar dacă aceste măsuri se dovedesc a fi mai costisitoare decât simpla acordare
de ajutoare financiare, deoarece necesită întocmirea de programe și studii de fundamentare
pentru a răspunde cât mai bine necesităților beneficiarilor, ele au efecte pe termen lung,
contribuind la creșterea gradului de ocupare și astfel la progresul economic. Politicile pasive, au,
totuși, rolul lor benefic în societate, acestea putând fi însă îmbunătățite pe latura mărimii și a
duratei de acordare astfel încât să aibă o eficiență crescută, iar pentru prevenirea abuzurilor este
necesară o administrare corespunzătoare a ajutorului de șomaj.
În România, protecția șomerilor se realizează , în cea mai mare parte, printr-un sistem de
asigurări obligatorii de șomaj, bazat pe contribuții obligatorii ale asiguraților și prestații acordate
persoanelor aflate în situația de șomaj.
Organizarea și reglementarea protecției șomerilor s-a realizat inițial (în perioada
socialistă șomajul nu a fost recunoscut oficial) prin Legea nr.1/1991, care a fost modificată în
repetate rânduri, conducând la adoptarea în anul 2002 a Legii nr.76 privind sistemul asigurărilor
pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă.

113
 În anul 1991 s-a creat fondul de șomaj, care constituia unul din principalele mijloacele de
protecție socială de natură să asigure cetățenilor un nivel de trai decent. Resursele acestui fond se
formau dintr-o contribuție de 5% a angajatorilor, o contribuție de 1% angajaților și, în
completare, subvenții de la bugetul de stat. Fondul de șomaj era administrat de Direcția de
Muncă și Protecție Socială.
Caracteristica principală a sistemului creat în anul 1991, modificat adesea ulterior, o
reprezintă accentul pus pe măsurile pasive, constând în plăți din fondul de șomaj. Principalele
categorii de beneficii acordate șomerilor erau ajutorul de șomaj și alocația de sprijin.
Cuantumul ajutorului de șomaj se stabilea în funcție de nivelul salariului brut obținut
anterior, minus impozitul pe salariu, dar și de lungimea perioadei de contribuție la fondul de
șomaj. Ajutorul se acorda pentru o perioadă de până la 270 de zile.
Alocația de sprijin a reprezentat un beneficiu de asistență socială, necorelat cu venitul
anterior. Această sumă se acorda persoanelor care au beneficiat de ajutorul de șomaj sau de
ajutorul de integrare profesională și nu au reușit la expirarea perioadei de plată a acestora să se
încadreze în muncă. Perioada de plată era de maxim 18 luni și reprezenta 60% din salariul minim
net pe economie. Începând cu anul 2005 alocația de sprijin a fost desființată.
Reforma sistemului de protecție a șomerilor a demarat mai consistent în anul 2002, odată
cu adoptarea Legii nr.76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj si stimularea ocupării
forței de muncă. Noua lege modifică în mod semnificativ sistemul de protecție a șomerilor, atât
sub aspect instituțional, cât și financiar.
Ministerul Muncii (regăsit sub diferite denumiri : Ministerul Muncii, Familiei și Egalității
de Șanse, sau Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, așa cum este organizat în
prezent) este instituția responsabilă cu elaborarea, promovarea și implementarea politicilor și
strategiilor Guvernului în domeniul social.
Ministerului Muncii îi revine sarcina de a crea un cadru legislativ și instituțional necesar
fundamentării, elaborării, implementării și monitorizării politicilor, programelor și a strategiilor
în domeniul social. Instituția specializată în protecția șomerilor și stimularea ocupării forței de
muncă este, în prezent, Agenția Națională de Ocupare a Forței de Muncă (ANOFM).
Bugetul asigurărilor de șomaj cuprinde veniturile si cheltuielile sistemului asigurărilor
pentru șomaj, se fundamentează anual de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale pe
baza propunerilor Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă și se aprobă anual prin
legea bugetului asigurărilor sociale de stat
Sursele de venituri constau în
a) contribuțiile angajatorilor si ale persoanelor juridice la care îsi desfășoară activitatea
asigurații
b) contribuțiile individuale ale asiguraților
c) venituri din alte surse, inclusiv din finanțare externă
d) subvenții de la bugetul de stat, în cazul în care sursele anterioare nu acoperă finanțarea
cheltuielilor

114
 Din bugetul asigurărilor pentru șomaj se finanțează cheltuielile pentru protecția pasivă (
plata indemnizațiilor de șomaj, plățile compensatorii acordate potrivit legii), o parte din măsurile
active (finanțarea măsurilor pentru stimularea ocupării forței de muncă si a măsurilor pentru
prevenirea șomajului, finanțarea serviciilor de formare profesională pentru persoanele ) și alte
cheltuieli (finanțarea studiilor, rapoartelor si analizelor privind piața muncii, cheltuielile Agenției
Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă etc.)
Indemnizația de șomaj reprezintă principala prestație bănească acordată din bugetul
asigurărilor de șomaj. De această indemnizație beneficiază șomerii care îndeplinesc, cumulativ,
următoarele condiții:
a) au un stagiu de cotizare de minimum 12 luni în ultimele 24 de luni premergătoare datei
înregistrării cererii (nu este aplicabilă pentru persoanele asimilate șomerilor);
b) nu realizează venituri sau realizează din activități autorizate potrivit legii venituri mai
mici decât salariul de bază minim brut pe țară garantat în plată;
c) nu îndeplinesc condițiile de pensionare, conform legii;
d) sunt înregistrați la agențiile pentru ocuparea forței de muncă în a căror rază teritorială
își au domiciliul sau, după caz, reședința, dacă au avut ultimul loc de muncă ori au realizat
venituri în acea localitate.
Stagiul de cotizare este reprezentat de perioadele în care angajații sau, după caz, si
angajatorii au plătit contribuții de asigurări pentru șomaj în sistemul asigurărilor pentru șomaj în
România, precum si în alte țări, în condițiile stabilite prin acordurile si convențiile internaționale
la care România este parte.
Indemnizația de șomaj se acordă pe o durată ce se stabilește diferențiat în raport cu
stagiul de cotizare, astfel:
a) 6 luni, pentru persoanele cu un stagiu de cotizare de cel puțin un an;
b) 9 luni, pentru persoanele cu un stagiu de cotizare de cel puțin 5 ani;
c) 12 luni, pentru persoanele cu un stagiu de cotizare mai mare de 10 ani.
d) 6 luni, pentru persoanele asimilate șomerilor
În cazul șomerilor, indemnizația de șomaj este o sumă acordată lunar si în mod
diferențiat, în funcție de stagiul de cotizare, :
a) 75% din valoarea indicatorului social de referință în vigoare la data stabilirii acestuia,
pentru persoanele cu un stagiu de cotizare de cel puțin un an;
b) suma prevăzută la lit. a) la care se adaugă o sumă calculată prin aplicarea asupra
mediei salariului de bază lunar brut pe ultimele 12 luni de stagiu de cotizare, a unei cote
procentuale diferențiate în funcție de stagiul de cotizare:
- 3% pentru persoanele cu un stagiu de cotizare de cel puțin 3 ani;
- 5% pentru persoanele cu un stagiu de cotizare de cel puțin 5 ani;
- 7% pentru persoanele cu un stagiu de cotizare de cel puțin 10 ani;
- 10% pentru persoanele cu un stagiu de cotizare de cel puțin 20 de ani.

115
 c) pentru persoanele care au fost asigurate în baza unui contract de asigurare pentru
șomaj, la determinarea sumei calculate prin aplicarea unei cote procentuale diferențiate în funcție
de stagiul de cotizare, se ia calcul venitul lunar declarat în contractul de asigurare pentru șomaj.
În cazul persoanelor asimilate șomerilor (absolvenți ai instituțiilor de învățământ),
indemnizația de șomaj este o sumă fixă acordată lunar în cuantum de 50% din 75% din valoarea
indicatorului social de referință in vigoare la data stabilirii acestuia.
Indicatorul social de referință al asigurărilor pentru șomaj si stimulării ocupării forței de
muncă, reprezintă unitatea exprimată in lei la nivelul căreia se raportează prestațiile bănești
suportate din bugetul asigurărilor pentru șomaj, acordate atât in vederea asigurării protecției
persoanelor in cadrul sistemului asigurărilor pentru șomaj, cât și in vederea stimulării anumitor
categorii de persoane pentru a se încadra in muncă, precum și a angajatorilor pentru a încadra in
muncă persoane in căutarea unui loc de muncă. De la 1 ianuarie 2011 valoarea acestui indicator
este de 500 lei.

6.5.3. Cheltuielile pentru asistență socială

Cheltuielile pentru asistență socială vizează finanțarea acțiunilor întreprinse de societate

pentru ocrotirea și susținerea materială persoanelor care nu beneficiază de asigurările sociale sau
protecția socială și sunt în imposibilitatea de a obține venituri minime necesare traiului, între
care: persoane în vârstă fără susținători, săraci, handicapați, invalizi, orfani și văduve de război,
emigranți, foști combatanți etc.
Formele concrete de realizare a cheltuielilor din această categorie sunt variate, dar cel
mai adesea reprezentate prin ajutoare sau indemnizații de asistență socială. În unele țări, ca SUA,
Suedia, Marea Britanie, o pondere însemnată au alocațiile pentru familii nevoiașe și emigrante.
Semnificative sunt în majoritatea țărilor cheltuielile în cadrul asistenței sociale acordate
bătrânilor sau altor persoane marginalizate social, sub forma unor sume de bani, sau prestații
de servicii prin instituții specializate finanțate de către autoritățile publice.

116
 CAPITOLUL 7 CHELTUIELILE PUBLICE PENTRU ACȚIUNI
ECONOMICE

7.1. Cheltuielile publice pentru acțiuni economice finanțate din bugetul statului
În cadrul cheltuielilor publice pentru acțiuni economice, cu un loc central revine celor
suportate direct din bugetul statului, care se pot grupa în:
- cheltuieli cu dezvoltarea sectorului economic de stat;
- cheltuieli cu acordarea de subvenții;
- cheltuieli cu cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică.
În țările dezvoltate, cheltuielile publice pentru acțiuni economice – pentru transport și
telecomunicații, agricultură și silvicultură, vânătoare și pescuit, combustibili, energie și industrie
extractivă – consumă în medie numai 9-13% din total, în timp ce cheltuielile destinate scopurilor
sociale – asigurări și asistență socială, sănătate, învățământ, locuințe, recreație – ocupă 50-70%
din totalul cheltuielilor publice.
Țările în curs de dezvoltare situează în schimb pe primul loc cheltuielile publice pentru
scopuri economice, care ajung până la 30-40% din total, fiind urmate de cheltuielile pentru
învățământ, cele de administrație și ordine publică, pe ultimele locuri situându-se cheltuielile
pentru sănătate, asigurări și asistență socială, locuințe, cultură.

7.1.1. Cheltuielile pentru dezvoltarea sectorului economic de stat

Apariția sectorului economic de stat nu este de dată recentă; încă de timpuriu, statul s-a
implicat în finanțarea de acțiuni economice prin exploatarea unor bunuri sau proprietăți ale sale,
iar apoi prin crearea unor subramuri sau ramuri economice noi, începând cu industria extractivă,
construcția de nave etc. sau dezvoltarea altora, ca agricultura, transporturile, telecomunicațiile,
construcțiile. În societatea modernă, cheltuielile de acest fel sunt orientate preponderent spre
domenii sau ramuri economice considerate de interes strategic național, cum sunt: producerea și
distribuirea energiei electrice, agricultură și silvicultură, industrii prelucrătoare, construcții,
transporturi și comunicații, hidrologie și gospodărirea apelor, protecția mediului, etc.
În principiu, aceste cheltuieli sunt cheltuieli de capital, concretizate în investiții efectuate
de stat în diferite ramuri economice producătoare de bunuri și servicii destinate consumului
public și privat. Cheltuielile pentru acțiuni economice cuprinse în această subgrupă se finanțează
direct din bugetul de stat și se concretizează în realizarea unor obiective economice constând în:
construirea de noi întreprinderi; dezvoltarea, modernizarea sau reutilarea, de proporții mai mari,
a întreprinderilor existente; răscumpărarea întreprinderilor preluate în proprietatea statului
(naționalizate) de la întreprinzătorii privați; plăți legate de datoriile contractate de stat pentru
dezvoltarea acestui sector, inclusiv a dobânzilor aferente. În principiu, acestea reprezintă
cheltuieli de investiție în obiective economice proprietate de stat.

117
 7.1.2.Cheltuielile cu acordarea de subvenții
Cheltuielile din această subgrupă vizează, în esență, acoperirea pierderilor pe care le pot
înregistra întreprinderile, atât din sectorul privat, cât și din cel public, ca urmare a acțiunii unor
factori cu impact negativ, inclusiv a practicării unor prețuri mai scăzute, controlate de stat, pentru
anumite bunuri și servicii destinate consumului intern sau exportului. Finanțarea acestor acțiuni,
prin acordarea de subvenții din bugetul public, se justifică prin prisma interesului național, de a
asigura, pe de o parte, un consum satisfăcător de bunuri și servicii strict necesare pentru
populație, la prețuri acceptabile, sau stimularea exporturilor, ca suport al încasărilor în valută, iar
pe de altă parte, recuperarea cheltuielilor și obținerea unui profit acceptabil pentru întreprinderile
furnizoare.
Mărimea cheltuielilor de acest tip depinde atât de condițiile de producție și vânzare ale
întreprinderilor, cât și de nivelul la care se angajează statul să subvenționeze diferitele produse și
servicii de acest fel, garantând întreprinzătorilor obținerea unui venit satisfăcător.
În principiu, se poate admite că mărimea acestui venit (profit) trebuie să fie comparabilă
cu cea posibil de realizat pe piața internă, prin vânzarea bunurilor și serviciilor respective la
prețuri libere, nedirijate de stat. Prin urmare, statul se angajează să garanteze producătorilor
respectivi un asemenea nivel de preț (optenabil pe piața internă în condițiile non-intervenției
sale), compensând întreprinzătorilor diferența nefavorabilă, prin acordarea de subvenții. Acestea
se pot stabili și acorda de către stat și cu scopul de a se acoperi pierderile realizate de
întreprinderi cu capital de stat, datorate costurilor mari înregistrate de acestea din cauze
obiective, care depășesc prețurile formate liber pe piață, în condiții de concurență. În acest sens,
prețul garantat de stat ar urma să acopere integral costurile recunoscute și, eventual, să permită
obținerea unui profit minim de către producător. În consecință, mărimea subvenției va fi, în
principiu, egală cu diferența dintre prețul garantat de stat și prețul efectiv la care se valorifică
bunurile și serviciile respective, conform relației următoare:
S = Pg – Pe (9.1)
în care: S= subvenția pe unitate de măsură a produsului; Pg= prețul unitar garantat de stat; Pe=
prețul unitar efectiv de vânzare al produsului.
La nivelul unei întreprinderi, suma ce se va acorda ca subvenție depinde de subvenția pe
unitate de produs și volumul vânzărilor de bunuri și servicii subvenționate.
La scara economiei naționale, mărimea cheltuielilor publice pentru subvenții efectuate
din bugetul de stat va fi reprezentată prin suma subvențiilor acordate, pentru diferite produse și
servicii, tuturor întreprinzătorilor.
Subvenționarea, ca formă de cheltuială publică este practicată larg în relație directă cu
dezvoltarea producției pentru export, iar forma ei concretă, cea mai cunoscută, o reprezintă
primele de export. Scopul principal urmărit prin acordarea primelor de export este stimularea
producătorilor în creșterea volumului producției vândute pe piețele externe, care permite lărgirea
activității și asigurarea unui număr sporit de locuri de muncă, mai buna valorificare a resurselor

118
naționale, exportul fiind și principala cale de obținere a valutei necesare efectuării plăților
externe.
Subvențiile, sub denumirea generică a primelor de export, se practică în mai multe
variante, între care, cele mai cunoscute sunt: acordarea de prime în bani; reducerea tarifelor la
servicii publice oferite întreprinzătorilor; restituirea impozitelor, etc.
Prima de export în bani poate fi stabilită, fie ca sumă fixă, pe care o acordă statul pe
unitatea de măsură a producției ce se exportă, fie ca diferență între prețul cel mai ridicat pe piața
internă și prețul cel mai scăzut ce se obține pe piața externă. În acest fel, se urmărește să se
asigure exportatorului un venit suficient de mare din activitatea privind exportul pentru a putea fi
comparabil cu cel optenabil la producția vândută pe piața internă, stimulându-l să-și sporească
vânzările la export.
Restituirea impozitelor sau taxelor aferente producției exportate, încasate anterior, sau
renunțarea la a mai încasa impozitele corespunzătoare producției exportate reprezintă o altă
formă de subvenționare a economiei. Subvenția se concretizează prin venituri suplimentare
rezultate din impozitele sau taxele plătite anterior, dar restituite de stat și rămase definitiv la
dispoziția întreprinzătorilor exportatori.
Reducerea tarifelor de transport cu mijloacele statului pentru bunurile ce se exportă
reprezintă o variantă indirectă de subvenționare a exportatorilor, întrucât aplicarea unui tarif
redus presupune renunțarea de către stat la o parte a veniturilor proprii, egală cu diferența de tarif
neîncasată și lăsată în favoarea întreprinzătorului respectiv.
O altă variantă de subvenționare indirectă se realizează prin comenzi făcute de stat la
prețuri superioare celor de pe piața internă sau externă, pentru anumite bunuri sau servicii,
asigurând furnizorilor acestora acoperirea unei părți a cheltuielilor și/sau obținerea de profituri.
Se asimilează subvenționării și acordarea de avantaje valutare, prin acceptarea unui regim
avantajos de folosire a valutei de către firmele respective, statul lăsând o parte mai mare sau
toată valuta încasată de exportatori la dispoziția acestora, deși, ca regulă, ea este preluată și
preschimbată în monedă națională, în funcție de cursul valutar.
În condiții determinate, subvenționarea, ca expresie a cheltuielilor publice cu caracter
economic, poate servi drept instrument eficace de protejare a economiei naționale și de stimulare
a dezvoltării anumitor ramuri, respectiv de restructurare și modernizare a acesteia.
În ultimele decenii, în plan mondial, s-a conturat o politică de atenuare și chiar eliminare
a practicilor protecționiste, inclusiv de limitare a subvenționării economiei, pornind de la
considerentul că subvențiile ar avea un impact negativ asupra derulării schimburilor
internaționale și dezvoltării globale. Totuși, majoritatea țărilor lumii, fie în curs de dezvoltare, fie
dezvoltate continuă să efectueze, în proporții variate, cheltuieli publice bugetare cu acordarea de
subvenții unor întreprinderi, subramuri sau ramuri economice, cum este, de exemplu, agricultura,
urmărindu-se susținerea producătorilor autohtoni.
Alte cheltuieli publice cu caracter economic finanțate din bugetul statului se referă la
anumite acțiuni de interes național întreprinse prin instituții specializate, asimilate celor bugetare.
Între acțiunile economice de acest fel se pot menționa: combaterea dăunătorilor și bolilor la

119
culturile agricole, combaterea epizootiilor și asigurarea de servicii sanitar-veterinare în
zootehnie; selecția și ameliorarea soiurilor; combaterea eroziunii solului; realizarea unor lucrări
de irigații, amenajări de teritoriu sau servicii de cadastru, de meteorologie, etc. Asemănătoare
prin conținut celorlalte cheltuieli economice, subvenționarea acestor acțiuni poate contribui la
conservarea și producerea valorii și implicit la creșterea economică.

7.1.3.Cheltuielile cu cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică

Activitatea de cercetare științifică, considerată global sau numai în domeniul economic,
s-a dovedit a avea un impact puternic asupra progresului economic și social al omenirii,
justificând preocupările pentru organizarea și finanțarea sa, atât în forme private, cât și publice.
În mod deosebit, se impune a remarca faptul că știința și cunoașterea, în general, reprezintă cei
mai dinamici factori de progres și civilizație, contribuind direct sau indirect la dezvoltarea
economică a fiecărei țări, indiferent de domeniul pe care îl vizează o acțiune de cercetare
științifică.
Cheltuielile cu cercetarea științifica au devenit un factor important de impulsionare a
creșterii economice, confirmat de faptul că țările care înregistrează un procent mai ridicat al
acestor cheltuieli in PIB au progresat mai rapid, atât în plan economic, cât și social-cultural.
Decalajul existent între cele două grupuri de țări, cu tendință de accentuare, se datorează și
diferențelor de potențial științific. In acest context, este semnificativă constatarea că, în deceniul
anterior, numai pentru finanțarea cercetării științifice se alocau din PIB, în țările dezvoltate peste
2%, iar în țările în curs de dezvoltare sub 1%.
În principiu, orientarea cheltuielilor cu cercetarea științifică trebuie să corespundă unor
obiective prioritare de politică generală, iar o bună parte a acestor cheltuieli se realizează pentru
aplicarea unor programe de dezvoltare, fie în domeniul civil, fie în cel militar. Mai ales în țările
dezvoltate, diferite programe de amploare vizând cercetarea științifica absorb un volum mare de
resurse financiare publice, iar pe prim plan s-au situat multă vreme programele de cercetare cu
caracter militar. Alături de acestea se remarcă proporțiile mari ale cheltuielilor cu cercetarea
științifica orientate spre dezvoltarea unor noi surse de energie, cucerirea spațiului cosmic etc.
Asemănător celorlalte cheltuieli cu caracter economic, această componentă trebuie
considerată o investiție cu o durată de recuperare variabilă: de termen mai lung - pentru
cheltuielile cu cercetarea fundamentală și de termen mai redus - pentru cele privind cercetarea
aplicativă sau dezvoltarea tehnologică.
Conținutul specific al acțiunilor întreprinse în sfera cercetării științifice conduce la
diferențierea cheltuielilor corespunzătoare lor în trei subgrupe, distingându-se: cheltuieli cu
cercetarea științifică fundamentală; cheltuieli cu cercetarea științifică aplicativă; cheltuieli
privind dezvoltarea (tehnologică).
Cheltuielile cu cercetarea științifica fundamentală se adresează acțiunilor de cercetare
ce vizează dezvoltarea cunoașterii în diferite domenii, descoperirea de legități ce guvernează
fenomenele, etc., având adesea un conținut abstract, dar asigurând, între altele, suportul

120
conceperii și aplicării în practică, de către om, a unor soluții adecvate la problemele vieții sale
materiale și spirituale.
Cheltuielile cu cercetarea științifică aplicativă sunt caracteristice realizării acțiunilor
de cercetare axate pe aplicarea în practică a cunoștințelor din diverse domenii, în primul rând,
pentru crearea de noi produse și procedee tehnice, etc.
Cheltuieli privind dezvoltarea tehnologică se referă la finanțarea acțiunilor de
producere la scară industrială a noi produse, asimilare și introducere de noi tehnologii, etc.
Încadrarea acțiunilor cu cercetarea științifică în aceste subgrupe este utilă și în alegerea
surselor și modalităților de finanțare utilizabile, favorizând opțiunea pentru varianta mai
avantajoasă, în raport cu specificul și eficiența fiecăreia.
Sursele de finanțare a cercetării științifice și dezvoltării tehnologice sunt: fondul bugetar
(bugetul statului); fondurile proprii ale întreprinderilor; fondurile institutelor de cercetări
(profilate pe anumite domenii); fondurile instituțiilor de învățământ superior și, în unele cazuri,
împrumuturile.
De regulă, statul se implică în organizarea cercetării științifice și în finanțarea, mai ales, a
acțiunilor cuprinse în prima subgrupă și acoperă din bugetul statului cheltuielile cu cercetarea
științifică fundamentală. Spre deosebire, cheltuielile din celelalte două subgrupe sunt finanțate
prioritar din resurse financiare proprii, ale întreprinderilor sau din împrumuturi(credita bancare).
Sub acest aspect, este semnificativ faptul că la sfârșitul deceniului anterior, pe glob, cheltuielile
totale cu cercetarea științifică se suportau de către stat în proporții cuprinse aproximativ între 30
- 60% - în țările dezvoltate, respectiv 50 - 95% în țări în curs de dezvoltare, diferențele până la
100% fiind acoperite din resursele proprii ale întreprinderilor. Nivelul înalt al finanțării de către
stat a acestor acțiuni, în țările nedezvoltate, se explică și prin potențialul financiar scăzut al
întreprinderilor private, care face dificilă asumarea unor asemenea eforturi, astfel că statul preia
și o bună parte din sarcinile privind cercetarea științifică aplicativă și dezvoltarea tehnologică.
Opțiunile privind finanțarea diferențiată a activității de cercetare științifică, în funcție de
caracterul său fundamental ori aplicativ, se bazează pe impactul diferit al rezultatelor cercetării și
efectul de cointeresare pe care îl generează.
Astfel, în cazul cercetării fundamentale, obținerea de rezultate utile prezintă un grad mai
ridicat de incertitudine și acestea sunt, de regulă, valorificabile pe termen lung. Ca urmare,
recuperarea cheltuielilor are loc într-un interval de timp mai îndelungat, existând și posibilitatea,
mai mare, a nerecuperării lor, ceea ce face puțin atractivă angajarea în asemenea acțiuni a
întreprinzătorilor privați. În mod implicit, finanțarea cercetărilor de acest tip cade, mai ales, în
sarcina statului, luând forma cheltuielilor publice.
Prin comparație, acțiunile de cercetare științifică aplicativă și dezvoltare tehnologică apar
mult mai atractive pentru întreprinzătorii privați, sub mai multe aspecte. Ele pot fi orientate în
funcție de nevoile proprii și posibilitatea aplicării rezultatelor cercetării științifice în propria
activitate, permițând recuperarea cheltuielilor și contribuind direct la realizarea unui profit sporit.
Finanțarea directă de către întreprinderi a acestor acțiuni cointeresează factorii implicați și
favorizează, încă din start, o mai bună corelare a efortului financiar cu efectele optenabile, prin

121
asigurarea prealabilă a concordanței temelor de cercetare și rezultatelor previzibile aplicabile cu
cerințele și posibilitățile reale ale finanțatorilor. Spre deosebire, finanțarea de către stat a
cercetărilor de acest tip riscă să ducă la o risipă de resurse, generată, atât de lipsa cointeresării
cercetătorilor, cât și de frecventele neconcordanțe dintre rezultatele utile obținute în cercetare și
posibilitățile reale de aplicare a lor.
În raport cu aceste considerații, se poate admite că, în principiu, este rațională opțiunea de
finanțare bugetară a cercetării științifice fundamentale și de autofinanțare (din resurse proprii)
sau prin contractarea de împrumuturi de către întreprinderi a acțiunilor de cercetare-dezvoltare cu
caracter aplicativ.
Finanțarea cercetării științifice, în cadrul acestor cheltuieli, atât din resurse publice, cât și
private, se află în concordanță cu cerințele de ridicare a eficienței lor. Rezultatele cercetării
științifice sunt valorificate, prin aplicarea lor de către întreprinderi, de stat și private, indiferent
dacă acestea au contribuit la finanțarea acțiunilor de cercetare. În acest fel, alături de
întreprinderile publice, firmele private devin beneficiare ale cercetării științifice finanțate de stat,
prin accesul la aplicarea rezultatelor acesteia, favorizându-le creșterea competitivității,
extinderea activității și obținerea de profituri mai mari, cu impact pozitiv asupra întregii vieți
economice și sociale.
Eficiența cheltuielilor cu cercetarea științifică trebuie apreciată, pe baze asemănătoare
celor privind activitatea economică, pornind de la raportul dintre efectele (rezultatele) și
eforturile exprimate prin resursele consumate în acest scop. Considerate global, în acest caz,
efectele utile se concretizează prin contribuția, ce decurge din aplicarea rezultatelor cercetării
științifice, la creșterea PIB, iar eforturile, prin mărimea resurselor financiare cheltuite. Dar, cu
deosebire în cazul cercetării științifice fundamentale, aprecierea eficienței devine mai dificilă,
având în vedere că este posibil ca unele rezultate ale acțiunilor finanțate să nu fie cuantificabile
sau să nu se concretizeze în efecte utile imediate. Or, principial, chiar dacă cercetarea nu duce la
un rezultat concret imediat, efectul ar putea fi considerat util, fie și numai pentru că s-a
“descoperit”, astfel, că un anumit scop urmărit nu se poate atinge pe calea abordată, orientând
eforturile în altă direcție și , de regulă, acumulându-se cunoștințe noi, valorificabile în viitor.
În scopul fundamentării opțiunilor și deciziilor privitoare la finanțarea diferitelor
programe de cercetare-dezvoltare, mai ales a celor cu pronunțat conținut aplicativ, poate fi
folosită, adaptând-o la specificul acțiunilor, analiza cost-avantaje. Aceasta presupune evaluarea
tuturor elementelor de cheltuieli (costuri) și de rezultate utile (avantaje) cuantificabile aferente
fiecărui program de cercetare, combinând în variante diferite factorii implicați în atingerea
obiectivului urmărit și alegând , în final, pe aceea în care raportul costuri/avantaje este cel mai
mic

7.2. Eficiența cheltuielilor publice pentru acțiuni economice

Efectuarea cheltuielilor publice în general și a celor pentru acțiuni economice, în special,
presupune cuantificarea și alocarea volumului de resurse financiare necesare realizării diferitelor

122
obiective sau acțiuni, urmărind obținerea unei eficiențe cât mai ridicate. În acest scop, sunt
necesare calcule de fundamentare bazate pe o documentație specifică, luând în considerare
factorii tehnici, economici și uneori sociali, care condiționează realizarea fiecărui obiectiv, atât
prin prisma efortului financiar, cât și prin cea a rezultatelor (efectelor) utile ce urmează a se
obține.
În mod deosebit, în cazul obiectivelor economice de natura investițiilor (crearea de noi
întreprinderi, dezvoltări, modernizări, reutilări, etc.) se impune elaborarea mai multor variante de
realizare a acestora, pentru a se putea alege, în final, cea mai avantajoasă.
Din această perspectivă de abordare a cheltuielilor pentru acțiuni economice, prezintă
importantă majoră calcularea unor indicatori de exprimare a eficienței lor folosind raționamente
similare fundamentării deciziilor privitoare la investiții.
Cel mai adesea, asemenea indicatori se bazează pe luarea în calcul a elementelor de efort,
constând din sumele ce se investesc și cheltuielile de exploatare, și a celor de efect care se
regăsesc în profit sau beneficiu.
În mod sintetic, avantajele ce rezultă prin finanțarea de acțiuni sau obiective economice,
se concretizează prin beneficiul sau profitul previzibil a se obține pe perioada de exploatare a
obiectivului, respectiv în anii de funcționare a acestuia și poate fi determinat, global, ca diferență
între veniturile și cheltuielile de exploatare realizabile în fiecare an. La rândul lor, eforturile
totale aferente unui obiectiv economic însumează cheltuielile corespunzătoare investițiilor pentru
crearea sa cu cele de exploatare, ce se vor efectua pe parcursul funcționării sale.
Pentru fiecare proiect de realizare a unui obiectiv economic profitul actualizat (P a)
optenabil pe seama veniturilor și cheltuielilor pentru crearea și exploatarea unui obiectiv
economic, poate fi determinat (pornind de la relația anterioară de calcul a profitului) prin
expresia:
(V1  C1 ) (V2  C 2 ) (V3  C 3 ) (V  C n )
P a
 I 
(1  a)

(1  a) 2

(1  a) 3
 ....  n
(1  a) n
(9.2)

unde:
Pa – profitul actualizat
Vt - venitul optenabil în anul „t”
I - investiția totală
Ct – cheltuielile de exploatare în anul „t”
a - rata de actualizare
t – momentul (anul) de referință

Este evident că alocarea unor sume din fonduri publice pentru finanțarea de acțiuni sau
obiective economice echivalează cu decizia de investiție ce trebuie fundamentată și sub aspectul
cerințelor de eficiență.
Dintre indicatorii principali utilizați în determinarea și aprecierea nivelului eficienței
acestor cheltuieli ca și a investițiilor, în general, se disting, alături de profitul actualizat:

123
 a) Valoarea netă (prezentă) actualizată (venit net actualizat), care se exprimă prin relația:
unde: Vn – valoare (netă) prezentă actualizată (venit net actualizat); Vt - venitul optenabil; It -
n
[ Vt  (I t  C t )]
Vn  
t 1 (1  a) t
(9.3)

investiția finanțată; Ct – cheltuielile de exploatare; a - rata de actualizare; t – momentul (anul) de

referință.
Indicatorul calculat, astfel, pune în evidență mărimea venitului net actualizat, ce se poate
obține în diferite variante de realizare și finanțare a obiectivului respectiv și orientează spre a
alege varianta în care nivelul său este cel mai ridicat și, implicit, eficiența apare a fi mai mare.

b) Investiția specifică, care exprimă mărimea investiției de finanțat, pe unitatea de

măsură a produsului sau a capacității de producție, și poate fi determinată:
- fie ca raport între investiția totală (It) și volumul producției realizabil (Q), conform
relației:

It
Is  (9.4.)
Q

- fie ca raport între investiția totală (It) și capacitatea de producție (Cq exprimată în unități
de măsură corespunzătoare) a obiectivului ce se finanțează, potrivit relației:

It
Is  (9.5.)
Cq
Calculat pentru variante diferite de realizare a obiectivului, nivelul cel mai redus al
acestui indicator evidențiază varianta care, sub acest aspect, asigură cea mai mare eficiență.
c) Efectul negativ antrenat de imobilizarea fondurilor financiare (în investiția ce se
finanțează). Acest efect constă în aceea că fondurile financiare corespunzătoare sumelor ce se
cheltuiesc rămân blocate pe perioada de la începerea finanțării lucrărilor de investiții până la
darea în exploatare a obiectivului și atingerea parametrilor proiectați. În acest interval, resursele
cheltuite nu contribuie la producerea de valoare nouă, respectiv de PIB și acesta este un efect
economic negativ, care se produce în mod obiectiv. În principiu, însă, ar fi de dorit ca acest efect
să fie cât mai redus, ceea ce este posibil, fie prin reducerea perioadei de timp în care fondurile
financiare folosite stau imobilizate (aplicând soluții tehnice mai rapide în execuția lucrărilor), fie
prin alegerea variantei cu un volum mai redus de investiții și eșalonarea, în timp, mai rațională a
sumelor ce se cheltuiesc, pentru realizarea obiectivului. Sub acest din urmă aspect, dacă suma
investițiilor se eșalonează într-un mod care presupune cheltuieli mai mici la început și mai mari
spre sfârșitul perioadei de execuție a investiției, efectul negativ va fi mai mic, sau invers.
În determinarea mărimii efectului negativ al imobilizării fondurilor financiare este
necesar a lua în calcul suma de cheltuit, eșalonată pe durata de realizare a obiectivului, durata
perioadei de execuție a investiției și rata de venit net sau valoarea netă optenabilă în condiții

124
comparabile de funcționare a unui obiectiv similar. Admițând, de exemplu, că suma cheltuielilor
de investiții pentru un obiectiv se eșalonează pe un număr întreg de ani, efectul negativ al
imobilizării fondurilor investite (Eni) la nivelul unui an al perioadei de execuție, rezultă din
relația:

n
1
E n i  a  {I t [d  (t  )]} (9.6)
t 1 2
unde: a - rata de actualizare; It – cheltuiala cu investiția realizată în anul t ; d - durata în ani a
perioadei de execuție a investiției; t - anul de referința.
Fracțiunea - 1/2 – este inclusă în calcul semnificând faptul că sumele cheltuite pe
parcursul unui an stau imobilizate un număr diferit de zile, care în medie reprezintă circa
jumătate din an. În mod implicit, durata efectivă de imobilizare pentru fiecare moment t la care
se referă calculul efectului negativ se reduce cu ½ , adică cu jumătate de an.
Luat în considerare pentru alegerea variantei de investiții ce se poate finanța, acest
indicator ar trebui să prezinte un nivel cât mai redus, dat fiind faptul că o anumită pierdere din
venit este inevitabilă în cazul investițiilor în obiective economice, pentru care este necesară o
perioadă mai îndelungată de la începerea execuției până la punerea în exploatare și atingerea
parametrilor proiectați.
d) Termenul de recuperare a investiției, care exprimă în ani sau fracțiuni de ani timpul
necesar pentru recuperarea sumelor cheltuite(investite), fie din profitul optenabil anual, fie din
venitul brut realizat (anual) prin vânzarea producției (după punerea în funcțiune a obiectivului),
conform relațiilor:
I I
Tr (Dr )  t (7.10.) sau Dr (Tr )  t (9.7.)
Pa Vba

în care: Tr(Dr) – termenul (durata) de recuperare a sumei investite; It – investiția totală (suma
totală cheltuită) pentru realizarea și punerea în funcțiune a obiectivului; Pa – profitul realizabil
anual; Vba – venitul brut (înainte de deducerea cheltuielilor de exploatare) anual.
Prima relație de calcul a termenului (duratei) de recuperare a cheltuielilor de investiții, pe
seama profitului anual, este, evident, mult mai concludentă decât a doua și se utilizează în mod
obișnuit. Rezultatul stabilit astfel arată care este numărul de ani sau fracțiuni de an necesar
pentru recuperarea sumelor avansate, fiind considerată mai eficientă varianta pentru care nivelul
acestui indicator este cel mai redus. Eficiența cheltuielilor pentru acțiuni economice, respectiv a
investițiilor se exprimă și cu ajutorul altor indicatori, pe lângă cei prezentați, dar calcularea lor
pentru diferite variante de realizare a unui obiectiv duce, de regulă, la rezultate contradictorii. În
timp ce valorile unor indicatori apar favorabile alegerii unei variante, altele indică a fi mai
eficiente alte variante de realizare și finanțare a aceluiași obiectiv. În această situație, devine
necesară opțiunea pentru varianta în care rezultatele indicatorilor calculați evidențiază, pe
ansamblu, o eficiență globală mai mare. Rezolvarea acestei probleme este, însă, cu atât mai
dificilă, cu cât diferiții indicatori exprimă fiecare în parte, cu intensități diferite, numai anumite
laturi ale eficienței globale. Încă nu s-a construit un indicator agregat, care să concentreze

125
ansamblul elementelor de efect și efort privind investiția, astfel încât să exprime sintetic gradul
de eficiență al oricărei variante de realizare a acesteia și să permită alegerea celei mai
avantajoase.
O soluție posibilă, în acest sens, ar putea fi ordonarea într-un tabel virtual a indicatorilor
folosiți în prezent, atribuind fiecăruia un număr de puncte, după importanța și puterea de
exprimare a eficienței investițiilor, dintr-un punctaj total de 100 sau 1000 de unități, care să
servească drept bază de evaluare a fiecărei variante. Ulterior, ar urma să se procedeze la
calcularea valorilor tuturor indicatorilor (în toate variantele concrete avute în vedere pentru
realizarea unui obiectiv) și determinarea punctelor ce revin efectiv fiecăruia, în funcție de nivelul
real calculat pe fiecare variantă. În acest scop, se poate porni cu acordarea numărului maxim de
puncte (prestabilit în tabel) indicatorului respectiv în varianta cu cel mai bun nivel al său și
determinarea numărului proporțional de puncte cuvenite aceluiași indicator, în fiecare dintre
celelalte variante. În final, totalizând punctele rezultate pentru fiecare variantă, ar urma să se
opteze pentru aceea care însumează cel mai mare număr de puncte aferente indicatorilor
calculați, comparativ cu celelalte variante.

126
 CAPITOLUL 8 ALTE CATEGORII DE CHELTUIELI PUBLICE

8.1. Cheltuielile pentru servicii publice generale, ordine publică și siguranță

națională
Toate statele își organizează și finanțează instituții tradiționale menite să asigure
funcționarea în bune condiții a administrației publice, care asigură ordinea publică și securitatea
civilă. Existența lor reprezintă un răspuns la necesitățile publice de organizare și funcționare a
structurilor și aparatului de stat care, prin activitatea specifică, contribuie la desfășurarea normală
a activităților în toate domeniile vieții economice și sociale.
În consecință, cheltuielile din această categorie se grupează după structura organizatorică
a autorităților publice generale, care cuprinde:
a) organele puterii și administrației publice, în cadrul cărora includ:
- instituția (sau administrația) prezidențială;
- organele puterii legislative centrale și locale (parlamente, consilii sau autorități locale);
- organele puterii judecătorești;
- organele executive centrale și locale (guvern, ministere, prefecturi, primării și alte
instituții).
b) organele de ordine publică în care se cuprind: poliția, jandarmeria, securitatea
națională, servicii de informații, servicii speciale de protecție și pază.
Așadar, cheltuielile pentru serviciile publice generale satisfac necesități publice, de ordin
general, care interesează întreaga societate, având un caracter indivizibil și dând substanță
suveranității unui stat. În acest scop, toate statele alocă importante resurse financiare din bugetul
public.
Sub aspectul evoluției în timp, această categorie de cheltuieli publice manifestă o tendință
de creștere. Printre factorii care influențează nivelul și dinamica acestor cheltuieli se pot
menționa: mărimea și structura aparatului de stat și organelor de ordine publică; nivelul
salarizării funcționarilor publici; apariția unor sarcini și atribuțiuni noi și complexe pentru
organele aparatului de stat, legate de: soluționarea unor noi probleme social-economice,
administrative, edilitar-gospodărești; adaptarea permanentă a formelor administrației la
modificările mediului social și economic; apariția și amplificarea unor noi riscuri pentru
societate, cum sunt: crima organizată, traficul de droguri, terorismul, corupția, manifestarea unor
tensiuni sociale ca urmare a crizelor economice, creșterea concentrării populației în marile
aglomerații urbane, etc.
- înzestrarea cu echipamente și aparatură specifică, mijloace de transport și alte mijloace
tehnice necesare îndeplinirii diferitelor activități și misiuni.
În cadrul cheltuielilor pentru servicii publice generale, cheltuielile curente sunt
predominante (aproximativ 85%) și se concretizează în salarii și alte drepturi bănești, achiziții de
bunuri și servicii, cheltuieli administrativ-gospodărești ș.a. Prin cheltuielile de capital (circa

127
15%) se finanțează investiții în construcții, dar mai ales în înzestrări cu echipamente de
informatizare, mijloace de transport, tehnică specială.
Principala sursă de finanțare a acestor cheltuieli o reprezintă bugetul de stat central sau
bugetele locale, în funcție de subordonarea instituțiilor respective. Mai pot fi folosite și alte surse
de finanțare a acestor cheltuieli și anume: venituri proprii realizate din anumite activități
specifice, donații, ajutoare financiare externe, credite externe, mai ales, în cazul combaterii în
comun a unor activități criminale transfrontaliere etc.
Eficiența cheltuielilor pentru servicii publice generale se poate aprecia, mai ales, indirect
prin prisma unor indicatori specifici, cum ar fi:
- "densitatea administrației", care exprimă numărul persoanelor ocupate în aparatul de
stat, la 1000 de locuitori;
- "costul administrației publice", care arată mărimea cheltuielilor publice aferente
finanțării aparatului de stat, ce revin la 1000 sau 1.000.000 u.m. PIB.
Dificultățile de cuantificare a rezultatelor reale ale acțiunilor tipice finanțate în acest
domeniu conduc la aprecieri foarte aproximative a eficienței cheltuielilor, dar analizele dinamicii
lor și factorilor de influență, inclusiv comparațiile în timp și spațiu, pot oferi concluzii
interesante.

8.2. Cheltuielile publice pentru apărare națională

Apărarea națională reprezintă o componentă importantă a strategiei fiecărui stat pentru
asigurarea suveranității și siguranței naționale, în același timp fiind o concretizare a funcției
externe a statului. În acest scop, se alocă importante resurse financiare care servesc întreținerii și
menținerii în stare operațională a armatelor naționale, participării la diferite alianțe militare,
purtării de războaie sau înlăturării urmărilor acestora, menținerii de baze militare pe teritorii
străine, ajutoare militare acordate altor țari.
O caracteristică a cheltuielilor militare constă în faptul că ele sunt finanțate în toate țările
din bugetele centrale sau federale (ale statelor), la care se pot adăuga resurse financiare provenite
din apartenența la anumite alianțe militare sau din credite externe.
Cheltuielile de apărare se împart, în funcție de destinația lor concretă, în două mari
categorii: directe și indirecte.
Cheltuielile militare directe cuprind cheltuielile cu întreținerea forțelor armate în țară sau
în cadrul bazelor militare din alte țari și se concretizează în procurarea de bunuri și servicii
necesare bunei funcționări a organismului militar, precum și pentru dotarea cu armament, tehnică
de luptă și echipamentul specific. Aceste cheltuieli figurează în bugetul Ministerului Apărării. În
afara acestora, există și alte cheltuieli cu caracter și finalitate militară finanțate din fonduri
speciale separate de bugetul de stat, sau există și anumite cheltuieli "civile" legate de activitățile
militare cuprinse în bugetele altor ministere.
Cheltuielile militare indirecte sunt considerate cele legate de lichidarea urmărilor
războaielor sau pentru pregătirea unor viitoare acțiuni armate. În această categorie se includ plăți
în contul datoriei publice contractate pentru înzestrarea armatei sau pentru ducerea războaielor;

128
despăgubiri de război datorate de țările învinse; cheltuieli de refacere a propriei economii
distruse; plăți de pensii cuvenite orfanilor, invalizilor și văduvelor de război; cercetări științifice
cu finalitate militară ș.a.
Cunoașterea tuturor acestor categorii de cheltuieli și identificarea lor în ansamblul
cheltuielilor publice ale statelor, fac posibilă măsurarea mai aproape de adevăr a întregului efort
financiar de natură militară.
Ponderea cheltuielilor directe și indirecte în totalul cheltuielilor militare se modifică în
timp de la o etapă la alta. De regulă, în timpul conflictelor militare (războaielor) greutatea
specifică a cheltuielilor militare directe crește în mod vertiginos, iar în perioadele postbelice,
cresc cheltuielile indirecte.
Cu toate acestea, după al II-lea Război Mondial, în condițiile "războiului rece" și ale
existenței unor blocuri militare antagonice, cursa înarmărilor a antrenat imense cheltuieli militare
directe. Acest fapt a dus la militarizarea economiei principalelor puteri mondiale, fenomene în
care au fost antrenate și țările în curs de dezvoltare, multe din ele purtând pustiitoare războaie
regionale.
Privite din punctul de vedere al conținutului economic, cheltuielile militare prezintă o
structură aparte, în sensul că ponderea celor curente este mai apropiată de cea a cheltuielilor de
capital. Dacă volumul cheltuielilor curente destinate întreținerii forțelor armate (cheltuieli
materiale, de personal, transferuri) depinde în principal de efectivele armatei, cheltuielile de
capital, destinate tehnicii militare, dezvoltării și modernizării acesteia, presupune alocarea unor
însemnate resurse financiare. Această orientare este mai pregnantă în cazul marilor puteri
nucleare care au acordat (și acordă) prioritate cheltuielilor de capital în raport cu cheltuielile
curente.
Este de admis că volumul mare al cheltuielilor militare și mai ales creșterea lor au efecte
nefavorabile asupra dezvoltării economice și sociale a statelor lumii, luate separat sau împreună,
la nivel mondial deoarece ele consumă importante resurse materiale, umane și financiare.
În vederea realizării acțiunilor cu caracter militar, sunt scoase din circuitul economic
semnificative cantități de materii prime, combustibili, energie, materiale etc., care se folosesc
pentru a asigura întreținerea forțelor armate, instruirea și echiparea efectivelor militare.
Concomitent sunt irosite și importante resurse umane, deoarece o mare parte din forța de
muncă înalt calificată este implicată direct sau indirect în servicii legate de activități militare, de
industria care lucrează pentru armată etc. În cercetarea științifică din domeniul militar sunt
antrenați mulți cercetători științifici și alte cadre deosebit de performante profesional iar numai
cheltuielile de cercetare-dezvoltare cu caracter militar reprezintă circa 1/4 din totalul cheltuielilor
publice mondiale. Nu este de neglijat nici faptul că pentru activitățile cu caracter militar, inclusiv
industria militară sunt necesare importuri sau se fac împrumuturi în exterior, iar statele respective
sunt obligate la un important efort valutar care influențează negativ balanțele de plăți și duc la
creșterea datoriei lor externe.
În plan mai larg, creșterea cheltuielilor militare are influențe nefavorabile asupra
activităților civile și deturnează resurse importante către scopuri distructive prin natura lor, ceea

129
ce impune o dimensionare corectă a acestora în funcție de obiectivele dezvoltării și asigurării
securității fiecărui stat.

130
 BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
1. Anghelache, G. , Bursa și piața extrabursieră, Editura Economică, București, 2000
2. Anghelache, G. , Piața de capital: caracteristici, evoluții, tranzacții ,Editura Economică,
București 2004
3. Bistriceanu, Gh., ș.a., Finanțele agenților economici, Editura Didactică și Pedagogică,
București, 2004
4. Bran, P., Relații financiare și monetare internaționale, Editura Economică, București,
1995
5. Bodie Zvi, , Merton Robert, Cleeton David, Financial Economics, Pearson Education,
International, New York, USA, 2008
6. Brigham, E., Financial Management. Theory and Practice, 6th Edition, Fort Worth,
Dryden Press, 1991
7. Conso, P., La gestion financiere de l’entreprise, Editura Dumond, Paris, 1989
8. Filip, Gh., Finanțe publice, Editura Junimea, Iași, 2010
9. Filip, Gh.; Onofrei, M., Politici financiare, Editura Sedcom Libris, Iași, 2001
10. Filip, Gh. (coord), Finanțe , Editura Junimea, Iași, 2002
11. Gallois, D., Bursa. Origine și evoluție, Editura Teora, București, 1997
12. Giurgiu, A.I., Mecanismul financiar al întreprinderii, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1995
13. Hoanță, N. , Economie și finante publice , Editura Polirom, Iași, 2000
14. Hubbard, Glenn, Money, the Financial System, and the Economy, Pearson Education,
International New York, USA, 2008
15. Krugman, P, Wells, R, Olney, M, Essentials of Economics, Worth, New York, 2006
16. Musgrave, R. A.; Musgrave, P. B. , Public finance in theory and practice , Mc-Graw Hill
Inc, 1989
17. Moșteanu, T, Finante publice, Ed. Universitara, București, 2008
18. Orsoni, G., Finances publiques, Paris, Publisud, 1989
19. Stancu, I., Finanțe, Ed.IV, Editura Economică, București, 2007
20. Toma, M.; Alexandru,F., Finanțe și gestiune financiară de întreprindere, Editura
Economică, București, 2003
21. Turliuc, V., Cocriș, V., Monedă și credit, Editura Ankarom, Iași, 1997
22. Văcărel, I, Bercea, F., Asigurări și reasigurări, Editura Expert, 1999
23. Văcărel, I. (coord) , Finanțe publice , Editura Didactică și Pedagogică, București, 2008
24. Voinea, Gh., Mecanisme și tehnici valutare și financiare internaționale, Ed.Sedcom
Libris, Iași, 2003
25. Zugravu, B.G., Politici financiare publice, Editura Tritonic, București, 2013
26. Studii și articole, privind tematica din programă, publicate în revistele:
Finanțe, Credit, Contabilitate; Finanțe Publice; Tribuna Economică; Finanțe, Bănci, Asigurări;
Adevărul Economic; Revue Economique; The Journal of Economic Literature

131